Роль экспертного сообщества Сибири в разработке муниципального законодательства 1990-х гг

УДК 34

В.В. Зеленцов

Комитет общественно-политических связей администрации Новосибирской области

РОЛЬ ЭКСПЕРТНОГО СООБЩЕСТВА СИБИРИ В РАЗРАБОТКЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 1990-Х ГГ.

В статье рассматривается проблема вовлеченности ученых, практиков, экспертов сибирского региона в современный муниципальный правотворческий процесс в контексте постсоветской истории местного самоуправления.

V.V. Zelentsov

Committee for social and political relations of Novosibirsk region administration

THE ROLE OF SIBERIAN EXPERT COMMUNITY IN THE DEVELOPMENT OF MUNICIPAL LAWS IN 1990S

The paper deals with the problem of Siberian region scientists and experts involvement in current municipal law-elaboration process in the context of post-Soviet history of local selfgovernment.

Уже в начальный период перестройки возникла острая необходимость обмена опытом управления муниципальным хозяйством, развития самоуправления, решения социальных вопросов на местах. В Институте экономики и организации промышленного производства (ИЭиОПП) СО АН СССР группа сотрудников приступила к изучению проблемы совершенствования муниципального управления в условиях Сибири. К работе над этим проектом были привлечены многие руководители городов Сибири и Дальнего Востока. С целью координации совместной работы ученых и практиков по инициативе сотрудников ИЭиОПП Ф.М. Бородкина, В.М. Пушкарева, Л.С. Сорокиной в 1986 г. в поселке Листвянка у озера Байкал было собрано совещание председателей исполкомов 23 городов региона 1 . Его участники основали первое в стране межрегиональное объединение - Ассоциацию сибирских городов (АСГ), которая в дальнейшем переросла в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Главной задачей АСГ было провозглашено содействие экономическому и социальному развитию сибирских городов, путем соединения усилий местных Советов и науки. Создание АСГ привлекло внимание как местных, так и центральных властей. В Совете Министров РСФСР такая «самодеятельность» вызвала недовольство. Однако в ЦК КПСС к этой

1 Народный депутат (Научно-публицистический журнал Верховного Совета народных депутатов РСФСР, с октября 1993 г. - «Российская Федерация»). 1991. № 5. С. 31; Новосибирский городской архив (далее -НГА). Ф. 33. Оп. 1. Д. 1999. Л. 8.

инициативе ученых и практиков отнеслись положительно2. Первоначально, наряду с учеными, в состав АСГ вошли председатели исполкомов 14 городов

-5

Западной Сибири. К началу 1990 г. насчитывалось уже 73 члена Ассоциации , к 1991 г. - 844. Её членами стали многие исполнительные комитеты Советов народных депутатов Кемеровской, Иркутской, Новосибирской, Омской, Томской, Читинской и Амурской областей; Алтайского, Красноярского и Приморского краев; Бурятской, Тувинской и Якутской АССР. Состав Ассоциации непрерывно расширялся, и она стала играть заметную роль в выработке предложений по совершенствованию муниципального управления.

В 1990-1991 гг. сформировался пакет союзного и республиканского законодательства о местном самоуправлении (далее - МСУ), реализованный в результате известной установки М.С. Горбачева, что «необходимо энергично прокладывать путь к местному самоуправлению как совокупности форм представительной и непосредственной демократии под эгидой местных Советов»5. Первым законодательным актом о МСУ стал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйствования в СССР»6, который в систему государственного управления вводил местное самоуправление. Этот закон определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно и через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной базы. Основными структурами МСУ провозглашались представительные органы местных Советов народных депутатов. Организация МСУ строилась на основе принципа полновластия Советов. Местные Советы, являясь органами государственной власти, избирались гражданами непосредственно. Одним из основных принципов определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. Городам, поселкам, сельским населенным

2 Мир России: Социология, этнология, культурология. М., 1997. № 2. С.

97.

3 Кузбасс (Орган Кемеровского областного комитета КПСС и областного Совета народных депутатов, с 29 августа 1991 г. - независимое ежедневное издание, г. Кемерово). 1990. 11 января.

4 Вечерний Новосибирск (Орган Новосибирского горкома КПСС и Новосибирского городского Совета народных депутатов, с августа 1991 г. -независимое издание, г. Новосибирск). 1991. 13 февраля.

5 См.: Горбачев М.С. К полновластию Советов и созданию

социалистического правового государства: Доклад и заключительное слово на внеочередной двенадцатой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, 29 ноября - 1 декабря 1988 г. М., 1988. С. 27.

6 См.: Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйствования в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 6. Ст. 267.

пунктам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов

п

предоставлено было право объединяться в ассоциации7.

о

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» был призван снять нарождавшиеся политико-правовые противоречия между исполкомами (администрациями) и советами по поводу дележа управленческих полномочий. Одним из ведущих разработчиков этого закона был Г. С. Жуков - народный депутат РСФСР от Томской области9. Возглавляя Комитет по вопросам Советов народных депутатов и развитию самоуправления, он приложил немало усилий для ускоренного принятия закона о МСУ. Жуков резко критиковал идею создания вертикали исполнительной власти, независимой от Советов, и настаивал на усилении связи депутата Верховного Совета с местными Советами 10 . Ученые Ассоциации сибирских и дальневосточных городов - Ф.М. Бородкин, В.М. Пушкарев, Е.Е. Горяченко (г. Новосибирск), И.А. Векшина (г. Кемерово), А.Н. Костюков (г. Омск) также принимали самое активное участие в подготовке проекта закона в качестве экспертов Верховного Совета РСФСР11. Закон 1991 г. давал новое понятие местного самоуправления. Оно рассматривалось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР. В результате, как справедливо отмечает Н.С.

Бондарь, законодатель придал местному самоуправлению «государственно-

12

общественный» характер, а фактически государственный . В структуру МСУ входили как общественные образования, органы территориального общественного самоуправления населения, так и государственные органы.

Новой вехой в становлении МСУ в России стало приятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г., которая окончательно закрепила право граждан на местное самоуправление. В Конституции впервые провозглашалось, что

7 См.: Митрохин С.С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации. М., 1999. С. 28-29.

8 См.: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

9 Красное знамя (Орган Томского областного комитета КПСС и областного Совета народных депутатов, с 26 августа 1991 г. - независимое ежедневное издание, г. Томск). 1990. 20 марта.

10 Красное знамя. 1991. 31 января, 8 мая.

11 НГА. Ф. 33. Оп. 1. Д. 1999. Л. 8.

12 См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и муниципальные права граждан // Местные Советы в условиях политических и экономических реформ: Сб. научн. трудов. М., 1991. С. 80.

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Институт МСУ регламентировался специальной главой VIII «Местное самоуправление» (ст. 130-131), в которой были установлены основополагающие принципы, раскрывающие понятие МСУ, его основы, формы осуществления, пределы действия, полномочия по важнейшим вопросам, гарантии.

Конституционные нормы о местном самоуправлении были конкретизированы в федеральном законе «Об общих принципах организации

13

местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года . Принятый закон в своем содержании, с одной стороны, признавал местное самоуправление как независимый институт власти, с другой - представлял его как переходную (эклектичную) модель, сохранявшую многие традиции советской системы местных органов государственной власти14. Федеральное законодательство установило порядок реализации прав граждан на МСУ, предоставило населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры МСУ.

В процесс разработки федерального закона 1995 г. были подключены и муниципалитеты Сибири. Ассоциация сибирских и дальневосточных городов поддержала президентский вариант закона, который повышал роль исполнительных структур власти в осуществлении городского самоуправления. Поскольку после событий октября 1993 г. представительная власть на уровне МСУ была оттеснена от рычагов реальной власти, а в составе АСДГ к тому моменту было велико влияние руководителей местных советов, главы городских администраций фактически стали основными действующими членами ассоциации. Как отмечал вицепрезидент ассоциации Р.В. Бабун, пункты президентского проекта отражали требования именно администраций городов15.

Вступление в силу Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г. инициировало разработку типовых уставов городов Сибири экспертами АСДГ. Исполнительная дирекция Ассоциации сформировала группу разработчиков из ученых СО РАН, которая действовала в контакте с Министерством по делам национальностей и региональной политике (Миннац) 16 . Ассоциацией были подготовлены рекомендации по разработке

13 См.: Федеральный Закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская Федерация. 1995. № 14. С. 35-43.

14 Лапин В.А. Природа муниципальной власти и местного самоуправления в России // Личность. Культура. Общество. 2000. Т. II. Вып.

1. С. 160.

15 См.: Новосибирские новости (Издание Новосибирского городского Совета народных депутатов, с 30 октября 1993 г. учредитель - издательство «Советская Сибирь», г. Новосибирск). 1995. 11 марта.

16 Советская Сибирь (Орган Новосибирского областного комитета КПСС и областного Совета народных депутатов, с 26 августа 1991 г. учредитель -

законов субъектов РФ о МСУ и два проекта типового устава местного самоуправления: один представлен Миннацем, другой - группой ученых Института экономики и организации промышленного производства СО РАН. Типовые уставы предполагали разные модели городского самоуправления,

соответствующие группам городов с определенными социально-

18

экономическими условиями . Для практики муниципального управления в Сибири19 в правовом отношении набольшее распространение получили 2 модели местного самоуправления:

1. Модель «сильный мэр - совет (представительный орган)». Она характеризуется тем, что мэр самостоятельно и единолично руководит администрацией, в том числе формирует ее кадровый состав. Мэр избирается всем населением, руководит представительным органом и обладает правом отлагательного вето.

2. Модель «слабый мэр - совет». Мэр избирается из числа депутатов. Он подконтролен представительному органу и обязан заручиться его согласием на назначение и увольнение должностных лиц.

Отметим, что межгородские ассоциации образовывались и внутри субъектов сибирского региона. Так, в марте 1998 г. в Кемеровской области

усилиями органов местного самоуправления создается Совет малых городов

20

Кузбасса со штаб-квартирой в Анжеро-Судженске . Совет малых городов Кузбасса (СМГК) возглавил мэр г. Юрги О.М. Абашкин. В состав совета вошли главы городов Мариинска, Таштагола, Тайги, Гурьевска, Топок. Целями этого совета были: обмен опытом руководства городами, более тесное экономическое, хозяйственное и культурное сотрудничество территорий. Значимость созданию СМГК придавало то, что интересы этой организации помогал лоббировать Союз малых городов России, протокол о

сотрудничестве с которым был подписан между мэром О.М. Абашкиным и

21

президентом российского объединения Е.Э. Марковым .

Таким образом, сибирские муниципалы внесли немалый вклад в процесс усовершенствования нормативно-правовой базы МСУ 1990-х гг., что

Новосибирский областной Совет народных депутатов, г. Новосибирск). 1995.

15 ноября.

17 Государственный архив Новосибирской области (далее - ГАНО). Ф. Р-

700. Оп. 1. Д. 257. Л. 8.

18 Новая сибирская газета (Учредитель издания - Ассоциация сибирских и дальневосточных городов и Министерство печати и информации РФ, г. Новосибирск). 1996. 9 февраля.

19 Шугрина Е.С. Правовые основы местного самоуправления:

региональный аспект // Сибирь: Политика. Экономика. Управление.

Информационно-аналитический бюллетень. 1995. № 3. С.123-125.

20 Кузбасс. 1998. 19 марта.

21 Коммерсант - daily - Сибирь (Независимое издание, г. Новосибирск). 1998. 21 марта.

позволило федеральным законодателям в определенной мере учесть региональные особенности становления местного самоуправления в постсоветской России.

© В.В. Зеленцов, 2009