Право и единая государственная экологическая политика

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ

право и единая государственная экологическая политика

БОГОЛЮБОВ Сергей Александрович,

заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор

Несколько десятилетий назад было высказано мнение о том, что наука должна уметь говорить власти не только «да», но и «нет». Думается, в ИЗиСП эта формула получила развитие. Сотрудники Института пытаются обосновать, мотивировать свое научное мнение, предложить оптимальные решения, которые учитываются властью, если доводы достаточно убедительны, но иногда приводимой аргументации не хватает. В области экологического права есть немало примеров, когда наука подсказала необходимость принятия того или иного решения. Так было в случае, когда сотрудники Института способствовали вынесению справедливого решения Верховного Суда РФ по вопросу о необходимости государственной экологической экспертизы при переводе лесных площадей в нелесные. При разработке первых вариантов новой редакции Лесного кодекса РФ мы доказали недопустимость всеобщей приватизации государственного лесного фонда Российской Федерации.

Во время недавнего обсуждения проекта Водного кодекса РФ мы приводили доводы относительно того, что пожарные водоемы не могут подвергаться приватизации, поскольку перестанут выполнять свою противопожарную функцию. Порой трудно определить, какой водоем пожарный, а какой таковым не являет-

ся. Нами предлагалось обеспечить и приватизированные обводненные карьеры, и пруды подъездом на случай пожаров. Однако и это предложение принято не было. Летом 2010 г. жизнь показала, что сотрудники Института в какой-то степени были правы: многие водоемы не смогли выполнить своих противопожарных функций (конечно, не только из-за их приватизации).

Сегодня получен новый импульс для углубленной научной работы. На заседании Президиума Государственного совета РФ, прошедшем в мае 2010 г., прозвучали предложения о создании основ экологической политики Российской Федерации. Сотрудниками Института в этой области проводится научноисследовательская работа1. Опираясь на ежегодные заключения на законопроекты и иные нормативные правовые акты высших органов власти, мы продолжаем разработку подходов к экологической политике России.

Во-первых, ее сердцевиной должна стать государственная экологическая политика России. Потому что как бы мы ни снижали возможности и требования государства в области природопользования и охраны окружающей среды, оно должно использовать свои ключевые позиции в сфере обеспечения права каждого на благоприятную среду, экологического контроля, надзора, обнаруже-

1 См.: Боголюбов С. А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010; Институты экологического права / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2010.

ния правонарушений, применения юридической ответственности. Несмотря на различное стимулирование общественного, муниципального, производственного и иных форм экологического контроля, государственный контроль продолжает преобладать. Это происходит и в результате сложившихся традиций, и в силу того, что природные ресурсы России, в том числе из-за обширности ее территории, требуют централизованного управления, планомерного изучения и рационального использования.

Во-вторых, государственная экологическая политика должна быть единой на территории всей страны. Одним из правотворческих достижений является наличие в Конституции РФ ст. 114, предусматривающей обеспечение проведения Правительством РФ единой государственной политики в области экологии и последующая реализация этого положения в Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ.

В связи с тем, что на Президиуме Государственного совета РФ было обсуждено и принято названное решение, возникают два проблемных вопроса в этой сфере. Первый вопрос о форме акта, который регламентирует единую государственную экологическую политику России, второй — о его содержании.

В настоящее время задачи политики в этой области отражены во многих законодательных, в том числе основополагающих, актах. Так, в Конституции РФ закреплены положения о формах собственности на природные ресурсы, свободном владении ими, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; праве каждого на достоверную экологическую информацию, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением; поощрении деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию; об экологических обязанностях граждан; и др.

Конституционные нормы являются основополагающими, но еще предстоит много сделать в целях их развития. Например, провозглашение права на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) «повисает в воздухе» по двум причинам. Первая причина: вряд ли кто может дать точное определение, что такое благоприятная среда, и это не от нашей некомпетентности, а от того, что в законодательстве емко не сформулировано данное понятие. Этот недостаток характерен и для европейских стран, в законодательствах которых употребляются понятия «здоровая», «качественная», «надлежащая», «соответствующая» и иная природная среда, но не дан ответ на вопрос, что же все-таки понимать под благоприятной средой. В судебной практике, где необходима четкость и недвусмысленность, в целях толкования данного термина используют санитарно-эпидемиологические требования. Однако это узкие требования, которые относятся, например, к атмосфере внутри жилого помещения (не только в окружающей среде), к питьевой воде, предполагающей обработку, и т. п. Поэтому в ближайшей перспективе предстоит определиться в этом вопросе, для того чтобы конституционное положение стало не лозунгом-принципом, абстрактным постулатом, а превратилось в непосредственно действующее предписание, как это и предусматривается в ст. 15 Конституции РФ.

Вторая причина, которая не позволяет полностью реализовать право каждого на благоприятную окружающую среду—это весьма неблагополучная в экологическом плане обстановка на части территории России. По некоторым оценкам неблагоприятная экологическая обстановка наблюдается на 8—15% территорий, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастроф, случившихся в г. Чернобыле (1986 г.), в пос. Маяк Челябинской области (1957 г.), а также испытывающих по-

следствия производства и уничтожения химического оружия. При этом судебные решения, согласно которым было запрещено проживание на зараженных территориях и в помещениях, не всегда могли быть исполнены, поскольку муниципальные образования, субъекты федерации не располагали достаточными материальными средствами для выполнения этих решений.

Конституция РФ — это не единственный источник тех положений, которые составят основу экологической политики. Сюда следует включить федеральные и региональные законы, указы Президента РФ по вопросам устойчивого развития, энергетической эффективности, постановление Правительства РФ об утверждении экологической доктрины и другие акты. Таким образом, набор основ экологической политики содержится в Конституции РФ, в законах и подзаконных актах. Вопрос состоит в том, в каком акте, в какой форме отобразить основы экологической политики в окончательном виде, для того чтобы сделать более эффективной экологическую деятельность государства на ближайшие 25 лет.

На сегодняшний день перед законодателем стоит задача увидеть и сформулировать направления экологического развития страны, в том числе через ее реализацию посредством права. Для того чтобы основы экологической политики были эффективны, нужно проанализировать результаты реализации актов, принятых за последние 15 лет, в том числе и Конституцию РФ в части экологических положений. Необходимо рассмотреть сделанное, понять, что еще предстоит сделать, что может быть включено в новую концепцию экологического развития России и исходя из этого составить соответствующий документ.

Что касается вопроса об определении содержания основ государственной экологической политики, то здесь прежде всего речь идет о со-

отношении экономики и экологии. Не случайно в законодательных актах, посвященных экологии, предусматривается сочетание, порой научное обоснованное, экономики и экологии. Два десятка лет назад в России пытались предусмотреть в законодательстве, что экономика должна в интересах настоящего и будущих поколений уступать экологии, что надо думать о будущем, о «свежем воздухе», о «глотке чистой воды», и обо всем том, что связано с окружающей человека природной средой.

Жизнь показала, что мечтания могут быть порой преждевременными для внесения изменений в законодательство, но, главное, замыслы должны подкрепляться конкретными юридическими механизмами исполнения. В свое время в Законе об охране окружающей природной среды Республики Саха (Якутия) содержалось положение о том, что экономика должна уступать экологии. Но через несколько лет это положение было исключено, поскольку оно не могло быть немедленно реализовано. Закон должен не только и не столько провозглашать, объявлять, сколько регулировать. Для государственной политики это важнейший вопрос, и от того, как он будет изначально решен (пусть даже в качестве принципа), зависит в последующем разработка дальнейшего эколо-го-правового механизма. Пока экология значительно уступает экономике и сиюминутные коммерческие, предпринимательские интересы преобладают над экологическими.

На заседании Президиума Государственного совета РФ возникла полемика между Президентом РФ и Министром природных ресурсов и экологии России. Министром было отмечено, что сегодня государственная экологическая экспертиза не является обязательной при рассмотрении проектов, она включена в общую градостроительную экспертизу, следовательно природоохранные требования «размыты». Президент РФ подчеркнул, что надо еще раз поду-

мать о восстановлении государственной экоэкспертизы.

Для того чтобы экология и экономика научно сочетались, надо разрабатывать конкретные юридические механизмы, например механизм возмещения ущерба, законопроект о котором был внесен в законодательный орган уже много лет назад, но так и не принят. Другой юридический механизм был заимствован из зарубежной практики и заключается в оценке воздействия на окружающую среду каждого проекта. Поначалу этому придавали большое значение, почти полностью воспроизвели западный опыт, но в российских реалиях это явление столкнулось с непреодолимыми трудностями и постепенно сошло на нет в силу различных причин. Во-первых, государственная экологическая экспертиза с обязательной оценкой воздействия проекта на окружающую среду включена сегодня на территориях населенных пунктов в общую экспертизу проекта. Во-вторых, за рубежом предусматривается общественное слушание каждого проекта, но это требование пока невыполнимо, поскольку, с одной стороны,рос-сийские граждане не проявляют в этом отношении должной активности, а с другой — известны случаи фальсификации результатов общественных слушаний и обсуждений, неизвещения об их проведении жителей.

Для содержания экологической политики важно определение соотношения форм собственности на природные ресурсы и объекты. В России кроме недр, на которые предусматривается государственная собственность (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), на все остальные природные ресурсы распространяются любые формы собственности — государственная, частная, муниципальная и, как сказано в Конституции РФ, иные формы собственности. Для формулирования и определения дальнейшей

политики в сфере экологии и решения вопроса соотношения экономики и экологии надо определиться с развитием и, может быть, предпочтением определенных форм собственности на природные ресурсы, в том числе на объекты животного и растительного мира.

Можно предложить и другие темы для должного наполнения основ экологической политики: это и суверенитет России над ее природными ресурсами, использование их для нужд ее населения, и обеспечение выполнения экологических намерений общества, социальных обязательств, экологических функций государства и природоохранных обязанностей граждан, и организация взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, включая их ответственность за предупреждение и преодоление трансграничных загрязнений, за гарантирование экологических стандартов проживания и т. д. Главное, чтобы эти постулаты были реализованы при нынешнем поколении россиян.

Принятие законодательных положений не является самоцелью; конечной задачей правотворчества и функционирования любого иного элемента правового механизма воздействия на социально-экономические процессы служит наведение справедливого правопорядка, в данном случае — экологического правопорядка, повсеместное и всеобщее обеспечение соблюдения законности. Учитывая это, Институту законодательства и сравнительного правоведения, призванному заниматься научным обеспечением законопроектной деятельности Правительства РФ и иных органов государственной власти, предстоит много конструктивной работы.

Библиографический список

Боголюбов С. А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010.

Институты экологического права / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2010.