Административный блеф

ФОТО: СЕРГЕЙ МИХЕЕВ

       Правительственная реформа по мере ее проведения приводит к явно не запланированным Кремлем последствиям. Разделения функций и ответственности между ведомствами, ради которого реформа и затевалась, не произошло, а число противников как среди чиновников, так и среди бизнесменов быстро растет.

Во время реформы
       Главная жертва административной реформы, во всяком случае, в том виде, в котором она осуществлена,— сама реформа. Главный ее смысл заключался не в том, чтобы отстроить по армейскому образцу федеральные органы исполнительной власти и президентской администрации (см. "Власть" #10-11 за этот год), а чтобы поднять эффективность работы госаппарата. Для этого госфункции предлагалось разделить на правоустанавливающие (нормотворчество) и правоприменительные (контрольно-надзорные). Смысл в том, чтобы, во-первых, сделать власть более прозрачной, а во-вторых, менее коррупционной. Нормотворчество (подготовка законопроектов и постановлений правительства) — это монополия министерств; для этого их количество и было сокращено почти вдвое. Контроль и надзор должны осуществлять независимые институты исполнительной власти. При этом в комиссии бывшего вице-премьера Бориса Алешина, в которую входили помимо чиновников и представители бизнеса и даже науки, предлагали передать значительную часть контрольных функций (прежде всего речь шла об экспертизе и лабораторных исследованиях) саморегулируемым организациям бизнеса.
       Однако уже 9 марта, когда был издан президентский указ о структуре федеральных органов исполнительной власти, основной принцип административной реформы был нарушен. Исполнительные органы власти были разделены указом на три этажа: правительство, министерства и подчиненные им федеральные агентства, которым поручается управление госсобственностью и оказание публичных услуг населению, и федеральные службы, которые занимаются контролем и надзором. То есть надзоры, которые в комиссии Алешина предполагалось сделать независимыми, попали в подчинение министрам. В этом случае трудно добиться реального разделения функций, а соответственно, и прозрачности госвласти. Фактически ничего принципиально не изменилось. В руках крупнейших чиновников (министров и их замов) остались рычаги для давления на бизнес: один и тот же человек сначала принимает регулирующее решение, а потом проверяет, как оно выполняется. Поле для коррупции нисколько не уменьшается.
       Главный автор нынешней правительственной реформы Дмитрий Козак обосновывает решение о подчинении надзоров министерствам тем, что в противном случае пришлось бы вместо нынешних 76 федеральных ведомств учредить более ста. Но Борис Алешин выступал за объединение надзоров в четыре блока: по охране человека (санитарный, ветеринарный и фитосанитарный надзор), природы (охрана лесов, водоемов, атмосферы), технологий (охрана труда в промышленности, транспорте и строительстве) и энергетики. Поэтому аргумент Дмитрия Козака не работает.
       6-8 апреля премьер Михаил Фрадков подписал ряд постановлений, утверждающих полномочия большей части министерств и подчиняющимся им агентств и надзорных служб. В результате все надзоры перестали быть надзорами. Они получили право регистрации и лицензирования предприятий в своей сфере деятельности, а значит, превратились в филиалы министерств. Но самым скандальным оказалось то, что Федеральная служба по надзору в сфере связи вообще превратилась даже не в министерство, а в нечто большее. Эта служба получила право не только на "лицензирование деятельности в сфере связи и информатизации", но и на "издание индивидуальных правовых актов", то есть приобрела полномочия, которые есть только у правительства. Заметим, что Министерство транспорта и связи такой возможности не получило. Еще хорошо, что авторы постановления не забыли указать, что эти акты будут издаваться только на основе Конституции и федеральных законов. В противном случае эта служба получила бы еще и полномочия Госдумы, Совета федерации и президента.
       Михаил Фрадков, видимо, не заметил, что подписал. А подписал он смертный приговор административной реформе.
       
После реформы
       Жертв перерождения административной реформы будет много. Во-первых, сам премьер. Можно не сомневаться, что проторенной связистами тропой наверняка пойдут и все остальные ведомства, а значит, Фрадков получает 14 правоустанавливающих министров, 50 таких же федеральных агентств и служб и полную неразбериху. В результате премьеру придется отвечать перед президентом за то, что ожидаемого повышения эффективности работы госаппарата не произойдет, и его практика проведения ускоренных заседаний правительства (что достигается в том числе и за счет проведения накануне репетиций заседаний) станет не более чем потемкинской деревней.
       Во-вторых, министры. Прежде всего они были неожиданно для них лишены своих доверенных замов. Вместо ожидавшегося права самостоятельно назначать себе двух первых и нескольких "простых" замов они получили разнарядку всего на двух простых замов, один из которых должен заниматься лишь бумагооборотом. Герман Греф пытался этому противостоять, но неудачно. Президент взял сторону автора этой аппаратной идеи Дмитрия Козака.
       Проблемы с подчиненными в первую очередь начнутся у новичка в команде министров Игоря Левитина. Один из них — Геннадий Фадеев, возглавляющий РАО "РЖД". Этому бывшему министру в президентской администрации дали карт-бланш на любые необходимые ему регулирующие шаги в его отрасли. Более того, в Кремле его заверили, что на своего начальника он может даже не оглядываться. Еще больше проблем у Левитина будет с его предполагаемым замом по связи. На эту должность рассматривается две кандидатуры — Леонид Рейман (правда, он все еще отказывается от возвращения на госслужбу) и Геннадий Скляр, гендиректор ФГУП "Российская телевизионная и радиовещательная сеть". Скорее всего, постановление Михаила Фрадкова о полномочиях надзора за связью было пролоббировано кем-то из них — так они готовились к приходу в правительство в ранге замминистра. По данным "Власти", у Геннадия Скляра есть и другой вариант расширения своих полномочий. Он предлагает усилить монополизм на рынке услуг связи, а именно объединить под своим началом сети и передатчики своего ФГУПа с "Ростелекомом". ЕС и США будут этому очень рады. Они и так не пускают Россию в ВТО из-за монополизма "Ростелекома" и "Газпрома", а после реализации идеи Геннадия Скляра переговоры о вступлении России в ВТО можно просто прекращать.
       В-третьих, бизнесмены. Они ждали, поверив комиссии Алешина, уменьшения государственного гнета и передачи им некоторых контрольных и лицензионных полномочий. Не дождались. Зато федеральных контролирующих инстанций стало только больше. Каждая может и устанавливать правила, и судить их нарушителей. Очевидно, что первым результатом такой административной реформы будет рост коррупции в госаппарате. Бизнесмены уже возмущаются. Президент "ОПОРы России" Сергей Борисов оценил реформу как "звериный оскал российского чиновничества".
       
Вместо реформы
       Жертвам административной реформы по Козаку остается надеяться на то, что когда-нибудь она станет реформой по Алешину, а вернее, по Шохину, члену бюро РСПП, который был членом и мозговым центром комиссии Алешина.
       Он не потерял надежды на то, что настоящая реформа еще впереди. Он критикует нынешнюю реформу за то, что, во-первых, надзоры подчинили министрам, во-вторых, ограничили число заместителей министров, в-третьих, не ввели административные регламенты. Для исправления положения он предлагает сделать "следующий шаг в реформе": сделать надзоры независимыми госинститутами и, сгруппировав, сократить их число. Далее, по американскому образцу, подкрепить министров если не замами, то помощниками. Такие помощники отвечают за реализацию конкретных проектов. Применительно к России помощником министра мог бы стать, например, Аркадий Дворкович, который отвечал бы исключительно за экономическое моделирование и прогнозы. Максим Медведков мог бы стать помощником (или спецпредставителем) уже не министра, а премьера и в этом ранге согласовывать со всеми министрами переговорную позицию России при вступлении в ВТО.
       Что касается административных регламентов, то их цель — усилить контроль за повседневной деятельностью чиновников. Здесь идею Александра Шохина можно дополнить международным опытом, о котором корреспонденту "Власти" рассказал Сергей Борисов. Следует вести "интегральный показатель", по которому следует оценивать работу чиновника и в который должны входить такие составные части, как рост числа предприятий на вверенной территории или сфере деятельности, снижение их издержек, включая административные, и рост эффективности. Пока же Сергей Борисов отмечает печальный юбилей: уже десять лет как в России практически не меняется число малых предприятий и занятых на них работников.
       Итак, пока мы видим вместо административной реформы административный блеф. Бурная деятельность. Много шума. Демонстрационный эффект налицо. Но все это не решает ни проблемы повышения эффективности госаппарата, ни снижения его коррупционности.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ

"Теперь многих осенять начнет"
       Власть, отстроив бизнес, занялась самореформированием. Удалось ли ей стать эффективнее? Как в новых условиях будут взаимодействовать власть и бизнес? Что будет двигать этот диалог: административная реформа или коллективные прозрения олигархов? На эти вопросы корреспондента "Власти" Александра Саргина отвечает президент РСПП Аркадий Вольский.
       
       — Недавно вы, касаясь перемен в правительстве, сказали, что хозяйка борделя в таких случаях меняла не кровати, а девочек.
       — Я извиняюсь, сказал грубовато. Мне уже столько звонков по этому поводу было.
       — Как заставить чиновников работать на налогоплательщиков?
       — Заставить надо. Ведь нельзя так, как сейчас. Знаете, у нас год назад был создан комитет по административной реформе, его возглавлял Шохин, а входили туда десятки людей. Мы внесли предложения президенту и правительству о проведении административной реформы. Там у нас тоже шла речь о сокращении министерств, создании служб и агентств, но у нас была принципиально другая контрольная служба, подчиняющаяся правительству, а сейчас контрольные службы подчинены министрам — меня это беспокоит. Министр контролирует сам себя, у премьера один заместитель, а другой — руководитель аппарата. Я бы сделал по-другому.
       — У вас нет ощущения, что весь госаппарат хотят построить по одному образцу, как на параде? Пойдут ли они от этого все в ногу?
       — Пока такого ощущения у меня нет, ведь еще не все положения до конца утверждены, но есть и сложные вещи, до которых пока, что называется, руки не дошли: например, трехсторонняя комиссия между правительством, работодателями и профсоюзами, которая существует в каждой развитой стране. У нас в такой комиссии всегда Матвиенко или Карелина от правительства были. А сейчас эту важную тему опустили или пытаются опустить на уровень министерства здравоохранения, а этого делать нельзя: мы рискуем быть исключенными из Международной организации труда, которая настаивает на существовании трехсторонних комиссий. Я разговаривал с Козаком, просил его взять это дело на себя или на Жукова, но ответа пока не получил.
       — Где теперь грань между ответственностью министра и вице-премьера? Как будут строиться взаимоотношения между признанными мастерами бюджетного процесса Александром Жуковым и Алексеем Кудриным?
       — Это вопрос больше человеческий. Жуков — очень честный парень, порядочный до глубины души, но и не простой: он не будет строить свои взаимоотношения, основываясь на старой системе, он и во времена Ельцина всегда имел свое мнение и точку зрения. Кудрин же сейчас уже не зампред, он министр финансов, исполнитель. Правда, он, как министр, сам себя контролировать будет, поэтому я и говорил, чтобы обязательно подчинить контрольные службы правительству.
       — Как идет процесс объединения между РСПП, "Деловой Россией" и "Опорой"?
       — Не верьте никому, кто сейчас говорит что-то об объединении! Его не может быть без роспуска общественных организаций. Когда все это поняли, то решили вместо "объединения" говорить о координационном совете трех организаций. Это должен быть небольшой координационный совет, цель — через него вносить предложения в РСПП, "Деловую Россию", "Опору" и, естественно, в правительство.
       — Как в новых условиях олигархи будут взаимодействовать с властью?
       — Руководство РСПП встречается с Михаилом Фрадковым. Темы: повышение конкурентоспособности российской продукции, поддержка инновационных проектов, улучшение имиджа российского бизнеса в обществе — эти вопросы требуют срочного решения. Обсуждаются вопросы преодоления бедности в стране; вопросы, связанные со здравоохранением, с образованием и культурой. Я должен сказать, что президент не отменял наших с ним встреч, правда, они у нас были ежеквартальными, но сейчас в связи с выборами это дело оттянулось.
       — На ваш взгляд, что-нибудь изменится во взаимоотношениях власти и олигархов после ареста, а потом статьи Михаила Ходорковского?
       — Во-первых, многие из тех, кого вы называете олигархами, все равно участвуют в работе парламента через своих людей. Вот мы все о социальной ответственности говорим, а в состав Думы, в том числе и через "Единую Россию", попало много людей, занимающихся бизнесом. Меня это очень смущает. Да, было плохо, когда в прежней Думе шел разнотык, но сейчас, когда в Думе единомыслие, а кто-то продолжает работать в своем бизнесе, это похоже на скрытое лоббирование. Во-вторых, письмо Ходорковского. Я его поддерживаю.
       — С чем именно вы согласны?
       — Он говорит, что с бедностью бороться надо, делиться надо — все это правильно. Скажу откровенно, сейчас многих бизнесменов осенило. Есть конкретное и ясное предложение, которое внес Дерипаска: человек, приватизировавший какую-то компанию в 1990-е, когда были дырявые законы и их легко можно было обходить, должен будет платить 75% налога от прибыли, полученной за счет недоплаченной во время приватизации огромной суммы. Это возврат средств государству; не всех же в тюрьму сажать, можно договариваться. Но если бизнесмен вкладывает в социальные сферы, надо засчитать и это.
       — Получается, налицо коллективное прозрение?
       — Время такое пришло. Теперь многих осенять начнет. Сейчас некоторые олигархи раздают деньги направо и налево. Вероятно, не хотят попасть в те "пять-семь человек", о которых президент говорил. Кое на ком, скажу честно, просто лица нет.
       — Вам известна реакция кремлевских читателей на статью Михаила Ходорковского?
       — Судя по некоторым моим беседам, власть не очень поддерживает это письмо. По-моему, было бы более правильно его до тюрьмы написать. Другие уже пишут и еще писать будут.