Региональное законотворчество: современное состояние и пути совершенствования

создавать их. Ключевым принципом при конституционных реформах должно быть не соответствие тем или иным шаблонным моделям, а эффективность государственного управления.

Кроме того, в Российской Федерации уже есть опыт существования с президентом во главе исполнительной ветви власти. Это период 1991—1993 гг., когда в Конституции РСФСР 1978 г. была норма, закрепляющая положение о том, что Президент РСФСР является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР. Несмотря на принципиальные политические разногласия между различными ветвями государственной власти, этот механизм работал.

Предлагаемые изменения ничего не изменят в практике взаимодействия органов государственной власти, но с теоретической точки зрения они будут очень полезны. В случае признания Президента Российской Федерации главой исполнительной власти можно будет без каких-либо сомнений утверждать, что принцип разделения властей в Российской Федерации воплощен в полной мере. Пока этого не будет сделано, обладающий существенными полномочиями Президент Российской Федерации будет иметь неопределенный статус, а в научной среде по-прежнему продолжатся споры и догадки о месте Президента в системе разделения властей и о его правовом статусе.

Таким образом, главная идея признания Президента Российской Федерации главой исполнительной власти, предложенная автором этой статьи, состоит в том, чтобы разрешить все теоретические проблемы, связанные с его (Президента) статусом.

И.Н. Исаков*

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Ключевые слова: законотворчество, законодательство, право, правовая политика, регион.

The article discusses issues of regional lawmaking. It analyses the modern state of lawmaking in constituent territories of the Russian Federation and examines ways of its improvement.

The author of the article conducts the comparative analysis of the regional legislation passed from the post-Soviet period till 2000, inclusive, as well as its modern state.

The article argues that accumulating experience in the activities of subjects of regional law policy led to more active handling of problems of lawmaking of constituent

* Академия управления МВД России. [isakov2009@yandex.ru]

65

territories of the Russian Federation. Generally lawmaking activity of regional legislative (representative) authorities produces a positive result. Interaction of Prosecutor agencies, territorial agencies of Ministry of Justice of Russia, and legislative (representative) governmental authorities of constituent territories of the Russian Federation strongly influences the increase of efficiency of lawmaking. Specific regions of Russia known for positive experience in interaction of legislative bodies, Prosecutor agencies, and agencies of Ministry of Justice of Russia are given as an example.

Generally, the author focuses attention on the increasing importance of federal and regional law policy in development and improvement of lawmaking of constituent territories of the Russian Federation.

Сравнительный анализ состояния регионального законодательства, созданного в постсоветский период, включительно до 2000—2003 гг., свидетельствует о его невысоком, а в ряде случаев неудовлетворительном качестве. В целом его можно охарактеризовать следующим образом.

— Полное отсутствие системности в формировании регионального законодательства. Так, анализ принятых законов и планов (программ) законопроектных работ в этот период показывает, что у регионального законодателя отсутствовали четкие представления о том, какую систему законодательства он строит, из каких отраслей (разделов) эта система должна состоять, каков набор законов в каждой отдельной отрасли законодательства должен быть, какова очередность принятия законов и т.д.

— Региональные законы регулировали вопросы, находящиеся вне предметов их ведения и полномочий. Часто это делалось путем неоправданного дублирования федеральных законов, что приводило к загромождению и запутыванию законодательного массива, его неопределенности и противоречивости, к снижению авторитета региональных законов, эффективности правового регулирования и уровня законности.

— Противоречивость регионального законодательства. Региональный законодатель, принимая очередной закон, не всегда учитывал ранее принятые законы.

— Отсутствие полноценной правовой и правотворческой (законотворческой) политики государства.

— Слабый технико-юридический уровень регионального законодательства.

Как справедливо отмечает В.М. Сырых, региональные законы творились на чистом месте, без должного опыта законотворческой деятельности при остром дефиците квалифицированных специалистов 1.

1 См.: СырыхB.M. Критерии качества законов // Законодательная техника. М.. 2000. С. 52.

По мере накопления опыта в деятельности субъектов региональной правовой политики проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации стали более активно разрабатываться как с теоретической, так и с научно-методической и практической точек зрения. Наиболее значительная работа по совершенствованию федерального и, соответственно, регионального законодательства проведена за период 2004—2008 гг. В частности, за этот ограниченный срок был выполнен большой объем работы. Во-первых, по пересмотру законодательства субъектов Российской Федерации: принятию новых законов, внесению изменений в действующие законы, признанию отдельных норм, а то и в целом законов утратившими силу. Во-вторых, по формированию концептуальных основ проектов федеральных законов, а в некоторых субъектах Российской Федерации и региональных.

Характерно, что наибольшую активность в этом направлении проявили законодатели Екатеринбурга, работая в тесном сотрудничестве с учеными Уральской государственной юридической академии. В этот период под воздействием системной, научно обоснованной правовой политики существенно повысилось качество правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Одновременно произошло упорядочение законотворческого процесса в регионах. Этому способствовали и произошедшие в 2004—2006 гг. значительные изменения федерального законодательства по разграничению предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, получившие развитие и закрепление в новых кодексах Российской Федерации (Жилищном, Земельном, Трудовом, Водном, Бюджетном, Градостроительном), а также федеральном законодательстве о государственной службе, в том числе о государственной гражданской службе и других законодательных актах.

В целом законотворческая деятельность региональных законодательных органов власти дала положительный результат. Показателем позитивных перемен может служить то, что в 2007—2009 гг. наметилась устойчивая тенденция сокращения числа дел, поступающих в суды по заявлениям прокуратуры о противоречии законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, а также решений судов, которыми заявленные требования были удовлетворены. Уменьшилось количество внесенных прокуратурой протестов (представлений) и экспертных заключений, подготовленных территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации по законодательным актам, принятых в субъектах Российской Федерации.

В этом контексте следует подчеркнуть, что существенное воздействие на повышение эффективности законотворческой деятельности стало ока-

зывать взаимодействие органов прокуратуры, территориальных органов Минюста России с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Приведем в этой связи конкретные примеры. Так, в рассматриваемый период в Тверской области было налажено конструктивное сотрудничество в законотворческом процессе Законодательного Собрания с прокуратурой этой области и территориальным органом Министерства юстиции Российской Федерации. В частности, представители указанных органов участвовали в заседаниях Законодательного Собрания Тверской области, постоянных комитетов и рабочих групп. Положительную роль играло и то, что экспертные заключения отдела главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу в Тверской области направлялись в прокуратуру, Законодательное Собрание Тверской области и ее губернатору '. После рассмотрения этих заключений в проект законодательных и иных нормативно-правовых актов, а также в действующее законодательство этой области при необходимости вносились соответствующие изменения 2.

Подобное взаимодействие территориальных органов Министерства юстиции, прокуратуры с законодательными собраниями, позитивно влияющее на развитие законодательства, имело место в Краснодарском и Ставропольском краях. В частности, в этот же период осуществлялась взаимосвязанная продуктивная работа указанных органов с законодательными собраниями Краснодарского и Ставропольского краев, что, во-первых, позволило оперативно выявлять несоответствия законодательства этих краев федеральному законодательству, во-вторых, способствовало достижению общей цели — совершенствованию законотворческого процесса, выбору оптимального варианта приведения краевого законодательства в соответствие с быстро меняющимся федеральным законодательством. В целях активного отстаивания интересов законодательных собраний Краснодарского и Ставропольского краев в судах при оспаривании принятых ими законодательных и иных нормативных правовых актов, а также взаимодействия с правоохранительными органами, в структуре правовых управлений законодательных собраний Краснодарского и Ставропольского краев были созданы отделы по взаимодействию с судами и правоохранительными органами.

Заслуживает, например, внимания такая форма законотворческой работы в Краснодарском крае, когда совместным решением прокуратуры, За-

1 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» <http://WWW.council.gov.ru/journalsf/cat9/ риг-па157/2009/питЪег290.Ыт1/> (последнее посещение — 2 марта 2010 г.).

2 Архив Тверской области. Собрание законодательства Тверской области // Д. 16 оп. 42 Л. 146.

конодательного Собрания и администрации этого края была образована межведомственная рабочая группа по реализации положений федерального законодательства, касающегося приведения в соответствие с федеральным законодательством, законодательных и иных нормативных правовых актов Краснодарского края. Деятельность такой группы носила и по-прежнему носит конструктивный характер. Так, ежемесячно проводятся совещания аналитического характера, имеющие тематическую направленность. Повестки таких совещаний заблаговременно доводятся до их постоянных участников и приглашаемых должностных лиц 1. Как показала практика, такая форма законотворческой работы наиболее оптимально соединила властные полномочия (законотворчество, организацию исполнения, надзор) и мониторинг законодательства. Результатом такой работы стало то, что она позволяла своевременно выявлять и устранять недостатки правового регулирования, вырабатывать единые подходы к решению проблемных вопросов, существующих в законотворческом процессе.

Отметим также, что в настоящее время органы государственной власти Краснодарского края продолжают активно взаимодействовать с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации. Так, в соответствии с инструкцией по делопроизводству в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края, проекты нормативных правовых актов главы администрации Краснодарского края проходят обязательное согласование с отделом законодательства и регистра в Краснодарском крае управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу 2.

Весьма примечательно, что в Алтайском крае между председателем Алтайского краевого Совета народных депутатов, прокурором Алтайского края и руководителем управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу еще в 2002 г. был согласован и утвержден «Порядок взаимодействия соответствующих органов при подготовке проектов правовых актов на сессию Алтайского краевого Совета народных депутатов». В течение истекшего периода накоплен положительный опыт такого сотрудничества. В частности, более оперативно стали приниматься меры прокурорского реагирования и оформления экспертных заключений на нормативные правовые акты, в случаях, если они не соответствовали вновь принятым федеральным законам либо предложениям по устранению противоречий между федеральным законодательством и действовавшими законами Алтайского края, принятыми до 2000 г.

1 Архив Краснодарского края. Собрание законодательства // Д. 11 оп. 16 Л. 412.

2 См.: постановление главы Администрации Краснодарского края от 29 декабря 2006 г. № 1315 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края».

В этой связи отметим, что своевременное реагирование Алтайского краевого Совета народных депутатов на экспертные заключения отдела экспертизы прокуратуры Алтайского края на законопроекты и проекты других нормативно-правовых актов, и особенно на необходимость повышения профессионализма разработчиков проектов таких актов, способствовало оптимизации законотворческой деятельности, улучшению качества нормативно-правовых актов, принимаемых в данном субъекте Российской Федерации. Вследствие этого резко снизилось количество мер прокурорского реагирования, направляемых в законодательный (представительный) орган власти Алтайского края в связи с выявленными в нормативных актах противоречиями федеральному законодательству. Например, в 2007 г. в Алтайский краевой Совет народных депутатов поступило всего 8 протестов прокурора края и одно представление, из которых один протест был отклонен в связи с необоснованностью. Остальные протесты были удовлетворены и приняты соответствующие меры реагирования. Для сравнения отметим, что в 2006 г. было вынесено 13 протестов и одно представление прокурора Алтайского края; в 2003 г. — 22 протеста и 11 представлений прокурора этого края 1.

Между тем, по сей день имеют место случаи, когда протесты и представления органов прокуратуры поступают в законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации сразу, (в течение месяца) после вступления в силу нового федерального закона. Этим «предваряются» и даже «утверждаются» окончательные результаты приведения норм законодательства субъектов в соответствие с федеральным законодательством, т.е. той законотворческой работой, которая начиналась по инициативе самого законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, подобная поспешность не всегда оправдана, так как она не способствует конструктивной законотворческой работе. Соответствующий законодательный орган за столь короткое время не успевает глубоко осмыслить содержание вновь принятого федерального закона. Кроме того, законодательный орган данного субъекта Российской Федерации вынужден готовить промежуточные ответы либо принимать специальные постановления процедурного характера, вместо того чтобы погрузиться в сугубо законотворческую деятельность.

К сожалению, нередки и такие случаи, когда замечания к содержанию законопроекта субъекта Российской Федерации на предмет его соответствия

1 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации <http://www.counci1.gov.ru/journa1sf/cat9/journa157/2009 /питЪег290.Мт1/> (последнее посещение — 2 марта 2010 г.).

федеральному законодательству возникали у органов прокуратуры после его принятия, а не в процессе предварительного рассмотрения законопроекта. Кроме того, имели место и такие факты, когда органы прокуратуры обращались с заявлениями об оспаривании законодательных и других актов сразу в суд, минуя стадию внесения протеста или предоставления возможности оперативно решить вопрос во внесудебном порядке.

Как нам представляется, подобные действия не усиливали легитимность принятого закона и не способствовали оптимизации законодательной деятельности.

В то же время следует подчеркнуть, что благодаря системной правовой политике в большинстве субъектов Российской Федерации законопроекты стали направляться прокурорам заблаговременно, чтобы они могли изучить их основательно и высказать свою позицию еще на стадии рассмотрения законопроекта.

Как показывает исследование, в настоящее время наиболее активно взаимодействует с прокуратурой еще на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению Государственное Собрание Республики Мордовия. Так, материалы к сессии Государственного Собрания в обязательном порядке направляются в прокуратуру Республики Мордовия для изучения и вынесения заключений и предложений. При этом работники прокуратуры систематически приглашаются на заседания комитетов Государственного Собрания, где они высказывают свои замечания и предложения. Характерно, что прокурору Республики Мордовия предоставлено право законодательной инициативы, которое он активно реализует в форме внесения поправок в законопроекты.

Отметим также положительные моменты в работе по организации взаимодействия между Государственным Советом и прокуратурой Республики Коми, где прокурор данной Республики, еще до внесения протеста либо представления в Государственный Совет направляет запросы, содержащие просьбу о предоставлении информации о соответствии принятых законов республики федеральному законодательству. Как показывает практика, сотрудничество в такой форме также способствует сокращению количества внесенных прокурором протестов и представлений, а большинство разногласий, касающихся соответствия законодательства этого субъекта Российской Федерации федеральному законодательству, снимается в процессе подготовки проекта закона к рассмотрению.

В законотворческой деятельности многих регионов не стоят в стороне и субъекты законодательной инициативы. Они отслеживают изменения федерального законодательства и вносят свои предложения. Характерные примеры можно привести по Ульяновской области, где администрация гу-

бернатора, во-первых, поощряет подобные действия, а во-вторых, изучает и обобщает опыт таких субъектов Российской Федерации, где активизируется законодательная инициатива по осуществлению правового регулирования различных групп общественных отношений.

Заслуживает особого внимания и поддержки работа органов государственной власти Тамбовской области по организации законопроектной деятельности. Так, законом Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области»1 установлены система и виды правовых актов Тамбовской области, определен порядок их подготовки, рассмотрения, принятия, подписания, опубликования и вступления в силу. Это значительно упорядочило законотворческую деятельность в этом регионе.

Обратим также внимание на то, что на коллегии администрации области специально рассмотрен вопрос «О законотворческой деятельности администрации области и органов исполнительной власти области». Коллегия поручила руководителям структурных подразделений администрации области и органам исполнительной власти:

• обеспечить системный подход при планировании и подготовке проектов законов области;

• провести анализ нормативных актов области с целью организации работы по приведению их в соответствие с действующим федеральным и областным законодательством.

На основании решения коллегии были внесены необходимые изменения в Положение «О полномочном представителе главы администрации области в областной Думе» и Положение «О законопроектной деятельности администрации области и органов исполнительной власти области»2.

Не может не привлечь к себе пристального внимания и постановление администрации Тамбовской области от 19 апреля 2007 г. № 418 «О повышении качества правотворческой деятельности органов исполнительной власти области». Постановление утвердило порядок проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов области и договоров (соглашений), заключаемых администрацией области, на предмет коррупциогенности и Положение о контроле за соответствием законодательству нормативных правовых актов области.

Между тем, как показывает анализ, до сих пор в некоторых субъектах Российской Федерации подобный вопрос специально не рассматривался. В этой связи можно было бы рекомендовать всем субъектам Российской Фе-

1 См.: Закон Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области» от 23 июня 2006 г. № 51-3 // Собрание законодательства Тамбовской области. Тамбов, 2008.

2 См.: Постановление администрации Тамбовской области от 28 августа 2006 г. № 963 // Собрание законодательства Тамбовской области. Тамбов, 2008.

дерации использовать положительный опыт законотворческой работы Тамбовской области. В частности, специально рассмотреть вопрос об оптимизации законотворческой деятельности и принять в каждом субъекте Российской Федерации базовый закон «О правовых актах...» соответствующего края, области или республики.

Как видим, в развитии и совершенствовании законотворчества субъектов Российской Федерации, повышении качества принимаемых законов достаточно ярко и вполне определенно просматривается роль федеральной и региональной правовой политики.

В этом контексте особо подчеркнем, что современная региональная правовая политика добивается повышения качества регионального законодательства на концептуальном уровне. Так, субъекты правовой политики при оценке качества законодательства стали подходить с двух сторон. С одной стороны, они оценивают качество каждого нормативно-правового акта, с другой — качество законодательства в целом как системного образования '.

По нашему представлению, для того чтобы осуществлять объективную оценку качества законодательного и иного нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации, целесообразно нормативно закрепить следующие требования к такого рода документам:

• регулировать только те отношения, которые в этом нуждаются и относятся к правотворческой компетенции данного субъекта Российской Федерации;

• соответствовать: а) виду (форме) законодательного и иного нормативно-правового акта, который данный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе издавать; б) уставу субъекта Российской Федерации, законодательным и иным нормативным актам Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также международным договорам, договорам (соглашениям) субъекта Российской Федерации, обладающим более высокой юридической силой; в) требованиям разумности, справедливости, нравственности, другим общеправовым принципам; г) требованиям законодательной техники;

• иметь необходимые системные связи с федеральным законодательством данного субъекта Российской Федерации;

• обеспечивать необходимую степень научности, системности, полноты и детализации правового регулирования соответствующих отношений;

• содержать социально обоснованные, не противоречащие друг другу нормативные положения;

1 Под качеством нормативного правового акта автор понимает совокупность его свойств либо соответствующих характеристик.

• предусматривать экономические, организационные, финансовые, правовые и иные средства обеспечения (механизм реализации) содержащихся в акте нормативных положений '.

Таким образом, результаты анализа законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации на основе федеральной и региональной правовой политики показывают, что в целом за период 2004—2009 гг. наблюдается положительная динамика в сторону улучшения качества принимаемых законодательных и иных нормативно-правовых актов. Однако, несмотря на проделанную работу по вопросам развития и совершенствования регионального законотворчества, эту тему нельзя считать исчерпанной. Продолжает, например, сохранять актуальность соотношение регионального и федерального законодательства. Исследование показало, что значительная часть актов прокурорского реагирования обусловлена несвоевременным внесением изменений в действующие законы в связи с быстрым развитием и совершенствованием федерального законодательства. Поэтому было бы целесообразно предложить органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать и принять в рамках региональной правовой политики Концепцию совершенствования законотворчества, в которой четко определить цели, задачи, субъекты, виды, формы и методы мониторинга федерального законодательства (прежде всего по предметам совместного ведения) и законодательства субъектов Российской Федерации, а также другие важные вопросы законотворчества.

1 Указанные требования можно применять и к нормативным правовым актам федерального и муниципального уровня с учетом поправок, связанных с региональными и местными

особенностями.