Организационно-правовые проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан

Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 37 (291).

Право. Вып. 34. С. 10-14.

А. Г. Гладкова

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Рассматривается путь становления и развития органов местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан. Сделан анализ действующего законодательства. На основе данного исследования автор делает вывод, что для современного Казахстана необходима система органов местного самоуправления, самостоятельных в области экономики, в таком случае они смогут оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, государство, местные представительные органы.

Формирование института местного самоуправления происходит на основе объективных и субъективных факторов, обусловленных историческими, этническими, географическими и другими условиями. Ввиду этого в государствах существует разнообразная практика функционирования самоуправления и, соответственно, его законодательного регулирования. Концепции рассматриваемого института являются либо идейно-теоретической основой его организации, либо результатом обобщения практики создания и деятельности местных органов управления1. Существуют самые разные концепции о деятельности местных органов управления, что дает основание полагать, что нет универсального подхода к проблемам местного управления.

Обозначим лишь некоторые существующие концепции (теории) о сущности и назначении местного управления. Согласно политической теории (Р. Гнейст), сущность местного самоуправления состоит в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения безвозмездно. Государственная теория самоуправления обосновывает, что самоуправление — часть государственного управления, поэтому все полномочия его органы получают от государства. В этой теории есть различные трактовки. Одни полагают, что руководители местных органов управления назначаются вышестоящими (центральными) органами, поэтому не являются самостоятельными. Другие считают, что местное управление осуществляется неправительственными служащими, его органы не являются государственными, но выполняют функции государственного управления. Есть и другие подходы к объяснению сущности

местного управления2. В них есть нечто общее: это общее состоит в том, что, во-первых, местное управление связано с государственным управлением, является продолжением осуществления управления со стороны государства местными делами; во-вторых, в управлении местными делами участвуют не только назначаемые сверху государственные служащие, но и сообщества местных жителей, их представители; в-третьих, местное самоуправление обладает разной степенью самостоятельности.

Каковы же идейно-концептуальные исходные начала законодательства Республики Казахстан о местном управлении?

До принятия Закона Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных органах» (далее Закон) в Казахстане существовали местные государственные органы, которые строились на принципе государственной власти. Действовали местные органы государственной власти — Советы народных депутатов, в которые выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Это представительные органы формировали местные исполнительные органы. Советы признавались органами местного самоуправления.

Закон от 10 декабря 1993 г. ввел совершенно другую модель органов местного самоуправления.

Во-первых, исчезли понятия «органы государственной власти» и «исполнительные органы, формируемые Советами».

Во-вторых, представительные органы (мас-лихаты) уже не формируют местные исполнительные органы; глава местной администрации не является представителем местного населения, он теперь — представитель Президента.

В-третьих, представительные органы формируются до уровня районов и не создаются в сельской (аульной) местности; эти представительные органы уже не называются органами местного самоуправления, хотя и считаются представительными органами населения, призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов.

В-четвертых, в Законе уже нет понятия «местное самоуправление», появилось другое понятие — «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Собрание представителей граждан, с одной стороны, как будто является органом, выполняющим государственные функции в сельской местности. Об этом свидетельствует то, что нормы представительства на собрании устанавливаются сельской администрацией, им же оно созывается по своей инициативе или по инициативе не менее одной трети предыдущего собрания.

В Законе записано, что решения собрания в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории. С другой стороны, собрание имеет некоторые признаки самоуправления. Жители улиц, домов, микрорайонов, получив нормы представительства, сами подбирают своих представителей (но подбирают не регламентировано) и посылают их на собрание. Однако такие собрания — аморфные образования, несмотря на кажущуюся демократичность. Они являются одноразовым сбором представителей населения, собираются главой сельской администрации по его усмотрению, когда ему это нужно, поскольку нет срока созыва; так называемые полномочия собрания выполняются им, а готовятся и решаются главой администрации. Собрание может внести в лучшем случае какие-либо предложения. Посовещавшись, члены собрания расходятся; на следующее собрание, которое неизвестно когда будет собрано акимом, приходят другие представители, снова голосуют за мероприятие акима3.

Можно ли назвать такое собрание местным органом самоуправления?

Обратимся к «Европейской Хартии местного самоуправления», принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. Европейская Хартия предполагает, что местные органы самоуправления создаются демократическим путем, наделяются

полномочиями для принятия решения, имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства. Европейская Хартия дает следующее определение: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»4.

Предусмотренное Законом Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г. собрание не имело ни одного из указанного Европейской Хартией признаков местного самоуправления.

Конституция Республики Казахстан 1995 г. закрепила новую модель местных органов. Она разделила их на местное государственное управление и местное самоуправление5.

Наконец, 23 января 2001 г. был принят закон «О местном государственном управлении». Это означает, что парламент все-таки решил отделить местное государственное управление от местного самоуправления. Но оторвать государственное управление от местного самоуправления невозможно в силу наличия элементов их естественной связи.6 Поэтому в указанном законе содержится ряд предложений о местном самоуправлении следующего характера:

- Постоянные комиссии маслихата проводят публичные слушания с целью обсуждения наиболее важных и общественно значимых вопросов, отнесенных к их ведению, в форме расширенных заседаний с участием депутатов, представителей исполнительных органов, органов местного самоуправления (ст. 13 Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»).

- Постоянные комиссии маслихата вправе привлекать к своей работе представителей органов местного самоуправления (ст. 14).

- Секретарь маслихата организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления (ст. 19).

- Секретарь маслихата представляет масли-хат в отношениях с органами местного самоуправления (ст. 19).

- Депутат маслихата имеет право проводить встречи и собрания с органами местного самоуправления (ст. 21).

- Аким области взаимодействует с органами местного самоуправления через акимов районов

городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице (ст. 29).

- Аким района (города областного значения) взаимодействует с органами местного самоуправления (ст. 33).

- Аким в районе города республиканского значения (столицы), города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа взаимодействует с органами местного самоуправления (ст. 35).

В указанном перечне один вопрос нуждается в разъяснении. Как маслихаты, так и акимы должны взаимодействовать с органами местного самоуправления. По сути, местное самоуправление — это «власть народа», а согласно данному закону получается, что они целиком и полностью подвластны акимам и маслиха-там. Этот вопрос нужно решить единообразно. Следовательно, скорее всего, этот вопрос нужно решить нормативным указом Президента, или внести изменения в Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан».

И уже более 10 лет рассматривается проект Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».

Нет необходимости анализа этого законопроекта. Укажем лишь на некоторые моменты. Выборным органом местного самоуправления признается Кенес (Совет). Тут же задаемся вопросом, неужели государство может позволить себе «сделать шаг» назад и вернуться к правопорядку 90-х гг. Кенес представляется выборным органом местного (сельского или городского) сообщества. Непонятно, что такое сообщество. Такого понятия нет в законодательстве, хотя Конституция упоминает его7. Ведению Кенеса предполагается передать вопросы местного значения: организацию благоустройства территории, контроль за тепло-, энерго-, газо-, водоснабжением населения, защиту и помощь социально уязвимым гражданам и т. п. Чем, по сути, на данный момент уже на протяжении более 15 лет на территории нашего государства занимаются кооперативы собственников квартир. Плюс к этому некоторые функции и полномочия от маслихатов переходят к так называемым сообществам Кенесам. Эти вопросы местного значения не могут в полной мере решить даже государственные органы, располагающие финансами, материально-техническими средствами. Еще Кенес контактирует с маслихатом, ко-

торый тоже призван решать «вопросы местного значения»8.

Другие положения проекта Закона о местном самоуправлении также не выдерживают критики.

Необходимо понимать, что в чистом виде ни одну зарубежную модель местного самоуправления в казахстанскую действительность перенести нельзя. Республика имеет свои традиции, особенности, менталитет9. И мы считаем, что Казахстану необходимо выработать собственную модель местного самоуправления. Но еще хотелось бы уделить некоторое внимание главным проблемам в организации данного института.

В Конституции Республики Казахстан 1995 г. законодатель создал новый подход, присущий только нашему государству,— отделение местного самоуправления от местного государственного управления.

На первый взгляд кажется, что ст. 89 Конституции Республики Казахстан в значительной степени отвечает понятию местного самоуправления, данному в Европейской Хартии.

Но если обратиться к ст. 85, то можно обнаружить, что «местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами». В следующей же ст. 86 поясняется, что «местные представительные органы — маслихаты». Вроде бы все предельно ясно, но, читая п. 2 ст. 89, мы обращаем внимание на то, что «местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления». В одной статье масли-хаты признаются представительными органами местного государственного управления, а в другой органами местного самоуправления. Тут же возникает вопрос: так о каком местном самоуправлении в Республике Казахстан может идти речь, если в самой Конституции страны есть противоречия? Следовательно, и закон о местном государственном управлении тоже можно считать несовершенным.

Также в Конституции четко записано, что порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом. Однако такого закона нет, а принимаются акты о порядке организации и деятельности органов местного самоуправления.

Конституция гарантирует самостоятельность (автономность) органов местного самоуправле-

ния в пределах их полномочий, установленных законом10. Все указанное, казалось бы, дает простор для осуществления гражданами местного самоуправления. Но, думается, нет основания для того, чтобы радоваться торжеству местной демократии. В нормах, положениях Конституции

о сущности государственной власти существует, на наш взгляд, определенное противоречие. Конституция, выделив местное самоуправление из местного государственного управления, как бы признала, что в ведении органов местного самоуправления не должно быть вопросов местного государственного характера. Иначе говоря, сельские и городские местные сообщества имеют право решать такие вопросы, которые не имеют местного государственного значения. Между тем, в соответствии с положением Конституции РК, любой вопрос, относящийся не только к местным сообществам, но и к отдельному человеку, имеет государственное значение. В ст. 1 Конституции РК сказано, что высшими ценностями государства являются человек, его жизнь, права и свободы11. Следовательно, резкое отпочкование двух обсуждаемых институтов ведет к отрицательным последствиям.

Конституция 1995 г. предусматривает принятие предусмотренных в ней законов. В ней сказано, что:

1) компетенция маслихатов, порядок их организации и деятельности, правовое положение их депутатов устанавливается законом;

2) компетенция местных исполнительных органов, организация и порядок их деятельности устанавливается законом;

3) порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом;

4) гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом.

Трудно судить, что имеет в виду Конституция в указанных случаях: принятие одного закона, двух или четырех законов. За прошедшие 15 лет попробовали разные варианты: разрабатывали один, затем два самостоятельных законопроекта, но определенный результат до сих пор не до-стигнут12.

Все сказанное дает основание сделать следующие выводы.

Надо принять идею о признании местного самоуправления первичной ячейкой, звеном госу-

дарственного управления. Представление о том, что местное самоуправление может быть полностью отделено от государственного управления, основывается на идее о несовпадении интересов местного населения и государства. Государство не может безразлично относиться к вопросам местного значения. Предположения о том, что местное самоуправление, его органы в состоянии сами решать все вопросы местного значения, граничит с мифом о его всесилии.

Необходимо определиться в отношении маслихатов: что это за образование — государственное или местное. По Конституции, маслихаты являются, с одной стороны, представительными органами, с другой — местными органами государственного управления. Если маслихаты — это представительные органы, то они на уровне района, города должны быть признаны органами местного самоуправления. В то же время они должны выполнять и государственные функции. Однако маслихаты не могут являться органами государственного управления, так как у них нет ни объектов управления, ни управляющих.

Это означает, что должно быть еще одно звено местного самоуправления, самое массовое, самое близкое к населению. Конституция РК называет его «местным сообществом». Такое сообщество может состоять из граждан, проживающих в домах, кварталах, микрорайонах, селах, аулах, поселках. Граждане, объединяемые в такие сообщества, могут образовывать различные органы с целью решения задач микроместного значения: хозяйственные, культурные, образовательные, правоохранительные и т. д.

Таким образом, для современного Казахстана необходима система органов местного самоуправления, самостоятельных в области экономики, и если такая система будет создана, то тогда органы местного самоуправления смогут оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции.

Примечания

1 Кусмангалиева, Ж. Основа успеха — гражданин : о концепции местного самоуправления // Казахстан. правда. 2008. № 4. С. 1-3.

2 Абуева, Н. Международный опыт организации местного самоуправления: выводы для Казахстана // Саясат. 2007. № 6. С. 36.

3 Трифонов А. В. Проблемы становления института местного самоуправления в Республике Казахстан // Вестн. КазНУ 2007. № 2. С. 209.

4 Европейская Хартия местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.) // Народ. депутат. 1993. № 11.

5 Досмагамбетова, Г. Государственная власть и местное самоуправление: основные принципы взаимодействия // Мысль. 2006. № 9. С. 29.

6 Там же. С. 31.

7 Севостьянова, И. Сенаторы обсудили проблемы местного самоуправления // Панорама. 2007. № 7 (1). С. 3.

8 Баранов, М. Демократии фундаментальный институт: обсуждение закона «О местном самоуправлении в РК» // Казахстан. правда. 2007. № 19. С. 2.

9 Васильев, В. И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журн. рос. права. 2006. № 1. С. 6.

10 Нудненко, Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 19.

11 Жалыбин, С. Может, народу не доверяют? // Костанайс. новости. 2008. № 12. С. 7.

12 Таранов, А. А. Местное самоуправление (проблемы организации). Алматы : Жети жаргы, 2008. С. 16.