Проблемы формирования доходов бюджетов городских округов Псковской области

УДК 336.2

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Владимир Валентинович Дюбин, доцент

ФГБОУВПО «Великолукская ГСХА», Россия, г. Великие Луки

В статье рассмотрены вопросы формирования доходов бюджетов городских округов Псковской области за счет регулирующих налогов и финансовой помощи из областного бюджета. Показано увеличение зависимости бюджетов городов Пскова и Великих Лук от целевых видов финансовой помощи и снижение роли дотаций.

Ключевые слова: местный бюджет; налог на доходы физических лиц; уровни бюджетной системы; дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности.

В соответствии с законодательством органы местного самоуправления городов и районов имеют право на формирование и исполнение местных бюджетов, средства которых направляются на решение жизненно важных вопросов населения данных муниципальных образований.

Проблеме формирования доходов и обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований на протяжении последних лет уделялось существенное внимание [1, 2, 3, 9].

Однако, по мнению ряда авторов, несмотря на принятие на федеральном уровне значительного количества нормативных правовых актов и организационных решений, направленных на укрепление доходной базы местных бюджетов, положение с наполняемостью доходной части местных

бюджетов остается сложным [4, 5, 11].

В концентрированном виде наличие данной проблемы подтверждается в «Основных направлениях развития механизмов МСУ в РФ в среднесрочной перспективе», принятых на съезде муниципальных образований в ноябре 2013 года [7].

Бюджетным кодексом и федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что система муниципальных финансов представлена бюджетами городских и сельских п о селений, бюджетами муниципальных районов и городских округов.

Городские округа, как правило, - крупнейшие города субъектов РФ . Применительно к Псковской области - это города Псков и Великие Луки, в которых сосредоточена основная часть экономики области и

которые формируют определяющую часть собственных доходов областного бюджета.

Вместе с тем, существующая система межбюджетного регулирования выстроена таким образом, что бюджеты Пскова и Великих Лук не только являются дотационными, но и получают весьма значительные объемы финансовой помощи в виде субсидий.

Учитывая многогранность проблемы формирования доходов местных бюджетов, в данной статье рассматриваются только вопросы дотаций бюджетам городских округов на выравнивание бюджетной обеспеченности, соотношение финансовой помощи в виде субсидий и дотаций, распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы, а также отдельные аспекты наращивания собственной налоговой базы бюджетов.

Основными инструментами финансовой помощи муниципальным бюджетам Псковской области являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и субсидии из областного бюджета. Субвенции из областного бюджета автором в качестве финансовой помощи не рассматриваются, поскольку являются по сути компенсацией затрат местных бюджетов на финансирование переданных на муниципальный уровень государственных полномочий области.

Законом Псковской области «О межбюджетных отношениях в Псковской области» определено, что

объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности городского округа представляет собой долю от объема фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Размер фонда финансовой поддержки городских округов на каждый финансовый год определяется как разница между «базовыми» расходами и налоговыми доходами данной группы муниципальных образований [6].

В качестве целевого показателя выравнивания, т.е. уровня, до которого «подтягиваются» доходы дотационных муниципалитетов, использовался объем собственных налоговых доходов на душу населения. Объем душевого дохода использовался также при определении дополнительного норматива отчислений налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в местные бюджеты, размер которого устанавливался ежегодно в законе об областном бюджете на очередной финансовый год.

Динамика дополнительных нормативов по НДФЛ с 2007 по 2015 годы представлена в таблице 1 и свидетельствует, что размер целевой обеспеченности устанавливался, как представляется, в большей зависимости от возможности областного бюджета и в меньшей степени - от изменения объемов расходных обязательств муниципалитетов. В пользу данного предположения свидетельствует рост показателя бюджетной обеспеченности в 2009 году на

25%, в 2010 году - на 40%, который сложно увязать с изменениями в экономике. Размеры дополнительного норматива для Пскова и Великих Лук в указанные годы составили всего 2% от базы по НДФЛ. В суммарном выражении для бюджета Великих Лук эта прибавка составляла порядка 20 млн. руб. - менее 1% от общего объема доходов.

С 2012 года в законе об областном бюджете на очередной финансовый год не устанавливались дифференцированные показатели бюджетной обеспеченности применительно к дополнительному нормативу, а утверждались только сами нормативы.

В период с 2012 по 2015 г. наблюдается значительное увеличение дополнительных нормативов для городских округов (таблица 1), одновременно в законе о бюджете введена формулировка, согласно кото-

рой дополнительные нормативы отчислений вводятся «в порядке замены части дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)».

Представляет интерес динамика суммарного (гарантированного бюджетным кодексом и дополнительного по закону субъекта РФ) норматива налога на доходы физических лиц в бюджеты городских округов с 2002 года (рис. 1).

Как свидетельствуют данные рисунка, доля НДФЛ постоянно снижалась даже с учетом дополнительных нормативов. Для Пскова норматив сократился с 81,5% в 2002-2003 гг. до 25% в 2014-2015 гг. Для Великих Лук это снижение несколько менее выражено: с 76,6% в 2002-2003 гг. до 36 и 35% в 2014 и 2015 гг. соответственно.

Показатель Год

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Уровень для выравнива- 2400 3001 4300 4300 5000 - - - -

ния бюджетной

обеспеченности,

руб./чел.

Размер дополнительного 0 2 2 2 2 6 9 10 10

норматива по НДФЛ

по г. Псков, %

Размер дополнительного 0 2 2 2 2 20 20 21 20

норматива по НДФЛ

по г. Великие Луки, %

Таблица 1 - Показатели уровня бюджетной обеспеченности и размеры дополнительных нормативов по зачислению НДФЛ в 2007-2015 годы

в бюджеты городов Псков и Великие Луки в 2002-2015 годах

Также постоянно снижалась в целом закрепленная за доходами муниципальных районов и городских округов часть НДФЛ. Если до принятия Бюджетного кодекса РФ федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» в местные бюджеты зачислялось не менее 50% НДФЛ, то с 2005 года в соответствии с Бюджетным кодексом закрепленная часть снизилась до 30%, с 2012 года - до 20%, а с 2014 года - до 15%.

Увеличение дополнительных нормативов по НДФЛ сопровождалось весьма существенным сокращением суммы дотаций в 2014 по сравнению с 2010 годом для Пскова - в 2,35 раза, для Великих Лук - в 4,5 раза (таблица 2). В результате дотации, как вид финансовой помощи, практически утрачивают свое значение в силу того, что их доля в 2014 году в общем объеме доходов бюджета Пскова составляет всего 2,07%, для Великих Лук - 2,09%.

Однако, как отмечено в «Основных направлениях развития механизмов местного самоуправления в РФ в среднесрочной перспективе» [7], передача расходов с местного на региональный уровень не всегда сопровождается адекватным изменением налогового потенциала местных бюджетов. Так, перенос с 1 января 2014 года на областной уровень расходов на образовательный процесс в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях сократит расходы местных бюджетов на 112,6 млрд. рублей, тогда как уменьшение единых нормативов отчислений в местные бюджеты от НДФЛ сократит доходы местных бюджетов на 160 млрд. рублей.

В условиях сокращения объемов дотаций на первый план в качестве финансовой помощи выдвигаются субсидии, объемы которых возрастают в анализируемом периоде для Пскова в 3,2 раза: с 501 млн. руб. до 1623 млн. руб. Доля субси-

дий в общем объеме доходов бюджета Пскова в 2014 году составит 35,2%. Для Великих Лук доля субсидий в общем объеме доходов в 2014 году также превысит третью часть и составит 37,7% при росте в 2,2 раза (рис.2).

Обращает внимание тот факт, что объемы ежегодных субсидий не имеют определенной стабильности и подвержены значительным колебаниям как в сторону роста (в 2011, 2013, 2014 годах), так и снижения (в 2012 году). В результате для Пскова и Великих Лук в данном году общее снижение составило соответственно 311 и 199 млн. рублей, что составило 6,75 и 8,5% к общему объему доходов.

Такое положение дел вызывает значительные проблемы с планированием расходов местных бюджетов, особенно в силу того, что плановые объемы по отдельным видам субсидий становятся известными уже в ходе исполнения бюджета, иногда в третьем и даже четвертом кварталах.

Кроме того, для получения субсидий из областного бюджета требуется соответствующее софи-нансирование из местного бюджета, суммы которого должны быть заранее утверждены в местном бюджете [8]. Это же обязательство предусмотрено и для бюджетов субъектов РФ перед федеральным бюджетом.

Определенным примером предоставления субсидий может служить их распределение по государственной программе РФ «Разви-

тие образования» (направление «Достижение во всех субъектах РФ стратегических ориентиров национальной образовательной инициативы «Наша новая школа»), согласно распоряжению Правительства РФ от 18.05.2015 № 899-р.

По данному распоряжению Псковская область средств не получила, в том числе и по причине отсутствия софинансирования. Не получила область - не получат и муниципалитеты.

Разумеется, при столь значительных объемах субсидий из областного бюджета (рис. 2) возможна и такая постановка вопроса: финансовая помощь городским округам выделяется в значительных объемах из «небогатого» областного бюджета, а применяемые инструменты -это частности.

В этом случае уместно рассмотреть распределение налогов, собираемых в городских округах, по уровням бюджетной системы. Сделаем это на примере Великих Лук (таблица 2). В анализируемом периоде, с 2010 по 2014 годы в бюджете города оставалось максимум 31,75% налогов в 2012 году, по итогам 2014 г. этот показатель составил всего 23,8%.

Следовательно, дотационность бюджета города обусловлена не только объемом собираемых на территории муниципального образования налогов, но и особенностями перераспределения налоговых доходов.

Рисунок 2 - Динамика дотаций и субсидий бюджетам городов Псков и Великие Луки в 2010-2014 годах, млн. рублей

Таблица 2 - Поступление налогов в бюджеты всех уровней от налогоплательщиков г. Великие Луки в 2010-2014 годах, млн. руб.

Уровень бюджетной Год

системы 2010 2011 2012 2013 2014

Всего перечислено в бюджеты 2006,8 2362,7 20154,9 2181,7 2570,3

всех уровней

Федеральный 216,9 240 -82,1 1,4 190,9

Областной 1340,8 1616,4 1458,9 1524,1 1766,5

Городской 449,0 506,2 638,8 656,2 612,9

Доля бюджета города 22,3 21,4 31,7 30,1 23,8

в общей сумме налогов, %

Другой проблемой, на которой представляется необходимым остановиться, является наращивание собственной доходной базы местных бюджетов. В литературе достаточно часто отмечается, что органы местного самоуправления довольствуются финансовой помощью из бюджетов субъектов Российской Федерации и не развивают собственную налоговую базу [2, 5, 10].

Разумеется, для подобного рода претензий имеются определенные основания, однако, как уже отмечалось выше, увеличение собственных объемов доходов не гарантирует уменьшения в следующем году размера дотации или уменьшения норматива зачисления в местный бюджет НДФЛ. Как это и произошло с бюджетами городов Пскова и Великих Лук, которым дотация в 2014 году, по сравнению с 2013 годом, уменьшена соответственно на 169 и 166 млн. руб. Плановые объемы дотаций на 2015 год определены в совсем незначительных объемах: 4,8 млн. руб. бюджету Пскова и 7,7 млн. руб. бюджету Великих Лук.

Кроме того, по мнению автора, для городских округов реальное и значимое увеличение налоговых поступлений связано с привлечением инвестиций и реализацией на территории муниципального образования инвестиционных проектов. В городских округах определены инвестиционные площадки, муниципалите-

ты готовы рассматривать вопросы финансирования их инфраструктурного обеспечения. Однако существующая трехуровневая система распределения налоговых платежей вызывает законный интерес: в каком соотношении распределятся налоговые платежи нового предприятия между федеральным, региональным и местным бюджетами?

Рассмотрим вопрос на модельном предприятии, показатели по которому основаны на реальных данных.

Допустим, на территории городского округа за счет стороннего инвестора построено и выведено на проектную мощность высокотехнологичное предприятие, стоимость основных фондов которого 175 млн. руб., численность работников - 200 чел., средняя заработная плата - 20 тыс. руб. (на уровне средней по области), зачисление налога на доходы физических лиц в бюджет субъекта РФ и местный бюджет осуществляется в соотношении 65 и 35% соответственно, годовой объем реализации продукции - 250 млн. рублей, рентабельность - 15%, ставка налога на имущество организаций - 1,9%, площадь земельного участка - 4 га, удельная кадастровая стоимость земли - 500 руб./кв.м. Налоговые платежи данного предприятия и распределение их между бюджетами в годовом исчислении представлены в таблице 3.

Таблица 3 - Распределение налоговых платежей модельного предприятия

между уровнями бюджетной системы

Вид Всего, Распределение между бюджетами, млн руб.

налога млн. Федеральный Областной Местный

руб. сумма доля, % сумма доля, % сумма доля, %

НДС 3,75 3,75 100 0 0 0 0

Налог на доходы 6,2 0 0 4,0 65 2,2 35

физических лиц

Налог 7,5 0,75 10 6,75 90 0 0

на прибыль

Налог 3,3 0 0 3,3 100 0 0

на имущество

организаций

Налог на землю 0,3 0 0 0 0 0,3 100

Итого 21,05 4,5 21,4 14,05 66,7 2,5 11,9

Как свидетельствуют данные таблицы, объем поступлений, равно как и доля налогов, зачисляемых в бюджет городского округа, получается весьма скромный - 11,9%, а сумма всего 2,5 млн. руб. Основная инвестиционная «прибавка» поступит в областной бюджет - 66,7%. Даже если увеличить численность работающих в 10 раз, рост прогнозируемых доходов муниципального бюджета при таком распределении их по уровням бюджетной системы составит порядка 3%.

Следовательно, важно не только наращивать инвестиционную привлекательность городских территорий, но и совершенствовать в этом вопросе экономические стимулы местных бюджетов.

Какие же имеются возможности снижения остроты обозначенных проблем?

1. В целях стимулирования наращивания собственной доходной базы городских округов необходимо законодательно закрепить невозможность пересмотра как объема дотаций, так и дополнительных нормативов по НДФЛ. Для чего достаточно вернуть в Бюджетный кодекс РФ действовавшую до 2004 года норму о том, что собственные доходы бюджетов субъектов РФ передаются местным бюджетам на срок не менее трех лет.

2. Для обеспечения системного подхода в получении субсидий муниципальными бюджетами необходимо предусмотреть механизм встраивания муниципалитетов в государственные программы (подпрограммы) в качестве соисполнителей и получателей средств на весь период действия программы.

3. В рамках межбюджетных отношений необходимо предусмотреть в базовых расходах муниципальных образований, используемых при расчетах для определения объемов до-тационности, средства на софинан-сирование расходов по соответствующим государственным программам Псковской области.

4. Для повышения экономической заинтересованности муниципальных образований в привлечении инвестиций предусматривать в законодательстве о межбюджетных отношениях механизмы перераспределения приращения налоговых доходов, связанных с инвестиционной деятельностью.

Список литературы

1. Бабун В.В. Тенденции изменения доходов и расходов местных бюджетов [Электронный ресурс] / В.В. Бабун, Г.Г. Держирукова // Бюджет^и - 2014. -№10. - Режим доступа: Ыф://Ьи| et.ru/article/ 263874^р.

2. Голикова Т.А. Местные бюджеты: три шага к сбалансированности / Т.А. Голикова // Проблемы современной экономики. - 2008. - № 1(25).

3. Дюбин В.В. Межбюджетные отношения в субъектах РФ в условиях финансового кризиса / В.В. Дюбин // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов. - Петрозаводск, 2009.

4. Малкина М.Ю. Анализ и оценка выравнивающего эффекта межбюджетных трансфертов в Российской Федерации в 2000-2012 годах / М.Ю. Малкина // Финансы и кредит. - 2014. - №22.

5. Найденова Т.А. Оценка формирования доходной базы местного бюджета / Т.А. Найденова, И.Н. Швецова // Финансы и кредит. - 2014. - №6.

6. О межбюджетных отношениях в Псковской области: закон Псковской области от 19.12.2008 № 816-ОЗ [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.pskov.ru/dokumenty?page=4&pp =10.

7. Основные направления развития механизмов местного самоуправления в РФ в среднесрочной перспективе [Электронный ресурс]: материалы съезда муниципальных образований. - Суздаль, 2013. Режим доступа: http://www.окмо.рф/ userfiles/file/osnovnye_napravlenya.pdf

8. Постановление Администрации Псковской области от 15.04.2015 №193. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pskov.ru/dokumenty?page=4&pp =10.

9. Пронина Л. У большинства регионов недостаточно собственных доходов на сбалансированность местных бюджетов / Л. Пронина // Экономика и жизнь. - 2014. - №14.

10. Скурихина Т.Г. Понятие местного бюджета и методы обеспечения его сбалансированности / Т.Г. Скурихина // Вопросы управления. - 2012. -№1(18).

11. Шаш Н.А. Векторы бюджетной децентрализации и эффекты межбюджетного регулирования / А.Н. Шаш, А.И. Бородин, А.А. Татуев // Финансы и кредит. - 2014. -№35.

E-mail: dyubin@mail.ru

182112 Псковская область, г. Великие Луки, пр-т Ленина, д. 2, Великолукская ГСХА. Тел.(81153) 3-65-87