Функции конституции

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

О.О. Миронов

ФУНКЦИИ КОНСТИТУЦИИ

Категория «функции» широко используется в различных сферах и областях деятельности: технике, математике, кибернетике, биологии, медицине. Общественные науки оперируют данной категорией, познавая суть явлений и процессов, происходящих в человеческом обществе. Она присутствует в философии, социологии, психологии, политологии, юриспруденции, где ей уделяется важное место; исследуется также политологией (например, функции государства, его органов, должностных лиц).

Значительное внимание ученые уделяют функциям права, выделяя следующие группы: общеправовые (свойственные всем отраслям права); межотраслевые (присущие двум и более, но не всем отраслям права); отраслевые (принадлежащие одной данной отрасли права); правовых институтов (свойственных конкретному институту права); нормы права (свойственные конкретному виду правовых норм)1.

Данные подходы, а также анализ реализации правовых норм, их применения и толкования, аналогия закона и права, практика Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ и иное дают возможность проникать в суть правовой материи, осознавать социальную ценность права, его воздействие на общественные отношения.

Что же касается функций законов, иных нормативных правовых актов, то эти вопросы пока еще не привлекли должного внимания аналитиков, видимо, потому, что законами зачастую закрепляются функции государственных и негосударственных структур, государственных и муниципальных служащих, иных лиц. Однако каждый закон выполняет регулятивную функцию, в некоторых, например в уголовном, концентрированно выражена охранительная функция. Все законы обладают информационной функцией. Бесспорно, что понимание функций права складывается из осознания функций законов, иных нормативных правовых актов, но специальные работы, посвященные функциональной характеристике отдельных законов, практически отсутствуют, а они необходимы и полезны. Такая характеристика могла быть дана федеральным конституционным законам, кодексам, иным актам, что способствовало бы успешному осуществлению законодательной и правоприменительной деятельности, поскольку ее субъекты более отчетливо видели бы социальную и правовую направленность данных нормативных правовых актов, их суть и назначение. Исключение в этом отношении представляет конституция — основной закон государства и общества, функции которой анализируются не только юристами, но и представителями иных наук.

Назначение и роль конституции в жизни страны наиболее полно проявляются в ее функциях, под которыми понимают основные направления воплощения конституционных положении в реальную действительность. Среди исследователей конституции отсутствует единое мнение о номенклатуре функций, присущих ей. При этом одни пишут об основных, ста-

© Миронов Олег Орестович, 2012

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

№ 1<83> 2012

ло быть полагая, что есть и не основные, другие — о главных, выделяя подфункции, служебные функции. Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин называют общие и специальные функции, а также функции единичного порядка2. Ученые, изучающие конституцию, используют понятия: основные черты, свойства, функции. Данные понятия не совпадают, они характеризуют различные стороны конституции, но их сколько-нибудь обоснованное разграничение в юридической науке отсутствует. То, что одни авторы считают чертами или свойствами конституции, другие относят к ее функциям и наоборот. Научный поиск в данном направлении следует продолжить. Понятия формируются не ради их самих, а для проникновения в суть явления, в данном случае для того, чтобы осознавать, какой должна быть конституция, каковы ее возможности в воздействии на реальную действительность, каково действие ее норм, степень эффективности и многое др.

Функции конституции не идентичны функциям права. Они могут в определенном праве повторяться, но со своей спецификой, обусловленной предметом конституционного регулирования, высшей юридической силой конституции. В данном случае это не отождествление и не механическое дублирование, а аккумулирование в основном законе наиболее важного, воплощающегося в правовой системе страны.

Наряду с теоретиками права, разграничивающими функции права на социальные и правовые, некоторые конституционалисты придерживаются данной градации применительно к функциям конституции3. В научной литературе представлены различные варианты их номенклатуры. Так, польский юрист И. Бомба выделял три функции: политическую, юридическую и идеологическую (первая классификационная группа). Каждая из них подразделялась на составные части (вторая классификационная группа). В составе юридической группы им названы учредительная,регулятивная, охранительная4.

По мнению В.Е. Чиркина, функциями конституции являются: учредительная, юридическая, политическая, идеологическая и организационная5.

Ставропольские исследователи называют две функции — регулятивную и охранительную, а затем приводят иную классификацию: учредительная, юридическая (правовая), политическая, системообразующая (интегративная), идеологическая, внешнеполитическая, аксиологическая6.

Широкий перечень функций конституции РФ в правовой сфере дает Н.В. Витрук: конституирующая (учредительная), системообразующая, программно-целевая, регулятивная, обеспечительная, охранительная (защитная). Им выделяются социальные функции: политическая, экономическая, социальная, культурологическая, духовно-идеологическая, внешнеполитическая7. Вряд ли оправдано в группе социальных функций отдельно называть социальную, коль скоро она включена в данную группу.

Авторы учебника «Конституционное право России» (под редакцией А.И. Кокотова и М.И. Кукушкина) называют следующие функции конституции: учредительную, регулятивную, духовно-мировоззренческую, обеспечения общественной устойчивости, соединения традиций и модернизации, стратегического целеполагания, систематизации законодательства8.

С.А. Авакьян к функциям конституции относит учредительную, организаторскую, внешнеполитическую, идеологическую, юридическую9.

Как видно, варьируются в основном одни и те же функции, что-то добавляется, что-то исключается из их перечня, но многие присутствуют в классификациях практически всех авторов. Некоторые говорят о юридической функции, что вряд ли оправдано, т. к. все функции, включая и социальные, носят юридический характер, поскольку предопределены основным законом, важнейшим политико-правовым актом государства. Выделение правового, имманентно присущего праву, дифференциация юридического, а не только обобщение его в этом понятии, представляется целесообразным, дающим возможность проникнуть в суть правового механизма действия конституции.

В стремлении аккумулировать в одном понятии широкий диапазон действия норм основного закона обосновываются иные позиции. Так, В.О. Лучин, аргументированно выделяя регулятивную функцию, без достаточных к тому оснований включает в нее все остальные. По его мнению, «к регулятивным функциям относятся: учредительная, правоприменительная, охранительная и функция социально-нормативной ориентации (программная, целеполагающая)»10.

Закрепление и охрана общественных отношений так же как и учреждение важнейших политико-государственных образований и структур, есть значимый элемент регулирования, но вместе с тем каждая функция имеет свой определенный смысл и отличается присущим ей содержанием. Масштабность конституционного регулирования вытекает из всего комплекса функций конституции и детальное исследование каждой из них позволить познать различные аспекты воплощения велений конституции в реальность.

Функции конституции — это самостоятельная категория науки конституционного (государственного) права, отличная от общетеоретической категории функции права, но органически с ней связанная и требующая глубокого изучения. Потребности реальной жизни вызывают необходимость исследования функций конституции. Юридическая практика должна иметь теоретически обоснованные и фактически осуществимые рекомендации по претворению в действительность конституционных положений, по наиболее оптимальному применению норм конституции. Практические работники (судьи, прокуроры, следователи и др.) должны сверять свои действия с конституционными установлениями. Положения конституции — это тот ориентир, который указывает верное направление в поисках юридически правильного решения в сложных жизненных ситуациях.

Приведенный различными авторами перечень функций не является исчерпывающим и бесспорным. Рассмотрение новых аспектов действия конституции с необходимостью повлечет за собой выделение других функций, иные их классификации. Данную тенденцию следует рассматривать как положительную, способствующую более глубокому познанию такого феномена, как юридическая конституция.

Известно, что понятие «конституция» употребляется в юриспруденции по меньшей мере в двух смыслах: фактическом и юридическом. Фактическая конституция представляет собой объективные, в большей степени экономические и политические отношения, сложившиеся в обществе. Юридическая конституция — это основной закон, закрепляющий важнейшие принципы общественного, конституционного строя, основы правового статуса личности, государственное (национально-государственное) устройство, систему органов государственной власти и местного самоуправления, порядок их формирования. Юридическая конституция отражает и закрепляет фактическую конституцию. Если это отражение соответствует действительности, адекватно ей, то юридическая конституция является реальной, если нет, она фиктивна.

«Действительная конституция страны состоит в реальных фактических отношениях силы, существующих в данном обществе»11, — говорил Ф. Лассаль в лекциях о сущности конституции.

Г.В. Плеханов в своей работе «О материалистическом понимании истории» задает вопрос и отвечает на него: «Почему отменяются старые нормы и старые обычаи? Потому, что они перестают соответствовать новым «условиям», т.е. новым фактическим отношениям, в которые люди становятся друг к другу в общественном процессе производства»12.

«Фиктивна конституция, — писал В.И. Ленин, — когда закон и действительность расходятся, не фиктивна, когда они сходятся»13.

Фактическая конституция, являясь соотношением определенных социальных сил, присуща любому обществу. Юридической же в нынешнем понимании как основного закона государства может быть и не быть. История дает немало подобных примеров. Юридический термин «конституция» был знаком еще Древнему миру. Немало греческих городов — полисов имело писанные конституции. Известны конституции Юстиниана, но это не были конституции в современном понимании. Ими именовались отдельные акты императорской власти. Современные конституции рождены буржуазным строем, его революциями.

Наряду с пониманием соотношения фактической и юридической конституции как отражения и закрепления в основном законе действительного состояния общества, существует и иное представление о данных категориях. Юридическая конституция есть сам текст основного закона, фактическая же воспринимается как воплощение ее норм в реальную общественную среду. Юридическая конституция, таким образом, это писанный текст, фактическая — степень его реализации, воздействия на существующие общественные отношения14.

Проникновение в суть этих явлений возможно посредством анализа функций конституции. Основываясь на научной литературе, собственном понимании данных категорий, представляется возможной следующая классификация функций российской Конституции: право-

вые — учредительная, закрепительная, регулятивная, охранительная, правотворческая; социальные — информационная, интеграционная, стабилизационная, программная, внешнеполитическая, духовно-нравственная.

Среди социальных функций аккумулирующую роль в истинно демократическом обществе, как представляется, призвана играть духовно-нравственная. Она присуща не всем конституциям, но там, где она имеет место, ее значение велико. Наиболее емко она выражена в Преамбуле Конституции РФ 1993 г.: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем Конституцию Российской Федерации».

Существуют социальные функции, свойственные многим конституциям. К ним следует отнести программную. В Преамбуле действующей Конституции США 1787 г. сказано: «Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, утверждения правосудия, охраны внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения нам и нашему потомству благ свободы утверждаем и вводим эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки».

В ст. 3 Конституции Итальянской Республики 1947 г. говорится: «Задача Республики — устранять препятствия экономического и социального порядка, которые фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и действительному эффектному участию всех трудящихся в политической и социальной организации страны».

В Преамбуле Конституции Японии 1947 г. сказано: «Мы, японский народ, действуя через посредство наших должным образом избранных представителей в Парламент и исполненные решимости обеспечить для себя и своих потомков плоды мирного сотрудничества со всеми нациями и благословение свободы для всей нашей страны, исполненные решимости не допустить ужасов новой войны в результате действий правительства, провозглашаем, что народ облечен суверенной властью, и устанавливает настоящую Конституцию».

В наибольшей степени программные положения были свойственны советским конституциям.

Конституция — это не манифест, но ей свойственны программные положения и в ней присутствуют нормы-цели, задачи. Она должна определять стратегию и перспективы развития страны. Конституция РСФСР 1918 г. в качестве основной задачи провозглашала уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление социалистической организации общества и победы социализма во всех странах (ст. 3). Первым разделом данной Конституции являлась написанная В.И. Лениным Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа — программный документ советской власти.

Конституция СССР 1924 г., закрепившая образование Союза Советских Социалистических Республик, как и Конституция РСФСР 1925 г., принятая в соответствии с общесоюзным Основным Законом, отражала задачи союзного государства в политической, экономической и военной областях. Конституция СССР 1924 г. включала два раздела — Декларацию и Договор об образовании Союза ССР, подписанные 30 декабря 1922 г. четырьмя республиками: Российской, Украинской, Белорусской и Закавказской Федерацией, в составе которой находились Грузия, Армения и Азербайджан.

Если среди социальных функций конституции аккумулирующую роль выполняет духовно-нравственная, то среди правовых таковой, как представляется, является регулятивная. Все правовые функции конституции близки друг другу, но регулятивная их объединяет и придает им четкий правовой смысл, характеризуя конституцию в качестве основного закона, закона законов, как писал К. Маркс15.

Проблемы правового регулирования являются центральными в каждой отрасли права. Их исследование с неизбежностью связано с вопросами конституционного регулирования,

представляющего основу отраслевого регулирования. Такой основой по вопросам исключительной и совместной компетенции федерации и ее субъектов служат нормы федеральной конституции.

Конституция — особый акт в правовой системе государства. Ее нормы не образуют самостоятельной отрасли права. Она содержит отправные, принципиальные положения для всех отраслей, являясь в то же время важнейшей составной частью конституционного права, ее ядром.

Выделяется несколько направлений конституционного регулирования. Первое — это поэтапное от общего закрепления до конкретной детализации регулирования общественных отношений исключительно конституционными нормами. Исходя из особенностей регулируемых отношений, оно может складываться из нескольких уровней. Первый, высший — это регулирование нормами основного закона федерации и ее субъектов в рамках их компетенции. Второй представляет собой детализацию норм конституции иными конституционными нормами. И, наконец, возможный третий есть закрепление процессуальной формы, процедуры осуществления материальных норм. При этом необходимо иметь в виду, что границы здесь подвижны, поскольку процессуальные нормы имеются и в конституции, в силу чего различные уровни регулирования могут сближаться. По данной схеме регламентируется законодательная деятельность Федерального Собрания РФ.

Правовое опосредование общественных отношений может достичь поставленной законодателем цели на различных уровнях, выполнить стоящие перед ним задачи и считаться законченным. Возможны несколько вариантов регулирования, различное их сочетание, когда действует либо весь механизм, либо его отдельные звенья. Механизм конституционного регулирования, таким образом, включает три составляющие (конституция, иные материальные конституционные нормы, процессуальные конституционные нормы), которые могут воздействовать на общественные отношения либо самостоятельно, за исключением процессуальных, либо в различном сочетании.

Процессуальные конституционные нормы играют важную роль. Без них невозможен законодательный процесс, иные общественно значимые действия, например, согласие Государственной Думы на назначение Президентом РФ Председателя Правительства страны. Процессуальным нормам отводится важное место в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2010 г.)16, в иных правовых актах, в регламентах палат парламента.

Иной путь воздействия конституционных норм на общественные отношения — это совместное их действие с нормами других отраслей права, комплексное регулирование общественных отношений. В этом случае общественные отношения попадают в сферу конституционного и отраслевого регулирования. Однако это не значит, что одна отрасль права дублирует другую. Одновременно действуют нормы нескольких отраслей, но каждая в рамках своего предмета так, чтобы обеспечить реализацию конституционных велений за счет их конкретизации отраслевым законодательством.

Конституция закрепляет исходные положения, нередко общие принципы для конкретных отраслей права без их детализации, которая составляет существо именно отраслевого законодательства. Урегулирование общественных отношений, как правило, осуществляется за счет действия не одной, а комплекса правовых норм, воздействия на определенные сферы общественной жизни различных отраслей права. В соответствии с этим детализация большинства норм конституции, несмотря на их прямое действие, в текущем законодательстве является необходимой. Она должна исходить из смысла и духа конституционных положений, не искажая и не отрицая их, а создавая наилучшие условия для воплощения в реальную действительность.

Регулятивная функция не поглощает и не нивелирует иные правовые функции — учредительную, закрепительную, охранительную, правотворческую. Последнюю исследователи конституции не называют, но она существует. Конституция в правовой системе страны обладает высшей юридической силой, ни один правовой акт не может ей противоречить, все они должны соответствовать ей. В Конституции РФ содержится перечень федеральных конституционных законов, принятие которых является обязанностью Парламента страны. В ней

разграничиваются сферы законодательной деятельности Федерации и ее субъектов, называется ряд федеральных законов, призванных регламентировать определенные области общественных отношений. Конституция закрепляет круг субъектов законодательной инициативы, процедуру принятия и вступления законов в силу. Ею определен порядок принятия поправок и пересмотра Конституции, принятие новой. Детализация данных конституционных положений осуществляется федеральными и федеральными конституционными законами. К сожалению, федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании до настоящего времени не принят, что свидетельствует о неисполнении Федеральным Собранием России своей конституционной обязанности.

Принятие актов, предусмотренных конституцией, развитие и совершенствование законодательства, параметры которого определены ее нормами, есть показатель верховенства конституции, ее правотворческой функции. Исследование конституционных проблем, функций конституции имеет теоретический и практический смысл, способствуя формированию стратегии, долгосрочного планирования развития и совершенствования законодательства, воплощения велений Основного Закона в реальную жизнь.

1 См.: Радько Т.Н. Теория государства и права: учебник. М., 2011. С. 320.

2 См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной Конституции. М., 2005. С. 60.

3 См.: Радько Т.Н. Социальные функции советского права. Волгоград, 1974; Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 156-158; Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С. 118-128.

4 См.: Бомба И. Юридическая функция Конституции социалистического государства (по материалам СССР и ПНР): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1987. С. 12.

5 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России: учебник. М., 2006. С. 64.

6 См.: Конституционное право России: учебник / под ред. И.В. Мухачева. Т. 1. Ставрополь, 2007. С. 80-88.

7 Витрук Н.В. Указ. соч. С. 118-128.

8 См.: Конституционное право России: учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2008. С. 74.

9 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учебник. Т. 1. М., 2010. С. 161-167.

10 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 35; см. также: Петрова А.В. Основные функции Конституции Российской Федерации: вопросы теории): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

11 Лассаль Ф. Соч. Т. 2. СПб., 1905. С. 28.

12 Плеханов Г.В. Избранные философские произведения. Т. 2. М., 1956. С. 256.

13 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 17. С. 345.

14 См.: Вильданов Р.Х. Конституция в политической системе буржуазного общества. М., 1968. С. 63; Мишин А.А. Государственное право США. М., 1976. С. 29-35; Практика буржуазного конституционализма: критические очерки. М., 1982. С. 39; Витрук Н.В. Указ. соч. С. 4.

15 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 7. С. 40.

16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст. 1447; 2011. № 1, ст. 1.

Р.Г. Нурмагамбетов

К ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ СОДЕРЖАНИЯ ОБЩИХ ОСОБЕННОСТЕЙ

КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Проблема определения понятия и особенностей конституционного регулирования — одна из центральных проблем современной юриспруденции, имеющая огромное теоретическое и практическое значение. Анализ юридической литературы показывает что многочисленные трудности, с которыми сталкиваются ученые-юристы при характристике особенностей конституционного регулирования, обусловлены целым рядом объективных обстоятельств, и в частности, огромным разнообразием форм человеческой деятельности, ее универсальностью, а также отсутствием достаточно полной, основательно разработанной классификации особенностей конституционного регулирования общественных отношений на современном этапе функционирования норм Конституции РФ.

По нашему мнению, особенности конституционного регулирования вытекают из признаков, свойств норм конституционного права и юридических свойств Конституции РФ. В связи

© Нурмагамбетов Рашит Габитович, 2012

Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела аспирантуры и докторантуры (Челябинский государственный университет).