Законотворческая деятельность правительства П. А. Столыпина в области мировых учреждений

ЗАКОНОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА П.А. СТОЛЫПИНА В ОБЛАСТИ МИРОВЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

И.Н. Тетюхин

В статье исследуется очередная попытка преобразования местных судов в России, предпринятая правительством П. А. Столыпина в рамках аграрной реформы. Выявляются особенности рассмотрения проекта закона «О преобразовании местного суда» Государственной Думой I, II и III созывов. Анализируются изменения, внесенные в Судебные уставы 1864 г. законом «О преобразовании местного суда» от 15 июня 1912 г.

Ключевые слова: судебная реформа, законотворческий процесс, правительство П.А Столыпина, ракон «О преобразовании местного суда».

Институт земских участковых начальников, введенный «Положением о земских участковых начальниках» 12 июля 1889 г. [1], не оправдал себя на практике. Судебно-административная юстиция находилась в явном противоречии с принципами судоустройства по Судебным уставам 1864 г. Множество нижестоящих судебных чинов (мировые судьи, земские участковые начальники, городские судьи, уездные члены окружного суда), отсутствие четкого и ясного законодательства привели к тому, что суд был малодоступным и не отвечал потребностям населения России. Недостатки местного суда стали очевидны уже в конце XIX в. не только судебным практикам и юристам-теоретикам, но и правительственным чиновникам. До конца 1890-х гг. в отдаленных губерниях Сибири, Дальнего Востока, Севера действовали дореформенные суды (земские и т. п.), которые в своей деятельности руководствовались екатерининскими «Учреждениями для управления губерний» от 7 ноября 1775 г. [2].

Толчок к подготовке реформы местной юстиции дал указ Правительствующему Сенату от 12 декабря 1904 г. [3]. Проект закона о местном суде был разработан министром юстиции Н.В. Муравьевым, доработан его преемником И.Г. Щегловитовым. И.Г. Щег-ловитов, будучи министром юстиции с апреля 1906 г. по июль 1915 г., трижды вносил проект закона «О преобразовании местного суда» на рассмотрение Государственной Думы I, II и III созывов.

Хотя проект закона «О преобразовании местного суда» и был внесен на рассмотрение Государственной Думы I созыва, реально он там не рассматривался. Вся работа по принятию закона выпала на Государствен-

ную Думу второго и третьего созывов, в каждой из которых были образованы особые комиссии на основании ст. 5 Учреждения Государственной думы, которая гласила: «Государственная дума может для предварительной разработки подлежащих ее рассмотрению дел образовывать из своей среды отделы и комиссии» [4]. Рассмотрев представленный законопроект, Дума должна была высказаться по поводу его содержания. Если законопроект был не готов, то она имела возможность отклонить его в форме отказа в учреждении комиссии или в какой-либо другой форме.

Понимая, что новая Государственная дума начнет работать только весной 1907 г. и вряд ли будет эффективнее первой, П.А. Столыпин подготавливает программу правительства, которая представляла собой набор реформаторских мероприятий. В списке планируемых мер значился проект закона «О преобразовании местного суда» [5].

Будучи последовательным сторонником введения законности и правопорядка во всех сферах жизни, П.А. Столыпин считал крайне важным создать единое правовое пространство в масштабах Российской империи. В этом плане он продолжал и развивал традиции судебной реформы 1864 г. Намечаемая им реформа суда и судоустройства предусматривала создание унифицированной судебной системы, введение защиты на стадии предварительного следствия, меры по условному осуждению и условно-досрочному освобождению, по гражданской и уголовной ответственности должностных лиц, нарушивших закон, по повышению окладов судьям и другим чинам судебного ведомства и др. новшества. По замыслу П.А. Столыпина,

реформирование должно было привести судебную систему в соответствие с происходящими в обществе изменениями и сделать суд более доступным для граждан. Центральное место в судебной реформе П.А. Столыпин отводил мировому суду [6].

20 февраля 1907 г. открылась Государственная Дума II созыва. На заседании Думы 6 марта 1907 г. впервые выступил П.А. Столыпин в качестве председателя Совета министров с правительственной декларацией, в которой изложил все последние мероприятия правительства и программу реформ на ближайшее будущее. П.А. Столыпин заявил, что «правительство во всех своих действиях, во всех своих заявлениях Государственной Думе будет держаться исключительно строгой законности», «в строгой связи с преобразованием местного управления стоит и преобразование суда», и предложил с отменой учреждения земских начальников и волостных судов ввести мировой суд, доступный, дешевый, скорый и близкий к населению. Министерство юстиции вновь представило в Государственную Думу проект закона «О преобразовании местного суда», где проектировалось сосредоточение судебной власти по делам местной юстиции в руках выборных мировых судей. К компетенции судей планировалось отнести значительную часть дел, подчиненных юрисдикции общих судебных установлений [7].

Попытка восстановления мирового суда П.А. Столыпиным являлась прямым следствием аграрной реформы. Но сделать это было не так легко, как это первоначально предполагалось П.А. Столыпиным. Известно, что П.А. Столыпин был вынужден в той или иной мере бороться со всеми политическими группировками - с правыми и левыми партиями, придворными кругами, Государственным советом. Например, правые считали, что в ходе революции 1905-1907 гг. и так уже сделано много уступок (манифест 17 октября 1905 г., указ от 9 ноября 1906 г.), и речь поэтому должна идти не о новых реформах, а об «усечении» старых. Однако П.А. Столыпин не собирался отказываться от своих планов и со свойственной ему твердостью проводил в Думе законопроекты, подготовленные правительством под его руководством.

29 мая 1910 г. законопроект «О преобразовании местного суда» вновь был передан в Государственный совет. Для его обсуждения в названном государственном органе также была создана Особая комиссия, проработавшая около полутора лет. Предметом обсуждения в Государственном совете стали двенадцать вопросов [8]:

I. (О волостных судах). 1) Следует ли сохранить волостные суды на существующих основаниях? 2) Надлежит ли произвести преобразования волостного суда? 3) Подлежат ли волостные суды совершенному упразднению?

II. (О земских участковых начальниках). Возможно ли сохранить судебную компетенцию земских участковых начальников?

III. (О мировых судьях). Следует ли восстановить в местностях, где введены земские учреждения, институт выборных мировых судей или ввести институт мировых судей по назначению от правительства?

IV. Следует ли уменьшить или сохранить без изменения установленный Судебными уставами имущественный земельный ценз для выборов в мировые судьи?

V. Следует ли увеличить, уменьшить или сохранить без изменения установленный Судебными уставами имущественный городской ценз для выборов в мировые судьи?

VI. Следует ли повысить установленный судебными уставами образовательный ценз для выборов в мировые судьи?

VII. Нужно ли установить какие-либо преимущества при выборах в мировые судьи кандидатов, получивших высшее юридическое или иное высшее образование?

VIII. Следует ли приравнять мировых судей по назначению, в отношении их несменяемости, к выборным мировым судьям?

IX. Следует ли ввести мировые судебные установления в общую судебную организацию?

X. Должна ли замещаться должность председателя съезда мировых судей по назначению от правительства или по выборам?

XI. Нужно ли расширить подсудность органов местной юстиции, передав в ведение мировых судей некоторые уголовные и гражданские дела, рассматриваемые общими судебными установлениями (в том числе дела о недвижимости)?

ХП. Следует ли возложить рассмотрения в кассационном порядке жалоб и протестов на окончательные решения и приговоры по

делам, подведомственным мировым судам, на Кассационные департаменты Сената или на другие судебные органы (например, судебные палаты) [8]?

Между проектом Государственной думы и мнением Государственного совета возникли противоречия, и для их устранения была создана согласительная комиссия. В итоге ее члены согласились практически по всем вопросам с Государственным советом [8].

Смерть П.А. Столыпина 5 сентября 1911 г. не повлияла на рассмотрение в Думе проекта закона «О преобразовании местного суда».

В. А. Маклаков писал: «Достаточно сказать, что не только 2-я Дума, но и 3-я и 4-я до самой революции не успели рассмотреть всего, что было заготовлено именно в первое меж-думье» [9].

Проект закона «О преобразовании местного суда», предложенный правительством П.А. Столыпина, был одобрен Государственным советом и Государственной Думой III созыва и утвержден 15 июня 1912 г. в Петергофе императором Николаем II [10]. Указанный закон был реализован на практике. Важным является и то, что депутаты Думы отклонили предложение министра юстиции И.Г. Щегловитова о введении мировых судов в систему общих судебных установлений. Закон «О преобразовании местного суда», изданный уже в период думской монархии, восстанавливал мировой суд в России, действующий на основании Судебных уставов 1864 г. с некоторыми изменениями и дополнениями, а судебно-административные установления упразднялись, т.к. аграрная реформа делала в перспективе бессмысленным дальнейшее существование института земских начальников.

Закон от 15 июня 1912 г. вносил изменения в Учреждения судебных установлений, в Устав Гражданского судопроизводства, в Положения о Нотариальной части, в Устав Уголовного судопроизводства и в Уложения о наказаниях Уголовных и Исправительных. По уровню юридической техники Закон стоял выше Судебных уставов 1864 г. Следует отметить, что новая редакция закона делала много ссылок на общие уставы, не допуская аналогии, строго указывая на те статьи общего устава, которыми мировой судья должен был руководствоваться. Таким образом, любая попытка собственного усмотрения или

применения обычного права мировым судьей исключалась, мировой суд больше не вставал в оппозицию с общими судебными местами.

В новом виде система мировых судов в целом не изменилась. Мировые судьи избирались городскими думами и уездными земскими собраниями с последующим утверждением первым департаментом Сената. Новый закон устанавливал систему цензов: нравственный, образовательный, имущественный и служебный. Для участковых и добавочных мировых судей требование среднего образования соединялось со службой по судебной части в течение не менее трех лет. В новой редакции земельный ценз для выборов в мировые судьи был снижен вдвое и уравнивался с размером, необходимым для участия в избрании гласных в уездное земское собрание. Неземельный ценз сохранялся в прежних размерах. Служебный ценз был установлен в виде дополнения к среднему образованию (трехлетнему), и даже в виде его замены (шестилетний). Прослуживший 6 лет в должностях предводителя дворянства, секретаря мирового съезда или, до введения в действие закона, в должности земского начальника или секретаря уездного съезда мог быть избран в мировые судьи. В помощь мировым судьям для заведывания делопроизводством, при каждом участковом мировом судье новый закон учредил должность секретаря мирового судьи. Подсудность дел в соответствии с новым законом была расширена. По гражданским делам общая сумма исковых требований, подсудная мировым судьям, поднималась с 500 до 1000 руб. Ст. 130 Устава гражданского судопроизводства, гласившая: «При постановлении решения мировой судья может, по ссылке одной или обеих сторон, руководствоваться местными обычаями, но лишь в том случае, когда применение местных обычаев дозволяется именно законом, или в случаях положительно не разрешаемых законами» [11], отменялась. Если ранее у мирового судьи правовым обычаем следовало считать лишь то, что признавалось в качестве такового самим судьей, то по закону 1912 г. мировой судья вообще не имел права ссылаться на местный обычай. По уголовным делам мировому судье были подсудны все преступные деяния, за которые полагалось наказание без лишения прав. Денежные штрафы и пени могли налагаться в

пределах 1000 руб. Для самого многочисленного сословия Российской империи - крестьян - был сохранен волостной суд «Временными правилами о волостном суде в местностях, в которых введен в действие закон о преобразовании местного суда» [12]. Волостные суды, хотя и сохранили свой сословный характер (оставались крестьянскими судами), но вводились в общую систему судебных установлений в качестве низовой инстанции местного суда - новый закон связывал волостные суды многочисленными нитями с мировыми судами. В качестве апелляционной инстанции для мировых судей устанавливались мировые съезды, состоявшие из мировых судей округа под председательством лица, назначаемого правительством.

Закон «О преобразовании местного суда» от 15 июня 1912 г. был последним заметным актом в истории дореволюционного мирового суда. Его важность состояла в том, что мировому суду возвращалась прежняя достойная роль в системе российского правосудия.

Таким образом, в начале XX в. мировая юстиция была восстановлена в России законом «О преобразовании местного суда» от 15 июня 1912 г. Между тем на территории Тамбовской губернии закон был введен только 4 мая 1917 г. постановлением Временного правительства «О временном устройстве местного суда» от 4 мая 1917 г. [13], упразднившим не оправдавший себя на практике институт земских участковых начальников.

1. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем сенате № 81. Положение о земских участковых начальниках от 12 июля 1889 г. СПб., 1889. С. 1367-1418.

2. Высочайше утвержденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. 1. СПб., 1900. С. 3-5.

3. Немытина М.В. Суд в России: вторая половина XIX - начало XX вв.: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 36-37.

4. Аронов Д.В. Законотворческая деятельность российских либералов в Государственной думе (1906-1917 гг.): моногр. М., 2005. С. 333.

5. Федоров Б.Г. Петр Аркадьевич Столыпин. Биография П.А. Столыпина. М., 2003. С. 190-191.

6. Столыпин П.А. Программа реформ. Документы и материалы. М., 2003. Т. 2. С. 8.

7. Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия.: Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906-1911 гг. М., 1991. С. 40.

8. Судебные уставы императора Александра II с законодательными мотивами и постатейными пояснениями, извлеченными из архивных материалов Государственной канцелярии, разъяснениями Правительствующего Сената, циркулярными распоряжениями Министерства юстиции / под общ. ред. Ю.В. Александровского. СПб., 1913. Т. 1. Вып. 1. Кн. 1. С. 8-12.

9. Столыпин: жизнь и смерть. Саратов, 1997. С. 29.

10. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. № 118. Закон о преобразовании местного суда. СПб., 1912. С. 2113-2191.

11. Судебные уставы 20 ноября 1864 года. Устав гражданского судопроизводства. СПб., 1869.

С. 29-30.

12. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. № 118. Приложение I. Временные правила о волостном суде в местностях, в которых введен в действие закон о преобразовании местного суда. СПб., 1912. С. 21282131.

13. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. № 104. Постановление Временного правительства о временном устройстве местного суда. Петроград, 1917. С. 909-920.

Поступила в редакцию 18.01.2008 г.

Tetyukhin I.N. Legislating creativity of the government of P.A. Stolypin in the field of global institutions. The article research into one more attempt of reorganization of local courts in Russia, made by the government of P.A. Stolypin within the Agrarian reform. Peculiarities of consideration of the draft law «On local courts reorganization» by the State Duma of I, II and III convocations. The changes made in the Court Regulations of 1864 with the Act «On local courts reorganization» as of 1912.

Key words: judicial reform, legislation creative process, government of P.A. Stolypin, Act «On local courts reorganization» as of 15 June 1912.

З92