Обращения граждан как административно-правовая форма

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН КАК АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ФОРМА

А.Б. Зеленцов

Кафедра конституционного, административного и финансового права Российского университета дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия

В статье обращения граждан рассматриваются как одна из административно-правовых форм, используемых в управленческом процессе; анализируются (на примере федерального и регионального законодательства) их виды, предмет и адресаты; выдвигается и обосновывается идея о необходимости законодательного закрепления в России процедуры предварительного обращения в орган - автор акта.

В современной литературе по административному праву широкое распространение получило понятие административно-правовой формы. В интерпретации содержания этой категории все более отчетливо обозначаются два основных подхода. Один из них трактует административно-правовую форму как форму государственного управления, форму реализации исполнительной власти1, либо как форму управленческой деятельности2. В этом случае категория «административно-правовая форма» относится к характеристике деятельности не любого участника управленческих отношений, а только субъекта управления, т.е. соответствующего органа исполнительной власти3.

Второй подход дает более широкую трактовку понятия «административно-правовая форма». В этом случае данное понятие используется при характеристике деятельности в сфере исполнительной власти не только субъекта государственного управления, но и иных субъектов административного права (граждан, общественных объединений и т.д.). Однако при этом какие-либо специфические админисгративно-правовые формы деятельности граждан и общественных объединений не выделяются, а вся совокупность административно-правовых форм сводится к изданию правовых актов управления, заключению административных договоров, осуществлению организационных действий и выполнению материально-технических операций4. Вместе с тем в рамках широкого подхода в ряде работ к правовым формам деятельности субъектов административного права относятся обращения граждан5, обращения граждан и организаций по всем ииприсйм, Kuiujjbic подлежат рассмотрению в органах пспслигггбльнои власти (обращения для получения лицензии, обращения с жалобами, заявлениями, предложениями и т.д.)6.

Особую позицию в этом вопросе занимает Д.Н. Бахрах, который использует весьма конструктивное понятие «формы деятельности государственной администрации» и относит к их видам: принятие административных актов, заключение договоров, совершение иных юридически значимых действий, а также процессуальную форму,

1 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001, с. 191-194.

2 Коренев А.П. Административное право России. М., 2000, ч.1. С. 178.

3 Четвериков B.C. Административное право. М., 1998, с. 83.

4 См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. М., 1998. С. 229-233.

5 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996. С. 148.

6 См.: Административное право (Общая часть) Под ред. Сальникова В.П., СПб, 2000. С. 117-118.

гласные и негласные формы деятельности органов исполнительной власти1. Такой подход следует признать весьма обоснованным, ибо он не отождествляет формы государственного управления и административно-правовые формы. Представляется, что понятие административно-правовой формы является более широким и включает в себя как формы властной деятельности публичной администрации (формы управления), так и формы реализации в сфере публичной власти своих прав и законных интересов иными субъектами административного права (гражданами, общественными объединениями и т.д.) (формы участия или формы реализации субъективных прав в управлении).

Административно-правовая форма - это юридическое выражение конкретных действий и решений, порядка (процедуры) деятельности органов государственной администрации и иных субъектов административного права в процессе государственного управления. Она представляет собой юридически значимые способы реализации субъектами административного права своих полномочий, прав и обязанностей, отражающих особенности их правового статуса в управленческом процессе. Этот процесс вряд ли можно полностью сводить лишь к деятельности субъектов государственного управления. Между органами исполнительной власти, осуществляющими управленческое воздействие, и иными субъектами административного права существует обратная связь. Основной правовой формой такой обратной связи являются обращения «управляемых» субъектов административного права в органы государственной администрации.

Термин «обращения» носит собирательный характер и означает различного рода правовые действия субъектов административного права, отличающиеся по своей юридической природе и влекущие различные правовые последствия. Они являются одним из оснований для возникновения административно-правовых отношений. Обращение - это изложенное в письменной или устной форме заявление, предложение, ходатайство или жалоба. Оно адресуется органам публичной власти и содержит просьбу совершить юридически значимые действия (выдать разрешение, произвести регистрацию, назначить пенсию и т.д.).

Обращение как административно-правовая форма является отраслевой разновидностью обращений как формы реализации права петиций в публичной сфере. В конституционном праве адресатами обращений являются, как правило, высшие органы государственной власти, представительные учреждения. Регламенты ряда зарубежных парламентов предусматривают, например, процедуру рассмотрения петиций (обращений), а в некоторых парламентах для этого создаются специальные органы (например, Комиссия по петициям в Бундестаге ФРГ). В науке конституционного права обращения разграничиваются по субъекту (коллективные или индивидуальные) и по содержанию: негативному - жалоба и позитивному - предложения2.

В сфере административного права, как представляется, можно выделить в зависимости от юридического характера три основных вида обращений. Во-первых, это обращения граждан и юридических лиц в государственные или муниципальные органы по поводу реализации прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ и действующим законодательством. Посредством таких обращений субъекты административного права используют предоставленные им права в обычных, неконфликтных ситуациях. Основной формой таких обращений являются заявления и ходатайства (например, заявление гражданина о регистрации по месту пребывания, о регистрации транспортных средств). Обращения данного вида непосредственно связаны с каждым из трех позитивных порядков реализации прав и законных интересов субъектов права: разрешительным,

1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 268-272; Он же: Административное право. М., 2000. С. 129-132.

2 См., например, Симеонова И.В. Права гражданина: политико-правовая природа (Опыт болгарского конституционализма). Автореф. дисс. на соск...к.ю.н. М., 2001. С. 27.

регистрационным и уведомительным (заявительным)1. Во-вторых, обращения граждан и иных субъектов административного права как форма их участия в управлении делами государства, направленная на улучшение порядка организации и деятельности государственных и муниципальных органов. Эти обращения служат способом обратной связи органов управления с населением и средством непосредственной демократии в управлении. Основной формой этих обращений являются предложения. В-третьих, обращения граждан и юридических лиц как форма защиты их прав и законных интересов. Такие обращения порождаются конфликтными отношениями между гражданами (их организациями) и органами государственного и муниципального управления. Они могут направляться как в вышестоящую инстанцию, так и в правозащитные органы. Основными формами таких обращений являются административная (инстанционная) жалоба и судебный иск.

Обращения могут направляться как от имени граждан, так и коллективных субъектов административного права (организаций, предприятий и учреждений). Так, для приобретения юридическим лицом гражданской правоспособности и осуществления предпринимательской деятельности, на занятие которой по закону требуется лицензия, юридическое лицо обязано обратиться в лицензирующий орган с заявлением о ее выдаче. Для получения свидетельства государственной аккредитации вуза его руководитель обращается в аккредитационный орган с заявлением, заверенным подписью и печатью учредителя (учредителей). Государственная регистрация некоммерческих организаций производится также на основе соответствующего заявления в регистрирующий орган исполнительной власти.

Особое внимание законодатель уделяет обращениям граждан. Право на обращения закреплено в Конституции РФ (ст. 33) в качестве одного из основных прав гражданина. Это право закреплено также в ряде федеральных законодательных, например, в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в законах «О беженцах», «О вынужденных переселенцах» и др2. В настоящее время около 40 субъектов РФ приняли законы, касающиеся обращений граждан. Эти законы получили различное наименование. В одних случаях они называются законами «Об обращениях граждан» (Башкортостан, г. Москва, Карелия, Свердловская область и др.), в других случаях - «О порядке рассмотрения предложений, писем, заявлений и жалоб граждан» (Республика Саха (Якутия)), либо «О порядке рассмотрения и разрешения обращений граждан» (Костромская область). Процедура рассмотрения обращений граждан на федеральном уровне, за отсутствием специального федерального закона, регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. (с изменениями и дополнениями от 4 марта 1980 г., 2 февраля 1988 г.) . Ряд вопросов, касающихся рассмотрения обращений граждан регулируются ведомственными нормативными актами. К ним относятся, например, Правила подачи жалоб, заявлений и ходатайств и их рассмотрения в Высшей патентной палате Роспатента4, Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности5.

1 См.: Витру к Н.В, Права человека: состояние и перспективы развития II Право и власть. М., 1990. С. 163-164.

2 3 декабря 1999 г. Государственная Дума РФ приняла ФЗ "Об обращениях, граждан". Однако в связи с несоответствием рада норм этого закона Конституции РФ, федеральным законам и наличием в нем внутренних противоречий Президент РФ 21 декабря 1999 г. отклонил его.

3 Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, №17, 1980 «11; 1988, К“6.

4 Утв. приказом Роспатента от 21 мая 1998 г. № 107 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1998, № 19.

5 Утв. приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613 // Там же, 2001, №3.

Под обращениями в этих законах и подзаконных нормативных актах понимаются предложения, заявления, жалобы, ходатайства, коллективные обращения, петиции. Примечательно, что на уровне субъектов Федерации законодатель, как правило, не дает легального определения понятия «обращение», а ограничивается перечислением его видов. Лишь в законах отдельных субъектов РФ встречаются попытки обозначить развернутое понятие «обращение», которые, тем не менее, характеризуются непременным упоминанием о его видах. Так, Закон Алтайского края от 16. 01.1996 № 9-ЗС определяет обращения граждан как заявления, предложения и жалобы, с которыми граждане в устной (на личном приеме) или письменной форме обращаются в органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации всех организационно-правовых форм и к их должностным лицам за защитой своих прав и свобод, а также по иным интересующим их вопросам.

Вопрос об адресатах обращений в законодательстве субъектов РФ также не имеет однозначного решения. В одних случаях, как это имеет место в Законе Алтайского края, Законе «Об обращениях граждан» Республики Калерия 1999 г. в роли адресатов обращений выступают не только государственные и муниципальные органы (органы публичной власти), но и должностные лица, руководители предприятий, организаций, учреждений независимо от организационно-правовых форм и видов собственности1. Таким образом, устанавливается единая для всех субъектов власти административная процедура, независимо от того, являются ли они носителями публичной (государственной или муниципальной) власти либо корпоративной власти в коммерческих и некоммерческих организациях.

В других случаях региональное законодательство, например, Закон Московской области 1999 г. «Об обращениях граждан», Закон Чувашской Республики о порядке рассмотрения обращений граждан 2001 г., регулирует порядок реализации гражданами права на обращения лишь в органы государственной власти и местного самоуправления. Тем самым из сферы действия административно-правовой процедуры исключаются отношения, которые в литературе нередко обозначаются как цивилистические, т.е. не связанные с деятельностью органов публичной власти. В этом случае обращение граждан в общественные объединения, предприятия, организации и учреждения независимо от форм собственности теряет характер административно-правовой формы, ибо исключается из сферы публично-правового регулирования.2

В трактовке основных видов обращений в федеральном и региональном законодательстве в целом существует определенное единообразие.

Предложение обычно определяется как вид обращения гражданина (граждан), направленного на улучшение деятельности органов и должностных лиц, на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, решение

1 При этом нередко дается предельно широкое легальное определение должностного лица, отличающееся от его трактовки в УК РФ и КоАП РФ. Так, Закон Краснодарского края 1999 г. о порядке рассмотрения обращений граждан понимает под должностным лицом лицо, обладающее в силу выборов или по назначению полномочиями по руководству государственной, административной, хозяйственной, социально-культурной, политической, общественной и иной деятельностью, наделенное распорядительно-исполнительными и другими правами в пределах своей компетенции.

2 Следует отметить, что именно из такой позиции исходил Президент РФ, отклоняя принятый Государственной Думой закон "Об обращениях граждан". По его мнению, включение в этом законе в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности противоречит ст. 33 Конституции РФ, согласно которой граждане РФ имеют право обращаться только в госорганы и органы местного самоуправления, а указанные организации к таковым не относятся. Они не могут наделяться государственными полномочиями, на них также не могут возлагаться обязанности, не свойственные их правовому положению. См.: Российская газета, 1998, 3 февраля.

вопросов в экономической, политической, социально-культурной и других сферах деятельности общества и государства1. При этом в целом ряде законов, например, в Законе Красноярского края «Об обращениях граждан» 1999 г., специально указывается, что предложения - это обращения граждан, не связанные с нарушением их прав. Действительно, цель предложения - это не защита нарушенных прав, а стремление привлечь внимание компетентных органов к несовершенству организации, методов управленческой деятельности или регулирования в той или иной области и указать пути к устранению недостатков. Предложения могут касаться практически любого вопроса государственной или общественной жизни в целях ее улучшения.

Заявление - это обращения гражданина по поводу реализации прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ или текущим законодательством. Именно в этих терминах данный вид обращения, как правило, определяется в действующем законодательстве. Заявление содержит просьбу автора об удовлетворении его индивидуальных прав, законных интересов либо сообщение о нарушении законности. Вместе с тем в региональном законодательстве встречаются и более широкие трактовки этого вида обращений. Так, Закон 1999 г. Краснодарского края о порядке рассмотрения обращений граждан определяет заявление как официальное сообщение об обозначенной заявителем проблеме, требующее рассмотрения. Такое определение вряд ли можно признать удачным, ибо в известной мере стираются грани между заявлением и предложением, которое также обозначается как сообщение о проблеме, требующее рассмотрения.

Жалоба представляет собой обращение граждан по поводу восстановления их прав, свобод или законных интересов, нарушенных действиями (бездействием), решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностными и выборными лицами, руководителями предприятий, организаций, учреждений и общественных объединений. Именно так она чаще всего определяется в федеральном и региональном законодательстве. Однако в соответствующих законах субъектов Российской Федерации существуют различные подходы к предмету жалобы и предмету содержащейся в ней просьбы (требования). В одних случаях региональный законодатель в качестве предмета оспаривания в жалобе определяет лишь действия и решения органов государственной и муниципальной власти и ее должностных лиц (например, Закон Красноярского края), в других - действия и решения органов не только публичной, но и корпоративной власти (руководителей общественных объединений, предприятий, учреждений (Закон Республики Чувашия и др.). Кроме того, в предмет жалобы нередко включаются не только действия (бездействия) властных органов, нарушающие права граждан, но и такие же действия других граждан, т.е. субъектов, не обладающих какой-либо властью (Законы Республики Карелия, Республики Мордовия)2. В этом случае, жалобу, направляемую в органы исполнительной и муниципальной власти, следует, очевидно, рассматривать как административно-правовую форму защиты прав граждан от действий (бездействия) других граждан, а процедуру ее разбирательства - не иначе как административную процедуру.

1 Предельно лаконичное легальное определение «предложения» как административно-правовой формы дает Закон 1999 г. Краснодарского края. Он устанавливает, что предложения - «это официальное сообщение об определенной проблеме и возможном варианте ее решения» (ст. 2).

2 Отдельные Законы субъектов Российской Федерации вообще уходят в определении жалобы от указания на то, действия (решения) каких субъектов, нарушающие права граждан, в ней оспариваются. Так, Закон Красноярского края определяет жалобу как официальное сообщение с просьбой об устранении нарушений охраняемых законом прав конкретного лица. Весьма неудачно с юридико-технической точки зрения является определение жалобы, данное в соответствующем Законе Московской области. Он не называет среди субъектов, чьи действия (бездействия) оспариваются в жалобе, государственные и муниципальные органы, а указывает в качестве предмета жалобы лишь действие (бездействие) юридических и физических лиц (ст .2).

Как правило, законодательство четко не определяет круг лиц, в чьих интересах может подаваться гражданином жалоба. Предполагается, что заинтересованным лицом является именно тот гражданин, который подает жалобу. Однако законы отдельных субъектов РФ (например, Московской области) устанавливают, что гражданин вправе подавать жалобу по поводу восстановления как своих нарушенных прав, так и ущемления прав другого лица.

Ходатайство представляет собой официальную, изложенную в письменной форме просьбу о признании за ним определенного статуса, прав, свобод, льгот, гарантий. Оно адресуется государственным органам или вышестоящей общественной организации и предполагает предоставление с их стороны документов, подтверждающих статус, льготы, права и т.д. Примером является ходатайство о признании лица беженцем или вынужденным переселенцем. Как правило, соответствующие законы субъектов РФ под ходатайствами понимают обращения физических и юридических лиц. Однако в ряде случаев, например, в законе Московской области, в качестве субъекта, подающего ходатайство в поддержку просьбы иного лица о признании за ним определенного статуса, прав и свобод, признаются общественные организации, депутаты иг/и должностные лица.

Коллективное обращение - это обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес либо обращение, принятое (в том числе путам голосования) на митинге, собрании и подписанное организаторами и/или путем сбора подписей участниками митинга или собрания, имеющего общественный характер". Онс представляет собой правовую форму реализации права граждан на участие в делах государства и общества, способ влияния отдельных лиц или коллективов на процесс принятия политических и правовых решений. Ежегодно в адрес Президента и Правительства страны поступает до 30 тыс. таких обращений ог участников митингов и собраний. Они придают этим публичным мероприятиям общественно значимый характер. Тем самым право на обращение выступает как важная составная часть реализации прав граждан на митинги и демонстрации, свободу мысли и слова.

Праву граждан на подачу обращения корреспондирует обязанность соответствующих органов принимать и рассматривать их в порядке и сроки, установленные законом. Решение, принятое по обращению, может быть обжаловано по инстанции в вышестоящий орган либо оспорено в суде.

Обращения граждан и их организаций можно классифицировать по различным основаниям:

1. - в зависимости от их цели: предложения, заявления, жалобы, ходатайства, коллективные обращения;

2. - исходя из их формы: а) устные обращения, которые могут рассматриваться в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обратившихся известны или установлены путем предъявления документов, удостоверяющих личность; б) письменные обращения содержащие наименования и адрес органа или должностного лица, которому они направляются, изложение существа обращения (с указанием для жалобы: какие права заявителя действием (бездействием) каких органов или должностных лиц нарушены), фамилию, имя, отчество заявителя, данные о месте жительства, дату, личную подпись; в) анонимные обращения, т.е. обращения, не содержащие сведений о личности обратившихся граждан, а именно: фамилии, имени, отчества, данных о месте жительства, работе или учебе;

1 В законах субъектов Федерации, например, в Чувашской Республике, в качестве особой разновидности обращения выделяется петиция, под которой понимается коллективное обращение граждан в органы государственной власти о необходимости проведения реформ или частичного изменения законодательства.

3. -в зависимости от способов поступления обращения можно подразделить на: а) обращения, поступающие непосредственно от заинтересованных граждан, в том числе, во время личного приема; б) обращения в поддержку просьбы гражданина о реализации либо восстановлении его прав, направляемые со стороны другими гражданами, общественными объединениями, депутатами, должностными лицами; в) обращения граждан, поступившие в органы государственной или муниципальной власти из средств массовой информации, в том числе во время прямого эфира, по специально организованным «телефонам доверия», «горячим линиям» и т.д.

4. - в зависимости от правовой природы субъектов, подающих обращения: индивидуальные и коллективные;

5. - по порядку рассмотрения обращения граждан можно подразделить на: а) обращения, которые рассматриваются в порядке, определенном специальными нормативными актами об обращениях граждан; б) обращения, рассматриваемые в порядке конституционного, гражданского, административного или уголовного судопроизводства; в) обращения по вопросам изобретений, открытий, рационализаторских предложений, порядок рассмотрения которых регулируется специальным отраслевым федеральным законодательством; г) обращения (-запросы) а архивы, библиотеки, в органы статистики; д.) обращения, которые вытекают из отношений, складывающихся внутри коллективов коммерческих организаций и общественных объединений и регулируемых нормами федерального законодательства, их уставами и положениями;

6. - первичные и повторные обращения. В законодательстве многих субъектов РФ вводится понятие повторного обращения. Под таким обращением понимается обращение, поступившее от одного и того же лица (группы лиц) по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого обращения истек установленный законодательством для рассмотрения данного обращения срок или обратившийся не согласен с принятым по его обращению решением. В повторных обращениях, согласно, например, ст. 15 Закона Мордовии о порядке рассмотрения обращений граждан, может: а) обжаловаться решение, принятое по предыдущему обращению, поступившего от того же лица в данный орган; б) сообщаться о несвоевременном рассмотрении и разрешении предыдущего обращения; в) указываться на другие недостатки, допущенные при рассмотрении и разрешении предыдущего обращения.

В современном российском законодательстве как на федеральном, так и на региональном уровнях существует общее правило (clausula generalis), в соответствии с которым запрещается направлять обращения в виде жалоб на разрешение органам и должностным лицам, действия которых обжалуются или оспариваются. Однако наличие этого общего правила в настоящее время вызывает определенные возражения, обусловленные целым рядом факторов. Прежде всего, необходимо отметить, что запрет направлять жалобу органу-автору акта отсутствовал в дореволюционной России и в первые годы советской власти. В свое время М.Д. Загряцков выделял два вида жалоб: а) особую форму жалобы - "жалобу-представление", целью которой являлся пересмотр распоряжения принявшим его органом, т.е. органом-автором акта и б) обычную жалобу или жалобу по инстанции, которая также подавалась органу-автору акта: этот орган в свою очередь был обязан передать ее в вышестоящий орган с приведением мотивов, соображений по существу жалобы1. Такой порядок подачи обычной жалобы был единственно возможным первые годы в советской власти. Он имел, согласно М.Д. Загряцкову, большие практические удобства, но и вызывал существенные возражения. Действительно, необходимо было определенное гражданское мужество, чтобы дерзнуть подать жалобу в тот самый орган, распоряжение которого гражданин пытается

1 См.: Загряцков М.д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. С. 66.

"устранить или изменить". В этой связи М.Д. Загряцков приветствовал складывающуюся в советский период практику, когда в случае явного нарушения закона обычная жалоба подавалась непосредственно в вышестоящую инстанцию.

Таким образом, вопрос о возможности обращения к органу-автору акта имеет два аспекта - психологический и организационно-правовой. Он не может решаться (и в мировой практике не решается) путем безоговорочного запрета процедуры рассмотрения органом-автором акта жалобы граждан, в котором ставится вопрос о пересмотре им принятого решения. В современном российском праве, на наш взгляд, необходимо возрождение института "жалобы-представления". Это связано с двумя обстоятельствами: во-первых, необходимостью гармонизации административного права, сближения его с европейскими стандартами; во-вторых, проблемами, связанными с созданием в России административных судов и кодекса административного судопроизводства1.

В плане гармонизации административного права необходимо отметить, что в подавляющем большинстве стран, входящих в Совет Европы, законодательство предусматривает возможность подачи жалобы органу-автору акта (Германия, Испания, Португалия, Франция и др.). В Италии этот вид жалобы обозначается как "жалоба-возражение",2 в Голландии - "заявление возражения" - "notice of objection" (разд. 6.4. Общего акта административного права 1992 г.). В Греции, так же как и во Франции, этот вид жалобы называется "простым обращением" (recours simple), или "обращением в целях более благоприятного решения" (recours gracieux).'’ При этом административная жалоба по инстанции, или "административная апелляция", может быть подана как непосредственно в вышестоящий орган, так и органу-автору акта, глава которого обязан передать ее с объяснениями и другими необходимыми документами в соответствующую инстанцию.4

В зарубежных странах процедура заявления возражения органу-автору акта не только допускается, но и превращается в обязательную предварительную процедуру, которая должна предшествовать судебному разбирательству дела. В этом случае принято считать, что разбирательство административных споров с использованием предварительных, досудебных процедур имеет ряд преимуществ. Во-первых, процедура обращения к органу-автору акта, предпочтительна для администрации, ибо дает ей возможность оперативно исправить допущенные ошибки либо еще раз убедиться, что решение принято верно. Во-вторых, такая предварительная процедура позволяет избежать перегрузки судов, поскольку значительное число дел до суда не доходит: либо администрация удовлетворяет требование заявителя, пересматривая принятое решение, либо заявитель сам отказывается от иска в суд, осознав в процессе предварительной процедуры, что его позиция недостаточна сильна для судебного разбирательства. В-третьих, предварительная процедура выгодна и лицу, заявляющему жалобу-возражение:

1 В качестве фактора, способствующего учреждению института "жалобы-представления", следует рассматривать значительное сокращение дистанции власти в современной России. По шкале, разработанной экспертами, дистанция власти в России в недавнем прошлом составляла 90 баллов, а ныне - 40 баллов, что ставит ее в один ряд с такими странами как Голландия

2 См.: Васильева Т. А. Административная юстиция в Италии //Проблемы административной юстиции. Материалы семинара. М.. 2002. С. 55. На наш взгляд, более точным был бы перевод данного средства правовой защиты не как "жалоба-возражение", а как "обращение с возражением". Термином "ricorso" в итальянском языке обозначают не столько "жалобу", сколько "административный иск", "обращение”, "правовое средство".

3 Tachos A. Le controle interne de l'administration publique en Grece //Revue intemationale de droit compart, 1990, № 3, p. 972.

4 См., напр., ст. 114 Закона о юридическом режиме деятельности публичной администрации Испании 1992 г. (в ред. 1997 г.).

решение администрации может быть пересмотрено ею в менее формальном порядке не только по вопросам права, законности, но и целесообразности.

Однако в этом механизме имеется один явный недостаток: лицо вынуждено обращаться за пересмотром решения в орган, принявший оспариваемый акт. Следует ли ожидать, что администрация будет беспристрастной, не рассматривая ранее принятое решение? Захочет ли гражданин вновь обратиться в тот же орган, не сочтет ли он это пустой тратой времени, сил и средств? В Голландии, например, как и в других странах Европы, принято считать, что преимущества такой предварительной процедуры, значительно перевешивают ее недостатки.1

В России вопрос о преимуществах предварительной процедуры если и обсуждается, то применительно к предварительному оспариванию действий и решений административных органов в вышестоящую инстанцию. В настоящее время процедура обязательного предварительного оспаривания в вышестоящую инстанцию установлена Таможенным кодексом РФ (раздел XIII ТК РФ). Введение такой предварительной процедуры нисколько не умаляет конституционного права граждан на судебную защиту. Более того, по мнению многих авторов, эта процедура значительно упрощает процесс обжалования, способствует экономии времени и средств.2 В то же время вопрос о предварительном оспаривании незаконных действий и решений в орган-автор акта в отечественной литературе практически не обсуждается, ибо предполагается, что обжалование в вышестоящую инстанцию является более надежным административным путем восстановления нарушенных прав граждан, гарантирующим их защиту от злоупотреблений властью со стороны автора акта. Непосредственное обращение к этому органу презюмируется как чреватое негативными последствиями для заявителя и явно бесполезное.

Однако в современных условиях развития административной юстиции в России доводы западной доктрины о преимуществах процедуры предварительного обращения к органу-автору акта не кажутся уже столь экзотическими. Нельзя не согласиться с М. Я. Масленниковым утверждающим, что сам по себе пересмотр решения по обращению гражданина органом, вынесшим первоначальное решение, не должен настораживать из-за не исключающейся необъективности, если его руководитель (должностное лицо) несет персональную ответственность за рассмотрение жалобы. М. Я. Масленников интерпретирует предварительный порядок разбирательства жалоб в органе-авторе акта (в сочетании с повышенной персональной ответственностью его руководителя за ошибочное и необъективное рассмотрение жалобы) как стимулирующее средство, ибо этот орган должен устранить собственные ошибки или допущенные им самим нарушения закона. Тем самым у него будет формироваться заинтересованность в уменьшении объема своей работы.

В пользу законодательного закрепления предварительной процедуры свидетельствует, по крайней мере, еще одно важное обстоятельство. В последние годы значительно выросло количество судебных дел по обращениям граждан в связи с нарушением их прав действиями и решениями административных органов. В общих судах их число увеличилось за 10 лет белее чем в 220 раз. В арбитражных судах удельный вес дел по административным спорам в общей массе рассматриваемых дел

1 См.: Chorus I.M.I. et. al. (eds) Introductions to Dutch Law, Kluwer Law International. Pr. in the Netherlands, 1999, p. 348-349.

2 См.: Тимошенко И. В. Таможенное право России. Ростов-на-Дону, 2001. С. 150.

3 См.: Масленников М. Я. Вопросы правового регулирования обращений граждан в сфере исполнительной власти. //Институты административного права России. М., 1999 С. 188-199. По мнению этого автора, в России решение вопроса пересмотра органом-автором акта своего решения апробировано практикой применения законодательства, устанавливающего право суда (судьи) пересматривать гражданские и уголовные дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

возрос с 10% в 1995 г. до 46% в 2000 г. Для того, чтобы справиться с таким объемом административных дел, обрушившихся на суды, Председатель Высшего Арбитражного Суда В. Ф. Яковлев на V Всероссийском съезде судей выступил с весьма рациональным предложением: необходимо добиться того, чтобы административное дело начиналось не в суде, а в соответствующем ведомстве, решение которого обжалуется. В связи с этим он предлагает создавать в соответствующих ведомствах квазисудебные конфликтные органы для предварительного разрешения такого рода споров.1

Однако, хотя процесс создания таких органов в отдельных ведомствах имеет место, его нельзя назвать в должной мере динамичным. Это - несомненно, длительный, сложный и противоречивый процесс, поэтому на настоящем этапе, на наш взгляд, создание таких органов необходимо сопроводить законодательным закреплением обязательной предварительной процедуры обжалования автору акта. Это позволит разгрузить суды от большого количества бесспорных и не требующих судебного вмешательства малозначительных дел, которые вполне могут быть решены административным путем. Кроме того, введение предварительной процедуры обращения к автору акта позволит сторонам спорного административного правоотношения уже на досудебной стадии если не разрешить спор, то более четко обозначить свои правовые позиции, подготовить необходимую доказательственную базу. В результате использования обязательной предварительной процедуры дошедшие до суда дела окажутся более тщательно подготовленными.

Таким образом, особенности современного правового развития России уже не позволяют ограничиться установлением только процедуры инстанционного обжалования, как это имеет место в ныне действующем федеральном и региональном законодательстве. Совершенствование механизма защиты прав граждан требует законодательного закрепления обязательной предварительной процедуры обращения к автору акта. Она может быть предусмотрена Кодексом административного судопроизводства. В Германии, например, она установлена судопроизводственным актом. К сожалению, оба варианта проекта Кодекса административного судопроизводства, разработанные в России, такой процедуры не предусматривают.2 Процедура предварительного обращения к автору акта может быть предусмотрена законом об административной процедуре, разработка которого также весьма активно ведется российскими правоведами. Кстати говоря, один из вариантов проекта закона об административных процедурах предусматривает такую форму обращения как возражение, адресуемое в орган, издавший правовой акт с целью пересмотра этого акта.3 В Испании, например, процедура заявления возражения предусмотрена как законом об административной процедуре, так актом об административном судопроизводстве. В любом случае законодательное закрепление такой процедуры в России необходимо. Оно диктуется как потребностями развития российского административного права, так и необходимостью его гармонизации, сближения с европейскими стандартами.

1 См.: Российская газета, 2001, № 1. С. 8.

2 Имеются в виду проект ФКЗ "Об административном судопроизводстве. Общая часть", подготовленный Н. Г. Сапищевой и Е. Б. Абросимовой, и проект Кодекса административного судопроизводства РФ, подготовленный рабочей группой во главе с В. И. Радченко.

3 См.: Закон "Об административных процедурах". Инициативный проект с комментариями разработчиков. М., 2002. С. 40."

APPEAL OF CITIZENS AS AN ADMINISTRATIVE JURIDICAL FORM

A.B. Zelentsov

The Department of Constitutional, Administrative and Financial Law Russian University of Peoples’ Friendship Miklukho-Maklaya str., 6, 117198, Moscow, Russia

This article is considered to the appeal of citizens as an administrative juridical form using at the process of administration; analyzed their forms, object and addressee (for the instance of federal and regional legislation); advanced and based the idea about necessity of legislative appointing of the preliminary appeal's procedure to the body author of an act in Russia.