Реформирование института государственной гражданской службы: теоретические модели и практики

Реформирование института государственной гражданской службы: теоретические модели и практики

Э. Цогт

Сознательные преобразования любой социальной системы всегда представляют собой сложное сочетание деятельности по реализации заранее спроектированных стратегий и стихийных практик, нередко тормозящих внедрение задуманного. Причем, темпы продвижения к поставленным целям во многом определяются спецификой той сферы общественной жизни, где идут намеченные трансформации. Таким образом, реформаторы всегда решают две основные задачи: как выработать наиболее оптимальную концептуальную модель перспективного развития той или иной общественной субсистемы и каким образом избежать существенных затруднений при реализации планов, суметь минимизировать сопротивление среды.

В полной мере эти противоречия проявляются при преобразовании государственной гражданской службы, которая сталкивается с проблемой выработки концептуальной модели. Недостаточная проработанность этой модели «стала одной из причин неудач» усилий реформаторов1. Конечно, надо признать, что в России в 2001-2007 гг. на основании Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (2001) уже «было проведено нормативное правовое реформирование системы государственной службы, заложены основы ее современной организации и функционирования. Была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной служб, начали внедряться новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы и содержанию профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, включая изменение подходов к оплате труда и государственным гарантиям на госслужбе. Были также сформированы новая система и структура органов исполнительной власти и осуществлена попытка создать механизмы государственного управления, принципиально отличающиеся от действовавших ранее...»2. Однако при этом завершение столь важного этапа реформирования государственной граж-

1 Гаман-Голутвина О.В. Роль государства в контексте реформ государственного управления // Проблемы современного государственного управления в России. Труды научного семинара. Вып. 3. М., 2006. С. 22.

2 Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления, 2007. Вып. 1. № 1.

С. 22.

данской службы показывает, если не неудовлетворенность имеющимися подходами, то как минимум нарастающее выхолащивание их конструктивного духа, исчерпание их нормативного потенциала.

Потребность в выработке концепции диктуется необходимостью в определении не только верного вектора развития государственной службы, но и в определении взаимосвязей этого института с иными сегментами системы государственного управления. Нужно учитывать и прикладные эффекты от реализации всех этих концептуальных моделей, которые непременно отражены в тех или иных затратах государства, в использовании существенных финансовых и иных ресурсов. А ведь внедрение институциональных преобразований требует не одного года.

В то же время надо признать, что выработка концептуальных оснований реформы государственной службы затруднена, как показывает опыт, двумя обстоятельствами. С одной стороны, это стремление учесть мировой опыт реформирования госслужбы, сложившийся на протяжении последних 25-30 лет в различных странах мира. А с другой — необходимость отображения особенностей национального государства, что требует понимания специфики экспорта наиболее перспективных структур и отношений.

Нередко реформаторы переоценивают как успешность заимствованных моделей, так и собственные возможности в деле их адаптации. К примеру, и в России, и в Монголии в осуществлении реформы государственной службы присутствовала надежда на то, что реформа станет не только сопутствующим механизмом политических и экономических преобразований, но и их источником. Однако такие надежды не оправдались ни в России, ни в Монголии. Конечно, одной из основных причин такого положения дел были не только издержки концептуального осмысления реформ, но и само состояние административной среды. Ведь преобразования планировались в одной из самых консервативных сфер общественной жизни. Впрочем, даже относительные неудачи в области реформирования госслужбы подтвердили тот очевидный факт, что без продолжения такого типа преобразований странам грозит потеря конкурентоспособности по сравнению с теми государствами, которые успешно усовершенствовали свои управленческие структуры.

При выборе принципиальных ориентиров реформирования и обновления государственной службы необходимо постоянно учитывать:

- адекватную и беспристрастную оценку реального положения дел в аппарате государственной службы, имеющиеся организационно-кадровые основания преобразований, реальный уровень развития управленческой и политической культуры государственного аппарата, состояние общественного мнения;

- соотношение сил в политико-административном аппарате (влияние структур, заинтересованных / препятствующих административным реформам) , способность правящего класса обеспечить проведение задуманных реформ;

- необходимость затрат материально-финансовых, кадровых и иных ресурсов (с учетом длительного периода институализации новых порядков, в

том числе и в случае, когда первоначальные затраты могут не обеспечить рассчитанных эффектов в нужное время);

- наличие объективных вызовов и тенденций развития современного государства и его аппарата управления. В последнее время сформировалась практически общая тенденция, связанная с ориентацией на повышение эффективности (выполнение своих функций) и результативности (получение результата наиболее близкого к намеченным целям) государственной службы;

- невозможность (по крайней мере в обозримой перспективе) избавления от ряда стандартов и стереотипов деятельности бюрократии, специфики ее мотивации (например, стремление к постоянному увеличению бюджета своей организации, произвольная трактовка общесоциальных интересов, их подмена корпоративными потребностями, извлечение административной ренты и т. д.);

- положительный и отрицательный опыт реформирования в других странах.

Указанные критерии «работают» при выборе любой модели реформирования государственной службы. Однако на деле — учитывая реальное положение дел — ситуация побуждает правительства различных государств прежде всего обращать внимание на принципы и ориентиры модели рациональной организации государственной службы (проще говоря, веберианской модели бюрократии) и менеджерально-сервисной (new public managment) модели. Как показывает опыт, большинство поисковых стратегий национальных государств в конечном счете так или иначе ориентируется на одну из этих моделей организации государственной службы (или их комбинацию).

Для России и Монголии ситуация в этом отношении является абсолютно точно такой же: либо выбор одной из двух этих моделей, либо их совмещение. В принципе возможен и выбор какого-то третьего пути. Но неопределенность этого варианта еще выше, чем при выборе указанных путей реформирования. По крайней мере, если говорить о возможностях модели good government, построенной на сетевых принципах и считающейся одной из наиболее перспективных концепций, то понятно, что ее полноценное применение (не говоря уже о ее теоретических изъянах: принижения конечных результатов управленческой деятельности, неясности концепта «общественных интересов», недопонимания групповых оснований включения граждан в систему государственного управления, ведущих к неизбежной конкуренции, и т. д.) возможно только в высоко развитых, внутренне сплоченных и ресурсно обеспеченных государствах, способных на постоянной основе компенсировать издержки гражданско-административного сотрудничества, являющегося альфой и омегой этого подхода.

Стоит, впрочем, отметить, что на практике ряд также развивающихся государств попытался объединить сервисную и бюрократическую модели. Так, некоторые латиноамериканские государства в 2003 г. на базе Иберо-американской хартии государственной службы выработали собственные подходы для совершенствования института государственной службы, опирающиеся как на рациональные, так и на менеджеральные подходы. В частности, содержание этой региональной модели предполагало максимально эффективное использование

кадрового потенциала государственной службы, обеспечение роста профессионализма и компетентности чиновников, расширение социальных гарантий их труда, создание более гибкой (за счет института найма) организационной структуры управления, повышение ответственности чиновников (особенно высшего звена) за выполняемые обязанности, повышение роли этических инструментов регулирования государственной службы и аппаратных взаимоотношений3. Однако, если повнимательнее присмотреться к этой программе действий, то можно увидеть, что в ее основании лежат принципиальные подходы веберианской модели, а сервисные подходы носят здесь вторичный характер.

Существуют и попытки утвердить так называемую интегративную модель государственной службы, которая-де снимает противоречия указанных моделей и ориентирована на профессионализм управленческих кадров (с учетом соответствующих механизмов рекрутинга) и на эффективность их профессиональной деятельности4. Однако главное состоит не в утверждении позитивных целей, а в понимании того, какими методами и за счет каких регулятивных средств можно добиться таких результатов на практике. А здесь-то веберианская и ме-неджеральная модели довольно существенно расходятся и демонстрируют наличие не только положительных, но и отрицательных черт, которые затрудняют их практическое применение в современных условиях. Так, идея рациональной бюрократии превосходит своего оппонента по способности к устойчивому исполнению чиновниками своих профессиональных обязанностей и сохранению профильных компетенций; у нее имеются преимущества и в части сохранения гражданского духа у населения, неизменно чувствующего потребность в своей общегосударственной идентификации. В то же время практика показала, что в контексте современных требований веберианская модель лишается многих своих преимуществ.

Современные исследователи обращают внимание на такие ее недостатки, как потеря инициативности аппарата управления, стремление переложить ответственность на руководство и поиск бюрократического консенсуса, замедление принятия решений. Помимо этих организационных издержек, называются изъяны, которые отражают отсутствие у чиновников гражданской позиции, фиксируют низкий уровень прозрачности государственного аппарата, наличие водораздела между карьерными бюрократами и политическими назначенцами, ухудшающего взаимодействие этих сегментов правящего класса и др.5 Особенно чувствительными недостатки рационально-бюрократической модели оказались , при проведении реформ, требовавших повышенной чувствительности аппарата государственного управления к запросам времени. Такое положение позволило ряду ученых говорить о неадекватности данной модели «информационным, технологическим и социальным вызовам времени, новым общественным ожиданиям, обращенным к государственным институтам»6.

3 Иберо-американская хартия государственной службы // <http://unpan1.un. о^/т^адос^гоирэ/ риЬИсМосите^8/иК/иКРАК012377^1>.

4 См. Моисеев А.В. Институт государственной службы в условиях трансформации современной России. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук, М., 2008.

5 Барабашев А.Г. Совершенная бюрократия и «новый менеджмент»: альтернатива, синтез или новый подход? С. 4 // <hse.ru/temp/2006/files/20060404-06/20060405_barabashev. <^ос>.

6 Оболонский А.В. Бюрократия и государство, М., 1996. С. 8.

Что касается менеджеральной модели, то в ее плюсах — активизация сетевых форм взаимодействия управляемых и управляющих, политических и административных структур; существование широких возможностей для активизации проектных методов управления и использования потенциала политико-управленческих команд; расширение предпосылок творческого подхода к осуществлению чиновниками своих служебных обязанностей, раскрепощению их инициативы; придание госаппарату организационной гибкости и открытости.

В то же время практика выявила и целый ряд минусов этой сервисной модели. К этим изъянам специалисты чаще всего относят:

- перенаправление предпринимательской активности чиновников в сторону удовлетворения частных интересов и стимулирование коррупции (особенно в тех странах, где отсутствует должная политическая культура госслужащих);

- распространение агентской схемы на несоответствующие ее природе внутри аппаратные отношения;

- разрушение корпоративного сознания госслужащих (особенно в связи с возможностью неограниченных переходов на государственную службу из бизнес-сектора);

- подрыв ценностей государственной службы и гражданского духа чиновников;

- выхолащивание клиентскими отношениями гражданского духа в обществе (в этом контексте некоторые ученые даже говорят о наступлении «антиправительственной эры», разгуле недоброжелательства по отношению к государству);

- снижение контрольных функций общественности за аппаратом управления;

- чрезмерный акцент на эффективности и экономии в работе государственного аппарата, что спровоцировало ухудшение качества предоставляемых услуг (особенно связанных с удовлетворением общенародных интересов).

Сказанное позволяет понять, что выбор одной из двух моделей не избавит ни одно реформирующееся государство от существенных рисков. Стремление положить в основание реформ принципы рациональной организации государственной службы неминуемо снизит способности данного института к действиям в рыночной среде, ограничит его возможности адекватно отвечать на вызовы времени. И хотя использование рыночных принципов при построении модели государственной службы неизбежно, все же ясно, что административный менеджмент — это не предпринимательский менеджмент и его трудно совместить с идеями гражданского служения. Поэтому приоритет менеджеральных подходов в слабо рационализированных системах наших двух государств способен не только активизировать теневые процессы, но и ослабить как государственность, так и связи государства и общества.

Важно при этом и то, что ни та, ни другая модели не могут преодолеть такие системные болезни госаппарата, как коррупцию, произвольную трактовку общественных благ. Ни одна из этих моделей не может обеспечить гарантированное сохранение общественного содержания реализуемых государством интересов или однозначно закрепить преимущество предлагаемых систем ка-

дрового набора и продвижения. Взять хотя бы традиционно применяемую при рациональной организации государственной службы модель merit system, которая не способна полностью адаптироваться к открытому рынку труда (и где заслуги чиновников без привлечения политических критериев отбора кадров не обеспечивают должную внутреннюю интеграцию аппарата управления). Столь же несовершенны и характерные для NPM механизмы spoil system, на практике пренебрегающие многими проверенными жизнью принципами работы кадровых госслужащих.

При оценке и выборе модели преобразований данного института следует принимать во внимание и тот факт, что любые, порой даже незначительные, перекосы в вопросе реформирования государственной службы способны создать конфликты и противоречия в политико-административных элитах, способных обрушить любые самые здравые начинания властей7. А такие последствия во многом неизбежны по той причине, что административные преобразования являются как бы ядерной зоной власти и потому связаны с базовыми тенденциями общественного развития.

Так, полноценное воплощение принципов веберианской модели должно неизбежно сочетаться с повышением независимости государственной службы от политических пристрастий (в том числе и победивших на очередных выборах представителей определенной партии), последовательным укреплением демократических принципов организации государственной власти. В свою очередь, и воплощение принципов NPM возможно только на основе уже сформированной в национальном государстве системы рациональной организации бюрократии. Что также затрудняет применение данной конструкции, ибо введение этой системы, направленное на повышение эффективности бюрократической машины (за счет внедрения рыночных принципов оценки деятельности госменеджеров, децентрализации управления, внедрения методов работы, апробированных в частном секторе и др.), предполагает наличие уже сложившегося, организованного на базе рационально-бюрократических принципов института государственной службы.

Говоря точнее, такие предпосылки реализации модели NPM предполагают:

- укрепление легальных оснований деятельности аппарата государственного управления в условиях последовательной демократизации общества (с учетом конкуренции общественных сил);

- выработку профессионализма и специализации административных функций госслужащих;

- формирование институциональных условий для роста профессиональных компетенций чиновников;

- снижение идеологичности при разработке решений;

- наличие норм и правил отбора кадров, их служебного продвижения;

- выработку уважительного отношение граждан к законам и нормам;

- наличие традиций изменения порядка организации деятельности аппарата управления в соответствии с требованиями общества к повышению эффективности и целесообразности его деятельности.

7 См.: Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Административно-политические элиты России // Элитологические исследования. Ежегодник 2005, Ростов на Дону. С. 86-89.

Одним словом, в основание менеджеральной организации государственной службы должна быть положена профессиональная институализация данного института. Но опыт различных стран показал, что это весьма длительный процесс. Так, создание профессиональной гражданской службы в Великобритании началось еще в 1854 г., в США — с 1883 г. (на основании принятого Конгрессом закона о государственной службе). В России этот процесс можно датировать началом 90-х гг. прошлого века, приблизительно с этого же времени преобразуется и государственная служба Монголии.

Учитывая незавершенный характер этих преобразований в наших странах, многие специалисты прислушиваются к рекомендациям экспертов (касающихся и других развивающихся государств), в соответствии с которыми необходимо вначале перестроить работу государственный службы на принципах рациональной бюрократии и лишь затем двигаться дальше8. Характерно, что Мировой банк, стимулируя развивающиеся государства к проведению социально-экономических реформ, также обращает основное внимание на наличие «институтов и бюрократии», которые должны являться «сдержанными, рациональными и эффективными»9.

Очевидно, однако, что при всех условиях разработка концептуальной модели реформирования государственной службы должна предложить программу формирования гибкого, живого института, способного своевременно отвечать на вызовы времени и запросы граждан. И хотя в России и в Монголии все еще остается масса нерешенных проблем с определением функций государственных институтов, расширением серых (на грани нарушения закона) зон деятельности чиновников, с применением бюрократией персональных и узко-групповых этических норм при осуществлении служебных полномочий, расцветом коррупции и с др. аспектами, свидетельствующими о недостроенности профессиональной институции государственной службы, такая задача не снимается.

При разработке новых концептуальных подходов к реформированию государственной службы важно понимать, что за счет этих мероприятий, направленных на создание профессионального и эффективного аппарата управления, необходимо достичь более глубокого соответствия этих преобразований смыслу административной реформы, ориентированной на улучшение взаимодействия государственных структур (друг с другом и с обществом). Так что реформа государственной службы — создание профессионального и эффективного аппарата управления. И она должна обеспечить повышение результативности и эффективности профессиональной деятельности всех органов государственного управления.

Стоит подчеркнуть, что выбор направления развития должен обязательно совмещать в себе стратегические цели и тактические задачи госаппарата. Поэтому с точки зрения достижения долгосрочных, стратегических целей важно учитывать принципиальные взаимоотношения государства и общества, власти и населения. С этой точки зрения и веберианская, и менеджеральная модели

8 Schik A. Why Mast Developing Countries Should Nat New Zeland Reform // World Bank Research Observer. 1998. Vol. 13; Minogue M. Should Flawed Models of Public Management be Exported? // IDPM Working Paper. 2000. № 15 и др.

9 Frischtak L. Governance Capacity and Economic Reform in Developing Countries. World Banc Technical Paper. 1994. Р. 13.

дают возможность четко осознать приоритеты в этих коммуникациях. Как модели, ориентированные на построение базовых отношений между государством и обществом (где либо общество заинтересовано меньше платить за услуги, либо государство ориентировано на то, чтобы получать как можно больше за исполнение услуг), они отражают перспективы развития государственной службы развивающихся, демократизирующихся государств. В конечном счете движение в этих направлениях со временем несомненно даст некий удобоваримый синтез.

Но в тактическом плане перестройка госаппарата должна руководствоваться более гибкими целями. В этом отношении мы солидарны с теми учеными, которые предлагают концептуально усредненную, но одновременно целостную модель «общественно-полезной государственной службы», демонстрирующую, на наш взгляд, весьма удачный способ сочетания веберианской и менеджераль-ной конструкций как прикладных моделей, моделей практического переустройства государственной службы10.

В основе этого подхода лежат механизмы и процедуры адекватной оценки деятельности аппарата управления, его вклада в организацию производства и перераспределение общественных ресурсов. Как полагает А.Г. Барабашев, такой оценки можно добиться за счет определения вклада государства в организацию производства и распределения ресурсов на основе оценки ВНП, процедур оценки вклада управляющих в достижение результатов при реализации основных направлений деятельности субъектов бюджетного планирования, функционирования различных подразделений госаппарата и проч.11

Таким образом, в основании данной модели лежит решение основной проблемы — проблемы стимулирования и адекватной оценки деятельности государственных чиновников. Такой подход дает возможность в интегративной форме оценить как институциональные, так и неинституциональные составляющие государственной службы, увидеть, что является важным для каждой из категорий работников системы государственного управления. В свою очередь, это позволит уточнить приемлемую для национального государства, для сложившейся психологии чиновничества, ресурсной базы и проч. систему отбора кадров и их продвижения, функции различных подразделений и другие параметры государственной службы.

Самое главное, что проблема оценки качества работников госаппарата обретает вполне реалистические и хорошо просчитываемые очертания. Иными словами, отбор, продвижение и позиционирование чиновников в аппарате управления становятся хорошо определяемыми параметрами. Которыми к тому же достаточно удобно управлять.

Нельзя не признать, что данная модель отражает тот факт, что любые изменения норм и институтов, так или иначе сформировавшихся, в ретроспективе, в полном виде никогда не соответствуют требованиям современности и потому всегда упираются в мотивы деятельности госчиновников, которые должны

10 См.: Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления, 2007. Т. 1. № 1. С. 19-53.

11 Там же. С. 39.

как бы обгонять сложившиеся порядки. Так что и вне реформаторских усилий их заинтересованность по-новому осуществлять свои функции, развивать государственный аппарат всегда оставалась минимальной. А если учесть ту неопределенность, которую влекут за собой любые реформы, то найти союзников в чиновничьей среде оказывается делом очень и очень сложным. Особенно, если учесть, что в конечном счете никакие негативные санкции не смогут заставить чиновников постоянно действовать в интересах всего социума. Не случайно ряд авторов убедительно говорят о «запретительно высоких издержках на мониторинг и контроль» в государственном аппарате12.

Коротко говоря, предлагаемые меры помогут решению главной задачи — адекватной оценке управленческого труда. А это уже приведет к оживлению и в других сегментах института государственной службы. Более того, такая сердцевина преобразований позволит более органично совместно применять технологии как рациональной, так и менеджеральной организации государственной службы на разных уровнях данного института. К примеру, деятельность руководителей и их помощников может в большей степени регулироваться принципами и нормами NPM, в то время как исполнители, рядовые носители управленческих функций могли бы руководствоваться принципами рационально-иерархической организации государственной службы. Думается, такая тактика позволит снизить нарастание кадровых, экономических, организационных и даже политических (например, внутри политико-административной элиты) издержек реформирования аппарата управления.

Полагаем также, что на этой основе можно будет более успешно решать и иные, более локальные задачи реформирования, связанные, в частности, с совершенствованием нормативно-законодательной базы государственной службы (например, в части пенсионного обеспечения госслужащих, уточнения статуса сотрудников правоохранительной и военной службы, увеличения норм прямого действия в Законе «О государственной гражданской службе РФ» и др.) и правоприменительной практики, разработкой организационных аспектов функционирования данного института (при работе с кадровым резервом, создании должностных регламентов, работе экспертных комиссий и проч.), введением электронного документооборота и др. Надеемся, что на такой основе комплекс практических мероприятий повлечет должные последствия во всем институциональном дизайне государственной службы, превратив данный институт в надежный источник общественных преобразований.

12 Олейник А. Потенциальные и реальные ограничения своекорыстного поведения госслужащих в России // Административные реформы в контексте властных отношений, М., 2008. С. 248.