Вопросы конституционно-правового статуса муниципальных общественных объединений

УДК 347.471.03 Э.Э. Велиев

Elnur Veliyev

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

Аннотация. Статья посвящена вопросам правового регулирования муниципальных общественных объединений, видам и направлениям деятельности муниципальных общественных объединений.

Ключевые слова: муниципальные общественные объединения, органы местного самоуправления, правовое регулирование.

QUESTIONS OF CONSTITUTIONAL LEGAL STATUS OF MUNICIPAL PUBLIC ASSOCIATIONS

Annotation. The article is devoted to questions of legal regulation of municipal public associations, types and activities of municipal public associations. Keywords: municipal public associations, local governments, legal regulation.

Статья 30 Конституции РФ закрепляет право каждого на объединение [1]. Данное право обеспечивает гражданам легитимную возможность принимать участие в политической, общественной, социальной жизни государства, что является особенно важно для демократического государства. Конституционное право каждого на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе объединение для защиты общих интересов, право вступать в существующие объединения либо воздержаться от вступления в них и право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Также Конституцией гарантируется свобода действий общественных объединений.

Конкретизация положений Конституции РФ, касаемых общественных объединений, содержится в Федеральном законе № 82-ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» [2]. Данный правовой акт определяет общественное объединение как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в его уставе. Однако, надо заметить, что религиозные организации, а также коммерческие и создаваемые ими некоммерческие союзы не подпадают под действие вышеуказанного Федерального закона, правовой статус данных организаций регулируется другими актами федерального законодательства [3].

Общественные объединения формируются по инициативе граждан и, соответственно, являются институтом реализации и защиты прав человека.

Ст. 14 Федерального закона «Об общественных объединениях» содержит указание на местные общественные объединения, определяя их как объединения, деятельность которых в соответствии с их уставными целями осуществляется в пределах территории муниципального образования. Как и все общественные объединения, муниципальные общественные объединения создаются на тех же принципах.

- Принцип равенства перед законом. Независимо от организационно-правовой формы общественные объединения несут равные права и обязанности, предусмотренные в законодательстве. Однако, как справедливо отмечает В.Н. Шеломенцов: «несмотря на установление для всех общественных объединений равных обязанностей, законодательство предусматривает не одинаковые права для осуществления уставной деятельности в зависимости от того, является общественное объединение юридическим лицом или нет» [10].

- Принцип добровольности означает, что только от желания учредителей без внешних принуждающих причин зависит создание и деятельность общественных объединений.

- Принцип равноправия, т.е. все члены общественных объединений наделены равными правами.

© Велиев Э.Э., 2015

- Принцип самоуправления означает, что общественные объединения самостоятельны в выборе целей, для которых они изначально созданы, а также путей достижения целей, основанных только на принципе законности.

- Принцип законности предполагает соблюдение всеми членами общественного объединения, прежде всего, Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ, законов, подзаконных актов.

- Принцип гласности, обязывающий общественные объединения сделать информацию об их учредительных и программных документах общедоступной. Этим самим создается возможность реализации гражданами права на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности общественных объединений.

Муниципальные общественные объединения являются, во-первых, прямой формой участия граждан в жизни общества и государства, во-вторых, действенным механизмом контроля органов местного самоуправления. Этому, в том числе, служит закрепленный в ст. 17 федерального закона «Об общественных объединениях» запрет на вмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления в деятельность общественных объединений [2]. Также, данная статья содержит запрет для общественных объединений на вмешательство в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Законодатель предусматривает две формы реализации права граждан на создание общественных объединений, в том числе, местных: как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения [4; 6]. Муниципальные общественные объединения могут создаваться физическими лицами в составе не менее трех человек (хотя допускается вступать в состав объединения самим общественным объединениям, но только наряду с физическими лицами-учредителями). Ибо в противном случае, это будет означать создание ассоциации (союза) общественных объединений (ст. 13 ФЗ «Об общественных объединениях»).

С момента принятия решения о создании, которое принимается на съезде или общем собрании, где так же принимается решение об утверждении Устава и формировании руководящих и контрольно-ревизионного органа, общественное объединение считается созданным и приобретает права и обязанности, предусмотренные ФЗ «Об общественных объединениях», за исключением прав юридического лица. И до момента государственной регистрации, если таковое вообще планируется учредителями, общественному объединению запрещено заниматься хозяйственной деятельностью. Вообще, надо заметить, что зарегистрировавшись в качестве юридического лица, муниципальное общественное объединение приобретает больше прав. Так, например, являющееся юридическим лицом общественное объединение имеет право учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность, участвовать в выработке решений органов местного самоуправления и органов государственной власти, участвовать в выборах и референдумах. Это все крайне важно для эффективной деятельности муниципальных общественных объединений. И означает поэтапную правосубъектность муниципального общественного объединения, т.е. с момента образования все общественные объединения обладают публичной правосубъектностью, а с момента регистрации юридического лица возникает правосубъектность общественного объединения как юридического лица.

Государственную регистрацию общественных объединений регулирует Федеральный закон № 129-ФЗ от 8 августа 2001 г. «О государственной ре-гистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [5], который содержит полный перечень документов для регистрации, основания отказа в регистрации, механизм обжалования отказа в регистрации и т.д.

Статья 7 федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает следующую классификацию общественных объединений, в том числе, муниципальных, по организационно-правовому признаку: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности.

Муниципальные общественные объединения играют крайне важную роль в становлении гражданского общества и демократии в целом. По мнению В.В. Таболина, муниципальное управление, так или иначе, подконтрольно населению, потому что все, что делается, получает его оценку, пусть часто в виде общественного мнения [9]. И как раз таки муниципальные общественные объединения могут формировать общественное мнение, могут облекать это общественное мнение в официальное

обращение к органам местного самоуправления или вышестоящему органу; не согласные с каким-либо решением органов местного самоуправления, могут организовать протестные движения; видя социальную незащищенность определенных слоев населения конкретной местности, могут выступать в защиту и за улучшение положения данных слоев населения (например, инвалидов или ветеранов войны).

Помимо данных направлений, в которых муниципальные общественные объединения могут взаимодействовать с органами местного самоуправления и напрямую влиять на жизнь местного населения, стоит еще выделить такие направления деятельности, которые не связаны с экономической, политической и профсоюзной деятельностью:

1) деятельность в области окружающей среды. Данное направление актуально в условиях расширения и развития городов, возрождения российской промышленности. И здесь государственные и частные экономические интересы в сфере развития индустрии и природопользования могут противоречить интересам местного населения. Достаточно вспомнить начавшийся в 2006 году конфликт вокруг Химкинского леса. Тогда приказом министерства транспорта от 31 июля 2006 года было предусмотрено строительство платной автодороги Москва-Санкт-Петербург через Химкинский лесопарк. И возникло общественное движение защитников Химкинского леса, которое достаточно успешно боролось с вырубкой леса;

2) деятельность обществ, объединенных общими интересами (например, объединений автомобилистов, обществ потребителей и т.д.);

3) деятельность обществ, целью которых является установление социальных контактов (например, клуб деловых людей);

4) деятельность ассоциаций молодежи, детских и юношеских организаций, студенческих организаций и т.п.;

5) деятельность ассоциаций, создаваемых с целью проведения культурных мероприятий и организации досуга (например, поэтических, литературных клубов, обществ любителей истории и т.д.);

6) деятельность обществ защиты животных.

Все эти направления - это то актуальное «поле», на котором деятельность органов местного самоуправления могла бы быть эффективнее во взаимодействии с муниципальными общественными объединениями. Однако, следует признать недостаточную развитость общественных объединений, чему причиной, как мы уже говорили, правовая необеспеченность и, конечно же, проблема низкой инициативности со стороны местных сообществ.

Совсем другую картину мы наблюдаем с западными общественными объединениями, где, выступая в качестве института гражданского общества, общественные объединения, в том числе, местные, формировались постепенно, являясь крепким фундаментом для реализации государственных преобразований.

Западная правовая доктрина в основном оперирует термином «негосударственная» или «неправительственная» некоммерческая организация. Для стран прецедентного права (США, Великобритания) характерно отсутствие в законодательстве специального термина «неправительственная некоммерческая организация». И то же самое время многие страны кодифицированного права не имеют общего определения негосударственной некоммерческой организации. Вместо этого используются более конкретные определения «некоммерческая организация», «фонд», «благотворительная организация» и т.п.

Для Западной Европы характерно регулирование неправительственных некоммерческих организаций (НПО) не только национальным законодательством, но и международными актами.

Согласно Основополагающим принципам статуса неправительственных организаций в Европе (принятым 16 апреля 2003 г.) неправительственные организации (НПО) - добровольные самоуправляющиеся организации, которые вследствие этого не могут подчиняться органам государственной власти. К НПО относятся организации, созданные физическими лицами, юридическими лицами, а также группами лиц (физических или юридических) как национальные, так и международные по составу и сфере деятельности. К основной цели НПО данное решение Комитета Министров Совета Европы относит не получение прибыли. А если в ходе своей основной деятельности НПО получает

прибыль, она не распределяется среди членов или учредителей и направляется на выполнение задач организации. Отмечу, что НПО могут быть как неформальными организациями, так и структурами, обладающие правосубъектностью.

Все эти организации обладают рядом общих черт, таких как отделенность от государства, самоуправляемость, не распределение прибыли, наличие институционально закрепленной структуры и т.д. [7; 8].

Международный центр некоммерческого права и Всемирный банк на основе анализа законодательства 100 стран предложили общие рекомендации и принципы для правового регулирования некоммерческих (неприбыльных) организаций. И в этих рекомендациях особо подчеркивается, что некоммерческие организации «являются основными участниками в формировании и обсуждении вопросов общественно-политической жизни и должны иметь право высказаться открыто по любым вопросам общественной важности, включая обсуждение и критику существующий государственной политики и действий» [11].

Анализируя все вышесказанное, автор приходит r выводу, что муниципальные общественные объедения, являясь важнейшим институтом гражданского общества, еще недостаточно развиты в РФ. Также, есть проблемы во взаимодействии муниципальных общественных объединений с органами местного самоуправления. Это связано, с одной стороны, с отсутствием целенаправленной государственной политики в сфере вовлечения граждан в обсуждение и решение вопросов местного значения, отсутствие заинтересованности у местных структур в развитии независимых организаций и групп (хотя местные органы на начальном этапе должны способствовать становлению и развитию муниципальных общественных объединений), а, с другой стороны, низкой правовой культурой населения, низкой инициативностью в решении и обсуждении вопросов местного значения.

Необходимо создавать условия для становления, развития и расширения муниципальных общественных объединений. Для этого государство должно признать, что деятельность муниципальных общественных объединений имеют важную социальную значимость, начать совершенствовать нормативно-правовую базу.

Библиографический список

1. Конституция РФ от 12.12.1993 (в ред. от 21.07.2014) //СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Федеральный закон от 19.05.1995 (ред. от 21.07.2014) № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. - 1995. - № 21. - Ст. 1930.

3. Федеральный закон от 26.09.1997 (ред. от 31.12.2014) № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // СЗ РФ. - 1997. - № 39. - Ст.4465.

4. Федеральный закон от 11.07.2001 (ред. от 03.02.2015) № 95-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ. -2001. - № 29. - Ст. 2950.

5. Федеральный закон от 08.08.2001 (в ред. от 31.12.2014) № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. - 2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3431.

6. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. - М. : Новая правовая культура, 2009.

7. Либоракина, М. Некоммерский сектор: международный опыт [Электронный ресурс] / М. Либоракина. -Режим доступа : http.socpolitika.ru/rus/ngo/foreign_experience/document115_print.shtml (дата обращения : 12.01.2015).

8. Некрасов, С. И. Конституционное право РФ : конспект лекций / С. И. Некрасов. - 3-е изд. - М. : Юрайт, 2009. - 167 с. - (Хочу все знать).

9. Таболин, В. В. Правовая теория современного российского города : монография / В. В. Таболин. - М. : Юрист, 2012. - 390 с.

10. Шеломенцев, В. Н. Общественные объединения в России: теорико-правовой и институциональный анализ : дис. ... д-ра юрид. наук / В. Н. Шеломенцев. - М., 2006.

11. International Center for Not-for-Profit Law [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.icnl.org (дата обращения : 27.01.2015).