Предпосылки формирования публично-частного партнерства на основе межмуниципальной кооперации

З.Э. Сабирова

ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА НА ОСНОВЕ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЙ КООПЕРАЦИИ

PRECONDITIONS OF FORMATION OF PUBLIC AND PRIVATE PARTNE RSHIP ON THE BASIS OF INTERMUNICIPAL COOPERATION

Аннотация. Успешность публично-частного партнерства в сфере предоставления социальных услуг во многом определяется финансовой обеспеченностью муниципальных образований, которое может быть достигнуто за счет межмуниципальной кооперации.

Abstract. Financial security of municipal unions guarantees success of publicly-private partnership in social sphere at the expense of the mechanism of intermunicipal cooperation.

Ключевые слова. Публично-частное партнерство, услуги социальной сферы, некоммерческие организации, механизм межмуниципальной кооперации.

Keywords. Public-private partnership, services of social sphere, the noncommercial organizations, the mechanism of intermunicipal cooperation.

Механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), широко используемый в мировой практике для реализации проектов в сфере общественной инфраструктуры, предоставления публичных услуг, сегодня находит применение и в российской действительности на федеральном, региональном и местном уровнях. В общем случае данный механизм призван преодолевать ограниченные финансовые возможности государственных и муниципальных органов управления, перераспределять риски, использовать опыт частнопредпринимательского менеджмента для достижения более высокого качества предоставляемых социальных услуг и обеспечения эффективности управления объектами общественной инфраструктуры.

Реализуемые в России ГЧП-проекты характеризуются тем, что среди различных форм взаимодействия публично-правового образования (государства, муниципального образования), частного бизнеса и некоммерческих организаций преобладают крупные инфраструктурные проекты по строительству автомобильных (в том числе - платных) дорог, возведению мостов, электро- и гидросооружений, объектов коммунальной инфраструктуры и прочей фондоемкой публичной собственности.

На исключительную поддержку масштабных проектов ориентированы цели создания и задачи функционирования Инвестиционного фонда Российской Федерации - части средств федерального бюджета, предназначенных к использованию при реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства. Другой формой институционального обеспечения государственно-частного партнерства является Федеральный закон от 17.05.2007 №82-ФЗ «О банке развития», в соответствии с которым важнейшая функция Внешэкономбанка - участие «в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, а также проектов по созданию объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон».

Если для бизнеса участие в ГЧП сопряжено с мотивацией получения гарантированной прибыли от вложенных инвестиций, устойчивости получения доходов от проекта и различных преференций, то для государства - это все возрастающая потребность в организации поставок и обеспечении качества услуг на основе использования публичной собственности. Круг объектов публичной собственности, а также назначение публичной собственности в обеспечении

потребностей общества определяется ее публичной функцией и особым публичным интересом к использованию такого рода объектов. Объекты публичной собственности соответственно распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Социальный характер деятельности Российского государства (ст.7 Конституции РФ) обязывает его нести ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods), чем и объясняется тенденция к сохранению ряда отраслей и производств в государственной (муниципальной) собственности. В то же время сохраняется альтернативная возможность создания условий для того, чтобы эту функцию, наряду с государством (муниципальной властью), выполняли и предпринимательские структуры, обладающие большей степенью адаптивности и мобильности, высокой эффективностью использования ресурсов, склонностью к инновациям. Преимущества указанных видов собственности реализуются в рамках государственно-частного партнерства [2].

Однако с учетом принадлежности большинства объектов социальной инфраструктуры к собственности муниципальных образований, а также формированием механизмов участия некоммерческих организаций (НКО) и контроля со стороны организаций гражданского общества выполнения проектов преимущественно на местном уровне, было бы более корректно говорить о «публично-частном партнерстве» (ПЧП) в сфере оказания муниципальных и бюджетных услуг.

Особенно возрастает роль НКО в связи с объявлением Минэкономразвития РФ о старте конкурсов в рамках реализации правительственной программы поддержки социально ориентированных НКО: из федерального бюджета выделено 132 млн. рублей на поддержку НКО федерального уровня, а также 600 млн. рублей на поддержку регионов, которые создадут лучшие программы поддержки местных социально ориентированных НКО. Средства будут выделены до конца 2011 года, их использование станет возможным только в 2012 году. Регионы в свою очередь смогут субсидировать НКО напрямую, оказывать информационную поддержку, предоставлять помещение для офиса на льготных условиях, а также вводить для них налоговые льготы на прибыль и имущество. Последний вид льгот существует в настоящий момент только в Самарской и Челябинской областях, городах Санкт- Петербург и Москва.

Приоритет государственной поддержки будет отдан общественным организациям, занимающимся профилактикой социального сиротства, поддерживающим инвалидов и пожилых, обеспечивающих досуг детей и молодежи, содействующих межрегиональному и межмуниципальному сотрудничеству. Принятие программы господдержки НКО означает, что власти увидели в третьем секторе партнера по оказанию социальных услуг населению: в разных регионах общественные организации применяют инновационные методы решения социальных проблем, которые берутся на вооружение органами власти [3]. Кроме того, именно НКО являются экспертами в различных областях социальной деятельности.

Государственно-частное (публично-частное) партнерство в социальной сфере в России находится в стадии становления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях как способ привлечения инвестиций в социально значимые проекты развития территориальной инфраструктуры с использованием как сложившихся в рамках мирового опыта, так и формирующихся в отечественной практике форм, моделей, механизмов партнерства, их современных комбинаций и модификаций.

Успешность ПЧП для предоставления услуг отраслями социальной сферы во многом определяется не только особенностями территории, на которой реализуются партнерские проекты и уровнем институционализации взаимодействия бизнеса с местной властью, но в первую очередь потенциалом устойчивости системы финансовых потоков между всеми сторонами партнерства и страхованием рисков преждевременного разрыва контракта. Особенно это актуально для муниципалитетов,

не обладающих устойчивыми финансовыми ресурсами на рынке ПЧП. В этом случае может использоваться такая схема как участие бизнеса в работе фондов местных сообществ, в которых аккумулируются средства из местных источников и распределяются на конкурсной основе на поддержку социальных программ и проектов в муниципальном образовании с участием крупных компаний, представителей малого и среднего бизнеса, органов власти субъекта РФ, местного самоуправления и НКО.

Сегодня наиболее перспективной формой наращивания финансового и имущественного потенциала муниципальных образований для участия в ПЧП, на наш взгляд, является модель межмуниципальной кооперации в целях создания инфраструктуры межмуниципальной системы оказания социальных услуг населению с учетом перспектив социально-экономического, пространственного развития территорий и совершенствования системы расселения на основе межмуниципальных объектов, программам, проектов, предназначенных для решения вопросов местного значения на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов [1].

Соответственно целям партнерства различают: организационные модели (наиболее распространенная в настоящее время - концессия), модели финансирования (коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование) и кооперации. Последняя модель представляет собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага [2].

Такая кооперация обычно требует организации сложных структур по строительству объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры. Это, на наш взгляд, отражает сущность межмуниципальной кооперации в рамках ПЧП для предоставления муниципальных и бюджетных услуг населению и юридическим лицам через создание межмуниципальных организаций и взаимодействие муниципальных образований, находящихся в границах одной административно-территориальной единицы.

Симбиоз вертикально интегрированного межсекторального взаимодействия и горизонтально интегрированной межмуниципальной кооперации формирует кластерную модель ПЧП, способствующую проявлению мультипликативного и синергетического эффектов не только в сфере оказания социальных услуг населению, но практически во всех сферах жизнедеятельности партнерских муниципальных образований, задействованных частнопредпринимательских структур, НКО и других участников.

Литература

1. Федеральный закон №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999. [Электр. ресурс]:

base.garant.ru.

2. Дрябина М.А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства. [Электр. ресурс]: www.gosbook.ru/node/27464.

3. Социально ориентированные некоммерческие организации. [Электр. ресурс]: www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/SocOrientNoncomOrg/.