Система государственного управления лесным комплексом: текущая ситуация и основные проблемы

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМ КОМПЛЕКСОМ: ТЕКУЩАЯ СИТУАЦИЯ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Колесник В.Г., Синятуллина Л.Х.*

Аннотация

В условиях экономического кризиса существующие проблемы управления лесным комплексом значительно усугубились и стала очевидной необходимость полномасштабных изменений в системе управления комплексом. Цель настоящей статьи - обзор и анализ существующей системы государственного управления лесным комплексом, выявление основных проблем управления комплексом и формирование рекомендаций по совершенствованию существующей системы. Для этого были проанализированы все основные элементы системы управления лесным комплексом. В ходе исследования выявлены: несвязанность двух основных составляющих лесного комплекса; проблемы распределения государственных полномочий в системе управления лесным комплексом; ограничения предусмотренных законодательством механизмов доступа к лесным ресурсам; экономические проблемы отрасли. Были сформулированы предложения по основным направлениям совершенствования системы управления, в том числе: формирование институциональных рамок для координации деятельности участников управления комплексом; оптимизация системы распределения государственных полномочий; развитие механизмов предоставления доступа к лесным ресурсам; совершенствование системы платы за использование лесов.

Ключевые слова: лесной комплекс; лесное хозяйство; лесопромышленный комплекс; система государственного управления; использование лесов; аренда лесного участка; плата за использование лесов; инвестиционный проект в области освоения лесов; экспорт пиломатериалов.

* Колесник Виктор Григорьевич - директор Центра исследования и разработки инфраструктурных проектов Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ. Адрес: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». 101000, г. Москва, ул. Мясницкая, д. 20. E-mail: Vkolesnik@hse.ru

Синятуллина Ляйля Хабибовна - начальник отдела перспективных исследований Центра анализа деятельности органов исполнительной власти Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ. Адрес: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 101000, г. Москва, ул. Мясницкая, д. 20. E-mail: Lsinyatullina@hse.ru

Система государственного управления лесным комплексом - это сложная система взаимосвязанных элементов, и вопрос ее границ является дискуссионным. С точки зрения управления лесной комплекс представляет собой комплекс двух взаимосвязанных блоков: лесное хозяйство и лесопромышленный комплекс. А.С. Асламов определяет лесной комплекс как гетерогенную эколого-экономическую систему, представленную функционально взаимосвязанными сферами: природной подсистемой - лесами конкретной территории, и социально-экономическими подсистемами - лесным хозяйством и лесной промышленностью (Асламов, 2007). Для определения границ систем управления каждого из обозначенных блоков можно использовать различный набор элементов в зависимости от задач исследования.

В научном дискурсе и текущей практике существует большое количество определений понятия «государственное управление лесным хозяйством». Например, А.П. Петров дает комплексную трактовку указанному понятию. Рассматривая систему государственного управления лесным хозяйством как совокупность форм и условий для реализации функций государственного управления, он выделяет несколько элементов системы управления: права собственности и формы собственности на лесной фонд; субъекты лесных отношений, компетенция данных субъектов в государственном управлении; отношения государственных органов управления лесным хозяйством с лесопользователями; финансирование воспроизводства, защиты и охраны лесов (Петров, Мамаев, Тепляков, Щетинский, 1997).

Определение, предложенное В.К. Быковским, соответствует традициям юридической науки. В соответствии с ним государственное управление в области использования и охраны лесов (управление лесами) - это основанная на лесном законодательстве исполнительно-распорядительная деятельность органов государственной власти по организации рационального использования и охраны лесов (Быковский, 2016).

Л.М. Чернякевич, в свою очередь, при определении понятия «государственное управление лесами» делает акцент на экологической составляющей и трактует его как целенаправленное воздействие государственных институтов на деятельность физических и юридических лиц, связанную с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, в которой реализуются их потребности и интересы в неразрывной связи с сохранением окружающей природной среды (Чернякевич).

Лесопромышленный комплекс представляет собой совокупность отраслей промышленности, связанных с заготовкой и переработкой древесины. К лесной промышленности принято относить четыре основные группы отраслей: лесозаготовительная промышленность, лесопильная, деревообрабатывающая, целлюлозно-бумажная и лесохимическая (Милякина, Магомедов, 2002).

Д.А. Дороничев определяет лесопромышленный комплекс как группу производств, ориентированных на заготовку, механическую обработку и химическую переработку древесины, в составе которой находятся отрасли, отличающиеся одна от другой по технологии производства и назначению выпускаемой продукции, но использующие одно и то же сырье (Дороничев, 2005).

Распределение государственных полномочий в области управления лесным комплексом

Распределение государственных полномочий на федеральном уровне

Так как лесной комплекс включает два взаимосвязанных блока - лесное хозяйство и лесопромышленный комплекс, - то и структура управления им является двойственной. Государственное управление лесным хозяйством на федеральном уровне осуществляют: Министерство природных ресурсов и экологии (Минприроды России), которое, согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, выполняет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны лесов, земельных отношений, связанных с переводом земель лесного фонда в земли другой категории, лесных отношений; Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), которое в соответствии с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства исполняет функции по контролю и надзору в области лесных отношений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Государственное управление лесопромышленным комплексом осуществляет Министерство промышленности и торговли (Минпромторг России). Согласно п. 1 Положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, Минпромторг России осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности. Однако Положение о Министерстве среди полномочий Минпромторга России не содержит ни одного специфического полномочия в сфере лесопромышленного комплекса. Очевидно, что в нынешних экономических условиях для Минпромторга России лесопромышленный комплекс как объект управления не является приоритетом. В частности, это подтверждается объемом бюджетного финансирования мероприятий подпрограммы «Лесопромышленный комплекс» Государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», ответственным исполнителем которой является Минпромторг России. Объем финансирования подпрограммы «Лесопромышленный комплекс» из средств федерального бюджета на 2012-2016 гг. составил 3 366 159,4 тыс. руб., что составляет 0,32% от общего объема финансирования государственной программы из федерального бюджета.

Система государственного управления лесным комплексом является несбалансированной, отсутствует полноценная координация деятельности двух составляющих единого комплекса: лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса. Она включает целый набор программных документов, однако они разработаны отдельными ведомствами и не связаны между собой.

В сфере лесного хозяйства разработана и утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 20132020 гг. Ответственным исполнителем и соисполнителем программы явля-

ются Минприроды России и Рослесхоз, соответственно Минпромторг России среди участников программы отсутствует.

В сфере лесопромышленного комплекса в составе государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» утверждена подпрограмма «Лесопромышленный комплекс». Ответственным исполнителем подпрограммы является Минпромторг России, соисполнители и участники подпрограммы не предусмотрены.

Кроме того, в 2008 г. приказами Минпромторга России и Минсельхо-за России утверждена Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 г., в 2013 г. распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. N 1724-р утверждены Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 г.

Таким образом, два взаимосвязанных по сути комплекса (лесное хозяйство и лесопромышленный комплекс) разомкнуты как на уровне уполномоченных органов власти, так и на уровне программных документов и источников финансирования. На проблему несвязанности функциональным управлением основных составляющих отраслей лесного комплекса (лесохо-зяйственной и лесопромышленной) отмечается в монографии Р.Ю. Селимен-кова и П.М. Советова. В частности, отмечается, что участники лесных отношений, включая властные структуры, считают лесное хозяйство сырьевым придатком лесной промышленности, а не равноправным субъектом технологической цепочки по производству лесопродукции с высокой добавленной стоимостью (Селименков, Советов, 2012).

Распределение государственных полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

Несмотря на то что Лесным кодексом Российской Федерации установлено право собственности Российской Федерации на лесные участки в составе лесного фонда, за органами государственной власти Российской Федерации в основном закреплены нормотворческие полномочия (Жулин, Кукса, Нико-лаенко и др., 2010), направленные на определение механизмов регулирования в сфере лесных отношений.

Основная же часть управленческих полномочий в составе переданных полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации закреплена за регионами. К таким полномочиям статьей 83 Лесного кодекса отнесены, в частности:

- разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов;

- предоставление в границах земель лесного фонда лесных участков в постоянное

пользования, заключение соглашений об установлении сервитутов в отношении лесных участков в границах земель лесного фонда, принятие решений о предварительном согласовании предоставления земельных участков в границах земель лесного фонда;

- организация использования лесов, их охраны, защиты, воспроизводства на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;

- ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации;

- осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, а также проведение на землях лесного фонда лесоустройства;

- утверждение проектной документации лесных участков в отношении лесных участков в составе земель лесного фонда.

При этом в условиях делегирования основных полномочий в сфере хозяйственного управления лесами органам государственной власти субъектов Российской Федерации Лесной кодекс Российской Федерации определяет жесткие правовые и экономические рамки ведения в лесу хозяйственной деятельности, которая должна быть разнообразной как в плане институциональной организации, так и механизмов экономического регулирования.

При сохранении монополии федеральной собственности на земли лесного фонда Российская Федерация должна иметь жесткую и вертикально организованную систему исполнения властных полномочий в сфере лесных отношений. В настоящее время такая система отсутствует. Попытки выстроить эту систему через механизм субвенций на исполнение переданных полномочий и отчетности за расходование бюджетных средств и исполнение этих полномочий, а также путем применения различного рода оценочных критериев и рейтинговых механизмов эффективность управления не повышают. Существующая система распределения полномочий в сфере лесных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является неэффективной и требует оптимизации.

В связи с этим полагаем, что необходимо рассмотреть вопрос о сохранении полномочий по осуществлению федерального государственного лесного надзора за территориальными органами федерального органа исполнительной власти с сокращением штатной численности департаментов лесного хозяйства в федеральных округах и увеличением численности работников лесничеств. По данным официального сайта Рослесхоза, в настоящее время на одного работника лесничества приходится около 55 тыс. га леса, а в многолесных районах - более 300 тыс. га1. Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о наделении лесничих статусом государственных служащих. В настоящее время лесничества имеют форму государственных казенных учреждений. Подобные решения могут значительно снизить коррупционные риски в сфере использования и воспроизводства лесов, возникающие

вследствие соединения в органах управления лесами в субъектах Российской Федерации распорядительных и контрольных функций.

Также для повышения эффективности государственного управления лесами целесообразным представляется наделение субъектов РФ большей автономией в вопросах издания собственных законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере лесных отношений. Это позволит обеспечить большую вариативность институциональных форм организации использования лесов.

Механизмы предоставления доступа к использованию лесов

Лесной кодекс Российской Федерации предусматривает 16 видов использования лесов - от заготовки древесины до осуществления религиозной деятельности. При этом механизмы получения доступа к использованию лесов текущее законодательство существенно ограничивает. Формально Лесной кодекс предполагает четыре формы получения доступа к использованию лесов:

- договор аренды лесного участка;

- решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении государственному или муниципальному

учреждению лесного участка в постоянное (бессрочное) пользование;

- договор безвозмездного пользования лесным участком;

- договор купли-продажи лесных насаждений.

Однако фактически основной формой предоставления доступа к использованию лесов является договор аренды лесного участка. Остальные три формы предоставления доступа к использованию лесов носят скорее номинальный характер.

На основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении лесного участка в постоянное (бессрочное) пользование лесной участок может быть предоставлен только государственному или муниципальному учреждению для целей выращивания посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев), осуществления научно-исследовательской и образовательной деятельности, осуществления рекреационной деятельности, переработки древесины и иных лесных ресурсов.

На основании договора безвозмездного пользования лесной участок может быть предоставлен только религиозной организации для осуществления религиозной деятельности.

Форма договора купли-продажи лесных насаждений используется в случаях заготовки гражданами древесины для собственных нужд; заготовки древесины юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, относящимися к субъектам малого и среднего предпринимательства; при осуществлении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов государственными (муниципальными) учреждениями.

При этом единственной формой получения государством дохода от предоставления права использования лесов является арендная плата.

В зависимости от изъятия или неизъятия лесных ресурсов при использовании лесного участка размер арендной платы определяется исходя из ставок платы за единицу объема лесных ресурсов либо ставок платы за единицу площади лесного участка и объема лесных ресурсов или площади арендуемого лесного участка соответственно. Ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 г. N 310. Существующая система платы за использование лесов также показала свою неэффективность и требует существенной трансформации на уровне самого подхода. А.П. Петров характеризует низкие ставки платы за использование лесов как экономический барьер на пути модернизации лесопромышленного производства, который способствует применению «отсталых», неэффективных технологий в области заготовки и переработки древесины (Петров, 2011).

Аренда лесных участков ни в одной стране, где ранее были сделаны попытки ее применить, не показала удовлетворительных результатов в экономическом, экологическом и социальном плане. В современном мире механизм аренды лесных участков в его «российском» варианте нигде не применяется. В российских условиях указанная форма также показала свою неэффективность.

В связи с этим предлагаем рассмотреть возможность государственно-частного партнерства в области использования лесов. Наиболее перспективными здесь видятся следующие формы его организации:

1. Лесные концессии, предполагающие конкурсный отбор лесопользователей при условии существенного изменения существующих процедур. Это означает, что проект освоения лесов должен быть заменен бизнес-планом освоения лесов, который должен выставляться на конкурс.

2. Аукционный отбор лесопользователей, предполагающий исключение обязательств лесопользователей развивать лесную инфраструктуру и проводить лесохозяйственные мероприятия.

3. Государственные коммерческие организации в форме акционерных обществ со 100%-ным участием субъектов Российской Федерации. Указанные акционерные общества, обладающие большей автономией

в вопросах управления, должны заменить существующие автономные и бюджетные государственные (муниципальные) учреждения, призванные выполнять лесохозяйственные мероприятия, но не имеющие перспектив для развития по причине юридических и финансовых особенностей формы государственного (муниципального) учреждения.

В условиях многочисленных правовых и экономических ограничений бизнес неизбежно выбирает «теневые» экономические отношения. Примером является вытеснение малого бизнеса из лесной отрасли экономики из-за отсутствия приемлемых правовых механизмов доступа к заготовке древесины. Федеральным законом от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ в Лесной кодекс были внесены изменения, исключающие заготовку древесины в коммерческих целях на основании договора купли-продажи лесных насажде-

ний. Ранее указанную форму активно использовали организации малого и среднего предпринимательства. При этом не было учтено, что иные виды права пользования лесными участками для заготовки древесины (аренда и субаренда), как правило, непосильны для малого и среднего бизнеса. Кроме того, отсутствие приемлемых форм получения доступа к заготовке древесины является одной из причин незаконных рубок.

Эффективному развитию лесного сектора будет способствовать не унификация форм государственно-частного партнерства, а наоборот, их разнообразие, что можно достигнуть в том числе и в условиях децентрализации лесоуправления.

Экономические отношения в лесном комплексе

Лесной кодекс в настоящей редакции не предполагает возможности для реформирования экономических отношений в лесном секторе. Лесное хозяйство до настоящего времени пребывает в системе экономических отношений, перешедших по наследству от советской экономики, когда лесные ресурсы не продавались, а централизованно распределялись, т.е., по сути, само лесное хозяйство было лишено собственного дохода. На фоне общего спада экономики России ситуация в лесной отрасли стала еще более удручающей. Однако причины этого не в мировом экономическом кризисе, экономическом спаде в России или снижении объемов общего потребления. Основными причинами кризисного состояния российской целлюлозно-бумажной промышленности являются системные ошибки - от отсутствия координации управления отраслью в целом до качества управления отдельными предприятиями.

Для подтверждения по данным Росстата России и Минэкономразвития России был проведен анализ развития лесной отрасли в России за период 2009-2014 гг.

Важными показателями развития лесной отрасли является наличие земель лесного фонда и запасов древесины. По данным за 2011-2014 гг. существенных изменений площади земель лесного фонда не наблюдается, и на конец анализируемого периода значение указанного показателя составило 1183,4 га, что на 0,1 га ниже показателя предыдущего года, однако по сравнению со значением на начало анализируемого периода наблюдается рост площади земель лесного фонда на эту же величину. Общий запас древесины колеблется на протяжении анализируемого периода в пределах от 83,4 млрд м3 до 83 млрд м3, снижение составило 0,4 млрд м3.

Количество предприятий по обработке древесины и целлюлозно-бумажного производства по состоянию на 2013 г. составило 20 115 ед. и 27 946 ед. соответственно. Рост количества предприятий по обработке древесины составил 0,7% по отношению к значению показателя на начало анализируемого периода, рост числа предприятий целлюлозно-бумажного производства - 42,63%. Однако по сравнению с предыдущим годом число предприятий по обработке древесины и производства изделий из дерева снизилось на 46 ед.

В целом доля предприятий Российской Федерации по обработке древесины и изделий из дерева незначительная и, по данным на 2013 г., составляет 0,7% от общего количества предприятий в мире. Чуть больше процента приходится на предприятия, занятые целлюлозно-бумажным производством, удельный вес предприятий лесного и сельского хозяйства составил 3,3% от общего числа предприятий.

Важным показателем деятельности предприятий, занятых в обрабатывающих производствах лесной отрасли, является использование производственных мощностей. С 2010 по 2013 г. наблюдается снижение уровня использования производственных мощностей при производстве лесоматериалов на 7,9%, и по состоянию на 2013 г. уровень использования производственных мощностей составил 44,4%.

В связи со снижением производственных мощностей при производстве лесоматериалов наблюдается снижение производства этого вида продукции на 0,2 млн м3 по сравнению с показателем 2010 г., и на конец анализируемого периода было произведено 21,7 млн м3 лесоматериалов.

Производство древесно-волокнистых плит, домиков садовых и построек хозяйственных имеет положительную динамику. По отношению к показателю 2010 г. производство древесно-волокнистых плит увеличилось на 23 млн условных м2. Производство оконных блоков ежегодно снижается, и в 2013 г. было произведено 960 тыс. м2. Производство дверных блоков увеличивается с каждым годом, и по состоянию на 2013 г. было произведено 15,5 млн м2, что на 4,7 млн м2 превышает показатель 2010 г.

Наблюдается также рост производства картона на 51 тыс. т, в 2013 г. было произведено 3022 тыс. т. Производство целлюлозы и бумаги снизилось на 299 и 77 тыс. т соответственно.

В целом производство предприятий по обработке древесины и изделий из дерева увеличилось в 2013 г. на 8% по сравнению с предыдущим годом, и индекс составил 108%. Производство целлюлозно-бумажных и полиграфических изделий снизилось на 5,2% в 2013 г. по сравнению с тем же показателем 2012 г.

Однако динамика объема отгруженных товаров предприятиями России по обработке древесины, а также изделий из дерева и целлюлозно-бумажного производства с 2005 по 2013 г. является положительной, и в 2013 г. было отгружено продукции из древесины на сумму 377 млрд руб., что выше показателя 2005 г. на 232 млрд руб. Товаров целлюлозно-бумажного производства было отгружено на 766 млрд руб., что на 23 млрд руб. больше по сравнению с предыдущим годом и более чем в два раза превышает показатель на начало анализируемого периода.

В целом обороты предприятий лесной отрасли России демонстрируют рост: по состоянию на 2013 г. оборот предприятий лесного комплекса составил 1572,6 млрд руб., что превышает показатель 2005 г. в три раза; в два раза увеличился оборот предприятий по обработке древесины и составил 328 млрд руб.; в три раза вырос оборот предприятий целлюлозно-бумажного производства и полиграфической деятельности, показатель составил 893,8 млрд руб.

Сальдированный финансовый результат по обозначенным производствам является положительным по данным на 2013 г., однако в 2009-2012 гг. сальдированный финансовый результат предприятий по обработке древесины имел отрицательное значение. Минусовые показатели производства наблюдались практически во всех сегментах: в 2009 г. выручка лесопромышленных компаний снизилась на 18%, а убыток составил 14,9 млрд руб. Все сегменты отрасли по итогам 2009 г. оказались нерентабельными. Наибольшие убытки в деревообработке - 7,3 млрд руб., в целлюлозно-бумажной промышленности - 4,4 млрд руб., в лесозаготовке - 3,2 млрд руб. Рентабельность продаж всех секторов лесопромышленного комплекса была отрицательной: целлюлозно-бумажный сектор - -8%, деревообработка - -1,6%, лесозаготовка - -1,1%.

Отрицательным показателем состояния лесной отрасли является и тот факт, что доля убыточных предприятий в среднем составляет 30% на протяжении всего анализируемого периода. В частности, доля убыточных предприятий целлюлозно-бумажного производства составила 30,2%, примерно такая же доля убыточных предприятий приходится на лесную отрасль и составляет 30,4%, более 40% - показатель для предприятий, занятых в обработке древесины и изделий из нее.

Несмотря на то что доля убыточных предприятий по сравнению с показателем 2005 г. снижается, треть предприятий лесной отрасли являются убыточными, что является отрицательным фактором в ее развитии. Ситуация усугубляется также ростом размеров убытка указанных предприятий. В частности, в 2013 г. суммарный убыток предприятий лесного комплекса составил 85 776 млн руб., что более чем в два раза превышает показатель на начало анализируемого периода. В частности, убыток предприятий по обработке древесины составил 21 313 млн руб., это на 17 446 млн руб. больше значения показателя в 2005 г. Убыток предприятий целлюлозно-бумажного сектора составил 23 362 млн руб., это на 417,2% выше показателя на начало анализируемого периода.

Средний процент рентабельности продукции целлюлозно-бумажного производства и изделий из дерева составляет 8%, что на 2,7% ниже по отношению к показателю 2005 г. Рост рентабельности наблюдается только по проданным товарам из древесины - на 3,8% по сравнению с 2005 г.

Проведенный анализ экономических показателей состояния лесной отрасли подтверждает, что отрасль находится в состоянии экономического кризиса. Хотя и наблюдается в целом положительная динамика использования производственных мощностей при производстве основных видов продукции, однако при производстве лесоматериалов наблюдается снижение производственных мощностей, следствием чего является и снижение производства. Например, доля убыточных предприятий лесной отрасли в среднем составляет 30% от общего количества предприятий, растет и размер убытка компаний. Предприятия лесопромышленного комплекса постепенно выходят на объемы производства докризисного уровня. Притом что производство постепенно растет, кризис ускорил неизбежное - вывод устаревшего оборудования и закрытие обреченных на провал проектов. Успешно функционируют

только те заводы, которые успели реконструироваться и производят современную продукцию. Однако возвращение к прежним показателям не помогает отрасли в решении давних проблем - несовершенства законодательства, нехватки квалифицированных кадров и пр. Серьезной проблемой остаются кредитные ставки, которые «съедают» прибыль и не дают предприятиям расширяться. В структуре затрат предприятий лесной отрасли основное место занимают железнодорожные поставки сырья и лесопродукции - до 40%, что делает экономически неэффективными доставку сырья с удаленных ле-сосырьевых баз либо создание там производственных мощностей. Начав восстанавливаться после финансово-экономического кризиса 2008-2010 гг., отрасль вернулась к тем проблемам, которые испытывала раньше, прежде всего к несовершенству законодательства.

Инвестиционные проекты в области освоения лесов

Для целей стимулирования развития лесного комплекса используется механизм приоритетных инвестиционных проектов, который закреплен статьей 22 Лесного кодекса Российской Федерации. Положение о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. N 419 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов». В отношении инвестиционных проектов, включенных в Перечень приоритетных инвестиционных проектов, применяется понижающий коэффициент (0,5) к ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов и ставкам платы за единицу площади лесного участка. Ведение Перечня осуществляет Минпромторг России. Включение проекта в Перечень осуществляется на основании заявки коммерческой организации на реализацию инвестиционного проекта, утвержденной уполномоченным органом субъекта Российской Федерации или Рослесхозом и согласованной с Рослесхозом.

В рамках указанных инвестиционных проектов предполагается как модернизация действующих производств, так и строительство новых лесопромышленных предприятий. По данным официального сайта Минпром-торга России2, в период с 2009 по 2011 г. реализовано 24 приоритетных инвестиционных проекта с общим объемом инвестиций 69,1 млрд руб. Перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов 2012 г. включал 114 проектов с объемом заявленных инвестиций 418,7 млрд руб. и объемом перерабатываемого сырья 79,8 млн м3. В 2015 г. в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов включено 123 проекта с общим объемом инвестирования 376 млрд руб., объемом перерабатываемого сырья 80,6 млн м3 и созданием 64 тыс. новых рабочих мест. Реализовано девять инвестиционных проектов с общим объемом вложенных инвестиций 55,7 млрд руб., на которых создано 1794 рабочих места.

Сегодня в лесных регионах, где нет действующих целлюлозно-бумажных предприятий, поголовное включение в перечень приоритетных про-

ектов примитивных «лесопилок», производств механической переработки первого передела и отсутствие предприятий глубокой химической переработки низкосортной части заготовленной древесины и отходов механической переработки приводят к тому, что в лесу остается значительное количество низкосортной части заготовленной древесины и балансов. Решение государства о стимулировании инвестиционной деятельности в отрасли за счет предоставления льгот проектам, включенным в Перечень приоритетных, хотя и несколько улучшает ситуацию, но не меняет ее кардинально. В результате льготы по аренде лесов получают любые проекты, даже сомнительные с точки зрения комплексного использования лесных ресурсов. Результатом этого является практическое отсутствие заметной добавленной стоимости, так как общие затраты на заготовку сравнимы с выручкой от продажи небольшого количества продукции механической переработки первого передела и вывоза пиловочника.

Очевидно, что подобные условия - отсутствие существенной прибыли, значительных налоговых отчислений, достаточного количества рабочих мест и т.п. - не позволяют формировать бюджеты для создания полноценной инфраструктуры лесной отрасли и серьезно заниматься вопросами лесовосстановления. Происходит истощительное лесопользование. Программы развития отрасли представляют собой набор деклараций, реализация которых экономически не обоснована и не приведет к положительным результатам. Практически ни в одном лесном регионе нет научно обоснованной программы развития лесной и лесоперерабатывающей отрасли. Для примера, в 2011 г. Финляндия затратила на исследования и разработку новой продукции из древесины более 500 млн долл., Россия же в 10 раз меньше (Морозов, 2012). По данным Минпромторга России, в 2015 г. на эти цели было выделено 264,6 млн руб. Получателями средств стали восемь инновационных предприятий, включенных в Перечень проектов создания новых высокотехнологичных производств по комплексной переработке сырья. В общей сложности под проекты выделено около 400 млн руб. (Гришин, 2016).

Также в ходе мониторинга качества и доступности государственных и муниципальных услуг 2010 г., проводившегося экспертами Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», был выявлен ряд сопутствующих проблем, обусловленных особенностями указанного регулирования (Мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг - 2010, 2011). Например, такой порядок предоставляет предприятиям, получившим лесные участки в льготную аренду, конкурентные преимущества перед обычными арендаторами. Кроме того, в некоторых регионах была выявлена практика выставления на аукцион только тех участков, которые не представляют интереса для потенциальных арендаторов. В результате предприятия, желающие вести заготовку, вынуждены договариваться с арендаторами, получившими лесные участки без аукциона. При этом размер платы в таких случаях существенно превышает размер арендных платежей (например, в Тверской области указанная разница была в среднем в 2 раза).

Экспортный потенциал лесного сектора экономики

Проблема вывоза преимущественно необработанного круглого леса является актуальной с момента возникновения российского экспорта леса. Российский лесной экспорт имеет богатую историю, но всегда его основной проблемой была сырьевая направленность.

По данным ФТС России и Минэкономразвития России за период 20072015 гг. авторами был проведен анализ экспортного потенциала лесного комплекса.

На долю Российской Федерации, владеющей 20% мирового запаса лесных ресурсов, приходится немногим более 3% вывозки древесины. Отмечая динамику экспорта круглого леса из России за последние десять лет, необходимо отметить, что начиная с 2007 г. отгрузки кругляка падали ежегодно в течение шести лет. После незначительного спада в 2007 г. (на 3%) в 2008 г. в результате повышения экспортных пошлин на круглый лес до 25%, поставки упали более чем на четверть. В тот же период выросли объемы поставок пиломатериалов, так как экспортные пошлины на вывоз пиломатериалов были установлены на уровне 7%. Повышение экспортных пошлин на необработанную древесину обусловлено стремлением Правительства Российской Федерации сократить объемы экспорта сырьевой направленности и увеличить поставки продукции полуфабри-катной. В результате отгрузки круглого леса стремительно падали, в частности, в 2009 г. зафиксирован спад на уровне 41%. Сравнительно высокий уровень спада был и в 2012 г. - поставки снижены на 16%. В 2012 г., после вступления России в ВТО пошлины на экспорт круглого леса в рамках квот были снижены до 13-15%.

В 2013 и 2014 гг. экспорт круглого леса в натуральном выражении вырос на 8% и 10% соответственно.

В 2015 г. экспорт кругляка вновь упал на 7,1%. Если сравнить итоги 2015 г. с уровнем экспорта десятигодичной давности, то можно увидеть, что поставки необработанного леса из России в 2006 г. превышали уровень 2015 года почти в 3 раза.

По итогам 2015 г. российский экспорт необработанных лесоматериалов составил свыше 19 440 тыс. пл. м3. Отгрузки кругляка из России на внешние рынки в указанном году упали на 7%. Предыдущие два года поставки круглого леса на мировые рынки росли - в целом за этот период экспорт кругляка в натуральном выражении увеличился на 18%.

Последние четыре года российский круглый лес дешевеет. В 2015 г. снижение цен было существенным, цена круглых лесоматериалов из России снизилась на 19%. В результате валютная выручка от экспорта необработанных лесоматериалов по итогам 2015 г. сократилась по отношению к уровню 2014 г. на 25% и составила 1,393 млрд долл. В 2012 г. цены на российский лес в среднем упали на 9%, последующие два года цены падали в среднем на 1%. Отгрузки круглого леса в страны дальнего зарубежья упали за 2015 г. на 7,5% - до 18 778 тыс. пл. м3. Валютная выручка при этом сократилась на 24% - до уровня 1,314 млрд долл.

Основные поставки круглого леса осуществляются в Китай и Финляндию, на долю которых приходится более 67% общего объема экспорта круглого леса. В то же время финские покупатели леса зачастую выступают посредниками и покупают материалы для последующей перепродажи их на европейском рынке. Поэтому при значительных объемах закупок от 4000-5000 тыс. пл. м3 средние цены по экспортным контрактам с финскими импортерами леса по необработанной древесине на 10-30% ниже средних цен на аналогичные позиции при сделках с компаниями из других стран. Валютная выручка при этом не превышает 300 млн долл. м3.

За последние три года Россия утратила лидирующее положение среди экспортеров древесины в страны Азиатско-Тихоокеанского региона. Япония, ранее долгие годы лидировавшая в качестве импортера российской древесины, переориентировалась на другие рынки мира; по данным Дальневосточного таможенного управления ФТС России, стоимость экспорта в страны данного региона сегодня составляет не более 30 млн долл. На первое место на рынке АТР вышла Новая Зеландия. Китай закупает в России преимущественно пиловочник и хвойные балансы, которые в структуре экспорта в КНР достигают 90%. Рынок Китая зависит от поставок российского леса почти на 70% (Кон-драшов, 2007).

Экспорт кругляка в страны СНГ незначителен и составляет около 3% всего экспорта кругляка. В то же время, в отличие от поставок круглого леса в страны дальнего зарубежья, поставки круглого леса в страны СНГ в 2015 г. выросли.

Рост экспорта круглого леса в страны СНГ в 2015 г. составил 8%, отгрузки выросли до 662,5 тыс. пл. м3, при этом стоимость экспорта круглого леса упала, спад составил 34%. Причина такого спада - резкое удешевление поставок кругляка на рынки стран СНГ.

В 1913 г. Лесная комиссия Комитета по пересмотру торговых договоров докладывала: «С точки зрения государственных интересов экспорт необработанных лесоматериалов, разумеется, представляется нежелательным, и наша политика в области вывозной лесной торговли должна быть направлена к созданию для этой торговли таких благоприятных условий, чтобы лесной экспорт ограничивался почти исключительно лишь обработанными лесными товарами, то есть чтобы по возможности весь труд по выработке этих товаров и его оплата оставались бы в России и не приходились на долю чужестранцев, издавна извлекающих из обработки нашего лесного сырья громадные выгоды» (К вопросу о современном положении русской экспортной лесной торговли, 1913, с. 11). Фактически, этот вывод актуален и для современного состояния российского лесного экспорта.

Перспективы развития лесного комплекса

Итак, исходя из проведенного анализа данных, можно утверждать, что управление развитием лесного сектора экономики представляет собой довольно не сбалансированную систему. Вклад лесного сектора в экономику страны не соответствует ресурсному потенциалу лесов.

Доля лесного комплекса в российской экономике по основным макроэкономическим показателям, по данным Росстата и Минэкономразвития России, составляет:

- ВВП - 1,3%;

- объем отгруженной продукции - 4%;

- валютная выручка от экспорта - 3%;

- численность работающих в промышленности - 3%;

- инвестиции в основной капитал - 1,3-1,5%;

- объем мировой торговли лесоматериалами - 2,9%.

Лесной комплекс обладает большим потенциалом для развития, базой которого является лес - ресурс, в отличие от нефти, газа, каменного угля, железной руды и других полезных ископаемых, возобновляемый. Имеющиеся запасы лесных ресурсов позволяют обеспечить не только текущие и перспективные внутренние потребности страны в древесине и продуктах ее переработки, но и существенно расширить экспорт товаров лесной отрасли. Это определяет и значительную роль лесного комплекса России в мировой торговле лесобумажными товарами. Общий запас леса в Российской Федерации, по данным государственного учета лесов, составляет более 80 млрд м3. Годичный прирост леса составляет 970 млн м3, научно обоснованный размер ежегодного допустимого изъятия древесины (расчетной лесосеки) по всем видам рубок составляет 635 млн м3, доля же лесной продукции в ВВП не превышает 3%.

Продолжающееся реформирование законодательных рамок, в том числе налогового и лесного законодательства, характеризуется несовершенством и противоречивостью принимаемых нормативных правовых актов. Для реализации большинства законодательно установленных положений требуется принятие подзаконных актов, как правительственных, так и ведомственных. Зачастую это приводит к противоречивой правоприменительной практике и, как следствие, занижению налоговой базы плательщиками налогов, сборов и обязательных платежей и снижению доходности от использования возобновляемых природных ресурсов. Принимаемые в последние годы меры по ограничению экспорта необработанной древесины кардинально проблему повышения эффективности лесного сектора экономики не решают.

В связи с этим необходимы комплексные меры по реформированию существующей системы государственного управления лесным комплексом, включающие:

- формирование институциональных рамок для регулярной и эффективной координации деятельности двух составляющих единого комплекса: лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса;

- совершенствование системы распределения государственных полномочий в сфере лесного комплекса между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

- регулярный контроль и мониторинг качества выполнения мероприятий, предусмотренных стратегическими и программными документами отрасли;

- ревизию и корректировку существующих стратегических и программных документов отрасли или разработку и утверждение новых;

- дифференциацию механизмов предоставления доступа к использованию лесов;

- совершенствование системы платы за использование лесов в целях повышения доходности отрасли для государства;

- развитие форм государственно-частного партнерства в сфере лесного комплекса;

- стимулирование научных исследований и инновационных разработок;

- стимулирование экспорта обработанной продукции, а не необработанных лесоматериалов.

Государственное регулирование должно обеспечивать в рассматриваемой области принятие превентивных мер для увеличения доходности отрасли путем сбалансированного воспроизводства лесных ресурсов и их использования. Необходим комплексный подход, включающий создание современной законодательной базы, эффективный контроль разработки лесных массивов, развитие транспортной инфраструктуры (в настоящее время на 1 тыс. га леса приходится 1,2 км лесовозных дорог), привлечение новейших технологий не только в отрасль лесозаготовки и переработки лесного материала, но и в смежные отрасли экономики, в первую очередь транспортировки. Безотходная разработка лесных ресурсов, повышение экологичности производства требуют привлечения новейших технологий, что позволит включить в экономическое развитие большие нетронутые лесные территории, увеличит валовый отраслевой продукт, создаст дополнительные рабочие места, обеспечит рост общей экономической активности лесных регионов России. Критерием эффективности решения государством задачи обеспечения устойчивого развития эколого-экономической системы лесного комплекса можно считать взаимосвязь трех составляющих (Асла-мов, 2007): качественное состояние лесов; уровень лесного дохода, обеспечивающий выполнение лесным комплексом своих функций в полной мере; темпы роста прибыли в лесной промышленности.

ЛИТЕРАТУРА

1. Асламов С.В. Отдельные аспекты системного анализа развития лесного комплекса // Известия Иркутской государственной экономической академии. - 2007. - № 5. -С. 62-65.

2. Быковский В.К. Правовые и организационные основы государственного управления лесами: учебник и практикум для СПО / В.К. Быковский. - 3-е изд., перераб. и доп. -М.: Издательство Юрайт, 2016.

3. В прошлом году Минпромторг России поддержал 77 компаний Леспрома на сумму свыше 3,5 млрд рублей // Wood-prom (электронный журнал). - 13.02.2017. - URL: http://wood-prom.ru/news/15246_v-proshlom-godu-minpromtorg-rossii-podderzhal-77-k (дата обращения: 15.02.2017).

4. Государственное управление лесным хозяйством: Учебное пособие / А.П. Петров, Б.М. Мамаев, В.К. Тепляков, Е.А. Щетинский. - М.: Всероссийский научно-исследовательский и информационный центр по лесным ресурсам, 1997.

5. Гришин И. Все в лес. РБК+ Лесная промышленность. - № 076. - 28 апреля 2016 г. - URL: http://www.rbcplus.ru/issue/57218b2b7a8aa919eaf9d4e6 (дата обращения: 20.02.2017).

6. Дороничев Д.А. Лесопромышленный комплекс: понятия, проблемы, перспективы / Д.А. Дороничев, О.А. Голубцова, О.С. Иванова; под ред. Голубцова А.Н. - М.: Статистика России, 2005.

7. Жулин А.Б., Кукса Т.Л., Николенко А.А. и др. Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти: экспертная систематизация и анализ деятельности. -М.: Институт государственного и муниципального управления Государственного университета - «Высшая школа экономики», 2010.

8. К вопросу о современном положении русской экспортной лесной торговли / Главное управление землеустройства и земледелия. Лесная комиссия. Сельскохозяйственный комитет по пересмотру торговых договоров. - СПб.: Типо-лит. «Якорь», 1913.

9. Кондрашов П.В. Российский лесной экспорт в страны АТР и тенденции изменения его структуры. - М.: Вестник университета (ГУУ). Серия «Национальная и мировая экономика». - № 2. - 2007. - C. 64-70.

10. Милякина Е.В., Магомедов З.Н. Экономико-правовые аспекты функционирования лесопромышленного комплекса Российской Федерации. Законодательство и экономика, N 11. Ноябрь. 2002. - Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/4062765/#ixzz4Yy1SIq7S (дата обращения: 20.02.2017).

11. Мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг -2010 / под ред. А.В. Клименко, С.М. Плаксина. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011.

12. Морозова Л. Тормоз для кругляка // Российская Бизнес-газета - Промышленное обозрение. - № 850 (21). - URL: http://rg.ru/2012/06/05/export.html (дата обращения: 17.02.2017).

13. Петров А. Капиталы тянут в чащу // Российская Бизнес-газета. - № 811. - 23 августа 2011. - URL: https://rg.ru/2011/08/23/wood.html (дата обращения: 17.02.2017).

14. Селименков Р.Ю., Советов П.М. Лесной комплекс: управление инновационным развитием. - М.: ИСЭРТ РАН, 2012.

15. Чернякевич Л.М. Организационно-экономические аспекты управления лесным хозяйством МарГТУ. - URL: http://csfm.volgatech.net/elearning/Chernyakevich/text/ (дата обращения: 17.02.2017).

ПРИМЕЧАНИЯ

Официальный сайт Рослесхоза: http://www.rosleshoz.gov.ru/media/monitoring/796

Официальный сайт Минпромторга России: http://minpromtorg.gov.ru/press-centre/ news/#!minpromtorg_realizuet_prioritetnye_investicionnye_proekty_v_oblasti_ osvoeniya_lesov

2

STATE MANAGEMENT OF THE FORESTRY COMPLEX: CURRENT SITUATION AND MAIN CHALLENGES

Kolesnik Viktor G.

Director of the Center at the Institute of Public Administration and Municipal Management, HSE. Address: National Research University Higher School of Economics, 20 Myasnitskaya Str., 10100 Moscow, Russian Federation. E-mail: Vkolesnik@hse.ru

Sinyatullina Lyaylya Kh.

Head of the Sector at the Institute of Public Administration and Municipal Management, HSE. Address: National Research University Higher School of Economics, 20 Myasnitskaya Str., 10100 Moscow, Russian Federation. E-mail: Lsinyatullina@hse.ru

Abstract

Economic crisis aggravated existing problems of timber processing industry and made evident the need for full scale regulatory changes.

This article is intended to provide a review and analysis of all existing timber complex administration systems, to bring to the light fundamental problems of regulation and to propose recommendations for improvement.

The research showed up a disengagement of the two basic parts of timber processing, problems of authority distribution in the public sector, limitations of the timber resources access mechanism that is envisaged in legislation and economic problems of the industry.

The research provided recommendations regarding the ways to improve the regulation system including the formation of an institutional framework to coordinate industry players, optimization of authority distribution in the public sector, development of timber resources access mechanisms, improvement of the payment system for timber usage.

Keywords: forestry complex; forestry; timber industry; public administration/ state management; forest exploitation; woodlot rental; a fee for using forest; an investment project in forest exploitation; lumber export.

Citation: Kolesnik, V.G. & Sinyatullina, L.Kh. (2017). Sistema gosudarstvennogo upravleniya lesnym kompleksom: Tekushchaya situatsiya i osnovnye problemy [State Management of the Forestry Complex: Current Situation and Main Challenges]. Public Administration Issues, no 1, pp. 129-148 (in Russian).

REFERENCES

1. Aslamov, S.V. (2007). Otdel'nie aspekti sistemnogo analiza razvitiya lesnogo kompleksa [Some Aspects of the System-Oriented Approach in Developing the Forest Complex]. Iz-vestiya Irkutskoy gosudarstvennoy economicheskoy akademii, no 5, pp. 62-65.

2. Bykovskiy, V.K. (2016). Pravovye i organizacionnye osnovy gosudarstvennogo upravlenija lesami: uchebnik i praktikum dlja SPO [Legal and Organizational Basics for Public Administration of Forests]. Moscow: Izdatel'stvo Yurayt.

3. Last Year Ministry of Industry and Trade Supported 77 Companies in Sector Allocating more than RUR 3,5bln. Wood-prom. Available: http://wood-prom.ru/news/15246_v-proshlom-godu-minpromtorg-rossii-podderzhal-77-k (accessed: 15, February, 2017).

4. Gosudarstvennoe upravlenie lesnym hozjajstvom: Uchebnoe posobie [Public Administration of the Forestry Sector: Text-Book]. Eds: A.P. Petrov, B.M. Mamaev, V.K. Teplyakov, E.A. Shchetinskiy. Moscow, 1997.

5. Grishin, I. (2016). «All to the Forest!». RBC and Forest Industry, no 076, 28 April. Available: http://www.rbcplus.ru/issue/57218b2b7a8aa919eaf9d4e6 (accessed: 20 February, 2017).

6. Doronichev, D.A. (2005). Lesopromyshlennyj kompleks: ponjatija, problemy, perspektivy [Timber Processing Industry: Definitions, Problems and Prospects]. Ed.: Golubtsova A.N. Moscow: Statistika Rossii.

7. Zhulin A.B., Kuksa T.L., Nikolenko A.A. et al. (2010). Registr polnomochiy federal'nykh organov ispolnitel'noy vlasti: expertnaya sistematizatsiya i analiz deyatelnosti [The Federal Public Sector Authorities'Powers Register: Expert Systematization and Activity Analysis]. Moscow: HSE, 2010.

8. K voprosu o sovremennom polozhenii russkoy exportnoy lesnoy torgovli [Regarding the Current Situation in Russian Forest Products Export]. Gl. upr. zemleustroystva i zem-ledeliya lesnoy komissii komiteta po peresmotru torgovih dogovorov. St. Petersburg: «Yakor», 1913.

9. Kondrashov, P.V. (2007). Rossiyskiy lesnoy export v strany ATR i tendentsii izmeneniya ego structury [Russia's Forest Products Export in South-East Asia and its Structural Trends]. Vestnik universiteta (GUU). Natsionalnaya i mirovaya economika, no 2, pp. 64-70.

10. Milyakina, E.V., Magomedov, Z.N. (2002). Ekonomiko-pravovye aspekty funktsioniro-vaniya lesopromyshlennogo kompleksa Rossiyskoy Federatsii [Economic and Legal Aspects of the Timber Processing Industry in the Russian Federation]. Zakonodatel'stvo i Ekonomika, no 11, November. Available: http://base.garant.ru/4062765/#ixzz4Yy1SIq7S (accessed: 27 February, 2017).

11. Monitoring kachestva i dostupnosti gosudarstvennih i municipalnih uslug - 2010 [Monitoring of quality and accessibility of state and municipal services]. Eds: A.V. Klimenko, S.M. Plak-sin. Moscow: HSE, 2011.

12. Morozova, L. Tormoz dlya kruglyaka [Hindrance to Round-Timber]. Russian Business Magazine - Industrial Review, no 850 (21). Available: http://rg.ru/2012/06/05/export.html (accessed: 17.02.2017).

13. Petrov, A. (2011). Kapitaly tyanut v chashchu [Big Business is Driven to the Thicket]. Russian Business Magazine, no 811, 23 august. Available: https://rg.ru/2011/08/23/wood.html (accessed: 17, February, 2017).

14. Selimenkov, R.Yu. & Sovetov, P.M. (2012). Lesnoy kompleks: upravlenie innovatsionnym raz-vitiem [Timber Processing Industry: Innovation Management]. Moscow: ISERT RAN.

15. Chernyakevich, L.M. (2009). Organizatsionno - ekonomicheskie aspekty upravleniya lesnym hozyaystvom MarGTU [Organizational and Economic Aspects of Forestry Management]. Available: http://csfm.volgatech.net/elearning/Chernyakevich/text/ (accessed: 17, February, 2017).