Правовое регулирование деятельности подразделений транспортной безопасности

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА

УДК 342.9:656

Правовое регулирование деятельности подразделений транспортной безопасности

Майоров Владимир Иванович, Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России, доктор юридических наук, профессор

e-mail: 1955715@rambler.ru

В статье проводится анализ правового регулирования деятельности подразделений транспортной безопасности. Определено, что к подразделениям транспортной безопасности относятся предприятия ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации и подведомственного ему Федерального агентства железнодорожного транспорта, а также аккредитованные юридические лица различных форм собственности. Установлено, что следствием разнообразия организационно-правовых форм предприятий и организаций подразделений транспортной безопасности является отсутствие системного правового регулирования их деятельности.

Ключевые слова: подразделения транспортной безопасности; охраняемые объекты; правовое регулирование; ведомственная охрана; Министерство транспорта Российской Федерации.

Legal regulation of transport security units

Mayorov Vladimir Ivanovich,

Tyumen Advanced Training Institute of the MIA of Russia, Doctor of Law, Professor

The article analyzes the legal regulation of the activities of transport security units. It has been determined that transport security departments include enterprises of departmental security of the Ministry of Transport and of the Federal Agency of Railway Transport, as well as accredited legal entities of various forms of ownership. It has been established that the consequence of the diversity of the organizational and legal forms of enterprises and companies of transport security units is the absence of a unified legal regulation of their activities.

Key words: transport security units; protected objects; legal regulation; departmental security; the Ministry of Transport of the Russian Federation.

Существующие сегодня угрозы в сфере работы транспорта и объектов транспортной инфраструктуры обусловливают актуальность изучения теоретических и практических вопросов обеспечения транспортной безопасности.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере обеспечения транспортной безопасности, является Федеральный за-

кон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»1. Под обеспечением транспортной безопасности в Законе «О транспортной безопасности» понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного

1 Далее - Закон «О транспортной безопасности».

комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства. Данные меры осуществляются уполномоченными субъектами транспортной безопасности, в том числе подразделениями транспортной безопасности, которые представляют собой осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица. Из приведенного определения следует, что подразделения транспортной безопасности по своей организационно-правовой форме разделены на подразделения ведомственной охраны и юридических лиц, прошедших аккредитацию в установленном порядке. Поскольку ведомственная охрана также реализует свою деятельность путем образования юридического лица, представляется актуальным более подробный анализ статуса указанных субъектов.

Нормативно-правовое регулирование деятельности ведомственной охраны осуществляется на основе Федерального закона «О ведомственной охране» от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ. В соответствии с данным законодательным актом ведомственная охрана -это совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств. В свою очередь, охраняемыми объектами являются здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие защите от противоправных посягательств.

В Законе «О транспортной безопасности» фигурируют «подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта». Какие же федеральные органы исполнительной власти (далее - ФОИВ) сюда относятся?

Согласно постановлению Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации» Министерство транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России) является ФОИВ в области транспорта. При этом Минтрансу России подведомственны одна федеральная служба и четыре федеральных агентства: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация), Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) и Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот).

Ведомственной охраной Минтранса России является Федеральное государственное унитарное

предприятие «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (далее - ФГУП «УВО Минтранса России»), образованное в 2002 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 743 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации». Как отмечено на официальном сайте предприятия, его целью является осуществление охраны объектов, являющихся государственной собственностью, а также объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения Минтранса России.

Однако следует учитывать, что в Законе «О транспортной безопасности» подразделения ведомственной охраны ФОИВ в области транспорта указаны во множественном числе, а значит, ФГУП «УВО Минтранса России» является не единственным предприятием ведомственной охраны в данной сфере. Также ведомственная охрана имеется у Федерального агентства железнодорожного транспорта - ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации» (ФГП ВО ЖДТ России).

ФГП ВО ЖДТ России представляет собой крупнейшее в нашей стране предприятие ведомственной охраны, под защитой которого находится свыше 2 400 объектов железнодорожной инфраструктуры. Его обособленное положение как ведомственной охраны федерального агентства, находящегося в ведении министерства, уже имеющего орган ведомственной охраны, объясняется ролью железнодорожного комплекса, имеющего стратегическое значение для Российской Федерации и выступающего основным звеном социальной и производственной инфраструктуры. Железнодорожная сеть России является одной из крупнейших в мире, а доля железнодорожного транспорта в грузообороте страны (без учета трубопроводного транспорта) по данным за 2017 г. составляет 87 %.

Ведомственная охрана Росжелдора, в соответствии с Положением о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта1, предназначена для защиты наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования и иных объектов железнодорожного транспорта, находящихся в сфере ведения Агентства, от противоправных посягательств, охраны грузов (в том числе специальных грузов) в пути следования и на железнодорожных станциях в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также для участия в обеспечении транспортной безопасности, организации и осуществления профилактики пожаров.

В указанном нормативном правовом акте также уточняется, что «подразделения ведомственной охраны, участвующие в обеспечении транспортной безопасности, являются подразделениями транспортной

1 См.: Постановление Правительства РФ от 27 июня 2009 г. № 540 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта» // СПС «КонсультантПлюс».

безопасности и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством о транспортной безопасности».

Таким образом, предприятия ведомственной охраны, являющиеся подразделениями транспортной безопасности, осуществляют свою деятельность на основании комплекса нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в различных сферах - транспортной безопасности, ведомственной охраны, железнодорожных перевозок, в сфере деятельности государственных предприятий, в сфере оборота оружия и т. д.

Иные юридические лица, относящиеся к подразделениям транспортной безопасности, по своему статусу значительно отличаются от предприятий ведомственной охраны, несмотря на сходство стоящих перед данными субъектами задач в области обеспечения транспортной безопасности.

Аккредитация юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности, в соответствии с Приказом Минтранса России от 1 апреля 2015 г. № 145, осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными выполнять функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в установленной сфере деятельности1. К указанным ФОИВ относятся подведомственные Минтрансу России Ро-савиация, Росавтодор, Росжелдор и Росморречфлот.

Целью аккредитации является определение способности юридического лица осуществлять защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства в области конкретного вида транспорта, а также дорожного хозяйства.

Юридические лица для прохождения аккредитации должны соответствовать нормативно установленным требованиям, к которым относятся в том числе: «наличие у соискателя аккредитации работников, прошедших аттестацию, предусмотренную частью 2 статьи 12.1 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ "О транспортной безопасности"; «наличие у соискателя аккредитации подразделения, предназначенного для осуществления координации и обеспечения деятельности по защите объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также реагирования на подготовку совершения или совершение актов незаконного вмешательства»2.

Реестры аккредитованных юридических лиц размещаются на официальных сайтах, подведомственных Минтрансу ФОИВ. Так, на сайте Росжелдора размещена информация о 30 аккредитованных ор-

1 См.: Приказ Минтранса России от 1 апреля 2015 г. № 145 «Об утверждении Порядка аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности и требований к ним» (зарегистрировано в Минюсте России 8 июля 2015 г. № 37926) // СПС «КонсультантПлюс».

2 Там же.

ганизациях3, Федеральным агентством морского и речного транспорта аккредитовано 45 юридических лиц4, 22 юридических лица аккредитованы Федеральным агентством воздушного транспорта5, и, наконец, в реестр Росавтодора включено 57 аккредитованных организаций подразделений транспортной безопасности6.

Аккредитованные организации имеют право осуществлять деятельность по обеспечению транспортной безопасности только в пределах компетенции ФОИВ, проводившего их аккредитацию, т. е. исключительно на конкретном виде транспорта: железнодорожном, воздушном, метрополитене и т. п. При этом существуют организации, прошедшие аккредитацию сразу нескольких ФОИВ, находящихся в ведении Минтранса России, например, ООО «Системы Транспортной Безопасности», ООО «Группа ПТБ» и другие.

Рассмотрим, какие организации включены в реестры подразделений транспортной безопасности. Наименьшее количество юридических лиц аккредитовано Росавиацией, в основном это аэропорты (АО «Международный аэропорт Казань», АО «Международный аэропорт Шереметьево», АО «Международный аэропорт Сочи» и т. п.), однако в перечне имеются и иные организации, например, ООО Техцентр «ЛУ-КОМА» - инженерно-техническая компания, занимающаяся проектированием, монтажом и техническим обслужи ванием систем безопасности; ООО ЧОО «Орлан»; ООО «Группа ПТБ». Разнообразие организационно-правовых форм подразделений транспортной безопасности обусловливает отсутствие унифицированного правового регулирования их деятельности, поскольку на службы безопасности аэропортов распространяется законодательство об авиационной безопасности, а, к примеру, на частные охранные

3 См.: Реестр аккредитованных подразделений транспортной безопасности [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального агентства железнодорожного транспорта. URL: http://www.roszeldor.ru/opendata/7708525167-akkredpodrazd (дата обращения: 10 января 2019 г.).

4 См.: Реестр аккредитованных подразделений транспортной безопасности [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального агентства морского и речного транспорта. URL: http://www.morflot.ru/deyatelnost/transportnaya_ bezopasnost/reestryi/reestr_akkreditovannyih_ podrazdeleniy_transportnoy_bezopasnosti/f1997.html (дата обращения: 10 января 2019 г.).

5 См.: Реестр аккредитованных подразделений транспортной безопасности в сфере воздушного транспорта [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального агентства воздушного транспорта. URL: https://www.favt.ru/ dejatelnost-transportnaja-bezopasnost-reestr-accreditovanyh-podrazdeleniy (дата обращения: 10 января 2019 г.).

6 См.: Реестр аккредитованных подразделений транспортной безопасности [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального дорожного агентства URL: http://www. rosavtodor.ru/storage/app/media/uploaded-files/reestr-akreditovannykh-podrazdeleniy-transportnoy-bezopasnosti. htm (дата обращения: 10 января 2019 г.).

организации - нормативные акты в сфере частной охранной деятельности.

Схожая ситуация наблюдается и в сфере обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте. Ряд аккредитованных Росжелдором юридических лиц - это государственные и муниципальные предприятия метрополитена (МУП «Метроэлектротранс» г. Волгограда, ГУП «Петербургский метрополитен», Муниципальное предприятие «Нижегородское метро» и т. п.), однако большинство организаций в реестре имеют форму общества с ограниченной ответственностью - ООО «ГАРДА», ООО ПТБ «ЛИДЕР», ООО «РИНТЕХ-ТБ» и другие. При этом у данных организаций зачастую нет официального сайта, в реестре среднего и малого предпринимательства они числятся как микропредприятия с упрощенной системой налогообложения и в качестве основного вида деятельности далеко не всегда указывают осуществление охраны и обеспечение безопасности. На наш взгляд, наделение подобных организаций широкими полномочиями для обеспечения транспортной безопасности отнюдь не гарантирует эффективность их деятельности по защите объектов, что подтверждают данные проверок антитеррористической защищенности, проводимых на объектах железнодорожной инфраструктуры (преимущественно вокзалах)1.

В реестре следующего уполномоченного органа - Росморречфлота - также имеются государственные предприятия (ФГУП «Росморпорт», ФГУП «Нац-рыбресурс») и частные организации в форме ООО. Вместе с тем в число аккредитованных входят и иные юридические лица, например, ПАО «Океанрыбфлот» -крупнейшая в стране рыбопромышленная компания, АО «Пассажирский Порт Санкт-Петербург «Морской фасад» - морской порт г. Санкт-Петербург.

Федеральным дорожным агентством аккредитовано наибольшее число юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности. Это обусловлено высокой развитостью автотранспорта и протяженностью сети автомобильных дорог в России (1 452 200 км - пятое место в мире2). При этом все аккредитованные организации, кроме двух, имеют организационно-правовую форму общества с ограниченной ответственностью. Исключениями являются ГУП «Московский метрополитен» и ГУП «Мосгортранс». Интересен тот факт, что предприятия метрополитена в других городах аккредитованы Росжелдором, в чью компетенцию входят функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в сфере железнодорожного транспорта

1 См., например: Плугарь Д. М. Типичные нарушения при исполнении законов об антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта // Юридическая мысль. 2017. № 3 (101). С. 93-97.

2 См.: Список стран по длине сети автомобильных до-

рог [Электронный ресурс] // Википедия. 1Ж1.: ИПрБ:// ru.wikipedia.org/wiki (дата обращения: 10 января 2019 г.).

и на метрополитене3, однако предприятие метрополитена в г. Москве аккредитовано Росавтодором, что не соответствует компетенции этого государственного органа.

Рассматривая состав аккредитованных юридических лиц в целом, следует отметить разнообразие их организационно-правовых форм и направлений деятельности. Исходя из этого, существует большой массив нормативных правовых актов, на основании которых функционируют предприятия и организации, аккредитованные в качестве подразделений транспортной безопасности. Полагаем, что данные нормативные акты можно подразделить на несколько групп.

Во-первых, сюда относится законодательство в сфере транспортной безопасности в целом и по каждому ее виду в отдельности: авиационная, безопасность мореплавания, безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта и др. Во-вторых, законы и подзаконные акты, регулирующие работу конкретных видов транспорта - их действие распространяется на предприятия транспортной инфраструктуры (аэропорты, морские порты, метрополитен). В-третьих, нормативные акты, регулирующие сферу деятельности определенных организаций. Так, в силу ст. 11 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» «оказание охранных услуг на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах осуществляется с учетом требований законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности». Исходя из содержания нормы, правовое регулирование деятельности частных охранных организаций, являющихся подразделениями транспортной безопасности, осуществляется на основе законодательства в сфере частной охраны и одновременно - законодательства о транспортной безопасности. Данные группы правовых норм могут быть не согласованными друг с другом: к примеру, в Законе «О частной охранной деятельности» закреплен порядок использования сотрудниками частных охранных организаций оружия, физической силы и специальных средств, однако, согласно ч. 3 ст. 12.3 Закона «О транспортной безопасности», работники подразделений транспортной безопасности после прохождения профессиональной подготовки и медицинского осмотра при исполнении должностных обязанностей имеют право на применение физической силы, специальных средств и служебного огнестрельного оружия в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране». В результате, как отмечают некоторые ученые, «работники частных охранных организаций, занимающиеся обеспечением транспорт-

3 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта» // СПС «Консультант-Плюс».

ной безопасности, фактически получают полномочия работников ведомственной охраны, которая является видом государственной охраны, что вносит дополнительную путаницу в правовое регулирование»1.

Таким образом, вышеизложенное приводит к ряду выводов:

1. К подразделениям транспортной безопасности относятся подразделения двух предприятий ведомственной охраны: ФГУП «УВО Минтранса России» и ФГП ВО ЖДТ России. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность подразделений данных предприятий ведомственной охраны, являются: Закон «О ведомственной охране», постановления Правительства РФ, уставы организаций ведомственной охраны, законодательство в сфере транспортной безопасности.

2. Юридическими лицами, аккредитованными для обеспечения транспортной безопасности, являются предприятия транспортной инфраструктуры, частные охранные организации и иные юридические лица (преимущественно в форме общества с ограниченной ответственностью). Предприятия транспортной инфраструктуры осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством о транспортной безопасности, нормативными правовыми актами, регулирующими работу конкретных видов транспорта, законами и подзаконными актами в сфере деятельности унитарных предприятий и т. д.

Общества с ограниченной ответственностью, как и иные субъекты транспортной безопасности, действуют на основании нормативных актов в сфере транспортной безопасности. При этом на частные охранные организации распространяется законодательство о частной охранной деятельности, однако иные ООО должны соблюдать лишь общие законодательные требования к юридическим лицам.

3. Разнообразие организационно-правовых форм подразделений транспортной безопасности обусловливает отсутствие системного правового регулирования их деятельности, различия в правовом положении субъектов транспортной безопасности, в котором нередко присутствуют определенные противоречия, получившие освещение в научных исследованиях ряда специалистов в области права2.

Библиографический список

1. Квасов В. Б. Юридические лица с особыми уставными задачами как субъект охранной деятельности /

B. Б. Квасов // Вестник Уральского финансово-юридического института. - 2018. - № 2. - С. 19-22.

1 Квасов В. Б. Юридические лица с особыми уставными задачами как субъект охранной деятельности // Вестник Уральского финансово-юридического института. 2018. № 2. С. 20.

2 См., например: Янышев А. С. К вопросу об осуществлении невластными субъектами административного принуждения (на примере предполетного досмотра) // Вестник Уральского финансово-юридического института. 2018. № 1.

C. 3-6.

2. Плугарь Д. М. Типичные нарушения при исполнении законов об антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта / Д. М. Плугарь // Юридическая мысль. - 2017. - № 3 (101). - С. 93-97.

3. Реестр аккредитованных подразделений транспортной безопасности [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального агентства железнодорожного транспорта. - URL: http://www.roszeldor.ru/ opendata/7708525167-akkredpodrazd (дата обращения: 10 января 2019 г.).

4. Реестр аккредитованных подразделений транспортной безопасности [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального агентства морского и речного транспорта. - URL: http://www.morflot. ru/deyatelnost/transportnaya_bezopasnost/reestryi/ reestr_akkreditovannyih_podrazdeleniy_transportnoy_ bezopasnosti/fl 997.html (дата обращения: 10 января 2019 г.).

5. Реестр аккредитованных подразделений транспортной безопасности в сфере воздушного транспорта [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального агентства воздушного транспорта. - URL: https://www.favt.ru/dejatelnost-transportnaja-bezopasnost-reestr-accreditovanyh-podrazdeleniy (дата обращения: 10 января 2019 г.).

6. Реестр аккредитованных подразделений транспортной безопасности [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального дорожного агентства. - URL: http://www.rosavtodor.ru/storage/app/media/ uploaded-files/reestr-akreditovannykh-podrazdeleniy-transportnoy-bezopasnosti.htm (дата обращения: 10 января 2019 г.).

7. Список стран по длине сети автомобильных дорог [Электронный ресурс] // Википедия. - URL: https:// ru.wikipedia.org/wiki (дата обращения: 10 января 2019 г.).

8. Янышев А. С. К вопросу об осуществлении невластными субъектами административного принуждения (на примере предполетного досмотра) / А. С. Янышев // Вестник Уральского финансово-юридического института. - 2018. - № 1. - С. 3-6.

Bibliograficheskiy spisok

1. Kvasov V. B. Yuridicheskiye litsa s osobymi ustavnymi zadachami kak subyekt okhrannoy deyatelnosti / V. B. Kvasov // Vestnik Uralskogo finansovo-yuridicheskogo instituta. - 2018. - № 2. - S. 19-22.

2. Plugar D. M. Tipichnyye narusheniya pri ispolnenii zakonov ob antiterroristicheskoy zashchishchennosti obyektov zheleznodorozhnogo transporta / D. M. Plugar // Yuridicheskaya mysl. - 2017. - № 3 (101). - S. 93-97.

3. Reyestr akkreditovannykh podrazdeleniy transportnoy bezopasnosti [Elektronnyy resurs] // Ofitsialnyy sayt Federalnogo agentstva zheleznodorozhnogo transporta. - URL: http://www. roszeldor.ru/opendata/7708525167-akkredpodrazd (data obrashcheniya: 10 yanvarya 2019 g.).

4. Кеуе$1:г акк^КоуаппукЬ podrazdeleniy 1:гап$рог1:поу bezopasnosti [Е1ек1гоппуу ге$иг$] // Ofitsialnyy sayt Federalnogo agentstva morskogo i гееЬподо transporta. - и^: http://www.morflot.ru/ deyatelnost/transportnaya_bezopasnost/reestryi/ reestr_akkreditovannyih_podrazdeleniy_transportnoy_ bezopasnosti/f1997.html (data obrashcheniya: 10 yanvarya 2019 д.).

5. Reyestr akkreditovannykh podrazdeleniy transportnoy bezopasnosti v sfere vozdushnogo transporta [Е^^гаппуу resurs] // Ofitsialnyy sayt Federalnogo agentstva vozdushnogo transporta. -ШЬ: https://www.favt.ru/dejatelnost-transportnaja-bezopasnost-reestr-accreditovanyh-podrazdeleniy (data obrashcheniya: 10 yanvarya 2019 д.).

6. Reyestr akkreditovannykh podrazdeleniy transportnoy bezopasnosti [Е^^гаппуу resurs] // Ofitsialnyy sayt Federalnogo dorozhnogo agentstva. -иКЬ: http://www.rosavtodor.ru/storage/app/media/ uploaded-files/reestr-akreditovannykh-podrazdeleniy-transportnoy-bezopasnosti.htm (data obrashcheniya: 10 yanvarya 2019 д.).

7. Spisok stran po dline seti avtomobilnykh dorog [Elektronnyy resurs] // Vikipediya. - иКЬ: https:// ru.wikipedia.org/wiki (data obrashcheniya: 10 yanvarya 2019 д.).

8. Yanyshev А. S. К voprosu ob osushchestvlenii nevlastnymi subyektami administrativnogo prinuzhdeniya (na primere predpoletnogo dosmotra) / А. S. Yanyshev // Vestnik Uralskogo finansovo-yuridicheskogo instituta. - 2018. - № 1. - S. 3-6.