Региональное законодательство о бесплатной юридической помощи и практика его реализации

__ ВВОИТИН

3D ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

Алексей Павлович ГАЛОГАНОВ,

доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, вице-президент Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации, президент Адвокатской палаты Московской области

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ И ПРАКТИКА ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ

В настоящей статье автор анализирует законодательство субъектов Российской Федерации об оказании бесплатной юридической помощи. Подробно рассмотрены вопросы регулирования финансирования, организации, качества оказания бесплатной юридической помощи в регионах и иные практические вопросы. В статье имеются предложения по совершенствованию системы оказания бесплатной юридической помощи. Ключевые слова: закон о бесплатной юридической помощи; бесплатная юридическая помощь; уполномоченный орган; адвокатская палата; центры юридической помощи.

A. P. GALOGANOV,

vice-president of Federal Chamber of the Russian Federation, President of Bar chamber of Moscow region, doctor of law, honored lawyer of the Russian Federation

REGIONAL LEGISLATION ON FREE LEGAL AID AND THE PRACTICE OF ITS REALIZATION

The article is dedicated to the legislation on free legal aid of the Russian Federation's regions. The author analyses problems of financing, organization, quality of pro bono activity in regions and the other practical questions. The propositions of developing the legislation on free legal aid ard presented in this article. Keywords: the law on free legal aid; the free legal aid; the competent authority; the bar chamber; the legal aid centers.

Двадцать первого ноября 2011 года был принят Федеральный закон № 324 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Закон о бесплатной юридической помощи). В соответствии с этим законом практически во всех регионах России местными законодательными органами приняты базовые законы об оказании бесплатной юридической помощи в субъекте Российской Федерации. Поэтому эффективность реализации Федерального закона о бесплатной юридической помощи во многом зависит от того, как эта работа организована на местах.

Изучение правовых актов субъектов Российской Федерации показывает, что во многих регионах полномочия органов государственной власти субъектов РФ, закрепленные ст. 12 Закона о бесплатной юридической помощи, до конца еще не реализованы. Так, в г. Москве и Владимирской области вопросы оказания бесплатной юридической помощи решаются не в формате комплексных региональ-© А. П. Галоганов, 2014 ных законов по данному вопросу, а путем принятия законов, регулирующих учас-

ВВО^ШИЕ Галоганов А. П.

Региональное законодательство о бесплатной юридической помощи имени о.е. кугафина [мгюа) и практика его реализации

тие адвокатов в государственной системе бесплатной юридической помощи. До сих пор в некоторых регионах не определен орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, а также порядок и размер оплаты труда адвокатов, участвующих в государственной системе бесплатной юридической помощи, порядок взаимодействия участников государственной системы бесплатной юридической помощи на территории субъекта Российской Федерации.

Во многих региональных законах расширен перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и перечень случаев оказания бесплатной юридической помощи (в Воронежской, Ивановской, Липецкой областях).

Практически все регионы определились с моделью оказания бесплатной юридической помощи, которую они будут реализовывать на своей территории. Показательно, что абсолютное большинство регионов предпочло оказывать бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы через адвокатские сообщества (например Москва). Это решение обусловлено как историческими традициями российской адвокатуры, так и организационными и финансовыми возможностями, поскольку вовлечение адвокатов в государственную систему бесплатной юридической помощи представляется менее затратным и более эффективным.

Право на получение квалифицированной юридической помощи, как уже отмечалось, исторически связано с развитием института адвокатуры, оказывающей бесплатную юридическую помощь населению с 1866 года. Нормы об оказании бесплатной юридической помощи содержались и в Положении об адвокатуре РСФСР от 20 ноября 1980 г., и в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № бЗ-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ». Соответственно, во всех регионах еще до принятия Закона о бесплатной юридической помощи был накоплен большой опыт в организации оказания такой помощи через адвокатские сообщества.

В некоторых регионах предусмотрена смешанная модель, при которой правовую помощь на безвозмездной основе оказывают как адвокаты, так и государственные юридические бюро, созданные в порядке эксперимента в 2006 году (например в Московской области и др.).

В Тамбовской области адвокаты не являются участниками государственной системы оказания бесплатной юридической помощи, что, на наш взгляд, противоречит соответствующему федеральному закону.

Ряд субъектов Федерации предусмотрели возможность создания государственных юридических бюро (Брянская, Ивановская, Липецкая и др. области).

К сожалению, неравномерность экономического развития регионов России, дотационность многих региональных бюджетов повлияли и на объем выделяемых бюджетных средств на финансирование бесплатной юридической помощи. Например, в 2013 г. в Ивановской области на эти цели было предусмотрено только 100 000 рублей, в то время как в соседней Владимирской — 11 205 000 рублей.

Поэтому можно сделать вывод, что независимо от того, какую модель государственной системы оказания бесплатной юридической помощи — будь то адвокатское сообщество или государственное юридическое бюро — изберет субъект Российской Федерации с учетом своих региональных особенностей, право на получение такой помощи будет носить лишь декларативный характер, если его реализация не будет подкреплена реальным бюджетным финансированием.

__ ВВОИТИН

32 ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

Наверное, по причине ограниченности финансовых возможностей местных бюджетов нереализованными остаются положения ст. 14 Закона о бесплатной юридической помощи в части создания муниципальных юридических бюро.

Несмотря на наличие многих нерешенных проблем организационного и финансового характера, нормативного обеспечения оказания бесплатной юридической помощи, жалоб граждан на отказ в оказании бесплатной юридической помощи или на ненадлежащее ее оказание в территориальные органы Минюста России и адвокатские палаты субъектов РФ с момента вступления в силу Закона о бесплатной юридической помощи не поступало1.

Необходимо отметить, что в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи только на территории Центрального федерального округа осуществляют деятельность более 30 негосударственных центров бесплатной юридической помощи, включая приемные региональных отделений Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», около 100 юридических клиник, осуществляющих свою деятельность также совместно с Ассоциацией юристов России.

Почти все некоммерческие организации , которые фактически занимаются оказанием бесплатной юридической помощи, в том числе за счет грантов и субсидий из региональных бюджетов, создали центры бесплатной юридической помощи. Такие организации функционируют при адвокатских палатах и адвокатских образованиях, например в Московской коллегии адвокатов «Защита» создано специализированное подразделение — Центр юридической помощи для малоимущих.

На базе коллегии адвокатов «Особое мнение» (Адвокатская палата Московской области) решением общего собрания членов коллегии создан Негосударственный центр бесплатной юридической помощи. Он оказывает гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме, составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера, осуществляет представительство интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях. Центр не является юридическим лицом и действует на основании утвержденного коллегией Положения. Деятельность Центра осуществляется от имени создавшей его коллегии, которая и несет ответственность за его деятельность.

Отрадно, что в целях содействия развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи в отдельных субъектах РФ принимаются нормативные правовые акты и региональные целевые программы, предусматривающие соответствующие меры поддержки (например, в Костромской, Тульской областях и др.).

Поскольку отсутствует порядок координации взаимодействия участников госсистемы бесплатной юридической помощи и контроля за соблюдением лицами, оказывающими такую помощь, норм профессиональной этики и требований к качеству юридической помощи, норм профессиональной этики участников государственной и негосударственной систем оказания бесплатной юридической помощи, возникают вопросы с реализацией полномочий территориальных органов юстиции.

В настоящее время на основании действующих норм законодательства об адвокатуре контроль за качеством оказания бесплатной юридической помощи территориальными органами Минюста России возможен только в отношении ад-

Материалы Координационного совета при Главном управлении Министерства юстиции РФ по г. Москве. Тамбов, 2013.

ВВО'Л'ЕИИ Галоганов А. П.

Региональное законодательство о бесплатной юридической помощи ^^^^

имени о.е. кугафина [мгюа) и практика его реализации

вокатов в рамках процедур дисциплинарного производства, чего нельзя сказать в отношении работников государственных юридических бюро.

Практика применения регионального законодательства о бесплатной юридической помощи в субъектах Российской Федерации показала, что существует еще очень много проблем, которые не позволяют полностью реализовать Закон о бесплатной юридической помощи.

На наш взгляд, необходимо прежде всего объединить в единую систему все органы и организации, которые обязаны оказывать и оказывают бесплатную юридическую помощь в регионе: адвокатские образования, государственные юридические бюро, негосударственные юридические центры и др.

Размер и порядок оплаты труда адвоката, оказывающего гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы, компенсация их расходов на оказание такой помощи должны быть достойными и соответствующими реально оказанной юридической помощи.

Деньги, выделенные для оказания бесплатной юридической помощи в регионе, должны находиться на счету уполномоченного органа и перечисляться в адвокатские палаты согласно отчету, а оплата труда адвокатов и компенсация их расходов должны производиться адвокатской палатой региона на основании фактически выполненной адвокатами работы.

Документы, регулирующие оказание бесплатной юридической помощи (порядок оплаты труда адвокатов, оказывающих гражданам такую помощь, ежегодный доклад, сводный отчет об оказании юридической помощи и др.), должны быть четкими, не громоздкими и согласованными с адвокатскими палатами регионов.

Количество документов, необходимых для получения гражданами бесплатной юридической помощи, должно быть минимизировано (заявление; паспорт гражданина Российской Федерации; документ, подтверждающий отнесение гражданина к категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи).

Адвокатская палата должна предоставить в уполномоченный госорган список адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, с указанием их контактной информации.

По нашему мнению, необходимо вернуться к славным традициям российской присяжной адвокатуры, т.е. бесплатную юридическую помощь должны оказывать все адвокаты адвокатской палаты региона. Это поднимет авторитет российской адвокатуры, дисциплинирует адвокатов и сделает бесплатную юридическую помощь более доступной для населения.

Полагаем, что в начале 2014 г. Министерству юстиции РФ, Федеральной палате адвокатов РФ, субъектам Российской Федерации необходимо подвести итоги оказания бесплатной юридической помощи населению в регионах за 2013 г., выявить и исправить все недостатки с целью их недопущения в будущем.