Основные черты кодификации законодательства и ее место в системе российского законодательства, действующего в сфере социальной защиты населения

8.2. ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ КОДИФИКАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЕЕ МЕСТО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ДЕЙСТВУЮЩЕГО В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ

Толкунова Наталья Александровна аспирант кафедры правовых дисциплин Национального исследовательского Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева

Контакты автора: tolkunowa.natalja@yandex.ru

Аннотация. В статье рассмотрены основные черты кодификации законодательства. Проведен анализ ее места в системе российского законодательства, действующего в сфере социальной защиты населения.

Ключевые слова: кодификация, законодательство, социальная защита, кодекс, направления

THE MAIN FEATURES OF THE CODIFICATION OF LAWS AND ITS PLACE IN THE RUSSIAN LEGISLATION IN FORCE IN THE FIELD OF SOCIAL PROTECTION

Tolkunova Natalia postgraduate student of legal disciplines national research Mordovian state university named after N.P. Ogarev

Annotation: The article describes the main features of the codification of the law. An analysis of its place in the Russian legislation in force in the field of social protection was held.

Keywords: codification, legislation, social protection, code, direction

На сегодняшний день кодификация признается самой эффективной формой систематизации законодательства. Об этом с уверенностью говорят и многие ученые. Так, по мнению Н.Ю. Ерпылевой и И.В. Геть-ман-Павловской, кодификация является наиболее сложной и совершенной формой систематизации, направленной на коренную переработку действующего законодательства1. Согласно Толковому словарю по теории права, разработанного и составленного И.А. Иванниковым, кодификация - это наиболее сложная и совершенная форма систематизации, представляющая собой деятельность, направленную на коренную (внешнюю и внутреннюю) переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодифицированного акта2.

1 Ерпылева Н.Ю., Гетьман-Павлова И.В. Проблемы кодификации российского законодательства по международному частному праву // Адвокат. - 2008. - № 1. - С. 72.

2 Иванников И.А. Толковый словарь по теории права. Ростов на Дону: Феникс, 2006. - С. 37.

Принципиально выгодная особенность кодификации законодательства состоит в том, что она является формой коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способом качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм3.

Пронизывая право едиными принципами, общими категориями и понятиями, поднимая правовое регулирование на уровень необходимой обобщенности, кодификация способствует более организованному, упорядоченному и согласованному развитию права. «По образному выражению юристов, она есть то «горнило», в котором выплавляется органичность правовой системы»4. При помощи кодификации в правовую ткань «непосредственно вносятся единые системные обобщения, вычленяются и формируются общие начала регулирования»5, что делает ее важнейшим системообразующим фактором развития права. По мнению Т.Н. Рахманиной, кодификация дает прочный каркас, на котором держится правовая материя той или иной отрасли либо массива законодательства6.

Результатом любого вида кодификации является кодифицированный нормативный правовой акт, среди которых выделяют основы законодательства, кодексы, уставы, положения, правила.

На сегодняшний день наиболее совершенным кодифицированным актом признается кодекс. В российской правовой доктрине кодекс традиционно понимается как своего рода венец законодательства, как высший результат и наиболее действенная форма упорядочения отраслевого законодательства7.

Вот уже несколько лет подряд одной из самых обсуждаемых и, вместе с тем, одной из самых спорных является тема кодификации российского законодательства в сфере социальной защиты населения. Идея создания Социального кодекса будоражит умы как теоретиков, так и практиков.

Так, неоднократно члены Общественной Палаты Российской Федерации выходили с предложением о разработке и принятии Социального Кодекса Российской Федерации. Впервые «общественники» заявили

3 Теория государства и права: учебник / Под ред. А.С. Пиголки-на, Ю.А. Дмитриева. - М.: Высшее образование, 2008. - С. 450 -451.

4 Рахманина Т.Н. Кодификация и системное развитие права // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25 - 26 сентября 2008 г.). - Н. Новгород, 2009. - С. 92.

^Алексеев С.С. Отрасли советского права: проблемы, исходные положения // Советское государство и право. - 1979. - № 9. - С. 19.

6 Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. - М.: Юристъ, - 2005. - С. 128.

7 Ягофаров Д.А. Теоретические и практические аспекты коди-

фикации российского образовательного законодательства // Из-

вестия ИГЭА. - 2006. - № 2 (47). - С. 97.

Толкунова КОДИФИКАЦИЯ И ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ Н.А.

об этом в феврале 2009 года, когда комиссия Общественной Палаты Российской Федерации по социальной и демографической политике находилась с двухдневным визитом в Кузбассе. Члены Общественной Палаты заявили, что в Социальном кодексе должна быть четко прописана система социальных гарантий со стороны государства по обеспечению необходимых условий жизни россиян8.

На наш взгляд, широкое обнародование такого рода проблемы, несомненно, необходимо. Идея создания Социального кодекса должна постоянно звучать и обсуждаться, что позволит, в определенной мере, обеспечить более пристальное внимание законотворцев к вопросам социальной защиты населения. Однако является совершенно очевидным тот факт, что практическая реализация идеи кодификации законодательства в сфере социальной защиты населения связана с разного рода сложностями и сама по себе не неоднозначна. На наш взгляд, создание единого кодифицированного правового акта, регламентирующего весь комплекс отношений по социальной защите населения, в ближайшее время едва ли возможно. В самом деле, законодательство, действующее в сфере социальной защиты населения, настолько обширно и разнообразно по самой природе регулируемых им отношений, что замена существующих нормативных правовых актов в этой сфере единым кодексом задача -трудновыполнимая, если вообще выполнимая, по крайней мере, на современном динамичном этапе развития законотворческой деятельности.

Такая точка зрения согласуется с мнением Т.К. Мироновой, которая считает, что независимо от того, по какому пути пойдет дальнейшее развитие законодательства по вопросам социальной защиты, важно учитывать следующее. Социальный кодекс нужен, но сначала необходимо определиться с объемом норм, которые должны быть в него включены. Это зависит от того, регламентация каких отношений будет осуществляться соответствующими правовыми нормами. Максимальный охват всех норм, регулирующих отношения в сфере социальной защиты, приведет к формированию такого конгломерата, который вряд ли будет способствовать достижению четкости, однозначности, упорядоченности регламентации отношений в сфере социальной защиты9.

Вместе с тем, некоторые ученые считают достаточно плодотворной идею создания Социального кодекса объединяющего правовые нормы, направленные на регулирование социального обеспечения, которое является важнейшей составляющей частью права социальной защиты населения. Так Т.К. Миронова, формулируя свои выводы по вопросам кодификации законодательства в сфере социальной защиты населения, отмечает, что сегодня не просматривается тенденция сближения законодательства по различным вопросам социальной защиты в целях его дальнейшей кодификации и создания всеобъемлющего Социального кодекса. Скорее всего, можно говорить о том, что имеются объективные предпосылки к проявлению тенденции поэтапного формирования Социального кодекса

8 Александра Очирова: в России семью необходимо сделать субъектом права // Российская газета. 25 февраля 2009. // www.rg.ru. (дата обращения 1.09.2011).

9 Миронова Т. К. Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты: Автореф. дис. док. юрид. наук. - М., 2008. - С. 27 - 28.

на основе законодательства о социальном обеспечении и социальном страховании10. Такая точка зрения, несомненно, заслуживает определенного внимания. Зарубежный опыт кодификации законодательства свидетельствует, что такие страны, как Германия и Франция в своем национальном законодательстве о социальной защите населения уже давно имеют Социальные кодексы или Кодексы социального обеспечения, нормы которых регулируют отношения по социальному обеспечению населения этих стран.

Сторонники такого сценария развития событий уже сегодня ведут активную работу по разработке теоретических и практических основ кодификации российского законодательства о социальном обеспечении. Так, в 2003-2004 гг. членами Межрегиональной Ассоциации «Сибирское соглашение», а именно А.В. Ус-сом, В.А. Толоконским, В.И. Иванковым, В.Н. Лисицей в рамках научной работы под названием «Социальный кодекс Российской Федерации: проблемы кодификации законодательства о социальном обеспечении» были определены пути кодификации этого законодательства и раскрыты основные положения Социального кодекса Российской Федерации11.

По словам самих ученых такого рода кодифицированный акт является первым в истории не только современной, но и всей отечественной юриспруденции. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации, по их мнению, могут быть использованы при принятии проектов федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению, а также в научно исследовательской работе по проблемам права социального обеспечения12.

Наряду с кодификацией законодательства о социальном обеспечении, осуществляемой в рамках более широкого процесса систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения, некоторые ученые предлагают создание других самостоятельных кодексов в этой сфере. В частности, немалочисленная группа правоведов придерживается точки зрения, согласно которой социальная защита военнослужащих нуждается в кодификации посредством принятия Военно-социального кодекса с узким предметом регулирования.

По нашему мнению, создание подобных, «локальных», а не всеобъемлющих законов могло бы привести к формированию активных центров, вокруг которых мог бы формироваться массив законодательства о социальной защите населения, или же привести к становлению подотраслей комплексной отрасли законодательства о социальной защите населения.

В то же время некоторые ученые выступают категорически против кодификации в рамках узкопрофильных законов: они считают, что такая кодификация отрасли права или законодательства «вызывает множественность кодификационных актов, требующих согласования, сочетания друг с другом и, в конечном счете,

10 Миронова Т. К. Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты: Автореф. дис. док. юрид. наук. - М., 2008. - С. 29 - 30.

11 Усс А.В., Толоконский В.А., Иванков В.И., Лисица В.Н. Социальный кодекс Российской Федерации: проблемы кодификации в сфере социального обеспечения. Новосибирск. 2004. - 460 с.

12 Там же. - С. 10.

осуществления новой кодификации»13. Однако, на наш взгляд, «во всех случаях, когда нет достаточных предпосылок для создания основополагающего закона либо для осуществления одновременной полной кодификации определенной отрасли законодательства, следует идти по пути создания комплекса кодифицированных законов, что всегда предпочтительнее»14. Это будет способствовать конструированию более стабильной системы актов внутри той или иной отрасли законодательства, что в свою очередь расчистит путь для последующей кодификации.

По нашему мнению, в связи с наличием множества нерешенных проблем правового регулирования сферы социальной защиты населения, которые негативно сказываются на возможности создания единого кодифицированного правового акта, регламентирующего весь комплекс отношений в этой сфере, заслуживает внимания идея поэтапной кодификации законодательства по социальной защите населения, каждый этап которой будет связан с проведением миникодификаций, способствующих согласованию близких по содержанию норм, включенных в разные законы. Тем более, что уже имеются такие примеры кодификации в других отраслях российского законодательства. Так, с момента начала современной кодификации экологического законодательства - с 1991 года - приняты и действуют Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, которые стали головными кодифицированными актами отдельных институтов экологического законодательства. Существование этих кодексов значительно упрощает возможность разработки единого Экологического кодекса, работа над которым уже ведется в настоящее время.

Следуя этому принципу, необходимо отметить, что сегодня является вполне реальной возможность кодификации такого института законодательства, действующего в сфере социальной защиты населения, как пенсионное законодательство. По нашему мнению, действующая система пенсионного законодательства уже сегодня обладает определенными предпосылками к началу процесса ее кодификации на основе принятия единого нормативного правового акта.

Особенность пенсионного законодательства заключается в том, что большинство бланкетных статей его законов содержит ссылку к одному из других основных законов в области пенсионного обеспечения. То есть, пенсионные законы содержат множество ссылок друг на друга при наличии небольшого количества ссылок на нормативные правовые акты, не относящиеся напрямую к пенсионному законодательству. Так, А.Н. Чашин, проведя исследование восьми пенсионных законов, приходит к выводу, что из 214 содержащихся в них статей 56 являются бланкетными, что составляет 26 процентов к общему количеству норм (по состоянию на 2010 год)15.

Наличие такого количества взаимоотсылающих статей пенсионного законодательства делает затруднительным его эффективное применение. При сложившемся положении вещей, в процессе обращения к столь запутанному законодательству в области регулирования пенсионных отношений правопременителю достаточно сложно разобраться в столь запутанной

— Лория В.А. Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. Тбилиси, 1979. - С. 44 - 45.

— Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. - М.: Юристъ, - 2005. - С. 131.

— Чашин А.Н. Теория юридической систематизации. М.: Дело и сервис, 2010. - С. 98.

его схеме. Особенно трудно это сделать гражданину без специального образования.

Кроме того, действующие пенсионные законы, в большинстве своем, построены по схожим моделям. Такое единообразие структуры позволит с большой долей вероятности объединить их в единый кодифицированный акт, что будет способствовать устранению дублированности нормативного материала, уменьшению количества бланкетных норм и позволит пенсионному законодательству стать более доступным и обозримым, что неизбежно приведет к повышению эффективности всей российской пенсионной системы.

О необходимости кодификации пенсионного законодательства еще в 2007 году говорил М.Ю. Зурабов, который считал, что в перспективе неизбежно возникнет объективная необходимость кодификации всех пенсионных законов и принятия Пенсионного кодекса Российской Федерации16.

На сегодняшний день существуют конкретные проекты Пенсионного кодекса. Так, проект Пенсионного кодекса Российской Федерации разработан известными специалистами в области пенсионного права - докторами юридических наук, профессорами М.Л. Захаровым, Э.Г. Тучковой и кандидатом юридических наук В.Б. Савостьяновой17. В основу проекта положены общепризнанные международные принципы в сфере прав человека, принятые в мировой практике концепции подлинного социального страхования, международный опыт функционирования обязательных страховых пенсионных систем в развитых странах с рыночной экономикой. Как указано в предисловии проекта Пенсионного кодекса Российской Федерации, его разработчики надеются, что их концептуальные идеи, положенные в его основу, окажутся востребованными и получат дальнейшее развитие в процессе работы законодательного органа России.

На наш взгляд, разработка законодательных проектов несомненно является определенного рода двигателем законотворческой мысли, без теоретических моделей невозможна последовательная, а главное качественная работа законодателей, однако, для того чтобы законопроектная работа имела наибольшую практическую значимость, она должна быть нормативно предопределена. Поэтому, на наш взгляд, на сегодняшний день является совершенно необходимым разработка Концепции проекта пенсионного кодекса Российской Федерации, ее нормативное закрепление и на ее основе создание инициативной группы по разработке и внедрению проекта Пенсионного кодекса. Только такая последовательность действий позволит реально приблизится к моменту практического осуществления идеи кодификации законодательства о пенсионном обеспечении, что явится одним из основных этапов кодификации всего законодательства в сфере социальной защиты населения.

Список литературы:

1. Александра Очирова: в России семью необходимо сделать субъектом права // Российская газета. 25 февраля 2009. // www.rg.ru. (дата обращения 1.09.2011).

— Комментарии к пенсионному законодательству РФ / Под ред.

М.Ю. Зурабова. - М.: «Норма», 2007. СПС «Консультант плюс»

(дата обращения 1.09.2011).

17 Захаров М.Л., Тучкова Э.Г., Савостьянова В.Б. Пенсионный кодекс Российской Федерации. Проект. - М.: Р. Валент, 2008. -176 с.

Толкунова КОДИФИКАЦИЯ И ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ Н.А.

2. Алексеев С.С. Отрасли советского права: проблемы, исходные положения // Советское государство и право. - 1979. - № 9. - С. 19.

3. Ерпылева Н.Ю., Гетьман-Павлова И.В. Проблемы кодификации российского законодательства по международному частному праву // Адвокат. - 2008. - № 1. - С. 72.

4. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г., Савостьянова В.Б. Пенсионный кодекс Российской Федерации. Проект. - М.: Р. Валент,

2008. - 176 с.

5. Иванников И.А. Толковый словарь по теории права. Ростов на Дону: Феникс, 2006. - С. 37.

6. Комментарии к пенсионному законодательству РФ / Под ред. М.Ю. Зурабова. - М.: «Норма», 2007. СПС «Консультант плюс» (дата обращения 1.09.2011).

7. Лория В.А. Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. Тбилиси, 1979. - С. 44 - 45.

8. Миронова Т. К. Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты: Автореф. дис. док. юрид. наук. -М., 2008. - С. 27 - 30.

9. Рахманина Т.Н. Кодификация и системное развитие права // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25 - 26 сентября 2008 г.). - Н. Новгород, 2009. - С. 92.

10. Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. - М.: Юристъ, - 2005. - С. 128.

11. Теория государства и права: учебник / Под ред. А.С. Пи-голкина, Ю.А. Дмитриева. - М.: Высшее образование, 2008. -С. 450 - 451.

12. Усс А.В., Толоконский В.А., Иванков В.И., Лисица В.Н. Социальный кодекс Российской Федерации: проблемы кодификации в сфере социального обеспечения. Новосибирск.

2004. - 460 с.

13. Чашин А.Н. Теория юридической систематизации. М.: Дело и сервис, 2010. - С. 98.

14. Ягофаров Д.А. Теоретические и практические аспекты кодификации российского образовательного законодательства // Известия ИГЭА. - 2006. - № 2 (47). - С. 97.

References:

1. Alexandra Ochirova: A family in Russia must be made subject of law// Rossiyskaya gazeta. February 25. 2009. // www.rg.ru. (date accessed 01.09.2011).

2. Alekseev, S.S. Branches of Soviet Law: issues, assumptions // Soviet state and law. - 1979. - № 9. - P. 19.

3. Erpyleva N., Getman-Pavlova I.V. Problems of codification of Russian law on private international law // Attorney. - 2008. - № 1. - P. 72.

4. Zakharov, M.L., Tuchkova, E.G., Savostyanova, V.B. Pension code of the Russian Federation. Project. - Moscow: R. Valent, 2008. - 176 p.

5. Ivannikov, I.A. Glossary of legal theory. Rostov on Don: Feniks, 2006. - P. 37.

6. Comments to the pension legislation of the Russian Federation / Ed. M.Y. Zurabov. - M.: "Norma", 2007. ATP «Consultant Plus» (date accessed 01.09.2011).

7. Loria, V.A. Some problems in the theory of codification of administrative procedure law. Tbilisi, 1979. - P. 44 - 45.

8. Mironova, T.K. Social security law and the modern tendencies of the legal regulation of relations in the sphere of social protection: Author. dis. doc. juridical. science. - M., 2008. -P 27 - 30.

9. Rakhmanin, T.N. Codification and systematic development of the law // Codification of law: theory, practice, technique: proceedings of the international scientific-practical conference (Nizhny Novgorod, 25 - 26 September 2008). - N. Novgorod,

2009. - P. 92.

10. Rakhmanin, T.N. The codification of the law. - M.: Yurist,

2005. - P. 128.

11. Theory of state and law: textbook / Ed. A.S. Pigolkina, Y. Dmitriev. - M.: Higher education, 2008. - P. 450 - 451.

12. Uss, A.V., Tolokonsky, V.A., Ivankov, V.I., Lisitsa, V.N. Social Code of the Russian Federation: problems of codification in the sphere of social security. Novosibirsk. 2004. - 460.

13. Chashin, A.N. The theory of legal systematization. Moscow: Delo and Service, 2010. - P. 98.

14. Yagofarov, D.A. Theoretical and practical aspects of the codification of the Russian educational legislation // News IGEA. -

2006. - № 2 (47). - P. 97.

РЕЦЕНЗИЯ

на статью аспиранта кафедры правовых дисциплин Толкуновой Натальи Александровны «Основные черты кодификации законодательства и ее место в системе российского законодательства, действующего в сфере социальной защиты населения».

Статья посвящена рассмотрению основных черт кодификации законодательства и ее места в системе российского законодательства, действующего в сфере социальной защиты населения.

Кодификация, несомненно, является самой эффективной формой систематизации законодательства. Она представляет собой прекрасный способ «разгрузить» действующее законодательство, избавив его от огромного разрозненного массива нормативных правовых актов, путем объединения их содержания в одном едином законодательном акте.

В рамках данной статьи автором исследована проблема кодификации российского законодательства в сфере социальной защиты населения и возможность разработки Социального кодекса.

Ссылаясь на анализ структуры и состояния современного российского законодательства в сфере социальной защиты населения, отмечено, что создание единого кодифицированного правового акта, регламентирующего весь комплекс отношений по социальной защите населения, в ближайшее время едва ли возможно. В связи с чем, вполне логичным выглядит предложение автора о поэтапной кодификации законодательства в сфере социальной защиты населения путем разработки кодексов по отдельным институтам социальной защиты населения и, в частности, разработки и принятия Пенсионного кодекса Российской Федерации.

Мнение о том, что работа по кодификации пенсионного законодательства обеспечит устранение дубли-рованности нормативного материала, уменьшит количество бланкетных норм и позволит пенсионному законодательству стать более доступным и обозримым, считаю обоснованным. Разработка Пенсионного кодекса имеет в настоящее время важнейшее значение для повышения эффективности всей российской пенсионной системы.

Исходя из выше изложенного, считаю, что данная статья заслуживает опубликования в открытой печати.

Профессор,

д.юн. Т.В. Худойкина