Конституция и представительная законодательная власть (сравнительно-правовая характеристика)

КОНСТИТУЦИЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

С.И. НАЗАРОВА,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского военного института ВВ МВД России

Аннотация. Рассматриваются основные черты и юридические свойства Конституции Российской Федерации. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы.

Ключевые слова: Конституция, федеральные конституционные законы, конституционное право, юридические свойства, внесение поправок в Конституцию.

THE CONSTITUTION AND THE REPRESENTATIVE OF THE LEGISLATIVE POWER

S.I. NAZAROVA,

candidate of legal sciences, senior lecturer of the chair of constitutional and administrative law of Saint-Petersburg military Institute of Internal troops of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Annotation. The article consideres the basic traits and legal properties of the Constitution of the Russian Federation. It discusses the main theoretical problems, different points of view of scientists and offered its vision of the problem.

Keywords: Constitution, Federal constitutional laws, constitutional law, legal properties of making amendments to the Constitution.

Задача усиления представительных начал российского парламента и региональных легислатур, в особенности являющаяся предметом государственной политики последних лет, прямо вытекает из послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2012 г.1. Решению данной задачи будет способствовать формирование в структуре конституционного права конструкции представительной природы законодательной власти Российского государства и разработка ее теоретического аналога. В этой связи осмысление опыта конституционного опосредования представительных начал легислатур современных государств представляет значительный научный и практический интерес.

Как показывает анализ проблемы, исходной в комплексе конструктивных особенностей представительной природы законодательной власти является форма правления. От формы правления зависят статусные характеристика парламента, объем его компетенции, формы взаимодействия с исполнительной властью, наличие (или отсутствие) механизмов влияния на эту власть, возможность досрочного прекращения полномочий, наличие сильного или слабого «вето» главы государства и др. Наиболее предпочтительной для оценки представительной природы парламента является так называемое представительное правление.

Так, Конституция Республики Исландии от 17 июня 1944 г. устанавливает, что «Исландия — республика с парламентарной формой правления. Законодательная власть принадлежит совместно Альтингу и Президенту Республики Исландия. Исполнительная власть осуществляется Президентом и другими государственными органами исполнительной власти в соответствии с Конституцией и иными законами. Судебная власть осуществляется судами» (ст. 2)2. В соответствии с Конституцией Княжества Лихтенштейн от 5 октября 1921 г. «Княжество является конституционной наследственной монархией на демократической и парламентской основе» (ст. 2). Согласно п. «а» ст. 32 Конституции система государственного управления основана на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти, поддерживая при этом сотрудничество между ними в соответствии с положениями Конституции. Однако ограниченное делегирование законодательных полномочий допустимо на определенный период времени и по определенному предмету, и должно происходить в соответствии с положениями законодательства о делегировании3.

1 Российская газета. 2012. 13 дек. С. 1—3.

2 Конституция Исландии // Конституции государств Европы. В

3 т. / под общ. ред. Л.А. Окунькова. Т. 2. М., 2001. 3 Там же. С. 31.

100

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 I 2013

Элементом конституционного оформления представительной природы законодательной власти наряду с представительным правлением является конституционное определение законодательной власти в системе разделения властей. При этом, как правило, национальные конституции законодательную власть, даже вне зависимости от формы правления, ставят на первое место. Например, Конституция Республики Ирак от 15 октября 2005 г. учредила парламентскую республику (ст. 1); согласно ст. 45 Конституции «власти Федерации включают в себя законодательные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют свои специальные полномочия и обязанности на основе принципа разделения властей»4. В соответствии с Конституцией Венесуэлы национальная государственная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 59). По Конституции Королевства Дании «законо дательная власть осуществляется совместно Королем и Фолькетингом. Исполнительная власть осуществляется Королем. Судебная власть осуществляется органами правосудия» (ст. 3). «Основными властными институ циями государства являются исполнительные, законо

»5 -гласит Конст^г-

через уполномоченного представителя относящуюся к делу информацию и устно либо в письменной форме дать ответы на поставленные перед ним вопросы7. По Конституции Королевства Бутан от 18 июля 2008 г. (ст. 10.2) парламент посредством публичного контроля политики и решения государственных дел, законопроектов и иных нормативных актов, осуществления государственных функций должен обеспечивать, чтобы правительство защищало интересы государства и действовало в соответствии с чаяниями народа8.

Конструктивный элемент представительной природы законодательной власти—конституционно выраженная совокупность присущих парламенту функций— законодательной, представительной, контрольной, финансовой и судебной. Например, согласно ч. 2 ст. 66 Конституции Испании Генеральные кортесы представляют испанский народ (ч. 1), осуществляют законодательную власть ¡^государства, принимают бюджет, контролируют деятельность правительства и, кроме того, обладают иными полномочиями.

При этом формы выражения этой конструктивной

особенности парламента могут быть самыми разными: дательные и судебные учреждения»5, — гласит Консти- прямое перечисление означенных функций в текстах туция Намибии (ст. 1). Аналогичны положения Консти- национальных конституций; закрепление на конститу-туции Республики Хорватия от 22 декабря 1990 г., ст. 3 ционном уровне, в органических или иных законах, а которой определяет, что «государственная власть орга- равно в регламентных нормах полномочий парламента низована на принципе разделения власти на законода- по реализации указанных функций; указание на пред-

тельную, исполнительную и судебную». Согласно Конституции Гватемалы 1956 г. «форма правления является республиканской, демократической и представительной. Суверенитет исходит от народа, и власть осуществляется законодательными, исполнительными и судеб-

ставительный характер парламента в дефинитивных нормах, как это, например, характерно для характеристики Федерального Собрания РФ (ст. 94 Конституции РФ); конструирование в специальных законах (о политических партиях, о выборах, о статусе парламента-

ными органами, независимыми друг от друга» (ст. 2)6. риев) полномочий членов парламента, связанных с

представительством интересов избирателей и др.

В этой связи представляется ошибочным утверждение о том, что «современный парламент — это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти», что «главное выражение законодательной власти — принятие законов государства, это ее основная функция»9.

Содержанием конституционной конструкции представительной природы законодательной власти явля-

На представительный характер парламента указывают конституционно обязывающие нормы контроля за правительством и соответствия политики принципам конституционного строя, народному суверенитету. Для этой цели парламент, как правило, наделяется контрольными полномочиями, правом создания комиссий по расследованию злоупотреблений исполнительными структурами власти, включая комиссии (комитеты) по борьбе с коррупцией, обеспечением прозрачности организации и деятельности иных властей.

Согласно ст. 76.1 «Ь» Конституция Народной Республики Бангладеш от 4 ноября 1972 г. учреждается постоянный комитет по привилегиям; парламент формирует постоянные комитеты, в том числе с целью изучать и расследовать деятельность министерств по любому вопросу, отнесенному парламентом к числу вопросов, имеющих общественную значимость; они также вправе потребовать от любого министерства предоставить

4 Конституции государств Азии. В 3 т. Т. 1. Западная Азия / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 202.

5 Конституция Республики Намибия. М., 2001. С. 1.

6 Конституции государств Америки. В 3 т. Т. 1. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006.

7 Конституции государств Азии. В 3 т. Т. 2. Средняя Азия и Индостан / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 80.

8 Там же. С. 145.

9 Пафнутьев А.И., Мальцев К.В. Актуальные проблемы конституционного права России: учеб. пособие. Н. Новгород, 2012. С. 50, 58.

ется конституционное определение статусных характеристик парламента, его компетенции. Это — одна из наиболее примечательных особенностей рассматриваемой конструкции, можно сказать, ее квинтэссенция. Например, Конституция Венгерской Республики (ч. 1 ст. 19) определяет, что «Государственное собрание является высшим органом государственной власти и народного представительства Венгерской Республики». При осуществлении своих прав, основывающихся на суверенитете народа, Государственное собрание обеспечивает конституционный строй общества и определяет организацию, цели и условия правления (ч. 2 ст. 19)10.

Конституционно определенные основания и процедуры досрочного принудительного прекращения полномочий парламентариев — еще одна конструктивная черта представительной природы законодательной власти Закрепление в конституционных установлениях подобных норм является важной гарантией подтверждения высокого статуса парламентария, характеристики его особого должностного статуса11. Правомерно сказать, что такие гарантии указывают на относительную независимость члена парламента от парламента, позволяют ему свободно выражать свое волеизъявление «без оглядки» на позицию парламентского большинства. В определенной мере это способствует также защите прав парламентского меньшинства.

Поправка № 7 к Основному закону о Кнессете от 12 февраля 1958 г. устанавливает, что Кнессет может, приняв резолюцию, отстранить члена Кнессета от должности, если он решит, что такой член не достоин занимать свою должность по причине осуждения за уголовное преступление по приговору суда, вступившему в законную силу и осудившему его к тюремному заключению на срок от одного года и больше (ст. 42А. а)12. Конституция Венгерской Республики в ст. 20/А. (1) закрепляет положение о том, что «полномочия депутата Государственного собрания прекращаются, в том числе в случае возникновения конфликта интересов»13.

К числу конструктивных особенностей анализируемого феномена следует также отнести:

а) конституционно предусмотренное право парламента конституционным способом отстранять главу государства от должности Наличие данного права и возможность его реализации — свидетельство действительного представительства носителя власти и осуществления его воли. Конституции значительного количества современных государств наделяют парламент такой прерогативой (США, Франция и др.);

б) конституционное определение порядка принятия решений (порядка голосования) в парламенте. Тем самым исключается возможность правящей партии

дискреционно путем изменения регламентных норм устанавливать угодный ей порядок принятия решения вопреки представителя иных политических сил, представленных в парламенте. По Конституции Королевства Бутан кворум, необходимый для проведения заседаний Национального совета и Национальной ассамблеи (палат парламента), составляет две трети общего числа их членов;

в) конституционно установленные и неизменяемые гарантии представительного характера законодательной власти. Последние, в том числе устанавливаются конституционными нормами, закрепляющими предсказуемую избирательную систему (порядок формирования палат парламента, конституционный статус политических партий и др.), демократический характер организации и деятельности парламента, статуса парламентариев. Так, согласно Переходной Конституции Непала от 15 января 2007 г. представительный характер Законодательного собрания (однопалатного парламента) обеспечивается выборностью, парламентскими методами работы (ст. 51—54), осуществлением законодательной и контрольной функций (ст. 55А, 57, 60)14;

г) конституционное подтверждение законодательных прерогатив парламента. Указание на прерогативу принятия законов только парламентов само по себе указывает на представительную природу парламента. Но более всего важно, чтобы в конструкции законодательной власти нормативно презюмировались положения, подобные тем, которые зафиксированы в ст. 164 Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации от 18 декабря 1988 г.: «Все важные постановления, устанавливающие правовые нормы, должны издаваться в форме федерального закона. Особенно к этой категории принадлежат основные постановления, относящиеся к: а) осуществлению политических прав; б) ограничению конституционных прав; в) праву налогоплательщика, предмету налогообложения и расчету итоговой суммы налогов; г) функциям и предоставлению пособий Конфедерации; д) обязательствам кантонов на период внедрения и осуществления федерального права; е) устройству и организации деятельности федеральных органов власти»15;

д) конституционные гарантии представительного характера депутатского мандата, его связи с народным

10 Конституции зарубежных стран: Сб. / Сост. В.Н. Дубровин. М., 2009. С. 371, 372.

11 Шаповал В.Н. Сравнительное конституционное право. Киев, 2007. С. 276.

12 Конституции государств Азии. В 3 т. Т. 1. С. 110.

13 Конституции зарубежных стран: Сб. С. 374.

14 Конституции государств Азии. В 3 т. Т. 2. С. 552.

15 Конституции зарубежных стран: Сб. С. 118.

102

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

суверенитетом. Сюда же следует отнести требования к пассивному избирательному праву;

е) определение конституционных ориентиров (критериев) представительности парламента. Это необходимо для того, чтобы исключить злоупотребление парламентом выраженного ему избирателями доверия, чрезмерную политизацию его деятельности в ущерб осуществлению законодательной деятельности и парламентского контроля за исполнительной властью. Одним из важнейших критериев в этом случае выступает соответствие парламентской практики обязательствам государства (включая и парламент) по обеспечению прав человека. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека составляют смысл, содержание и применение законов; издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, конституционно запрещено (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ). Игнорирование отмеченных обстоятельств указывает на то, что парламент в своей деятельности отступает от требований конституционного представительства, его воля расходится с общей волей и общими интересами.

у. "ЛЛ \

Конституционные ориентиры представительности важ-

Очевидно, что конструкция представительности парламента не может оставаться неизменной, она эволюционирует вместе с развивающейся конституционной практикой.

В современной отечественной конституционной доктрине к числу важнейших направлений усиления представительного характера российского парламента относят: учреждение нового образа правления, опирающегося на сбалансированное сочетание двух постоянно конкурирующих российских традиций и начал; эффективной сильной верховной власти и народовластия; появление новой практики постоянного взаимодействия президента и парламента, «дефицит которого приводит к усыханию народного представительства в центре и на местах»; механизмы ответственности президента и правительства, парламентского контроля.

Решение проблемы конституционной ответственности высших должностных лиц предполагает, что реально осуществимым должен стать импичмент за умышленные тяжкие нарушения положений Конституции. Предлагается ввести институт персональной ответственности членов правительства: право парламента поста-

ны еще и потому, что они являются дополнительной га- вить вопрос об отставке председателя или члена пра-рантией, предотвращающей от так называемой «парла- вительства и о назначении ключевых членов правительства; самостоятельное назначение и освобождение ж) конституционно установленный постоянно дей- Председателя Центрального банка, Генерального про-ствующийхарактер парламента. Согласно ст. 31 Основ- курора, Председателя и аудиторов Счетной палаты,

ного закона Государства Израиль Кнессет проводит две сессии в год: первая из них проводится в течение четырех недель после праздника Кущей, а вторая — в течение четырех недель после Дня независимости; общая продолжительность двух сессий должна быть не менее восьми

Уполномоченного по правам человека.

В связи с внесенными поправками в Конституцию РФ предлагается придать новый статус депутатским запросам и парламентскому контролю. Одновременно обращается внимание на развитие народного предста-

месяцев16. Постоянно действующий характер деятельно- вительства в регионах18. сти парламента —

ристика его представительной природы. В соответствии со ст. 55 Конституции Республики Ирак «Совет представителей проводит две законодательные сессии в год общей продолжительностью в восемь месяцев»17.

Конституции государств Азии. Т. 1. С. 107. Там же. С. 204.

Румянцев О.Г. Перспективы конституционной реформы в РФ // Актуальные вопросы развития российского парламентаризма на современном этапе: мат-лы «круглого стола». М., 2012. С. 45—49.