Муниципальные правовые акты как средства правовой политики в сфере местного самоуправления

1. 2. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ КАК СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Корсакова С.В., докторант ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» к.ю.н., доцент

Аннотация. В статье раскрывается место и роль муниципальных правовых актов в формировании и осуществлении российской правовой политики в сфере местного самоуправления.

Ключевые слова: Местное самоуправление, муниципально-правовая политика, средства правовой политики, муниципальные правовые акты

MUNICIPAL LEGAL ACTS AS MEANS OF LEGAL POLICY IN THE LOCAL SELF-GOVERNMENT SPHERE

Korsakova S.V., the doctorant of State Educational Establishment of Higher Professional Education «Saratov state academy of law» Candidate of Law sciencc, Assistant professor

Annotation: The article reveals the role and place of municipal legal acts in the formation and implementation of the municipal policy in the Russian Federation. Keywords: Local self-government, municipal and legal policy, a means of legal policy, municipal acts of law

Муниципально-правовая политика (правовая политика в сфере местного самоуправления), являясь особой разновидностью правовой политики, представляет собой опосредованную правом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также местного сообщества по укреплению механизмов участия населения в самоуправлении, созданию организационно-правовых условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, построению теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Важным средством выражения и закрепления муниципально-правовой политики являются муниципальные правовые акты, которые характеризуются всеми свойствами правовых актов, но представляют собой их особую разновидность. Это обусловлено тремя факторами: во-первых, различиями в содержании вопросов, разрешаемых государством и местным самоуправлением; во-вторых, различиями в юридической природе актов государства и муниципальных образований; наконец, различиями в процедуре принятия решения.

В Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года не только закрепляется право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты, но и впервые формулируется понятие муниципального правового акта как решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов

РФ, принятого населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленного, обязательного для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила или имеющего индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Среди муниципальных правовых актов - средств правовой политики в сфере местного самоуправления особое значение приобретает устав муниципального образования. Именно этот акт выступает связующим звеном, через которое конституционные установления и нормы федерального законодательства, законодательства субъекта Федерации трансформируются в положения нормативных актов муниципальных образований Российской Федерации, что является важным условием единства правовой системы и правовой политики государства.1 Выполняя учредительную роль, устав обеспечивает стабильность и устойчивость развития муниципального образования.

Юридические качества и свойства устава муниципального образования, позволяют определить его место в муниципально-правовой политике. Во-первых, устав муниципального образования - основной документ муниципального уровня, закладывающий начала формирования локальной муниципально-правовой политики, являясь важным ориентиром для деятельности населения, органов муниципальной власти, иных субъектов правовой политики. Устав закрепляет важнейшие права и приоритеты органов местного самоуправления, связанные с их статусом, принципиальные вопросы обеспечения участия граждан в правотворческой и правореализационной деятельности в муниципалитете. Для этого в уставе широко используются нормы-цели, нормы-принципы, нормы-понятия, нормы-самообязательства, нормы-стимулы, нормы-статусы и нормы-ограничения. Кроме того, заслуживают поддержки нормы устава, которые направлены на утверждение приоритетных направлений развития муниципалитета. Так, например, в ст. 15 Устава города Ростова-на-Дону2 в качестве приоритетных направлений деятельности органов городского самоуправления и должностных лиц городского самоуправления определены:

а) обеспечение условий жизни в городе, способствующих достижению свободы и неприкосновенности, личного благополучия и социального, культурного, нравственного, духовного развития членов местного сообщества;

1 См.: Сикайло, А.В. Устав муниципального образования как нормативно-правовой акт: правовая природа и особенности реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 3.

- Устав города Ростова-на-Дону (ред. от 15.06.2010). Принят решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996 № 211// [Электрон. ресурс] / АО «Консультант Плюс». - М., 2011.

Корсакова ПРАВОВЫЕ АКТЫ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ С.В.

б) гарантирование свободы экономической деятельности для всех жителей города и достижение стабильного экономического роста на основе принципов социально-ориентированного рыночного хозяйства муниципального образования;

в) гарантирование условий для участия членов местного сообщества в городском самоуправлении, в развитии местной демократии на основе политического, идеологического, культурного многообразия, сотрудничества между всеми его участниками.

Исходя из этих положений устава городского поселения, формируется и муниципально-правовая политика, поскольку очевидно, что создание условий для развития муниципального образования - важная не только социально-экономическая, но и правовая задача. Не менее значимы вопросы разработки надежных правовых механизмов, создающих условия для эффективной деятельности муниципальных органов в заданных направлениях.

Во-вторых, устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию в муниципально-правовой политике принципа саморегулирования местного самоуправления.

В-третьих, устав играет определяющую роль в развитии правового регулирования правоотношений в муниципальном образовании, поскольку на его основе разрабатываются и принимаются иные муниципальные правовые акты. Устав - основа для дальнейшего нормотворчества.

И, наконец, устав является средством обеспечения единообразия подходов в правоприменительной и правоохранительной деятельности субъектов муниципально-правовой политики. Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия. Помимо норм, определяющих структуру органов местного самоуправления, их полномочия по обеспечению прав населения на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, уставы муниципальных образований включают в себя нормы процессуального характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных актов местного самоуправления, утверждения планов и программ развития муниципального образования, формирования органов местного самоуправления и избрания либо назначения его должностных лиц, разрешения споров между органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юридическими лицами, и т.п.

В заключении отметим ценностное значение устава муниципального образования как средства формирования муниципально-правовой политики в городских, сельских поселениях и иных муниципалитетах. Так, в преамбуле устава муниципального образования, как правило, отчетливо воплощается совокупная ценностная установка муниципалитета и направленность всех институтов местного самоуправления на реализацию интересов местного сообщества. Например, преамбула Устава города Ростова-на-Дону имеет следующее содержание: «Ростовская-на-Дону городская Дума, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ростовской области, выражая волю и интересы жителей города Ростова-на-Дону, проявляя уважение к историче-

ским, культурным и иным традициям Ростова-на-Дону, утверждая права и свободы жителей города, веру в законность и справедливость, стремясь к наиболее эффективной демократической организации городской жизни на принципах самоуправления, принимает Устав города Ростова-на-Дону». Однако, не только преамбула, но и некоторые положения последующих глав имеют аналогичную смысловую нагрузку. Так, в ст. 6 названного Устава определены «высшая цель и предназначение городского самоуправления» следующим образом: «Городское самоуправление осуществляется для общего блага, социальной и правовой защиты населения города, содействия созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека - жителя города Ростова-на-Дону». Закрепленные уставом муниципального образования ценности, интегрирующие всех жителей муниципального образования - богатых и малоимущих, образованных и малограмотных, людей различных национальностей, культур и вероисповедания, - значимы с точки зрения решения посредством права задач, направленных на усовершенствование основных элементов муниципальной правовой жизни. Они составляют важнейший аспект и муниципального правотворчества, и правоприменения.

Иные муниципальные нормативно-правовые акты также задействованы в ходе осуществления муниципально-правовой политики, только на различных этапах и в разных формах ее реализации.3 Например, средствами-инструментами муниципального правотворчества являются помимо устава регламент представительного органа местного самоуправления и иные акты, определяющие формы нормотворчества, порядок принятия и действия муниципальных правовых актов.4

Обеспечению совместимости различных видов муниципальных правовых актов как ресурсов правовой политики и согласованного взаимодействия всех субъектов по их использованию способствует их систематизация по единым классификационным правилам. Классификация муниципальных правовых актов имеет большое практическое значение в выявлении их сущности, рассмотрении специфических черт отдельных групп актов, особенностей их принятия и оформления.

В рамках муниципально-правовой политики классификация, во-первых, дает возможность установить взаимосвязь норм, содержащихся в различных муниципальных правовых актах, выстроить иерархию этих норм и, в конечном счете, грамотно их реализовать; во-вторых, способствует более четкому определению требований, предъявляемых к муниципальным право-

3 См.: Багаутдинова, Ю.Б. Муниципально-правовая политика как особая разновидность правовой политики: общетеоретический аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2009. - С. 115116.

4 См., например: Решение Ростовской-на-Дону городской Думы

от 07.12.2010 № 56 «О принятии плана работы Ростовской-на-Дону городской Думы на 2011 год»// Ростов Официальный. -2010. - 15 декабря; Постановление Администрации г. Ростова н/Д от 29.10.2010 № 827 «Об утверждении Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов Администрации города Ростова-на-

Дону»//Документ опубликован не был. [Электрон. ресурс] / АО «Консультант Плюс». - М., 2011; Постановление Администрации г. Новошахтинска от 06.08.2009 № 1162 «Об определении печатных изданий в качестве источника официального опубликования муниципальных правовых актов»// Несветай-ТВ Ориентир-10. -2009. - 19 августа; и др.

вым актам, помогает совершенствовать порядок их издания и осуществлять контроль за соблюдением законности в актах различных видов; и, наконец, обеспечивает научный подход к отбору актов при их типизации и систематизации. В этой связи возрастает роль аккуратно и корректно составленного классификатора муниципальных правовых актов, включающего в себя нормативные, правоприменительные и правоинтерпретационные акты, согласованного с общероссийским Классификатором правовых актов5. Заметим, что частично проблему систематизации муниципальных нормативных правовых актов наравне с иными задачами решает ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.6

Подводя итоги, отметим следующее. При всем разнообразии муниципальных правовых актов - средств муниципально-правовой политики эффективность их применения в качестве инструмента, обеспечивающего достижение поставленных целей, неопределенна и недооценена. Это во многом обусловлено, во-первых, непониманием специфики муниципальных правовых актов как средства правовой политики и официальной формы выражения воли уполномоченного субъекта при помощи правового инструментария; во-вторых, отсутствие четкой системы правовых актов муниципалитета, характеризующейся иерархичностью, взаимосвязанностью и взаимообусловленностью; и, в-третьих, невысокой степенью регламентации правотворческой и правореализационной деятельности уполномоченных субъектов. Решение этих проблем должно стать приоритетом современной муниципально-правовой политики.

Список литературы:

1. Багаутдинова Ю.Б. Муниципально-правовая политика как особая разновидность правовой политики: общетеоретический аспект: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01/ Багаутдинова Юлия Борисовна - Саратов, 2009. - 170 с.

2. Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления /Т.М. Бялкина//Журнал российского права. - 2002. - № 4. - С. 36- 43.

3. Корсакова С.В. Муниципально-правовая политика в современной России: понятие и принципы /С.В. Корсакова // Правовая политика и правовая жизнь. - 2008. - № 1. - С. 5560.

4. Корсакова С.В. Муниципально-правовая политика России: теоретико-методологические основы / С. В. Корсакова ; под ред. А. В. Малько ; Рос. акад. наук, Сарат. фил. Ин-та государства и права. - Ростов-на-Дону : РСЭИ, 2010. - 204 с.

5. Корсакова С.В., Малько А.В. Муниципально-правовая политика: сущность, принципы, приоритеты /С.В. Корсакова, А.В. Малько //Правоведение. - 2009. - № 1.- С. 92-105.

6. Малько А.В., Затонский В.А. Правовая политика в сфере местного самоуправления как средство усиления российской государственности /А.В. Малько, В.А. Затонский // Закон. -2006. - № 11. - С. 89-94.

5 См.: Указ Президента РФ от 15.03.2000 № 511 (ред. от 28.06.2005) «О классификаторе правовых актов»//Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 12. - Ст. 1260.

6 Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» (вместе с «Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых ак-тов»)//Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 38. - Ст. 4301. Практика ведения реестров муниципальных правовых актов начинает формироваться и на уровне муниципальных образований. См., например: Решение Собрания представителей муниципального образования «Ольский район» от 03.09.2007 № 77-РН «О реестре муниципальных правовых актов муниципального образования «Ольский район». - [Электрон. ресурс] / Режим доступа: //www.dfoportal.info/area08x/partieia/article-ny7dbb.htm

7. Матузов Н.И., Ушанова Н.В. Возможность и действительность в российской правовой системе/Н.В. Матузов, Н.В. Ушанова; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». - Саратов, 2010. - 392 с.

8. Правовая политика России: теория и практика: монография /Под ред. А.В. Малько, Н.И. Матузова. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - 752 с.

9. Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. А.В. Малько; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. - 276 с.

References:

1. Bagautdinova U.B. Municipal-legal policy as a special version of legal policy: general-theoretical aspect: the thesis. ... cand. of the judicial sciences: 12.00.01/Bagautdinova Julia Borisovna - Saratov, 2009. - 170 p.

Byalkina T.M. About the system of the legislative regulation of local self-government/T.M. Byalkina //Journal of the Russian law. - 2002. - № 4. - p. 36 43.

Korsakova S.V. Municipal-legal policy in the modern Russia: the concept and principles/S.V. Korsakova //the Legal policy and legal life. - 2008. - № 1. - p. 55-60.

Korsakova S.V. Municipal-legal policy of Russia: theoretical-methodological bases / S. V. Korsakova; Edited by A. V. Malko; Rus. Acad. of Sciences, Sarat. fil. Of the Inst. Of the State and the law. - Rostov-on-Don, 2010. - 204 p.

Korsakova S.V., Malko A.V. Municipal-legal policy: the essence, the principles, the priorities /S.V. Корсакова, A.V.Malko//Jurisprudence. - 2009. - № 1. - p. 92-105.

Malko A.V., Zatonsky V.A.. Legal policy in local self-government sphere as a means of strengthening of the Russian statehood/A.V. Malko, V.A.Zatonsky//The Law. - 2006. - № 11. -p. 89-94.

Matuzov N.I., Ushanova N.V. Possibility and the validity in the Russian legal system/N.V. Matuzov, N.V.Ushanova; Saratov state academy of law. - Saratov, 2010. - 392 p.

The legal policy of Russia: the theory and practice: the monography / Edited by A.V.Malko, N.I.Matuzova. - М: TK Velbi, Publishing house Prospect, 2006. - 752 p.

The legal policy: the dictionary and the concept project / Edited by A.V.Malko; « Saratov state academy of the right». - Saratov: Publishing house «Saratov state academy of the right», 2010. -276 p.

РЕЦЕНЗИЯ

на статью кандидата юридических наук, доцента Корсаковой Светланы Владимировны «Муниципальные правовые акты как средства правовой политики в сфере местного самоуправления»

Проблема средств в муниципально-правовой политике, их своевременного и качественного совершенствования, все больше становится актуальной, научно и практически значимой. Без ее должного разрешения невозможно будет оптимизировать механизм правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.

В статье Корсаковой С.В. исследуются малоизученные вопросы места и роли муниципальных правовых актов в правовой политике в сфере местного самоуправления; обозначены проблемы, связанные с полноценным и эффективным применением их в качестве инструмента муниципально-правовой политики. Особо выделен устав муниципального образования как своего рода основное средство осуществления муниципально-правовой политики.

Нельзя не согласиться с авторским тезисом о том, что обеспечению совместимости различных видов муниципальных правовых актов как ресурсов правовой политики способствует их систематизация по единым классификационным правилам. В этой связи, заслу-

Корсакова ПРАВОВЫЕ АКТЫ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ С.В.

живает внимания предложение автора разработки и внедрения общеродового классификатора муниципальных правовых актов, включающего в себя нормативные, правоприменительные и правоинтерпретационные акты.

В целом, научная статья Корсаковой С.В. «Муниципальные правовые акты как средства правовой политики в сфере местного самоуправления» является самостоятельным, логически выдержанным исследованием, а содержащиеся в ней выводы и предложения должным образом аргументированы и имеют важное научное и практическое значение. Рецензируемая научная работа соответствует предъявляемым требованиям и рекомендуется для публикации в открытой печати.

Директор Саратовского филиала института государства и права РАН, заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор, д.юн. А.В. Малько