Реформы местного самоуправления в России (периоды абсолютной, конституционной монархии, буржуазной Республики)

Ю.Л. Шулъженко*

РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Зародившееся в Англии в XVII в. самоуправление стало претворяться в российской практике во второй половине XIX в. Это связано, прежде всего, с периодом царствования Александра II, вступившего на престол в 1855 г. Именно тогда проводились наиболее важные буржуазные реформы, охватывавшие социально-экономическую, политическую, государственно-правовую сферы жизни общества. Они имели огромное значение для дальнейшего развития страны. Профессор Казанского университета В.В. Ивановский отмечал: «Император Александр II, будучи государем самодержавным и неограниченным, произвел в внутреннем строе государства такие существенные изменения, которые, по их целесообразности и пользе для народа, далеко оставили за собой всякого рода конституционные проекты прежнего времени и открыли свободный путь для дальнейшего развития государства»1.

Отправной точкой, основой всех преобразований стала ликвидация крепостного права. Без этого какое-либо прогрессивное движение было невозможным. Крепостное право тормозило развитие рынка, крестьянского предпринимательства - важнейших предпосылок буржуазных преобразований в стране. Было подготовлено несколько документов, касавшихся этого архиважного вопроса. 19 февраля 1861 г. проекты законоположений получили законную силу. Основным актом был Манифест от 19 февраля 1861 г., установивший основы проведения земельной реформы. Более подробно данные вопросы регулирова-

* Заместитель директора Института государства и права РАН, заведующий сектором теории конституционного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

1 Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. I. Ч. 1. Казань, 1896. С. 62.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2014

лись утвержденными в тот же день 17 законодательными актами, содержавшими условия освобождения крестьян2.

При всей своей ограниченности крестьянская реформа явилась важной вехой в истории России. «Она резко повернула страну на путь капиталистического развития. Правда, в деревне капитализм пошел не по лучшему, в принципе, - по русскому пути. Особенно же много реформа дала промышленности - освобождением громадного резерва рабочей силы, ростом внутреннего рынка, введением в действие свободных капиталов. Все это позволило России вступить в эпоху империализма одновременно с наиболее развитыми капиталистическими государствами»3. Подчеркивался и особенно важный для нашего исследования тезис: развитие базиса не могло не отразиться на надстройке. «Россия после крестьянской реформы сделала шаг по пути превращения феодальной монархии в буржуазную. Это связано с проведением других реформ»4.

Одной из важнейших была реформа местного управления. Результатом ее стало прежде всего создание земского и городского самоуправления. Необходимо также отметить, что особый статус получило и самоуправление на западных окраинах страны. В связи с этим, как справедливо отмечал известный дореволюционный ученый-юрист Н.М. Коркунов, русское законодательство того времени распадалось на три отдела: земское самоуправление, городское самоуправление и

5

самоуправление окраин .

Следует сказать, что зачатки земского и городского самоуправления имелись в России и в прошлом. Но фактически все они носили сословный, сословно-дворянский характер. В качестве примера можно привести пожалованные крестьянству губные учреждения - выборные органы местного управления, существовавшие с 30-40-х гг. XVI в. по 1702 г. Губные старосты, целовальники, дьячки ведали рядом вопросов текущего управления. Городское самоуправление первоначально было создано в виде Бурмистрской палаты или Ратуши в Москве (1699-1709 гг.) в качестве центрального финансового органа России и

2 Тексты документов см.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 7. Документы крестьянской реформы / Отв. ред. О.И. Чистяков. М., 1989.

3 Там же. С. 22-24.

4 Там же.

5 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. 4-е изд. СПб., 1903. С. 397.

одновременно управляющего делами московского посада. В 1721 г. создаются магистратуры: в Петербурге - Главный магистрат, в остальных городах - магистраты и ратуши. Все должностные лица выбирались пожизненно гражданами. Магистраты обладали судебной, хозяйственной, финансовой, полицейской властью6. Заметим, что в научной литературе дореволюционной России высказывалась точка зрения, сторонники которой отрицали наличие самоуправления и «тени самоуправления» до второй половины XIX в., и характеризовали

7

его как «чиновничье самоуправление» .

Реформы местного управления второй половины XIX в. фактически отошли от сословного подхода. «До 1861 г. местное общество было исключительно дворянским, и потому всякие попытки создания местного самоуправления необходимо принимали характер сословно-дворянского самоуправления. Теперь же получилась возможность впервые создать не сословное, а земское самоуправление, которому и бала передана большая часть хозяйственных дел. Наряду с этим было образовано и городское самоуправление», - писал профессор Л. А. Шалланд8.

Вместе с тем в целом система местного управления в дореформенный период была ярким отражением господства крепостного права. Она служила прежде всего интересам помещиков и дворян, которые были главными ее фигурами и в руках которых сосредоточилась вся полнота власти. В основе деятельности системы местного самоуправления лежали принципы бюрократизма, централизма. При этом фактически не учитывались местные интересы, интересы промышленности, торгового оборота, что тормозило развитие капиталистических отношений. В силу этого система местного управления противоречила целям крестьянской реформы, и ее необходимо было срочно менять.

Шел поиск наиболее оптимального решения. В ходе подготовки реформы сложилось три основных подхода. Представители первого, наиболее радикального направления выступали за лишение дворянства сословных привилегий, за создание собраний выборных от всего народа независимо от сословий (после 1861 г. правительство осуще-

6 Подробнее см.: Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений А. Д. Градовского. Т. 2. СПб., 1899; Дитянин И. Устройство и управление городов в России. Т. 1, 2. СПб.; Ярославль, 1875-1877.

7 См.: ГоловачевА.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872. С. 149.

8 Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 164. 26

ствило ряд репрессий против радикалов). Сторонники второго направления - консервативного - отстаивали существенные привилегии для дворянства в проектируемых земских органах. Либералы (третье направление) ратовали за развитие России по капиталистическому пути и отстаивали идею всесословных земских органов. При этом следует отметить, что правительство придерживалось позиции сохранения власти в руках дворян-помещиков.

В марте 1863 г. специальной комиссией был подготовлен окончательный проект положения о земских учреждениях и временных правил для них. В соответствии с ним земские органы должны заниматься исключительно вопросами местного значения и местного хозяйства. В проекте отмечалось: «Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных - инстанций или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест». Жесткий контроль за деятельностью земств возлагался на государственные органы. Сословный принцип формирования земских учреждений был завуалирован. В этих целях для формирования земских учреждений предлагалось разделить все уездное население на три части - курии, в которых, с точки зрения комиссии, «преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий». При этом сословное начало комбинировалось с имущественным цензом. Как отмечают современные авторы, куриальная система давала возможность правительству заранее планировать число выборщиков от сословий, регулировать их соотношение в земских учреждениях. В результате оно всегда могло обеспечить в них преимущество представителей правящего класса .

Реформы местного управления второй половины XIX в., как земская, так и городская, осуществлялись в два этапа. Началом первого этапа явилось принятие 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях (далее - Положение 1864 г.). В соответствии с ним в стране создавались земские выборные, распорядительные органы - губернские, уездные земские собрания и избираемые ими исполнительные органы - соответственно губернские, уездные управы.

9 См.: Исаев А.И. История государства и права России. 3-е изд. М., 2006. С. 428-430.

10 ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 40456.

Уездные земские собрания состояли из земских гласных, которые избирались тремя куриями: 1) курией уездных землевладельцев, состоявшей преимущественно из дворян-помещиков. При этом был установлен высокий имущественный ценз - не ниже 15 тыс. руб. Уездные землевладельцы, имевшие меньший ценз, принимали участие в выборах через уполномоченных; 2) городской курией, в состав которой входили лица, имевшие купеческие свидетельства; владельцы промышленных заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб.; лица, владевшие недвижимостью в городах с население более 10 тыс. человек, - стоимостью не ниже 3 тыс. руб., с населением более 2 тыс. - 1000 руб., во всех других городах - не ниже 500 руб.; 3) сельской курией. Для этой курии имущественный ценз не устанавливался, но вводилась система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, направляли своих выборщиков на собрание, а последнее избирало земских гласных. Замена для крестьян имущественного ценза системой косвенных выборов при разработке Положения 1864 г. обосновывалась тем, что у крестьян «частной недвижимой собственности почти не существует, различия в имущественных интересах членов сельских общин весьма мало, вообще говоря, даже совсем нет»11. Устанавливался и круг лиц, которые не могли участвовать в избирательных съездах: лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; лица, опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Губернские земские собрания состояли из губернских гласных, которые избирались уездными собраниями из числа уездных гласных. Срок полномочий уездного и губернского земских собраний составлял три года. На уездном земском собрании председательствовал уездный предводитель, на губернском - губернский предводитель. Земские собрания могли быть очередными (созывались один раз в год) и чрезвычайными. Очередные уездные собрания продолжались 10 дней, губернские - 20 дней, но по ходатайству собрания эти сроки могли быть продлены губернатором. Чрезвычайные собрания назначались и разрешались министром внутренних дел и только в особо важных случаях - губернатором. Осуждению на них подлежали исключительно те вопросы, для разрешения которых собрания созывались. Был определен и круг лиц, которые были вправе вносить предложения для обсуж-

11 КоркуновН.М. Указ. соч. С. 416. 28

дения на земских собраниях - по предложениям губернатора; по представлениям управ; по предложениям председателя и членов собрания; по просьбам и жалобам частных лиц. Решения принимались простым большинством голосов. В случае разделения голосов поровну при открытом голосовании мнение председателя давало перевес. Каких-либо служебных преимуществ, денежных вознаграждений членам земских собраний не полагалось.

Состав исполнительных органов - земских управ - избирался соответствующими земскими собраниями на трехлетний срок. При этом в состав управы могли избираться только лица, участвовавшие в избирающем собрании. Возглавлял управу ее председатель, который также избирался соответствующим земским собранием. Но при этом он подлежал утверждению правительственным органом: председатель уездной управы - губернатором; губернской управы - министром внутренних дел. Члены управы за свою деятельность получали денежное вознаграждение, которое назначалось земским собранием.

Полномочия земских учреждений определялись Положением 1864 г. в весьма общем, широком плане. Это дало основания графу А.О. Васильчикову сделать обоснованный вывод: «...Круг действий наших земских учреждений очерчен так широко, что по точному смыслу Положения о земских учреждения все главные ведомства

внутреннего управления, и все отрасли хозяйственного быта вошли в

12

состав этого института» .

В соответствии со ст.1 Положения 1864 г. земские органы как уездного, так и губернского уровня осуществляли общее заведование местными хозяйственными делами. Впоследствии предмет ведения земств будет конкретизирован, но во многом продолжит носить общий характер. Заметим, что и перечень их полномочий не был исчерпывающим. На земские органы возлагались: руководство использованием капиталов, имущества и денежных средств земств; содержание зданий и путей сообщения в земствах; обеспечение народного продовольствия; деятельность по благотворительности; страхование земского имущества; попечительство над развитием местной торговли, промышленности; участие в хозяйственных отношениях в сфере здравоохранения, образования; санитарные меры.

12 Василъчиков А.О. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. 3-е изд. СПб., 1872. С. 52.

Весьма широкими правами обладали и земства. Так, они были вправе в соответствии с действовавшим гражданским законодательством приобретать, отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, а также выступать в качестве истца, ответчика в судах по делам, связанным с имуществом земств. В то же время земства оказались фактически лишенными исполнительной власти. В частности, это выражалось в том, что органы местного самоуправления не наделялись правом принимать обязательные для местных жителей акты и самостоятельно контролировать выполнение своих решений (в том случае, когда были необходимы принудительные меры, они должны были обращаться за содействием к правительственным полицейским органам).

Материальные средства земств формировались за счет обложения местного населения специальными налогами. Однако уже в 1866 г. были введены определенные ограничения: земствам запрещалось облагать налогом промышленные, торговые предприятия, что стало делом государственной казны. В научной литературе подчеркивалось также, что крестьяне фактически не могли платить данные налоги. «Земский налог падал на того же крестьянина, а земские люди, находясь ближе к народу, чем лица правительственные, могли хорошо оценить полную невозможность крестьянина уплачивать даже то, что он должен был платить, не говоря о новых налогах»13. В результате материальные средства земств резко сократились, что в значительной степени усилило их зависимость от правительственных органов.

Что касается надзора со стороны правительственной власти за деятельностью земств, то создатели Положения 1864 г. исходили из следующего основополагающего тезиса: «Доколь действия земских учреждений касаются только местных интересов, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дела». Но при этом было признано: 1) самостоятельность эта должна относиться лишь к определенному законом кругу дел; 2) распоряжения земств могут иногда существенно затрагивать интересы частных лиц и государства14. В связи с этим была установлена достаточно жесткая система надзора государственных органов за земствами: постановления земских собраний незамедлительно сообщались губернатору; министр внутренних дел мог приостановить любое

13 Головачев А.А. Указ. соч. С. 194.

14 См.: КоркуновН.М. Указ. соч. С. 448-449. 30

постановление земских органов, противоречащее законам и общим государственным интересам; были определены дела, по которым постановления земских собраний подлежали обязательному утверждению губернатором или министром. Вместе с тем земские органы наделялись правом принесения жалоб в Сенат на касавшиеся их распоряжения губернатора и высших административных властей.

Таким образом, земская реформа второй половины XIX в. имела определяющее значение в становлении капиталистических отношений в России. По словам В.В. Ивановского, «в 1864 г. земское управление делает дальнейший, при этом весьма значительный шаг вперед в смысле последовательного развития тех начал, которые успели определиться в земском управлении в предшествующую эпоху»15. Вместе с тем выявились и существенные недостатки. Так, А.А. Головачев на основе развернутой характеристики состояния земского самоуправления, введенного Положением 1864 г., делал вывод, что «в настоящем своем положении земские учреждения не могут считаться органами самоуправления как по личному своему составу, так и по кругу дей-ствий»16. По мнению В.П. Безобразова, земские учреждения, «бесспорно, принадлежат к важнейшим государственным созданиям царствования императора Александра II. Но их главное значение только в будущем, а настоящим они еще не дают, да и не могут дать всех тех практических результатов для государства и для общества, какие от

17

них ожидали и на какие мы вправе возлагать наши упования» .

Городское самоуправление регламентировалось Городовым положением 1870 г.18, которому предшествовало разработанное в Петербурге в 1846 г. Городовое положение. Городовое положение 1870 г. было основано на тех же принципах, что и земское управление. Оно закрепило отказ от сословной организации городского управления, действовавшей ранее. В соответствии с Положением создавались выборные распорядительные органы городского управления - городские думы и избираемые ими исполнительные органы городского управления - городские управы.

Городскую думу составляли гласные, которые избирались жителями города, имевшими право голоса на выборах, на трех избиратель-

15 Ивановский В.В. Указ. соч. С. 432.

16 Головачев А.А. Указ. соч. С. 215.

17 Цит. по: Свешников М.И. Русское государственное право. Пособие к лекциям. Вып. 2. СПб., 1897. С. 126.

18 ПСЗ-2. Т. XLV. Отд. 1. № 48498.

ных собраниях, каждое из которых избирало :/3 общего числа гласных. При этом составлялся список избирателей с разделением их на три разряда в зависимости от сумм налогов, которые они уплачивали в казну: 1) те, кто вносят высшие размеры сборов и в совокупности уплачивают 1/3 общей суммы сборов, вносимых всеми избирателями; 2) следующие за первыми по списку избиратели также в совокупности уплачивают 1/3 всех сборов; 3) все остальные избиратели. Список с разделением избирателей на три разряда утверждался городской думой. «Таким образом... Городовое положение 1870 г., определяя условия участия в городских выборах, стоит исключительно на почве экономического ценза, устанавливая для последнего, однако, очень невысокий минимум, давая принять участие в выборах даже мелкому промышленному классу»19. Городское избирательное собрание созывалось исключительно для избрания гласных городской думы через каждые четыре года. Время его созыва определялось думой.

Право участия в выборах органов городского самоуправления было предоставлено широкому кругу лиц. Любой городской житель независимо от того, к какому сословию он принадлежал, не опороченный судом, не принадлежавший к числу должностных лиц, которые не имели права участвовать в выборах, мог избирать гласных при соблюдении следующих условий: наличие русского подданства; возраст не менее 25 лет; наличие владения в пределах города на праве собственности, или содержание торгового или промышленного заведения по купеческому свидетельству, или проживание в городе в течение двух лет подряд перед выборами, несмотря на кратковременное отсутствие; оплаченный в пользу города установленный сбор со свидетельства -купеческого, промыслового на мелочный торг, приказчичьего первого разряда, с билетов на содержание промышленных заведений. Срок полномочий гласных составлял четыре года. Городовое положение 1870 г. определило минимальное количество гласных думы - 30 человек и максимальное для Петербурга - 252 человека. Председательствовал в городской думе городской глава. Для городских дум, в отличие от земских собраний, не устанавливались определенные сроки их собраний. Считалось, что дума заседает постоянно, а ее собрания назначаются по мере необходимости, как того требуют дела.

Городская управа осуществляла свою деятельность под председательством городского головы, который избирался городской думой на

19 Ивановский В.В. Указ. соч. С. 486. 32

четыре года. Количество членов управы устанавливалось городской думой, но не могло быть менее двух, не считая председателя. В ряде городов (Петербурге, Москве, Одессе, Риге) учреждалась должность товарища городского головы, который в обязательном порядке являлся членом городской управы. Это своего рода вице-городской голова. Распределение полномочий между ними определялось городской думой. В круг полномочий органов городского самоуправления входило попечительство и распоряжение городским хозяйством и благоустройством: установление правил заведования городским имуществом, приобретение городской недвижимости, назначение ряда должностных лиц, города и др. Дума могла устанавливать ряд сборов в пользу города. Ее расходы складывались из расходов по управлению, на общественные здания и помещения, на учебные, благотворительные учреждения, содержание полиции и др. Расходы и доходы думы контролировались губернатором.

Надзор за деятельностью органов городского самоуправления возлагался на губернское по городским делам присутствие, которое действовало под председательством губернатора. В состав этого органа входили вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города. В научной литературе подчеркивалось, что Городское положение 1870 г. фактически предоставило возможность администрации распоряжаться по своему усмотрению всем городским хозяйством, прежде всего через городского голову. При этом отмечалось, что не следует считать, «что такова была цель Положения, но таковы оказываются последствия, которых, быть может, никто не желал. Неверность ос-

/X 20

новных начал всегда приводит к подобным результатам» .

В начале 80-х гг. XIX в. была проведена сенатская ревизия городского самоуправления. Прежде всего были отмечены успехи: подъем народного образования, улучшение пожарного дела и др. Отмечались и существенные недостатки, связанные, главным образом, с неудовлетворительным состоянием избирательного права: цензовая система состава большинства городских дум была крайне неудовлетворительной, в результате чего городское управление в ряде городов сосредоточивалось в руках мелких торговцев, не обладавших никаким «умственным цензом». Имели место неравномерное распределение изби-

20 Головачев А.А. Указ. соч. С. 257.

рателей между тремя разрядами, а также небрежное отношение к расходованию городских денег, чрезмерная обременительность городского бюджета, накопление недоимок21.

Начало второго этапа земской и городской реформы самоуправления связано с принятием в 1890 г. нового Положения о земских учреждениях22 (далее - Положение 1890 г.). Необходимость его разработки диктовалась в первую очередь политическими соображениями. Положение 1864 г. основывалось на общественной теории самоуправления, в соответствии с которой земские органы занимались лишь своими, и прежде всего хозяйственными, вопросами. Самоуправление не рассматривалось как особый вид государственного управления, а трактовалось как общественное учреждение. В связи с этим земские органы не наделялись властными функциями и в результате оказались лишенными полицейской власти, а затем, как уже говорилось, исполнительной власти. Это привело к тому, что земские органы не были связаны с правительственными в одну общую, единую систему. «Все местное управление оказалось поэтому проникнутым дуализмом, основанным на противоположении правительственного и земского нача-

23

ла» .

Наиболее полно причины пересмотра Положения 1864 г. были сформулированы в объяснительной записке к проекту нового земского положения, подготовленного под руководством графа Д. Толстого, в котором отмечалось, что «главная причина существующего неустройства в земствах заключается в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. взгляда на земство и его интересы, как нечто особое от государства и его потребностей, взгляда, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм». В целях устранения этих недостатков предлагалось «изменить саму постановку земских

21 См.: Шетланд Л.А. Указ. соч. С. 223-224.

22 ПСЗ-3. Т. Х. Отд. 1. № 6927.

23 КоркуновН.М. Указ. соч. С. 398-399. 34

24 т

учреждений, признать земское дело - делом государственным» . Такой подход соответствовал получившей распространение в научных кругах России последней трети XIX в. государственной теории самоуправления и послужил основой второго этапа реформ земского и городского самоуправления.

Суть же данной теории наиболее четко определена профессором, бароном Б.Э. Нольде: «В самом деле, трудно поместить самоуправляющиеся единицы вне государства. Система самоуправления самым тесным образом сплетена с общей государственной системой. Самоуправление входит совершенно так же, как остальные части государства в общую категорию публичного права. Самоуправляющиеся единицы делают то же дело, что и непосредственные органы государства. Только в зависимости от того, как проведена линия, на которой кончается коронное управление, проводится линия, где начинается самоуправление: коронное управление и самоуправление вкладываются

25

друг в друга как отдельные части детской складки» .

Органами земств, как и ранее, были губернское земское собрание и губернская земская управа (в губернском земстве), земское собрание уезда и уездная земская управа (в уездах). Уездное земское собрание состояло из уездных гласных, которые избирались непосредственно земскими избирателями. Положение 1890 г. изменило ранее существовавшие требования к избирателям, усилив при этом роль дворянства, с одной стороны, и ослабив всесословный характер земств - с другой. «Распределение это всюду сделано в пользу преобладания гласных от дворян; лишь в некоторых уездных земствах преобладают крестьяне», - отмечал профессор В.М. Устинов26. «В то же время реформа 1890 г. существенно ослабляла и всесословный характер земств. Преобладающее влияние в земстве было предоставлено Положением 12 июня сословно-дворянскому элементу», - подчеркивал профессор А.И. Елистратов27.

Прежняя группировка избирателей была заменена на сугубо сословную. Образовывалось два избирательных собрания: 1) из потомственных и личных избирателей-дворян; 2) из лиц, относящихся к од-

24 КоркуновН.М. Указ. соч. С. 399-400.

25 Нолъде Б.Э. Очерк русского государственного права. СПб., 1911. С. 260-261.

26 Устинов В.М. Краткий очерк русского государственного строя. М.; Пг., 1915. С. 101.

27 ЕлистратовА.И. Государственное право. Пособие к лекциям. М., 1912. С. 310.

ному из городских состояний. Крестьяне избирали гласных отдельно, но не на избирательных собраниях, а на волостных сходах. В Положении 1890 г. конкретизировались вопросы, связанные с лишением избирательного права определенного круга лиц, которые теперь подразделялись на следующие категории: 1) состоящие под следствием или судом или уже подвергшиеся суду за преступления и проступки, влекущие за собой лишение и ограничение прав состояния или исключение из службы, а также за преступления, если они судебными приговорами не оправданы; 2) отрешенные от должности - в течение трех лет; 3) подвергшиеся несостоятельности; 4) лишенные духовного сана за пороки и исключенные из сословных обществ; 5) состоящие под гласным надзором полиции; 6) лица, не состоящие в русском подданстве. Христианскому духовенству тоже запрещалось участие в избирательных съездах.

Кроме гласных, в состав уездных земских собраний входили представители имущественного и удельного ведомств государства, назначаемые соответствующими министрами (по одному от каждого); депутаты от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным их назначение; представитель и члены уездной управы, даже если бы они не являлись гласными. Губернское земское собрание составляли губернские гласные, избравшиеся уездными земскими собраниями; все уездные предводители; местные управляющие государственным имуществом и удельным управлением; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство считает полезным его назначение; представитель и члены губернской земской управы, даже если они не являются губернскими гласными.

Положение 1890 г. внесло ряд изменений в организацию и деятельность исполнительных органов земского самоуправления - земских управ: на должность председателя управы могли избираться только лица, имевшие право поступать на государственную службу; теперь не только председатель управы, как это было ранее, но и все члены управы утверждались после их выборов правительственными органами; признание членов управ состоящими на государственной службе и в связи с этим привлечение их к суду и дисциплинарной ответственности входило в компетенцию тех правительственных органов, которые их утверждали в должности, и т.д. Все это усилило влияние государства на земские органы, поставило членов управ в непосредственную зависимость от правительственных органов.

Положение 1864 г. ограничивало круг полномочий земских учреждений хозяйственной деятельностью на местах. В Положении 1890 г. данное ограничение отсутствует, хотя в целом круг ведения земских учреждений остался прежним. Губернскому земскому собранию было предоставлено право издания указов о мерах предосторожности от пожаров и о постройках в селениях; о санитарных мерах; об устройстве, о содержании и порядке использования путей сообщения, пристаней, переправ; о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках, базарах; по делам о народном продовольствии. Этот перечень не был закрытым. Предусматривалось, что земские собрания вправе издавать указы по всем прочим вопросам, перечисленным в действующих законах. Вместе с тем все эти указы приобретали обязательную силу лишь после их утверждения соответствующими правительственными органами. Большую самостоятельность имели земства относительно своих распоряжений. В соответствии с Положением 1890 г. утверждению правительственными органами подлежали лишь те из них, которые были оговорены в законе. Все иные распоряжения земских собраний приводились в действие после представления их губернатору, если в двухнедельный срок со дня их получения он не приостанавливал их исполнение. Таким образом, земские управы ставились в непосредственное подчинение губернатора, который был наделен правом ревизии их деятельности.

Был существенно усилен правительственный надзор за деятельностью земских органов, что в значительной степени ограничивало самостоятельность последних. Так, теперь правительственные органы осуществляли надзор не только за соответствием законодательству постановлений земских собраний, как это было ранее, но и за тем, чтобы постановления земских собраний не нарушали явно интересов местного населения. Заметим, что формулировка весьма общая и могла трактоваться по-разному, что способствовало произволу властей.

Существовали и специальные местные органы государственного (административного) надзора за органами самоуправления - губернские по земским и городским делам присутствия. Они состояли из предводителя губернского дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы, городского головы губернского города, одного члена губернского земского собрания из числа гласных (по выбору). Председательствовал в таком присутствии губернатор. К полномочиям данного органа относилось прежде всего рассмотрение вопро-

сов, связанных с законностью постановлений, распоряжений управ, ответственностью должностных лиц земского и городского самоуправления. Губернатору было предоставлено право приостановки решений губернского по земским и городским делам присутствия и направления дела министру внутренних дел. Последний мог принять двоякое решение: войти в Правительствующий Сенат с представлением об отмене решения присутствия либо предложить губернатору привести его в исполнение. «Таким образом, - отмечалось в дореволюционной правовой научной отечественной литературе, - исполнительные органы земского самоуправления находятся в тесной зависи-28

мости от губернатора» .

Давая оценку Положения 1890 г., Н.М. Коркунов отмечал, что оно «не дало полной, коренной реформы». Были внесены «только частичные изменения в тот земский строй, какой создан был Положением 1864 г. Сохранился и основной недостаток этого строя: обособленность в нашем местном управлении земства и правительства и вытекающий отсюда неудобный во многих отношениях дуализм. Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной толь-

29

ко окраской» .

Во многом аналогичная оценка земских реформ дается и в современной литературе: «Земская реформа привела и к многочисленным конфликтам с самодержавием и коронной бюрократией. Принципы самоуправления не получили должного развития в России. Внутренняя политика правительства, направленная на защиту сословных привилегий дворянства, не позволила полностью раскрыть созидательный потенциал земских учреждений. Доведенная до гигантских масштабов административно-иерархическая вертикаль власти не могла органично

/X 30

сочетаться с выборными земскими учреждениями» .

28 ЕлистратовА.И. Указ. соч. С. 103.

29 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. Часть особенная. 3-е изд. СПб., 1903. С. 402.

30 Земское самоуправление в России 1864-1918. Кн. 1. 1864-1904. М., 2005. С. 290.

Обратим внимание и на более объективный, с нашей точки зрения, подход Л.Е. Лаптевой. По ее мнению, «способ формирования как самих земских учреждений, так и их бюджета, относительная свобода в выборе направлений деятельности, оставленная за ними, позволяет не согласиться с такой точкой зрения. Жесткая регламентация прав и обязанностей субъектов управления и самоуправления, попытка дальнейшего развития зачатков административной юстиции должны были в немалой степени оказать благотворное воздействие на развитие местного самоуправления. Да и простой смысл подсказывал, что невыгодно упразднять эти учреждения. Дальнейшее развитие показало, что правительство в последующие годы стремилось наладить сотрудничество с самоуправлением в хозяйственной сфере при неизменном

31

подавлении их претензий на политическое участие» .

В 1892 г. было принято новое Городовое положение32. Оно в основном соответствовало началам, содержавшимся в Положении 1890 г. В научной литературе отмечалось, что оно отличалось от Положения 1870 г. «главным образом умалением самостоятельности городского самоуправления по отношению к коронной администра-ции»33. Прежде всего следует отметить, что Городовое положение 1870 г. предусматривало группировку избирателей по трем разрядам. Такая система была заимствована из Пруссии и в России не имела никаких корней, поэтому на практике не прижилась и не получила поддержки. В связи с этим вводился новый порядок, в основе которого лежало следующее правило: соединение всех избирателей в одно собрание и избрание всех гласных городской думы совместно всеми избирателями. Поскольку при таком подходе возникали сложности при проведении выборов в городах с большим числом населения, была предусмотрена возможность территориальной группировки избирателей в таких городах - образование вместо одного избирательного собрания нескольких по участкам города. Разрешение на это по ходатайству Думы в столицах давал министр, а в прочих городах - губернатор. Количество гласных, избиравшихся от каждого участка, устанавливалось пропорционально числу избирателей.

31 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 107.

32 ПСЗ-3. Т. XII. Отд. 1. № 8708.

33 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб., 1910. С. 261.

Податный ценз, дающий активное избирательное право, заменялся имущественным. В соответствии со ст. 22 Городового положения 1892 г. право участия в городских выборах имели: собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания в пользу города сбора, - в столицах -не менее 3 тыс. руб., в городах с населением свыше 100 тыс. человек -1500 руб., в городах губернских, областных и образующих градоначальство и в более значительных уездных - не менее 1 тыс. руб., в остальных - не менее 300 руб.; содержатели торгово-промышленных заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, при этом в столицах непременно первой гильдии. Основная цель такого подхода - отстранение от выборов мелких торговцев и приказчиков, которые фактически ничего не имели. «Лишенные всякой экономической самостоятельности, малообразованные и равнодушные к городским делам, они являлись послушным орудием крупных коммерческих деятелей города. Располагая вследствие сего значительным числом голосов, последние легко проводили на выборах угодных им кандидатов, которые затем преследуют односторонние цели торгово-промышленного класса, в ущерб действительно пользам и нуждам большинства городских обывателей»34.

Изменилась и численность гласных в городских думах. В соответствии со ст. 56 Положения в городах, имевших не более 100 избирателей, в состав этого органа входило 20 гласных. В дальнейшем на каждые 50 избирателей свыше 100 прибавлялось по три гласных, до тех пор, пока их число не достигнет 40. Данный максимум был повышен для крупных городов: губернских, областных и более значительных уездных - 60 гласных; Одессы и губернских городов, насчитывавших более 100 тыс. жителей, - 80 гласных; в столицах - 160. Таким образом, число гласных было значительно сокращено по сравнению с Положением 1870 г., устанавливавшим минимум 30 и максимум 252 гласных. По-видимому, это было связано с тем, что многолюдный состав думы препятствовал в ряде случаев ее успешной деятельности, а избранные пропорции наиболее оптимальны. Упорядочено было также количество заседаний думы: не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. При этом расписание очередных заседаний составлялось сразу на весь год в декабре (ст. 64).

34 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. Часть особенная. 3-е изд. С. 402.

Нововведения коснулись и состава городской управы. В соответствии со ст. 124 Городового положения 1892 г. члены управы избирались, как и гласные, сроком на четыре года, но при этом через каждые два года обновлялась половина членов. Такой подход, с одной стороны, обеспечивал городскому управлению постоянство и устойчивость, а с другой - вносил в его функционирование элементы новизны.

Ряд новелл касался актов органов городского самоуправления. Городовое положение 1892 г. предоставляло городским думам возможность издания постановлений по широкому кругу вопросов. Вместе с тем указывалось, что они не могут принимать решения по таким вопросам, как торговля крепкими напитками, поскольку постановления о ней издаются питейным присутствием. В соответствии со ст. 76 и 83 Положения все постановления дум, как и земских собраний, направлялись губернатору, который мог в двухнедельный срок приостановить их исполнение в случае их незаконности или нецелесообразности.

В Петербурге действовало принятое в 1903 г. Особое положение. Его отличие заключалось главным образом в том, что к выборам допускались квартиронаниматели; гласные избирались сроком на шесть лет с обновлением через каждые три года половины их состава; городская дума имела своего председателя, а городской голова председа-

35

тельствовал только в управе .

Еще раз отметим, что органы городского самоуправления, как и земского, продолжали находиться в значительной зависимости от государственных учреждений. Вместе с тем в целом реформы способствовали торгово-промышленному развитию русского государства. В современной научной литературе обращается внимание на специфику городского самоуправления в дореволюционной России: «Городское самоуправление в России, имея давнюю традицию в истории российской административно-политической системы, во многом опережало в своем развитии другие сферы и уровни самоуправления. Особенно заметно это проявилось в ходе городской реформы Императора Александра II. Речь идет о более прогрессивной, чем в земствах, избирательной системе, о буржуазных, по своему характеру, внутригородских экономических отношениях. Это не могло не сказаться на темпах

35 См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 263.

развития городских общин, во многом задававших тон в системе му-

36

ниципальных органов» .

На низовом уровне действовали органы крестьянского самоуправления: в сельских обществах, являвшихся хозяйственными единицами, - сельские сходы и сельские старосты. К их компетенции относились главным образом хозяйственные вопросы, касавшиеся землевладения, а также выборов различных должностных лиц (сельских старост, сельских писарей и др.). Функционировали органы крестьянского самоуправления и на уровне волостной административной единицы, которая включала территорию одного или нескольких сельских обществ: волостной сход, состоявший из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, входящего в состав волости, по одному из 10 дворов; волостное правление, состоявшее из волостного старшины, сельских старост обществ, входивших в волость. В целом волостное правление было совещательным органом при волостном старшине. Последний выполнял функции исполнительного органа всех существующих на соответствующей территории властей. Он исполнял решения волостных сходов, требования земского руководства, судебных следователей, земской полиции. Органами волостного крестьянского самоуправления являлись также сотские и десятские. Они были низовыми звеньями общей полиции и в связи с этим находились в полном подчинении становых приставов и урядников. На органы волостного самоуправления возлагались прежде всего функции, связанные с исполнением повинностей крестьянами, надзор за сельскими руководителями, оказание помощи полиции.

Правом надзора за органами крестьянского самоуправления наделялись земские начальники, которые назначались министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Земские начальники выполняли две функции: административную и судебную. В частности, они утверждали в должности волостных старшин, могли отстранить от должности всех сельских и волостных должностных лиц, осуществляли проверку дел, которые выносились на волостные сходы, в определенных законом случаях могли подвергать аресту крестьян, налагать штрафы.

Специфика самоуправления имела место в Финляндии и Царстве Польском. Его всесословный общинный характер характеризовался в

36 Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999. С. 164.

научной правовой литературе в качестве положительного фактора: «Мы видели, что в коренных областях России нет всесословной сельской общины, и потом основной единицей местного самоуправления является уезд. В этом кроется весьма существенный недостаток нашего местного самоуправления. Уезд слишком крупная территориальная единица, и потому отсутствие всесословной общины или волости лишает наше самоуправление необходимой для него основы»37.

В Финляндии действовало сельское и городское самоуправление общин. Вопросы организации сельского общинного самоуправления регулировались Законом от 6 февраля 1865 г.38 Распорядительным органом сельского самоуправления являлось общинное собрание, на котором правом голоса пользовались все плательщики общинных налогов, не состоявшие в недоимке более чем за год. Председатель избирался самим собранием. Дела решались большинством голосов. По требованию общины общинное собрание могло быть заменено собранием поверенных. Исполнительный орган - управление общинных старост, избиравшихся общим собранием сроком на три года, которое состояло из председателя, вице-председателя и пяти членов.

В Финляндии статус самоуправления городских общин регулировался Высочайшим постановлением от 8 декабря 1873 г.39 В городах с населением более 2 тыс. человек в обязательном порядке устанавливалось представительство городских поверенных; в других городах - как и в сельских общинах. Общее собрание горожан - ратушное собрание - состояло из всех неопороченных плательщиков городской подати независимо от пола и проходило в присутствии магистра и под председательством бургомистра. Городские поверенные (от девяти до 60) избирались ратушным собранием сроком на три года с частичной ротацией. Ежегодно они избирали из своей среды председателя и вице-председателя. Исполнительские функции возлагались под наблюдением городского магистра на городскую казначейскую камеру, различные комиссии и на лиц, которые назначались ратушным собранием или городскими поверенными.

37 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. 4-е изд. С. 474.

38 См.: Малышев Н. Общее Уложение и дополнительные к нему Узаконения Финляндии. 2-е изд. [Б.м.], 1891. С. 153-170.

39 Малышев Н. Указ. соч. С. 373-388.

В состав магистрата входили бургомистр, назначаемый Высочайшей Властью из числа трех кандидатов, избранных ратушным собранием; ротманы, которые избирались ратушным собранием с утверждения губернатора. Члены казначейской камеры избирались городским поверенным, а где их не было - ратушным собранием. Данная конструкция в целом соответствовала шведскому образцу.

В Царстве Польском самоуправление сельских гмин было создано по инициативе русской власти. О сельских гминах говорилось еще в Конституции Польши 1815 г. Но тогда Польша не получила реального самоуправления, это было реализовано лишь именным указом от 19 февраля 1864 г. об устройстве сельских гмин в Царстве Польском40.

Управление гминой осуществлялось сходом, в котором участвовали без различия вероисповедания совершеннолетние домохозяева гмины, в ее пределах владевшие на праве личной собственности не менее как тремя моргами (:/2 десятины земли). Не участвовали в сходах состоявшие под следствием или судом по преступлениям, влекущим за собой потерю всех особенных прав; отданные судом под надзор полиции; мировые судьи, лица духовного звания и чины уездной полиции. Обязательным был созыв схода четыре раза в год.

Сход считался правомочным, если на нем присутствовали войт или лицо, его заменяющее, и не менее половины членов схода. Решение принималось большинством голосов. Исполнял решения схода войт. Он являлся и органом полицейской власти в гмине. Войтом могло быть лицо только христианского вероисповедания, не моложе 25 лет, не состоящее под опекой, попечительством, следствием, судом или полицейским надзором, не лишенное по суду права занимать общественные должности и имеющее постоянное жительство в гмине по крайней мере в течение трех лет и являющееся собственником не менее шести моргов. Сход выбирал двух кандидатов. Уездный начальник одного из них допускался до управления в качестве войта, а другой заменял войта в случае его отсутствия.

Пестрое устройство имело самоуправление в прибалтийских губерниях - Лифляндии, Эстляндии, Курляндии, на острове Эзель. Здесь действовали учреждения еще периода Средневековья, а также создавались новые, которые предусматривались законодательством второй половины XIX в. Вместе с тем предпринимались (в теоретическом плане) попытки применения к прибалтийским губерниям общероссий-

40 ПСЗ-2. Т. ХЬУШ. Отд. 2. № 56246, 40610.

44

ского Положения о земских учреждениях в целях введения определенного единообразия в вопросах самоуправления по всей стране, но на

41

практике ничего не изменилось .

В период конституционной монархии на местах продолжали действовать органы земского самоуправления, введенные в 1864 г. Основным актом в данной области было Положение 1890 г. Еще раз напомним, что органами земского самоуправления были избираемые в уездах, губерниях уездные, губернские собрания, а их исполнительными органами, соответственно, уездные и губернские управы. К сфере их компетенции относились местные пользы и нужды. Деятельность земских учреждений находилась под жестким надзором государственной администрации.

Обратим внимание на ряд изменений в данной сфере. Положение 1890 г. вводится в 34 губерниях. 14 июня 1911 г. вносится ряд довольно значительных изменений в этот акт. Прежде всего его действие было распространено в соответствии со ст. 87 еще на шесть западных губерний. В целом цель изменений состояла в «обеспечении в земских учреждениях края первенствующего значения лицам русского происхождений». Для этого предусматривалось создание национальных отделений земских избирательных собраний и съездов; закрепляется большинство голосов в составе земских управ за избранниками «более благоприятствуемой национальной курии». В 1912 г. действие Положения распространено на Архангельскую, Оренбургскую, Ставропольскую губернии, за исключением земель, отведенных в пользование кочевым мордовцам, и земель казачьего войска42. 5 октября 1906 г. были отменены некоторые ограничения в правах сельских обывателей

43

в организации и деятельности земских учреждений .

Органами городского самоуправления, введенными в 1870 г. и действовавшими на основе Городского положения 1892 г., являлись избираемая городская дума и городская управа. Земское и городское самоуправление действовало не на всей территории российского государства. Эти органы отсутствовали на окраинах. В Сибири, некоторых

41 Подробнее см.: Зиновьев Н. Опыт исследования земского устройства в Лифляндской губернии. СПб., 1895; Александров Н. Феодальное земство. СПб., 1895.

42 См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. 2-е изд. М., 1917. С. 208-209.

43 См.: там же. С. 213.

частях Кавказа, Прибалтике действовало только городское самоуправление.

Первая мировая война, бедствия от нее инициировали всплеск деятельности русских земств, городов. Результатом этого стало создание вскоре после начала войны, в августе 1914 г., Всероссийского Земского Союза и Всероссийского Союза Городов. Инициатива шла снизу от земств и городов. Далее последовали высочайшие разрешения, которые узаконили образование и деятельность таких союзов, определив первоначально их основное предназначение - помощь больным и раненым воинам на время войны. Таким образом, в основе союзов лежали два момента: соглашение земств и городов; санкция такого соглашения государственным органом. Обратим здесь внимание на позицию профессора В.Н. Дурденевского, который отмечал, что «теоретически оба момента - и соглашение и санкция - лишь выразили признание общественно необходимой потребности, скорейшее удовлетворение которой представлялось непререкаемо обязательным и, следовательно, правомерным в глазах все мыслящей части населе-

44

ния» .

Центральный орган Земского Союза - собрание (съезд) уполномоченных. Он состоял из избираемых уполномоченных земств; с правом совещательного голоса в него входили представители губернских и областных комитетов союза, уполномоченные на фронтах, компетентные лица. Съезд Земского Союза созывался в Москве. Он избирал Главноуполномоченного и Постоянный Главный комитет Союза из 10 членов. В состав последнего входили два представителя Союза Городов. Комитет занимался разработкой организационных вопросов, выполнял часть практической работы, которая была непосильна на местах; выбирал уполномоченных для решения конкретных задач. В структуре его действовали отраслевые отделы. Статус, аналогичный отделам, имели фронтовые комитеты, которые непосредственно занимались обслуживанием тыла армии. Разнообразные местные органы Земского Союза - губернские земские управы, губернские управы с расширенным составом и др. в той или иной мере подчинялись Главному комитету.

44 Дурденевский В.Н. Юридическая природа Всероссийских земского и городского

союзов. Изв. Гл. Комитета по снабжению армии. № 26. [б.г.]; Очерк деятельности Всероссийского Союза Городов. 1914-1915. М., 1916. С. 26.

46

Главным органом Союза Городов был съезд представителей городских управлений губернских городов и градоначальств Империи. Съезд избирал Главноуполномоченного Союза и Главный комитет в составе 10 членов. В состав последнего входили два представителя Земского Союза, особые уполномоченные от столичных городских управ, ответственные руководители отдельных отраслей деятельности Союза, представители его областных организаций, приглашенные общественные деятели. Вспомогательными органами Главного комитета являлись Исполнительное бюро и более 20 отраслевых отделов. На местах действовали областные организации, которые были связующим звеном между центральными и местными учреждениями Союза. На началах значительной самостоятельности организовывались фронтовые комитеты Союза. В городах действовали городские комитеты помощи больным и раненым.

Первоначально задачей союзов было оказание помощи больным и раненым. Но постепенно в силу жизненных требований и обстоятельств их деятельность расширялась. Они стали заниматься санитарным делом во всех его разновидностях, оказанием помощи пострадавшим и их семьям, устройством беженцев, снабжением и снаряжением армии. Имели место и прямые указания власти. «Постепенно расширяя свои задачи, то ввиду настоятельных требований жизни, то в силу прямых поручений различных ведомств, Союзы распространяли свою компетенцию едва ли не на все отрасли управления, так или иначе связанные с войной», - отмечал А.И. Елистратов .

Все свои полномочия Всероссийский Земский и Городской союзы осуществляли на основе теснейшего взаимодействия. Одной из важнейших форм были общие учреждения обоих союзов, например, туберкулезная комиссия, соединительный отдел союзов по устройству беженцев и, прежде всего, Главный комитет по снабжению армии («Земгор»), созданный в 1915 г.

Наряду с предоставлением союзам определенных государственных полномочий их представители включались в состав ряда государственных органов, например, особых совещаний по обороне, по топливу, по продовольственному делу. Статус служащих союзов в ряде случаев приравнивался к чиновникам, особенно это касалось их ответственности. Так, с мая 1916 г. лица, входившие в городские, земские, иные общественные организации, учрежденные для обеспечения нужд

45 ЕлистратовА.И. Основные начала административного права. С. 236.

армии, а также служащие их органов за совершение ими при исполнении своих служебных обязанностей ряда деяний наказывались как за преступления по должности, наравне с чиновниками. В сентябре 1916 г. министру внутренних дел было предоставлено право председательствовать на собраниях общественных организаций, их комитетов, иных исполнительных органов представительной административной власти. Последним предоставлялось право закрывать в случае необходимости собрания.

Таким образом, союзам были присущи черты как государственных органов, так и органов самоуправления, общественных организаций. Эта «разносторонность» нашла отражение в научной правовой литературе того времени. С нашей точки зрения, статус союзов наиболее удачно подмечен в Л.И. Елистратовым: «... Всероссийские Земский и Городской Союзы являются известным единением государственных учреждений - земств и городов - функционирование коих признается обязательным. Сами Союзы, в свою очередь, выполняют также общественно необходимые задачи, и императивный характер их деятельности сознается непререкаемо широкими кругами. Вследствие этого Союзы, по их юридической природе, надо отнести не к частноправовым организациям, но к государственным учреждениям. «При определении степени власти Земского Союза и Союза Городов как государственных учреждений следует исходить из того положения, что Союзы представляют собой известную форму деятельности земских и городских учреждений. Таким образом, через посредство организаций Земского и Городского Союзов осуществляется, соответственно соглашению земств и городов, вошедших в Союзы, власть

46

земских и городских учреждений» .

И Городской Союз, и Земский просуществовали менее двух лет. 9 декабря 1916 г. «съезды Всероссийских Земского и Городского Союзов в Москве закрываются администрацией»47.

Глобальные изменения в самоуправлении начали осуществляться после Февральской революции 1917 г., в период буржуазной республики в нашей стране. 5 марта 1917 г. глава Временного правительства князь Г.Е. Львов направил председателям земских управ телеграфное распоряжение об упразднении института губернаторов - их полно-

46 ЕлистратовА.И. Основные начала административного права. С. 236-237.

47 Там же. С. 237.

48 ГАРФ. Ф. 1789. Оп. 1. Д. 157. Л. 3. 48

мочия переходили председателям губернских земских управ. В соответствии с указанным распоряжением власть в пределах уезда стали осуществлять председатели уездных управ. Названные лица получили звание комиссаров Временного правительства. В результате подобного реформирования местная власть фактически была передана высшему слою земских деятелей. В научной литературе отмечается, «что создание новой управленческой структуры, к тому же под эгидой наиболее консервативной части общества, какую тогда составляли председатели земских управ, подрывало складывающуюся в условиях революции демократическую систему управления и тем самым ослабляло власть в целом»49. Массы выступили против распоряжения Львова, и в итоге к концу апреля 1917 г. почти половина председателей уездных управ - комиссаров Временного правительства - утратили

50

свои должности .

Предпринимались и первые шаги по реформированию организации и деятельности органов самоуправления в демократическом направлении. Этому в значительной мере способствовало Особое совещание по реформе местного самоуправления и управления под председательством С.М. Леонтьева, начавшее работу 25 марта 1917 г. и подготовившее ряд важнейших правовых актов в данной области. Начался процесс расширения земских учреждений. До Февральской революции они действовали в 43 губерниях европейской части России. 30 марта 1917 г. Временное правительство издало постановление «О временном устройстве административного управления и местного самоуправления Эстляндской губернии»51. В соответствии с ним на территории губернии вводились временные губернский и уездные земские советы. Анализ данного акта свидетельствует о том, что в первую очередь был существенно изменен муниципальный избирательный процесс. Упразднялась сословно-куриальная система выборов, отменялся имущественный ценз. Члены уездных земских советов избирались на уездных избирательных собраниях. Члены избирательного собрания выбирались волостными собраниями на основе всеобщего, без различия пола, прямого, равного, тайного голосования,

49 Земское самоуправление в России 1864-1918. Кн. 2. 1905-1918. М., 2005. С. 318.

50 См.: ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 1. Д. 131. Л. 2.

51 Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 1. Пг., 1917. С. 255-258.

обеспечивающего представительство меньшинства из расчета один представитель от 1000 человек населения. По одному представителю избирали волости с населением менее 1000 человек. Все жители волости, которые на 1 марта 1917 г. не менее одного года проживали в ее пределах, достигшие к моменту выборов 21 года, обладали активным избирательным правом. Пассивное избирательное право имели и местные жители, и проживающие за пределами волости. Губернский земской совет избирал членов уездного земского совета и депутатов городских дум. Такие контуры земской избирательной системы, основанной на последовательно демократических принципах, получили детальную разработку в нормативных актах, регулировавших земские и городские выборы в других территориях в дальнейшем52.

21 мая 1917 г. Временное правительство приняло постановление о проведении в 1917 г. выборов уездных и губернских гласных со сроком полномочий до 1 января 1918 г.53 При этом устанавливалась новая избирательная система, которая закреплялась Временными правилами о производстве выборов губернских, уездных и земских гласных. В соответствии с этими актами в целях подготовки проведения выборов состав уездных, земских управ дополнялся представителями местных общественных организаций. Он определялся по указанию губернского комиссара, но не должен был быть более 10 человек. Гласные земских собраний избирались на основе прежней куриальной системы, но отменялся сословный ценз. Число гласных по каждому уезду определялось, как и ранее, по централизованному расписанию.

Отметим ряд положений, способствовавших демократизации избирательной системы. Правом избирать наделялись российские граждане независимо от пола, национальности, вероисповедания, достигшие 20-летнего возраста, если они проживали в соответствующем городском поселении или волости или имели на территории избирательного округа служебные или деловые интересы. Определялись общие основания участия в выборах военнослужащих. Был сокращен круг лиц, лишенных избирательного права, и одновременно расширен круг лиц, обладавших пассивным избирательным правом в городах: избранными в земские гласные могли быть все те, кто удовлетворял требованиям, установленным для участия в выборах.

52 См.: Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Указ. соч. С. 127.

53 Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 2. Пг., 1918. С. 622.

Выборы проводились по избирательным округам (избирательным участкам). Для этих целей создавались окружные и участковые избирательные комиссии, в состав которых наряду с основным составом входили представители от каждой группы избирателей, выдвинувших кандидатов в гласные. Кандидаты в земские гласные включались в избирательные списки, которые согласовывались и подписывались избирателями. За семь дней до дня голосования списки выставлялись для всеобщего обозрения. Вводилась пропорциональная система голосования. В городских поселениях имели место определенные элементы мажоритарной системы. Процедура голосования была тайной. Подсчет голосов проводился окружными участковыми комиссиями на следующий день после выборов в присутствии избирателей. Далее избирательная комиссия в открытом заседании также в присутствии избирателей обобщала полученные данные и составляла документ, устанавливающий итоги голосования. При пропорциональной системе вакансии гласных распределялись между списками кандидатов пропорционально числу голосов, поданных за каждый из этих списков. При использовании мажоритарной системы гласным считался тот, кто получил простое большинство голосов. В том случае, когда количество поданных голосов за кандидатов совпадало, конечный результат определялся жребием. Жалобы, протесты на допущенные в ходе выборов нарушения рассматривались административным судом, который был вправе отменить их результаты. Решение суда могло быть обжаловано в Правительствующий Сенат.

Выборы губернского собрания происходили по пропорциональной системе. Они проводились на заседаниях уездных земских собраний и городских дум. Сама процедура голосования и подсчета голосов была аналогична процедуре выборов гласных уездных собраний и городских дум. Важную роль играл статус городов. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. города Петроград, Москва, Киев, Одесса были определены в качестве самостоятельной губернской земской единицы, остальные губернские города и города с населением 50 тыс. жителей и более - в качестве самостоятельной уездной земской единицы.

Бесспорно, в целом это был существенный шаг вперед в деле демократизации выборов земских и городских органов самоуправления. Вместе с тем в научной правовой литературе обоснованно отмечается, что новый порядок избрания гласных, основанный на пропорциональной системе представительства групп интересов, лишал избирателя

возможности влиять на формирование избирательных списков, составление которых было прерогативой партий и общественных орга-

«54

низаций .

Все это требовало изменения организации и деятельности земских и городских органов самоуправления. Прежние правовые акты не отвечали потребностям и реалиям новой ситуации. Основой преобразования территориальной структуры самоуправления России стали изменения, внесенные в организацию и деятельность волостных земств Временным положением о волостном земском управлении, утвержденным 21 мая 1917 г.55 Данный акт упразднил все волостные комитеты как органы государственного управления. Подробная процедура новых волостных земских выборов устанавливалась Наказом

56

министра внутренних дел .

В волостях избирались гласные, которые составляли волостное земское собрание, с трехлетним сроком полномочий. Число волостных гласных по каждой конкретной волости - от 20 до 50 человек - устанавливалось уездным земским собранием в зависимости от численности населения волости. Выборы проводились на основе всеобщего, равного, прямого, тайного голосования по мажоритарной системе. Допускалось использование и пропорциональной системы для всех волостей по постановлению губернской управы; для ряда волостей - по утверждению министра внутренних дел.

Выборы проводились по волостным избирательным округам. Они образовывались в каждом населенном пункте волости, на долю которого по численности населения приходилось не менее трех гласных. Населенные пункты, где было менее трех гласных, объединялись в единый сельский избирательный округ. Был расширен круг лиц, имевших право участвовать в выборах волостных земских гласных. Этим правом обладали российские граждане, достигшие 20-летнего возраста, независимо от пола, национальности, вероисповедания, если во время составления избирательных списков проживали в данной волости либо имели в волости домашнее хозяйство или состояли там на службе либо имели иные, связанные с волостью определенные занятия. Лица, состоявшие на воинской службе, принимали участие в

54 См.: Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Указ. соч. С. 133.

55 Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 2. С. 221-237.

56 Там же. С. 611-621.

выборах на общих основаниях. На губернском уровне был также расширен круг лиц, имевших право участвовать в выборах. Существенно расширилось и пассивное избирательное право: в волостные гласные могли избираться не только лица, обладавшие правом участия в выборах, но и все прочие лица, хотя и не проживавшие в волости и не имевшие там домашнего хозяйства, службы, занятий, но удовлетворявшие основным требованиям, предусмотренным для участия в выборах.

Основная задача волостного земства определялась в законодательстве в общей форме - в пределах волости решать дела местного общественного хозяйства и управления. Четко устанавливались предметы ведомства волостных земских учреждений: заведование земскими денежными и натуральными повинностями в объеме, определенном уездным земским собранием; заведование капиталами и другим имуществом волостного земства; оказание юридической помощи населению; устройство общественных заведений мелкого кредита; попечение об общественном благоустройстве; охрана общественного порядка и безопасности и др. Следует отметить, что земские учреждения волости были наделены достаточно широкими полномочиями, обеспечивавшими им главенствующую роль в деле управления, практического решения всех важнейших вопросов социально-экономической жизни волостей.

В состав волостного земского собрания входили волостные земские гласные, которые исполняли свои обязанности безвозмездно. Исполнительный орган - местная земская управа - состоял из председателя и не менее двух членов, которые избирались на трехлетний срок волостным земским собранием. Данные органы также наделялись широкими, достаточно четко определенными полномочиями. Менее подробно по сравнению с прежним законодательством регулировались вопросы надзора за деятельностью волостных земских органов. Вместе с тем исчерпывающе был определен перечень постановлений волостного земского собрания, который утверждался уездным земским собранием, - об отчуждении и залоге недвижимых имуществ, принадлежавших волостному земству; о размере сборов с проезжающих по переправам земским или содержащихся частными лицами; о заключении договоров, срок действия которых превышал 10 лет; о заключении займов. Губернское уездное земское собрание наделялось правом избирать комиссию для проведения ревизии волостных земских учреждений. Результаты работы комиссии сообщались волостной земской

управе для доклада на волостном земском собрании. Уездному представителю предоставлялось право проводить ревизии делопроизводства волостных земских управлений, касавшиеся осуществления волостными земскими органами предоставленных им полномочий по удовлетворению потребностей воинского и гражданского управления; по охране общественного порядка и безопасности; по исполнению государственных и земских повинностей, законных распоряжений правительства и общественных учреждений. Результаты ревизии сообщались волостной земской управе для доклада волостному земскому собранию. При выявлении нарушений закона уездный представитель возбуждал протест или уголовное обвинение на общих основаниях.

Следующий этап преобразований в рассматриваемой сфере связан с внесением изменений в организацию и деятельность земского самоуправления уездного и губернского уровней, городского самоуправления. Их правовой основой стали принятые 9 июня 1917 г. Временным правительством постановления «Об изменении действующего Положения о губернских и уездных земских учреждениях впредь до издания нового о них Положения» и «Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов»57. Устанавливалась обязательность проведения выборов в уездные земства по пропорциональной системе. В городах, которые на земских выборах составляли самостоятельный избирательный округ, допускалась и мажоритарная система выборов.

Существенно расширялся круг полномочий органов земств. Так, на земские собрания было возложено решение важных и ответственных социально-экономических вопросов, прежде всего местных хозяйственных проблем, касавшихся подведомственных им территорий, избрание должностных лиц местного самоуправления, регулирование и контроль за функционированием исполнительных органов земств. Важное значение имело наделение губернских собраний правом перераспределять полномочия губернских и уездных земств. Земствам предоставляется право образовывать между собой союзы, товарищества. Ограничение состояло лишь в том, что такие объединения не

57 Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 2. С. 255-279; 44-280. См. также: Новое временное положение о земских учреждениях. Симбирск, 1917. 54

могли самостоятельно устанавливать налоги, а также издавать обязательные для жителей постановления.

Земские собрания возглавляли председатель и его заместитель, которые избирались этим органом тайным голосованием из числа гласных сроком на один год. Свою работу они выполняли безвозмездно. Председателем, членами исполнительного органа земства - управы, рядом иных должностных лиц земств могли быть не только гласные, но и иные лица, которые имели право быть избранными в гласные и достигшие 20-летнего возраста. Запрещалась работа на выборных должностях в одном земстве близких родственников. В целях усиления ответственности должностных лиц земских управ устанавливалось, что они могли быть уволены земским собранием до истечения срока избрания.

Существенно ослаблялся контроль и надзор за земствами со стороны государственных органов. Упразднялись ранее действовавшие губернские по земским и городским делам присутствия. Контроль за законностью деятельности земств возлагался на губернских комиссаров Временного правительства. Вместе с тем, как показала практика, такой контроль был незначителен и не стеснял деятельности земств. Институт комиссаров в это время находился в стадии становления, а внимание самих комиссаров было сосредоточено на решении иных неотложных жизненно важных вопросов - установление элементарного общественного порядка, борьба с криминалом, подавление социальных конфликтов и др. Им было не до земств, и последние действовали вполне свободно. Такая ситуация, как отмечается в научной литературе, привела к тому, что «опека правительственных чиновников над земствами после февраля 1917 г. действительно была заметно ослаблена. Они имели реальную возможность вступать в самые различные контакты со всеми организациями и учреждениями других губерний и даже стран, создавать союзы и объединения и прочее»58.

13 июля 1917 г. Временное правительство издало постановление, которое регулировало вопросы организации и деятельности и такого

59

низового, но очень важного звена местного управления, как поселок . «Поселковое самоуправление и по своему характеру, и по правам -является как бы переходной ступенью между простым, обычным сель-

58 Земское самоуправление в России. 1864-1918. Кн. 2. 1905-1918. С. 322.

59 См.: Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 2. С. 497-525.

ским управлением и городским самоуправлением», - отмечал Б.Б. Ве-селовский60. Поселковое самоуправление вводилось в целях руководства делами общественного благоустройства и благосостояния в железнодорожных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых, дачных и иных населенных местах в том случае, если местные потребности благоустройства и благосостояния не могут быть удовлетворены путем добровольного согласования жителей населенного места, но требуют особого ими управления; в населенных местах, имевших сельское общественное самоуправление, если введение в них поселкового управления является необходимым ввиду значительных размеров таких поселений, большой населенности, торгово-промышленного их развития и иных условий, приближающих эти населенные места к типу городских поселений. Избирательная система в поселках соответствовала системе волостных выборов при одном существенном отличии: выборы в поселках проводились по пропорциональной системе, а в волостях - по мажоритарной.

Предмет ведения поселкового управления охватывал все важнейшие стороны социально-экономической жизни соответствующей единицы. Органами поселкового управления являлись: поселковое собрание, состоявшее из поселковых гласных, которые исполняли свои обязанности безвозмездно; поселковая управа, состоявшая из председателя и членов в количестве, определенном поселковым собранием, но не менее двух, избираемых на трехлетний срок поселковым собранием из числа грамотных лиц, достигших 20-летнего возраста и имевших право быть избранными в поселковые гласные. Порядок надзора и обжалования актов, действий органов поселкового управления был аналогичен волостному уровню.

Существенно расширялась география земских учреждений. В июне - июле 1917 г. были приняты постановления о введении земских учреждений в Архангельской губернии, Сибири, Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Тургайской и Уральской областях; в Лифляндской, Курляндской губерниях; в Калмыцкой степи, Киргизской внутренней Астраханской губернии, в инородческих территориях

60 Веселовский Б.Б. Поселковое самоуправление // Волостное земство. 1917. № 19-20. С. 457.

Ставропольской губернии, Закаспийской, Самаркандской, Сырдарьин-ской, Ферганской областях Туркестана61.

Таким образом, Временным правительством на законодательном уровне была определена достаточно стройная новая система местного управления. Суть данной реформы наиболее лаконично выражена в записке Главного управления по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел62. Она заключалась в ликвидации разделения государственной и самоуправленческой власти на местном уровне путем преобразования органов государственного территориального управления в органы самоуправления и в передаче им всей полноты местной власти. Роль центральной государственной власти сводилась к контролю и надзору за законностью деятельности местного управления, осуществляемого специальными представителями центрального правительства, а также к субсидированию местных органов.

Система органов местного управления имела следующую структуру: 1) губернские земства и выделенные на правах губернских земств крупные города (30 тыс. жителей и более); 2) уездные земства и выделенные на правах уездных земств средние города (50 тыс. жителей и более); 3) волостные земства, мелкие города (менее 5 тыс. жителей) и мелкие муниципальные единицы с населением свыше 5 тыс. жителей. Поселковые, подрайонные (единицы внутри городов) и сельские управления решали исключительно местные хозяйственные задачи, если им не передавался ряд полномочий государственного управления по решению наделенных правами государственной власти органов самоуправления.

Как видим, фактически произошла передача всех функций по управлению в руки органов территориального самоуправления, на нет был сведен контроль и надзор за ними со стороны государственной администрации. Самоуправление распространялось на все административно-территориальные единицы России. Во многом, с нашей точки зрения, такое решение обусловливалось слабостью местных органов государственной власти, неспособных решать жизненно важные задачи в условиях тяжелой социально-экономической и политической ситуации в стране. Результатом этого стало отстранение местных ор-

61 См.: Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 2. С. 185-189, 321-439.

62 См.: Земское дело. 1917. № 8. С. 348-350; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Указ. соч. С. 135-136.

ганов государственной администрации от управления на местах; вся полнота местной власти была передана органам земского, городского самоуправления. Произошло своего рода перерождение самоуправления, его огосударствление. Именно это подчеркивал Б.Б. Веселовский, отмечая, что земское, городское самоуправление превращается в аппарат государственного управления, так как ему передавалась вся полнота власти на местах63. Хорошо это или плохо - сказать сегодня сложно. Критерием истины является практика. А ее как таковой фактически не было. После Октябрьской революции советская власть ликвидировала созданное ранее самоуправление.

После принятия решения о выборах новых земских органов Временное правительство приступило к работе по их организации. Однако в силу сложной политической и социально-экономической ситуации в стране, организационно-технических недостатков реальное проведение выборов началось лишь в конце июля 1917 г. В сентябре волостные земства были уже фактически сформированы. Центральное место в их деятельности занимали экономические вопросы, прежде всего вопросы сельского хозяйства: повышение эффективности сельскохозяйственного производства; распространение аграрных знаний; деятельность ветеринарных служб; сохранение и увеличение поголовья скота. Наряду с этим земства занимались также решением традиционных для них проблем - медицинское обеспечение населения, общественное призрение, статистика, страхование и др.

Обратим внимание на один важный момент. К осени 1917 г. экономическая сторона деятельности земств стала отходить на второй план, уступая место политике, борьбе за власть. В периодической печати, в частности, отмечалось, что основная задача избранных волостных земств - «развить сознание в деревне права и законности, привить

64

крестьянам начала свободы и порядка, которые дала им революция» . Напрямую говорилось и о превалировании политических вопросов в полномочиях земств65. Наиболее активно агитация и пропаганда велась в таких политизированных в то время сферах, как школьное и внешкольное образование, культура, просвещение. Земства выражали свою позицию по отношению к важнейшим политическим событиям того времени. Так, они в целом поддержали политику Временного

63 См.: Веселовский Б.Б. Земство и его новое устройство. Пг., 1917. С. 23.

64 Волостное земство. 1917. № 19-20. С. 13.

65 См.: Земское дело. 1918. № 1. С. 7.

правительства в июльских событиях, осудили большевиков. В то же время земства не конфликтовали с Советами, они действовали как бы параллельно. Таким образом, уже в августе 1917 г. земства становятся своего рода третьей политической силой в стране.

Вместе с тем земства не завершили своего организационного оформления осенью 1917 г. и фактически не имели возможности реально участвовать в борьбе за власть. Важно также отметить, что создаваемые в земствах и городах органы поддерживали непопулярную среди трудящихся политику Временного правительства, сами фактически стремились стать органами государственной власти, т.е. власти Временного правительства, а не органами самоуправления народа. Таким образом, о реальной власти земств говорить было преждевременно и проблематично.

На общероссийском уровне возобновил деятельность Всероссийский Земский Союз. Его организация регулировалась Положением, принятым в июне 1917 г. Основной задачей Союза стало решение вопросов общеземского характера, а также связанных с потребностями армии и флота. Ему предоставлялось право создавать фабрично-заводские, торговые, кредитные предприятия, приобретать имущество, вступать в договоры и др. Средства Союза формировались из ассигнований земских собраний, частных сборов, дотаций из государственной казны, собственных доходов. Союз имел свои органы - собрание уполномоченных, Главный комитет, ревизионную комиссию.

После октября 1917 г. органы местного самоуправления действовали в течение кратковременного периода. Три месяца функционировал даже специальный наркомат по делам самоуправления, но был упразднен в марте 1918 г. Одновременно происходила ликвидация органов земского и городского самоуправления. Эта деятельность велась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. В соответствии с ним подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и 66

той же работой» .

66 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд. М., 2006. С. 76.