Муниципальная статистика в России: методические подходы и приемы к становлению и развитию

РАЗДЕЛ 3. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО АНАЛИЗА И СТАТИСТИКИ

Маслова Н.П., Полякова И.А., Емельянова Т.В.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СТАТИСТИКА В РОССИИ: МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ И ПРИЕМЫ К СТАНОВЛЕНИЮ И РАЗВИТИЮ

Структура местной власти в Российской Федерации является двухуровневой: первый уровень представляют городские и сельские поселения; второй — муниципальные районы или городские округа. Для каждого уровня, согласно Федеральному закону РФ № 131 «Об общих, принципах организации самоуправления в РФ», определены вопросы, входящие в его компетенцию. К ним отнесены следующие направления: деятельность по решению вопросов местного значения; осуществление полномочий по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования в целях решения вопросов местного значения; деятельность муниципальных органов власти по разработке местных бюджетов и информационному обеспечению межбюд-жетных отношений.

Каждое из отмеченных направлений предполагает сбор и обработку соответствующей статистической информации и арсенал методик для анализа и оценивания статистических данных.

Нам представляется, что при определении состава системы статистических показателей муниципальной статистики следует исходить из необходимости решения круга тех вопросов, которые находятся в ведении органов местного самоуправления.

При этом, считаем целесообразным еще раз подчеркнуть, что связь самоуправления с определенной территорией обуславливает общность муниципальной и региональной статистики.

В рамках реализации системного подхода, муниципальная статистика представляет комплексную систему статистической информации, характеризующую состояние и динамику массовых социально-экономических и общественных явлений и процессов в

совокупности их количественной и качественной сторон, характеризующих процессы жизнедеятельности территориального образования.

Следовательно, главной целью муниципальной статистики является обеспечение органов местного самоуправления информационными ресурсами, характеризующими социально-экономическое положение локальных территориальных образований для оптимизации процесса управления, и возможность статистически оценить эффективность деятельности муниципалитетов разных типов.

Существующую на сегодняшний день информационную систему статистического учета на местном уровне и ту, которая находится в процессе формирования и развития можно, на наш взгляд, схематично представить следующим образом (рис. 1).

Последние годы в общественной жизни идет процесс изменения структуры местных органов власти, в частности вместо сельских районных и городских (поселковых) органов власти создаются органы управления сельских и городских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, что видно из таблиц 1 и 2.

Из приведенной таблицы 1 следует, что по состоянию на 1 января 2007 года в целом по Российской Федерации имели место изменения в сторону снижения числа поселков городского типа на 445 единиц и сельских администраций на 1483 единицы. Наиболее значительное снижение по первой позиции сложилось в таких федеральных округах, как Центральный, Приволжский, Уральский и Дальневосточный; по второй позиции — в Центральном, Северо-Западном и Дальневосточном.

Изменения в административно-территориальном делении Ростовской области

имеют аналогичную картину в целом с Российской Федерацией и отражены в таблице 2.

Подчеркнем, что организация муниципальных образований не связана с существующим административно-территориальным делением страны. В связи с этим муниципальная статистика как составная часть управленческой деятельности местного самоуправления приобретает самостоятельный характер. Это отражено в формах организации статистического наблюдения при обяза-

тельном соблюдении требований государственной статистики к методологии и установленному порядку представления статистических данных.

При рассмотрении процесса формирования и развития основ муниципальной статистики авторами предлагается применить для решения данной проблемы следующий алгоритм:

- определение задач муниципальной статистики;

Рис. 1. Информационные системы статистического учета1

Таблица 1. Распределение различных типов муниципалитетов

2

по федеральным округам на 1 января 2007 г.

Территориальные образования Административно-территориальное деление

ы н ар города городские районы

Российская Федерация 1866 1095 329 1348 22944

Центральный федеральный округ 421 307 68 322 5164

Северо-Западный федеральный округ 154 145 36 146 1630

Южный федеральный округ 258 135 52 93 3069

Приволжский федеральный округ 448 197 77 288 6970

Уральский федеральный округ 119 115 25 79 1524

Сибирский федеральный округ 325 130 59 233 3607

Дальневосточный федеральный округ 141 66 12 187 980

1 Разработка авторов.

2 Регионы России. Социально-экономические показатели 2007г.: Стат. сб. — М.: Росстат, 2007.

Таблица 2. Административно-территориальное деление Ростовской области в динамике за 2001-2006 гг.1

Административно-территориалное деление

Периоды времени районы города городские районы (округа) поселки городского типа сельские администрации (включая сельские советы, волости, сельские округа, органы местного самоуправления) Муниципа- льные образования

На 1.01.2001г. 43 23 8 25 448 55

На 1.01.2004г. 43 23 8 25 457 55

На 1.01.2006г. 43 23 8 7 390 463

На 1.01.2007г. 43 23 8 7 390 463

- формирование методических подходов к построению системы показателей;

- обобщение опыта построения организационных основ муниципальной статистики в зарубежных странах;

- анализ информационного наполнения системы муниципальной статистики — её качество, оперативность и возможность получения критериальной оценки деятельности муниципального образования.

Мы в целом согласны с мнением Н.И. Пашенцовой2, которая сформулировала следующие задачи муниципальной статистики:

- исследование происходящих на муниципальной территории экономических, социальных, духовных и экологических явлений в их взаимосвязи; обобщение и прогнозирование тенденций их развития;

- обеспечение муниципальных органов управления оперативной статистической информацией для осуществления управления территорией муниципального образования;

- управления муниципальным хозяйством, распоряжения имуществом и объектами муниципальной собственности, формирования и исполнения местного бюджета;

- обеспечение необходимой статистической информацией процедуры разработки муниципальных программ и их наблюдения за ходом выполнения;

1 Регионы России. Социально-экономические показатели. 2001, 2004, 2006, 2007гг; Стат.сб. / Росстат.

2 Пашинцева Н.И. Формирование системы муниципальной статистики.// Вопросы статистики, №12, 2005.

- информирование населения о социально-экономических явлениях, происходящих на муниципальной территории.

Однако считаем целесообразным несколько расширить перечень задач муниципальной статистики за счет включения следующих:

- обеспечение муниципальных структур информацией, позволяющей оценить деятельность органов местного самоуправления;

- накопление баз данных для проведения мониторинга и сравнительного анализа по основным социально-экономическим показателям в разрезе локальных территориальных образований и для прогнозирования социально-экономической ситуации;

- предоставление информации региональным и федеральным органам государственной статистики и другим группам пользователей.

В отечественной статистической практике в настоящий момент сложились три основных варианта территориального построения муниципальной статистики, что наглядно отражено на рис.2.

Главным условием реализации первого варианта является наличие в расходной части бюджета каждого муниципального образования средств на содержание собственной статистической службы.

Позитивным моментом второго варианта является экономия средств по всем статьям расходов на содержание службы статистики каждого из муниципальных образований. Однако усложняется организация сбора и представления в "кустовой" центр статистической отчетности и возрастают затраты на его оснащение оборудованием и средствами связи.

Рис. 2. Варианты территориальной организации муниципальной статистики1

Рассмотрение законодательной основы настоящего исследования позволило авторам работы сделать ряд замечаний: в Конститу -ции РФ отражено, что официальный статистический учет практически единственная сфера ведения РФ; в большинстве развитых стран имеются законы об официальной статистической деятельности, определяющие совокупность правоотношений всех субъектов общества в области государственной статистики, что обеспечивает выполнение рекомендаций международных статистических структур и соответствует одному из основных принципов официальной статистики, одобренных Статистической комиссией ООН; реализация 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ" от 09.11.2007г. позволяет говорить о создании правового поля для реализации единой государственной политики в сфере официального статистического учета и регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении этого процесса; статья 5 указанного выше Федерально-

1 Разработка авторов.

го Закона направлена на формирование официальной статистической отчетности в рамках Федерального плана статистических работ по уровням агрегирования: по РФ в целом, по субъектам РФ, по муниципальным образованиям.

Далее осуществлена попытка обобщить и проанализировать организационно-методические подходы к содержанию информационной базы муниципальной статистики, сложившиеся в статистической практике, как российской, так и зарубежной в последние 10 лет.

Первый подход — традиционный от-раслевой2, сложился в 2000г. В его основе — трехуровневый принцип подбора статистических показателей.

Первый уровень первичного субъекта хозяйствования — предприятие, его показатели характеризуют производителей в рамках локальной территории с точки зрения её ре-

2 Варухина Л.В. Интеграция информационных ресурсов и формирование системы социальноэкономического развития Московской области в Мособлстате // Вопросы статистики, №6, 2001г.

сурсного потенциала и результатов хозяйственной деятельности.

Второй уровень — муниципальный, включает систему показателей, характеризующих состояние социально-экономического развития муниципального образования.

Третий — макроуровень — представлен системой показателей социальноэкономического положения субъекта РФ.

Применение единой методологии расчета статистических показателей делает их сопоставимыми независимо от уровня пространственной агрегации. Однако в основе содержания информационной базы лежит отраслевой подход.

Подход второй — рыночно ориентиро-ванный1, согласно которому, информация для местных органов власти и управления готовится из Федерального плана статистических работ, и в дополнение к ней на договорной основе выпускаются отдельные тематические сборники и аналитические материалы, а также совместно с ВУЗами проводятся специальные научно-аналитические исследования.

Подход третий — сравнительно-аналитический. Определяется целями и задачами социально-экономического анализа территорий и проведении межтерриториальных сравнений. Последнее обусловливает необходимость единообразия большинства статистических показателей по разным муниципальным территориям.

Подход четвертый — системный, ориентированный на развитие.2 В данном методологическом варианте применяется системный подход к формированию информационной базы муниципального образования. При этом учитывается целевая направленность развития экономики, проблемы обеспечения соответствующими ресурсами и получение конечных результатов хозяйствования.

Подход пятый — унифицированный, ориентированный на удовлетворение информационных потребностей местной власти. На его основе разработана «Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования», утвержденная Гос-

1 Лаврентьева Т.М. Обеспечение статистической информацией органов власти и управления Самарской области и муниципальных образований // Вопросы статистики, №6, 2001.

2 Пенюгалова А.В. Российский опыт муниципальной статистики: анализ содержания информационной базы и направления её совершенствования. // Вопросы статистики, №6, 2005.

комстатом России 30 мая 2000г. (ныне Росстат).

Подход шестой — четырехуровневый, разработан в г. Санкт-Петербурге, в котором, в соответствии с городским Законом о местном самоуправлении, в административных границах города создано 20 административных районов и свыше 100 муниципальных образований.

Данный подход позволяет осуществлять сбор и разработку статистических данных на уровне муниципальных образований крупного города и получать объединенную информацию — государственную и ведомственную.

На наш взгляд, на сегодняшний день наиболее интересным из перечисленных выше подходов является четвертый, который позволяет сочетать базовые статистические разработки формирования информационных ресурсов с выделением конкретных целей, средств и получаемых результатов в социально-экономическом развитии территориального образования.

Особое внимание в ходе изучения опыта становления муниципальной статистики нами уделено разработке методических подходов к формированию ресурсов муниципальной статистики в Ростовстате, которым определены два варианта направления работ:

первый вариант — формирование информационной базы для прогнозирования социально-экономической ситуации в муниципальном образовании, которая в дальнейшем используется на региональном и федеральном уровнях для определения параметров прогнозных оценок;.

второй вариант — организация работ по формированию информационной базы муниципальных образований связан с необходимостью формирования системы показателей для решения вопросов местного значения. Несмотря на то, что в эти вопросы входит формирование, утверждение и исполнение бюджета, подходы к созданию информационной базы существенно отличаются от системы показателей прогнозирования.

Следует отметить, что за рубежом рост внимания к проблеме разработки систем социально-экономических индикаторов для мониторинга условий общественного развития был отмечен уже в 1970-х годах. В это время появилось большое количество методических разработок, посвященных данной проблематике.

В 1978 году Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) на-

чала разработку социально-экономических индикаторов, специально предназначенных для оценки качества управления в рамках городских территорий, однако разработанные ОЭСР индикаторы так и не были применены на практике.

В качестве одного из первых научных трудов, в котором была предложена универсальная система индикаторов социальноэкономического развития городов как инструмента планирования на местном уровне, можно отметить работу профессора Ратгерс Д. Хьюза, в которой приводится анализ динамики развития городских территорий с помощью специальной разработанной системы статистических показателей.

С 1994 года в рамках Программы ООН по поселениям человека Un Habital реализуется проект Global Urban Observatory and Statistics, составной частью которого является создание комплексной системы мониторинга социально-экономического развития городов мира, освещающей весь спектр проблем городской экономики и социальной сферы, включая состояние окружающей среды. В проекте выделены ключевые направления развития города, сгруппированные в пять блоков: социально-экономическое развитие; инфраструктура, транспорт; состояние окружающей среды; местное самоуправление; жилищный сектор.

Отвечая растущему спросу на сравнительную статистическую информацию о европейских городах, в 1996 году Европейской Комиссией было принято решение о начале реализации комплексной программы по созданию системы регулярного мониторинга городского развития. В рамках этой программы в июне 1997 года начал действовать проект "Городской аудит" (Urban Audit), цель которого обозначена как измерение качества жизни в городских поселениях европейского Союза. Индикаторы городского развития проекта "Городской аудит" также сгруппированы в 5 блоков: социально-экономические аспекты; политическая активность граждан; образование; городская среда; культура и отдых.

Анализ деятельности статистических структур за рубежом показывает наличие определенного опыта по формированию комплексной оценки деятельности муниципального образования на уровне городских поселений и наличие возможности адаптации ряда методик по данному направлению статистической деятельности в современных российских условиях.

Следует особо подчеркнуть, что система деятельности муниципальной статистики в других странах предусматривает существование самостоятельной статистической структуры на муниципальном уровне, кото -рая финансируется муниципалитетом и самостоятельно выполняет весь перечень статистических исследований на территории — от сбора информации до окончательного результата — получения статистических данных по территории муниципального образования.

На сегодняшний день одним из важнейших вопросов является вопрос о содержании системы показателей муниципальной статистики. Очевидно, что при её формировании, с точки зрения авторов, необходимо учесть три момента: единство методологии; особенности конкретной территории и её положение в иерархии территориальной структуры управления; информационное обеспечение процесса управления территорией.

При рассмотрении вопроса об информационной наполняемости муниципальных информационных ресурсов, считаем необходимым подчеркнуть, что статистика занимает наибольший удельный вес в информационных потоках, циркулирующих на межведомственном и межрегиональном уровнях, и при этом находится на этапе кардинального реформирования.

Основная методологическая проблема, на наш взгляд, заключается в том, что существующая система организации статистических наблюдений не позволяет в полном объеме сформировать данные по каждому муниципальному образованию. Учитывая, что крупные и средние предприятия дислоцированы далеко не во всех муниципальных поселениях, а налоговый потенциал территории в основном формируется за счет субъектов малого бизнеса, — использование данных выборочного федерального статистического наблюдения для создания полноценной информационной базы здесь практически невозможно. Индивидуальные предприниматели без образования юридического лица вообще не попадают под системное статистическое наблюдение.

На основе вышеизложенного, предлагаем в информационных ресурсах локальных территорий иметь, во-первых, постоянную информационную составляющую, используемую для анализа динамики и сравнительных оценок деятельности муниципалитетов, и, во-вторых, переменную информационную составляющую, формируемую для решения

конкретных задач муниципалитета. Одним из основных требований, предъявляемых к статистической информации этого уровня, является её достаточность и высокая степень надежности для проведения мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований.

Библиографический список

1. Дибирдеев В.И. «О формировании системы показателей по муниципальным образованиям»// Вопросы статистики, № 12, 2006

2. Зотов В.Б. Система муниципального управления в схемах. М.,2006

3. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципальных образований. Российский научный центр местного самоуправления— М.: Муниципальная власть, 2003

4. Пашинцева Н.И. «Формирование системы муниципальной статистики». // Вопросы статистики, № 12, 2005