Местные бюждеты и административная реформа

М.Р. Дагоева

доцент Северо-Осетинского госуниверситета

А.Э. Сланов

ст. преподаватель Северо-Осетинского

госуниверситета

МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА

Практика применения принятых еще в 1990-х годах на федеральном уровне законодательных актов о местном самоуправлении, общих принципах и финансовых основах местного самоуправления, регламентирующих вопросы организации и функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации, выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления:

несогласованность и несистематизированность законодательства РФ о местном самоуправлении, наличие актов, противоречащих Конституции РФ;

бездействие органов государственной власти субъектов РФ, отсутствие нормативного регулирования вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления;

недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;

несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.

Определенное влияние на обострение противоречий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления оказало принятие от вышестоящих уровней бюджетов расходных полномочий без определения источников финансирования (Конституцией РФ предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочи-

ями). Отсюда и термин «нефинансируемые мандаты». К началу 2005 г. федеральными нормативными правовыми актами на органы местного самоуправления было возложено обеспечение свыше восьмидесяти льгот для более чем тридцати категорий граждан, причем без адекватного объему переданных полномочий финансового и материального обеспечения.

Несмотря на мнение федеральных органов исполнительной власти о достаточно высокой децентрализации бюджетных ресурсов за последние ряд лет в бюджетной системе страны (когда доля налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета в налоговых и неналоговых доходах консолидированного бюджета РФ составляла 50—60%), органы местного самоуправления тем не менее были наделены крайне ограниченными формальными (законодательно установленными) полномочиями по формированию своих доходов и расходов*.

В части, касающейся доходных источников, около 90% налоговых доходов местных бюджетов формировалось и формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, в основном утверждаемых ежегодными законами о бюджете. Зависимость местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных и региональных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

С точки зрения расходов основной особенностью является чрезвычайно заниженная степень самостоятельности органов местного самоуправления в формировании расходов своих бюджетов. Кроме того, даже в тех сферах, за которые формально отвечают органы местного самоуправления, фактическое распределение финансирования расходов местных бюджетов не отражает разграничения полномочий и ответственности за формирование расходов, так как значительная часть расходов регламентируется централизованно установленными нормативами (в том числе — в отношении заработной платы в бюджетной сфере).

* См.: Голикова А.Т. О разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации//Материалы заседания Правительства РФ 13 февраля 2003 г.

В такой ситуации, с одной стороны, невозможно обеспечить устойчивую сбалансированность местных бюджетов и, с другой стороны, определить сферу обязательств федерального бюджета как по отношению к населению (в части предоставления установленных федеральными законами социальных пособий и льгот, а также выплаты заработной платы), так и к бюджетам других уровней (в части предоставления средств на финансирование соответствующих обязательств).

Недостаток законодательно установленных полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов, а также общая «неразделенность» бюджетов разных уровней оборачиваются недостаточной ответственностью за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики (что в свою очередь ведет к дополнительной нагрузке на федеральный бюджет за счет вынужденного предоставления субъектам РФ дополнительной финансовой помощи), отсутствием институциональных стимулов и/или возможностей для реструктуризации бюджетных расходов, оптимизации налоговой нагрузки на экономику и обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов.

Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Кроме этих, общероссийских, проблем в каждом субъекте РФ существуют и сугубо внутрирегиональные нерешенные вопросы. В частности, в Республике Северная Осетия—Алания неполно обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы; вместе с тем далеко несовершенна система финансовой поддержки муниципальных образований из республиканского бюджета при отсутствии комплексного подхода к выравниванию социально-экономического развития г. Владикавказа и сельских районов Республики Северная Осетия—Алания с учетом целевых республиканских программ, адресной инвестиционной программы.

Не решены вопросы повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, отсутствует нормативная база для обоснования потреб-

ностей в бюджетных расходах. В малых городах и сельских населенных пунктах нельзя ожидать сколько-нибудь значимых поступлений в местные бюджеты от налогов и сборов: налога на имущество физических лиц и земельного налога. Кроме того, вызывает обеспокоенность значительный перекос в перераспределении сумм финансовой помощи (в основном дотаций на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности), а также установлении нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов внутри де-факто двухуровневой системы местных бюджетов.

Все вышесказанное ведет только к умножению сложностей в межбюджет-ных отношениях, увеличению дотационности бюджетов муниципальных образо -ваний, росту объема встречных финансовых потоков как Республики Северная Осетия—Алания, так и большинства субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления стали одной из насущных практических задач развития российской государственности. Фундаментальная проблема разграничения на долгосрочной основе между бюджетами разных уровней расходных полномочий и адекватных им доходных источников оставалась нерешенной.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренная Правительством РФ*, определила основные направления действий по разграничению доходных и расходных полномочий:

законодательное установление требований и принципов по разграничению расходных полномочий;

сокращение централизованного регулирования расходов, финансируемых из территориальных бюджетов;

ликвидация «нефинансируемых федеральных мандатов»;

закрепление на долгосрочной основе (Бюджетным кодексом РФ) за каждым уровнем бюджетной системы отчислений от федеральных (и региональных) налогов;

обеспечение достаточной самостоятельности региональных и местных органов власти в формировании бюджетных доходов за счет соответствующих налогов.

* Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.».

Однако системное и последовательное решение задач, поставленных вышеуказанной Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, предполагало, соответственно, подготовку и проведение комплексной реформы федеративных отношений и местного самоуправления. Исходя из этого, при Президенте РФ была образована комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В течение года этой комиссией был проведен анализ более двадцати федеральных законов, регулирующих финансовые взаимоотношения между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления и вопросы налогово-бюджетной политики, а также федерального законодательства, регулирующего права, обязанности и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления в различных сферах общественных отношений.

Вывод комиссии, поддержанный Президентом РФ, — сложившаяся к настоящему времени в Российской Федерации система межбюджетных отношений содержит ряд существенных недостатков (они были указаны выше).

На основе анализа федерального законодательства, устанавливающего полномочия органов публичной власти разных уровней, комиссией была подготовлена вступающая в силу с 1 января 2006 г. новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющая сферу собственных полномочий местных органов самоуправления, а также принципы их финансового обеспечения в соответствии с основными положениями Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Указанный закон является цельным и до определенной степени совершенным законодательным актом, соответствующим положениям Европейской хартии о местном самоуправлении*, основным документом, который на сегодняшний день затрагивает непосредственно и конкретно все стороны местного самоуправления. Если раньше основы организации местно-

* Европейская хартия о местном самоуправлении (г. Страсбург, 15 октября 1985 г.).

Ратифицирована Россией и вступила в силу с сентября 1998 г.

го самоуправления регулировались целым рядом законодательных и нормативных актов, то данный закон — единый документ, решающий эти вопросы.

Принципиальное новшество предлагаемой реформы заключается в юридическом закреплении фактически существовавших двух уровней местного самоуправления: уровень сельских и городских поселений (населенных пунктов) и уровень более крупных муниципальных районов и городских округов, а также наделении каждого муниципального образования полномочиями формировать и исполнять собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи.

До принятия данного закона перечень четко обозначенных вопросов, решаемых как местными бюджетами, так и бюджетами разных уровней местного самоуправления, отсутствовал. Теперь такие вопросы, как обеспечение населения социальным жильем, первичной медицинской помощью, предоставление возможности получения основного общего образования, предоставление коммунальных услуг, благоустройство территории, транспортное обслуживание и т.д. четко установлены как полномочия местного самоуправления. При этом регулирование вопросов, отнесенных к сфере ответственности местного самоуправления, утверждается федеральными законами и законами субъектов Федерации.

К примеру, в сфере образования за федеральным уровнем власти закрепляются полномочия по установлению федеральных образовательных стандартов и контролю за их соблюдением; органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают перечисление средств на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса; на органы местного самоуправления возлагаются коммунальные расходы, а также расходы на текущий и капитальный ремонт зданий и сооружений образовательных учреждений.

Закон четко разграничивает и задачи местного значения между муниципальными образованиями в зависимости от их типа, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Задачи местного значения закрепляются за определенными типами муниципальных образований с учетом их финансовых возможностей. За поселениями (городскими округами) закрепляются вопросы местного значения, наиболее приближенные к жизнедеятельности населения, в то время как за муниципальными районами закрепляются вопросы местного значения межмуниципального характера.

Наряду с этим субъекты РФ теряют возможность передавать на местный уровень свои отдельные государственные полномочия без должного финансирования, то есть исключается появление так называемых “нефи-нансируемых мандатов”. Теперь при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий обязательно должны предоставляться субвенции на осуществление этих полномочий.

В законе подробно определяется состав собственных доходов местных бюджетов муниципального образования каждого типа: в бюджеты поселений включаются собираемые на территориях поселений земельный налог и налог на имущество физических лиц; в доходную часть бюджетов муниципальных районов — собираемые на соответствующих территориях земельный налог и налог на имущество физических лиц. Вместе с тем в доходы бюджетов обоих муниципальных уровней включаются доходы от федеральных и/или региональных налогов и сборов по единым нормативам, установленным федеральным и региональными законами о бюджетах, а в бюджеты поселений, кроме того, могут включаться налоговые доходы от федеральных, региональных и/или местных налогов и сборов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов. Нормативы отчислений будут устанавливаться по налогу на доходы физических лиц, специальным налоговым режимам (единому сельскохозяйственному налогу и единому налогу на вмененный доход).

В законе также предусматривается расширение собственной доходной базы и укрепление самостоятельности местных бюджетов путем учета налогового потенциала соответствующей территории, способствующего проявлению на местах необходимой налоговой инициативы и повышению эффективности расходования бюджетных средств. Главам администраций необходимо уже сегодня думать о необходимости развития на подведомственных им территориях частного сектора экономики, организаций малого бизнеса, рабочих мест для жителей подведомственных муниципальных образований, то есть всячески расширять свою доходную базу.

В целях совершенствования межбюджетных отношений в законе предло -жено повышение степени самостоятельности местных бюджетов и ответственности органов местного самоуправления за сбалансированность бюджета, в частности путем применения специальных процедур управления местными бюджетами, которые являются высокодотационными, включая создание временной финансовой администрации муниципального образования.

Для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований предложено ввести две формы дотаций: дотации, распределя-

емые в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований (муниципальный район, городской округ), и дотации, распределяемые в равном объеме в расчете на одного жителя (поселения). Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений будет осуществляться путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений, образуемого в составе бюджета субъекта РФ, а также из районных фондов финансовой поддержки поселений, образуемых в составе бюджетов муниципальных районов. Выравнивание же уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов будет осуществляться путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов, образуемых в составе бюджета субъекта РФ в соответствии с бюджетным законодательством.

Помимо этого в составе расходов бюджета субъекта должен быть образован фонд муниципального развития для долевого финансирования программ развития инфраструктуры муниципалитетов. Кроме того, бюджетам муниципальных образований в соответствии с бюджетным законодательством может быть предоставлена и иная финансовая помощь как из бюджета субъекта РФ, так и из федерального бюджета.

Вместе с тем нельзя забывать и о таком “нюансе” — в переходный период у муниципальных образований, особенно у вновь созданных, могут возникнуть определенные трудности при формировании, рассмотрении и утверждении их бюджетов на очередной финансовый год, связанные с недостаточностью материалов и информации и отсутствием навыков владения бюджетными методиками и технологиями. В таких случаях на основании решения представительного органа этих муниципальных образований проекты их бюджетов могут быть подготовлены и внесены исполнительными органами субъекта Российской Федерации.

В результате реформирования местного самоуправления должно завершиться выстраивание субъектами РФ, муниципальными районами и поселениями (городскими округами) двухуровневой системы местных бюджетов и, как следствие, логичной схемы межбюджетных отношений в Российской Федерации. При этом произойдет укрепление самостоятельности местного самоуправления в пределах сферы их ответственности, оптимизация структуры расходов местных бюджетов, укрепление бюджетной дисциплины, обеспечение прозрачности и доступности для контроля бюджетных потоков. Эти меры должны также привести к выравниванию бюджетной обеспеченности жителей, населяющих различные территориальные единицы в рамках муниципальных районов, следовательно, будут способствовать решению мно-

гих социальных вопросов, не ущемляя при этом интересов непосредственно населения.

Однако и в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существует ряд недостатков, в основном касающихся финансово-экономических основ местного самоуправления, а также межбюджетных отношений.

В частности, одной из наиболее уязвимых его частей является неурегулированность схемы выравнивания бюджетной обеспеченности и механизмов выравнивания доходной части бюджетов муниципальных образований, так как сама по себе территориальная основа местного самоуправления изменена на двухуровневую. Недостаток этой двухуровневой системы заключается в том, что предсказать последствия ее введения не представляется возможным. Ведь ни для кого не секрет, что отчисления от федеральных и региональных налогов, передающиеся в бюджеты муниципальных образований в порядке регулирования, повышают объемы собственных доходов не более чем на 5 — 10%. Неясно, будут ли в достаточной степени финансироваться межму-ниципальные функции за счет системы взносов, когда нижний уровень (поселение) с помощью взносов формирует доходную часть бюджетов верхнего уровня. Вместе с тем, в соответствии с положениями закона, численность муниципальных служащих увеличится как минимум вдвое и, соответственно, увеличится число административных барьеров и бюрократических каналов.

Кроме этого имеются и методологические изъяны. Вся децентрализация власти предполагается за счет ущемления интересов субъектов Федерации. По сути, реформа местного самоуправления в РФ ведет к дефедерализации, ибо полномочия спускаются сверху вниз, а не передаются путем делегирования снизу вверх, как принято при демократическом федералистском устройстве.

Согласно главе 12 «Переходные положения» Федерального закона № 131—Ф3 в Бюджетный кодекс, а также Налоговый кодекс Российской Федерации были внесены изменения и дополнения, вытекающие из требований реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

Основной новацией бюджетно-налогового законодательства является введение бюджетных полномочий по установлению и исполнению расходных обязательств, полномочий по установлению нормативных отчислений от доходов в бюджеты различных уровней. Кроме того, определяется порядок предоставления межбюджетных трансфертов, а также основания и

порядок введения временной финансовой администрации в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Определяются также особенности бюджетных полномочий органов местного самоуправления различных типов. В поправках закрепляется разграничение налоговых доходов и устанавливается порядок разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

В частности, уточняются бюджетное устройство, бюджетный процесс и общие принципы организации бюджетной системы страны. За каждым муниципальным образованием закрепляется собственный бюджет с расходной и доходной частью. Предусмотрено равенство бюджетных прав субъектов Федерации и муниципальных образований, а также устанавливается принцип единства бюджетной системы. Он включает в себя единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, ведения бюджетного учета и отчетности. Теперь переложение обязанности по исполнению расходных обязательств с бюджета одного уровня на другой вряд ли станет возможным.

Новации в разграничении полномочий для органов местного самоуправления, влекущие изменения в расходных обязательствах и, соответственно, требующие учета при закреплении доходных источников, заключаются в следующем.

В части увеличения расходных обязательств местных бюджетов*:

передача органами государственной власти в ведение местного самоуправления дошкольных учреждений, школ, больниц, поликлиник, иных бюджетных учреждений, обеспечивающих решение вопросов местного значения;

осуществление экологического контроля.

В части сокращения расходных обязательств местных бюджетов:

отмена возмещения за счет средств местных бюджетов льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, проезду на внутригородском транспорте, иных льгот, установленных федеральными законами и/или законами субъектов РФ;

передача полномочий по финансовому обеспечению учебного процесса (включая выплату заработной платы) в общеобразовательных школах органам государственной власти субъектов РФ;

* Согласно законодательству, это бюджеты муниципальных районов, городских округов, бюджеты городских и сельских поселений.

передача полномочий по финансовому обеспечению школ-интернатов, детских домов, домов ребенка органам государственной власти субъектов

РФ;

передача полномочий по установлению и финансовому обеспечению выплаты адресных жилищных субсидий населению органам государственной власти субъектов РФ;

передача полномочий по финансовой поддержке сельскохозяйственного производства органам государственной власти субъектов РФ;

передача полномочий по финансовому обеспечению платежей за неработающее население в систему обязательного медицинского страхования (в части, финансируемой в настоящее время из местных бюджетов);

передача на федеральный уровень полномочий по финансовому обеспечению воинского учета и призыва (в части, финансируемой в настоящее время из местных бюджетов).

Регулирование межбюджетных отношений затронуло и налоговые правоотношения. Субъекты РФ при регулировании вопросов в налоговой сфере, отнесенных к их компетенции, вправе издавать только законы. Иные нормативные правовые акты субъектов РФ, кроме законов, которые регулируют вопросы налогообложения и т.п., не признаются законодательством о налогах и сборах и поэтому не могут применяться при регулировании налоговых правоотношений.

Устанавливая региональные налоги, законодательные ( представитель -ные) органы государственной власти субъектов РФ могут определять только налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога, а также налоговые льготы (иные элементы налогообложения находятся в компетенции НК РФ). Аналогичными функциями наделены и представительные органы муниципальных образований в вопросах регулирования местных налогов.

Кроме того, распределены права по установлению или отмене налоговых льгот между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Так, льготы по федеральным налогам могут быть установлены только самим НК РФ, по региональным и местным налогам — еще и законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Одним из принципиальных нововведений стало установление постоянных нормативов распределения налоговых доходов между разными уровнями

бюджетной системы. Изменения коснулись перечня федеральных, региональных и местных налогов.

В соответствии с поправками бюджеты субъектов РФ будут получать в 100-процентном объеме суммы региональных налогов, к которым, в частности, относятся налог на имущество предприятий, транспортный налог, налог на игорный бизнес. Кроме того, в бюджет субъекта РФ будет зачисляться часть федеральных налогов, в том числе налог на прибыль организации по региональной ставке, акцизы на алкогольные напитки, 70% налога на доходы физических лиц, 90% единого налога при применении упрощенной системы налогообложения. В местные бюджеты в следующем году должны поступить в полном объеме доходы от налога на имущество физических лиц и земельного налога.

С 1 января 2006 г. доходы в местные бюджеты будут поступать по установленным уже сейчас нормативам.

Бюджеты поселений получат 10% федерального налога на доходы физических лиц, муниципальные районы — 20% этого налога, городские округа — 30%.

В бюджеты городских округов и муниципальных районов поступит 90% от уплаты единого налога на вмененный доход, 60 % от единого сельхозналога, бюджеты муниципальных районов и поселений получат равные доли этого налога — по 30%.

Однако закрепление за местными бюджетами доходных источников на неограниченный срок еще не является достаточным фактором укрепления экономической самостоятельности муниципальных образований, поскольку органы местного самоуправления не могут влиять на порядок и размер взимания указанных налогов, в том числе предоставлять налоговые льготы и определять другие элементы налогообложения.

Вместе с тем нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов по-прежнему останутся основными доходными источниками местных бюджетов, что не приближает нас к реализации принципа “один налог — один бюджет”.

Кроме того, налоги на совокупный доход не являются в достаточной мере равномерно распределенными и стабильными источниками доходов, что не соответствует принципам распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, предусмотренным в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

В целом налоговые поступления покроют расходные обязательства местных бюджетов только на 50,2%. Из этого следует, что значительная доля доходов местных бюджетов будет формироваться за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ. Учитывая значительные различия в уровне социально-экономического развития субъектов РФ, для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований большинству субъектов РФ потребуется предоставление дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета.

Кардинальный поворот в действующей системе межбюджетных отношений возможен лишь тогда, когда они будут сориентированы на сокращение дотационности, а также повышение заинтересованности на местах в увеличении собственных (закрепленных) доходов.