Чтобы жил на одну зарплату

Фото: ДМИТРИЙ ЛЕБЕДЕВ

       Президентский кодекс, о котором шла речь на предыдущих страницах, рекомендует чиновникам вести себя порядочно. В свою очередь, законопроект "О противодействии коррупции", который готовится к первому чтению в Думе, устанавливает для них ответственность за плохое поведение.
       Коррупция в России процветала всегда. И власть всегда использовала это, когда ей требовалось развернуть какую-нибудь громкую кампанию (см. стр. 60). Дать старт очередной антикоррупционной эпопее вполне может законопроект, подготовленный группой депутатов во главе с Аркадием Баскаевым. Собственно, из ряда других аналогичных документов последних лет (см. "Историю вопроса") его выделяет только одно: соавтором проекта с определенной натяжкой можно считать Владимира Путина. По словам Баскаева, на встрече в начале марта этого года президент лично заявил ему: "Если у вас есть такой проект, тогда вносите. Мы его поддержим". Правда, правительство все равно дало отрицательный отзыв на первый вариант проекта, раскритиковав его за "противоречивый и декларативный характер изложения". Замечания учли, и осенью Дума должна рассмотреть обновленную версию законопроекта.
       После доработки, по словам Баскаева, текст стал совершенно аполитичным, из него исчезли спорные пункты, которые в основном касались контроля за доходами высших госчиновников. В новой редакции руководство страны отдельно не упоминается.
       
       Одно из главных новшеств проекта — исчерпывающая классификация проявлений коррупции. Например, если за нарушение установлена уголовная, гражданско-правовая или административная ответственность, а факт проявления коррупции подтвердил суд, оно квалифицируется как "коррупционное правонарушение". Если же злоупотребление выявлено в ходе служебной проверки и предполагает лишь дисциплинарную ответственность, оно называется "коррупционным проступком". В случае, если физическое лицо предложит взятку чиновнику, это будет "активный подкуп", а если сам госслужащий намекнет просителю, что неплохо было бы его вознаградить, это будет называться "пассивным подкупом" (даже если в своих намеках чиновник проявил завидную активность).
       Документ также содержит полный перечень лиц, которые имеют потенциальную возможность вступать в "коррупционные отношения". Кроме всех категорий госслужащих, к ним отнесены мировые судьи, присяжные, руководители организаций, "выполняющие управленческие функции", аудиторы, оценщики, нотариусы и адвокаты, а также лица, зарегистрированные в качестве кандидатов на должности в законодательные и исполнительные органы госвласти и местного самоуправления.
       
       К госслужащим законопроект предъявляет особые требования. Им запрещается принимать "материальные и нематериальные блага и преимущества", к которым относятся не только подарки, услуги, ссуды, оплата отдыха, но и гонорары за публикации и выступления, в которых содержится информация, полученная с использованием служебного положения. Другими словами, министр внутренних дел может выступить с платной лекцией о международном положении, а вот аналогичный шаг со стороны главы МИДа будет расценен как "коррупционный проступок". Подзаработать на мемуарах, в отличие от Бориса Ельцина, его преемник сможет лишь после ухода в отставку.
       Чиновникам также запрещено принимать приглашения в поездки по стране и за рубеж (за исключением приглашений от близких родственников), пользоваться преимуществами при получении кредитов, ссуд и приобретении ценных бумаг. А членам семьи госслужащих нельзя принимать приглашения в поездки за счет физических и юрлиц, с которыми чиновники связаны по службе. Тяжелее других придется высокопоставленным чиновникам, которые отвечают за целые отрасли. Ведь, к примеру, любой коммерческий банк так или иначе связан по службе с председателем ЦБ, а военный завод — с вице-премьером, курирующим оборонку. Впрочем, чиновничьи жены и дети смогут наладить взаимовыгодный обмен. К примеру, родственники главы Центробанка едут на отдых в компании руководителей танкового завода, а приглашение от знакомого банкира отдают семье министра промышленности.
       Госслужащие в обязательном порядке должны подавать декларацию о доходах, а также справку о доходах и имуществе и справку "о соблюдении ограничений", в которую заносятся сведения о доходах всех членов семьи из всех источников, имуществе, банковских вкладах, ценных бумагах и других обязательствах. Кроме того, документ запрещает совместное прохождение службы членами семьи — им нельзя занимать должности, находящиеся в прямом подчинении.
       Нарушение этих правил при условии, что оно "не носит уголовного или административного характера" (УК брать подарки не запрещает), влечет за собой наложение дисциплинарного взыскания и является достаточной причиной для увольнения. Остальные правонарушения наказываются по соответствующим статьям Уголовного и Административного кодексов. При этом с уличенного в коррупции чиновника суд взыскивает стоимость незаконно нажитого в пользу государства.
       
       Кроме борьбы с коррупцией, закон предусматривает и профилактическую работу по ее предупреждению, которой, по мнению авторов документа, должны заниматься специально созданные органы. Главный из них — национальный совет при президенте по противодействию коррупции, формируемый из руководителей силовых ведомств, Счетной палаты, парламента и общественных организаций. Подобные органы могут создаваться на региональном и местном уровнях.
       При главе государства также предполагается сформировать комиссию по предварительному рассмотрению кандидатур на занятие госдолжностей. Комиссия, назначаемая президентом, должна оценивать профпригодность претендентов на наиболее важные государственные посты, включая федеральных судей, министров и даже руководителя кремлевской администрации. Аналогичный отбор должны будут пройти представители государства в акционерных обществах с госучастием.
       
       Таким образом, даже после доработки в законопроекте осталось немало положений, которые наверняка не понравятся чиновникам. Но с учетом поддержки президента шансы на его принятие все-таки выше, чем у предыдущих документов на ту же тему.
ЮРИЙ ЧЕРНЕГА

ОТ АВТОРА

Аркадий Баскаев, депутат Госдумы (группа "Народный депутат")
       У нас в стране коррупция есть, а закона о противодействии коррупции нет. Восемь лет его не могли принять. В данном варианте закона концепция несколько отличается от предыдущих. В нем речь идет не только о преследовании за коррупцию, как в Уголовном кодексе, но еще и о противодействии коррупции. При этом мы убрали моменты, которые вызывали неприятие со всех сторон. В проекте прописано, какие меры надо принимать, чтобы коррупция была снижена хотя бы до социально терпимого уровня. В документе дается четкая формулировка коррупции. К сожалению, сегодня нет даже юридического термина, что такое "коррупция", "коррупционный поступок", что такое "активный" или "пассивный подкуп". Все это уже есть в международных законах, а у нас нет.
       
       

ЗА

Валерий Гальченко, председатель подкомитета Госдумы по финконтролю (группа "Народный депутат")
       Закон называется "О противодействии коррупции". Но проблема эта более широкая — о финансовом контроле в стране. Меня этот проект интересует в смысле расширения полномочий различного рода органов финансового контроля, создания значительно более прозрачной, чем сегодня, ситуации с бюджетом и усиления работы в этом направлении. Я имею в виду создание специального комитета при президенте. При этом законопроект требует некоторой доработки. В частности, необходимо ввести положения, которые бы отрегулировали взаимодействие Думы со Счетной палатой — она ведет довольно большую работу, но реально Дума не пользуется полученной информацией. У нас часто ведут борьбу с коррупцией по принципу "держи вора". А нужна профилактика.
       

ПРОТИВ

Олег Чубаров, эксперт Института прикладного права и законодательных экспертиз
       Сейчас идет активная работа по реформированию госслужбы. Одно из ее направлений — это как раз вещи, связанные с коррупцией, конфликтами интересов и так далее. Но после реформы все аспекты деятельности госслужащих будут отражаться не в отдельных законодательных актах, а в общем новом законе. Поэтому наличие специального закона о борьбе с коррупцией не имеет смысла. Уже осенью будет создан правительственный пакет законопроектов по реформе госслужбы, и сейчас, мне кажется, нет смысла принимать федеральный закон, который через полгода будет не нужен. Проще это пока сделать другими правовыми актами — например, указами президента. Другое дело, что этот проект удачно вписывается в борьбу с коррупцией в существующей системе. Есть смысл отсюда какие-то нужные вещи добавить в законопроекты, которые пойдут от правительства.
       

---

ЦИФРА ЗАКОНА

       $15 млрд, по данным генпрокурора Владимира Устинова, составляет в России ежегодный ущерб от коррупции
       

---

БУКВА ЗАКОНА

       Статья 1
       Коррупция — правонарушение, совершенное путем активного или пассивного подкупа, равно вступление в коррупционные отношения субъектов коррупционных правонарушений (проступков) и иных лиц (физических и юридических) с целью достижения каждой из сторон своих личных, групповых, корпоративных корыстных целей.
       Статья 5
       Основными принципами противодействия коррупции являются: приоритет мер предупреждения коррупции и нравственных начал борьбы с коррупцией; партнерство субъектов формирования и реализации мер противодействия коррупции; поддержание оптимальной численности лиц, замещающих государственные должности; дебюрократизация экономики путем установления партнерских отношений между государственным и частным секторами, исключающих государственное вмешательство в частноправовые отношения; неотвратимость юридической ответственности за совершенные коррупционные правонарушения (проступки).
       

---

ИСТОРИЯ ВОПРОСА

       За последние десять лет в России с коррупцией пытались бороться по крайней мере трижды.
       В 1992 году президент издал указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Но из-за отсутствия механизмов реализации он оказался одним из самых неисполняемых за всю историю новой России.
       В 1997 году коммунистическая Дума приняла закон "О борьбе с коррупцией". Под коррупцией в нем понимались принятие имущественных благ государственными служащими и их подкуп. Совет федерации одобрил закон, но Борис Ельцин его отклонил.
       Новый вариант закона подготовила группа депутатов во главе с коммунистом Виктором Илюхиным. В июне 2001 года он не прошел даже первое чтение.

РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА

       "Дело Скуратова", "дело Головлева", "дело статистиков", "дело писателей" — они у всех на слуху. Вот менее известные.
       

Дела, не дошедшие до суда

       Замруководителя Государственной налоговой инспекции Владимир Пансков был арестован в марте 1993 года. По данным следствия, он получил крупную взятку под видом оплаты консультаций некой коммерческой фирме. Затем ему предъявили обвинения в хищениях, нарушении правил валютных операций и пособничестве в подлоге. В июле 1994 года дело прекратили. Пансков стал начальником финансово-бюджетного управления администрации президента, а в ноябре 1994 года — министром финансов.
       
       Алексей Ильюшенко, исполнявший обязанности генпрокурора РФ с февраля 1994 по октябрь 1995 года, был арестован в феврале 1996 года по обвинению в получении взяток от предпринимателя Петра Янчева. Следствие утверждало, что Янчев продал родственникам Ильюшенко три автомобиля по заниженной цене; взамен его фирма получила статус спецэкспортера нефтепродуктов. В мае 2001 года дело было прекращено за отсутствием состава преступления.
       
       Генерал-майор ФАПСИ Валерий Монастырецкий был арестован по обвинению в получении крупной взятки, хищениях и незаконном хранении оружия в апреле 1996 года. По данным следствия, начальник финансово-хозяйственного управления ФАПСИ получил DM1,5 млн от компании Siemens Nixdorf Osteuropa за выгодный для нее контракт с агентством. В июле 2001 года генерала полностью освободили от уголовной ответственности.
       
       Замдиректора Федерального управления по делам о несостоятельности Петр Карпов был арестован в июле 1996 года по обвинению в получении взятки в 5 млн рублей (в ценах 1994 года) от Саратовского электроагрегатного производственного объединения в счет оказания финансовых консультаций. В июле 1998 года заместитель генпрокурора переквалифицировал взяточничество в злоупотребление служебным положением. Дело было прекращено из-за амнистии.
       
       Замминистра обороны, главный военный инспектор вооруженных сил Константин Кобец был арестован по обвинению во взяточничестве, незаконном хранении оружия и злоупотреблении служебным положением в мае 1997 года. По данным следствия, Кобец лоббировал интересы фирмы "Люкон", получившей при его посредничестве крупные средства из бюджета Минобороны. В благодарность "Люкон" построил для него особняк стоимостью $300 тыс. В июне 2000 года дело было закрыто — Кобец попал под амнистию в связи с 55-летием Победы.
       
       Первый заместитель министра финансов Владимир Петров был арестован в сентябре 1998 года. По данным следствия, в 1995-1996 годах он выделил коммерческому банку "Эскадо" 160 млрд бюджетных рублей под реализацию федеральных программ в Ростовской, Мурманской и Волгоградской областях. А "Эскадо" перевел на счет Петрова в банке Credit Andorra $610 тыс. В апреле 1999 года он был освобожден из СИЗО под личное поручительство министра финансов Михаила Задорнова. В 2001 году дело прекратили за истечением сроков давности.
       
       Санкция на арест бывшего депутата Госдумы и первого заместителя председателя Моссовета Сергея Станкевича была выдана в феврале 1996 года — после истечения его депутатских полномочий. Еще в 1993 году Генпрокуратура возбудила против него дело по обвинению в получении взятки при организации концерта на Красной площади в Москве в 1992 году. По данным следствия, он получил $10 тыс. от главы компании "Интертеатр" Отари Сохадзе. Арестовать Станкевича не удалось — он успел уехать в Польшу. Польские власти предоставили ему убежище. В 1999 году дело было прекращено на основании поправок к закону о статусе членов Совета федерации и депутатов Госдумы.
       
       Бывший депутат Госдумы Виктор Гитин был арестован в марте 2000 года. По данным следствия, депутат, занимавший в 1995-1999 годах должность зампреда комитета Думы по бюджету, получил от красноярского банка "Радуга" взятку в $150 тыс. за размещение в этом банке счетов федеральной программы освоения природных ресурсов Нижнего Приангарья. В ноябре 2000 года он был зарегистрирован кандидатом на пост мэра Красноярска. В январе 2001 года уголовное дело против него было прекращено.
       
       Вице-губернатор Санкт-Петербурга Валерий Малышев был отстранен от должности летом 2001 года. Управление Генпрокуратуры по СЗФО предъявило ему обвинения в получении взятки и злоупотреблении служебным положением. По данным следствия, он получал беспроцентные кредиты в ЗАО "Экси-банк" и взамен обеспечивал участие банка в обслуживании счетов ЗАО "Кольцевая автодорога". В апреле 2002 года дело передали в суд. 7 мая Малышев умер от инсульта. Дело закрыто.
       

Дела, дошедшие до суда

       Замминистра внешнеэкономических связей Андрей Догаев был задержан по обвинению во взяточничестве и злоупотреблении полномочиями в августе 1995 года. По данным следствия, Догаев получил от мурманской фирмы ИКЦ ВЭД взятку в 125 тыс. рублей — якобы за проведение семинаров. Следствие подозревало, что взяткой также были 33 кг рыбы, полученные Догаевым от уполномоченного МВЭС в Северном районе Евгения Петрова. Суд установил, что семинары проводились, а рыбу Петров просто подарил коллеге. За злоупотребления Догаев был приговорен к трем годам лишения свободы и амнистирован.
       
       Губернатор Вологодской области Николай Подгорнов был арестован в ноябре 1996 года по обвинению во взяточничестве и превышении должностных полномочий. Следствие считало, что губернатор получил взятку в виде загородного дома от предпринимателей, которым он обеспечил выгодные заказы. Но суд признал Подгорнова виновным только в том, что он оплатил казенными деньгами радиатор и коврик для своего Mitsubishi Pajero. Генпрокуратура опротестовала приговор, и в декабре 1999 года Подгорнов был приговорен к семи годам лишения свободы в колонии общего режима и конфискации дома. В 2000 году он был освобожден по амнистии как орденоносец.
       
       Бывший губернатор Тульской области Николай Севрюгин был арестован летом 1997 года, через три месяца после истечения полномочий. По данным следствия, он получил $120 тыс. взяток от советника Рострабанка Валерия Федорченко за подписание договора областной администрации с банком. В 1998 году Севрюгину предъявили обвинение в хищениях. Однако он был освобожден от уголовной ответственности по амнистии.
       
       Замминистра сельского хозяйства, глава Федеральной продовольственной корпорации Владимир Чаплыгин был обвинен во взяточничестве и хищениях в особо крупных размерах в сентябре 1998 года. Его заместитель в ФПК Юрий Лысенко, арестованный по обвинению в получении взяток на $3 млн, рассказал, что часть суммы передал начальнику, а тот купил на эти деньги квартиру в Москве за $1,5 млн. Следствие также установило, что часть госкредита ФПК в $500 млн пропала, а остальные средства использовались не по назначению. Чаплыгина амнистировали как орденоносца. Лысенко в декабре 2001 года был приговорен к пяти годам лишения свободы.
       
       Бывший министр юстиции Валентин Ковалев был арестован в феврале 1999 года по обвинению во взяточничестве и хищениях. Свой пост он потерял в 1997 году, когда по телевидению показали пленку, на которой человек, похожий на него, развлекался с девушками в бане. По данным следствия, Ковалев получал взятки в виде земельных участков и квартир, плюс нескольких десятков тысяч долларов наличными. В октябре 2001 года суд приговорил его к девяти годам условно.
       
       Руководитель аппарата комитета по международным делам Госдумы Владимир Трофимов был арестован в апреле 1999 года. По данным следствия, чиновник получил $5 тыс. за помощь в ратификации соглашения между правительством России и Объединенным институтом ядерных исследований. В марте 2000 года Мосгорсуд приговорил его к девяти годам лишения свободы в колонии строгого режима с конфискацией.
       
       Мэр Биробиджана Виктор Болотнов был арестован в июле 1999 года. По данным следствия, предприниматель Руслан Гушанов в виде взятки преподнес Болотнову мебельный гарнитур стоимостью 26 млн 700 тыс. рублей, а бизнесмен Эдуард Вассерман передал ему $8,3 тыс., на которые дочь мэра училась за границей. Суд полностью поддержал обвинение. По мнению судей, только взяточник мог позволить себе платить за обучение дочери в США. В июне 2000 года мэра приговорили к шести годам лишения свободы в колонии строгого режима.

МИРОВАЯ ПРАКТИКА

       Законы по борьбе с коррупцией в той или иной форме существуют практически во всех странах мира. Во многих — к примеру, во Франции, Германии, Австрии и Швейцарии — коррупция входит в перечень преступлений против государства наряду с государственной изменой и шпионажем.
       Эталонными законами по борьбе с коррупцией считаются три документа, которые были впоследствии приняты на вооружение в других странах мира.
       Первый эталон — закон "О предотвращении коррупции", принятый в Великобритании еще в 1886 году и действующий с незначительными изменениями до сих пор. Мало того что он был едва ли не первым антикоррупционным законом в мире. Он действовал в отношении не только госслужащих, но и сотрудников всех негосударственных организаций и компаний. Осудить за коррупцию по нему можно не только чиновника, но и, к примеру, служащего банка, который выдал кредит за взятку.
       Второй документ — принятый в 1977 году в США закон "О коррупции за рубежом", впервые в мире установивший ответственность за подкуп иностранных чиновников и иных должностных лиц. Эта практика распространилась по всему миру.
       Третий эталонный документ — новый закон "О борьбе с коррупцией" Южной Кореи, вступивший в силу с 1 января 2002 года, но уже получивший широкое международное признание. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнего гражданину страны: комитет по аудиту и инспекции (так в стране называется главный антикоррупционный орган) обязан начать расследование обвинений по любому заявлению. От злоупотребления таким правом граждан, впрочем, сдерживает одна из статей закона, предусматривающая ответственность за ложное обвинение в коррупции — тюремное заключение до 10 лет и/или штраф до $40 тыс.