Влияние деятельности и внешней среды на векторность функций международной межправительственной организации

2013

ВЕСТНИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

Сер. 12

Вып. 1

СОЦИОЛОГИЯ ПОЛИТИКИ И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

УДК 316.354;341.1;341.783 А. Е. Кутейников

ВЛИЯНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ВНЕШНЕЙ СРЕДЫ НА ВЕКТОРНОСТЬ ФУНКЦИЙ МЕЖДУНАРОДНОЙ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ1

Статус и роль международных межправительственных организаций (ММПО) в мировом сообществе, так же как и других акторов, определяется значением выполняемых ими функций. Термин «функция» применительно к ММПО понимается исследователями по-разному. Особенности его употребления и связанные с этим методологические затруднения подробно разбирает В. Моравецкий [1], определяя функции как процессы деятельности организации, направленные на осуществление ее задач. Задачи же определяются как оперативные намерения, образцы, к которым стремится организация. Функция относится к тому, как организация действует, чтобы добиться желаемого, она представляет собой постепенное движение к образцу [1, с. 88]. В соответствии с этим В. Моравецкий назвал основной функцией международной организации политический процесс, состоящий в выполнении тройной задачи: 1) выявление сферы соответствия интересов государств-членов; 2) достижение общего согласия в вопросе о совместных задачах, отвечающих сфере соответствия интересов; 3) достижение согласия в вопросе о средствах выполнения таких задач [1, с. 90].

В работе В. Моравецкого проявились типичные особенности, свойственные изучению международных организаций: отождествление функций с видами деятельности и утверждение о том, что «должны делать» ММПО. Основная функция, по словам польского ученого, должна составлять (выделено нами — А. К.) главное направление деятельности каждой международной организации и определять все конкретные типы и виды функций. К основной функции должны быть также приспособлены (выделено нами — А. К.) структурные решения организации [1, с. 90]

П. Г. Черников подчеркивает многообразие толкований функции международных организаций. Основная из них заключается в понимании функции как метода достижения целей. Вместе с тем иногда функция подразумевает не только характер или фор-

Кутейников Александр Евгеньевич — канд. полит. наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет; e-mail: afeod@inbox.ru

1 Статья подготовлена в ходе выполнения исследований по гранту № TRIPLEI2010438 программы академической мобильности «Эразмус Мундус» и НИР СПбГУ № 10.37.161.2011 по теме «Влияние особенностей полиментальности на стабилизацию современного российского общества».

© А. Е. Кутейников, 2013

му деятельности, но также и ее сферу, например, когда говорится о вспомогательных или поддерживающих функциях. В некоторых случаях понятие «функция» обозначает одновременно метод и сферу деятельности, как, например, функция нормотворчества в области безопасности труда моряков [2, с. 2].

Представляется, что для адекватного понимания функций ММПО (в социологическом смысле) следует отталкиваться от обычного широкого значения данного термина. Словари дают несколько трактовок понятия «функция», среди которых выделяются два основных: 1) функция как специфическая разновидность или форма деятельности и 2) функция как зависимая переменная величина, изменяющаяся по мере изменения другой величины. Если говорить об ММПО, то синонимом данного слова в первом значении является слово «компетенция», обозначающее вмененные этим организациям обязанности или разрешенные виды действий. Синоним функции во втором значении — зависимость, взаимосвязь.

Используя идеи В. Моравецкого и П. Г. Черникова, определим функцию ММПО как объективно сложившуюся взаимосвязь между деятельностью ММПО и международной средой. Представления о том, что ММПО осуществляют разнообразную и широкомасштабную деятельность верны в том смысле, что ММПО участвуют во многих видах действий, но лишь небольшую часть из них проводят самостоятельно. Большая часть представляет собой составные элементы действий, совершаемых государствами. Правильнее их называть операциями — относительно самостоятельными частями или этапами действия, имеющими подчиненное значение для действия в целом.

Функция представляет собой результат операций, совершаемых ММПО. Операции совершаются в соответствии с мандатами организаций, то есть довольно строго определенными полномочиями, установленными государствами-членами. Осуществляемые произвольно и относительно самостоятельно, они сталкиваются с условиями окружающей среды и меняют свою направленность. Их итог, состоящий в изменении окружающей среды, отличается от предполагаемого результата. Происходят и трансформации самих акторов. Эти процессы изменений окружающей среды и акторов и есть функции. Функции возникают «на стыке» актора и среды.

Несмотря на то, что деятельность организации целесообразна, рациональна, управляема, взаимосвязи организации и среды складываются объективно и изменяются в зависимости от конкретно-исторических условий. Представители государств — членов ММПО и персонал организации, безусловно, предполагают, что организация будет выполнять определенные функции, однако осуществление функций поддается лишь частичному регулированию. Функциями невозможно управлять напрямую. Результаты управленческого воздействия, оказываемого на них, носят вероятностный, зачастую трудно прогнозируемый характер и могут обернуться эффектом, противоположным ожидаемому. Поэтому функция также не есть прямой результат деятельности организации.

Существуют различные варианты классификации функций ММПО.

В. Моравецкий предлагает использовать в качестве базового признака классификации тип процесса деятельности, иначе говоря, методы и средства, используемые организацией с целью выполнения различных задач. В соответствии с данным критерием польский ученый выделяет три функции ММПО: регулирующую, контрольную и оперативную. Регулирующая функция заключается в установлении норм и образцов морального, политического или юридического характера, призванных соответствующим

образом формировать поведение участников международных отношений. Контрольная функция заключается в установлении фактического состояния и его сопоставлении с содержанием норм и образцов с целью приведения в соответствие с ними поведения участников международных отношений. Оперативная функция заключается в процессе непосредственного оказания организацией различных услуг на основании ее собственных решений и с помощью людских и материальных ресурсов, находящихся в ее распоряжении [1, с. 90-91].

М. Карнс и К. Мингст полагают, что межправительственные организации выполняют разнообразные функции, включающие: сбор информации и мониторинг процессов, оказание услуг и помощи, предоставление площадки для международных переговоров, разрешение споров и др. Генерализируя функции, они выделяют следующие:

I) информационная, включающая сбор, анализ и распространение данных; 2) предоставление места («площадки») для обмена взглядами и принятия решений; 3) нормативная — определение стандартов поведения, создание правил, разработка проектов юридических актов; 4) наблюдение за выполнениями правил — мониторинг соответствия правилам, урегулирование споров, принятие принудительных мер; 5) операционная — распределение ресурсов, предоставление технической помощи, развертывание миротворческих сил [3, р. 9].

Б. Колас выделяет две крупные области функций международных организаций: нормативную и оперативную [4]. В некоторых работах обосновывается наличие у ММПО социализаторской функции [5-7]. Данные классификации не выходят за рамки понимания функции как синонима задач или компетенций.

П. Г. Черников дает оригинальную классификацию функций ММПО, выделяя среди них основные, административные и вспомогательные. К основным функциям он относит: 1) деятельность в качестве дискуссионного форума; 2) урегулирование споров; 3) реагирование на кризисные, чрезвычайные ситуации; 4) нормотворчество; 5) деятельность на стыке нормотворчества и технической помощи; 6) оказание помощи; 7) разминирование; 8) осуществление научных исследований; 9) распространение знаний; 10) производство товаров и услуг; 11) генерирование идей; 12) роль рупора, адвоката или лоббиста [2, с. 3]. К административным и вспомогательным функциям им отнесены: 1) руководство, 2) планирование, 3) обслуживание конференций, 4) управление финансами, 5) внутренний и внешний надзор, 6) юридическая поддержка, 7) управление людскими ресурсами, 8) закупки и управление собственностью, 9) использование информационных технологий, 10) обеспечение охраны и безопасности,

II) приносящая доход деятельность, 12) общественная информация, 13) внешние связи, 14) мобилизация ресурсов [2, с. 4-5].

Функции, как и операции, не являются раз и навсегда определенными. Они носят исторический характер и меняются с течением времени.

В соответствии с предложенным пониманием функций их классификацию следует провести по изменениям в международной среде, вызванным деятельностью ММПО. Мы полагаем, что в настоящее время ММПО в совокупности как класс международных акторов осуществляют следующие функции: 1) коммуникационную, 2) нормативного регулирования, 3) миротворческую, 4) обсуждения глобальной проблемы, 5) информационную, 6) когнитивную. Каждая отдельная ММПО реализует какую-то часть общих функций, подразделенных на функции второго, третьего и т. д. порядков. Кроме того, отдельные организации имеют особые функции, выходящие за рамки общих функций ММПО.

Коммуникационная функция

Государства, образующие ММПО, ставят целью достижение в рамках организации определенного единства и осуществления совместных действий. В органах ММПО идет непрерывный диалог между государствами и другими участниками переговорного процесса с использованием соответствующих знаковых систем, особых норм и правил общения. Все это дает основание утверждать, что в ММПО формируется особая форма объединения акторов, создаваемая с помощью системы передачи информации.

Коммуникация в широком смысле есть специфическая форма объединения акторов, осуществляющаяся главным образом при помощи языка или других знаковых систем [8, с. 10; 9, с. 371]. Социологический подход к исследованию коммуникации подчеркивает ее следующую особенность: она выступает способом достижения социальной общности при сохранении индивидуальности каждого ее элемента.

Ключевой проблемой коммуникации является механизм, который переводит индивидуальные передачу и восприятие информации в социально значимый процесс персонального и массового воздействия. Коммуникация есть целенаправленное общение, реализуемое в конкретных ситуациях согласно нормам языковой деятельности. И. П. Яковлев дает следующее определение социальной коммуникации применительно к межличностным взаимодействиям: это «осознанный или неосознанный, с намерением или без намерения, процесс, в котором... идеи выражаются в вербальных или невербальных сообщениях.» [10, с. 17]. ММПО, безусловно, являются совершенно другими социальными единицами, тем не менее, между различными видами коммуникации существует определенное сходство.

ММПО, устанавливая систему коммуникаций между государствами и другими международными акторами [11, р. 86], становятся ключевыми звеньями всех элементов структуры коммуникации. Н. Луман отмечает, что коммуникация представляет собой отбор информации и «запускает образование системы». «Если коммуникация запущена, то возникает система, подразумевающая особый род отношения к окружающему миру» [12, с. 196, 237-238]. Применительно к ММПО можно сказать, что создается общность, которая противопоставляет себя другим общностям. Ее единство поддерживается, в частности, при помощи определенной знаковой системы. Участники коммуникативных взаимодействий должны знать и уметь использовать языки и правила коммуникации. Коммуникационная функция ММПО как социальной структуры носит объективный характер, тогда как формы коммуникации обладают характеристиками, обусловленными особенностями задач, поставленных государствами, самих ММПО, людей, принимающих участие в их работе.

Функция нормативного регулирования международных отношений

Международные организации играют весьма важную роль в функционировании международной нормативной системы. «Нормативность служит выражением системных, закономерных, устойчивых свойств управления общественными отношениями» [13, с. 91-92].

Функция нормативного регулирования ММПО заключается в выработке и поддержании правил поведения участников международных отношений. В первую очередь речь идет о правовых нормах. Многие нормы международного права являются результатом деятельности ММПО и отражаются в конвенциях, разрабатываемых

и принимаемых при помощи данных организаций, а также в международных кодексах, создаваемых Комиссией международного права ООН. Некоторые рекомендательные решения ММПО имеют характер, близкий к нормам международного права, и налагают на государства соответствующие международные обязательства.

Благодаря разносторонней деятельности ММПО в этом направлении разработаны нормы, регулирующие разнообразные стороны технического взаимодействия и других видов сотрудничества государств. Некоторые авторы называют такие нормы «квазинормами» [14]. ММПО во многом способствовали институционализации нормотворчества, в них сложились разнообразные формы и механизмы контроля над выполнением норм; стали реальностью многосторонние санкции [15, с. 46-47], применяемые к отдельным государствам за нарушение установленных норм.

По характеру своего возникновения и функционирования все социальные нормы разделяются на два типа: одни возникают и функционируют спонтанно, в силу объективных законов социальной системы, другие по своему происхождению являются результатом специфического вида социальной деятельности — нормотворчества. Для обеспечения и функционирования таких норм в обществе утверждаются специальные организации, органы власти. В международном сообществе, где отсутствуют властные структуры, аналогичную регулирующую деятельность выполняют многосторонние международные структуры, в частности ММПО.

Миротворческая функция

Миротворческая функция ММПО заключается во внедрении в международные отношения мирных форм взаимодействия государств и других акторов в противовес военным. В ООН и других международных организациях сложилась практика коллективных действий политического, экономического, военного и иного характера, направленных на урегулирование конфликта, поддержание мира, устранение угроз международному миру и безопасности, получившая название «миротворчество».

В 90-е годы ХХ в. кардинальным образом изменилась направленность миротворческой деятельности. В отличие от предыдущего времени, когда операции предполагали разрешение конфликтов между государствами, большинство из них стали инициироваться в связи с внутренними конфликтами. Почти полная «монополия» ООН на миротворчество сменилось ее «разделением» между региональными организациями и интеграционными объединениями. Мандаты миротворческих сил стали включать помимо традиционных задач, например, задачи оказания помощи в разоружении боевиков, проведении разминирования и др. Преимущественно мирные практики миротворчества, крайне редкое использование вооружения, свойственные более раннему периоду, сменились силовыми акциями с использованием тяжелого вооружения. В ходе выполнения своей миротворческой функции ММПО по сути дела вмешиваются во внутренние дела государств.

Функция обсуждения международных проблем

В современном мире распространена практика международного обсуждения крупных вопросов, ряд которых принимает характер проблем или вызовов. Часто ММПО используются как площадки для такого обсуждения, причем сама проблема не всегда может быть решена в сложившихся условиях.

Особое значение в ММПО отводится обсуждению глобальных международных проблем. Глобальными проблемами называются крупные противоречия социального, социально-технического или социально-природного характера, охватывающие обширные части планеты, разрешение которых возможно лишь совместными усилиями многих государств. К таким проблемам относятся голод, нищета, деградация окружающей среды, нехватка ресурсов, эпидемии и многое другое. Нередко международные организации инициируют, организуют и ведут обсуждение того или иного вопроса, затрагивающего интересы многих стран мира. Инициаторам зачастую приходится прикладывать немало усилий для того, чтобы проблема была осознана как международная и ее обсуждение привлекло бы внимание государств и негосударственных сил, как на мировом уровне, так и в отдельных странах. Обсуждение проблемы превращается в длительную процедуру, включающую разнообразные мероприятия. В идеале речь идет о том, чтобы выявить, определить и четко сформулировать практические задачи, решение которых способствовало бы устранению существующего противоречия и общественному прогрессу. В ряде случаев поднимаются мнимые проблемы, выдвигаются формулировки, служащие прикрытием для программ и проектов, выгодных некоторым государствам или каким-либо негосударственным силам.

Информационная функция

Информация есть управленческое воздействие на объект с помощью сигналов. ММПО выступают в качестве крупнейших получателей, передатчиков и каналов распространения информации в международной системе.

Специфика распространения информации в международном информационном пространстве изучена недостаточно. Исследователи отмечают особую роль ММПО в информационных процессах. Так, эти организации часто предстают форумами, благоприятствуют неформальному диалогу представителей государств. Проведение исследований, встреч разных людей, общение способствуют осознанию, определению и четкой формулировке общих проблем, как на мировом уровне, так и на «более низких» уровнях. Тем самым создаются благоприятные условия для переговоров и принятия согласованных решений [16, р. 120-121].

Деятельность международных организаций по выполнению информационной функции разнообразна и включает следующие виды: сбор, обработка и распространение информации, относящейся к сфере компетенции организации; подготовка и распространение информации о функционировании самой организации. Кроме того, ММПО регулируют некоторые средства информации и даже в ряде случаев владеют этими средствами. Одними из первых международных организаций были организации в области связи: Всемирный телеграфный союз (ныне Международный союз электросвязи) и Всемирный почтовый союз. Сейчас количество организаций, действующих в области средств распространения информации, значительно выросло.

Многие ММПО регулярно собирают информацию от своих членов о ходе выполнения соответствующих договоренностей, обобщают такие данные и формируют доклады, отчеты и пр. Например, на основании Конвенции о ядерной безопасности, принятой в 1994 г. [17, с. 9, 154], каждая страна-участница представляет ежегодные доклады об осуществлении обязательств, вытекающих из конвенции. Доклады обсуждаются на совещаниях, организуемых Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ), по крайней мере, один раз в три года. Стороны, участвующие в конвен-

ции, должны придерживаться определенной международной практики в области регулирования и представлять национальные доклады по вопросам безопасности для международного авторитетного и независимого рассмотрения. Аналогичная практика существует и в рамках Всемирной торговой организации (ВТО): государства изучают торговую политику друг друга; а также в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), где государства на взаимной основе рассматривают проводимую ими финансовую политику.

Обмен информацией в рамках этих и других ММПО дает возможность странам-участницам выявлять и подвергать критике нарушения договоренностей со стороны других государств, предлагать пути улучшения положения дел [17, с. 154-155].

Когнитивная функция

Познание — неотъемлемый атрибут мира и жизнедеятельности человека, находящий отражение в той или иной форме во всех аспектах социального бытия. Когнитивная функция осуществляется международными организациями в различных формах.

Многие документы ММПО содержат обобщенное знание о тех или иных явлениях международной жизни. Так, в 1974 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию об определении агрессии, где говорится: «агрессией является применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН» [18]. Четкое определение агрессии, зафиксированное в международном документе, развернутые пояснения этого понятия дают возможность государствам выявлять акты агрессии и принимать ответные меры. Таким образом данная Декларация способствует борьбе с агрессией как явлением.

Когнитивная функция осуществляется международными организациями и в других формах. Смягчение и уменьшение влияния человеческой деятельности на здоровье и окружающую среду при постоянном обеспечении снабжения электроэнергией социального и промышленного развития стали задачами мирового значения. Поэтому МАГАТЭ при разработке своей энергетической политики, делая сравнительный анализ ядерной энергетики и других видов энергии, пытается учесть проблемы здравоохранения и защиты окружающей среды в дополнение к техническим и экономическим факторам. Российской Федерацией и США проведены два совместных исследования: одно — по альтернативной стратегии энергетического развития (исследование электроэнергетических альтернатив), второе — по вариантам ядерно-энергетического развития (исследование ядерных альтернатив). Оба исследования сделаны для Российской Федерации. Агентству рекомендовали дать оценку возможности использования разработанной методологии и полученных данных для проведения аналогичных исследований в других странах [17, с. 139].

Социализаторская функция

Некоторые авторы выделяют социализаторскую функцию ММПО. Она связана с тем, что за последние два десятилетия ММПО стали играть очень важную роль в деле продвижения буржуазной демократии как доминирующей формы политической организации общества, которую часто называют западной демократией. Во многом приобщение государств к этой форме демократии, внедрение демократических моделей, идеалов и принципов осуществляется через органы, программы, проекты ММПО.

Книга Ф. Шиммельфеннинга, Ш. Энгерта и Х. Кнобеля «Международная социализация в Европе: Европейские организации, политические условия и демократические изменения» [5] содержит «социологическо-институционалистский» анализ воздействия таких организаций на государства как агентов социализации. Проводится мысль о том, что Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совет Европы, Организация Североатлантического договора (НАТО) выступают главными агентами социализации европейских стран. Стремясь обрести формальный статус членов, страны принимают определенные образцы поведения, утверждаемые международными организациями. Осуществляя задачи социализации, международные организации создают специальные условия для вступающих: статус специального гостя Совета Европы, членство в Совете Североатлантического партнерства, участие в программе «Партнерство ради мира». После окончания «холодной войны» вступление в европейские организации как часть процесса социализации предполагает более дифференцированные подходы, чем раньше. Благодаря существованию международных учреждений международная социализация в Европе представляет собой формально институционализированный процесс, осуществляемый международными организациями и преследующий цели распространения западных либеральных ценностей и норм [5, с. 6].

Литература

1. Моравецкий В. Функции международной организации. М.: Прогресс, 1976. 384 с.

2. Черников П. Г. Как оценить ООН? О некоторых методах анализа результативности и эффективности международных организаций. М.: Р. Валент, 2005. 184 с.

3. Karnst M., Mingst K. International Organizations: The Politics and Processes of Global Governance. Boulder; London: Lynne Rienner, 2004. P. 9.

4. Manuel des organisations internationals = A Handbook on International Organizations. Leiden etc.: Mar-tinus Nijhoff, 1988. 685 р.

5. Schimmelfennig F., Engert S., Knobel H. International Socialization in Europe: European Organizations, Political Conditionality and Democratic Change. Basingstoke: Palgrave Macmillan., 2006. 320 р.

6. Gheciu A. NATO in the «New Europe». The Politics of International Socialization after the Cold War. Stanford: Stanford University Press, 2005. 368 p.

7. Кутейников А. Е. Современные зарубежные исследования организационных аспектов НАТО и трансатлантических отношений // Актуальные проблемы Европы. 2010. № 3. С. 205-212.

8. Кашкин В. Б. Введение в теорию коммуникации. Воронеж: Изд-во ВГТУ 2000. 175 с. URL: http:// www.countries.ru/library/intercult/kashkin.htm (дата обращения 02.11.2012).

9. Бабайцев А. Ю.Коммуникация // Постмодернизм. Энциклопедия. Минск: Интерпрессервис; Книжный дом, 2001. 1038 с.

10. Яковлев И. П. Основы теории коммуникации. СПб.: Издательство Михайлова, 2001. 246 с.

11. Ghebali V.-Y. La politisation des institutions specialisées des Nations Unies // Les organisations internationales entre l'innovation et la stagnation. Lausanne: Presse polytechnique universitaire romande, 1985. 271 р.

12. Луман Н. Социальные системы. СПб.: Наука, 2007. 641 с.

13. Плахов В. Д. Социальные нормы и управление // Объект познания — жизнь. Л.: Лениздат, 1979. С. 88-97.

14. Verhoeven J. Les activités normative et quasi normative // Manuel des organisations internationals = A Handbook on International Organizations. 2 éd. Leiden etc.: Martinus Nijhoff, 1998. P. 413-482.

15. Лукашук И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М.: Спарк, 1997. 322 с.

16. Gounelle M. Relations internationales. Paris: Dalloz, 1993. 116 p.

17. Бабаев Н. С., Адамов Е. О., Рыжов М. Н, Соболев И. А. МАГАТЭ. М.: Грин Лон, 1997. 303 с.

18. Определение агрессии. Утверждено резолюцией 3314 (XXIX) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 года. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/aggression.shtml (дата обращения: 02.11.2012).

Статья поступила в редакцию 10 октября 2012 г.