Конкуренция в поддавки

ЦСР под руководством Алексея Кудрина — он, напомним, может возглавить Счетную палату — опубликовал доклад о закупках, которые государство осуществляет у своих структур: ГУПов, МУПов, бюджетных и казенных учреждений (до 13% всего госзаказа). В ЦСР предлагают отказаться от контрактных отношений в этой сфере, заменив их жестким госзаданием. Де-факто государству предложен выбор: сохранение рыночных отношений в секторе госзакупок логично при приватизации ГУПов, МУПов, ГБУ и ФКУ, при сохранении же их в госсобственности отказ от торгов между аффилированными заказчиками и подрядчиками в пользу вертикали подчинения одних другим обойдется дешевле.

ЦСР опубликовал доклад «Сектор G2G госзакупок» — исследование Ольги Анчишкиной и Михаила Бонч-Осмоловского, анализирующее результаты участия госорганизаций в контрактных отношениях в секторе. G2G (government-to-government) — не самый крупный сегмент госзакупок, 10–12% по числу контрактов и 9–13% в деньгах (550–670 млрд руб.), однако госпоставщики проводят более амбициозную контрактную политику, чем частные фирмы. Так, по данным доклада, на них приходится заметно больше крупных контрактов дороже 1 млрд руб. (25%), чем в среднем по рынку (15%). Всего в секторе работают 22 тыс. поставщиков и более 70 тыс. заказчиков, при этом одни и те же структуры выступают в обеих ролях: могут сами являться госзаказчиками и поставлять продукцию другим госструктурам. Крупнейшими подрядчиками в G2G выступают унитарные предприятия (самые крупные контракты топ-17 ГУПов в 2016–2017 годах стоили от 4 млрд до 95 млрд руб.), в секторе бюджетных и казенных учреждений суммы на порядок скромнее (от 500 млн до 5 млрд руб.), но таких закупок больше.

При этом стандартное оправдание сохранения формы унитарного предприятия — его работа в провалах рынка, где нет конкурентов,— статистически не оправдывается. Так, среди крупнейших унитарных предприятий 30–40% работают на конкурентных рынках охраны, строительных работ, торговли медтехникой и лекарствами, среди казенных и бюджетных предприятий, не представляющих уникальных услуг или товаров, еще больше — 50–60%. Цены же закупок в G2G зачастую оказываются выше рыночных, в отдельных случаях — в несколько раз.

Подтверждает искажение рынка как госбизнесом, так и госзаказчиками и то, что доля неконкурентных закупок в секторе G2G вдвое выше рынка (70% по числу и 55% по сумме), а области работы крупнейших госзаказчиков и госпредприятий явно коррелируют, и это также зачастую неуникальные конкурентные сектора. «Предположительно, в таких сферах экономики сформировались устойчивые государственные производственные цепочки и альянсы»,— говорится в докладе. Среди минусов системы, кроме дефолтной аффилированности госзаказчиков и госпредприятий, что влечет за собой отрицательный отбор поставщиков и стимулирует неконкурентное поведение, авторы доклада отмечают прямые расходы государства на имитацию контрактных отношений в ней, оценивая их в «не менее 10 млрд руб.» — затраты на проведение квазиторгов, документацию и др.

Суть предложений ЦСР — в ликвидации сложившейся системы за счет приватизации всех госактивов, необходимость сохранения которых в госсобственности не доказана («объясняй или продавай»). Для оставшихся же законодательство нужно привести в соответствие с реальностью — зафиксировать вертикаль подчинения госпредприятий госорганам и финансировать их через жесткое бюджетное задание, ограничив их участие в госзакупках (например, через дисконт ценовых предложений). Эти идеи сходятся с недавней критикой главы Счетной палаты Татьяны Голиковой практики передачи функций госорганов на аутсорсинг (см. “Ъ” от 10 апреля), а господин Кудрин рассматривает предложение возглавить контрольный орган в новом политическом цикле (см. “Ъ” от 11 мая).