Особенности правового регулирования предпринимательской деятельности, связанной с использованием природных ресурсов

Ю.Е. Будникова, Г.В. Дятко

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, СВЯЗАННОЙ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ*

Использование природных ресурсов является сегодня одной из острейших государственных проблем, так как природопользование в России носит не только экономический, но и политический характер. При этом не менее значимым элементом государственного управления в сфере использования национальных природных богатств остаются правовые основы данных отношений.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 использование природных ресурсов представляет собой эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Это означает, что в процессе хозяйственной деятельности природные ресурсы используются как напрямую, т. е. в качестве основного средства для извлечения прибыли, так и опосредованно, оказывая негативное воздействие на природный объект либо всю окружающую природную среду в целом.

Эксплуатация природных ресурсов подразумевает их извлечение и вовлечение в хозяйственный оборот в качестве предмета получения прибыли. Опосредованное использование природных ресурсов осуществляется путем внедрения в природную среду без их вовлечения в хозяйственный оборот, но оказывая влияние на состояние окружающей среды.

Анализ действующего законодательства позволяет полагать, что в настоящее время приоритетным является экосистемный подход при регулировании отношений по ведению предпринимательской деятельности, основанной на природопользовании, который связан с правовыми требованиями о предупреждении, недопущении причинения вреда в процессе пользования конкретным при-

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором С.С. Занковским.

1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 46

родным ресурсом и окружающей природной среде в целом. При этом отношения по использованию отдельных природных объектов осуществляются преимущественно на основе одинаковых правовых мер, таких как нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование и т.д. Следует подчеркнуть, что эти меры имеют универсальный характер и применяются независимо от вида предпринимательской деятельности, связанной с использованием природных ресурсов.

В то же время менее развит другой подход, в основе которого лежит признание того, что регламентирование указанной деятельности не может осуществляться только природоохранными нормами. По нашему мнению, именно такое направление должно превалировать в процессе совершенствования законодательства.

Очевидно, что правовое регулирование рассматриваемого вида предпринимательства осуществляется в рамках законодательства о предпринимательстве и природоресурсного законодательства, и этим обусловлена разобщенность норм, регламентирующих данные отношения.

Например, отношения в сфере водоснабжения и водоотведе-ния регулируются Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»2. Требования к качеству и безопасности воды, подаваемой с использованием централизованных и нецентрализованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, в том числе открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), устанавливаются законодательством РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательством о техническом регулировании. Так, водным законодательством РФ регламентируется забор воды из водного объекта и сброс сточных вод в водный объект, а Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»3 регулируются отношения в сфере горячего водоснабжения, осуществляемого с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения).

Аналогичным образом складывается ситуация и в иных сферах рассматриваемой деятельности.

2 СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7358.

3 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159.

Одним из видов предпринимательской деятельности, связанной с природопользованием, является деятельность по добыче полезных ископаемых (поиск, разведка, добыча нефти и газа). Нефтяная и газовая промышленность сегодня является самой прибыльной, спрос на нефть и природный газ постоянно растет. Угольная промышленность - важное звено топливно-энергетического комплекса; % угля используется в промышленности, на тепловых электростанциях как топливо, а также как технологическое сырье и топливо в металлургии и химической промышленности (коксующиеся угли)4.

Правовое регулирование нефтегазодобывающей промышленности осуществляется главным образом нормами горного и предпринимательского права. Отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, регулируются соглашением о разделе продукции, заключаемым в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»5.

Данный Закон регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, и определяет основные правовые условия таких соглашений. При этом установлено, что отношения, не урегулированые указанным Законом, в том числе возникающие в процессе пользования землей и другими природными ресурсами, а также особенности его применения с учетом ограничений или запретов на право собственности на добываемые драгоценные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье и другие металлы и продукты, регулируются законодательством о недрах, другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Что касается прав и обязанностей сторон соглашения о разделе продукции, то они определяются в соответствии с вышеназванным законом и гражданским законодательством РФ.

Однако система правовых норм, регулирующих отношения при пользовании недрами, не выстроена надлежащим образом и не

4 См.: URL: http:/ www.cdu.ru/catalog/operative_data/svd/svd_data.php (дата обращения: 05.08.2014).

5 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.

является целостной и сбалансированной. В самих законах нормы лишь декларируются в общей форме, не излагаются логично и последовательно, при этом допускаются дублирование, разночтения.

Государство и хозяйствующие субъекты, вступая в отношения по пользованию недрами, преследуют различные цели, их интересы зачастую противоположны.

Еще одним видом предпринимательской деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, является лесозаготовительное производство.

Согласно ст. 29 Лесного кодекса РФ заготовка древесины, являющаяся одним из видов использования леса, представляет собой предпринимательскую деятельность, которая может осуществляться только гражданами, которые прошли государственную регистрацию в качестве индивидуальных предпринимателей, а также коммерческими и некоммерческими организациями самостоятельно, на свой риск, и направлена на систематическое получение прибыли от заготовки древесины.

Понятие «заготовка древесины» включает в себя рубку лесных насаждений, транспортировку срубленных деревьев от места заготовки к лесопогрузочным пунктам, частичную переработку (распилку, очищение от древесной коры, сколачивание в партии и т.п.), хранение и вывоз из леса древесины любым разрешенным способом и видом транспорта.

Таким образом, использование леса осуществляется путем изъятия природного ресурса (в данном случае древесины) из экосистемы и реализации его в целях получения прибыли. При этом правовое регулирование указанной деятельности осуществляется одновременно как лесным, гражданским законодательством, так и законодательством в сфере предпринимательства.

Лесное законодательство регламентирует порядок осуществления лесозаготовок, а также устанавливает определенные природоохранные ограничения.

При заготовке древесины граждане и юридические лица вправе осуществлять строительство лесных дорог, лесных складов, других строений и сооружений. Создание перечисленных объектов лестной инфраструктуры может быть и обязательным на основании условий договора.

Следует обратить внимание, что в соответствии с Лесным кодексом РФ заготовка древесины осуществляется:

1) гражданами и юридическими лицами на основании договоров аренды лесных участков (по общему правилу);

2) федеральными государственными учреждениями на лесных участках, находящихся в государственной собственности, с их предоставлением этим учреждениям для указанной цели в постоянное (бессрочное) пользование (когда это допускается федеральными законами);

3) гражданами и юридическими лицами для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов РФ).

При размещении заказа с одновременной продажей лесных насаждений для заготовки древесины заключается договор, в котором содержатся элементы государственного или муниципального контракта на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и договора купли-продажи лесных насаждений.

При этом в законодательном регулировании лесозаготовительной деятельности как вида предпринимательской деятельности наблюдается явная разобщенность.

В частности, предоставление лесных участков в аренду, в постоянное бессрочное пользование осуществляется в соответствии с лесным законодательством. При этом к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ.

Контракт на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов заключается в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд6.

Таким образом, регулирование вопросов, связанных с данной деятельностью, также осуществляется одновременно нормами различных отраслей права, в связи с чем нет упорядоченности в правовом обеспечении деятельности.

Что касается водных ресурсов, то по способу их использования водопользование подразделяется на:

6 См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. 50

1) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;

2) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;

3) водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

Аналогично тому, как это происходит с использованием лесов и недр, правовое пользование водными ресурсами регулируется нормами различных отраслей.

Порядок использования подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливается законодательством о недрах.

При использовании водных объектов для целей производства электрической энергии отношения, возникающие при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидроэнергетических сооружений, в основном регулируются Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»7.

Использование поверхностных водных объектов в качестве путей сообщения осуществляется в соответствии с законодательством о водном транспорте.

Отношения, возникающие из торгового мореплавания, регулируются Кодексом торгового мореплавания РФ.

Отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта РФ, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях РФ, а также при использовании водных объектов для сплава древесины, регулируются Кодексом внутреннего водного транспорта РФ.

Проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация зданий, строений, сооружений для рекреационных целей, в том числе для обустройства пляжей, осуществляются в соответствии с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

7 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

Использование водных объектов рыбохозяйственного значения для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»8 и законодательством РФ, регулирующим отношения в области аквакультуры (рыбоводства)9.

Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с Водным кодексом РФ и законодательством о недрах10 и т. д.

На примере перечисленных видов использования природных ресурсов можно сделать следующие выводы.

Природоресурсное законодательство, т.е. лесное, водное, земельное и др., как и природоохранное, не может вместить весь спектр регулируемых отношений, возникающих при ведении хозяйственной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов. И такая ситуация вполне оправданна и закономерна.

Правоотношения в области охраны природных объектов и правоотношения, возникающие в связи с использованием природных ресурсов для получения прибыли, существуют в разных правовых плоскостях. Однако эти правоотношения объединяет один объект - природные ресурсы.

Данный общий объект и формирует комплексный подход в регулировании использования природных ресурсов при осуществлении предпринимательской деятельности, который позволит охватить интересы всех участников процесса, как предпринимателя-природопользователя, так и государства - собственника природных богатств.

Именно на этом основании с позиции оптимального сочетания частных и публично-правовых норм возможно установление системы пределов экологически правомерного поведения субъектов природопользования, вне которой невозможно эффективное правовое регулирование предпринимательства, связанного с природопользованием.

8 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5270.

9 См.: Федеральный закон от 2 июня 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3440.

10 См.: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» // Ведомости РФ. 1992. № 16. Ст. 834.

Учитывая вышесказанное, представляется целесообразным классифицировать предпринимательскую деятельность, основанную на использовании природных ресурсов. Деление на категории позволит установить правовую нишу для каждой из них, а также критерии, условия и пределы правового регулирования.

Всю предпринимательскую деятельность, так или иначе связанную с использованием природных ресурсов, можно подразделить на две категории:

1) связанную с прямым использованием природных ресурсов, вовлеченных в хозяйственный оборот;

2) косвенно использующую природный объект и оказывающую воздействие на окружающую природную среду.

В свою очередь, каждую из указанных категорий можно разделить на подвиды.

Предпринимательская деятельность, связанная с прямым использованием природных ресурсов, подразделяется на:

деятельность с изъятием природных ресурсов из окружающей природной среды (горно-добывающая, нефтегазодобывающая и т. д.);

деятельность без изъятия природных ресурсов, например использование водных объектов для целей производства электроэнергии, рыболовства, для проведения строительных, буровых и других работ, для рекреационных целей.

Предпринимательская деятельность, относящаяся ко второй категории, не использует какой-либо природный ресурс напрямую, т.е. извлекая его из экосистемы и направляя в хозяйственный оборот. В процессе ее осуществления природные объекты используются, как уже указывалось выше, косвенно (например, выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, размещение отходов производства и потребления и другие виды воздействия на окружающую среду).

Однако такое воздействие не всегда является негативным, т.е. не всегда приводит к негативным изменениям качества окружающей среды.

Если влияние хозяйственной деятельности происходит в пределах допустимого воздействия на окружающую природную среду, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биоло-

гическое разнообразие, и не наносит при этом вред окружающей природной среде, такое воздействие не является негативным.

Учитывая это, предпринимательскую деятельность, косвенно использующую тот или иной природный объект, можно подразделить на:

оказывающую негативное воздействие на окружающую природную среду и зарегистрированную в соответствующем государственном реестре как объект негативного воздействия;

оказывающую негативное воздействие на окружающую природную среду, не внесенную в реестр объектов негативного воздействия.

Такая классификация предпринимательской деятельности позволяет установить четкие границы в системе действующего правового регулирования предпринимательства и определить пределы сферы действия тех или иных экологических ограничений при осуществлении конкретного вида деятельности.

Несмотря на значимую роль природно-ресурсного комплекса в экономике любого государства, существует мнение о том, что добыча и переработка минерального сырья и горно-рудное производство - это удел развивающихся государств, а развитые страны наращивают высокотехнологичные производства. Поэтому особую актуальность приобретают задачи экономного и улучшенного использования природных ресурсов, предотвращения их нерационального использования.

Разумеется, на государственном уровне разработаны различные государственные стратегии, программы, направленные на использование и воспроизводство природных ресурсов. Предусматривается, в частности:

эффективное обеспечение функций государства как собственника природных ресурсов РФ по их использованию, воспроизводству и охране на базе совершенствования законодательных, экономико-нормативных, научно-методических и организационно-хозяйственных подходов и мероприятий;

уменьшение ресурсоемкости экономики, сокращение расходов природных ресурсов в расчете на единицу конечной продукции;

совершенствование системы государственного регулирования в природно-ресурсной сфере;

создание эффективных экономических механизмов ресурсо-пользования с учетом российской специфики и повышение доли

платежей за использование природных ресурсов в бюджеты всех уровней;

учет региональных особенностей и приоритетов в отношении регионов со специфическими условиями хозяйствования;

принятие органами государственной власти взвешенных стратегических и оперативных управленческих решений, которые должны обеспечить сбалансированное развитие российского минерально-сырьевого комплекса.

Однако принятие всех этих документов на долгосрочную перспективу не принесли ожидаемого результата. До сих пор не выработана научно обоснованная концепция использования природных ресурсов, которая зачастую отождествляется только с экспортированием растительного и минерального сырья и не учитывает интересы будущих поколений.

Вопрос коренного улучшения использования природных ресурсов и ресурсообеспечения человечества обусловливает необходимость строгого соблюдения эколого-экономического подхода к эксплуатации природных ресурсов, бережного отношения к продуктам переработки природных ресурсов (например, широкое применение вторичного сырья и комплексное использование природных ресурсов).

В современных условиях при продолжающемся росте потребления природных ресурсов существует два альтернативных пути: продолжение разведки и экономная добыча полезных ископаемых и ресурсосбережение, а главное - переход от политики «проедания» общенародного достояния к выгодному (рациональному) и бережному использованию природных богатств.

Назрела необходимость принятия различных правовых, организационных, научных, производственных, технических и экономических мер, которые должны быть направлены на экономное расходование топливно-энергетических ресурсов и на вовлечение в хозяйственный оборот возобновляемых источников энергии. Для этого следует на законодательном уровне закрепить систему правовых, экономических, организационных и иных мер государственного воздействия, направленных на экономию природных ресурсов при осуществлении промышленной деятельности в сфере добычи полезных ископаемых, обрабатывающего производства, производства и распределения электроэнергии, газа, воды.

Помимо вышеперечисленных направлений не менее важно предусмотреть меры стимулирования предприятий, которые со-

кращают потери при добыче минерального сырья, используют способ глубокой переработки исходного природного сырья, вовлекают в хозяйственный оборот вторичное сырье, отходы производства и потребления, внедряют малоотходные, ресурсо- и энергосберегающие технологии и производства. Необходимо также стимулировать применение при добыче и переработке природных ресурсов наилучших существующих технологий, основанных на последних достижениях науки и техники, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющих установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

Таким образом, основываясь на анализе правового регулирования отношений по использованию природных ресурсов при осуществлении предпринимательской деятельности, можно сделать вывод, что нормы природоресурсного и предпринимательского права тесно переплетаются. Природоресурсное и природоохранное законодательство регулирует отношения по поводу осуществления предпринимательской деятельности, внедряясь в сферу хозяйственного права. Эти нормы являются универсальными и распространяются на любую хозяйственную деятельность независимо от ее вида. Именно это и определяет необходимость закрепить на законодательном уровне классификацию предпринимательской деятельности, основой которой служит использование природных ресурсов.

Е.М. Белугин

СУБЪЕКТЫ ДОГОВОРА ТОВАРНОГО КРЕДИТА*

Товарный кредит предназначен для удовлетворения потребностей лица в продуктах производства и потребления, которые на момент заключения договора у этого лица отсутствуют. При заключении договора товарного кредита одна сторона (кредитор) берет на себя обязанность предоставить другой стороне (заемщику) вещи, определенные родовыми признаками, а вторая сторона обя-

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Н.И. Михайловым.