Установление компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества

Э.Г. Липатов

УСТАНОВЛЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

В статье рассматривается механизм установления компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества. Анализируется правовое положение субъектов, участвующих в установлении компетенции региональных органов власти.

Ключевые слова: компетенция, органы власти, правотворчество, источники права.

Важнейшим условием устойчивого функционирования современной федерации выступает наличие собственной правотворческой компетенции у органов власти регионов. Особенность федеративного строительства в современной России выражается в неопределенности полномочий региональных органов в сфере правового регулирования. Это предусматривает разработки концепции установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации.

Введение в научный оборот такого понятия, как «механизм установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере нормотворчества», требует решения вопроса о том, кто может выступать в качестве субъектов данного процесса. Характеристика федеративного строительства, его качественная глубина в значительной степени зависят от того, кто входит в перечень его участников.

Это могут быть, во-первых, сами органы государственной власти регионов, во-вторых, федеральные органы власти, наделенные правом на участие в формировании правотворческой компетенции региональных государственных органов.

Значение той или иной группы субъектов власти для формирования региональной нормотворческой компетенции позволяет определить природу и сущность федеративной политики России.

Государственная Дума РФ активно участвует в установлении федеративных отношений и правового положения субъектов Федерации.

Государственная Дума принимает законы, регулирующие вопросы, находящиеся как в ведении Российской Федерации, так и относящиеся к совместному введению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принятие законов первого типа не оказывает влияния на правовое положение субъектов РФ. «Основы первого уровня правового регулирования - федерального - установлены и закреплены в ст. 71 Конституции РФ, в которой определена исключительная компетенция Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти. Поскольку последние не делят своих полномочий с субъектами РФ на данном уровне правового регулирования, можно сказать, что здесь объект регулирования один, единый, безраздельный, субъект регулирования тоже один (государственные органы с федеральным статусом)» [1, с. 10]. Однако принятие законов «совместного ведения» прямо отражается на правовом положении субъектов РФ. Ведь полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения производны от полномочий Российской Федерации по данным предметам, закрепленным в форме федеральных законов. Конституция РФ в ст. 76 предельно ясно определяет, что субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения принимают законы и иные нормативные правовые акты в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предоставляет субъектам РФ право осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Однако после этого законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В том случае, если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ разрешается в суде. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, не допускается.

Все вышеизложенное позволяет нам прийти к следующим выводам:

- правовой статус органов власти субъектов РФ в сфере правового регулирования изначально не определен;

- статус субъектов РФ складывается в значительной степени в результате законотворческой деятельности федеральной власти по вопросам совместного ведения. «Совместное» законотворчество Государственной Думы определяет степень самостоятельности в осуществлении государственной власти субъектов РФ. Поэтому Государственная Дума выступает субъектом нормативно-правовой организации субъектов Российской Федерации;

- федеральная законодательная деятельность в большой мере подвержена политическому влиянию, прерывистости, непредсказуемости, поэтому представляется целесообразным принять такое положение, при котором федеральное правовое регулирование по совместным вопросам сужается до уровня общих принципов, понятий, общих подходов. Такое положение оставляет широкий простор властям регионов для более оптимального отражения в своей деятельности многообразных особенностей своих территорий.

Открытым остается вопрос о том, являются ли Президент России и Правительство Российской Федерации участниками установления правотворческой компетенции субъектов Федерации.

Нормативно-правовой формой деятельности Президента РФ и Правительства РФ выступают подзаконные акты (указы и постановления), принятые на основе и во исполнение федеральных законов. Однако подзаконные акты этими институтами власти могут приниматься не на основе всех федеральных законов. Выше мы уже отмечали федеральные законы двух типов: принятых по вопросам исключительной компетенции Российской Федерации и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Президент РФ и Правительство РФ, естественно, имеют право принимать подзаконные акты, регулирующие отношения, составляющие предмет ведения Российской Федерации. Но этот тип регулирования не затрагивает правового положения субъектов РФ. На объем полномочий регионов влияет только такое подзаконное правовое регулирование, которое осуществляется в рамках федеральных законов совместного ведения. При этом возникает вопрос о том, имеют ли право федеральные органы власти осуществлять подзаконное правовое регулирование по предметам совместного ведения. Уполномочены ли Президент РФ и Правительство РФ принимать нормативные указы и постановления по вопросам, являющимся предметом регулирования «совместных» федеральных законов? Конституция Российской Федерации отвечает на этот вопрос однозначно. Так, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, законы субъектов Федерации, иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Подзаконных актов федеральных органов власти в этом перечне нет.

Данная позиция представляется оправданной. В ней заключен механизм разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Это способ ограничения федерального вмешательства в дела регионов и гарантия самостоятельности осуществления власти органами субъектов Федерации. Полномочия федерального центра в отношении совместных вопросов ограничены возможностью принятия федеральных законов, т.е. возможностью установления общих рамок, принципов, подходов правового регулирования общественных отношений. Тем самым полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения (а это основной блок полномочий в объеме правового статуса субъектов Российской Федерации) гарантированы их правом принимать свои законы и осуществлять все подзаконное регулирование в рамках данного предмета ведения. Оптимальность предложенной модели правового регулирования заключается в следующем: Российская Федерация может осуществлять лишь наиболее общее правовое регулирование совместных общественных отношений, а субъекты Российской Федерации логически завершают данный процесс на уровне своих законов и подзаконных актов. Федеральный центр не имеет возможности регламентировать данные общественные отношения, т.к. не может принимать подзаконные акты, это прерогатива субъекта Федерации.

К сожалению, данное конституционное положение повсеместно нарушается. Во исполнение федеральных законов «совместного» характера и Президент РФ, и Правительство РФ принимают подзаконные акты, чем нарушают конституционную концепцию разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации по предметам совместного ведения и ограничивают полномочия органов власти субъектов Федерации в данном правовом регулировании.

Обозначенная проблема была затронута в постановлении Конституционного суда РФ от 9 января 1998 года «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации». По мнению одного из заявителей, участвующих в этом деле, т.е. Правительства Республики Карелия, из ст. 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, следует, что по предметам совместного ведения не могут издаваться никакие иные федеральные нормативные правовые акты, кроме законов, поэтому ряд статей Лесного кодекса РФ, прямо предусматривающих либо предполагающих

издание именно иных федеральных нормативных правовых актов, не соответствует Конституции Российской Федерации.

Позиция Конституционного суда РФ не была, на наш взгляд, достаточно четко определена по данному вопросу. Было отмечено следующее: «Что касается подзаконных нормативных актов, то о них ничего не сказано не только в ч. 2, но и в ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Согласно аргументации заявителя, надо было бы предположить, что и по этим вопросам (которые согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации) не предусмотрено издание никаких других нормативных правовых актов, кроме законов, а значит, вообще не может быть федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Более того, надо было бы признать, что по предметам совместного ведения не может быть и индивидуальных правоприменительных актов, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку издание таких актов, в том числе по предметам совместного ведения, в ст. 76 Конституции Российской Федерации не предусмотрено. Между тем, как следует из ст. 90, 115, 125 (п. “а” ч. 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов».

Изложенная выше аргументация не может не вызвать вопросов.

Во-первых, трудно согласиться с тем, что в ст. 76 Конституции РФ ничего не сказано о подзаконных нормативных актах. Упоминание в ч. 2 об иных нормативных правовых актах по отношению к законам и есть указание на возможность принятия подзаконных актов. Ведь подзаконный акт - это и нормативный правовой акт, принятый в соответствии с законом.

Во-вторых, данная статья устанавливает иерархию нормативных актов в процессе регулирования различных сфер ведения, их соотношение по юридической силе. Вторая часть четко перечисляет элементы этой иерархии применительно к правовому регулированию совместного ведения (федеральный закон, закон субъекта Федерации, иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации). Федеральных подзаконных актов в этом перечне нет. Если допустить, что органы федеральной власти могут принимать нормативные подзаконные акты по вопросам совместного ведения, то неизбежен вопрос об их месте в данном перечне и соотношении с актами субъектов Федерации. То, что в тексте Конституции РФ не определена юридическая сила федеральных подзаконных нормативных актов, их место в системе актов регулирования совместного ведения, означает, что данный вид актов не может быть средством правового регулирования. В таком случае пришлось бы включить эти акты в перечень ч. 2 ст. 76, а это нарушило бы общий конституционный принцип распределения юридической силы между нормативными актами. Ведь акты субъектов Федерации должны соответствовать федеральным законам, но нигде не закреплено, что они должны соответствовать федеральным подзаконным актам.

Ссылка на то, что ч. 1 и 2 ст. 76 не содержат упоминания федеральных подзаконных актов, а они в то же время принимаются по предметам ведения Российской Федерации и, следовательно, могут приниматься по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не представляется корректной. Отсутствие в ч. 1 данного упоминания не может повлиять на установленную в этой части статьи иерархию нормативных актов. Первая часть ст. 76 закрепляет, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, в то время как подзаконный нормативный акт всегда принимается на основе и во исполнение закона. В то же время неупоминание в ч. 2 ст. 76 федеральных подзаконных актов является характерной чертой иерархии правового регулирования предметов совместного ведения.

В-третьих, ссылка в постановлении Конституционного суда РФ на отсутствие в ст. 76 упоминания об индивидуальных правоприменительных актах в качестве аналогии отсутствия упоминания об федеральных подзаконных актах вообще не имеет смысла, потому что эта статья посвящена только нормативным правовым актам.

В-четвертых, из ст. 90, 115, 125 Конституции РФ совершенно не следует, что Президент и Правительство Российской Федерации могут принимать нормативно-правовые акты по вопросам совместного ведения. В данных статьях указываются общие правовые формы деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации без относимости к тому или иному предмету ведения.

Следует отметить, что Конституционный суд РФ в данном вопросе не дал ясной и прямой оценки: «Как видно из содержания обращения, заявитель фактически ставит вопрос не столько о проверке конституционности указанных статей Лесного кодекса Российской Федерации, сколько о самой возможности издания федеральных нормативных актов подзаконного характера по предметам совместного ведения... и лишь в этой связи перечисляет конкретные статьи Лесного кодекса Российской Федерации. С учетом этого такая проверка в настоящем деле явилась бы выходом за рамки предмета запроса, что недопустимо».

Однако было бы неверным исходить из того положения, что Президент и Правительство РФ не являются субъектами нормативно-правовой организации российских регионов.

Логичной представляется уже приводимая здесь позиция Н.В. Витрука о том, что не противоречит Конституции РФ издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании вопросов, требующих законодательного решения, в том числе вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов [2, с. 290].

Данные институты могут участвовать в формировании правового статуса субъектов Российской Федерации, используя механизм договоров о разграничении предметов ведения, полномочий и соглашений между органами исполнительной власти. Эти договоры носят нормативный характер, т.е. содержат нормы права, и, заключая их с органами власти субъектов РФ, федеральный центр влияет на объем полномочий субъектов РФ.

Мы видим, что Российская Федерация участвует в государственно-правовом строительстве своих территорий прежде всего через механизм законотворческой деятельности Государственной Думы, а также выступает в качестве участника договорного процесса о разграничении предметов ведения и полномочий.

Естественно, что субъектами нормативно-правовой организации в РФ являются и сами органы государственной власти субъектов Федерации.

Правовой статус органов власти регионов России четко не определен, носит рамочный характер, во многом производный от федерального правового регулирования. В этом принципиальная особенность федеративного устройства. Правовое положение составных частей государства не имеет четкого закрепления, а формируется в процессе властной самостоятельной деятельности государственных органов этих территорий.

Органы власти субъектов Российской Федерации обладают самостоятельностью и полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.

В качестве субъектов нормативно-правовой организации российских регионов на уровне субъектов Федерации выступают представительные (законодательные) органы.

В правовом статусе законодательных органов Российской Федерации четко определена лишь их правосубъектность, право на осуществление властной деятельности. Статья 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации: а) принимает Конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено Конституцией субъекта Российской Федерации, принимает Устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему; б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в пределах полномочий субъекта Федерации; в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, Конституцией и законами субъектов Российской Федерации.

Мы видим, что законодательство предусматривает лишь юридические формы деятельности представительных органов субъектов РФ, закрепляет «право на власть», возможность применения властных полномочий, но сами властные полномочия достаточно трудно установить, т.к. не определена подведомственность.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации вообще никак и нигде не формулируются в Конституции РФ, лишь предполагается, что они должны быть, а полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

зависят от законотворчества федерального центра. Такой «беспредметный» характер компетенции законодательных органов субъектов Федерации серьезно ограничивает их нормотворческий потенциал и возможность полноценного представительства региональных интересов.

Законодательная деятельность органов государственной власти регионов, как правило, связана с установлением структуры органов государственной власти субъекта РФ и порядка их формирования, с административно-территориальным устройством, государственной и муниципальной службой региона, региональным бюджетом, налогами и сборами, управлением собственностью субъекта РФ и т.д.

Учитывая, что по всем этим вопросам уже приняты достаточно подробные акты федерального уровня, значение собственного правового регулирования их невелико.

Кроме законодательных органов, в качестве участников нормативно-правовой организации регионов выступают органы исполнительной власти, а также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации.

Исполнительная власть субъектов РФ как участник государственного строительства должна обладать полномочиями самостоятельно формировать свое правовое положение (исключительно в рамках, установленных законом). Наличие возможности выбора наиболее целесообразных форм и методов деятельности - качественная характеристика любого уровня исполнительной власти.

Такая возможность отчасти предусмотрена законодательством. Органы исполнительной власти могут осуществлять правовое регулирование посредством принятия нормативных подзаконных актов. При этом только исполнительная власть субъектов РФ обладает исключительным правом принимать подзаконные акты во исполнение федеральных законов «совместного» характера. Кроме того, данные органы могут совершать иные властные действия, т.е. самостоятельно определять характер государственного управления в регионе. Однако возможность осуществления самостоятельной политики органами исполнительной власти субъектов РФ ограничена, что обусловлено неясностью в вопросах подведомственности субъектов РФ, о которых мы вели речь выше.

И, кроме того, сама система органов государственной власти субъектов РФ должна в соответствии с Конституцией РФ устанавливаться с учетом общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Все это создает трудности для установления исполнительно-распорядительных пределов и границ регионов России. Федеральный законодатель пытается очертить круг полномочий исполнительных органов власти субъектов РФ.

Краткий анализ полномочий региональных органов власти показывает, что они носят достаточно общий характер. Некоторые из них не могут быть предметом самостоятельного правового воздействия, т.к. относятся к вопросам совместного ведения. Указанные полномочия обусловлены внутренней организацией деятельности органов власти и отсутствием основных направлений воздействия на региональные общественные отношения.

Литература

1. Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002.

2. Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России. М., 2001.