Демократизация законотворчества России в контексте формирования единого мирового правового пространства

Т.А. Желдыбина

Желдыбина Татьяна Анатольевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры истории государства и права Саратовской государственной юридической академии

Демократизация законотворчества России в контексте формирования единого мирового правового пространства

Процесс распада СССР и становления новых суверенных государств охарактеризовался интенсификацией законотворчества, одной из важных частей правотворческой деятельности. Усложнился правотворческий процесс, возникли проблемы формирования единой нормативно-правовой базы. Поэтому объективно возникла необходимость в расширении научного партнерства как между странами Содружества Независимых Государств, так и между Российской Федерацией и странами дальнего зарубежья.

Без создания на национальном уровне механизмов эффективной законотворческой деятельности невозможно создание демократического правового государства. В настоящее время демократические преобразования в нашей стране определяют курс на обновление и совершенствование действующего законодательства, изменения в котором происходят под непосредственным влиянием не только внутригосударственного, но и международного права. В условиях глобализации и интеграции значимость наднационального законотворчества возрастает. В рамках данной статьи хотелось бы остановиться подробнее на процессе демократизации российского законотворчества в условиях формирования единого мирового правового пространства.

Следует отметить, что в конце XX века крупные общественные преобразования в России и других странах бывшего СССР исходят из признания верховенства права, приоритета прав и свобод граждан, формирования правового государства, разделения властей, децентрализации управления, свободной экономической деятельности. Формируются демократические принципы правотворчества и правоприменения, новые правовые институты1.

Сегодня правотворчество понимается широко, как деятельность, которая осуществляется государством в лице уполномоченных органов, обществом с помощью институтов непосредственной и представительной демократии, институтами международного сообщества, органами местного самоуправления, общественными организациями и т. д. Такое многоаспектное понимание правотворчества отражает демократический характер деятельности государства, высокий уровень развития гражданского общества и дает возможность объединить государственно-властную деятельность в сфере правотворчества и правотворческую деятельность населения государства, институтов гражданского общества и международного сообщества2. Разделяя данную точку зрения, отметим, что состояние, культура правотворчества — своеобразный «индикатор» цивилизованности и демократии общества.

Своевременность, полнота и точность законодательных решений, качество законов становятся определяющим фактором развития рыночных отношений, политического, социального и духовного развития России. Кроме того, по результатам правотворческой работы судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности3.

Вместе с тем, новые социально-экономические и политико-правовые преобразования породили широкий спектр законотворческих проблем, имеющих не только «национальный характер»: гармонизация российского и международного права и законодательства в связи с расширением сфер влияния последнего; соответствие внутренних законодательных актов общепризнанным нормам и принципам международного права; выработка единых подходов, универсализация категориального аппарата, предполагающая единую политику в сфере нормативной терминологии; качество принимаемых законов и др.

«Российское законодательство на сегодняшний день, — отмечает М.В. Немытина, содержит множество абстрактно-теоретических конструкций, не имеющих ничего общего с потребностями общества в праве, не отражающих реально существующих в обществе отношений. Сконструированные юри-

1 См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 329.

2 См.: Дидыч Е.О. Правотворчество государства и противодействие коррупции в современных условиях // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 69.

3 См: Ильин А.В. Федеральное правотворчество в современной России: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 1. Необходимость обеспечения единого правового пространства подчеркивалась неоднократно в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

стами нормы оказываются мертворожденными ввиду их невостребованности обществом... Очевидно, необходима «ревизия» российского законодательства на основе осмысления реальных потребностей общества в праве»1.

Поэтому важным, на наш взгляд, является поиск путей решения данной проблемы в направлении совершенствования национального законодательства, правоприменительной практики с учетом тенденций развития наднационального права и законодательства.

Очевидно, что законотворческий процесс заключается в интеллектуальной, мыслительной деятельности, это исключительно творческий процесс, имеющий строго научную основу и служащий главным образом формой выражения научной деятельности и закрепления результатов науки, в том числе правовой, направленных на законодательное урегулирование широкого и сложного круга вопросов2. Поэтому, на наш взгляд, решение важных проблем современного российского законотворчества невозможно без использования огромного потенциала юридической науки. Как заметил Ю.А. Тихомиров, «законодательный «бум» и увлечение законами как структурированными нормативными правовыми актами подчас вытесняют роль правовых взглядов, концепций и правовой куль-туры»3.

Интересной представляется точка зрения Н.И. Матузова, отметившего, что в обществе произошло глубокое социальное расслоение, и различные его элиты, группы, кланы одни и те же ценности понимают и воспринимают по-разному, например, свободу, демократию, справедливость, права человека, не говоря о таких «новоязах», как рынок, реформы, олигархия, успех, богатство и т. д. Отечественные правоведы занялись переосмыслением прежнего опыта, либеральных стереотипов 1990-х годов, анализом происходящих в стране и в мире перемен, поиском новых форм, путей и методов освоения изменившейся действительности, не открещиваясь от тех классических истин, которые прошли проверку временем и доказали свою состоятельность4.

Необходимо отметить, что вопрос о демократизации правотворчества был актуализирован еще в советский период в диссертационной работе Э.П. Курис. Автор указал, что понятие «демократизация правотворческого процесса» охватывает основные направления совершенствования правотворческого процесса — расширение пределов и совершенствование внутренней структуры правотворческого процесса и его более обстоятельную правовую регламентацию. Демократизация правотворческого процесса означает переориентацию его на личность как на самостоятельный субъект правотворческих отношений. Необходимость закрепления прав личности в правотворческом процессе определялась тем, что именно личность является «адресатом» правового регулирования5. С позиций такого подхода идея прав человека нашла свое воплощение в Конституциях, российском и зарубежном законодательстве, а возвышение роли личности во взаимоотношениях с государством находит свое отражение в происходящих государственно-правовых преобразованиях и служит показателем демократичности в обществе.

Современные авторы часто затрагивают вопрос о демократизации правотворчества в целом, и законотворчества в частности. Отмечено, что именно через закон и более всего через законотворчество выражается демократическая природа государства, его возможности стать правовым государством. Через законотворчество просматриваются формы и способы взаимосвязи государства, общества и отдельного человека, точнее всего на практике можно реализовать принцип разделения властей. В современной России законодательный процесс является демократическим институтом, воплощающим части как представительной, так и непосредственной демократии, определяющим законодательный процесс, как звено механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей6. Культура и уровень законотворческого процесса, а, соответственно, и качество принимаемых нормативных правовых актов являются показателем цивилизованности общества и демократичности государства7.

Суммируя изложенное, можно сделать вывод о том, что современный законотворческий процесс в России не может быть никаким иным, кроме как демократическим, что безусловно связано с

1 См.: Современные методы исследования в правоведении / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. Саратов, 2007 (Автор главы 5 — М.В. Немытина). С. 109.

2 См.: Систематизация законодательства в сфере предпринимательства: состояние и перспективы: материалы Международной научно-практической конференции 21 сентября 2012 года. Астана, 2012. С. 172—173.

3 См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 72.

4 См.: Современные методы исследования в правоведении / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. Саратов, 2007 (Автор главы 1 — Н.И. Матузов). С. 6—7.

5 См.: Курис Э.П. Демократизация правотворческого процесса как фактор совершенствования социалистического самоуправления советского народа: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988. С. 8—9.

6 См.: Борсова Ж.П. Законотворчество в современном федеративном государстве: проблемы теории на опыте Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 4.

7 См.: Мушанов Т.Е. Проблемы аутентичности норм в сфере гражданского законодательства // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2012. № 3 (27). С. 182.

Желдыбина Т.А. Демократизация законотворчества России в контексте...

принципом верховенства закона. Демократизм законотворчества на сегодняшний день подразумевает непосредственное участие народа в законотворческой деятельности через своих представителей (депутатов) и через свои общественные организации, которые выступают с законодательной инициативой. Конституционно закреплена возможность принятия наиболее важных законопроектов посредством всенародного голосования — референдума, что подтверждает принцип демократизма в законотворчестве.

Любые требования к профессиональному уровню депутатов Государственной Думы не являются противоречащими принципу демократии. Ключ к разрешению данной проблемы лежит в установлении момента начала действия принципа демократии. Выбор осуществляется из числа зарегистрированных кандидатов. Чтобы зарегистрироваться в качестве кандидата, необходимо обладать всеми нормативно установленными качествами. Начало принципа действия демократии начинается с данного момента и заключается в свободном, не ограниченном никакими обстоятельствами выборе среди кандидатов, успешно прошедших все испытания и в установленном законом порядке зарегистрировавшихся в качестве таковых1.

Признавая важность указанного принципа, хотелось бы отметить необходимость обращения к положительному законотворческому опыту зарубежных государств, например Канады (в вопросах надлежащего экспертного обеспечения законодательного процесса, разработки законопроекта и т. д.).

От реализации принципа демократизма зависит эффективность законотворческого процесса, механизм обеспечения реализации закона, поскольку «своевременность, полнота и точность законодательных решений являются одним из определяющих факторов демократического реформирования России, становления правового государства, цивилизованного рынка и усиления гарантий прав и свобод граждан»2.

Отметим, что становление демократической России совпало по времени с появлением в 1992 году Европейского союза. Сегодня Россия как стратегический партнер не может находиться изолированно от Европы. В первую очередь это касается наднационального законотворчества, так как огромная законодательная база международного характера требует переработки для адаптации и гармонизации с отечественным российским законодательством.

Взаимодействие национального и наднационального права и законодательства в настоящее время закреплено на конституционном уровне в части 4 статьи 15 Конституции РФ, где провозглашается, что общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В том случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Таким образом, проблема вхождения в единое мировое правовое пространство актуальна для России. Но не стоит забывать и о негативных сторонах. По мысли Ю.А. Тихомирова, необходимо учитывать двоякого рода различия в национальных законодательствах. Одна группа обусловлена природой правовых семей, к которым относятся эти законодательства (континентальная, общего права, мусульманская и др.), участием стран в межгосударственных объединениях. Влияют особенности традиций, исторического развития государств, этапов реформ и политических курсов государств. Вторая группа охватывает чисто юридические различия — несовпадение концепций, терминов, структур отраслей, видов субъектов права, уровней принятия правовых решений, правозащитных процедур и т. п.3 Очевидно, что в первую очередь нужно учитывать национальные интересы, самобытность и уникальность российского государства, правовые традиции и обычаи нашей огромной страны.

Единство правового пространства обеспечивается действием единых по сущности норм права. Поэтому единое правовое пространство характеризуется наличием единых по своей сути правовых предписаний. Внешним выражением этого является формирование единой по системе, юридическим источникам и целям права (законодательства), действующего в рамках определенной территории пространства (государства, региона, континента, содружества и т. п.)4.

Отметим, что европейская межгосударственная интеграция предусматривает формирование массива нормативных правовых актов, которое требует совершенствования национального законодательства. Можно согласиться с С.В. Полениной в том, что интернационализация внутригосударственного права достигается двумя путями: во-первых, признанием приоритета международного права над

1 См.: Тюренкова О.Л. Демократия или профессионализм законотворчества // Пробелы в российском законодательстве. 2008. № 2. С. 72.

2 Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 17.

3 См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 331.

4 См.: Азизова В.Т. Общетеоретические проблемы обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2004. С. 8.

внутригосударственным, во-вторых, интенсивным изменением внутригосударственного права под влиянием международного1.

Переход России с начала 90-х годов к рыночным отношениям повлек за собой различные по своему характеру трансформации системы права и системы законодательства. Наиболее существенная из них состоит в том, что преобладавшие ранее процессы дифференциации правового регулирования уступили первенство встречным процессам интеграции. Не в последнюю очередь это связано с возрождением в науке и практике законотворчества нашей страны идеи деления права на частное и публичное. Изменения, происходящие в системе законодательства, обусловлены целым комплексом разнообразных факторов. Не последнюю роль среди них играет трансформация системы права под влиянием процессов интеграции, дифференциации, а также расширения или сужения сферы правового регулирования. Изменения системы законодательства можно наблюдать во всех ее структурных образованиях: иерархическом, федеративном и отраслевом2.

Р.О. Барутенко исходит из необходимости реализации как в сфере правотворчества, так и в сфере правоприменения механизмов обеспечения единого правового пространства как совокупности органов организации власти, обеспечивающих реализацию принципа верховенства закона и государственной целостности. Основными средствами данного механизма в сфере правотворчества являются: определение наиболее важных вопросов, требующих правотворческого решения; четкое соблюдение правил юридической техники; систематизация законодательства и учет ранее принятых нормативных правовых актов по тем же или смежным вопросам; экспертиза проектов нормативных правовых актов; активное привлечение к правотворческому процессу органов юстиции и прокуратуры путем разработки законопроектов, участия в составе рабочих групп, подготовки заключений на законопроекты, выступлений на заседаниях парламента и т. д. Правовое пространство выступает объективным условием существования правового государства, предполагающего развитое гражданское общество, в котором высшим авторитетом обладает закон3. В целом согласившись с автором, все же сделаем вывод о падении престижа закона, тенденции подмены закона подзаконным актом, ведомственным нормотворчеством.

Как важный инструмент установления прочного порядка и организованности, обеспечения и охраны демократии и свободы, регулирования труда и хозяйственных отношений, защиты природной среды, законодательство объективно необходимо в жизни современного российского общества. Его роль в современных условиях неуклонно повышается, объективно усиливается регулирующее воздействие законодательства на все стороны жизни. Сегодня нужно бояться не переоценки, а недооценки роли закона, игнорирования юридической нормы как важного инструмента развития цивилизации и прогресса4. Система законодательства, в отличие от системы права, зависит от воли законодателя и носит субъективный отпечаток.

Во многом юридической базой для отношений России и Европы является Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны (о. Корфу, Греция, 1994 год). Данное соглашение вступило в силу с 1 декабря 1997 года после прохождения им ратификации в Европейском парламенте и во всех национальных парламентах государств — членов Союза и Сообществ. Данное соглашение было заключено сроком на 10 лет с последующей ежегодной автоматической пролонгацией, если ни одна из сторон не будет заявлять о его денонсации. СПС имеет рамочный характер, так как многие его положения нуждаются в дальнейшем развитии и конкретизации в рамках специальных двусторонних соглашений по отдельным вопросам. Некоторые статьи СПС закрепляют не просто возможность, а даже необходимость заключения таких соглашений. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве в своих положениях предусматривает целый комплекс средств, направленных на углубление такой интеграции. Одним из наиболее важных и эффективных таких средств является гармонизация России с законодательством Европейского союза. Процесс гармонизации права обозначен сторонами в различных отраслях права. В частности, Соглашение предусматривает сближение законодательства по вопросам регулирования предпринимательской деятельности и правового режима предприятий, банковской деятельности, бухгалтерского учета и налогообложения компаний, охраны труда, предоставления финансовых услуг, условий конкуренции, государственных закупок, охраны здоровья и жизни людей, животных, растений, охраны окружающей среды, защиты прав по-

1 См.: Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9. С. 8—9.

2 См. там же. С. 11.

3 См.: Барутенко Р.О. Обеспечение единого правового пространства России органами исполнительной власти Российской Федерации: конституционно-правовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9.

4 См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 8.

Желдыбина Т.А. Демократизация законотворчества России в контексте...

требителей, косвенного налогообложения, таможенного дела, транспорта, ядерной энергетики, установления технических норм и стандартов1.

Здесь важно подчеркнуть, что процесс гармонизации законодательства России и зарубежных стран носит двоякий характер. С одной стороны, необходимо гармонизировать российское и европейское законодательство, с другой стороны, в гармонизации нуждается законодательство государств на постсоветском пространстве. Как уже было выше отмечено, интеграционные связи государств — членов Содружества Независимых Государств имеют много общего в виде единой законодательной базы.

Ю.А. Тихомиров справедливо отмечает, что развитие правовой системы России и других стран СНГ происходит в условиях преемственности с советским правом, когда сохраняются и действуют оправдавшие себя институты, акты и нормы прежних десятилетий. Одновременно усиливается юридико-идеологическое и нормативно-структурное влияние правовых систем иностранных государств и тех общих классических правовых доктрин, которые ранее отвергались. Законодательство и правовую систему нельзя рассматривать вне их связи с динамичными правовыми массивами межгосударственных объединений и особенно с международным правом. Такой «правовой треугольник» создает общее правовое пространство, на котором взаимодействуют и сосуществуют разные нормативноправовые массивы. В их связи есть немало устойчивого и закономерного, также противоречивого и случайного. В основе лежат общие интегративные процессы и укрепляющееся сотрудничество государств в экономической, социальной и иных сферах2.

Однако соблюдение баланса, поддержание равновесия между международным и национальным законодательством — весьма сложный процесс.

Так, нарушение международных актов и несоблюдение международных обязательств приводит к их декоративности и снижению реальной эффективности модельных актов в рамках СНГ, слабому влиянию России на ряд сфер в отношениях с другими государствами. В результате, с одной стороны, ослабляется ее воздействие на формирование международно-правовых пространств, с другой стороны, по-прежнему допускается чрезмерное давление институтов иностранного права и международных стандартов3.

С учетом сказанного целесообразно выделить ключевые проблемные моменты российского законотворчества в процессе формирования единого мирового правового пространства. Это усиление процессов гармонизации, интеграции, унификации законодательства России и государств ближнего и дальнего зарубежья; сотрудничество в решении наиболее важных соприкасаемых вопросов законодательного регулирования с учетом политико-правовых, исторических, социально-экономических, культурных особенностей; сравнительный анализ зарубежного законотворческого опыта и возможности адаптации его на российской основе. Очевидно, что в контексте такого подхода демократизация законотворческой деятельности является инструментом решения многих проблем.

1 Кашкин С. Стратегия и механизмы гармонизации законодательства России и Европейского Союза, как ключевые компоненты их эффективного взаиморазвития в XXI веке. ЫЯЬ: И1:1р://шшш.гесер.ги/ги/с1оситеп18.рИр?8иЬас1:1оп= 8Иош1и!!&1с1=1 111307640&агсЫуе=&Б1аг1 1гот=&иса1=19& (дата обращения: 22.08.2013).

2 См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 329.

3 См.: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 30.