Место административно-деликтного права в системе права и отрасли административного права

МЕСТО АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ ПРАВА И ОТРАСЛИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

САМБОР Николай Анатольевич

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы, связанные с определением места адми-нистративно-деликтного права в системе права. Приводятся доктринальные взгляды на определение административно-деликтного права как института отрасли административного права и подотрасли административного права. Вместе с тем, отстаивается позиция о том, что ад-министративно-деликтное право - это межотраслевая категория, которая объединяет в себе элементы разных отраслей права. Именно такой подход позволяет всесторонне осмыслить и понять комплексно содержание административно-деликтного права.

Annotation. The article discusses issues related to the definition of administrative and tort law in the legal system. Given doctrinal views on the definition of administrative and tort law as an institution of administrative law and industry sub-sector administrative law. However, to defend a position that administrative and tort law - is cross-sectoral category that combines elements ^ from different branches of law. This approach allows you to fully comprehend and understand the content of a complex administrative and tort law.

Ключевые слова: система права, отрасль, подотрасль, институт, административное право, административно-деликтное право.

Key words: system of law, branch, sub-branch, institution, administrative law, administrative and tort law.

В последнее время все чаще и чаще возникают вопросы, связанные с переосмыслением понятий. Одним из таких понятий, к которым приковано внимание, есть понятие и содержание административного права. Причин тому много: начиная оттого, что в последние два десятилетия изменился политический и социальный уклад жизни, что привело, в свою очередь, к мировоззренческим изменениям граждан. Сама действительность требует новых подходов к пониманию общественных явлений, и право не исключение. Познание известных понятий в новой действительности заставляет по-другому относиться и к их содержанию, притом, что сама жизнь привносит новые явления и факты, с которыми невозможно не считаться. Право должно олицетворять образы действительности, обеспечивая тем самым уникальный способ утверждения общественно полезного способа поведения. В то же время праву суждено не только раскрывать и урегулировать незнакомые уголки жизни общества и отдельных его участников в сегодняшнем дне, но и заботиться о стабильности взаимоотношений в будущем.

Административное право как одна из отраслей правовой системы не лишено всех вышеуказанных признаков. Кроме всего, административное право - это отрасль права и законодательства, которая регулирует широкий круг правоотношений в публично-правовой сфере, где участником правоотношений выступают субъекты властных полномочий, которые, в отличие от иных участников, наделены дополнительными полномочиями.

Вопросы административного права были и остаются предметом многих научных исследований. Решению указанных вопросов, а также поиску оптимальных моделей правоотношений при участии субъектов властных полномочий уделяли внимание видные ученые-юристы Украины и зарубежья. Несмотря на предпринятые усилия, значительный круг вопросов указанной отрасли остается дискуссионным. Одна из проблем - существование ад-министративно-деликтного права. Многие скажут, что последнее имеет место. Указанному вопросу или отдельным его составляющим посвящены монографии, диссертационные исследования. Несмотря на широту поисков, остается актуальным вопрос существования ад-министративно-делктного права как самостоя-

тельной отрасли права, как подотрасли или института административного права. В данный момент отсутствует единый подход к пониманию административно-деликтного права.

Все вышеизложенное и определило цель исследования. Это анализ существующих подходов к пониманию административно-деликтно-го права и его места в правовой системе Украины.

Система права представляет собой обусловленную экономическим и социальным строением общества структуру права, которая выражает его внутреннюю согласованность и единство норм права, и одновременно их деление на отрасли и институты1.

А.В. Мицкевич пишет о том, что структурный аспект правовой системы всякого государства состоит в том, что все правовые нормы, входящие в действующее позитивное право, составляют единое целое, разделяемое по содержанию различных норм на соответствующие взаимосвязанные части структуры права и законодательства. Основанием такой содержательной структуры права и законодательства служит разнообразие видов общественных отношений, являющееся объективным, лежащим вне права критерием его разделения на различные части: отрасли, подотрасли, институты права. Такой объективный критерий деления единого в своей основе права на отрасли, институты и т.п. носит название предмета правового регулирования2.

Самым большим структурным элементом системы права выступает именно отрасль права. Отрасль права - это относительно самостоятельное подразделение системы права, состоящее из правовых норм, регулирующих качественно специфический вид общественных отношений3. С другой стороны, отрасль права -это систематизированная совокупность основных норм, образующих самостоятельную часть системы права, которые регулируют качественно своеобразный вид общественных отношений своим специфическим методом. Крите-

1 Теорiя держави i права. Академiчний курс : шдручник / О.В. Зайчук [та ш.] ; за ред. О.В. Зайчука, Н.М. Ошщенко. К. : Юршком 1нтер, 2006. С. 673.

2 Проблемы общей теории права и государства : учеб. для вузов / Н.В. Варламова [и др.] ; под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М. : Норма, 2004. С. 328-329.

3 Хропанюк В.Н. Теория государства и права : учеб. для высш. учеб. заведений / под общ. ред. В.Г. Стрекозова. М. : Интерстиль : Омега-Л, 2008. С. 290.

риями деления права на отрасли являются предмет и метод правового регулирования4. Исходя из вышеупомянутых определений «отрасли права», мы можем видеть два разные но, вместе с тем не взаимоисключающие, а наоборот, взаимодополняющие подходы к восприятию и пониманию данного понятия. Первый подход, озвученный В.Н. Хропанюком, опирается на восприятие понятия «отрасли права» как составляющей части системы права, тогда как А.В. Мелехин указывает на внутреннюю структурированность отрасли права и преподносит определение исходя из внутренней составляющей последнего. Таким образом, отрасль права объединяет в себе совокупность правовых норм, которые регулируют качественно однородные правоотношения, которым характерны специфические предмет и метод правового регулирования, и является составляющей системы права как целостности правовых норм.

Как уже упоминалось, отличительными элементами отрасли права выступают предмет и метод правового регулирования.

Предмет правового регулирования - это качественно однородный вид общественных отношений, на которые воздействуют нормы определенной отрасли права5. Предмет правового регулирования выступает основным критерием деления права на отрасли. Он представляет собой качественно определенный вид общественных отношений, на который направлено воздействие данной отрасли права (например, сфера управленческих отношений в административном праве)6.

Метод правового регулирования - это дополнительный критерий, который представляет собой сочетание юридических средств и приемов, осуществляющих воздействие права на поведение людей, общественные отношения. Для урегулирования последних используются главным образом два метода: диспозитивный и императивный. Используя их, право подразделяется на следующие отрасли: государственное, административное, уголовное, гражданское, уголовно-процессуальное и др. Отрасль права может включать в себя подотрас-

4 Мелехин А.В. Теория государства и права : учеб. М. : Маркет ДС, 2007. С. 319.

5 Хропанюк В.Н. Указ. соч. С. 293.

6 Мелехин А.В. Указ. соч. С. 319.

ли7. Метод правового регулирования - это способы воздействия отрасли права на определенный вид общественных отношений, являющийся предметом ее регулирования, утверждает В.Н. Хропанюк8.

Не заостряя внимание именно на понятии отрасли права, теоретических основаниях и понимании предмета и метода правового регулирования в теории права, считаем необходимым указать на то, что в результате многолетних научных и эмпирических исследований ученые-юристы пришли к выводу о том, что одной из отраслей системы права является административное право, которому свойственны присущие данной отрасли предмет и метод правого регулирования.

Административное право - это отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере государственного управления и устанавливающая административную ответственность за правонарушения, связанные с осуществлением государственного управления .

Административное право органично связано с исполнительной властью как важный инструмент ее реализации и отрасль права, которая создает правовые принципы ее функцио-нирования10.

Административное право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органов госу-дарства11.

Административное право рассматривают как совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения в сфере государственного управления. Его основу составляет административное законодательство, которое является составной частью (элементом) всего законодательства Украины. Под административным законодательством понимают систему правовых актов, в которых находят свое внешнее проявление административно-правовые нормы. Оно охватывает не все нормативно-правовые акты, а лишь те, которые

7 Мелехин А.В. Указ. соч. С. 319-320.

8 Хропанюк В.Н. Указ. соч. С. 293.

9 Абдулаев М.И. Теория государства и права : учеб. для высш. учеб. заведений. М. : Финансовый контроль, 2004. С. 392.

10 Адмшктративне право Укра1ни : шдручник / Ю.П. Би-тяк [та ш.] ; за ред. Ю.П. Битяка. К. : Юршком 1нтер, 2007. С. 20.

11 Хропанюк В.Н. Указ. соч. С. 291.

относятся к управленческой деятельности (исполнительной и предписывающей) .

Административное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе государственного управления. Оно (в отличие от государственного) в основном регулирует деятельность правительства и иных исполнительных органов, порядок прохождения государственной службы, а также устанавливает систему административных проступков и порядок применения административной ответственности к виновным лицам13.

В науке существует множество доктри-нальных определений понятия «административное право» и это, на наш взгляд, вполне логично, поскольку каждый из исследователей пытался подчеркнуть ту черту, которая является главной, базисной в данной отрасли, что и выделяет ее среди иных отраслей права. Но так или иначе связующим звеном и неоспоримой чертой данной отрасли есть то, что отношения, которые она регулирует, связаны с государственным управлением и государственной службой. И лишь, например, из указанных нами определений административного права только И.Ф. Кузьмин и В.М. Сырых акцентировали внимание на том, что административное право как отрасль права регулирует вопросы, связанные с применением административной ответственности и определения оснований административной ответственности - административных правонарушений. Таким образом, наблюдается тенденция к расчленению предмета административного права и выделению отдельных его составляющих, которые в сравнении с общим предметом правового регулирования имеют свои характерные только им признаки.

Итак, предмет административного права составляют общественные отношения, которые возникают с целью реализации и защиты прав граждан, создания нормальных условий для функционирования гражданского общества и государства. Такие отношения связаны: с 1) деятельностью органов исполнительной власти; 2) внутриорганизационной деятельностью других государственных органов, предприятий, учреждений, организаций; 3) управленческой

12 Адмшктративне право Укра1ни. С. 19.

13 Общая теория права : учеб. для юрид. вузов / Ю.А. Дмитриев [и др.] ; под общ. ред. А.С. Пиголкина. 2-е изд., испр. и доп. М. : Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. С. 188.

деятельностью органов местного самоуправления; 4) осуществлением другими негосударственными субъектами делегированных полномочий органов исполнительной власти; 5) осуществлением правосудия в форме административного судопроизводства14.

Д.Н. Бахрах определяет предмет административного права следующим образом: это совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной администрации (органов исполнительной власти), муниципальной администрации (исполнительных органов местного самоуправления) и административного судопроизводства15. Как можно убедиться, предмет административного права весьма велик, охватывая собой существенный объем общественных отношений, среди которых особое место отводится правоотношениям, которые возникают именно в связи с привлечением лиц к административной ответственности.

В.К. Колпаков и О.В. Кузьменко указывают на то, что административно-правовой метод - это совокупность приемов влияния, которые содержатся в административно-правовых нормах, с помощью которых устанавливается юридическое властное и юридическое подвластное положение сторон в правоотношениях. Отношения, которые возникают под воздействием административно-правового метода регулирования, характеризуются, как правило, неравенством сторон и имеют название «властьотношения», или «отношения власти и подчинения»16. Итак, предмет и метод административного права объединены правоотношениями в сфере осуществления государственной власти. Как известно из теории распределения власти, последняя подразделяется на три ветви: исполнительную, законодательную и судебную. Таким образом, административное право как отрасль права и законодательства должна урегулировать соответствующие вопросы реализации указанных ветвей власти.

14 Адмшктративне право Укра1ни. С. 25-26.

15 Административное право : учеб. / Д.Н. Бахрах, Б.В. Рос-синский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М. : Норма, 2008. 816 с. С. 63.

16 Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адмшктративне право

Укра1ни : шдручник. К. : Юршком 1нтер, 2003. С. 36.

Одной из сфер государственного управления и реализации государственной власти есть область применения мер ответственности и государственного принуждения за совершения противоправных действий. Исходя из сказанного, можно предположить, что метод административного права распространяет свое действие и на установление механизмов взаимодействия субъектов во время привлечения лиц к административной ответственности.

Экстраполируя данные положения применительно к административно-деликтным правоотношениям, приходим к выводу о том, что для указанных правоотношений характерен как предмет, так и метод административного права. Вместе с этим административным правоотношениям, связанным с совершением административного правонарушения, привлечением лица к административной ответственности и применением мер государственного принуждения, присущи методы, не характерные для иных правоотношений, входящих в состав предмета правового регулирования административного права и связанных с осуществлением государственного управления. Это обуславливается тем, что административно-деликтные правоотношения связаны не с позитивным урегулированием (во время реализации субъективных прав и исполнения обязанностей), а в правоотношениях, связанных с исполнением запретных норм, которыми и выступают нормы особенной части законодательства об административных правонарушениях, где концентрируются составы правонарушений.

Не зря в юридической литературе указывается на то, что административно-правовые отношения подразделяются в первую очередь на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности17.

Действие административного права весьма масштабно. Непосредственное административно-правовое воздействие распространяется на две большие сферы общественных отношений: 1) деятельность органов государственной власти и уполномоченных должностных лиц (органов исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих) по реализации функций государственного управле-

17 Административное право. С. 117.

ния и местного самоуправления; административно-правовой режим подобной деятельности в различных областях (например, в государственной службе (служебном праве), милицейском праве, муниципальном праве, строительном праве, школьном и таможенном праве) устанавливается отраслевыми правовыми средствами и методами; это так называемое управленческое право (включающее управление в отраслях и межотраслевых сферах), которое посредством регулятивной функции защищает права и свободы граждан, обеспечивает административное нормотворчество и устанавливает ответственность в государственном управлении; 2) обеспечение общественного порядка и безопасности, борьба с правонарушениями, совершенными в сфере, подконтрольной органам исполнительной власти (строительство, статистика, торговля, налогообложение, таможенное дело и т.д.); это так называемое административно-деликтное право, осуществляющее административно-юрис-дикционные функции и контрольно-надзорные полномочия18. Фактически на подобной «дихотомии» административного права стоял и В.Б. Аверьянов, который утверждал, что предмет административного права состоит из двух частей - управленческой и неуправленческой. При этом к «неуправленческим» общественным отношениям В. Аверьянов относил группу отношений, в которых принимают участие субъекты публичной администрации: 1) в связи с подготовкой и принятием разного рода индивидуальных решений по поводу как реализации разных субъективных прав частных (физических и юридических) лиц, так и исполнения последними обязанностей, возложенных на них законодательством; 2) по поводу реагирования на разные обращения частных лиц, включая и рассмотрение в административном (внесудебном) порядке их жалоб; 3) в конце концов, в связи с применением мер административного принуждения (которые намного шире, как известно, нежели только наложение административных взысканий)19.

Также указывается то, что в качестве принципиального положения следует отметить, что субъекты административного права

18 Административное право. С. 45-46.

19 Авер'янов В. Нова доктрина украшського адмшктративно-го права: концептуальш позици // Право Укра1нн. 2006. № 5. С. 13.

могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений, среди которых и выделяется отдельным блоком ад-министративно-деликтное право, то есть в процесс отношений, возникающих при применении мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными

лицами к субъектам, нарушающим правовые

20

нормы .

С целью внутриотраслевой дифференциации отношений, имеющих специфику регулирования в рамках одной отрасли, а в данном случае административного права, встал вопрос о разграничении правоотношений, имеющих специфику предмета и метода правового регулирования. В связи с этим состоялась дифференциация отрасли на подотрасли и институты. Не исключением из этого правила стала и отрасль административного права.

В.М. Сырых утверждает, что подотрасль права - это целостное образование, которым регламентируется специфический вид отношений в пределах сферы правового регулирования соответствующей отрасли права21. Таким образом, складывается возможность объединить в рамках отрасли административного права нормы, которые образуют целостное образование и регулируют вид правоотношений, связанных с реализацией административной ответственности.

Так, А.Б. Агапов утверждает, что административная деликтология является подотраслью административного права22. Аналогичное утверждение доказывает и А.В. Кирин23, понимая его как единый подотраслевой комплекс профильных институтов, материальные и процессуальные нормы которых на общей предметной основе регламентируют как основания, так и порядок применения мер ответственности за административные правонарушения24 в составе следующих правовых институтов: института административных25 правонарушений (деликтов); института мер административной ответственности; института субъектов ад-

20 Административное право. С. 125.

21 Общая теория права. С. 184.

22 Агапов А.Б. Административная ответственность : учеб. М. : Статут, 2000. С. 23.

23 Кирин А.В. Теория административно-деликтного права : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 10.

24 Там же. С. 11.

25 Там же. С. 11-12.

министративной юрисдикции; института производства по делам об административных правонарушениях; института исполнительного производства по делам об административных правонарушениях26.

Но это далеко не единственный взгляд на место административно-деликтного права в рамках отрасли административного права. В свою очередь Д.Н. Бахрах настаивает на том, что именно к институтам административного права относятся вопросы принуждения по административному праву и административного судопроизводства27. Г.А. Борисов пишет о том, что институт права - это совокупность норм права, регулирующая обособленные группы общественных отношений внутри отрасли права. Институт права - это первичная правовая общность, которая складывается из совокупности однородных норм права. Институт права регулирует определенный участок общественных отношений внутри (как правило, отраслевого) предмета правового регулирования (институт соучастия, институт поставки, наследования, институт трудового соглашения и др.).

Исходя из вышеизложенного, видим, что в науке сложилось два подхода к определению места административно-деликтного права в отрасли административного права. Оба мнения имеют право на существование и представляют собой аргументированные с авторских позиций утверждения. При этом каждый из подходов имеет свои как «сильные», так и «слабые» позиции. На наш взгляд, административ-но-деликтное право невозможно «замкнуть» в рамках одной отрасли административного права. Так или иначе, административно-де-ликтное право если и понимать как институт, то исключительно как межотраслевой, который объединяет в себе и институты конституционного права, и институты гражданского или хозяйственного, а также иных отраслей права, поскольку, например, формирование составов

административных правонарушений, посягающих на предпринимательскую деятельность или в сфере земельных отношений, невозможно без их отождествления с регулятивными нормами, скажем, в отрасли предпринимательского права или земельного права и т.д.

Кроме того, немаловажным аспектом проблемы определения места административно-деликтного права в системе права выступают вопросы, связанные с тем, что административно-деликтное право объединяет нормы материального и процессуального права, что уже указывает на невозможность его отождествления с одним институтом в рамках одной отрасли права.

Все вышеупомянутое указывает на обширный нормативно-правовой материал, который охватывается понятием «административ-но-деликтное право» и имеет непосредственное отношение к защите и охране прав, свобод и интересов человека от общественно опасных и асоциальных явлений, а также регулирует объем прав, свобод и обязанностей участников производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, на наш взгляд, следует пересмотреть сложившиеся доктрины к пониманию административно-деликтного права, определив достойное место этому юридическому феномену. На сегодняшний день сфера административно-деликтного права и законодательства весьма важна для обеспечения и реализации прав, свобод и интересов не только лиц, привлекающихся к административной ответственности, но и иных участников производства по делу об административном правонарушении и участников составления протокола об административном правонарушении (административного расследования). Поэтому считаем, что разработка данного теоретического вопроса имеет крайне важное практическое значение, связанное с гарантиями реализации участников производства по делам об административных правонарушениях.

26 Административное право. С. 71.

27 Борисов Г.А. Теория государства и права : учеб. Белгород : Изд-во БелГУ, 2007. С. 170.