Ретроспективный анализ законодательного регулирования правового статуса иностранных граждан в России

Правовые аспекты государственного управления

УДК 340.1

М.В. Ярошенко

РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИИ

В результате проводимого Российской Федерацией курса на интеграцию страны в мировое сообщество на ее территории стало проживать постоянно и временно много иностранных граждан. Конституция РФ устанавливает, что они пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами. Исключения возможны только в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (часть 3 статьи 62). Тема законодательного регулирования правового статуса иностранных граждан в РФ в последние годы приобрела исключительную актуальность. Существенно возрос интерес к данной проблеме в связи с провозглашением в нашей стране человека, его прав и свобод высшей ценностью. Провозглашенный и закрепленный в Конституции РФ статус иностранных граждан исходит из принципа равенства прав и обязанностей иностранцев и граждан Российской Федерации.

Для рассмотрения правового статуса иностранных граждан в ретроспективе необходимо установить временные рамки исследуемого периода. Исторические аспекты развития законодательного регулирования правового статуса иностранных граждан в России зависели от внутри- и внешнеполитической обстановки, личности императора и его политических установок, что нашло отражение в законодательстве и архивных материалах официального делопроизводства государственных органов России. В XIX веке международные договоры, заключенные Россией с рядом иностранных государств по вопросам правового

положения подданных, в большей степени рассматривали проблемы оптации. После завершения войн и заключения мира неизбежно следовало время, когда нужно было решать проблемы населения, изгнанного из своих домов стихией войны. В Трактате дружбы, заключенном между Россией и Австрией в Вене 21 апреля (3 мая) 1815 года, впервые оговаривалось право свободного общения пограничных жителей двух государств (статья 21) [8, с. 243—244]. Предоставление ряда прав иностранцам в России регулировалось также на основе международных соглашений с Персией (1828), Североамериканскими Соединенными Штатами (1832), Сардинией (1845), Турцией (1846), Нидерландами (1846), Грецией (1850), Португалией (1851), Францией (1857), Бельгией (1858), Великобританией (1858) и рядом других стран.

Вопросы выдачи иностранных подданных регулировались в заключенном 8 (20) ноября 1810 года Акте разграничения между Россией и Швецией (статья 17), а также в Дополнительном трактате о Кракове, области и его конституции, заключенном в Вене между Россией, Австрией и Пруссией 3 мая (21 апреля) 1815 года. В указанном документе отмечается, что «ни в вольном городе Кракове, ни в его области не будет дано укрывательство людям, преследуемым по законам трех стран» [Там же. С. 232].

В XIX веке Россия заключила договоры со следующими странами: Австрией (1808) — о выдаче, Пруссией (1804 и 1885) — соответственно о выдаче и выдаче политических преступников, Баварией (1869 и 1885) — соответственно

^ Научно-технические ведомости СПбГПУ. Гуманитарные и общественные науки 2' 2011

о выдаче политических преступников и выдаче. В 1860 году между Россией, Швецией и Норвегией была заключена Конвенция о взаимной высылке бродяг, нищих и преступников. Аналогичное соглашение было подписано с Германией (1872), Данией и Бельгией (1872), со Швейцарией (1873), с Монако (1883) и другими странами. Заключенное в 1886 году с Австро-Венгрией соглашение обязывало стороны препровождать в страны их подданства лиц, «не имеющих достаточных средств к существованию бродяг и не имеющих паспортов» [2, с. 338].

До Крестьянской реформы 1861 года регулирование процессов переселения в России осуществлялось стихийно, бессистемно, исходя из конъюнктурных интересов по заселению соответствующих евразийских территорий. Перемещение населения осуществлялось в форме вольно-народного переселения, правительственной или помещичьей колонизации.

На рубеже XIX и ХХ веков в России не существовало самостоятельного переселенческого, на современном этапе ставшего миграционным, законодательства, однако политика в рассматриваемой сфере государства уже была отражена в деятельности многочисленных ведомств, разрешавших различные вопросы, связанные с перемещением населения. Поэтому такая «система компетенций» органов государственной власти нередко приводила их к столкновению и конкуренции между собой, что не могло не сказаться на качестве публичного регулирования рассматриваемых проблем [4, с. 45—48].

В XIX веке происходит оформление ряда международных специализированных организаций, которые вносят большой теоретический и практический вклад в решение проблем безопасности. Так, вопросы международного уголовного права обсуждались на международных съездах Союза криминалистов (1889), международных пенитенциарных (тюремных) конгрессах (1872), а также на сессиях института международного права. Проблемы выдачи преступников путем разработки международных стандартов рассматривались на Оксфордской сессии Института международного права (1880). Об активной деятельности России в этом направлении свидетельствует ее участие в более чем двадцати международных конвенциях по вопросам о выдаче. В 1911 году в соответствии с

рекомендациями Оксфордской сессии в России был принят Закон «О выдаче преступников по требованию иностранных государств», и она оказалась в числе немногих государств, имеющих специальный закон, регулирующий эту проблему. По мнению К.С. Родионова, единственным негативным фактором в этом законе являлось положение о возможности выдачи лиц, преследуемых за свою политическую деятельность. Оправданием этому может служить сложная политическая обстановка в государстве [5, с. 91].

В конце 20-х — начале 30-х годов XX века наблюдалась одна из самых мощных по численности и национальному разнообразию волн иммиграции в СССР из других стран за всю историю. Одновременно Россия потеряла многих представителей интеллектуальной элиты, не признавших нового режима или не вынесших тягот гражданской войны в обществе. Принятый 28 октября 1921 года Декрет СНК «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей» был вынужденной мерой. Государству, приступившему к созданию нового политического и экономического устройства, необходимо было определить статус своего населения и освободиться от лиц, по сути, не являющихся его гражданами [7, с. 221-225].

В то же время Советским государством был заключен ряд международных соглашений, регулировавших вопросы правового положения иностранцев в России при условии взаимного разрешения проблем бывших граждан Российской империи, возвращающихся на родину. На урегулирование статуса этих лиц были направлены международные соглашения ряда советских республик. Примером решения этой проблемы является Временное соглашение между РСФСР и УССР, с одной стороны, и Австрийской Республикой — с другой, от 7 декабря 1921 года, которое предусматривало, что «к находящимся в Австрии российским и украинским гражданам в отношении их личности и имущества применяются постановления международного права и общих австрийских законов» (статья 8) [6, с. 35].

Дополнительным соглашением российское и украинское правительства гарантировали австрийским гражданам, направляющимся на

I

Правовые аспекты государственного управления

территорию других государств по торговым делам, неприкосновенность всего имущества (предполагалась выдача особых охранных грамот). В Торговом соглашении между РСФСР и Великобританией от 16 марта 1921 года предписывалось, «чтобы всем британским подданным было немедленно разрешено вернуться на родину и чтобы одинаковым образом были отпущены российские граждане в Великобритании или в других частях Британской империи» [6, с. 53].

Серьезным испытанием для молодой советской дипломатии явились вопросы о правовом положении иностранцев в СССР и об их собственности в СССР, поставленные на повестку дня на Конференции в Генуе в 1922 году. Как отмечает Е.А. Коровин, главным камнем преткновения оказался вопрос о правах бывших иностранных частных собственников, пострадавших от применения к ним советского законодательства о национализации [3, с. 146]. Выдвинутые на конференции требования иностранных экспертов показали их большую неосведомленность в новом советском законодательстве о правах иностранцев в России, что и было отмечено в ответном меморандуме российской делегации.

В международные договоры, как двусторонние, так и многосторонние, по вопросам гражданства, выезда, возвращения на родину беженцев, вывоза имущества включалось право оптации, как правило, определяемое 1 годом. К этим договорам можно отнести: Мирный договор между РСФСР и Латвийской Республикой от 11 августа 1920 года (статья 8); Договор между УССР и Латвийской Республикой от 30 августа 1921 года (статья 4); Договор между РСФСР и Литовской Республикой от 12 июля 1920 года (статья 6); Договор между УССР и Литовской Республикой от 14 февраля 1921 года (статья 4); Договор между УССР и Эстонской Республикой от 25 ноября 1921 года (статья 6). Все указанные договоры содержали определенные имущественные гарантии оптантам [6, с. 24—25].

В предшествовавших заключению Союзного договора международных соглашениях РСФСР с советскими республиками также имелся ряд норм, регламентировавших статус лиц (как правило, на взаимной основе), проживающих на территории советских республик.

Так, Союзный договор между РСФСР и Хорез-мийской Советской Народной Республикой от 13 сентября 1920 года провозгласил признание политических прав за проживающими на ее территории гражданами, которые «доказали свою преданность хорезмийской, российской или вообще мировой революции» (статья 13). Договор устанавливал, что хорезмийские граждане в России, а равно российские граждане в Хорез-мийской Республике пользуются одинаковыми с гражданами соответствующей страны частными правами гражданской свободы и взаимно подчиняются всем декретам и распоряжениям того правительства и его органов, на территории которого они находятся (статья 15). Союзный договор между РСФСР и Бухарской Советской Народной Республикой 1921 года предоставлял полноправным гражданам РСФСР, проживающим на территории Бухарской Республики, «для трудовых занятий пользование политическими правами той республики, на территории которой они проживают, независимо от срока проживания (статья 11).

Необходимость поддержания тех минимальных экономических связей России с зарубежными государствами также требовала законодательного решения. Было заключено большое количество торговых договоров, в которых затрагивалась проблема прав иностранцев. Например, в Соглашении СССР со Швецией от 15 марта 1924 года были приведены нормы, регулирующие правовое положение иностранцев. Договор СССР с Германией от 12 октября 1925 года, особенно подробный, состоял из отдельных соглашений. Среди них имелось соглашение о поселении, относительно общеправовой защиты и т. д. Международные договоры о торговле с Норвегией, Китаем, Японией, Турцией, Персией, Исландией, Йеменом, Грецией, Финляндией в той или иной мере содержали постановления по вопросам правового положения иностранцев [1, с. 22].

Таким образом, можно сделать вывод, что российская законодательная база в вопросах регулирования прав иностранцев развивалась и совершенствовалась уже в Средние века в духе европейского права в силу геополитического положения нашего государства, так как в большинстве случаев лоббирование вопросов, связанных с торгово-экономическими

4

Научно-технические ведомости СПбГПУ. Гуманитарные и общественные науки 2' 2011

отношениями, было направлено на регулирование отношений с западноевропейскими странами (например, Договор Смоленска с Ригой 1229 года). Вместе с тем территориальное соседство нашего государства с азиатским регионом обогащало как законодательную, так

и международно-правовую практику решения вопросов торговли с иностранцами, их экстрадиции, проблем дипломатических представительств с Китаем и другими странами Востока (Нерчинский договор от 27 августа 1689 года).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Богуславский, М.М. Правовое положение иностранцев в СССР [Текст] / М.М. Богуславский, А.А. Рубанов. — М., 1959.

2. Ивановский, И.А. Собрание действующих договоров, заключенных Россией с иностранными державами [Текст]. В 2 т. Т. 1, ч. 1 / И.А. Ивановский.— Одесса, 1890.

3. Коровин, Е.А. Международные договоры и акты нового времени [Текст] / Е.А. Коровин. — Л., 1924.

4. Лесовик, И.В. Теоретические аспекты правового статуса иностранцев и лиц без гражданства в Российской Федерации [Текст] / И.В. Лесовик // Вестн. Воронеж. ин-та МВД России. — 2007. — № 3.

5. Родионов, К.С. Закон Российской империи 1911 г. «Об экстрадиции» [Текст] / К.С. Родионов // Гос-во и право. — 2003. — № 7.

6. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами: действующие договоры, соглашения и конвенции, вступившие в силу до 1 января 1924 года [Текст]. — Вып. 1. — М., 1924.

7. Смирнова, Е.С. Проблемы правового статуса иностранцев в условиях глобализации [Текст] / Е.С. Смирнова. — М.: Ольга, 2003. — 463 с.

8. Собрание трактатов и конвенций, заключенных Россией с иностраннымидержавами [Текст]. В15 т. Т 4, ч. 1. Трактаты с Австрией. 1815—1849/ сост. Ф. Мартенс. — СПб.: Тип. М-ва путей сообщения (А. Бенке), 1878. — 622 с.

УДК 340.142

Ю.В. Ростков

ПРОБЛЕМА «НЕОПУБЛИКОВАННЫХ РЕШЕНИЙ» В АМЕРИКАНСКОЙ СИСТЕМЕ ПРАВА

Правовая система США в процессе своего развития столкнулась с серьезной правовой проблемой, связанной с «неопубликованными решениями» судов (unpublished opinions). Данная проблема, не потерявшая своей актуальности, уже более полувека широко обсуждается юристами общего права.

Как известно, американское право входит в англосаксонскую правовую семью, или систему «общего права» (common law), основу которой составляет прецедентное право, т. е.

правовые позиции, высказанные судьями в решениях по результатам рассмотрения конкретных дел, становятся обязательными при рассмотрении аналогичных дел в будущем.

Судебная система США разделена на две ветви (федеральные суды и суды штатов), имеющие трехуровневую структуру. Конечно же, решения не каждого суда являются прецедентными для других судов. В системе федеральных судов к ним относятся только решения судов второго (апелляционные суды) и третьего (Верховный суд) звена.