Из истории губернского бюрократизма эпохи Великих реформ

СООБЩЕНИЯ

H.H. Дрыгина

ИЗ ИСТОРИИ ГУБЕРНСКОГО БЮРОКРАТИЗМА ЭПОХИ ВЕЛИКИХ РЕФОРМ

Реорганизация государственного аппарата России в середине XIX в. не затронула законодательных норм, регулирующих делопроизводство. Продолжали действовать правила, установленные «Общим учреждением министерств» 1811г. Они определили сложность делопроизводства, формализм переписки, которые еще больше усугублялись громоздкостью государственного аппарата. Строгая регламентация всех процессов документирования и обрядность делопроизводства прочно вошли в «плоть и кровь» канцелярий. «Бумаготворчество» стало основой, смыслом их деятельности, ибо результат ее определялся количеством бумаг и толщиной служебных жу рналов. В губернских учреждениях выше всего ценилось умение чиновника писать и переписывать бумаги, а особенно высоко - умение «отписываться».

Главным показателем эффективности работы губернских учреждений являлось количество решенных и не решенных дел, исполненных и не исполненных бумаг к концу календарного года. Правда, губернаторы в своих отчетах нередко занижали цифры не решенных дел и не исполненных бумаг. Но даже в заниженном виде цифры не решенных дел и не исполненных бумаг свидетельствовали о «малоуспешности» делопроизводства.

Яркая тому иллюстрация - «бумаготворчество» астраханского губернского аппарата 1860-х гг. Прежде всего - канцелярии губернатора и губернского правления, руководящих местных учреяедений Министерства внутренних дел.

Согласно «Общей ведомости по делопроизводству по всем присутственным местам» Астраханской губернии за 1861 г., осталось не решенными к 1 января 1861 г. в канцелярии губернатора - 561 дело, в губернском правлении - 2 285 дел. В течение года в канцелярию губернатора поступило 1 312 дел, а в губернское правление - 3 868 дел. В канцелярии губернатора за год решено было 1419 дел, а в губернском правлении-3 247. В итоге, на

1 января 1862 г. в канцелярии губернатора остались не решенными 454 дела, а в губернском правлении - 2 9061.

По всем учреждениям Астраханской губернии - Приказ общественного призрения, Казенная палата, Палата государственных имуществ, Палата уголовного и гражданского суда, Жандармское управление, Врачеб-

ная управа, уездные суды, Рыбная комиссия и другие - на 1 января 1862 г. осталось не решенными 11610 дел2.

Письменных жалоб на имя астраханского губернатора в 1861 г. было получено 226. Из них передано по принадлежности в губернские учреждения других ведомств (не МВД) -131. По 19 жалобам на 1 января 1862 г. еще собирались сведения. 41 жалоба была признана «уважительной», отказано было по 35-ти3.

В отчете о состоянии Астраханской губернии за 1861 г. на имя императора Александра II астраханский губернатор действительный статский советник А.П. Дегай дал объяснение по поводу большого числа дел, оставшихся не решенными. По его мнению, «неудовлетворительное положение» делопроизводства по губернскому правлению сложилось в основном из-за того, что «присутствие» губернского правления «весьма продолжительное время» было в «неполном составе». И высказал надежду, что в скором времени делопроизводство «получит надлежащее движение» благодаря вновь назначенным чиновникам4.

В течение 1862 г. в канцелярию губернатора поступило 1 207 новых дел, и 454 остались не решенными на 1 января 1862 г. За 1862 г. было решено 1137 дел, осталось не решенных к 1 января 1863 г. - 44 дела. А в губернских учреждениях различных ведомств - 480 дел, полученных из канцелярии губернатора. Всего не решенными по канцелярии губернатора на 1 января 1863 г. осталось 524 дела5.

В губернском правлении к 1 января 1862 г. имелось 2 906 не решенных дел, в течение года поступило еще 3 089. Из них за год решено было 3 357, осталось не решенными к 1 января 1863 г. - 48. А по губернским учреждениям разных ведомств, получившим документы на рассмотрение и решение из губернского правления, осталось не решенными 2 590 дел. Всего не решенных дел в губернском правлении и других губернских учреждениях на 1 января 1863 г. осталось 2 63 86.

По всем астраханским губернским учреждениям различных ведомств на 1 января 1862 г. было принято не решенных дел-11 610. За 1862 г. поступило новых дел- 15 763. Решено было в течение года -16 332. Осталось не решенными на 1 января 1863 г. -11 041 дел7.

В 1862 г. было подано 210 жалоб. Из них к концу года 48 были переданы на исполнение в учреждения других ведомств, еще собирались сведения по 42-м. «Уважительными» были признаны 36, а по 84-м жалобам было отказано8.

По всем учреждениям различных ведомств, находящимся в подчинении губернатора, было получено не исполненных на 1 января 1862 г. 2 962 документа. В 1862 г. поступило требующих производства - 145 493, подлежащих приобщению к делу или для сведения-48 460. Всего скопилось в губернских учреждениях 196 915 документов. Из них было исполнено к 1 января 1863 г. - 145 270, не исполнено-3 185, отправлено в другие учреждения-220 0329. Столь большое число отправленных по другим учреждениям и не

исполненных документов объясняется отчасти тем, что нередко чиновники под любым ничтожным предлогом и с единственной целью избавиться от какого-то дела и при этом оправдаться перед начальством пересылали дела в подчиненные губернские учреждения10.

В отчете за 1862 г. астраханский губернатор Дегай отметил изменения к лучшему в области делопроизводства по всей Астраханской губернии по сравнению с 1861 г.: в течение года дел поступило на 1 157 больше, но к

1 января 1863 г. нерешенных дел осталось меньше на 56911. «Делопроизводство можно считать успешным с учетом того, что в отдаленном крае имеется большой недостаток в добросовестных и способных чиновниках, при наличии вакантных должностей от работающих требуется большой труд. В общем, делопроизводство в присутственных местах получило более правильное и быстрое движение»12 . Он особо отметил делопроизводство в губернском правлении: «в целом число решенных дел и исполненных бумаг было выровнено с 1861 г. благодаря деятельности членов губернского правления»13.

Между тем министр внутренних дел П. А. Валуев (1861-1868 гг.) рассмотрение практически всех, в том числе маловажных дел, в общем присутствии считал одной из «главнейших причин сложности, медленности и неуспешности делопроизводства губернских правлений»14.

При этом в губернаторских канцеляриях дела рассматривались более оперативно15. Причина была очевидна: поскольку четкого размежевания функций между губернаторской канцелярией и губернским правлением не было, то губернаторы, когда считали нужным, «разгружали» свои канцелярии путем передачи дел в правление. Тем более что неудовлетворительное ведение делопроизводства в канцелярии губернатора, как правило, сразу же отрицательно сказывалось на репутации «начальника губернии».

3 августа 1863 г. в «Астраханских губернских ведомостях» был опубликован циркуляр министра внутренних дел Валуева «О соблюдении установленного порядка в подаче просьб». В нем говорилось, что с некоторого времени «заметным образом» увеличилось количество поступающих в МВД просьб и записок по вопросам, которые не относятся к вопросам, решаемым министерством. По содержанию они нередко бывают «так маловажны», что не должны были бы доходить не только до министерства, но даже и до губернского начальства и могли быть решены низшими присутственными местами и лицами. Нарушение со стороны просителей установленного порядка в подаче просьб влекло за собой замедление решения вопросов16.

В 1865 г. в канцелярии астраханского губернатора осталось не решенных к 1 января 1865 г. 527 дел, поступило за год - 499. Из этого числа было решено в течение года 722. Осталось не решенными на 1 января 1866 г. по канцелярии - 38, а по учреждениям других ведомств - 266. Всего не решенных дел по канцелярии осталось 30417.

В губернском правлении осталось не решенных к 1 января 1865 г. 3 153 дела, поступило за год - 2 149. Из них в течение года было решено

2 686. Осталось не решенными к 1 января 1866 г. по губернскому правле-

нию - 222, по учреждениям других ведомств - 2 424 дела. Всего не решенных дел в губернском правлении осталось 2 64618. Если сравнивать с количеством нерешенных дел в 1864 г., то это на 507 дел меньше19.

По всем губернским учреждениям других ведомств, ведущим делопроизводство и находящимся в ведении астраханского губернатора, получено было не решенными к 1 января 1865 г. 11 195 дел, за год поступило -12 177, решено в течение года -12 680, осталось не решенными к 1 января 1866 г. 10 69220.

В 1865 г. на имя астраханского губернатора поступило 699 письменных жалоб. Из них было передано по принадлежности - 254, по 45-ти к концу года еще только собирались сведения. По 160 жалобам было отказано, а 240 были признаны «уважительными»21.

Во всех учреждениях, состоящих в ведении астраханского губернатора, втечение 1865 г. находилось 191 270 документов. 3 666на 1 января 1865 г. оставались не решенными. 145 811 требовали рассмотрения и решения. Документов для приобщения к делам и для сведения в было получено в течение года41 793. Исполнено за год 146 529. Не решенными на 1 января 1866 г. остались 2 948. Из них в другие учреждения в течение года было отправлено 196 647 документов22.

В отчете за 1865 г. на имя императора астраханский губернатор Дегай большое число не решенных дел, как повелось, объяснял нехваткой знающих чиновников: «Малоуспешность делопроизводства заключается в недостаточности в отдаленном крае, по отсутствию дворянского элемента, образованных и способных деятелей»23. В то же время он отмечал, что «движение дел в губернаторской канцелярии и губернском правлении при честном направлении и деятельности членов правильно»24. И в целом делопроизводство в губернских учреждениях всех ведомств считал находящимся «более или менее в удовлетворительном положении»25.

И в отчете за 1867 г. губернатор Дегай утверждал, что «делопроизводство в большей части присутственных мест находится в удовлетворительном положении»26. Однако все же вынужден был признать и указать в отчете: «В исполнении бумаг допускается нередко медлительность, и неправильное их направление соединяется иногда с совершенным произволом и пренебрежением к участи частных лиц»27.

Однако правительство считало, что делопроизводство в губернских правлениях находится в «плачевном состоянии». Новый министр внутренних дел А.Е. Тимашев (1868-1878 гг.) объяснял это «плачевное состояние» прежде всего «неудовлетворительностью» их личного состава. Причем всю вину за это он возлагал на губернаторов: те, по его мнению, часто «стеснялись входить с представлениями о многих тех чиновниках, которые определялись Министерством внутренних дел». Впредь министр требовал от губернаторов обратить самое серьезное внимание на деловые качества чиновников и увольнять не справляющихся с работой, не стесняясь при этом «никакими сторонними для службы соображениями»28.

Циркуляр Тимашева от 13 мая 1868 г. констатировал тщетность «ожидавшихся перемен к лучшему» в делопроизводстве губернских правлений и отчасти губернаторских канцелярий. Дополнительным подтвсрждснием такого нелестного мнения, устоявшегося в С.-Петербурге, стал отказ Особой комиссии, образованной при Министерстве внутренних дел для пересмотра проекта нового «Городового положения», возложить разбор «пререканий» будущих органов городского самоуправления с другими местными учреждениями на губернские правления. Свое решение комиссия мотивировала медленным ведением делопроизводства и «несоответствен-ностью» личного состава губернских правлений29.

В течение 1869 г. на имя нового астраханского губернатора - тайного советника H.H. Биппена - поступило 9 078 бумаг (8 081 документ и 997 прошений). Из их числа в губернское правление было передано 2 535 (из них 357 прошений). В разные «присутственные места» было передано 1 172 документа и 23 3 прошения. Всего в канцелярии астраханского губернатора оста-лось5 134документа(изних404прошения).В 1869 г. общее количество исходящих бумаг по канцелярии астраханского губернатора составило 4 16330.

Письменных жалоб на имя астраханского губернатора в 1869г. поступило 997, из них было передано «по принадлежности» 865, по 40-ка жалобам к концу года еще собирались сведения. 66 были признаны «уважительными». Отказано было по 26-ти31.

В течение 1869 г. в канцелярию астраханского губернатора поступило 5 182 документа, из них требующих производства 4 392, для приобщения к делам и для сведения-461. Перешло не решенными из 1868 г. 29 документов. В течение 1869 г. было исполнено 4 401 документ. Неисполненными остались на 1 января 1870 г. 20 дел, отправлено было 4 163 документа32.

В течение 1860-х гг. объем документооборота в губернском правлении в несколько раз превышал объем документооборота в канцелярии губернатора, однако количество решенных дел находилось примерно на одном уровне. Хронический переход из старого года в новый большого числа не решенных дел свидетельствовал о постоянных бюрократических проволочках, о волоките в решении дел, которая вызывалась самыми разными причинами.

Одна из них состояла в детальной регламентации документооборота, в жестких схемах прохождения бумаг внутри каждого учреждения. Наличие таких схем создавало видимость порядка и казенного благополучия. Но контроль за «бумагооборотом» существовал лишь на бумаге. На практике каждый чиновник, особенно из мелких, действовал бесконтрольно, в меру собственных понятий и представлений. Каядая деловая бумага и составленный по ее содержанию доклад, прежде чем выйти из недр губернского правления, свыше 20-ти раз переходил из рук в руки. При этом он записывался в 6-ти книгах33. Разумеется, это делалось не в течение одного дня.

В Астраханской губернии по указанию губернатора ежегодно чиновники по особым поручениям проводили ревизию делопроизводства в

губернских учреждениях. Каждый раз выявлялось множество недостатков в работе с документами. Основными, общими для всех учреждений, были: долгие сроки исполнения дел (от нескольких месяцев до года), отсутствие отметок на поступивших документах, несоответствие оформления реестров (журналы регистрации) требованиям, не соответствие записей действительным обстоятельствам «бумагооборота», зачеркивание в регистре дела без объяснения причин34. Кроме того, даже решенные дела имели существенные недостатки: многие не были прошиты, не имели внутренней описи, в некоторых из них «затерялись» бумаги по другим делам35. Архивы в учреждениях также находились в беспорядке: не все решенные дела хранились в архиве, отсутствовали описи дел и алфавиты. Поэтому найти нужное дело было крайне трудно, а порой и просто невозможно36. Наконец, сами документы оформлялись с нарушениями. Например, в протоколах порой отсутствовали даты исполнения принятых решений37, из текстов писем трудно было понять, требовали вопросы дальнейшего рассмотрения или же эта информация давалась для сведения38.

Так, в 1869 г. в ходе ревизии делопроизводства в Астраханском городском полицейском управлении нарушения были выявлены во всех четырех столах. В 3-м столе, который занимался взысканиями по векселям, заведенный настольный реестр выглядел как черновик столоначальника: были нарушения в записях, листы реестра не были пронумерованы, сам реестр не был прошит. При его изучении обнаружилось: в производстве управления находятся дела, датированные еще 1841 -м и последующими годами39.

По завершении ревизии сами ревизоры медлительность в решении дел объясняли прежде всего отсутствием опытных чиновников. А также тем, что многие дела, которые могли бы решаться по резолюции, решались по протоколу, что требовало больших затрат времени. Но в ходе проверок выявлялось и другое: почти во всех учреждениях были дела, которые решались быстро, и причиной тому были ходатайства заинтересованных лиц40. Эти письменные ходатайства находились, аккуратно подшитые, с соответствующей резолюцией, в делах. Но сопровождавшие эти ходатайства устные указания начальства, а также взятки - ассигнациями или «борзыми щенками» - в дела, естественно, не подшивались.

Выявлявшиеся в ходе ревизий, повсеместно и из года в год, недостатки свидетельствовали, в лучшем случае, о некомпетентности чиновников, отсутствии у них не то что служебного рвения, но даже элементарной добросовестности. А еще - об отсутствии должного, не формального контроля со стороны начальства. В худшем - о намеренной волоките и запутывании дел с целью «порадеть родному человечку», а то и отработать полученную мзду.

Отчет о проведенной ревизии делопроизводства в учреждениях Астраханской губернии, как положено, отправлялся в МВД. Туда же поступали отчеты о ревизиях делопроизводства из других губерний. Поэтому высшие чины МВД были хорошо осведомлены о бюрократизме и волоките, про-

цветающих во всех губерниях империи. Причины этого искали в несовершенстве законодательства и нехватке грамотный, опытных, добросовестный чиновников. Но отнюдь не в самой системе управления огромной страной.

Примечания

1 Государственный архив Астраханской области (ГААО). Ф. 1. Оп. 1. Д. 531. Л. 58.

2 Там же. Л. 58

3 Там же. Л. 37.

4 Там же. Л. 55.

5 ГААО. Ф.1. Оп.8. Д. 189. Л. 38.

6 Там же. Л. 22об.

7 Там же. Л. 38об.

8 Там же. Л. 22об.

9 Там же. Л. 40об.

10 Клушин П.Н. Доброе старое время // Русская старина. 1892. № 9. С. 616.

11 ГААО. Ф. 1. Оп. 8. Д. 189. Л. 31.

12 Там же. Л. 35.

13 Там же. Л. 31об

14 РГИА. Ф. 1286. Оп. 24. Д. 834. Л. 103.

15 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 3483. Л. 473, 474; Д. 2894. Л. 923, 924; Д. 2897. Л. 420, 422; Д. 2904. Л. 458.

16 Астраханские губернские ведомости. 1863. 3 авг. № 31. С. 272-273.

17 ГААО. Ф. 1. Оп. 8. Д. 242. Л. 55.

18 Там же.

19 ГААО. Ф. 1. Оп. 8. Д. 246. Л. 52.

20 ГААО. Ф. 1. Оп. 8. Д. 242. Л. 55об.

21 Там же. Л. 37.

22 Там же. Л. 57об.

23 Там же. Л. 48об.

24 ГААО. Ф. 1. Оп. 8. Д. 244. Л. 38.

25 ГААО. Ф. 1. Оп. 8. Д. 242. Л. 52.

26 ГААО. Ф.1. Оп.8. Д.273. Л.59.

27 Там же.

28 РГИА. Ф. 1316. Оп. 1. Д. 2. Л. 17.

29 Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. Т. 2. СПб., 1877. С. 276.

30 ГААО. Ф. 1. Оп. 8. Д. 351. Л. 323.

31 Там же. Л. 317.

32 Там же. Л. 316.

33 РГИА. Ф. 908. Оп. 1. Д. 79. Л. 7.

34 ГААО. Ф. 1. Оп. 8. Д. 337. Л. 24-24об.

35 Там же. Л. 27.

36 Там же. Л. 30.

37 Там же. Л. 20об.

38 Там же. Л. 28об.

39 Там же. Л. 25об.

40 Там же. Л. 26.