Механизмы реализации открытого метода координации в сфере образования ЕС

11Ш11Я № 1, 2010 ШШШШШШ

МОДЕРНИЗАЦИЯ ОБРАЗОВАНИЯ

МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОТКРЫТОГО МЕТОДА КООРДИНАЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ ЕС*

И. С. Ломакина

Статья посвящена реализации открытого метода координации в сфере образования и профессиональной подготовки ЕС. Анализируются основные механизмы и инструменты метода, позволяющие ему выступать в качестве новой формы управления в сфере образования сообщества.

Ключевыге слова: открытый метод координации; новое управление; сфера образования; Лиссабонская стратегия; Европейский Союз.

В 2000 г. в Лиссабоне состоялся саммит Европейского совета, где вся зона, ответственная за знания, умения и навыки, была определена в качестве необходимого компонента стратегии, включающей экономическую и социальную реформы. В лиссабонской повестке дня образование выступило частью социальной политики, политики в области рынка труда и общей экономической политики.

Для выведения образовательной парадигмы Лиссабонский саммит 1) подчеркнул роль исследовательской и технологической сферы для повышения конкурентоспособности и роста; 2) обозначил роль образования в качестве ключевого фактора на рынке труда и в процессе социального сближения; 3) призвал министерства образования и правительства сфокусировать внимание на общих проблемах и приоритетах; 4) ввел открытый метод координации (ОМК) в систему управления Европейского Союза (ЕС).

Запущенный в 1950-х гг. интеграционный процесс в Европе доказал свою состоятельность и достиг значительного прогресса, опираясь на два основных классических метода: метод сообщества и метод межправительственного сотрудничества. Однако ЕС не смог бы достичь новых результатов в своем развитии, если бы опирался только на эти методы. Целью нового этапа интеграции, предполагавшего совместный процесс национальных реформ до 2010 г., явилось сближение национальных социальных

систем. В основу была положена новая концептуальная идея о построении единой европейской социальной модели, которая институционально должна быть закреплена в каждом государстве и привержена идеям «инвестиций в людей» и «активизации социальных политик».

Исправление асимметрии между валютным и социальным союзами, внедрение Лиссабонской стратегии и единой социальной модели были организованы посредством ОМК. В Лиссабоне была определена его четырехступенчатая архитектура, описывающая идеальный вариант метода, которая включила:

— разработку руководящих принципов для стран — членов ЕС и конкретных графиков достижения поставленных целей на кратко-, средне- и долгосрочную перспективы;

— выведение количественных и качественных индикаторов и осуществление бенчмаркинга для сравнительной оценки проводимых политик с лучшими в мире показателями в данных областях;

— трансформацию разработанных на европейском уровне принципов на уровень национальной и региональной политики с постановкой специфических целей и задач и с учетом национальных и региональных отличий;

— периодический мониторинг, оценку и анализ, организованные в виде процесса взаимного обучения [9, р. 15].

В 2001 г. ОМК был введен в сферу образования ЕС. Тогда же были определены общие цели для европейской си-

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ, проект № 08-06-00451а.

© Ломакина И. С., 2010

стемы образования и представлена детальная рабочая программа по реализации этих целей посредством ОМК, получившая впоследствии название «Образование и профессиональная подготовка 2010».

В соответствии со ст. 149 и 150 Договора ЕС вся ответственность за содержание и организацию системы образования и подготовки лежит на самом государстве. Поэтому в данном секторе ОМК выступил рамками осуществления европейской образовательной политики.

Построение ЕС посредством метода сообщества опиралось на механизмы выработки законодательства на европейском уровне, перевода законодательных актов в национальную законодательную систему, возможности применения санкций и обращений в Суд ЕС, что оставляет мало пространства для внутренних законодательных инициатив [1]. В противоположность этому ОМК, как и другие формы «нового управления», полагается только на инструменты, разработанные в традициях мягкого закона, и исключает перевод компетенции и полномочий на европейский уровень, применение санкций и наказаний, изменение национального законодательства.

Что же позволяет ОМК функционировать в качестве альтернативной формы управления и в отсутствие механизмов давления и «тени иерархии» (т. е. механизмов оказания непрямого давления, при которых неудача в достижении цели неизбежно вызывает к жизни применение более сильных политических инструментов [2])? ОМК — скорее политическое, чем законотворческое явление, а потому опирается больше на психологические механизмы и воздействует в основном на когнитивные структуры участников политического процесса. В силу этого в основе функционирования ОМК лежат механизмы и инструменты, способствующие достижению общих целей в «чувствительных» политических областях, осмысленному решению проблем, распространению знаний, прозрачности, отчетности и взаимному давлению, оставляя полномочия для принятия решений на уровне государств [12, р. 55].

Среди основных механизмов ОМК, ведущих к когнитивным изменениям, можно выделить убеждение, сравнение, обучение и давление. Функционирование этих механизмов обеспечивается набором практик, действий и инструментов со стороны ЕС и национальных государств. Однако их реализация в разных политических областях неодинакова.

Можно выделить 13 инструментов, которые применяются в тех или иных областях политики: 1) руководства; 2) взаимный анализ; 3) индикаторы; 4) бенчмарки; 5) лучшие образцы практики; 6) стратегические цели; 7) программы действий сообщества; 8) национальные планы действий; 9) национальные стратегии; 10) оценочные табло; 11) общие задачи; 12) рекомендации Комиссии; 13) рекомендации Совета (для атипичных ОМК) [4].

Запуск ОМК начинается с определения общих целей, которые обозначают область совместной заинтересованности и озабоченности. Прогресс можно измерять, как только будут выведены общие индикаторы. Индикаторы позволяют сравнить деятельность государств-членов, что, в свою очередь, используется для постановки целей. После того как цели установлены, государства-члены или ЕС обозначают план действий для их реализации. Взаимный анализ дает возможность государствам с плохими показателями получить полезную информацию из примеров лучших образцов практики [4].

Используя данные элементы в качестве стандартов, авторы определяют уровни институционализации координационных процессов. Некоторые ОМК являются слабыми, так как включают только несколько элементов, необходимых для установления координационных процедур. Ряду ОМК недостает важных элементов, и их можно охарактеризовать как находящиеся в стадии становления. Другие ОМК являются хорошо институционализированными, а потому сильными. К этой группе относится ОМК «Образование» [4].

Важный аспект ОМК заключается в его институциональном устройстве, ко-

111!111Й1И1!Ш № 1,

торое устанавливает и обеспечивает процесс обучения и получения знаний об успешно осуществляемых политиках внутри многоуровневой политической системы. Акцент делается на разработке общей интерпретации ситуаций, общих ценностей и методов через итеративный процесс обучения. Это должно приводить к совместному применению знаний и предполагает создание «сообщества взглядов» и даже «сообщества действий» в соответствующих областях. Присутствие экспертов высокого уровня усиливает доверие между национальными политиками [6].

Таким образом, фундаментальной функцией ОМК является обучение. Однако его нельзя рассматривать в отрыве от других важных механизмов. Механизм убеждения помогают раскрыть традиции анализа дискурса. ОМК создает дискурс во всем ЕС, продвигая определенные ценности и идеи об образовательной политике [10, р. 66]. Так как правительства и неправительственные акторы на уровне ЕС и национальных уровнях интегрируются в сети ОМК и встречаются на регулярной основе, то участники «социализируются» этим дискурсом. Систематический обмен информацией и диалог предоставляют всем участвующим партиям возможность идти к общим целям. Это, в свою очередь, оказывает влияние на национальный политический процесс, так как правительства и неправительственные акторы начинают вести себя согласно «логике соответствия» [3].

Особенности функционирования и реализации ОМК позволяют говорить о методе как сетевой форме управления. Создание сетей, порождаемых ОМК, происходит на нескольких уровнях.

Во-первых, координация требует сотрудничества многих министерств и ведомств на национальном уровне. ОМК «Образование» тесно связан с реализацией европейской стратегии занятости, с ОМК в области социальной включенности и молодежной политики. ОМК в этих сферах имеют общие цели, общие количественные и качественные показатели для проведения мониторинга осуществ-

ляемой деятельности. Метод задействовал большое количество сотрудников национальных министерств и ведомств на местах. Так, П. Джоунз приводит в пример Данию, где 140 госслужащих, ранее не вовлеченных в дела, связанные с ЕС, активно включились в реализацию ОМК «Образование» [8].

Во-вторых, ряд новых комитетов, рабочих и экспертных групп был создан для проведения мониторинга координационных процессов, взаимодействия и обмена идеями и опытом между всеми заинтересованными сторонами, в том числе представителями государств-членов и Комиссией. Во второй половине 2001 г. в рамках Генерального директората Комиссии, отвечающего за вопросы образования, культуры и молодежной политики, было организовано 12 рабочих тематических групп для внедрения программы «Образование и профессиональная подготовка 2010». Кроме того, из 80 экспертных групп, которые зарегистрировал Директорат, около 20 % были организованы в рамках работы ОМК [7]. В 2005 г. структура ОМК «Образование» была частично преобразована. Это также ознаменовало и изменения в рабочей методологии процесса. Большинство тематических рабочих групп было заменено на кластеры и практику по взаимному обучению (peer learning activities), которая предусматривала визиты на места для изучения примеров лучшего опыта и взаимный анализ in situ. Кластеры объединяют страны, которые заинтересованы в исследовании, обсуждении и улучшении знаний по определенной теме и проблеме. Было сформировано 10 кластеров, некоторые из них повторили тематику прежних рабочих групп, однако были добавлены и новые: «Кластер по модернизации высшего образования», «Рабочая группа по реализации плана действий в области образования взрослых».

Спектр обозначенных тем и вопросов, которые решались в рамках рабочих групп, служит показателем того, что ОМК установил связи между национальным и наднациональным уровнями в сфере образования. Фактически с 2000 г.

нет такой области образовательной политики ЕС, которая не была бы вовлечена в процесс тем или иным образом, включая такие ключевые вопросы, как управление в сфере образования (цели, задачи, политические механизмы), функционирование системы образования (размер системы, финансовая устойчивость) и содержание образования (учебный план, оценка, качество и педагогика) [8].

В-третьих, координационные процедуры требуют участия со стороны социальных партнеров и гражданского общества. До 2005 г. в работе тематических групп ОМК «Образование» принимали участие около 80 представителей социальных партнеров и 35 различных ассоциаций, а также представители европейских институтов и международных организаций (ОЭСР, Совет Европы и др.) [7].

В-четвертых, в рамках ОМК происходят взаимодействие и «слияние» академических, научных и политических кругов. Национальные представители, направленные для работы в группах непосредственно в рамках ОМК, являлись сотрудниками национальных министерств и правительственных агентств. Кроме того, в их число вошли ученые, представители академической сферы, профессиональных структур, таких как центры по развитию образования. Активную роль в реализации программы «Образование и профессиональная подготовка 2010» сыграли CEDEFOP и European Training Foundation [7].

Помимо механизма убеждения «язык» ОМК (индикаторы, бенчмарки, цели и др.) помогает государствам оценивать свою деятельность и сравнивать ее с другими. Сравнение национальных практик, как это представлено в ОМК, не ново. Однако в контексте ЕС оно идет дальше, чем в других организациях (например, ОЭСР), так как ЕС предлагает политические рамки, которых нет на других международных аренах. Для реализации программы «Образование и профессиональная подготовка 2010» была организована работа, охватившая ряд инструментов и процедур. ОМК является «сильно документированным» процессом. Документы, направляемые в Евро-

пейский совет, готовятся совместно Комиссией и Советом по образованию Совета ЕС с опорой на национальные отчеты [7].

В мае 2003 г. Совет ЕС утвердил 5 бенчмарок для улучшения систем образования и подготовки до 2010 г. В 2009 г. они были пересмотрены и на период до 2020 г. приняты новые. Бенчмаркинг выступает одним из самых важных механизмов в ОМК, целью которого служит выявление лучших образцов практики. Определение изменений в деятельности и лучших показателей осуществляется по отношению к принятым индикаторам. Для проведения мониторинга деятельности в выделенных областях была разработана стандартная схема. Наличие общих целей вместе с публикацией информации о лучших образцах практики и проведением мониторинга способствует работе представителей гражданского общества и других участников процесса, которые хотят реализовать поставленные цели, а значит, вернуть информацию в процесс внедрения.

Первоначальная функция выделения образцов лучшей практики — предложить уроки успеха местному и региональному уровням. Вторая функция — оказание «взаимного давления» на государства или сообщества, чья работа является неудовлетворительной. Такая оценка может привести к переосмыслению и улучшению знаний в свете новых материалов и информации и эффективности политического процесса.

ОМК создает условия для регулярных встреч и обмена информацией между странами и Комиссией. Регулярная отчетность и оценка деятельности образуют «фонд лучших практик», благодаря которому национальные акторы могут обновлять знания. Кроме того, цели ОМК, индикаторы и бенчмарки обеспечивают общие рамки для интерпретации социальных проблем и разработки способов их разрешения. Таким образом, исходя из перспективы обучения, ОМК предоставляет стимулы и ценную информацию, которые могут приводить к желанию учиться у государств-членов [3].

11111111111* № 1,

Полное понимание функционирования ОМК требует объединения перспектив обучения по направлению «сверху-вниз», «снизу-вверх» и горизонтально. При разработке и запуске ОМК авторы этой идеи и ее сторонники одним из самых значительных преимуществ метода считали именно возможность обучения и получения знаний более высоким уровнем от нижестоящего, а также участниками процесса непосредственно друг от друга. Регулярная отчетность со стороны национального и субнационального уровней, встречи, обмен опытом в рамках тематических и экспертных групп, распространение полученных знаний и информации способствуют обучению по направлению «снизу-вверх» и горизонтально. Определение целей, разработка индикаторов и бенчмарок, накопление и использование информации, выведение рекомендаций со стороны Комиссии и Совета ЕС, подготовка европейскими институтами официальных документов, отчетов (в том числе совместных) акцентируют внимание на обучении по направлению «сверху-вниз». Взаимный анализ и бенчмаркинг могут вызывать распространение знаний и обучение среди стран. Сравнение ОМК с радаром, принадлежащее К. Раделли, отражает идею о том, что сетевая структура ОМК позволяет выявлять инновационные решения на местном уровне вне зависимости от места их появления [10].

На следующем этапе, когда получено «принятие» (т. е. сотрудничество или координация на европейском уровне установлены), вступает в силу политическое и/или взаимное давление [11, р. 68]. Отсутствие правового давления и ограничений является другой важной чертой ОМК [6]. Суд ЕС исключен из ОМК процессов. На отстающих или не желающих следовать ранее принятым целям и договоренностям нельзя подать в суд, их нельзя привлечь к ответственности через наложение каких-либо санкций. Тем не менее даже в сегодняшней мягкой версии координационные процессы могут образовывать источник внешнего давления на национальные власти [6], придавая им положительные и отри-

цательные стимулы. Положительные, или push (от англ. толкать, нажимать), стимулы дают государствам примеры, которым они захотят следовать. Отрицательные, или pull (от англ. тянуть, тащить), стимулы выполняют роль устрашения, заставляя акторов задавать себе вопрос: «Что случится, если мы не реализуем поставленные цели?» [11].

Основным механизмом давления в рамках ОМК выступает так называемая практика «называй, стыди и прославляй» (naming, shaming and faming). Поскольку результаты деятельности государств становятся достоянием общественности всего ЕС, создается ситуация, при которой то или иное государство может оказаться в неудобном положении из-за отставания по ряду показателей и подвергнуться справедливой критике не только со стороны европейских институтов, но и других государств — членов ЕС и собственного электората. Это, в свою очередь, может повлечь за собой политическое давление. В рамках ОМК данный механизм может реализоваться разными путями. Например, выработанная в рамках метода процедурная практика и поэтапная реализация процесса могут накладывать ограничения и оказывать воздействие на национальный уровень [6]. Кроме того, давление норм ОМК возрастает с повышением уровня спецификации. Руководства/цели, сопровождающиеся индикаторами и целями, выраженными количественно, обеспечивают больше взаимного давления (так называемую дигитализацию репутации), потому что «сокращают пространство для сделок» [12, р. 55]. Отчетность со стороны национальных государств и ЕС имеет не только регулярный, но и открытый характер. Публикация всех отчетов на веб-страницах подвергает репутацию каждого государства риску, так как результаты становятся ясными и открытыми всем желающим и информация может потенциально быть использована для того, чтобы указать на отстающих [12].

«Коллективное обучение» в рамках тематических групп, визитов на места и т. д. также усиливает взаимное давле-

ние и способность «указать на плохих учеников» [12, р. 55].

Государства сохраняют значительную свободу в адаптировании европейских руководств в национальный контекст и выбирают подход для их внедрения. Однако они обязаны обсуждать и внедрять свои национальные планы вовремя, чтобы успеть все сделать до саммита Европейского совета. Национальные планы действий реализуются всеми странами одновременно из года в год. Это означает, что национальные администрации акцентируют внимание на одних проблемах в одно и то же время. Все это оказывает давление на государства в направлении соответствия лучшим в практике.

Структура ОМК «Образование» включила большинство инструментов из идеального варианта метода. На сегодня ОМК в сфере образования и профессиональной подготовки является одним из наиболее успешно реализуемых ОМК процессов. В обращении Европейской Комиссии отмечается: «Разразившийся в последнее время кризис не должен отвлекать внимание от долгосрочной стратегической политики для сферы образования. Европа должна решить многие проблемы, если не хочет отстать от мировых лидеров. По этим причинам сильнее, чем прежде, возникает необходимость в эффективном ОМК, поддерживающем улучшение политики в области образования и подготовки» [5].

Несмотря на «молодость» ОМК, очевидно, что он нашел выражение не только в мыслях, идеях и поведении, но и в институциональном развитии ЕС и государств [12]. Согласившись принять участие в этом новом процессе, государства согласились на глубокие трансформации в своих предпочтениях, восприятиях, интересах в рамках процесса взаимного обучения и оценки. С политико-институциональной точки зрения ОМК можно считать важным этапом изменения в политике, направленным не только на модификацию целей и политических мер, но и на динамику взаимодействия разных акторов, вовлеченных в данную область.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Ahonen, P. Soft governance, agile Union? Analysis of the extensions of open coordination in 2000 / P. Ahonen // Governance. — 2001. — 2. — P. 103—120.

2. Borras, S. The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU / S. Borras, K. Jacobsson // Journal of European Public Policy. — 2004. — 11(2). — P. 185—208.

3. Büchs, M. The open method of coordination as a ‘two-level game’ / M. Büchs // Policy and politics. — 2008. — Vol. 36 (2) (January). — P. 21— 37.

4. Classifying and mapping OMC in different policy areas // New modes of governance. Integrated project. Project no. CITI-CT- 2004-506392. Priority 7 — citizens and governance in the knowledge — based society. No. 02/D09. — NewGov, 2005. — P. 34.

5. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions “An updated strategic framework for European cooperation in education and training” / Commission of European Communities. — Brussels, 2008. — P. 16.

6. Dehousse, R. The open method of coordination: a new policy paradigm? / R. Dehousse // Journal of European Public Policy. — 2002. — 6 (2). — P. 249—268.

7. Gornitzka, A. The open method of coordination as practice — A watershed in European education policy? / Ä. Gornitzka ; University of Oslo. Centre for European Studies // Arena Working paper. No. 16. — Arena, 2006. — P. 58.

8. Jones, P. Space, place and scale: Reframing the open method of co-ordination for ‘Education and Training 2010’ / P. Jones // Panel on shaping the European education agenda. European Union Studies Association Conference. Brussels and Leuven, Belgium. 30 Nov. — 1 Dec. 2007. — P. 17.

9. Lisbon European Council. Conclusions of the Presidency. — Lisbon, 2000.

10. Radaelli, C. The open method of coordination: A new governance architecture for the European Union? / C. Radaelli ; Swedish Institute for European Policy Studies. — Stockholm ; Sieps, 2003.

11. Sundholm, M. The open method of coordination: The Linux of European integration? A theoretical and empirical study of the method of the ‘Lisbon Strategy’. Thesis presented for the Degree of Master of European Studies / M. Sundholm ; College of Europe. Department of political and administrative studies. — Bruges, 2001. — P. 68.

12. Tucker, Ch. The Lisbon Strategy and the open method of coordination: a new vision and the revolutionary potential of soft governance in the European Union. 2003. Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association / Ch. Tucker ; University of California at Berkeley, 2003.

Поступила 17.11.09.