Оценка административно-территориальных реформ как способа повышения экономической эффективности территорий

С.И. Евдокимов

ОЦЕНКА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬЫХ РЕФОРМ КАК СПОСОБА ПОВЫШЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ТЕРРИТОРИЙ

Рассматриваются общие и теоретические вопросы административно-территориального развития России, региональной политики. Обсуждаются процессы укрупнения субъектов Федерации, муниципалитетов, перевод депрессивных территорий с федерального бюджета на региональный. Обосновывается необходимость проведения полноценной региональной политики и децентрализации финансовых потоков в целях повышения экономической эффективности периферийных территорий и малых городов.

The article examines general and theoretical issues of administrative-territorial development, regional policy. It discusses the process of consolidation of the constituent entities of the Federation, municipalities, the translation of the depressed areas ofthe federal budget to the regional. Itjustifies the need for a regional policy and the decentralization offinancial flows in order to improve the economic efficiency of peripheral areas and small towns.

Ключевые слова: административно-территориальное деление, регион, региональная политика, центр, периферия, полюса роста.

Key words: administrative-territorial division, region, regional policy, the Center, peripherals, growth poles.

В настоящее время сложно найти научно-популярный журнал или сборник статей, посвящённый социально-экономической жизни России, где бы ни обсуждались вопросы административно-территориального деления (АТД).

Прослеживаются три варианта дальнейших преобразований АТД России. В первом случае утверждается, что "современное - старое"

АТД изжило себя, и на фоне мировой глобализации предлагается проведение кардинальных преобразований, которые будут соответствовать требованиям современного общества.

Преемственность прежнего деления, формировавшегося веками, не допускается.

Второй путь предполагает "точечные" решения экономических проблем административными мерами, в первую очередь, сокращение числа субъектов Федерации за счёт присоединения депрессивных регионов к экономически развитым. Реформа должна быть не кардинальной, а косметической.

Третий вариант не отвергает более глубоких обоснований для укрупнения или разукрупнения субъектов, и при этом допускается преемственность прежнего АТД. Хотя пересмотру может быть подвержена вся сетка АТД, но реформировать предполагается только те территории, где это действительно необходимо.

По итогам прошедших преобразований, направленных на усовершенствование АТД с целью повышения конкурентоспособности регионов, число субъектов Федерации в начале XXI в. уменьшилось с 89 до 83. Это было достигнуто путём объединения "сильного" и "слабого" субъектов, через посредство референдумов. Эти преобразования носили благие задачи: улучшить экономическое положение регионов и управляемость (хотя управление крупными регионами намного сложнее [6]), устранить неопределённость в правовом положении субъектов Федерации, избежать сепаратизма и т.д.

Однако ни одна из поставленных задач не была доведена до логического завершения. Идея заботы "сильного" о "слабом" не оправдала себя. Вместо подъёма экономики ликвидированных субъектов очевидной стала тенденция её примитивизации [1]. Как и предполагалось, территория ликвидированных субъектов Федерации оказались в глухой периферии новообразованных регионов [5]. Поглощённые регионы как бы "растворились" в обширном пространстве России. Никакого эффекта, кроме затрат на реформирование, и тем более экономической выгоды, повышения конкурентоспособности не произошло. Тем не менее, до

сих пор идея объединённого сильного региона не даёт покоя умам многих специалистов.

Одна из радикальных мер, предлагаемых с целью экономического подъёма территорий, - возвращение к губернскому делению. Цели и задачи такого реформирования не вполне понятны. В своё время губернское АТД выполняло вполне определённые задачи, далёкие от современных (главным образом, для сбора подушевой подати и рекрутов в армию). При этом реальная региональная политика в России до ХХ в. вообще не проводилась.

Преобразования АТД в России носят цикличный характер: в течение ХУШ-ХХ вв. происходили попеременные волны укрупнения и разукрупнения единиц первого ранга АТД. Волны укрупнения и разукрупнения разделялись длительными фазами стабилизации. Резкие изменения в существующей структуре АТД происходили, главным образом, в связи с изменениями политического режима государства, а также со сменой принципов региональной политики, политики хозяйственного освоения и управления территорией. В целом же единицы первого звена АТД достаточно устойчивы. Всякое радикальное нарушение устойчивости АТД приводило к кризису, после чего начинался поиск нового устойчивого равновесия, близкого к исходному нарушенному [4].

Следует согласиться с мнением целого ряда экономико-географов, считающих, что изменение границ субъектов Федерации -вопрос крайне сложный. Они должны иметь точную цель и адекватные задачи, подготовленность управленцев и обязательное взаимодействие науки и власти [1]. По этим причинам подходить к реформированию нужно с особой осторожностью. К тому же, задумывая очередное укрупнение АТД, нельзя забывать простого правила - увеличение размеров административно-территориальных единиц за счёт их слияния неизбежно ведёт к ухудшению их управляемости [6].

В последнее время инициируется идея проведения реформ на внутрирегиональном и внутрирайонном уровне (укрупнение муниципалитетов, отказ от малых неконкурентоспособных городов, посёлков городского типа, деревень). Постепенно происходит "обработка" сознания населения в данном направлении. Российское правительство готовится к масш-

табному сворачиванию государственных функций в депрессивных регионах. Основной аргумент заключается в том, что население в них слишком малочисленно, оно постепенно мигрирует в более крупные города, и проведение каких-либо мероприятий на данных территориях не имеет должного экономического эффекта. По оценкам некоторых экспертов, поддержка таких неэффективных с точки зрения экономической структуры городов стоит стране 2-3% экономического роста ежегодно. Гораздо перспективнее вкладывать средства в мегаполисы. По данным Министерства экономического развития, двадцать крупнейших городов России создают половину всего валового внутреннего продукта страны [2]. И их доля в дальнейшем будет только расти. Поэтому в Правительстве РФ пришли к выводу, что наступило время переориентироваться с малых городов на крупные и крупнейшие.

Крупнейшие города - это "полюса роста", однако не стоит забывать, что все крупные городские агломерации имеют в основе функционирующие прилегающие периферийные и полупериферийные территории. Отказ от поддержки таких территорий, составляющих фундаментальное богатство страны, подорвёт основу, на которой базируется государство.

Очевидно, что при таком подходе государство снимает с себя ответственность за поддержание на должном уровне жизни населения в малых городах и посёлках городского типа. Итог будет равносилен социальной катастрофе, ведь уход государства предполагает, что может быть прекращено государственное финансирование школ, больниц, полиции, коммунальных структур, транспортных объектов. Перевод их на региональный бюджет при современном способе распределения средств может послужить искусственным двигателем процессов миграционного оттока, и как следствие, привести к ещё большему сокращению численности населения депрессивных территорий.

Возможно, первый послереформенный год принесёт планируемый экономический рост в 2-3 %... Но таким ли будет дальнейший экономический эффект? Оправдает ли себя вообще такая реформа? Спровоцированные миграции населения в крупнейшие города необходимо будет контролировать. Огромные средства придётся потратить на внутреннее

переустройство города-государства: строительства жилья, подведение коммуникаций, трудоустройство населения и т.д. Затраты могут даже превысить полученную экономическую выгоду в 2-3 %.

Сокращая число административно-территориальных единиц, муниципалитетов, малых городов и посёлков городского типа, федеральные власти могут притушить теплящиеся точки экономического роста на перспективу. Малые города для окружающей сельской местности являются незаменимыми локальными центрами, функция которых состоит в обслуживании прилегающих населённых пунктов. В малых городах концентрируется та бюджетная сфера, которая позволяет хоть на каком-то уровне поддерживать для сельского населения и для жителей самих малых городов доступность здравоохранения и профессионального образования. Директор региональной программы Независимого института социальной политики Н. В. Зубаревич считает, что подавление малых городов - это фактически синоним подавления человеческого капитала в стране [2].

Отказавшись от поддержки двух третей населения России, власти спровоцируют долгий кризис, стагнацию и последующую деградацию значительной части территории страны. Поэтому, как считает Н.В. Зубаревич, более существенное воздействие на развитие регионов могут оказать меры социальной и институциональной политики, направленной на рост человеческого капитала и мобильности населения, адресную социальную поддержку уязвимых групп населения, модернизацию институтов. Для будущего страны необходимо смягчить социальные различия между регионами [3].

Кроме того, чисто экономический подход может породить множество межэтнических и межрегиональных противоречий. Среди наиболее дотируемых регионов - национальные автономии. Как впишутся, например, республики Северного Кавказа в схему данной реформы? Вряд ли государство свернёт свои функции в тех населенных пунктах, ситуация в которых находится под относительным контролем. Руководству страны придется как-то объяснять остальному населению, "почему малые города в Северо-Западном и Центральном федеральных округах ликвидируются, а в Северо-Кавказском, наоборот, поддерживаются из бюджета" [2].

Один из вариантов решения сложившийся ситуации заключается в осуществлении эффективной региональной и социальной политики, методичной работы над территориями. Учитывая размеры нашего государства, определять Россию как страну городов-милли-онеров - ошибочная стратегия. Так считают многие эксперты и специалисты, хорошо понимающие социально-географическую специфику страны.

Подмена полноценной региональной политики реформированием АТД разных уровней не решит проблему. Замена региональной политики идеей региональных программ, как показывает практика, не эффективна [1]. Идея "поляризованного развития", создания "полюсов роста", "кластеров" игнорирует тот факт, что новые формы размещения развиваются там, где для этого есть условия (ныне это - наличие нефтегазовых ресурсов, выгодное экономико-географическое положение и т.п.).

Один из вариантов решения проблемы экономически неэффективных территорий и малых городов - децентрализация финансовых потоков. Бюджетные средства должны с самого начала оседать в регионах, а не стягиваться в федеральный центр для дальнейшего распределения. Только тогда появится возможность развивать на местах инфраструктуру и повышать конкурентоспособность городов и территорий. Действующий в настоящее время Федеральный закон (ФЗ-131) [7], принятый для децентрализации потоков, не оправдал возложенных на него надежд.

Таким образом, можно прийти к следующим выводам:

1) политика объединения "сильного" и "слабого" регионов не даёт положительного эффекта;

2) необходимо осуществлять эффективную региональную политику с децентрализацией финансовых потоков;

3) в случае, если всё же властями будет принято решение об объединении муниципалитетов или укрупнении районов, необходимо быть готовыми к вызванной реформированием АТД поляризации населения и максимально смягчать её негативные социальные последствия (быть готовыми к принятию населения в новых местах, оказывать помощь в обеспечении жильём, работой и т.д.).

Литература

1. Артоболевский С.С. Россия: федеральное государство и пространственные проблемы федерального уровня // Социально-экономическая география - 2011: теория и практика. Материалы международной научной конференции "Социально-экономическая география: фундаментальные и прикладные исследования" / Под ред. А.Г. Дружинина, Г.М. Фёдорова, В.Е. Шувалова. - Калининград, 2011. - С. 66-69.

2. Башхатова А. Урбанистические инициативы Эльвиры Набиуллиной // Независимая газета. 2011. 09 декабря. С. 4. ЦКЪ: http://www.ng.ru/economics/2011-12-09/1_nabiullina.html

3. Зубаревич Н.В., Сафронов С.Г. Региональное неравенство в крупных постсоветских странах // Изв. РАН. Сер. геогр. 2011, № 1. - С. 17-30.

4. Манаков А.Г., Евдокимов С.И., Григорьева Н.В. Западное порубежье России: географические аспекты становления и развития Псковского региона. Псков: Издательство АНО "Логос", 2010. - С. 216.

5. Манаков А.Г. Федерализм и единство России // Псковский регионологический журнал. № 2. - Псков : ПГПУ, 2006. - С. 36-41.

6. Файбусович Э.Л., Мартынов В.Л. Тенденции и перспективы изменения административно-территориального деления России // Псковский регионологический журнал. № 2. - Псков : ПГПУ, 2006. - С. 28-36.

7. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон о МСУ) от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ.