Рациональное использование земель в зоне прохождения автомобильных дорог: проблемы и пути решения

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И КАДАСТРЫ LAND MANAGEMENT AND CADASTRES

Рациональное использование земель в зоне прохождения автомобильных дорог:

проблемы и пути решения

Москвина Марина Владимировна,

аспирант 2 курса Государственного университета по землеустройству

Клюшин П.В.,

научный руководитель д.с-х.н, профессор

Аннотация: Автомобильные дороги представляют собой комплекс сложных сооружений, использование которых автомобильным транспортом и людьми обуславливает многообразие форм негативного воздействия на окружающую среду, характеризующихся тенденциями к интенсификации и глобализации.

Summary: Automobile roads are a complex of complex structures, the use of which by road and people determines the variety of forms of negative impact on the environment, characterized by trends towards intensification and globalization.

Ключевые слова: автомобильная дорога, строительство, воздействие, окружающая среда, отвод земель, охрана, рациональный.

Keywords: road, construction, impact, environment, land allocation, protection, rational.

Автомобильные дороги оказывают существенное влияние на окружающую среду, изменяя или прерывая пути миграции диких животных, нарушая водно-тепловой режим местности, существовавший до постройки автомобильной дороги, создавая микро-климат вблизи земляного полотна, загрязняя окружающую местность отработавшими газами движущихся по дороге автомобилей и шумом , возникающем при движении транспортных средств. Рациональное использование земли и природных ресурсов при возведении зем-ляного полотна важнейшая задача охраны природы.

Отвод земель для временного и посто-янного использования производят с учетом охраны природы и рационального использования земель.

Дорога может активизировать неблагоприятные природные процессы типа эрозии, дефляции, забо-лачивания местности, проявления карста, образования или исчезновения селевых потоков оползней, обвалов и т. д. Поэтому важнейшей задачей проектирования автомобильных до-рог является сохранение экологического равновесия в зоне влияния дороги.

Разносторонний характер связей дороги с окружающей средой требует комплексной оценки и анализа всех факторов негативного воздействия на экологическое состояние земель, что позволит правильно выбрать лучший вари-ант трассы, определить потребность в защитных сооружениях, обосновать затраты на их устройство.

При проведении работ по строительству автодороги наблюдается воздействие на все составляющие окружающей среды. Воздействие на водную среду:

- использование воды на хозяйственно - бытовые и технические нужды;

- проведение капитального ремонта в водоохранной зоне и прибрежной защитной полосе водотоков;

Воздействие на почву:

- снятие плодородного растительного слоя;

- загрязнение грунта нефтесодержащими веществами от строительной техники;

- загрязнение грунта бытовыми отходами и хозяйственно-бытовыми сточными водами

Воздействие на воздушную среду:

- загрязнение выбросами от строительной техники и механизмов;

- шумовое загрязнение;

- запыление территории.

Воздействие на животную и растительную среду:

- нарушение условий обитания диких животных;

- нарушение условий произрастания растений;

- нарушение условий обитания рыб при проведении работ в русле водотоков.

Воздействие на ландшафтные условия:

- переформирование ландшафтов.

Непосредственно при строительстве автомобильной дороги следует рассматривать следующие направления охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов:

- сокращение земельных площадей, отводимых в соответствии с действующими нор-мативами для постоянного и временного использования, максимальное сбережение сель-скохозяйственных угодий;

- уменьшение объема использования в сооружениях природных ресурсов, особенно добываемых в придорожной полосе;

- сохранение плодородного слоя почвы на землях, отводимых для временного и разо-вого использования, рекультивации нарушенных земель;

- предотвращение недопустимого загрязнения поверхности земли, водоемов, атмосфе-ры отходами, побочными продуктами и технологическими воздействиями (пыль, отрабо-тавшие газы двигателей, продукты испарения летучих веществ и другие газы, твердые вы-бросы, шум, вибрация и др.), недопущение превышения установленных предельно допусти-мых уровней загрязнения и воздействия;

- предотвращение возможности возникновения по причине выполнения работ отрица-тельных гео- и гидродинамических явлений, изменяющих природные условия (эрозия, осу-шение, заболачивание, оползни, осыпи и т.п.);

- предупреждение непосредственного уничтожения, повреждения или ухудшения усло-вий существования людей, животных, растительности вследствие выполнения работ;

- снижение уровня шума при прохождении дороги вблизи населенных пунктов и природоохранных территорий с применением шумозащитных экранов и зеленых насаждений; — устройство специальных прогонов в теле насыпи проектируемой дороги для миграции диких и домашних животных;

- применение эффективных конструкций очистных сооружений для очистки поверхностных стоков в пределах водоохранных зон. [3]

Разработка экологической политики В целях повышения экологической эффективности строительства, реконструкции, капитальных ремонтов, ремонтов и содержания автомобильных дорог, исполнения актуальных и перспективных норм законодательства разрабатываются методические указания, нормы и правила по охране окружающей среды. В основу экологической политики положены современные, соответствующие лучшим мировым стандартам принципы организации деятельности в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования. По результатам комплексного обследования территорий в зонах сооружения автомобильных дорог, предусмотренных перспективным планом развития,

разрабатываются рекомендации, методические указания и комплекс нормативно-правовых документов, составляющих основу экологической политики.

Для анализа экологического состояния окружающей среды на территории расположения перспективной сети автомобильных дорог и разработки прогноза экологического совершенствования объектов дорожного строительства рассматривается несколько сценариев перспективного развития автомагистралей и скоростных автомобильных дорог.

Результаты анализа экологического состояния в зоне прохождения автомобильных дорог могут предоставляться за счет следующих направлений исследований:

- аэрокосмические и наземные обследования трасс дорог с выявлением потенциально опасных зон и участков, мест загрязнений, захоронений, свалок и особо охраняемых природных территорий;

- ландшафтно-географический и геодезический анализ территории трасс;

- современные экзогенные геоморфологические процессы;

- радиационные и токсичные загрязнения;

- леса и лесные пожары;

- загрязнения атмосферы;

- гидрологическая безопасность, овражная эрозия, сели;

- температурный режим пород и районирование территории по мерзлотным условиям;

- изменение русел и пойм. Анализ экологического состояния территорий расположения перспективной дорожной сети показал, что до:

- 35% всех планируемых дорог проходит по крупным лесным массивам (для справки: леса являются основным типом растительности России, занимающим 45% ее территории);

- 22% - по почвам с высоким риском активизации процессов водной эрозии в результате строительства (всего в России 31% почв подвержены водной эрозии);

- 12% - по почвам с высоким риском активизации процессов ветровой эрозии в результате строительства (всего в России 34% почв подвержены ветровой эрозии);

- 12% - по землям с высоким риском возникновения придорожных лесных пожаров (до 28% лесов России подвержено риску возникновения пожаров).

Прогнозные оценки экологического развития объектов Достижение поставленных целей и решение задач экологической безопасности характеризуются ключевыми показателями и индикаторами реализации. Прогнозные значения показателей реализации экологической безопасности определены по результатам:

- математического моделирования (расчет, экспертные оценки, директивные документы);

- обработки официальной статистики, а также информации, приведенной в соответствующих разделах проектной документации на объекты строительства;

- построения трендовых моделей по разным сценариям развития построения проектируемых дорог.

Результаты исследований. В результате выполненных исследований можно обосновать цели, задачи, этапы, пути и программу реализации экологической политики,рассчитать эколого-экономический эффект.

Стратегическая цель - обеспечение благоприятного состояния окружающей природной и социальной среды в зоне влияния автомобильных дорог, сохранение естественных экологических систем и природных ресурсов на придорожных территориях для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду и обеспечения экологической безопасности.

Локальные цели:

- обеспечение экологической безопасности в зоне воздействия дорожной сети и объектов строительства;

- обеспечение устойчивого развития строительства автомобильных дорог;

- обеспечение рационального природопользования и энергоэффективности на этапах жизненного цикла объектов строительства;

- обеспечение инвестиционной привлекательности и экологической ответственности.

Ключевые механизмы реализации экологической политики

Определены следующие ключевые механизмы реализации экологической политики:

- принимаемые в развитие положений планы действий, нормативные документы по достижению целевых показателей (ожидаемых конечных результатов), другие мероприятия;

- развитие нормативной и методической базы природоохранной деятельности строительства, инициативы по совершенствованию нормативных документов Росавтодора, Минтранса России, других федеральных органов исполнительной власти, Правительства и Федерального собрания Российской Федерации в области устойчивого развития, экологической безопасности, рационального природопользования и энергоэффективности дорожного хозяйства;

- формирование экономических механизмов, направленных на обеспечение экологической безопасности, рационального природопользования и энергоэффективности,

включая стимулирование контрагентов, осуществляющих программы экологической модернизации производства путем внедрения наилучших доступных технологий, использования возобновляемых природных ресурсов. Стимулирование привлечения инвестиций для уменьшения негативного воздействия на окружающую среду, внедрения ресурсо- и энергосберегающих технологий;

- совершенствование системы управления в области устойчивого развития, экологической безопасности, рационального природопользования и энергоэффективности и максимальное привлечение общественности, экспертов, научных специалистов, представителей бизнеса к принятию экологически значимых решений.

Эффективность

Важным моментом является мониторинг экологических показателей на объектах и контроль за реализацией требований по охране окружающей среды. В рамках реализации предлагается использовать механизм планирования на основе анализа результатов оперативного мониторинга и регулярно представляемой отчетности. Дополнительно предусматривается возможность внеплановой актуализации, корректировки и пересмотра методических предложений, с изменением приоритетов развития, тенденций социально-экономического развития федерального и регионального значения, появлением новых технологических и социально-экономических обстоятельств, существенно влияющих на развитие системы экологической безопасности. Эффективность реализации оценивается на основании анализа результатов расчетов по методике оценки эколого-экономической эффективности проектов дорожного строительства и экологического ущерба (вреда окружающей среде). Внедрение методических указаний обеспечит при строительстве и эксплуатации автомобильных дорог применение самых современных природо- и ресурсосберегающих технологий и материалов, охрану окружающей среды, активизацию поиска инновационных решений, а также повышение инвестиционной привлекательности проекта. [2]

Правовые проблемы регулирования земельных отношений в области использования

земель автомобильного транспорта

Проблема рационального использования и охраны земельных ресурсов является и в охране окружающей среды, и в земельном праве одной из самых актуальных. Важной обязанностью землепользователей является рациональная организация использования и охраны земельных ресурсов, так как только в этом случае возможно применение передовых технологий, направленных на сохранение почвенного плодородия.

Функционирование транспортных систем в России регулируется законодательством о транспорте, которое формируется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Дорожное хозяйство представляет собой один из крупнейших сегментов общественного достояния России. Ценность автомобильных дорог определяется не только их балансовой стоимостью. Без развитой дорожной сети не могут быть реализованы статьи Конституции РФ, которыми гарантируются права на свободу передвижения граждан, обеспечение единства экономического пространства.

Неотъемлемой частью единой транспортной системы России являются автомобильные дороги. Их развитие и эффективное функционирование относятся к важнейшим условиям развития общества и государства, в том числе решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности России, экономики, социальной сферы и культуры. Правовой режим земель автомобильного транспорта имеет важное значение. В этой сфере имеется немало проблем. Одна из проблемных причин заключается в том, что существующее российское законодательство, регулирующее данные правоотношения, является малоэффективным, а новые законы в этой сфере принимаются недостаточно оперативно.

Земельный кодекс РФ не содержит детальной характеристики правового режима земель автомобильного транспорта, они включены в состав земель транспорта. Земельные участки для размещения автомобильных дорог могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также частной. Как правило, они предоставляются в собственность после изъятия для государственных или муниципальных нужд.

Огромную проблему для развития транспортной инфраструктуры представляет неурегулированность земельных отношений, и прежде всего это касается механизма резервирования и изъятия земель для строительства объектов транспортной инфраструктуры, в том числе новых автомобильных дорог. Для полного представления современного российского законодательства, касающегося режима земель автомобильных дорог, необходимо показать, какие основные нормативно-правовые акты регулируют данные правоотношения. Прежде всего, это Земельный, Гражданский, Градостроительный кодексы РФ. Кроме того, это Федеральные законы от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве», от 25 октября 2001 г. N 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе

земель или земельных участков из одной категории в другую», от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд», от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Некоторые вопросы правового режима земель

автомобильного транспорта урегулированы Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Указами Президента РФ от 27 июня 1998 г. N 727 «О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования», от 27 июня 1998 г. N 728 «О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации», Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. N 61 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации» и др.

Наиболее рациональным и эффективным способом устранения недостатков разрозненного правового регулирования в области правового режима автодорог и дорожной деятельности стало принятие Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ (ред. от 07.02.2017) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Дорожное хозяйство являлось одной из немногих отраслей в Российской Федерации, которая в течение длительного времени не имела федерального законодательного акта прямого действия. Эта ситуация изменилась с принятием Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон объединил массив подзаконных правовых актов и регламентировал особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания, использования федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими. Несовершенство и отдельные противоречия в действующем земельном законодательстве создают огромные трудности при согласовании размещения объектов (вне населенных пунктов) с составлением акта выбора или подготовку градостроительного

плана земельного участка для автодорог, находящихся в границах населенных пунктов, оформлении решений об изъятии и предоставлении земельных участков для строительства автомобильных дорог, государственной регистрации права на них. Например, по-прежнему не урегулированы отношения, связанные с предварительным согласованием размещения автодорог на земельных участках, находящихся в общей собственности при отсутствии выдела земельных участков за счет земельных долей, не определены сроки согласования размещения автодорог. Именно по этим причинам процесс предоставления и изъятия земель затягивается на годы.

Если проанализировать содержание гл. IV Закона «Особенности использования земельных участков, предназначенных для размещения автомобильных дорог», то там не содержится норм, способствующих тем или иным образом решению имеющихся проблем, а лишь повторяются положения действующего земельного законодательства. Развивая положения п. 4 ч. 1 (установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) для государственных и муниципальных нужд) ст. 9 ЗК РФ, в Законе следовало бы установить с учетом норм земельного законодательства, особенности изъятия земельных участков для размещения автомобильных дорог общего пользования. А при выкупе земельных участков, находящихся в долевой собственности при отсутствии межевания и выдела земельного участка в счет земельных долей, необходимо установить особый порядок согласования и изъятия земель для размещения автомобильных дорог. В соответствии с п. 3 ст. 87 ЗК гл. IV Федерального закона №257-ФЗ необходимо дополнить статьей об охранных зонах автомобильных дорог, установление которых необходимо для обеспечения безопасной эксплуатации автодорог в регионах с оползневыми и лавиноопасными явлениями. В законе следует определить порядок установления охранных зон и правовой режим использования земель в этих зонах. 10 мая 2007 г. (ред. От 23.06.2014) был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» . Указанным Законом гл. XI ЗК РФ была дополнена ст. 70.1, предусматривающая резервирование земель, в том числе в случаях размещения объектов транспортной инфраструктуры. Земли могут резервироваться в этих случаях до 20 лет. Резервирование земель допускается и в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Земельное

законодательство относится к числу наиболее динамично развивающихся отраслей отечественной правовой системы. По количеству вносимых изменений с Земельным

кодексом РФ может конкурировать разве что Налоговый кодекс РФ. При этом следует отметить, что далеко не все новеллы земельного законодательства получили положительную оценку в правоприменительной деятельности. Некоторые же изменения явно продиктованы потребностями адекватного регулирования земельных отношений. К числу таких изменений относятся внесенные изменения в ЗК РФ, устанавливающие правовые основы резервирования земель для государственных и муниципальных нужд.

Автомобильные дороги как линейные объекты в составе единого недвижимого комплекса являются их неотъемлемым элементом, поскольку к единым недвижимым комплексам применяются правила о неделимых вещах. Однако при регистрации прав на такие объекты необходимо учитывать особенности правового режима автомобильных дорог, обусловленных их техническими характеристиками и особенностями их кадастрового учета. Их размещение допускается не только на землях транспорта (статья 90 Земельного кодекса Российской Федерации), но и на землях, используемых в сельскохозяйственной деятельности, землях, задействованных в лесохозяйственной деятельности, с изъятием земель на время возведения линейного объекта или включая в том числе стадию эксплуатации линейного объекта.

Поскольку законодательством не предусмотрены четко установленные механизмы, побуждающие субъектов транспортной деятельности к минимизации площадей использования земель, это ведет к увеличению негативного воздействия через использование большей площади земель в процессе транспортной деятельности, чем это фактически необходимо. Эта проблема частично решается только при планировании в автотранспортной деятельности использования земель, занятых лесной растительностью, через законодательно установленную обязанность хозяйствующего субъекта представить на согласование несколько вариантов линейных объектов с учетом принципа минимизации использования лесных земель.

Такой подход реализован через нормы статьи 45 Лесного кодекса Российской Федерации (далее — Лесной кодекс), пункт 5 Приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 10 июня 2011 года N 223 «Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов», Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 22 декабря 2011 года N 545 «Об утверждении Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов».

Вместе с тем вызывает опасение возможности отсутствия необходимости предоставления проекта освоения лесов в целях реконструкции линейного объекта. При этом в случае предоставления земельных участков из категории лесных земель в

безвозмездное пользование в целях строительства линейного объекта осуществляется не освоение лесов в целях, предусмотренных статьей 12 Лесного кодекса, а полное уничтожение леса в связи с созданием объекта транспортной инфраструктуры. [1]

Таким образом, при строительстве автомобильных дорог необходимо соблюдение не только гражданского и градостроительного законодательства, но и норм земельного, лесного и экологического права, что в дальнейшем определит и возможность оформления прав на созданные объекты.

Список использованной литературы

1. В.В. Михольская, Ю.С. Петропавловская, «Проблемы правовой квалификации автомобильных дорог как объектов недвижимости и охраны земель при их размещении» журнал «Имущественные отношения в Российской Федерации», N 4, апрель 2017 г.)

2. И.А. Урманов, С.В. Ильин, Ю.В. Трофименко, С.В. Карев, «Новая экологическая политика Государственной компании «Российские автомобильные дороги».

3. ОДМ 218.3.031-2013 Методические рекомендации по охране окружающей среды при строительстве, ремонте и содержании автомобильных дорог.