Реформирование государственной гражданской службы в России: институциональные эффекты и институциональные ловушки

Синюков В.Н.

д.ю.н., профессор, зав. сектором Саратовского филиала Института государства и права РАН

ЦЕННОСТИ И ОБРАЗЫ БУДУЩЕГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

1. Какой должна быть правовая политика в России, чтобы избежать новых общественных разочарований и системных катастроф правопорядка страны? Не связаны ли в целом слабые результаты нашей правовой реформы, сердцевиной которой стала реформа судебная (судоустройства и судопроизводства) с избранной стратегией правового развития, нацеленной на массовое производство формального права, повторяющей иллюзии уходящего времени?

На рубеже веков в России ощущается дефицит новых юридических идей и особенно - веры в действующее право. Самый популярный призыв - дайте нам «хорошие» законы. К тому же звучали требования вообще ввести «диктатуру закона». Однако никакой диктатурой с самыми благими целями нельзя создать стабильный и устойчивый правопорядок.

Наше право все более вырождается в наукообразное законодательство - замкнутое и непонятное обществу. При всей усложненности оно поверхностно, эклектично и мало кого в России по-настоящему трогает. К началу века мы не имеем ни одного оригинального, не говоря уже эпохального, правового памятника — не считать же таковыми действующую Конституцию или действующий ГК.

2. Серьезной проблемой для России в XXI веке будет проблема отечественной государственности. Глобальное соревнование в мире выиграет тот, кто сумеет создать наиболее эффективную государственность. Главная задача для России - создать системные институты самоуправления и исключить, таким образом, вероятность прерывности своей государственности в будущем.

Само по себе «усиление» государства не дает России осознанной перспективы в XXI веке. Самые впечатляющие крушения в нашей истории терпели именно наиболее мощные государственные машины. Что стоит за сегодняшней линией на усиление государства и властной вертикали? Как это соотносится с реальными проблемами утверждения демократии в России?

Та модель демократии, которая утверждается сейчас, вряд ли способна обеспечить политическую стабильность страны в нынешнем веке. Современная российская демократия и то состояние, к которому она стремится, есть воспроизведение пережитков элитизма и бюрократизма, методологически и практически несоразмерное проблемам и задачам российского общества в новых условиях.

Нынешние - как конституционная, так и фактическая - модели власти не перспективны, они устарели по отношению к реальному опыту не только России, но и современных западных демократий. Если мы не возьмем в XXI век все, что дал российский, в том числе советский, опыт государственности, мы безнадежно отстанем в жизненно важной для нас области - технологии управления общественным развитием.

3. Нужна ли нам правовая система с колоссальным законодательством, огромной, как сейчас, правоохранительной машиной, непрерывно растущей армией юристов с дифференцированной специализацией? Для принятой нами модели правового развития необходим бюджет Соединенных Штатов - более четырех триллионов долларов. Наш бюджет - на порядки меньше, но мы, тем не менее, оттолкнули население от управления, участия в политике, ответственности за правопорядок, обрекли на долги и нищету местное самоуправление и максимально бюрократизировали суд и правоохранительные органы.

Необходимо искать нетрадиционные, самостоятельные пути развития нашей правовой системы в новом веке. Действующая административная система уже сейчас тянет нас назад, она становится все более тяжелым бременем для экономики, политической системы и, что самое опасное - негативно влияет на нравственную атмосферу в стране.

Надо ясно отдавать себе отчет в том, что после стольких катастроф отечественного права мы продолжаем сохранять черты правового общества практически исключительно благодаря глубинному правосознанию населения. Только оно, но никак, к сожалению, не государство, творчество законодателя, дает сопоставимый с западными правовыми обществами результат в правовой культуре России. Только актуализация и рецепция этого правосознания, в том числе через юридическую догму, способны провести в нынешнем веке подлинную модернизацию отечественного права.

4. Достичь гуманистических целей права невозможно, если прямолинейно «творить» хорошие нормы. Нужны философия, морфология, система юридических понятий и явлений, которые позволили бы развиваться российской правовой культуре снизу, дали бы возможность актуализации и самовыражению национального правового сознания. Именно в этом суть правовой перспективы России в XXI веке. Только такая концепция правовой модернизации может сформировать жизнеспособную правовую систему, которая гарантирует стабильность отечественных государственности и правопорядка.

Слатинов В.Б.

к.соц.н., доцент Курского государственного университета

РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ЭФФЕКТЫ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ЛОВУШКИ

Прошло около двух десятков лет с момента, как в России начала формироваться государственная гражданская служба. В области её институционального строительства достигнуты, однако, весьма скромные результаты: сегодня

граждане России крайне скептически оценивают качество государственного управления1, а положение России в международных рейтингах эффективности государственных институтов либо последовательно ухудшается, либо, в лучшем случае, стагнирует2. Поскольку государственно-управленческие практики воплощены в профессиональной деятельности конкретного чиновника, нетрудно предположить, что часть причин низкого качества государственного управления лежит в сфере институциональной организации и регулирования служебных отношений.

Многие эксперты признают сегодня наличие системных проблем в организации и функционировании госслужбы, несмотря на принятие только за последние десять лет нескольких программных документов по ее реформе3. Собственно, сама последовательность появления этих документов убедительно свидетельствует о нерешенности большинства поставленных в них задач: так в 2002 году вышла Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации 2003-2005 годы», которая за месяц до завершения была продлена до конца 2007 года. В 2009 году увидела свет новая Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы 2009-2013 годы», подтвердив, что за пять лет действия прежней программы не удалось достичь большинства поставленных в ней целей.

Говоря о причинах неудач реформирования государственной гражданской службы, как правило, эксперты указывают на отсутствие у руководства страны надлежащей политической воли, сопротивление государственного аппарата реформе, отсутствие запроса на нее со стороны гражданского общества4. Все эти факторы, конечно, имеют место, но требуется увязать их в стройную объяснительную конструкцию. С нашей точки зрения, наиболее адекватным для этой цели представляется политический анализ реформы, опирающийся на неоинституциональную методологию.

Государственная гражданская служба и ее реформирование в контексте неоинституционального анализа

Говоря о государственной гражданской службе с позиций неоинституционализма, следует, во-первых, трактовать ее как институт государственного управления, во-вторых, как политико-административный институт (в силу ди-хотомичной природы государственного управления), в-третьих, как набор «правил игры» и ограничительных рамок, задающих модели поведения работников государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с политическими руководителями государственных органов, а также с гражданами и организациями.

Такая трактовка государственной гражданской службы даёт возможность достаточно определенно сформулировать предметное поле её анализа с точки зрения политической науки. Понимание института государственной службы как совокупности норм, правил, ограничительных рамок, определяющих совокупность действий и характер поведения бюрократии во внутриаппаратных взаимоотношениях, взаимодействиях с политическим руководством, гражданами и организациями - позволяет выделить в качестве предмета анализа как формальные нормы и ограничительные рамки, так и нормы, носящие неформальный характер, прежде всего, лежащие в сфере публичной этики и морали государственных служащих.

С указанных позиций становится органичной и встроенность реформы государственной гражданской службы в общий массив институциональных реформ; характера её институциональной трансформации - в общий контекст трансформации институтов политико-административного управления5. Среди российских специалистов сегодня сложился консенсус относительно того, что реформирование государственной службы следует рассматривать как составную часть административной реформы. Между этими реформами существует прямая взаимосвязь: административная реформа, как известно, призвана модернизировать административные практики и тем самым повысить качество государственного управления. Но административные практики воплощены в деятельности конкретного чиновника с установленным статусом, компетенцией, порядком прохождения службы, величиной денежного содержания и характером социальных гарантий. В этом смысле реформа государственной службы имеет решающее значение для обеспечения способностей государства, ибо детерминирует качество «первичной клетки» государственного администрирования -профессиональной деятельности чиновника.

Процесс реформирования общественных структур с позиций неоинституционализма определяется как целенаправленное изменение институтов, предполагающее присутствие в социальной системе агентов, которые разрабатывают и реализуют план трансформации. Иначе говоря, реформа предстает как процесс направленных институциональных изменений, имеющий своих агентов, траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов6.

1 Власть и бюрократия в новой России. Круглый стол // Социологические исследования. - М., 2006. - № 3.

2 Проблемы применения международных рейтингов: общество, государство, экономика / Под ред. Ястребовой О.К. - М.,

2009.

3 Барабашев А.В., Зайцева Т.А., Краснов М.А., Оболонский А.В. Риски реформирования государственной службы России или почему так трудно реформировать государственный аппарат // Вопросы государственного и муниципального управления. - М., 2007. - № 2-3.

4 Оболонский А.В. Сторонники и противники реформы государственной службы. Опыт классификации // Вопросы государственного и муниципального управления. - М., 2008. - № 2; Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Общ. ред. и предисловие Т.В. Зайцевой. - М., 2003.

5 Верхайнен Т. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. - М., 2006.

6 Полтерович В.М. Элементы теории реформ. - М., 2007. - С. 13.

В процессе институциональных изменений большое значение приобретают механизмы координации, обучения, сопряжения и культурной инерции, выступающие как средство закрепления новых норм. При этом закрепиться могут как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивую неэффективную норму (систему норм) называют «институциональной ловушкой»; возникновение институциональных ловушек -одна из главных опасностей в проведении реформ1. Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию промежуточных институтов.

В качестве одной из разновидностей институциональных ловушек В. Полтерович выделяет ловушку частичной реформы. В ходе процесса реформирования институциональные инновации могут быть остановлены заинтересованными агентами в силу того обстоятельства, что их продолжение может оказаться невыгодным доминирующим игрокам - тем или иным группам агентов, таким образом, воспрепятствование дальнейшим изменениям приводит к тому, что система оказывается в неэффективном равновесии2.

Анализируя процесс институциональных изменений, В. Полтерович также указывает на возможность существования смешанных институциональных систем (смешанных равновесий). Делается предположение, что ловушки частичной реформы часто представляют собой такую комбинацию институтов, где сосуществуют старые институты и новые, однако, не достигнуто комплексного качественного изменения институциональной системы (она не выведена на перспективную траекторию). Такой «смешанный симбиоз» при определенных условиях может превратиться в равновесный, что достигается при помощи универсальных механизмов стабилизации норм, где главную роль играет механизм лоббирования сохранения неэффективного равновесия. Далее происходит процесс, когда механизм координации является следствием того, что сила лобби растет при увеличении числа агентов, предпочитающих промежуточный институт, и одновременно растут издержки индивидуального противостояния этому лобби. Агенты обучаются функционировать в рамках промежуточного института, привыкают к нему, этот институт встраивается в другие действующие нормы (эффект сопряжения). Таким образом, происходит формирование самоподдерживающейся ловушки частичной реформы - превращение переходных норм в постоянно действующие и неэффективные в долгосрочной перспективе3.

Развивая этот подход, следует указать на возможность формирования в рамках ловушки частичной реформы неэффективного равновесия смешанных норм, когда институты из разных систем эклектически соединены в определенную конструкцию, поддерживающуюся агентами в качестве равновесной. Иначе говоря, локальные изменения институтов, основанные на трансплантации норм из других институциональных систем либо на целенаправленном институциональном конструировании, в силу своего ограниченного характера создают эффект частичных инноваций, не приводящих к созданию эффективной институциональной системы, но приобретающих устойчивый самоподдерживающийся характер в силу заинтересованности в таком положении вещей ключевых агентов. Такие изменения не выводят систему на новое эффективное равновесие, скорее, напротив, путем частичных улучшений позволяют ей сохранить свои базовые неэффективные основы организации, приспособившись на время к новым экзогенным или эндогенным вызовам.

Институциональное строительство государственной гражданской службы в постсоветской России

и формирование институциональной ловушки

Институциональное строительство государственной службы в постсоветской России началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал, а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. У основной части политических акторов понимание институциональной автономии государственной службы и необходимости наличия механизма управления ею явно не обнаруживались, традиция рассматривать государственную службу как вид трудовой деятельности, не требующей отдельных институциональных элементов регулирования, действовала весьма устойчиво. Осознание необходимости институционального строительства государственной службы приходило по мере решения задач формирования новой государственности, при этом дефицит экспертных знаний и неспособность в ускоренном порядке разработать перспективную траекторию реформы привели инициаторов изменений к предложению сначала сформировать структурный механизм управления государственной службой (и, соответственно, ее реформой), а затем, консолидировав при помощи этого механизма экспертное знание и административные практики, осуществить содержательные реформационные действия4. Однако идея выстроить систему управления государственной службой не получила поддержки у тех доминирующих групп в правящей элите, которые в рамках стратегии «шоковой либерализации» уделяли первостепенное внимание запуску рыночных механизмов и проявляли индифферентность к вопросам государственного строительства. Кроме того, они считали формирование бюрократической структуры, осу-

1 Институциональная экономика / Под ред. А. Олейника. - М., 2005. - С. 265.

2

Полтерович В.М. Указ. соч. - С. 98.

3 Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. - М., 1999. - Т. 35, №.2. - С. 3-19.

4 Реформирование государственной службы Российской Федерации (тезисы концепции) // Российская газета. - М., 1993. -23 декабря.

ществляющей управление государственно-служебными отношениями, связанным с высокими рисками при «овладении» этой структурой конкурирующими группами интересов1.

Установка на опасность установления контроля над государственной службой со стороны заинтересованной конкурирующей группы стала определяющей в соперничестве между структурами Администрации Президента РФ и Правительства РФ, что блокировало формирование консолидированной системы управления государственной службой на стадии так называемого постконституционного выбора после принятия Конституции РФ 1993 года. Как известно, характер и особенности институционального выбора на постконституционной стадии в значительной мере зависят от содержания конституционного выбора2. Следует согласиться с мнением, что институциональный выбор в постсоветской России (в рамках как конституционной, так и постконституционной стадий) определяется как побочный продукт конфликтов ключевых политических акторов - различных сегментов элит, констелляции их интересов и политических ориентаций3. В рамках конституционного выбора в России после декабря 1993 года утвердился суперпрезидентский персоналистский политический режим: в новой системе отношений различные ветви власти стали самостоятельными и не находились более в субординации, но элементы разделения властей перекрыла властная иерархия, предполагающая фактическое доминирование по составу полномочий одного института над остальными4.

Указанная модель детерминирует характер выработки государственной политики и принятия ключевых политических решений. Предоставленная Президенту роль верховного арбитра и отсутствие подконтрольности перед другими властными институтами, сочетающаяся с необходимостью делегировать часть полномочий по реализации исполнительной власти, прежде всего, Правительству, а также неразвитость партийных структур, ориентируют Главу государства не столько на формулирование политической стратегии, сколько на выполнение арбитражных функций для конкурирующих групп элиты. Это ведет к тому, что государственная власть теряет способность не только реали-зовывать государственный интерес как отличный от интересов частных и групповых, но даже ясно его осознавать и внятно выражать5.

Так проявился парадокс «сильного президентства», когда Лидер-Арбитр, наделенный широким объемом полномочий, но не располагающий средствами для дальнейшего подавления оппонентов, вынужден лавировать и вступать в «картельные соглашения» с ключевыми группами интересов6.

В. Гельман подробно характеризует содержание этих «картельных соглашений», которые определяющим образом влияли на характер политического развития после принятия Конституции 1993 года, включая постконституционный выбор важных общественных институтов. В числе этих соглашений - огромные уступки региональным элитам и другим группам интересов. В части взаимодействия законодательной и исполнительной властей в условиях «разделенного правления» происходило систематическое откладывание или замораживание многих крайне необходимых стране законов, что блокировало проведение реформ7.

Сложившаяся конструкция при этом оказалась предельно выгодной не только для региональных элит, в полной мере воспользовавшихся плодами «неэффективной децентрализации»8, но и для специальных групп интересов, активно использовавших социально-экономические реформы в целях перераспределения и извлечения переходной ренты. Для них консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства или качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики не представлялись актуальными. Большинство групп специальных интересов, активно реализующих стратегию рентоизвлечения, перераспределения государственной собственности и частнокорпоративного использования бюджетных ресурсов были заинтересованы в длительном сохранении попустительского стиля государственного администрирования, чему в немалой степени способствовала институциональная слабость и «рассеянность» государственной службы9.

Фактически в рамках постконституционного выбора в середине 90-х сформировалась своеобразная траектория развития института государственной службы: во-первых, не была сформулирована содержательная модель реформы; во-вторых, произошел отказ от формирования консолидированной системы управления государственной службой; в-третьих, становление законодательства о государственной службе в связи с отсутствием перспективной траектории и механизма управления приобрело несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить адекватную модель правового регулирования государственно-служебных отношений.

Решения по траектории развития государственной службы, принятые в 1993-1994 годы определяющим образом повлияли на последующую эволюцию этого института на протяжении всей постсоветской трансформации. В своих системообразующих чертах (отсутствие содержательной модели, несформированность консолидированного механизма управления, невыстроенность законодательства) российская государственная служба так и не изменилась за почти двадцать лет реформирования на всех его основных этапах, меняя лишь локальные институциональные характеристи-

1 Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Общ. ред. и предисловие Т.В. Зайцевой. - М., 2003. - С. 47-48.

2 Нуреев Р.М. Теория общественного выбора. Курс лекций. - М., 2005. - С. 85.

3 Гельман В. Россия в институциональной ловушке // Pro et contra. - М., 2010. - № 4-5. - С. 24.

4 Клямкин И. Российская власть на рубеже тысячелетий // Pro et contra. - М., 1999. - № 2. - С. 71.

5 Там же, с. 73.

6 См.: Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. М.,1999. С. 493.

7 Гельман В. Указ. соч. - С. 26.

8 Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. - М., 2000. - № 1. - С. 7-34.

9 Слатинов В.Б. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et contra. - М., 2000. - № 1. - С. 134-135.

87

ки. Таким образом, уже в середине 90-х годов реформа государственной службы попала в зону притяжения неэффективного равновесия, в котором находится по настоящий момент.

Меры по институциональному строительству государственной службы, прежде всего, созданию ее нормативно-правовой базы, предпринятые в 1995-1997 годы, характеризовались концептуальной невыстроенностью, отсутствием системности, комплексного подхода и политически компромиссным характером, что сформировало эффект частичной реформы - сам институт государственной службы и его основные элементы были, в целом, созданы, но многочисленные пробелы законодательного регулирования не позволяли полноценно «запустить» ни один из них. Несистемный и слабоструктурированный государственно-служебный правовой материал, не подкрепленный действием консолидированной системы управления государственной службой, дал крайне незначительные институциональные эффекты. Так, установленные в ФЗ «Об основах государственной службы РФ» 1995 года гарантии стабильности государственным служащим легко преодолевались посредством реорганизаций государственных органов и сокращения их штатов, а конкурсные процедуры и аттестации (как показывали результаты социологических исследований)1 не играли сколько-нибудь существенной роли в реализации кадровой политики в силу невыстроенности механизма управления государственной службой. Фактически сформировался симбиоз неэффективных формальных государственно-служебных норм с сохранением доминирующих патронажно-клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой политики (неэффективное устойчивое равновесие смешанных норм).

Предпринятая в 1997-1998 годы попытка выработать и запустить перспективную траекторию реформы государственной службы в рамках Концепции административной реформы на основе увязки модели «merit system» («система заслуг и достоинств») с внедрением в российскую административную практику идей «нового государственного менеджмента» потерпела фиаско. Структура интересов основных акторов и слабость президентской власти, вынужденной углублять «картельные соглашения» для поддержания собственной устойчивости, лишь закрепили тенденцию к сохранению статус-кво в вопросах государственного строительства. К тому же авторами реформы не были проанализированы имеющиеся практики административного реформирования в условиях «догоняющего развития» и посткоммунистического транзита. Реформирование государственной службы не было концептуально «встроено» в постсоветскую трансформацию и набор ее приоритетов. В этом смысле методология реформы в значительной степени оставалась умозрительной и базировалась (со всеми оговорками) на установке о необходимости перенесения эффективно функционирующих институтов из одной (наиболее «передовой») институциональной среды (англо-саксонских стран) в другую - гораздо менее развитую. При этом выбор трансплантатов и указание на «передовой» характер среды не были, в сущности, ничем обоснованы, кроме констатации обстоятельства, что в этой среде «менеджеризация» проведена наиболее последовательно. В какой степени это обстоятельство становилось решающим для российского варианта трансплантации - было решительно неясно (несхожесть политико-правовой и административной культуры, а также юридических систем России и стран англо-саксонского мира, принадлежащих к разным правовым «семьям», очевидны). Позже одним из участников разработки концепции реформы 1997-1998 годов будет выдвинута мысль об «управленческой диффузии» как неизбежном проникновении «передовых» административных образцов в другие институциональные среды, в том числе находящиеся в стадии трансформации и «догоняющего развития»2. Но в 19971998 годах внятного обоснования - почему на «рынке институциональных заимствований» в качестве трансплантатов были выбраны англо-саксонские «менеджеристские» образцы - не последовало.

Повторная попытка реализовать перспективную стратегию реформы на основе синтеза «merit system» и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий была предпринята в рамках подготовки Концепции государственного строительства Центром стратегических разработок (ЦСР) осенью 1999 - весной 2000 года. Приход к власти нового Президента и переформатирование политического режима открывали «окно возможностей» для административной реформы. К началу «нулевых» наблюдалось сочетание экзогенных и эндогенных факторов, способное нарушить сложившееся в середине 90-х равновесие в сфере институционального регулирования государственной службы. Трансформация политического режима требовала углубления рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства к осуществлению публичных функций; быстрый посткризисный экономический рост, увеличение налоговых поступлений и рентных платежей с экспорта сырья позволяли аккумулировать ресурсы на проведение реформы; в самом государственном аппарате произошли существенные кадровые трансформации, обновившие состав российского чиновничества и характеризовавшиеся приходом на государственную службу молодых людей с гуманитарным характером образования, располагавших качеством компетенций, позволяющих осуществлять государственно-управленческую деятельность в рыночной среде.

Концепция реформирования государственной гражданской службы ЦСР выделяла четыре группы направлений трансформации с подробным описанием ключевых позиций по каждой из них и обозначением в качестве «основного звена» блока кадровых мероприятий, где приоритетом являлось формирование в госслужбе модели «merit system». До настоящего момента эта Концепция является наиболее последовательной и проработанной попыткой выстроить перспективную траекторию реформирования государственной гражданской службы, предусматривающую наличие приоритетов, этапов, механизмов и промежуточных институтов. Однако присутствие в ней элементов маркетизации и менеджеризации российского государственного управления так и не было обосновано с точки зрения готовности ин-

1 Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ. - Москва; Орел, 2002.

2 Барабашев А.Г. Страуссман Дж. Реформа государственной службы Российской Федерации в сравнительной перспективе // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). - М., 2005. - № 3.

ституциональной среды к подобного рода изменениям, а также их адекватности наличествующей стадии модернизации российской экономической и политической систем. Подобного рода соответствие является ключевым условием успеха процесса институциональных реформ1. Исследования П. Эванса и Д. Рауха, проведенные в 35 развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста, показали определяющее влияние на успех модернизации степени «веберианизации» государственного управления, то есть его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь в сфере меритократического найма и долгосрочного вознаграждаемого карьерного роста2. В работах Т. Рандма-Лийв аналогичные выводы были сделаны в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран, для которых «требуется более сильное государственное регулирование, чем может предложить новый государственный менеджмент»3.

«Догоняющее развитие», как и посткоммунистическая трансформация, применительно к государственному управлению, в качестве условия своей успешности выдвигают обеспечение режима законности, то есть стабильности и верховенства «правил игры»4. Таким образом, важнейшей задачей государственного строительства является создание конституционно-законодательной базы и эффективное правоприменение. Это, в свою очередь, требует «сильных» (по Ф. Фукуяме) государственных институтов, обеспечивающих высокие регулирующие способности государства. В рамках организации административных и служебных практик на первый план выдвигаются формирование стандартов беспристрастного правоприменения, а также высокого уровня административной культуры. Иначе говоря, для успеха «догоняющей модернизации» необходимо наличие у реформируемого государственного аппарата приемлемых стандартов «веберовской» рациональности. В случае «опережающей менеджеризации» политико-административная система рискует столкнуться с феноменом, исследованным В. Полтеровичем, и обозначенным им как «ошибка преждевременного переключения», когда реформаторы пытаются применить к трансформируемой институциональной среде методы и инструменты, эффективные для более поздних стадий модернизации5.

Трансформация государственной гражданской службы в 2000-2010 годы не обеспечила ее выход за рамки институциональной ловушки частичной реформы, а лишь переструктурировала неэффективное равновесие. Концепция государственного строительства, предложенная ЦСР, составной частью которой являлось реформирование государственной службы, не была реализована. В 2010 году ключевой причиной неудачи реформ Г. Греф назвал недостаточное внимание к реформе власти, фактическое изъятие из реформационного плана Концепции государственного строи-тельства6.

Провал комплексной реформы государственных институтов имел структурные причины. Речь идет о качестве формирующегося нового политического режима, который на первых порах обеспечил частичное восстановление способностей государства за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений («вертикаль власти»). В этом плане проведение административной реформы, включая совершенствование и упорядочение институционального регулирования государственной службы, первоначально вошло в число приоритетных. Однако в новой конфигурации политических акторов не нашлось тех, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. В их числе был и доминирующий игрок (верховная власть) которую интересовали, в первую очередь, восстановление административной управляемости на основе «частичной рационализации» госаппарата и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования «навязанного консенсуса»7. Втягивание новых элитных групп в процессы рентоизвлечения и усиления контроля за экономическими активами окончательно подорвали мотивацию к качественным административным преобразованиям, сформировав уже в новой конфигурации политического режима запрос на сохранение «рассеянности» и слабой ин-ституционализированности государственно-служебных практик и отношений.

В этом плане не случайны и отказ от проекта ЦСР и то обстоятельство, что появившиеся за 10 лет три концептуальных документа по реформированию госслужбы (Концепция реформирования системы государственной службы 2001 года и уже упомянутые Федеральные программы) представляют собой эклектическое сочетание рационально-бюрократического и менеджеристского подходов, не выстроенных в сколько-нибудь связанную систему приоритетов. Принятый в 2004 году ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и на его основе подзаконные акты придали больше упорядоченности служебным отношениям, но значительная часть содержащихся в них норм (особенно в части антикоррупционных практик) требует существенной конкретизации и развития. Эффективное применение большинства уже имеющихся установлений связано с наличием системы управления государственной службой в виде институционального органа и его подведомственных подразделений, которые так и не созданы. В сложившейся системе использование элементов «нового государственного менеджмента» (гибкие формы оплаты труда; назначение на должность по срочным контрактам, не предусматривающим конкурса; наличие «подвижных» структур государственных органов), скорее, усиливают элементы личной зависимости служащих и, соответственно, обеспечивают преобладание патронажно-клиентарных практик в государственных структурах (согласно результатам социологических ис-

1 Полтерович В.М. Элементы теории реформ. - М., 2007. - С. 166-193.

2

Эванс П., Раух Дж. Бюрократия и экономический рост: межстрановой анализ воздействия «веберианизации» государственного аппарата на экономический рост // Экономическая социология. 2006. - Т. 7, № 1. - С. 38-60.

3 Рандма-Лийв Т. О применимости «западных» теорий государственного управления в посткоммунистических странах // Вопросы государственного и муниципального управления. - М., 2008. - № 2. - С. 77.

4 Фукуяма Ф. Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке. - М., 2004. - С. 41.

5 Полтерович В.М. Указ. соч. - С. 179.

6 Кувшинова О. Не с того начали // Ведомости. - М., 2010. - 2 июня.

7 Гельман В. Указ. соч. - С. 27-28.

следований 2009 года, те или иные формы протекционизма и личной зависимости по-прежнему господствуют в государственно-служебных отношениях)1.

В ходе реформирования российской гражданской службы допущена явная «ошибка преждевременного переключения», когда менеджеристские практики имплантированы в институциональную среду, не достигшую необходимого уровня «веберианизации». При этом установившееся еще в середине 90-х годов в госслужбе неэффективное равновесие умело инкорпорировало элементы менеджеризма, встроив их в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов (прежде всего финансовых) в частных интересах. В новой конфигурации институциональной ловушки, в которой продолжает пребывать российская гражданская служба, в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и встроенные элементы нового государственного менеджмента сосуществуют с господством административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.

К сожалению, среди основных акторов нынешнего политического режима нет тех, кто был бы заинтересован в выработке и реализации перспективной траектории реформы гражданской службы. Основные группы политической элиты федерального и регионального уровней заинтересованы в сохранении высокой степени личной зависимости госслужащих от политического руководства; отсутствии четкой границы между политическими, патронажными и карьерными должностями в государственных органах; несформированности автономной системы управления государственной службой, а также в «рассеянности» служебных норм и этических стандартов (особенно антикоррупционного характера) для публичных должностных лиц. Крупный бизнес вполне устраивает сохранение теневого влияния на назначения чиновников, а также неформальные практики взаимодействия с государственными служащими. Существующие структуры, обеспечивающие развитие государственной службы (подразделения в Администрации Президента РФ, кадровые службы государственных органов и Минздравсоцразвития), имеют непосредственный интерес в сохранении неконсолидированности системы управления гражданской службой, так как создание такой системы лишит их статуса и возможностей распределения ресурсов на проведение реформы. Наконец, экспертное сообщество, которое до настоящего времени оказалось неспособно выработать перспективную траекторию реформы, заинтересовано в дальнейшем распределении средств на аналитическое обеспечение локальных изменений, которые достаются, преимущественно, структурам и персоналиям «своего круга», при этом реформа остается в целом закрытой для общественности.

В сложившемся дизайне игроков, факторов и обстоятельств реформа государственной гражданской службы и далее обречена на осуществление «частичных улучшений» при невозможности осуществить кардинальную институциональную трансформацию.

Степанов О.А.

д.ю.н., профессор Академии управления МВД России

КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ И МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА

Качество - понятие емкое, присущее самым разным сферам современной общественной практики. Особое значение оно имеет в сфере государственно-управленческой деятельности. На качество управления влияют многие факторы, наиболее важными из которых является правовые.

Право, являясь эффективным инструментом власти, все в большей степени выступает как средство проведения прогрессивных социальных преобразований. В современных условиях оно призвано играть все более значимую роль в поддержании равновесия между человеком и государством. Именно право (с учетом возможности осуществления определенных форм насилия на его основе) может рассматриваться и как фактор влияния на формирование такого равновесия. И не случайно в 1 статье Конституции РФ утверждается, что «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Исходя из этого, уже 17 лет наша страна в ходе демократического развития строит общество, в котором главным должно стать уважение к личности, к мнению каждого. И все более очевидным в рамках такого строительства становится то, что только единым фронтом-всем вместе можно создать в России комфортные условия для жизни и духовного развития людей. Для этого, прежде всего, необходимо наличие обратной связи между властью и населением.

Политическая система, созданная в России в середине 90-х годов прошлого века, постепенно себя изживает. Фактически «тотальная» частная собственность на основные средства производства, на все виды ресурсов, на землю и земные богатства породила малоэффективных собственников и воспроизводит класс коррумпированного чиновничества, которые вместе способствуют развитию хаоса и превращению страны во все менее жизнеспособное пространство.

«С каждым годом нас становится всё меньше. Алкоголизм, курение, дорожно-транспортные происшествия, недостаточная доступность многих медицинских технологий, экологические проблемы сокращают жизнь миллионов людей. А наметившийся рост рождаемости пока не компенсирует убыль населения» отметил Д. Медведев в своей статье «Россия, вперед!». В этой связи Президент России обратил внимание на то, что демократия нуждается в защите,

1 Турчинов А.И., Магомедов К.О. Современные проблемы кадровой политики и управления персоналом в России. Социологический анализ. - М., 2009. - С. 4-5.