Системные характеристики местного самоуправления

Махач ШАМХАЛОВ

СИСТЕМНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье предпринята попытка выявить и проанализировать системные характеристики, основные принципы организации и функционирования, роль и место органов местного самоуправления в структуре управления важнейшими сферами общественной жизни.

The paper attempts to identify and analyze system features, the basic principles of organization and functioning, the role and place of local self-government in the management structure of important spheres of public life.

Ключевые слова:

самоуправление, муниципалитет, государство, гражданское общество, конституция; self-government, municipality, state, civil society, constitution.

ШАМХАЛОВ

Махач

Абдулафисович — к.ю.н.,

преподаватель

юридического

факультета

Дагестанского

государственного

университета

dgu@dgu.ru

Институт местного самоуправления, или муниципалитета, является историческим феноменом, возникшим на опреде -ленном этапе исторического развития. Под муниципалите -том понимаются как органы муниципалитета, так и территориально -административная единица. Его формирование хронологически совпадает с переходом от феодализма к буржуазному обществу. Существенную роль в этом процессе сыграла борьба нарождав -шейся буржуазии, оплотом которой служили города, выступавшие за предоставление им самостоятельности в управлении местными делами, свободы от контроля и вмешательства со стороны государ ства. Немаловажную роль в возникновении тех или иных органов местного самоуправления сыграли средневековые гильдии и со -зданные ими органы городского самоуправления, в компетенцию которых входило решение административных, хозяйственных, финансовых, судебных и иных вопросов.

Определяющее значение с этой точки зрения имело формирование гражданского общества и правового государства как самостоятель ных сфер жизни и деятельности людей. Как справедливо отмечали О.Б. Алексеев, О.И. Генисаретский и П.Г. Щедровицкий, «между гражданским обществом и местным самоуправлением существуют отношения коэволюции, т.е. одно развивается лишь в меру разви -тия другого. Местное самоуправление — не просто “совокупность однородных юридических норм” (как его определяют юристы), но институт, встроенный в конкретную социальную ткань общества»1.

Одним из немаловажных аргументов в обоснование местного самоуправления, или муниципалитета, стала идея разделения вла -стей на три самостоятельные ветви — законодательную, испол -нительную и судебную. Именно основываясь на установках этой идеи, была обоснована необходимость децентрализации властных полномочий. Значительную роль в становлении и утверждении системы местного самоуправления сыграло появление националь ного государства и связанной с ним теории национального, или народного, суверенитета, в соответствии с которой главным и един ственным источником и носителем власти является народ данной страны. Соответственно, народ вправе определять любые формы власти, которые он сочтет наиболее подходящими для реализации своих интересов. Постепенно, особенно в контексте возникнове ния федеративной формы государственного устройства, сформи -

1 Алексеев О.Б., Генисаретский О.И., Щедровицкий П.Г. Муниципальная повестка дня: местное самоуправление в структуре государственной власти // Полития, зима 1998-1999, с. 10.

ровалась концепция вертикального разде ления власти в зависимости от уровня ее реализации.

Местное самоуправление представляет собой форму народовластия, позволяю щую территориальным коллективам или местным сообществам с использованием собственных материальных и финансо вых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность в пределах и в порядке, установленных законом, решать опреде ленный круг вопросов, составляющих общие интересы членов соответствующего местного сообщества.

Местное самоуправление стало неотъ -емлемой составной частью политиче -ских систем всех демократических стран современного мира. Как показал исто рический опыт, оно играло ключевую роль в развитии гражданских свобод и демократии, в эффективном развитии общества и государства во всех демокра тических странах Европы и Северной Америки. В его основе лежат принципы и установки Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г., которые обязательны для всех без исключения государств - членов Совета Европы. В хартии закреплены важней шие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. В ней зафиксированы, прежде всего, «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать зна чительную часть государственных дел и управлять ею»1. Согласно хартии, органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают пол ной свободой действий для осуществле ния собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их ком петенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Следовательно, закрепляется принцип исключительной компетенции этих органов.

Будучи одним из важнейших институтов гражданского общества, органы местного самоуправления служат ключевым меха -низмом, обеспечивающим связь граждан с государством, возможность их участия в государственном управлении. Отражая политические, культурные, географичес кие, социально экономические и др. осо бенности тех или иных территориально

1 Европейская хартия местного самоуправления // Реформы местного управления в странах Западной Европы. — М., 1993, ст. 3.1.

административных образований, местное самоуправление является важным сред ством приобщения населения к демокра тическим ценностям и институтам, вос -питания у населения чувства ответствен ности и гражданственности. Оно обеспе -чивает условия и механизмы интеграции в процесс государственного управления местных элит, привлечения их к участию в реализации общенационального поли тического курса на местах. Иными сло вами, местное самоуправление способ ствует укреплению легитимности всей государственно политической системы.

Децентрализация властных полно-мочий, предоставление наивозможной степени самостоятельности местным общинам теснейшим образом связаны с расширением политической демократии. Показательно, что ряд исследователей не без оснований называют вертикальное разделение властных полномочий, свя занное с федеративным устройством го сударства, территориальным выражением внутреннего кредо политической демо кратии. Нельзя не обратить внимание и на тот факт, что современные федеративные государства, построенные по принципу автономизации и децентрализации, явля ются одновременно политическими демо кратиями.

В странах с развитой политической демократией и рыночной экономикой органы местного самоуправления рассма триваются в качестве самостоятельной, во многом независимой от государст -венной власти структуры политического и социального управления, призванной решать множество вопросов, имеющих жизненно важное значение для общества на местном уровне. В ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления также отделены от системы органов госу дарственной власти.

Поэтому естественно, что формирова ние и институционализация муниципа литетов связаны с децентрализацией го сударственной власти и передачей части управленческих полномочий и функций органам нижестоящих уровней и инсти тутам гражданского общества. Весь миро -вой опыт показывает, что чрезмерная централизация государственной власти, не учитывающей местные условия, не обладающей гибкостью, динамично стью и, соответственно, способностью оперативно реагировать на возникаю

щие перед обществом проблемы, ведет к снижению эффективности управления важнейшими сферами общественной жизни. Как справедливо отмечал фран цузский ученый и общественный деятель XIX в. А. де Токвиль, «центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни вели кого народа. Она не может этого сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится только лишь своими силами создать и привести в дей ствие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут просто тщетны»1.

Одной из важнейших функций орга нов местного самоуправления является обеспечение эффективности управления важнейшими сферами общественной жизни путем сокращения административ ной дистанции между органом, прини мающим то или иное решение, и органом, который должен реализовать это решение. Здесь особое значение имеют выявление и выбор того уровня управления, кото рый наиболее приближен к сфере реали зации каждой управленческой функции. Передача тех или иных властных полно мочий местным органам дает возможность избежать излишней концентрации вла сти в руках центрального правительства. Причем на первом месте среди полномо чий и прерогатив, передаваемых органам местного самоуправления, должны быть те, которые дают им право и возможность принимать в соответствии с Конституцией страны решения по ключевым вопросам политической и социальной организации на местах. В этом смысле местное само управление выступает в качестве важного противовеса центральной и региональной власти.

Обладая относительной самостоятель ностью, местные власти зачастую имеют больше возможностей для экспериментов и нововведений, чем центральное прави тельство. Функционируя в разной среде и неодинаковых обстоятельствах, они ведут поиск своих собственных путей реше -ния тех или иных проблем. Центральные

1 Токвиль А., де. Демократия в Америке. — М., 1994, с. 86.

власти проводят эксперименты, как пра -вило, в общенациональном масштабе, и издержки возможных неудач могут быть достаточно велики. В рамках же местных сообществ масштаб экспериментов значи -тельно уже, и издержки, соответственно, меньше. Одни нововведения местных вла стей могут оказаться неудачными либо пригодными лишь для ограниченной территории, другие же могут быть более успешными и использоваться как в опре деленных территориальных единицах, так и в общенациональном масштабе.

Распределение и перераспределение полномочий между управленческими органами разных уровней — федерального, регионального и местного, — как правило, осуществляются на основе принципов субсидиарности. Она предполагает разде ление предметов ведения между различ ными уровнями властной системы, вза имную ответственность и взаимодопол няемость органов государственной власти федерации и ее субъектов для совместного решения общегосударственных, регио -нальных и местных проблем. При таком понимании субсидиарность предполагает наделение всех трех уровней управления — федерации, субъектов федерации и мест ного самоуправления — собственным кру гом полномочий и предметов ведения.

В полномочия местного самоуправ ления входят вопросы, не отнесенные к компетенции государственных органов. Подобный подход нашел отражение и в законе «Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ст. 6 этого закона, «муниципальные образо вания вправе принимать к своему рас смотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению дру гих муниципальных образований и орга нов государственной власти».

В круг вопросов местного значения входят те, которые затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизне -деятельности населения муниципаль ного образования, решение которых спо собствует установлению на территории данного муниципального образования условий для нормальной жизни жителей. Местные органы самоуправления при званы обеспечить решение большинства,

если не всех, вопросов местного значе ния.

Конституция РФ предусматривает сле дующие направления деятельности муни ципальных органов: «управление муни -ципальной собственностью, разработка, утверждение и исполнение местного бюджета, установление и сбор местных налогов, обеспечение функционирования социальных, образовательных, право охранительных и др. органов». Им предо ставляется право самостоятельно форми ровать, утверждать и исполнять местный бюджет, взимать местные налоги и раз ного рода сборы.

Очевидно, что необходимость децентра лизации и разделения предметов ведения определяется, прежде всего, сложностью и многообразностью управленческих функций, которые невозможно сколько нибудь эффективно выполнять из одного только единого властного центра. Она требуется, прежде всего, там, где необхо дим учет местных условий и возможно стей, приемов, методов подходов к делу, и дает наибольшие результаты с точки зре ния обеспечения общих интересов насе ления. Децентрализация в демократиче ском государстве, осуществляемая снизу в силу волеизъявления населения данной местности, призвана расширить участие граждан в принятии решений, имеющих для них жизненно важное значение. В этом отношении местное самоуправле ние представляет собой особый инсти тут народовластия, один из важнейших инструментов обеспечения политических прав и свобод гражданина. Не случайно Европейская хартия местного самоуправ ления, в которой четко фиксировано право граждан участвовать в управлении государственными делами, провозгла -шает, что это право наилучшим образом может быть осуществлено именно на местном уровне1.

На протяжении всего XX в. и в начале

1 Европейская хартия местного самоуправления. Приложение к Комментарию к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - М., 1993, с. 405.

XXI в. имели место процессы и тенден -ции, которые вели к неуклонному уве личению объема функций местных вла стей. Стремительный рост городов и всей инфраструктуры функционирования важнейших сфер общественной жизни, таких как жилищное строительство, водо -и электроснабжение, канализация и т.д., потребовал резкого повышения объемов государственных и частных инвестиций.

Статус, полномочия, круг выполняемых функций, формы деятельности органов местного самоуправления, как правило, закрепляются в Конституции или специ альными законодательными актами.

Право гражданина на участие в реали зации местного самоуправления не может быть ограничено по признакам пола, расы, языка, социального и должностного положения, вероисповедания и т.д.

Органы местного самоуправления обла -дают собственной легитимностью, кото рая обеспечивается принципом их выбор ности. В соответствии с Конституцией РФ «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы мест -ного самоуправления»2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязатель ность наличия выборных органов местного самоуправления, состоящих из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 14, 15). В пределах своих компетенций муниципальные органы вправе принимать собственные уставы и другие нормативно правовые акты.

С учетом всего изложенного нельзя забывать, что местные дела не могут суще ствовать изолированно от общегосудар ственных дел, и в этом отношении органы местного самоуправления действуют в тесной координации с органами госу дарственной власти. На местном уровне они как бы дополняют друг друга.

2 Конституция Российской Федерации, ст. 130.