Созвать всех наверх!

Фото: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

       В нижней и верхней палатах парламента России готовятся две новые редакции закона "О порядке формирования Совета федерации". Авторы обоих документов уверяют, что наконец-то придумали, как совместить всенародные выборы в верхнюю палату парламента с Конституцией, которая такие выборы не предусматривает.
       Путинские реформы начались именно с принятия нового закона "О порядке формирования Совета федерации". С помощью этого документа Кремль, занявшийся выстраиванием вертикали власти, убил сразу двух зайцев: ослабил позиции региональных лидеров, потерявших после изгнания из СФ парламентскую неприкосновенность, и повысил управляемость верхней палаты. Вместе с созданием пропрезидентского большинства в Госдуме это позволило взять под жесткий контроль и парламент в целом.
       После этого число реальных представителей регионов в верхней палате стало стремительно уменьшаться. Членами СФ становились известные олигархи, политики и генералы, впервые знакомившиеся со "своими" субъектами федерации уже после избрания или назначения в верхнюю палату. С идеями демократии и регионального представительства эта практика сочеталась плохо, зато облегчала принятие необходимых федеральной власти законов. Но к декабрю 2003 года, как надеются в Кремле, реформа законодательства будет практически завершена, и это позволит немного "открутить гайки" и поиграть в демократию — в том числе и в вопросе о формировании Совета федерации.
       Наиболее радикальным вариантом решения этого вопроса было бы прямое избрание членов СФ по тому же принципу, что и депутатов-одномандатников Госдумы. Но для этого пришлось бы сначала изменить Конституцию: на свободных выборах может победить кандидат, не представляющий органы власти. Кремль пока категорически против изменения Основного закона. Поэтому многие российские политики задумались над тем, как "демократизировать" Совет федерации, не меняя при этом его конституционной сущности.
       
       Первыми свой законопроект о выборах СФ внесли в Думу депутаты от "Яблока". Согласно этому документу, выдвигать кандидатов в СФ должны губернаторы и региональные парламенты. Далее предусмотрены свободные выборы. Процедуру выдвижения кандидатов от исполнительной власти "яблочники" предложили сделать двухступенчатой. Сначала формируется предварительный список претендентов, куда входят выдвиженцы губернаторов, партий и блоков. Затем глава региона выбирает из этого списка как минимум пять кандидатов. Процесс выдвижения кандидатов от законодательных органов проще: право участия в выборах получат те, кто получил поддержку не менее 20% депутатов.
       Сама избирательная кампания, по мнению авторов проекта, должна проходить по тем же правилам, что и выборы депутатов Госдумы по одномандатным округам. Как и думские, выборы в СФ назначаются президентом и финансируются из федерального бюджета. Избранным считается кандидат, набравший простое большинство голосов. Существенное отличие лишь одно: если кандидаты в Думу, независимо от округа, получат на свою кампанию не более 6 млн руб., то предельная сумма расходов из избирательных фондов кандидатов в СФ будет плавающей — из расчета 30 руб. на каждого избирателя региона. То есть, к примеру, кандидат в верхнюю палату от Москвы сможет потратить почти 210 млн руб., тогда как кандидату от Эвенкийского автономного округа придется уложиться в 400 тыс. руб.
       На первый взгляд предложенный "Яблоком" механизм выборов выглядит вполне удачным. С одной стороны, выдвижение кандидатов от органов власти гарантирует, что избранный член СФ будет их представителем. С другой — соблюдены и основные принципы демократии: участие в избирательном процессе партий и блоков, альтернативность выборов. Но при ближайшем рассмотрении становится очевидно, что совместить несовместимое авторам проекта все-таки не удалось.
       Так, выборы представителя исполнительной власти могут оказаться фикцией. Ведь губернатор не обязан включать в список кандидатов выдвиженцев партий и блоков. А значит, он может выбрать пять "своих" людей или добавить к ним пару слабых и заведомо непроходных партийцев. И тогда повторится ситуация, знакомая по многим губернаторским выборам, когда у действующего главы региона среди кандидатов есть дублер, фактически агитирующий не за себя, а за губернатора. Только на выборах в СФ таких дублеров может оказаться сразу четверо.
       Выборы представителя законодательной власти, напротив, могут обернуться настоящим "разгулом демократии". Простой пример: некая партия контролирует региональный парламент, имея 60% мандатов, но на всенародных выборах побеждает кандидат от оппозиции, собравший за свое выдвижение всего 20% голосов. Понятно, что такой член верхней палаты вряд ли станет отстаивать интересы своего парламента, а значит, и принцип представительства соблюден никак не будет.
       
       Законопроект, который разрабатывает группа членов СФ во главе с Сергеем Мироновым, в Госдуму пока не внесен, но основные его принципы спикер уже обнародовал. Сенаторы тоже предлагают совместить институт представительства со всенародным избранием членов СФ, но по несколько иной схеме.
       Главное отличие следующее: если "яблочники" хотят избирать членов верхней палаты уже после формирования соответствующих региональных органов власти, то Миронов полагает, что это можно делать одновременно. Например, представитель губернатора избирается вместе с главой региона, а представитель законодательного органа — параллельно с выборами в региональный парламент. И тогда, приходя на участки, избиратели смогут голосовать не только за кандидата в губернаторы или депутаты, но и за члена СФ.
       Минусы у этого проекта те же, что и у "яблочного": он обеспечивает либо соблюдение принципа представительства, либо торжество демократии, но никак не то и другое сразу. Например, губернаторский представитель, статус которого будет практически идентичен статусу всенародно избранного вице-губернатора, наверняка будет твердо отстаивать в верхней палате интересы своего патрона. Исключения вроде Александра Руцкого, насмерть разругавшегося с Борисом Ельциным, или Михаила Меня, разошедшегося во взглядах с губернатором Подмосковья Борисом Громовым, лишь подтверждают это правило. В то же время хорошо известно, что, выбирая первое лицо, избиратели редко обращают внимание на то, кто идет с ним в паре. В этом смысле вариант "яблочников" даже более демократичен, так как позволяет сделать хоть какой-то выбор.
       С выборами представителя законодательной власти тоже не все в порядке. Миронов предлагает, чтобы кандидатуру представителя парламента выдвигали депутаты предыдущего созыва накануне собственных перевыборов. В результате может сложиться совсем уж анекдотичная ситуация, когда член СФ представляет партию, вообще не прошедшую в новый состав законодательного органа. Впрочем, можно предположить, что авторы этого проекта надеялись на скорую и окончательную победу в России "управляемой демократии". Тогда расчет на предсказуемость всех выборов в стране вполне обоснован.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ

Изнутри

Юрий Шарандин,
       председатель комитета Совета федерации по конституционному законодательству
       Говоря о порядке формирования Совета федерации, нужно иметь в виду одну потрясающе простую вещь. В Конституции сказано: в СФ направляются по два представителя от субъектов федерации — от законодательной и исполнительной власти. Когда мы заменяем слова "направляются" и "представитель", мы выходим в область избирательного права. А это значит, что каждый гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, может претендовать на то, чтобы занять этот пост. Тогда о каком представительстве может идти речь? Представитель и выборность — два разных правовых режима, статуса. Я не против выборности СФ, но я против подмены конституционного понятия. Если мы считаем, что СФ должен избираться, надо выходить в Госдуму с инициативой об изменении Конституции.
       

За

Сергей Митрохин,
       депутат Госдумы ("Яблоко")
       Мы предлагаем ввести принцип избрания членов Совета федерации, при котором губернатор и законодательное собрание имеют право выдвижения кандидатов на выборах членов СФ. Право предлагать кандидатуры губернатору — у политических партий и общественных организаций. Для принятия нашего законопроекта не нужно вносить поправок в Конституцию, поскольку губернатор будет представлять кандидатов в СФ. Сейчас ситуация, при которой губернаторы продают места в СФ олигархам, принимает карикатурные формы. Кремль должен это понимать. И перспективы принятия нашего законопроекта будут зависеть от позиции администрации президента. Когда принимался действующий закон о СФ, представители президентской администрации говорили о необходимости постепенного перехода к выборной системе. Поэтому шансы у нашего варианта, я думаю, есть.
       

Против

Олег Уткин,
       заместитель председателя комитета Госдумы по государственному строительству ("Единство")
       Выборный принцип формирования Совета федерации мы уже проходили. Поэтому сейчас надо очень внимательно отнестись к Конституции, где прописано: депутаты Госдумы избираются, а СФ — формируется. Если бы это было одно и то же, в чем пытается убедить нас "Яблоко", слово "избираются" употреблялось бы и в отношении членов СФ. Но в Конституции просто так ничего не написано — все ее статьи взаимосвязаны между собой. Конечно, можно найти массу возможностей не вносить поправок в Конституцию, и, я думаю, "яблочники" такие возможности уже предусмотрели. Но русских всегда подводил принцип: мы хотим все сегодня и сразу. В случае с избранием членов СФ так, как это предлагает "Яблоко", подобный подход неуместен. То же касается идеи спикера СФ Сергея Миронова.
       

---

Цифра закона

       В 30 млн руб. обойдется федеральному бюджету избрание одного члена Совета федерации по схеме, предложенной "Яблоком".
       

---

Буква закона*

       Статья 4. Принципы формирования и срок полномочий члена СФ
       1. В соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции РФ в СФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного и от исполнительного органов государственной власти соответствующего субъекта РФ.
       2. Члены СФ избираются гражданами РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
       3. Кандидата в члены СФ от законодательного органа государственной власти субъекта РФ выдвигает соответствующий законодательный орган государственной власти субъекта РФ.
       Кандидата в члены СФ от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ выдвигает соответствующий исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
       4. Срок полномочий члена СФ — четыре года. Исчисление срока, на который был избран член СФ, начинается со дня голосования, в результате которого он был избран.
*Из проекта, разработанного фракцией "Яблоко".
       

---

История вопроса

       В соответствии с Конституцией "в Совет федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти" (ст. 95), а порядок его формирования "устанавливается федеральным законом" (ст. 96). Но в первый раз (в декабре 1993 года) верхняя палата создавалась не по закону и даже не по новой Конституции, которая тогда еще не вступила в силу, а по указу президента Ельцина, предусматривавшему всенародные выборы членов СФ. Среди избранных в верхнюю палату оказались как представители партий и движений, так и региональные лидеры, работавшие в СФ на непостоянной основе.
       В декабре 1995 года был принят закон "О порядке формирования СФ". По нему в верхнюю палату входили по должности главы исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов федерации, собиравшиеся, как правило, раз в месяц для рассмотрения законов, принятых Госдумой. Но в июле 2000 года в рамках начавшейся в России реформы власти был одобрен новый закон о формировании СФ, по которому губернаторов и спикеров в верхней палате к началу 2002 года заменили их представители, работающие на постоянной основе.
       

---

Мировая практика

       Италия. Сенат состоит из представителей итальянских областей, избранных прямым тайным голосованием пропорционально численности областей. Кроме избранных членов в состав верхней палаты парламента входят и пожизненные сенаторы, которые назначаются президентом за выдающиеся заслуги перед государством. Кроме того, пожизненными сенаторами автоматически становятся все ушедшие в отставку президенты страны.
       Бельгия. Формирование верхней палаты парламента Бельгии считается одним из самых сложных в мире, поскольку Бельгийская Федерация одновременно делится на сообщества, регионы и лингвистические регионы. Сенат (71 человек) состоит из 25 сенаторов, избранных фламандской избирательной коллегией; 10 — советом фламандского сообщества; 15 — валлонской избирательной коллегией; 10 — советом французского сообщества; 1 — советом германоязычного сообщества. 6 назначаются сенаторами, представляющими фламандское и германоязычное население, и 4 — всеми избранными сенаторами. Кроме того, по праву сенаторами являются все совершеннолетние дети короля.
       Бразилия. Сенат состоит из представителей штатов (по три сенатора от штата). Особенностью бразильской практики избрания сенаторов считается институт вице-сенаторов: вместе с сенатором избираются и два его заместителя. Они не входят в состав федерального сената, но помогают начальнику в работе, а в случае смерти сенатора автоматически занимают его место.