Три страны в одной России

Россия созрела для децентрализации, уверены и многие российские экономисты, и даже нынешний премьер Владимир Путин. Чтобы не попасть в "ловушку средних доходов", регионам страны нужна разная экономическая и социальная политика. Участники протестов в Москве и других городах страны, возможно, еще сами не осознают, что вскоре они потребуют именно этого.

Капитал Хомяка

Горожан на площади ("рассерженных", по определению чиновника Владислава Суркова, "русских образованных" — по определению политолога Станислава Белковского) никто не ждал и не предвидел. По крайней мере, не в декабре прошлого года.

Все замеры показывали, что уровень социального капитала — взаимного доверия людей, которое определяет их способность к совместным действиям на общее благо,— слишком низок и относится преимущественно к закрытому типу, когда доверие оказывается узкому кругу "своих", а совместные действия не направлены на изменение среды, рассказывал на недавних "Ходорковских чтениях" экономист Александр Аузан. Но социальные сети, по его выражению, "зеркалят" социальный капитал, расширяя круг доверия. Поэтому, когда люди "просто взяли и пришли", как "все родные и знакомые кролика" в сказке про Винни-Пуха, "родных и знакомых" оказались десятки тысяч. Митинги 4 февраля были не слабее декабрьских.

Это хорошая новость, и не только для условного кролика (или, если угодно, хомяка). Социальный капитал обеспечивает эффективность и подотчетность власти, качество госуслуг и дееспособность институтов, чего крайне недостает РФ. Правда, одним из механизмов такого обеспечения служат те самые честные выборы, в существование которых в России никто из "образованных горожан" не верит. Хотя в некоторых городах, где прошли массовые акции протеста, официальные результаты "Единой России" на выборах 4 декабря кажутся похожими на правду. К примеру, в Екатеринбурге партия власти получила всего 26%, но несколько тысяч местных жителей (4 февраля — до 6 тыс., по данным организаторов) все равно вышли на улицы.

Можно предположить, что митингующих не устроили общие итоги голосования. Или что, как убежден президент фонда "Петербургская политика" Михаил Виноградов, "это митинги не за честные выборы, а против Путина". Или что виной всему стагнационный сценарий. Слишком медленное восстановление экономики после кризиса и падение реальных располагаемых доходов населения в большинстве регионов (в среднем по стране в 2011 году зафиксирован рост на символические 0,8%) породили ощущение утраты перспективы. А усилило эффект решение премьера — временно второго лица — закольцевать свою карьеру.

Это было, конечно, плохое решение. Просто потому, что, по формулировке Белковского, "основная функция власти и политиков вообще — генерация (производство) надежд". Замкнув круг осенью 2011 года, власть расписалась в том, что выполнять эту функцию больше не в состоянии.

Ареал обитания

На счастье власти, значительная часть населения России — порядка 38%, по подсчетам директора региональной программы Независимого института социальной политики Натальи Зубаревич,— живет в условиях и без того безнадежных, полагаясь только на самих себя, и даже не пытается чего-то добиваться от государства. Малые города с населением до 20 тыс. человек, села и поселки городского типа — это, по классификации Зубаревич, Россия-3, страна колоссальной бедности, где нет ни социального капитала, ни какого-либо другого, "это зона выживания, в которой нет протестного потенциала". Россия-3 занимает огромную территорию, но в демографической статистике она сжимается как шагреневая кожа: население или уезжает, или умирает.

Россия-2 — это средние и крупные промышленные города (например, тот самый Нижний Тагил, жители которого вроде как выразили готовность вступиться за Путина). Доходы населения здесь растут медленнее, чем в целом по стране, и города теряют привлекательность для жителей. Молодежь, уехавшая из них, чтобы получить образование, назад не возвращается. Но в целом в этих городах, по оценке Зубаревич, очень низкая мобильность. У жителей есть работа — не самая, может быть, лучшая, но других альтернатив нет, и "они не стронутся дальше привокзальной площади в Екатеринбурге, если не произойдет второй волны кризиса". В противном случае волна протестов практически гарантирована. Это примерно 25% россиян.

И наконец, Россия-1 — Россия крупных городов: московская и питерская агломерации, миллионники и города с населением от 500 тыс. человек. Они разные, и часть из них до сих пор сохранила промышленный уклон, но другая уже прошла путь деиндустриализации. В них много образованных людей (в Москве обладатели вузовских дипломов вообще составляют примерно половину взрослого населения) и относительно много людей с высокими доходами. Процесс постиндустриальной трансформации породил средний класс. Главных обладателей открытого социального капитала.

Эти люди — во многом порождение сытых нулевых. Россия в последние десять лет становилась "все более и более благополучной страной, а институты становились все хуже и хуже", отмечает заведующий лабораторией прикладного анализа институтов и социального капитала ВШЭ Леонид Полищук. Но "экономическое развитие, рост благосостояния, урбанизация, образование, модернизация вообще укрепляют средний класс, и такие общества проявляют более активный интерес к росту и к хорошим институтам. Они требуют подотчетного государства. В таких обществах задачи людей не ограничиваются задачами личного благополучия,— они хотят комфортной окружающей среды".

Строго говоря, уровень социального капитала не так уж сильно зависит от размера города. Замеры выявили большие запасы такого, "открытого", социального капитала в наукоградах, городах Северо-Запада (в том числе и не относящихся к категории миллионников), на Урале и в Сибири. Москва в этом смысле скорее середнячок. Скорее на уровень социального капитала влияют структура населения, уровень образования и, возможно, история города. Один из компонентов соцкапитала — система ценностей, а это штука вполне передаваемая.

И это, кстати, означает, что связанный с соцкапиталом запрос на институты также способен распространяться из агломераций Москвы и Санкт-Петербурга за их пределы. "Любая модернизация запускает диффузионный процесс. В 2000-е годы эту диффузию наблюдали в части потребительского поведения: сотовая связь, интернет, крупнейшие торговые сети дошли до региональных столиц. Политическая модернизация идет точно так же",— объясняла на "Ходорковских чтениях" Наталья Зубаревич. Она считает, этот процесс можно ускорить, поэтому "одним из лозунгов протестующих должна быть децентрализация".

Хомяк против ловушки

Политические на первый взгляд требования на самом деле являются ответом на сугубо экономический запрос: опасность стагнационного сценария. Качественный рост невозможен без дееспособных институтов — защищенных прав собственности, работающей судебной системы, демократической власти.

Как отмечается в отчете "Ренессанс Капитала", до недавних пор России удавалось добиться высоких темпов роста "за счет простого перемещения недоиспользованных ресурсов в более эффективные секторы экономики", но этот путь повышения производительности практически исчерпал себя и не позволит более "обеспечивать сопоставимые с докризисными темпы роста".

Для большинства быстрорастущих экономик подобная ситуация, "ловушка средних доходов", наступает при достижении ВВП на душу населения $16 тыс. (в среднемировых ценах 2005 года). Россия, по расчетам "Ренессанс Капитала", достигнет этого порога в 2014 году. Замедление уже произошло — с почти 7% в год в 1999-2008 годах до 4,3% в 2010-м и 2011-м, так что дальнейшее падение темпов роста до, скажем, 3,5% представляется весьма реалистичным сценарием. Впрочем, если рассматривать российские регионы по отдельности, окажется, что часть из них (Москва, Тюменская область с автономными округами, Сахалин, Чукотка) давно перешагнули этот порог. Другим — тем же регионам Северного Кавказа — до него еще очень далеко. Поэтому для успешного преодоления этого вызова страной в целом разным субъектам федерации нужна разная политика. И это необходимое условие постиндустриального роста.

"Новая промышленная политика, позволяющая осуществить переход к инновационному росту, связана с образованием кластеров, а это требует децентрализации или даже социализации управления",— говорит руководитель сектора полюсов роста и особых экономических зон Института экономики РАН Наталия Смородинская. "Тенденция такова, что страны с развитой демократией начали передавать управленческие функции центральной власти вниз, на уровень профессиональных гражданских сообществ. Это, например, делает правительство Дэвида Кэмерона, планируя к 2013 году сократить размер госсектора на 40%. Эти реформы проводятся под лозунгом "Создадим Большое общество вместо большого государства". В современных условиях госаппарат должен быть маленьким, а слой бюрократии — узким, потому что никакое правительство в одиночку уже не может справиться с возросшим динамизмом среды",— объясняет эксперт.

"Другие страны, где присутствие государства в экономике традиционно шире (примером могут служить Япония или Южная Корея), не могут себе позволить резких шагов по демонтированию вертикали власти. Но они идут на децентрализацию управления, дают регионам свободу в принятии решений, право создавать свои особые экономические и налоговые стимулы при проведении структурных реформ. Потому что в каждом регионе своя экономическая специфика, каждый местный лидер на своем уровне лучше видит, что ему нужно для инновационного подъема территории",— продолжает Смородинская.

"В конечном счете задача состоит в том, чтобы ускорить образование региональных кластеров со своей специализацией, которая и будет определять конкурентные позиции территории. Кластерные сети отличаются особой гибкостью, что позволяет экономике быстрее реагировать на внешние изменения. Но успешные кластеры невозможно создать методом сверху, они формируются на местах, в виде совместных проектных инициатив. Поэтому государство должно создавать благоприятную правовую среду, чтобы такие инициативы появлялись везде. Для этого и нужна либерализация управления, поощряющая горизонтальные связи. А путь сохранения вертикали — это тупиковый сценарий, потому что он блокирует предпринимательскую инициативу и тормозит необходимые перемены".

Реплика сверху

Нельзя сказать, чтобы власть совсем не понимала этих вызовов, и свидетельство этого — предвыборные статьи Владимира Путина. Предложенные (точнее, авторизованные) им меры по поддержанию макроэкономической стабильности и улучшению инвестиционного климата, включая намерение совершить "100 шагов вперед", поднявшись "со 120-го на 20-е место по условиям ведения бизнеса", позволят, по оценке "Ренессанс Капитала", поддержать темпы экономического роста на уровне 4-5%.

Кандидат в президенты подтвердил и намерение вернуться к прямым выборам губернаторов. Впрочем, сделал оговорку, что за главой государства "останутся инструменты контроля и реагирования", дабы обеспечить "сбалансированное сочетание децентрализации и централизации". А инициативы по расширению возможностей местного самоуправления не выглядят достаточно проработанными. Так, предложение "передать на уровень муниципалитетов все налоги от малого бизнеса, который сейчас работает в условиях специальных налоговых режимов", явно не сделает муниципалитеты финансово самостоятельными.

По оценке эксперта Центра региональных программ совершенствования госуправления НИУ ВШЭ Надежды Сивашевой, "доля поступлений от таких налогов по отношению к совокупным доходам местных бюджетов в среднем по России составляет не более 5-6%". "Наверное, у местных администраций появится стимул содействовать развитию малого бизнеса. Это будет способствовать расширению налоговой базы. Тем не менее пессимизма больше, чем оптимизма: без реформы судебной системы, снижения административных барьеров, развития финансовых институтов, снижения общей налоговой нагрузки на малый бизнес, что лежит за рамками местных полномочий,— потенциал нового налогового источника весьма невелик". Похоже, придать смысл инициативам Путина может только "русский образованный горожанин".