Проблемы внедрения универсальных электронных карт: анализ опыта пилотного региона

Второе направление для применения алгоритма имитации отжига связано с его использованием совместно с другими эвристиками. Так, например, в [5] используется алгоритм имитации отжига в процедуре генетического поиска.

Экспериментальные исследования (см.[1], [5]) показывают высокую эффективность применения методов имитации отжига.

Литература

1. Pointcheval D. A New Identification Scheme Based on the Perceptrons Problem. Advances in Cryptology - Proceedings of EUROCRYPTO’95. Springer-Verlag, LNCS 921. PP.319-328.

2. Анашкина Н. В. Обзор методов решения систем линейных неравенств // Вестник московского университета леса - Лесной вестник, № 1(32), 2004. С.144-148.

3. Балакин Г. В., Никонов В.Г. Методы сведения булевых уравнений к системам пороговых соотношений // Обозрение прикладной и промышленной математики. Т.1, Вып.3, 1994. С.389-401.

4. Кочетов Ю. А. Вероятностные методы локального поиска для задач дискретной оптимизации // Дискретная математика и ее приложения. Сборник лекций молодежных научных школ по дискретной математике и ее приложениям. - М.: Издательство центра прикладных исследований при механикоматематическом факультете МГУ, 2001. С.84-117.

5. Комарцова Л. Г. Повышение качества алгоритмов обучения нейронных сетей на основе комбинирования информационных технологий // Сборник научных трудов. Ч.1. Научная сессия МИФИ-2005. Всероссийская научно-техническая конференция «Нейроинформатика-2005». М., Издательство МИФИ, 2005. С.183-188 // http://www.library.mephi.ru/data/scientific-sessions/2005/nero/ch1/3-2-7.doc

6. Рыбников К. К., Никонов Н.В. Прикладные задачи, сводящиеся к анализу и решению систем линейных неравенств. Метод разделяющих плоскостей // Лесной вестник, №2(22), 2002. С.191-195.

УДК 316.3 и 316.4

ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ УНИВЕРСАЛЬНЫХ ЭЛЕКТРОННЫХ КАРТ: АНАЛИЗ ОПЫТА ПИЛОТНОГО РЕГИОНА.

А. В. Луканин, научный сотрудник Тел. (495) 608-31-68, e-mail: lukanin_av@mail.ru ГОУ ВПО «Российский государственный университет инновационных технологий и предпринимательства http://www.itbu.ru

The author has made an analysis of the items of Moscow law project «About universal electronic card» within the implementation context of Federal Law №210- ФЗ «The order of providing state and municipal facilities». The complex method for the development of that kind of laws is offered, including integral dependence of social and information technologies in state management. The necessity of complex method application within the development of the items of regional laws on the universal electronic card is submitted. The recommendations concerning the elaboration of standard project of that laws is developed.

Автором проведен анализ положений проекта закона г. Москвы «Об универсальной электронной карте» в контексте реализации Федерального закона от 27 июля 2010г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Обоснована необходимость применения комплексного подхода при разработке положений региональных законов об универсальной электронной карте, сформулированы рекомендации по разработке типового проекта таких законов.

Ключевые слова и словосочетания: универсальная электронная карта, предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, информационное общество, информационнокоммуникационные технологии в государственном управлении.

Keywords and word-combinations: universal electronic card, electronic issuance of state and municipal facilities, informational society, information technology and communications in state management.

Переход к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронном виде является одним из ключевых приоритетов Правительства Российской Федерации. Такой подход связан с повышением уровня информационной культуры как государственных служащих, так и граждан России, совершенствованием механизмов информационного взаимодействия власти и населения в целях развития информационного общества как новой формы общественных отношений.

Важность социальной составляющей информатизации общества подчеркивается во многих научных работах, в которых содержатся и достаточно категоричные суждения. Лепский В.Е., например, утверждает, что технократический подход к информатизации общества завел этот процесс в глубокий кризис [1]. А Соколова И.В. считает, что социальные проблемы информатизации столь важны, что требуют своего изучения в рамках специальной социологической теории

- социологии информатизации [2]. Анализ научной категории «информационное общество», исследование роли информационных технологий в социальном развитии проводится также в работах Д. Белла, Э. Тоффлера, С. Пюкке [3,4,5].

Одним из основных инструментов, способствующим завершению перехода к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме, является разработка и внедрение универсальной электронной карты (далее - УЭК). Площадкой данного перехода явились положения Федерального закона от 27 июля 2010г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [6] (далее - ФЗ-№210).

ФЗ-№210 устанавливает, что УЭК является электронным документом, обеспечивающим существование человека в современном государстве и обществе, о чем свидетельствуют ее функции [Ошибка! Закладка не определена.]:

1. идентификация пользователя УЭК, т.е. это документ, удостоверяющий личность;

2. получение государственных услуг в системе обязательного медицинского страхования (полис обязательного медицинского страхования);

3. получение государственных услуг в системе обязательного пенсионного страхования (страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования);

4. получение банковских услуг (электронное банковское приложение);

5. осуществление других юридически значимых действий.

ЭУК будет выдаваться гражданам РФ по месту жительства уже с 1 января 2012 по 31 декабря 2013 года, в случае написания соответствующего заявления. В обязательном порядке всем гражданам РФ выдадут УЭК в 2014 году. Первоочередным шагом органов государственной и муниципальной власти, до выпуска УЭК, должно стать проведение подготовительных мероприятий и принятие комплексных нормативных документов, предусмотренных ФЗ-№210.

В качестве пилотного был разработан проект закона г. Москвы «Об универсальной электронной карте» (далее - проект закона об УЭК), который был одобрен Московской городской Думой в первом чтении 18 февраля 2011 г [7]. Анализ опыта г. Москвы как пилотной площадки апробации УЭК будет способствовать выявлению проблемных мест положений как самого ФЗ-№210, так и выбора механизмов его осуществления. Рассматривая содержание проекта закона об УЭК обнаруживается непредусмотренность ряда необходимых подготовительных стадий, а также объективная направленость, на решение проблем коммерческих банков:

- легализация выдачи гражданам УЭК коммерческой организацией без предоставления каких-либо гарантий и условий;

- передача Правительству г. Москвы прав по проведению конкурса банков, предоставляющих гражданам банковские услуги.

Необходимо отметить, что площадками для выдачи гражданам УЭК коммерческие структуры были выбраны не случайно. Именно по рекомендации Президента РФ и Председателя Правительства РФ банки были предложены в качестве платформ для реализации положений ФЗ-№210, так как они имеют уже существующую инфраструктуру в виде платежных терминалов, опыт обеспечения и поддержания их деятельности, а также опыт реализации подобных проектов [8].

Таким образом, получается, что УЭК является электронным идентификатором личности, концентрирующим всю информацию о жизни человека в коммерческой организации, выпускающей и обслуживающей карты, а также в коммерческих банках, оказывающих человеку банковские услуги. Также следует подчеркнуть, что в нарушение Конституции РФ, УЭК, выпущенная и обслуживаемая коммерческой структурой, становится обязательным условием реализации конституционных прав граждан, которые сейчас реализуются через предоставление государственных и муниципальных услуг.

Анализ положений ФЗ-№210 и проекта закона об УЭК выявил следующие ключевые позиции:

• не определены понятия и перечни необходимых и обязательных услуг, а также не созданы их реестры. Это делает невозможным как предоставление самих услуг, так и взимание платы, предусмотренной статьей 4 ФЗ-№210 [Ошибка! Закладка не определена.];

• не установлен Правительством РФ порядок формирования и ведения федерального реестра государственных услуг;

• нарушено требование статей 12, 13 ФЗ-№210 о разработке, утверждении административных регламентов и проведении независимой экспертизы регламентов [Ошибка! Закладка не определена.]:

- не разработан административный регламент г. Москвы;

- не выполнены требования п. 2 статьи 13 ФЗ-№210 о размещении в Интернете проекта административного регламента г. Москвы [Ошибка! Закладка не определена.];

- не проводилась независимая экспертиза административного регламента г. Москвы.

Отдельно стоит подчеркнуть отсутствие согласованности проекта закона об УЭК с требованиями ФЗ-№152 от 27.07.2006 г. «О персональных данных» (далее - ФЗ-№152). В соответствии со статьей 22 ФЗ-№210 универсальная электронная карта - материальный носитель, содержащий в визуальной (графической) и электронной (машиносчитываемой) формах информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации о пользователе карты [Ошибка! Закладка не определена.]. В УЭК в электронном виде объединяется информация о жизнедеятельности человека: здоровье, социальном обеспечении, собственности, доходах, совершении человеком всех юридически значимых действий в электронной форме. Многие сведения являются личной и семейной тайной. Тем самым, нарушая пункты ФЗ-№152 [9] универсальная электронная карта объединяет базы данных информационных систем, цели которых несовместимы.

В нарушение статьи 19 ФЗ-№152 на операторов не возложены обязанности по защите персональных данных [Ошибка! Закладка не определена.]. Отсутствуют положения о каких-либо мерах по обеспечению безопасности и соблюдении конфиденциальности персональных данных со стороны операторов, выдающих, обслуживающих универсальные электронные карты и задействованных в предоставлении государственных и муниципальных услуг на основании УЭК.

Одним из самых спорных и проблемных вопросов в рассматриваемых документах является нарушение конституционных прав населения города Москвы. В соответствии с проектом закона об УЭК банковские услуги по электронному приложению к УЭК будут оказывать гражданам коммерческие банки. Условия предоставления банковских услуг гражданам в проекте не регулируются, но для граждан фактически вводится обязательность их получения через конкретный банк. Коммерческие банки становятся полными хозяевами всей информации о человеке, контролируют право доступа граждан к медицинской помощи, социальному обеспечению, праву распоряжения собственностью и совершения юридически значимых действий. Кроме того, банки становятся и фактическими распорядителями всех денежных средств человека[10].

Статья 2 Конституции РФ определяет, что государство обязано обеспечивать и защищать права и свободы граждан [11]. Эта обязанность приобретает особое значение в случае, когда государство перекладывает свои полномочия по обеспечению конституционных прав граждан в самых важных сферах жизни (здравоохранение, социальное обеспечение, защита собственности и другие) на коммерческие структуры, что подчеркивают положения проекта закона об УЭК. По сути, в проекте закона об УЭК, коренным образом меняющим принципы и порядок реализации конституционных прав граждан в основных сферах жизни, очевидно доминирование интересов коммерческих структур. При этом обеспечение и защита прав граждан при взаимодействии с коммерческими структурами в проекте закона не урегулированы.

Необходимо также отметить, что ФЗ-№210 предоставляет гражданам право отказа от УЭК. Однако законом не предусмотрена никакая альтернативная система для людей, отказавшихся от УЭК, что, по сути, лишает их возможности получить государственные услуги. Тем самым, оба закона фактически принуждают граждан к принятию УЭК.

Подводя итоги, следует подчеркнуть, что положения ФЗ-№210 и проекта закона г. Москвы об УЭК не согласованы между собой и с другими нормативными документами, а также противоречат Конституции РФ. С учетом положений этих законов государство фактически отказывается от своей управленческой функции в основных сферах жизнедеятельности человека, передавая ее коммерческим единицам и вводя плату для граждан.

Таким образом, очевидно, что при разработке положений региональных законов об УЭК необходимо обеспечить комплексный подход, соблюдение конституционных прав граждан и со-

гласование их с действующей нормативной базой, в первую очередь, ФЗ-№210 и ФЗ-№152. В связи с выявленными проблемами, целесообразна разработка федеральным центром типового проекта закона об УЭК для субъектов РФ, который может быть дополнен и конкретизирован с учетом особенностей правоприменительной практики отдельных регионов.

При разработке такого типового проекта, необходимо обратить внимание на следующие вопросы:

- соблюдением конституционных прав граждан в сферах здравоохранения, образования, труда, социального обеспечения, охраны детства и материнства, защиты права частной собственности;

- нормативно-правовой согласованность с ФЗ-№210 в части выпуска УЭК, определения понятия и перечня необходимых и обязательных услуг, порядка формирования и ведения федерального реестра государственных услуг, утверждении административных регламентов и проведении независимой экспертизы регламентов по сформированному перечню услуг, предоставляемых с помощью УЭК;

- нормативно-правовой согласованность с ФЗ-№152 в части обеспечения безопасности и соблюдения конфиденциальности персональных данных со стороны операторов, выдающих и обслуживающих УЭК.

Тем не менее, автор считает, что введение в эксплуатацию УЭК является путем к повышению доступности государственных и муниципальных услуг и увеличению комфортности жизни населения страны. Это один из ключевых инструментов планомерного развития информационного общества и реализации положений электронного правительства. Однако, как показывает проведенный анализ, остается достаточно много спорных вопросов, которые требуют соответствующего решения. Принятие анализируемого проекта закона в рассматриваемой редакции не представляется целесообразным. Исключительно технократический подход к информатизации общества не сможет принести положительных результатов. Учитывая применение современных социальных технологий в совокупности с информационно-технологической составляющей, помогут более эффективно внедрить инновационные инструменты предоставления государственных и муниципальных услуг.

Автор считает, что в данной работе новыми являются выполненный анализ проекта региональной нормативной базы, связанной с разработкой и внедрением УЭК и выработка практических рекомендаций по разработке соответствующих нормативных актов в субъектах РФ.

Литература

1. Лепский В. Е. Технократический подход к информатизации общества - источник угроз национальной безопасности России // II Всероссийская научная конференция «Россия XXI век». - М, 1999;

2. Соколова И. В. Структура и функции социологии информатизации как новой специальной социологической теории // Информационное общество. №5. 1999. - с. 30-33;

3. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования / Пер. с англ., под ред. В. Л. Иноземцева. - М.: Академия, 1999;

4. Тоффлер Э. Третья волна /Науч. ред., авт. предисл. П. С. Гуревич. - М.: ACT, 1999

5. Пюкке С. Информационное общество и проблемы социального развития // Компьютерра, № 37(414), 2001;

6. Федеральный закон от 27 июля 2010г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и му-ниципальных услуг» // СПС «КонсультантПлюс»

7. Официальный сервер Московской городской Думы//Шр:/Мита.тоз.т^1-

bin/pbl_web?vid=2&osn_id=0&id_rub=1&news_unom=31426

8. Медведев: готовность банков к проекту УЭК выше, чем государства // Материалы информационно-новостного портала «РИАНОВОСТИ» //

http://www.rian.ru/economy/20110228/340241620.html

9. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ «О персональных данных»

10. Универсальная электронная карта. Заключение общественной экспертизы // http://narodinteres.ru

/universalnaya-elektronnaya-karta.-zaklyuchenie-obshestvennoie-ekspertizi.html

11. Конституция Российской Федерации от 12 декабря.12.1993 // СПС «КонсультантПлюс»