Объединяй и развивай

В сентябре Пермь приняла всероссийскую конференцию «Развитие городских агломераций как элемент государственной политики России». Члены Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления и представители федеральных структур приехали в столицу Прикамья для обсуждения вопросов развития городских агломераций. Власти муниципалитетов обменялись опытом в этом вопросе и выработали ряд предложений по изменению законодательства, которые помогут ускорить формирование агломераций и повысить эффективность их функционирования.

Благоустройство сквера у гостиницы «Урал»

Конференция прошла 30 сентября. Ее организаторами выступили Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления (ВАРМСУ) и администрация Перми. Для обсуждения вопросов развития городских агломераций в Пермь приехали представители различных муниципальных образований страны: Самары, Екатеринбурга, Уфы, Омска, Красноярска, Москвы, а также руководители и представители муниципальных образований Пермского края. Ряд представителей муниципалитетов присоединились к конференции по видеосвязи. Модератором пленарного заседания конференции выступил председатель комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению Общественной палаты РФ Андрей Максимов.

Он пояснил, что Пермь не случайно стала местом проведения конференции и одним из ее инициаторов. «Это один из немногих городов-миллионников страны, который рождался из агломерации, а именно из рабочих поселков, которые вбирал в себя основанный 300 лет назад город. Кроме того, Пермь – один из пионеров и лидеров системного развития агломераций в России», – отметил председатель комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению Общественной палаты РФ. Также он обратил внимание, что регионами демографического роста за последние десять лет становятся те, в которых есть крупные агломерации. Центрами этого роста являются их ядра, то есть крупнейшие города России.

Глава Перми Алексей Дёмкин открыл конференцию докладом «Пермская городская агломерация как основной элемент опережающего экономического развития Западного Урала», в котором рассказал об этапах становления Пермской агломерации, ее экономических и организационных основах. Он подчеркнул, что в современной экономической и политической ситуации укрепление межмуниципальных связей становится как никогда актуальным и востребованным, и именно горизонтальные связи между городами содержат в себе новый потенциал развития городских сообществ.

В Пермскую городскую агломерацию помимо Перми входят Пермский, Добрянский и Краснокамский районы, а также ЗАТО «Звездный» и города Добрянка и Краснокамск. Вместе с тем на стадии формирования концепции развития Пермской городской агломерации был выделен первый ее этап, включающий город Пермь и Пермский район. Однако даже в рамках первого этапа Пермская городская агломерация является одной из крупнейших агломераций на Урале – она протянулась более чем на 90 км вдоль Камы, а численность ее населения составляет свыше 1,2 млн человек.

По словам Алексея Дёмкина, Пермская агломерация обладает большим инвестиционным потенциалом. Объем инвестиций в основной капитал в Перми за последние годы заметно вырос: если в 2017 году этот показатель составлял 93 млрд руб., то в 2021-м – уже 120,7 млрд руб. По объему инвестиций в основной капитал на душу населения столица Прикамья по итогам I квартала 2022 года заняла второе место среди городов-миллионников, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга. Пятую часть запланированных на 2022–2023 годы расходов бюджета Перми составляют инвестиционные затраты. Транспортный потенциал у Пермской агломерации тоже серьезный: по ее территории проходят все основные федеральные трассы, Транссибирская железнодорожная магистраль, а также крупная водная артерия – река Кама.

Реконструкция улицы Революции

Работа по организационному оформлению Пермской городской агломерации началась в 2015 году. В 2016-м было подписано Соглашение о взаимодействии правительства Пермского края с муниципальными образованиями в рамках создания и развития Пермской агломерации. Затем была разработана концепция социально-экономического развития Пермской агломерации до 2030 года. Она представлена в виде «генерального замысла», определяющего векторы развития территории Пермской агломерации, включая основные цели, задачи, направления, ожидаемые результаты, якорные инвестиционные проекты.

Согласно концепции, развитие Пермской агломерации разделено на три этапа. Первый уже завершен, он длился с 2000-го по 2017 год. В этот период шла разработка и корректировка документов, инвентаризация существующих промышленно-инвестиционных площадок.

Сейчас, на втором этапе, который должен закончиться в 2023 году, осуществляется создание совместных (межмуниципальных) объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, координация градостроительной политики Перми и Пермского района, создание новых кластеров, индустриальных парков, транспортно-логистических комплексов на въездных направлениях. Так, была расширена улица Героев Хасана на границе с Пермским районом, что позволило увеличить ее пропускную способность на этом участке. В рамках федерального проекта «Чистая вода» был построен межмуниципальный водовод «Пермь – Краснокамск», благодаря которому выросла надежность водоснабжения правобережной части Перми и Краснокамска. Спортивные объекты Пермского района, в том числе красавинский Дворец спорта, используются для проведения межмуниципальных мероприятий, а транспортная модель Перми планомерно встраивается в региональную транспортную стратегию.

Третий этап продлится до 2030 года. На этом этапе планируется повысить «транзитность» Пермской городской агломерации, вывести старые промышленные предприятия за пределы центра, восстановить и включить в экономическую деятельность промышленные зоны на периферии, сформировать в пределах агломерации новую городскую среду – парки, зоны отдыха, спортивные и досуговые центры.

Основным экономическим фактором развития Пермской городской агломерации стала реализация кластерной политики, направленной на поддержку точек роста городской экономики – территориальных кластеров инновационной направленности. Агломерация призвана обеспечить транспортную и социальную связность, а также единое пространство публичной услуги для обеспечения наиболее комфортного функционирования предприятий, входящих в кластеры. Это способствовало формированию на территории Пермской агломерации шести инновационных и производственных кластеров, двух индустриальных парков и двух технопарков в сфере высоких технологий.

Глава Перми отметил, что формирование Пермской агломерации призвано способствовать и удобному функционированию создаваемой в Перми особой экономической зоны, относящейся к промышленно-производственному типу. Здесь компании-резиденты будут реализовывать проекты в области нефтехимии, машиностроения, металлообработки, информационных технологий. Резиденты особой экономической зоны проинвестируют в свои проекты более 27 млрд руб. Наиболее удобному перемещению внутри агломерации призван способствовать инициированный губернатором Пермского края Дмитрием Махониным новый проект по созданию наземного метро, реализация которого уже началась.

Для управления агломерацией, в целях координации деятельности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, был создан координационный совет по вопросам развития Пермской агломерации при Совете муниципальных образований. Он является совещательным органом, а также как юридическое лицо выступает заказчиком при реализации межмуниципальных проектов. «Формируя систему управления Пермской городской агломерации, мы понимали необходимость обеспечения самостоятельности муниципалитетов и нецелесообразность, на данном этапе, создания дополнительной управленческой структуры», – объяснил Алексей Дёмкин.

Глава Перми обсудил с коллегами создание правовых и организационных условий формирования городских агломераций. Он обратил внимание, что федеральными властями сделаны важные шаги в этом направлении. Так, в 2019 году была принята Стратегия пространственного развития РФ, определившая крупные центры агломераций точками экономического роста России. Сейчас также реализуется национальный проект «Безопасные качественные дороги», одной из задач которого является развитие дорожной сети городских агломераций. Кроме того, урегулированы вопросы согласования, утверждения и мониторинга реализации долгосрочных планов социально-экономического развития городских агломераций. Следующим шагом должно стать принятие Федерального закона «О городских агломерациях». Он обеспечит законодательное закрепление организационно-правовых и экономических механизмов, необходимых для обеспечения реализации государственной политики в сфере развития городских агломераций как центров экономического роста. Кроме того, принятие закона облегчит межмуниципальное сотрудничество в рамках агломерации и даст возможность финансирования их развития.

Вместе с тем, по мнению главы Перми, существуют и нормативные ограничения. В частности, отсутствует специальное правовое регулирование развития городских агломераций. При этом есть противоречия и пробелы в градостроительном, земельном и финансовом праве, нестыковки с законодательством в разграничении полномочий и предметов ведения. Также сейчас нет правовых оснований формирования межмуниципальных бюджетов для реализации совместных проектов, а ограниченные полномочия, связанные с научно-технической, промышленной политикой у центров городских агломераций, не позволяют им полноценно реализовывать статус «точек экономического роста». Помимо этого, нет возможности передачи полномочий межмуниципальным структурам и другим муниципалитетам-участникам агломераций, есть ограничения в формировании и использовании межмуниципального имущества, и это не позволяет на практике реализовывать совместные инфраструктурные проекты.

Алексей Дёмкин уверен, что многие из упомянутых ограничений можно преодолеть, по-новому взглянув на статус административных центров субъектов России, которые, как правило, являются центрами агломераций и территориями максимальной концентрации населения и производства, локомотивами экономики и социального развития субъектов. «Подходы к определению полномочий и функций административных центров могут быть едиными и урегулированными на федеральном уровне. Это позволит наделить центры регионов полномочиями по созданию условий для социально-экономического благополучия населения соответствующих агломераций, а также полномочиями, связанными с научно-технической и промышленной политикой», – считает глава Перми.

Наряду с этим он озвучил предложения по стимулированию развития городских агломераций и их нормативному обеспечению. В частности, в мэрии Перми считают целесообразным закрепить на уровне федерального законодательства и подзаконных актов: возможность ведения органами местного самоуправления совместных проектов в рамках межмуниципальной коммерческой или некоммерческой организации, правила формирования общего имущества, межмуниципальных бюджетов и финансового обеспечения совместных проектов, их механизмы. Предложено также определить вопросы местного значения, которые смогут решать межмуниципальные образования, и определить порядок передачи им части полномочий органов местного самоуправления. Кроме того, по мнению Алексея Дёмкина, важно Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определить правовые основания разработки документов стратегического планирования городских агломераций.

В рамках конференции для коллег из других городов была запланирована выездная программа. Так, гости города осмотрели объекты, благоустройство и строительство которых ведется к 300-летию Перми. В частности, бульвар им. Советской Армии, новый корпус гимназии №17, 66-й квартал городской эспланады, Комсомольский проспект и другие.

Обновление Комсомольской площади

Представители других муниципальных образований высоко оценили пермский опыт формирования городской агломерации. «Я благодарен администрации Перми за то, что на одной площадке собрали представителей разных городов. Самара здесь представляет крупнейшую нестоличную агломерацию – Самарско-Тольяттинскую. В ее границах проживает 2,8 млн человек, создана система промышленных парков, установлена особая экономическая зона. Значительный опыт есть и у нас, и у Перми. Мы обменялись наработками, обсудили проблематику. Я первый раз посетил Пермь, и, конечно, заметил масштабные темпы строительства. Город хочет поразить всех к своему 300-летию. Много интересных наработок отметил для себя, надеюсь применить их у нас в Самаре», – сказал первый заместитель главы городского округа Самара Максим Харитонов.

Председатель Пермской городской думы Дмитрий Малютин считает, что обеспечение прочного внутреннего единства страны имеет сейчас первостепенное значение. «Решение этой важнейшей задачи затрагивает самые разные аспекты: от экономики и политики до образования и воспитания молодежи, от культуры и здравоохранения до безопасности и правопорядка. Органы местного самоуправления находятся на переднем крае этой работы. И нам необходимо обмениваться передовым опытом, учиться друг у друга, развивать межмуниципальное сотрудничество», – полагает Дмитрий Малютин.

По словам декана экономического факультета Пермского государственного национального исследовательского университета, профессора Татьяны Миролюбовой, в результате создания агломерации за счет эффекта масштаба выгоду получает как центральный город, вокруг которого она образуется, так и соседствующие территории. «Агломерацией, как правило, называется территория, расположенная в границах так называемой маятниковой миграции, то есть в пределах которой жители могут добираться из пригорода на работу в центр и тратить на это не более полутора часов. В этом и заключается основной экономический эффект агломерации: центральный населенный пункт получает большее количество кадровых ресурсов, а жители пригородов – больше возможностей для трудоустройства. Кроме того, происходит расширение рынка, так как за счет небольших расстояний и удешевления транспортных перевозок у компаний появляется больше возможностей для реализации своей продукции. Еще один плюс – появление более доступного жилья. На периферии земля и, соответственно, возводимая на ней недвижимость дешевле. Люди могут продолжать работать в центре, но приобрести недорогой дом или квартиру за его пределами», – поясняет Татьяна Миролюбова.

Она отмечает, что с точки зрения законодательства нет никаких препятствий для формирования агломераций, но и способствующая их развитию нормативно-правовая база сегодня тоже отсутствует. «Однако некоторое движение в этом направлении в последнее время наметилось. В принятой в 2019 году Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года отмечается, что драйверами этого развития как раз должны стать городские агломерации. В мае этого года Правительство РФ издало постановление, согласно которому субъекты федерации должны инициировать долгосрочные планы развития городской агломерации и могут получить под них финансирование из федерального бюджета, региональной казны или внебюджетных источников. Так что тема агломераций зазвучала на государственном уровне. Думаю, будут появляться и другие документы, которые будут стимулировать их появление и развитие», – считает профессор.