К ВОПРОСУ О МОДЕЛЯХ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

К ВОПРОСУ О МОДЕЛЯХ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЗАРУБЕЖНЫХ

ГОСУДАРСТВАХ

О.А. Тогусаков, д-р филос. наук, профессор, академик К.М. Утесинов, соискатель

Институт государства и права, Национальной академии наук Кыргызской Республики

DOI:10.24412/2500-1000-2024-2-2-18-24

Аннотация. В статье актуализируется необходимость четкого нормативно-правового разграничения контрольных и надзорных функций государства на основе политологического анализа в масштабах, соотносимых с интересами социума. В процессе осуществления контрольной деятельности приоритетом в Кыргызстане и Казахстане выступает обеспечение нормального функционирования госаппарата. При осуществлении же надзора за неукоснительным исполнением и соблюдением норм, государство выступает в качестве защитника интересов общества, как гарант обеспечения состояния урегулированности и порядка.

Ключевые слова: контроль, надзор, государственное управление, зарубежная практика, нормативное закрепление, концепция контрольной деятельности.

Нормативное закрепление в разных государствах мира контрольной деятельности обусловлено различными подходами. Вместе с тем, выработка обобщенного теоретического понимания способствует унификации указанного определения. Так, категория «контроль», используемая для обозначения сличения, проверки на текущем этапе существенно модернизировалась. К примеру, в правовой традиции Великобритании, а именно, солиситоров, под указанной категорией первоначально считался второй экземпляр списка, передаваемого одним агентом другому для сличения с оригиналом.

Также широкое распространение получило понятие «социальный контроль», которое активно было адаптировано под нужды социальной философии, экономической, юридической наук, теории управления и других смежных направлениях со-циогуманитаристики. Анализ госконтроля как одной из функций госорганов требует детализации структуры и организационно-правовых форм госконтроля в различных государствах мира для того, чтобы создать собственную национальную модель контрольной деятельности в КР и РК.

На текущий момент в мировом сообществе сформировались различные класси-

фикации функций государства. В зависимости от выбора модели выделяют:

- регулятивные и охранительные;

- постоянные и временные;

- законодательные, управленческие, судебные, контрольные.

Можно полагать, что реализация указанных функций государства осуществляется посредством государственного аппарата, иначе говоря, системы органов, с помощью которых достигаются стоящие перед государством цели и задачи. Между тем, функции государства не тождественны функциям государственного аппарата (государственной власти, государственных органов).

Государственная власть персонифицируется в институциональной системе, иначе говоря - совокупности институтов власти, самом государственном аппарате. По мнению Атаманчука Г.В., он включает в себя государственных служащих, которые профессионально осуществляют управленческую деятельность [1, с. 68].

Следует отметить, что контрольная деятельность отличается широким многообразием и свойственна для многих государств. Вместе с тем, своеобразие контрольных органов заключается в особенностях их правового положения. Вполне

обоснованным является мнение казахстанского автора В.Н. Уварова о контрольно-надзорных функциях государства и, контрольно-надзорных специализированных госорганов с широкими полномочиями, межведомственным характером деятельности [2, с. 71].

Также необходимо отметить происходящие процессы выделения в самостоятельную ветвь власти органов контрольной власти, которая нашла воплощение в ряде конституций зарубежных стран. Так, в конституциях Франции 1958 г., Испании 1978 г., Италии 1947 г. и др. зарубежных стран, главы в которых регламентируется деятельность конституционных судов, конституционных советов, иных органов конституционного контроля отделены от глав судебной власти.

Так, к примеру, в Основном законе Колумбии 1991 г. регламентируется правовое положение и основы деятельности генерального контролера и публичного министерства.

А в Основном законе Республики Эквадор, в разделе «органы контроля» закреплены функции генерального контролера, т.н. суперинтенданта банков и суперинтенданта кампаний. Следует резюмировать, что наличие подобных глав подтверждает то, что в конституционном законодательстве прослеживается тенденция выделения из трех ветвей власти контрольных органов в особую, самостоятельную ветвь власти. Указанные выше процесс выделения ее в самостоятельную ветвь еще полностью не завершен.

В Кыргызской Республике введение института Омбдусмена конституировано и имеет обширную практическую деятельность. При этом, с полным основанием можно полагать, что отмеченный выше институт будет способствовать обеспечению защиты прав и свобод в случае незаконных действий негосударственных и госорганов.

Между тем, в последнее время в КР и РК прослеживается тенденция усиления правового нигилизма, когда у простых граждан подорвана вера в законы и правосудие, а также к госорганам и должностным лицам, то введение подобного инсти-

тута будет только способствовать упрочнению принципов демократического, правового государства в Кыргызстане и Казахстане.

Безусловно, в практике зарубежных государств тенденция выделения новой, четвертой контрольной власти не оспаривается, и более того, подчеркивается процессами институционализации.

Так, контрольная власть имеет свои характерные особенности и осуществляется различными органами, объединяемыми целевой установкой и методами деятельности. Не миновала эта тенденция и законодательства КР и РК в процессе проведения реформ конституционного законодательства и в целом, государственного управления.

Так, к примеру, в российской практике закреплена дефиниция, согласно которой: «это - деятельность уполномоченных органов власти (федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юрли-цами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных Федеральным и др. законами и иными НПА РФ, посредством организации и проведения проверок по профилактике нарушений требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юрлицами, принятия мер по пресечению нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию исполнения обязательных требований».

Если перейти на другой уровень, то вызывает множество споров позиция относительно других разновидностей контрольной деятельности государства. В соответствии с имеющейся типологией их достаточно много и проанализировать каждый из видов будет затруднительно в силу дифференциации целевого назначения. Речь пойдет о т.н. парламентском контроле, судебном контроле, ведомственном

(иерархическом) контроле и других его разновидностях.

К примеру, парламентский контроль также принято называть политическим контролем. Так, по верному мнению В.Е. Чиркина «излишние полномочия парламента приведут к дисбалансу ветвей власти», поскольку «чрезмерное расширение его контрольных полномочий может привести к замене президентской системы правления парламентской» [3, с. 212].

В теории парламентский контроль -это система норм, регулирующих установленный порядок проверки деятельности органов исполнительной власти, имеющим целью оценку с возможным применением санкций (вотум недоверия, резолюция порицания, импичмент и т.п.). Указанное понимание также применимо к характеристике контрольной деятельности Парламента РК.

Отметим, что парламентский контроль в зарубежной практике также иллюстрирует многообразие моделей, и коррелирует с местом парламента в системе госорганов, с типом правления. Особое значение ему придается в парламентских и полупрезидентских республиках.

Так, в практике ЕС регулирование контрольных полномочий парламента устанавливаются в конституции и не предполагают какой-либо дискреции законодателя, т.е. института собственного усмотрения. Зачастую, такая модель потенциально приводит к коллизиям, когда госорган по своему усмотрению решает какой-либо вопрос [4, с. 24]. Вместе с тем, процедуры парламентского контроля, конституцией не регулируются. Указанный тип контроля нацелен на обеспечение соблюдения Основного закона государства, исполнения законов, защиту прав и свобод, выявление проблем в деятельности госорганов и т.д.

Важно отметить, вслед за российским автором Ковряковой Е.В., которая в своем диссертационном исследовании анализирует контрольную систему, что субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля в разных государствах являются:

- парламент и правительство (в Германии);

- правительственное большинство в парламенте и оппозиция (в Германии);

- парламент, правительство и президент - в случае привлечения его к уголовной ответственности или импичмента (во Франции и США);

- оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство (в США);

- оппозиционное президенту либо оппозиционное президенту и правительству парламентское большинство (во Франции).

Так, к примеру, к вспомогательным органам относятся Исследовательская служба, Управление оценки технологий (упразднено в 1995 г.), Бюджетное управление и Главное ревизионное управление -в США, Уполномоченный Бундестага по обороне и Федеральная счетная палата - в ФРГ [5, с. 13].

Объектом вышеуказанной формы контроля выступает деятельность органов исполнительной власти, ее должностных лиц для выявления ее неэффективности.

Классификация форм парламентского контроля, как известно из курса теории, осуществляется по различным критериям. Некоторые авторы, опираясь на мировой опыт, предлагают классификации форм контроля:

- по типу правления, в зависимости от политического и государственного режима (реальный и спящий);

- по процедуре (гласный и негласный);

- по характеру (юридический и политический);

- по причинам проведения к (абстрактный и конкретный, осуществление которого увязано с тем или иным событием [5, с. 20] и т.д.

К примеру, применительно к казахстанским условиям, целесообразно привести мнение Тлембаевой Ж.У., что согласно Регламента Мажилис Парламента РК проводит правительственный час, в ходе которого депутаты заслушивают доклад представителя Правительства и, при необходимости, содоклад комитета, после чего депутаты вправе задавать вопросы [6, с. 91].

В Госдуме РФ правительственный час проводится два раза в месяц, где заслушивается выступление не более двух лиц.

В Великобритании используется время запросов, где министры в течение часа отвечают на запросы депутатов. Еще к одной из форм контроля можно отнести Парламентские запросы - как одно из средств получения информации о намерениях правительства.

Указанный формат позволяет изложить жалобы избирателей, полученные депутатом, и при необходимости добиться их удовлетворения. В свою очередь, депутаты могут направлять запросы министрам, которые публикуются в официальном парламентском отчете.

Следовательно, можно констатировать, что возможность задать вопросы Премьер-министру и членам Правительства является важным инструментом контроля Парламента над деятельностью Кабинета министров.

Отметим, что неудовлетворительная оценка деятельности Правительства может повлечь его отставку. Наиболее часто указанная форма контроля применяется в парламентарных странах (за исключением Великобритании) и смешанных республиках, к примеру, в РФ.

В РК к числу наиболее часто встречаемых форм парламентского контроля, также относят депутатский запрос. По верному мнению Тлембаевой Ж.У, в соответствии с законом РК «О Парламенте РК и статусе его депутатов», Регламентом Ма-жилиса Парламента РК, депутатский запрос - это официальное обращение на совместном и раздельном пленарном заседании Палат Парламента требованием депутата к должностным лицам госорганов дать обоснованное разъяснение или изложить позицию по вопросам, входящим в компетенцию этого органа или должностного лица [6, с. 94].

Согласно установленных процедур деятельности, по ответу на депутатский запрос и результатам его обсуждения принимается постановление Парламента или его Палаты.

Также важно обратить внимание на то, что в большинстве зарубежных государств, отдельный депутат не в праве, минуя палату, в контексте контроля за деятельностью госорганов путем обращения к

ним с обязательными для них запросами-требованиями.

В РК наряду с обращением с депутатским запросом предусмотрено и обращение с вопросом на заседании палат Парламента к Премьер-министру и членам Правительства, председателю Нацбанка, ЦИК, Генпрокурору, председателю КНБ, председателю и членам Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета.

Запрос нацелен, главным образом, на то, чтобы привлечь внимание к проблеме, добиться ее изучения и принятия мер, а вопрос направлен на получение информации, уточнение позиции госоргана [6, с. 95].

Для оптимального осуществления контрольных функций также создаются официальные органы, такие, как счетные палаты, уполномоченные по правам человека (омбудсмены) и др. Такая практика институционализирована и в Кыргызстане, и в Казахстане.

В ряде стран в качестве вспомогательного органа учреждена должность военного омбудсмена, которые действуют в Швеции, Норвегии, Израиле, ФРГ. Широкие полномочия по надзору за деятельностью аппарата с целью защиты прав военнослужащих, которыми наделен омбудсмен, определяют его авторитет и признание общественностью. Подобный опыт достаточно актуален и для Кыргызстана, и для Казахстана, которого необходимо наделить полномочиями, как и Уполномоченного по правам человека с учетом военной специфики и вне независимости от Министерства обороны.

К числу важнейших контрольных прерогатив также относят - парламентский финансовый контроль. По сути, активное использование государством финансовых ресурсов обусловливает наличие контроля за этой сферой. Как показывает опыт парламентского контроля, факторами его ограничивающими, выступают установленные механизмы взаимоотношения властей, определяемые, как уже отмечалось выше, формой правления, политическим и государственным режимами.

Стоит признать справедливым мнение еще одного исследователя Березина Ю.Б., что в парламентарной республике Германии он неэффективен вследствие того, что Правительство формирует парламентское большинство Бундестага, принадлежащее той же партии, а меньшинство имеет ограниченные возможности контроля.

В США, являющихся по форме правления президентской республикой, у власти чередуются две партии. В случае, когда президент принадлежит к одной партии, а большинство палаты - к другой, парламентский контроль наиболее эффективен [7, с. 10-12].

Во Франции контроль нижней палаты Национального собрания над правительством неэффективен, поскольку парламентское большинство и правительство-пропрезидентские.

К примеру, в Узбекистане 11 апреля 2016 г. также был принят Закон «О парламентском контроле», согласно которому он может осуществляться наряду с др. его формами в форме парламентского расследования.

Возвращаясь к анализу контроля в КР и РК необходимо признать, что в целях повышения эффективности парламентского контроля в КР также целесообразно создание основы для института парламентского расследования, в связи с чем обоснована необходимость дополнения законодательства, регламентирующего контрольную деятельность Парламента (ЖК КР), и предложено разработать закон «О парламентском контроле в КР».

Суммарно отмеченное выше позволяет приоретизировать в контексте новой редакции Основного закона КР (в ред. 2021 г.) [8] и выделить следующие формы контроля:

- судебный конституционный контроль;

- судебный контроль в сфере исполнительной власти;

- судебный контроль в уголовном судопроизводстве;

- внутриведомственный контроль.

Также не вызывает споров вопрос об

актуализации в Кыргызстане системы органов общественного контроля, и наделе-

ние их полномочиями по осуществлению контроля за органами госконтроля.

В Кыргызстане, к сожалению, деятельность органов контроля не в достаточной степени отвечает заданным параметрам ввиду несовершенства нормативной базы. Вследствие указанных аспектов, лишь отчасти регламентирована компетенция должностных лиц этих органов.

На законодательном уровне в законе не определены организационно-правовые меры, а также меры их правовой защиты в контрольном процессе, равно как и критерии ответственности (политической, парламентской, административной, дисциплинарной и т.д.) за допущенные нарушения.

Также пристального внимания заслуживает полемика вокруг повышения эффективности контроля в Кыргызстане через усиление координации и взаимодействия контролирующих структур, что обусловливает создание специального органа власти.

В продолжение анализа также важно заострить внимание и на других формах контроля. Поскольку государственная власть - это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем регулирующие нормы, должны быть достигнуты, то уместно полагать, что существование правового государства невозможно без системы разделения власти, где власть судебная выступает гарантом подчинения праву, а конституционный контроль - один из элементов государственного механизма, позволяющего воздействовать на функционирование самостоятельных ветвей власти.

В контексте новой редакции Конституции КР (2021 г.) [8] контрольная деятельность претерпела трансформации в части передачи полномочий Конституционной палаты при ВС КР Конституционному суду КР.

Конечно, можно констатировать, что судебная ветвь власти, как особый институт государства, обеспечивает действенный контроль за соблюдением законности.

Таким образом, по итогам проведенного анализа можно заключить ряд выводов:

- Определены роль, место и значение контрольных органов в структуре госаппарата, их взаимоотношений с другими госорганами. Выявлены особенности их полномочий, а также особенности службы в этих органах, деятельность которых отличается широким многообразием.

- Контрольная власть, осуществляемая ими от имени органов государства, имеет ряд дифференциальных свойств с контрольной деятельностью других органов; от ведомственного и иных форм специального, административного контроля, где основное отличие проявляется в том, что они носят общегосударственный характер и занимают самостоятельное место в механизме государства.

- Организационное обособление от других ветвей власти обусловлено тем, что у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из сути публичности и транспарентности государственной власти.

- Проанализированы модели контрольной деятельности, присущие разным государствам мира, где выделяется тенденция формирования новой его ветви - контрольной.

- Парламентский контроль в зарубежной практике иллюстрирует многообразие моделей, и коррелирует с местом парла-

ления, политическим режимом. Особое значение ему придается в парламентских и полупрезидентских республиках.

- В практике ЕС регулирование контрольных полномочий парламента устанавливаются в конституции и не предполагают какой-либо дискреции законодателя, т.е. института собственного усмотрения. Зачастую, такая модель потенциально приводит к коллизиям, когда госорган по своему усмотрению решает какой-либо вопрос.

- Проанализированы некоторые формы конституционного контроля, как одного из элементов государственного механизма, позволяющего воздействовать на функционирование самостоятельных ветвей власти.

- Конституционный судебный контроль целесообразно считать основой соблюдения прав, деятельности всех институтов в государстве.

- Проанализированы классификации форм контроля, которые группируются по типу правления, в зависимости от политического и государственного режима (реальный и спящий); по процедуре (гласный и негласный); по характеру (юридический и политический); по причинам проведения к (абстрактный и конкретный, что увязывается с тем или иным событием).

мента в системе госорганов, с типом прав-

Библиографический список

1. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. - М.: ОАО «НПО «Экономика», 2000. - С. 68.

2. Уваров, В.Н. Теория государственного управления. - Алматы, 2001. - Ч. 2. - С. 71.

3. Чиркин, В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - №4. - С. 212.

4. Горшенев, В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М., 1987. - С. 24.

5. Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - М., 2002. - 26 с.

6. Тлембаева Ж.У. Зарубежный опыт организации парламентского контроля и вопросы совершенствования его правовых механизмов в Казахстане. // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения РАН. - 2016. - Т. 16. Вып. 4. - С. 91-105.

7. Березин Ю.Б. Конституционно-правовой статус органов конституционного контроля в европейских странах: автореф. дис. канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2006. - С. 15.

8. Конституция КР. Принята референд. 11 апр. 2021 г. (Введ. в дейст. Законом КР от 5 мая 2021 г.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/112213?cl=ru-ru.

ON THE ISSUE OF MODELS OF CONTROL ACTIVITIES IN FOREIGN COUNTRIES

O.A. Togusakov, Doctor of Philosophical Sciences, Professor, Academician K.M. Utesinov, Applicant

Institute of State and Law, National Academy of Sciences of the Kyrgyz Republic

Abstract. The article updates the needfor a clear regulatory and legal distinction between the control and supervisory functions of the state on the basis ofpolitical science analysis on a scale correlated with the interests of society. In the process of carrying out control activities, the priority in Kyrgyzstan and Kazakhstan is to ensure the normal functioning of the state apparatus. When exercising supervision over the strict implementation and observance of norms, the state acts as a defender of the interests of society, as a guarantor of ensuring a state of regulation and order.

Keywords: control, supervision, public administration, foreign practice, regulatory framework, concept of control activities.