Управление устойчивым развитием сельских территорий в агропромышленном регионе

УПРАВЛЕНИЕ УСТОЙЧИВЫМ РАЗВИТИЕМ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ В АГРОПРОМЫШЛЕННОМ РЕГИОНЕ1

М. В. ЛОСКУТОВА

В статье рассматриваются проблемы управления устойчивым развитием сельских территорий в агропромышленном регионе. Обозначены основные условия, необходимые для социально ориентированного расширенного воспроизводства. Определено, что при разработке региональных программ сельского развития следует понимать, что устойчивость в развитии сельских территорий достигается с помощью реализации комплекса мер в социальной, экономической и природоохранной областях (на примере Тамбовской области).

Ключевые слова: управление, устойчивое развитие, сельские территории, концепция, программа.

В современных условиях переход к устойчивому развитию сельских территорий осложняется сложившейся кризисной социально-экономической ситуацией на селе. Сохраняется тенденция сокращения ресурсного потенциала сельского хозяйства, не достигнут даже дореформенный уровень производства в аграрном секторе, не завершен процесс формирования экономически активных субъектов сельского бизнеса. За годы реформ роль сельского хозяйства существенно снизилась: в 1990 г. его доля в ВВП составляла около 11%, в 2002 г. - более 5%, а в 2011 г.- около 4%. Вместе с тем, на селе проживает более 37 млн чел., или 26 % населения России [3].

Ухудшаются демографическая ситуация и экологическая обстановка, разрушается социальная инфраструктура, снижается продолжительность жизни населения. Низкокачественная жизненная среда, ограниченные возможности для труда на селе, более низкий (в сравнении с городским) уровень доходов в немалой степени повлияли на процессы оттока и деградации рабочей силы и обезлюдивание деревень, и как следствие - на нарастание социально-экономических диспропорций в сельской местности и появление депрессивных сельских территорий, где многие экономические, социальные и экологические проблемы все более усугубляются, приводят к общей неустойчивости и дезинтеграции экономики России. Бедность сельского населения связана в первую очередь с низкими доходами. Уровень занятости сельского населе-

1 Работа выполнена в рамках гранта РГНФ, проект № 13-12-68003.

ния на начало 2012 г. составлял 58,1 %, что на 7 п. п. ниже, чем в городе. Разрыв в уровне занятости сохраняется последние 10 лет. Уровень оплаты труда в сельском хозяйстве хотя и растет, но все равно остается одним из самых низких. Начисленная заработная плата работников сельского хозяйства составляла в 2011 г. 12,1 тыс. руб., или чуть более половины (54 %) средней по экономике заработной платы. Примерно четверть работников сельского хозяйства в 2011 г. получали заработную плату ниже прожиточного минимума. При этом сельское хозяйство - одна из немногих отраслей, где до сих пор имеет место задолженность по выплате заработной платы. На 1 июня 2012 г. просроченная задолженность по выплате заработной платы в сельском хозяйстве, охоте, рыболовстве и рыбоводстве из-за отсутствия собственных средств составляла 203 млн руб. [5].

В связи с этим выход села на качественно новый уровень развития становится одной из важных государственных задач.

Однако, несмотря на ряд принятых государством нормативно-правовых документов, позволивших на федеральном уровне сформировать основной набор инструментов политики сельского развития, следует отметить, что они задействованы не в равной мере и ориентированы, прежде всего, на обеспечение макроуправляемости на федеральном уровне, что в определенной мере привело к ресурсной зависимости от него, усилению социальной несправедливости, снижению интереса у органов регионального и муниципального управления к формированию эффективной политики развития села.

При этом каждый регион руководствуется своими подходами к развитию сельских территорий, зачастую не учитывая сложившиеся социально-экономические ситуации на районном уровне и особенности сельских поселений, что тормозит процесс устойчивости развития, снижает результативность управления территорией всех уровней. Отсутствие системности в развитии сельских территорий в немалой степени привело к нерациональному размещению производительных сил, неразвитости социально-бытовой инфраструктуры и другим диспропорциям, что отрицательно сказалось на эффективности сельской экономики и условиях проживания в сельской местности [1].

И. Н. Меренкова, рассматривая сельские территории не только как объект управления, но и как специфический комплекс, устойчивое развитие которого должно быть направлено на экономически и экологически обоснованное, социально ориентированное расширенное воспроизводство, выделяет основные условия, способствующие этому:

создание эффективной системы использования ресурсного потенциала сельской местности, направленной на улучшение жизнеобеспечения и социально-инженерного развития сельских территорий, а также обеспечивающей расширенное воспроизводство рабочей силы и сохранение моральных, культурных, умственных способностей будущих поколений сельского населения;

- обеспечение устойчивого развития экономики сельских территорий с целью формирования воспроизводственного потенциала для дальнейшего экономического развития и повышения конкурентоспособности основных видов деятельности на селе;

- сохранение и эффективное использование природно-ресурсного потенциала сельских территорий с целью его дальнейшего воспроизводства и улучшения экологической ситуации на селе.

Несоблюдение данных условий приводит к диспропорциям в социально-экономическом развитии сельских территорий. При этом нарушается равновесие между спросом и предложением, падает покупательная способность как важнейшее условие воспроизводственного процесса на селе.

Поэтому восстановление равновесности элементов воспроизводственного процесса в сельской местности должно основываться на планировании, посредством которого определяется и обеспечивается целенаправленное, динамичное и пропорциональное развитие сельских территорий.

В настоящее время сложившаяся система территориального планирования на селе ориентиро-

вана на развитие отраслей, основное внимание уделяется аграрному производству, а не комплексному развитию территорий как среды обитания сельского жителя, гармонирующей с природными и производственными условиями, что на практике приводит к недооценке социально-экономических и природоохранных аспектов сельского развития.

Следует отметить, что во многих сельских поселениях программы развития даже не разрабатываются или составлены формально без необходимого предварительного анализа [2].

Правительством РФ разработана Концепция устойчивого развития сельских территорий, способствующая разработке федеральной и региональных программ устойчивого развития сельских территорий. Обеспечение устойчивости их развития является комплексной задачей, для решения которой необходимы скоординированные усилия министерств и ведомств, создающих условия для жизни в сельской местности в сочетании с социально ориентированной ответственной позицией бизнеса, работающего на сельских территориях, и активным участием населения, живущего на селе.

В соответствии с Планом мероприятий по реализации Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 г. предусматривается разработка органами государственной власти субъектов РФ региональных программ устойчивого развития сельских территорий.

При разработке региональных программ сельского развития следует понимать, что устойчивость в развитии сельских территорий достигается с помощью реализации комплекса мер в области социального, экономического и природоохранного характера в сельской местности, а в рамки конкретных ведомственных программ включаются мероприятия, соответствующие профилю ведомства.

Разработка программ УРСТ (планирование сельского развития) может осуществляться на уровне субъектов РФ (областей, краев, республик), районов, сельских поселений. В зависимости от уровня объекта планирования следует придерживаться условий, приведенных в таблице 1.

Целесообразность создания многоуровневой системы планирования социально-экономического развития сельских территорий в современных условиях приобретает особую актуальность и должна отражать следующие тенденции:

- увеличение роли социального кластера в развитии территории, где главной производительной силой является сельский житель, который мо-

жет трудиться в любой отрасли хозяйства, но проживать постоянно на данной территории;

- повышение значения комплексного экономического развития сельских территорий, которые имеют различный потенциал (природные ресурсы, плотность и структуру населения, социально-исторические особенности и др.);

усиление проблем природопользования и экологического развития села, решение которых

Тамбовская область - классический агропромышленный регион, где широко использует международные связи для решения задач сельского развития. Администрацией области при поддержке министерства продовольствия, сельского хозяйства и рыболовства Франции в 2008 г. была разработана программа сотрудничества в области устойчивого развития сельских территорий, включающая в себя пять направлений:

возможно только при территориальном межотраслевом и межведомственном подходе [1].

В связи с принятием ФЗ № 131 органы местного самоуправления получили право устанавливать долгосрочные и среднесрочные цели местного развития и определять способы их достижения. Долгосрочным ориентиром в этом направлении должны стать стратегические планы социально-экономического развития муниципальных образований.

стимулирование и поддержка местных инициатив как основы для разработки плана развития территорий;

- разработка региональной политики устойчивого развития сельских территорий, средне- и долгосрочное планирование; распространение опыта;

структуризация этапов развития сельского туризма;

Таблица 1

Уровни планирования устойчивого развития сельских территорий

Уровень территории Глубина проработки Результат

Российская Федерация Рамочные направления перехода к устойчивому развитию сельских территорий. Нормативно-правовое обеспечение, организация материальной, научной, обучающей и консультационной поддержки. Межведомственная координация Концепция устойчивого развития сельских территорий страны. Направления, мероприятия и механизмы осуществления аграрной политики, продовольственной безопасности и охраны окружающей среды, их организационного, материального, научного и другого обеспечения

Рамочные условия территориального планирования Федеральная программа развития села и подпрограммы, направленные на обеспечение устойчивого развития сельских территорий

Субъект Федерации Разработка целей и задач устойчивого развития в регионах, обеспечение межведомственной координации на региональном уровне в разрезе типов сельских территорий (нескольких районов), особо охраняемых территорий. Формирование программ и планов укрупненных мероприятий. Планирование межмуниципальных мероприятий. Увязка программ УРСТ со стратегиями регионального развития Рамочная концепция и программа УРСТ региона. Целевые региональные программы, направленные на решение проблем аграрного сектора, повышение уровня и качества жизни в сельской местности, снижение демографической напряженности, развитие альтернативных форм занятости на селе, развитие сельской социальной инфраструктуры, расширение доступа к жилью и т. п. как составные части региональной программы перехода к устойчивому развитию. Рамочные условия развития сельской местности, условия конкурсного выделения средств муниципальным образованиям

Район, муниципалитет Разработка целей и задач перехода к устойчивому развитию по сельским поселениям с учетом всех потенциалов, формирование программы детализированных мероприятий. Увязка программ устойчивого сельского развития с территориальным планированием Стратегические планы развития, программы, проекты УРСТ муниципальных районов и сельских поселений

формирование управленческого состава в сфере развития сельских территорий;

управление программой развития сельских территорий.

В рамках реализации данных направлений был осуществлен ряд мероприятий: рабочие поездки французских экспертов, в ходе которых шло ознакомление с социально-экономической ситуацией на местах, определение их потенциала, на котором может идти последующее развитие данных муниципальных образований, выявление «точек роста», на которые необходимо направить усилия органов местного самоуправления и государственной власти для вывода их на траекторию устойчивого развития.

Итоги данной работы легли в основу разрабатываемой, совместно с Центром устойчивого развития сельских территорий РГАУ-МСХА им. К. А. Тимирязева, программы устойчивого развития Тамбовской области и ее трех пилотных районов.

Параллельно осуществлялись рабочие визиты представителей области в различные регионы Франции для ознакомления с передовой практикой устойчивого сельского развития. В рамках данного сотрудничества совместно с немецкими партнерами при активном участии Министерства сельского хозяйства Российской Федерации был инициирован проект ЕС по переподготовке кадров в области сельского развития [5].

В октябре 2011 г. в Тамбове при участии французской стороны была с успехом возрождена Покровская ярмарка (по примеру Страсбургской рождественской ярмарки), которая стала теперь традиционной.

Налажено сотрудничество регионального парка Бренн и университета им. Г. Р. Державина по созданию аналогичного парка на реке Ворона.

Установлены партнерские связи между ассоциацией фермеров «Пари Фермье» и тамбовским обществом пчеловодов. Установленное меморандумом административное сотрудничество французского сельскохозяйственного ведомства и тамбовской администрации в рамках трехлетнего периода трансформируется в децентрализованное сотрудничество конкретных хозяйствующих субъектов на региональном уровне.

Реализация данного тамбовско-французского проекта способствовала включению в региональные программы мероприятий, направленных на устойчивое развитие сельских территорий.

Постановлением администрации Тамбовской области от 23 декабря 2010 г. № 1521 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Развитие туризма в Тамбовской области на 2011-2015

годы» в соответствии с Меморандумом о сотрудничестве между Францией и Тамбовской областью по устойчивому развитию сельских территорий региона планируется развитие сельского туризма (агро-туризма). Эти перспективы откроют «эффект рычага» и в других секторах развития регионального туризма.

В области осуществлена «Программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Тамбовской области на 2009-2012 годы». Ее раздел «Устойчивое развитие сельских территорий» содержит традиционные направления устойчивого развития сельских территорий, направленных на улучшение качества жизни сельского населения: мероприятия по повышению уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений, а также по поддержке комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений в рамках пилотных проектов.

Готовится долгосрочная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года». На комплексное развитие сельских территорий области нацелена реализация и такой программы, как «Поддержка начинающих фермеров в Тамбовской области на 2012-2014 годы», в рамках которой 124 начинающих фермера смогут с участием государственной поддержки осуществить проекты создания и развития своих крестьянских (фермерских) хозяйств.

Реализуется пилотный проект «Повышение энергоэффективности экономики - ключевой фактор развития агропромышленного комплекса региона». В соответствии с достигнутой договоренностью с ОАО «Газпром» в 2012 г. завершена корректировка Генеральной схемы газоснабжения и газификации Тамбовской области. Данная схема предусматривает газообеспечение приоритетных инвестиционных проектов развития АПК в регионе [4].

Тамбовской области одной из первых удалось получить федеральную поддержку строительства инфраструктуры к новым объектам, строящимся по Программе развития АПК Тамбовской области. Из Инвестиционного фонда РФ привлечено 4,2 млрд руб. на реализацию трех очередей Программы развития АПК. Учитывая положительную практику региона в привлечении ассигнований Инвестиционного фонда РФ как эффективного инструмента развития государственно-частного партнерства и улучшения инвестиционного климата Тамбовской области, в начале 2013 г. принят Закон области «Об инвестиционном фонде Тамбовской области», кото-

рый позволит реализовать новый механизм привлечения бюджетных инвестиций Инвестиционного фонда РФ для проектов четвертой очереди Программы развития АПК Тамбовской области. Деятельность управления по развитию перерабатывающей промышленности Тамбовской области, как одного из главных распорядителей средств областного бюджета, на современном этапе направлена на осуществление региональной политики в сфере формирования устойчивого развития сельских территорий. Основные ее направления изложены в Программе развития пищевой и перерабатывающей промышленности Тамбовской области на период 2011-2015 годов (ПАО от 21.04.2011 № 396.).

На основе уникального научно-производственного комплекса г. Мичуринска - Наукограда РФ (первого и единственного в России Наукограда аг-ропродовольственного направления), реализующего биотехнологические программы уже с 2003 г., в соответствии с программами Минэкономразвития РФ сформированы Тамбовский «Биоэкономический кластер с международным участием» и Общероссийская технологическая платформа «Технологии пищевой и перерабатывающей промышленности АПК - продукты здорового питания».

19 декабря 2012 г. в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке состоялась встреча Генерального секретаря Пан Ги Муна с делегацией администрации Тамбовской области, на которой была представлена презентация проекта региональной инициативы содействия ООН в решении глобальных задач продовольственной безопасности - создание Всемирного фонда безопасного питания «Зеленая долина». Данная инициатива получила развитие и поддержку на уровне профильных министерств и Российской академии сельскохозяйственных наук [4].

Таким образом, в основе формирования программ социально-экономического развития сельских территорий в регионе необходимо осуществить следующие этапы управленческого воздействия - анализ проблем, присущих сельской террито-

рии; формулирование принципов и стратегий диверсификации сельской территории; определение сбалансированной системы показателей, основанных на целевых взаимоувязанных стратегиях; планирование стратегических мероприятий; обоснование необходимости и разработка инструментария оказания региональной поддержки в достижении перспектив развития сельской территории.

Литература

1. Меренкова И. Н. Устойчивое развитие сельских территорий: теория, методология, практика: авто-реф. дис. ...д-ра экон. наук. Воронеж, 2011.

2. Меренкова И. Н., Перцев В. Н. Обеспечение устойчивого развития сельских территорий муниципального района. Воронеж, 2011. Региональный опыт разработки программ устойчивого развития сельских территорий: информ. изд. М., 2012.

3. URL: http://www.sovetnikprezidenta.ru

4. URL: http://www.mcx.ru

5. URL: http://www.tempus-rudeco.ru

* * *

MANAGEMENT OF THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF RURAL TERRITORIES

IN THE AGRO-INDUSTRIAL REGION

M. V. Loskutova

In article problems of management of a sustainable development of rural territories in the agro-industrial region are considered. The main conditions necessary for socially focused expanded reproduction are designated. It is defined that when developing of regional programs of rural development it is necessary to understand that stability in development of rural territories is reached by means of realization of a package of measures of social, economic and nature protection character (on the example of the Tambov region).

Key words: management, sustainable development, rural territories, concept, program.