Организация и управление сферой государственно-частного партнерства в Индии

ГОСУДАРСТВЕННО-

ЧАСТНОЕ

ПАРТНЕРСТВО

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО

Том 4 в Номер 1 в январь-март 2017 ISSN 2410-8367

>

Креативная экономика

издательство

Public-Private Partnership

Организация и управление сферой государственно-частного партнерства в Индии

1Департамент международных финансов государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Москва, Россия

В статье анализируются особенности организации и управления сферой государственно-частного партнерства в Индии, позволившие этой стране превратить ГЧП в действенный инструмент развития инфраструктуры и выдвинуться в лидеры развивающегося мира по уровню его развития. Исследуются такие важные элементы системы управления, как доктринальное оформление политики, институциональная основа ГЧП, формирование специальных органов управления различного типа, организация ГЧП на региональном уровне. Отмечается, что особую значимость для успешного функционирования ГЧП имеет система государственного содействия развитию партнерства. В этом контексте рассматриваются ключевые направления и инструментарий такого содействия. На основе анализа индийского опыта организации и управления сферой государственно-частного партнерства вносятся рекомендации о путях повышения эффективности государственного управления ГЧП в России.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственно-частное партнерство, государственное управление сферой ГЧП, институциональная среда, система государственной поддержки

Formation and management of public-private partnership in India

Ivanova A.O. 1

1 State Corporation "Bank for Development and Foreign Economic Affairs (Vnesheconombank)", Russia

Введение

За последнее десятилетие государственно-частное партнерство (ГЧП) стало действенным инструментом привлечения частных инвестиций в некогда хронически дефицитную сферу инфраструктуры Индии. Энергичные системные усилия по развитию и использованию механизмов ГЧП в экономической политике в сочетании с комплексным подходом к организации и управлению в этой сфере позволили Индии добиться больших успехов - по оценкам авторитетной исследовательской организации Economist Intelligence Unit, она не только вышла в лидеры среди развивающихся стран по рассчитываемому на основе 19 показателей агрегированному индексу уровня развития ГЧП, но и первой из стран этой категории смогла присоединиться к группе «ГЧП-развитых» стран Азиатско-Тихоокеанского региона, в которую входят такие государства, как Австралия, Япония и Южная Корея. Как

Иванова А.О. 1

АННОТАЦИЯ:

видно из данных, приводимых в таблице 1, для развития институциональной среды ГЧП в Индии характерна сбалансированность в основных компонентах агрегированного показателя - зрелость нормативно-правовой базы, развитость институтов, практический опыт реализации ГЧП-проектов, использование механизмов ГЧП в регионах. При этом в результате принятия целенаправленных усилий за последние десять лет Индия достигла существенного прогресса на каждом из этих направлений [1. с. 30].

Таблица 1

Уровень развития институциональной среды ГЧП в Индии и ее место среди стран АТР по этому показателю

Показатель Место

Общий показатель 70,3 5

Нормативная база 65,6 5

Институциональная основа 66,7 4

Операционная зрелость 87,5 1

Инвестиционный климат 60,8 13

Финансовые возможности 72,2 6

Использование в регионах 75,0 3

Источник: Evaluating the environment for public-private partnerships in Asia-Pacific. A report by The Economist Intelligence Unit. The 2014 Infrascope. 2015, p. 30.

ABSTRACT:_

The article analyses peculiarities of formation and management of public-private partnerships (PPP) in India, which allowed this country to turn PPP into an effective infrastructure development tool and to become one of the leaders of the developing world according to the level of its development. We examine such important elements of the management system as the doctrinal formulation of policy, the institutional basis of PPP, the creation of special management bodies of different types, the formation of PPP at the regional level. We mark that the public assistance system for partnership development is very significant for successful functioning of PPPs. In this regard we consider the key directions and tools for such assistance. On the basis of the analysis of the Indian experience in formation and management of the public-private partnership sphere we make recommendations on the ways to improve the efficiency of public management of PPP in Russia.

KEYWORDS: public-private partnership, public administration in the PPP sphere, institutional environment, state support system.

JEL classification: L32, L38, O18, O43, O53 Received: 25.02.2017 / Published: 31.03.2017

© Author

CITATION:_

Ivanova A.O. (2017) Organizatsiya i upravlenie sferoy gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Indii [Formation and management of public-private partnership in India]. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo. 4. (1). - 9-22. doi: 10.18334/ppp.4.1.3781 1

Согласно данным Всемирного банка, Индия сегодня уверенно занимает 2-е место среди развивающихся экономик как по числу ГЧП-проектов, получивших финансовое закрытие (895), так и по размерам привлеченных в них инвестиций (более 342,6 млрд долл.) [2].

ГЧП-проекты реализуются по широкому отраслевому спектру - от строительства автомобильных и железных дорог, портов, аэропортов, энергетических, водоснабжения и водоотведения, ирригационных и коммунальных объектов до социальной сферы и информационно-коммуникационных технологий. В настоящее время доля инвестиций в ГЧП-проекты составляет примерно 1 % от ВВП страны, а общий портфель ГЧП-проектов в национальной базе данных включает 1567 проектов [3].

Доктринальное оформление политики ГЧП. Долгосрочные планы и программы развития инфраструктуры

Начало развитию государственно-частного партнерства в Индии было положено еще в 1990-е гг. на волне либерализации экономики и открытия ряда секторов инфраструктуры, в первую очередь электроэнергетики, дорожного строительства и связи для частного сектора. Символом развития ГЧП в стране на этом этапе можно считать реализацию в конце 90-х гг. крупнейшего проекта развития скоростных автомагистралей - «Золотой четырехугольник», соединяющих четыре крупнейших мегаполиса страны, общей протяженностью 5600 км. За ним последовали отдельные проекты строительства морских портов, электростанций, городской инфраструктуры.

Однако системный характер развитие механизмов ГЧП в Индии приобрело лишь в последнее десятилетие. Начало этому процессу было положено принятием в 2011 г. «Национальной политики государственно-частного партнерства». Этот основополагающий документ стал доктринальным оформлением государственной политики в сфере ГЧП. В нем впервые была дана политико-юридическая дефиниция ГЧП, сформулированы важнейшие понятия, касающиеся ГЧП, зафиксированы основополагающие принципы партнерства, установлены предпочтительные для государства договорные модели ГЧП, очерчены принципиальные направления государственной поддержки реализации ГЧП-проектов и главные институциональные механизмы управления в сфере ГЧП [4].

Концептуальные положения Национальной политики ГЧП получили развитие и

ОБ АВТОРЕ:_

Иванова Анастасия Олеговна, кандидат экономических наук (aoivanova0gmai1.com]

ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_

Иванова А.О. Организация и управление сферой государственно-частного партнерства в Индии // Государственно-частное партнерство. - 2017. - Том 4. - № 1. - 9-22. Сог 10.18334/ррр.4.1.3781 1

конкретизацию в правительственных планах и программах развития инфраструктуры. В связи с критической важностью инфраструктуры для экономической и социальной жизни страны индийским руководством в начале 2010-х гг. был принят 12-й пятилетний национальный план экономического развития, которым поставлена задача удвоения инвестиций в инфраструктуру. Востребованность механизмов ГЧП при реализации планов экономического развития в сочетании с улучшением состояния конъюнктуры, ростом производственного и потребительского спроса, повышением реальных доходов населения, выразившимся в большей готовности и возможности платить за услуги, обусловили успех правительственного плана, дают экспертам основания полагать, что основные цели плана будут достигнуты [5].

Укрепление организационно-институциональных основ ГЧП

Важным фактором обеспечения успешного развития института ГЧП в стране стали предпринятые правительством Индии меры по укреплению его институциональных основ. Была выстроена единая система государственного управления сферой ГЧП, созданы важнейшие органы управления, сформирована система государственной поддержки ГЧП-проектов.

Высшим в системе государственных органов управления ГЧП является Комитет по инфраструктуре (Committee on Infrastructure) во главе с премьер-министром Индии, в задачи которого входит выработка основных направлений политики в данной области, утверждение новых проектов, создание финансовых и правовых механизмов для увеличения притока инвестиций, контроль за реализацией важнейших проектов.

Текущее управление сферой ГЧП возложено на Министерство финансов, в структуре которого вопросами ГЧП занимается отдел ГЧП Департамента по экономическим вопросам (Department of Economic Affairs' PPP Cell). Именно благодаря деятельности Минфина и его структур удалось унифицировать все процедуры, связанные с организацией конкурсов и реализацией ГЧП-проектов, укрепить организационно-институциональную основу ГЧП, наполнить портфель ГЧП-проектов, выработать и запустить механизмы государственной поддержки ГЧП-проектов.

Минфин и отдел ГЧП выполняют координационные функции по отношению к подразделениям ГЧП, созданным в линейных министерствах и ведомствах, что занимаются реализацией проектов ГЧП по своим направлениям.

Для упрощения и ускорения процедур утверждения проектов ГЧП создан Комитет по оценке ГЧП (Public Private Partnership Appraisal Committee). Для ускорения процесса государственного согласования проектов ГЧП в Министерстве финансов Индии действует система «одного окна», которая предусматривает направление ведомством, заинтересованным в осуществлении какого-либо проекта, стандартно оформленной заявки в Оценочный комитет для получения его первичного одобрения, после чего объявляется конкурс определяется победитель, с которым данное ведомство заклю-

чает договор по образцу разработанного министерством финансов типового концессионного соглашения (Model Concession Agreement).

Основные элементы системы государственной поддержки развития ГЧП

Большинство экспертов сходятся во мнении о том, что весьма существенную роль в поддержке института ГЧП и содействии в реализации конкретных проектов в Индии играет разветвленная система государственной поддержки. Государственное содействие ГЧП осуществляется по различным направлениям, основными из которых являются налогово-финансовое, консультационно-методическое и информационное.

Среди важнейших действующих инструментов государственной финансовой поддержки ГЧП можно выделить следующие:

- создание Индийской акционерной компании по финансированию инфраструктуры (India Infrastructure Finance Company Limited, IIFCL) для обеспечения потока долгосрочных кредитов;

- создание Фонда развития инфраструктурных проектов (India Infrastructure Project Development Fund, IIPDF), основной задачей которого финансирование (до 75 % стоимости) подготовки ГЧП проектов, включая оплату консультантов, разработку финансовой модели, проведение технико-экономического обоснования и оценки эффективности ГЧП-проекта и распределения рисков [6].

- формирование специального Фонда обеспечения окупаемости (Viability Gap Funding, VGF);

- принятие решений о предоставлении финансовой поддержки в форме грантов и рефинансировании банковских кредитов с длительным сроком погашения для инфраструктурных проектов;

- активное применение механизма налоговых стимулов. Так, участие частных инвесторов в ГЧП предполагает частичное освобождение от налога на прибыль (для отдельных проектов период налоговых каникул может достигать 10 лет) и беспошлинный ввоз строительного оборудования для инфраструктурных секторов, включая строительство дорог, портов, объектов энергетики, новых аэропортов;

- увеличение допустимых размеров зарубежных заимствований со 100 до 500 млн долларов.

Весьма важная роль в развитии инфраструктуры страны принадлежит созданному в 2006 г. специальному механизму субсидированного финансирования - т. н. Фонду обеспечения окупаемости (Viability Gap Funding, VGF). Созданный специально для крупных проектов, имеющих существенное экономическое и социальное значение, но не «дотягивающих» до стандартного уровня требований финансовой рентабельности, данный механизм предусматривает возможность предоставления бюджетных субсидий в размере до 20 % совокупных капитальных вложений (половина средств выделяется на стадии строительства, другая половина - на стадии эксплуатации и техниче-

ского обслуживания). Дополнительные субсидии в размере 20 % капитальных затрат могут быть предоставлены профильным министерством, правительством штата или органом государственной власти, в собственности которого находится данный объект. Уже в первые три года действия данного механизма были одобрены 139 проектов общей стоимостью 25 млрд долларов, финансирование которых за счет механизма составило более 810 млн долл. В настоящее время в проектах, финансируемых за счет механизма VGF, доля субсидий в среднем составляет около 8 % от общей стоимости.

Для получения финансирования по каналам VGF проект должен отвечать следующим обязательным критериям:

- разрабатываться, финансироваться, строиться, обслуживаться и управляться в течение срока действия соглашения о ГЧП частной компанией, выбранной правительством или официальным органом путем открытого конкурса;

- быть связан с транспортной инфраструктурой, энергетикой, образованием, здравоохранением, туризмов или городским развитием;

- иметь форму концессии, реализуемой на основе заранее утвержденного тарифа или платы пользователей, не подлежащих изменениям;

- правительство или другой публичный орган власти должны подтвердить, что капитальные затраты носят обоснованный характер и основаны на приемлемых стандартах и спецификациях.

Другим важным инструментом содействия развитию ГЧП-проектов является Индийская акционерная компания по финансированию инфраструктуры (India Infrastructure Finance Company Limited, IIFCL). Созданная правительством Индии совместно с различными индийскими банками, финансовыми институтами и международными финансовыми институтами компания призвана содействовать развитию долгосрочного кредитования инфраструктуры. IDFC предоставляет кредиты, инвестирует в акционерный капитал специальных проектных компаний, оказывает услуги по управлению активами, созданию консорциумов, подготовке технико-экономического обоснования проектов и их структурированию. Она предоставляет долгосрочное финансирование в размере до 20 % от стоимости проекта в форме прямых займов или банковского рефинансирования (при этом до половины заимствований может быть предоставлено в форме субординированного долга). Компания, в свою очередь, привлекает средства на внутреннем и зарубежных рынках под гарантии индийского правительства, в том числе посредством выпуска безналоговых облигаций [7].

К настоящему времени компания аккумулировала средства в размере 3,27 млрд долл. и одобрила для финансирования 88 проектов с общим объемом инвестиций в 30,6 млрд долл., из которых компанией будет предоставлено 3,9 млрд долл. Правительство Индии разрешило компании привлечь до 2,1 млрд долл. за счет выпуска безналоговых облигаций с тем, чтобы обеспечить дополнительные финансовые ресурсы для поддержки ГЧП-проектов с особенно длительным сроком действия, в частности, в сфере автодорог и морских портов [8].

Новым инструментом, призванным стимулировать интерес частных компаний к сотрудничеству с государством в реализации инфраструктурных проектов, в первую очередь в области дорожного строительства, стало внедрение модели годовых аннуитетов (ежегодных отчислений). В соответствии с ней стоимость жизненного цикла ГЧП-проекта (Life Cycle Cost, LCC) становится важнейшим конкурсным критерием при отборе частного партнера в проекте. Государственный партнер - Национальное дорожное управление Индии - компенсирует 40 % стоимости проекта пятью равными выплатами в течение инвестиционного периода проекта. Концессионер самостоятельно финансирует 60 % стоимости проекта, а после запуска проекта получает регулярные полугодовые платежи. При этом концессионер осуществляет эксплуатацию и техническое обслуживание объекта на протяжении срока концессии за определенную стоимость, которую он указывает в конкурсной заявке. Срок концессии является фиксированным: период строительства плюс 15 лет. Ответственность за сбор платы за использование дорог несет Национальное дорожное управление Индии. Судя по результатам первых конкурсов, проведенных в 2016 г. по данной модели, она привлекает повышенный интерес со стороны частных компаний.

Методическое и консультационное содействие

В контексте государственной поддержки развития государственно-частного партнерства в Индии серьезное внимание уделяется методическому и консультационному содействию.

В соответствии с принятой в конце 2010 г. Национальной программой наращивания потенциала ГЧП тысячи государственных служащих прошли специальное обучение по утвержденной схеме и получили сертификаты о прохождении курса государственно-частного партнерства.

Важное место в работе госструктур (в первую очередь, отдела ГЧП Минфина) на этом направлении занимает подготовка и публикация методических материалов -стандартизированных руководств по разработке, оценке и утверждению проектов ГЧП; по заключению концессионных соглашений, по спецификациям и стандартам, по проведению конкурсов, по получению финансовой поддержки через гранты, по финансовым аспектам ГЧП-проектов, а также информационных материалов - о лучших практиках конкурсных процедур, о лучших практиках использования механизмов ГЧП в различных отраслях - дорожном строительстве, здравоохранении, и др. Цель разработки вышеуказанных материалов состоит в том, чтобы помочь улучшить процесс принятия решений для инфраструктурных ГЧП в Индии, повысить качество подготовки ГЧП-проектов. Пособие по ГЧП и другие методические материалы были разработав с упором на помощь в принятии решений как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях [9].

Особое место в этом ряду занимает «Пособие по ГЧП», фактически представля-

ющее собой «дорожную карту» деятельности властей различного уровня по подготовке и запуску ГЧП-проектов. В нем содержатся утвержденные правительственными органами схемы административных процедур для каждого этапа жизненного цикла проекта, методики оценки финансовой эффективности проектов и их сравнительного преимущества, оценки рисков и их распределения и др. [10].

В последние годы правительство Индии взяло курс на поощрение внутренних, а также иностранных инвесторов к участию в проектах ГЧП по модели DBFOT (проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация - передача). С этой целью были разработаны и утверждены 11 стандартных типовых концессионных соглашений, призванных упростить конкурсные процедуры, снизить затраты, обеспечить большую прозрачность, придать заключению проектов динамизм. Четыре типовых концессионных соглашения предназначены для автомагистралей (по одному для национальных и региональных автомобильных дорог, одно для эксплуатации и технического обслуживания дорог и одно для повышения качества национальных дорог); два соглашения для аэропортов, одно для портовых терминалов; одно для городских железнодорожных транзитных систем; еще три для работы контейнерных железнодорожных составов, развития железнодорожных станций, а также для закупки и технического обслуживания локомотивов [11].

Организация управления сферой ГЧП на региональном уровне

Одной из отличительных особенностей организации и управления ГЧП в Индии является широкое использование механизмов ГЧП в индийских регионах. Ярким примером этой практики является штат Гуджарат.

Гуджарат стал одним из первых штатов в стране, который в дополнение к национальному законодательству разработал собственную нормативно-правовую базу ГЧП. Ее краеугольным камнем стал Закон о развитии инфраструктуры Гуджарата ^ГО) (1999/2006), который не только обеспечивает прочную правовую основу использования механизмов ГЧП в штате, но и служит дорожной картой для подготовки и запуска ГЧП-проектов. В штате сформированы специальные органы управления ГЧП - Совет по развитию инфраструктуры Гуджарата является ключевым ведомством, курирующим сферу развития ГЧП. Он не только занимается текущим управлением и координацией работы, связанной с реализацией ГЧП-проектов, но и обеспечивает их интеграцию в общий план развития инфраструктуры штата (в настоящее время это «Концепция развития инфраструктуры в Гуджарате до 2020 г.»). В Гуджарате четко отработаны процедуры отбора ГЧП-проектов, проведения конкурсов на обязательной конкурентной основе и другие организационные аспекты. Примечательно, что власти штата разработали и приняли также собственную схему финансовой поддержки ГЧП-проектов в форме Фонда обеспечения окупаемости.

Высокая требовательность властей штата к качеству подготовки ГЧП-проектов,

особенно их финансовому структурированию в сочетании с хорошими экономическими и финансовыми показателями развития - темпами экономического роста выше среднего по стране, неизменно положительным с 2012 г. сальдо бюджета штата и как следствие высоким спросом на инфраструктуру - объективно способствует привлечению в инфраструктурные проекты внутренних и внешних инвесторов [12].

Сотрудничество с международными финансовыми институтами

Одним из факторов интенсивного роста ГЧП в Индии стала программа Азиатского банка развития (АзБР), реализуемая в этой стране с 2006 года. Инициатива по развитию ГЧП является совместным проектом АзБР и Правительства Индии в лице департамента по экономическим вопросам Министерства финансов и включает следующие основные направления:

• повышение квалификации должностных лиц;

• стандартизация бизнес-процессов;

• разработка инструментария;

• создание фондов развития;

• разработка проектов.

АБР поддерживает эту программу в рамках семи проектов технической помощи, нацеленных на укрепление партнерских связей между государственным и частным секторами. Нормативными документами предусмотрено, что указанная инициатива будет развиваться в соответствии с меняющимися потребностями среды ГЧП в Индии, способствуя общему инклюзивному росту страны.

Благодаря инициативам развития, поддерживаемым АзБР, последние три десятилетия население Индии имеет возможность использовать усовершенствованную базовую инфраструктуру. С 1996 года АзБР утвердил 205 суверенных займов на общую сумму 35,1 млрд долл. США с Индией. Текущий портфель включает 87 суверенных займов на общую сумму 13,2 млрд долл. США [13].

Активно начала Индия и проработку вопроса о привлечении к реализации своих инфраструктурных проектов финансовых средств новых финансовых институтов Азиатско-тихоокеанского региона - Нового банка развития (БРИКС), Азиатского банка инфраструктурных инвестиций.

В целом механизмы ГЧП в Индии наиболее активно используются в сфере транспортной инфраструктуры - строительство автомагистралей (390 проектов по состоянию на апрель 2017 г.). Взаимодействие государства и частного бизнеса, в т. ч. иностранного, при осуществлении автодорожного строительства продолжает оставаться один из самых перспективных. К участию в проекте прокладки трассы Кишангарх-Удайпур-Ахмедабад (1,2 млрд долл. США) был проявлен интерес серьезных иностранных инвесторов: Balforur Beatty (Великобритания), Leighton (Австралия) и Vinci

(Франция). По заявлениям официальных представителей, в ближайшие годы планируется построить еще девять аналогичных магистралей.

ГЧП активно используется при осуществлении проектов модернизации аэропортовой инфраструктуры. В числе успешно реализованных за последнее время проекты строительства новых терминалов в международных аэропортах Дели, Мумбаи, Бангалор и Хайдарабад. В практическом плане изучается возможность привлечения средств частных инвесторов в аналогичные проекты еще в 25 крупных городах стран, что наглядно отражает стремление властей индийских штатов к развитию и расширению национальной сети воздушного сообщения.

Правительство использует механизмы ГЧП не только в секторах производственной инфраструктуры, но распространило их и на социальную сферу, включая программы по улучшению школьной системы и городских территорий. В ходе реализации программы «Современная школа» правительство построит 2500 современных школ на основе модели ГЧП. Первый центр Anganwadi в рамках ГЧП был построен в 2015 г. в деревне Хасанпур района Сонепат (штат Харьяна). В феврале 2016 г. Управление по телекоммуникационному регулированию Индии внесло рекомендации по внедрению широкополосной сети связи в сельской местности с применением модели ГЧП.

В качестве других успешных примеров ГЧП в Индии можно отметить:

- строительство первого частного в стране водопровода в Тирупуре (штат Тамилнаду). Общая стоимость проекта превысила 230 млн долл. при том, что правительство штата смогло выделить из бюджета всего 12,5 млн долл. Для реализации проекта была создана Водная инвестиционная компания Тамилнаду в форме СП между правительством штата Тамилнаду и компанией IL&FS;

- проект развития Дороги восточного побережья, в котором затраты правительства Тамилнаду были в 12 раз меньше капиталовложений частной компании;

- на основе ГЧП было построено 95-километровое 6-полосное бетонное шоссе Мумбаи - Пуни. Стоимость проекта - 400 млн долл. США;

- строительство двухпричального морского контейнерного терминала Nhava Sheva. Проект реализован совместно компанией Р&О Australia и Jawaharlal Nehru Port Crust.

Важная роль в инфраструктурных проектах отводится иностранному капиталу. На данный момент в Индии работают компании почти из 30 стран (в сфере строительства лидерами являются Малайзия, Китай, Южная Корея, Япония, в области консалтинговых услуг - США и Великобритания). За последние годы правительством страны были приняты меры по либерализации экономики, в том числе существенно снижены пороговые уровни допустимых прямых иностранных инвестиций. Целый ряд отраслей (портовая инфраструктура, энергетика, нефтяная и газовая промышленность, дорожное строительство) были полностью либерализованы. Среди крупных инфраструктурных проектов, в которых участвует иностранный капитал - международные аэропорты Дели и Мумбай, аэропорт Бангалор, платный мост Дели-Ноида, морской порт Пипавав и контейнерный терминал JNPT и др.

Основные проблемы в реализации проектов ГЧП

Несмотря на устойчивую в целом динамику развития ГЧП-проектов, остается целый ряд проблем, связанных с несовершенством законодательства, бюрократией, коррупцией, социально-экономическими и национально-культурными факторами [14].

Одна из наиболее серьезных проблем - недостаточные компетенции работников госсектора при структурировании ГЧП-проектов. Эксперты обращают внимание на стремление чиновников ставить во главу угла финансовые выгоды и недооценивать вопросы повышения эффективности, на недостаточную проработку оценки рисков и их распределения, на неготовность бюрократов к проведению переговоров о реструктуризации проектов в случаях, когда их реализация сталкивается с трудностями и требует проявления гибкости в подходах и т. д. [14].

Хотя конкретные причины проблем различны в разных подсекторах инфраструктуры, общим для них является медленный процесс принятия решений государством, трудности в приобретении земли, задержки в получении экологических разрешений, чрезмерно агрессивное участие девелоперов в конкурсах, высокие процентные ставки кредита и недооценка проблем, с которыми приходится сталкиваться в процессе реализации инфраструктурных проектов.

Распространенным явлением при реализации ГЧП-проектов стали увеличение стоимости работ и несоблюдение сроков их выполнения (задержки могут доходить до нескольких лет). Основные причины недостаточно тщательная проработка проектной документации, просчеты в оценке затрат на различных этапах, недооценка рисков экологических и социальных проблем, изменение технических условий и параметров проектов, инфляция и др. Так, окончание строительства автомагистрали Дели-Гургаон было отложено на несколько лет из-за возникших задержек с государственным финансированием, необходимостью изменения технической документации и проблем с выкупом земельных участков у частных собственников (KPMG (2012). Study on project schedule and cost overruns. Expedite infrastructure Projects. New Delhi. 2013. Pp.7-25).

Не единичный характер носят случаи, когда в ходе конкурсов подается лишь одна заявка и конкурсы отменяются, нередки случаи оспаривания результатов конкурса в судебном порядке по основаниям нарушения конкурсных процедур и по экологическим соображениям. Существенным препятствием на пути проектов ГЧП остается неспособность концессионеров обслуживать привлекаемое долговое финансирование без ущерба для стоимости проекта.

Следующие примеры иллюстрируют характер конкретных задач, возникающих при реализации проектов ГЧП в Индии.

Проект Nhabhi Mumbai Greenfeild Airport длительное время находится в подвешенном состоянии из-за спора по поводу того, требуется ли для строительства нового аэропорта, расположенного в лесополосе мангровых лесов, сложная разрешительная

процедура, предусмотренная индийским законодательством о лесной охране. Дело было передано в Верховный суд Мумбаи, который недавно вынес утвердительное решение. В этой связи процесс получения экологических разрешений на вырубку мангровых лесов должен начаться заново с нуля - от получения согласия в местных органах власти района, где вырубаются леса, до одобрения центрального Министерства охраны окружающей среды.

Проект четвертого международного контейнерного терминала в аэропорту имени Джавахарлала Неру, г. Мумбаи, стоимостью 1,4 млрд долл. не смог быть присужден победителю конкурса из-за судебных разбирательств по поводу конкурсной процедуры. Политическая оппозиция предоставлению земли под инфраструктурные проекты является распространенной причиной задержки их реализации в целом ряде областей на востоке и в центре Индии, где в правительствах штатов сильно маоистское влияние. Иногда препятствия для предоставления земли возникают вследствие наличия на ней мест религиозного поклонения. Например, реализация проекта расширения международного аэропорта Калькутты была отложено, поскольку существовала сильная политическая оппозиция предоставлению участка земли, на котором была построена мечеть (Taking Stock of PPP and PFI Around the World. Edited by Graham M. Winch, Masamitsu Onishi, Sandra Schmidt. The Association of Chartered Certified Accountants, London, February 2012. Pp.53-54).

Однако несмотря на все трудности и недостатки, проявляющиеся в ходе реализации ГЧП-проектов, правительство страны твердо намерено продолжать курс на расширение использования этого механизма развития инфраструктуры страны.

Выводы

Опыт ГЧП Индии, партнера России по БРИКС и страны, с которой нас связывают давние отношения широкого взаимовыгодного сотрудничества, определенно представляет интерес с точки зрения повышения эффективности государственного управления сферой ГЧП в нашей стране.

1. Индийская модель развития ГЧП убедительно свидетельствует о важности системного развития этого направления экономической политики, формирования системы государственного управления сферой ГЧП, которая включает такие важнейшие элементы, как разработка концепции, формирование долгосрочных планов развития инфраструктуры и использования механизмов ГЧП в них, создание специальных органов управления различного типа и на разных уровнях.

2. Индийский опыт развития государственно-частного партнерства является весьма показательным и с точки зрения практической постановки этого механизма развития инфраструктуры на службу интересам экономического и социального развития страны, его учета в государственных планах социально-экономического развития. Сегодня средне- и долгосрочные планы развития Индии в целом и отдельных штатов

страны формируются с учетом потенциала ГЧП, возможностей привлечения финансовых ресурсов, управленческого, технологического и инновационного потенциала частного сектора к реализации конкретных инфраструктурных проектов.

3. Весьма продуктивным представляется индийский опыт создания системы государственной поддержки развития ГЧП, особенно финансовой. Многоплановая и результативная деятельность государственных и полугосударственных финансовых институтов, направленная на содействие реализации ГЧП-проектов на различных стадиях их жизненного цикла, убедительно доказала целесообразность их создания.

4. Несомненно заслуживает внимания индийская практика выстраивания отношений с международными, в первую очередь финансовыми институтами, «играющими на поле ГЧП». Очевидно, что перед Россией, вступившей в Азиатский банк инфраструктурных инвестиций и Новый Банк развития, открываются новые возможности в плане привлечения финансовых средств для развития своей инфраструктуры, которыми следовало бы активно воспользоваться.

5. Наконец, принимая во внимание многолетний и многоплановый опыт Индии в использовании механизмов ГЧП, заработанный ею авторитет в этой сфере, возможно, следовало бы подумать и о налаживании двустороннего сотрудничества в этой области, ведя дело к дальнейшему расширению спектра двустороннего взаимодействия.

ИСТОЧНИКИ:

1. Evaluating the environment for public-private partnerships in Asia-Pacific. A report by

The Economist Intelligence Unit. The 2014 Infrascope. 2015, p. 30

2. The World Bank (2017). Private Participation in Infrastructure Database

3. Government of India. Department of Economic Affairs Ministry of Finance (2017). List

of Infrastructure Projects

4. Government of India. Department of Economic Affairs Ministry of Finance (2011). National Public Private Partnership Policy. Draft for consultation

5. OECD (2015). Economic Outlook for Southeast Asia, China and India 2015: Strengthening

Institutional Capacity. OECD Development Center, March 2015

6. Government of India (2013). Scheme and Guidelines for India Infrastructure Project

Development Fund. New Delhi. 2013. Pp.2-6

7. India Infrastructure Financing Company Limited (IIFCL). Environmental and Social

Safeguards Framework. New Delhi, India. July 2013. Pp.22-30

8. World Bank (2014). Overcoming Constraints to the Financing of Infrastructure. Success

Stories and Lessons Learned: Country, Sector and Project Examples of Overcoming Constraints to the Financing of Infrastructure. January 2014. Pp.8-10

9. Government of India. Guidance Material and Reference Documents. Public Private

Partnerships in India. [Электронный ресурс]. URL: https://www.pppinindia.gov.in/ guidance-material-and-reference-documents.

10. Government of India (2010). Developing Toolkits for Improving Public Private

Partnership Decision Making Processes. User Guide. PPP Cell, Department of Economic Affairs Ministry of Finance, New Delhi. Pp.9-20

11. Taking Stock of PPP and PFI Around the World. Edited by Graham M. Winch, Masamitsu Onishi, Sandra Schmidt. The Association of Chartered Certified Accountants, London, February 2012. Pp.49-5

12. The Economist Intelligence Unit. The 2014 Infrascope. 2015, p. 31

13. Asian Development Bank. Institutional Document. Public-Private Partnership (PPP) Handbook. [Электронный ресурс]. URL: https://www.adb.org/sites/default/files/insti-tutional-document/31484/public-private-partnership.pdf ( дата обращения: 25.04.2017).

14. Ministry of Finance, Government of India. (2015). The Investment Climate: Stalled Projects, Debt Overhang and the Equity Puzzle. Pp.75-76 15. Ministry of Finance, Government of India. (2015). The Investment Climate: Stalled Projects, Debt Overhang and the Equity Puzzle. Pp.75-76

REFERENCES:

Asian Development Bank. Institutional DocumentPublic-Private Partnership (PPP) Handbook. Retrieved April 25, 2017, from https://www.adb.org/sites/default/files/ institutional-document/31484/public-private-partnership.pdf Government of India. Guidance Material and Reference DocumentsPublic Private Partnerships in India. Retrieved from https://www.pppinindia.gov.in/guidance-material-and-reference-documents.