Органы антикоррупционного контроля при конфликте интересов на государственной и муниципальной службе: проблемы нормативного обеспечения

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 343.352

ОРГАНЫ АНТИКОРРУПЦИОННОГО КОНТРОЛЯ ПРИ КОНФЛИКТЕ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ: ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

В.Е. Баскакова, Ю.В. Криваксина, А.В. Патрушева

В статье предпринята попытка сравнительного анализа нормативно-правовых актов об органах, осуществляющих антикоррупционный контроль, что позволило авторам очертить количество органов и лиц антикоррупционного контроля при конфликте интересов на государственной и муниципальной службе, их иерархию по полномочиям. Отмечены пробелы законодательства в сфере полномочий органов антикоррупционного контроля, в частности, ограниченные возможности противодействия коррупции у правоохранительных органов власти. Предложены меры в направлении совершенствования антикоррупционного законодательства.

Ключевые слова: конфликт интересов; коррупция; муниципальная служба; государственная служба; антикоррупционный контроль; органы антикоррупционного контроля.

V.E. Baskakova, Yu.V. Krivaxina, A.V. Patrusheva. ANTI-CORRUPTION CONTROL BODIES IN CONFLICT OF INTEREST ON STATE AND MUNICIPAL SERVICE: PROBLEMS OF REGULATORY SUPPORT

In article an attempt of the comparative analysis of normative legal acts about the bodies exercising anti-corruption control that has allowed to outline the number of bodies and persons of anti-corruption control at the conflict of interests in the public and municipal service, their hierarchy on powers is made. Legislation gaps in the sphere of powers of bodies of anti-corruption control are noted, in particular, possibilities of anti-corruption at law enforcement agencies of the power are limited. Measures in the direction of improvement of the anti-corruption legislation are proposed.

Keywords: conflict of interest; corruption; municipal service; civil service; anti-corruption control; bodies anti-corruption control.

Актуальность темы вызвана несовершенством российского механизма антикоррупционного контроля на государственной и муниципальной службе. Весь парадокс системы антикоррупционного контроля на службе состоит в том, что органы, за рядом исключений, назначают сами себе сотрудника либо определяют структурное подразделение, которые будут отвечать за предотвращение коррупции [14]; либо служащие обязаны в силу закона [7] сами принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. При этом потенциал действительно эффективных служб по

противодействию коррупции, например прокуратуры или органов уголовной юстиции при наделении их соответствующими полномочиями, не реализуется на практике в связи с пробелами законодательства [15]. Кроме того, круг лиц, имеющих право выполнять полномочия антикоррупционного контроля при конфликте интересов, рассредоточен по многочисленным нормам. В этой статье предпринята попытка с правовой точки зрения очертить тот круг органов и лиц, которые по праву имеют полномочия, чтобы противодействовать коррупции. Выводы, предлагаемые в статье, строятся ис-

ключительно на текущем нормативном материале.

В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции 2003 г. (далее - Конвенция ООН [1]) каждое государство-участник обязано внедрить антикоррупционные меры в область законодательства, государственные институты, правоприменительную практику. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 08.03.2006 г № 40-ФЗ, но приняла на себя обязательства с оговорками, указав пункты Конвенции, которые РФ обязуется юридически исполнять.

В РФ категория конфликта интересов в системе государственной службы стала использоваться с 2003 г [3; 8], а в системе муниципальной службы - с 2007 г [6]. С принятием Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [7] вкупе с Конвенцией ООН институт конфликта интересов стал распространяться быстро на все виды службы. В российском правовом поле, раскрываясь через понятие личной заинтересованности, категория конфликта интересов подразумевает, что служащий может оказаться в ситуации возможности получения им при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов и иных имущественных прав для себя или для третьих лиц [13].

В современных условиях порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов в свете противодействия коррупции достаточно подробно регламентируется в ряде нормативно-правовых актов. Анализ документов о данных процедурах дает возможность комплексно очертить круг органов антикоррупционного контроля.

Так, в рамках Конвенции ООН была учреждена специальная постоянно действующая Конференция для государств-участников, которая должна проходить каждые два года. На предпоследней, пятой сессии (25-29 ноября 2013 г.), делегатами от РФ были представители министерств (иностранных дел, экономического развития, труда), Генеральной прокуратуры, Следственного комитета, Счетной палаты, а также из управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД. Последняя (шестая) сессия проходила в 2015 г. (2-6 ноября, Санкт-Петербург).

Таким образом, из перечня высших органов власти РФ, заинтересованных в противодействии коррупции, выделяем: а) органы исполнительной власти (федеральные министерства, руководители которых подотчетны Правительству РФ и Президенту РФ); б) правоохранительные органы: прокуратура, которая относится к

государственной военизированной организации, является органом надзора и независима от трех ветвей власти РФ, но Генеральный прокурор подотчетен Президенту РФ; Следственный комитет, который является федеральным государственным органом, осуществляющим полномочия в сфере уголовного судопроизводства и подотчетен Президенту РФ; в) органы внешнего государственного контроля, в данном случае финансового контроля - Счетная палата, подотчетна Федеральному Собранию, таким образом, является производным органом законодательной (представительной) власти РФ.

Рассмотрим ряд российских нормативных документов, благодаря которым можно дополнить перечень органов (лиц) антикоррупционного контроля на службе.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» указывает, что противодействием коррупции занимаются: «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица в пределах их полномочий» (ст. 1). В частности, данный закон устанавливает обязанность «лица, замещающего должность» принимать «меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов» (п. 1 ст. 10). Эта обязанность возлагается, согласно п. 3 ст. 10 указанного закона, на всех служащих в РФ - государственных и муниципальных, служащих, не зависимых от других органов власти организаций (например банка).

Согласно специальному Указу Президента РФ 1065 [12] граждане, которые претендуют на должности федеральной государственной службы, могут быть дополнительно проверены на предмет сведений об их доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера следующими органами и лицами: 1) лицами из окружения Президента РФ (Администрации, Совета при Президенте, Управления Президента по вопросам противодействия коррупции); 2) лицами из Правительства РФ (Аппарата); 3) руководителями федеральных государственных органов и руководителями их территориальных подразделений; 4) высшими должностными лицами учреждений, которым проверка была поручена руководителем соответствующего федерального государственного органа; 5) комиссиями органов и организаций. Но проверка осуществляется на основе письменной информации. Эту информацию предоставляют, по данному указу, все существующие органы власти и правоохранительные органы, органы местного само-

управления; работники служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений; руководящие органы политических партий и общероссийских общественных объединений; Общественная палата РФ; общероссийские средства массовой информации.

Указ № 1065 предусматривает, какие из перечисленных органов и лиц могут задавать вопросы физическим лицам и гражданам (с их согласия). Следовательно, любое физическое лицо может посодействовать противодействию коррупции, выступать в состоянии своеобразного «органа» антикоррупционного контроля.

Еще один указ Президента РФ № 821 [11] регулирует порядок создания специальных комиссий, которые должны проверять соблюдение требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и регулировать только конфликты интересов, как они понимаются в Федеральном законе «О противодействии коррупции».

Эти комиссии состоят, во-первых, из обязательных лиц, как правило, это заместители руководителя государственного органа (он же председатель комиссии); руководителя подразделения этой же службы, ответственного за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений, (он же секретарь комиссии); служащие этой же службы (из подразделения по вопросам кадров, юристы, иные, кого определит руководитель); представителя Управления Президента РФ по вопросам противодействия коррупции или представителя Аппарата Правительства РФ; представителей научных, образовательных учреждений. Во-вторых, руководитель государственного органа может включить в комиссию дополнительных лиц: представителей общественного совета (если он организован при федеральном органе исполнительной власти в соответствии с законом [10]), общественной организации ветеранов (если она создана в государственном органе); профсоюза. Заметим, что закон дает простор руководителю органа на предмет, кого из общественности включать в комиссию, но термин «может» не означает «должен», следовательно, представители общественности могут и не включаться в комиссию.

Словом, «органом» (лицом) антикоррупционного контроля может быть любое физическое лицо, занимающее государственную должность или нет, специальные лица из подразделений или комиссий по противодействию коррупции, органы политических партий и общественных объединений, работники СМИ, словом, все граждане и не граждане РФ. Указ

Президента РФ № 1065 ставит только одно условие: «Информация анонимного характера не может служить основанием для проверки».

Некоторые федеральные законы в РФ [4; 5; 9] призваны сделать деятельность органов власти, их должностных лиц информационно прозрачной и подконтрольной обществу. Однако затрудняет процесс давления гражданского общества на систему коррупции тот факт, что РФ не ратифицировала некоторые статьи Конвенции ООН, следовательно, не разработала соответствующие законы и нормы ответственности виновных в коррупции лиц.

Так, ст. 13 Конвенции ООН прямо указывает, что гражданское общество осуществляет меры по противодействию коррупции, а власть их поддерживает «уважением, поощрением и защитой свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции» [1]. Однако заметим, что в отношении ст. 13 Конвенции РФ не заявила, что она входит в юрисдикцию РФ. В целом, следует, что РФ присоединилась к данной статье в рамках общих формулировок Конвенции вроде: «в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства» [1].

Также, как и со ст. 13 о гражданском обществе, Россией не ратифицирована ст. 20 Конвенции «Незаконное обогащение», которое Конвенция ООН рекомендует: «признать в качестве уголовно наказуемого деяния» [1] и под которым понимает: «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать» [1]. В качестве возражений в литературе справедливо выдвигается мнение о том, что есть противоречие ст. 20 Конвенции со ст. 49 Конституции РФ [2] о презумпции невиновности («Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность»); отсутствует такой состав преступления, как «незаконное обогащение» в Уголовном кодексе РФ. Несмотря на гражданские кампании (сборы подписей, митинги, деятельность оппозиционных политиков) в поддержку ратификации ст. 20 Конвенции ООН или заявления премьер-министра РФ Д.А. Медведева в 2013 г. о том, что Министерство юстиции готовит предложения по ст. 20 Конвенции ООН [16], пока данный вопрос не решен.

Ограничены и возможности противодействия коррупции у правоохранительных органов власти вследствие пробелов российского законодательства. Так, по нечеткому законодательству не получится отнять у чиновника имущество, приобретенное им на незаконно

90

Вестник Российского университета кооперации. 2017. № 4

полученные средства, несмотря на то что в Федеральном законе от 03.12.2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [5] есть ст. 17, которая позволяет Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам при получении соответствующих материалов (закон указывает каких) обращаться в суд с заявлением об обращении в доход РФ всевозможного имущества, в отношении которого чиновник не представил сведения о том, что имущество приобретено на законные доходы. Эта важная статья не работает потому, что в Законе «О прокуратуре РФ» и Гражданском процессуальном кодексе РФ указанные полномочия прокуроров не закреплены, а в российском уголовном законе в отношении подобных ситуаций чиновникам грозят только штрафные санкции и увольнение.

С тем чтобы противодействие коррупции было более эффективным, видимо, надо внести изменения в указанные нормативные акты.

В целом, на основе нормативного материала можно сделать вывод, что Россия имеет длинный перечень актов, позволяющих буквально каждому физическому лицу, будь то служащий федерального или муниципального органа, политическое лицо или любой гражданин РФ, принять участие в антикоррупционном контроле применительно к сфере службы. Высшими органами антикоррупционного контроля по факту участия в заседаниях конференций стран - участников Конвенции 2003 г. против коррупции являются: органы исполнительной власти РФ, органы законодательной власти РФ, правоохранительные органы надзора. Однако наибольшими полномочиями по антикоррупционному контролю, согласно законам, обладают органы исполнительной власти, в среде которых и отмечена значительная коррупция, но пробелы законодательства в сфере борьбы с коррупцией сужают полномочия правоохранительных органов власти.

Список литературы

1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Собр. законодательства Рос. Федерации от 26.06.2006 г. № 26, ст. 2780.

2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. 1993. № 237. С. 1-4.

3. О государственной гражданской службе РФ: федер. закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (ред.

от 29.07.2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

4. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652.

5. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федер. закон от 03.12.2012 г. № 230-ФЗ (ред. от 03.11.2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 50 (ч. IV), ст. 6953.

6. О муниципальной службе в РФ: фе-дер. закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10, ст. 1152.

7. О противодействии коррупции: фе-дер. закон от 25.12.2008 г. № 273- ФЗ (ред. от 28.06.2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. I), ст. 6228.

8. О системе государственной службы РФ: федер. закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2063.

9. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федер. закон от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 09.03.2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.

10. Об Общественной палате РФ: фе-дер. закон от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 28.12.2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 15, ст. 1277.

11. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»): указ Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821 (ред. от 19.09.2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 27, ст. 3446.

12. О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению (вместе с «Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными

служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»): указ Президента РФ от 21.09.2009 г. № 1065 (ред. от 19.09.2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 39, ст. 4588.

13. Ахметова Н.А. Конфликт интересов на государственной службе // Власть. 2013. № 12. С. 124-127.

14. Иванов Э.А. Антикоррупционный комп-лаенс-контроль в странах БРИКС: монография.

М.: ИД «Юриспруденция», 2015. 136 с.

15. Коновалов В.А. Пути совершенствования антикоррупционной деятельности в системе публичной службы Российской Федерации. 2014. № 6. С. 36-40.

16. Медведев: РФ готовит предложения по коррупционной статье Конвенции ООН // РИА Новости (06.12.2013). URL: https://ria.ru/ society/20131206/982436132.html#ixzz2mslLel7 (дата обращения: 05.10.2017).

БАСКАКОВА Василиса Евгеньевна - кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики. Межрегиональный открытый социальный институт. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: baskakovavasilisa@mail.ru.

КРИВАКСИНА Юлия Владимировна - магистрант. Межрегиональный открытый социальный институт. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: juliasaw@rambler.ru.

ПАТРУШЕВА Анастасия Владимировна - магистрант. Межрегиональный открытый социальный институт. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: 2406anastasiya@mail.ru.

BASKAKOVA, Vasilisa Evgenyevna - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Criminal Process and Criminalistics. Interregional Open Social Institute. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: baskakovavasilisa@mail.ru.

KRIVAXINA, Yulia Vladimirovna - Undergraduate. Interregional Open Social Institute. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: juliasaw@rambler.ru.

PATRUSHEVA, Anastasia Vladimirovna - Undergraduate. Interregional Open Social Institute. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail:2406anastasiya@mail.ru.

УДК 351.9

НОВЫЙ ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е.П. Бурдо, Е.М. Новоселова

В статье рассматривается обновленная процедура формирования Общественной палаты Российской Федерации. Поэтапно освещается порядок формирования Общественной палаты Российской Федерации VI состава (2017-2020 гг.). Процесс избрания представителей от общественных палат субъектов РФ анализируется на примере Общественной палаты Республики Марий Эл.

Ключевые слова: Общественная палата Российской Федерации; общественные палаты субъектов Российской Федерации; общероссийские общественные объединения; некоммерческие организации; «президентский список»; Общественная палата Марий Эл.

E.P. Burdo, E.M. Novoselova. THE NEW PROCEDURE FOR THE FORMATION OF PUBLIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

In article the updated procedure of formation of Public chamber of the Russian Federation is considered. The order of formation of Public chamber of the Russian Federation of the VI structure (20172020) is step by step lit. Process of election of representatives from public chambers of territorial subjects of the Russian Federation is analyzed on the example of Public chamber of the Republic of Mari El.

Keywords: Public chamber of the Russian Federation; public chambers of territorial subjects of the Russian Federation; all-Russian public associations; non-profit organizations; «the presidential list»; Public chamber of Mari El.

Порядок формирования Общественной палаты Российской Федерации (далее - ОП РФ) существенно изменился в 2013 и 2016 гг. в связи с принятием и вступлением в силу феде-

ральных законов от 23.07.2013 г. № 235-Ф3 [2], от 28.12.2013 г. № 439-Ф3 [3] и от 28.12.2016 г № 487-ФЗ [1].

В отличие от предыдущего порядка фор-