Цель оправдывает средства бюджета

Разработанная Минфином "Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года" утверждена как основа для новой долгосрочной стратегии правительства России. Текст программы вызвал жесткие содержательные возражения у всех ведомств — от Минздрава до ФСБ, но они будут учитываться лишь по возможности. Документ должен к осени 2010 года привести к новой бюджетной революции — определению Минфином правил игры в правительстве на период до 2020 года.

Сегодня премьер-министр Владимир Путин может принять решение о судьбе "Программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года", подготовленной Минфином и внесенной в Белый дом 12 апреля. Документ, который есть в распоряжении "Ъ", был рассмотрен на заседании рабочей группы при правительственной комиссии по административной реформе 14 апреля. Заседание группы прошло под председательством сразу двух вице-премьеров: руководителя аппарата правительства Сергея Собянина и самого министра финансов Алексея Кудрина.

По данным "Ъ" еще в пятницу, 16 апреля, в Белом доме готовились оформить предложения Минфина решением президиума правительства 19 апреля, с тем чтобы премьер-министр Владимир Путин смог объявить основные положения бюджетной реформы во время отчета правительства в Госдуме, запланированного на 20 апреля (см. текст на этой странице). Официально в Белом доме опровергли проведение президиума правительства либо заседания правительства сегодня. Официальный представитель Белого дома в беседе с корреспондентом "Ъ" высказал сомнение в том, что на этой неделе заседание президиума или правительства вообще состоится. Тем не менее если господин Путин завтра представит в том или ином виде документ Алексея Кудрина Госдуме как основу будущей идеологии работы правительства, с лета 2010 года наверняка изменится вся идеология работы Белого дома — речь идет о ключевом споре в правительстве о технологии его же работы.

Из материалов Минфина следует, что его документ встретил массу возражений со стороны как федеральных органов власти, так и со стороны законодательной власти, оформленных в виде объемных возражений со стороны Счетной палаты. Но, как сообщили "Ъ" источники в правительстве, по итогам заседания рабочей группы было решено доклад Минфина "взять за основу" и, учитывая ограниченные сроки, доработать их, рассматривая замечания оппонентов лишь "по возможности". Еще недавно в Белом доме рассматривался альтернативный вариант целевого бюджетирования — "Карты проектов", их рассмотрение курировал первый вице-премьер Игорь Шувалов. Однако видного места в Бюджетном кодексе "карты", реализующие "Основные направления деятельности правительства" (ОНДП), так и не получили. В программе Минфина о них вообще нет ни слова: госпрограммы и считаются способом реализации ОНДП.

Программа состоит из трех частей: общей описательной части, таблицы плана мероприятий и предложений по повышению эффективности бюджетных расходов по направлениям госполитики. Основной целью бюджетной реформы Алексей Кудрин в документах Минфина называет "внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления". Но федеральные органы власти и Счетная палата предложения Минфина восприняли как превышение полномочий Минфина. Так, Минэкономики указывает на противоречия между названием программы и "предложенными мерами". В материалах Счетной палаты немедля отмечено: программа затрагивает полномочия "Федерального собрания, Совета безопасности, Счетной палаты, Минэкономики, Росимущества и расширяет компетенцию Минфина". Даже силовые ведомства не ограничились "отраслевыми возражения": так, Минобороны потребовало "провести независимую общественную экспертизу" документа, а ФСБ считает опасным отказ от обязательного индексирования расходов по уровню прогнозируемой инфляции".

В документах Минфина предлагается ввести новое понятие для бюджетного процесса — "государственная программа" (ГП). Меняется и конструкция госинвестиций, которые сегодня осуществляются через федеральные целевые программы (ФЦП) и федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП). Минфин заявил, что ГП по объемам должны превышать ФЦП и ФАИП, поглотить их и "охватывать большую часть расходов федерального бюджета". На первом этапе ФЦП и ФАИП, утвержденные до 1 января 2011 года, попадут в ГП в качестве подпрограмм. Сама необходимость формирования госпрограммы должна формулироваться Белым домом в ОНДП — существование и роль "Основных направлений" предполагается учесть в Бюджетном кодексе. Отметим, главное в идеологии госпрограмм — то, что они, в отличие от ФЦП, не являются сметой на расходование определенной суммы бюджетных средств — ГП более гибки в вопросах того, сколько средств необходимо для реализации промежуточных целей, и более жестки в вопросах отчетности по достижению таких целей.

Новшества предлагается вводить стремительно, исходя из того, что "федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать первым федеральным бюджетом, составленным, утвержденным и исполненным в программном формате". На переходный период Минфин отводит только 2011 год, в течение которого собирается изменить бюджетную классификацию расходов. В результате Минфин предлагает охватить государственными программами "все сферы деятельности органов исполнительной власти", с конкретным указанием ответственного за реализацию госпрограммы ведомства. Переход на новые принципы бюджетного планирования сопровождают детали, в корне меняющие нынешнюю бюджетную конструкцию. Так, предлагается вернуть ограничение по дефициту федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов на уровне 1% ВВП. Сами нефтегазовые доходы рекомендовано использовать не ранее 2015 года. Перечень госпрограмм и их исполнителей предполагается определить уже в мае 2010 года.

Кроме того, Минфин предлагает не привязывать бюджет к параметрам ВВП и инфляции, исключить эти параметры из Бюджетного кодекса вместе с требованием "по обязательному внесению изменений в случае получения дополнительных доходов". Минфин намерен отказаться и от обязательной индексации расходов, "прежде всего публичных нормативных обязательств по уровню прогнозируемой инфляции". Исключение Алексей Кудрин предусматривает только для социальных пособий. Отдельно Минфин собирается оптимизировать налоговую систему — и прежде всего ввести законодательный запрет на льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральными законами. Еще одно предложение Минфина — "повысить потенциал имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить введение налога на недвижимость". Сами региональные бюджеты также должны подвергнуться серьезной перестройке — например, Минфин собирается консолидировать и субсидии регионам в рамках тех же государственных программ.

Чтобы такая бюджетная конструкция не "размывалась" ставшими традиционными поправками к закону о бюджете, Минфин собирается установить количественное ограничение на пересмотр бюджета. Наконец, правила игры предлагается зафиксировать до 2020 года включительно: в сентябре 2010 года, предлагает Минфин, правительство должно принять долгосрочные бюджетную стратегию и финансовый план на этот срок. Порядок разработки плана предлагается определить в июне.

"Ъ" продолжает следить за судьбой бюджетной реформы.