Поправки проверят на Конституцию

В последний день внесения поправок ко второму чтению законопроекта о конституционных поправках президент Владимир Путин предложил дополнить его новой статьей, которая определяет порядок вступления поправок в силу. После того как закон одобрят обе палаты Федерального собрания, а затем две трети региональных парламентов, президент направит в Конституционный суд (КС) запрос о соответствии собственно поправок и нормы об общероссийском голосовании неизменным главам Конституции — первой, второй и девятой. Если КС найдет несоответствия, поправки и нормы о голосовании в силу не вступают, и голосование не проводится. Предложенная процедура должна обеспечить легитимность голосования и придать дополнительную легитимность поправкам, но не все опрошенные “Ъ” политологи и юристы уверены, что еще большее отклонение от процедуры правки Конституции, предусмотренной самим Основным законом, пойдет поправкам на пользу.

Президент России Владимир Путин

Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ / купить фото

С момента послания Владимира Путина Федеральному собранию, где он впервые предложил внести изменения в Конституцию в случае их одобрения на общероссийском голосовании, представления о порядке вступления поправок в силу изменились. В первом варианте президентского законопроекта есть ст. 2, в которой говорится, что закон о поправках «выносится на общероссийское голосование». Внутри рабочей группы по подготовке поправок сразу же возник спор. Некоторые ее члены предположили, что если пункт о голосовании является частью законопроекта, то и вступать в силу обе статьи (первая — собственно поправки и вторая — процедура голосования) должны будут одновременно, и таким образом на общероссийское голосование окажутся вынесены уже принятые и подписанные поправки. Источник “Ъ”, знакомый с ходом разработки поправок, тогда предположил, что решение о внесении самих поправок и нормы об общероссийском голосовании в один законопроект было ошибочным. Позднее выход из сложившейся ситуации был найден: рабочая группа предложила разнести по времени вступление в силу норм о голосовании и самих поправок. На встрече с членами рабочей группы 26 февраля Владимир Путин заявил, что поправки должны вступать в силу «после подведения итогов общероссийского голосования». Часть экспертов по конституционному праву сетовала, что голосование за поправки к главам Конституции с третьей по восьмую не предусмотрено самим Основным законом — для этого достаточно решения палат Федерального собрания и одобрения региональных парламентов,— но политологи возражали, что голосование задумано президентом для усиления легитимности поправок и им не повредит.

В понедельник Владимир Путин внес новый пакет поправок, предложив добавить в законопроект ст. 3, которая предполагает, что после одобрения палатами Федерального собрания и регионами президент попросит КС в течение семи дней проверить предлагаемые изменения и нормы о голосовании на их соответствие первой (Основы конституционного строя), второй (Права и свободы человека и гражданина) и девятой (Конституционные поправки и пересмотр Конституции) главам Основного закона.

Если КС найдет несоответствия, поправки в силу не вступят, и общероссийское голосование проводиться не будет.

Если несоответствий нет, поправки вступят в силу после опубликования результатов голосования при условии, что их поддержат более половины проголосовавших. Порог явки в президентских поправках не указан. Ранее поправку о пороге явки в 50% зарегистрированных избирателей вносил в Госдуму депутат от ЛДПР Сергей Иванов, но комитет по госстроительству и законодательству ее отклонил.

Директор по политическому анализу Института социального маркетинга (ИНСОМАР) Виктор Потуремский считает, что появление нормы об экспертизе поправок и процедуры голосования в КС укладывается в первоначальный замысел президента о максимальной легитимации процесса изменения Конституции: «Появление в цепочке принятия и вступления в силу поправок КС — еще одна дополнительная мера, которая подтвердит законность внесения поправок. За время рассмотрения законопроекта поступило огромное число предложений, причем сущностных, ценностных и мировоззренческих. Проверка этих предложений Конституционным судом и есть консенсусное решение». При этом эксперт считает, что КС вряд ли исключит какие-то поправки, предложенные президентом,— напомним, в их число в понедельник попала значительная часть поправок, предложенных и обсуждавшихся на заседаниях рабочей группы. Господин Потуремский считает, что для большинства из них найдены «формулировки, которые устроят всех».

«Сейчас в мировой практике стало правилом хорошего тона представлять КС возможность оценивать, насколько изменения в Конституции соответствуют тем основам и принципам, которые в Конституции уже зафиксированы»,— говорит член рабочей группы по подготовке поправок, декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов. По его словам, такой механизм предусмотрен, в частности, в законодательстве Польши, Венгрии и Сербии. «Если у нас такая процедура появляется, то это, безусловно, шаг вперед: тем самым обеспечивается судебная оценка того, насколько соблюдены принципы неизменных глав Основного закона во внесенных поправках»,— отметил он.

Сопредседатель рабочей группы, глава профильного комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников считает, что КС не будет рассматривать по отдельности каждую поправку к Основному закону, а проверит текст законопроекта в целом на его соответствие неизменным главам Конституции. «Решение будет не о частичном соответствии. Это новая норма, которая придает больше конституционности этим поправкам и свидетельствует о том, что КС укрепляет свои полномочия. Эта норма придает поправкам больше легитимности»,— уверен господин Крашенинников.

Эксперт по конституционному правосудию Ольга Подоплелова, наоборот, считает, что новая норма снижает легитимность изменений Конституции: «Как и норма о голосовании, которое не подразумевается конституционным режимом правки третьей-восьмой глав, предложенный порядок с очевидностью противоречит положениям девятой главы Конституции». По ее мнению, одобрение поправок и порядка их принятия судьями КС «может привести к утрате легитимности действующей Конституции».

Судья КС в отставке Тамара Морщакова считает, что глава государства таким образом переложил на КС ответственность за легитимность внесенных изменений.

«Вновь появившаяся ст. 3 не должна вступать в действие отдельно от первых двух статей (как это предполагает проект, внесенный Владимиром Путиным 2 марта.— “Ъ”). Эта статья даже не предлагалась в первом чтении,— отмечает госпожа Морщакова.— Здесь встает проблема, можно ли считать эту статью меняющей концепцию закона? Я говорю — да». Она считает, что предложенный вариант нарушит неизменность девятой главы Конституции, содержащей исчерпывающее описание процедуры правки глав с третьей по восьмую. «Но здесь очень хитрый ход: президент не нарушает Конституцию, а предлагает это сделать КС»,— считает Тамара Морщакова. По ее мнению, КС поддержит предложения президента, мотивировав это тем, «что формы непосредственной демократии являются высшими формами по отношению к тем, которые обеспечиваются представительными органами».

Руководитель программы «Внутренняя политика» Московского центра Карнеги Андрей Колесников считает, что положение об оценке в КС самих поправок и процедуры их принятия на соответствие первой, второй и девятой главам действующего Основного закона предложено президентом для «пущей убедительности их правовой основательности». Он также не верит, что КС может вынести какое-либо решение, кроме решения о соответствии Конституции поправок и норм об общероссийском голосовании.

“Ъ” сравнил действующую и предлагаемую версии Основного закона