Правовые и организационные проблемы исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации

УДК 34 © С. С. Хруцкий, 2010

Правовые и организационные проблемы исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации

С. С. Хруцкий *

Рассматриваются вопросы взаимодействия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации и освещаются существующие проблемы с приведением законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично.

Ключевые слова: Конституционный Суд Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Государственная Дума, постоянный представитель Государственной Думы в Конституционном Суде,

взаимодействие, исполнение решений.

Проблемы исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, которые изучаются и обсуждаются учеными-правоведами и средствами массовой информации с самого момента учреждения этого нового для России института конституционного контроля, в последнее время становятся предметом все более пристального внимания самого Конституционного Суда Российской Федерации, федеральных органов законодательной власти в лице Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов субъектов Российской Федерации, а также органов исполнительной власти Федерации и субъектов.

* В нашем журнале публикуется впервые.

Подтверждением данного факта может служить анализ информации о неисполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, периодически направляемой Конституционным Судом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в которой отмечается ряд существенных причин несвоевременного исполнения решений суда и предложены меры по улучшению этой работы.

21 апреля 2009 г. Конституционный Суд Российской Федерации утвердил текст «Информации Конституционного Суда Российской Федерации об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации» и поручил Председателю Конституционного Суда Российской Федерации напра-

вить данную информацию в высшие органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также довести до сведения средств массовой информации.

Данная информация основана на анализе состояния конституционной законности в части исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в период с января 2008 г. по апрель 2009 г., а в ряде случаев — некоторых связанных с ними более ранних решений.

Особой значимостью решений, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации в рамках предоставленных ему Конституцией Российской Федерации исключительных полномочий по проверке конституционности нормативных правовых актов, предопределяется необходимость их неукоснительного исполнения органами государственной власти и должностными лицами, чем обеспечиваются требования единства конституционноправового поля Российской Федерации и недопустимости противопоставления законности и целесообразности.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации, выявляющего в процессе конституционного судопроизводства дефекты правового регулирования и указывающего на возможные способы их устранения, окончательны, не подлежат обжалованию и являются общеобязательными, равно как и сформулированные в этих решениях правовые позиции — вне зависимости от того, изложены они в мотивировочной или резолютивной части '.

Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, установлена ст. 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» 2 и была возложена с 28 декабря 2001 г. на Правительство Российской Федерации, которое не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации должно внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект нового федерального конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Причем

следует заметить, что Правительству Российской Федерации надлежит исполнить и те решения Конституционного Суда Российской Федерации, которые были приняты ранее, но остались неисполненными на 28 декабря 2001 г. В свою очередь, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации обязана рассматривать данные законопроекты во внеочередном порядке.

Несомненно, основная часть решений Конституционного Суда Российской Федерации исполняется в установленные законом сроки, но в то же время следует признать, что до сих пор ряд решений Конституционного Суда Российской Федерации «ожидают» своей реализации.

По данным, полученным в Секретариате Конституционного Суда Российской Федерации, по состоянию на 29 октября 2009 г. остаются неисполненными (в целом или в части) 55 решений Конституционного Суда Российской Федерации. В настоящее время Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации совместно с Министерством юстиции Российской Федерации ведется работа по уточнению количества решений, требующих корректировки законодательства.

В качестве наглядного примера можно привести три решения Конституционного Суда Российской Федерации за период с начала 2008 г., в которых Высокий Суд констатировал наличие законодательного пробела.

Так, в Постановлении от 25 марта 2008 г. № 6-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 21 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что федеральный законодатель, не включив в число оснований отвода судьи, распространяющихся на арбитражного заседателя, обстоятельства, указанные в пп. 5-7 ч. 1 данной статьи, не только нарушил вытекающее из принципа юридического равенства применительно к реализации права на судебную защиту (чч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 46, ч. 3 ст. 123 Конституции Российской Федерации) требование, в соответствии с которым однородные по своей юридической природе отношения должны регулироваться одинаковым образом, но и допустил возможность формирования состава суда, не отвечающего критерию беспристрастности.

Лишение участников процесса возможности заявить отвод арбитражному заседателю при наличии таких обстоятельств неправомерно ограничивает конституционное право граждан на судебную защиту посредством судопроизводства, осуществляемого независимым и беспристрастным судом на основе состязательности и равноправия сторон, и искажает саму суть правосудия, а следовательно, приводит к нарушению закрепленных Конституцией Россий-

ской Федерации, в том числе ч. 1 ст. 46, чч. 3 ст. ст. 55 и 123, гарантий права на судебную защиту.

Своим решением Конституционный Суд Российской Федерации признал ч. 3 ст. 21 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 46, чч. 3 ст. ст. 55 и 123) в той мере, в какой, предусматривая возможность отвода арбитражного заседателя по основаниям отвода судьи, перечисленным в пп. 1-4 ч. 1 ст. 21, она — во взаимосвязи с абзацем 2 ч. 4 ст. 19 и ч. 1 ст. 21 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации — не допускает отвода арбитражного заседателя по иным указанным в данной статье основаниям, а именно: если он лично прямо или косвенно заинтересован в исходе дела либо имеются иные обстоятельства, которые могут вызвать сомнение в его беспристрастности; если он находится или ранее находился в служебной или иной зависимости от лица, участвующего в деле, или его представителя; если он делал публичные заявления или давал оценку по существу рассматриваемого дела.

Кроме того, в Определении от 3 июля 2008 г. № 734-О-П по жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав ст. 151 Гражданского кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации на основе правовых позиций, ранее выраженных им в сохраняющих свою силу решениях, пришел к выводу, что в системе действующего гражданского правового регулирования данная статья не может рассматриваться как препятствующая принятию решения о денежной компенсации в случаях неисполнения судебных решений по искам к Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, исходя из Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Определения, с федерального законодателя не снимается обязанность в кратчайшие сроки установить критерии и процедуру, обеспечивающие присуждение компенсаций за неисполнение решений по искам к Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям, в соответствии с признаваемыми Российской Федерацией международно-правовыми стандартами.

Еще одним примером может служить Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 г. № 9-П, в резолютивной части которого признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации (чч. 1 и 3 ст. 35, ст. 46 и ч. 3 ст. 55) взаимосвязанные положения подп. «в» п. 1 ч. 2 и ч. 4 ст. 82 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку эти нормы позволяют лишать собственника или законного владельца его

имущества, признанного вещественным доказательством, без вступившего в законную силу приговора суда, которым решается вопрос об этом имуществе как вещественном доказательстве, а также до вступления в силу соответствующего решения суда в случае, когда спор о праве на имущество, являющееся вещественным доказательством, подлежит разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что, учитывая требования Конституции Российской Федерации и позицию, выраженную в данном Постановлении, и исходя из исключительной публичной ответственности государства за организацию уголовного судопроизводства, федеральный законодатель вправе в развитие действующего правового регулирования хранения, учета и передачи вещественных доказательств внести изменения и дополнения в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

В рамках обеспечения взаимодействия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации информация о принятых решениях и правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации доводится постоянным представителем Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации до сведения руководства Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также рассылается в письменной форме в профильные комитеты.

Руководствуясь подп. 6 п. 6 Положения о постоянном представителе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13 февраля 2004 г. № 86-1У ГД, постоянный представитель также информирует руководство Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в резолютивной части которых говорится о необходимости законодательного урегулирования вопроса, а на основании информации Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации регулярно информирует руководство Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и председателей соответствующих комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о делах, которые, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, остаются неисполненными.

Информация состояния дел с исполнением решений Конституционного Суда Российской Федерации также включается в ежегодный Отчет посто-

янного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде, который направляется в адрес руководства Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, председателю комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству и председателю Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству.

Представляется, что основной проблемой, обусловливающей неисполнение Правительством Российской Федерации обязанности по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы законопроектов, направленных на реализацию решений Конституционного Суда Российской Федерации, в резолютивной части которых указано на необходимость законодательного урегулирования вопроса, является своего рода неопределенность, которая содержится в подавляющем большинстве неисполненных решений Конституционного Суда Российской Федерации. В тексте решения, указывая на необходимость урегулировать вопрос в законодательном порядке, Конституционный Суд Российской Федерации адресует свои рекомендации «законодателю», «федеральному законодателю» либо «Федеральному Собранию».

Корень проблемы, вероятно, кроется в том, что сами понятия «законодатель» и «федеральный законодатель» нормативными правовыми актами не установлены, и если исходить из смысла указания, предполагающего необходимость сначала разработки законопроекта, затем внесения его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, то можно сделать вывод, что оно может быть реализовано только теми субъектами, которые обладают правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации).

Адресуя указания о необходимости внесения изменений в соответствующие федеральные законы «законодателю» либо «федеральному законодателю», т. е. неопределенному кругу субъектов права законодательной инициативы, которых в настоящее время насчитывается более 700, Конституционный Суд Российской Федерации тем самым создает неопределенность в вопросе о том, на ком лежит обязанность исполнения конкретного решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Такого рода указания могут быть истолкованы Правительством Российской Федерации как освобождающие его от обязанности, содержащейся в п. 1 ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», и, наоборот, возлагающие ее на Государственную Думу Федерального Собрания Российской Фе-

дерации или Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в целом.

Конечно, сами депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации в порядке законодательной инициативы вправе внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты о внесении изменений в федеральные законы, в целях реализации соответствующих решений Конституционного Суда Российской Федерации, но ни Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, ни Федеральное Собрание в целом, поскольку являются высшими органами законодательной власти, сами правом законодательной инициативы не обладают.

В свою очередь, разработка и внесение законопроекта в порядке законодательной инициативы есть право, а не обязанность депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации, в отличие от обязанности, возложенной на Правительство Российской Федерации п. 1 ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Если же соответствующий законопроект в порядке законодательной инициативы вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, то он рассматривается ею независимо от того, содержится соответствующее указание об этом в решении Конституционного Суда Российской Федерации или нет.

Кроме того, одним из факторов, влияющих на результативность процесса по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации, является сам законотворческий процесс, поскольку предполагается некое допущение в понимании путей решения и формы воплощения норм, подлежащих правовой корректировке.

В целом, признавая необходимость безусловного исполнения п. 1 ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в качестве решения обозначенной проблемы с надлежащим и своевременным исполнением решений Конституционного Суда Российской Федерации представляется целесообразным направить в Правительство Российской Федерации парламентский запрос либо письмо от имени руководства Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в котором было бы обращено внимание Правительства Российской Федерации на необходимость своевременного внесения соответствующих законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Кроме того, необходимо обратить внимание Конституционного Суда Российской Федерации на не-

определенность, возникающую в случаях, когда в резолютивной части решения Конституционного Суда Российской Федерации, в отступление от п. 1 ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», содержится указание, адресованное «законодателю», «федеральному законодателю» или «Федеральному Собранию», т. е. неопределенно широкому кругу субъектов права законодательной инициативы.

Таким образом, задачи совершенствования деятельности по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации можно разделить на два направления — организационное и правовое.

К сожалению, при общем стремлении к совершенствованию законодательства и построению по-настоящему правового государства сам факт несвоевременного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, несомненно, наносит значительный ущерб авторитету права и авторитету государственной власти в нашей стране, и в первую очередь в глазах собственных граждан.

1 Информация Конституционного Суда Российской Федерации об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации // КС РФ. СПб., 2009.

2 Рос. газета. 1994. 23 июля.