О состоянии налогового контроля в России

УДК 347.73:336.2

о состоянии налогового контроля в России

в статье оценивается состояние налогового контроля в России как значимого института современной экономики. По результатам исследования законодательной базы, практики налогообложения и статистики государственных органов отмечается недостаточная эффективность налогового контроля в решении актуальных экономических задач и выдвигаются предложения по его улучшению.

Ключевые слова: налог; налоговая проверка; налоговый спор; налоговое администрирование; защита прав налогоплательщика.

The paper points out that the tax control plays an important role in the modern Russian economy. But an extended research carried out in the field of legislative framework, practice of taxation and statistics of state bodies revealed insufficient efficiency of tax control in dealing with nowadays economic problems. Several suggestions are put forward in order to improve the tax control.

Keywords: tax; tax audit; tax dispute; tax administration; protection of taxpayer rights.

Ильин Андрей Владимирович

канд. экон. наук, доцент Сибирского института управления - филиала РАНХиГС

E-mail ilinav2007@mail.ru

состояние налогового контроля

В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 № 137-Ф3 «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» право налоговых органов по истребованию у налогоплательщиков документов на камеральную налоговую проверку (далее — КНП) было существенно ограничено. По сути, камеральная налоговая проверка налоговых деклараций организаций и индивидуальных предпринимателей, в которых фигурируют подлежащие уплате суммы налогов, в том числе самые

минимальные, становится в настоящее время формальностью. Кроме того, может возникнуть парадоксальная ситуация: несколько камеральных налоговых проверок, осуществленных за множество налоговых периодов, могут не выявить у налогоплательщика налоговых правонарушений, а по результатам последующей выездной налоговой проверки уплаты налогов за те же налоговые периоды налогоплательщику могут быть начислены налоги на суммы в несколько миллионов рублей.

Показательно, что в экономической литературе почти не обсуждается вопрос об эффективности камеральных налоговых проверок согласно нормам ст. 88 Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ). И это понятно: камеральные налоговые проверки, с одной стороны, недостаточно способствуют правильному исчислению налогоплательщиками налогов, а с другой стороны, не оказывают должного влияния на снижение объемов теневой экономики, незаконное обналичивание денежных средств, уменьшение недобросовестной конкуренции, ликвидацию практики выплаты «серой» зарплаты. Неслучайно в 2013 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроект, касающийся противодействия незаконным финансовым операциям и предусматривающий существенное изменение ст. 88 НК РФ в части документов, которые налогоплательщик обязан представить

136

А.В. Ильин о состоянии налогового контроля в России

Таблица 1

основные показатели работы налоговых органов*

Показатели 2011 г. 2012 г. 2013 г.

Количество ВНП коммерческих организаций 51 653 45 083 33 205

Охват ВНП коммерческих организаций,% 1,04 0,88 0,63

Средняя сумма начисленных налогов на одну ВНП организации, тыс. руб. 3926 5075 6129

Количество ВНП физических лиц 15 700 10 858 8126

Средняя сумма начисленных налогов на одну ВНП физического лица, тыс. руб. 770 7 о-а со 1032

Средняя сумма начисленных налогов на одну КНП, тыс. руб. 1,4 1,6 1,6

Сумма уменьшенных платежей по решениям судебных и вышестоящих налоговых органов, млн руб. 125897 85 842 78 061

% доначисленных сумм 31,6 20 19,5

Взыскано, млн руб. 177382 160 865 189 590

% доначисленных сумм 44,5 37,4 47,6

* Составлено на основании отчета 2-НК, опубликованного на сайте ФНС России.

налоговому органу перед началом камеральной налоговой проверки.

Современное состояние налогового контроля характеризуется тенденцией к целенаправленному снижению числа выездных налоговых проверок (табл. 1) в целях создания либеральной и конкурентной налоговой системы, избавляющей налогоплательщика от излишнего административного воздействия. Саму эту идею, конечно, можно только приветствовать, но возникает вопрос: как при таком подходе в российской экономике, во многом построенной на наличном денежном обращении и скрытой форме оплаты труда, сократить теневой сектор экономики?

охват бизнеса выездными и камеральными налоговыми проверками

Анализ данных отчета, составленного по форме № 2-НК (см. табл. 1) показывает, что охват бизнеса выездными налоговыми проверками (далее — также ВНП) несоразмерен размерам уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов.

В монографии [1, с. 42] приводятся данные опроса фонда «Общественное мнение». К неуплате налогов с пониманием относятся 69% россиян, 28% — с одобрением, а с осуждением — только 5%. Иными словами, 95% граждан России воспринимают уклонение от уплаты налогов как естественное, нормальное поведение, не являющееся общественно опасным и заслуживающим наказания. Консолидированный бюджет Российской Федерации ежегодно недополучает порядка 40% налогов [2, с. 41]. Исследователи

проблем налогообложения пишут, что 60% общего числа юридических и физических лиц не осуществляют в полной мере налоговые выплаты в бюджет [3, с. 8]. Действительный уровень уплаты налогов по организациям — 50-60%, у индивидуальных предпринимателей — 20-30% [4, с. 21-22].

На этом фоне выездные налоговые проверки на регулярной основе проводятся только у очень небольшого количества налогоплательщиков: крупнейшего (600 налогоплательщиков) и крупного бизнеса (2000 налогоплательщиков), учитываемых в специально созданных налоговых органах и формирующих основной объем налоговых поступлений в бюджет. Можно утверждать, что вероятность проведения налоговых проверок у иного бизнеса, как раз и имеющего значительные объемы теневых оборотов, крайне незначительна.

Иная ситуация сложилась с взысканием с налогоплательщиков — физических лиц налогов, исчисление и уплату которых абсолютно в полном объеме контролируют налоговые органы. Осуществляя процедуру их принудительного взыскания, налоговые органы ежегодно подают в суды около 3,5 млн заявлений, касающихся крайне незначительных сумм недоимок, при рассмотрении которых споров обычно не возникает, причем число этих заявлений имеет тенденцию к росту.

Нетрудно заметить, что весь процесс полного ежегодного исчисления и взыскания незначительных сумм налогов с физических лиц связан с огромными материальными и временными затратами. И только в 2010 г. государство установило и в 2013 г. повысило пороговые суммы взыскания недоимки.

Раньше налоговый орган был обязан инициировать процедуру судебного взыскания по любым суммам налогов, независимо от их величины.

Таким образом, можно сделать вывод, что полноценный контроль за уплатой организациями и индивидуальными предпринимателями налогов недостаточен, и это становится причиной неуплаты значительных сумм налогов и происходит в то время, когда налоговые органы несут большие издержки по взысканию в судебном порядке небольших сумм недоимки с физических лиц.

Возникает резонный вопрос: зачем взыскивать трудоемкие налоги, требующие от работников налоговых и судебных органов больших трудозатрат, если организации и индивидуальные предприниматели все равно их исчисляют, «как хотят», а государство требуемый налоговый контроль не осуществляет? Ведь истинные размеры теневой экономики и собираемость налогов за годы налоговой реформы в лучшую сторону изменились незначительно.

неэффективность мер, направленных на снижение налоговой нагрузки

Предпринятые в начале XXI в. меры по снижению налоговой нагрузки, являющиеся следствием проведения экономической политики в духе неоклассических положений, которых придерживаются сторонники «экономики предложения», сами по себе без эффективного налогового контроля недостаточны. Это становится причиной лишения налогов статуса «встроенного стабилизатора экономики» и требует иных методов воздействия на налогоплательщиков, о чем косвенно свидетельствует практика работы налоговых органов. Соответственно продолжающаяся минимизация масштабов налогового контроля далеко не бесспорна, так как она ослабляет возможности государственного регулирования экономики и проведения экспансионистской фискальной политики. Более того, она способствует, по сути, формированию предпосылок для налоговых правонарушений со стороны отдельных налогоплательщиков, которые руководствуются правилом: чем ниже вероятность выявления налоговых правонарушений и пресечения неконкурентных преимуществ, т.е. появления каких-либо издержек, тем меньше стимулов исполнять законодательство о налогах и сборах и уменьшать собственный доход.

Поэтому либеральные идеи, касающеся теории экономики, предложения по сокращению налоговой нагрузки на распределяемую прибыль и доходы от

занятости, снижения налоговых ставок и их регрессии, расширения перечня расходов для целей налогообложения, отмены отдельных налогов, не окажут, по нашему мнению, должного эффекта на уменьшение уклонения от уплаты налогов. Общество не получит желаемого расширения налоговой базы, ибо проблема не столько в постепенном и трудном выходе из пресловутой «налоговой ловушки», сколько в безнаказанности уклонения от уплаты налогов. Отсюда результатом снижения масштабов налогового контроля является еще большее вовлечение бизнеса в теневую экономику и углубление неравенства налогоплательщиков.

Наш вывод о недостаточной эффективности существующего налогового контроля в противодействии налоговым правонарушениям убедительно подтверждает и внесенный в 2013 г. в Государственную Думу законопроект, предлагающий исключить особый порядок возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям. Сейчас он реализуется только при направлении налоговыми органами материалов налоговых проверок. Авторы законопроекта предлагают отойти от либерализации в налоговой системе России и не ставить налоговые статьи Уголовного кодекса Российской Федерации в зависимость от норм законодательства о налогах и сборах. Фактически это означает признание невозможности налоговых органов самостоятельно изменять ситуацию в налогообложении к лучшему и постановку этой задачи перед Следственным комитетом, имеющим существенно иные результаты деятельности по борьбе с налоговыми преступлениями (рис. 1).

Отсюда складывается нелогичная для налоговой системы России ситуация: налоговые органы, которые в силу своей компетенции обязаны осуществлять налоговый контроль, снижают его масштабы в результате либерального подхода к регулированию экономики, а правоохранительные органы, не руководствующиеся законодательством о налогах и сборах, силовое давление на бизнес наращивают. Соответственно институциональные проблемы экономики, связанные с защитой права частной собственности, беспрепятственным осуществлением предпринимательской деятельности, оттоком капитала и инвестиционной активностью, о которых много говорят политики и экономисты, остаются без должного внимания и еще более обостряются.

Требуют неотложного решения проблемы осуществления налогового контроля в отношении «брошенных» организаций, которые активно обсуждаются в экономической литературе [6, с. 42-47; 7, с. 42].

138

А.В. Ильин О состоянии налогового контроля в России

Структура вынесенных арбитражными судами решений по заявлениям налогоплательщиков за 2013 год, %

I Решения, вынесенные в пользу

налогоплательщиков

Решения, вынесенные в пользу налоговых органов

Рис. 1. Структура приговоров судов общей юрисдикции по налоговым преступлениям и актов арбитражных судов по налоговым спорам

Источник: составлено на основании справки ВАС РФ «О рассмотрении арбитражными судами Российской Федерации дел с участием налоговых органов за 2013 год» и отчета «О числе привлеченных к уголовной ответственности и мерах уголовного наказания» Судебного департамента Верховного Суда РФ за 2013 г., опубликованных на сайтах ВАС РФ и Верховного Суда РФ.

Рис. 2. Структура безнадежной и списанной задолженности по налогам и пеням за 2006-2013 гг.

Источник: составлено на основании данных формы 4-НМ «Задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации», опубликованной на сайте ФНС России.

Анализ опубликованной на сайте ФНС России формы 1-ЮР за период 2005-2013 гг. показывает, что сокращение числа выездных налоговых проверок проходило на фоне роста количества коммерческих организаций, находящихся в стадии ликвидации, в 43,4 раза, в связи с реорганизацией — в 13,8 раза, с ликвидацией — в 5 раз, внесших изменения в учредительные документы — в 2,8 раза, в сведения, содержащиеся в ЕГРЮЛ, — в 3,1 раза. Из формы 1-ЮР ФНС России следует: за 2011 г. в стране прекратили предпринимательскую деятельность 519,1 тыс. коммерческих организаций, за 2012 г.— 530,4 тыс., за 2013 г.— 420,9 тыс.

В судебной практике имеются случаи констатации действий физических лиц по «избавлению» от организаций со значительными суммами начисленных в ходе налогового контроля налогов. Так, в решении Арбитражного суда Новосибирской области [8] отмечается изменение налогоплательщиком региона местонахождения из-за начисления по результатам выездной налоговой проверки налогов на общую сумму 29,5 млн руб. Это очевидная попытка снять с себя ответственность за налоговую задолженность организации и избежать взыскания начисленных сумм налогов.

НАЛОГИ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ

139

Таблица 2

Недоимка отсутствующих организаций-должников в бюджетную систему Российской Федерации по основным видам экономической деятельности, %

Основные виды экономической деятельности 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.

Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство 2 3 2,2 2 1,9

Добыча полезных ископаемых 0,3 0,5 0,4 0,3 0,3

Обрабатывающие производства 33 6 10,9 8,4 9

Производство и распределение электроэнергии, газа и воды 0,5 0,7 0,7 0,4 0,5

Строительство 6,4 9,5 9,8 13,1 15,4

Оптовая и розничная торговля 26,6 36,8 41,1 47 45,5

Гостиницы и рестораны 0,3 0,6 0,7 0,5 0,5

Транспорт и связь 1,7 3,4 3,8 3,9 4,6

Финансовая деятельность 1,1 1,8 3,7 1,5 2,4

Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг 3,6 7,1 5,9 6,8 8,5

Предоставление коммунальных, социальных и персональных услуг 1,5 2,8 1,7 1,5 1

Иные виды экономической деятельности 23 27,8 19,1 14,6 10,4

Источник: составлено на основании данных формы 4-НМ «Задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации», опубликованной на сайте ФНС России.

На неблагоприятную для налогообложения ситуацию у организаций указывает и иная статистика ФНС России, касающаяся кредиторской задолженности налогоплательщиков, где уже давно отдельно выделяется задолженность отсутствующих должников и ликвидированных организаций-должников. Имеются колоссальные суммы безнадежных и списанных долгов налогоплательщиков по налогам и пеням. Так, только за период 2006-2013 гг. списано 1264,4 млрд руб. безнадежных долгов, в структуре которых доля юридических лиц составила 97,5%, физических лиц — 2,5% (рис. 2).

«Брошенные» организации свойственны всем без исключений видам экономической деятельности (табл. 2), однако они, как показывает повседневная жизнь, ускользают из сферы налогового контроля. В практике налогообложения практически нет примеров проведения выездных налоговых проверок у «брошенных» организаций.

Выводы

Рост бюджетного дефицита и государственного долга, необходимость сокращения уклонения от налогообложения, формирования должной институциональной среды, равных условий хозяйствования и более справедливого распределения налоговой нагрузки в обществе вынудят государственные органы

выступить с инициативой увеличить число выездных налоговых проверок и применять новые формы и методы налогового контроля, не связанные с силовым давлением на экономику.

Литература

1. Уклонение от уплаты налогов. Проблемы и решения / под ред. И.А. Майбурова, А.П. Киреен-ко, Ю.Б. Иванова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.

2. Гурвич Е.Т. Экономический анализ налоговой реформы // Вопросы экономики. 2003. № 4.

3. Соловьев И.Н. Налоговые преступления и преступность. М.: Экзамен, 2006.

4. Кириенко А. П. Трансформация налоговой системы в условиях усиления взаимодействия с предпринимательской средой: теория и практика: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. Иркутск, 2005.

5. Папонова Н.А. О факторах и тенденциях в развитии налогового контроля // Финансы. 2011. № 6.

6. Красницкий В.А. Налоговая политика в условиях рыночной экономики в Российской Федерации: автореф. дис. . д-ра экон. наук. М., 2009.

7. Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 01.11.2012 по делу № А45-22303/2012.