Проблемы управления Дальневосточным регионом в советский и постсоветский периоды

Вестник ДВО РАН. 2013. № 1

УДК 323(571.6) А.С. ВАЩУК

Проблемы управления Дальневосточным регионом в советский и постсоветский периоды

В отечественной исторической науке региональный аспект управления раскрывается в рамках двух понятий: «региональная политика» и «управление территориями». Эти категории очень близки, но не идентичны. Первая дефиниция, как правило, используется при описании основных идей, концепций социально-экономического развития региона, которые исходят от центральной власти. Во втором случае внимание акцентируется на механизмах их реализации. Политическое управление территориями анализируется нами как процесс развития взаимоотношений Центра и региона. Следует отметить, что понятие «Дальний Восток» в политическом дискурсе присутствует с имперского периода истории России и прочно вошло в отечественную историческую науку.

В своем докладе я попытаюсь проследить факторы, долгосрочные и устойчивые тенденции, которые скрывались за фасадом изменчивой дальневосточной политики, а также раскрыть этапы управления регионом, показать историческую традицию не только самих проблем, но и вариантов их решения с учетом влияния на них различных факторов.

С тех пор как Дальний Восток стал объектом управления, на дальневосточную политику и управление регионом влияли три основных фактора: ресурсная обеспеченность, управленческий потенциал и геополитическая ситуация. Именно эти критерии положены нами в основу периодизации процесса управления регионом в советский и постсоветский периоды. Выделены пять этапов управления дальневосточными территориями в советский период и два - в постсоветский.

Первый этап непродолжительный, охватывает всего пять лет - 1922-1926 гг. В этот период произошло восстановление в России государства, был создан Советский Союз и принята Конституция РСФСР (1925 г.). Формирование советской системы управления дальневосточными территориями начинается с момента вхождения Дальневосточной республики в состав РСФСР и образования Дальневосточной области (заметим, что Камчатка к этому времени уже входила в состав РСФСР). В 1925 г. после вывода японских войск восстановлен суверенитет СССР на Северном Сахалине. К середине 20-х годов в основном была завершена борьба с остатками белогвардейских банд на Северо-Востоке и восстановлены позиции СССР на КВЖД. На этапе становления территориального управления реализовывались разные исторические сценарии, но в первую очередь Центр был озабочен поэтапным советским строительством в регионе.

Следующая задача, которая решалась на периферии, - внедрение принципов и правил номенклатурной системы, формирование на Дальнем Востоке партийно-советского и административно-хозяйственного управленческого сословия.

ВАЩУК Ангелина Сергеевна - доктор исторических наук, заведующая отделом (Институт истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, Владивосток). E-mail: va_lina@mail.ru

Для решения управленческих задач Центр позволил региону некоторый финансовый сепаратизм1. В 1922-1926 гг. управление находилось под контролем Дальневосточного революционного комитета - высшего органа центральной власти на территории2. Структура (рис. 1), функции и права Дальревкома учитывали местные условия и несли элементы управленческой самостоятельности. В его задачу входило поддержание порядка; решение вопросов текущей деятельности правительства; организация выборов в местные советы; предоставление отчетов центральным органам власти. Дальрев-ком имел право издавать обязательные для населения постановления (они могли

Рис. 1. Структура Дальревкома в 1922-1926 гг. быть отменены только ВЦИК или СНК

РСФСР), отменять или приостанавливать постановления губисполкомов и губревкомов. Внимание комитета было сосредоточено на отраслях, связанных с природными ресурсами, на внешней торговле и промышленном освоении. Эти направления в дальнейшем получили развитие в курсе индустриализации.

Сформированный в регионе управленческий механизм был, скорее, уступкой Центра, нежели продуманной концепцией автономизации территории. В условиях еще слабого советского государства Дальнему Востоку дали некоторый политический и экономический простор как фактор выживаемости.

Хронологические рамки второго этапа - конец 1920-начало 1950-х годов. Этот этап был самым длительным и тяжелым для общества и крайне напряженным в геополитическом отношении: конфликт на КВЖД и позднее ее продажа, вторжение Японии в Маньчжурию, Халкин-Гол, Хасанские события, Вторая мировая война и начало «холодной войны». В управлении этого периода условно можно выделить три подэтапа: конец 1920-х-июнь 1941 г.; 1941- сентябрь 1945 г.; 1945 - начало 1950-х годов.

Для создания системы управления территориями советское государство активно использовало ресурсы Госплана СССР и административно-территориальные реформы, которые проводились с целью приведения краев и областей в соответствие с выделенными экономическими районами3. В 1926 г. был образован Дальневосточный край с центром в Хабаровске. В рамках данной реформы были созданы округа. В 1930-е годы осуществлены новые изменения в территориально-административном делении: слияние одних территорий и разделение других. В рассматриваемый период в Дальневосточном регионе Центр провел 10 больших территориальных изменений, в том числе в 1934 г. образована Еврейская автономная область (Якутская АССР осталась самостоятельным регионом). Сталинское руководство активно использовало эти реформы как важнейший инструмент

1 Денисевич Е.И. Финансовая политика советского государства на Дальнем Востоке России (1922-1930-е гг.): дис. ... канд. ист. наук / ИИАЭ ДВО РАН. Владивосток, 2007. 214 с.; Люшилин Е.Л. Красный Олимп. Советско-партийное руководство Дальневосточного края в процессе социально-экономического развития региона: 1926-1938 гг. Хабаровск: Изд. дом «Арно», 2011. С. 38-41.

2 Дальревком. Первый этап мирного советского строительства на Дальнем Востоке. 1922-1926 гг.: сб. док. Хабаровск: Кн. изд-во, 1957. 286 с.; Цуканов С.С. Деятельность Дальревкома по советизации и восстановлению народного хозяйства Дальнего Востока (1922-1926 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Владивосток: ДВФУ, 2011. 25 с.

3 Россия и ее регионы в ХХ веке: территория-расселение-миграции / под ред. О. Глезер, П. Поляна. М.: ОГИ, 2005. С. 33-46.

ВЦИК, СНК РСФСР

Дальревком

Отделы:

1) дальпромбюро;

2) юстиции;

3) НОН;

4) управления;

5) здравоохранения;

6) финансов;

7) транспорта

8) связи;

9) труда;

10) рабоче-крестьянской инспекции

Губревкомы ^ ^ Губисполкомы

укрепления партийно-государственной вертикали власти и улучшения функционирования советских управленцев на периферии.

В 1926-1938 гг. политический статус Дальнего Востока повысился, в том числе за счет представительства региона в ЦК ВКП (б)4. Стратегия управления обществом в СССР, в том числе на Дальнем Востоке, строилась на основе принципов жесткого прагматизма и доминирования государственных интересов. Включение региона в распределительно-нормированную систему было следствием общего мобилизационного механизма управления.

Ресурсная обеспеченность региона в 1930-1950-е годы зависела от геополитической ситуации. Центр постоянно корректировал выделение средств на индустриализацию и создание оборонного комплекса. В этот период значительно усиливается роль управленческого потенциала, необходимого для дальнейшего укрепления жесткой репрессивно-силовой мобилизации и централизации. С 1926 г. Дальний Восток лишается последних элементов экономической самостоятельности, но наделяется дополнительным политическим ресурсом, в частности за счет увеличения роли военных в регионе5, вместо периферийной территории индустриализации приобретает статус основной. При этом политический режим активно использует ресурсы переселенческой политики, особенно принудительные миграции, и в 1932 г. создает особый военно-гулаговский тип управления на Северо-Востоке - «Дальстрой», подчинявшийся только высшему руководству страны. Дальневосточные регионы были включены в зону так называемой спецколонизации6. По данным Е.Н. Чернолуцкой, пики пребывания спецпоселенцев на Дальнем Востоке пришлись на 1936-1937 гг. и 1952 г. Количество спецпоселенцев в послевоенные годы возросло по сравнению с довоенным периодом в 1,9 раза, достигнув 94,6 тыс. чел. (рис. 2).

Спецколонизация привела к увеличению роли местных подразделений НКВД и специфической политике, которую можно назвать социальной «стерилизацией» региона. Высшее руководство страны почти беспрерывно проводило в регионе кампании по выселению «нежелательных» категорий населения, к которым причисляли «неблагонадежных» с политической, социальной и этнической точки зрения лиц. В 1930-е годы с Дальнего

Востока было выселено более 346,1 тыс. чел.7:

Высланные «тройками» и ОСО ОГПУ/НКВД (1930-1935 гг.) 8,2

По паспортизации (1933-1934 гг.) Более 100

Исключенные из партии фракционеры (1936 г.) 1,5

Корейцы (1937 г.) 173

Китайцы (1938 г.) 9,3

Семьи расстрелянных по ст. 58 УК (1937-1938 гг.) Более 40

«Неблагонадежное» население Приморского края (1939 г.) 14,1

Всего Более 346,1

Центр добился жесткого контроля над управленцами Дальнего Востока, как собственно и других регионов, путем кадровой политики: за счет ротаций, чисток и репрессий.

4 В ЦК ВКП(б) от ДВК входили: с 1923 г. - Н.А. Кубяк, сначала как секретарь Дальбюро, затем как секретарь Дальневосточного краевого комитета ВКП(б), с 1927 г. - Я.Б. Гамарник и секретарь Далькрайисполкома С.Е. Чуцкаев, с 1930 г. - секретарь ДКК И.Н. Поперечко, с 1934 г. - секретарь ДКК Л.И. Лавреньев, командующий ОКДВА В.К. Блюхер и глава НКВД на Дальнем Востоке Т.Д. Дерибас.

5 Краснознаменный Тихоокеанский флот. Изд. 2-е, испр. и доп. М.: Воениздат, 1973. С. 111; Люшилин Е.Л. Красный Олимп. Советско-партийное руководство Дальневосточного края в процессе социально-экономического развития региона: 1926-1938 гг. Хабаровск: Изд. дом «Арно», 2011. С. 90, 198.

6 Бацаев И. Д. Особенности промышленного освоения Северо-Востока России в период массовых политических репрессий (1932-1953). Дальстрой. Магадан: СВКНИ ДВО РАН, 2002. 217 с.; Чернолуцкая Е.Н. Принудительные миграции на советском Дальнем Востоке в 1920-1950-е гг. Владивосток: Дальнаука, 2011. 512 с.; Широков А.И. Государственная политика на Северо-Востоке России в 1920-1950-х гг.: Опыт и уроки истории. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2009. 460 с.

7 Чернолуцкая Е.Н. Указ. соч. С. 450.

1932 1936 1938 1940 1945 1946 1947 1952 1953 1956 1958 1959

Рис. 2. Динамика численности спецпоселенцев в Дальневосточном крае

В годы «большого террора» (1937-1938) в регионе было сфабриковано грандиозное дело о так называемой дальневосточной правотроцкистской шпионской диверсионно-вредитель-ской организации. Участники организации якобы были выявлены в партийных, советских, хозяйственных, военных и иных структурах всех уровней края. По версии авторов сценария, «Дальневосточный правотроцкистский центр» возглавляли первый секретарь Даль-крайкома Л.И. Лаврентьев, начальник краевого управления НКВД Т.Д. Дерибас, маршал В.К. Блюхер, председатель Далькрайисполкома Г.М. Крутов. Им инкриминировалось создание широкой сети шпионско-террористических организаций для отторжения Дальнего Востока от СССР, передачи его Японии и реставрации здесь капитализма. В этом деле с троцкистским центром фантастическим образом объединялись ячейки бывших белогвардейцев, красных партизан, заключенных, раскулаченных крестьян, государственных чиновников, партийной номенклатуры, военных командиров, корейцев, других «националов» и т.д. За короткий срок было арестовано большинство руководителей различных сфер управления края и областей, включая органы НКВД, а также сотни рядовых граждан. Политический режим жесткими репрессивными мерами, а также идеологией патернализма формировал государственный менталитет дальневосточников и использовал его как главный управленческий ресурс.

В экономическом отношении была решена проблема встраивания Дальнего Востока во внутрисоюзное разделение труда. Территории были отведены функции поставщика природного сырья для индустриализации и экспортно-валютных ресурсов, а главное - функции обеспечения Тихоокеанского флота и Дальневосточного военного округа. В 30-е годы Дальний Восток фактически был превращен в территорию-крепость8.

В 1938 г. после ареста В.К. Блюхера и организации Дальневосточного фронта в условиях обострения международных отношений Центр решил увеличить численность

8 В 1929 г. сформирована Особая Дальневосточная армия (ОДВА), в 1932 г. были развернуты морские силы Дальнего Востока (с 1935 г. Тихоокеанский флот), в 1938 г. - Краснознаменный Дальневосточный фронт. В начале 30-х годов были построены укрепрайоны: Приморский, Гродековский, Барабашский, Полтавский, Усть-Сунга-рийский, Благовещенский, Нижнеамурский, Де-Кастринский, Забайкальский; создан особый военно-строительный корпус.

номенклатурных работников и сменить большую часть партократии, в том числе методом репрессий и путем очередного территориального дробления Дальневосточного края.

К началу 1940 г. существующие в те годы механизмы управления обеспечили создание в Дальневосточном регионе экономики индустриального типа, способствовали формированию общества, которое имело не экономическую, а политическую основу стратификации.

В силу большой специфики управления территорией в период чрезвычайных условий войны мы сознательно опускаем этот период и переходим к краткой характеристике проблем управления послевоенного времени, когда геополитическая ситуация осложнялась политикой «холодной войны». Несмотря на окончание Второй мировой войны, значительная роль военных в регионе сохранилась. В послевоенные годы на Дальнем Востоке существовали три зоны с разным территориальным управлением: Северо-Восток со знаменитым «Дальстроем», Южный Сахалин и Курилы с сохранившимся после японской оккупации Гражданским управлением, Приморский и Хабаровский края с унифицированной партийно-государственной иерархической вертикалью. Важнейшей в тот период территориально-управленческой проблемой была необходимость интеграции Южного Сахалина и Курильских островов в советскую политическую и хозяйственную систему. Москва создала здесь новую самостоятельную административно-территориальную единицу - Сахалинскую область.

В послевоенные годы Дальневосточный регион потерял некоторые экономические преференции по сравнению с предвоенным периодом, но его экономический потенциал был усилен за счет экспорта природных ресурсов9. Таким образом, второй этап характеризовался высокой степенью прямого управления регионом из Центра.

Третий этап в управлении Дальним Востоком начинается с середины 1950-х и заканчивается в начале 1960-х годов. Особенности этого этапа во многом связаны с личностью Н.С. Хрущева, который был первым из советских политиков, кто публично и довольно часто озвучивал свою позицию по Дальневосточному региону страны. Этот новый символический ресурс расширял местный управленческий потенциал, давал дополнительную возможность первым секретарям и всему аппарату крайкомов, обкомов занимать далеко не последнее место во властной иерархии страны и проявлять инициативу, безусловно в рамках дозволенного системой. У дальневосточной номенклатуры продолжали существовать общие с Центром задачи, сохранившиеся с довоенного времени: это укрепление военного потенциала и увеличение населения, но уже в рамках унифицированного политического пространства Дальнего Востока. С образованием в 1953 г. Магаданской области центральная власть путем серии реорганизаций ликвидировала «Дальстрой» как специфическую управленческую структуру, превратив его в производственный главк.

Отличительной чертой рассматриваемого этапа стало обращение власти к потенциалу региональной науки: дальневосточных ученых начали активно привлекать к территориальному планированию. На первое место была выдвинута идея о необходимости активизации социальных мер как важнейшего инструмента дальнейшего хозяйственного освоения региона10. Другая специфика этого этапа заключалась в том, что Н.С. Хрущев и его единомышленники сделали ставку на реформы управления экономикой. С созданием Советов народного хозяйства на Дальнем Востоке основным вопросом для управленческой вертикали становится перераспределение средств и ресурсов11. Попытки совместить территориально-производственный метод управления экономикой с отраслевым оказали далеко не однозначное влияние на Дальний Восток12.

9 Мир после войны: дальневосточное общество в 1945-1950-е гг. Владивосток: Дальнаука, 2009. С. 57-74.

10 Там же, с. 57-74.

11 Там же, с. 199-401.

12 Коваленко С.Г. 20 лет советских реформ: была ли модернизация на Дальнем Востоке. Владивосток: Дальнаука, 2010. С. 75-143.

Четвертый этап охватывает 20 лет - с середины 1960-до середины 1980-х годов. После прихода к власти команды Л.И. Брежнева было восстановлено управление экономикой по отраслевому принципу. На данном этапе геополитическая ситуация по-прежнему оставалась напряженной. Это и обострение отношений с Китаем, демонстрация военно-морских сил США в Японском море, рост территориальных претензий Японии к СССР. В таких условиях политическая команда Брежнева и регионалы провозглашают принцип комплексности развития регионального хозяйства как части национальной экономики и идею ликвидации территориальных различий в уровне жизни населения. Дальневосточной партноменклатуре в решении региональных задач оказывается финансовая поддержка.

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР 1967 г. по развитию производительных сил Дальневосточного экономического района и Читинской области было прообразом документа программного типа. В 1970-е годы усиливаются патерналистические тенденции со стороны Центра. Проектом, имеющим исторические корни и являющимся концентрированным отражением принципов управления дальневосточными территориями в ХХ в., становится сооружение БАМа13.

Пятый этап приходится на вторую половину 1980-х годов. В этот период ресурсное обеспечение региона остается прежним, хотя у Центра возникают большие трудности с его финансированием. Заметим, что в те годы геополитическая напряженность спала ввиду резкого сокращения интересов России в АТР и нормализации отношений с КНР. Вплоть до 1987 г. реализуется классическая патерналисткая концепция развития Дальнего Востока: государственные цели - государственные ресурсы. Однако отдача инвестиций в восточных районах оказалась наиболее низкой среди регионов РСФСР, кроме Северного Кавказа14. Произошли весьма заметные изменения в управленческом сословии. В аппаратах крайкомов и обкомов стали преобладать лица, мировоззрение которых формировалось в годы, когда аскетизм не был в почете и во главу угла ставились материальные ценности жизни, увеличилась роль хозяйственников. Более того, управленцы вступили в новый этап взаимоотношений с Центром, который можно охарактеризовать как «торг-управление». Партноменклатурная система управления вошла в стадию саморазрушения. На фоне неутихающих публичных разговоров о развитии Дальнего Востока управленческая вертикаль уже не могла обеспечивать государственную патерналисткую политику в прежних формах. Падение исполнительской дисциплины во властных структурах подрывало потенциал управления как в центре, так и на местах. Был истощен общественный ресурс доверия дальневосточников к политике перестройки и в целом к власти, что проявлялось в распространении антиноменклатурных настроений, сокращении численности парторганизаций, частой смене их секретарей, нарастали проблемы с производственной дисциплиной и т.д.15 В 1990-е годы модель взаимоотношений Центра и региона меняется кардинально. О какой-либо системе территориального управления со стороны Москвы в этот период говорить не приходится. Историческая драма состояла в том, что формирующаяся постсоветская региональная элита имела низкий модернизационный потенциал и не в состоянии была предложить какие-либо принципиально новые идеи. Она сконцентрировала свою энергию на оперативных решениях социально-бытовых вопросов, на реформе местных органов власти и переделе собственности. От целей развития регион перешел к цели выживания. Более того, в новой ситуации регион стал восприниматься высшим руководством страны и некоторыми экспертами как обуза и фактор «непоследовательности

13 Деревянко А.П. Строительство Байкало-Амурской железнодорожной магистрали (1974-1982 гг.). Исторический опыт. Владивосток: ДВНЦ АН СССР, 1983. 152 с.; Еланцева О.П. Строительство № 500 НКвД СССР: железная дорога Комсомольск-Советская Гавань (1930-40-е годы). Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1995. 99 с.

14 Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. М.: Мысль, 1980. С. 87.

15 Савченко А.Е. История административно-политических отношений центра и регионов юга Дальнего Востока (середина 1980-х - 1990-е гг.): дис. ... канд. ист. наук. Владивосток: ИИАЭ ДВО РАН, 2011. С. 106-128.

рыночных реформ, препятствовавший политике макроэкономической стабилизации в России»16. Попытка региональных политиков использовать Межрегиональную ассоциацию экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье» в целях экономического объединения регионов в 90-е годы закончилась неудачей.

Начиная с 2000-х годов Центр осознает необходимость антикризисного управления пространством России, особенно ее приграничных территорий. Вследствие позитивной социально-экономической динамики в стране и курса власти на усиление эффективности государства встал вопрос об активной дальневосточной политике. Этот вопрос был актуализирован возвращением государства к фундаментальным проблемам территориального развития, на которые в предыдущее десятилетие не хватало ни финансовых, ни административных ресурсов. Сказалось здесь и давление губернаторов: внимание Центра к региону было условием консолидации местной политической элиты вокруг централизаторского курса В.В. Путина.

В 2002 г. во время посещения Владивостока президент В.В. Путин обозначил цель дальневосточной политики: добиться финансовой самообеспеченности дальневосточной территории на основе ее интеграции в общероссийскую и мировую экономику. Произошло публичное расставание Москвы с иллюзией 90-х годов, что российские или иностранные инвесторы смогут заменить государство в развитии региона. По мере роста экономических и административных возможностей государства росли и амбиции регионалов, начинает активно использоваться новый символический ресурс - понятие «Тихоокеанская Россия».

Формирование новой дальневосточной политики проходит достаточно трудно. Высказываются сомнения как в необходимости развивать эту территорию, так и в способности государства реализовывать на данном этапе масштабные программы. От этих комплексов Россия постепенно избавляется в процессе реализации крупных проектов, таких, например, как подготовка Владивостока к саммиту АТЭС в 2012 г. Однако и в этом случае не удалось избежать традиционной российской практики - решения масштабных задач решительным броском, путем мобилизации финансовых и управленческих ресурсов, привлечения на стройки большого числа временных работников из других регионов России и зарубежных стран.

Дальневосточная политика последнего десятилетия - это политика вопреки российским экономическим реалиям. Она формировалась волей конкретных лиц при отсутствии согласия среди бюрократии, экспертного сообщества.

Сегодня Дальневосточный регион находится на исторической развилке, и возможны разные сценарии его развития. За подъемом может последовать спад. Однако стремление Центра придать Дальнему Востоку статус национально значимой территории дает надежду на то, что на этот раз этап подъема не будет кратковременным. Этому есть определенные экономические и политические предпосылки, в том числе создание специальных институтов: Межрегиональной ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье», Дальневосточного Федерального округа, Фонда развития Востока России и Министерства развития Дальнего Востока, призванных способствовать росту эффективности управления регионом (рис. 3). Инструментами реализации задач развития региона являются федеральная целевая программа, специальный Федеральный закон «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран-участников форума «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе» от 08.05.2009 г. № 93-ФЗ, а также постановление Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. № 1486 «О порядке присвоения территориям Российской Федерации статуса территории приоритетного заселения в целях реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному

16 Там же, с. 137-236.

Рис. 3. Специальные институты и инструменты управления Дальневосточным регионом

переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», в соответствии с которым Дальний Восток вошел в число территорий приоритетного заселения. Однако оптимистический сценарий возможен при условии преодоления кризиса российской бюрократии как важного управленческого ресурса, создания предпосылок для развития инновационного предпринимательства и закрепления населения.