Конституционное реформирование посредством подконституционных актов: проблемы и решения

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2011. № 2

ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

С.А. Авакьян, профессор, зав. кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*

КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕФОРМИРОВАНИЕ ПОСРЕДСТВОМ ПОДКОНСТИТУЦИОННЫХ АКТОВ: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ1

В статье рассмотрены проблемы развития норм Конституции Российской Федерации в текущем законодательстве и принятия для этих целей федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных актов.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; изменение Конституции; федеральный конституционный закон; законы о федеративном устройстве, Президенте РФ, парламенте РФ.

The article considers the problems of the extension of сonstitutionalprovisions in the current legislation of the Russian Federation and adoption for those purposes of the federal constitutional laws, federal laws and other acts.

Keywords: the Constitution of the Russian Federation; amending the Constitution; federal constitutional law; the laws on the federative structure, on the President of the Russian Federation, on the Parliament of the Russian Federation.

В предыдущей статье исследуемой темы были рассмотрены общие подходы к проблемам конституционного реформирования, а также вопросы возможности и необходимости внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Вместе с тем было подчеркнуто, что конституционное реформирование — это не только внесение изменений, дополнений, в том числе исправлений, непосредственно в текст Конституции Российской Федерации: оно может осуществляться также и посредством принятия подконституционных актов, прежде всего федеральных конституционных и федеральных законов, а иногда и других актов. Рассмотрим подробнее этот путь конституционного реформирования, выделив несколько направлений его развития.

Во-первых, следует принять федеральные конституционные законы, предусмотренные самой Конституцией Российской Федерации, но до настоящего времени так и не появившиеся:

* avakyan@law.msu.ru

1 Настоящая публикация является продолжением статьи «Практика конституционных реформ: некоторые проблемы» (см.: Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 2011. № 1).

Публикация подготовлена в рамках реализации ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг.

— Хотя ст. 135 предусматривает принятие Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании Российской Федерации, законодательная власть, несмотря на существующие проекты данного закона2, уклоняется даже от элементарного рассмотрения их, тем самым нейтрализуя и вопрос о принятии новой Конституции.

— Часть 5 ст. 66 Конституции гласит: «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». А согласно ч. 1 ст. 137: «Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации». Таким образом, может быть либо один федеральный конституционный закон о всех трех видах преобразований в системе субъектов Российской Федерации (принятие нового, образование посредством объединения существующих соседних субъектов, изменение конституционно-правового статуса), либо несколько законов. Практика пошла по такому пути: в 2001 г. принят Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Следовательно, логично предположить разработку и принятие Федерального конституционного закона «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации». Проект такого закона разработан автором этих строк3 (к сожалению, какого-то движения в подготовке акта в Государственной Думе не наблюдается).

— В соответствии с ч. 3 ст. 128 Конституции РФ: «Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Выс-

2 См. об этом: Юдин Ю. Законодательная процедура внесения изменений в Конституцию РФ // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1996. № 3 (16); № 4 (17); ЛапаеваВ.В. Пути и способы совершенствования Конституции Российской Федерации // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации: Сб. статей. М., 2000; Авдеенкова М. Каким быть Конституционному Собранию России? // Право и жизнь. 2001. № 33; Першин Е.В. История и современное состояние дискуссии о принятии Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» // Проблемы государственного строительства: Аналит. вестн. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2002. № 12 (168); Шишкина О.Е. Конституционное Собрание Российской Федерации как орган учредительной власти: Дис.

... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004; АвакьянС.А. Конституционное Собрание: концепция и проект федерального конституционного закона // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 2005. № 2.

4 Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 2003. № 2.

шего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом». В реальности появился лишь Федеральный конституционный закон 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»: в общем-то это понятно, поскольку у конституционных судов нет вертикали. С федеральными конституционными законами о Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ ситуация не совсем ясная: они возглавляют свои судебные системы соответственно судов общей и арбитражной юрисдикции. Общие основы их статуса отражены в Федеральном конституционном законе 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», а многие их специальные полномочия и процедуры деятельности — в Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах. Есть и Федеральный конституционный закон об арбитражных судах, появился Федеральный конституционный закон о судах общей юрисдикции. Поэтому вряд ли появятся отдельные федеральные конституционные законы о названных высших судах.

Во-вторых, конституционное реформирование может идти по пути, о котором было сказано выше, т.е по пути принятия федеральных конституционных законов либо федеральных законов, но этот вопрос следует тщательно продумать. Наиболее часто предлагаются три группы таких актов: а) об основах федеративного устройства России; б) о Президенте Российской Федерации; в) посвященные законодательной власти РФ — о Федеральном Собрании Российской Федерации; парламентском контроле в Российской Федерации; нормативных правовых актах в Российской Федерации.

Остановимся на этих актах подробнее, поскольку они интересны с точки зрения перспектив конституционного реформирования.

А) Основы федеративного устройства России. Вопрос о необходимости более подробного отражения в конституционном законодательстве федеративной организации России возник довольно скоро после принятия Конституции 1993 г. Предлагалось разработать федеральный конституционный закон о федерации или же принять Федеративный кодекс. Вопрос о конституционном законе в то время отпадал автоматически, поскольку, как уже указывалось, предполагалась возможность принятия только тех конституционных законов, которые названы в самой Конституции. И поэтому больше говорили о Федеративном кодексе, но именно само слово «кодекс» и ставило под сомнение появление такого документа.

Споры несколько поутихли после принятия Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он в немалой степени урегулировал те аспекты федерализма, которые связаны с организацией органов государственной власти в субъектах РФ, упорядочил многие вопросы

их организации и деятельности, обеспечив единство системы, предполагаемое ст. 11 и 77 Конституции Российской Федерации.

Однако вскоре стало очевидно, что вопрос касается не только органов государственной власти, но и в целом предметов ведения не столько Российской Федерации, сколько субъектов РФ. Законодатель решил, что принимать специальный закон о федеративных отношениях не стоит, поэтому в Федеральный закон 1999 г. начиная с 2003 г. вносятся многие изменения, которые регулируют федеративные отношения, адресуя нормы органам субъектов РФ, хотя в некоторой части более конкретно обращаясь именно к федеративным отношениям.

Мы в сжатой форме представляем соответствующие нормы, чтобы только показать — на самом деле речь идет именно о конституционном реформировании.

Прежде всего законодатель принципиально решил вопрос о том, из чего состоит регулирование полномочий, а реально и статуса органов государственной власти субъектов РФ. В п. 2 ст. 26.1 говорится, что полномочия, «осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации». Казалось бы, иного и не может быть. На деле же законодатель опроверг ранее бытовавшую идею о том, что договорный путь определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ является ведущим. Законодатель четко сказал, что на первом месте стоят нормы самой Конституции, далее регулирование осуществляется федеральными законами и только после этого следуют договоры между РФ и субъектами РФ, а также добавлено, что на следующем месте стоят законы субъектов РФ. Таким образом, единство полномочий органов государственной власти имеет федеративные исходные начала — именно в этом состоит конституционный принцип.

Кроме того, законодатель внес ясность и во второй аспект проблемы: можно ли органам власти субъектов РФ иметь полномочия в тех сферах, которые считаются предметами ведения самой Федерации? В п. 3 ст. 26.1 говорится: «Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями». Следовательно, органы государственной власти субъектов РФ могут участвовать в реализации задач Российской Федерации, но это определяется федеральными нормативными правовыми актами.

Более того, в п. 4 той же статьи законодатель определил, что если федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и со-

глашения определяют полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, они должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий и не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления: они также должны соответствовать другим требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, которые распространяются также на указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

В новой редакции Закона установлены принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Суть регулирования состоит в том, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

Таких полномочий в Законе названо порядка 80. И далее сказано, что по соответствующим вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Однако законодатель определил, что по таким вопросам могут приниматься и федеральные законы. Не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением некоторых позиций).

Вместе с тем законодательно сохранено правило, гораздо раньше отраженное в качестве принципа федеративных отношений, — если Российская Федерация не урегулировала соответствующий вопрос в сфере совместного ведения, тогда субъекты РФ вправе своими актами устанавливать не указанные в данном Законе полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предме-

там совместного ведения, осуществляемые указанными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Другой вопрос, который решен сначала в Федеральном законе 1999 г. (путем его дополнения), а затем Указом Президента РФ и Постановлением Правительства РФ, — об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей, перечень которых утвержден Правительством РФ. Нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей4.

Третий момент, который урегулирован в Федеральном законе, — участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Предусмотрено, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Для этого такие законопроекты направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты в тридцатидневный срок. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся

4 Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 (в ред. от 28 апреля 2008 г. и 13 мая 2010 г.) // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256; О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 // СЗ РФ. 2009. № 17. Ст. 2083; Об утверждении правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 14 августа 2008 г. № 608 // СЗ РФ. 2008. № 34. Ст. 3918.

против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Четвертый вопрос, нашедший отражение при внесении изменений и дополнений в Федеральный закон 1999 г., — о принципах и порядке заключения договоров о разграничении полномочий между органами Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Определено, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) для одобрения. Проект одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ Президенту Российской Федерации.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено

иное. Такой договор имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

И пятый вопрос, ставший содержанием конституционно-правового регулирования взаимоотношений органов власти РФ и субъектов РФ, — о временном осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Установлено, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если:

а) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году;

в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

В случае, указанном в подп. «а», решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом Российской Федерации по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Однако при этом на федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, изменению статуса субъекта Российской Федерации и изменению границ между субъектами Российской Федерации.

В случае, указанном в подп. «б», в субъекте Российской Федерации на срок до одного года по ходатайству Правительства Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация. В целях восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В случае, указанном в подп. «в», решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Приведенный выше обзор федерального законодательного регулирования в области взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ наглядно подтверждает, что он может быть содержанием отдельного специального федерального конституционного закона или федерального закона, посвященного по своей сути именно конституционно-правовым основам строительства Российской Федерации в целом, а не только органов государственной власти федерального и регионального уровней.

Б) Президент Российской Федерации. Нужен ли отдельный закон о Президенте Российской Федерации, и если да, то должен ли это быть федеральный конституционный закон или федеральный закон? Если уж признавать необходимость такого акта, то, очевидно, лучше был бы федеральный конституционный закон, поскольку институт Президента РФ характеризуется наиболее высоким уровнем конституционно-правового регулирования.

Но именно с последним тезисом связан сам по себе вопрос — а

следует ли принимать такой закон? Надо сказать, что основы статуса и полномочий Президента Российской Федерации заложены в самой Конституции РФ. Это совсем не значит, что конституционный уровень регулирования для Президента стал исчерпывающим. Наоборот, в развитие норм Конституции полномочия Президента РФ подробно регулируются большим числом федеральных конституционных законов и федеральных законов. А.В. Зуйков, обстоятельно исследовав статус Президента Российской Федерации в своей кандидатской диссертации5, подготовил проект закона о Президенте Российской Федерации. Ознакомление с этим проектом показывает, что автор диссертации, по существу, полно и добросовестно изложил все полномочия Президента РФ, закрепленные в «отраслевых» законах. Допустим, закон о Президенте принят, что же дальше? Можно ли отказаться от соответствующих норм в таких отраслевых актах? Очень сомнительно — ведь в отраслевых актах нормы о Президенте, как говорится, на месте и в органической связи с иными нормами.

В) Федеральное Собрание Российской Федерации. Если принимать закон о Федеральном Собрании (неважно — федеральный конституционный закон или федеральный закон), надо сначала решить вопрос о предмете такого акта. Достаточно очевидно, что он должен состоять как минимум из трех групп норм.

Во-первых, об основах конституционно-правового положения Федерального Собрания, его палат, органов и парламентариев. Однако многие из таких норм есть и в Конституции РФ и их придется просто дублировать в подобном законе: спрашивается — для чего? Ряд таких основополагающих норм есть также в отдельных законах, например в Федеральном законе о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Придется думать над тем, что лучше — включить нормы этого акта в общий закон о Федеральном Собрании или же оставить их в указанном тематическом законе?

Во-вторых, нормы о полномочиях. Следует иметь в виду, что у палат Федерального Собрания нет общих полномочий: значит, придется отразить в законе о парламенте полномочия каждой палаты в отдельности, отразив соответственно то, что записано в Конституции и в ряде отраслевых законов. И снова неясно, что это дает?

В-третьих, очевидно, что в такой закон пришлось бы включить все нормы регламентов Совета Федерации и Государственной Думы. Здесь возникают разные и очень важные вопросы: с одной стороны, регламенты весьма подвижны, палаты их часто изменяют; с другой стороны, что более серьезно, если такие нормы станут предметом за-

5 См.: Зуйков А.В. Эволюция института президентства Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

кона, это дает право каждой палате и Президенту РФ излагать свое видение норм и тем самым оказывать давление на соответствующую палату.

Наше видение конституционных реформ в отношении Федерального Собрания и его палат состоит в следующем:

— надо существенно расширить регулирование как статуса, функций, так и полномочий палат в Конституции Российской Федерации (достаточно наглядный тому пример — включение в Конституцию РФ положений о заслушивании Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ);

— в соответствующих законах и кодексах, если это необходимо, подробно закреплять полномочия палат, как это сделано, например, в Бюджетном кодексе в связи с подготовкой, внесением, рассмотрением и утверждением федерального бюджета в палатах Федерального Собрания;

— должны существовать специальные законы, гарантирующие функции палат парламента, такие важнейшие направления деятельности, как законодательный процесс (нужны федеральный закон о нормативных правовых актах в Российской Федерации и федеральный закон об основах федерального законодательного процесса — это документы не процессуального, а материального права), парламентский контроль (необходим федеральный закон об основах парламентского контроля в Российской Федерации);

— следует сохранить регулирование в специальном законе статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

— надо оставить регламенты палат как преимущественно процессуально-процедурные документы, а имеющиеся в них нормы материального права отразить в соответствующих законах, как это сделано, например, в Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ, закрепившем обязанность Правительства и отдельных руководителей федеральных органов исполнительной власти отвечать на запросы палат и парламентариев, являться на правительственные часы в палаты Федерального Собрания и т.д.

В заключение отраженного в двух статьях материала, посвященного вопросам конституционного реформирования, отметим, что конституционные реформы не должны быть чем-то экстраординарным. Они проводятся по мере созревания экономических, социальных, политических, а порой и духовных условий развития общества, государственной организации.

Следует тщательно готовить конституционные реформы. Они не должны быть оперативными, «молниеносными»: необходимы глубокая проработка общественного мнения, широкая информированность населения о причинах проведения. Нежелательно проводить конституционные реформы в угоду политической целесообразности.

При осуществлении конституционного реформирования нельзя ограничиваться так называемыми «точечными» решениями, т.е. это не только реформирование текста Конституции РФ или федерального конституционного закона, но и внесение изменений и дополнений во все сопутствующие акты.

Каждый шаг на пути конституционных реформ требует как предварительной, так и последующей пропагандистской работы. Это разъяснение сути реформы, содержания соответствующих норм, порядка их реализации, ожидаемых экономических, социальных, политических результатов. Законодатель должен сделать население своим союзником как при принятии акта, так и его проведении в жизнь. Наиболее важные конституционные реформы следует проводить посредством всенародного референдума.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 2003. № 2.

2. Зуйков А.В. Эволюция института президентства Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

3. Лапаева В.В. Пути и способы совершенствования Конституции Российской Федерации // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации: Сб. статей. М., 2000.

4. Першин Е.В. История и современное состояние дискуссии о принятии Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» // Проблемы государственного строительства: Аналит. вестн. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2002. № 12 (168).

5. Шишкина О.Е. Конституционное Собрание Российской Федерации как орган учредительной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004.