Как сравнить становление и развитие государств?

Е.Ю. Мелешкина

КАК СРАВНИТЬ СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВ?1

В последние годы наблюдается повышение интереса исследователей, аналитиков, политиков, представителей общественности к проблемам становления и развития государств, которые до сих пор по привычке часто называют посткоммунистическими. Эта тенденция знаменует не просто вызванное конкретными проблемами практической политики смещение интереса от вопросов демократизации к специфике государственного строительства. Она является результатом понимания того, что упрощенный подход к трансформационным процессам в этих странах, заключавшийся в попытке объяснить различия между ними, успехи и неудачи лишь с помощью анализа трансформации политического режима, не позволяет ответить на многие вопросы относительно современного развития этих политий.

Одна из попыток более широкого взгляда на проблемы политической трансформации в этих государствах - проект группы исследователей под названием «Анализ факторов развития и упадка государственности в социалистических и постсоциалистических странах Европы и Азии второй половины ХХ - начала XXI в. с помощью количественных и качественных методов», реализуемый в 2011 г. в Высшей школе экономики под руководством А.Ю. Мельвиля. Его авторы поставили перед собой довольно амбициозную задачу: найти универсальные основания, которые позволили бы сравнить развитие этих территориальных политий на протяжении длительного периода времени, в течение которого в них происходили порой разнонаправленные процессы.

У всех исследователей, реализующих данный проект, существуют свои представления как относительно закономерностей развития госу-

1 Статья подготовлена в рамках проекта «Анализ факторов развития и упадка государственности в социалистических и постсоциалистических странах Европы и Азии второй половины XX - начала XXI в. с помощью количественных и качественных методов», реализуемого в Высшей школе экономики под руководством А.Ю. Мельвиля.

дарств, так и инструментальных возможностей их сравнения. Концептуализация и операционализация, осуществляемая в рамках проекта, сопровождается плодотворными дискуссиями и поиском компромисса в понимании единиц и средств анализа.

Данная статья предлагает один из возможных обсуждаемых в рамках проекта подходов к сравнению развития государств. В качестве возможного инструмента сравнения в ней предлагается обратиться к одной из характеристик территориальных политий - государственной состоятельности. Статья сфокусирована на вопросах государственного строительства в странах, возникших на пространстве бывшего СССР. В работе предпринята попытка показать, что длительное нахождение в составе Советского Союза определило многие сходные проблемы нынешнего развития этих стран, и выявить различия между ними, обусловленные иными факторами.

Государственная состоятельность как характеристика развития территориальных политий

Для понимания процессов государственного строительства, происходящих в постсоветских и - шире - просткоммунистических странах, важным является учет условий, в которых они происходят. Это позволяет не только выявить причины сходств и отличий между территриальными политиями, но и дать концептуальное обоснование используемым в исследовательском проекте понятиям.

На развитие интересующей нас группы государств значительное влияние оказывает современный международный контекст. На значимость этого фактора в свое время обращали внимание различные авторы, анализировавшие процессы государственного строительства. В частности Ч. Тилли отмечал, что присоединение политий к международным системам не просто оборачивается их признанием другими суверенами, но мощно продвигает процессы государственного строительства в новых членах и трансформации старых. Современная мировая система предполагает распространение в мировом масштабе норм и институтов национального государства и демократии: «Изучение европейского государственного строительства (state-making) имеет по меньшей мере один момент, значимый для политики современного мира: европейцы играли главную роль в создании современной международной системы государств (contemporary international state-system) и вероятно оставили на ней отпечаток своих особенных политических институтов... Возможно, верно и то, хотя и не по обычно предполагаемым причинам, что тому государству, которое усвоило западные формы организации, придется куда легче в международной системе - в конце концов, эта система выросла в тесной связи с данными формами» [Tilly, 1975, p. 637-638].

Этот аспект влияния международной системы был значим для опыта государственного строительства в новых независимых государствах в

межвоенный период. В настоящее время его воздействие ощущается еще сильнее, в том числе благодаря активной деятельности международных надгосударственных структур, некоторые из которых (Европейский союз) предполагают тесную интеграцию входящих в них стран и предъявляемые к ним строгие требования в области правовых норм и управленческих практик.

Данные обстоятельства объясняют дискуссии авторов исследовательского проекта вокруг возможности понимания государства как территориальной политии, имеющей характеристики идеальной модели национального государства: институт, занимающийся организацией обеспечения производства и функционирования общественных благ, в том числе принятия и реализации обязательных для исполнения решений на определенной территории. Исходя из той же логики, процесс формирования современного государства можно представить в виде консолидации центра государства, принимающего решения, обязательные для исполнения на всей территории страны, и извлекающего ресурсы, необходимые для политического производства и самовоспроизводства.

Степень сформированности центра может быть отражена с помощью использования понятия «государственность», которая может быть представлена с помощью трех характеристик: статусность (внешнее и внутреннее признание существующего государства), состоятельность (способность выполнять данные функции, потенциал, процесс и результат функционирования в качестве территориальной политии со сформированным центром) и политическое структурирование (система институтов представительства различных интересов и посредничества между гражданским обществом и госдуарством).

Несмотря на то что в действительности существует тесная связь между этими тремя аспектами государственности, их аналитическое разделение представляется важным для более адекватного понимания процессов формирования государства и проблем, встающих на этом пути. В данной статье нас интересует именно состоятельность. Использование этой характеристики как основной обсуждается и участниками упомянутого выше исследовательского проекта, так как введение этого понятия, его концептуальное уточнение и эмпирическая операционализация позволяют избежать использования нечетких определений типа «слабое» -«сильное» государство при анализе соответствия формирующихся государств функциональным требованиям, предъявляемым к территориальным политиям.

Пионером в плане использования термина «государственная состоятельность» является Дж.П. Неттл, который ввел его в 1968 г. в статье «Государство как концептуальная переменная» [№Ш, 1968]. Он выступил с идеей систематической логической и эмпирической независимости переменных «государственность» или «государственная состоятельность» (<«1а1е-пе88») и «национальность» («пайоп-пе88»).

Несмотря на то, что с тех пор прошло более 40 лет, среди исследователей не сложилось единого мнения, что именно следует понимать под государственной состоятельностью. Это объясняется тем, что, как справедливо отмечает Т. Пфистер, само государство представляет собой совокупность систем и «практик правления», качества, которые делают его государством, сильно варьируются, а его самого трудно «загнать» в терминологические рамки [РЙ81ег, 2004]. Действительно, все государства очень различаются между собой по отдельным параметрам. Их больше разъединяет, чем объединяет. Для того чтобы выживать в мире и выполнять свои основные функции, разным территориальным политиям требуется несколько различный набор качеств. Например, одним странам нужна большая и мощная армия, а другие решают проблему безопасности без нее, например путем особой роли в международной системе. Получается, что набор качеств, которым должно соответствовать государство, является до определенной степени контекстно ограниченным1.

Помимо этого, как показывает опыт знакомства с научной литературой, особенности понимания «государственной состоятельности» во многом определяются позицией исследователей по вопросу природы и сущности государства и по поводу того, рассматривает он состоятельность только как результат деятельности государства или как в то же время характеристику его способностей.

В целом среди разнообразия мнений отчетливо выделяются два основных подхода к пониманию государственной состоятельности. Первый можно условно обозначить как функциональный. В первом приближении его основную идею можно выразить следующим образом. Государственная состоятельность проявляется в способности государства выполнять основные функции. Различия в рамках этого подхода базируются на разном понимании набора функций, возлагаемых на государство, учете отдельных аспектов и характеристик его способности, понимании состоятельности только как результата деятельности или в том числе как набора характеристик, возникающих на определенном этапе формирования территориальной политии.

Представители второго подхода понимают государственную состоятельность как результат политической идентификации населения с государством, признания последнего и консолидации политического сообщества.

Одним из представителей первого подхода был упомянутый выше Дж.П. Неттл. Являясь сторонником трактовки государственной состоятельности как показателя силы или слабости государства, он считал, что состоятельность может быть обнаружена в функциональных характеристиках аппарата государственного управления и других институтов, ответственных за применение закона, осуществление представительских функ-

1 О необходимости учета контекста при исследовании государства см, например [Bertramsen, Thomsen Torging, 1990].

ций и т.п. Государственная состоятельность, по мнению Дж.П. Неттла, имеет два измерения: «территориальное» и собственно функциональное. Первое включает в себя верховенство над другими субъектами власти, второе - область распространения правительственной власти, глубину ее «проникновения» (количество проблем, в решении которых участвует государственная власть, областей, в которые вмешивается государство).

Дж.П. Неттл предложил схему ранжирования и упорядочивания некоторых исторически сложившихся политических систем (Пруссии / Германии, Франции, Великобритании и США) по этим измерениям. Однако в силу того, что подробная концептуализация и операционализация понятия «государственная состоятельность» у Неттла отсутствовала, предложенная им схема не может быть использована как универсальный исследовательский инструмент. Само же исследование носило во многом описательный и нестрогий характер, поэтому ряд его выводов может быть поставлен под сомнение.

Подобный подход к пониманию составляющих государственной состоятельности нашел свое развитие в работах Ф. Фукуямы и исследователей, работавших над созданием измерительного инструмента показателей управляемости Всемирного банка (GRICS - Governance Research Indicator Country Snapshot). Ф. Фукуяма выделяет два аспекта государственности: сферу деятельности государственной власти (scope) и силу государственных институтов (strength), которая позволяет государству планировать и осуществлять свою политику [Fukuyama, 2004]. Использование этих двух измерений является для Фукуямы основанием для ранжирования государств по степени их состоятельности. Так, например, США уступают Франции, в которой сфера деятельности бюрократического аппарата обширнее, а сам он сильнее. По сравнению с 1980 г. в 2000 г. сила государственной власти России значительно снизилась: по этому параметру Россия оказалась сопоставима со Сьерра-Леоне. Однако по объему сферы деятельности государственных институтов Российская Федерация значительно ее превосходила.

Использование этих двух параметров государственной состоятельности следует признать достаточно плодотворным. Вместе с тем перспектива получения адекватных результатов с их помощью во многом связана с качеством эмпирической операционализации. Сам Ф. Фукуяма предлагает достаточно противоречивую и общую операционализацию.

Другой аспект функциональной способности государства рассматривается в работах Ч. Тилли. В отличие от Неттла он акцентировал внимание не столько на процессе и результате деятельности государства, сколько на организационных возможностях территориальных политий. Будучи сторонником веберовского понимания государства, Ч. Тилли среди факторов формирования последнего отдавал приоритет аккумуляции и концентрации насилия и ресурсов. Он считал, что проявлением, следствием и одновременно инструментом этого является возникновение структуры

управления. Государственная состоятельность рассматривается им с точки зрения свойств (условно «внутренних» и «внешних») этой структуры как «степень, в которой инструменты правления отделены (differentiated), централизованы, самостоятельны (autonomous) и формально скоординированы друг с другом» [The formation, 1975, р. 32]. Иными словами, состоятельность в трактовке Тилли предполагала наличие специальной организации политического управления государством, централизацию этой системы, ее относительную независимость от других локусов власти.

По мнению Ч. Тилли, для формирования современного государства и его характеристики - состоятельности - необходимо сочетание аккумуляции и концентрации насилия и ресурсов. Этот вывод, как и сама трактовка государственной состоятельности Тилли, является результатом его исследований формирования преимущественно европейских государств. Увеличение количества властных ресурсов у отдельных авторов (например, в период феодальной раздробленности у феодалов, церкви, городов, религиозных орденов и т.д.) само по себе не ведет к созданию государства, поскольку эти акторы начинают конкурировать между собой за влияние. Концентрация без аккумуляции также не приводит к созданию государства, поскольку уровень наличных ресурсов не позволяет осуществлять властные отношения систематически, сформировать достаточно разветвленную сеть органов государственного управления.

Акцент на инфраструктурной способности получил широкое распространение в научной литературе [Giddens, 1985; Skocpol, 1985; Mann, 1983; Nordlinger, 1981; Dandeker, 1990 etc.]. Он представляется крайне важным, так как он предполагает учет основ государственной состоятельности, которые являются следствием процесса государственного строительства, раскрывает условия, без которых эта характеристика государства существовать не может. Однако Тилли, определяя состоятельность, оставляет в стороне вопрос использования ее организационных основ и его результатов, чем, на наш взгляд, неоправданно сужает содержание используемого понятия.

Свой подход Ч. Тилли использует для анализа динамики государственной состоятельности разных стран и взаимодействия этого явления с формирующимися в них политическими режимами: в его работах содержится много интересных наблюдений на этот счет. Однако подробная операционализация в работах Тилли не представлена, и выводы поэтому нуждаются в дополнительной проверке.

Подобных представлений о государстве придерживается и другой известный исследователь, активно использовавший понятие «государственная состоятельность», С. Бартолини. Как и Ч. Тилли, он отмечал, что одновременное увеличение аккумуляции и концентрации ресурсов принуждения приводит к созданию государства - особой организации, которая контролирует основные сконцентрированные способы принуждения внутри строго определенной территории. По сути «государственная со-

стоятельность» и является организационным и функциональным выражением подобного контроля. То есть, в отличие от Ч. Тилли, С. Бартолини включает в понятие государственной состоятельности не только организационную, но и собственно функциональную способность государства [Bartolini, 2000; Bartolini, 2005]. Но как и Ч. Тилли, С. Бартолини строит свои умозаключения на этот счет на основе анализа опыта формирования западноевропейских государств.

Наиболее многоаспектным представляется взгляд на государственную состоятельность В. Фриц, которая учитывает как наличные ресурсы государства, так и процесс, а также результат их использования [Fritz, 2007]. Таким образом, состоятельность выступает не как статичная характеристика государства, а как свойство процесса его функционирования.

По мнению В. Фриц, государственная состоятельность включает три основных аспекта.

Во-первых, это «размер», или «территория», распространения государства, т.е. фактически объем циркуляции общественных благ (доходы государства, количество задач и ответственностей государства и т.д.) Выделяя этот аспект, В. Фриц совершенно справедливо отмечает, что «размер» может быть большим, но при этом использоваться он может неэффективно.

Во-вторых, это способность к эффективному управлению (state capacity), включающая в себя способность к принятию решений, их воплощению в жизнь и контролю за ними. По этому параметру друг другу можно противопоставить модели «ручного» управления и инфраструктурной эффективности.

В-третьих, «качество» управления (good or bad governance) - характеристика, которая относится к процессу и результату деятельности государства. Она выражается в наличии или отсутствии «суверена», способного гарантировать стандартные и унифицированные правила игры, эффективной системы сдержек и противовесов между различными обладателями власти, подотчетности элит. По этому измерению «плохому» правлению, предполагающему деспотический способ управления, «приватизацию» государства различными игроками, широкое использование популизма и т.п. противостоит «хорошее», которому свойственны противоположные характеристики.

Хотя сама В. Фриц использовала свои идеи для проведения эмпирического исследования государственной состоятельности лишь применительно к одной, бюджетной, сфере, данный подход представляется исключительно плодотворным в первую очередь в силу своей комплексности. Помимо структурных характеристик предполагается использовать и процедурные, связанные с процессом принятия политических решений и характером взаимодействия между политическими акторами. На важность этого аспекта указывает, например, Ф. Шмиттер, использующий в качестве синонима государственной состоятельности термин «государственная

способность» (state capacity). Он задается вопросом: «Способность государства делать что?», показывая, что ответ на него зависит от временных и пространственных характеристик. Он приводит аргументы в пользу употребления термина «управляемость» (governance) как универсальной характеристики государственной способности. При этом под управляемостью он понимает «метод (механизм) обсуждения широкого круга проблем / конфликтов, в которых заинтересованные лица (государство и негосударственные акторы) в процессе переговоров друг с другом регулярно достигают обязательных решений, удовлетворяющих все стороны, и сотрудничают в исполнении этих решений» [Schmitter, 2005].

Второй подход, как отмечалось выше, предполагает понимание государственной состоятельности как результата политической идентификации населения с государством, признания этого государства и консолидации политического сообщества. В частности, Х. Линц и А. Степан понимают под состоятельностью гражданскую идентификацию с государством. Связывая вопрос государственной состоятельности с демократизацией, Линц и Степан показывают, что проблема консолидации политического сообщества особенно остро стоит в мультиэтнических странах, где происходит ущемление прав определенной категории населения на основе их этнического происхождения [Linz, Stepan, 1996]. Развивая эту идею, Ж. Даскаловски показывает, что основными проблемами государственной состоятельности являются вопросы гражданства и границ, достижения конгруэнтности между демосом и политическим сообществом [Daskalovski, 2004]. На важность идентификации граждан с государством как на показатель государственной состоятельности обращают внимание и некоторые другие авторы, например З. Элкнис, отмечающий необходмиость проведения различия между идентификацией с государством и лояльностью к нему.

Несомненно, что постановка вопроса о воздействии политической идентификации и легитимности государственной власти на государственную состоятельность крайне важна. Следует признать, что в современном мире эффективное управление в условиях отсутствия легитимности вряд ли возможно. Однако политическая идентификация и легитимность являются скорее условиями или следствием государственной состоятельности, нежели ее собственными характеристиками. В данном случае речь идет о необоснованном, на наш взгляд, расширении понятия «государственная состоятельность», которое несет в себе опасность размывания его содержания.

Более адекватным задачам эмпирического исследования представляется последовательное разграничение трех упомянутых выше взаимосвязанных, но все же различных аспектов государственности: состоятельность, т.е. способность территориальной политии обеспечивать процесс принятия и реализации обязательных для исполнения решений на своей территории и циркуляцию иных общественных благ, статусность и политическое структурирование. Проведение этих различий позволяет отнести

идентификацию граждан и легитимацию ко второму параметру государственности и в определенной степени снизить опасность концептной натяжки.

Важной проблемой концептуализации государственной состоятельности является учет контекстуальных особенностей и решение вопроса об универсальных основаниях этого явления. Ощутимые различия между странами позволяют М.В. Ильину справедливо утверждать, что государство и его различные типы - не родовые, а семейные понятия [Ильин, 2008]. Однако данное утверждение отнюдь не свидетельствует об отсутствии универсальных оснований состоятельности. Можно предположить, что государства объединяет в одну семейную группу их функциональная полезность. Иными словами, основные аспекты государственности могут рассматриваться как функциональная характеристика территориальных политий и в связи с этим она до определенной степени приобретает универсальное содержание и параметры.

Этот вывод подкрепляется фактом установленной исследователями и отмеченной выше связи между процессами становления государств и включением их в мировую систему. Особое влияние этот фактор оказывает в настоящее время, когда современная международная система предполагает распространение в мировом масштабе норм и институтов национального государства и демократии.

В то же время констатация влияния существующих международных стандартов и механизмов влияния на внутренние процессы государственного строительства не снимает полностью проблему универсальности параметров государственности и критериев состоятельности. Например, как верно отмечает Ф. Фукуяма, ссылаясь на С. Краснера и обращая внимание на разные механизмы становления территориальных политий, «"государственность" была в определенном смысле дарована некоторым государствам международными институтами или другими сильными государствами» [Fukuyama, 2005, р. 86]. Поэтому возможности названных государств самостоятельно управлять территорией внутри собственных административных границ крайне низки. Специфику нынешнего этапа государственного строительства и функционирования во многом обуславливают и другие факторы, способные увеличить различия между странами: международная интеграция, глобализация, усиление на международной арене негосударственных акторов и т.п.1

Влияние международной системы свидетельствует скорее в пользу актуальности конструктивистского подхода к состоятельности и государству вообще, предполагающему не столько восприятие государства как готового института, сколько как модели циркуляции и воплощения «идеи государства» [см., например: Wagner, 1989; Wittrock, 1989], и агентивных подходов к изучению государственного строительства. Подобный подход

1 О воздействии новых тенденций на государственную состоятельность [см.: Evans,

1997]. 272

представлен в работах некоторых исследователей, которые рассматривают идеационные аспекты функционирования государства как возможные характеристики состоятельности. В частности А. Джеффру обращает внимание на важность этих аспектов в период становления государства. Он справедливо полагает, что государство возникает не как готовый набор существовавших ранее институтов, отличных от общества, а как серия практик, воспроизводящих «идею государства». С этой точки зрения вопросы, касающиеся укрепления государственной состоятельности, соотносятся с тем, как идея государства воссоздается и распространяется в период, следующий за крахом, нестабильностью и конфликтом [Jeffrey, 2006]. Этот подход представляет интерес для исследования процесса формирования и реализации национального государственного проекта, институционального выбора политических элит и может рассматриваться как дополняющий.

Эмпирическая операционализация понятия «государственная состоятельность»

Единственная существующая на сегодняшний день подробная и логически непротиворечивая эмпирическая операционализация понятия «государственная состоятельность» принадлежит С. Бартолини [Bartolini, 2000]. По мнению С. Бартолини, государственная состоятельность имеет четыре измерения:

1) создание организации для мобилизации ресурсов (бюрократии и налоговой системы);

2) решение задачи внешней консолидации территории (формирование и укрепление армии);

3) поддержание внутреннего порядка с помощью полиции и системы правосудия;

4) реализация регулирующей функции государства, в том числе путем вмешательства в экономическую и социальную сферы.

В целях проведения эмпирического сравнения европейских стран Бартолини представил каждое из этих измерений в виде совокупности эмпирических показателей. Так, например, создание организации для мобилизации ресурсов предстает как:

доля налогов в ВВП государства,

доля налогов, собираемых национальным правительством в общей совокупности налогов,

доля налогов, собираемых органами государственной власти различных уровней,

доля занятых в центральном государственном аппарате от численности населения.

Внешний контроль за территорией и поддержание внутреннего порядка с помощью полиции и системы правосудия он выразил в системе

индикаторов, отражающих долю военных от общей численности мужского населения страны от 22 до 45 лет, долю занятых в полиции и занятых в системе правосудия от численности всего населения и т.д.

Несмотря на то, что проведенная С. Бартолини операционализация довольно подробна и логична, она обладает рядом недостатков. В частности, в ней слабо учитывается контекст существования того или иного государства, связанный с использованием различных инструментов реализации государством его функциональных характеристик. Например, для ряда весьма успешных в некоторых отношениях стран наличие армии и ее размер не является важным фактором состоятельности. Они с успехом используют другие механизмы, например, международные режимы и гарантии безопасности. В некоторых других странах существуют большие по отношению к численности населения армии (например, в Нагорном Карабахе), но это не означает, что в этих странах нет проблем с государственной состоятельностью. Другое сомнение вызывает, например, доля занятых в центральном государственном аппарате от численности населения. Вероятно, как неразвитость, так и гипертрофированность государственных органов власти являются неблагоприятными для государственной состя-тельности факторами. Ряд других параметров также вызывает вопросы, совокупность которых свидетельствует о том, что предложенная операциональная модель не является универсальной.

Учитывая имеющиеся попытки операционализации государственной состоятельности и подходы к ее концептуализации, можно было бы предложить следующую логику формирования универсальной операциональной многомерной эмпирической модели.

Первая группа показателей могла бы включать в себя характеристики размера и объема циркуляции общественных благ. Среди них могли бы быть показатели налогов в ВВП, количество «бюджетников» и объем бюджетной сферы; наличие и объем социальной ответственности государства и вмешательства государства в экономическую сферу.

Вторая группа могла бы отражать инфраструктурную способность и включать в себя индикаторы, свидетельствующие о наличии бюрократической системы и силовых структур, функциональной дифференциации и разделения властей, основ рационализации бюрократической системы, регулирующих законов и их охват. Также в эту группу могли бы быть включены показатели процедурной преемственности или изменчивости (включая смену режима).

Третья группа могла бы состоять из индикаторов качества государственного управления. Здесь важными, на наш взгляд, были бы показатели верховенства государственной власти над всеми другими субъектами (наличие или отсутствие вооруженных конфликтов и случаев терроризма, сепаратистские выступления, наличие незаконных вооруженных формирований), зависимости политических элит и принятия решений от экономических и силовых игроков, степени концентрации и распределения вла-

сти, возможности взаимного контроля и блокирования неприемлемых для большинства решений, возможности воздействия на политическую элиту и смену власти (свободные и демократические выборы, формирование правительства в результате выборов, механизмы рекрутирования элит, возможности воздействия через СМИ и группы давления и т.п.).

Очевидно, что создание и последующая проверка такой операциональной модели требует специального внимания не одного, а целой группы (как минимум) исследователей. Решение задачи ее конструирования позволило бы снизить неопределенность понимания «государственной состоятельности» в научном дискурсе и открыло бы возможность проведения широких эмпирических сравнительных исследований этого явления.

Исследовательский опыт по изучению государственной состоятельности позволяет сделать важный методологический вывод о нерелевантности простой бинарной шкалы «состоятельное-несостоятельное» государство, «сильное-слабое» государство. Несмотря на то, что многие исследователи рассуждают о состоятельности с помощью характеристик «сильный-слабый», «состятельный-несостоятельный», попытки классификации по этому принципу оказываются довольно дробными и непоследовательными: например, выделяют группы слабых постколониальных государств, модернизирующихся (БРИК плюс), европейских национальных, несостоявшихся и т.п. Не случайно изучение «несостоявшихся» государств - особая тематическая область исследования. Авторы соответствующих работ в основном перечисляют признаки несостоятельности, а не состоятельности, и анализируют те политии, к которым приложимы отмечаемые ими характеристики, а не весь типологический спектр стран. Кроме того, бинарная шкала оказывается нерелевантной по причине необходимости использования нескольких параметров состоятельности, в разных контекстах имеющих различное значение и сочетание. Так, по объему общественных благ, например, государство может быть в числе лидеров, а по качеству правления - аутсайдеров. Для одних стран большой объем общественных благ - преимущество, для других - тяжелое обременение. Очевидно, попытки измерения государственной состоятельности должны предполагать использование более сложных инструментов, «настроенных» на учет нескольких параметров и контекста.

Характеристики состоятельности постсоветских территориальных политий

Подробная операционализация и создание детальной эмпирической модели государственной состоятельности - задача отдельного исследования. Отчасти авторы упомянутого выше исследовательского проекта, осуществляемого в Высшей школе экономики, пытаются решить эту задачу, обобщая имеющиеся наработки в этой сфере, в том числе имеющийся в науке опыт сравнения на основе отдельных характеристик состоятельности.

В настоящее время разработаны индексы, которые лишь в той или иной степени позволяют судить об отдельных, порой довольно узких, аспектах состоятельности. Эти индексы, как и методики их компоновки, отличаются разной степенью методологической корректности. Некоторые из них разрабатывались и используются для решения политических задач, в связи с чем могут содержать в себе заведомо искаженную информацию1. Вместе с тем совокупность индексов позволяет судить об общей картине проблем постсоветских стран в плане государственной состоятельности и об отличиях между ними в этом отношении.

Данные, приведенные в таблицах 1 и 2, свидетельствуют о наличии проблем, связанных с государственной состоятельностью, во всех постсоветских политиях.

Показателем независимости государства от групп интересов или, напротив, его «приватизации» ими является уровень коррупции, особенно в сфере государственного управления. По данным Трансперенси интер-нейшнл, в 2009 г. уровень восприятия коррупции во всех постсоветских странах Восточной Европы, кроме Эстонии, был ниже 5, что означает наличие заметных проблем в этой сфере. В Эстонии он равнялся 6,6, в Литве - 4,9, в Латвии - 4,5, в Молдавии - 3,3, в Белоруссии - 2,4, в России и на Украине - 2,2 [Corruption, 2009; Индекс, 2009]. Украина, Россия и Литва оказались среди стран, в которых коррупция в наибольшей степени затронула систему государственного управления.

Новые независимые государства (ННГ), представленные в исследованиях этой организации, в целом лидируют по всем показателям, связанным с распространением коррупции и негативной оценкой действий властей по борьбе с ней. Так, количество заявивших о том, что они давали взятки в 2009 г., равнялось в целом по региону 28% по сравнению с 2 в Северной Америке, 5 в странах Европейского союза, 10% в государствах Латинской Америки. О влиянии частного сектора на государственную политику в ННГ заявили 71% опрошенных по сравнению с 61 в Северной Америке, 53 в странах ЕС и 68% в Латинской Америке [Corruption, 2009; Индекс, 2009].

В то же время размах проблем, связанных с государственной состоятельностью, в отдельных постсоветских странах различный. Об этом свидетельствуют данные, приведенные в таблицах 1 и 2, уровень восприятия коррупции, а также данные таблицы 3 об оценке действий властей по борьбе с ней.

1 Обсуждение особенностей индексов не является предметом настоящей статьи. Понимая ограниченные возможности имеющихся инструментов, мы тем не менее используем соответствующие данные для иллюстрации общих тенденций.

Таблица 1

Показатели «управляемости» по данным Всемирного банка (2007 и 1996 гг.; данные по Австрии приводятся для сравнения)1

Страны Голос и подотчет Политическая стабильность и отсутствие насилия Эффективность управления Качество регулирования Господство права Контроль над коррупцией

1 2 3 4 5 6 7

Азербайджан -1,13

Армения -0,59

Белоруссия -1,8

Грузия -0,19

Казахстан -1,06

Киргизия -0,64

Латвия 0,86

Литва 0,93

1 [Сост. по: Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2008]. Индексы управляемости (governance) Всемирного банка учитывают следующие измерения: голос и подотчетность (насколько население может влиять на формирование правительства и разные свободы), политическая стабильность и отсутствие насилия, эффективность правительства (качество общественных, гражданских услуг, их независимость от политического давления, качество формулирования и применения политического курса, надежность в отношении приверженности правительства данному политическому курсу), качество регулирования (способность правительства формулировать и реализовывать разумный политический курс, способствующий развитию частного сектора), господство права (насколько агенты доверяют и соблюдают правила, особенно качество исполнения контрактов, прав собственности, полиции и суда, вероятность преступности и насилия), контроль над коррупцией (степень того, насколько общественная власть используется для личных целей, включая мелкие и крупные формы коррупции, также как и «захват» государства группами элит и частными интересами или отсутствие такового). Значение индексов варьируется от -2,5 до 2,5.

Продолжение таблицы 1

1 2 3 4 5 6 7

-0,38 -0,22 (0,05) -0,83 -0.31 -0,66 -0,26

Молдавия

-1,01 -0,75 -0,40 -0,44 -0,97 -0,92

Россия -1,04 в 2004 г. -0,23 в 2003 г.

-1,26 -0,87 -0,97 -1,02 -1,13 -0,86

Таджикистан

-2,07 -0,08 -1,37 -2,02 -1,33 -1,18

Туркмения

-1,91 -1,42 -0,74 -1,45 -1,06 -0,95

Узбекистан

-0,09 0,16 -0,60 -0,42 -0,70 -0,73

Украина

1,05 0,68 1,19 1,50 1,00 0,94

Эстония

Австрия 1,39 1,23 1,73 1,62 1,90 2,02

Таблица 2

Составляющие индекса трансформации фонда Бертельсмана, 2008 г.1

Страны Ресурсная эффективность Управленческая способность Государственность

1 2 3 4

Азербайджан 4,0 4,0 7,0

Армения 4,7 4,7 8,8

Белоруссия 4,7 3,3 9,0

Грузия 6,7 6,0 6,3

Казахстан 5,3 4,7 8,5

Киргизия 3,7 4,0 8,3

Латвия 6,7 8,3 9,5

Литва 7,7 7,7 10

Молдавия 4,0 4,3 8,0

Россия 4,3 4,0 8,0

Таджикистан 3,0 3,0 7,3

1 [Сост. по: Bertelsmann, 2008]. Показатель государственности основан на учете оценок монополии государства на использование насилия на территории страны, согласие граждан с критериями гражданства и национальной природой государства, светский характер легитимсности государства и законного порядка на его территории, наличие основных административных структур управления.

П

юдолжснис таблицы 2

1 2 3 4

Туркмения 2,0 3,0 7,8

Узбекистан 2,3 2,0 7,3

Украина 4,0 5,7 8,8

Эстония 8,7 9,0 9,5

Таблица 3

Распределение ответов на вопрос: «Как Вы оцениваете текущие правительственные меры по борьбе с коррупцией?» [Corruption, 2009; Индекс, 2009]

Страны Неэффективны % Ни то, ни другое % Эффективны %

Армения 48 14 38

Азербайджан 62 23 14

Белоруссия 29 20 51

Грузия 21 22 57

Литва

Молдавия 40 21 39

Россия 52 26 22

Украина 73 19 7

Как же объяснить сходства и отличия между странами постсоветского пространства в плане наличия проблем управляемости, эффективных институтов государственной власти, рационального использования имеющихся ресурсов и т.д.? Ответ на этот вопрос лежит в области анализа специфики «постимперского транзита»1, сопряженного с проблемами государственного и национального строительства.

«Постимперский транзит»: Общие и специфические условия развития государств

Для более адекватного понимания влияния общих и страновых особенностей развития постсоветских политий на их государственную состоятельность обозначим некоторые исходные посылки, которые позволяют задать логическую канву последующего анализа.

Учитывая влияние современного международного контекста, ориентации международных норм на распространение институтов современного государства, допустимо обращаться к идеальной модели последнего в качестве ориентира для поиска имеющихся на постсоветском пространстве проблем и противоречий. Такая модель предполагает, что государство вы-

1 См. об этом подробнее, например: [Kuzio, 2001].

ступает скорее инструментом снижения трансакционных издержек между акторами с помощью формализации и деперсонализации норм и отношений, стандартизации и унификации правил , чем проблемой для акторов. Успех создания таких механизмов зависит от достижения относительного согласия между формальными и неформальными нормами и практиками, а также от согласия политических акторов и большинства населения со всеобщими стандартными нормами и обязательствами, с легитимирующими ценностями или «устанавливающими вопросами» о природе государства, его границах, устройстве власти и т.п.

Современный международный контекст, заставляющий постсоветские политии если не воспроизводить алгоритм действий институтов современного государства, то хотя бы демонстрировать ориентацию на это, актуализирует вопрос о судьбе заимствованных институтов. Поскольку на постсоветском пространстве заимствование осуществляется в условиях сложившихся институциональных традиций (в том числе имперского управления), то судьба заимствованных институтов во многом зависит от их взаимодействия с традициями.

Общие трудности становления государств в странах бывшего СССР во многом объясняются теми объективными процессами, которые наблюдаются на постимперском пространстве.

При распаде любых имперских образований, включая Советский Союз, возрастает конкуренция между различными политическими, экономическими, культурными центрами, как внешними, так и внутренними, происходит деконсолидация границ различного рода. Субцентры и внешние центры пытаются выступить в роли преемников бывшего имперского центра, включая концентрацию ресурсов и легитимирующих ценностей. Это приводит к активизации разногласий между различными политическими силами, группами населения, конкуренции публичных дискурсов относительно устанавливающих вопросов. Результатом такой ситуации является создание крайне неблагоприятных условий для укрепления центров новых государств, их легитимации, формирования стандартных универсальных норм и правил [Мелешкина, 2010; Meleshkina, 2010 etc.].

Разрушение старой институциональной структуры на постимперском пространстве происходит в условиях слабой обеспеченности ресурсами новых центров. В частности, распад СССР сопровождался экономическими трудностями, кризисом и распадом сложившейся инфраструктуры управления и связей, что усугублялось неэффективным расходованием имеющихся ресурсов. Подобные обстоятельства с неизбежностью приводят к проблемам в области инфраструктурной способности государства, поскольку выстраивание новой эффективной системы управления и связей

1 О государстве как проблеме и как способе снижения издержек см. в: [Evans,

1992]. 280

требует значительных затрат материальных, людских, временных и прочих ресурсов [Pierson, 2000].

При формировании новых государств на постимперском пространстве обостряется противоречие между формальными институтами и неформальными. Формальные институты оказываются слабыми в силу недостатка ресурсов для их поддержания и строительства, обострившихся противоречий между центрами, центрами и перифериями [см., например: Leitzel, 1995]. На постсоветском пространстве эта проблема усугублялась еще и сложившимся в СССР институциональным наследием: поздний период существования Советского Союза был отмечен заметным расхождением между формальными и неформальными нормами и практиками, наличием двойной культуры и проч. [см., например: Jowitt, 1992].

И наконец, все постсоветские страны в той или иной степени столкнулись с проблемой консолидации политического режима, которая обостряется в связи с отсутствием традиций достижения консенсуса и ограниченности ресурсов на постсоветском пространстве. Высокая степень неопределенности политического процесса, споры по поводу результатов политического соревнования, стремление использовать институты государства для борьбы с политическими противниками - явления, довольно распространенные на пространстве бывшего СССР.

Как следует из приведенных таблиц, проявления общих для постсоветских стран проблем имеют различную интенсивность и форму. Некоторые из этих политий справляются с ними более-менее успешно, другие -нет. Можно выделить ряд факторов, определяющих эти различия.

Во-первых, это включенность в международные структуры, предполагающая наличие международных норм и стандартов по поводу организации и функционирования органов власти, обязательных для реализации на территории страны, а также инструментов контроля за этим процессом. Наиболее важным фактором здесь является членство в Европейском союзе или по крайней мере ориентация на него в будущем1.

Во-вторых, количество и характер конкурирующих внутренних и внешних центров и соответственно степень напряжения в отношениях между центрами и культурно-этнической, региональной, экономической перифериями, а также разногласий между политическими акторами. Значительное количество конкурирующих за влияние на внутриполитический процесс центров является фактором, осложняющим консолидацию границ и единого центра, достижение согласия по устанавливающим вопросам [см., например: Мелешкина, Альтернативы формирования наций, 2010; Формирование государств, 2010; Кудряшова, Мелешкина, 2011]. Наихудшие условия создаются в том случае, если конкурирующие центры одновременно различаются по нескольким основаниям, т.е. если центры явля-

1 О положительном влиянии международных организаций, включая ЕС, на решение проблемы этнических меньшинств в странах Балтии [см., например: Оа1ЪгеаШ, 2005].

ются одновременно политическими, экономическими, культурно-этническими и т.п. как в случае, например, с Приднестровьем.

В-третьих, сложившееся институциональное наследие, например, различия в соотношении формальных и неформальных норм и практик, сформировавшиеся образцы организации власти1. В разных республиках СССР советские практики накладывались на уже имеющееся до формирования Советского Союза или включения в него институциональное наследие и традиции. Существенное влияние неформальных норм и практик, традиции концентрации власти и клиентелизма, особенно развитые в ряде республик СССР, сыграли отрицательную роль в постсоветском государственном строительстве.

В-четвертых, наличие ресурсов (территория, население, природные богатства, уровень экономического и «человеческого» развития) для институциональных трансформаций и их эффективное использование. Отсутствие достаточных ресурсов или их неэффективное использование создавали неблагоприятные условия для формирования эффективного государства.

В-пятых, традиции государственности (самостоятельной и несамостоятельной). Как убедительно доказал Ф. Редер, существование институтов государства-сегмента в составе более сложного государственного образования является определяющим фактором успеха сецессии [Roeder, 2007]. Для многих нынешних постсоветских политий существование в качестве республик СССР вообще явилось необходимым условием нынешнего самостоятельного независимого существования в современных границах, так как формировало минимальную инфраструктурную основу и опыт управления, задавало границы политического сообщества (пусть даже подвижные и весьма размытые), способствовало складыванию относительно единых политических традиций на определенной территории. В политиях, которые до вхождения в состав СССР имели опыт самостоятельной государственности в границах, сопоставимых с нынешними, сложились более благоприятные условия для современного государственного строительства за счет уже имевшихся институциональных наработок, отчасти сформированных собственных традиций.

В-шестых, значимым условием, определяющим различия между странами, является степень консолидации политического режима и стратегии осуществления институциональных реформ. Консолидированный режим вне зависимости от того, какой характер он имеет, предполагает ориентацию акторов на долгосрочное существование и действия по имеющимся правилам. Понятные и стабильные правила ориентируют акторов на вложение в долгосрочные в плане получения выгоды общественные блага. Конечно, и авторкатический, и демократический режимы несут

1 О влиянии этого фактора [см.: Lynch, 2005; Bunce, 1999; Berglund, Ekman, Aeare-brot, 2004; Roy, 2004 etc].

в себе риски, связанные с ориентацией акторов на вложение ресурсов в неопределенные общественные блага. Так, действия акторов при автократическом режиме во многом зависят от качеств автократа, его понимания ситуации и намерений. Демократический режим несет в себе опасность ориентации акторов на раздачу популистских обещаний и реализацию популистских действий для победы на выборах1. Однако эти опасности несоизмеримы с теми, которые несут в себе неконсолидированные режимы.

Неконсолидированный политический режим отличается отсутствием согласия акторов по поводу правил игры и конфигурации власти, высокой степенью неопределенности и неуверенности основных игроков в завтрашнем дне. Соответственно такой режим способствует ориентации акторов не столько на вложение в неопределенные общественные блага, сколько на извлечение сиюминутной прибыли как в материальном, так и в политическом плане. В результате государственные структуры начинают использоваться для реализации личных интересов и интересов узких групп, в том числе для борьбы с политическими оппонентами. Возникает феномен «приватизации» государства2, блокирующий решение задачи стандартизации, унификации, деперсонализации правил и отношений. Государство утрачивает свою относительную независимость.

Со степенью консолидации режима связана и стратегия осуществления институциональных реформ. Исходя из того, что успех государственного строительства во многом обуславливается преодолением существенного разрыва между формальными и неформальными нормами, можно предположить наличие более оптимальных стратегий.

Первая заключается в радикальной смене старых (имперских) институтов, полном сломе старой структуры управления и правил социалистического периода. Эта стратегия предполагает вложение значительных ресурсов и существенные трансакционные издержки на начальном этапе, но способна значительно снизить вкладываемые ресурсы и трансакцион-ные издержки на преодоление противоречий между старыми и новыми институтами в дальнейшем.

Вторая стратегия состоит в сохранении преемственности между старыми и новыми институтами. Ее сильная сторона заключается в экономии ресурсов на проведение серьезных реформ, выстраивание новой системы управления и формирование нормативной базы. В определенной степени эта стратегия на первых порах снижает и трансакционные издержки, так как акторы действуют по прежним понятным правилам. Однако в дальнейшем старые институты могут вступить в противоречие с новыми тре-

1 О влиянии различных режимов на государственное строительство [см, например: Fritz, 2007].

2 О концепции «приватизации» государства или «овладения» государством (state capture) в противоположность его «укорененной автономии» (embedded autonomy) [см, например: Hellman, Jones, Kaufmann, 2008].

бованиями жизни, что может привести к обострению отношений между формальными и неформальными нормами, повысить неопределенность и соответственно трансакционные издержки.

Непоследовательное осуществление институциональных реформ -самый худший вариант с точки зрения задач государственного строительства. Сосуществование старых и новых норм, правил и механизмов, часто противоречащих друг другу, усиливает ситуацию неопределенности, способствует обострению противоречий между формальными и неформальными нормами и процедурами, мотивирует акторов на использование противоречий в своих личных или узкогрупповых целях.

Задачей настоящей статьи не является систематический анализ влияния этих условий на все территориальные политии, существующие ныне на пространстве бывшего СССР. Ограничимся лишь краткой иллюстрацией воздействия выделенных нами факторов на государственное строительство на примере некоторых постсоветских стран Восточной Европы.

По совокупности влияния различных условий государственного строительства постсоветские страны Восточной Европы можно объединить в четыре группы.

Первая включает в себя страны Балтии. В них сформировался относительно консолидированный политический режим, были предприняты глубокие институциональные реформы, они были включены в состав Европейского союза. Относительно слабое влияние внешних центров в Литве и компенсация сильного влияния внешнего бывшего имперского центра политикой исключения в отношении этнических меньшинств в Латвии и Эстонии способствовали большей консолидации политического сообщества и более успешному государственному строительству.

Страны Балтии на этапе независимости стали использовать свой довоенный опыт как в процессе легитимации государственной власти и законотворчества, так и в создании институтов государственного управления. В частности, Латвия и Эстония декларировали конституционную преемственность, все три государства возродили некоторые органы государственной власти, существовавшие в довоенный период. Так, например, в Литве одним из таких органов стал сформированный в 1990 г. Государственный контроль (высший орган, осуществляющий аудит). Он идентифицирует себя как организацию, созданную в 1919 г. В компетенцию этого органа входит более широкий круг вопросов по сравнению с подобными структурами в некоторых других постсоветских государствах, в частности по сравнению с Украиной. Государственный контроль в Литве контролирует не только расходы, но и доходы, отслеживает результаты приватизации, проверяет все организации, распоряжающиеся государственными средствами, включая Центральный банк, и предприятия со значительной долей участия государственного капитала. Использование межвоенного опыта государственного строительства позволяет снизить издержки на «изобре-

тение», заимствование и легитимацию новых органов власти и в итоге способствует большей эффективности государственного управления.

Воздействие согласия граждан по поводу правил игры и степень консолидации режима на формирование эффективной системы государственного управления можно продемонстрировать также на примере Литвы, в которой отсутствуют влиятельные политические силы, когда-либо выступавшие против независимости республики или за смену нынешнего политического режима. В этой стране также нет ярко выраженного несогласия значительной части населения по поводу природы государства. В отличие от других стран Балтии доля этнических меньшинств в Литве невелика. Наиболее многочисленным меньшинством являются не русские, а поляки. Умеренная национализаторская политика способствовала отсутствию значимых этнических конфликтов. Наличие институтов демократической подотчетности и их относительно приемлемый уровень функционирования, переход к фазе консолидации демократии благоприятно сказались на функционировании и развитии институтов государства. Положительным моментом было также вступление Литвы в Европейский союз, что повлекло за собой наложение определенных обязательств и требований к государственным органам Литвы. Действия Европейского союза, в частности, способствовали созданию системы внутреннего аудита в министерствах и государственных агентствах Литвы, формированию Комитета по аудиту в сейме и т.д. Несмотря на сохранившиеся трудности, в частности, заметный уровень коррупции и невысокое доверие населения к политическим институтам, развитие литовской государственности признается политологами как вполне удовлетворительное [см., например: Fritz, 2007]. Кстати, по оценкам международных организаций, к началу 2000-х годов Литва улучшила свои показатели уровня коррупции и в последние годы занимает устойчивые позиции в соответствующих рейтингах1.

Во многом похожая ситуация, связанная с позитивным воздействием перехода к консолидации демократии и вступлением в ЕС, сложилась в Эстонии и Латвии. Помимо этого в Эстонии были осуществлены наиболее радикальные на всем постсоветском пространстве реформы в области государственного управления и социально-экономической сфере. Совокупность отмеченных факторов способствовала успеху в области государственного строительства в этой стране, что нашло свое отражение в высоких значениях соответствующих индексов, в том числе приведенных в данной статье.

1 По данным Трансперенси Интернейшнл, Литва в 1999 г. занимала 50-е место по индексу восприятия коррупции с оценкой 3,8, а в 2001 г. переместилась на 38-ю позицию c оценкой 4,8 (в дальнейшем оценки Литвы оставались относительно стабильными). В отличие от Литвы Украина, например, не улучшила своих позиций в целом, а за аналогичный период даже ухудшилась (83-я позиция в 2001 г. с оценкой 2,1 по сравнению с 75-й в 1999 г. с оценкой 2,6) [Corruption, 1999; Corruption, 2001].

В следующую группу можно объединить Молдавию и Украину, которые отличаются неконсолидированными политическими режимами, существенным влиянием различных внешних и внутренних центров, непоследовательной стратегией институциональных реформ, значительными противоречиями между формальными и неформальными институтами, «приватизацией» государства, его использованием в личных целях, в том числе для борьбы с политическими оппонентами. Результатом влияния этих факторов являются относительно скромные успехи в деле государственного строительства.

Примером влияния обострившейся конкуренции различных центров на внутриполитическую жизнь в стране, включая государственное строительство, может служить современная Молдавия, на постсоветское развитие которой оказали воздействие не только старые имперские центры (Москва и Бухарест), но и разнообразные внутренние (Кишинев, Тирасполь, Комрат), а также относительно новый внешний центр (Европейский союз). Соревнование этих центров привело не только к возникновению и замораживанию приднестровской проблемы, но и к раздирающим политическую нацию противоречиям по поводу идентификации, внешнеполитической ориентации и даже первоначально самостоятельного существования самого молдавского государства.

В Молдавии противоречия по «устанавливающим» вопросам между основными политическими силами в 1990-х годах, так и не снятые полностью, несмотря на вынужденный компромисс, достигнутый в середине десятилетия, противоречия между ветвями власти, высокая фрагментация и неустойчивость в партийном спектре, использование институтов государственного управления в личных и узкогрупповых целях обусловили слабость государства в целом1 и неэффективность системы государственного управления в частности.

Определенной стабилизации и улучшения в плане политической и экономической стабилизации удалось добиться в период правления Партии коммунистов, вынужденных через определенное время после прихода к власти занять компромиссную позицию. Эта компромиссная линия одновременно сопровождалась политикой давления на прорумынскую оппозицию и ее дискредитации.

Коммунистам с помощью силового воздействия, различных обещаний, умелого лавирования и благодаря использованию значительного организационного ресурса партии и рычагов государственного управления постепенно удалось склонить различные политические силы к «навязанному» консенсусу, ярким свидетельством которого была поддержка оппозиционными лидерами В. Воронина во время выборов президента в 2005 г. [см. подробнее: Боцан, 2006].

1 О слабости государства в Молдавии [см. подробнее: Way, 2003].

Вместе с тем результаты проводимой коммунистами политики были весьма неоднозначны. Нерешенность приднестровской проблемы, периодически возникающие конфликты с Гагаузской автономией, все возрастающее количество жителей страны, желающих получить гражданство Румынии, свидетельствовали о том, что Молдавии предстоит еще решить целый ряд практических задач по укреплению государственного суверенитета, повышению эффективности государственного управления и т.д. Как показал политический кризис 2009 г., достигнутый компромисс носил непрочный, временный характер. А нынешние события в этой стране свидетельствуют о том, что разногласия между основными политическими силами как по базовым для политической жизни проблемам, так и по вопросам тактической значимости отрицательно сказываются на действии механизма принятия политических решений и в целом на эффективности государственного управления.

На Украине, в которой неконсолидированность режима, наличие существенных разногласий по поводу основных правил политической игры, «приватизация» государства экономическими кланами, разногласия по поводу вопросов идентичности во многом также обусловливают периодические политические кризисы, слабую эффективность системы государственного управления.

Влияние финансово-промышленных «кланов» на политическую жизнь, на процесс принятия решений не отрицается даже на официальном уровне. Эти «кланы» имеют в основном отчетливую региональную привязку (донецкий, днепропетровский, львовский, киевский и т.д.) [см. подробнее: Попов, 2009; Мальгин, 2005; Дергачев, 2007]. Одним из проявлений борьбы «кланов» стали, например, разногласия между президентом Украины В. Ющенко и премьер-министром Ю. Тимошенко по поводу урегулирования «газового конфликта» в конце 2008 - начале 2009 г.

Следствием «приватизации» государства различными группами1 является невысокая эффективность государственного управления, нестабильность и политические кризисы. Так, после «оранжевой» революции Украина пережила целую череду политических кризисов различного масштаба: кризис в 2006 г., вызванный противостоянием между президентом Украины и кабинетом министров, с одной стороны, и законодательной властью - с другой, кризис 2007 г., возникший из противостояния между президентом Украины В. Ющенко и премьер-министром В. Януковичем,

1 В плане «приватизации» государства показательно, например, что, по оценкам Государственной налоговой администрации на 2000 г., 364 народных депутата Украины имели официальный доход от коммерческих структур. Парламентарии возглавляли 202 предприятия и являлись учредителями 473 предприятий. В целом депутаты имели отношение к хозяйственно-финансовой деятельности 3105 предприятий. В 1999 г. доля импорта этих предприятий составляла 25,3% импорта Украины, экспорта - 10,1% экспорта Украины. В 1999 г. эти предприятия имели недоимку в бюджет в размере 4,1 млрд. грн. [Коррупция, 2002].

два кризиса 2008 г., возникших на основе расхождения позиций украинских политиков по поводу членства в НАТО и попыткой парламентариев ограничить президентские полномочия. Последний политический кризис произошел на почве разногласий между политическими силами относительно результатов последних президентских выборов.

Помимо политических кризисов эксперты указывают на определенную деградацию системы управления и государственной службы, произошедшую после «оранжевой» революции. Они отмечают, что на рубеже тысячелетия исполнительная дисциплина чиновников находилась на более высоком уровне. Несмотря на то, что большинство должностей занимали управленцы еще советской школы, их уровень квалификации был в целом выше, нежели пришедших им на смену в период после «оранжевой» революции. «Декучмизация» 2005 г. и последующая борьба с влиянием Ю. Тимошенко со стороны президента и его секретариата в целом отрицательно сказались на качестве исполнительной власти и эффективности государственного управления [Солонская, 2007].

Третью группу постсоветских стран Восточной Европы образует Белоруссия, которую отличает высокая степень институциональной преемственности, относительно консолидированный политический режим и неплохие показатели государственной состоятельности. Значительное влияние внешнего бывшего имперского центра в Белоруссии успешно компенсировалось распространенной советской идентичностью, явившейся результатом интенсивной политики советизации [см. об этом, например: WoolЫser, 2001]. За счет установления и консолидации авторитарного режима в Белоруссии удалось сконцентрировать ресурсы и снизить количество влиятельных игроков, претендующих на перераспределение государственных доходов и государственной собственности, а высокая степень институциональной преемственности1 еще больше снизила трансакцион-ные издержки. Однако режим личной власти, полное исключение оппозиции из политического процесса и нежелание договариваться с ней создает потенциальную угрозу политической неопределенности и нестабильности в будущем. На примере Белоруссии мы можем наблюдать постепенное исчерпание возможностей позитивного влияния отмеченных факторов.

К четвертой группе можно отнести наследницу бывшего имперского центра - Россию. В силу такого особого положения, особой исторической роли Россия стоит несколько особняком по отношению ко всем другим постсоветским государствам. Например, отсутствие влиятельных внешних центров в ее случае не является столь значимым фактором, определяющим консолидацию политического сообщества, как во многих других постсоветских странах. Вместе с тем в России довольно остро стоит проблема

1 В частности, В. Фриц, признавая наличие проблем в белорусском варианте становления государства, отмечает положительное влияние институциональной преемственности на этот процесс [Fritz, 2007].

«устанавливающих» вопросов в связи с имперским наследием и задачей консолидации границ различного рода. Разногласия по этим вопросам дополняются неконсолидированным политическим режимом, непоследовательным характером стратегии институциональных реформ, значительными противоречиями между формальными и неформальными правилами и практиками, «приватизацией» государства различными экономическими игроками и представителями силовых структур. В результате формируется в целом неблагоприятный для успешного государственного строительства климат.

Преобладание неформальных институтов и практик в России наполняет институциональные реформы довольно причудливым содержанием, последние оказываются не слишком эффективными, приводя к появлению новых форм, скрывающих старое содержание. Примером этому могут быть политические реформы, осуществленные в 2000-х годах, призванные укрепить «вертикаль государственной власти» и повысить эффективность государственного управления. По мнению ряда исследователей, результатом этих реформ явилось укрепление доминирования одного политического актора в ущерб позициям других, воспроизводство некоторых советских практик и институтов (например, в виде попыток обеспечить господство «партии власти» «Единой России»), разрастание бюрократического аппарата и рост коррупции [Пастухов, 2010; Холодковский, 2009; Гельман, 2006 и др.]. «Укрепление вертикали государственной власти» не привело к ожидаемой концентрации монополии на насилие и угрозу его применения в руках государства. В частности, борьба с терроризмом и организованной преступностью привела к тому, что общее количество террористических актов, активность террористических групп и географический охват террористической угрозы неуклонно возрастают [см., например: СКП, 2009].

* * *

Отмеченные выше факторы, обусловливающие различия между странами постсоветского пространства в плане государственного строительства, являются универсальными, но, вероятно, не исчерпывающими. Уточнение набора таких условий, а также исследование страновых казусов с учетом уникальной совокупности обстоятельств - возможная проблема исследовательского проекта развития государственности, осуществляемого в Высшей школе экономики. Авторы проекта убеждены, что обсуждение этих вопросов, разработка универсального исследовательского инструментария и решение с его помощью задач сравнения способны продвинуть нас в понимании политических процессов, происходящих в современной России, у ее ближайших соседей и в других посткоммунистических государствах.

Литература

Боцан И. Многопартийность в Республике Молдова: Энтропия развития // Политическая наука: Политические партии и партийные системы в современном мире. - М.: ИНИОН РАН, 2006. - С. 168-214.

Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис. - М., 2006. - № 2. - С. 90-109.

Дергачев В. Кризис украинской государственности // Вестник аналитики. - 2007. - № 4. -Режим доступа:http://www.dergachev. ru/analit/8. html

Ильин М.В. Возможна ли универсальная типология государств? // Политическая наука. - М.,

2008. - № 4. - C. 7-33.

Индекс восприятия коррупции за 2009 г.: Юго-Восточная Европа, Восточная Европа и Средняя Азия. - Режим доступа: http://www.transparency.org/content/download/47 858/763 551/ CPI_2009_Region_HighlightsSE_Europe_EE_Central_Asia_russ.pdf

Коррупция в Украине: Сущность, масштабы и влияние. - 2 апреля 2002. - Режим доступа: http://razumkov. org. ua/ukr/article. php? news_id=200

Кудряшова И.В., Мелешкина Е.Ю. Становление территориальных политий в условиях частичного признания // Политэкс. - СПб., 2011. - № 2 (в печати).

Мальгин А.В. Украина: Соборность и регионализм. - Симферополь: СОНАТ, 2005.

Мелешкина Е.Ю. Альтернативы формирования наций и государств в условиях этнокультурной разнородности // Метод: Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр персп. методологий социально-гуманит. исследований. - М.: ИНИОН РАН, 2010. - С. 123-145.

Мелешкина Е.Ю. Формирование государств и наций в условиях этнокультурной разнородности: Теоретические подходы и историческая практика // Политическая наука. - 2010. - № 1. -С. 8-28.

Пастухов В.Б. Реформа МВД как сублимация политической реформы в России // Полис. -М., 2010. - № 6. - С. 23-40.

Солонская Я. Политический кризис на Украине не преодолен. - 2 ноября 2007. - Режим доступа: http://news.mail.ru/politics/1 473 214/

Попов Э. Региональные элиты Украины в контексте украинской государственности: Не допустить войны всех против всех. - 27 августа 2009. - Режим доступа: http://www.oko-planet.su/politik/newsday/17 438-yeduard-popov-regionalnye-yelity-ukrainy-v. html

СКП: на Северном Кавказе возросло число преступлений террористического характера. -22 октября 2009. - Режим доступа: http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/161 019/

Холодковский К.Г. К вопросу о политической системе современной России // Полис. - М.,

2009. - № 2. - С. 7-22.

Bartolini S. The political mobilization of the European left, 1860-1980: The class cleavage. -Cambridge: Cambridge univ. press, 2000.

Bartolini S. Restructuring Europe. Centre formation, system building, and political structuring between the nation state and the European Union. - N.Y.: Oxford univ. press, 2005.

Berglund S., Ekman J., Aarebrot F.H. The ^allenge of history in Central and Eastern Europe // The handbook of political change in Eastern Europe / S. Berglund, J. Ekman, F.H. Aarebrot (eds.). -2 nd ed. - Chaltenham: Edward Elgar, 2004.

Bertelsmann transformation index: BTI 2008. - Mode of access: http://bti2008.bertelsmann-transformation-index.de/fileadmin/pdf/Anlagen_BTI_2008/BTI_2008_Ranking_EN.pdf

Bertramsen R.B., Thomsen J-P., Torfing J. State, economy, and society. - L.: Unwyn Hyman, 1990.

Bunce V. The political economy of post-socialism // Slavic review. - Seattle, 1999. - Vol. 58, N. 4. - P. 756-793.

Caramani D. The nationalization of politics: The formation of national electorates and party systems in Western Europe. - Cambridge; N.Y.: Cambridge univ. press, 2004.

Corruption perceptions index, 1999. - Mode of access: http://www.transparency.org/ policy_research/survey s_indices/cpi/previou_cpi/1999

Corruption perceptions index, 2001. - Mode of access: http://www.transparency.org/policy_ research/surveys_indices/cpi/2001

Corruption perceptions index, 2009: Regional highlights: European Union and Western Europe. -Mode of access: http://www.transparency.org/content/download/47 601/761 851/CPI+2009+ Regional+Highlights+EU+and+Western+Europe_en. pdf

Dandeker C. Surveillance, power and modernity: Bureaucracy and discipline from 1700 to the present day. - Cambridge: Polity, 1990.

Daskalovski Z. Democratic consolidation and the «stateness» problem: The case of Macedonia // The global review of ethnopolitics. - Bath, England, 2004. - Vol. 3, N 2. - P. 52-66.

Evans P. The eclipse of the state? Reflections on stateness in an era of globalization // World politics. - Princeton, 1997. - Vol. 50, N 1. - P. 62-87.

Evans P. Embedded Autonomy: States and industrial transformation. - Princeton: Princeton univ. press, 1992.

Fritz V. State-building: A comparative study of Ukraine, Lithuania, Belarus, and Russia. - Budapest: Central European univ., 2007.

FukuyamaF. «Stateness» first // Journal of democracy. - Baltimore, 2005. - Vol. 16, N 1. - P. 84-88.

FukuyamaF. State-building: Governance and world order in the 21 st century. - N.Y.: Cornell univ. press, 2004.

Galbreath D. Nation-building and minority politics in post-socialist states: Interests, influence and identities in Estonia and Latvia. - Stuttgart: Ibidem, 2005.

Giddens A. The nation-state and violence. - Cambridge: Polity, 1985.

Hellman J., Jones G., Kaufmann D. Seize the state, seize the day: State capture, corruption, and influence in transition economies // World Bank policy research working paper. - September

2000. - N 2444. - Mode of access: http://papers. ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=240 555

Jeffrey A. Building state capacity in post-conflict Bosnia and Herzegovina: The case of Brcko

district // Political geography. - Oxford, 2006. - Vol. 25. - P. 203-227.

JowittK. New world disorder. - Berkeley: Univ. of California press, 1992.

Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance matters VII: Aggregate and individual governance indicators, 1996-2007 // Policy research working paper. - June 2008. - N 4654. - Mode of access: http://elibrary.worldbank.org/docserver/download/4654.pdf?expires=1302 440 046&id=id& accname=guest&checksum=297 690 AF67 B8 AC2 F4067 F59 E51 DF866 C

Kuzio T. Transition in post-communist states: Triple or quadruple? // Politics. - Plainsboro, N.J.,

2001. - Vol. 21, N 3. - P. 168-177.

Leitzel J. Russian economic reforms. - L.: Routledge, 1995.

Linz J., Stepan A. Problems of democratic transition and consolidation. - Baltimore: John Hopkins univ. press, 1996.

Lynch A. How Russia is not ruled. - Cambridge: Cambridge univ. press, 2005.

MannM. The autonomous power of the state // Archives européennes de sociologie. - L., 1983. -Vol. 25, N 2. - P. 187-213.

Meleshkina E. Democratization in the post-Soviet countries of Eastern Europe and nationalizing politics // Nationalism and democracy / A. Lecours, L. Moreno. - L.; N.Y.: Routledge, 2010. -P. 149-169.

Nettl J.P. The state as a conceptual variable // World politics. - Princeton, 1968. - Vol. 20, N 4. -P. 559-592.

Nordlinger E. On the autonomy of the democratic state. - Cambridge: Harvard univ. press, 1981.

Pfister T. From state to stateness: Draft. - August 2004. - Mode of access: http://www.qub.ac. uk/polproj/reneg/pdfs/Pfister-From_State_to_Stateness%20.pdf

Pierson P. Increasing returns, path dependence and the study of politics // American political science review. - Washington, D.C., 2000. - Vol. 94, N 2. - P. 251-267.

Pierson P. The limits of design: Explaining institutional origins and change // Governance: An international journal of policy and administration. - Hoboken, N.J., 2000. - Vol. 13, N 4. -P. 475-499.

Roeder P.G. Where nation-states come from: Institutional change in the age of nationalism. -Princeton: Princeton univ. press, 2007.

Roy O. The new Central Asia: The creation of nations. - L.: Tauris, 2007.

Schmitter Ph. Democratization and state capacity / X Congreso internacional del CLAD sobre la reforma del estado y de la administración pública. - 2005, October 18-21, Santiago, Chile. -Mode of access: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0 052 201.pdf

Skocpol T. Bringing the state back in: Strategies of analysis in current research // Bringing the state back in. - Cambridge: Cambridge univ. press, 1985. - P. 3-37.

The formation of national states in Western Europe / Ch. Tilly (ed.). - Princeton: Princeton univ. press, 1975.

Tilly Ch. Reflections on the history of European state-making // The formation of national states in Western Europe / Ch. Tilly (ed.) - Princeton: Princeton univ. press, 1975. - P. 3-83.

Wagner P. Social science and the state in continental Western Europe: The political structuration of disciplinary discourse // International social science journal. - P., 1989. - Vol. 41, N 4. - P. 509-528.

Way L. Weak states and pluralism: The case of Moldova // East European politics and Societies. -Thousand Oaks, CA, 2003. - Vol. 17, N 3. - P. 219-258.

Wittrock B. Social science and state development: Transformations of the discourse of modernity // International social science journal. - P., 1989. - N 122. - P. 498-507.

Woolhiser C. Language ideology and language conflict in post-soviet Belarus // Language, ethnicity and the state. - Houndmills; N.Y.: Palgrave, 2001. - Vol. 2: Minority languages in Eastern Europe post-1989 / C. O'Reilly (ed.). - P. 91-122.

РОККАНОВСКИЕ ЛЕКЦИИ

Последние два с лишним десятилетия отечественные политологи работали на то, чтобы утвердить мировые стандарты на отечественной почве. Немало за это время сделали и как-то не заметили, что настала пора сместить акценты. Разумеется, задача приобщения к стандартам мировой политической науки остается актуальной. Сохранится она и впредь - особенно в такой большой стране, как Россия, с ее общим крайне неравномерным развитием, а значит, и с перекосами, с разнобоем и с разноуров-невостью освоения стандартов и начал политической науки. Однако наряду с прежней выявилась и новая задача: зафиксировать и осознать собственные достижения, сделать их достоянием мировой науки.

Подобное изменение акцентов оказалось особенно ощутимым для Московского Роккановского центра. Эта структура родилась как инициатива небольшой группы политологов из МГИМО (У) МИД России и ИНИОН РАН, которые сотрудничали с коллегами из Бергенского университета - места, где нашел свой дом Стейн Роккан, где он создал первый в мире специальный факультет сравнительной политологии. С 2004 г. планомерно велась работа по распространению в русскоязычной политологической среде знаний о роккановской научной традиции. Регулярно проводились семинары, на которых представлялись доклады об усилиях по развитию идей и подходов Стейна Роккана, его сотрудников, учеников и последователей. И вот в последнее время стало становиться все яснее, что деятельность центра, как, впрочем, и других точек роста отечественной политологии, перерастает и в чем-то уже переросла задачи освоения мировых достижений. Наши усилия - тут мы вправе говорить уже о политологии России в целом - становятся вкладом в работу всего мирового сообщества политологов.

Данные обстоятельства позволили Московскому Роккановскому центру выступить с новой инициативой. Было решено ежегодно отмечать деятельность одного из российских коллег Роккановской премией. При этом его или ее деятельность должна быть отмечена достижениями двоякого рода. С одной стороны, это должна быть просветительская работа, внедрение образцов совершенного искусства в области политологии, за что снискал уважение и любовь сам Стейн Роккан, основатель, как уже отмечалось, первого в мире факультета сравнительной политологии, один

из создателей Европейского консорциума политических исследований. С другой - это по-роккановски новаторские работы в развитии и совершенствовании методов политических исследований.

Критерии присуждения премии предопределили решение Московского Роккановского центра. Его выбор пал на Андрея Юрьевича Мельви-ля. Это наш коллега, который посвятил многие годы переносу лучших достижений политологии на родную почву. Он создал факультет политологии в МГИМО, а теперь руководит факультетом в НИУ-ВШЭ. Мель-виль стал инициатором и руководителем многих замечательных проектов, например, сетевого сотрудничества кафедр, отдает множество сил работе экспертных комитетов разного рода и, главное, учит - и как еще! - своих студентов и аспирантов. И при этом - откуда только берутся силы? - выдвигает смелые научные идеи, создает исследования, которые обогащают мировую науку. Чего стоит один лишь «Политический атлас современно -сти», английское издание которого вышло в оксфордском издательстве «Блекуэлл».

Как это принято, присуждение премии отмечается публичной лекцией лауреата. Такая лекция состоялась в ИНИОН РАН 25 мая 2010 г. В своей живой и непринужденной манере А.Ю. Мельвиль рассказал о вопросах, ответы на которые он ищет в своих исследованиях. Фактически он наметил программу изучения трансформаций современных режимов, которая по плечу, пожалуй, только мировому сообществу политологов. Но сформулирована эта программа нашим коллегой и соотечественником. И когда из его уст слышатся имена Рональда Инглехарта, Кристиана Вел-зела, Стивена Фиша, Тату Ванханена, Филиппа Шмиттера, Адама Пше-ворского, Эла Степана, Стейна Ларсена, Жозепа Коломера, Леонардо Морлино, Дирка Берг-Шлоссера, то это упоминания не «современных классиков», а друзей и коллег по совместной работе над актуальнейшими научными проблемами.