Государственно-частное партнерство как инструмент комплексного освоения территории

Проблемы экономики и менеджмента

УДК 332.1

Е.А. Горина

специалист по логистике, ОАО «КуйбышевАзот»

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО

КАК ИНСТРУМЕНТ КОМПЛЕКСНОГО ОСВОЕНИЯ ТЕРРИТОРИИ

Аннотация. В статье рассматриваются эффективные механизмы управления проектами комплексного освоения территорий, реализуемых на основе принципов государственно-частного партнерства. Представлена основная типология государственно-частного партнерства в зависимости от объема прав и обязанностей частного партнера. Разработаны три основных этапа реализации проекта государственно-частного партнерства: стратегическое планирование, предпроектный этап и финансовая сделка.

Ключевые слова: комплексное освоение территории, государственно-частное партнерство.

E.A. Gorina, KuibyshevAzot

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP AS AN INSTRUMENT COMPLEX DEVELOPMENT OF TERRITORIES

Abstract. The article discusses effective mechanisms of control of integrated development projects implemented on the basis of the principles of public-private partnerships. Represented typology of PPPs, depending on the scope of rights and obligations of the private partner. Developed three main stages of the project PPP: strategic planning, pre-project phase, and financial dealings.

Keywords: implex territory development, public private partnership.

Актуальность темы исследования заключается в поиске эффективных механизмов управления проектами комплексного освоения территорий (КОТ), реализуемых на основе принципов государственно-частного партнерства (ГЧП).

Комплексное освоение территории - эффективный экономический фактор развития регионов, позволяющий осуществлять капитальные вложения в объекты жилой и инженерной инфраструктуры, осваивать свободные площадки, обеспечивать занятость населения и улучшать качество его жизни. При этом, в отличие от проектов, реализуемых с целью получения прибыли, проекты КОТ слабо связаны с колебаниями рынков - инвестиции в инфраструктуру создают экономический эффект в долгосрочной перспективе и опосредованно через развитие смежных отраслей и видов деятельности [8].

Участие государства в реализации проектов КОТ состоит, в передаче представителям бизнеса прав на земельные участки и обеспечении возврата частных инвестиций посредством предоставления субсидий и госгарантий. Используя государственную поддержку, частный бизнес получает доступ к масштабным проектам и защищенность своих инвестиций. Государство получает эффективного управляющего инвестициями в лице своего бизнес-партнера, снижение бюджетных затрат и коммерческих рисков по проекту [6].

Несмотря на явные плюсы альянса бизнеса и государства, реализующихся проектов КОТ в формате ГЧП насчитывается немного. Это связано с недостаточной надежностью и обоснованностью концепций, слабой проработкой коммерческих и

№ 1 (41) - 2015

41

Проблемы экономики и менеджмента

финансовых схем, отсутствием анализа устойчивости и распределения рисков.

Степень разработанности проблемы представлена исследованиями в области концепции государственно-частного партнерства, таких ученых как: М.Б. Бакунин, Л.И. Ефимова, В.Н. Кузнецов, Д.С. Львов, Г.А. Мусина, В.В. Папава, Л.И. Петражицкий, В.Л. Тамбовцев, К.А. Хубиев, Г.И. Черкасов и др. Изучением проблем комплексного освоения территорий на основе взаимодействия государственного и частного секторов занимались: А.Н. Асаул, В.Г. Варнавский, Г.Ю. Ветров, Б.С. Жихаревич, В.А. Косицкий, Л.Э. Лимонов, В.Н. Лившиц, П.П. Макагонов, С.Н. Максимов, В.А. Михеев.

Однако исследования указанных авторов в значительной степени не затрагивали проблему, связанную с необходимостью совершенствования системы управления проектами КОТ, реализуемых в формате ГЧП, что обусловило актуальность темы исследования.

Таблица 1 - Типология ГЧП в зависимости от объема прав и обязанностей

частного партнера

Типы ГЧП Описание

Build, Operate, Transfer (построй, управляй, передай) Концессионный механизм: строительство, право пользования (без права собственности) в течение срока соглашения и передача государству

Build, Own, Operate, Transfer (построй, владей, управляй, передай) Аналогично вышесказанному, но право собственности на время действия контракта принадлежит частному партнеру

Build, Transfer, Operate (построй, передай, управляй) Аналогично п. 1, только объект передается государству сразу после строительства. Частный партнер обслуживает объект в течение срока действия соглашения, а публичный возмещает затраты регулярными платежами

Build, Own, Operate (построй, владей, управляй) Аналогично п. 2, но по истечении срока соглашения объект остается в собственности частного партнера

Build, Operate, Maintain, Transfer (построй, управляй, поддерживай, передай) Акцент на поддержке жизнеспособности и обслуживании объекта. Право собственности остается у публичного партнера

Design, Build, Own, Operate, Transfer (спроектируй, построй, владей, управляй, передай) Аналогично п. 2, но в обязанности частного партнера входит и проектирование объекта соглашения

Design, Build, Finance, Operate (спроектируй, построй, владей, управляй, передай) Акцент на обязанности частного партнера финансировать строительство и мероприятия по обслуживанию. Публичный партнер возмещает издержки регулярными платежами

На основе исследования проведенного в 2013 г. в Каннах на круглом столе АКГ «Градиент Альфа» и правительства Москвы в рамках 24-й международной выставки коммерческой недвижимости и инвестпроектов было выявлено, что, несмотря на ряд сдерживающих факторов, ГЧП как инструмент развития имеет в России большой

42

№ 1 (41) - 2015

Проблемы экономики и менеджмента

потенциал. В нашей же стране это понятие в узком смысле впервые появилось в законодательном акте лишь в 2006 году в Санкт-Петербурге, в то время как в Великобритании, эта форма реализации инвестиционных проектов функционирует с 1981 года.

Традиционными сферами государственно-частного партнерства во всех странах являются объекты социальной и транспортной инфраструктуры, а движущей силой процесса - тенденция к повышению эффективности расходования государственных средств. В основе идеи ГЧП лежит теория смешанной экономики, однако стоит отметить, что нельзя считать любое взаимодействие государства и частного капитала ГЧП. Критерием может являться выполнение бизнесом функций, которые традиционно выполняло государство, то есть социально важных функций [5].

Рассмотрим основную типологию ГЧП в зависимости от объема прав и обязанностей частного партнера (табл. 1).

Реализация проекта государственно-частного партнерства проходит три основных этапа: стратегическое планирование, предпроектный этап, финансовая сделка

(рис. 1).

Стратегическое

планирование

Предпроектный этап

Специализирова иная проектная компания

Контракт на строительстве

Финансовая сделка^

Акционеры

(подрядчики

инвестор

оператор]

Рисунок 1 - Этапы подготовки проекта ГЧП

Анализ федерального и регионального законодательства показывает, что в настоящее время отсутствует возможность реализации проектов государственночастного партнерства по формам сотрудничества, используемым в мировой практике. Нормы российского законодательства предусматривают применение ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования. В настоящее время законодательство о ГЧП принято в 69 субъектах Российской Федерации, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных актов, в России действуют также Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,

№ 1 (41) - 2015

43

Проблемы экономики и менеджмента

оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которые также оговаривают варианты реализации проектов ГЧП. В какой-то степени регулирует ГЧП и Федеральный закон РФ от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», так как предоставление бизнесу льгот на определенной территории - тоже вариант ГЧП [1].

По словам представителя министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области, «региональное законодательство в сфере ГЧП

продвинулось дальше, чем федеральное, так как в областном законе четко прописаны финансовые обязательства сторон, условия отбора участников». По информации областного Минэкономразвития, сегодня в ведомстве на рассмотрении находятся 25 потенциальных проектов ГЧП, 10 из которых - в отрасли здравоохранения, остальные -в сфере ЖКХ, культуры, спорта и образования.

Вместе с тем, абсолютно очевидно, что на федеральном уровне должны быть законодательно закреплены обязательства сторон ГЧП, а также четко прописаны обязательные условия заключения государственно-частных отношений.

В Самарской области в поддержку ГЧП функционирует Закон Самарской области от 13 января 2014 года № 3-ГД «Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах». Целью, которого является создание условий для привлечения инвестиций для реализации социально значимых инвестиционных и инновационных проектов Самарской области, направленных на обеспечение экономического роста Самарской области, эффективности использования имущества, находящегося в собственности Самарской области, и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

На диаграмме (рис. 2) представлен рейтинг некоторых регионов Российской Федерации по уровню развития ГЧП на начало 2013 года.

Рисунок 2 - Рейтинг некоторых регионов Российской Федерации по уровню развития ГЧП на начало 2013 года

Из представленной выше таблицы мы видим, что в Самарской области ГЧП имеет особую популярность и используется в различных областях. Так основными

44

№ 1 (41) - 2015

Проблемы экономики и менеджмента

направлениями использования ГЧП в соответствии со стратегией социальноэкономического развития Самарской области на период до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 09.10.2006 № 129, являются транспортные инфраструктурные проекты, проекты в жилищно-коммунальной сфере, социальные инфраструктурные проекты, проекты инженерной инфраструктуры, инновационные и экологические проекты [2].

Кроме перечисленных основных сфер ГЧП имеет серьезные перспективы в области утилизации и переработке отходов производства и потребления, строительства и эксплуатации очистных сооружений, реализации проектов комплексного освоения территории под жилищное строительство.

Таким образом, исходя из стратегии развития Самарской области 17 мая 2012 г. в рамках межрегиональной специализированной выставки «Строительство и ремонт» состоялся «круглый стол» на тему «Актуальные вопросы финансирования комплексной малоэтажной застройки». Представители бизнеса и власти обсудили преимущества комплексного освоения территорий перед стихийной формой застройки, определили федеральные и региональные источники финансирования и обозначили достоинства финансирования строительства объектов инженерной и социальной инфраструктур с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Как правило, в рамках реализации проектов КОТ осваиваются большие территории и ввод жилья составляет не менее 1 млн кв. м. Если представить, что хотя бы в половине регионов страны будет реализовано по два таких проекта, то получим дополнительный прирост жилых площадей в объеме не менее 84 млн кв. м, то есть около 14 млн семей смогут приобрести или получить по договорам социального найма новые квартиры. Часть этих дополнительно введенных квадратных метров может приходиться и на социальное арендное жилье, создание которого стало одним из приоритетов государственной жилищной политики. Это подтверждает принятое 29 августа 2012 г. распоряжение правительства, утвердившее перечень мероприятий по формированию рынка доступного арендного жилья.

Реализация проектов КОТ основывается на принципах государственно-частного партнерства, при этом происходит четкое разделение компетенций между его участниками. Государство берет на себя ответственность за создание объектов социальной и транспортной инфраструктуры, частный инвестор направляет денежные потоки на строительство непосредственно жилья, а также на внутриплощадочные сети и дороги, сетевые компании, в свою очередь, занимаются обеспечением необходимой инженерной инфраструктуры [4].

Проекты КОТ нацелены на создание новой, отвечающей современным требованиям и запросам общества, привлекательной городской среды обитания.

Однако сегодня они сталкиваются с недостаточным законодательным обеспечением, отсутствием учета специфики и принципа «одного окна» при предоставлении мер государственной поддержки, что является ключевой проблемой и требует анализа и активизации нормативной правовой деятельности, направленной на

№ 1 (41) - 2015

45

Проблемы экономики и менеджмента

повышение эффективности данных проектов. Однако в ЗК РФ используется понятие «комплексное освоение земельных участков для жилищного строительства», но только в целях регулирования особого порядка предоставления земельных участков. Соответственно нормативно не закреплены ключевые характеристики проектов КОТ и не разграничены зоны ответственности частного бизнеса и государства [3].

Попытка урегулировать данный вопрос была сделана в 2007 году, когда правительство приняло постановление № 265. На основании этого постановления Росстроем были отобраны 22 экспериментальных инвестиционных проекта КОТ, объем жилищной застройки которых составлял не менее 1 млн кв. м, а срок реализации не должен был превышать 10 лет. Однако реальную государственную поддержку проекты так и не получили, в настоящее время данный нормативный акт не функционирует.

Немаловажная проблема реализации проектов КОТ является их долгосрочность. Действующее законодательство не рассчитано на реализацию долгосрочных комплексных инвестиционных проектов. Если государственная поддержка и оказывается, то она ограничена текущим финансовым годом, притом что некоторые проекты рассчитаны на десятилетия. Инициаторы проектов вынуждены ежегодно участвовать в конкурсных отборах и не прохождение заявки по субъективным причинам в очередной год может поставить проект в критическое положение.

Учитывая данные обстоятельства, а также в целях отработки организационных, технологических, правовых и финансовых механизмов, сейчас назрела необходимость формирования и утверждения на федеральном уровне государственной программы по созданию городов-спутников или реализации проектов КОТ, которая бы четко обозначила правила игры при реализации столь значимых для страны проектов [7].

К задачам программы должны относиться: подготовка и реализация в различных регионах инвестиционных проектов, обеспечение земельных участков всей необходимой инфраструктурой, а также создание эффективных и устойчивых организационных и финансовых механизмов государственно-частного партнерства.

В рамках данной программы необходимо определить и утвердить меры государственной поддержки, характеристики и ценовую политику стоимости социальных и транспортных объектов, а также зафиксировать ключевые критерии отбора проектов.

При этом наиболее актуальной задачей является использование уже наработанных лучших практик реализации проектов КОТ и переход к их масштабированию. Это крайне востребовано в настоящее время на территориях с особым режимом хозяйственной деятельности (особые экономические зоны) и высоким экономическим и научно-техническим потенциалом (инновационные территориальные кластеры, наукограды, технопарки).

Таким образом, можно сделать вывод, что для Самарской области перспективно внедрение комплексного подхода к развитию городских территорий на основе государственно-частного партнерства и необходимость повышения эффективности комплексного развития, перепрофилирования городских территорий. Успешное

46

№ 1 (41) - 2015

Проблемы экономики и менеджмента

решение данных проблем имеет важное значение для развития экономики региона и страны в целом, так как устойчивое развитие регионов невозможно без комплексного подхода к развитию городских территорий.

Список литературы:

1. Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» с изменениями от 04.12.2007 года.

2. Постановление от 9 октября 2006 года № 129 «О стратегии социальноэкономического развития Самарской области на период до 2020 года»

3. Боргардт Е.А. Процедуры комплексной оптимизации хозяйственной деятельности предприятий (на примере производителя автомобильных компонентов ОАО «Энерготехмаш») [Текст]: дис. ... канд. экон. наук / Самар. гос. аэрокосм. ун-т им.

С.П. Королева. Тольятти, 2007.

4. Боргардт Е.А. Система контроллинг-менеджмента как инновация в

управлении промышленной организацией [Текст] / Е.А. Боргардт, В.М. Носова // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Экономика и

управление. 2014. № 1. С. 108-119.

5. Боргардт Е.А. Стратегическое управление устойчивым развитием предприятия [Текст] / Е.А. Боргардт // Актуальные проблемы экономики и права. 2013. № 1 (25). С. 55-61.

6. Боргардт Е.А. Совершенствование методики выбора целевого рынка [Текст] / Е.А. Боргардт, М.В. Вишнякова // Приоритетные научные направления: от теории к практике. 2013. № 7. С. 134-142.

7. Боргардт Е.А. Комплексная оптимизация показателей хозяйственной деятельности предприятий [Текст] / М.И. Гераськин, Е.А Боргардт // Вестник Самарского государственного аэрокосмического университета им. академика

С.П. Королёва (национального исследовательского университета). 2006. № 3. С. 88-98.

8. Фрейдин И.В. Государственно-частное партнерство как основополагающий элемент финансирования развития транспортной отрасли [Текст] // Российское предпринимательство. 2011. № 11, вып. 1 (195). С. 15-20.

№ 1 (41) - 2015

47