Конституционная реформа в Туркменистане 2005 г. : шаг вперед - два шага назад?

ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2

Я. Шир

КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА В ТУРКМЕНИСТАНЕ 2005 г.: ШАГ ВПЕРЕД — ДВА ШАГА НАЗАД?

24-25 октября 2005 г. в столичном дворце съездов «Рухыет» Ашхабада проходило XVI совместное заседание Государственного совета старейшин, Халк Маслахаты (Народного Совета) Туркменистана и Общенационального движения «Галкыныш» («Возрождение»). Центральный вопрос повестки дня очередного «всенародного совещания» — внесение изменений и дополнений в Конституцию. Каковы важнейшие положения последней конституционной реформы в Туркменистане? В чем заключается, вернее может заключаться, ее значение? Каким образом могут названные нововведения отразиться на дальнейшем развитии процессов общественно-политических преобразований в этом новом независимом государстве постсоветской Центральной Азии? Вот всего лишь некоторые из числа проблем, которые будут затронуты в настоящем докладе. Напомним, что указанная реформа являет собой уже четвертую по счету новеллизацию Конституции Туркменистана с момента ее промульгирования в 1992 г. Ранее поправки к Основному закону страны принимались в 1995, 1999 и 2003 гг.1

Первое. Наиболее спорная часть реформы касается нового определения политико-правового статуса Президента Туркменистана. Поправки претерпела, в частности, ст. 53 Основного закона, в которой содержатся требования, предъявляемые к лицам, выдвигаемым в качестве кандидата на должность главы государства. Так, согласно обновленной редакции указанной статьи, Президентом Туркменистана может быть избран «гражданин Туркменистана, родившийся в Туркменистане, не моложе сорока лет и не старше семидесяти лет, владеющий государственным языком, в течение предшествующих пятнадцати лет постоянно проживающий в Туркменистане и работающий в государственных органах, общественных организациях или в отраслях народного хозяйства и завоевавший высокий авторитет, признанный достойным для избрания и выдвинутый Халк Маслахаты Туркменистана». Тем самым было отменено обретшее дурную славу дискриминационное положение, ограничивающее круг потенциальных кандидатов на пост главы государства лишь представителями из числа титульного этноса. В то же время новшеством является продление обязательного срока постоянного проживания в стране (ценз оседлости), что, в силу специфики правящего режима в Ашхабаде, тем не менее и в будущем действенно элиминирует пусть даже гипотетическую возможность участия в президентских выборах кандидатов теперешней оппозиции.

Второе. Важным направлением вносимых в Основной закон изменений и дополнений является повышение ответственности представительных органов государственной

1 Об отдельных этапах конституционной реформы в Туркменистане более подробно написано в докладе автора, подготовленном в качестве выступления для одной из предыдущих конференций ЕСПИ (см.: Шир, 2004, с. 203-212). © Я. Шир, 2006

ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2

власти, в том числе и Меджлиса (Парламента) Туркменистана. Применительно к Меджлису, поправкам подвергалась Конституция, в частности, в части полномочий этого изначально законодательного органа. Так, к ведению Парламента отнесены в первую очередь принятие законов, внесение в них изменений, толкование законов, равно как и осуществление контроля за их исполнением. Однако в соответствии с новой редакцией ст. 66 названные контрольные полномочия должны осуществляться Меджлисом на основе закона, а не на основе соответствующего Положения через Кабинет министров, что, в свою очередь, позволило исключить из Конституции закрепленное в ней раньше положение об арбитрировании Президентом разногласий, возможно возникающих в ходе осуществления контроля за исполнением законов, между Парламентом и Правительством. Более того, в соответствии со ст. 62 обновленной Конституции предполагается расширение количественного состава Парламента с 50 до 65 депутатов, что соответствует существующему на сей день в стране числу этрапов (административно-территориальных единиц, равных районам). Таким образом, созданы предпосылки для возможного объединения избирательных округов для выборов депутатов Парламента и халк векиллери (народных представителей, являющих собой выборную составляющую «высшего представительного органа народной власти» Туркменистана Халк Маслаха-ты), следовательно, к унификации избирательного цикла.

Третье. Однако самый большой пакет новеллизационных мер направлен на реализацию провозглашенного правящим режимом курса на достижение выборности всех звеньев государственной власти. В частности, исполнительную власть на местах в Туркменистане продолжают и в дальнейшем осуществлять: в велаятах (областях) — хякимы (главы) велаятов, в городах — хякимы городов, в этрапах (районах) — хякимы этрапов, которые являются представителями Президента на местах и в своей деятельности подотчетны главе государства. В отличие от прежних установлений, однако, согласно новой редакции ст. 79, они больше не назначаются и не освобождаются от должности самим Президентом, а избираются соответственно на заседании велаятских, этрапских и городских халк маслахаты, представляющих собой вновь образуемые местные органы Халк Маслахаты. Данное нововведение об образовании территориальных халк маслаха-ты, в свою очередь, повлекло за собой также существенное изменение (в сторону принижения) политико-правового положения Генгешей, осуществляющих функции органов местного самоуправления. Если до этого Генгеши формально не были связаны отношениями административной соподчиненности, то, согласно поправкам, внесенным в ст. 83, с введением в действие обновленной Конституции они подотчетны халк маслахаты этра-па, города, став тем самым составной частью единой системы властной вертикали1.

В общей сложности конституционная реформа в Туркменистане 2005 г., одобренная заседанием Халк Маслахаты, представляет собой комплекс мероприятий, состоящий из более чем десятка законов и иных нормативных актов, затрагивающих основы государ-

1 Текст новой редакции Основного закона Туркменистана (перевод с государственного языка на русский) (см.: Конституция, 2005).

ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2

ственного строя. Помимо поправок к самой Конституции, юридически оформленных в виде конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Туркменистана», это, в частности, конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Туркменистана "О Халк Маслахаты Туркменистана"». Отдельные положения вышеуказанной реформы далее воспроизводятся (разъясняются) соответственно законами «О велаятском халк маслахаты», «О выборах членов велаятских халк маслахаты», «Об этрапском, городском халк маслахаты», «О выборах членов этрапских, городских халк маслахаты» и «О Меджлисе Туркменистана», а в новой редакции также законами «О выборах депутатов Меджлиса Туркменистана», «О Генгеше» и «О выборах членов Генгешей»1. В качестве очередного курьеза среди решений последнего «совещания» можно выделить поправки к закону «Об охране здоровья граждан» (замещение клятвы Гиппократа врачей клятвой верности «заветам Са-пармурата Туркменбаши Великого и высоким идеалам священной "Рухнама" — сокровищницы знаний, мудрости и здорового духа, созданной гением Великого Сердара»).

В заключение следует еще отметить, что пакет перечисленных выше законов, включая поправки к Конституции, составляющих данную реформу, вводится в действие с 1 января 2006 г. Однако полное осуществление всех предусмотренных ею мероприятий, по мере формирования вновь образуемых «представительных органов народной власти», предполагается растянуть на период, как минимум, следующих трех лет. На начальном этапе пройдут выборы членов Генгешей, назначенные постановлением Халк Маслахаты уже на 23 июля 2006 г. (выборы будут проводиться досрочно). Выборы членов этрапских, городских и велаятских халк маслахаты предположительно будут проведены соответственно 3 декабря 2006 г. и 9 декабря 2007 г. Наконец, на 14 декабря 2008 г. намечено досрочное проведение выборов депутатов Меджлиса Туркменистана, а также выборов халк векиллери (см.: Закон Туркменистана, 2005, 8 ноября; Постановление, 2005, 15 ноября). Таким образом, по оптимистическим оценкам национальных СМИ, будет обеспечено демократическое обновление выборных органов всех уровней государственной власти в Туркменистане. Исключение — выборы главы государства (несостоявшиеся, кстати, с 1992 г.), предложение о проведении которых, вынесенное на всенародное обсуждение самим Туркменбаши, не нашло необходимой поддержки среди делегатов форума; хотя, по словам того же первого и бессрочного Президента Туркменистана, Халк Маслахаты должен вернуться вновь к рассмотрению вопроса о президентских выборах в 2009 г.2

Таким образом, несмотря на некоторые позитивные подвижки (что касается отмены действовавшего раньше установления о «надлежащем» этническом происхождении главы государства), конституционную реформу 2005 г. можно в целом расценивать как

1 Текст перечисленных выше нормативных правовых актов, являющихся составной частью последней конституционной реформы (см.: Нейтральный Туркменистан, 2005, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15 нояб.).

2 Перезапись первого дня заседания Халк Маслахаты (см.: Turkmen, http://www.gundogar.org/ 70220042287000000000000013000000), авторизованный перевод выступления Президента Туркменистана (см.: Туркменбаши, 2005, 17 ноября).

ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2

очередное отклонение Туркменистана от современных устоев, на которых зиждется государственное устройство демократически развитых стран. Суть данных «нововведений» сводится ко все более усугубляющемуся опровержению таких принципов, как разделение властей, за счет усиления роли «традиционных» институтов народовластия, учитывающих с точки зрения правящего режима национальные «особенности» туркмен. В результате выстроена четкая вертикаль «представительных органов народной власти» во главе с Халк Маслахаты Туркменистана, включающая в себя далее территориальные халк маслахаты на уровне велаятов, этрапов, городов, вплоть до органов местного самоуправления в низовых звеньях. Очевидно, что опыт предыдущих пятнадцати лет государственного строительства в Туркменистане свидетельствует о весьма малой вероятности того, что указанная новеллизация может более или менее существенным образом повлиять на характер осуществления высшей государственной власти, остающейся целиком и полностью сконцентрированной единолично в руках Туркменбаши. Заглядывая вперед, тем не менее можно представить, что вышеперечисленные нововведения сыграют определенную роль в свете поиска решения вопроса об ожидаемой передаче власти искомому преемнику. При этом немаловажно, что продолжающийся переход полномочий Президента к Председателю Халк Маслахаты — своеобразный «побочный эффект» последней конституционной реформы — может явиться краеугольным камнем такого сценария развития.

Литература

Закон Туркменистана «О принятии законов Туркменистана и введении их в действие» // Нейтральный Туркменистан. 2005. 8 ноября.

Конституция Туркменистана // Нейтральный Туркменистан. 2005. 14 нояб.

Нейтральный Туркменистан. 2005. 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15 нояб.

Постановление Халк Маслахаты Туркменистана «О проведении выборов членов Генгешей, членов этрапских, городских и велаятских халк маслахаты, депутатов Меджлиса Туркменистана и халк векиллери» // Нейтральный Туркменистан. 2005. 15 нояб.

Туркменбаши С. Безгранично любя Родину, мы должны преданно служить народу! Выступление Президента Туркменистана Сапармурата Туркменбаши Великого на XVI Халк Маслахаты (24-25 Гарашсызлык 2005 г.) // Нейтральный Туркменистан. 2005. 17 нояб.

Шир Я. Феномен Халк Маслахаты в контексте конституционно-правового развития постсоветского Туркменистана // Политическая наука и государственная власть в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах / Отв. ред. В. Н. Руденко, С. И. Глушкова, К. И. Зубков, К. В. Киселев, В. Н. Мерку-шев. Екатеринбург: УрО РАН, 2004. С. 203-212.

Turkmen leader speaks of successor. 12.10.2005 // Gundogar.org, available at http://www.gundogar.org/ 70220042287000000000000013000000