Когда государство берет ипотеку

Инфраструктурная ипотека — одна из центральных "больших идей", которая будет представлена на Российском инвестиционном форуме в Сочи. Потенциально разработка Минэкономики, которая с лета 2017 года обсуждается в правительстве, может стать одним из главных элементов развития региональной инфраструктуры в ближайшие годы, если до ее запуска будет найден ответ на ряд вопросов по этой технологии финансирования, сейчас не имеющих ответа,— одной из задач Сочи-2018 будет получение недостающей информации о том, насколько велик "рынок" для инфраструктурной ипотеки и как могут отбираться проекты для нее.

В программе февральского инвестфорума в Сочи есть сразу несколько панельных сессий, в которых будет обсуждаться идея инфраструктурной ипотеки, а основной разработчик этой идеи — Минэкономики намерено провести специальную сессию, посвященную этой идее. Впрочем, вряд ли форум ответит на большинство вопросов об этом институте, которые задаются регионами. Именно в феврале 2018 года идея непосредственно обсуждается правительственными ведомствами, и часть нерешенных проблем проекта вызвала дискуссию между Минфином и Минэкономики. Так, представители Минфина заявили о том, что против создания Фонда развития инфраструктуры, являющегося частью предложений Минэкономики. По данным "Ъ", Минэкономики, со своей стороны, как ни парадоксально, не считает фонд именно в таком виде ключевой и безальтернативной частью проекта инфраструктурной ипотеки. Помимо этих разногласий (и вопроса возможного изменения параметров бюджета на 2018-2020 годы) в проекте есть пока окончательно не решенные (во всяком случае, не объявленные публично решенными) вопросы, главным из которых является процедура отбора проектов для финансирования по этой схеме. Судя по всему, Сочи-2018 будет для обсуждающих проект сторон не столько местом объявления готовых решений, сколько точкой сбора информации о том, как к разным вариантам относятся потенциальные участники инфраструктурной ипотеки.

Напомним, вопрос об "ипотеке" на инфраструктурные объекты впервые возник летом 2015 года после решения премьер-министра Дмитрия Медведева о подготовке оптимизации институтов развития. Сам по себе термин был представлен публике в начале 2017 года главой Минэкономики Максимом Орешкиным, летом 2017 года на совещаниях у премьер-министра ведомство получило указания готовить схему реализации проекта, идея которого, отметим, существенно больше, чем схема финансирования публичных проектов. Исходя из отдельных сообщений и презентаций Минэкономики второй половины 2017 года, можно говорить о том, что основная идея ведомства не в создании нового института развития, а во внедрении в практику госинвестирования принципиально нового принципа — "платы за доступность" вне схемы концессии.

Стартовой частью идеи инфраструктурной ипотеки является необходимость отбора — в Минэкономики называют это "фильтром частно-государственного партнерства" — для нее таких инфраструктурных проектов, которые принципиально не могут быть в силу своей экономики реализованы по схеме концессии. Иными словами, инфраструктурная ипотека невозможна и нерациональна там, где проект можно сформировать как платный и инвестиционный (например, платная дорога, окупаемый мост, транспортная линия и т. д.),— "фильтр ГЧП" должен отбирать концессионные проекты. Все остальное в теории может быть предметом инфраструктурной ипотеки — в случае, если от реализации какого-либо инфраструктурного проекта потенциальная окупаемость не может быть сконцентрирована внутри самого инфраструктурного проекта, а "растекается", например, в региональной экономике или в нескольких регионах. Самой распространенной неверной интерпретацией инфраструктурной ипотеки сейчас является ответ на вопрос, кто, собственно, берет эту ипотеку, а кто предоставляет. В схеме Минэкономики "берет" ипотеку альянс федерального и региональных бюджетов, а также частных инвесторов, а предоставляет — неограниченный круг инвесторов в квазигосударственные облигации.

В описании на январь--февраль 2018 года схема выглядит так. Оператор проекта (пока наиболее работоспособный вариант — новый государственный фонд) выпускает под федеральные бюджетные гарантии квазигосударственные облигации на достаточно крупную сумму — речь может идти о сотнях миллиардов рублей — с доходностью, близкой к облигациям федерального займа (ОФЗ). Фонд также собирает заявки от заинтересованных сторон на финансирование конкретных инфраструктурных проектов, которые не могут быть реализованы на концессионных условиях. Оценивается потенциальная выгода от реализации проекта для бюджетов всех уровней, а также для частных инвесторов, заинтересованных в этой инфраструктуре.

Если предполагается, что проект в целом рентабелен в широком смысле, то есть генерирует поток доходов от его использования в течение определенного срока, то вполне возможно рассчитать, кто и сколько заработает от его существования: например, федеральный и местный бюджеты, конкретный частный и государственный налогоплательщик. В итоге выясняется, что проект условной стоимостью 100 млрд руб., который может быть реализован за три года, например участок новой автодороги, может быть оплачен за десять лет с процентами, аналогичными процентам по ОФЗ, на 40% федеральным бюджетом, на 40% региональным и на 20% частным инвестором, заинтересованным в том, чтобы она существовала. Определяется "ипотечный платеж" всех заинтересованных структур — если условно предположить ставку, по которой структура-оператор занимает на рынке деньги, в 7% годовых, то общая стоимость проекта возрастает до 170 млрд руб., из которых 70 млрд руб. получают держатели квазигосударственных облигаций в виде процентов по ним (плюс тело долга через десять лет). "Ипотечный платеж" в год составит 17 млрд руб., из которых по 6,8 млрд руб. в год будут платить федеральный и региональный бюджет, а 3,4 млрд руб.— частный инвестор.

Это много проще, чем одновременное выделение из двух бюджетов по 11 млрд руб. в год и из частного — 6 млрд руб. в год в течение трех лет. При этом идея "инфраструктурной ипотеки" во многом заключается в том, что, собственно, ни федеральному, ни региональному бюджету, ни тем более частному инвестору дорога на балансе как таковая не нужна — им нужно ее существование, и они готовы платить "за доступность", за ее существование, поскольку это принесет им налоговые доходы, или дополнительную прибыль, или столько же, сколько составляет "платеж по инфраструктурной ипотеке", или больше. При этом, в отличие от концессий, схема позволяет заключать со строительными компаниями не трехлетний договор на строительство объекта, а десятилетний договор на строительство и поддержание его в исправном состоянии. В этом случае, полагают в Минэкономики, строительные структуры не будут, как в схеме концессии, слабой стороной в договоре с владельцем инфраструктуры (и терять рентабельность), и будут заинтересованы не в освоении денег на быстром строительстве, а в договорах, близких к договорам жизненного цикла. Наконец, еще одна важная возможность схемы — включение части налогов, получаемых от реализации инфраструктурного проекта, в "ипотечный платеж": это, разумеется, лишит бюджеты части будущих налоговых поступлений, но может улучшить экономику части проектов до рентабельности.

Главные риски инфраструктурной ипотеки, которые так или иначе ложатся на федеральный бюджет,— это качество и процедура отбора проектов. Для регионов это в целом достаточно выгодно, и инфраструктурная ипотека может быть важным элементом развития местной инвестпривлекательности, однако риски завышения расходов в этой схеме есть. Схема отбора, правовое регулирование рисков и возможность сочетания с альтернативными решениями (например, Минфин разрабатывает схожую схему рассрочки платежа за инфраструктуру, что, по данным "Ъ", не вызывает большого сопротивления Минэкономики) пока предмет внутриправительственной дискуссии. В Сочи, видимо, к ней подключатся и регионы.