Реализация концепций административной реформы

имени О.Е. Кутафина

РЕАЛИЗАЦИЯ КОНЦЕПЦИЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Аннотация. В статье рассматриваются подходы к пониманию административной реформы, направления развития и вопросы реализации концепций реформы. Высказанные положения подкрепляются примерами из практики государственного управления. Ключевые слова: административная реформа, государственная служба, государственное управление, децентрализация, исполнительная власть, исполнительные органы, централизация.

DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.031-038

B. V. ROSSINSKIY, D. Sc. (Law), Professor, Professor of the Department of Administrative Law and Process of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Honored Lawyer of the Russian Federation kapp@msal.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 THE CONCEPTES'S OF THE ADMINISTRATIVE REFORMS IMPLEMENTATION Abstract. In the article approaches to understanding of administrative reform, directions of development and questions for realization concepts of reform are considered. The above statements are supported by examples from the practice of public administration. Keywords: administrative reform, public service, public administration, decentralization, executive power, executive bodies, centralization.

Борис Вульфович РОССИНСКИЙ,

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации kapp@msal.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

Административная реформа осуществляется постоянно, с тех пор, как начался процесс управления государством, и подобное реформирование никогда не прекратится. При этом административная реформа развивается в соответствии с законами диалектики по спирали. Если представить сопровождающие реформу процессы на плоскости, то получится кривая, напоминающая синусоиду. Повторяющимся синусоидальным колебаниям подвержены, в частности, централизация и децентрализация исполнительных органов, основные признаки государственного аппарата и многие другие характеристики, присущие системе исполнительной власти.

С учетом такой графической интерпретации изменений в административном устройстве страны отметим два возможных подхода к пониманию административных реформ. При первом из них ту или иною реформу следует отождествлять с очередным витком спирали в развитии механизма государственного управления

>

Ш

Т

Р И

Т m Т

I

m

МНЕНИЕ

>

© Б. В. Россинский, 2018

32 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ ^/wiwepcmteta

L-—^ и мени O.E. Кугафина

(на плоскости — с соответствующим участком синусоидальной кривой), а границы реформы — определять как начало и окончание данного витка спирали (участка синусоидальной кривой). В этом случае реформы занимают длительный период времени, иногда до нескольких десятков лет.

При втором подходе к пониманию административных реформ виток спиралевидного развития механизма государственного управления надо рассматривать не в качестве многолетней реформы, а как естественный этап постоянного совершенствования этого механизма. Сами же административные реформы связываются с куда менее коротким по времени, но вместе с тем существенным пересмотром концепций государственного управления. Графически это выражается в кардинальном изменении направления векторов различных характеристик исполнительной власти в зонах максимумов и минимумов синусоидальной кривой.

В настоящей статье рассмотрим появление очередных, «новых» концепций административной реформы с позиций первого из обозначенных подходов к пониманию реформ.

Прошлую, или, другими словами, вчерашнюю, административную реформу надо отождествить с предыдущим витком спирали. Та реформа длилась более 60 лет: с конца 30-х гг. ХХ в. до начала ХХ! в. В преддверии Великой Отечественной войны в стране усиливалась централизация органов исполнительной власти (в терминологии тех лет — органов государственного управления) и происходили иные процессы, которые после определенного ослабления во второй половине ХХ в. вновь стали повторяться на сегодняшнем этапе административной реформы.

Так, в 1938—1941 гг. значительно увеличилось число общесоюзных наркоматов, которым подчинили наиболее крупные промышленные предприятия (главным образом тяжелой индустрии, оборонных отраслей), находившиеся ранее в республиканской подведомственности1. Без этого в критической ситуации не удалось бы ни провести экстренную эвакуацию промышленных предприятий в восточные регионы страны, ни резко увеличить объемы оборонного производства. Централизация сыграла огромную роль и в период послевоенного восстановления страны, создания ее мощного ракетно-ядерного потенциала.

В середине 50-х гг. началась децентрализация системы исполнительных органов. Реализовывалась новая концепция — переход к организационным формам управления по территориальному принципу. Создавались советы народного хозяйства, которые осуществляли управление внутри экономических административных районов и были непосредственно подчинены советам министров союзных республик. Совет Министров СССР осуществлял руководство совнархозами через республиканские органы. При этом фактически ликвидировалась союзная министерская структура управления промышленностью2. Не претендуя на оценку всех положительных и отрицательных сторон преобразований 1957—1964 гг., их

1 См., например: Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917 г — декабрь 1991 г. М. : РГГУ, 1994. С. 194—195.

2 Более подробно об этом см.: Веденеев Ю. А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР : Историко-правовое исследование (1957—1987 гг.). М. : Наука, 1990. С. 23—47.

имени О.Е. Кутафина

влияния на дальнейшее развитие экономики страны, беремся лишь утверждать, что система управления государством, лишившись ряда важнейших органов исполнительной власти, начала терять устойчивость. В октябре 1964 г. произошло то, что в сложившейся ситуации, видимо, и должно было произойти.

В последующий период вновь было увеличено число союзных исполнительных органов и восстановлено централизованное управление отдельными отраслями хозяйства, но полностью отойти от идеи децентрализации управления в силу экономического и социального положения страны уже было невозможно.

Концепция децентрализации стала быстро воплощаться в жизнь при общей перестройке системы государственного управления страной, переходе к рыночным отношениям, распаде Советского Союза. В этих условиях ликвидировались союзные, а затем уменьшилось число федеральных органов исполнительной власти. Наметились серьезные административные решения по созданию действительно новой системы и структуры данных органов, основанных на идее децентрализации. Думается, что реализация возможных в тот период положений концепции децентрализации явилась бы успешным завершением административной реформы, осуществлявшейся на протяжении 60 лет.

Однако ошибки, допущенные при внедрении экономических методов хозяйствования, когда упразднение или сужение полномочий тех или иных централизованных институтов власти происходило до появления соответствующих объективных условий, связанных с достижением необходимого уровня рыночных отношений; поспешная ломка существовавшей системы без появления должных социально-экономических механизмов; серьезные промахи в приватизации государственной собственности не позволили довести до конца подобную реформу, что в конце концов стало причиной отката по многим направлениям к старым, чисто административным методам управления.

С первых лет текущего века мы отсчитываем следующую, т.е. сегодняшнюю, административную реформу. Но ее начальный этап, к сожалению, не явился переходом к действительно модернизированной системе управления, а стал во многом повторением основных тенденций прошлой реформы. Неизбежность этого обусловила сложившаяся в стране экономическая, социальная и политическая конъюнктура.

Нынешнее усиление централизации управления очевидно. Достаточно отметить введение федеральных округов; ликвидацию в ряде отраслей хозяйства соответствующих исполнительных органов субъектов РФ, организацию там территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти; повышение роли Президента РФ в руководстве многими направлениями традиционной деятельности Правительства РФ и органов отраслевой компетенции и др.

Одновременно построена значительная по масштабам структура федеральных органов исполнительной власти. При этом новая, формально трехзвенная их система на самом деле организована таким образом, что в большинстве случаев

фактически объединяет органы по-старому, в единые блоки, подведомственные И

федеральным министерствам3. Раньше лишь в структуре союзных и республикан-

>

гп Т I

3 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных

органов исполнительной власти». МНЕНИЕ

>

34 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ ^/wiwepcmteta

L-—^ и мени O.E. Кугафина

ских министерств были главные управления или управления, а теперь в ведении федеральных министерств находятся федеральные агентства и службы. С учетом сказанного представляется, что федеральным агентствам и службам статус самостоятельных федеральных органов исполнительной власти придан искусственно. Этому есть немало и других подтверждений.

Но не только к процессам централизации или децентрализации органов исполнительной власти и масштабам их структуры сводится содержание концепции той или иной административной реформы. Очень важно, например, при реформировании обеспечить стабильность системы государственного управления, т.е. ее способность сохраняться при нежелательных воздействиях извне, не терять устойчивость. Обобщение опыта обеспечения стабильности систем государственного управления в разных странах в тех или иных критических ситуациях свидетельствует об обязательном наличии в системе управления среди прочих такой подсистемы, которая, с одной стороны, обладает большой инерционностью, а с другой стороны, может в случае необходимости выполнять основную часть управленческих функций всей системы4.

Приведем хрестоматийный пример из прошлой административной реформы. Через несколько дней после начала Великой Отечественной войны стало ясно, что в сложившихся экстремальных условиях, несмотря на наличие в стране ряда оборонно-промышленных наркоматов, в системе государственного управления, помимо Совнаркома СССР, нужен еще один мощный орган, соразмерный с Совнаркомом по своим функциям и полномочиям, — его дублер-противовес. Образованный Государственный комитет обороны (ГКО) решал важнейшие вопросы государственного управления, в частности руководил танковой и авиационной промышленностью, занимался мобилизацией, обеспечивал охрану порядка внутри страны и др. Естественно, достаточно функций и соответствующих полномочий оставались в Совнаркоме СССР5. Жизнь показала разумность и своевременность подобной перестройки системы управления.

После Победы и упразднения ГКО аналогичный дублер-противовес министерствам и ведомствам СССР, самому Совету министров начал формироваться в аппарате ЦК КПСС, где стали образовываться отделы, отвечающие не только за идеологические и политические процессы, как это было в довоенные годы, но и за оборонные проблемы, промышленность, науку. И так было до ликвидации КПСС как правящей партии. В 90-е гг. прошлого века подобный дублер-противовес системе органов исполнительной власти стал формироваться в Администрации Президента РФ. Эта политика не потеряла актуальности и в проводимой сегодня административной реформе.

Говоря о подсистемах государственного управления, следует отнести к ним и административный аппарат, который не только воплощает в жизнь свойственные каждому времени тенденции административной реформы, но и сам развивается в соответствии с этими тенденциями. Если вернуться к первому этапу прошлой

4 См.: Российский Б. В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. 2016. № 5. С. 13—14.

5 См.: Микоян А. И. Так было. Размышления о минувшем. М. : Вагриус, 1999. С. 340—341, 390—392.

имени О.Е. Кутафина

административной реформы (1938—1941 гг.), то после известных репрессий партийного и хозяйственного руководства в стране начался период «заигрывания» с административным аппаратом. Несмотря на фактическое отсутствие в правовых актах того времени различий между службой в государственных органах и работой в иных учреждениях и на предприятиях, именно тогда стал формироваться государственный аппарат как некая новая каста со своими особенностями и определенными, порой значительными привилегиями. Централизованное управление нуждалось в надежных проводниках политики государства.

Период децентрализации управления 50—60 гг. прошлого века, наоборот, известен постоянной тряской административного аппарата, его сокращением при проведении реформы того десятилетия, нестабильным положением продолжавших работать государственных служащих, потерей ими многих льгот и привилегий. Все это среди прочего формировало отрицательное отношение большой части государственного аппарата к лидеру государства, что в значительной степени способствовало достаточно спокойному отстранению его от власти в октябре 1964 г. В подтверждение сказанного приведем слова С. Н. Хрущева — сына Н. С. Хрущева: отца «не поддерживал ни аппарат, ни армия, ни КГБ — реальные участники спектакля, ни народ, которому отводилось место в зрительном зале, отгороженном от сцены глубокой "оркестровой ямой". Время отца прошло»6. Добавим лишь: счастье для страны и народа, что оно прошло без крови и социальных потрясений!

Возможность последующего возращения в определенной мере к централизации управления и сдерживания тенденций к его децентрализации во многом была обусловлена расширением и всесторонней поддержкой со стороны государства целого социального слоя — советской номенклатуры.

Ошибки, допущенные в 90-е гг. при переходе страны на экономические методы управления, которые отмечались выше, коснулись и политики, проводимой в отношении государственных служащих. Фактически был уничтожен квалифицированный, опытный советский государственный аппарат, многие представители которого отнюдь не являлись махровыми консерваторами, они, понимая сложившиеся политические и экономические реалии, могли бы совместно с пришедшим на государственную службу молодым пополнением предотвратить ряд негативных последствий нового курса. К сожалению, этого не произошло. На рубеже веков в стране сложилась парадоксальная ситуация, когда после долгих лет отрицания был, наконец, признан и юридически закреплен институт государственной службы, но решить в должной степени ряд управленческих задач, для чего, собственно, он и создавался, не удалось.

Естественно, что многие недостатки института государственной службы, имевшие место на последнем этапе прошлой административной реформы, остаются и сегодня. Это особенно беспокоит, учитывая существующую в стране централизацию управления. Уже отмечалось, что подобный стиль управления невозможен  без грамотных, опытных, преданных делу государственных служащих. И

Какие же видятся проблемы дальнейшего развития нынешней администра- Е

тивной реформы? Основной вопрос — это совершенствование системы и струк-

>

Хрущев С. Н. Никита Хрущев : Реформатор. М. : Время, 2010. С. 1040.

I

гп

МНЕНИЕ

>

6

36 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ ^/wiwepcmteta

Z-—^ и мени O.E. Кугафина

туры федеральных органов исполнительной власти. При изменении их системы в 2004 г.7 главной концепцией модернизации являлась необходимость разделения полномочий между разными видами органов с целью устранения монополизма в управлении отраслями хозяйства. Сделать это безболезненно не получилось.

Дело в том, что устранение монополизма в большинстве случаев приводит, во-первых, к потере комплексности управления в конкретных отраслях, а во-вторых, к ухудшению нормотворческой деятельности федеральных министерств. Если первое понятно, то второе требует пояснений. Издание министерствами нормативных правовых актов, нередко не соответствующих в полной мере реальной ситуации и не содержащих достаточно проработанных управленческих решений, объясняется следующим обстоятельством. При разделении полномочий министерств, агентств и служб, сотрудники аппаратов министерств фактически отстранены от руководства практическими сторонами деятельности в конкретных сферах и, естественно, ограничены в должном понимании их проблем. Все это негативно сказывается и на выработке министерствами государственной политики в данных сферах.

Как следствие, в структуру федеральных органов исполнительной власти нередко вносились изменения: происходило слияние полномочий федеральных министерств и федеральных агентств, ликвидация некоторых агентств или передача их в подведомственность иных министерств и др.

Если говорить о федеральных службах, то и они далеко не всегда качественно осуществляют контрольно-надзорную деятельность, находясь в единой ведомственной упряжке с федеральными министерствами и агентствами. Это является поводом и для их периодической реорганизации.

Однако неплохой результат дает руководство федеральными службами, осуществляющими надзорную деятельность в сферах, требующих повышенного внимания, Правительством РФ. Соответствующий опыт, дополненный иными аргументами, заставляет задуматься о целесообразности создания самостоятельного контрольно-надзорного блока федеральных органов исполнительной власти.

В обществе вызывает немалые дискуссии то обстоятельство, что структура федеральных органов исполнительной власти (не говоря уже об их системе) устанавливается не федеральным законом, а указами Президента РФ. С одной стороны, это создает неоправданную легковесность при решении столь кардинального вопроса организации исполнительной власти в стране, не учитывает мнение по данному вопросу законодательной власти, но, с другой стороны, позволяет в случае необходимости достаточно оперативно корректировать структуру исполнительных органов.

Автор настоящей статьи уже ранее высказывал свои соображения о том, что происходящая в последние 12—13 лет не всегда последовательная, но осторожная, избегающая резких движений модернизация структуры федеральных органов исполнительной власти во многом объясняется как слабой теоретической проработкой этого вопроса, явно недостаточным обобщением имеющейся практики организации работы различных отраслей хозяйства, так и главным образом не-

7 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

имени О.Е. Кутафина

обходимостью во что бы то ни стало сохранить стабильность государственного управления, которая может нарушиться при непродуманных, поспешных преобразованиях системы и структуры данных органов8.

В ближайшей перспективе необходимо не только однозначно определиться в вопросе об уровне правового акта, которым должна утверждаться структура федеральных органов исполнительной власти, но и принять федеральный закон, определяющий административно-правовой статус этих органов в целом. В данном законе, конечно, следует закрепить их систему.

Вообще, решения по указанным и аналогичным проблемам во многом зависят от степени централизации или децентрализации государственного управления, что, как отмечалось, изменяется на различных этапах административной реформы. Здесь важны задачи, стоящие перед государством в конкретной ситуации, сложившаяся экономическая, социальная и политическая обстановка, менталитет народа, имеющийся в стране исторический опыт, в частности характер протекания предыдущих реформ, и ряд других обстоятельств.

Абсолютная централизация или полная децентрализация — это абстракции, и говорить об их пользе или вреде бессмысленно. Ответ на вопрос, положительное или отрицательное влияние на развитие государства оказывают тенденции к централизации либо децентрализации управления в той или иной обстановке, зависит как от соотношения соответствующих характеристик системы управления, так и от времени. Уже подчеркивали, что нынешний этап административной реформы связан с усилением централизации управления. Когда произойдут необходимые изменения, вектор централизации, очевидно, сделает определенный поворот.

Отмечали также, что, несмотря на серьезное развитие в последние десятилетия института государственной службы, здесь тоже остается много проблем. Их решение — особое направление сегодняшней административной реформы.

Следует приветствовать действия Президента РФ по поддержке лиц, занимавших государственные должности Российской Федерации, при уходе их со своих постов. Мы видим ломку многолетних традиций, когда находящийся в отставке тот или иной деятель мгновенно забывался обществом. Новая практика должна реализовываться в отношении и тех, кто находился на государственных должностях, и тех, кто на государственной службе, причем не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ, во всех государственных органах. Такой подход очень важен и сам по себе, с точки зрения проявления человеческого отношения к государственным служащим, и особенно ветеранам, уважения к ним, благодарности за сделанное, и с точки зрения формирования у работающих гордости за принадлежность к государственному аппарату, уверенности в своем будущем, желания перенимать опыт у старшего поколения. Это, пожалуй, основное для обеспечения возможности эффективного реформирования государственной службы.

Естественно, концепция реформы государственной службы должна также

учитывать необходимость улучшения условий прохождения службы, повыше- И

ния оплаты труда служащих и в целом финансирования деятельности государ- Е

ственного аппарата, совершенствования механизма повышения квалификации

>

См.: Россинский Б. В. Указ. соч. С. 13.

I

гп

МНЕНИЕ

>

8

38 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ ^/wiwepcmteta

L-—^ и мени O.E. Кугафина

государственных служащих и др. Представляется, что следует уточнить многие положения законодательства, определяющие статус государственных служащих, вопросы поступления, прохождения и увольнения их со службы, избавиться от имеющихся, к сожалению, здесь чисто формальных предписаний и процедур.

Тогда государство сможет всецело опираться на сформированный административный аппарат — ведущих достойную жизнь, любящих свою работу и не стремящихся к иной карьере чиновников; надежных, преданных гражданам и стране государственных служащих. Без такого аппарата ни одна задача административной реформы не будет решена.

Хотим особо отметить, что для России важнейшей и сложнейшей проблемой является также сохранение граждан на государственной службе, выполнение ими своих профессиональных обязанностей при смене лиц, занимающих государственные должности, другими словами, при приходе к власти следующей политической элиты. Пока, к сожалению, крайне часто происходит иное: новое политическое руководство меняет определенную, иногда значительную часть аппарата, что приводит к ряду негативных последствий. Заниматься этой проблемой надо и сегодня, но, представляется, что ее более или менее окончательное решение возможно (если оно вообще возможно в России) лишь в следующую реформу — реформу завтрашнего дня.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Веденеев Ю. А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР : Историко-правовое исследование (1957— 1987 гг.). — М. : Наука, 1990.

2. Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917 г. — декабрь 1991 г. — М. : РГГУ, 1994.

3. Микоян А. И. Так было. Размышления о минувшем. — М. : Вагриус, 1999.

4. Россинский Б. В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. — 2016. — № 5.

5. Хрущев С. Н. Никита Хрущев : Реформатор. — М. : Время, 2010.