Станет ли реформа исполнительной и судебной властей в России государственной гарантией осуществления концепции четырех «и»? (часть 2)

Юридически о политическом

Станет ли реформа исполнительной и судебной властей в России государственной гарантией осуществления концепции четырех «и»? (часть 2)*

Ю. Н. Старилов

Важнейшим элементом административной реформы является совершенствование законодательства о государственной службе1. Д. А. Медведев видит основными направлениями дальнейшего преобразования института государственной службы сокращение излишней численности государственных служащих; создание достаточно адекватных материальных стимулов, системы поощрений для привлечения наиболее квалифицированных сотрудников; формирование эффективного механизма, связывающего в единое целое саму государственную службу с объемом и результатами деятельности служащих2. Для обеспечения продуктивного функционирования государственных служащих нужны и хорошо отлаженные, традиционные правовые рычаги, например аттестация работников, контроль и надзор3.

Государственные гарантии создаются и в системе судебной власти. Они обеспечивают ее законное и справедливое осуществление, а также принцип доступа к правосудию. Важнейшим фактором усиления государственных гарантий является качественное функционирование судебной власти.

Трудно припомнить времена, когда судьи не подвергались бы суровой (как, впрочем, и слабо аргументированной) критике. Вот и сегодня состояние судебной власти — существенный признак здорового общества, нормальной жизни4. В основе современного государственно-правового строительства «должно лежать видимое для всех улучшение судебной системы. Надо сделать все, чтобы люди поверили, что суды — это то место, где принимаются справедливые решения, где они могут найти защи-

ту от нарушителей закона, будь то уличный хулиган или чиновник»5. К первостепенным целям на ближайшие четыре года Д. А. Медведев относит: обеспечение «подлинной независимости судебной системы от исполнительной и законодательной власти», ее профессионализм, справедливое, равное и доступное правосудие; искоренение практики принятия решений «по звонку» или «за деньги»; разработку «мер, направленных на возмещение гражданам и организациям потерь от неправомерных решений и волокиты в судах»; «гуманизацию правосудия за счет смягчения мер пресечения до вынесения приговора и улучшения условий содержания в местах лишения свободы»; развитие «процедуры досудебного и внесудебного порядка разрешения споров. Прежде всего — между гражданами и государственными органами»6. Двумя неделями ранее Д. А. Медведев отмечал необходимость «снятия перегрузки с мировых судей с помощью перераспределения дел, отлаживания системы досудебных процедур», указывал, что нужно «активнее использовать альтернативные способы урегулирования конфликтов, таких как третейское разбиратель-ство»7. В. В. Путин в начале февраля 2008 г., говоря о судебной системе, также отмечал необходимость продолжения работы «по формированию независимой и высокоэффективной судебной власти как безусловного гаранта защиты прав предпринимательства, в том числе от произвола чиновников»8.

Среди обсуждаемых новелл, предлагаемых к

включению в систему судебной власти, — ликвида-

„а

ция зависимости судей от председателей судов9. При этом авторами идеи10 рекомендуется введение

* Часть первая опубликована в предыдущем номере журнала (2008. — № 2).

выборов на должность председателя суда. Однако последний, наряду с осуществлением правосудия, наделен функциями руководителя (административная деятельность). Таким образом, вне зависимости от порядка замещения должности председатель суда в любом случае вынужден будет заниматься организационно-распорядительными вопросами, т. е. в известных пределах руководить работой суда. Поэтому у председателей судов теоретически всегда имеется возможность негативного (неправомерного) воздействия на судей и на осуществляемое ими правосудие. Очевидно, здесь дело в другом: сами судьи не должны позволять председателям судов оказывать на них давление и вмешиваться в порядок рассмотрения ими конкретных дел. Иными словами, судья не должен действовать «по указке» председателя суда. Да и сегодня число фактов неправомерного вмешательства председателей судов в деятельность судей невелико. Судья должен осознавать, что от всех административных притязаний его защищает закон, гарантирующий высокий статус и независимость.

Судей даже нецелесообразно защищать от так называемого неправомерного поручения председателя суда. Законодатель не предусматривает процедур защиты судьи, ибо у председателя суда нет полномочий давать поручения судье, не связанные с осуществлением правосудия. Напротив, в сфере административной власти действует система разрешения конфликтной ситуации, порожденной, например, неправомерным поручением государственному гражданскому служащему. Он несет ответственность за правомерность своих действий и обязан исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством. Однако гражданскому служащему запрещено исполнять данное ему неправомерное поручение. При сомнениях в правомерности поручения гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности полученного им поручения с указанием положений законодательства, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, а также получить от руководителя подтверждение необходимости исполнения этого поручения в письменной форме. В случае получения такого подтверждения гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. Гражданский служащий и давший ему неправомерное поручение соответствующий руководитель в случае его исполнения несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами (ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Другое ожидаемое нововведение — создание в некоторых регионах страны судебных округов, не совпадающих с административным делением. Та-

кое решение позволит усилить независимость судей. В будущем станет изменяться и система военных судов, а военные судьи приобретут гражданский правовой статус. В ряде субъектов Федерации уже ликвидировано несколько гарнизонных судов11.

Обострилась проблема эффективности систем судопроизводства, когда судьям Конституционного Суда пришлось рассматривать вопрос о конституционности исключения обжалования в кассационном порядке решений и определений Высшего Арбитражного Суда РФ. Конституционный Суд РФ отметил, что федеральный законодатель вправе исключить такой порядок обжалования и что он соответствует месту Высшего Арбитражного Суда в судебной системе страны и значимости дел, отнесенных к 12

его подсудности12.

Иногда известные политические деятели страны в декларативной форме заявляют о том, что «судебная система не работает». Например, Г. Зюганов говорит, что «пришлось пройти 1600 судов. Многие выиграл, но никого толком не наказали»13. Впрочем, если «многие выиграл» — значит, судебная власть работает. С содержательной точки зрения, правосудие может меняться в России, «обогащаясь» так

14

называемым прецедентным правом14.

Как видно из приведенных цитат, каких-либо новых или особенных мероприятий в сфере реформирования судебной системы и судебной власти не намечается. Все то, о чем говорится в течение последних месяцев, неоднократно обсуждалось в научных и политических кругах. Однако актуализация данных моментов свидетельствует о решимости осуществлять дальнейшее реформирование судебной власти, улучшать деятельность судей, повышать ответственность за принимаемые судебные решения.

Вместе с тем остаются неясными реальные направления дальнейшего реформирования судебной власти, оптимизации судебной системы. Полагаем, нельзя допустить, чтобы преобразования в этой области проводились путем уменьшения, сведения к минимуму независимости судей. Правовой статус судьи не должен упасть как в материальном, финансовом отношении, так и в организационно-правовом плане.

Вместо того чтобы реально обеспечить судебную защиту прав и свобод человека и гражданина в сфере государственного управления, в обществе с новой силой актуализируется дискуссия о дальнейшем реформировании судебной системы (имеются в виду, прежде всего, внешние стороны данной проблемы). Например, говоря о судебной власти,

А. Дворкович отмечает: «Ситуация в судебной системе уже так достала всех в стране, что теперь можно и нужно что-то менять. И прежде всего менять ситуацию, когда все зависит от судьи, который страшно боится звонков “сверху” и всяческого давления. Понятно, что ситуация не изменится в одночасье. В ближайшие несколько лет

нас ждет переходный период, в течение которого звонки будут продолжаться. Но с течением времени озвученные меры помогут сделать судебную систему более прозрачной. Кстати, кое-что сделано и так. Зарплаты у судей за последнее время выросли в разы. Правильной я считаю и идею компенсаций за судебные ошибки. А то у нас сначала сажают, а потом разбираются»15.

Попытаемся прокомментировать это мнение и высказать собственные соображения по данным вопросам. Во-первых, тезис «нужно что-то менять». Однако что же конкретно надо преобразовывать в судебной системе, которая и так в течение всего постсоветского времени находится в постоянном реформировании? Какие предложения сегодня сформулированы в данной сфере правоотношений? Обстановка вокруг тезиса о «слишком» независимом правовом статусе судей заставляет задумываться над вопросом перманентного изменения правоотношений в сфере судебной власти, обеспечения независимости судей и судейского сообщества. Однако иногда кажется, что уже все мероприятия в этой сфере проведены. Остается только ждать результатов. Предложение менять «что-то» в судебной системе сегодня неопределенно. Ведь есть еще не реализованные проекты, которые весьма важны для государства. Например, учреждение административных судов, улучшение процессуального законодательства, т. е. имеются реальные задачи, которые можно и нужно решать.

Во-вторых, тезис «все зависит от судьи». Но в судебном процессе все и должно зависеть от судьи, от его профессионализма, правовой культуры, от его статуса, установленного в российских законах.

В-третьих, в стране, где возьмет верх идеология, что «что-то судьи стали бесконтрольны и слишком независимы», — хорошего будущего ожидать не приходится. Говорят, что судья должен бояться и не принимать звонки «сверху» или «снизу», что судья должен опасаться давления со стороны кого бы то ни было. Правильно, никто не должен воздействовать на судью при осуществлении им правосудия. Основное разумное направление судебной реформы — расширение независимости судей, укрепление их статуса, повышение качества подбора претендентов на должность судей, установление более сложных административных процедур поступления юристов в судебную систему.

В-четвертых, «судебная система должна стать прозрачной». Мы считаем, что сегодня трудно поставить под сомнение тот факт, что ныне действующая в России судебная власть — самая прозрачная и открытая из всех других ветвей государственной власти. Федеральные законы, устанавливающие статус судей, организацию судебной власти, судоустройство, а также само судопроизводство, настолько формализовали и открыли судебную власть обществу, что при желании каждый заинте-

ресованный субъект свободно получит информацию как о деятельности конкретного судьи, так и о рассматриваемых в судах делах. По словам Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ А. Гусева, одним из основных приоритетов в работе Судебного департамента и его территориальных органов стало информационное обеспечение судов и внедрение новейших технологий: залы судебного заседания оборудуются современными техническими средствами, ведется аудиозапись судебного заседания, созданы условия для оперативной подготовки судебного решения в электронном виде; посетители судов имеют возможность получить необходимую информацию в так называемом информационном киоске или электронном портале; действует ГАС «Правосудие»; создается повсеместно система электронного обеспечения деятельности судов; практически все суды имеют собственные сайты в сети «Интернет»; во всех управлениях и отделах Судебного департамента в субъектах РФ вводится должность специалиста по информатизации и информационному обеспечению; в перспективе планируется размещать на сайтах судов информацию о рассматриваемых делах в реальном масштабе времени, что также должно обеспечить прозрачность правосудия для граждан16.

Конечно, нельзя сказать, что исполнительная власть, государственное и муниципальное управление не обеспечиваются современными информационными технологиями и соответствующими материальными ресурсами. Речь идет именно о содержательной стороне государственной управленческой деятельности, которая, несмотря на попытки усиления ее транспарентности, остается во многом еще закрытой для общества. Утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г. Стратегия развития информационного общества в Российской Федера-ции17 направлена на обеспечение системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере, на повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, на усиление взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, на повышение качества и оперативности предоставления государственных услуг, на совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям.

В-пятых, тезис о необходимости «компенсаций за судебные ошибки». О судебных или судейских ошибках говорят сегодня не меньше, чем ранее. Например, Уполномоченный по правам человека в РФ утверждает, что «люди не верят в справедливость правосудия, не считают суд той независимой ветвью власти, которая способна восстановить ущемленные права»18. Да, за судебные ошибки нужно привлекать судей к ответственности, как, впрочем, нужно привлекать к правовой ответственности лю-

бого специалиста-юриста, совершившего ошибку. Однако почему же из всех возможных и реально совершаемых в стране ошибок представителей каждой из трех ветвей власти актуализируется только судебная? Неужто судебная ошибка по своим последствиям более значима и непростительна по сравнению, например, с ошибками законодателей или представителей исполнительной власти? Ведь отмечается же именно сейчас плохое качестве российских федеральных законов. Д. А. Медведев полагает, что «одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда еще высокое качество», что «важно последовательно работать над улучшением законодательства»; нужно, «чтобы законы носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию», чтобы «все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов» проходили «публичное обсуждение и общественную экспертизу»19. Плохие законы тоже ошибки, но законодательные. Что-то не слышно, чтобы российских парламентариев пытались привлекать за совершение законодательных ошибок к ответственности! Сколько же можно говорить тогда о судебных просчетах, подчеркивая принадлежность феномена ошибочности только представителям судебной власти? Если бы нашелся исследователь, который хотя бы в самых общих чертах сравнил все мыслимые и немыслимые (совершенные или только находящиеся в головах судей в стадии зарождения) судебные ошибки и причиненный ими ущерб государству, законным интересам физических или юридических лиц и все горе, приносимое обществу (как, впрочем, и самому государству) административными ошибками (ошибками исполнительной власти), то в результате такого сравнения судья и государственный служащий — представитель административного органа, совершившие ошибки, отличались бы качествами ангела и дьявола. Возможно ли вообще сравнение по негативным социально-правовым и гуманитарным последствиям судебных и административных ошибок?

Ущерб, каждодневно причиняемый административной властью в самых различных и многосторонних проявлениях этих ошибок, вообще трудно представить и измерить. Может быть, пора наконец-то реально задуматься о компенсациях за административные ошибки, за «административные барьеры», за бездействие должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, за злоупотребление должностными обязанностями представителей исполнительной власти, за звонки судьям губернаторов и иных политических деятелей при рассмотрении судьями дел, за некачественное и неэффективное государственное и муниципальное управление? Ведь недостатки административной власти (или административные ошибки) слишком очевидны: множество жалоб граждан на «всё», плохие дороги «везде», повсеместное несоблюдение госу-

дарственными служащими административных регламентов, незаконное строительство в населенных пунктах, отсутствие реального контроля и надзора, нерешенность проблемы транспорта, углубляющиеся и все более обостряющиеся жилищные проблемы, отсутствие элементарного порядка (несмотря на бесконечные заявления о ходе реформы ЖКХ) в жилищно-коммунальной сфере, необеспеченность элементарного (в зависимости от установленного и известного всем стандарта благосостояния) материального благополучия людей. Наконец, идея, только ленивыми не озвученная в предвыборные кампании декабря 2007 г. и марта 2008 г., — борьба с бедностью. Не является ли она совместным продуктом законодательной и исполнительной властей — эта кричащая и очевидная в России бедность, унижающая человеческое достоинство, которая при организации более эффективного государственного и муниципального управления исчезла бы в самые короткие сроки?

Очевидно, что административная ошибка масштабна: она, если позволительно такое сравнение, как нормативный правовой акт, действует в отношении неопределенного круга лиц, при этом причиняя всем страдания и прямой вред. Судебная ошибка, как правило, конкретна и индивидуальна. И причиненный ущерб также весьма индивидуален. И та и другая ошибка — характеристика несовершенства правоприменения, правового нигилизма, а порой и расчетливого шага должностного лица административного органа, осуществляющего деятельность по применению правовых норм. Но как можно уверенно утверждать, что общий вред административной ошибки неизмеримо существенней и масштабней судебной?! Например, можно предположить, что каждодневные переживания граждан относительно некачественных дорог в населенных пунктах доставляют им более значительные страдания, чем неправильное толкование судьей отдельной нормы или принятое им определение или судебное решение. Кстати, по словам Д. А. Медведева, руководство регионов, губернаторы, главы муниципальных образований во время поездок по регионам России твердили ему одно и то же: «Помогите построить дороги, все остальное способны сделать сами». Все абсолютно противоречиво в этих просьбах. Во-первых, ни в коем случае не нужно помогать субъектам Федерации строить дороги, эти полномочия в российских условиях должны твердо (может быть, до формирования соответствующей правовой культуры региональных и муниципальных властей) принадлежать органам федеральной государственной власти. Десятилетия полнейшего административного хаоса в области организации ремонта и строительства дорог являются доказательством неспособности регионов и муниципалитетов строить качественные транспортные магистрали. Если только начать распутывать административный узел в деле

ремонта дорожного покрытия, то уже в самом начале станут очевидными коррупция и обман в этих правоотношениях. Да и сама власть, понимая сложность ситуации, инициирует создание акционерного общества, принадлежащего государству, которое будет координировать строительство и эксплуатацию дорог20. И во-вторых, раз региональные власти не смогли сделать за счет федеральных финансов качественные современные дороги, то все остальное (более сложные и интеллектуально насыщенные проекты) тем более, как можно предположить, не сумеют организовать и сделать. Таким образом, в некоторых сферах децентрализация управления и ослабление административной вертикали непременно ведут к отсутствию каких бы то ни было позитивных результатов в управленческой деятельности.

Как можно обвинять судей в коррупционности и действиях «по звонку» и «административным приказам», если судебная деятельность — самый открытый (транспарентный) вид государственной деятельности: судьи работают не по административным инструкциям, а по процессуальным кодексам; каждодневно судьям противостоят тысячи подготовленных адвокатов со своими ходатайствами и заявлениями, например, об отводах судей, ведь российское судоустройство гарантирует системное разрешение дела, включая институты обжалования, кассации, надзора. Обладает ли такими чертами сегодня исполнительная власть и административная система в целом в стране? Слышали ли в настоящее время заявление представителей юридического лица об отводе в рассмотрении того или иного вопроса какого-либо должностного лица, которому организация не доверяет? Или какова на практике степень административной правовой формализации деятельности по осуществлению публичного управления?

Можно предположить, что с укреплением в России основ правовой государственности и правовой культуры людей, повышением качества российского гражданского общества требования граждан к государству (и в первую очередь, к исполнительной власти) будут закономерно ужесточаться. Тогда нужно усиливать и судебную власть, не развивать ее реформами, не пытаться ущемить конституционный статус судей в целях борьбы с судебными ошибками. Нужно укреплять судебную власть для того, чтобы она была способна гарантировать законность и правовое качество власти исполнительной, административной. Сама исполнительная власть никогда не искоренит присущие ей негативные черты. «Административное одеяло» не должно покрывать и утаивать административные ошибки; административные суды смогли бы искоренять административные ошибки. В этом — одно из их основных предназначений.

Сама судебная власть может отстаивать гарантии конституционного статуса судей. Речь, напри-

мер, идет о Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о соответствии Конституции Российской Федерации положения пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»”»21. Конституционный Суд РФ установил, что упомянутыми законами федеральный законодатель отменил ранее установленный механизм предоставления местными администрациями судьям, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилых помещений в течение шестимесячного срока вне очереди за счет бюджетных средств, включая передачу им этих помещений в собственность бесплатно, и делегировал полномочие по обеспечению реализации соответствующей гарантии независимости судей Правительству РФ, никак не определив границы этого полномочия. Принято решение о том, что принципы, базовые стандарты и основные условия обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, подлежат установлению непосредственно в федеральном законе. Однако законодатель создал возможность неосновательного расширения компетенции Правительства РФ и тем самым допустил снижение уровня гарантий материального обеспечения судей как неотъемлемого элемента их конституционного статуса. Поэтому Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции РФ п. 2 ст. 14 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Получается, что законодатель совершил законодательную ошибку. Конституционный Суд РФ ее устранил путем осуществления судебного контроля за соответствием законов нормам Конституции РФ.

Как уже отмечалось, проблему государственных гарантий можно обсуждать также и через призму формирования соответствующих институтов. Например, государственные гарантии устанавливаются посредством новых институтов, отсутствующих в современной России.

Приводимые выше цитаты из высказываний высших должностных лиц о судебной власти явно свидетельствуют о желании руководства страны искоренить произвол чиновников, усилить над ними судебный контроль, гарантировать защиту прав предпринимательства, установить разумный порядок разрешения споров между гражданами и государственными органами. Однако как же это можно сделать, не изменяя судоустройство и процессуаль-

ные порядки деятельности судей? С нашей точки зрения, достичь таких целей невозможно без учреждения в стране специальных административных судов.

Многократно обсуждаемая в специальной литературе тематика административных судов пока не имеет логичного завершения. Государство сегодня не гарантирует в полной мере судебную защиту граждан и юридических лиц от некачественного и незаконного публичного администрирования. В России не обеспечивается судебная защита от неправомерных действий (бездействия) и решений административных органов, так как не создана специальная ветвь правосудия — административное судо-производство22, хотя конституционно-правовое установление такого института является очевидным. В стране отсутствует федеральный закон «Об административных процедурах», который устанавливал бы общие вопросы рассмотрения административных дел, возникающих в области организации и деятельности органов публичного управления, взаимоотношения исполнительной власти, организаций, физических лиц, граждан. Трудно поверить в то, что исполнительная власть может контролировать сама себя. Администрация не может контролировать администрацию. Если имеются примеры такого эффективного и качественного контроля, то они или единичны, или проведены в тех случаях, когда принять иное решение было нельзя. Нужны внешние контролирующие институты, которыми могут стать административный суд и административное судопроизводство.

Идея учреждения административных судов вновь актуализировалась на страницах периодической печати. Председатель Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия В. А. Туманов с сожалением отмечает, что учреждение административных судов выпало из федеральной программы развития судебной системы страны до 2011 г.: «Таким образом, еще на четыре года заморожен судебный контроль за законностью управленческих актов, осуществление которого в рамках гражданского процесса сегодня малоэффективно»23.

В. А. Туманов, как и многие другие исследователи, в очередной раз отмечает, что отсутствие реальных действий по созданию в стране административного правосудия обусловлено закулисными механизмами в интересах самого бюрократического аппарата, которому не выгоден эффективный судебный контроль за законностью административно-правовых актов.

Когда заходит речь об учреждении в стране административных судов, специалисты постоянно обсуждают сопротивление такому процессу со стороны представителей арбитражных судов. В. А. Туманов, рассуждая по данному вопросу, отмечает, что административно-правовые споры в системе арбитражных судов занимают «добрую половину дел»;

«если все это уйдет в административные суды, то работы у арбитражных судей будет, конечно, меньше»24. Данный тезис уже анализировался нами на страницах юридической печати25. Здесь же нужно лишь еще раз отметить, что формирование судебной системы в соответствии с провозглашенными в конституционно-правовых нормах стандартами является единственно верным ориентиром в проведении судебной реформы; ведомственные интересы в структуре самой судебной власти вряд ли должны приниматься во внимание.

В середине 2006 г. в системе арбитражных судов возникла новая идея: создание в стране административных трибуналов. Вряд ли можно вообще приветствовать возрождение этого термина в России. Однако Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А. Иванов предлагает создать административный трибунал как межведомственный орган (даже федеральная служба), рассматривающий «жалобы на штрафы, наложенные ГАИ, пожарными, налоговой инспекцией, таможней или любыми другими госведомствами»26. Примерно об этом же пишет и И. В. Панова, предлагающая создать Федеральную административную службу Российской Федерации27. В ее полномочия включались бы вопросы рассмотрения общих и специальных административных жалоб, обязательная досудебная процедура, применение административной ответственности по отношению к физическим или юридическим лицам (так называемая внесудебная административная процедура), пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях и т. д.28 Как видно, типично административными мерами предлагается улучшить судебную систему страны. Авторы путают цели и задачи административной и судебной реформ. Исследователи проблемы административного судопроизводства почему-то полагают, что проблему формирования административных судов можно решать не собственно учреждением судов, а каким-то эффективным способом досудебного урегулирования споров или конфликтов.

Вместе с тем между досудебными и судебными производствами большая разница, как глубоко различны и сами процедуры и их задачи. Досудебное урегулирование споров не снимает проблемы развития в стране административных судов. Ведь И. В. Панова в качестве важнейших задач административной (внесудебной и досудебной) процедуры выделяет «повышение авторитета исполнительных органов публичной власти», «разгрузку судов и освобождение от не свойственных им функций административно-юрисдикционного органа», «создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических»29. Таким образом, некоторые ученые пытаются пере-

вести проблему административной юстиции в другую плоскость.

Думается, если предметом исследования является административное судопроизводство, то и нужно анализировать именно его. А если что-то и нужно улучшать или совершенствовать в системе административно-правовых координат, то это предмет других дискуссий и научных трудов. И. В. Панова предлагает в качестве наиболее приемлемого, эффективного как «в финансово-экономическом, так и в организационном аспектах... не ломку устоявшихся судебных систем и создание административных судов, а реформирование административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах с целью его совершенствования»30. Можно было бы говорить о реформировании административного судопроизводства, если бы оно было изначально регламентировано в процессуальном административном праве. До настоящего времени в России нет закона об административном судопроизводстве. Неизвестно почему, но некоторые авторы убеждены в том, что административное правосудие уже приобрело в стране полноценное правовое регулирование и теперь уже не нуждается в преобразовании. Вряд ли можно реформировать то, чего, по сути, не существует. Видимо, авторы имеют в виду лишь упоминание в АПК РФ института административного судопроизводства, но это вряд ли составляет полноценную систему правового процессуального регулирования порядка рассмотрения соответствующих категорий административных дел. Можно согласиться с мнением И. В. Пановой о необходимости совершенствования и развития административной процедуры — важнейшей гарантии прав невластных субъектов — как логическом завершении реализации административной рефор-мы31. Однако сами административные процедуры напрямую не влияют на проблему административного судопроизводства. Они могут улучшать или ухудшать административную практику. А вот негативные итоги этой практики, превращаясь в конфликты и споры, становятся предметом административного дела, рассматриваемого судом в порядке административного судопроизводства.

По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева, проект Кодекса административного судопроизводства в начале 2008 г. вновь был направлен в Государственную Думу для рассмотрения32. В январе 2008 г. профильный правовой комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ, обсудив проект Кодекса об административном судопроизводстве, поддержал инициативу принятия данного процессуального закона33. С нашей точки зрения, на создание еще более цельной концепции административного судопроизводства и установление за ним качества специального вида правосудия должна быть направлена деятельность Верховного Суда РФ. Известно, что в судебной практике в те-

чение последних лет неопределенными и противоречивыми оставались вопросы рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов. 29 ноября 2007 г. было принято Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»34. Теперь судьи судов общей юрисдикции имеют единые требования и рекомендации для обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Подводя итог некоторым современным рассуждениям о необходимости укрепления судебной и административной власти, нужно отметить, что проводить дальнейшие изменения в судебной и административной сферах нужно чрезвычайно осторожно. Необходимо делать все, что будет способствовать укреплению государственных гарантий, установленных для человека и гражданина, для правовой защиты их прав и свобод, обеспечения имущественных интересов, благополучия и порядка. Административная и судебная реформы должны устанавливать гарантии от судебных и административных ошибок, являться государственными гарантиями эффективной деятельности исполнительных органов государственной власти, а также законного и справедливого правосудия.

1 См., напр.: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. — М., 2008. — С. 235-380.

2 См.: Коммерсантъ. — 2008. — 16 февр.

3 См.: Ростовцева Ю. В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: Правовые и организационные проблемы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2007; Уманская В. П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юрид. наук. — М., 2007.

4 См.: Точки над «и» // Рос. газета. — 2008. —

16 февр.

5 Там же.

6 Там же.

7 Там же. — 30 янв.

8 Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного Совета 8 февраля 2008 года // Там же. — 9 февр.

9 См.: Куликов В. Четыре шага к справедливости // Там же. — 21 февр.

10 См.: Судья на выбор: Владимир Лукин предложил ввести выборы для председателей судов // Там же. —

20 февр.

11 См.: Куликов В. Арест на договорной основе // Там же. — 31 янв.

12 См.: Закатнова А. Колючки правосудия: Конституционный суд поглощен профсоюзными делами // Там же. — 18 янв.

13 О нашей жизни: Двенадцать вопросов Геннадию Зюганову // Там же. — 19 февр.

14 См.: Козлова Н. Приговор по аналогу: Прецедентные дела в России первыми появятся в Высшем Арбитражном Суде // Там же. — 20 февр.

15 Дворкович А. Мнение эксперта // Известия. — 2008. — 18 февр.

16 См.: Гусев А. Вердикт в электронном режиме // Рос. газета. — 2008. — 21 февр.

17 Там же. — 16 февр.

18 Ямшанов Б. Судейская ошибка: В судах не реагируют на жалобы главного правозащитника о массовом нарушении прав граждан // Там же. — 8 февр.

19 Точки, над «и».

20 Там же.

21 Там же. — 13 февр.

22 Подробнее об этом см., напр.: Старилов Ю. Н. Административное правосудие как форма обеспечения прав и свобод человека и способ защиты государством гражданского общества // Государство и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия. — Тюмень, 2007. — С. 25-46; Он же. Принцип законности и административная юстиция в «правовом поле» России // Вестн. Воронеж. гос. ун-та. Сер. Право. — 2007. — № 2. — С. 102-135.

23 Цит. по: Ямшанов Б. Засудить бюрократа: Новой Думе предстоит открыть административные суды — для судебной защиты граждан от чиновников // Рос. газета. — 2008. — 10 янв.

24 Там же.

25 См., напр.: Старилов Ю. Н. Принцип законности и административная юстиция в «правовом поле» России. — С. 102-135.

26 Цит. по: Куликов В. Правосудие в Сети: Антон Иванов предложил арбитражу перейти в Интернет // Рос. газета. — 2006. — 25 мая.

27 См.: Панова И. В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. — 2007. — №4.— С. 25.

28 Там же.

29 Там же. — С. 16.

30 Там же. — С. 11.

31 Там же. — С. 26.

32 См.: Куликов В. Открытый суд над бюрократами // Рос. газета. — 2007. — 5 дек.

33 См.: Куликов В. Арест на договорной основе.

34 Там же. — 2007. — 8 дек.