Эволюция правового статуса политических партий в России

Право

Анатолий КУРОЧКИН

ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИИ

В статье рассматриваются особенности развития правового статуса политических партий в РФ в исторической перспективе и на современном этапе. Анализируется как законодательство, действовавшее в России в начале ХХ в., так и современное российское федеральное законодательство, регулирующее деятельность политических партий.

The article considers the peculiarities of the legal status of political parties in Russia in a historical perspective and at the modem stage. This research examines both the legislation acted in Russia in the early 20th century and the contemporary Russian federal legislation regulating the activities of political parties.

Ключевые слова:

политическая партия, правовой статус политических партий, многопартийность, законодательная власть, Федеральный закон «О политических партиях», Федеральное Собрание Российской Федерации; political party, legal status of political parties, multiparty system, legislature, federal law «On political parties», Federal Assembly of Russian Federation.

Впервые в русской истории политические партии стали объ -ектом самостоятельного правового регулирования и приоб -рели вполне определенный правовой статус в начале XX в. В то время они были совершенно новым для общества и государства политическим институтом. Затем правовая традиция многопартий -ности прервалась на длительный срок, и лишь в 1990 -х гг. партии возродились в иных условиях. Несмотря на перерыв, процессы пар -тийного строительства последних двух десятилетий в определен -ной степени можно считать отражением правового опыта России начала XX в. При сопоставлении становится очевидным, что суще -ствует определенное сходство в партийном развитии начала про шлого столетия и современности. На наш взгляд, можно провести историко правовые параллели, выделив наиболее характерные осо бенности правового статуса политических партий в России.

Для правовой системы России типично отсутствие термина «политическая партия» как в Основных государственных законах Российской империи 1906 г., так и в действующей Конституции РФ. Действительно, ст. 80 Основных государственных законов Российс -кой империи вслед за Манифестом 17 октября 1905 г. закрепила право граждан свободно «образовывать общества и союзы в целях, не про -тивных законам»1. Аналогично этому и Конституция РФ 1993 г. про -возглашает «право на объединение», предусматривая гарантию сво -боды деятельности общественных объединений2. Справедливости ради следует заметить, что в ч. 3 ст. 13 Конституции РФ упоминается о политическом, идеологическом многообразии и многопартийно сти. Представляется, что данная стойкая «неприязнь» законодателя к термину «политическая партия» в конституционных актах может объясняться уже сформировавшейся традицией российского права, а формулировка советской Конституции о руководящей роли КПСС была скорее проявлением особенностей режима3.

Политическая партия, как в современной России, так и в

1 Основные государственные законы Российской империи, Высочайше утвержденные Императором 23 апреля 1906 г. (не действ. ред.) // Собрание узаконений Российской империи, 1906, отд. 1- е, № 98, ст. 603.

2 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм. от 30.12.2008) // Российская газета, 1993, 25 дек.

3 Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики : принята на внеочередной сессии Верховного Совета РСФСР 9 -го созыва 12.04.1978 (не действ. ред.). - М. : Известия, 1993.

КУРОЧКИН

Анатолий Васильевич — к.ю.н., доцент; заведующий кафедрой

конституционного,

административного

и международного

права филиала

Казанского

государственного

университета,

г. Набережные

Челны

Кит^Мп.а.у

mail.ru

Российской империи, — это разновидность политического объединения, деятельность которого направлена на реализацию поли -тической власти. В отличие от обществен -ного объединения, партии в России созда -ются для участия в политической жизни, и этот факт позволяет нам характеризовать их как особый вид общественных объеди -нений. В ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» политическая партия определяется как «общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в полити ческой жизни общества посредством фор мирования и выражения их политической воли; участия в общественных и полити -ческих акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной вла -сти и органах местного самоуправления»1. Такая формулировка появилась в данном федеральном законе не случайно, т.к., действительно, долгое время до его при нятия деятельность политических партий регулировалась только различными зако нами об общественных объединениях. И согласно сложившейся правопримени -тельной практике политическая партия в России продолжала оставаться разновидностью общественного объединения, но с политическими функциями и правами2.

Если взглянуть в историю, то стоит отметить, что Манифест 17 октября 1905 г. создал возможность свободного образо вания в Российской империи легальных политических партий. Наряду с полити -ческими партиями, в России стало обра зовываться множество профессиональ ных союзов и объединений, носивших отчасти политический характер: на левом фланге находились профессиональные рабочие союзы, действовавшие под влия нием социал -демократов, и так называе -мый Всероссийский крестьянский союз, на который оказывали влияние эсеры; на правом — Совет объединенного дворян -

1 Парламентская газета, 2001, 17 июля.

2 Закон СССР «Об общественных объединениях» от 09.10.1990 № 1708-1 (не действ. ред) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990, № 42, ст. 839; Федеральный закон «Об общественных объедине -ниях» от 19.05.1995 № 82- ФЗ (с изм. от 17.05.1997; 19.07.1998; 12, 21.03, 25.07.2002; 08.12.2003, 29.06, 02.11.2004; 10.01, 02.02.2006) // СЗ РФ, 1995, № 21, ст. 1930; 1997, № 20, ст. 2231; 1998, № 30, ст. 3608;

2002, № 11, ст. 1018; № 12, ст. 1093; № 30, ст. 3029;

2003, № 50, ст. 4855; 2004, № 27, ст. 282; № 6, ст. 636.

ства. Интересы торгово промышленного класса представляли биржевые комитеты, крупной и влиятельной организацией был Совет съездов горнопромышленни ков юга России (с центром в Харькове). Деятельность этих организаций, объеди -нений и союзов регламентировалась нор мами конституционного, административ ного и гражданского права.

В законодательстве Российской импе рии политические партии считались раз новидностью союзов и обществ, т.е., по сути, общественными объединениями. Временными правилами об обществах и союзах от 4 марта 1906 г. обществом при -знавалось «соединение нескольких лиц, которые, не имея задачи получения для себя прибыли от ведения какого либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель», а союзом — «соединение двух или нескольких таких обществ»3. В условиях реформирования российской государственности, несомненно, следовало бы поощрять свободу образования союзов и организаций для скорейшего формирова ния гражданского общества в стране, роста правосознания населения, его политиче -ской активности и культурного уровня.

Однако неограниченная свобода союзов может привести к созданию радикальных и экстремистских организаций. В силу этого Временными правилами об обществах и союзах запрещались общества, преследо -вавшие цели, противные общественной нравственности, воспрещенные уголов -ным законом или угрожавшие обществен ному спокойствию и безопасности, а также управляемые учреждениями или лицами, находившимися за границей, если обще ства эти преследовали политические цели. Введенные ограничения были вполне оправданными и не утратили свей акту альности и в настоящее время, поскольку, как мы видим, они отражены в действую щем федеральном законе «О политических партиях». Негативный эффект такого рода ограничений во Временных правилах об обществах и союзах заключался в том, что таким образом запрещалась деятельность подавляющего большинства оппозици онных политических структур, что было

3 Временные правила об обществах и союзах : Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату от 4 марта 1906 г. (не действ. ред.) // Собрание узаконений Российской империи, 1906, отд. 1 е, № 48, ст. 308.

связано со стремлением сохранить устои самодержавного режима.

Все нормы, регламентировавшие де ятельность общественных объединений, в то время носили специфический ограни чительный характер. Известный русский юрист В.В. Ивановский писал: «В эпохи сравнительно низкого уровня жизни го сударства склонны смотреть на общества и собрания не столько с точки зрения их полезности, сколько с точки зрения их опасности для самой государственной организации. Отсюда разного рода стесни тельные полицейские меры, всюду прак тиковавшиеся в периоды абсолютного режима»1. Другой известный правовед В.Г. Матвеев отмечал, что «законодатель -ство о праве союзов и собраний в таких государствах направляется, обыкновенно, не столько к обеспечению их свободы, сколько к устранению возможных злоупо треблений этой свободой»2.

Россия только начинала свой путь к фор мированию основ правового государства, и в определенной степени указанные ограни чения были оправданны на начальном этапе развития государственности. Но с течением времени они должны были измениться в либеральную сторону (именно к этому безуспешно стремились кадеты и социал демократы). Учитывая, что политические общественные объединения и политиче ские партии были новыми явлениями обще ственной жизни, пока не проявившими себя должным образом в качестве участников политического процесса, в нормативных актах они четко не разграничивались, что было явным недостатком. Деление союзов и объединений на политические и неполити ческие (последние ставят целью извлечение прибыли) было односторонним, не решало возникавших проблем и создавало трудно сти правоприменения.

Временные правила об обществах и сою -зах, а также о собраниях от 4 марта 1906 г.3,

1 Ивановский В.В. Учебник административного права : Полицейское право, право внутреннего управления. — Казань, 1907, с. 211.

2 Матвеев В.Т. Право публичных собраний : Очерк развития и современной постановки права публичных собраний во Франции, Германии и Англии. — СПб. : Типография т-ва «Общественная Польза», 1909, с. 12.

3 Временные правила об обществах и союзах :

Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату от 4 марта 1906 г. (не действ. ред.) // Собрание узаконений Российской империи, 1906, отд. 1- е, № 48, ст. 308; там же, ст. 309.

несмотря на их ощутимые недостатки, могут считаться «партийным» законо дательством, действовавшим в России в период с марта 1906 г. по апрель 1917 г., по -скольку они законодательно закрепляли право на объединения и собрания, ранее провозглашенное Манифестом 17 октября

1905 г.

В новейшей российской партийной истории наблюдалась аналогичная ситуа ция. Правовое регулирование процесса партогенеза начиналось практически «с нуля», так же как и в России начала XX в. Однако правовым основанием возрож -дения многопартийности стало не раз решение создания и деятельности поли тических партий и объединений (как в Манифесте от 17 октября 1905 г.), а, напро -тив, исключение из текста последней советской Конституции нормы о полити -ческом и правовом господстве единствен ной партии. Как и в начале XX в., в России 1990 х гг. отсутствовало полноценное специальное законодательство о партиях, что, несомненно, не могло способствовать повышению эффективности правового регулирования создания и деятельности политических партий.

14 июля 2001 г. вступил в силу федераль -ный закон «О политических партиях», что явилось началом качественно нового этапа институционализации политиче ских партий в новейшей истории России. Принятию закона предшествовали споры по нескольким законопроектам: пре -зидентскому, проекту ЦИК Российской Федерации и нескольким альтернативным проектам, в результате которых был при нят проект ЦИК, характеризовавшийся как наиболее жесткий по характеру предъ являемых к политическим партиям тре бований4. Выбор наиболее жесткого по своему характеру законопроекта являлся в определенной степени выражением правовой традиции развития российского права.

Стоит отметить, что нормальное функ ционирование парламента в целом и каж дой из его палат в отдельности возможно только в том случае, если права парла ментских партий не ущемляются, если они имеют реальную возможность участвовать в работе парламента и реализации всех его полномочий. Это — необходимое условие

4 Лапаева В.В. Закон о политических партиях: в чем суть альтернативных подходов // Журнал российского права, 2001, № 2, с. 11 — 18.

перевода политической борьбы в легаль -ные парламентские рамки, формирования и деятельности всех парламентских пар -тий, как правящих, так и оппозиционных. Данный вопрос напрямую связан с выде -лением основных направлений правового регулирования деятельности политиче -ских партий в парламенте и выявлением границ такого регулирования, т.е. преде -лов вмешательства государства во внутри -партийную жизнь.

Необходимо обратить внимание на существующую параллель между законами

1906 и 2001 г. Первый правительственный законопроект, отличавшийся максималь -ной консервативностью и строгостью по отношению к обществам и союзам, запре -щал большинство образовавшихся партий (легальными признавались лишь правые течения и октябристы как партия, поддер -живавшая линию царских реформ).

Одной из особенностей правового ста -туса политических партий в России также является характер их участия в формиро вании исполнительной власти. Если на Западе большинство партий возникало из парламентских фракций, на основе кото рых в дальнейшем создавалось правитель -ство, то в России политические партии возникали традиционно для того, чтобы принять участие в выборах и сформировать парламентскую фракцию, а прерогатива формирования правительства оставалась за главой государства (монархом) без опоры на парламент. В современной России с ее полупрезидентской формой правления партии по прежнему крайне ограничены в возможности влиять на состав прави тельства. Согласно Конституции РФ, их роль сводится лишь к рассмотрению в парламенте кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, кото рую предлагает президент РФ. При трех кратном отклонении кандидатур премьер министра Государственная Дума распускается. Это положение Конституции РФ никак не добавляет политического веса ни Государственной Думе, ни политическим партиям, представители которых как раз и составляют депутатский корпус нижней палаты парламента. Таким образом, мы видим, что традиция отстранения партий от участия в формирования правительства продолжается.

Одним из препятствий на пути фор -мирования развитой партийной системы является изменчивый характер законо

дательства. Как пишет А.Е. Любарев, «все время, начиная с 1988 года, в СССР и затем в России шло становление изби рательной системы. Законодательство о выборах и референдумах постоянно менялось. Каждая новая избирательная кампания проходила по новому закону»1. Политические партии заинтересованы в стабильных «правилах игры», а зачастую нестабильность конституционного зако нодательства вызвана лишь требованиями текущего момента.

Сложность и противоречивость про цесса институционализации политиче ских партий в начале прошлого века и в современной России объясняются тем, что правовая регламентация статуса и дея тельности политических партий в стране была новым явлением в правовой жизни России. Сказывался недостаток опыта правового регулирования: для России начала прошлого века он полностью отсутствовал, а для современной России правовая традиция многопартийности была прервана.

На наш взгляд, анализ истории право вой регламентации статуса политических партий в российском государстве позво ляет приблизиться к решению целого ряда современных проблем, которые пере кликаются с проблемами российской многопартийности начала XX столетия. При определении правовых ограничений функционирования политических партий сегодня необходимо учесть прежний исто рический опыт: чрезмерное ограничение свободы партий негативно сказывается на политическом процессе, ведет к его ради кализации и появлению внесистемной оппозиции.

Нахождение баланса между свободой и ограничениями деятельности партий до сих пор является насущной проблемой российского конституционного права. Ее решение лежит в плоскости сочетания интересов государства и общества, всех социальных групп. Кроме того, необхо -димо, чтобы законодательство о полити ческих партиях не носило декларативный характер, а неукоснительно исполнялось и защищалось государством. Именно тогда политические партии станут эффек -тивным политическим институтом, спо собным решить многие проблемы рос сийского общества.

1 Матвеев В.Т. Указ. соч., с. 12.