Трансформация институтов социальной сферы: региональный аспект

Толчинская Анна Романовна,

аспирант Института социологии РАН, г Москва

ТРАНСФОРМАЦИЯ ИНСТИТУТОВ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

ЛЮБЫЕ кардинальные преобразования в обществе предполагают трансформацию институционального пространства. Изменение общественно-политического курса российского общества, переход к рыночным отношениям породило множество проблем в социальном секторе. Социально-экономические преобразования отражаются на процессе институционализации всех структурных элементов социальной сферы регионов: образовании, здравоохранении, социальном обеспечении и других. Ломка институциональной системы российского общества и вытеснение норм и ценностей, существовавших на протяжении жизни нескольких поколений, имеет локальное распространение.

Трансформационные изменения институциональной системы могут быть медленными и плавными, однако в современных условиях происходит очевидная стремительная трансформация социальных институтов. С одной стороны, развиваются и совершенствуются уже сложившиеся институты, с другой, мы являемся свидетелями рождения новых на основе дифференциации старых институциональных форм. В условиях социально-экономических преобразований процесс институционализации затронул все структурные элементы социальной сферы: образование, здравоохранение, социальное обеспечение, досуг и другие.

Регионы Росси имеют значительную экономическую и социальную дифференциацию. Утрата регулирующих, плановых начал привели к усилению генетических факторов - сложившейся структуре эко-

номики, степени освоенности территории, демографической ситуации, социокультурных особенностей и неформальных институтов (традиций, норм), воздействующих на формы занятости, доходы, мобильность населения, в более широком плане - на человеческий и социальный капитал. Социологи отмечают возрастающую зависимость от исторического прошлого при утрате управленческих импульсов. Данные тенденции характерны и для социального развития. Изучение территориального своеобразия развития социальной сферы становится важным исследовательским направлением в социологической науке.

Социальная сфера носит ярко выраженный территориальный характер, а следовательно и процессы институционализации имеют значительные различия. Так, существует прямая связь с неравномерностью этнографических процессов и разными темпами социально-экономического развития регионов.

Возникновение и эволюция общественных институтов, таких как нравы, юридические обычаи, религия, семья, социальные и политические структуры различных эпох - это одна из центральных тем в работах крупнейшего российского социолога Максима Максимовича Ковалевского. Используя сравнительно-исторический метод, он подчеркивал, что одной из основных задач социологии является изучение законов, управляющих развитием человеческой солидарности и ее проявлений в формах общежития. Важно отметить, что Ковалевский утверждал идею плюралистической социальной причинности и всегда выступал против однофакторных социальных моделей. «Все стороны общественной жиз-

174

ни, - подчеркивал Ковалевский, - тесно связаны между собою и воздействуют друг на друга. Раскрыть это взаимодействие в прошлом и объяснить зарождение верований и учреждений и составляет ближайшую задачу всякого социолога»1 .

Фундаментальные исследования институциональных изменений в советской России в первое послереволюционное десятилетие представлены в работе А.И. Черных «Историческая социология: становление социальных институтов советской России (20-е г)». Используя в качестве методологической основы историческою социологию, автор подчеркивает что, именно в эти годы наиболее полно оказались выражены значительные изменения структуры социальной системы, позволяющие говорить о возникновении нового типа общества. Институты постоянно находятся в становлении, переживая стадии формирования, изменения и упадка. Это образцы поведения, в соответствии с которыми люди оказываются связанными со своей ролью в процессе формирования идентичности. Следовательно, социальное поведение всегда оказывается более или мене институционализированным и предполагает большую или меньшую степень формализации, сопровождаемой определенным ценностным настроем. Даже когда изменения приняты и усвоены, действующие индивиды стремятся представить собственное поведение относительно предсказуемым и постоянным. Результатом оказывается рутиниза-ция новых образцов и моделей поведения, этот процесс становления высоко формализованных образцов поведения, ценностно значимых и незначительно изменяющихся в течение времени А.И. Черных именует институционализацией.

За прошедшее десятилетие вышел ряд монографий и научных статей, исследующих политические, экономические и социальные трансформации, их влияние на социальную сферу на региональном уровне и касающиеся регионального развития в целом (Т.И. Заславская, В.В. Радаев, Н.В. Зубаревич, О.Э. Бессонова), однако количество работ, объясняющих специфику институциональных социальных процессов в российских регионах явно недостаточно.

На наш взгляд наиболее объективную картину изменений, произошедших в социальной сфере (образовании, здравоохрании, социальном обеспечении) регионов можно получить вследствие использования в качестве методологической основы институциональный подход.

На рубеже XIX - XX веков в экономической науке сложился комплекс идей означивших радикальный разрыв с базовыми постулатами ортодоксальной теории, но оставшийся в рамках рыночной парадигмы - институционализм. Институционалисты подчеркивают значение общественных установок, культуры, социума в формировании индивидуума, его интересов, склонностей, способов хозяйственной деятельности, в отличие от неоклассиков, которые

делают акцент на изолировании индивидуума. Объектом исследования институционалистов являются институты.

Институциональный подход в России только начал развиваться. На западе данное направление имеет богатую историю, и за сто лет своего существования институционализм пережил несколько качественно разных этапов.

Исследователь Нуреев Р. в статье «Институционализм: прошлое, настоящее, будущее» выделяет «старый» традиционный институционализм (Т. Веб-лен, Дж. Коммонс, У. Митчел) и неоинституциона-лизм. Представители «старого», традиционного ин-ституционализма пытались наладить связи между экономической теорией, социологией, правом, политологией, неоинституционализм использует дедуктивный метод - от общих принципов неоклассической экономической теории к объяснению конкретных явлений общественной жизни. «Старый» институционализм преимущественно обращал внимание на действия коллективов, в первую очередь профсоюзов и правительства, по защите индивида, неоинституционализм анализирует поведение независимого индивида, «...который по своей воле и в соответствии со своими интересами решает членом каких коллективов ему выгоднее быть»2 .

Неоинституционализм акцентирует внимание на проблеме мотивации человеческого поведения и исходит из первостепенной важности формирования социальных норм и правил.

Напротив «старый» институционализм руководствуется методологией холизма, согласно которому исходным пунктом в анализе становятся не индивиды, а институты. Так, анализ роли привычек в «Теории праздного класса» Т. Веблена является примером методологии холизма. Привычки являются, по Веблену, одним из институтов, регулирующих поведение индивидов на рынке, в политической сфере, в семье. Поведение людей выводится из двух очень древних привычек, которые Веблен называет институтом соперничества и институтом материнства. Институт соперничества объясняет так называемое «показательное» потребление, связанное со стремление к престижу в обществе (Селиг-мен Б.В., 1870).

В рамках новейшего институционального подхода наблюдается отмежевание от постулатов новой институциональной экономики. Согласно Норту институты - это набор правил, процедура соответствий, моральное и этическое поведение индивидуумов в рамках максимизации богатства, которые могут быть представлены в виде законов, правил игры, кодексов поведения, типов отношений и связей. Д. Норт подчеркивает в работе «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики»: «.Институты образуют базисную структуру, опираясь на которую люди на протяжении всей истории создавали порядок и стремились снизить

1 Социология // Ковалевский М.М.Соч. в 2 т. т.1.- СПб., 1997.

2 Нуреев Р. Институционализм: прошлое, настоящее, будущее // Вопросы экономики.-1999, №1.

175

неопределенность в процессе обмена»1. Формируя побудительную сферу общества и экономики, институты функционируют как на формальном так и не на формальном уровнях. Норт выдвигает тезис о существовании взаимосвязи между экономическими изменениями, техническим развитием и институциональными условиями, пересматривает понятие рациональности. В рамках своей концепции выделяет две основные проблемы: одна из них связана с восприятием человеком мира с его множеством факторов, другая возникает при выборе этих факторов по степени важности и расчете оптимального выбора. Каждая экономическая модель, по его мнению, соответствует определенному набору институциональных изменений. Конкретные институциональные ограничения образуют то пространство, в котором действуют организации. Институциональные изменения оказывают значительное влияние на функционирование экономики и экономическое поведение. Институты задают рамки восприятия интересов, но и индивиды способны изменить институциональные рамки, могут быть продуктом сознательного человеческого замысла или просто складываться в процессе исторического развития. Норт подчеркивает существование принципиального различия между институтами и организациями. Организации структурируют взаимоотношение между людьми, они создаются для достижения определенных целей и выступают главными агентами институциональных изменений. Главная роль, которую играют в обществе институты, заключается в уменьшении неопределенности путем установления устойчивой, хотя необязательно эффективной, структуры взаимодействия между людьми. Автор выделяет адаптивно эффективную институциональную систему и наряду с ней существование адаптивно неэффективной институциональной системы.

Бесснова О.Э. отмечает, что в России институциональный подход в основном выражается в заимствовании категорий, идей, теорий из западной литературы. Это, с одной стороны, обогащает интеллектуальный багаж исследователей, с другой - замедляет выработку собственной институциональной теории.

Россия, по мнению исследователей, прошла три институциональных цикла. Они представляют собой затухающие колебания. Этап первого цикла -с древних времен до 1917 г., этап второго цикла с 1917 по 1991 г. и третий с августа 1991 г. по настоящее время. По О.Э Бессоновой, первый институциональный цикл имеет продолжительность 3 века (с X в. до конца XII в.), второй институциональный цикл - 5 веков ^ XV в. до XIX в.), третий - советский период (1930-х по 1990-е гг.) Каждый институциональный цикл характеризуется похожими экономическими и политическими институтами, типами организаций и моделями управления. Экономическая система России всегда представляла собой экономику раздаточного типа, политическая система имеет авто-

ритарный характер, социокультурная составляющая имеет корпоративные, общинные корни. Особенности институциональных изменений современной России, с точки зрения циклической концепции, состоят в том, что институты имеют переходный характер. Как указывает А.С. Ахиезер в статье «Россия: некоторые проблемы социокультурной динамики», эволюция социокультурной системы происходит за счет встраивания и взаимовлияния элементов двух типов культур: традиционной, со свойственной ей корпоративностью, и либеральной, с ориентацией на индивидуальность.

Социальная сфера, в отличие от других институций и областей, имеет свою специфику институционализации, то есть процесс, в котором социальные действия становятся упорядоченными, становятся устойчивыми социально-структурными особенностями (М.В. Фирсов, 2000).

Адаптируясь к новым условиям, регионы выработают свои модели финансирования и развития таких отраслей как образование, здравоохранение, социальное обеспечение.

Однако тема происходящих институциональных изменений социальной сферы до сих пор не получила достаточного освещения в научной литературе.

В анализе социальной сферы регионов мы учитываем, что уже в становлении различных видов и форм регионов России обнаруживается тяготение различных территорий к тем или иным идеальным типам: «центральному», «полупериферийному», «периферийному» (И.П. Рязанцев, 1998).

В настоящее время наблюдается значительное развитие института частной медицины и платной системы образования в регионах «центрального» типа. Так, в Москве в настоящее время в частных вузах обучается 104 тыс. студентов, в Санкт-Петербурге - 30 тыс., что в несколько раз превышает общероссийский показатель, 1/3 всех учреждений здравоохранения приходится на долю Центрального района России, в том числе в Москве составляет свыше 1/5 российского потенциала здравоохранения.

В регионах «периферийного» типа развитие социальной сферы обусловлено выраженной культурно-этнической доминантой, природно-климатическими условиями, оказывающими значительное влияние на процессы адаптации в период реформирования и институциональных изменений. Так, природные условия северокавказских республик, где большая часть населения проживает в горной местности, определяет диспропорции в наличии системы учреждений социальной сферы и формирование специфических программ по развитию социальной инфраструктуры. Социальные гарантии значительно отстают от регионов «центрального» и «полупериферийного» типов. В Северной Осетии детские пособия не выплачиваются в полной мере, задержки составляет 30 месяцев (Т.Д. Мамсуров, 2000). Реализация Федеральных законов «О социальной

1 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики \ Пер. с англ. А.Н. Нестеренко. М., 1997.

_176

поддержке инвалидов в Российской федерации», «О ветеранах» в Ростовской области только 18% от необходимых сумм. Особую роль в этой связи для регионов «периферийного» типа играет программно-целевое финансирование.

Развитие социальных институтов, в частности, социального обеспечения в Республике Саха (Якутия), относящейся также регионам «периферийного» типа, связано с ориентацией на первичную группу, то есть на семейно-родственные, а так же земляческие и соседские связи. Так, среди источников доходов семьи традиционная помощь родственников имеет для саха существенное значение. Однако обращает на себя внимание довольно большой удельный вес гуманитарной помощи, получаемой сельскими якутскими семьями. Одной из форм проявления социально-экономического неравенства этнических групп в республике становится развитие института образования, который характеризуется широким спектром предложений образовательных услуг и гибким реагированием на изменяющуюся конъюнктуру на рынке профессий. В Республике действует более 10 филиалов центральных вузов. Лиц с незаконченным высшим образованием среди саха в 2,5 раза больше, чем русских. В монографии «Социальное неравенство этнических групп: представления и реальность» под редакцией Л.М. Дробижева отмечается, что в целом образовательный уровень русских, проживающих на территории республики Саха ниже, чем у коренных жителей. Наблюдавшийся в 90-е годы динамичный рост числа лиц с высшим образованием среди саха связан с политикой в области образования и с процессами этнокультурного возрождения народа саха. Доля русских, поступающих в ведущие вузы республики, сокращается, в 1999 году их число составляло 11,6%, а учащихся саха - 78,8%.

Развитие социальной сферы в Республике Бурятия, которая также относится к «периферийным» регионам , обусловлено, как уже означалось выше, территориальным разделением, национальными особенностями. Так, количество учреждений для детей-сирот самое низкое по России, в связи с существующими семейными традициями об усыновлении детей родственниками в случае невозможности осуществления опеки и воспитания его родителями.

Безусловно важным фактором, как уже указывалась выше, является состояние бюджетно-финансовой сферы региона, так, различаются по развитию институтов социальной сферы регионы-доноры, «проблемные» регионы, малодотационные и дотационные реципиенты, дотационные и высоко дотационные реципиенты. (И.П. Рязанцев, М.С. Халиков, 2003).

Уровень региональных расходов на социальную сферу определяется как общими целями и проблемами государства, так и специфическими для каждого региона условиями хозяйствования и проживания. Для России характерна региональная диверсификация, отражающая проявление природных, демографических, национально-культурных и экономических факторов, под воздействием кото-

рых сложились своеобразные институты каждого субъекта Российской федерации.

В качестве объекта исследования выбрана непроизводственная сфера, а точнее ряд ее отраслей, играющих особую роль в общественной жизни: социальное обеспечение и защита, здравоохрание, образование. Исследование данных отраслей в когнитивных рамках институционального подхода позволит проследить качественные изменения, происходящие в них на региональном уровне.

Безусловно, институты социальной сферы: образование, социальное обеспечение, здравоохранение тесно связаны с функционированием иных институтов, в том числе политических и экономических. Производственная сфера поставляет социальной свою разнообразную продукцию, а социальная оказывает реальное воздействие на потенциал рабочей силы, его трудоспособность, уровень образования и культуры.

Здравоохранение как комплекс социальных, экономических, медицинских, профилактических и других мер, предпринимаемых для охраны и улучшения здоровья членов общества, является одним из наиболее значимых и масштабных институтов социальной сферы.

Источники финансирования: средства бюджетов всех уровней, средства, направляемые на обязательное и добровольное страхование в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», средства целевых фондов, средства государственных и муниципальных предприятий и других хозяйствующих субъектов, средства общественных объединений, доходы от ценных бумаг, кредиты банков, безвозмездные или благотворительные взносы.

Новый хозяйственный механизм, введенный в систему здравоохранения, в последнее десятилетие способствовал развитию новых институтов, таких как институт частной медицины и институт медицинского страхования.

Повсеместное введение страховой медицины осуществляется в России с 1994 года. Сущность данной реформы заключается в определенных, коренных направлений финансовых потоков области здравоохранения.

Система обязательного медицинского страхования многолика и достаточно сложна. Существует несколько моделей ее организации и каждая имеет несколько типов реализации, зависящих от вариантов финансового воздействия подсистем и институций.

Однако в большинстве видов социального страхования отсутствует дифференциация страховых взносов, что не позволяет задействовать механизм экономической заинтересованности работодателя в снижении страховых рисков и связанных с ними выплат.

Каждая модель обязательного медицинского страхования имеет особенности движения финансовых средств от страхователя в медицинское учреждение.

Образование как целенаправленный процесс

177

воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней, является одним из факторов экономического и социального прогресса общества.

Образовательные учреждения по организационно-правовым формам могут быть: государственными, муниципальными, негосударственными (частными), учреждениями общественных и религиозных организаций. Указанные правовые основы формируют экономический ресурс учреждения. Наряду с институтом государственного образования в России активно развивается институт негосударственного (частного) образования.

Закон «Об образовании» способствовал образованию коммерческих образовательных учреждений, ввел механизм их лицензирования и государственной аккредитации, что дало право на получение бюджетных средств. Величина этих средств базируется на показателях, определяемых в расчете на одного обучающегося.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» определено, что за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в государственных образовательных учреждениях не менее 170 студентов на каждые 10 тыс., проживающих в Российской Федерации. Сверх установленных цифр могут приниматься студенты на договорной основе с физическими и юридическими лицами. Дополнительный прием не может осуществляться в пределах численности бесплатного конкурсного приема.

В 1994 году в Российской Федерации негосударственных высших учебных заведений насчитывалось 157, что составляло от общего числа высших учебных заведений 22%, в 1998 году коммерческих вузов - 334.

В 1993 году были осуществлены мероприятия по перераспределению нагрузки между федеральными и региональными бюджетами, что привело к существенному сокращению удельного веса расходов на образование из федерального бюджета: в 1992 - 5,8%, в 1993 - 4,0%, в 1994 - 3,7%.

Внебюджетная деятельность государственных вузов обеспечивает значительную часть доходной части консолидированного бюджета вузов. Действу-

ющее законодательство практически не содержит ограничений деятельности государственных вузов во внебюджетной сфере, оставляя это право за вузом (В.П. Фомин, 2000).

Уменьшение выделяемых государством средств на систему образования привело к тому, что часть граждан с высокими доходами, ориентируются, в первую очередь, на коммерческие или зарубежные учебные заведения. Вследствие чего снижается средний уровень профессиональной подготовки преподавательских кадров в некоммерческих вузах (В.Л. Кураков В.Л., 1998).

Наблюдается активное формирование института профильного образования.

Финансы, как система отношений по поводу распределения и использования фондов денежных средств, играют одну из основополагающих ролей в формировании институтов социальной сферы в российских регионах. Они состоят из регионального бюджета, внебюджетных фондов, регионального кредита, финансов предприятий, находящихся на территории региона. Концентрируемые в региональных бюджетах средства распределяются в целях усиления социальной направленности развития экономики, поддержания единого уровня социальной защищенности.

При функционировании региональных финансов возникает два тесно связанных процесса - мобилизация финансовых ресурсов и использование средств на различные потребности, что существенным образом отражается на развитии институциональной структуры в социальной сфере регионов, где институты экономические и социальные находятся в тесной взаимосвязи.

Использование средств на различные потребности (региональные расходы) обусловлено спецификой выполняемых функций региона - экономической, социальной, управленческой, военно-оборонной. В настоящее время наблюдается постепенный рост расходов связанных с выполнением социальных функций региона. С развитием всех звеньев финансов существенно возрастает роль местных финансов, покрытие расходов по расширению и совершенствованию социально-бытовой инфраструктуры, содержанию учреждений посвящения и здравоохранения, социальной защиты и социального обеспечения, которые являются институциональными агентами.