Классификация стадий и этапов создания приемной семьи

УДК 347.64

КЛАССИФИКАЦИЯ СТАДИЙ И ЭТАПОВ СОЗДАНИЯ ПРИЕМНОЙ СЕМЬИ THE CLASSIFICATION OF STAGES OF MAKING FOSTER HOME

В.А. ЦВЕТКОВ

Рассматривается процедура создания приемной семьи, включающая в себя две стадии: преддоговорную и договорную.

Ключевые слова: усыновление, опека, приемная семья.

In this article is being studied the procedure of making and functioning of the foster home, which has two stages: precontractual and contractual.

Key words: adoption, trusteeship, foster home.

С принятием Федерального закон «Об опеке и попечительстве  [1] и внесением в связи с этим изменений в Семейный кодекс Российской Федерации [2] приемная семья перестала быть самостоятельной формой устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно ст. 14 Федерального закон «Об опеке и попечительстве» приемная семья является одной из договорных форм опеки и попечительства.

Данные нововведения привели к закономерному изменению и процедуры создания приемной семьи. По прежнему, как справедливо отмечает О.Ю. Косова, процедура создания приемной семьи состоит не только из одного лишь заключения договора, она проходит ряд этапов [3]. Порядок создания и функционирования приемной семьи в настоящее время устанавливается Правилами подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах (далее  Правила подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами), Правилами заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении

несовершеннолетнего подопечного, Правилами создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье [4].

Анализ норм вышеуказанных Правил позволяет выделить две основные стадии создания приемной семьи: преддоговорную и договорную. При этом преддоговорная стадия создания приемной семьи включает в себя три этапа. Правоотношениям, возникающим на каждой из стадий и этапов, присущи специфические субъектный состав и юридическое содержание. Более того, на разных стадиях и этапах создания приемной семьи возникают и различные по отраслевой принадлежности правоотношения.

В преддоговорной стадии можно выделить три последовательных этапа: 1) подбор и учет граждан, выразивших желание стать опекунами; 2) подготовка граждан, которые по заключению органа опеки и попечительства могут быть опекунами; 3) подбор ребенка, который может быть передан на воспитание в приемную семью.

На первом этапе преддоговорной стадии орган опеки и попечительства должен установить наличие двух групп обстоятельств.

1) Негативные  препятствующие быть опекуном, т. е. принадлежность заявителей к лицам, которые не могут быть опекунами.

© Цветков В. А., 2010

К таким обстоятельствам могут быть отнесены сведения о лишении заявителя родительских прав, отстранении от исполнения обязанностей опекуна, отмене усыновления по неуважительным причинам, об отсутствии жилого помещения, о судимости, о наличии медицинских противопоказаний. Представляется, что при установлении органом опеки и попечительства указанных негативных обстоятельств не требуется последующего установления позитивных обстоятельств и достаточным основанием для подготовки органом опеки и попечительства может являться отрицательное заключение о возможности быть опекуном.

2) Позитивные  необходимые для создания приемной семьи. К таким обстоятельствам можно отнести: наличие соответствующего дохода, соответствия жилья санитарным и техническим правилам и нормам, личные качества, мотивы заявителя, воспитательные навыки, отношения, сложившиеся между членами семьи [5].

Правоотношения на первом этапе возникают на основании заявления лиц (лица), желающих взять ребенка (детей) на воспитание в свою семью, с приложением документов, указанных в п. 4 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами. Данное заявление является единичным правопорождающим юридическим фактом, на основании которого возникает административное (процедурное) правоотношение. Содержание данного правоотношения заключается в возникновении у граждан, выразивших желание стать опекунами, и у органа опеки и попечительства взаимных прав и обязанностей.

Так, граждане, выразившие желание стать опекунами, имеют право: 1) подать заявление с просьбой о назначении опекуном;

2) получать от органа опеки и попечительства информацию о правах, обязанностях и ответственности опекуна, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации; 2) получить заключение органа опеки и попечительства о возможности или невозможности быть опекуном [6].

В то же время они обязаны: 1) при подаче заявления предъявить паспорт или иной документ, удостоверяющий личность, что подразумевает личную подачу данного заявления в

орган опеки и попечительства; 2) предоставить в орган опеки и попечительства необходимые документы, указанные в п. 4 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами; 3) предоставить специалисту органа опеки и попечительства для обследования жилое помещение, в котором они проживают.

В свою очередь, орган опеки и попечительства имеет право требовать предоставления документов, указанных в п. 4 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами, а также предоставления для обследования жилого помещения, в котором проживает заявитель.

Орган опеки и попечительства на данном этапе обязан: 1) принять заявление с приложенными к нему документами; 2) в течение 7 дней со дня представления всех необходимых документов произвести обследование условий жизни заявителя, в ходе которого определить отсутствие установленных Гражданским кодексом Российской Федерации и Семейным кодексом Российской Федерации обстоятельств, препятствующих назначению его опекуном; 3) по результатам обследования подготовить и направить заявителю акт, в котором сделать вывод о его возможности быть опекуном; 4) принять решение о назначении опекуном (в случае, если гражданин обратился изначально с заявлением о назначении его опекуном конкретного ребенка, что чаще всего и бывает при установлении обычной опеки) или подготовить заключение о возможности гражданина быть опекуном, которое является основанием для постановки его на учет в качестве гражданина, выразившего желание стать опекуном (в случае, когда гражданин ещё не подобрал себе ребенка, что чаще всего бывает при создании приемной семьи), либо принять решение об отказе в назначении опекуном или соответственно невозможности гражданина быть опекуном с указанием причин отказа; 5) на основании заключения о возможности гражданина быть опекуном в течение 3 дней со дня его подписания внести сведения о гражданине, выразившем желание стать опекуном, в журнал учета граждан, выразивших желание стать опекунами.

Достоверное установление органом опеки и попечительства обстоятельств, препят-

ствующих заявителям быть опекунами, является весьма затруднительным. Это связано с тем, что в настоящее время не существует каких-либо информационных банков данных, содержащих сведения о лицах, лишенных родительских прав или ограниченных в родительских правах, о лицах, в отношении которых было отменено усыновление или которые были отстранены от исполнения обязанностей опекуна (попечителя), а также лицах, признанных судом недееспособными. С учетом этого лицам, желающим взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, органом опеки и попечительства должны быть разъяснены все обстоятельства, препятствующие им быть опекунами. Кандидаты в приемные родители в своем заявлении должны указать, что они не относятся к лицам, которые не могут быть опекунами.

Органы опеки и попечительства, выяснив, что лица, желающие взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, не относятся к категории граждан, которым это запрещено действующим законодательством, переходят к установлению позитивных обстоятельств, необходимых для создания приемной семьи. К таким обстоятельствам, как выше было указано, можно отнести наличие жилой площади, соответствующей санитарным и техническим правилам и нормам, и необходимого дохода.

Уровень обеспеченности заявителей жилой площадью должен, по нашему мнению, определяться учетной нормой [7], установленной органом местного самоуправления по месту жительства заявителей. Общим требованием, предъявляемым к жилой площади заявителей, является соблюдение как минимум учетной нормы на одного члена семьи [8], чтобы данная семья не становилась нуждающейся в улучшении жилищных условий. Желательно, чтобы жилое помещение было полностью благоустроенным, не требовало ремонта и соответствовало санитарно-гигиеническим условиям [9]. Во внимание должно быть принято наличие необходимых предметов домашнего обихода (мебели, бытовой техники и т. п.).

Окончательное решение относительно соответствия жилого помещения предъявляемым требованиям орган опеки и попечительства должен принимать только после

фактического обследования условий жизни заявителей [10].

Следующим требованием, необходимым для создания приемной семьи, является наличие у лиц, желающих взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, дохода. Данное требование вводится для того, чтобы приемные родители не использовали денежные средства, выплачиваемые на содержание приемных детей, на свои личные нужды. При этом требование наличия самостоятельного дохода должно учитываться в зависимости от предполагаемых условий оплаты труда приемных родителей, установленных в соответствующем субъекте Российской Федерации. В любом случае органы опеки и попечительства должны исходить из того, чтобы после передачи ребенка (детей) приемным родителям их доход был не меньше прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации [11]. Думается, что при соблюдении данного условия материальное вознаграждение приемных родителей за воспитание приемного ребенка может быть и единственным их источником существования [12].

Отбор приемных родителей должен осуществляться органами опеки и попечительства с соблюдением требований, предусмотренных п. 2 ст. 146 Семейного кодекса Российской Федерации, т. е. с учетом нравственных и иных личных качеств лиц (лица), желающих стать приемными родителями [13], способности их к выполнению обязанностей по воспитанию ребенка (детей), а также отношения членов их семьи к созданию приемной семьи. В этом плане важнейшее значение имеет моральный облик кандидата, его образовательный уровень. К заявлению кандидатов в приемные родители должны быть приложены в соответствии с Положением о приемной семье необходимые документы.

Таким образом, первый этап подбора и учета граждан, выразивших желание стать опекунами, завершается подготовкой органом опеки и попечительства соответствующего заключения. Отрицательное заключение органа опеки и попечительства является юридическим фактом, который прекращает правоотношения по созданию приемной семьи. При этом орган опеки и попечительства обязан

довести до сведения заявителей принятое решение, вернуть им все документы и разъяснить порядок его обжалования. Заявители имеют право обжаловать данное решение органа опеки и попечительства в судебном порядке в соответствии со ст. 254И56 ГПК РФ.

Положительное заключение органа опеки и попечительства является юридическим фактом, в силу которого между органом опеки и попечительства и приемными родителями возникают административные организа-ционно-предпосылочные правоотношения. С этого момента наступает второй этап преддоговорной стадии, на котором должна происходить подготовка граждан, которые по заключению органа опеки и попечительства могут быть опекунами. Согласно п. 14 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами, орган опеки и попечительства обязан подготовить гражданина, выразившего желание стать опекуном, в том числе: а) ознакомить его с правами, обязанностями и ответственностью опекуна, установленными законодательством Российской Федерации и законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации; б) организовать обучающие семинары, тренинговые занятия по вопросам педагогики и психологии, основам медицинских знаний; в) обеспечить психологическое обследование граждан, выразивших желание стать опекунами, с их согласия для оценки их психологической готовности к приему несовершеннолетнего гражданина в семью.

При этом представляется, что подготовка граждан, которые по заключению органа опеки и попечительства могут быть опекунами, должна включать обучающие семинары по юриспруденции. Это подтверждает личный опыт автора статьи. На протяжении последних десяти лет, проводя обучающие семинары по юриспруденции для приемных родителей, выявлялся огромный интерес к таким вопросам, как: права и обязанности приемных родителей и органа опеки и попе-чительств; порядок и размер выплаты денежного вознаграждения и льготы, предоставляемые приемной семье; защита личных и имущественных прав приемных детей и др.

Второй этап преддоговорной стадии создания приемной семьи завершается выдачей органом опеки и попечительства гражда-

нину, который по заключению органа опеки и попечительства может быть опекуном, документа о прохождении подготовки. Представляется, что подготовка граждан, которые ещё не получили заключения органа опеки и попечительства о возможности быть опекуном, является нецелесообразной с экономической точки зрения. Зачем тратить бюджетные средства на обучение граждан, которые по закону всё равно не смогут быть опекунами? В то же время у граждан, получивших положительное заключение органа опеки и попечительства о возможности быть опекуном и прошедших обучение, но не уверенных в своих силах, сохраняется право не брать ребенка на воспитание. Никаких негативных последствий в связи с этим закон не устанавливает.

Следующий, третий, этап преддоговорной стадии создания приемной семьи  это подбор приемного ребенка, получение согласия ребенка, достигшего возраста 10 лет и его законного представителя на передачу в конкретную приемную семью.

Содержание правоотношения по подбору приемного ребенка заключается в следующих правах и обязанностях, предусмотренных п. 7-8 Правил создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье. В частности, орган опеки и попечительства предоставляет гражданам, выразившим желание взять ребенка на воспитание в приемную семью, информацию о ребенке, который может быть передан на воспитание в приемную семью, и выдает направление для посещения ребенка по месту его жительства (нахождения). Организация для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, под надзор которой помещен ребенок, обязана ознакомить лиц, выразивших желание взять ребенка на воспитание в приемную семью, с личным делом ребенка и медицинским заключением о состоянии его здоровья.

Представляется, что граждане, выразившие желание взять ребенка на воспитание в приемную семью, имеют право получать и иную информацию о ребенке, который может быть передан на воспитание в их семью, посещать ребенка по месту его жительства (нахождения). Это может быть информация о

развитии ребенка, его эмоциональном состоянии, характере, взаимоотношениями с родителями и родственниками. Посещения ребенка необходимы для установления личных контактов между потенциальными членами приемной семьи [14]. Впоследствии при решении вопроса о передаче конкретных детей приемным родителям органы опеки и попечительства должны учесть отношения, сложившиеся у них с ребенком, отношение членов семьи приемных родителей к ребенку.

У органа опеки и попечительства возникают соответствующие обязанности: 1) предоставить информацию о ребенке (детях), который может быть передан на воспитание в приемную семью [15]; 2) выдать направление для посещения ребенка по месту его жительства (нахождения).

На данном этапе возникает и административное правоотношение между органом опеки и попечительства и учреждением, в котором находится ребенок, оставшийся без попечения родителей. Основанием его возникновения является направление для посещения ребенка по месту его жительства (нахождения), выдаваемое органом опеки и попечительства. Содержание правоотношения заключается в том, что администрация учреждения, в котором находится ребенок, обязана на основании выданного направления предоставить возможность для общения кандидатов в приемные родители с ребенком, а также ознакомить лиц (лицо), желающих взять ребенка (детей) на воспитание, с личным делом ребенка и медицинским заключением о состоянии его здоровья. При этом администрация учреждения несет ответственность в установленном порядке за достоверность предоставляемых сведений о ребенке.

Правопрекращающим юридическим фактом применительно к правоотношениям по подбору приемного ребенка является заявление кандидатов в приемные родители с просьбой о передаче им на воспитание конкретного ребенка, которое подается в орган опеки и попечительства, и акт органа опеки и попечительства о назначении указанных лиц (лица) опекунами или попечителями. В то же время для принятия акта о назначении заявителей опекунами необходимы такие юридические факты, как согласие ребенка, достигшего возраста 10 лет, на передачу его на вос-

питание в конкретную приемную семью, а также согласие его законных представителей, кроме тех случаев, когда данного согласия не требуется. Данные согласия являются элементами юридического состава, необходимого для возникновения правоотношений по созданию приемной семьи. Отказ ребенка и (или) его законных представителей от передачи его на воспитание в конкретную приемную семью является юридическим фактом для повторного возникновения правоотношений по подбору приемного ребенка.

После этого наступает вторая стадия создания приемной семьи  договорная. На данной стадии орган опеки и попечительства и граждане, выразившие желание взять ребенка на воспитание в приемную семью, должны согласовать существенные условия договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, а при необходимости  и случайные.

К существенным условиям договора относятся: 1) сведения о ребенке или детях, передаваемых на воспитание в приемную семью (имя, возраст, состояние здоровья, физическое и умственное развитие); 2) срок действия такого договора, т. е. срок, на который ребенок помещается в семью; 3) условия содержания, воспитания и образования приемного ребенка; 4) права и обязанности приемных родителей и органа опеки и попечительства; 5) основания и последствия прекращения договора; 6) размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, размер денежных средств на содержание каждого ребенка, а также меры социальной поддержки, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В случае, если при заключении договора между сторонами возникли разногласия, орган опеки и попечительства, получивший от опекуна письменное предложение о согласовании спорных условий, в течение 6 дней со дня получения предложения принимает меры по согласованию условий договора либо в письменной форме уведомляет опекуна об отказе в его заключении.

При наличии совокупности необходимых юридических фактов (заключение органа опеки и попечительства о возможности

быть опекуном; заявления граждан, выразивших желание взять ребенка на воспитание в приемную семью, о передаче им на воспитание конкретного ребенка; согласие ребенка и его законного представителя; принятие органом опеки и попечительства акта о назначении граждан опекунами; согласование всех существенных условий договора о приемной семье) заключается договор о приемной семье. При этом сам договор является последним по времени юридическим фактом юридического состава, необходимым для возникновения правоотношений по созданию приемной семьи.

Как правильно отмечает О.Ю. Косова, «заключение этого соглашения оформляет семейно-правовой статус приемных родителей и создание приемной семьи» [16]. С учетом изложенного договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью необходимо рассматривать как непосредственное правовое основание создания приемной семьи, так как специального решения (акта) о создании приемной семьи орган опеки и попечительства не выносит, а также как документ, закрепляющий, наравне с Семейным кодексом Российской Федерации и вышеуказанными Правилами, правовые основы деятельности приемной семьи.

В заключение можно сделать вывод, что процедура создания приемной семьи является многоступенчатой, состоящей из двух стадий (преддоговорной и договорной), включающих в себя несколько этапов. При этом на первой стадии возникают как гражданские, так и административные правоотношения, а в рамках второй стадии  только гражданские. Для возникновения договорных правоотношений необходима совокупность юридических фактов (юридический состав), указанных в законе.

Таким образом, для создания приемной семьи необходима совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой определенной последовательностью в процессе становления и развития юридических фактов и возникающих на основании их правоотношений. Данная классификация стадий и этапов создания приемной семьи позволит более четко определить процедуру создания приемной семьи.

1. См.: Федеральный закон от 24 апреля 2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» // СЗ РФ. 28.04.2008.  № 17.  Ст. 1755.

2. См.: Федеральный закон от 24 апреля 2008 № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве"  // СЗ РФ. 28.04.2008.  № 17.  Ст. 1756.

3. Косова О. Ю. Семейное и наследственное право России : учебное пособие.  М., 2001.

С. 221.

4. См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» // СЗ РФ.  25.05.2009.  № 21.  Ст. 2572.

5. Данные обстоятельства можно определить как отрицательные и положительные юридические факты, отражающие в своем содержании отсутствие или наличие определенного явления. См.: Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве.  М., 1958.  С. 92.

6. На практике такое заключение орган опеки и попечительства составляет только один раз, когда «Ъоздается» приемная семья, а потом дети передаются на воспитание в приемную семью только на основании заявления приемных родителей (родителя). Таким образом, после первоначальной передачи ребенка на воспитание под опеку в форме приемной семьи, да и обычной опеки, при последующей передаче детей под опеку данным гражданам заключение не готовится. С юридической точки зрения в данном случае действия органа опеки и попечительства являются незаконными, поскольку в соответствии с пунктом 11 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами, вышеуказанное заключение действительно только в течение двух лет, а основанием для заключения договора о передаче ребенка в приемную семью является заявление с приложенными к нему заключением органа опеки и попечительства и необходимыми документами. Представляется, что после «создания» приемной семьи для передачи в неё на воспитание другого ребенка не должно требоваться заключение органа опеки и попечительства, поскольку при проведении ежегодных контрольных обследований условий жизни приемных детей орган опеки и попечительства подтверждает наличие или отсутствие необходимых жилищно-бытовых условий, сложившиеся взаимоотношения в приемной семье и др.

7. См.: ст. 50 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 № 188-ФЗ // Рос. газета.  12.01.2005.  № 1.

8. Подробнее об этом см.: Слесарев В. Л. Советское жилищное право : учебное пособие.  Омск, 1988.  С. 15; Невзгодина Е. Л. Человек. Закон. Жилище.  Омск, 1989.  С. 13-14.

9. См.: Невзгодина Е. Л. Человек. Закон. Жилище.  С. 14.

10. Представляется, что ребенок (дети) может быть передан на воспитание в приемную семью только при соблюдении норм жилой площади на каждого члена приемной семьи, при условии, чтобы семья не становилась нуждающейся в улучшении жилищных условий. При желании приемных родителей взять на воспитание ещё приемных детей, но при отсутствии для этого необходимых жилищнобытовых условий первоначально орган опеки и попечительства должен решить вопрос о возможности предоставления приемным родителям соответствующего жилого помещения. Так, в городе Омске половина приемных семей проживают в коттеджах, находящихся в муниципальном арендном фонде, что создает дополнительные трудности как для органа опеки и попечительства, так и приемных родителей, поскольку приходится ежегодно заключать договоры аренды со службой единого заказчика, которая в свою очередь заключает договоры о передаче жилья в пользование с приемными родителями.

11. См.: Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» // СЗ РФ. П1997.  № 43.

Ст. 4904; 2004.  № 35.  Ст. 3607.

12. Противоположной точки зрения придерживается О.В. Фетисова. См.: Фетисова О. В. Договор как основание возникновения приемной семьи // Защита прав ребенка в современной России : материалы научно-практи-

ческой конференции / отв. ред. проф. А. М. Нечаева.  М., 2004.  С. 167.

13. Так, управлением образования администрации г. Омска гражданину К. было дано отрицательное заключение о возможности быть приемным родителем, поскольку стало известно о том, что в отношении данного лица возбуждалось (впоследствии было прекращено) уголовное дело по ст. 132 УК РФ  насильственные действия сексуального характера. Г ражданин К. обжаловал действия управления образования в судебном порядке. Ценграль-ный районный суд г. Омска, исследовав материалы дела, признал решение управления образования законным и обоснованным.

14. См.: Косова О. Ю. Семейное и наследственное право России : учебное пособие.  С. 222.

15. Приемные родители для подбора детей могут использовать информационные ресурсы государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Порядок формирования и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, устанавливается: Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ.  2001.  № 17.  Ст. 1643; Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. № 217 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей и осуществлении контроля за его формированием и использованием» // СЗ РФ.

2002.  № 15.  Ст. 1434; Приказом Министерства образования РФ от 26 июня 2002 г. № 2482 «Об организации работы по ведению государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей» // Российская газета. 2002.  14 августа.

16. Косова О. Ю. Семейное и наследственное право России : учебное пособие.  С. 223.