Особенности осуществления реформ в муниципальном управлении

Центр и регионы

Марина МАЛЕНЬКАЯ

ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РЕФОРМ В МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ

В статье описаны результаты социологического опроса муниципальных служащих по вопросу реализации реформы местного самоуправления на территории муниципальных образований.

In the article results of sociological interrogation of municipal employees concerning realization of local government reform on the territory of municipal unions are described.

Ключевые слова:

муниципальные образования, местное самоуправление, повышение квалификации, социальные реформы, вопросы местного значения; municipal unions, local government, improvement of professional skill, social reforms, questions of local value.

МАЛЕНЬКАЯ Марина Анатольевна — старший преподаватель кафедры теории и практики государственного и муниципального управления ИПК ВВАГС ipkvov@ vvpaa.vvags.ru

Значимый вклад в упорядочение социальных отношений центра и регионов внес Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131-Ф3). Однако на стадии внедрения этого закона, послужившего мощной инновации на региональном пространстве России, центральная власть столкнулась с серьезным торможением реформ, что, на наш взгляд, связано в первую очередь с нарушением основных методологических принципов осуществления изменений.

Так, при разработке и внедрении ФЗ № 131-Ф3 не была должным образом проведена социальная диагностика, призванная выявить запросы всех заинтересованных сторон процесса изменений: населения, управленческих структур и инвесторов. Для населения это зачастую приводит к большим сложностям при решении насущных проблем (например, увеличение цепочки согласующих подписей и т.п.). Для властных структур муниципальных образований это в ряде ситуаций привело к сложностям в разграничении полномочий не только на разноуровневых муниципальных образованиях, но даже и в пределах одного МО (органы представительной и исполнительной власти). Что касается инвесторов, то не все их интересы были проанализированы, в результате чего в ряде случаев инвестиционная активность сковывалась, поскольку возникала не только необходимость взаимодействия напрямую с властными структурами на местном уровне, но и неизбежность преодоления барьеров разноуровневых властных структур региона в целом1.

Первые этапы внедрения ФЗ № 131-Ф3 вызвали ряд серьезных трудностей и существенно затормозили темп введения закона, что вынудило даже перенести сроки его окончательного введения в действие на 2009 г. Это произошло, главным образом, из-за отсутствия в действиях реформаторов реальной оценки потенциала изменений объекта управления, который и должен был дать ответ на вопрос, обладает ли объект управления характеристиками, необходимыми для реализации основных положений и требований ФЗ № 131-ФЗ. Учет этих реалий и разработка соответствующих мер (в первую очередь, информационных) позволили бы существенно облегчить процесс реализации указанного закона и даже сократить (а не увеличить) сроки его внедрения2.

В социологических исследованиях не так много примеров анализа

1 Бажин И.И. Структура инновационной управленческой деятельности // Государственная служба, 2008, № 6.

2 Там же.

того факта, что любая самостоятельность территорий, их автономность есть и следствие, и условие модернизации. Модернизация подразумевает относительную самостоятельность региональных (муниципальных) общностей и их институтов, а осознание населением своего места в изменяющихся условиях жизни само является неотъемлемой частью этого процесса. Более того, отношение массового сознания к различным социальным институтам в той или иной степени определяет их функции в данной локальной общности1.

В значительной мере особенности осуществления реформ в муниципальном управлении выявлены в социологическом исследовании «Актуальные вопросы местного самоуправления в РФ на момент вступления в силу в полном объеме Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”». Исследование проведено научно-исследовательской методической лабораторией ВолгоВятской академии государственной службы в октябре — ноябре 2008 г. по заказу Министерства регионального развития РФ среди глав городских и сельских поселений, председателей представительных

1 Звоновский В.Б. Российская провинция: массовое сознание и социальные институты // Общественные науки и современность, 2003, № 1.

Таблица 1 Стаж работы респондентов в системе местного самоуправления

Стаж работы Кол-во, чел. Кол-во, %

1 Нет ответа 1 0,1

2 Менее 3 лет 81 14,0

3 От 3 до 5 лет 120 20,7

4 от 5 до 10 лет 138 23,8

5 Более 10 лет 240 41,4

Всего 580 100,0

органов, иных должностных лиц городских и сельских поселений Нижегородской обл. Руководитель исследования — д.с.н., профессор В.А. Мальцев.

Количество респондентов по массиву исследования составило 580 чел. Инструментом исследования были две анкеты, одна из которых была направлена на выявление объективных характеристик респондентов, а также самооценки уровня их профессиональных качеств, а другая — на выявление состояния внедрения основных положений ФЗ №131-Ф3 и основ-

Таблица 2

Опыт работы респондентов до прихода в систему местного самоуправления*

Место работы респондентов Кол-во, чел. Кол-во, %

1 В органах государственной власти 24 4,1

2 В органах местного самоуправления 530 91,4

3 В профсоюзных или иных общественных организациях 9 1,6

4 В партийных, комсомольских органах 24 4

5 В сфере ЖКХ 28 5

6 На промышленном предприятии 84 15

7 В сельском хозяйстве 201 35

8 В учреждениях образования или культуры 117 20

9 В коммерческих структурах 24 4

10 Иное 64 11

* В табл. 2, 3, 5 респондентам было предложено выделить несколько вариантов ответов.

ных социальных проблем в муниципальных образованиях.

Респонденты представляли преимущественно сельские поселения (около 80%), должностной статус в основном — главы сельских поселений (более 69%), почти поровну мужчины и женщины, преимущественно в возрасте от 40 до 55 лет (более 68%), большинство — с высшим (68%) или со средним специальным (22%) образованием.

Большая часть респондентов (41,4%) имеет стаж работы в муниципальной службе более 10 лет (см. табл. 1), причем подавляющее большинство (91,4%) и до прихода в современную систему местного самоуправления работало в органах местного самоуправления (см. табл. 2).

При этом практически все респонденты (98,8%) прошли специальную подготовку по направлениям муниципальной службы: высшее образование, профессиональную

Таблица 3 Уровень специальной подготовки респондентов по направлениям муниципальной службы

Вид специальной подготовки Кол-во, чел. Кол-во, %

1 Повышение квалификации 366 63

2 Профессиональная переподготовка 93 16

3 Получение высшего образования 65 11

4 Нет 1 0,1

переподготовку или повышение квалификации (см. табл. 3).

При своем достаточно высоком образовательном цензе, большинство из респондентов (почти 84%) оценивают уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих в своем муниципальном образовании как средний и невысокий (см. табл. 4).

При этом 90,3% считают необходимым прохождение специальной подготовки при поступлении на работу в органы местного самоуправления, а в качестве главного направления повышения квалификации респонденты (72%) избрали «муниципальное управление» (см. табл. 5).

Анализ второй анкеты по оценке состояния внедрения основных положений ФЗ №131-ФЗ показал, что лишь в 4,8% муниципальных образований полностью самостоятельно осуществляют все полномочия, предусмотренные законом, в основном же полномочия передаются либо на уровень муниципального района — 90%, либо отданы органам государственной власти — 1,9% (см. табл. 6).

При этом 85,7% респондентов считают, что в наибольшей степени препятствует исполнению органами местного самоуправления своих полномочий в полном объеме недостаточное финансовое обеспечение местных бюджетов. Что касается возможностей доходов местного бюджета в решении вопросов местного значения, более 57% респондентов считают, что они скорее не позволяют, чем позволяют обеспечить исполнение всех полномочий, а почти 30% считают, что реальные доходы совершенно не позволяют самостоятельно решать эти вопросы.

Таблица 4

Оценка респондентами уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих

Оценка уровня подготовки Кол-во, чел. Кол-во, %

1 Нет ответа 8 1,4

2 Высокий 59 10,2

3 Средний (требуется повышение квалификации) 442 76,2

4 Низкий (требуется профессиональная переподготовка) 43 7,4

5 Затрудняюсь ответить 28 4,8

Всего 580 100,0

Таблица 5

Наиболее актуальные программы повышения квалификации

Программы повышения квалификации Кол-во, чел. Кол-во, %

Муниципальное управление 419 72

Муниципальные финансы 304 52,4

Муниципальные закупки 60 10

Муниципальное имущество 146 25

Муниципальное право 248 43

Кадровое обеспечение 106 18

Стратегическое планирование 101 17

Территориальное планирование 100 17

Управление ЖКХ 161 28

Развитие предпринимательства 40 7

Социальная сфера 123 21

Навыки работы с компьютером 125 22

Таблица 6

Уровень самостоятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения

Уровень самостоятельности МО Кол-во, чел. Кол-во, %

1 Нет ответа 14 2,4

2 Полностью самостоятельно исполняем все полномочия 28 4,8

3 Частично полномочия переданы на уровень района 522 90,0

4 Частично полномочия переданы органам государственной власти 11 1,9

5 Иное 5 0,9

Всего 580 100,0

Не удивительно поэтому, что при оценке социально-экономической ситуации на территории муниципального образования 61% опрошенных определяют ее как содержащую элементы социальной напряженности. При оценке возможности улучшения социально-экономической ситуации в муниципальном образовании 71,7% респондентов связывают эту возможность с увеличением доли межбюджетных трансфертов из областного бюджета, что показывает необходимость наведения законного порядка в этом вопросе.

Оценивая взаимоотношения разноуровневых муниципальных образований, лишь 11,7% определяют их как равноправное партнерство, при этом 40,5% считают, что

доминирует район, а 29,5% — что поселение выступает в роли «просителя».

Среди наиболее значимых и острых социальных проблем респонденты отмечают высокую смертность — более 90% оценивают уровень остроты проблемы как средний (51,6%) и высокий (39%). Достаточно острой (84% опрошенных) считается проблема алкоголизма, беспокоит рост уровня заболеваний (70%), проблемы детства и молодежи (76%). Как острые более 70% опрошенных оценивают проблемы транспортного обеспечения, связывая это, в первую очередь, с плохим состоянием ремонта и строительства дорог (более 80%). Не уступают им по остроте и проблемы ЖКХ: почти 80% респондентов оценили

их уровень как средний (27,2%) или высокий (49,5%). Вызывают беспокойство проблемы строительства нового жилья и капитального ремонта жилья в населенных пунктах: почти 70% опрошенных оценили их уровень как высокий или средний. Заботят и проблемы экологии: более 50% респондентов оценили остроту проблемы как высокую и среднюю.

В то же время есть ряд социальных проблем, которые не вызывают большого беспокойства на уровне сельских поселений. Оцениваются как имеющие низкий уровень остроты проблемы наркомании (65,5%), уровня преступности (53,3%), коррупции (60,2%), что, безусловно, отражает особенности таких социально-территориальных общностей.

При оценке собственных возможностей для улучшения социально-экономической ситуации 37% выделили выгодное географическое положение, 44% — сельскохо-

зяйственный потенциал, 28% — природные ресурсы, природные условия и лишь 14% выделили кадры, научный потенциал.

Оценивая в целом степень готовности муниципальных образований к вступлению в действие в полном объеме с 1 января 2009 г. федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 42,4% определили эту готовность как низкую и 33,8% — как среднюю. Высокую степень готовности отметили лишь 1,4% опрошенных.

Таким образом, проведенные исследования показывают, что осуществление социальных реформ на муниципальном уровне сопряжено с рядом трудностей, вызванных, на наш взгляд, в первую очередь тем, что инновационные преобразования проводятся без должного их согласования с социальной средой муниципальных образований.