Административная ответственность как средство обеспечения финансовой безопасности

альные проблемы административного судопроизводства» (Омск, 28 ноября 2014 г.). Омск, 2015.

Тарибо Е.В. Вопросы административного судопроизводства в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы административного судопроизводства» (Омск, 28 ноября 2014 г.). Омск, 2015.

Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.

Е.Е. Фролова* Н.А. Войкова**

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Прежде чем говорить об ответственности в финансовом праве, следует обратиться к базовому понятию в теории права -понятию юридической ответственности в целом. Определение юридической ответственности не содержит ни один закон, в связи с чем мы встречаем в научной литературе большое количество определений, выработанных доктринальным путем. Ответственность понимается различными авторами как наказание, как обязанность претерпеть неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, как правоотношение. Широко известен подход О.Э. Лейста, рассматривавшего ответственность как реализацию санкции за правонарушение1. При этом в литературе справедливо отмечается, что ответственность не сводится к наказанию или реализации санкции, поскольку может

* Доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой предпринимательского и конкурентного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета.

** Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры предпринимательского и конкурентного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета.

1 См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 129.

существовать без них, а вот наказание и реализация санкции всегда основываются на ответственности и без нее не могут существовать. Таким образом, понятие юридической ответственности шире, чем понятие реализации санкции и наказания. Более содержательным определением, на наш взгляд, является трактовка юридической ответственности как обязанности лица претерпевать определенные лишения государственно-властного характера, предусмотренные законом, - закрепленная в правовой норме, она возникает с момента совершения правонарушения. При этом данная обязанность может быть реализована только на основании решения компетентного органа. Она носит нежелательный характер для субъекта, на которого возлагается. Неблагоприятные последствия предусмотрены санкцией нарушенной нормы и являются именно мерами юридической ответственности, а не мерами защиты .

В теории права существует так называемое деление юридической ответственности на негативную и позитивную, причем реальное наличие последней вызывает определенные сомнения; на наш взгляд, данная конструкция является сугубо теоретической, поскольку в сфере правоприменения механизм реализации существует только для ответственности в так называемом негативном смысле. Выводы теоретиков о правомерном поведении как реализации позитивной юридической ответственности представляются логичными, но они ничего не дают для правоприменительной практики, а закрепление в законодательстве понятия позитивной ответственности наряду с негативной, как представляется, было бы нагромождением. Более правильной видится позиция, заключающаяся в том, что юридическая ответственность существует исключительно в негативном смысле и не может существовать без совершенного правонарушения.

Юридическая ответственность имеет государственно-принудительную форму реализации - это наиболее важная ее характеристика. С момента совершения правонарушения между государством и правонарушителем возникает новое охранительное правоотношение. Это правоотношение неравноправных сторон, основанное на государственном принуждении. Элементами

2 См.: ФроловаЕ.Е. Государственный финансовый контроль в сфере денежного обращения в Российской Федерации. Иркутск, 2011. С. 336. 102

данного правоотношения выступают права и обязанности правонарушителя и государства. Обязанности правонарушителя сопутствует государственное принуждение. При этом «государственный аппарат является лишь средством реального осуществления государственного принуждения, а само принужде-

3

ние заложено в норме права» .

Следует также всегда исходить из того, что ответственность влечет неблагоприятные последствия для нарушителя, а если мы говорим об имущественной ответственности, то ее неотъемлемым признаком будет дополнительное имущественное обременение, возлагаемое на правонарушителя. Данный подход выработан учеными-цивилистами, но он пригоден к использованию не только в рамках гражданского права, но и во всех случаях, когда речь идет об имущественной ответственности. Так, не является ответственностью принудительное взыскание долга - несмотря на то, что налицо государственно-принудительный характер этой обязанности, у должника не изымается ничего лишнего, с него взыскивается то, что по закону ему не принадлежит. Уплата же штрафа, неустойки, процентов за незаконное пользование чужими денежными средствами являются мерами имущественной ответственности, так как в этом случае уменьшается имущественная база должника, и часть его собственности поступает в государственную или муниципальную собственность, или же в собственность лица, права которого нарушены, - в зависимости от отраслевой принадлежности правоотношения. Любое обращение взыскания на собственные средства нарушителя является мерой юридической ответственности.

Весьма дискуссионен вопрос о том, является ли ответственность основополагающим, классифицирующим признаком каждой отрасли, наряду с предметом, методом, принципами. То, что финансовое право хотя и выделилось из административного права и ныне является самостоятельной отраслью, обсуждению не подлежит. Но имеет ли данная отрасль «свою» специфическую ответственность? По мнению А. С. Емельянова, видов ответственности меньше, чем отраслей права, поэтому

3 Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М., 2004. С. 48-49.

нельзя сказать, что ответственность классифицируется по от-

4

раслевому принципу ; за нарушение норм различных отраслей может применяться одна и та же ответственность - охранительные нормы, содержащиеся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, служат средством обеспечения установления ответственности за нарушение регулятивных норм множества отраслей права. В то же время в пределах одной (как правило, комплексной) отрасли могут существовать разные

5

виды ответственности .

Относительно существования ответственности в финансовом праве высказываются принципиально разные точки зрения. Ряд авторов отстаивает существование финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности, и данное мнение, следует признать, является в научной литературе превалирующим. Многие исследователи находят естественным выделять финансово-правовую ответственность в отдельный вид наряду с самой отраслью и приписывать ей общую конструкцию юридической ответственности, дополняя каждый своими признаками. Таким образом, если сложить все эти мнения воедино, финансово-правовая ответственность будет выглядеть как модель, как некий собирательный образ. Приведем несколько авторских высказываний на этот счет. Н.А. Сатарова считает, что наличие финансовой ответственности обусловлено предметом регулирования финансового права, и выделение финансовой ответственности как самостоятельного вида ответственности предопределено именно особенностями «правовой природы соответствующего нарушения, отличной от природы административного, уголовного или гражданского право-нарушения»6. Недостаток законодательной системы она видит в том, что охранительные нормы «разбросаны» по отраслям, нет единого кодифицированного акта, устанавливающего единую финансово-правовую ответственность, отсюда утверждения не-

4 См.: Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М., 2004. С. 48-49.

5 См.: ФроловаЕ.Е. Указ. соч. С. 147-148.

6 Сатарова Н.А. Некоторые теоретические проблемы обоснования финансовой ответственности как вида юридической ответственности // Финансовое право. 2005. № 11. С. 32.

которых авторов, что финансово-правовой ответственности не

7

существует .

Определение валютного правонарушения в российском законодательстве в настоящее время отсутствует. Его можно сформулировать, исходя из совокупности признаков такого правонарушения. Валютная противоправность: несоответствие положениям законодательства в валютной сфере является основным признаком данного деяния, выраженного в форме действия или бездействия. Объектом посягательства признаются общественные отношения в сфере валютного регулирования и валютного контроля.

Ранее ответственность за нарушения в валютной сфере была установлена Законом от 9 октября 1992 г. № 3615-! «О валютном регулировании и валютном контроле», в котором указывалось, что все полученное резидентами и нерезидентами по недействительным сделкам и необоснованно приобретенное незаконными действиями по данным сделкам взыскивается в доход государства. В настоящее время общая норма об ответственности за нарушение валютного законодательства содержится в ст. 25 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»8, где говорится об ответственности резидентов и нерезидентов за нарушение положений актов валютного законодательства. Лица, нарушившие валютное законодательство, несут административную и уголовную ответственность, предусмотренную законодательством. Участники валютных операций должны соблюдать валютные ограничения, выраженные в форме правил и запретов, а также исполнять установленные в целях валютного контроля обязанности: представлять необходимую информацию уполномоченным органам, вести учет и отчетность валютных операций.

Точки зрения о наличии самостоятельной финансово-правовой ответственности придерживаются также Ю.А. Крохи-на9, О.О. Журавлева10, А. А. Мусаткина11. В работах этих авто-

7 См.: Сатарова Н.А. Некоторые теоретические проблемы обоснования финансовой ответственности как вида юридической ответственности // Финансовое право. 2005. № 11. С. 32.

8 СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

9 См.: Крохина Ю.А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности // Журнал российского права. 2004. № 3.

ров можно найти деление финансово-правовой ответственности на позитивную и негативную, попытки отграничить финансовую, в частности налоговую, ответственность от административной по различным признакам. Полагаем, нет смысла приводить однотипные по сути высказывания всех этих авторов. Основная суть их рассуждений сводится к тому, что финансово-правовая ответственность представляет собой самостоятельный вид юридической ответственности, она реализуется на подотраслевом уровне, возникает из публичного правоотношения; особый акцент делается на восстановительный характер данной ответственности, в этом она противопоставляется административной и уголовной ответственности, выполняющей прежде всего карательные функции. Такова позиция большинства исследователей в области финансового права.

Вместе с тем в литературе высказываются и противоположные мнения. В частности, существование финансовой ответственности отрицает Д.Н. Бахрах12, говоря о том, что санкции, содержащиеся в финансовом законодательстве, либо являются административными санкциями, либо не являются санкциями вообще.

Представляется, что принципиальная ошибка всех теоретиков, выделяющих финансово-правовую ответственность, заключается в том, что они все санкции за нарушение финансового законодательства объединяют в один вид, «подгоняют» под одни и те же критерии, в то время как между этими мерами имеются существенные различия. Прежде всего нельзя согласиться с тем, что в совокупности все санкции за финансовые правонарушения носят восстановительный характер. Считаем, что вопрос о правовой природе данных санкций освещен недостаточно, большинство авторов выделяют финансово-правовую ответственность именно по формальному признаку, по закреплению норм в финансовом законодательстве, а проблема правовой природы остается вне поля их зрения. Полагаем недопустимым считать все меры ответственности, к примеру, за налоговые

10 См.: Журавлева О.О. Финансовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. № 4.

11 См.: Мусаткина А.А. Соотношение финансовой ответственности с иными видами юридической ответственности // Право и политика. 2009. № 8.

12 См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 2003. С. 8-9. 106

правонарушения, идентичными, на основании лишь того, что они включены в Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ). Действительно, очень многие при классификации санкций на карательные и восстановительные следуют подходу О.Э. Лейста, который обос-

13

новывал цели каждого из этих видов ответственности , но неправильно эту классификацию применяют. НК РФ содержит два вида санкций: карательные и восстановительные. Именно к карательным мы бы отнесли штрафы за совершение налоговых правонарушений, установленные гл. 15 Кодекса. В данном случае налицо уменьшение имущественной базы должника в пользу государства, причем многие из правонарушений не связаны напрямую с причинением имущественного ущерба государству, следовательно, о восстановительном характере штрафов говорить не приходится.

Применительно в финансово-правовой ответственности представляется объективным, наряду с упомянутыми выше формами ответственности, говорить об ответственности в сфере валютного регулирования, поскольку именно валютное регулирование и валютный контроль - важнейшие элементы функционирования системы государства с рыночной экономикой.

Валютные отношения - одна из разновидностей денежных отношений. Валютные отношения между субъектами являются объектом валютной политики. Валютная политика оказывает определенное воздействие на национальную рыночную экономику, и оно особенно заметно в условиях глобализации финансовых рынков. Однако необходимость вмешательства государства в валютные отношения возникла сравнительно недавно: в первой половине XX в. западноевропейскими государствами было введено валютное регулирование в целях регулирования процесса обесценивания денег и ослабления национальной валюты14.

Легальное определение валютного регулирования отсутствует, и ученые высказывают различные точки зрения по данному вопросу. Так, Г.А. Тосунян и А.В Емелин полагают, что валютное регулирование - это «комплекс осуществляемых государственными

13 См.: Лейст О.Э. Указ. соч. С. 129.

14 См.: Европейская интеграция: Учебник / Под ред. О.В. Буториной. М., 2011.

органами правовых мер»15. По мнению А.Г. Мовсесяна и С.Б. Огнивцева, валютное регулирование представляет собой «комплекс законодательно-нормативных актов, регламентирующих порядок операций с валютой и валютными ценностями»16. И.Н. Платонова и Н. М. Артемов рассматривают валютное регулирование как комплекс мер законодательного, административного, экономического и организационного характера, как часть валютной политики страны, указывая в качестве его основной цели включение страны в мировой валютный рынок17. В.В. Кармашков и А.В. Резников определяют валютное регулирование как «одно из важнейших

средств реализации валютной политики государства, осуществляе-

18

мой на национальном и межгосударственном уровнях» .

Основной целью валютного регулирования является защита национальной валюты от конкуренции с иностранной валютой с помощью финансово-экономических и юридических мер. Валютная деятельность непосредственно связана с финансово-экономической деятельностью государства, а именно с бюджетной политикой, так как независимую бюджетную политику государство может проводить только при наличии стабильной национальной валюты.

Для реализации функций валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации государство наделило полномочиями в данной сфере определенные публично-правовые органы - властные структуры, устанавливающие правила поведения и ограничения в валютной сфере. Органы валютного регулирования и контроля - это «те субъекты валютных регулятивных отношений, которые наделены правом устанавливать правила поведения для

19

участников валютных операций, валютные ограничения» .

15 Тосунян Г.А., Емелин А.В. Валютное право Российской Федерации: Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2004. С. 20.

16 Мовсесян А.Г., Огнивцев С.Б. Международные валютно-кредитные отношения: Учебник. М., 2003. С. 170.

17 См.: Валютный рынок и валютное регулирование: Учеб. пособие / Под ред. И.Н. Платоновой. М., 1996 С. 16.

18 Резников А.В., Кармашков В.В. Валютное регулирование и валютный контроль как элементы валютной политики государства: Учеб. пособие. Хабаровск, 2004. С. 15.

19 Хаменушко И.В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: Учеб.-практ. пособие. М., 2013. С. 70.

Поскольку для осуществления валютного контроля существуют специальные публично-правовые органы, государство в соответствии с принципом императивности выполняет функции административно-правового и уголовно-правового преследования в целях недопущения правонарушений в сфере валютного законодательства.

Исходя из того, что валютная политика является неотъемлемой частью экономической политики любого государства, направленной на укрепление валютно-финансового положения страны, поддержание кредитоспособности и платежеспособности, укрепление национальной валюты и противодействие выводу капитала за

рубеж, важность ответственности за валютные, налоговые и фи-

20

нансовые правонарушения представляется в целом очевидной .

Библиография

БахрахД.Н. Административная ответственность. М., 2003.

Валютный рынок и валютное регулирование / Под ред. И.Н. Платоновой. М., 1996.

Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М., 2004.

Журавлева О.О. Финансовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. № 4.

Крохина Ю.А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности // Журнал российского права. 2004. № 3.

Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981.

Мовсесян А.Г, Огнивцев С.Б. Международные валютно-кредитные отношения: Учебник. М., 2003.

Мусаткина А.А. Соотношение финансовой ответственности с иными видами юридической ответственности // Право и политика. 2009. № 8.

Резников А.В., Кармашков В.В. Валютное регулирование и валютный контроль как элементы валютной политики государства: Учеб. пособие. Хабаровск, 2004.

Сатарова Н.А. Некоторые теоретические проблемы обоснования финансовой ответственности как вида юридической ответственности // Финансовое право. 2005. № 11.

Тосунян Г.А, Емелин А.В. Валютное право Российской Федерации: Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2004.

Фролова Е.Е. Государственный финансовый контроль в сфере денежного обращения в Российской Федерации. Иркутск, 2011.

Хаменушко И.В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: Учеб.-практ. пособие. М., 2013.

20 См.: Фролова Е.Е. Указ. соч. С. 176-177.