Проблемы территориальной организации столичного мегаполиса и пути их решения

Н.Н. Мусинова, С.В. Соколова, С.В. Шапошников

ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СТОЛИЧНОГО МЕГАПОЛИСА И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

THE PROBLEMS OF THE TERRITORIAL ORGANIZATION OF THE CAPITAL METROPOLIS AND THEIR SOLUTIONS

Аннотация. В статье рассматриваются основные проблемы территориальной организации Московского мегаполиса, связанные со сверхвысокой концентрацией населения и хозяйства города. Дан анализ организации управления и самоуправления в крупнейших зарубежных столичных городах, имеющих государственный статус. Предлагаются модель организации управления для «Большой Москвы», а также рекомендации по формированию Московского столичного Федерального округа.

Abstract. The article discusses the basic problems of the territorial organization of the Moscow metropolitan associated with ultra-high concentration of population and economy of the city. The analysis of the organization and self-government in the largest foreign capital cities that have official status. A model is proposed management organization for the «Big Moscow» as well as recommendations on the formation of the Moscow Capital Federal District.

Ключевые слова. Стратегический план, столичный мегаполис, столичный регион, Московская агломерация, территориальное развитее, расселение, город федерального значения, муниципальное управление, зарубежный опыт.

Keywords. The strategic plan, the capital metropolis, the capital region, the Moscow metropolitan area, regional development, resettlement, city of federal significance, municipal management, international experience.

Москва является одним из крупнейших столичных мегаполисов мира. Московский мегаполис - крупная форма взаимосвязанного расселения, функционирующая в виде агломерации вокруг главного ядра - Москвы и других городов, прежде всего больших, которые, в свою очередь, сами являются центрами агломерационных связей с территорией, прилегающей к ним.

В столичном мегаполисе важное значение имеет межселенческое расселение, характеризующееся связью жилищ с местами приложения труда, расположенными не только в данном городе, но и в смежных населенных пунктах. Одной из главных предпосылок межселенческого типа расселения является достаточно развитая сеть пригородного транспорта, способного обеспечить повседневные передвижения населения между городами и посёлками. Условия расселения в пригородной зоне крупнейшего города приводят к образованию специфических видов населенных пунктов, основными из которых являются:

- города-спутники и пригородные поселки городского типа с собственными местами приложения труда для большей части населения;

- жилые пригороды, не имеющие мест приложения труда градообразующего значения;

- дачные и курортные поселки, а также поселения - здравницы, используемые преимущество для загородного отдыха;

- промышленные пригороды, имеющие собственную промышленность градообразующего значения и используемые одновременно для расселения живущих за городом;

- сельские населенные пункты, в которых лишь незначительная часть населения занята в сельском хозяйстве, а остальные жители образуют так называемое «скрытое городское население». Между отдельными видами населенных пунктов пригородной зоны нет четких граней (в том числе между городскими и сельскими типами), они различаются, в основном, лишь по формальным юридическим

признакам.

Перед органами государственной власти и муниципального управления столичного мегаполиса стоит много масштабных задач и одной из важнейших является создание и поддержание высокого уровня качества среды проживания населения.

Начиная со второй половины XIX века, и весь XX век наблюдался быстрый рост численности населения и расширение территории города Москвы. В 1879 г. территория города составила 90 км2, к началу XX в. её увеличили до 100-120 км2, а в период работы над Генеральным планом Москвы (1931-1935 гг.) размер её территории был равен 285 км2 [3]. Для размещения прогнозируемого населения в 5 млн. чел. было признано необходимым постепенное увеличение территории города до 600 км2. В 1960 г. с вводом в эксплуатацию МКАД границу города провели по этой магистрали и Москва стала обладателем территории в 879 км2. В 2010 г. территория города составила уже 1100 км2. Динамика численности населения Москвы за этот период (с населенными пунктами в составе города) представлена в таблице 1.

Динамика численности населения Москвы

Таблица 1

Год 1897 1926 1939 1959 1970 1979 1989 2002 2010

Население тыс. чел. 1039 2080 4609 6133 7190 8142 8972 10358 10563

Необходимо отметить, что в целом по городу Москве плотность населения всегда находилась на очень высоком уровне, не давая городу возможности нормально развиваться: в начале XX века - около 10000 чел/ км2 [3], в 1935г. - уже 14000 чел/ км2, а в 2010 г. - приблизилась к величине 10000 чел/ км2. Столь высокая концентрация населения является одной из важнейших проблем, требующих своего решения.

Другая проблема мегаполиса заключается в концентрации внутри Садового Кольца учреждений политической, деловой, финансовой активности, крупных торговых учреждений, исторических и культурных центров. Следствием этого является чрезмерно высокая плотность транспортных потоков в центральной части города, приводящая к параличу движения, а также нарушению экологии.

Для решения этих двух проблем необходимо очередное расширение территории города Москвы. В настоящее время подготовлено решение о передаче Москве 1,4 тыс. км2 Юго-Западной части территории Московской области.

В результате осуществления этого проекта расширение границ Москвы приведет к увеличению почти в два с половиной раза площади Москвы и позволит ей стать современным столичным городом с открытой планировочной структурой и, таким образом, у города появится возможность нормально развиваться. На сегодняшний день требуется лишь решение Совета Федерации Федерального собрания РФ об изменении границ Москвы и Московской области, предусматривающее с 1 июля 2012 г. присоединение 21 муниципального образования. В преддверие этого должны осуществляться нормотворческие и организационные мероприятия, необходимые для обеспечения жизнедеятельности на новых территориях.

Органами власти Москвы уже предпринимаются подготовительные шаги в этом направлении. Правительством Москвы принято распоряжение [2] о разработке проекта основных направлений деятельности Правительства Москвы на период до 2016 г. и нового проекта стратегии социально-экономического развития Москвы до 2025 г. Законом города Москвы установлены особенности организации местного самоуправления в присоединенных муниципальных образованиях [1].

Их суть сводится к тому, что присоединенные муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав

внутригородской территории города Москвы. Депутаты этих муниципальных образований могут войти в действующий на постоянной штатной основе консультативно-методический совет при Мэре Москвы по развитию присоединенных территорий.

С присоединением новых территорий к столичному мегаполису и необходимостью решения принципиальных задач освоения новых территорий, безусловно, потребуется и без того уже давно назревшее реформирование организации управления городом, в том числе местного самоуправления.

Оценивая современное состояние муниципального управления в городе Москве, как политики, так и ученые отмечают, что местное самоуправление недостаточно интегрировано в общую систему управления городом и является не столько самостоятельным уровнем публичной власти, сколько, во многом, - придатком органов государственной власти, находясь в полной зависимости от них.

Исследователи организации муниципального управления в городах федерального значения единодушны в том, что в целом для эффективного управления столичным мегаполисом необходимо как развитие местного самоуправления, основанного на сбалансированности размера территории, компетенции органов местного самоуправления и обеспеченности муниципальных образований материальными и финансовыми ресурсами, так и совершенствование взаимодействия государственных и муниципальных органов, но при этом предлагают различные пути его реформирования.

Не подвергая анализу предлагаемые варианты, авторы статьи уверены, что оптимальное решение задачи организации местного самоуправления в «Большой Москве», безусловно, должно основываться на использовании опыта зарубежных городов, имеющих государственный статус. При этом для эффективного муниципального управления необходима сбалансированность размера территории, предметов ведения и обеспеченности муниципальных образований материальными и финансовыми ресурсами.

Анализ организации управления и самоуправления в крупнейших зарубежных столичных городах, имеющих государственный статус, показывает, что все многообразие элементов политико-правового статуса столиц современных федеративных государств может быть сведено к нескольким разновидностям.

1. Столица как административно-территориальное (муниципальное) образование, являющееся составной частью субъекта федерации (как правило, его административным центром) и находящееся в подчинении его властных структур (нередко органы власти субъекта федерации и органы власти столичного города организационно совпадают). Такой статус наблюдается у столиц Микронезии (Палинир), Танзании (Додома) и ряда других стран.

2. Столица как самостоятельный субъект федерации, наделенный, аналогично всем остальным субъектам, объемом полномочий, которые осуществляются в соответствии с нормами конституции, иных правовых актов или договоров о разграничении полномочий между федеральным правительством и правительством субъектов: Вена (Австрия), Брюссель (Бельгия), Берлин (ФРГ) и столицы некоторых других стран, в число которых входит и Москва (Россия).

3. Столица как особая городская территория или часть города, находящаяся в непосредственном подчинении федеральному центру (федеративная территория). Такой

статус, предполагающий в том числе прямое назначение на должности руководителей городских управленческих структур и служб федеральными органами власти (как правило, главой государства) и полную подотчетность последним, имеют столицы подавляющего большинства современных федеративных государств: США (Вашингтон), Бразилии (Бразилиа), Венесуэлы (Каракас), Индии (Дели) и ряда других [5].

Оценивая возможности использования этого опыта при формировании эффективной системы государственного и муниципального управления в «Большой Москве» отметим, прежде всего, следующее.

С одной стороны, политико-правовой статус, характерный для столиц Микронезии (Палинир), Танзании (Додома) и др., неприемлем для Москвы в силу того, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ), а, значит, муниципальное образование не может находиться в подчинении властных структур субъекта федерации.

С другой стороны, неприемлем для Москвы и опыт организации власти в столицах европейских государств (Париже, Берлине и др.), использующих континентальную и смешанную модели местного самоуправления, поскольку в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим установленный Уставом города Москвы в 1995 г. (из-за неопределенности правового статуса города федерального значения) двойной статус органов власти города Москвы, совмещающих государственные и муниципальные функции, был признан противоречащим Конституции России. Главным изменением в организации власти в столице России в начале двухтысячных годов стало разделение государственного управления и местного самоуправления.

Таким образом, наиболее предпочтительной для «Большой Москвы» представляется третья модель организации управления столичным мегаполисом, позволяющая соединить в единый комплекс город, пригород (в будущем одиннадцатый административный округ) и центр федерального значения (столичный округ), который должен быть создан за пределами МКАД. Это позволит организационно отделить выполнение столичных функций от решения задач города федерального значения, а в дальнейшем перейти к двухуровневой системе государственного управления в городе Москве, расширив круг полномочий органов местного самоуправления, освободив их от избыточной государственной опеки.

Однако, на наш взгляд, принятое решение о расширении территории города Москвы следует считать лишь начальным этапом развития столичного мегаполиса. Сегодня перед Россией стоят задачи модернизации и подъема экономики страны. Локомотивами этих процессов должны стать крупнейшие города. А для этого от органов власти требуются решительные шаги в части административно-территориальных преобразований, способствующих их развитию. Задача эта непростая, особенно когда речь идет о Московском мегаполисе - центре политической, духовной, социальной и экономической жизни страны.

В 60-е годы XX века, изучая зарубежный опыт развития крупнейших городов и проведя необходимые расчеты, специалисты утверждали, что многомиллионной Москве (заметим: со значительно меньшим населением, чем сейчас) необходима для полноценного развития инфраструктуры территория всей Московской области. Был выполнен проект объединения Москвы и Московской обл., который так и не был реализован ни до Горбачевской перестройки, ни после нее.

Москва и Московская область (Московский столичный регион) представляют собой тесно связанный научно-производственный и экономический комплекс, который в настоящее время искусственно разобщен. На территории Московской области находится 28 наукоградов (городских округов), работающих вместе с московскими НИИ по вопросам развития авиации, космоса, ядерной физики, электроники, биологии, экологии и др. Проблемы, остро стоящие в Московском столичном регионе (МСР) - водоснабжение, канализование, утилизация и переработка твердых бытовых и промышленных отходов, экология, использование земельного и лесного фондов, рекреация, обеспечение продовольствием, градостроительство и ряд других -требуют своего решения не разрозненно, а из одного центра.

Отметим также, что Московская область является одной из наиболее заселенных территорий в России (таблица 2) с достаточно развитой сетью железных и автомобильных дорог. На её территории в 2010 году размещались:

• 17 больших городов с населением более 100 тыс. чел.;

• 46 средних городов с численностью жителей 20-100 тыс. чел;

• 16 малых городов с численностью жителей менее 20 тыс. чел;

• 72 поселка городского типа.

Таблица 2

Характеристика Москвы и Московской обл. на 1 января 2010 г.

Показатели Москва Московская обл. МСР

1 2 3 4

1.Численность населения, тыс. чел 10563 6753 17316

2. Территория, тыс. км2 1,1 45,8 46,9

3.Число сельских районов, ед. - 38 38

4.Число городов, ед. 1 80 81

5.Число поселков городского типа, ед. 3 72 75

6.Число сельских округов, ед. - 192 192

7.Уровень урбанизации, 100,0 80,9 92,5

8. Плотность населения, чел/ км2 9682 147 362

9.Величина ВРП, млрд. руб. 8441,2 1685,5 10126,7

Проведенные исследования показывают, что уже в середине XX века [5] большие города вышли из своих границ. Город XXI века будет иным, и именно: геомегаполисом - «городом-государством», развивающимся на огромной территории. Мировой опыт является тому свидетельством: например, административно-территориальные образования первого уровня (порядка) имеют США (штаты, 1 столичный Федеральный округ), Мексика (31 штат и 1 столичный федеральный округ), Бразилия и др.

В Федеральном Округе - Мехико-Сити располагаются все федеральные органы власти. Однако согласно Конституции Мексики, в любой момент Федеральный округ может быть перенесен в другое место, а Мехико станет 32 штатом. Федеральный округ не обладает собственной конституцией, как другие штаты Мексики, но имеет свой устав. Важная составляющая автономности -самостоятельно формируемый собственный бюджет. Сам Федеральный округ (в отличие от штатов) делится на 16 городских районов.

На наш взгляд, сегодняшний этап развития мегаполиса, связанный с расширением его территорий, создает фундамент для дальнейшего становления Москвы. Основываясь на анализе зарубежного опыта, авторы считают целесообразным объединение двух субъектов Федерации: Москвы и Московской области - в один Московский Столичный Федеральный округ (МСФО). В результате Федеральных округов в России станет 9, а столица России, город федерального значения Москва, становится центром Московского столичного Федерального округа (МСФО).

Стратегическое развитие МСФО с городом-центром Москва - процесс многоэтапный, требующий длительного периода времени (25-30 лет), в конечном счете приведет к созданию эффективной системы государственного и муниципального управления и позволит решить многие проблемы московского столичного региона и тем самым значительно повысить качество жизни населения.

Литература

1. Закон г. Москвы №36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы», и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002

года №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 28.07.2011.

2. Распоряжение Правительства Москвы №326-РП «О разработке проекта стратегии социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года» от 26.04.2011.

3. Давыдович В.Г. Планировка городов и районов (инженерно-экономические основы). - М.: Стройиздат, 1964.

4. Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы. Учебно-методическое пособие 2-е изд. испр. и дополн / Под ред. В.Б. Зотова. - М.: ГУУ; МГУУ Правительства Москвы, 2010.

5. Семенов В.Н. Благоустройство городов. Изд. 2-е стереотипное. - М.: Едиториал УРСС, 2003.