К вопросу об особенностях концепции проекта федерального закона об основах государственного и муниципального контроля и надзора

УДК 342.553

А. Ю. Соколов, О. А. Лакаев*

К вопросу об особенностях концепции проекта федерального закона об основах государственного и муниципального контроля и надзора

В данной статье представлен анализ ряда положений проекта федерального закона об основах государственного и муниципального контроля и надзора; выявлены недочёты, затрагивающие вопросы как юридической техники, так и соответствия его положений сложившимся в науке административного права представлениям о контрольно-надзорной деятельности и административном принуждении.

This article presents an analysis of several provisions of the draft Federal law on state and municipal control and supervision; identified shortcomings concerning the questions of how legal techniques, and compliance with its provisions established in the science of administrative law notions of control and supervision and administrative enforcement.

Ключевые слова: государственный и муниципальный контроль, надзор, концепция, федеральный закон, проект, контрольно-надзорная деятельность, административное правонарушение.

Key words: state and municipal control, supervision, concept, federal act, draft, inspection and enforcement activities, administrative infraction.

Государственная контрольно-надзорная деятельность является одним из важнейших организационно-правовых способов обеспечения законности и дисциплины в системе государственного управления, регулярно применяемым на практике. Сочетание в ней элементов контроля и надзора определяет качественное своеобразие данной категории, отграничивая её от государственной контрольной деятельности, а также от государственного надзора, который в чистом виде осуществляют только органы прокуратуры.

Контрольно-надзорная деятельность, заключающаяся в оценке соблюдения гражданами и организациями общеобязательных правил поведе-

* © Соколов А. Ю., Лакаев О. А., 2015

122

ния и применении в случае их нарушения мер административного принуждения, в том числе административных наказаний, является повседневно выполняемой функцией специально уполномоченных на то федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне к таковым относятся федеральные службы, которые специализируются на осуществлении функции контроля и надзора в установленной сфере деятельности1, а также некоторые федеральные министерства и федеральные агентства, на которые дополнительно к их основным функциям возложены контрольно-надзорные полномочия в целях оптимизации государственного управления в определённых отраслях (МВД России, МЧС России, Минкультуры России, Рослесхоз, Росрыболов-ство и др.). На уровне субъектов Российской Федерации контрольнонадзорные органы (в форме инспекций, комитетов, управлений и др.) создаются в целях реализации полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, финансируемых за счёт средств региональных бюджетов (контроль и надзор в области охраны и использования особоохраняемых природных территорий, за сохранностью автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения; в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси; за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального и местного значения и др.)1 2. Осуществление контрольно-надзорной деятельности характерно и для органов местного самоуправления, а именно для местных администраций в лице должностных лиц их структурных подразделений, что отчасти входит в содержание вопросов местного значения3 4, отчасти урегулировано федеральным и региональным законодательством об административных право-

4

нарушениях .

Показателями эффективности контрольно-надзорной деятельности являются не только количество проведённых проверок, выявленных нару-

1 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22 июня 2010 г.) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

2 Ст. 26.3 Федерального закона от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Сз РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

3 Ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 3 февр. 2015 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

4 Ч. 2 и 3 ст. 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 8 марта 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

123

шений, вынесенных представлений об их устранении и привлечённых к административной ответственности физических и юридических лиц. В первую очередь осуществление контрольно-надзорных мероприятий не должно создавать искусственных препятствий для ведения предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами, нормальной работы некоммерческих организаций, усложнять повседневную жизнедеятельность законопослушных граждан.

Основная задача государства в данной сфере - поиск и установление баланса государственных и частных интересов с тем, чтобы, с одной стороны, гарантировать соблюдение закона в соответствующих отраслях и сферах государственного управления всеми гражданами и организациями, а с другой - не нарушать режима их нормального функционирования (жизнедеятельности) .

Генезис федерального законодательства о контрольно-надзорной деятельности можно подразделить на два этапа. Первый связан с принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». До его издания нормативно-правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности не отличалось единообразием ввиду отсутствия систематизированного нормативного акта, который содержал бы единые правила её осуществления. В период существования Союза ССР в таком акте не было необходимости, поскольку командно-административная модель управления экономикой не была ориентирована на защиту интересов хозяйствующих субъектов, поскольку сами они, будучи встроенными в государственный механизм, в этом не нуждались. В первое десятилетие существования современного Российского государства такая потребность чётко обозначилась, результатом чего стало принятие вышеназванного федерального закона. Смена общественно-экономической формации обусловила необходимость трансформации государственного управления в административно-правовое регулирование в отраслях материального производства с установлением экономических и иных способов воздействия на участников хозяйственной деятельности, в числе которых появились частные и муниципальные субъекты. Однако чрезмерное вмешательство управленческих структур в повседневную работу организаций и индивидуальных предпринимателей показало себя как тормоз экономического развития государства, способствовало укоренению коррупции. В связи с этим законодатель в названном законе акцентировал

124

внимание именно на защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что было отражено в его названии.

Второй этап развития данного законодательства связан с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Опыт применения предыдущего закона показал недостаточный уровень гарантий защищённости прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ввиду избыточности управленческого воздействия на них со стороны контрольно-надзорных органов государства. Кроме того, его действие не распространялось на деятельность органов местного самоуправления, которая также характеризуется вмешательством в процесс функционирования названных субъектов. Законодатель в действующем в настоящее время законе значительно усилил такие гарантии, детально урегулировав контрольно-надзорные процедуры и распространив его действие на органы местного самоуправления.

Вместе с тем в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 г. было вновь упомянуто о необходимости новых подходов в работе контрольно-надзорных органов, поскольку вместо того чтобы пресекать отдельные нарушения, они создают проблемы тысячам законопослушных инициативных граждан. Основная идея главы государства состоит в том, чтобы максимально снять ограничения с хозяйствующих субъектов, избавить их от навязчивого надзора и контроля. Каждая проверка должна стать публичной, для чего необходимо ведение специального реестра с информацией о том, какой орган и с какой целью инициировал проверку, какие результаты получены, что позволит предотвратить немотивированные и «заказные» визиты должностных лиц контрольнонадзорных органов. Эта проблема актуальна не только для хозяйствующих субъектов, но и для бюджетных, в том числе муниципальных учреждений, социальных некоммерческих организаций. Кроме того, президентом РФ было предложено отказаться от самого принципа тотального бесконечного контроля: проводить проверки нужно тогда, когда действительно есть угроза причинения вреда или признаки нарушений, в связи с чем правительству РФ в 2015 г. поручено принять все необходимые решения по переходу к новой модели контроля и надзора, ориентированной на ограничение его избыточного воздействия. Для малого бизнеса, к тому же, предложено предусмотреть «надзорные каникулы»: если хозяйствующий субъект приобрёл надёжную репутацию, в течение трёх лет не допускал

125

существенных нарушений, то следующие три года плановых проверок в рамках государственного и муниципального контроля и надзора вообще проводить не следует, за исключением экстренных случаев, когда возникает угроза здоровью и жизни людей.

Изложенная президентом РФ позиция послужила катализатором для проведения работ по подготовке Министерством экономического развития РФ проекта нового федерального закона об основах государственного и муниципального контроля и надзора для внесения его правительством РФ в Государственную думу. Его возможным принятием будет ознаменован новый этап развития законодательства о контрольно-надзорной деятельности. Разработанный проект данного закона стал предметом широкого обсуждения в органах государственной власти, образовательных организациях высшего образования, Торгово-промышленной палате РФ. К числу общих особенностей данного проекта следует отнести:

а) отказ от упоминания в наименовании закона цели его принятия -защиты прав физических и юридических лиц, что вполне уместно, поскольку такая цель презюмируется. Её постановка была оправданной на первоначальном этапе формирования данного законодательства, чтобы сместить ограничительный уклон контрольно-надзорных мероприятий в сторону обеспечения большей свободы предпринимательской и иной деятельности. Сейчас же защита прав физических и юридических лиц должна стать имманентной целью законодательного регулирования данной сферы общественных отношений;

б) охват более широкого круга общественных отношений, поскольку контрольно-надзорная деятельность осуществляется в отношении не только юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и обычных граждан, что требует регламентации дополнительного круга контрольнонадзорных процедур. Кроме того, действующий закон - далеко не единственный нормативный акт, регулирующий данную деятельность; его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении многих видов государственного контроля (надзора): за осуществлением иностранных инвестиций; за экономической концентрацией; в финансово-бюджетной сфере; налогового, валютного, таможенного, портового контроля и пр. Большое количество отраслевых законов и ведомственных нормативных актов не позволяет обеспечить единообразие, системность и целостность установок при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, что требует принятия нормативного акта, систематизирующего все её проявления.

126

Анализируемый законопроект содержит в себе ряд недостатков, на которые мы считаем необходимым обратить внимание его составителей:

а) одно из основных требований к закону состоит в его доступности для понимания, в том числе правоприменителем. Данным требованием составители проекта пренебрегли, используя терминологию, не характерную для употребления в законодательстве. Типичным примером является целый блок статей, объединённых гл. 4 «Система управления рисками причинения вреда при осуществлении государственного и муниципального контроля и надзора». Если допустить использование употребляемой в ней терминологии, («профили и индикаторы риска причинения вреда», «системы управления рисками», «категории риска причинения вреда», «критерии допустимого уровня риска причинения вреда», «постоянные и переменные факторы риска», «модели оценки риска причинения вреда» и др.), то можно не рассчитывать на её адекватное восприятие должностными лицами контрольно-надзорных органов, что приведёт к снижению качества контрольно-надзорной деятельности. В частности, в проекте идёт речь о возможности проведения внеплановой проверки в том случае, когда сведения, полученные данными должностными лицами, «соответствуют критериям риска или пороговым значениям индикаторов риска, закрепленных в соответствующих профилях риска» (ч. 3 ст. 50 проекта). На наш взгляд, данная глава требует качественной переработки;

б) в ст. 8, 9 и 10 проекта выделяются федеральный, региональный и муниципальный виды контроля и надзора. Подобный подход представляется необоснованным, поскольку отсутствуют принципиальные различия видов контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой на различных уровнях. Независимо от уровня её осуществления, она обладает едиными сущностными признаками. Кроме того, неверным представляется исчерпывающее закрепление в исследуемых статьях разноуровневых видов контроля и надзора. Во-первых, подобное разделение напрямую следует из ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, закрепляющих предметы ведения РФ и субъектов РФ. Во-вторых, регулярно изменяющееся законодательство может изменять сферу контрольно-надзорной деятельности, её пределы и виды, что, в свою очередь, приведёт к необходимости регулярного внесения изменений в анализируемый закон;

в) в тексте законопроекта словосочетание «государственный и муниципальный контроль и надзор» желательно заменить термином «государственная и муниципальная контрольно-надзорная деятельность», что в

127

наибольшей степени будет соответствовать сложившемуся в науке административного права постулату о контрольно-надзорной деятельности как о самостоятельном организационно-правовом способе обеспечения законности и дисциплины в системе государственного управления. О ней, собственно, и идёт речь в названном проекте. Следует обратить внимание на то, что в определении понятий государственного и муниципального контроля и надзора составители проекта употребляют термин «административное принуждение». Полагаем, что в определении понятия контрольнонадзорной деятельности не должно быть упоминания о мерах административного принуждения, поскольку данный термин не имеет конкретного законодательно установленного содержания, является собирательным для значительной совокупности неоднородных мер и используется лишь в науке административного права. Понимание под мерами административного принуждения лишь тех, которые предусмотрены в КоАП РФ (ч. 2 ст. 6 и ч. 3 ст. 7 проекта), некорректно, поскольку они применяются не только в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, непонятно, о каких мерах идёт речь - административных наказаниях, мерах обеспечения производства по делам об административных правонарушениях или же о тех и других в совокупности. В ходе контрольно-надзорной деятельности могут быть применены также меры восстановительного характера и административного пресечения (по законодательству о полиции, о внутренних войсках и др.), урегулированные, соответственно, иными нормативными актами и являющиеся также мерами административного принуждения. Также некорректно отграничивать от мер административного принуждения иные правоограничительные меры в том виде, в каком это представлено в проекте (ч. 1 и 3 ст. 7), поскольку многие из перечисленных правоограничительных мер (депортация, к примеру) также являются мерами административного принуждения;

г) часть 1 ст. 52 проекта закрепляет формы государственного и муниципального контроля и надзора, часть из которых является видами административного принуждения, тем самым допускается смешение указанных понятий. Там указано, что органы государственного и муниципального контроля и надзора осуществляют контроль и надзор в таких формах, как проверка, режим постоянного контроля (надзора), осмотр, рейдовый осмотр, досмотр, досмотр граждан, личный досмотр, сбор информации, опрос, получение пояснений (объяснений), наблюдение, мони-

128

торинг и контрольная закупка. Из перечисленных форм осмотр, досмотр, досмотр граждан, личный досмотр относятся к числу мер административного принуждения и не могут рассматриваться в качестве форм контроля и надзора;

д) составителями законопроекта предлагается выделить в отдельную главу принципы организации и осуществления государственного и муниципального контроля и надзора (гл. 2 проекта). Однако ряд принципов вызывает сомнения с точки зрения необходимости их выделения, в частности, принцип дополнительности (ст. 18 проекта), согласно которому государственный и муниципальный контроль и надзор должны использоваться в случае недостаточности и (или) неэффективности негосударственных форм обеспечения соблюдения обязательных требований. По смыслу предлагаемой нормы общим правилом является негосударственная деятельность по обеспечению законности в действиях физических и юридических лиц; недостижение необходимого результата обусловливает возможность осуществления мероприятий по государственному и муниципальному контролю и надзору. Однако весь последующий текст проекта данному тезису противоречит (предусмотрены плановые проверки и т. п.).

По итогам анализа данного законопроекта следует заключить, что многие его концептуальные положения требуют существенной доработки, а в ряде случаев и переработки, поскольку при его составлении были допущены явные недочёты, затрагивающие вопросы как юридической техники, так и соответствия его положений сложившимся в науке административного права представлениям о контрольно-надзорной деятельности и административном принуждении. Исследуемый проект, представленный в настоящем виде, вряд ли будет одобрен законодателем, однако может послужить базисом для дальнейшей работы по систематизации законодательства о контрольно-надзорной деятельности.

129

Список литературы

1. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 3 февр. 2015 г.) // СЗ РФ. -1999. - № 42. - Ст. 5005.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 3 февр. 2015 г.) // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

3. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22 июня 2010 г.) // СЗ РФ. -2004. - № 11. - Ст. 945.

4. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 8 марта 2015 г.) // СЗ РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.

5. Рос. газета. - 2014. - 5 дек.

130