Общественная палата Российской Федерации как новый институт гражданского общества

Юлия ГНУСАРЕВА

общественная палата российской

ФЕДЕРАЦИИ как новый ИНСТИТУТ

гражданского общества

Два года назад по инициативе президента начала свою работу Общественная палата РФ. Создание Общественной палаты - это аккумулирование огромного опыта работы, который за длительное время накопила российская общественность, российские институты гражданского общества. За сравнительно короткое время принципиально новый для России гражданский институт стал каналом прямой и обратной связи между властью и обществом, стал фактом биографии гражданского общества.

ГНУСАРЕВА

Юлия

Анатольевна — аспирантка кафедры философии и политологии Саратовского государственного социальноэкономического университета

ВпервыеидеясозданияОбщественнойпалатыРФвозниклапосле событий октября 1993 г. по инициативе первого Президента РФ Б. Ельцина. Общественная палата должна была сыграть стабилизирующую роль для новой политической системы. И такая палата действительно была создана, но просуществовала недолго, и при первых признаках достижения общественного равновесия потребность в ней стала постепенно уменьшаться. Поскольку никаких других целей перед Общественной палатой изначально не ставилось, она стала тихо умирать. Новая российская власть не нуждалась в постоянном контроле со стороны общества.

Потребность возрождения Общественной палаты настойчиво заявила о себе после трагических событий в Беслане, когда угроза нарушения достигнутого с таким трудом равновесия в политической жизни общества опять замаячила на политическом горизонте. Инициатором создания Общественной палаты Российской Федерации стал уже другой президент — В. Путин. Законопроект «Об Общественной палате Российской Федерации» был принят в трех чтениях Государственной Думой и подписан президентом 4 апреля 2005 г.1

Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее ОП РФ) разработан в целях вовлечения широких кругов российской общественности в реализацию государственной политики, учета органами государственной власти и органами местного самоуправления общественных инициатив и интересов граждан Российской Федерации. Согласно этому закону в состав ОП РФ входят граждане, имеющие особые заслуги перед государством и обществом, представители общероссийских, региональных и межрегиональных общественных объединений, а также объединений некоммерческих организаций. Основной формой работы в палате ее членов является их участие в пленарных заседаниях палаты, комиссиях и рабочих группах, образуемых ОП РФ. Законом на ОП РФ возлагаются задачи обеспечения согласования интересов граждан, общественных объединений и государственных органов для решения наиболее важных для населения России вопросов экономического и социального развития, обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов организации гражданского общества. Установлено также,

1 «Коммерсант Власть». 2006. № 2

что указанные задачи решаются ОП РФ путем проведения общественной экспертизы проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также правовых актов органов местного самоуправления; осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также выдвижения гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений. Решения палаты носят рекомендательный характер и принимаются в форме заключений, предложений и обращений. Закон вступил в силу 1 июля 2005 г. Формирование состава ОП РФ проходило в три этапа и завершилось 23 декабря 2005 г. Всего в нее вошло 126 человек. В ОП РФ было сформировано 17 комиссий, в составе которых действуют подкомиссии по различным направлениям.

Свою деятельность ОП РФ начала 22 января 2006 г. с проведения первого пленарного заседания, с тех пор прошло два года. Что же реально было сделано за это время?

Более всего за два года работы ОП РФ преуспела в области защиты прав граждан. Члены ОП РФ успели вступиться за жителей Южного Бутова, чьи дома стали сносить местные власти1, за водителя Щербинского, несправедливо обвиненного в ДТП, в котором погиб алтайский губернатор М. Евдокимов2, за обманутых дольщиков, вложивших свои сбережения в строительство «пирамиды», за студентов социологического факультета МГУ, выступивших против политики декана и потребовавших повысить качество образования, за журналистов волгоградской газеты «Городские вести», закрытой мэрией после публикации карикатуры с изображением основателей мировых религий. После трагической истории с рядовым Челябинского танкового инс-

титута Андреем Сычевым ОП РФ обратила внимание на закрытость армии и разработала пакет предложений, многие из которых были учтены Министерством обороны: при воинских частях созданы родительские комитеты, а при самом военном ведомстве — Общественный совет3. Поддержала палата позицию правозащитников относительно разгона «Маршей несогласных» в Москве и Санкт-Петербурге, а также позицию научного сообщества по суровым приговорам, вынесенным в отношении ряда ученых по статьям «государственная измена» и «разглашение государственной тайны». ОП приступила к разработке текста Хартии журналистов, напоминала власти о необходимости гражданского контроля в тюрьмах и многом другом.

Какова же была реакция власти? От острого внимания до полного безразличия. Казалось, что в вопросах, которые касались больших денег, мнение ОП РФ просто игнорировалось. К примеру, практически не были учтены экспертизы Водного и Лесного кодексов, активная позиция против строительства «Газпром-Сити» в Санкт-Петербурге также осталась без какой-либо реакции депутатов. Никто также не знает реакцию правительства на рекомендации палаты продлить мораторий на приватизацию памятников истории и культуры, пересмотреть бюджетные пропорции между муниципальным и государственным уровнями власти и др. Только благодаря вмешательству президента в некоторые вопросы, например, о вынесении игорных заведений за пределы городов и строительстве нефтепровода в районе Байкала, дело сдвинулось с мертвой точки.

За два года работы ОП РФ провела общественную экспертизу по 65 законопроектам. Ряд ее идей был поддержан депутатами. Довольно резко ОП РФ выступила против проекта Федерального закона «Об опеке и попечительстве», который мог привести к дополнительной бюрократизации процедуры создания приемной семьи, против ужесточающих поправок в законе «О СМИ», которые могли бы на корню зарубить свободу слова в России, против первой, драконовской, редакции закона о некоммерческих организациях.

1 «Российская газета». 2006. 20 июня. № 4096 ______________

2 Там же. 2006. 13 февраля. № 3995 3 Там же. 2007. 13 января. № 12

Кроме того, ОП РФ за время своей деятельности выступила инициатором подготовки двух докладов «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации».

В основу первого доклада заложен принцип, которому ОП следовала при его подготовке: непредвзятый, объективный анализ, основанный на фактических данных. В нем также анализируется очень важный вопрос: что же представляет собой гражданское общество в России?

Гражданское общество в широком смысле представляет собой совокупность общественных институтов, непосредственно не включенных в структуры государства и позволяющих гражданам, их объединениям реализовывать свои интересы и инициативы. Однако современное зрелое гражданское общество — это общество свободной самоорганизации. ОП РФ стремится учитывать, выражать и защищать законные интересы всех самоорганизующихся гражданских структур, действующих в рамках конституции страны.

В России гражданское общество родилось не сегодня, его институты не были «импортированы» из-за рубежа, его истоки уходят в далекое прошлое, про-слеживаясь в сельском и городском самоуправлении, элементах сословного представительства и др. Относительно зрелые формы гражданского общества в его современном понимании появились в России в пореформенную эпоху к концу XIX в. Их быстрое развитие было прервано Октябрьской революцией. Попытки установить тотальный государственный контроль над гражданской жизнью не уничтожили самоорганизацию, но привели к ее уходу, с одной стороны, в общераспространенные формы бытовой солидарности, а с другой — в относительно редкие, но от этого не менее значимые протестные проявления политического характера1. Кардинальные политические, экономические и социальные изменения в конце XX в. открыли беспрецедентные для нашей страны возможности свободной самоорганизации. Основная черта нынешнего периода развития гражданского общества — активное освоение этих возможностей. Этот процесс находится на одной из начальных стадий, идет

1 Состоялось ли гражданское общество в России // Социологические исследования. 2007. № 1

неравномерно, зачастую противоречиво, тем не менее он несомненно приобрел поступательный характер.

Предпосылки для создания ОП РФ сложились не в один день. Вместе с тем это еще достаточно новый, становящийся на ноги институт гражданского общества. Он не имеет готовых рецептов общественного развития, а в серьезных диспутах и в опоре на общественные организации и граждан ищет пути для улучшения России. ОП РФ будет в первую очередь добиваться действенности предлагаемых гражданским обществом инструментов социальных изменений и социального развития и усиления гражданского влияния в целом на принимаемые властью решения. Для этого структура, которая создана, не должна быть застывшей. Жизнь требует активнее использовать потенциал общественной поддержки палаты при проработке вопросов повестки дня гражданского общества. Только тогда диалог общества и власти сможет вобрать в себя все многообразие проблем, оттенков, компетентно выразив мнение большинства и не игнорируя при этом интересов меньшинств, снабдить общество и государство эффективными каналами обратной связи. В направлении обеспечения полноты обратной связи между обществом и государством ОП РФ сосредотачивает свои стратегические усилия как институт в целом. Принятие закона об ОП РФ дополнительно и своевременно усилило одну из важнейших функций гражданского общества по отношению к государству — функцию общественного контроля и общественной экспертизы.

Как свидетельствуют фактические данные, в современном российском обществе накоплен существенный, пусть пока и ограниченный, потенциал свободной самоорганизации. Не умаляя потребности в его наращивании, что может происходить лишь постепенно, необходимо осознать первоочередную задачу: восполнить дефицит ресурсов и механизмов реализации уже имеющегося потенциала. В данном отношении возможен и необходим прорыв, ключевую роль в обеспечении которого призвана сыграть ОП РФ. Развивающееся российское общество многолико и разнообразно. Несмотря на далекие от тепличных условия, в которых на протяжении десятилетий оформлялись и заявляли о себе социальные и гражданские инициативы в России, пос-

тупательный процесс развития гражданского общества в стране не прерывался. Во многих случаях организации и институты гражданского общества уже сейчас вносят существенный вклад в развитие экономики, формирование и реализацию социальной политики, создание рабочих мест, защиту и восстановление нарушенных прав граждан, образование и воспитание молодежи.

В январе 2008 г. ОП РФ выступила инициатором проведения II Общероссийского гражданского форума. В форуме приняли участие более 1200 представителей некоммерческих организаций России, в том числе около 700 представителей регионов. Среди участников форума были члены ОП РФ первого и второго составов, общественных советов при федеральных органах власти, представители органов государственной власти и местного самоуправления, а также международных организаций.

По итогам форума были выработаны рекомендации новому составу ОП РФ и властям страны. В ходе форума обсуждалась подготовка Ежегодного доклада ОП РФ о состоянии гражданского общества в РФ за 2007 г. В заключение члены Совета обсудили подготовку очередного пленарного заседания ОП РФ.

При подготовке Доклада использовались материалы социологических исследований, данные государственного статистического учета и мнения экспертов. В первой части доклада была обобщена статистическая и социологическая информация, отражающая состояние гражданского общества в России, представлены основные показатели, характеризующие его, показан общий уровень гражданской активности в стране. Кроме того, изучена экономическая основа некоммерческого сектора, описана его инфраструктура, приведены данные о действующих механизмах поддержки гражданских инициатив со стороны государства и бизнеса. Отдельный параграф содержит подробное описание нормативно-правового обеспечения общественной активности, а также анализ деятельности неформальных сообществ, то есть юридически не оформленных объединений граждан.

Во второй части Доклада проанализирована степень влияния гражданских организаций в различных сферах общественной жизни: в политике, экономике,

социальной защите, здравоохранении, защите природы, культуре, образовании и науке. При этом по каждому из разделов представлена не только общая информация о степени влияния институтов гражданского общества на процесс принятия решений, но и раскрыты механизмы их взаимодействия с властью и бизнесом в 2007 г. Свое отражение нашла и деятельность общественных организаций граждан, созданных на этнокультурной основе, общественных организаций верующих, а также организаций и групп националистического и экстремистского характера. Все они оказывают существенное и разнонаправленное воздействие на российское полиэтническое и многоконфессиональное общество. Здесь же освещен вопрос формирования российской гражданской идентичности и ее соотношения с региональными идентичностями и этническим самосознанием.

Третья часть посвящена актуальной повестке дня гражданского общества России: соблюдению прав человека и правоприменительной практике, участию граждан в работе органов местного самоуправления, состоянию информационного поля. При работе над третьей частью Доклада были использованы материалы, предоставленные комиссиями ОП РФ.

23 января 2008 г. ОП РФ провела первое пленарное заседание уже в новом составе. Из прежнего состава Общественной палаты в этом списке, в частности, остались певица Алла Пугачева, бизнесмен Владимир Потанин, вице-президент «Медиасоюза» Елена Зелинская, политологи Вячеслав Никонов и Андраник Мигранян, журналист Николай Сванидзе, адвокат Генри Резник, скульптор Зураб Церетели, режиссер Карен Шахназаров, председатель «Деловой России» Борис Титов. В состав ОП РФ также вошли главный редактор «Комсомольской правды» Владимир Сунгоркин, президент Союза армян России Ара Абрамян, президент Всероссийского азербайджанского конгресса Мамед Багир Джавад оглы Алиев, трехкратная олимпийская чемпионка и телеведущая Мария Киселева и др.

Изменилось ли после ротации структура Палаты? Секретарь ОП РФ Е. Велихов сообщил, что принципиальных изменений в деятельности и структуре палаты не произошло. Но, к примеру, наряду с комиссиями, были созданы межкомис-

сионные рабочие группы, позволяющие всем членам организации участвовать в решении самых разных вопросов. В структуре ОП РФ появилось несколько новых комиссий. Среди них комиссия по делам ветеранов, военнослужащих и членов их семей и комиссия по вопросам регионального развития1.

Важным вопросом является оценка деятельности ОП РФ. Изначально скептики были не только снаружи, но и внутри ОП РФ, смутно представляя себе результат работы. Некоторые до сих пор считают, что ОП РФ — это чисто российское, чуть ли не кремлевское изобретение. На самом деле при ее создании изучался опыт аналогичных структур, давно и успешно функционирующих на Западе. По сути, в течение двух лет шел процесс становления нового института, определялся круг его полномочий. Именно в этом была главная сложность. Много времени ушло на то, чтобы понять, чем и как нам надо заниматься, где усилия Палаты принесут наибольший эффект. Изначально предполагалось, что Палата должна сосредоточить усилия на внутренней политике, на развитии гражданского общества в России. Но члены ОП РФ практически сразу стали налаживать контакты с коллегами из других стран. И это, несомненно, перспектива для работы второго состава — переходить к системе взаимоотношений с мировым некоммерческим сообществом. Тем более что ОП РФ приняли в Международную ассоциацию экономических и социальных советов и схожих институтов, которая объединяет совещательные органы общественности почти 60 стран2.

Таким образом, рассмотрев деятельность ОП РФ, можно констатировать, что ОП РФ за время своей работы использовала самые разные формы для установления и поддержания эффективного диалога власти и общества: слушания, круглые столы, запросы в органы власти,

1 «Российская газета». 2008.24 января. № 13

2 Газета «Трибуна». 2007. 28 декабря. 50

оказание правовой поддержки тем, кто в ней нуждался и т.д. Основные усилия палаты были направлены на экспертизу законопроектов, что позволило на стадии подготовки актов более точно учитывать общественное мнение по большому кругу вопросов, вводить в законодательство те положения, которые способствовали развитию экономики и социальной сферы. Еще одним новшеством, впервые осуществленным в 2006 г. и получившим активное развитие в 2007 г., стала государственная поддержка некоммерческих организаций. Новым для нашей страны явлением в 2007 г. стало также создание общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, органах власти субъектов Федерации и местного самоуправления. ОП РФ приняла деятельное участие в их формировании. Особенно актуальной проблема организации диалога власти и общества остается на региональном уровне. Продолжается процесс формирования региональных общественных палат. К декабрю 2007 г. сформированы и приступили к работе 33 региональные общественные палаты, еще две находятся в стадии формирования, в 34 регионах запущен процесс их создания: созданы рабочие группы, готовятся соответствующие региональные законы.

Несмотря на короткий срок своей деятельности, ОП РФ сумела найти свое место в политической системе России. ОП РФ не осталась в стороне и от борьбы с ксенофобией, неуставными отношениями в армии. Она вносит существенный вклад в укрепление законности и защиту прав человека. Голос общественности стал слышен в России. Если раньше гражданские институты представляли собой разрозненную массу в одиночку решающих узкие задачи объединений, то теперь их работа — в центре внимания разных заинтересованных слоев населения, они составляют ядро экспертов органов власти, они — тот дозор, в котором нуждается Россия. Деятельность ОП РФ должна серьезно сказаться на укреплении гражданского общества в целом.