Развитие территориального планирования в России

Развитие территориального планирования в России

В.И. Кирюшин, академик РАСХН, профессор, РГАУ-МСХА им. К.А. Тимирязева

Переход к устойчивому развитию в соответствии с биосферной парадигмой природопользования сопряжён с совершенствованием территориального планирования как непременного условия оптимизации природопользования. Среди разнообразных видов планирования всё большее значение приобретает экологически ориентированное, в особенности ландшафтное. Ландшафтное планирование направлено на обеспечение устойчивого развития и сохранения функций ландшафта как системы жизнеобеспечения. Такое планирование активно утверждается в мировой практике. Территориальное планирование на эколого-ландшафтной основе в различных европейских странах имеет множество форм. Получают развитие комплексные, сквозные формы планирования, усиливается роль государства и в то же время участие населения в процедурах планирования, возрастает общее понимание значимости проблемы. Этому способствует вступившая в действие в 2004 г. Европейская конвенция о ландшафтах, опирающаяся на достижение ландшафтной экологии, получившей широкое распространение в западных странах в последнее десятилетие.

В качестве приоритетов в мировой практике ландшафтного планирования в начале XXI в. можно отметить задачи оптимизации технологий землепользования по условиям сохранения ландшафтного и биологического разнообразия; учёт влияния антропогенных нагрузок на биологическое разнообразие; определение оптимальных пропорций хозяйственных угодий в ландшафтах; принятие пространственных решений в связи с ландшафтной иерархией; проектирование

* При поддержке РГНФ, проект № 11-02-00720

ландшафтно-экологических каркасов; определение приоритетов землепользования и интенсивности антропогенных нагрузок на основе прогноза цепных реакций между компонентами ландшафта; сравнение альтернативных сценариев и поиск компромиссных решений многофункционального землепользования на основе анализа противоречий между экологическими, экономическими, социальными, технологическими условиями и интересами землепользователей, разработка методов согласования их интересов и процедур общественных обсуждений альтернатив развития территории.

В России сложилась особая ситуация, когда старая система территориального планирования разрушена, а новая ещё не создана. В советский период территориальное планирование в сельском хозяйстве сложилось в виде мощной системы землеустроительного проектирования. Она включала разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства на локальном уровне, проектов межхозяйственного землеустройства на районном уровне, генеральных схем землеустройства на более высоких уровнях. Проектирование осуществлялось на основе материалов крупномасштабного картографирования, которым были охвачены сельскохозяйственные угодья страны, данных геоботанических и других исследований. Схемы природно-сельскохозяйственного районирования и агропроизводственные группировки почв позволяли проектировать относительно дифференцированные системы земледелия. Однако эти возможности дифференцированного подхода к сельскохозяйственному природопользованию использовались довольно ограниченно, поскольку приоритеты землеустроительного проектирования определялись жёсткими плановыми заданиями по структуре посевных площадей,

поголовью скота и другим показателям, которые не имели агроэкологического обоснования. Нередко проекты внутрихозяйственного землеустройства тиражировали шаблоны, что приводило к существенным экономическим и экологическим издержкам. Нерациональное размещение сельскохозяйственных культур, универсальная агротехника, несоответствие технологических приёмов агроэкологическим условиям, широкое вовлечение в активный оборот маргинальных земель, неадекватное применение агрохимических средств часто приводили к деградации почв. Ошибки в проектировании полезащитных лесных полос, когда они располагались вдоль склонов, чтобы выполнить условие размещения их поперёк господствующих ветров, приводили к накоплению снежных сугробов и усилению водной эрозии при их таянии. Ошибки в размещении осушительных и оросительных мелиораций и несовершенство их проектирования сопровождались экологическим и экономическим ущербом. В 70-х гг. мелиоративная экспансия и кампанейщина на многие годы дискредитировали и задержали развитие гидротехнических мелиораций в стране. На эти годы приходится начало осознания региональных экологических катастроф, подобных аральской, и надвигающегося глобального экологического кризиса. В 80-90-х гг. это осознание переросло в новую идеологию природопользования, которая была декларирована на конференции ООН в Рио-де-Жанейро в 1992 г. в терминах «устойчивого развития». В том же году в Таловском районе Воронежской области состоялась выездная сессия Россельхозакадемии, посвящённая столетию известной экспедиции В.В. Докучаева и выходу в свет книги «Наши степи прежде и теперь» [1]. В ней была предвосхищена биосферная парадигма природопользования и, говоря современным языком, заложены основы адаптивно-ландшафтного земледелия. Эта установка была прервана столетней эйфорией природопокорительной идеологии, осложнённой советской командно-плановой системой. В постановлении сессии Россельхозакадемии записано: «Сессия считает важнейшей задачей учёных-аграрников дальнейшее развитие и пропаганду докучаевского научного наследия, необходимость комплексного изучения и создания (конструирования) экологически и экономически сбалансированных высокопродуктивных и устойчивых агроландшафтов, в максимальной мере адаптированных к местным природным условиям».

В период перестройки развиваются экологически ориентированные подходы к территориальному планированию: районные планировки, предполагающие экологически обусловленное размещение посёлков, предприятий, рекреаций

и др.; территориальные комплексные схемы охраны природы (ТерКСОПЫ), в которых предусматривалось нормирование антропогенных нагрузок, ограничения на размещение предприятий в целях сохранения экологического баланса, меры по охране окружающей среды; комплексные меры по охране природы и природопользованию. Существенным прорывом к ландшафтному землеустроительному проектированию явились работы М.И. Лопырева [2]. В 90-х гг. ландшафтный подход в первом приближении определился в учебной литературе по земельному проектированию А.А. Варламова [3].

Период наиболее интенсивной практической деятельности по землеустроительному проектированию пришёлся на середину 80-х гг. — период освоения зональных систем земледелия. Тогда проектными институтами системы «Гип-розем» были разработаны внутрихозяйственные проекты землеустройства для большинства сельскохозяйственных предприятий страны. При всей их экологической недостаточности и государственно-плановых императивах они сыграли важную роль в дифференциации земледелия в связи с разнообразными агроэколо-гическими условиями.

В 90-х гг. в процессе земельной реформы эти работы были прекращены, а мощная землеустроительная служба была разрушена. Реформирование сельскохозяйственных предприятий, начатое в 1992—1993 гг., было поспешным и неподготовленным. Государство самоустранилось от важнейшей своей функции — землеустройства, которое является главным механизмом в наведении порядка на земле, решении экологических, правовых, социально-экономических, организационно-территориальных задач. В поле зрения государства оказались в основном фискальные и политические цели, перераспределение земельной собственности, земельнокадастровые действия безотносительно к использованию земель. Вообще, посягать на крупные земельные преобразования, переход к новому земельному строю с новыми формами хозяйствования, землевладения и землепользования с перераспределением земель без землеустройства — это особый феномен земельной реформы. Казалось бы, именно землеустройство должно было стать главным рычагом государственной земельной политики, управления земельными ресурсами, научно обоснованного перераспределения, использования и охраны земель во избежание всевозможных перекосов.

С учётом сложившейся обстановки в землепользовании актуальность создания системы землеустройства и агроэкологического мониторинга земель существенно обостряется.

В результате дикого земельного рынка возникло множество тупиковых ситуаций, когда

всевозможные компании скупали участки земель разных размеров — от сотен до тысяч гектаров и не могли определиться с их использованием. Другие собственники, создав предприятие, практикуют бессменные культуры, беспорядочно размещая их безотносительно к агроэкологи-ческим условиям. Складывается произвольная хозяйственная инфраструктура с чересполосицей, вкрапливанием, дальноземельем. Следствие всего этого — большие производственные и экологические издержки, деградация ландшафтов.

Несмотря на прекращение работ по территориальному планированию в сельскохозяйственном производстве, научные исследования в этой области продолжались. Причём наиболее активно они проводились в рамках ландшафтоведения и других географических дисциплин. Наиболее крупные центры исследований: Институт географии РАН, кафедра физической географии и ландшафтоведения МГУ им. М.В. Ломоносова, Майкопский государственный технологический университет, ряд классических университетов. Появился первый учебник — «Ландшафтное планирование с элементами инженерной биологии» под ред. А.В. Дроздова [4]. В нём обобщён отечественный и европейский опыт ландшафтного планирования. В соответствии с этим опытом целью ландшафтного планирования является разработка устойчивой производственной организации рационального природопользования и охраны природы на конкретной территории в соответствии с долгосрочными целями общества. Основные задачи ландшафтного планирования включают:

• сохранение основных функций ландшафта как системы поддержания жизни;

• выявление интересов природопользовате-лей и анализ возникающих конфликтов;

• разработку плана действий и мероприятий, необходимых для разрешения конфликтов и достижения согласованных целей;

• содействие устойчивому развитию территории.

Для решения этих задач необходимо определить:

• функции конкретного ландшафта и его ресурсный потенциал;

• его чувствительность, буферную ёмкость, пределы устойчивости и т.п.;

• действующие и планируемые нагрузки с указанием их источников (например, характер и уровень загрязнения вод и его тенденции);

• экологические риски и возможные последствия существующих и планируемых форм использования земель и видов хозяйственной деятельности;

• противоречия между нуждами охраны ландшафта и его использования.

Ландшафтное планирование, по мнению авторов учебника, должно реализовываться как иерархическая система на трёх взаимосвязанных масштабных уровнях. На региональном уровне (субъектов Российской Федерации) разрабатывают ландшафтные программы. Они представляют собой обзорный плановый документ (карта и пояснительный текст), определяющий основные направления природопользования.

Для административных районов рекомендуется составлять рамочный ландшафтный план, представляющий собой совокупность карт в масштабе 1:200000 — 1:100000 и текстов. В нём отражаются характеристики природно-ресурсного потенциала, задачи охраны природы и реального использования территории.

На локальном уровне должны разрабатываться ландшафтные планы в масштабе 1:25000 и крупнее. Они предназначены для согласованного решения задач охраны природы и землепользования конкретными субъектами хозяйственной деятельности и органами управления на низшем (муниципальном) административнотерриториальном уровне. Оценки и рекомендации ландшафтного плана основываются на крупномасштабном (достаточно детальном) анализе территории планирования, обеспечивающем реализацию конкретных программ и проектов природопользования и развития территории.

В настоящее время в стране имеется множество частных примеров ландшафтного проектирования в разных регионах для различных целей, но до реализации ландшафтного планирования как декларированной выше системы дело не дошло. Оно не стало идеологией, осознанной государством и обществом как необходимое условие оптимизации природопользования в соответствии с декларацией устойчивого развития. В государственном законодательстве нет даже упоминания о ландшафтном планировании. Само понятие «ландшафт» в нём представлено единичными ссылками. Хотя в 1988 г. был утверждён ГОСТ 17.8.1.02-88 «Ландшафты, классификация», на практике законодатели им не руководствовались. Ландшафт в качестве объекта охраны присутствует в двух федеральных законах — «Об охране окружающей среды (2002 г.) и «Об объектах культурного наследия» (2002 г.). Однако о правовых критериях и процедурах его выделения, защиты, использования и управления в этих законах и иных федеральных нормативных документах сказано очень мало.

Требуется активная работа по формированию общественного мнения, координации научных исследований и инновационной деятельности в этом направлении. Наконец, необходимо устранение ряда пробелов в самой методологии ландшафтного планирования. Это несовершенство методов оценки чувствительности и значимости

компонентов ландшафта и его интегративных свойств, выделения приоритетных функций территории и прогноза долгосрочных последствий планировочных решений, анализа конфликтных ситуаций, социологического и культурологического анализа различных планов развития и их общественной значимости.

Таким образом, при всей актуальности проблемы возможности современной её реализации пока что довольно ограниченны. Поэтому ближайшая перспектива реализации существующей методологии ландшафтного планирования заключается в том, чтобы встроиться в существующие процедуры территориального планирования в плане повышения их наукоёмкости и эффективности.

Наряду с развитием исследований по ландшафтному планированию в последнее двадцатилетие разрабатывались подходы к проектированию агроландшафтов. Импульсом к ним послужило постановление упомянутой выше сессии РАСХН. Первые попытки дифференциации земледелия на ландшафтной основе связаны с использованием понятий генетико-морфологической структуры ландшафта и других категорий географического ландшафтоведения [2, 5]. Однако генетические классификации ландшафтов недостаточны для агроэкологической дифференциации земледелия. Для этого нужна такая классификация ландшафтов, в которой они рассматриваются через призму их агроэкологической оценки. Исходя из этих позиций, нами была построена агроэкологическая типология земель (ландшафтов), в которой были определены её ключевые понятия: сельскохозяйственный ландшафт, агроландшафт, элементарный ареал агроландшафта. Отправной позицией послужило определение природного ландшафта. Наиболее подходящим сочли определение В.Б. Сочавы [6] «Природный ландшафт — геосистема наименьшей региональной размерности, состоящая из взаимосвязанных генетически и функционально локальных геосистем, сформировавшихся на единой морфострук-туре в условиях местного климата (местностей, урочищ, подурочищ, фаций)».

В соответствии с ГОСТом 17.87.1.02-88 сельскохозяйственным назван ландшафт, используемый для целей сельскохозяйственного производства, формирующийся и функционирующий под его влиянием. Мы уточнили это понятие, определив его как антропогенно-природный ландшафт, обусловленный сельскохозяйственной деятельностью, в котором природная основа сочетается с производственной и социальной инфраструктурой. Рассматривая далее сельскохозяйственный ландшафт через призму требований сельскохозяйственных культур к условиям их возделывания, мы определили понятие

агроландшафта как геосистемы, выделяемой по совокупности ведущих агроэкологических фактов (определяющих применение тех или иных систем земледелия), функционирование которой происходит в пределах единой цепи миграции вещества и энергии. Таким образом, в пределах сельскохозяйственного ландшафта наряду с урбанизированными, техногенными и другими ландшафтами выделяются агроландшафты, в пределах которых формируется растениеводческая инфраструктура (полевая, пастбищная, садовая и др.). С позиций генетикоморфологической структуры агроландшафт может соответствовать природному ландшафту, местности, урочищу.

Первичная структурная единица агроландшафта включает в себя одну или несколько фаций, составляющих единое целое с точки зрения земледельческого использования. В качестве таковой предложен элементарный ареал агроландшафта, который представляет собой участок на элементе мезорельефа, ограниченный элементарной почвенной структурой (реже элементарным почвенным ареалом) при одинаковых геологических и микроклиматических условиях.

На этих понятиях основана агроландшафтно-экологическая типология земель для проектирования адаптивно-ландшафтных систем земледелия. Верхний уровень её иерархии представлен агроэкологической группой земель, выделяемой по определяющему агроэкологическому фактору (плакорные, эрозионные, переувлажнённые, засоленные, солонцовые, литогенные и др.). Применительно к агроэкологическим группам земель (синоним — агроландшафты) разрабатываются адаптивно-ландшафтные системы земледелия. Группы включают агроэкологические типы земель (экологически однородные территории для культуры или группы культур). В пределах групп земель формируются севообороты, сенокосо-обороты, пастбищеобороты. Агроэкологические группы земель составляют из элементарных ареалов агроландшафта (синоним — виды земель), применительно к которым дифференцируют элементы агротехнологий.

Идентификация видов и групп земель осуществляется на основе геоинформационных систем (ГИС) агроэкологической оценки земель путём интеграции электронных карт-слоёв, отражающих формы и элементы мезорельефа, почвообразующие породы, микроклимат, гидрогеологические условия, микроструктуру почвенного покрова, свойства почв и т.д. ГИС разрабатывается по материалам почвенноландшафтного картографирования в масштабе 1:10000 на основе ландшафтно-экологической классификации земель.

Проектирование агроландшафтов начинают с размещения сельскохозяйственных культур.

Для этого составляют электронные карты пригодности видов земель для возделывания каждой представляющей рыночный интерес культуры. Процедуру выполняют путём сопоставления банка данных агроэкологических параметров земель (по каждому контуру) с агроэкологиче-скими требованиями культур и сортов. В результате взаимного наложения карт-слоёв выявляют агроэкологические типы земель и формируют полевую инфраструктуру, выделяют поля севооборотов и производственные участки. С учётом почвенно-ландшафтных связей и энергомассо-переноса формируют противоэрозионную организацию территории, разрабатывают меры по устранению и предотвращению экологических конфликтов и очагов деградации. Проектируют элементы экологического каркаса по экотонам. Дифференцируют размещение культур с учётом мест обитания птиц и полезных насекомых для борьбы с вредителями, для опыления растений. Проектируют микрозаказники. Разрабатывают систему защитного лесоразведения, обосновывают целесообразность или необходимость различных мелиораций. Таким образом проектируются адаптивно-ландшафтные системы земледелия, включающие системы обработки почвы, удобрения и защиты растений. Имеется опыт такого проектирования в различных природно-сельскохозяйственных условиях, который может успешно тиражироваться.

С учётом данной методологии, рассмотренных выше подходов к ландшафтному планированию и прежнего опыта землеустроительного проектирования в различных его приближениях к эколого-ландшафтному, можно строить модели комплексного территориального планирования на локальном и региональном уровнях.

Очевидно, на локальном уровне проектирование агроландшафтов должно быть дополнено проектированием производственной инфраструктуры (животноводческие фермы, предприятия по переработке продукции и др.) и социальной инфраструктуры (посёлки, дороги, рекреации и т.д.). Такой комплексный подход может быть назван проектом агропромышленного производства сельскохозяйственного предприятия, предусматривающим, по сути, оптимизацию сельскохозяйственного ландшафта. Возможно, за таким проектом следует оставить название проекта внутрихозяйственного землеустройства, хотя содержание его существенно расширится и углубится.

На региональном уровне территориальное планирование выполняется при межхозяй-ственном землеустройстве в виде схем районной планировки, при освоении новых земель, при отводе и изъятии земельных участков. По мере совершенствования землеустройства упоминавшиеся ТерКСОПы и комплексные схемы

по охране природы и природопользованию приближались к ландшафтному планированию. Очевидно, следует развивать региональное (муниципальное) территориальное планирование на имеющемся опыте с использованием методологии ландшафтного планирования. Вероятно, оно может осуществляться в виде рамочного плана, в котором следует определить назначение и характер использования территории: рекреационное, селитебное, лесохозяйственное, для размещения промышленности или энергетики, для добычи полезных ископаемых и т.д. При этом необходим альтернативный подход с обоснованием выбора того или иного решения. Например, прежде чем осуществлять нефтедобычу или разработку других полезных ископаемых в районах с богатейшими чернозёмными почвами, следовало бы сопоставить предполагаемый эффект с сельскохозяйственным использованием почв. То же касается различных альтернатив сельскохозяйственному использованию пойменных земель (затопление при строительстве ГЭС, уничтожение драгами при добыче золота и т.п.).

На региональном уровне должны быть созданы методические руководства по разработке и освоению адаптивно-ландшафтных систем земледелия для каждой административной области и края, подобно изданным в 80-90-х гг. «Зональным системам земледелия». В качестве макета такого руководства могут быть использованы монографии В.И. Кирюшина, А.Н. Власенко, Н.Н. Дубачинской и др. [7, 8].

Данная работа нужна для разработки адаптивно-ландшафтных систем земледелия (АЛСЗ), но наряду с ней необходимо информационное обеспечение их проектирования. В качестве основы такого обеспечения представляется региональная (на уровне административной области) геоинформационная система агроэко-логической оценки земель и проектирования адаптивно-ландшафтных систем земледелия. Основу такой ГИС составляет набор электронных карт, включающий карты:

• природно-сельскохозяйственного районирования области;

• геоморфологических условий;

• агроклиматических ресурсов;

• гидрогеологических и гидрологических условий;

• структур почвенного покрова;

• агроэкологических групп земель;

• потенциальной урожайности сельскохозяйственных культур при экстенсивных агротехнологиях (потенциал естественного плодородия);

• потенциальной урожайности сельскохозяйственных культур при интенсивных агротехнологиях (потенциал продуктивности при

использовании современных достижений научно-технического прогресса);

• качественных показателей продукции;

• экономических показателей производства продукции растениеводства;

• систем обработки почвы.

Электронные карты включают банки данных

по всем перечисленным позициям.

На основе региональных агроГИС формируются модели адаптивно-ландшафтного земледелия применительно к различным агроэкологиче-ским группам земель (плакорным, эрозионным, переувлажнённым, солонцовым и т.д.). В рамках АЛСЗ разрабатываются пакеты агротехнологий для различных уровней интенсификации.

Создание региональной электронной агрогео-информационной системы, помимо её предназначения для проектирования АЛСЗ, имеет важное значение для формирования региональной агротехнологической политики руководством области, планирования производства агропромышленными компаниями, агропроизводствен-ной ориентации товаропроизводителей, решения задач размещения сельскохозяйственных культур и технологий их возделывания, оценки потенциальных возможностей производства продукции растениеводства, эффективности инвестиций на разных землях, потребности в производственных ресурсах и др.

С помощью современных информационных технологий необходимо обеспечить открытый

доступ максимально широкого круга сельскохозяйственных землепользователей и проектировщиков к регулярно обновляемым сайтам информационно-методического обеспечения адаптивно-ландшафтного земледелия России. На них должны быть представлены основные официальные документы и утверждённые федеральными органами исполнительной власти базовые методические и нормативные материалы по вопросам агроэкологической оценки, типизации, районирования и мониторинга земель, проектирования адаптивно-ландшафтных систем земледелия, формирования районированных пакетов агротехнологий, агрохимического и мелиоративного обеспечения земледелия.

Литература

1. Докучаев В.В. Наши степи прежде и теперь. СПб., 1892. С, 36.

2. Лопырев М.И. Основы агроландшафтоведения. Воронеж, 1985. 181 с.

3. Варламов A.A. Организация территории сельскохозяйственных землевладений и землепользований на экологоландшафтной основе. М., 1993.

4. Дроздов A.B. Ландшафтное планирование с элементами инженерной биологии / общ. ред. Дроздова A.B. М., 2006. С, 48.

5. Каштанов А.Н. Щербаков А.П., Швебс Г.И. Концепция формирования высокопродуктивных экологически устойчивых агроландшафтов и совершенствование систем земледелия на ландшафтной основе. Курск, 1992. 136 с.

6. Сочава В.Г. Введение в учение о геосистемах. Новосибирск: Наука, 1978. 320 с.

7. Кирюшин В.И., Власенко А.Н. Адаптивно-ландшафтные системы земледелия Новосибирской области. Новосибирск, 2002. 330 с.

8. Дубачинская H.H. Адаптивно-ландшафтные системы земледелия на солонцовых землях Южного Урала. Оренбург, 2000. 332 с.