Публичная политика в регионах России: индекс оценки, межрегиональные сравнения и направления развития

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2011. № 1

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ

В.Н. Якимец

ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА В РЕГИОНАХ РОССИИ:

ИНДЕКС ОЦЕНКИ, МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЕ СРАВНЕНИЯ

И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ

В статье описан подход к оценке состояния публичной политики в регионах РФ на основе нового инструментария. Дано краткое описание индекса, предложенного для оценки деятельности субъектов и институтов публичной политики. Представлены результаты оценок и межрегиональные сравнения, сформулированы предложения об использовании результатов.

Ключевые слова: публичная политика, институты и субъекты, индекс оценки публичной политики, математическая модель, межрегиональные сравнения.

1. О публичной политике, публичной сфере и ее функциях

Публичная политика осуществляется не в безвоздушном пространстве, а в публичной сфере, где функционируют и взаимодействуют различные субъекты, институты и механизмы. "Публичная сфера — это способ обеспечения в обществе климата сопричастности и демократизма. Его смысл в том, чтобы поддерживать и расширять участие самого общества в политическом процессе, стимулировать поиск таких решений общественных проблем, которые дают оптимальные варианты соединения частных интересов с публичными, т.е. интересами общества как целого" [Красин, 2005, с. 19].

От организации публичной сферы и развитости ее ключевых институтов и механизмов в значительной мере зависит характер публичной политики. Публичная сфера — это своеобразный "инновационный инкубатор", позволяющий "свежей крови" новых социальных технологий

• оптимизировать механизм взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества (МСП);

• преодолевать с целью конструктивного реформирования закостенелость государственных институтов;

• подключать ресурс гражданских инициатив к формированию государственной политики и контролю за деятельностью власти.

Публичная сфера выполняет четыре важнейшие функции взаимодействия власти и общества в формировании политики, выражающей публичный интерес [Edwards, 1999]:

1. Артикуляция общественных интересов;

2. Публичный контроль деятельности власти и состояния дел в обществе, в государстве, в экономике, в социокультурной сфере;

3. Влияние на формирование государственной политики;

4. Политическое просвещение граждан.

Подробнее суть третьей функции [Дзялошинский, 2006]:

• государство призвано представлять публичные интересы общества;

• другие институты, в т.ч. гражданские, представляют частные, групповые, корпоративные интересы (государственно-бюрократические, партийные, социальные, конфессиональные) и потому не в состоянии брать на себя функции публичной власти. Там где частные интересы обретают доминирующее влияние, политика государства не совпадает с публичной;

• публичная политика нуждается в государстве, а государственная политика всегда претендует быть публичной. Иначе государство в глазах общества утрачивает всякую легитимность;

• публичные интересы выражаются в государственной политике как некий усредненный вектор этих влияний.

Возникают вопросы методологического характера. Как формируется такой "усредненный" вектор? Можно ли его оценить и как?

2. Индекс оценки состояния публичной политики

Разработанный нами новый инструмент для количественной оценки и мониторинга состояния публичной политики в регионах России (далее ЯН-индекс) строится на основе показателей, характеризующих состояние публичной сферы и степень открытости (демократизации) общества [Якимец, 2006, с. 138—146]. ЯН-индекс — составной. Он строится из двух частных индексов, а именно ЯН-индекса развитости публичной сферы и ЯН-индекса демократизации общества.

Первый из них оценивает развитость субъектов публичной сферы (представительная власть, исполнительная власть, бизнес, партии и пр.).

Второй индекс характеризует степень открытости и демократичности ключевых процессов и процедур, касающихся систем и каналов участия граждан в публичной политике (выборы, верховенство закона, возможности ведения экономической деятельности, гражданский контроль и пр.).

При создании ЯН-индекса развитости публичной сферы было

отобрано 9 из двух десятков исходных показателей, а для ЯН-индекса демократизации — 8 показателей (из 15). Расчет значений частных ЯН-индексов строится на основе данных опросов трех групп респондентов из разных регионов РФ (целевая выборка) — госслужащих и муниципальных служащих, бизнесменов, а также сотрудников общественных и некоммерческих организаций (НКО). За период 2004—2008 гг. опрошено около 1500 человек из 17 регионов. Респонденты заполняли 2 анкеты, оценивая каждый показатель в них по 10-балльной шкале:

• анкету для оценки демократичности (8 показателей);

• анкету для оценки развитости публичной сферы (9 показателей).

Данные опросов трех групп респондентов в каждом из регионов

агрегировались так, чтобы получаемые оценки могли быть использованы:

• для сопоставления позиций разных групп опрошенных в регионе;

• для сравнения оценок каждой из групп для разных регионов;

• для рейтингования регионов по степени развитости публичной сферы и по уровню демократичности общества.

Обозначим: i = 1,2,...,П — номер показателя для оценки демократичности общества, П — число таких показателей; i = 1,2,..., П — номер показателя для оценки развитости публичной сферы, П — число этих показателей; j = 1,2,...,тгк — номер респондента, т * — число респондентов к-той группы (участвовали три группы респондентов: служащие, бизнесмены и представители некоммерческих организаций), опрошенных в г-том регионе, г = 1,2,...,^, где R — число регионов, в которых проходило исследование.

После сбора анкет в каждом из регионов оценки отдельных групп респондентов сводились в матрицы двух видов:

1. [¿/„]. — матрица оценок демократичности общества респондентами к- той группы из г-того региона (1)0. Для каждого региона получали матрицу оценок служащих D1г, матрицу оценок бизнесменов D2г и матрицу оценок представителей НКО /),' .

2. [Л„]. — матрица оценок развитости публичной сферы респондентами к- той группы из г-того региона (80. Их тоже три: матрица оценок служащих S1г, матрица оценок бизнесменов S2г и матрица оценок представителей НКО S3г.

Используя эти матрицы, рассчитывали групповые оценки для респондентов к- той группы из г-того региона:

У'"1' а..

1. "/ ~ г — групповая оценка демократичности,

ЕЧ

м'

— — груп

На основе значений и д1* строили гистограммы оценок.

2. - ——— — групповая оценка развитости публичной сферы.

т.

Далее для каждой Л-той группы респондентов данного региона на основе групповых оценок dr¡k и s'jk рассчитывали ЯН-индексы:

1. г>гк = ^— ЯН-индекс демократичности.

2 (,-» _ _ ЯН-индекс развитости публичной сферы.

В итоге получали значения ЯН-индексов для каждой группы респондентов (служащие, бизнес, НКО) данного региона. Эти значения могут меняться от 0 до 1. Причем чем ближе значение ЯН-индекса к 1, тем выше оценивается респондентами данного региона демократичность общества или развитость публичной сферы соответственно.

3. Межрегиональные сравнения

Значения частных ЯН-индексов применяли для построения Сводных и Интегральных ЯН-индексов. Сводный ЯН-индекс описывает состояние публичной политики в двумерном пространстве ЯН-индекса демократичности (ось х) и ЯН-индекса развитости публичной сферы (ось у), точками показаны оценки групп респондентов. Сводные ЯН-индексы позволяют сравнить оценки респондентов из разных регионов (например, см. рис. 1).

Интегральные ЯН-индексы для каждого региона рассчитывали так:

Графически Интегральные ЯН-индексы строили в форме гистограмм или в виде точек на плоскости (как на рис. 1).

Расчетные значения ЯН-индексов, гистограммы и "плоскостные портреты" публичной политики, получаемые с помощью нашей методологии, являются информативными. Они позволяют наглядно сравнивать положение дел с развитием публичной сферы и демократизации в разных субъектах РФ.

Используя развитый инструментарий, можно наладить систему мониторинга публичной политики в исследуемых регионах.

4. Направления развития публичной политики в регионах

Естественно, что наиболее интересным является то, как можно использовать полученные расчетные значения индексов. Выделяются по крайней мере следующие пять направлений применения полученных оценок для развития региональной публичной политики.

0,35 0,40 0,45 0,50 ЯН-индекс демократичности Рис.1

I. Сравнение оценок, сделанных представителями одного сектора (например, бизнесменов) в разных регионах.

Ниже на рис. 2 приведены в сравнении оценки открытости и демократичности общественных отношений, сделанные представителями региональных НКО.

ЯН-индекс демократичности общества по оценкам региональных НКО

Пермь, май 2006, 16 чеп. Улан-Удэ, акт. 2005, 15 чел. Астрахань, лето 2005, 25 чел. Киров, апр. 2005,15 чел, Томск, дек. 2004, 33 чел, Новосибирск, апр.2005,10 чел. Иркутск, апр. 2004,15 чел. Барнаул, март 2005, 27 чел. Волгоград, июнь 2005, 12 чел.

Липецк, июнь 2006, 14 чеп. Владивосток, дек. 2005, 8 чел.

0.42

0.39

0.32

\Ч\Ч\\Ч\ЧЧ\ЧЧ\Ч\\Ч^^о.31

0,1

Рис. 2

0,2

0,3 0.4

0,5

0,6 63

Рис. 3

Интерпретировать эти оценки можно так. Пермский край является первопроходцем в создании условий для развития гражданских инициатив, там существует неплохая система механизмов межсекторного социального партнерства. В крае сложилась неплохо работающая совокупность НКО. Значение индекса, равное 0,5, означает также и то, что региональные НКО предполагают, что остается еще и возможность дальнейшего улучшения ситуации. Если посмотреть на оценки НКО из Липецкой области, которая, как и Пермский край, относится к регионам-донорам, то можно сделать вывод о разумности изучения нормативной и правовой базы в отношении НКО и системы партнерских механизмов в Пермском крае, для того чтобы целевым образом улучшить ситуацию в Липецкой области.

II. Сопоставительный анализ оценок представителей всех трех секторов из одного и того же региона

Такое сравнение позволяет выявить комфортные (или дискомфортные) условия деятельности и взаимодействия этих секторов в сфере публичной политики и наметить пути улучшения.

На рис. 3 дана оценка развитости субъектов публичной сферы представителями всех трех секторов из Томской области. Гистограммы ясно показывают, что на конец 2004 г. наиболее оптимистично оценивали ситуацию бизнесмены (от 5,73 до 6,73 баллов по 10-балльной шкале), а оценки со стороны НКО были намного пессимистичнее (от 4 до 4,97 баллов).

Очевидно, что субъектам публичной сферы в то время было необходимо внести коррективы по улучшению поддержки НКО и взаимодействия с ними.

III. Создание системы мониторинга публичной политики

Интересна динамика изменения значений интегральных индексов, рассчитанных по оценкам представителей трех секторов в Алтайском крае в 2005—2006 гг. (см. рис. 4). Если оценки бизнесменов за год практически не изменились, то оценки НКО по частному индексу открытости (демократичности) улучшились, что объяснялось появлением новых возможностей по поддержке гражданских инициатив и расширением участия НКО в гражданском контроле. Ухудшение значений обоих частных индексов по оценке служащих объяснялось тем, что в

Динамика изменения ЯН-индексов Алтайского края, март 2005 и август 2006

0,50

л

о. ш

Бизнес 2005 ♦! / Бизнес 2006 Ф

х .....НКО 2006

♦ Служащие 2005

"§" 0,45

О X

т

ю 0,40

НКО 2005 ♦ -

I 0,35

2

Служащие 2006 ♦

х

к

0,30'

0,30

0,35

0,40

Я Н -и н де кс д ем ок ратич но сти Рис. 4

0,45

0,5

5 ВМУ, политические науки, № 1

0,35 0,40 0,45

ЯН-индекс демократичности Рис. 5

промежутке между двумя точками проведения опросов в Алтайском крае произошла смена губернаторов, в результате которой изменились условия деятельности служащих.

Ежегодное проведение опросов и расчет индексов создадут базу системы мониторинга для определения трендов развития региональной публичной политики.

IV. Сравнение значений интегральных индексов для разных регионов

Это сравнение (см. рис. 5) может помочь в выявлении причин "лучшего" состояния публичной политики в доминирующих регионах и поиске путей изменения ситуации в своем регионе в нужном направлении.

V. Сравнение интегральных оценок своего региона с оценками другого Вместо заключения

Создание новых независимых индикаторов оценки социально-экономического развития регионов и стран (включая и представленный здесь ЯН-индекс [Никовская, Якимец, 2007, с. 30—51] позволит дополнить стандартный набор параметров роста национальных экономик и развития общества.

Я H-индексы для Перми и Липецка

0,6

3 а.

а>

t

0,5

о

5

с

0

V ф

а т s

1

X

0,4

0,3

Липецк-Госслужба ♦ ♦ Пермь-НКО

♦ Пермь-Бизнес

Пермь-Госслужба

♦ Липецк-Бизнес

4 Липецк-НКО

0,2

0,6

0,3 0,4 0,5

Я H-индекс демократич ности

Рис. 6

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Дзялошинский И.М. Гражданские коммуникации и публичная политика. 2006. URL: http://ashpi.asu.ru/rapn/reports06/dzlshnsky.html

2. Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика в российском измерении // Публичная политика в России: Сб. статей / Под общей ред. Ю.А. Красина. М., 2005.

3. Никовская Л.И., Якимец В.Н. Публичная политика в современной России: между корпоративно-бюрократическим и гражданско-модернизаторским выбором // "Полития". 2007. № 1.

4. Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России // Труды ИСА РАН. 2006. Т. 25.

5. Edwards A. Scientific expertise and policy-making: the intermediary role of the public sphere // Science and Public Policy. Vol. 26. 1999. N 3.