Специфика государственно-правового регулирования экологических отношений на региональном уровне (на примере Санкт-Петербурга)

УДК 342.25(470.23):349.6

Е. М. Оль, К. А. Тарасевич

Специфика государственно-правового регулирования экологических отношений на региональном уровне

В статье рассматривается специфика государственно-правового регулирования экологических отношений на региональном уровне. Затрагиваются проблемы, связанные с необходимостью учета региональной специфики природных территорий при регулировании экологических отношений.

Своеобразие природных условий, наличие или отсутствие природных ресурсов, состояние окружающей среды конкретного субъекта РФ накладывает определенный отпечаток также на правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность органов государственной власти субъекта РФ.

Авторы делают обоснованный вывод о необходимости систематизации соответствующих нормативно-правовых основ и принятии комплексного нормативно-правового акта, положения которого развивали бы основополагающие начала федерального экологического законодательства, а также учитывали региональную специфику, детерминированную факторами географического, метеорологического, биологического и социально-экономического характера.

The article focuses on the specifics of state-legal regulation of environmental relations at the regional level. The authors highlight problems, which associated with the need to take into account regional specificity of natural areas in the regulation of environmental relations.

Character of the natural environment , the presence or absence of natural resources , the environment of a particular subject of the Russian Federation also has a certain effect on the legislative, law enforcement and law enforcement authorities of subjects of the Russian Federation.

The authors make an informed conclusion about the need to systematize the relevant regulatory frameworks and adopting a comprehensive regulatory act , the provisions of which would develop the basic beginning of the federal environmental legislation , and also take into account regional specificities , deterministic factors in geographical, meteorological, biological and socio- economic nature.

© Оль Е. М., Тарасевич К. А., 2014

Ключевые слова: разграничение предметов ведения и полномочий, предмет ведения субъектов РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, защита прав и свобод граждан, законодательство субъектов в области охраны окружающей среды и природопользования, объект правового регулирования, экологические отношения, экологизация сознания, гармоничное развитие природы и человека.

Key words: delineation of powers, the object reference of the subjects of the Russian Federation, federal laws , laws of subjects of the Russian Federation, to protect the rights and freedoms of citizens , the law subjects in the field of environmental protection and natural resource, the object of legal regulation , environmental relations , the greening consciousness , harmonious development of man and nature.

Федеративное устройство государства предполагает осуществление государственных функций на двух уровнях - федеральном и региональном. Специфика государственно-правового регулирования экологических отношений на федеральном и региональном уровне зависит прежде всего от разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации.

Статья 71 Конституции Российской Федерации относит к предмету ведения РФ федеральную государственную собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ; федеральные налоги и сборы (в том числе экологические); федеральные энергетические системы, ядерную энергетику, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт и пути сообщения, деятельность в космосе; производство ядовитых веществ и порядок их использования; определение статуса и защиту территориально -моря - исключительной экономической зоны и континентально - шельфа РФ; уголовное и гражданское законодательство; метеорологическую службу, стандарты, эталоны, метрическую систему и исчисление времени; федеральную государственную службу. В предмет совместного ведения ст. 72 включает: обеспечение правопорядка, общественной безопасности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности; природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрану памятников истории и культуры, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий; административное, земельное, водное и лесное законодатель-

118

ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Независимо от разграничения предметов ведения в соответствии со ст. 114 правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, несомненно, имея конституционные основания, так или иначе внедряться в предмет ведения субъектов Федерации.

Таким образом, структура предметов ведения РФ и ее субъектов сама по себе сложная, вдобавок на всех уровнях в компетенцию всех субъектов включается защита прав и свобод граждан (конечно, и экологических).

При анализе исторических и политических аспектов развития этих норм Конституции РФ следует учитывать и содержание федеративных договоров от 31.03.92 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ; органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, наконец органами власти автономной области и автономных округов РФ, а также договоров с отдельными субъектами РФ.

Следует констатировать, что еще несколько лет назад о законодательстве субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования можно было рассуждать чисто теоретически. Имевшиеся в отдельных субъектах законы были, как правило, «списаны» с федеральных актов, их количество было весьма незначительным, а специфика регионов учитывалась в основном в актах глав администрации и иных управленческих структур, законодатели проявляли минимальную инициативу в использовании предоставленных Конституцией РФ (ст. 72) возможностей самостоятельной разработки и принятия законов, ликвидирующих пробелы федерального экологического законодательства. Ныне ситуация меняется. Число законодательных актов в субъектах Федерации постоянно растет. Появились акты, не имеющие аналогов на федеральном уровне. Хотя по-прежнему сильна тенденция дублировать федеральные законы, во многих правотворческих решениях региональных парламентов есть интересные находки, лучше учитывается специфика экологических, культурных и экономических особенностей субъектов Федерации.

Как правило, в законах субъектов РФ, в качестве объекта правового регулирования выступают: зеленые насаждения1, особо охраняемые при-

2 3

родные территории , охота , организация и проведение экологического мониторинга4 и экологической экспертизы5 и др. Легко заметить, что в перечисленных случаях при всей оригинальности правотворческих решений они либо опираются на отдельные положения того или иного федерального закона, либо поднимают на законодательный уровень правового регулирования вопросы, регламентированные в подзаконных актах (постановлениях Правительства РФ и др.).

Вместе с тем следует подчеркнуть необходимость большего учета региональной специфики природных территорий при регулировании экологических отношений. Природные зоны в разных частях страны (Европейская Россия, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Дальний Восток) образуют физико-географические области, зачастую имеющие значительные особенности. Они подразделяются на ландшафты, а те в свою очередь на местности, урочища, фации. Все эти подразделения территории по природным признакам обуславливают различия в формировании общественно-экологических

«б

отношений, правовых норм, экологических правоотношений .

Своеобразие природных условий, наличие или отсутствие природных ресурсов, состояние окружающей среды конкретного субъекта РФ

1 О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 28.06.2010 г. № 396-88 (ред. от 10.07.2013 г.) // Вестн. Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. № 25. 2010.

2 Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве: закон Москвы от 26.09.2001 г. № 48 (ред. от 22.01.2014 г.) // Ведомости Моск. городской Думы. 2002. № 1. Ст. 203.

3 Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов в Ленинградской области: обл. закон Ленингр. обл. от 21.06.2013 г. № 35-оз // Официальный интернет-портал администрации Ленингр. обл. http://www.lenobl.ru, 24.06.2013; О регулировании отдельных отношений в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территории Московской области: закон Моск. обл. от 02.07.2011 г. № 102/2011-ОЗ // Ежедн. новости. Подмосковье. № 122. 2011.

4 Об экологическом мониторинге в городе Москве: закон Москвы от 20.10.2004 г. № 65 (ред. от 13.07.2011 г.) // Вестн. мэра и Правительства Москвы. № 64. 2004; Об экологическом мониторинге на территории Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от

17.04.2006 г. № 155-21 (ред. от 28.06.2010 г.) // Санкт-Петерб. ведомости. № 74. 2006; Об экологическом мониторинге в Ленинградской области: обл. закон Ленингр. обл. от 29.02.2008 г. № 11-оз (ред. от 03.10.2013 г.) // Вестн. Правительства Ленингр. обл. № 7. 2008.

5 Об экологической экспертизе в Московской области: Закон Московской области от

05.06.2007 г. № 78/2007-ОЗ // Ежедн. новости. Подмосковье. № 102. 2007.

6 Оль Е.М. Государственно-правовое регулирование в экологической сфере (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007.

120

накладывает определенный отпечаток также на правотворческую, право-

7

применительную и правоохранительную деятельность органов государственной власти субъекта РФ.

Развитие нормативно-правовой основы государственного регулирования в экологической сфере осуществляется в соответствии с двумя тенденциями, отражающими природу федеративной формы территориального устройства. Это положение является правомерным и относительно Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Во-первых, здесь важно указать на тенденцию унификации, универсализации региональных источников относительно федерального экологического законодательства. Необходимо акцентировать внимание на источниках, конкретизирующих, а зачастую просто дублирующих, положения федеральных законов.

Функция этого нормативного блока состоит в закреплении системной взаимосвязи с федеральным законодательством, что определяется принципом государственного суверенитета, принципом единства и целостности правовой системы Российской Федерации. К данной разновидности нормативно-правовых актов в частности могут быть отнесены: постановление Правительства Санкт-Петербурга «О мерах по реализации на территории Санкт-Петербурга Закона Российской Федерации "О недрах"»8; постановление Правительства Санкт-Петербурга «О Комитете по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности»9 и др.

Во-вторых, следует отметить тенденцию конкретизации, индивидуализации региональных правовых основ государственного регулирования в экологической сфере. Процессы государственно-правового регулирования экологических отношений в Санкт-Петербурге и Ленинградской области в значительной степени детерминированы региональной спецификой, прежде всего социально-экономического географического характера. В этой связи следует выделить такие факторы, как: а) урбанизированный характер региона;

7 Бабаджанов ИХ., Оль Е.М., Тарайко В.И. Благоприятная окружающая среда и право человека на жизнь // Правовое поле совр. экономики. 2012. № 1. С. 125-126.

8 О мерах по реализации на территории Санкт-Петербурга Закона Российской Федерации «О недрах»: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 04.10.05 г. № 1508 // Вестн. Администрации Санкт-Петербурга. 2005. № 11. С. 232.

9 О Комитете по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 06.04.04 г. № 530 (ред. от 29.11.2013 г.) // Вестн. Администрации Санкт-Петербурга. 2004. № 5. С. 124.

121

б) большая численность населения;

в) особые климатические условия;

г) расположение в непосредственной близости и во взаимодействии с системой «Ладожское озеро — Нева — Финский залив»;

д) наличие больших промышленных мощностей;

е) большие транспортные потоки и т. д.

Урбанизированный характер региона, большая численность населения и наличие производственных мощностей предопределяют необходимость взаимодействия областной и городской администрации, строгой нормативной регламентации обращения с отходами производства и потребления на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области10. Специфика взаимодействия городской инфраструктуры с водными коммуникациями определяет важность осуществления мер по охране водных ресурсов и водных объектов11.

С целью предупреждения и устранения существующего загрязнения почв города, которое может привести к общему ухудшению экологической ситуации и увеличению заболеваемости населения было принято распоряжение мера Санкт-Петербурга «О введении регионального норматива по охране почв в Санкт-Петербурге»12.

Для предупреждения, выявления и пресечения нарушения законодательства в области охраны и использования земель представляется важным проведение плановых и внеплановых проверок юридических и физических лиц, осуществляющих хозяйственную или иную деятельность, соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов, а также выполнение планов и мероприятий по охране земель на территории Санкт-Петербурга13.

Так как эффективное противодействие деструктивным экологическим проявлениям в многомиллионном урбанизированном субъекте Рос-

10 О взаимодействии в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области: совм. решение Правительства Санкт-Петербурга и Правительства Ленинградской области от 19.04.05 г. № 1 // Вестн. Администрации Санкт-Петербурга. 2005. № 8. С. 227.

11 О водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах водных объектов Санкт-Петербурга: распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 15.10.99 г. № 1101-р (ред. от 16.01.2009) // Вестн. Администрации Санкт-Петербурга. 1999. № 11. С. 121.

12 О введении регионального норматива по охране почв в Санкт-Петербурге: распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 30.08.94 г. № 891-р // Вестн. мэрии Санкт-Петербурга. 1994. № 10. С. 39.

13 О земельном контроле за использованием земель в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 15.06.2007 г. № 265-49 (ред. от 20.05.2010 г.) // Вестн. Администрации Санкт-Петербурга. № 7. 2007.

сийской Федерации возможно только на основе комплексного сочетания мер принуждения и убеждения, в качестве весьма прогрессивного шага следует указать на принятие концепции формирования экологической культуры населения Санкт-Петербурга14. Принятая концепция способствует экологизации сознания, формирования и повышения экологической культуры населения, центральная идея которой - совместное гармоническое развитие природы и человека, и отношение к природе не только как к материальной, но и как к духовной ценности.

Анализ действующего на территории Санкт-Петербурга нормативного блока, направленного на регулирование отношений в экологической сфере, позволяет сделать вывод о необходимости систематизации соответствующих нормативно-правовых основ и принятии комплексного нормативно-правового акта, положения которого развивали бы основополагающие начала федерального экологического законодательства, а также учитывали региональную специфику, детерминированную факторами географического, метеорологического, биологического и социально-экономического характера.

14 О Концепции формирования экологической культуры населения Санкт-Петербурга: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 07.02.06 г. № 122 // Вестн. Администрации Санкт-Петербурга. 2006. № 3. С. 179.

123