Российские законы попали под подозрение

В феврале 2008 года постановлением правительства может быть утверждена разработанная Минюстом, МЭРТом и Центром стратегических разработок единая для всех органов власти методика антикоррупционной экспертизы правовых актов. Проект, имеющийся в распоряжении "Ъ", уже тестировался в Госдуме и уже показал свою эффективность: с помощью методики подозрительные пункты выявляются даже в ней самой.

Проект постановления правительства "Об утверждении порядка и методики проведения экспертизы (анализа) нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих проявлениям коррупции" подготовлен в Минюсте совместно с Центром стратегических разработок (ЦСР). Как предполагается, проект будет рассмотрен правительством в феврале. Один из авторов проекта, профессор, руководитель проекта по административной реформе ЦСР Владимир Южаков, пояснил "Ъ": "Массовую коррупцию вызывает несовершенство законов и подзаконных нормативных правовых актов. Любая возможность толковать нормативный правовой акт неоднозначно позволяет чиновникам использовать его в своих интересах".

Постановление необходимо для того, чтобы на этапе разработки законов и постановлений отслеживать появление в них норм (или отсутствие необходимых норм), которые потенциально могут способствовать уголовно и административно наказуемым деяниям — злоупотреблению чиновниками служебным положением, вымогательству, взяткам, подкупу, сговору, предоставлению необоснованных преимуществ, бездействию. В 2005 году правительство в концепции административной реформы указало на необходимость внедрить экспертизу нормативных актов на коррупциогенность. С 2004 года МЭРТ и ЦСР разрабатывали методику, которая и легла в основу подготовленного постановления. Она уже опробована в Госдуме на ряде законопроектов и при анализе ряда региональных документов.

Основной частью методики является список коррупционных факторов — под таковыми понимаются положения нормативных правовых актов и их проектов (дефекты норм и правовые формулы), которые могут способствовать проявлениям коррупции.

Таких типовых факторов установлено 22. Первым указана "широта дискреционных полномочий" — нормативные акты могут предоставлять чиновнику слишком широкие полномочия. Другой фактор — определение компетенции по формуле "вправе". Коррупциогенным фактором признается и "чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества". Речь идет о распространенной в российском законодательстве практике, когда исполнительный орган, как предполагается, будет утверждать нормы и их контролировать. Из 22 факторов 7 связаны с отсутствием необходимых норм регулирования в законодательстве.

Эффективность методики "Ъ" попытался проверить на нескольких документах, в частности на последнем постановлении правительства о госзакупках военной техники от 25 января, проекте закона, разработанном МЭРТом, а также на проекте постановления правительства об утверждении методики и на самой методике. Эффект оказался неожиданным. Все четыре документа подозрительны с точки зрения фактора 4 — "Отсутствие ответственности госслужащего за правонарушение": правила рекомендуют устанавливать ответственность за нарушение прямо, указывая, что формулировка "несет ответственность, установленную законодательством" коррупциогенна. "Правила формирования цен на российские вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем" содержат нормы, которые могут рассматриваться по методике как подозрительные на признак 7 — "Юридико-лингвистическая коррупциогенность", пункт 2 — "Определение компетенции по формуле "вправе"" — и пункт 3 — "Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права". В частности, у единственного поставщика вооружения заказчик "вправе", согласно постановлению, запрашивать не определенный нигде список "документов", "связанных с определением цены", а единственным ограничением в определении цены для поставщика и заказчика является ограничение прибыли поставщика в 25% "сверху". Проект же закона МЭРТа "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" содержит в огромных количествах яростно критикуемые методикой отсылы на "другие правовые и подзаконные акты". Он также предоставляет право органам власти самим определять список той информации, которую они обязаны раскрывать гражданам, и содержит норму, позволяющую органам власти "уточнять" запросы граждан без ограничений.

Но и сама методика не свободна от таких недостатков. Так, проект предлагает позволить гражданам и организациям "по собственной инициативе" заниматься антикоррупционной экспертизой в случае, если их интересы "затрагиваются" проверяемым актом. Но как определять наличие или отсутствие их интереса, нигде не указано, а само экспертное заключение в заключении на законопроект от Минюста делается "в свободной форме". Для самой же независимой экспертизы Минюсту указано лишь "обеспечить возможность" ее проведения. Ответственность за неисполнение "рекомендаций" в проекте постановления также не установлена.