Новое в антитеррористическом законодательстве

Ю.С. Горбунов

НОВОЕ В АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Описаны последние, наиболее важные изменения в российском законодательстве, учитывающие опыт, накопленный в сфере борьбы с терроризмом, и систему противодействия терроризму, сложившуюся в настоящее время в Российской Федерации.

Федеральные законы от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» и от 27 июля 2006 г. № 153-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» содержат ряд важных новаций, учитывающих российский и международный опыт, накопленный в этой сфере за время, прошедшее с принятия в 1998 г. Федерального закона «О борьбе с терроризмом».

Во-первых, противодействие терроризму теперь рассматривается как деятельность государства и общества по трем основным направлениям: профилактика терроризма, т.е. выявление и устранение причин, порождающих терроризм и позволяющих совершать террористические акты; борьба с терроризмом, т.е. специальные мероприятия по выявлению, пресечению и расследованию террористических актов; минимизация и(или) ликвидация проявлений терроризма.

Профилактика терроризма - одна из наиболее сложных, трудоемких и важных задач, требующая целого комплекса мер, осуществляемых на постоянной основе. В соответствии с законом ею обязаны заниматься все государственные органы и органы местного самоуправления, вовлеченные в систему противодействия терроризму. Профилактика предполагает устранение во всех областях жизнедеятельности общества и государства условий, порождающих терроризм и позволяющих совершать террористические акты.

Минимизация и ликвидация последствий терроризма - многоаспектная проблема, решение которой имеет важное значение. Эти два направления противодействия терроризму, в отличие от борьбы с терроризмом, требуют более развернутой регламентации в подзаконных актах, поскольку касаются принципиально новой стороны правового регулирования.

Во-вторых, впервые законодательно терроризм определен не как отдельные деяния (взрывы, поджоги и т.п.), а как идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанная с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий, т.е. терроризм - это многостороннее явление общественной жизни, а не только отдельно взятый теракт. Устрашение населения не рассматривается теперь как одна из целей терроризма, поскольку является средством достижения необходимых террористам результатов.

Представляется важным, что в определение терроризма включено понятие «идеология насилия», противодействовать распространению которой, следователь-

но, должны будут государственные органы и органы местного самоуправления. Исторический опыт свидетельствует, что движущей силой терроризма являются убеждения исполнителей террористических актов, целенаправленно формируемые в процессе их идеологической обработки, под воздействием которой у людей трансформируется шкала моральных ценностей, и совершение тяжкого преступления воспринимается ими как подвиг во имя торжества какой-либо идеи. Такой обработке легче поддаются молодые люди, психика которых не окрепла и более подвержена влиянию извне, что подтверждается целым рядом примеров из отечественной и зарубежной истории.

В-третьих, изменилась сама государственная система противодействия террористической деятельности. Если ранее основным субъектом руководства борьбой с терроризмом было Правительство Российской Федерации, то в соответствии с ФЗ «О противодействии терроризму» эту систему формирует Президент Российской Федерации, который может ее оптимизировать, исходя из складывающейся в стране обстановки. Ранее непосредственной борьбой с терроризмом занимались пять федеральных органов исполнительной власти. Теперь основным субъектом противодействия терроризму определена ФСБ России, в связи с чем внесено соответствующее изменение в Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности».

Ряд положений Федерального закона «О противодействии терроризму» основывается на нормах международных правовых актов, касающихся борьбы с террористической деятельностью. В частности, приведенные в законе определения понятий «террористическая деятельность» и «террористический акт» отвечают принципам, заложенным в международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма (Нью-Йорк, 1999 г.) и ряде резолюций ООН.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 153-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» также внес ряд важных концептуальных новаций в систему российского законодательства. Среди них - новая редакция ст. 12 Уголовного кодекса Российской Федерации, распространяющая юрисдикцию России на преступления, совершенные вне пределов Российской Федерации ее гражданами и постоянно проживающими на российской территории лицами без гражданства. Данные лица подлежат ответственности в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации, если в отношении их по данному преступлению не имеется решения суда иностранного государства. Речь в данном случае идет о

преступлениях не только против интересов Российской Федерации, но и против интересов российского гражданина или постоянно проживающего на территории России лица без гражданства.

Важными новациями дополнен и Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации. Наиболее существенной среди них является возможность проведения судебного разбирательства по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях в отсутствие подсудимого, который находится за пределами Российской Федерации и (или) уклоняется от явки в суд.

В соответствии с новой редакцией ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О противодействии терроризму» Президент Российской Федерации принимает в установленном порядке решение об использовании за пределами Российской Федерации формирований Вооруженных сил Российской Федерации и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против Российской Федерации либо российских граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации.

Статьей 102 Конституции Российской Федерации решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил Российской Федерации за пределами территории России отнесено к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Своим решением от 7 июля 2006 г. Совет Федерации разрешил Президенту использовать формирования Вооруженных сил Российской Федерации и подразделения специального назначения за пределами страны в целях пресечения международной террористической деятельности на период решения задач устранения угрозы осуществления за рубежом террористических актов против Российской Федерации либо против российских граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

Практическим шагом по созданию единой национальной системы безопасности в России стал Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О противодействии терроризму».

Система противодействия терроризму, образованная в соответствии с данным Указом, включает в себя следующие элементы:

1. Национальный антитеррористический комитет в качестве органа, обеспечивающего координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму, который осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, антитеррори-стическими комиссиями в субъектах Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также с общественными объединениями и организациями.

2. Федеральный оперативный штаб, образованный в составе Комитета для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борь-

бе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями.

3. Оперативные штабы, образованные для управления контртеррористическими операциями в субъектах Российской Федерации.

4. Антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации, которые созданы для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений.

Председателем Комитета по должности является директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации. В состав Комитета входят также руководители ряда органов исполнительной власти, в частности Министр внутренних дел Российской Федерации, Министр иностранных дел Российской Федерации, Министр юстиции Российской Федерации, директор Службы внешней разведки Российской Федерации, директор Федеральной службы охраны Российской Федерации, начальник Генерального штаба Вооруженных сил Российской Федерации - первый заместитель Министра обороны Российской Федерации и другие должностные лица аналогичного уровня.

Руководителями антитеррористических комиссий в субъектах Федерации по должности являются высшие должностные лица субъектов Российской Федерации.

В качестве основных задач Национального антитер-рористического комитета определено:

- подготовка предложений Президенту Российской Федерации по формированию государственной политики в области противодействия терроризму, а также по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой области;

- координация деятельности по противодействию терроризму федеральных органов исполнительной власти, антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации, а также организация их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;

- разработка мер по противодействию терроризму, устранению способствующих ему причин и условий, в том числе мер по обеспечению защищенности потенциальных объектов террористических посягательств;

- участие в международном сотрудничестве в области противодействия терроризму, в том числе в подготовке соответствующих проектов международных договоров Российской Федерации;

- подготовка предложений по обеспечению социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и (или) привлекаемых к этой деятельности, а также по социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических актов;

- решение иных задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по противодействию терроризму.

Таким образом, в Российской Федерации впервые создана постоянно действующая централизованная система противодействия терроризму, основанная на тес-

ном взаимодействии органов исполнительной власти всех уровней (федерального, субъектов Федерации и муниципального) и призванная обеспечить наиболее четкую координацию государственных органов и органов местного самоуправления и повышение оперативности и эффективности их реагирования на террористические угрозы на территории страны. В центре данной системы находится Национальный антитеррористиче-ский комитет, аппарат которого образован в составе Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Аппараты соответствующих оперативных штабов сформированы в органах федеральной службы безопасности.

Кроме того, п. 5 Указа установлена обязательность решений Федерального оперативного штаба, принятых в соответствии с его компетенцией, для всех государственных органов, представители которых входят в его состав и в состав оперативных штабов в субъектах Российской Федерации, а также обязательность решений оперативных штабов в субъектах Российской Федерации для государственных органов соответствующего уровня.

Необходимо подчеркнуть, что Национальный анти-террористический комитет не рассматривается государством в качестве карательного органа, его предназначение - координация противодействия терроризму в целях обеспечения безопасности граждан, установления прочного мира и согласия в обществе.

Так, председатель Комитета директор ФСБ России Н.П. Патрушев 15 июля предложил участникам незаконных вооруженных формирований до 1 августа 2006 г. «вступить в переговоры с представителями законной власти в Чечне и федерального центра, сложить оружие и перейти на сторону народа».

На заседании Национального антитеррористическо-го комитета 18 июля 2006 г. Н.П. Патрушев огласил проект постановления «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния в ходе проведения контртеррористической операции на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации». Данный проект внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации и принят 29.09.2006 г.

На 8 ноября 2006 г. под гарантии объективного и непредвзятого разбирательства добровольно сложили оружие более 379 участников незаконных вооруженных формирований.

В настоящее время можно говорить о том, что в России создана законодательная основа, позволяющая решать задачи по противодействию терроризму. Вместе с тем принятие упомянутых законов потребует разработки подзаконной нормативной правовой базы, в особенности в области профилактики и минимизации и (или) локализаций преступлений терроризма.

ЛИТЕРАТУРА

1. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2006. № 48. 10 марта.

2. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 153-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи

с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2006. № 165. 25 июля.

3. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-Ф3 «О борьбе с терроризмом» // Российская газета. 1998. № 146. 4 авг.

4. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (в редакции 27.072006 г.) // Российская газета. 2006.

№ 165. 25 июля.

5. Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 121-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма от 27 января 1977 г.» //

Российская газета. 2000. № 153-154. 10 авг.

6. Федеральный закон от 13 февраля 2001. № 19-ФЗ «О ратификации Международной конвенция по борьбе с бомбовым терроризмом» // Соб-

рание законодательства Российской Федерации. 2001. № 8. Ст. 702.

7. Федеральный закон от 20 апреля 2006 г. № 56-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» // Российская

газета. 2006. № 86. 25 апр.

8. Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2006. № 34.

17 февр.

9. Постановление Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации от 29 сентября 2006 г. № 3498-4ГД «Об объявлении

амнистии в отношении лиц, совершивших преступления в период проведения контртеррористических операций на территориях субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006 г. № 40. Ст. 4150.

Статья представлена научно-редакционным советом журнала, поступила в научную редакцию «Юридические науки» 9 января 2007 г.