Формы взаимодеиствия органов государственной власти и органов местного самоуправления

УДК 342

Ольга Александровна ВОРОБЬЕВА,

доцент кафедры правоведения юридического факультета Тольяттинского государственного университета, кандидат педагогических наук

ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

THE FORMS OF INTERACTION OF PUBLIC AUTHORITIES AND LOCAL GOVERNMENTS

В статье рассмотрены признаки, формы и сферы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

The article considers the features, forms and spheres of the interactions of the public authorities and local governments.

Ключевые слова: юриспруденция, государство, публичная власть, разделение власти, государственная власть, местное самоуправление.

Keywords: jurisprudence, state, public authority, power separation, state power, local government.

В современной юридической литературе развернулась оживленная научная дискуссия по вопросам соотношения государственной власти и власти местного самоуправления, их природы и сущности, механизмов взаимодействия. Обобщенно можно выделить несколько позиций ученых о природе местного самоуправления и соотношении муниципальной (местной) власти с государственной властью.1

Природа публичной власти предполагает для Российской Федерации наличие как минимум двух уровней ее реализации - государственного и местного. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие уровни публичной власти, что, однако, не подменяет и не исключает самостоятельность местного самоуправления (ст.12 Конституции РФ). Справедливо отмечается в литературе, что

усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении его участия в решении местных вопросов, а в направлении усиления роли государства в координации всех процессов федеративного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований.2 По мнению Е.М.Ковешникова, в теории и практике наблюдаются два основных прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах. По его словам, эти позиции порождены не чьим-либо субъективным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления

в нашей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.3

С.А.Авакьян считает, что есть как минимум три формы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти: во-первых, вышестоящие органы помогали и будут помогать в хозяйственно-финансовом отношении местному самоуправлению; во-вторых, они должны выступать в качестве надзорной инстанции, «оберегающей» местное самоуправление от принятия незаконных, а то и неправильных, необоснованных решений, не позволяющей забыть о государственном интересе; в-третьих, вышестоящие органы призваны быть инстанцией, помогающей, в том числе методически, местному самоуправлению, обобщающей и распространяющей их положительный опыт. В субъекте Российской Федерации должна же быть инстанция, которая координировала бы и обобщала тенденции развития местного самоуправления, в свою очередь, испытывая его влияние по известному прежде принципу обратной связи.4

Взаимодействие как связь между различными органами публичной власти характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа органов в процессе обмена информацией.5 Как отмечает Н.В.Симонова, взаимодействие органов публичной власти - это процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на данной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования государства и населения.6

Государственная власть и местное самоуправление представляют собой сложные взаимодействующие системы, являющиеся основными способами реализации публичной власти народа. Власть местного самоуправления, являясь по своей природе неполитической, основывается на сочетании государственных и общественных начал. Самостоятельность местного самоуправления не предполагает абсолют-

ной независимости от государства. В то же время не следует огосударствлять местное самоуправление, включая исполнительные органы местного самоуправления в систему органов государственной власти, поскольку это приведет к искажению сущности местного самоуправления и замене его государственным управлением на местах.7

Можно согласиться с М.Г.Нуркиным в том, что взаимодействие государственных органов власти и органов местного самоуправления обладает следующими признаками: 1) два и более субъекта правоотношения; 2) активная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими решений и совершение действий, влияющих на другого субъекта правоотношения, а не пассивное ожидание воздействия); 3) согласованная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими таких решений и совершение действий, которые известны другим субъектам на основе закона и иных нормативных правовых актов); 4) наличие единой цели, на достижение которой направлена деятельность субъектов правоотношения.8

Как отмечает Н.Л.Пешин, к сферам взаимодействия государственной власти и местного самоуправления относятся:

- установление общих принципов организации местного самоуправления;

- регулирование компетенции органов местного самоуправления;

- определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;

- делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;

- осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.9

Концепция взаимодействия государственных и местных органов представляет собой обособленный пласт. При этом необходимо исходить из того, что государственное централизованное управление и местное самоуправление - не однопорядко-вые явления, они скорее противостоят друг другу, так же как государство и граждан-

ское общество - взаимно связанные, но противоположные по сути образования.10 Как верно замечает О.Н.Ванеев, самоуправление успешно функционирует там,где гражданское общество сложилось и самоуправление не сводится лишь к деятельности муниципалитетов, а вбирает в себя иные структуры и институты гражданского общества.11

По мнению Е.М.Ковешникова, главной сложностью в построении эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления остается формулировка ст.12 Конституции РФ, отделяющей местное самоуправление от государства.12 В ст.12 Конституции РФ принципиальны положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. И.И.Овчинников считает, что именно эти положения стали основополагающими в процессе формирования механизма взаимодействия между органами исполнительной власти, прежде всего субъектов Федерации, и органами местного самоуправления.13

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новый характер взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Теперь он не только не содержит прежних указаний о запрете осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, но и впервые предусмотрел возможность непосредственного осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Данное положение существенно расширяет возможности органов государственной власти непосредственно влиять на деятельность органов местного самоуправления и спо-

собствует укреплению вертикальных взаимосвязей. В частности, применительно к реализации отдельных государственных полномочий теперь установлено (ст.20), что органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении за счет средств местных бюджетов и тех государственных полномочий, которые прямо законом органам местного самоуправления не переданы, но их участие предусмотрено федеральными законами. Формулировку «вправе» в данном случае следует понимать как обязанность, если такое участие органов местного самоуправления в реализации не только не переданных, но и иных государственных полномочий вытекает из федерального закона.14

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел и возможность прямого участия органов государственной власти субъектов Федерации в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности лиц местного самоуправления (ст.ст. 34, 37), помимо предусмотренных в законе процедур ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством (ст.ст.72-75).

Как отмечает И.И.Овчинников, ярким подтверждением усиливающейся тенденции на централизацию отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления стало закрепление в ст.75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.15 Нельзя не согласиться с И.И.Гусенбе-ковым в том, что взаимодействие местного самоуправления и государства можно свести к двум основным формам: координация и государственный контроль. И если координация предполагает взаимный, обоюдный характер связи участников отно-

шений, то государственный контроль предполагает комплекс односторонних действий государственных органов по отношению к местному самоуправлению.16 Вместе с тем с учетом централистских тенденций правильным будет вести речь пока о переходе от методов администрирования -управления по вертикали к методам координационного сотрудничества всех участников территориального развития.17

Осуществляя взаимодействие с субъектами Российской Федерации, государство комплексно взаимодействует и с муниципалитетами. Можно выделить ряд направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями местных вопросов:

- определение государством на законодательном уровне перечня вопросов местного значения, который может изменяться;

- оказание государственной, в первую очередь финансовой, поддержки местному самоуправлению при решении вопросов местного значения;

- обеспечение режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований, что отразилось в ст.72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельных видах государственного контроля (федеральные законы о прокуратуре, о Счетной палате и др.);

- участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, например назначение 1/3 членов конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации представительным органом субъекта Российской Федерации по представлению главы региона (ст.37 указанного федерального закона);

- установление государственной защиты, гарантий и ответственности выборных должностных лиц и органов местного самоуправления;

- оказание информационно-методической помощи муниципалитетам (подготовка муниципальных служащих, содействие в

открытии учебных заведений, помощь в подготовке и принятии местных бюджетов и др.).18

Перечень можно дополнить тем, что государство создает собственные органы на местах, действующие наряду с муниципальными органами, возлагает на муниципальные органы выполнение отдельных государственных полномочий, разрабатывает и принимает финансово-экономические федеральные и региональные программы с муниципальной составляющей.19

Другой формой взаимодействия между государственными органами и местным самоуправлением является государственный контроль, который осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и в зависимости от объекта может быть подразделен на два вида: контроль соблюдения законов и законности в деятельности органов местного самоуправления и контроль осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Причем в последнем случае органы государства вправе осуществлять проверку не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных органов и отменять акты органов местного самоуправления, что вызывает у некоторых авторов сомнения в конституционности такой нормы.20

В общем виде государственный контроль в отношении местного самоуправления осуществляется в следующих формах: - судебный контроль, осуществляемый посредством конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства. При рассмотрении сущности дел суды оценивают правомерность деятельности и решений местных органов и должностных лиц, что может являться определенной стадией в механизме наложения ответственности, рассматривают жалобы в отношении их. Право на судебное обжалование решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления установлено в Конституции РФ (ст.46) и конкретизируется в федеральном законодательстве (ст.78 Фе-

дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 3акон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»);

- прокурорский надзор, осуществляемый на основе Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в отношении исполнения местными органами и должностными лицами законодательства. Статья 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливают, что исполнение законов органами местного самоуправления, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законно составляет предмет прокурорского надзора.

В случае выявления противоречащего закону правового акта местного самоуправления прокурором приносится протест к субъекту, издавшему правовой акт. На протест соответствующий орган местного самоуправления или должностное лицо должны отреагировать в месячный срок путем устранения нарушений законности, причин и условий, им способствующих. Альтернативой принесения протеста для прокурора может явиться обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления. Обращения в суд становятся неизбежными для прокурора в случае игнорирования протеста;

- административные контроль и надзор. Право ведения административного контроля за органами местного самоуправления установлено ст.8 Европейской хартии местного самоуправления и обусловлено принципами конституционности, законности, соразмерности степени вмешательства значимости защищаемых интересов. Важно законодательно установить перечень и полномочия органов по осуществлению такого контроля, а также критерии определения качества и эффективности реализации органами местного самоуправле-

ния переданных им отдельных государственных полномочий.21

Административный контроль и надзор позволяют проверить эффективность исполнения законов и принимаемых решений, обеспечивают принцип обратной связи, дисциплину и ответственность. Однако следует учесть, что такой контроль в отношении местного самоуправления ограничен требованиями законности, должен носить преимущественно превентивный характер и связан с непосредственной реализацией местными органами переданных государственных полномочий и использованием материальных ресурсов для их реализации.22

Таким образом, взаимодействие государственных органов власти и органов местного самоуправления - это деятельность государственных органов власти и органов власти местного самоуправления, направленная на решение общих задач, развитие межбюджетных отношений и распределение полномочий, основанная на государственном и муниципальном контроле за соблюдением законодательства и предполагающая экономическую самостоятельность и организационно-правовую направленность местного самоуправления.

1 Нуркин М.Г. Формы и принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в городе Москве // Право и государство: теория и практика. 2009. №10(58). С.22.

2 Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. №10. С.37-38.

3 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С.3.

4 Авакьян С.А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции 29 марта 1995 г. М.: Изд-во Московского ун-та, 1996.

5 Нуркин М.Г. Указ. соч. С.26.

6 Симонова Н.В. Взаимодействие органов публичной власти на территории приграничного субъекта Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты (на анализе материалов 3апад-ного регионального пограничного управления ФСБ РФ) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград. 2003. С.16.

7 Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления : учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное управление». М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. С.7.

8 Нуркин М.Г. Теоретико-правовые основы взаимодействия государственных органов власти и органов власти местного самоуправления // Право и государство: теория и практика. 2009. №8(56). С.26.

9 Пешин Н.Ё. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С.140.

10 Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2009. №6.

11 Ванеев О.Н., Спас М.А. Город и самоуправление: вопросы теории. Красноярск, 2003. С.66.

12 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С.21-23.

13 Овчинников И.И. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного

самоуправления: теоретико-правовые аспекты // Исполнительная власть. Проблемы организации и деятельности. Труды кафедры конституционного и административного права Государственный университет - высшая школа экономики. Вып.1. М. 2006. С.72.

14 Там же. С.73-74.

15 Там же. С.74.

16 Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ // Журнал российского права. 2006. №6. С.38-40.

17 Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М., 2005. С.29.

18 Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. №6. С.36-38.

19 Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С.102-103.

20 Гусенбеков И.И. Указ. соч. С.40.

21 Пешин Н.Ё. Указ. соч. С.202-203.

22 Кашо В.С. Ответственность в системе местного самоуправления. Красноярск, 2005. С.88-100.