Местная власть в Российской Федерации: особенности организации и реализации

УДК 342.5

Местная власть в Российской Федерации: особенности организации и реализации

Карасёв Анатолий Тиханович, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета, доктор юридических наук

e-mail: a.t.karasev@mail.ru

В статье местная власть рассматривается как разновидность публичной власти, осуществляемой в рамках представительства. Особое внимание уделяется органам местного самоуправления - одному из важных каналов осуществления местной власти.

Ключевые слова: народовластие; представительная демократия; публичная власть; органы местного самоуправления.

Local authorities in Russian Federation: features of organization and implementation

Karasev Anatoliy Tihanovich,

Рrofessor of the Department of Constitutional Law of the Ural State Law University, Doctor of Law

In the article local authorities as a kind of public power, which is realized in representation. Particular attention is given to the bodies of local authorities as one of most important way of local authority implementation.

Key words: democracy; representative democracy; public authority; bodies of local authorities.

Местная власть по своей сути, как это вытекает из Конституции РФ (ст. 3), а также из постановлений Конституционного Суда РФ (например, по «Удмуртскому» и «Курскому» делам [1; 2]), является одной из форм осуществления публичной власти. А публичная власть есть один из видов социальной власти, исходное предназначение которой - служить средством управления обществом в условиях расхождения потребностей, интересов составляющих его людей [3, с. 29], независимо от уровня данного общества. При этом, как определяет Конституция РФ, публичная власть является властью политико-территориальной, служит средством организации жизнедеятельности территориальных коллективов, главными из которых являются народы, объединенные в государство (или их отдельные звенья: субъекты федерации, муниципальные образования).

Конституция РФ выделяет две подсистемы публичной власти: систему государственной власти и систему местного самоуправления [4, с. 29]. Таким образом, публичная власть материализуется в аппарате государственной и муниципальной власти.

Источником публичной власти в обществе, основанным на народовластии, является, как это закреплено в ст. 3 Конституции РФ, многонациональный народ Российской Федерации. Чтобы характеризовать имею-

щуюся в стране власть как народовластие, необходимо, чтобы граждане были наделены определенными властными полномочиями, которые они могли бы реализовать через формы прямого волеизъявления (выборы, референдумы и т. п.), а также иные формы участия в осуществлении публичной власти, особенно на местном уровне.

Следует подчеркнуть, что народовластие как форма осуществления публичной власти имеет свои пределы. Поскольку Конституция РФ принята на референдуме, то можно сказать, что народ сам ограничил свою волю, поставив выше своего текущего волеизъявления Конституцию РФ.

Именно в рамках осуществления публичной власти складывается конституционно-правовое отношение между первичным субъектом публичной власти - народом (населением) и аппаратом публичной власти, осуществляющим власть в режиме представительства. Выделение в народовластии такой подсистемы, как представительная демократия, означает, что народ

ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ

(население) осуществляет власть через избираемые гражданами представительные органы и выборных лиц (Президента РФ, глав субъектов, глав муниципальных образований). При этом представительство может быть непосредственное, прямое, когда орган власти формируется населением, а может быть и опосредованное, когда тот или иной орган (должностное лицо) избирается (назначается) не самим населением, а выделенным им органом (органами) [6, с. 245].

Как отмечал В. В. Путин на 13-й расширенной юбилейной сессии Конгресса муниципальных образований РФ в 2003 г., местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И поэтому именно здесь необходимо наиболее эффективно реализовать конституционный принцип народовластия.

Одним из важных каналов осуществления народовластия ст. 3 Конституции РФ в системе местной власти называет органы местного самоуправления, которые придают системе местного самоуправления характер публичной власти. Одновременно органы местного самоуправления являются подсистемой системы местного самоуправления, образуя достаточно сложную систему, включающую в себя как обязательные структурные элементы, так и факультативные.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица основного субъекта местного самоуправления - населения, следует отметить, что органы местного самоуправления должны осуществлять два типа функций: проектную (т. е. представлять интересы населения) и программную (т. е. реализовывать данные интересы). Этим двум типам функций соответствуют и два основных вида органов: представительные и исполнительные. Каковы же особенности формирования данных органов, которые были обусловлены, прежде всего, подходами к пониманию самого местного самоуправления в Российской Федерации?

Во-первых, это «навязывание» при формировании представительных органов смешанной избирательной системы. Но ведь местная власть - это власть, наиболее близкая к гражданам, поэтому последние должны знать своих конкретных депутатов и голосовать за них. Это повысит ответственность граждан за результаты голосования, а избранных лиц (депутатов) перед гражданами - за осуществление местной власти.

Во-вторых, введение так называемого института «сити-менеджеров». Как правило, представительство главы муниципального образования становится в данном случае опосредованным, т. к. на соответствующую должность он избирается представительным органом из числа депутатов. При этом он автоматически получает еще один статус - статус председателя представительного органа, который, по сути, заслоняет собой статус главы муниципального образования. В результате лицо является «как бы» главой муниципального образования, а реальных полномочий в сфере управления муниципальным образованием, влияния на его жизнедеятельность как главы у данного лица нет.

В-третьих, неоднозначность правового статуса главы администрации по контракту в системе местной власти. С одной стороны, у него сосредоточены важные полномочия по исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой - он всего лишь глава исполнительного органа местной власти. Муниципальное образование должен представлять все же глава муниципального образования. В этой связи возникает ряд вопросов: насколько в современных условиях эффективна такая «двухголовая» система управления; нужна ли она в муниципальных образованиях; как относится к такому разделению функций в системе местных органов население? Полагаем, что большинство ответов будет не в пользу обозначенной выше системы управления муниципальным образованием.

В-четвертых, само правовое положение местной администрации в системе местной власти. С одной стороны, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 указывает, что это самостоятельный элемент в системе органов местного самоуправления в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Но как дело обстоит на практике? Каким органом является администрация: коллегиальным или единоначальным? Да, администрацию возглавляет глава на принципе единоначалия, который несет ответственность за деятельность администрации. Но выступает ли он администрацией? Не произошла ли здесь подмена одного понятия другим? Поэтому необходимо поднять престиж и статус местной администрации именно как органа местного самоуправления и через процедуру принятия и обсуждения решений, и через создание соответствующих структурных элементов в самой администрации.

Это только некоторые проблемы в организации органов местной власти и, соответственно, самой местной власти. Есть определенные вопросы и в части реализации функций и полномочий местной власти. Прежде всего, это финансовые вопросы. Даже в США большинство муниципалитетов обращаются за финансовой помощью к штатам и федеральному правительству, причем размер ее постоянно увеличивается. Это, например, вопросы обветшания жилого фонда, нехватки общественного транспорта, безработицы, охраны окружающей среды и др.

На прошедшем в апреле 2013 г. Всероссийском совещании в Государственной Думе Федерального Собрания РФ представители органов местного самоуправления говорили о необходимости изменения системы налогообложения, чтобы увеличить поступления в местные бюджеты. Вроде бы, как сказали организаторы совещания, они услышали друг друга, но необходимо, чтобы были конкретные дела и решения со стороны государственной власти.

Одной из проблем реализации полномочий местной власти является недостаточное участие населения в решении вопросов местного значения, вовлечение его в процесс принятия решений. Это, прежде всего, незначительность использования форм прямой демократии при осуществлении полномочий и функций местной власти, особенно таких, как: референдумы; правотворческая инициатива; собрания граждан; тер-

риториальное общественное самоуправление и др. Данные проблемы присущи всем более чем 23 тыс. муниципальных образований, имеющихся в Российской Федерации. При этом все же есть надежда, что те изменения, которые были внесены в законодательство о местном самоуправлении, будут способствовать активизации населения, вовлечению граждан в процесс управления и более эффективной и качественной работе органов местного самоуправления.

Список литературы

1. СЗ РФ. - 1997. - № 5. - Ст. 708.

2. СЗ РФ. - 2000. - № 50. - Ст. 4943.

3. Кокотов А. Н. Парламент в системе представительных органов власти и парламентаризм / А. Н. Кокотов // Парламентское право России. - Екатеринбург, 2008.

4. Фадеев В. И. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: учеб. пособие / В. И. Фадеев, М. В. Варлен. - М., 2008.

5. Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 22 мая 2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.

6. Григорян Л. А. Народовластие в СССР / Л. А. Григорян. - М., 1972.