Бесконтрольная покупка

ФОТО: ВАСИЛИЙ ДЬЯЧКОВ

Часто единственной целью госзакупки является озеленение ответственных за нее генералов и чиновников

       В Думе подготовлен законопроект "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд". Если он будет принят, чиновникам, заключающим контракты от имени государства, станет труднее его обворовывать.

Бюджетная кормушка
       Действующее законодательство о госзакупках несовершенно, и это порождает множество злоупотреблений. Чиновники предпочитают конкурсам закупки у одного поставщика, которые не урегулированы законами. В итоге такие закупки происходят в 47% случаев (причем львиная доля их проводится без необходимых разрешений МЭРТа). На открытые конкурсы приходится лишь 8%. По данным Госкомстата, в прошлом году в стране было проведено более 46 тыс. конкурсов по закупкам для государственных и муниципальных нужд. Иных видов закупок (у единственного поставщика и методом ценовых котировок) — 909 тыс. За 2002 год объем госзакупок у единственного поставщика увеличился почти в два раза и достиг 55 млрд руб. В то же время общий объем госзаказа вырос менее чем на треть.
       Интерес к закупкам без конкурсов понятен. Можно завысить цену товаров и услуг как угодно. "Свой" поставщик при этом поделится с чиновников за выгодный заказ. Чтобы поставщик был "свой", есть масса способов превратить конкурс в фиктивный, с заранее известным результатом. В КРУ Минфина говорят, что нередко в них побеждают родственники местных руководителей. При этом цена продукции и услуг при конкурсных махинациях в среднем завышается на 30%, а иногда даже превышает ту, которая была изначально объявлена на конкурсе. Понятно, что и качество при таком подходе может оказаться не самым лучшим.
       Хитростей и нарушений масса. Часто госзаказчики в нарушение всех нормативных актов производят поставщикам предоплату от 45 до 100%, нанося серьезный ущерб государству и налогоплательщикам. Так, по данным президентского контрольного управления, в 2000-2002 годах из-за действий Минобороны, которое под всевозможными предлогами отказывалось от конкурсов, государство потеряло 34,4 млн руб. А Минтруда, заключившее в 2001 году госконтракты на разработку автоматизированной информационной системы, нанесло ущерб в 193 млн руб. Система до сих пор не введена в эксплуатацию.
       Еще интереснее случаи, когда госзаказчики подписывают контракты, в которых 30-60% средств идет на собственные нужды исполнителя — например, закупку оборудования. Так, Минздрав в этом году заключил договоры с Ростовским НИИ микробиологии и паразитологии и Омским НИИ природно-очаговых инфекций на общую сумму 500 тыс. руб., 40% которых направлено на оплату труда работников институтов, а остальное — на закупку холодильников и компьютеров. Анекдотический случай произошел в Горно-Алтайской республике. Один из местных начальников прислал в КРУ Минфина примечательную объяснительную записку по поводу того, где хранится мясо, якобы закупленное для Крайнего Севера. Цитата: "Мясо, закупленное в рамках средств, выделенных на это из федерального бюджета, находится на временном хранении на пастбище".
       
Бюджетная диета
       Поскольку большая часть нарушений связана внеконкурсным размещением госзаказа у одного поставщика, депутаты предлагают жестко регламентировать случаи, когда он возможен (см. "Букву закона"). При этом они хотят прекратить довольно популярную сейчас практику проведения закрытых конкурсов. Их заменит особый режим для обычных конкурсных и внеконкурсных процедур: участники обязуются не разглашать сведения, составляющие гостайну, а информация о конкурсе не публикуется в открытых изданиях.
       Поясним, что закрытый конкурс — это режим, когда о конкурсе, кроме персонально приглашенных поставщиков, никто не знает. Нынешнее законодательство разрешает проводить его, если предметом госконтракта являются поставки товаров (работ, услуг) для нужд обороны и безопасности государства в части, составляющей гостайну, а также если технически сложные товары (работы, услуги) производятся ограниченным числом поставщиков (исполнителей). Понятно, что при такой формулировке в закрытом режиме можно размещать заказы на множество товаров.
       В итоге в новом законопроекте выделяется четыре конкурсных режима: открытый, селективный и двухэтапный конкурс, а также запрос котировок. Открытый конкурс — это когда госзаказчик открыто извещает любых заинтересованных лиц о проводимом конкурсе. Селективный же конкурс, который предлагают ввести депутаты, отчасти напоминает закрытый. Госзаказчик проводит конкурс среди определенного круга участников (не менее пяти). Но их список должен обновляться не менее одного раза в год. Селективный конкурс отличается от закрытого еще и тем, что его проведение допускается, если предполагаемая цена госконтракта не превышает 800 тыс. руб. для федерального уровня и 600 тыс.— для регионального.
       Двухэтапный конкурс — это фактическое совмещение открытого и селективного конкурса. Он может использоваться, когда речь идет о госзаказе на сложные НИОКР, информационные, консультационные услуги. Сначала конкурсанты предлагают лишь общее описание своего товара. Затем заказчик отбирает наиболее перспективные предложения и проводит селективный конкурс, в котором уже учитывается цена.
       Запрос котировок — самый простой вид конкурса. Госзаказчик направляет участникам запрос о ценах на товары и заключает контракт с тем, кто указал наименьшую цену. Такой способ может применяться, если сумма контракта не превышает 600 тыс. руб. для федеральных госнужд и 400 тыс. руб. для нужд региона (действующее ограничение — 250 тыс. руб.). При этом госзаказчик не может разделять свои заказы на отдельные части (сейчас подобное дробление заказов — популярный способ ухода от конкурсов).
       В проекте есть еще одно либеральное новшество. Он снимает жесткие ограничения на участие в госпоставках иностранных компаний (сейчас их привлекают только в тех случаях, когда необходимые товары не производятся в России). К тому же госзаказ могут обслуживать не только производители, но и посредники.
       Когда новый законопроект поступит на рассмотрение в Думу, наверняка развернется серьезная борьба между депутатами и правительством. Причин тому несколько. Правительство, опасаясь за сохранность гостайны, предлагает оставить режим закрытого конкурса. Но основные разногласия касаются статуса уполномоченного органа по госзакупкам. Депутаты считают, что издавать нормативные подзаконные акты и контролировать закупки может одно и то же учреждение. В правительстве уверены, что эти функции в одном органе совмещать нельзя.

ИРИНА ГРАНИК

       

Цифра закона

Стоимость контрактов по госзакупкам в 2003 году составит 305 млрд руб.
       
Буква закона
       Статья 50. Размещение заказа у единственного источника
       ...Размещение заказа у единственного источника может проводиться государственным заказчиком исключительно в случаях, если:
       а) вследствие чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств возникла срочная потребность в определенных товарах, в связи с чем применение иных способов размещения заказа нецелесообразно с учетом затрат времени. Чрезвычайность и непредотвратимость обстоятельств должна подтверждаться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
       б) приобретаются товары, реализуемые субъектами естественных монополий в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации;
       в) предполагаемая цена государственного контракта (с учетом расходов на доставку, страхование и т. п.) не превышает 10 тысяч рублей. При этом государственному заказчику запрещается разделять свои однородные заказы на части с целью применения настоящего подпункта;
       г) приобретаются культурные ценности в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;
       д) размещаются заказы на предприятиях уголовно-исполнительной системы, в организациях, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов, если среднесписочная численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50 процентов, а их доля в фонде оплаты труда — не менее 25 процентов. При этом приобретаемые товары должны производиться указанными предприятиями и организациями;
       е) выполняются мероприятия по мобилизационной подготовке, осуществляются поставки товаров из государственного материального резерва...
       
Мировая практика
       Международные правила в сфере госзакупок зафиксированы в трех документах: в руководстве по закупкам Всемирного банка (ВБ), типовом законе UNCITRAL и соглашении ВТО. Типовой закон UNCITRAL предусматривает два основных варианта закупок. Во-первых, двухэтапный конкурс (например, при закупках высокотехнологичных товаров). Во-вторых, способ котировок (госзаказчик вправе запросить котировки у небольшого числа поставщиков, когда закупаются стандартизированные товары на небольшую сумму). Закупки у единственного источника допускаются только в исключительных случаях — например, при чрезвычайных ситуациях. Соглашение ВТО добавляет к этому, что иностранные поставщики не должны быть дискриминированы при распределении госзаказов. А руководство ВБ допускает модифицированные международные конкурсные торги с упрощенными процедурами. Признается фактически закрытый способ закупок, когда торги осуществляются посредством прямого предложения и без открытой публикации объявления.
       Страны--участницы ВТО в настоящее время обсуждают вопрос о повышении открытости и прозрачности госзакупок. Будет разработан перечень исключительных обстоятельств, оправдывающих закупки у единственного источника. Требования примерно такие: острая необходимость, возникшая в результате чрезвычайных обстоятельств; соображения национальной безопасности; защита патентов, авторских или других эксклюзивных прав; отсутствие конкурсных заявок, отвечающих требованиям; конкурсные заявки, которые свидетельствуют о сговоре. Развивающиеся страны при этом добиваются, чтобы выбор способов закупок был оставлен полностью на усмотрение закупочных организаций.
       В национальных законодательствах разных стран есть и другие основания для закупок у единственного источника: замена первоначальных закупок дополнительными; защита общественных интересов; закупка товаров на товарных биржах; закупка скоропортящихся товаров; заключение контракта с малым или средним предприятием; предоставление консультационных услуг или выполнение художественных работ.
       
От автора
       Мартин Шаккум, председатель комитета Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям
       Закон поможет обеспечить прозрачность механизма госзакупок, применять открытые конкурсные торги с широким международным участием. Он позволит создать класс менеджеров-специалистов по закупкам и условия выхода российских поставщиков на внешний рынок. Принципиальные положения законопроекта: разделение закупок на конкурсные и внеконкурсные, отсутствие жестких ограничений на привлечение иностранных поставщиков и упорядочение их участия в конкурсах, а также распространение норм закона на все закупки за счет средств и федерального бюджета, и бюджетов субъектов, и внебюджетных фондов. Мы также предлагаем взамен закрытого конкурса установить особый режим размещения заказов для нужд обороны и безопасности в части, составляющей гостайну.
       
За, но
       Андрей Шаронов, первый заместитель министра экономического развития
       В проекте регламентированы все процедуры проведения закупок, что снизит возможность злоупотреблений и коррупции. При этом необходимо отметить, что закон о закупках должен быть направлен на максимальную эффективность использования бюджетных средств. Депутаты говорят о возможности участия в поставках посредников. Это не бесспорная тема. Однако, ставя во главу угла эффективность, мы можем сказать, что при равенстве качества и стоимости поставок неважно, покупаем мы товар у производителя или у посредника. Концепция депутатского проекта схожа с концепцией правительства, но по ряду вопросов точки зрения принципиально расходятся. Так, мы считаем, что нужно сохранить закрытые конкурсы для оборонной промышленности в части, составляющей гостайну.
       
За, но
       Владимир Фидлянов, заместитель министра промышленности, науки и технологий
       Законопроект очень важен и для промышленности, и для науки, и для инноваций. Но в проекте не все нас устраивает. Первое. Нужно расширить нормы для размещения госзаказа у единственных исполнителей. Второе. Нельзя расширять понятие "государственный заказчик" до учреждения. Потому что тогда любое учреждение Академии наук будет являться госзаказчиком. Третье. Надо за исполнительной властью сохранить право объявлять приемлемую для нас цену до торгов. Иначе мы от будущего поставщика получим такую разносортицу в цене на НИОКР, что просто не сможем выбрать победителя. Цена будет колебаться условно от 300 тыс. руб. до 3 млн. Четвертое. Три дня на заключение контракта с победителем — слишком мало. Нужно увеличить срок хотя бы до десяти дней.