Гласность в местном самоуправлении как конституционно-правовая категория

Михеев Д. С.

УДК 342.55

ГЛАСНОСТЬ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ КАК КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ

Михеев Денис Степанович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола. E-mail:Mikheev_DS@mail.ru

В статье анализируются нормы Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Марий Эл с позиций закрепления принципа гласности местного самоуправления. Наличие гласности в организации местного самоуправления способствует активности граждан в решении местных вопросов и укрепляет их взаимодействие с органами местного самоуправления.

Ключевые слова: гласность, местное самоуправление, граждане, органы местного самоуправления.

Гласность, будучи ключевым принципом организации местного самоуправления, нашла соответствующее закрепление в нормативных правовых актах всех уровней - федеральных, региональных, муниципальных. В этом ряду центральное место принадлежит Конституции Российской Федерации, которая достаточно полно урегулировала как институт местного самоуправления, так и сопровождающие его принципы. И. А. Алебастрова считает, что наличие принципов в конституциях очень полезно, поскольку в последующем законодатели при разработке законов могут ориентироваться на них [3, с. 15].

Если говорить о Конституции России 1993 года, то следует заметить, что принцип гласности в ней прямого закрепления не получил, хотя предшествующая ей Конституция 1977 года содержала несколько статей, регулирующих гласность либо сопутствующие ей элементы. Например, статья 9 закрепила широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения. Статья 94 предусматривала, что деятельность Советов народных депутатов строится на основе гласности, регулярной отчетности исполнительных и распорядительных органов Советов перед населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе, систематического информирования этими органами населения о своей работе и принятых решениях. В продолжение последней нормы исполкомы Советов статьей 149 Конституции обязывались не реже одного раза в год отчитываться на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан [1]. Но наличие данных норм еще не являлось свидетельством воплощения гласности в практической деятельности, скорее наоборот - конституционные положения чаще всего оставались декларациями.

Статья подготовлена в рамках научного проекта № 15-33-01364 Российского гуманитарного научного фонда.

Конституция Российской Федерации 1993 в этой части имеет принципиальные отличия от своих предшественниц, поскольку в числе основ конституционного строя закрепила местное самоуправление. В ней содержатся и различные элементы принципа гласности, к которым относятся:

- открытость и публичность деятельности органов местного самоуправления;

- доступ населения к информации о деятельности органов местного самоуправления;

- отчеты и ответственность органов местного самоуправления;

- общественный контроль со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления;

- выявление и учет мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления;

- возможность населения влиять на выработку решений органов местного самоуправления.

В этой связи необходимо отметить часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, устанавливающую, что народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В статье четко просматриваются два субъекта местного самоуправления, без которых институт местной власти становится несостоятельным. Первым субъектом выступает народ, а вторым - органы местного самоуправления. Также из статьи вытекают две формы осуществления местного самоуправления: непосредственное волеизъявление граждан и форма представительной демократии. Анализ статьи показывает, что осуществление местного самоуправления в обеих формах становится возможным лишь при соблюдении необходимого условия, каковым является взаимодействие населения, граждан с органами местного самоуправления. Очевидность подобного взаимодействия, как отмечается учеными, заключается в том, что муниципальная власть, в отличие от государственной, наибо-

Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015

27

Конституция Республики Марий Эл: теоретические и исторические аспекты

лее приближена к населению и непосредственно с ним связана [9, с. 9].

Если взглянуть на упомянутую конституционную норму с позиций принципа гласности местного самоуправления, то не оставляет сомнения наличие в ней элементов гласности:

- открытость и публичность деятельности по осуществлению местного самоуправления;

- возможность граждан влиять на принятие решений муниципальных органов;

- отчетность органов местного самоуправления перед гражданами муниципальных образований.

Обращает на себя внимание в контексте обсуждаемого вопроса статья 18 Конституции Российской Федерации. Она устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности местного самоуправления. В статье заложены очевидные предпосылки принципа гласности, поскольку деятельность местного самоуправления тесно ассоциируется с защитой прав населения муниципальных образований, которая не может осуществляться без взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами.

В известной мере продолжением названной конституционной нормы выступает другая статья Конституции Российской Федерации - 24, обязывающая органы местного самоуправления обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Несмотря на отсутствие в статье упоминания о гласности, нетрудно заметить в ней такие элементы данного принципа, как открытость и публичность деятельности органов местного самоуправления, доступ населения к информации об этой деятельности. Статья 24 заложила очевидные основы для обращения граждан муниципальных образований в органы местной власти, активизации гражданских инициатив.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации наряду с многочисленными нормами, регулирующими отдельные аспекты местного самоуправления, содержит специальный конституционный институт -главу 8 «Местное самоуправление». В ее четырех статьях сосредоточены весомые положения, определяющие судьбу российского местного самоуправления. Более того, эти нормы создали фундамент для последующего развития законодательства о местном самоуправлении.

Например, статья 130 определила, по сути, все содержание местного самоуправления:

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

28

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

В части первой статьи четко закреплен принцип самостоятельности решения населением муниципальных образований вопросов местного значения, а во второй - принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления. Оба принципа тесным образом связаны с анализируемым принципом гласности, взаимодействуют с ним, зачастую выступая в тандеме. При этом принципу гласности местного самоуправления принадлежит ключевая роль в реализации двух первых принципов. Вместе с тем отсутствие прямого закрепления гласности и открытости при решении населением вопросов местного значения в настоящее время следует признать серьезным конституционным пробелом. Полагаем, что в современных условиях, когда вектор местного самоуправления направлен на расширение диалога местных органов с населением, активности и гражданского участия в решении местных вопросов, настало время корректировки вышеназванной конституционной нормы с указанием на принцип гласности как базовый принцип местного самоуправления.

Как уже упоминалось, Конституция России создала базу для дальнейшего нормотворчества, в том числе в субъектах Федерации, которые приняли собственные конституции (уставы). В этой связи представляют научный интерес статьи Конституции Республики Марий Эл [2], регулирующие местное самоуправление в совокупности с исследуемыми элементами принципа гласности.

Нормы Конституции Марий Эл находятся во взаимосвязи с Конституцией России, опираются на нее, что не удивительно, поскольку Марий Эл существует в едином правовом пространстве России. В силу этого в Основном законе Марий Эл нашла (сохранив и нумерацию) воспроизведение статья 3 федеральной Конституции об осуществлении народом своей власти непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как отмечалось выше, данная норма содержит в себе несколько элементов гласности.

Обращение к формам непосредственной демократии на муниципальном уровне (муниципальные выборы, местный референдум, публичные слушания, правотворческая инициатива граждан и др.) показывает, что институты непосредственной демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, с их помощью усиливается контроль граждан за работой муниципальных структур [4, с. 69]. Среди них особо востребованными являются муниципальные выборы, которые, по мнению А. В. Лебедева, П. М. Кандалова и Н. Н. Неровной,

Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015

Михеев Д. С.

являются самым коротким и прямым путем к решению насущных для населения проблем [5, с. 279].

Принцип гласности посредством муниципальных выборов раскрывается во всех своих элементах. По сути, основным принципом проведения муниципальных выборов выступает их открытость и гласность [8, с. 121]. Подобное можно сказать о местном референдуме, все этапы которого ориентированы на гласность. В этой форме прямой демократии усматривается один из важнейших элементов принципа - влияние населения на выработку решений органов местного самоуправления, поскольку решение, принятое на местном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования.

Публичные слушания как форма непосредственной демократии на местном уровне также содержат ряд элементов гласности: информированность населения о публичных слушаниях, обеспечение открытости ознакомления граждан с проектами муниципальных правовых актов, вносимых на публичные слушания. Кстати, обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления следует рассматривать как способ реализации принципа гласности [7, с. 10].

Возвращаясь к статье 3 Конституции Республики Марий Эл, следует отметить, что за прошедшие 20 лет ее нормы позволили реализовать в местном самоуправлении республики многие формы непосредственной демократии, а также выстроить стройную систему органов местного самоуправления. Полагаем, что глава 7 Конституции Марий Эл «Административно-территориальное деление. Местное самоуправление» стала логическим продолжением, раскрывающим, уточняющим, дополняющим положения статьи

3. Ярким свидетельством тому стала статья 99, часть 1 которой закрепила следующее положение:

«Местное самоуправление в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на других территориях осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Как конкретизацию статьи 3 следует рассматривать и норму статьи 100 Конституции Республики Марий Эл:

«Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».

Анализ конституционных положений главы 7 не оставляет сомнений в том, что все они создают правовые предпосылки как для непосредственного участия

населения в осуществлении местного самоуправления, так и для деятельности местных органов, сформированных при участии населения, а также для тесного взаимодействия граждан с муниципальными органами. Их диалог предопределен общей заинтересованностью и должен способствовать реализации общественных интересов и потребностей граждан муниципальных образований [6, с. 18].

Между тем имеется достаточно оснований утверждать, что с позиций муниципально-правовой науки взаимодействие граждан и муниципальных органов власти в местных сообществах выступает как механизм реализации принципа гласности местного самоуправления. Конституционные нормы хотя и не упоминают данный принцип напрямую, однако, по сути, содержат многие его структурные компоненты. Проведенный анализ Конституции Российской Федерации в контексте исследуемого вопроса, а также обращение к конституционным положениям одного из субъектов Федерации - Республики Марий Эл, показывает, что эти главные юридические акты федерального и регионального уровня закрепили не только важнейшие правовые установки (в части статуса государства и ее субъектов, прав и свобод граждан, организации власти и т. п.), но и, по сути, заложили демократические принципы, на которых должны развиваться государство, общество. Проявление одного из ключевых принципов местного самоуправления - гласности -в конституционных нормах выступает тому свидетельством.

Литература

1. Конституция (Основной закон) СССР от 7 декабря 1977. М.: Юрид. лит., 1978.

2. Конституция Республики Марий Эл от 24 июня 1995 года // Марийская правда. 1995. 7 июля.

3. Алебастрова И. А. Конституционные принципы: форма выражения, место в системе права и его источников // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8.

4. Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право. М.: Юстицинформ, 2009.

5. Лебедев В. А., Кандалов П. М., Неровная Н. И. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы. М., 2006.

6. Михеев Д. С. Взаимодействие граждан с муниципальными органами как механизм осуществления принципа гласности местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. № 7.

7. Михеев Д. С. Доступ граждан к информации как способ реализации принципа гласности местного самоуправления // Российская юстиция. 2014. № 1.

8. Михеев Д. С. Регулирование принципа гласности местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2014. № 2(69).

9. Михеева Т. Н., Михеев Д. С. Формы взаимодействия общественных институтов с органами местного самоуправления // Правовое государство: теория и практика. 2011. № 1(23).

Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015

29

Конституция Республики Марий Эл: теоретические и исторические аспекты

D. S. Mikheev

PUBLICITY IN THE LOCAL SELF-GOVERNMENT AS CONSTITUTIONAL AND LEGAL CATEGORY

In the article rules of the Constitution of the Russian Federation and the Constitution of the Republic of Mari El are analyzed from the viewpoint of consolidating principle of the publicity in the local self-government. In the organization of local self-government the presence of publicity promotes citizens' participation in addressing of local questions and their cooperation with local authorities strengthens.

Key words: publicity, local self-government, citizens, local self-government.

MIKHEEV Denis Stepanovich - Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, the Mari State University, Yoshkar-Ola.

E-mail: Mikheev_DS@mail.ru

УДК 342.41

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЙ, ВНЕСЕННЫХ В КОНСТИТУЦИЮ РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ,

КАК ИНДИКАТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО ПОРЯДКА В РЕСПУБЛИКЕ

Суслов Евгений Валерианович,

кандидат политических наук, доцент кафедры журналистики историко-филологического факультета Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.

E-mail: esuslov@mail.ru

В предлагаемой статье анализируется конституционный процесс в Республике Марий Эл в контексте политических изменений в стране, которые происходят как на институциональном, так и внеинституциональном уровнях. Новизна статьи заключается в использовании синергетической методологии как способа познания нового класса объектов, которые, в отличие традиционных, замкнутых систем, выделяются сложностью и необратимостью, открытостью и нелинейностью происходящих процессов. Неравновесность и нелинейность новой глобальной реальности, в системе координат которой находится и наша страна, приводит к возникновению синергетических эффектов, когда в точке бифуркации небольшое воздействие способно порождать новые структуры и уровни организации. В результате использования синергетической методологии удалось установить, что изменения, внесенные в Конституцию Республики Марий Эл, - это в значительной степени результат попадания ее, как и других национальных субъектов Федерации, в «каскад бифуркаций», связанный с распадом СССР, принятием Конституции РФ и другими значительными событиями в современной истории России. Определяющим управляющим фактором в точке бифуркации этого периода автор считает персоналистскую особенность личности первого Президента России. Другим фактором, приведшим к изменениям в Конституции Республики Марий Эл, была необходимость приведения конституций национальных субъектов Федерации в соответствие с Конституцией страны в условиях продолжавшегося «парада суверенитетов».

Ключевые слова: турбулентность, политические изменения, ускорение, синергетика, нелинейность, бифуркации, Конституционное собрание Республики Марий Эл.

Современная российская политика полна неожиданностей, и это является следствием во многом турбулентных1 мировых политических процессов, которые не могут не отражаться на внутренней политике Российского государства и его составных частей -субъектов Федерации. Политические изменения происходят как на институциональном (конституционном), так и внеинституциональном уровнях. И если

первый уровень изменений при желании наблюдаем и контролируем, то второй имеет латентный и практически неконтролируемый характер. В обществах ограниченного доступа внеинституциональный уровень изменений наиболее возможен и востребован.

При этом у внутриполитических процессов существует и своя логика изменений, исходящая от региональных и локальных социально-политических и эко-

1 Свойство турбулентности (от лат. turbulentus - беспорядочный) является наиболее характерной чертой современной глобальной реальности и представляет собой сложное, не упорядоченное во времени и пространстве поведение диссипативной среды (или поля).

2 Понятие «общество ограниченного доступа» введено в научный оборот Д. Нортом, Д. Уоллисом и Б. Вайнгастом - авторами широко известной работы «Насилие и социальные порядки. Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества» (2011).

30

Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015