Внутренний аудит закупок в государственных высших учебных заведениях

ВНУТРЕННИМ АУДИТ ЗАКУПОК В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЯХ

Н.Г. ГАДЖИЕВ,

доктор экономических наук, профессор, проректор по экономике и финансам ГОУ ВПО «Дагестанский государственный университет»

А.З. АХМЕДОВ,

кандидат экономических наук, доцент, начальник отдела внутреннего аудита ГОУ ВПО «Дагестанский государственный университет»

М.М. КУРБАНОВА,

аудитор ООО «Аудиторская фирма «Щит»

Ключевые слова: аудит, заведение, учеба, государство, закупки, система, снабжение, бизнес-процесс, управление, решение, санкции, проблема, деятельность, контроль.

Система закупок государственного вуза представляет собой сложный бизнес-процесс, ошибки и неэффективные управленческие решения в котором могут негативно сказаться на основной деятельности вуза и привести к серьезным санкциям со стороны контролирующих органов.

Анализ практики осуществления закупок современного вуза выявил существенные проблемы, решение которых сопряжено с рядом методологических трудностей. В целях их успешного разрешения авторами предлагается воспользоваться функциональным аппаратом внутреннего аудита.

В течение ХХ столетия доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте увеличилась практически во всех странах (развитых и развивающихся), причем отмечено увеличение как объема, так и стоимости государственных закупок. Этот рост параллельно сопровождался развитием законодательства в сфере закупок для государственных нужд. С ростом государственных расходов возникла необходимость в привлечении частного сектора для поставки товаров и услуг на контрактной или субподрядной основе. По мере роста объема и стоимости государственных закупок возросла их значимость для обеспечения занятости и для национальной экономики в целом.

Анализ объемов финансового обеспечения высшего профессионального образования за счет средств федерального бюджета в 2007 — 2010 гг. позволяет сделать вывод об увеличении расходов государства в этой сфере (табл. 1).

В смете доходов и расходов вуза расходы на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения его деятельности составляют 10 — 15 %. Учитывая прямое влияние объема государственных закупок на расходную часть бюджета страны, можно представить значимость организации эффективной системы закупок и материально-технического обеспечения как для конкретного вуза, так и для экономики сферы образования в целом.

Увеличение бюджетных ассигнований в сферу высшего профессионального образования означает, что осуществление государственных функций в

Таблица 1

Бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств Российской Федерации

в сфере высшего про( ессионального образования

Показатель 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.

Общий объем, млрд руб. 199,5 224,6 226,3 244,8

Прирост к предыдущему году, млрд руб. — 25,1 1,7 18,5

Прирост к предыдущему году, % — 12,6 0,8 8,2

Рост к уровню 2007 г., % 100,0 112,6 113,4 122,7

Источник: Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 2007 г.

сфере образования требует большего объема денежных средств, которых, как показывает практика, недостаточно для поступательного развития.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов, изменения модели управления государственными финансами, направленной на усиление ответственности за эффективность использования выделяемых ассигнований, происходит трансформация роли закупки товаров и услуг для государственных нужд. В этой связи возникает необходимость в совершенствовании модели осуществления государственных закупок.

Внедрение новых моделей управления закупками товаров и услуг для государственных нужд связано с определенными методологическими трудностями. Они заключаются не только в организации правильной последовательности действий, регламентирующей процедуры осуществления государственных закупок, определения необходимого объема финансовых ресурсов, но и установления оптимальной структуры органа, отвечающего за государственные закупки, автоматизации самого процесса управления закупками.

Для успешного разрешения указанных трудностей эффективным инструментом является, по нашему мнению, внутренний аудит. Ранее нами были определены роль, место и задачи внутреннего аудита вуза [1]. По своей экономической сущности внутренний аудит призван:

— оценить надежность и эффективность системы внутреннего контроля вуза, а также оказать консультационную поддержку руководству на этапе разработки систем и процедур системы внутреннего контроля;

— оценить систему управления рисками;

— оценить эффективность и экономичность управления бизнес-процессами.

Система закупок и материально-технического обеспечения государственного вуза представляет собой сложный бизнес-процесс, ошибки и неэффективные управленческие решения в котором могут негативно сказаться на основной деятельности вуза и привести к серьезным штрафным санкциям со стороны контролирующих органов.

Процесс проведения внутренней аудиторской проверки системы внутреннего контроля процессов закупок и материально-технического обеспечения вуза включает в себя несколько этапов:

— планирование аудиторской проверки, в том числе проведение предварительного обследования;

— проведение аудиторских процедур;

— оценка дизайна контроля;

— оценка исполнения контрольных процедур (тестирование);

— анализ элементов системы внутреннего контроля (в том числе оценка контрольной среды);

— общая оценка эффективности системы внутреннего контроля;

— формирование результатов аудиторской проверки;

— работа службы внутреннего аудита с материалами аудиторской проверки после утверждения окончательной редакции аудиторского отчета, в том числе мониторинг исполнения рекомендаций службы внутреннего аудита.

Планирование аудиторской проверки способствует тому, чтобы важным областям в ходе аудита было уделено необходимое внимание, чтобы были выявлены потенциальные проблемы и работа была выполнена с оптимальными затратами, качественно и своевременно. Для эффективного планирования предстоящей аудиторской проверки следует проводить предварительное обследование аудируемого объекта (бизнес-процесса). Задачей данного обследования является изучение фактических целей аудируемого бизнес-процесса, его структуры или изменений в нем, произошедших со времени прошлой проверки. Также должное внимание необходимо уделить оценке уровня материальности аудируемого бизнес-процесса, что позволит объективно говорить о существенности последствий неэффективной организации системы внутреннего контроля данного процесса для вуза в целом.

Предварительное обследование процесса закупок и материально-технического обеспечения вуза позволило определить схему их осуществления.

Основным содержанием деятельности по управлению закупками и материально-техническим обеспечением вуза является своевременное обеспечение структурных подразделений вуза товарно-материальными ресурсами с заданными качественными, функциональными и стоимостными параметрами. Начало процесса закупок связано с выявлением перспективной и текущей потребности в товарно-материальных ресурсах по номенклатуре, объемам и срокам. Завершается же данный процесс передачей поступивших на склад вуза ресурсов в места непосредственного потребления и использования.

Деятельность по управлению закупками вуза неоднородна по своей структуре, и поэтому в ней можно выделить основные составляющие части, несущие разные функциональные нагрузки — непроизводственного и производственного характера.

Непроизводственные операции присущи собственно процессу закупок и направлены на выявление потребности в необходимых ресурсах, на

планирование их завоза, на организацию поступления материальных ресурсов от поставщиков, а также на обеспечение контроля, учета и отчетности по закупочным операциям. Помимо этого непроизводственная деятельность характеризуется сбором и переработкой информации о товарно-материальных ценностях и принятием на этой основе управленческих решений.

Производственными операциями по управлению закупками являются количественная и качественная приемка материальных ресурсов на склад вуза, их хранение, подсортировка, комплектование партий для передачи структурным подразделениям.

Таким образом, закупочная деятельность вуза представляет собой управленческий процесс, который характеризуется конкретными целями, принципами , характером работ и способами их выполнения. Основными субъектами данного процесса выступают: ректор вуза, проректор по экономике и финансам, проректор по административно-хозяйственной работе, отдел внутреннего аудита, Управление экономики и финансов, Управление бухгалтерского учета и отчетности, отдел материально-технического обеспечения, складское хозяйство.

Анализ практики осуществления закупок современного вуза выявил две существенные проблемы, влияющие на конечные результаты его финансово-хозяйственной деятельности. Первая проблема — недооценка роли сферы снабжения и, как следствие, недостаточное внимание к вопросам определения затрат на выполнение функций управления закупками. Вторая проблема заключается в поддержании оптимального уровня надежности функционирования системы закупок с учетом требований других подсистем управления вузом.

Действительно, практика показывает, что для успешного функционирования организационно-экономического механизма управления государственными закупками и оценки результатов его функционирования необходимо эффективное взаимодействие систем планирования, учета и контроля.

В настоящее время управление государственными закупками нуждается в существенных преобразованиях, основанных на применении системного подхода, когда акцент делается не только на повышение эффективности управления подсистемами, но и на улучшение взаимодействия, на интеграцию всех видов деятельности, направленных на достижение конечных управленческих целей. Подобные эволюционные трансформации необходимо проводить на основе тщательного изучения бизнес-процессов в сфере закупок вуза.

Следует отметить, что процесс закупок претерпел с 01.01.2006 г. определенные видоизменения в связи с вступлением в силу Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ) [4]. Закон № 94-ФЗ принципиально изменил принципы размещения заказов и, как следствие, повлиял на организацию процесса закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для обеспечения деятельности вуза.

В настоящее время возникла необходимость текущего контроля стоимости производимых закупок по одноименным группам товаров. Так, закон № 94-ФЗ устанавливает проводить запрос котировок при закупке одноименных товаров, выполнение работ, оказание услуг на сумму 500 тыс. руб. в квартал или торги (конкурс или аукцион), если сумма закупаемых товаров, работ, услуг превышает вышеуказанную сумму.

В этих условиях требуется контролировать объемы закупок по одноименным товарам, работам, услугам и определять форму размещения заказа, в случае если объемы закупок одноименных товаров превысили 100 тыс. руб.

Ситуация в данной области усложняется тем, что не всегда руководитель обладает оперативной информацией об объемах закупленных одноименных товаров. Главным образом, это объясняется тем, что система бухгалтерского учета генерирует столь необходимую информацию с большим опозданием, в связи с чем руководство с целью обезопасить вуз от излишних экономических санкций вынуждено осуществлять закупки посредством запроса котировок или проведения торгов.

Само по себе, конечно, это имеет выгоды. Процедуры размещения заказов посредством запроса котировок или проведения торгов позволяют обеспечить равный доступ к заказам для всех заинтересованных лиц, тем самым способствуя не только экономии бюджетных средств, но и развитию добросовестной конкуренции на товарных рынках и рынках финансовых услуг. Но в то же время осуществление указанных процедур в соответствии с законодательством требует продолжительного времени1, что особенно в конце финансового года может привести к закупке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для нужд вуза с нарушением положений Закона № 94-ФЗ.

1 Процедура открытого конкурса занимает не менее 44 календарных дней с даты размещения извещения об открытом конкурсе до даты заключения государственного контракта, а открытого аукциона — не менее 33 календарных дней [2].

Курирующие проректора

— согласование с ректороль заявох^и технических^заданий

— утверждение заявоки технических^заданий па приобретение товаров> работ, услуг

Руководител и структурных подразделений

— подготовку заявоки технических, заданий на приобретение товаров, работ, услуг

— согласование с курирующил1 проректором заявоки технических заданий

— представление Секретарю

(Единой комиссии планов закупок^ товаров, работ, услуг на текущий и предстоящий год

Ректор ГОУ ВПО ДГУ Председатель единой комиссии по размещению

заказов

Проректор по экономике и финансам Зам. председателя единой комиссии по размещению заказов

Начальник Управления экономики и финансов

Начальник Управления бухучета и отчетности

— определение источников финансирования закупок^ товаров, работ, услуг и способа и\_размещения

— контроль за подготовкой протоколов заседаний

1Единой комиссии и размещением их на официальном сайте

— контроль за подготовкой и вручением победителям торгов проектов госкрнтрактов и протоколов

— контроль за подготовкой сведений о заключенных го скрнтракт ах

— контроль за подготовкой и размещением на официальном сайте статистической отчетности о результат ах торгов

fi-A \—1

Начальник юридического отдела

— визирование проектов приказов на проведение Конкурсов и аукционов

— подготовка и согласование типовыхфорл1 проектов госконтрактов

— визирование госконтрактов, заключаем ых с победителями

W

Секретарь единой комиссии по размещению заказов

- подготовка проектов приказов на проведение конкурсов и аукционов

- подготовка документации (конкурсной, ауки,ионной)и утверждение ее у ректора

- подготовка совместно с ответственными лицами извещений о проведении торгов и

К утверждение иху проректора по экономике и финансам

- размещение извещений и документации (конкурсной, аукционной) на официальном сайте

- подготовка протоколов заседаний 'Единой Комиссии и размещение их на официальном сайте

- подготовка и вручение победителям торгов проектов госкрнтрактов и протоколов;

- подготовка сведений о заключенных^ госкрнтракт ах

- подготовка и размещение на официальном сайте статистической отчетности о результ от ах торгов

Рис. 1. Схема взаимодействия структурных подразделений ГОУ ВПО «ДГУ» по размещению заказов на поставку товаров, работ, услуг

Таблица 2

Структура размещения заказов ГОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» в 2008 г.

Наименование показателя Всего по торгам и другим способам размещения заказов В том числе:

по видам торгов: по способам размещения заказов:

конкурсы аукционы путем запроса котировок закупки у единственного поставщика на товарных биржах

открытые закрытые открытые закрытые без проведения торгов по результатам несостоявшихся торгов закупки малого объема

1. Удельный вес суммарной начальной цены контрактов, выставленных на торги, и суммы контрактов (сделок) по другим способам размещения заказов, % 100,0 17,5 0,0 12,5 0,0 22,5 21,1 2,8 23,2 0,0

В этих условиях нам представляется насущным оптимизировать прежде всего документальное обеспечение в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд государственного вуза.

В целях упорядочения документационного обеспечения при осуществлении конкурсных процедур при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд ГОУ ВПО ДГУ:

— определен порядок взаимодействия структурных подразделений университета при проведении конкурса, аукциона или запроса котировок на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд университета (рис. 1);

— назначены лица, ответственные за предоставление заявок на размещение государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд университета и технического задания;

— разработаны формы распорядительных документов, обосновывающих назначаемую конкурсную стоимость товаров, работ, услуг;

— определен порядок согласования источников финансирования по каждой заявке и способа размещения государственного заказа;

— установлены сроки представления заявок на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд университета.

Представленная схема отражает процесс закупок лишь в части деятельности единой комиссии ГОУ ВПО ДГУ по размещению заказов. В то же время существуют закупки, которые не подпадают

под действие Закона № 94-ФЗ. По данным статистической отчетности «Торги-1» (табл. 2) можно видеть, что закупки у единственного поставщика без проведения торгов и в части закупок малого объема занимают примерно 44 % объема всех закупаемых товаров, работ, услуг. С другой стороны, в практическом плане часть функций по обеспечению вуза товарами, работами, услугами выполняет единая комиссия по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Даггосуниверситета (примерно 53 % объема всех закупаемых товаров, работ, услуг).

Таким образом, можно сделать вывод, что процесс закупок раздвоен: закупки малого объема осуществляются через отдел материально-технического обеспечения и другие структурные подразделения, а крупные закупки осуществляются при участии Единой комиссии по размещению заказов.

На практике такое положение дел приводит к ряду негативных последствий:

— отсутствует единый центр управления закупками государственного вуза;

— отсутствует информация о затратах на обеспечение процесса закупок;

— не анализируются риски в сфере закупок и отсутствует план мероприятий по их минимизации;

— в процессе закупок наблюдается пассивная роль юридического отдела в качестве органа, обеспечивающего надлежащее исполнение обязательств контрагентами вуза;

— отсутствует система контрольных процедур процесса закупок;

_

РЕКТОР ГОУ ВПО «ДАГЕСТАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Единая комиссия ГОУ ВПО «ДГУ» по размещению заказов

Управление государственных закупок и материально-технического обеспечения ГОУ ВПО «ДГУ»

Отдел государственных закупок

Отдел

материально-технического обеспечения

Рис. 2. Схема ключевых взаимосвязей в системе управления государственными закупками и мате-риально-техничес-кого обеспечения ГОУ ВПО «ДГУ»

— отсутствует система оценки и показателей, используемых для определения эффективности и экономичности процесса закупок.

По итогам изучения внутренних нормативных документов, регламентирующих процесс закупок, и интервью с участниками процесса нами предлагается создать управление государственных закупок и материально-технического обеспечения в организационной структуре вуза, которое должно быть функционально взаимосвязано с Единой комиссией по размещению заказов (рис. 2) [3].

На наш взгляд, реализация данного предложения в сфере закупочной деятельности вузов обеспечит возможности:

— централизации закупок на основе генерирования оперативной информации об их объемах (в стоимостном и количественном выражении) по

отдельным видам товаров, работ, услуг;

— разработки базы данных и программного обеспечения, обслуживающих процесс закупок, и интегрирования ее с системой бухгалтерского учета, планирования и контроля;

— анализа фактических целей и результатов процесса закупок на предмет их соответствия стратегии развития вуза;

— моделирования схемы организации процесса закупок в зависимости от результатов контрольных процедур;

— идентификации и оценки существенных рисков и угроз в целях разработки мероприятий по их оптимизации;

— разработки системы показателей, используемых для определения эффективности и экономичности процесса закупок.

Список литературы

1. Гаджиев Н. Г., Ахмедов А З, Гаджиев А Н. Внутренний аудит в высших учебных заведениях: теория и практика его осуществления // Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 11. С. 2 - 12.

2. Краснова И. А Методика проведения внутренней аудиторской проверки эффективности системы внутреннего контроля бизнес-процессов // Акционерное общество: вопросы корпоративного управления. 2006. № 7.

3. Фатеева Л. К. Проблемы повышения эффективности государственных расходов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд// Предпринимательство. 2007. № 4.

4. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».