Организационно-правовые основы деятельности Советской милиции (1920-1923 гг. )

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИИ

Г.Т. Камалова, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и

истории государства и права ЮУрП/

Окончание гражданской войны, переход к мирному строительству одним из первых вопросов поставили необходимость разработки организационно-правовых основ деятельности милиции. В стране, вышедшей из гражданской войны и находившейся в состоянии всеобъемлющего кризиса, наблюдался рост преступности. Для этого периода было характерно переплетение уголовного и политического бандитизма, контрреволюционные массовые крестьянские выступления, рост хозяйственных и должностных преступлений. В целом за 1921 г. количество преступлений в стране по сравнению с 1920 г. возросло более чем на 50,5 %\

Следственные комиссии при местных Советах из-за слабости аппарата не справлялись с расследованием уголовных дел, поэтому еще в апреле 1920 г. совместным решением наркомата юстиции (НКЮ) и наркомата внутренних дел (НКВД) было проведено слияние уголовного розыска и следствия. Вскоре НКВД издал Положение о следственно-розыскной милиции, в котором определил ее основные задачи.

Рост преступности - это объективный фактор, требовавший реорганизации милиции. Вместе с тем необходимость перестройки в милиции диктовалась и неудовлетворительным ее количественным и качественным составом, а главное - необходимостью приспособления милиции к условиям новой экономической политики (НЭП).

Потребность преобразований осознавалась руководством страны, однако действовать приходилось в конкретных условиях глубочайшего экономического кризиса, слабости государственного аппарата. На характер перемен оказывали влияние также идеологические и политические пристрастия политической элиты, ее приверженность к военноадминистративным методам.

10 июля 1920 г. Декретом ВЦИК и С НК РСФСР было утверждено первое Положение о рабоче-крестьянской милиции2. Оно обобщило опыт строительства милиции за предшест-

вующие годы, закрепило сложившуюся структуру милиции, ее обязанности, компетенцию центрального аппарата и местных органов. Положение также подводило определенный итог поиска места милиции в системе органов государственной власти, наиболее отвечавшего потребностям политического режима. Она была конституирована как вооруженный исполнительный орган советской власти, наделенный широкими охранными функциями и находившийся в ведении НКВД и его органов на местах. Для такой констатации были все основания. Прежде всего опыт, приобретенный в процессе пусть не длительного, но интенсивного участия милиции в установлении «насильственной стороны» диктатуры пролетариата, когда «накопление» милицией тех или иных полномочий происходило в силу двух основных причин: во-первых, условий военного времени, во-вторых, необходимости решения задач советского строительства при откровенной слабости местных органов власти. В этой обстановке милиция, располагая определенными людскими ресурсами, скрепленная по существу воинской дисциплиной, оказалась наиболее подготовленным отрядом Советской власти, способным реализовывать ее принудительные полномочия. Но если в годы Гражданской войны статус милиции как вооруженной части особого назначения являлся вполне нормальным, то в годы НЭП такой подход не соответствовал новым условиям.

В соответствии с Положением 1920 г. начальники милиции губерний, уездов и городов должны были избираться исполкомами местных Советов. Основными звеньями аппарата советской милиции стали городская и уездная, промышленная, железнодорожная, водная (речная и морская), розыскная милиции. Этим же декретом был также утвержден на правах отдела Главмилиции единый руководящий орган - Центророзыск. Он с трудом налаживал связь с местными подразделениями. За весь 1920 г. им было издано всего 4-5 приказов и лишь в 1921 г. - уже 70. Этими

приказами в республике вводилась единообразная структура, твердые штаты, единая система ведения регистрации преступников, упорядочивалось ведение статистики и т.д. Приказом начальника милиции Республики от 16 марта 1921 г. предусматривалось неуклонное исполнение правил обыска (обыски должны были производиться только в случае крайней необходимости и обязательно по ордеру)3.

Была разработана и отправлена на места подробная инструкция для агентов уголовного розыска (из 48 параграфов)4. В 1921 г. в качестве структурного подразделения уголовного розыска Главного управления милиции НКВД РСФСР была создана «Бригада-мобиль» (с 1922 г. - активный отдел уголовного розыска)5. Основной функцией этого подразделения было оказание реальной поддержки и содействия со стороны центра местным органам милиции всей Российской Федерации при раскрытии преступлений, имевших большой общественной резонанс, затрагивавших интересы государства, наносивших большой материальный ущерб государственным организациям и частным лицам. Сотрудники активного отдела, совершая командировки в разные регионы страны, на практике знакомились с трудностями, тормозившими деятельность всей милиции. В 1921 г. были ликвидированы железнодорожная и водная милиции6, упразднена следственно-розыскная, прекратили существование промышленная, а затем и продовольственная милиции.

Переход к НЭП настоятельно требовал изменения форм и методов работы всех составляющих государственного механизма. В связи с этим резолюция XI партийной конференции (декабрь 1921 г.) подчеркивала, что «строгая ответственность органов и агентов власти и граждан за нарушение созданных Советской властью законов и защищаемого порядка должна идти рядом с усилением гарантии личности и имущества граждан»7. Необходимость реализации партийных решений со всей остротой ставила вопрос о реорганизации милиции.

Важную роль в определении путей перестройки милиции сыграл Первый Всероссийский съезд работников милиции в марте

1922 г. (практика их созыва просуществовала лишь до середины двадцатых годов). На съезде присутствовало 185 человек, из них 139 человек - члены РКП(б) (75 % от всех). Представлены были в основном начальники милиции (29,7 % от всех), начальники уголовного

розыска (21 % от всех) и помощники

начальников милиции по политической части (18,4 % от всех)8. Съезд подчеркнул, что новая экономическая политика требует от административных органов полного утверждения революционной законности. Председатель В ЦИК М. И. Калинин в своем выступлении на съезде отметил: «Милиция должна быть великолепным проводником идей Советской власти. Милиционер должен не только действовать в рамках законности, но и разъяснять населению, что то или иное решение основано на определенных законах»9. Съезд признал необходимым централизовать управление милицией, разработать и представить в правительство проект нового Положения о милиции, ввести в действие правила прохождения милицейской службы и учета личного состава. Одним из первых шагов на пути конкретизации решений съезда стали мероприятия, направленные на совершенствование органи-зационно-правовой структуры всего аппарата НКВД. 24 мая 1922 г. ВЦИК и СНК утвердили Положение о Народном Комиссариате внутренних дел10. Положение было опубликовано за подписью В.И. Ленина и М.И. Калинина. Это первое в истории советского государства Положение, закрепившее организационное построение, задачи, компетенцию центральных и местных органов внутренних дел. В компетенцию милиции входило поддержание порядка и спокойствия в стране; обеспечение и проведение в жизнь декретов, постановлений; окарауливание гражданских учреждений и сооружений общегосударственного и исключительного значения (телеграф, телефон, почта, водопровод), а также фабрик и заводов, рудников и т.п.; охрана лагерей; поддержание порядка и спокойствия на всех путях сообщения РСФСР и сопровождение перевозимых по ним грузов и ценностей; содействие органам всех ведомств при проведении последними в жизнь возложенных на них заданий11.

Конкретизация задач милиции потребовала ее организационной перестройки. В Положении о НКВД содержались разделы, регламентировавшие состав милиции, порядок прохождения службы, подчиненность ее органов и комплектование кадрами. В соответствии с Положением общее руководство деятельностью милиции и уголовного розыска возлагалось на Главное управление милиции НКВД РСФСР (ГУМ). На местах действовали

губернские, уездные и районные управления милиции. Особым примечанием определялся порядок управления железнодорожной и водной милициями12. В связи с этим Положением значение милиции как административноисполнительного органа Советской власти усилилось. Милиция становилась первым проводником законов государства в массы населения, являлась одновременно главным защитником этих законов от всякого рода посягательств. Лишь к середине 1922 г. Главное управление милиции закончило предварительную работу по созданию милиции с единой организационной структурой и твердыми штатами по всей территории РСФСР.

Главное управление милиции НКВД РСФСР стремилось регламентировать деятельность наружной (общей) милиции и уголовного розыска. Так, в соответствии с приказом ГУМ от 24 мая 1922 г. наружная милиция была обязана проводить дознание по преступлениям «против правил общественной безопасности и публичного порядка». На уголовный розыск возлагалось «производство розыскных действий и дознания по всем делам общеуголовного характера, за исключением дел о преступлениях, подследственных органам ГПУ и милиции»13. Инструкция о взаимоотношениях уголовного розыска и наружной милиции конкретизировала их функции. В ней отмечено, что уголовный розыск имеет самостоятельные от наружной милиции кредиты на специальные секретные расходы и на техническое оборудование. Специальной инструкцией регламентировался отпуск и расходование секретных сумм органам милиции14.

До 1921 г. в органах уголовного розыска РСФСР отсутствовала нормативная база по применению негласных оперативнорозыскных средств и методов, не получила широкого применения и практика использования негласных осведомителей, «близких к преступному миру». Считалось недопустимым для советских органов правопорядка использовать информационные услуги криминальных элементов. Именно работники активного отдела, в компетенцию которых входила разработка методик раскрытия преступлений, положили начало правовому оформлению оперативно-розыскной деятельности органов уголовного розыска РСФСР с использованием опыта царской полиции. Одним из первых таких документов стала «Инструкция по организации секретной агентуры в учреждениях уголовного розыска» от 21 ноября

1921 г.15 Однако на протяжении 20-30-х гг. наиболее применяемым способом раскрытия тяжких преступлений оставалось самостоятельное внедрение агентов уголовного розыска, официально называемых «разведчиками».

Среди организационных мер по реформированию правоохранительных органов следует отметить повышение статуса отдела уголовного розыска ГУМ до самостоятельного органа - Центрального управления уголовного розыска НКВД РСФСР - приказом НКВД от 10 апреля 1922 г. Это расширило компетенцию уголовного розыска. Его структура и направления деятельности были определены «Положением об Управлении уголовным розыском Республики»16. В Управлении были созданы четыре отдела (общий, организационно-инструкторский, научно-технический, активный) и центральный питомник служебных розыскных собак. Согласно этому Положению уголовный розыск выделялся в самостоятельное подразделение с непосредственным подчинением НКВД. Местные органы получили аналогичную структуру. Это диктовалось разделением работы на секретную и чисто активную. Только за 1922 г. Центроро-зыском было издано 214 циркуляров, регламентировавших различные стороны деятельности местных подразделений.

На повышение качества работы уголовного розыска были направлены также такие меры, как обследование его местных учреждений (в 1922 г. было обследовано 40 местных подразделений, в 1923 г. - 32); создание специализированных групп, командирование опытных работников для раскрытия особо опасных преступлений17. 26 декабря 1922 г. была издана и разослана на места «Инструкция о деятельности учреждений уголовного розыска», где были систематизированы основные правила работы. Этот нормативный акт действовал до 20 марта 1928 г., когда НКВД РСФСР утвердил новую Инструкцию о деятельности органов уголовного розыска18. Сеть учреждений уголовного розыска по СССР в 1923 г. была представлена 79 губернскими и областными управлениями, центроро-зысками автономных республик, подчиненными им 700 уездными отделениями и большим количеством розыскных столов19. Количество регистрационных бюро в 1923 г. составляло -58; в 1925 г. - 283, а в 1927 - уже 358 (рост по сравнению с 1923 г. более чем в шесть раз)20.

В 20-е гг. шли поиски путей усовершенствования работы милиции и уголовного ро-

зыска по борьбе с уголовной преступностью. В связи с этим возрождались питомники розыскных собак, воссоздавалась картотека преступников, активно внедрялись фотографирование, дактилоскопические методы, создавались технические кабинеты и лаборатории. Если в 1922 г. в стране было всего 12 питомников, где количество собак было - 32, то в 1923 г. соответственно стало 22 и 45, т.е. количество питомников выросло в 1,8 раза, количество собак - в 1,4 раза21. В июне 1923 г. центральный питомник отдела уголовного розыска НКВД открыл первые трехмесячные курсы по подготовке дрессировщиков-проводников22. Все эти меры способствовали росту раскрываемости преступлений. Если в

1922 г. раскрывалось 52 % зарегистрированных преступлений, то в первой четверти

1923 г.-уже 57 %23.

Достижение первых положительных результатов НЭП поставило перед руководством страны вопрос о дальнейшем совершенствовании государственного аппарата. XII съезд РКП(б) (17-25 апреля 1923 г.) в своей резолюции отметил: «Задача радикальной переделки и систематического улучшения всего госаппарата теперь может быть поставлена партией на очередь как первостепенная задача...»24. В связи с этим в органах милиции был проведен ряд организационных мероприятий. Безусловно, главным из них был перевод милиции на местный бюджет, а также очередное сокращение штатов, упразднение некоторых специальных подразделений и т.д. В августе 1923 г. в составе НКВД РСФСР путем формального слияния Главного управления милиции, Центрального управления уголовного розыска и Административного отдела было создано Центральное административное управление (ЦАУ) НКВД25. В результате более чем в два раза были сокращены штаты и на 30 % - расходы на содержание аппарата26. Численность личного состава милиции РСФСР составляла на 1 октября 1923 г. 94 тыс. человек (для сравнения: численность полиции в царской России на той же территории составляла около 140 тыс. человек, т.е. в полтора раза больше)27.

ЦАУ состояло из административного отдела, отдела милиции, отдела уголовного розыска и секретариата. Административный отдел ЦАУ, в отличие от отдела милиции, наблюдал за правильностью применения мер к нарушителям обязательных постановлений. К его ведению были отнесены

вопросы правового положения иностранцев, руководство деятельностью органов ЗАГС. Начальник ЦАУ являлся высшим должностным лицом милиции.

24 августа 1923 г. управление уголовного розыска РСФСР было реорганизовано в отдел уголовного розыска ЦАУ НКВД. Реорганизация преследовала цель - усиление централизации и самостоятельности функционирования уголовного розыска, улучшение финансирования его деятельности. Но численный состав сотрудников продолжал сокращаться. Если на 1 мая 1923 г. в уголовном розыске работало 10 500 чел., то в октябре 1925 г. - уже 5151 чел. (сокращение более чем в два раза).

Органы охраны правопорядка на местах реформировались поэтапно. В Уральской области на основании ст. 91 Положения, утвержденного 3 ноября 1923 г., при окружных исполкомах Советов были созданы административные отделы. Их главная задача - установление и охрана революционного порядка и укомплектование милиции28. Так, Постановлением Президиума Челябинского губернского исполкома от 28 ноября 1923 г. Челябинский губотдел управления, управления губернской, городской и уездной милиций, управление угрозыска с 1 декабря объявлялись реформированными. Все функции этих учреждений передавались вновь созданным административным отделам исполкомов Челябинского, Троицкого, Курганского и Златоустовского округов, ставших преемниками губернской милиции.

До 1923 г. местные органы НКВД РСФСР действовали на основании Положения об отделах управления, утвержденного СНК РСФСР еще в январе 1920 г. Вместе с тем к середине 1923 г. было обнаружено, что в ряде мест допускаются изменения в структуре органов милиции. Так, в Пермской губернии органы милиции объединились с аппаратом отдела управления29. Подобные «новшества» вносили дезорганизацию в общую систему построения органов милиции. Преодолению отмеченных недостатков и установлению единообразия структуры органов милиции в центре и на местах способствовало постановление Президиума ВЦИК от 7 июля 1923 г. «Об упрощении аппарата уездных исполнительных комитетов»30. Этим постановлением отделы управлений уездных исполкомов упразднялись, а их функции были возложены на Президиумы уездных исполкомов. Административные функции, относившиеся к компе-

тенции отделов управления, сосредоточились в уездном управлении милиции. Постановлением ВЦИК от 7 июля 1923 г. функции милиции впервые характеризовались «как административно-исполнительные».

За период с 1920 по 1923 гг. советская власть проделала значительную работу по созданию организационно-правовых основ деятельности милиции в условиях новой экономической политики.

1 Власть Советов. -1923. - № 1-2. - С. 119.

2 Рабоче-крестьянская милиция. - 1923. - № 11. - С. 9.

3 ГАЧО Ф. Р. 287 Оп. 1.Д. 19 Л. 11.

4 ГАЧО Ф. Р. 287 Оп. 1. Д.19. Л. 2-4.

5 ГАРФ Ф. Р. 393. Оп. 38 Д. 22. Л. 24.

6 Их функции перешли к органам госбезопасности // СУ РСФСР. - 1921. - № 79. - Ст. 683.

7 КПСС в резолюциях. - Т. 2. - М., 1983. - С. 471.

8 Известия. - 1922. - 10 марта; Власть Советов. - 1922. -№ 3. - С. 63.

9 Калинин М.И. Новая политика административных органов // Власть Советов. - 1922. - № 3. - С. 3.

10 СУ РСФСР. - 1922. - № 33. - Ст. 386.

11 СУ РСФСР. - 1922. - № 33. - Ст. 386; История Советской милиции / под ред. Н.А. Щелокова. - Т. 1. - М., 1977.-С. 175.

12 ГАРФ Ф. Р. 1235. Оп. 95. Д. 52. Л. 78.

13 Мулукаев Р.С., Хоботов А.Н., Суслов В.М. Становле-

ние и развитие аппаратов уголовного розыска в России (1917-1934 гг.): учебное пособие / под ред. И.А. Климова. - М., 1994. - С. 13.

14 ГАЧО Ф. Р. 287. Оп. 1. Д. 19. Л. 78; Д.20. Л. 11.

15 ГАРФ Ф. Р. 393. Оп. 31. Д. 337. Л. 32.

!6 Власть Советов. - 1923. - № 6-7. - С. 154-157; ГАЧО Ф. Р. 11. Оп. 5. Д. 15. Л. 2.

17 Рабоче-крестьянская милиция. - 1923. -№ 11. - С. 10.

18 Бюллетень НКВД РСФСР. - 1928. - № 12; Административный вестник. - 1928. - № 5. - С. 78.

19 Рабоче-крестьянская милиция. - 1923. - № 11. - С. 11.

20 Административный вестник. - 1927. - № 10-11. - С. 37; Советская милиция: история и современность. - М., 1987.-С. 132.

21 Административный вестник. - 1927. -№ 3. - С. 43.

22 Там же.-С. 41.

23 Рабоче-крестьянская милиция. - 1923. - № 11. - С. 11.

24 КПСС в резолюциях. - Т. 2. - С.407.

25 Систематический сборник действующих распоряжений по милиции. - М., 1926. - С. 7.

26 ГАРФ Ф. Р. 393. Оп. 73. Д. 3. Л. 36; Советская милиция: история и современность. 1917-1987 гг. / под ред. А.В. Власова. - М., 1987. - С. 79.

27 Афанасьев А.В., Галкин Ю.В. Российская милиция. Краткая хроника. Октябрь 1917 - 2000. - Саратов, 2001. - С. 44.

28 СУ РСФСР. - 1924. - № 70. - Ст. 690; ГАСО Ф. Р. 102. Оп. 1. Д. 1. Л. 73.

29 Власть Советов. - 1923. - № 5. - С. 93.

30 СУ РСФСР. - 1923. - № 66. - Ст. 634.