О некоторых проблемах медицинского освидетельствования иностранных граждан в контексте противодействия нарушениям миграционного законодательства в деятельности МВД России

Конституционное право, административное право и административная деятельность

УДК 342.724

С.Ю. Андрейцо*, С.В. Воронкова**

О некоторых проблемах медицинского освидетельствования иностранных граждан в контексте противодействия нарушениям миграционного законодательства в деятельности МВД России

В статье рассматриваются факторы риска и проблемы практической реализации нормативно-правового регулирования медицинского освидетельствования иностранных граждан в современной России, связанные с профилактикой неинфекционных и инфекционных заболеваний. Даны конкретные рекомендации ряду органов государственной власти.

Ключевые слова: государственное регулирование, иностранные граждане, миграция, медицинское освидетельствование, профилактика заболеваний

S. Y. Andreitco*, S.V Voronkova**. About some problems of medical examination of foreign citizens in the fight against violations of immigration law in the activities of the Ministry of internal Affairs. Article is devoted to the risk factors and problems of practical implementation of normativelegal regulation of medical examination of foreign citizens in contemporary Russia, associated with the prevention of non-communicable and infectious diseases. Provides specific recommendations to a number of public authorities.

Keywords: state regulation, foreign nationals, migration, medical examination, prevention of diseases

Проблемы состояния здоровья иностранных граждан являются одними из наиболее сложных и дискуссионных вопросов в контексте проблем миграции.

Недавно указанные проблемы обсуждались на межведомственном совещании Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге [3].

Участники встречи обозначили следующие проблемы:

- отдельный комплекс проблем связан с реализацией иностранными гражданами в Санкт-Петербурге права на охрану здоровья и медицинскую помощь, безопасный труд;

- наиболее острая ситуация сложилась в Центре временного содержания иностранных граждан ГУ МВД в Красном селе. В Центре отсутствуют условия на случай карантина, первичной медико-санитарной помощи, не предусмотрено наличие медиков. Проблемой является и обращение за амбулаторной помощью. При неминуемом обострении заболеваний и отсутствии лечения (в т.ч. туберкулеза) иностранные граждане и лица без гражданства могут получить медицинскую помощь лишь при госпитализации «Скорой помощью».

- вызывает опасение для здоровья персонала контакт с инфицированными мигрантами и невозможность соблюдения санитарно-противоэпидемического режима в ЦВСИГ, что связано с отсутствием изолятора.

* Андрейцо, Сергей Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: andreytso@mail.ru.

** Воронкова, Светлана Владимировна, заместитель главного врача клиники ФБУН «СЗНЦ гигиены и общественного здоровья» Роспотребнадзора, магистр общественного здравоохранения, аспирант СЗИУ РАНХиГС. Адрес: Россия, 191036, г. Санкт-Петербург, ул. 2-я Советская, д. 4. Тел.: (812) 717-96-15. E-mail: SV3341015@yandex.ru.

*Andreitco, Sergei Yuryevich, Phd, professor of St. Petersburg University of MIA of Russia. Address: 198206, Russia, St.-Petersburg, Lyotchika Pilutovа str., 1. E-mail: andreytso@mail.ru.

** Voronkova, Svetlana Vladimirovna, Master of Public Health (MPH), Vice doctor-in-charge on research and development of North-West Public Health Research Center of Federal Service For Surveillance On Consume Rights Protection And Human Wellbeing; Postgraduate Faculty of Law of North-West Management Institute RANEPA. Address: Russia, 191036, Saint-Petersburg, 2-nd Sovetskya str., 4. Ph.: (812) 717-96-15. E-mail: SV3341015@yandex.ru.

© Андрейцо С.Ю., Воронкова С.В., 2017

Конституционное право, административное право

Находясь в Санкт-Петербурге, граждане таких стран как Узбекистан, Таджикистан, Киргизия, Молдова и др., зачастую не имеют доступа к информации о миграционном законодательстве, условиях жизни в Российской Федерации и доступа к медицинским услугам. Они не имеют достойного жилища в странах назначения, месяцами сидят без работы. Отмечается высокий уровень заболеваний.

В соответствии со стратегиями Всемирной организации здравоохранения на сегодняшний день главными задачами во многих государствах выступают: увеличение продолжительности жизни, снижение уровня инвалидности и смертности, увеличение численности населения, повышение доступности медицинской помощи.

Важнейшим направлением долгосрочной политики Российской Федерации является также совершенствование вертикальной системы контроля качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этим государственных гарантий, развитие здравоохранения и охрана здоровья работающих, от чего зависит национальная безопасность страны.

По оценкам экспертов, от 8 до 20 % внутреннего валового продукта страны создается с привлечением труда иностранных граждан. Особое значение при этом уделяется нормативно-правовому регулированию не только возможности пребывания в нашей стране, но и правам и обязанностям работников-мигрантов.

В России, как и во многих других странах мира, установлен определённый порядок в отношении трудоустройства мигрантов с получением разрешений и получением ежегодных квот. В связи с этим ответственность по привлечению рабочей силы несёт работодатель, также как и за мероприятия по охране труда иностранных граждан на своем предприятии.

Независимо от того, к какому виду экономической деятельности принадлежит сфера, в которой задействован работоспособный человек, законодательство в Российской Федерации регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья. В соответствии с законом приоритетным направлением в здравоохранении нашей страны является профилактика - комплекс мероприятий, направленных на сохранение и укрепление здоровья и включающих в себя формирование здорового образа жизни, предупреждение возникновения и (или) распространения заболеваний, их раннее выявление, выявление причин и условий их возникновения и развития, а также направленных на устранение вредного влияния на здоровье человека факторов среды его обитания.

В соответствии с определением Международной организации труда, «безопасность и гигиена труда подразумевают предотвращение вреда и негативных последствий для здоровья работников, вызванных условиями труда вне зависимости от сектора занятости и статуса, гендерной и расовой принадлежности, эффективное управление охраной труда» [2].

Мероприятия медицинской профилактики работающих в России носят разносторонний характер. С одной стороны, обеспечивается защита работника от воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов и травматизма, с другой - профилактика инфекционных и паразитарных заболеваний и предотвращение их распространения среди населения от работника - потенциального источника в так называемых декретированных сферах (здравоохранение, образование, пищевое производство, общественное питание, торговля, коммунально-бытовое обслуживание и другие).

Важное значение имеют медицинские освидетельствования иностранных граждан. Первым и самым важным является административное регулирование миграционных процессов, законодательства, направленного на предотвращение завоза в Россию инфекционных заболеваний, ВИЧ-инфекции, профилактику наркомании. При обнаружении патологии в состоянии здоровья уполномоченными органами оформляется пакет документов на нежелательность пребывания в нашей стране таких лиц и их депортацию.

Следующим этапом профилактических мероприятий для иностранных работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, являются обязательные предварительные медицинские осмотры для определения пригодности к поручаемой работе и предупреждения профессиональных заболеваний и травматизма. Работники организаций пищевой промышленности, общественного питания и торговли, водопроводных сооружений, медицинских организаций и детских учреждений, коммунально-бытового обслуживания, а также некоторых других, проходят указанные медицинские осмотры в целях охраны здоровья населения, предупреждения возникновения и распространения инфекционных и паразитарных заболеваний. Хочется отметить, что указанные обязательные предварительные медицинские осмотры и медицинское освидетельствование иностранных граждан при получении вида на жительства (РВП, для работы, патента) проводятся с разными целями разными врачебными комиссиями, с неодинаковым набором осмотров врачей-специалистов, лабораторных и функциональных обследований.

Например, для работы на стройке в условиях пониженных температур, работ на высоте или с действующими электроустановками, при пассажирских перевозках многие из работающих иностранных граждан не получили бы допуска врача-профпатолога по состоянию здоровья и тем самым спасли бы жизнь себе и окружающим.

За период 2014-2015 гг. из обратившихся во ФБУН «СЗНЦ гигиены и общественного здоровья» иностранных граждан и их работодателей при получении медицинских заключений для получения РВП, разрешения на работу (патента), только 1 % их обладал информацией о необходимости прохождения обязательных предварительных медицинских осмотров при устройстве на определённые виды работ, оформлении личных медицинских книжек.

Андрейцо С.Ю., Воронкова С.В. О некоторых проблемах медицинского освидетельствования.

По данным УФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, в 2015 г. только 75 тыс. работодателей уведомили о заключении трудовых отношений (патентов) с иностранцами, что в 2,5 раза меньше количества выданных патентов. Эти данные говорят об уклонении от оформления трудовых отношений и, следовательно, об отсутствии обязанности работодателей выполнять требования охраны труда.

Государственной инспекцией труда в Санкт-Петербурге в 2015 г. проведено 98 проверок организаций, где работают иностранные граждане. Нарушения требований охраны труда отмечены в 1416 случаях. Таким образом, на 1 предприятие приходится более 14 нарушений.

«Петербург - город мигрантов. Проведённое исследование показало: рабочая неделя иностранных граждан в России составляет в среднем около 56 часов», - заявил Б. Панин, директор Благотворительного фонда на круглом столе в Доме национальностей [4]. В соответствии с теорией множественности причин [5], приводящих к несчастным случаям, поведенческие факторы являются основополагающими (неправильные действия, недостаток знаний или навыков, неадекватное физическое и психическое состояние).

По данным Федеральной службы по труду и занятости (за 2015 г.), высокий уровень производственного травматизма (в т.ч. со смертельным исходом) отмечается в строительстве, сельском хозяйстве, на обрабатывающих производствах, в лесном хозяйстве. Допуск к работам во вредных и (или) опасных условиях труда иностранных работников, не прошедших в установленном порядке предварительные медицинские осмотры, является одной из первоочередных причин травматизма и причинения вреда здоровью.

По данным статистики, на лечение нелегальных работников, обратившихся за неотложной медицинской помощью по причине производственных травм, в Москве тратится ежегодно до 2,5 млрд. рублей.

Две трети мигрантов - квалифицированные работники отраслевых технологических специальностей; 17 % - неквалифицированные рабочие; 9 % - квалифицированные рабочие сквозных специальностей. Неквалифицированные рабочие в сфере обслуживания занимают почти 13 %, на предприятиях транспорта и торговли - по 11 % соответственно [1, с. 62]. Для работников декретированных профессий нормативно-правовыми актами установлена также обязанность прохождения при поступлении на работу предварительных медицинских осмотров, гигиенического обучения и аттестации, результаты которых заносятся в личные медицинские книжки.

В рейтинге наиболее острых проблем мигрантов на первом месте стоят проблемы с оформлением документов и получением разрешений - 49 % респондентов, на втором - проблемы недостаточного владения русским языком - 41 %. Последнее обстоятельство сильно затрудняет и делает формальным прохождение профессиональной гигиенической подготовки, в учебные планы которой включены лекции и тестирования по следующим разделам: государственное регулирование санитарно-эпидемиологического благополучия населения; санитарное законодательство; обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры, вакцинация граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства в соответствии с профессиями и видами деятельности; права, обязанности и ответственность работников и работодателей, защита прав потребителей при получении услуг; санитарно-эпидемиологические требования к учреждениям и предприятиям; профилактика инфекционных и паразитарных заболеваний; профилактика профессиональных, профессионально-обусловленных заболеваний и травматизма; формирование здорового образа жизни; борьба с вредными привычками: табакокурением, алкоголизмом, наркоманией.

Статистика по обращениям правоохранительных органов в учреждения Роспотребнадзора с запросами о подлинности личных медицинских книжек и подготовкой материалов к возбуждению уголовных дел по фактам их подделок говорит об актуальности проблемы прохождения медицинских осмотров и гигиенической аттестации иностранных граждан, занятых в декретированных профессиях.

Важным мероприятием медицинской профилактики инфекционных заболеваний является вакцинопрофилактика, которая для определённых видов деятельности является обязательной.

В результате проведенного исследования и изучения административного регулирования допуска к работе иностранных граждан в Российской Федерации можно сделать следующие выводы.

1. Административно-правовое регулирование медицинской профилактики здоровья иностранных граждан имеет многонаправленный характер.

2. Государственный контроль (надзор) за исполнением законодательства РФ мигрантами и работодателями осуществляется уполномоченными органами в сфере миграции, труда, защиты прав потребителей и благополучия человека, здравоохранения, страхования, правоохранительными органами.

3. Иностранные граждане при устройстве на работу с вредными и (или) опасными производственными факторами помимо медицинского освидетельствования для получения разрешения на работу (патент) в Российской Федерации проходят обязательные предварительные медицинские осмотры с получением заключения о профпригодности.

4. Иностранные граждане при устройстве на работу в декретированные организации проходят предварительные медицинские осмотры, вакцинацию с оформлением и получением личных медицинских книжек.

5. Работодатель несет ответственность как за организацию предварительных медицинских осмотров, так и за организацию профессиональной гигиенической подготовки должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (в т.ч. пассажирские перевозки);

Конституционное право, административное право

6. За нарушения законодательства работники-мигранты и работодатели несут административную, дисциплинарную, уголовную и гражданско-правовую ответственность, следовательно, важным профилактическим мероприятием является повышение правовой грамотности всех субъектов правоотношений, соблюдение законодательства.

7. Необходимо не только наладить взаимодействие между УПЧ принимающих и отправляющих стран, но и усилить международные механизмы работы между миграционными службами, лоббировать принятие новых межгосударственных соглашений на уровне СНГ.

Список литературы

1. Воронкова, С. В., Чащин, В. П. Риски распространения инфекционных заболеваний в связи с трудовой миграцией и совершенствование организационно-правовых мер по их предотвращению // Профилактическая медицина - 2015 : материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием / под ред. А.В. Мельцера, И.Ш. Якубовой. - СПб.: Изд-во СЗГМУ им. И.И. Мечникова, 2015. - С. 61-62.

2. Международная организация труда. Учебная программа «Создание современных и эффективных систем инспекции труда» Модуль №8. 09.2016.

3. Межсекторное взаимодействие в сфере миграции на площадке петербургского омбудсмена. Пресс-релиз [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. - 2016. - 13 дек. - Режим доступа: http://ombudsmanspb.ru/13_12_2016_ mezhsektornoe_vzaimodejstvie_v_sfere_mi.html (дата обращения: 22.01.2017).

4. Вопрос-ответ // Санкт-Петербургские ведомости. - 2016. - 31 авг. // Официальный сайт газеты. - Режим доступа: http://spbvedomosti.ru/news/obshchestvo/vopros_otvet_31_nbsp_avgusta_nbsp_2016 (дата обращения: 22.01.2017).

5. Энциклопедия по охране и безопасности труда / 4-е издание. - Женева, МОТ, 1998. - Глава 56 «Теория причин возникновения несчастных случаев» // [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://base.safework.ru/iloenc?d&nd=857000275&prevDoc=857000002. (дата обращения 20.01.2017).

УДК 342.951:351.82

А.Г. Бачурин*

Административно-правовой режим обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях

В статье автор рассматривает понятие административно-правового режима, анализирует различные точки зрения на понятийный аппарат в теории административно-режимного регулирования, раскрывает структуру административно-правового режима, приводит его признаки. Автор доказывает существование административно-правового режима обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях и формулирует его авторское определение.

Ключевые слова: административно-правовой режим, признаки и структура административно-правового режима, субъекты административно-правового режима, административно правовой режим обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях.

A.G. Bachurin*. Administrative-legal regime of law and order in the mass and public events.

The concept of administrative and legal regime is considered by the author. The various points of view on the conceptual apparatus in the administrative-mode control theory are analyzed. Author reveals structure of administrative-legal regime, given its characteristics, proves the existence of administrative-legal regime of law and order in the mass and public events and formulates his own definition.

Keywords: administrative and legal regime, features and the structure of administrative and legal regime, subjects of administrative and legal regime, administrative and legal regime of law and order in the mass and public events.

Обеспечение правопорядка на массовых и публичных мероприятиях представляет собой сложнейший механизм реализации политики государства по созданию и поддержанию состояния защищенности при осуществлении гражданами своего права организовывать и проводить массовые акции, в т.ч. и общественно-политического характера. Это осуществляется путём применения необходимых мер нормативного, управленческого и организационного характера, основное условие эффективного использования которых, - адекватность противодействия возникающим угрозам, в

* Бачурин, Александр Геннадьевич, адъюнкт кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 89059258413. E-mail: vooky22@yandex.ru.

* Bachurin, Alexander Gennadevich, adjunct of the Department of Administrative Law St. Petersburg University of MIA of Russia. Address: Russia, 198206, Sankt-Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Tel.: 89059258413. E-mail: vooky22@yandex.ru.

© Бачурин А.Г., 2017