Административно-территориальные преобразования в России: оценка исторического опыта

С. И. Евдокимов

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ: ОЦЕНКА ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА

Административно-территориальное деление (АТД) - наиболее отчетливо различимая, юридически закрепленная форма регионализации общества. Оно представляет собой разделение территории государства на административно управляемые части [20]. Для России с ее огромной территорией сетка АТД и принцип его устройства служат одной из основ государственности, а их эволюция - отражением и важной компонентой эпох и циклов регионализации. Процесс становления современной сетки АТД - это сложный эволюционный процесс, который включает в себя несколько этапов, каждый из которых имеет свои особенности.

Первые значительные изменения АТД России связаны с реформами Петра I. Вся территория страны была поделена на восемь огромных губерний. До реформы территория России делилась на уезды, которые назывались княжескими землями, уделами, приказами, разрядам, четями [3; 15]. Основная цель петровских реформ - сформировать надежную систему налогообложения и рекрутского набора в армию, улучшить систему организации государства для укрепления власти и контроля над территориями. Так, указом 29 мая 1719 г. были введены учет (ревизия) населения и подушная подать. Поставленные задачи были оправданы, заимствованный опыт шведов положительно сказался на внутреннем устройстве страны, однако достигнуть желаемых результатов сразу не удалось, только к 1744 г. наступил более стабильный в отношении АТД период [15].

Следующий этап в изменении АТД России связан с "губернскими реформами" Екатерины II. Реформы данного периода начались с первого раздела Речи Посполитой (1772 г.). Екатерина II издала указ об образовании большой по площади Псковской губернии, которая включала в себя присоединенные к Российской империи территории. Дальнейшие реформы АТД екатерининского времени не были связаны с геополитическими изменениями. Их основной задачей было создание менее обширных и более стабильных административных единиц, при-

близительно с одинаковой людностью, с целью более эффективного управления и сбора налогов. Так, до реформы 1775 г. в стране было 23 губернии, 65 провинций и 276 уездов. 7 ноября 1775 г. Екатерина II подписала закон "Учреждения для управления губерний", в соответствии с которым размеры губерний были уменьшены, их число увеличено вдвое, ликвидированы провинции и изменена нарезка уездов. В среднем в губернии теперь проживало 300-400 тыс. чел., в уезде - 20-30 тыс. чел. [20].

К концу правления Екатерины II Российская империя делилась на 50 губерний и 1 область (итого - 51 единица высшего звена АТД). Реформы, проведенные Екатериной II в 17751785 гг., сформировали устойчивую административно-территориальную структуру, т.к. размеры и границы большинства губерний, образованных в данное время, практически не менялись до 1920-х гг.

Дальнейшие реформы АТД связаны с Павлом I, отвергавшим практически все, что было сделано его матерью. Указом от 12 декабря 1796 г. были упразднены 13 губерний, введено новое деление губерний на уезды, а число самих уездов сокращено. Несколько губерний Павел I переименовал и укрупнил, после чего число высших единиц АТД уменьшилось с 51 до 42. Укрупнены были также и уезды. Основная цель данной реформы - вернуть АТД на прежний уровень 1775 г. Однако, царствование Павла I было непродолжительным, и Александр I, заняв престол в 1801 г., предпринял действия к восстановлению прежней сетки губерний. При Николае I, в 1825 г. в России было 49 губерний, в 1847 г. - уже 55 губерний и 3 области.

В 1861 г. уезды губерний были разделены на волости, сыгравшие важную роль в крестьянской реформе Александра II и в деятельности сельских общин. Основные преобразования сетки АТД высшего звена (губернии, области) завершились в России в 1860-1880-е гг., а в ее европейской части еще раньше - в 1802-1803 гг.

Таким образом, в имперский период изменение АТД страны носили, как правило: 1) политический характер, 2) были направлены на укрепление власти центра с целью улучшения контроля над территориями, 3) проводились с целью сбора налогов с населения и рекрутского набора в армию.

Первая советская реформа 1923-1929 гг. была нацелена на укрупнение АТД и его полную реорганизацию. С 1923 г. стала реализовываться идея административно-экономического районирования страны, разработанная Госпланом. Ее суть состояла в полной замене небольших губерний на советские хозяйственные области-гиганты, которые соответствовали госплановским экономическим районам. Новые области разделялись на более крупные ячейки, заменившие уезды, - округа, а те в свою очередь делились вместо волостей на более крупные ячейки - районы. Низшим звеном АТД стали сельсоветы. В задачи данной реформы входило: во-первых, привести административное деление в соответствии с экономическим районированием, во-вторых, приблизить власть к населению за счет перераспределения административных функций между губернскими центрами и окружными. Однако ни одна из поставленных задач достигнута не была [25]. Укрупнение ячеек АТД всех звеньев иерархии отвечало духу времени: идеям переустройства общества сверху донизу, выравнивания уровней развития всех районов и окраин силой хозяйственных планов [17].

Последним шагом этой реформы стало постановление президиума ВЦИК от 14 января 1929 г. о полной ликвидации губерний и создании областей и краев на еще непрорайониро-ванной части страны (Центр и Европейский Север). После этого акта в СССР вместо 766 уездов появились 176 округов, исчезли волости. На территории России осталось 40 единиц верхнего звена АТД вместо 82 в 1923 г. Несмотря на проведенные реформы, выяснилось, что экономическое взаимодействие между экономикоадминистративными единицами - областями и краями - после их образования не изменилось.

О том, что реформы не оправдали себя, стало ясно в конце 1920-х гг. Поэтому вторая советская реформа была связана с разукрупнением "ячеек". Она делится на две фазы: первая в 1930-1939 гг., вторая в 1943-1954 гг. В оба

периода цель была одна - разделить огромные территории, образованные предыдущими реформами. Идеи экономического административного района и регионализации хозяйства нэповского типа быстро вошли в противоречие с мобилизационной логикой пятилеток, с проведением индустриализации через отраслевые наркоматы. Кроме того, огромные по площади, населению и числу районов единицы АТД были плохо управляемы. Раньше всего встал вопрос о разукрупнении гигантских краев. Одновременно решили отказаться от окружного звена в АТД и в основном ликвидировали его к концу 1930 г.

Исчезновение в сентябре 1937 г. последних больших областей и краев стало самым важным аккордом разукрупнения АТД. После главных волн разукрупнений 1934 г и 1937-1938 гг. в составе РСФСР не осталось ни одной большой области, не считая лишь частично разделенной Ленинградской, или края, созданных первой (укрупнительной) реформой. Новые области напоминали ликвидированные в 19231929 гг. дореволюционные губернии своими размерами, порой очертаниями, а также функциями - политическими, административно- и хозяйственно-надзорными (прежде всего за сельским хозяйством), но не планово-экономическими [6].

Процесс обратного превращения больших областей и краев в малые почти завершился перед Великой Отечественной войной. Некоторые вновь выделенные области оказались великоваты для административного контроля. В заключительный период Великой Отечественной войны началась вторая волна дробления этих не вполне удобных для командной системы областей. В 1950-1954 гг. в РСФСР и других союзных республиках (Азербайджанской, Грузинской, прибалтийских) проводился эксперимент по дальнейшему разукрупнению ряда средних по размеру единиц АТД [13].

В 1957-1990 гг. наступает более стабильная стадия советской системы АТД. После достижения максимальной дробности основных единиц в 1957 г. был сделан небольшой шаг назад в сторону их укрупнения. Так, в 1957 г. были ликвидированы четыре "неудачных" периферийных области со слабыми центрами, зависевшие от более крупных областей [11]. В апреле 1957 г. были упразднены Арзамасская

и Великолукская области, а в ноябре - Бала-шовская и Каменская области.

Таким образом, опыт самой крупной реформы АТД, проведенной в ХХ столетии, был не вполне удачным. В целом проработанная с теоретической точки зрения реформа не могла быть реализована на практике.

Переход АТД в стабильное состояние сопровождала еще одна советская попытка административно-экономической регионализации, известная как время "хрущевских" совнархозов (советов народного хозяйства) 1957-1965 гг Вначале совнархозы были вписаны в существующую сетку АТД. Страну разделили на 105 эко-номическо-административных районов, в каждом из которых был образован свой совет народного хозяйства, а в ноябре 1962 г. укрупнили, доведя их число до 50 в СССР (24 в РСФСР) [2]. Особенность данной реформы заключалась в том, что АТД затронуто не было, границы совнархозов были как бы "притерты" к ним. Основная цель данного преобразования заключалась в переходе от отраслевого (вертикального) к территориальному (горизонтальному) принципу управления, разрушению ведомственной монополии, приближению органов управления к местам управления. Необходимо было сбалансировать экономическое развитие регионов, укрепить в них хозяйственные связи и этим ускорить их экономическое развитие, подтянув советскую промышленность до уровня ведущих западных стран. Несмотря на все усилия, поставленные задачи реализованы не были, а позже упразднили и совнархозы.

Последующая волна формальных изменений прокатилась по стране под конец перестройки в 1990-1991 гг. и была связана с изменением названий и статусов регионов, но не их границ. В ходе реформы были возвращены старые названия некоторым областным центрам, что привело к переименованию областей (Калининская - в Тверскую, Горьковская - в Нижегородскую, Куйбышевская - в Самарскую); а также повышен статус субъектов федерации (превращение АССР в ССР, автономные области и округа - в АССР). К лету 1991 г. почти все АССР стали ССР, а многие автономные округа - АССР или даже ССР. Однако вскоре автономные округа вернулись к прежнему статусу и числились, хотя бы формально, в составе своих краев и областей.

Дальнейшие изменения, также формальные, прокатились по России после августовского путча 1991 г. и упразднения СССР (21 декабря 1991 г.). Основная их цель заключалась в десоветизацип, т.е. из названий автономий изымались слова "советский", "социалистический", "автономный" (последний сохранился у округов и у одной области). Все республики, области, края и автономные округа, заключив Федеративный договор 31 марта 1992 г., именуются субъектами федерации, с тех пор термин "административно-территориальные единицы" для них некорректен, поскольку все они, независимо от статуса, стали субгосударствами, политическими образованиями.

В 1993 г политико-административное устройство России получило современный вид. Позже иногда менялось внутреннее АТД самих субъектов федерации, но их внешние границы и число оставались почти постоянными. К 2001 г. в стране существовало 87 единиц политико-административного деления первого звена, помимо городов Москвы и Санкт-Петербурга. В 2010 г. имеется 83 субъекта федерации, в т.ч. два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург.

В последние годы, несмотря на полувековую устойчивость сетки АТД России, все чаще затрагивается тема очередной укрупни-тельной реформы. Имеются два основных подхода к ее проведению: симметричный (унитарный) и асимметричный (дифференцированный). Согласно первому подходу, все субъекты федерации, а еще лучше ячейки АТД унитарной республики, должны быть равноправными и не иметь никаких привилегий. Для этого нужно устранить разницу между областями, краями, республиками, округами, городами федерального значения, придав им единый статус собственно административно-территориальных единиц. Однако на вопрос, как устранить разницу между субъектами федерации, имеется несколько точек зрения: первая - "подтянуть" по правам и обязанностям области и края до уровня республик, вторая - принизить права республик до уровня областей. Считается, что первый вариант более приемлем для России, так как второй может привести к национальным конфликтам в стране и сепаратизму [23]. Согласно второму подходу, можно сохранить два рода субъектов: "рядовые" русские и

особые, "неприкасаемые" национальные -прежде всего республики, хотя их в 2,5 раза меньше, чем областей и краев. Обычно это оправдывается особой деликатностью и взрывоопасностью национального вопроса.

Примером первого подхода может служить образование Указом Президента от 13 мая 2000 г. семи федеральных округов. Основная цель создания федеральных округов (ФО) - координация деятельности территориальных подразделений федеральных ведомств, контроль соответствия региональных норм федеральным и их соблюдения на местах. Данная реформа не относится к реформе АТД и носит политикоуправленческий характер. Более того, к тому времени назрели разногласия, касающиеся реформирования АТД России, поэтому данное нововведение носило характер компромисса. Однако сами округа в обществе сразу были восприняты с энтузиазмом как начало реформы АТД России с целью сплочения страны и централизации власти [12]. Об этом же свидетельствует поспешное "внедрение" ФО как главных территориальных единиц в статистику, картографию, школьный курс географии и пр.

В феврале 2010 г. из Южного ФО был выделен Северо-Кавказский ФО (СКФО). Создание 8-го округа - попытка использовать имеющуюся модель территориального управления для решения довольно ограниченных задач. Новый округ явно создается с единственной целью - решить проблему Северного Кавказа несиловым путем. В существующих условиях идея создания СКФО, пожалуй, самая эффективная, однако ее реализация будет зависеть от человеческого фактора. Если исходить из известного оптимума управления (пропорции числа объектов смежных уровней, близкое к 1:7), то придется признать, что на один округ приходится в два раза больше регионов - в среднем почти по 13, следовательно, существующих ФО недостаточно. По мнению Б.Б. Родомана [21], их разукрупнение уже напрашивается, тем более что так легче бороться с сепаратизмом и с разделом России на сферы внешнего влияния.

Проведение любых административно-территориальных (или политико-административных) преобразований в России требует осторожности, т.к. резкое, глобальное укрупнение единиц высшего звена иерархии, похожее на ре-

формы Петра I, Павла I и первую советскую реформу, может иметь негативные результаты. Центры единиц-гигантов в условиях России всегда расположены эксцентрично по отношению к подопечной территории, тем самым увеличивая дистанцию до ее окраин, удаляя последнюю порой на тысячи километров от места концентрации чиновников и принятия важных решений. В крупных единицах неизбежно "тонут", стираются, усредняются местные и региональные различия и детали, проблемы и потребности, поляризация центра по отношению к периферии увеличивается, провоцируя необратимые последствия, которые начинают происходить в регионе. Чем единицы крупнее, тем менее различимыми становятся все эти нюансы, тем хуже она управляема и менее манев-ренна в экономическом плане.

Дальнейшей перспективе развития политико-административного устройства России в настоящее время посвящено много работ. Причем наблюдается закономерность - в переломные моменты истории на первое место фактически всегда выступала проблема внутреннего устройства страны. В настоящее время в числе нерешенных вопросов политикоадминистративного устройства России называются: асимметрия федерации, размеры субъектов РФ и их количество. Среди многочисленных исследований, посвященных дальнейшей эволюции политико-административного деления России, можно отметить работы В.К. Бугаева [4; 5]. Автор уделяет особое внимание размерам субъектов РФ, их большой дробности и неравноправию. Решить данные проблемы предлагается путем добровольного объединения смежных областей, создания районов с единым управлением из одного центра. Постепенно такие новые макрорайонные системы на основе внутренней интеграции должны трансформироваться в демократические межнациональные территориальные общности, став равноправными субъектами РФ.

Похожую позицию занял М.Т. Романов [22], по мнению которого в последние годы произошли серьезные изменения политикоэкономических условий в стране и многие принципы районирования требуют изменений и уточнений. Он считает, что необходимо провести радикальные изменения АТД России. По мнению автора, в основе изменений админис-

тративно-территориального переустройства страны должна лежать унифицированная сетка многоуровнего экономического районирования, причем под унифицированной сеткой понимается проведенная на всех территориальных уровнях единообразная система равновесных и соподчиненных таксонов с равными статусами. Всякое неравенство неминуемо ведет к возникновению противоречий, эти противоречия служат источником конфликтов, причиной дестабилизации всех сторон жизни общества. Вследствие такой неупорядоченности, административно-территориальная система России получила не горизонтальную, а разноуровневую структуру, что недопустимо для федеративного государства. По мнению Ю.П. Михайлова [16], обязательным условием обеспечения устойчивости АТД должна стать унификация всех без исключения прав субъектов РФ при одновременном сокращении их числа.

Иной позиции придерживаются А.М. Абдулхамидов и Ю.Н. Гладкий [1; 7-9], А.Н. Демьяненко и А.Н. Жигло [10], А.Г. Манаков [14], Р.Ф. Туровский [24], Э.Л. Файбусович и В.Л. Мартынов [25]. Авторы рассматривают проблему изменения АТД с позиции федерализма и регионализма: имеет ли право федеральная власть инициировать вопрос об изменении политико-административного деления страны, поскольку укрупнение - дело исключительно самих территорий. В основу всех укрупнений положен фактор оптимизации механизма экономического федерализма. Исключая всякую предвзятость, проводится анализ современных взглядов на дальнейшие преобразования. Однако, территориальное укрупнение субъектов, по мнению авторов, далеко не единственный, и главное не самый эффективный путь к укреплению власти и экономическому развитию регионов.

Необходимо переходить к разработке общей региональной стратегии социально-экономического развития, причем данный подход обсуждался ранее ГА. Приваловской [18]. Целью функционирования региональной политики и экономики является обеспечение высокого уровня и качества жизни населения соответствующего региона. Региональная политика на уровне субъектов федерации - это система мер, посредством которой реализуется интересы субъекта федерации в отношении са-

мого федеративного государства и других субъектов федерации [19]. В идеальном случае стратегия предполагает наличие теоретической концепции, именно этим она отличается от категории "экономическая и социальная политика". До последних лет полноценной стратегии социально-экономического развития РФ не существовало.

Как было показано выше, после укруп-нительных кампаний в России система АТД стремилась вернуться в состояние, близкое к исходному как более оптимальному. Нельзя забывать, что число и размер единиц АТД определяется размерами пространства страны и опытом управления им. В России с ее огромной территорией нескольких сверхкруп-ных единиц всегда оказывалось мало для целей контроля и управления. А для стратегических задач реинтеграции страны они либо не очень пригодны, либо даже представляют определенный риск.

Периодизация и описание процесса эволюции АТД России свидетельствуют о наличии попеременных волн укрупнения и разукрупнения единиц первого ранга иерархии. Этапы укрупнения и разукрупнения, как правило, разделяются длительными фазами устойчивого равновесия. Резкие изменения в существующей структуре АТД происходили, главным образом, в связи с изменениями политического режима государства, а также со сменой принципов региональной политики, политики хозяйственного освоения и управления территорией. Главными количественными индикаторами изменения сетки АТД являются число единиц (ячеек), средний размер их территории и людность. Тем не менее, колебательный процесс налицо: волны укрупнения и разукрупнения чередуются, и таких волн в эволюции системы АТД России насчитывается несколько (разукрупнение при Екатерине II, Александре I, в 1917-1922 и 1934-1954 гг.; укрупнение при Петре I, Павле I, в 1923-1929 и 1956-1957 гг).

В целом же единицы первого звена АТД России достаточно устойчивы (большинство областей в той или иной форме, слегка уменьшенные или расширенные, продолжают более чем 200-летние традиции своих предшествен-ников-губерний), хотя на всех этапах эволюции системы АТД появлялись и исчезали неустойчивые эфемерные единицы-неудачники. Похо-

же, что главное для этой системы - все-таки ло к созданию новых проблем и затем к поис-

устойчивость, а не изменчивость. Всякое ра- ку нового устойчивого равновесия, близкого к

дикальное нарушение устойчивости приводи- исходному нарушенному.

Литература

1. Абдулхамидов А.М., Гладкий Ю.Н.Поляризованное развитие России: идеи и стратегия // Изв. РГО. 2007. Т. 139, вып. 6. - С. 7-14.

2. Административно-территориальное устройство РСФСР: оценка опыта реформ 1957-1965 гг. - Л., ИСЭП АН СССР. 1990. - 62 с.

3. Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Россия: Энциклопедический словарь. СПб., 1898. Репринт. - Л.: Лениздат, 1991. - 211 с.

4. Бугаев В.К. Некоторые направления совершенствования административно-территориального деления // Изв. ВГО. 1989. Т. 121, вып.6. - С. 507-512.

5. Бугаев В.К. Методологические аспекты административно-территориального устройства Российской Федерации // Изв. РГО. 1993. Т. 125, вып. 1. - С. 17-23.

6. Вопросы экономического районирования СССР. - М.: Госполитиздат, 1957. - 343 с.

7. Гладкий Ю.Н., Долгатов И.Г. Географические аспекты российского федерализма // Изв. РГО. 2003. Т. 135, вып. 3. - С. 1-10.

8. Гладкий Ю.Н. Россия в лабиринтах географической судьбы. - СПб., 2006. - 844 с.

9. Гладкий Ю.Н. Территориальное укрупнение регионов России и экономический федерализм // Изв. РГО. 2007. Т. 139, вып. 5. - С. 15-21.

10. Демьяненко А.Н., Жигло А.Н. Значение опыта 20-х годов для современного реформирования административно-территориального устройства Российской Федерации // Изв. РГО. 1992. Т. 124, вып. 4.

- С. 323-330.

11. Евдокимов С.И. Изменение административно-территориального деления Псковской области во второй половине ХХ века // Вестник Псковского государственного педагогического университета: Серия "Естественные и физико-математические науки". Выпуск 6. - Псков: ПГПУ, 2008. - С. 74-79.

12. Заяц Д.В. Начало новой административно-территориальной реформы? // География. 2000. № 21. - С. 1-2.

13. Новиков А.В. Этика изменчивости и постоянства в отношении к реформе административно-территориального деления // Политическая география: современное состояние и пути развития. - М., 1989. - С. 55-63.

14. Манаков А.Г. Федерализм и единство России // Псковский регионологический журнал. № 2. -Псков: ПГПУ, 2006. - С. 36-41.

15. Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. - СПб., 1905. - С. 198.

16. Михайлов Ю.П. Административно-территориальная система России и проблемы устойчивого развития // Изв. РГО. 1999. Т. 131, вып. 1. - С. 3-9.

17. Павловский РС., Шариф М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства. - М., 1989. - С. 55-63.

18. Приваловская Г. А. Хозяйственные взаимоотношения "Центр - Республика - Регион": экономикогеографический аспект // Изв. РАН. Сер. геогр., 1991, вып. 2. - С. 22-31.

19. Рафиков С.А. Региональная экономика: эволюция представлений // Изв. РГО. 1999. Т. 131, вып. 5.

- С. 34-39.

20. Регионализация и развитие России: географические процессы и проблемы / Под редакцией А.И. Трейвиша и С.С. Артоболевского. - М.: Эдиториал УРСС, 2001. - С. 191-213.

21. Родоман Б.Б. Перспективы эволюции федеральных округов // Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. - М.: Институт географии РАН, 2000. - С. 36-41.

22. Романов М.Т. Проблемы экономического районирования и административно-территориального устройства России в новых условиях // Изв. РАН. Сер. геогр., 2006, вып. 3. - С. 57-66.

23. Сдасюк Г.В., Колосов В.А. Опасность региональной дезинтеграции России // Изв. РГО. 1999. Т. 131, вып.1. - С. 9-15.

24. Туровский РФ. Политическая география: Учебное пособие. Москва - Смоленск: Изд-во СГУ, 1999. - 381 с.

25. Файбусович Э.Л., Мартынов В.Л. Тенденции и перспективы изменения административно-территориального деления России // Псковский регионологический журнал. № 2. - Псков: ПГПУ, 2006. - С. 28-36.