Конституционный суд рассекретил международные договоры

Конституционный суд (КС) вчера запретил временно применять в России официально не опубликованные международные договоры, если они меняют действующие правила поведения граждан, затрагивая их права, свободы и обязанности. Запрет вступает в силу через три месяца, отведенные на публикацию таких документов. Эксперты считают решение КС "важным прецедентом для рассекречивания более широкого спектра внутринациональных нормативных актов".

КС вчера откорректировал смысл ст. 23 закона "О международных договорах РФ", позволяющей российским властям временно применять без официальной публикации нератифицированные и не вступившие в силу международные соглашения (см. "Ъ" от 7 и 14 марта). Поводом послужил судебный скандал вокруг неопубликованных (или опубликованных с опозданием) документов о реализации Таможенного кодекса Таможенного союза. За их несоблюдение (в том числе соглашения о повышении ставок таможенных пошлин для перемещения товаров личного пользования) Федеральная таможенная служба применяла через суд административные и уголовные санкции в отношении своих сотрудников и пересекающих границу граждан. Вчера КС удовлетворил жалобу жителя Забайкалья Игоря Ушакова (велев пересмотреть решения о взыскании с него около 45 тыс. руб.), приняв к производству еще три аналогичных обращения. КС согласился с заявителем, что применение международных актов без официального опубликования для всеобщего сведения "не позволяет заинтересованным лицам своевременно ознакомиться с ними, предвидеть последствия их применения, с тем чтобы соотнести свое поведение с содержащимися в них правилами".

Отменять норму о временном применении международных договоров КС не стал, но жестко раскритиковал правовую политику, которую, по его мнению "последовательно проводят органы публичной власти и должностные лица РФ". В решении говорится, что правила не только временно применяемого, но и вступившего в силу международного договора на практике "имеют приоритет перед российскими законами при отсутствии официально опубликованного текста, в том числе в случае, когда ими изменяется нормативное содержание прав, свобод и обязанностей человека и гражданина". Об этом в ходе процесса заявлял представитель МИДа Дмитрий Лобач, ссылаясь на требования Венской конвенции, запрещающей государствам-участникам откладывать соблюдение договора на основании отсутствия публикации. В то время как Конституция прямо запрещает применять "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности", если они "не опубликованы официально для всеобщего сведения".

КС пришел к выводу, что "стремление государства любой ценой соблюсти обязательства в отношениях с другими государствами может приводить к нарушению прав и свобод человека и гражданина". Только в случае официального опубликования международного договора на лиц, подпадающих под его действие, распространяется презумпция, в силу которой незнание закона не освобождает от ответственности. Неопределенность же порождает противоречивую правоприменительную практику, создает возможность злоупотреблений и произвола.

КС отметил, что в 2011 году в перечень официальных публикаторов включен и "Официальный интернет-портал правовой информации", но использование для этого иных сетевых ресурсов недопустимо. Суд обязал законодателя в течение трех месяцев установить порядок опубликования временно применяемых договоров и завершить их официальное опубликование. После этого официально не опубликованные временно применяемые договоры действовать в России не смогут. КС указал, что его решение при отсутствии официальной публикации не может служить оправданием для неисполнения РФ обязательств, вытекающих из временно применяемых ею международных договоров, в отношениях с другими государствами-участниками.

По словам судьи-докладчика по делу Сергея Князева, точной информации о количестве таких договоров и сферах, в которых они применяются, у КС нет. По данным МИДа, в режиме отсутствия публикации действует более 60 таких договоров. Трехмесячный срок для урегулирования проблемы и публикации установлен, чтобы "не наступила юридическая неразбериха и правовой хаос", отметил судья. КС подтвердил, что прежде, чем требовать исполнения правил поведения, государство обязано официально довести их до сведения граждан. "Конечно, никто не скрывал информацию об этих договорах. Но доведение до сведения и официальная публикация — разные правовые процедуры по своим последствиям",— пояснил господин Князев. Только официальная публикация обеспечивает уверенность в точности и аутентичности текста договора и его признания в качестве источника правовых норм для внутригосударственного применения. Вопрос о том, являются ли договоры нормативными правовыми актами, здесь ни при чем, отметил Сергей Князев, достаточно того, что они содержат "правила поведения граждан". Если допустить, что временные договоры в таких случаях применяются без официальной публикации, "требование Конституции утратило бы смысл", подчеркнул судья.

Адвокат заявителя Олеся Ерохина вчера назвала решение КС "большой победой" именно для ее клиента. Однако, по мнению адвоката, фактически установленная КС трехмесячная отсрочка для запрета на применение неопубликованных договоров может привести к новым проблемам. "Получается, что нарушить международные обязательства РФ нельзя, а продолжать нарушать права других граждан в течение трех месяцев можно",— считает она.

Но, по словам господина Князева, КС установил крайний срок для переходного периода по принципу "не навреди", рассчитывая на "ответственность государственных органов". Если через три месяца условие не будет выполнено, власть не сможет применять договоры внутри страны и будет нести международные издержки, по существу поставив договоры под угрозу срыва.

Глава фонда свободы информации Иван Павлов считает решение КС хорошим прецедентом для его распространения на внутринациональные нормативные акты, в том числе систему гостайны, заточенную на "загрифованные" приказы и ведомственные документы, затрагивающие права и свободы граждан. До сих пор КС отказывался рассматривать обращения, связанные с проверкой того, как устроена система их засекречивания, а органы власти в целом не уважают право граждан на доступ к информации, несмотря на юридические, в том числе судебные решения, отметил господин Павлов. "Неделю назад мы направили в КС жалобу историка Никиты Петрова на практику применения судами нормы закона "О гостайне", которым установлен максимальный срок засекречивания документов 30 лет. Но суды ссылаются на то, что она вступила в силу в 1993 году, следовательно, открывать засекреченные до 1993 года документы власти не обязаны. Теперь же КС фактически обозначил проблему неконституционного лишения граждан на доступ к информации, в том числе регулирования системы гостайны. Ее необходимо решать, даже если на это придется отвести не три месяца, а год или два",— считает адвокат Павлов.