Право граждан на парламентскую оппозицию как основа демократического народного представительства

Астафичев П.А.

ПРАВО ГРАЖДАН НА ПАРЛАМЕНТСКУЮ ОППОЗИЦИЮ КАК ОСНОВА ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА

Конституционный принцип легальности политической оппозиции в своей философской основе опирается на идеи плюрализма, признания и допустимости инакомыслия, множественности мнений и подходов к решению общественных проблем1. Этого с неизбежностью требует просвещенный взгляд на интересы государства, несмотря на то, что концепция государственного суверенитета особенно настаивает на единстве, сплоченности и монолитности публичной власти. Во всяком случае, устройство российской государственности на конституционных началах предполагает уважение прав политического меньшинства, его гарантированные возможности быть выслушанным и причастным к государственной и муниципальной деятельности. Оппозиция полезна для общества, поскольку она указывает на его болевые точки, проблемы, которые нуждаются в решении, чтобы не доводить дело до конфликтов2, причем "роль парламентской оппозиции" не могут заменить "разного рода общественные учреждения"3.

Беря оппозицию под свою защиту, конституционный строй предполагает систему государственно-правовых мер, способствующих разумной политической конкуренции, которая, однако, не должна затрагивать фундаментальных основ организации власти в обществе. Оппозиция вредна, если она посягает на саму суть демократической государственности; в равной мере она неэффективна, когда лидеры оппозиционных партий придерживаются излишне радикальных политических концепций либо, напротив, чрезмерно пассивны. Конституционная оппозиция должна отвечать и ряду иных правовых и нравственных

требований, при несоблюдении которых ее полезность будет всегда подвергаться сомнениям, особенно со стороны правящих политических сил. В подобных условиях особенно важны гарантии и правоог-раничения, исходящие из принципов и норм конституционного права.

Концепции конституционализма чужда концентрированная и бесконтрольная политическая власть, но среди определенной массы россиян находится немало противников подобных подходов к государственному строительству. Считается, что оппозиция если не разрушает, то ослабляет власть, в ней усматривают угрозу последовательности в государственной политике, а также почву для усложнения процесса государственного управления. Преувеличивая важность централизма, многие наши сограждане склонны видеть источник общественных бед в якобы ненужных колебаниях в высших инстанциях, в "надоевших" баталиях, которые вместо "дела" плодят демагогию. Подобные предрассудки, стереотипы и заблуждения в общественном мнении имеют определенную популярность, что не может не сказываться на механизме реализации Конституции Российской Федерации. Однако степень концентрации такого рода мнений в современном российском обществе имеет тенденцию к сокращению. В качестве примера достаточно сослаться на ранний советский период отечественной истории, когда считалось чуть ли не хорошим тоном употреблять грубые и оскорбительные выражения в адрес политических оппонентов: даже в научной литературе оппортунистические группировки именовались "злейшими и заклятыми врагами народа",

Павел Александрович Астафичев - доктор юридических наук, начальник правового управления Орловского областного Совета народных депутатов.

платформой которых служит "звериная ненависть к социализму". Современный российский опыт уже явно опровергает такую методологию.

Принцип конституционного сосуществования правящей партии и оппозиционных политических сил, по своей сути, нацелен на решение противоречия между большинством и меньшинством в обществе. Такое противоречие существовало и будет иметь место всегда, независимо от формы государства, его свойств, качеств или исторических особенностей4. Преимуществами большинства людей исторически служили численное превосходство и физическая сила, достоинствами меньшинства - интеллект и богатство. Первоначально меньшинство научилось порабощать большинство с помощью обмана, подкупа и ряда иных средств, а затем большинство нашло для себя опору в концепциях народного суверенитета и демократии, проложивших дорогу к теории и практике конституционализма. Но современный конституционный строй не может придерживаться одной из указанных крайностей, необходим баланс между конкурирующими общественно-политическими ценностями5. В этой связи А.С.Мордовец справедливо указывает на необходимость равновесия "между двумя социальными началами: всеобъемлющими интересами человека и гражданина и материально-нравственными интересами общего блага; между стремлением народа к духовному развитию, свободе, равенству, справедливости, уважению и неприкосновенности прав личности и интересам разных общественных групп и движений в борьбе за власть, за управление государственным строительством"6. Это во многом достигается через институт парламентской оппозиции.

Право граждан на парламентскую оппозицию находит свое выражение, прежде всего, в процессе формирования народного представительства. Различные избирательные системы по-разному влияют на реализацию возможностей оппозиционных политических сил. Так, одномандатная система мажоритарного представительства позволяет побеждать лишь крупным партиям, позиции которых силь-

ны в соответствующих избирательных округах. На результаты выборов существенным образом влияют такие факторы, как равномерность политических предпочтений избирателей (чем большая неравномерность, тем вероятнее доступ оппозиции к искомым мандатам), а также количество баллотирующихся кандидатов в каждом из округов (чем больше кандидатов, тем слабее позиции конкурентов). Что же касается пропорциональной системы, то она сама по себе стимулирует участие оппозиции в государственной деятельности, особенно при условии, что выборы не могут признаваться состоявшимися, если доступ к распределению депутатских мандатов получило лишь одно избирательное объединение (п. 2 ст. 70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации")7.

Исходя из указанных соображений можно заметить, что федеральный законодатель в течение последнихлет через внесение поправок в избирательное законодательство существенным образом стимулировал образование и развитие парламентской оппозиции, причем это затронуло не только федеральный уровень (Государственная Дума, новый состав которой будет формироваться исключительно по пропорциональной системе), но и субъекты Федерации, не менее половины состава законодательных органов которых также формируются с использованием пропорционального представительства8. Это во многом способствует поглощению неэффективных политических организаций сильными конкурентами, но в то же время, с учетом практически повсеместного введения пропорциональной системы закрытых списков, требует повышения внутрипартийной демократии.

Как справедливо отмечает Г.Н.Комко-ва, "мажоритарная избирательная система основана на равенстве территориального представительства, а пропорциональная - политического"9. При этом равенство возможностей политических организаций по участию в парламентской деятельности не следует из самого статуса подобного субъекта конституционных пра-

воотношений:здесь принципиальное значение имеют такие факторы, как массовость, корпоративность, популярность, степень доверия и поддержки населения на очередных выборах. Кроме того, равноправие политических партий по выдвижению кандидатов ограничивается их финансовыми возможностями, заградительным пунктом, а также фактом преодоления заградительного пункта на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы, причем не только применительно к федеральным выборам, но и при формировании законодательных органов субъектов Федерации. В результате диапазон действия конституционного принципа равноправия после завершения очередной избирательной кампании заметно сужается до ограниченного числа победивших на выборах партий, а проигравшие политические организации вынуждены довольствоваться более ограниченным и менее конструктивным набором публично-правовых форм консультативной демократии.

Право граждан на конструктивную парламентскую оппозицию опирается на принцип всеобщности народного представительства, который означает, что в процессе выборов в органы государственной власти и местного самоуправления должны участвовать значительные массы избирателей, что ограничения активного и пассивного права обосновываются важными публичными интересами, такими как защита основ конституционного строя,нравственности, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации). Кроме того, принцип всеобщности народного представительства требует, чтобы на уровнях субъектов Федерации и муниципальных образований был бы образован, по крайней мере, один выборный орган, который формировался бы напрямую избирателями (взаимосвязь с принципом непосредственности народного представительства). Реализации принципа всеобщности народного представительства препятствуют такие деяния, как, например, незаконный роспуск или приос-

тановление деятельности органа народного представительства, захват власти, приход к власти неконституционным путем, организация политического переворота, а также длительная вакансия мандата депутата или выборного должностного лица.

Принцип всеобщности народного представительства должен пониматься не только в масштабах всей территории государства, субъекта Федерации или муниципального образования: он нуждается в дифференциации, в частности, по политическому критерию. Слово "всеобщность" может быть применено не только ко всем гражданам, обладающим активным или пассивным избирательным правом: речь должна идти и о значительных объединениях физических лиц, имеющих общую политическую позицию. Политические партии, политические общественные объединения, другие ассоциации граждан, сформированные по политическому принципу, - такие же носители принципа всеобщности, как и ассоциированные граждане в масштабах всего государства. Поэтому, например, излишне жесткие юридические требования к образованию политических партий, соединенные с определенными полномочиями политических партий в избирательном процессе, могут нарушать принцип всеобщности народного представительства, в то время как нарушения принципа всеобщности субъективного избирательного права здесь может и не быть (например, в случае альтернативных форм реализации пассивного избирательного права через мажоритарную избирательную систему).

Приведенный тезис нуждается в следующей оговорке. Критерий массовости, применяемый для анализа права граждан на представительство, может привести к некоторым противоречиям в понимании сущности данного права по сравнению с субъективным избирательным правом. В частности, это наблюдается в претензиях на представительство излишне мелких партий, опирающихся именно на конструкцию субъективного избирательного права в противовес принципу всеобщности народного представительства. Следует

присоединиться к точке зрения Б.А. Ста-родубского, что "чрезмерно пропорциональная система выборов" подрывает некоторые принципы функционирования демократии, так как "фрагментация сил на парламентской арене не позволяет ведущим партиям сформировать правительство" и эти трудности "придают силы мелким фракциям", которые представляют народное меньшинство10.

Чтобы разрешить указанное противоречие, в содержании принципа всеобщего народного представительства необходимо выделить, во-первых, право большинства избирателей на формирование органов публичной власти; во-вторых, право весомого меньшинства избирателей на политическую оппозицию11. Примечательно, что подобная конструкция вряд ли возможна в рамках концепции активного и пассивного избирательного права.

Реализация права граждан на парламентскую оппозицию осуществляется не только в процессе формирования, но и деятельности депутатских фракций и групп после завершения избирательной кампании. Длительное время проблематика образования и функционирования депутатских фракций и групп оставалась как бы за кадром законодательного регулирования, представительные органы власти ограничивались нормированием этих отношений в своих регламентах, причем федеральный уровень оставлял в этом вопросе полную свободу усмотрения для субъектов Федерации, а субъекты Федерации по аналогии с федеральным центром - для муниципальных образований. Ситуация заметным образом изменилась 12 июля 2006 года с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти"12. Теперь федеральный законодатель предписывает, что депутаты законодательных органов субъектов Федерации, избранные в составе списков кандидатов по пропорциональной избирательной системе, входят в депутатские объединения (во фракции). Соответственно депутатское объединение (фракция) включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего спис-

ка кандидатов, но в них могут также входить депутаты, избранные по мажоритарным избирательным округам. Введение обязанности избранного по списку от политической партии депутата входить в состав соответствующего депутатского объединения (фракции) сопровождается запретом выхода из этого объединения (фракции), а также запрещением членства в другой партии под угрозой досрочного прекращения депутатского мандата. Если же мажоритарный депутат пожелал войти в депутатское объединение (фракцию), то он, в принципе, не обязан быть членом соответствующей политической партии, но членство в другой партии также будет составлять для него угрозу досрочного прекращения депутатских полномочий.

Указанные правовые предписания, при всей их общей положительной направленности, вызывают и некоторые критические замечания. Во-первых, не совсем ясно, по каким причинам федеральный законодатель варьирует понятия депутатского объединения и фракции как в одинаковой мере используемые формы реализации права граждан на представительство в законодательных органах субъектов Федерации. По логике, право образования фракции, как и в Государственной Думе, должно принадлежать лишь тем избирательным объединениям, которые преодолели заградительный пункт и получили доступ к распределению мандатов по пропорциональной системе. Если трактовать понятие депутатского объединения в узком смысле в качестве политической формы депутатской ассоциации (опять таки же по аналогии с Государственной Думой), то оставшиеся депутаты, которые не вошли в состав фракций, должны были бы иметь возможность объединения в депутатские группы. Во-вторых, обязанность вхождения в состав фракций, по логике, должна касаться не только депутатов, избранных по партийному списку, но и народных представителей, баллотировавшихся по мажоритарной системе и выдвинутых политическими партиями. И, наконец, в-третьих, представляется несоразмерной санкция в виде лишения депутатского мандата за такое, по существу, малозначительное деяние, как выход из состава фракции или членство в другой партии, особенно потому, что данное деяние даже не подпада-

ет под признаки конституционно-правового деликта. Незаконный выход из состава фракции, равно как и противоправное членство в партии, могут быть обжалованы в суде, который имеет достаточно полномочий по установлению юридических фактов, признанию их правомерности или незаконности.

Но главное, что характеризует механизм влияния народных представителей на парламентские решения, - это их право голосования. При всей внешней привлекательности поправок, предпринятых Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти", указанные изменения этого главного вопроса не затрагивают. Ничто не запрещает депутату, избранному по пропорциональной системе от политической партии, проголосовать против решения этой партии независимо от членства в этой организации. То же самое касается депутатов, избранных по мажоритарным округам и пожелавших войти в состав фракций. Закон обходит молчанием и такой важный вопрос, как последствия принудительного исключения члена партии из ее состава. Если это деяние не влечет за собой прекращения депутатского мандата, то все остальные попытки связать волю депутата решением партии, на наш взгляд, малоэффективны.

Народное представительство делает возможным и продвигает вперед "процесс формирования плюрализма мнений различных групп интересов"13. При этом плюралистическая демократическая конституционность "предполагает соревнование не только в процессе избрания депутатов парламента, но и при формировании общего мнения или другого продукта деятельности" представительных органов14. Свобода формирования народного представительства проявляется в соревновании политических сил, конкуренции партий и других политических организаций и движений, в дебатах и законной оппозиции. Принципу свободы народного представительства, например, не будет соответствовать характерное для вечевой демократии древних Новгорода и Пскова "стремление к дости-

жению единодушия"15, которое полностью не изжито и в настоящее время.

Будучи одновременно выражением и принципа равенства народного представительства, свобода политической конкуренции наиболее полно проявляется в деятельности партий. Б.Чичерин справедливо подчеркивал, что партии "как в обществе, так и в законодательных собраниях, находятся в постоянной борьбе и вовсе не желают торжества противоположной стороны"16. При этом "истинные позиции политических сил весьма рельефно проявляются в конфликтных ситуациях"17. В ходе же обычной политической и правовой жизни борьба партий приобретает более скрытую, завуалированную форму, что, однако, не означает, что она исчезает полностью. С началом всякой избирательной кампании межпартийное соперничество неизбежно усиливается и приобретает более отчетливые формы.

В этой связи нельзя не заметить, что в современной России конкуренция политических партий имеет ряд специфических черт, что неизбежно сказывается на реализации принципа свободы формирования народного представительства. Многолетние традиции использования исключительно мажоритарного способа формирования народного представительства, сопряженные с однопартийной политической системой в советский период отечественной истории, во многом сохраняются и сегодня. И.В.Петров, в принципе, прав, утверждая, что "характерной особенностью системы относительного большинства является то, что кандидаты стремятся понравиться сразу всем избирателям одновременно, а это ведет к крайней аморфности и неопределенности их программ, быть партийным становится просто невыгодно"18. В данном случае степень свободы формирования народного представительства заметно уменьшается.

Однако нельзя не учитывать, что данное суждение применимо и к мажоритарной системе абсолютного большинства, если в процессе выборов используются одномандатные избирательные округа (если же округа многомандатные, то это уже путь к пропорциональной системе). Вообще, если в

обществе имеет место стремление к укрупнению структуры политических партий и созданию конструктивной многопартийной системы, комбинирование мажоритарного и пропорционального способов формирования народного представительства является не самым лучшим средством для достижения поставленной цели. В частности, полный отказ от мажоритарной системы чреват излишней политической поляризацией избирательного корпуса, который может повлечь за собой деструктивные явления и процессы и последующий возврат к ограниченному использованию мажоритарного принципа формирования представительных учреждений. При этом следует учитывать, что активное партийное строительство в России сегодня характерно скорее для федерального, чем для регионального и муниципального уровней публичной власти. Причем "развитость партийной системы" в регионе или муниципалитете зачастую не зависит "от политических предпочтений избирателей на парламентских выборах"19.

1 См.: Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. - М., 2004. С. 37.

2 См.: Чиркин В.Е. Россия, Конституция, достойная жизнь: анализ взаимосвязей // Государство и право. - 2006. - № 5. С. 10.

3 См.: Там же. С. 12.

4 Наиболее полно эта проблема исследована Г.Еллинеком. См., например: Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 1903. Он же. Конституции, их история и значение в современном праве. - СПб., 1906.

5 См.: Пряхина Т.М. Конституционная доктрина Российской Федерации/ Науч. ред. В.О. Лучин. - М., 2006. С. 142.

6 См.: Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина/ Под ред. Н.И.Матузова. - Саратов, 1996. С. 39-40.

7 См.: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. № 39. Ст. 3642. 2003. № 26. Ст. 2572. № 27 (Ч.2). Ст. 2711. Ст. 2716. 2004. № 24. Ст. 2335. № 33. Ст. 3368. № 35. Ст. 3607. № 50. Ст. 4950. 2005. № 27. Ст. 2708. № 30 (Ч. 1). Ст. 3104.

8 См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. с послед. изм.// СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 2000. № 31. Ст. 3205. 2001. № 7. Ст. 608. 2002. № 19. Ст. 1792. № 30. Ст. 3024. № 50. Ст. 4930. 2003. № 27 (Ч. 2). Ст. 2709. 2004. № 25. Ст. 2484. № 50. Ст. 4950. 2005. № 1 (Ч. 1). Ст. 17. Ст. 25. № 30 (Ч. 1). Ст. 3104.

9 См.: Комкова Г.Н. Пропорциональная избирательная система и обеспечение равенства фракций в российском парламенте// Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 7. С. 31.

10 См.: Стародубский Б.А. Уникальная система правления в Израиле // Государство и право. - 2000. - № 2. С. 86.

11 См.: Пост. Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. // СЗ РФ. - 1998. - № 48. - Ст. 5969. Пост. Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. // СЗ РФ. - 1997. - № 2. - Ст. 348.

12 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти» от 12 июля 2006 г. // СЗ РФ. - 2006. - № 29. - Ст. 3124.

13 См.: Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. Опыт совместного исследования российских и германских ученых/ Под общ. ред. А.Манцева, М.Моммзен. -Москва-Мюнхен-Вюрцбург, 1999. С. 15.

14 См.: Клима К. Парламентское процессуальное право в Чешской Республике// Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. С.А.Авакьяна. - М., 2003. С. 168.

15 См.: Егоров С.А. Бедна ли Россия демократическими традициями?// Государство и право. - 1997. - № 6. С. 104.

16 См.: Чичерин Б. О народном представительстве. - М., 1899. С. 38.

17 См.: Леванский В.А., Любутов А.С. Политический спектр РФ: структурно-таксономический анализ (Партии, фракции, выборы в 19931996 гг.) // Государство и право. - 1997. - № 9. С. 92.

18 См.: Петров И.В. Варианты развития российской избирательной системы// Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. - Саратов, 2001. - Вып. 2. С. 65.

19 См.: Люхтерхандт-Михалева Г. Партии в регионах и на муниципальном уровне // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М., 1999. С. 136.