Управление и социальная политика: рамки участия некоммерческих организаций

Социальная политика

А. А. Демидов

УПРАВЛЕНИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: РАМКИ УЧАСТИЯ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

В кругах научного политологического сообщества бытует мнение, что в последнее время интерес к изучению политической сферы и жизни через призму концепта «гражданского общества» угас. По сравнению с «ажиотажем» в данной области, пик которого пришелся на середину 1990-х гг., исследовательский интерес к этой проблематике сейчас более чем скромный. За последние пять лет можно отметить лишь несколько заметных публикаций, возвращающихся к рассмотрению сути понятия, но уже на более глубоком концептуальном уровне. Такого рода работы можно с уверенностью назвать рефлексивными. Их основными идеями являются анализ истории развития в свое время популярной в нашей стране концепции гражданского общества, анализ того, какой из ее вариантов «прижился» в научном сообществе и практических дискуссиях, а также констатация факта, что становление гражданского общества в России еще не закончилось.

Изменилась риторика и гражданских «активистов», благодаря которым концепция и нашла свое место в дискуссионном поле российской общественной науки. Сдвиг произошел с рассуждений о значимости гражданского общества для хода и ускорения демократических преобразований с позиций классических представлений о демократии на анализ реального развития структурных компонентов и элементов гражданского общества, его эмпирически наблюдаемых проявлений. Практика функционирования институциональных проявлений многим кажущейся аморфной реальности гражданского общества сама поставила вопрос о необходимости их анализа, тем более что постепенно накапливался огромный опыт, можно было подводить промежуточные итоги. «Строители» гражданского общества активно занялись рефлексией в отношении своей деятельности, что совпало, в свою очередь, с одновременным разворотом исследовательского интереса к проблемам функционирования конкретных форм феномена гражданского общества.

Некоммерческие организации и их деятельность стали все чаще выступать объектом научных изысканий с последующей интерпре-

© Демидов А. А., 2007

тацией результатов в рамках общей дискуссии о степени сформи-рованности гражданского общества. Изначально исследования третьего сектора, как совокупности НКО, строились преимущественно на дескриптивном базисе, поскольку вполне осознанной была потребность в четком описании существующего феномена по большей степени в статистических терминах: количество, процент, доля и т. д. Следует отметить, что весьма популярным дискуссионным вопросом стала и остается до сих пор проблема взаимодействия НКО и органов власти. Однако это дискуссионное поле также затронула общая тенденция смещения акцента с актуализации существования гражданских ассоциаций в требующей расширения публичной сфере как противовеса власти, что являет собой понимание сути гражданского общества в первые после коллапса советской системы годы, на практическую значимость функционирования НКО. Анализ оценок представителей региональных НКО позволяет сделать вывод об изменении восприятия себя и своей деятельности активистами гражданских ассоциаций (см.: Яргомская, Белокурова, Ноженко, 2004). Самоидентификация активистами НКО себя в нормативной системе координат уступает место осознанию значимости своих практических действий и эффекта от них. Такие же идеи начали транслировать и представители властных структур. Особый интерес представляет поиск причин изменения риторики о роли НКО в обществе и о траекториях их взаимодействия с государством. Однако этот поиск должен предварять анализ теоретических оснований, раскрывающих подобное, более инструментальное, видение роли НКО в обществе, тем более что в науке уже накоплен определенный пласт знаний о направлениях, моделях и закономерностях функционирования НКО в таком ракурсе.

Место НКО в изменяющейся структуре управления

В политической науке в последнее время также наметился если не парадигмальный, то существенный глубокий сдвиг в понимании некоторых феноменов. Прежде всего речь идет о двух краеугольных категориях — демократии и управлении. Чрезвычайную популярность завоевала идея трансформации и модификации процесса управления в современных обществах. Отличная от признаваемых долгое время классических парадигм точка зрения на развитие управления сложилась, безусловно, как результат наблюдения и фиксации его новых форм.

Одной из краеугольных идей нового видения управления является постулат о постепенном изменении традиционной конфигурации управленческого процесса. Происходит отход от «рациональной модели управления», под которой понимается трансформация

традиционными бюрократическими иерархическими структурами интересов и политических ценностей населения в четко прописанные правила и закрепленные законодательно нормы, поддерживаемые принадлежащим этим структурам правом на применение санкций против нарушителей этих норм (см.: Markussen Torfing, 2003; Etzioni-Halevy, 2003; Bogason, 2003). Данная жестко рациональная модель, строящаяся по принципу «команда-контроль», долгое время доминировала в рамках традиционных национальных государств: решения по кругу вынесенных на повестку дня проблем принимаются политиками, контролирующими условно аполитизиро-ванный профессиональный бюрократический аппарат, реализующий эти решения, но политиков в свою очередь контролируют избиратели и выполняющие также функции контроля другие институты (например, СМИ и группы интересов). Модель характеризовалась одним центром концентрации власти, хоть и испытывающим постоянные воздействия со стороны невластных структур. Такие институты, как НКО, анализировались как раз с точки зрения воздействия на процесс принятия решений в рамках таких теоретических схем, как плюрализм и корпоративизм. Но государство в лице правительства и бюрократического аппарата является единственным органом, принимающим решения, а главное — претворяющим его в жизнь.

По мере усложнения обществ, появления новых проблем, не поддающихся решению с помощью традиционных методов, применяемых государством, принятия в качестве отправной точки политики идеи общественно-центристской модели социума, происходит модификация рациональной модели управления. Меняется как состав акторов, участвующих в процессе выработки и реализации политики, так и лежащий в основе старой системы принцип «команда-контроль». Зафиксированным оказывается факт, что процесс принятия решения не ограничен протеканием в рамках формальных государственных структур (см.: Pierre, 1997а), а государство потеряло свой статус единственного агента управления, «допустив» других акторов не только к процессу выработки политики, но и ее реализации. «Политика формулируется и реализуется в системе множества формальных и неформальных институтов, механизмов и процессов, обычно обозначаемых как "управление" (governance)» (см.: Pierre, 2000). На смену командно-контрольным методам координации управленческого процессе пришел переговорный метод, направленный на достижение взаимоудовлетворяющего всех акторов компромисса. Фиксируется и стирание границ между частной и публичной сферами. В реальности все большую роль в процессе решения общественных проблем начинают играть государственно- 151

ПОЯИТЭКС- 2007. Том 3. № 4

частные партнерства (public-private partnerships). Двумя новыми категориями, вмещающим в себя все зафиксированные новые политические практики, являются категории "governance" и "policy network" — управление и политическая сеть. Первый англоязычный термин чрезвычайно трудно перевести в силу его комплексности и объективной сложности процесса, который он обозначает, но в русскоязычной литературе все больше и больше закрепляется его перевод как «управление» (см.: Сморгунов, 2006, с. 248).

Итак, одним из основных тезисов является тезис о мультипликации акторов, участвующих в процессе выработки и реализации политики. Бывшая единственной констелляция акторов управления, состоящая только из государственных структур, заменяется множеством различных комбинаций, включающих в себя бизнес-структуры, лоббистские группы, социальные движения и, конечно, НКО. Впервые исследователи начинают анализ функционирования гражданского общества и его институтов не как противовеса государству с точки зрения отстаивания интересов граждан и получения допуска к выработке политики, а как его равноправных партнеров в деле реализации политико-управленческих решений проблем в определенных областях. Концепция гражданского общества постепенно теряет свою исключительно нормативную окраску вследствие появившейся возможности соединить эти две изначально не имеющие ничего общего концепции—управления ("governance") и гражданского общества (см.: Zimmer, 2000).

Новый тип управления снимает несколько важных проблем, на которых все время акцентировалось внимание в политическом анализе. Первая проблема заключается в высоких издержках разработки и реализации политики. Здесь прежде всего имеется в виду преодоление проблемы игнорирования принятых решений негосударственными акторами, несогласными с ними, поскольку теперь они вовлечены в процесс поиска компромисса и являются полноценными участниками также и реализации решений. Уменьшение затрат происходит и в силу того, что реализацию определенной политики государство вверяет акторам—участникам политического торга и управления в целом. Такими же участниками выработки и реализации государственной политики становятся и НКО. Выход на этот концептуальный уровень анализа взаимоотношений государства и организаций третьего сектора удачно вписывается и в ранее разработанные теоретические объяснительные модели происхождения третьего сектора: теорию изъянов государства и рынка и теорию доверия (см.: Salamon, Anheier, 1998).

Вторая получающая разрешение в рамках нового типа управления проблема — проблема демократического дефицита, всегда

волновавшая теоретиков политической науки. Предложенный и детально проанализированный ранее вариант уменьшения дефицита демократии посредством открытия доступа к политической повестке дня негосударственным акторам теперь органично дополняется открытием доступа и к реализации выработанных сообща решений. Можно отметить, что меняется и понимание сущности демократии, не рассматриваемой теперь как узкоэлитарная концепция. Проблемой, все больше и больше волнующей как теоретиков, так и практиков, является поиск способов расширения участия, что видится в качестве одного из главных способов преодоления узких рамок элитарной демократии. Привлечение и включение различных негосударственных акторов не только и не столько на стадии обсуждения повестки дня, сколько на стадии претворения в жизнь политических программ, рассматривается как основной признак работающих демократий. НКО все чаще звучат в призывах и размышлениях о так называемой «ассоциативной демократии» — еще одном варианте реализации идеалов и принципов демократического устройства.

Важно отметить, что произошел сдвиг в понимании роли НКО: от позиции «НКО как гражданское общество» к позиции «НКО как полноценный субъект политики» в рамках политических сетей. Термин «политическая сеть» также является категорией нового направления исследований, вызванного к жизни появлением концепции управления ("governance"). Собственно, термин призван характеризовать одновременно и механизм нового типа управления (акцентирует внимание на его горизонтальном характере), и форму, в которой это управление протекает (см.: Kenis, Raab, 2003). Популярность понятия «политические сети» вызвала к жизни массу дискуссий, но до сих пор в научном сообществе не достигнуто единство относительно того, считать ли, что речь идет о полноценной концепции или лишь об оригинальном подходе (см.: Сморгунов, 2006, с. 236).

Как уже было отмечено выше, сдвиг в сущности современного управления означал уход со сцены принципа иерархии «политики -бюрократы - избиратели» в силу набирающего обороты процесса перераспределения власти от государства к негосударственным акторам по мере усложнения политического пространства. Исследователей стал интересовать вопрос, в каких, если не в старых, иерархических формах происходит процесс выработки политики, какие закономерности определяют ход этого процесса. Рынку как системе координации интересов и ресурсов различных акторов было отказано в доверии уже давно. Теперь ревизии подверглась идея об эффективности иерархии как такой координационной системы (см.: Borzel, 1998). Исследователи предложили переместиться на другой

уровень в анализе того, насколько эффективно может функционировать государство. Выработка политики внутри политических сетей избавляет от несовершенств рынка и иерархии и придает процессу управления большую эффективность.

Политические сети представляют собой совокупность акторов, взаимодействующих в неиерархическом пространстве, обладающих ресурсами и обменивающихся ими в процессе переговоров относительно значимых аспектов политики. Взаимодействие в сети строится вокруг властного актора, представляющего государство и его институты, носит добровольный характер, подкрепленный установкой на то, что кооперация является лучшим способом удовлетворения интересов всех участников сети (см.: Rhodes, Marsh, 1991). Основным процессом, идущим в сети, является процесс диалога и согласования интересов акторов, протекающий как обмен ресурсами и позициями для принятия взаимовыгодного решения. Решения, к которым пришли акторы в процессе диалога, могут не быть подкрепленными какими-либо экономическими мотивами, властными санкциями или нормативным контролем. Доверие и принятие обязательств являются скорее скрепляющим материалом, способствующим дальнейшей деятельности акторов по реализации принятого решения (см.: Bovaird, 2005). Этот акцент на доверии помогает «перекинуть» логический мостик к концепции социального капитала как необходимого условия поступательного прогрессивного развития общества по пути улучшения демократических управленческих практик и экономического роста (см.: Paldam, 2001). Доверие является той переменной, с помощью которой можно «протестировать» эффективность той или иной сети и рассмотреть конечный «продукт» взаимодействия — то или иное политическое решение на предмет ее эффективности.

Любая политическая сеть имеет свою институциональную структуру, включающую регулятивные элементы (роли, процедуры, правила), нормативные элементы (нормы, ценности, стандарты), когнитивные элементы (коды, циркулирующие в сети знания и концепты) и символические элементы (идентичности, идеологии, общие точки зрения и взгляды) (см.: Marsh, Smith, 2000). Собственно, анализ политических сетей и строится на анализе этих элементов как отдельно, так и во взаимосвязи. Анализ политических сетей и взаимодействия внутри них помогает дать ответ на вопрос, как формируется политика, избегая громоздкого системного подхода макроуровня и преодолевая недостатки исследований микроуровня политики. Однако следует признать, что теория политических сетей не является теорией в строгом смысле, но скорее является инструментом для описания и измерения различных конфигураций взаи-

модействия акторов и их структурных характеристик (см.: Kenis, Schneider, 1991). Концепция помогает раскрыть во всем многообразии направления взаимодействия государственных и негосударственных акторов, а значит, можно провести анализ моделей участия НКО в управленческом процессе.

Реализация социальной политики: необходимое партнерство НКО и государства

Сфера социальной политики не только не остается в стороне от идущих изменений в структуре управления современными обществами, но скорее является тем полем, где эти изменения назревают и принимают четкие очертания. Динамизм развития социальной сферы делает именно социальную политику направлением, обладающим статусом приоритетного и потому испытывающим постоянное давление политического торга и борьбы, полным непрекращающихся дискуссий о путях совершенствования, пространством пересечения интересов всех без исключения акторов.

На современном этапе улучшение социального положения населения и увеличение социальных программ рассматривается как главное ожидание от деятельности государства. Однако эти призывы вступают в противоречие с принципами функционирования неолиберальной экономики. В развитых демократиях это противоречие отчасти получило свое разрешение с развитием третьего сектора как совокупности структур, создаваемых по инициативе самих граждан (что делает его одной из структур гражданского общества наряду с партиями и группами интересов) для заполнения лакун в реализации социальных программ. Предоставление общественных благ группам населения, испытывающим недостаток «внимания» со стороны государства, сразу стало одной из основных функций третьего сектора в силу особенностей функционирования НКО, которые в своей деятельности избавлены от таких классических «болезней» государства и рынка, как бюрократизация и рутинизация деятельности, отдаленность от конечного потребителя и недостаток ресурсов. Иными словами, третий сектор и НКО способствуют преодолению изъянов государства и рынка (см.: Константинова, 2004).

Деятельность НКО как поставщиков благ населению первоначально развивалась исключительно в самостоятельном русле, однако в Европе и США государство вскоре обратило внимание на рост масштабов третьего сектора и на те выгоды, извлечь которые оно могло из координированного взаимодействия с НКО. Признание НКО в качестве важного партнера, которому можно доверить выполнение некоторых традиционно закрепляемых за государством

социальных функций, отвечало главному требованию к государственной социальной политике — расширение социальных программ при одновременном сокращении издержек и нагрузки на само государство как главного агента социальной политики. Это также отвечало и требованиям обеспечения большей демократичности в управленческом процессе, поскольку НКО стали привлекаться в государствах Европы и США к процессу управления обществом. В Великобритании анализ выгод от сотрудничества с НКО привел к принятию закона, обязывающего органы местного самоуправления сотрудничать с НКО в деле реализации возложенных на них социальных функций (см.: Kelly, 2003). Законом подразумевается создание политических сетей с участием НКО, в которых будет проходить согласование позиций и выработка общих решений между этими двумя акторами социальной политики. Сдвиг в понимании такой роли НКО на Западе происходил по мере профессионализации третьего сектора, расширения масштаба его присутствия в социальной сфере как поставщика общественных благ и увеличения симпатий населения к его деятельности. Западные государства всеобщего благоденствия очень чутко отреагировали на появляющуюся возможность расширения своих рамок, особенно, с учетом наличия многих кризисных явлений в их функционировании (см.: Lewis, 2001). Однако этот сугубо инструментальный подход к видению роли НКО вскоре обнаружил несколько несоответствий таким фундаментальным явлениям, как демократия, и вызвал много критических замечаний, как со стороны представителей государственных администраций, так и со стороны самих НКО.

Рассматривая НКО через призму производства и предоставления услуг и благ, западные исследователи различают три роли третьего сектора в отношении общественных благ: со-управление ("co-governance"), когда третий сектор участвует в планировании и разработке схем предоставления общественных благ; со-менеджмент ("co-management") раскрывает модель, когда третий сектор участвует в производстве общественных благ совместно с государством; со-производство ("co-production") описывает ситуацию, когда сами граждане в той или иной мере производят часть общественных благ для себя (см.: Pestoff, Osborne, Brandsen, 2006). Первые две модели предполагают взаимодействие с органами государственной власти, которое и складывается в политических сетях. Однако что означает это взаимодействие с точки зрения соблюдения общепринятых норм демократичности?

Прежде всего разработчики концепции политических сетей указывают на столкновение двух точек зрения. Сторонники первой отмечают, что в процессе зарождения и развития таких новых форм

управления, как политические сети, свое разрешение получает проблема легитимности. Складывающиеся сети, несомненно, открывают новые возможности для расширения политического участия для населения, что видится как «лекарство» против эрозии демократии в современных обществах (см.: Klausen, Sweeting, 2003).

Падение электоральной активности на выборах и снижение доверия правительствам ставит государственные институты в современных обществах под угрозу потери способности придавать своим решениям легитимный характер. Расширение участия населения в решении прежде всего местных проблем видится как средство преодоления дефицита легитимности. Данная проблема получила признание и на общеевропейском уровне, что отразилось в содержании «Белой книги по управлению» ЕС, представляющей собой изложение нового видения процесса управления в ЕС с точки зрения как раз преодоления дефицита демократии и расширения участия. Вовлечение местных сообществ в процесс выработки и реализации политики рассматривается как наиглавнейшее средство разрешения проблемы низкой легитимности.

Важно, что традиционные формы политического участия, начиная от возможности работы в представительных институтах и заканчивая письмами местным чиновникам, более не рассматриваются как разрешающие проблему нехватки легитимности в полной мере, так как эти формы относятся к индивидуальным формам участия рядовых граждан и не затрагивают процесс реализации политики, пусть даже и претерпевающий некоторые изменения под воздействием активности граждан. Под расширением участия в управлении все больше и больше понимают вовлечение и взаимодействие с ассоциациями граждан, что локализует управление в сфере коллективного действия (см.: Stoker, 1998).Участие НКО в переговорном процессе по основным проблемам реализуемой политики как раз представляет собой пример вовлечения представителей местного сообщества. Идея об увеличении связи между массами и элитами получает в случае включения НКО в политические сети конкретное воплощение. Создаваемые гражданами на местном уровне НКО являются каналами участия населения в политическом процессе, причем не только на «входе», но и на «выходе». Будучи уже не просто группами интересов, осуществляющими попытки оказать влияние на формирование политической повестки дня, НКО в силу своей профессиональной ориентации на производство и предоставление общественных благ и услуг автоматически оказываются наилучшими партнерами для государства в деле реализации разрабатываемых и принимаемых программ решения общественных проблем.

Однако существует другая точка зрения, в соответствии с которой форма, которую принимает современное управление в политических сетях, совершенно не гарантирует повышение уровня демократичности, скорее наоборот, становится препятствием. Некоторые исследователи утверждают, что не существует гарантии демократического характера сетевого управления уже в силу того, что не существует критериев, по которым можно оценить демократичность идущего в сетях процесса (см.: Klijn, Koppenjan, 2000).

Традиционное представительное управление выигрывает с точки зрения легитимности, потому что оно основывается на системе общепризнанных правил и процедур, таких, например, как выборы. Политические сети формируются в большинстве своем стихийно. Значимость формально установленных норм и правил в политических сетях существенно ниже, поскольку взаимодействие часто осуществляется без всякого формального закрепления. Если обратиться к практике включения НКО в политические сети, то чаще всего можно наблюдать превалирование неформальных контактов, процедур и практик взаимодействия с государственными институтами, что делает подобную сетевую кооперацию лишенной всякой легитимности и на «входе» и на «выходе».

Привлечение НКО к процессу идентификации, обсуждения, принятия решений по общественным проблемам и претворения их в жизнь не получает такой поддержки и одобрения граждан, как принимаемые законодательными ассамблеями акты и решения. Более того, импульсы к включению НКО в политический процесс могут идти и от отдельных политиков и чиновников, что может делать процесс управления заложником их индивидуальных интересов. Все это происходит не в традиционном для современных демократий электоральном пространстве. Иными словами, обвинение в нехватке легитимности можно суммировать следующим образом: не избираемые гражданами органы и самовыдвигаемые представители пользуются властью и влиянием за счет избираемых.

Другой повод для критики возникает при определении типа НКО, включенных в политический процесс. Не все НКО получают статус акторов сетей как раз в силу доминанты неформального компонента формирования и функционирования сетей. Взаимодействие в политических сетях происходит между ограниченным числом акторов и, кроме того, правила, циркулирующие в сети, могут ограничивать доступ другим акторам, в том числе оставляя «за бортом» и НКО. Подобная ситуация признается исследователями как способствующая «затенению» управленческого процесса (см.: Kelly, 2003).

Еще более серьезные дебаты вызывает проблема ответственности в сетях. Сети представляют собой совокупность равных акто-

ров, пусть и обладающих различными ресурсами, но уравновешивающими друг другу как раз в силу различной степени обеспеченности ресурсами. В сетях отсутствует центральный актор, который можно было бы определить как ответственный в случае, если сеть генерирует не соответствующую ожиданиям граждан политику. Поиск взаимоприемлемых позиций в процессе переговоров и определение среди всех акторов ответственных за определенный компонент разработанной комплексной программы лишает сеть наличия актора, способного взять на себя полную ответственность в случае провала предложенного варианта решения проблем. Скорее всего вся ответственность будет возложена гражданами на государственные институты в силу функционирования целой системы контроля над правительствами. Деятельность же НКО свободна от всякого контроля со стороны граждан, за исключением внутреннего. Кроме того, некоторые исследователи придерживаются точки зрения, что одной из стратегий, которой следуют участники сетей, является стратегия поддержания неопределенности в вопросах ответственности, поскольку подобная ситуация открывает большое поле для маневра, но также и для злоупотреблений (см.: Schwartz, 2001).

Другая сторона этой же проблемы включает в себя вопрос об ответственности НКО в деле реализации, например социальных программ. Происходящее в сетях распределение функций чаще всего означает возложение на НКО задач, выполнение которых ранее брало на себя государство. Когда государство передает часть своих социальных функций НКО в силу их большей профессиональности, компетентности и близости к потребителю, всегда возникает вопрос, по каким критериями оно выбирает те или иные НКО и как контролирует эффективность выполнения НКО возлагаемых на них задач. Здесь предлагаемые варианты избегания ситуации неопределенности ответственности в виде формализации взаимодействия государства и НКО, что, следовательно, предполагает прописывание и механизмов контроля их деятельности, наталкивается на протесты самих НКО. Подобное углубление отношений с государством, несомненно, является шагом к подчинению НКО и потере ими своей независимости. Последнее особенно важно для НКО с точки зрения своего имиджа как независимых акторов в глазах граждан. Однако обратная ситуация сохранения в большей степени неформальных договоренностей с НКО противоречит практике функционирования государства, передающего не только часть своих функций, но и финансовое обеспечение этих функций и желающего проконтролировать использование этих средств. Способом разрешения сложившегося противоречия видится наличие большо-

го доверия и взаимности в работе между государством и НКО, отчего, собственно, и зависит эффективность подобных партнерств.

Еще одной проблемой, приписываемой сетевому управлению, является проблема превалирования узких интересов над общими. Легко предположить, что акторы, взаимодействующие в сети, будут стараться удовлетворить свои индивидуальные или узкоколлективные интересы (если речь идет об НКО, например, представляющих инвалидов). Этот универсальный закон рационального поведения ставит под сомнение эффективность функционирования политических сетей с точки зрения обслуживания публичного интереса. НКО и представляемые ими интересы действительно являются частными по сравнению с тем публичным интересом, который в своем лице представляет правительство. Сети всегда страдают так называемой «секторальной» ограниченностью, поскольку в своем функционировании охватывают отдельные сектора или кластеры общественных проблем, оставляя многие без должного внимания. Для сферы социальной политики такая ограниченность может стать причиной недооценки многих острых социальных проблем. Не исключается тот факт, что многие проблемы в той же социальной сфере могут вообще не находиться в центре взаимодействия в сетях. Налицо опасность эксклюзивности многих проблем из сферы внимания акторов и неравномерное распределение того синергети-ческого эффекта, который возникает от взаимодействия государственных и негосударственных институтов. Исследователи не упускают возможность указать и на нарушение принципа равенства при таком подходе к управлению (см.: Hansen, 2003). Группы, интересы которых НКО отстаивают в политических сетях и улучшение положения которых становится приоритетом функционирования той или иной сети, находятся в более привилегированном положении, чем другие.

Однако бесспорен тот факт, что возникновение политических сетей способствует повышению уровня легитимности на «выходе». Западные исследователи, анализирующие эффективность сетевого управления, отмечают, что падению уровня доверия правительству на «входе» можно противопоставить большую легитимность на «выходе» (см.: Kenis, Raab, 2003). Легитимность на «входе» подразумевает соответствие принимаемых решений воле граждан, выражаемой ими как избирателями. Легитимность на «выходе» означает прежде всего, что выпускаемое политико-управленческое решение является максимально адекватным с точки зрения содержания проблем граждан и обладает большой способностью разрешения этих проблем (большей эффективностью). В первом случае идеалом, безусловно, является управлением, осуществляемое самими граж-

данами, тогда как во втором случае важно управление для граждан. Управление для граждан «извлекает» для себя легитимность из своей способности разрешать проблемы, требующие коллективных действий всех основных акторов: публичных институтов, частных институтов и гражданских ассоциаций. Как было отмечено выше, управление, осуществляемое в политических сетях, обладает большей легитимностью на «выходе», чем на «входе», и способствует этому как раз привлечение НКО в качестве партнеров. Эффективность разрабатываемой политики возрастает во много раз с привлечением НКО.

Во-первых, НКО являются средоточием специального знания, опыта и навыков разрешения проблем в специфической ситуации (например, острая социальная проблема), чем не может похвастаться государство. Во-вторых, подход НКО к разрешению социальных проблем существенным образом отличается от государственного подхода. Социальная политика любого государства носит преимущественно патерналистский характер, превращающий индивида в простого получателя помощи, идущей от государства и не рассматривающий его активность как полезный и снижающий затраты инструмент. В-третьих, НКО свободны от присущих государственным органам институциональных и структурных ограничений, что делает их более гибкими и устойчивыми к «болезням» рутини-зации и бюрократизации. НКО также не ограничены в выборе средств и методов действия или расходовании имеющихся финансовых средств в отличие от бюрократических управленческих институтов. В-четвертых, они более близки к своим целевым группам, что является важной предпосылкой успешной социальной политики в силу особой чувствительности «объектов» социальной сферы и чрезвычайной сложности их проблем. Эти аргументы говорят в пользу установления тесных партнерских отношений между государством и НКО, несмотря на существующие оговорки в плане демократичности такого сотрудничества.

Еще не закончены дебаты в западной науке о том, что больше приносит сетевой характер управления в целом: закрытости и непрозрачности процесса принятия решений или, наоборот, большую демократичность. Не остаются в стороне от критических замечаний и политические сети, включающие НКО. Однако практика, скорее, показывает, что в споре между требованиями нормативного соблюдения идеалом демократии и требованиями эффективности перевес пока остается на стороне вторых. Стремительно меняющаяся социальная реальность требует более гибкого реагирования со стороны ответственных за ее воспроизводство институтов. В свою

очередь, государство все больше и больше признает неспособность справиться с такими нагрузками в одиночку. Развитие партнерства с НКО в сфере социальной политики видится как способ повышения общей эффективности социальной политики.

В российском дискуссионном пространстве о роли НКО дебаты об их социально-экономических функциях пока не заняли должного места, в то время как все чаще и чаще в риторике государственных служащих и чиновников звучат призывы активнее привлекать НКО к совместным социальным проектам. Можно надеяться, что от риторики впоследствии будут исходить импульсы к реальным действиям.

Литература

Государственная политика и управление / Под ред. Л. В. Сморгунова. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.

Константинова Л. Становление общественного сектора как субъекта социальной политики: опыт концептуализации и анализ реальных практик // Журнал исследований социальной политики. 2004. Т. 2. № 4. С. 447-469.

Яргомская Н., Белокурова Е.. Ноженко М., Торхов Д. Почему НКО и власти нужны друг другу. Модели взаимодействия в регионах Северо-Запада // Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе. СПб.: Изд-во «Норма». 2004. С. 52-147.

Bogason P. Networks in Policy Analysis: Towards a New Pragmatism / Centre for democratic network governance working paper series // http://www.ruc.dk/upload/application/pdf/857281a0/Working_Paper_2004_8.pdf

Borzel T. Organising Babylon — on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. N 2.

Bovaird T. Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society // International Review of Administrative Sciences. 2005.Vol. 71. N 2. P. 217-228.

Etzioni-Halevy E. Network Governance as a Challenge to Democratic Elite Theory // Paper presented at the Conference on Democratic Network Governance. Copenhagen, May 22-23, 2003.

Hansen K. Representative Government and Network Governance — in need of Co-governance // Paper presented at the Conference on Democratic Network Governance. Copenhagen, May 22-23, 2003.

Kelly J. Governance Partnership or Agent? English Local Government and Voluntary and Community Sector Organizations in Networked Governance // Paper presented at the Conference on Democratic Network Governance. Copenhagen, May 22-23, 2003.

Kenis P., Raab J. What Do Policy Networks Do? // Paper presented at the Conference ON Democratic Network Governance, Copenhagen, May 22-23, 2003.

Kenis P., Schneider V. Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox, in Marin and Mayntz (eds.). 1991. P. 25-59.

Klausen J., Sweeting D. Legitimacy, Citizen participation, and Community Involvement in Governance // Paper presented at the Conference on Democratic Network Governance. Copenhagen, May 22-23, 2003.

Klijn E., Koppenjan J. Public management in Policy Networks - Foundations of a Network Approach to Governance // Public Management. 2000. Vol. 2. N 2. P. 135-158.

Lewis J. The State and the Third Sector in Modern Welfare States: Independence, Instrumentality, Partnership / The Third Sector in Europe. Cheltenham, 2001. P. 169-185.

Markussen M., Torfing J. Grasping Policy Networks / Centre for democratic network governance working paper series // http://www.ruc.dk/upload/application/pdf/6a6925ad/W orking_Paper_2003_5.pdf

Marsh D., Smith M., Understanding Policy Networks: towards a Dialectical Approach // Political Studies. 2000. Vol. 48. P. 4-21.

Paldam M. Social Capital: One or Many? Definition and Measurement // Journal of economic surveys. 2001. Vol. 14. N 5. P. 629-653.

Pestoff V., Osborne S., Brandsen T. Patterns of Co-production in Public Services // Public Management Review. 2006. Vol. 8. N 4. P. 591-595.

Pierre J. State Models and Economic Development: Controversies, Convergences and Consequences / A paper presented at the IPSA Congress. Seoul, 1997.

Pierre J., Peters G. Debating Governance. Authority, Steering and Democracy. Oxford: Oxford University Press, 2000. P. 113.

Rhodes R. A. W, Marsh D. New Directions in the Study of Policy Networks // European Journal of Political Research. 1991. N 21. P. 181-205.

Salamon L. M., Anheier H. K. Social Origins of Civil Society: Explaining the Nonprofit Sector Cross-nationally // Voluntas: International journal of Voluntary and Nonprofit organizations. 1998. Vol. 9.N 3. P. 213-247.

Schwartz R. Managing Government — Third Sector Collaboration: Accountability, Ambiguity, and Politics // International Journal of Public Administration. 2001. Vol. 24. N 11. P. 1161-1188.

Stoker G. Governance as Theory: Five Propositions // International Social Science Journal. 1998. N 155. P. 17-38.

Zimmer A. Governance and Civil Society // http://nez.uni-muenster.de/download/ Zimmer_Civ_Gov.pdf

ПОЛИТЭКС- 2007. Том 3. № 4