Повышение эффективности управления муниципальной системой жилищно-коммунального хозяйства

УДК 334.02

Повышение эффективности управления муниципальной системой жилищно-коммунального хозяйства

Н.В. Елькина

Статья посвящена проблеме совершенствования системы управления жилищно-эксплуатационными организациями на муниципальном уровне. Выделены основные проблемы в развитии жилищно-коммунального хозяйства на примере г. Иркутска. Предложены направления повышения эффективности управления муниципальной системы жилищно-коммунального хозяйства.

The article describes the problem of management system development in operation-society companies at the municipal level. The article reflexes central problems in operation-society company development of Irkutsk city. The article offers the complex of arrangements for rising the operation-society company management effectiveness.

На современном этапе развития экономики возник целый ряд проблем, связанных с обеспечением стабильной и бесперебойной работы одной из важнейших жизнеобеспечивающих отраслей -жилищно-коммунального хозяйства. Реформа ЖКХ является составной частью общеэкономических преобразований.

Жилшцно-эксплуатационные орг анизации являются балансодержателями жилищного фонда и практически полными монополистами в области содержания и ремонта жилищного фонда. Они заключают договора с другими предприятиями и организациями для выполнения специализированных работ, на обслуживание и коммунальные услуги:

- с ресурсообеспечивающими предприятиями («Водоканал», Горэлекгросети, Иркутсктеплоэнер-го, Облгаз);

- с предприятиями коммунального назначения («Спецавтохозяйство», Горзеленхоз);

- со специализированными ремонтно-эксплуа-тационными предприятиями («Лифтремонт», ремонтно-строительные управления, городская аварийная служба).

Хотя основной обязанностью ЖЭО является управление жилищным фондом, в их функции входят и другие виды деятельности: участие в паспортизации населения и др. Монопольность структуры управления ЖКХ, сосредоточение финансовой самостоятельности на уровне районных ЖЭО (тресты, ДЭЗы, РЭУ) приводит к нецелевому использованию средств, снижению качества обслуживания, росту затрат на содержание и эксплуатацию жилищного фонда.

ЕЛЬКИНА Н.В., к.э.н., доцент БГУЭП, г. Иркутск 124__

Сложившееся положение дел в жилищно-коммунальном хозяйстве характеризуется данными Иркутского областного комитета государственной статистики [1]. Жилищный фонд г. Иркутска на начало 2004 г. составил 10,8 млн м2 общей площади. За 2003 г. за счет нового строительства он увеличился на 101,6 тыс. м2, выбыло площади за год 2,8 тыс. м2. Средняя обеспеченность жильем возросла с 14,4 м2 в 1991 г. до 18,3 м2 на начало 2004 г.

Продолжается передача ведомственных объектов в муниципальную собственность. В 2002 году в муниципальную собственность города принято от ведомств: 142 жилых дома общей площадью 275 тыс. м2; 52 км инженерных сетей, в том числе водопровод и канализация - 9,6 км, тепловые -3,4 км, электрические - 40 км. В 2002 году принят в муниципальную собственность жилищный фонд ЗАО «Жилэкс» и общежития ОАО «ИЗТМ». Оба предприятия признаны банкротами. В 2003 г. в муниципальную собственность передано 137,8 тыс. м2 жилья. Значительная часть муниципального жилищного фонда (17%) нуждается в неотложном капитальном ремонте. Жилые помещения общей площадью 527,8 тыс. м2 являются ветхими и аварийными. В них проживает свыше 7 тыс. семей, что составляет более 20 тыс. граждан. Иркутск не имеет жилищного фонда, который можно использовать для переселения из аварийного жилья. Снижается надежность коммунальных сетей. При этом в связи с переходом на федеральные стандарты по оплате жилья в бюджете г. Иркутска доля расходов по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» снизилась.

В 2003 г. на развитие жилищно-коммунального хозяйства было использовано 734,9 млн рублей, что в сопоставимой оценке на 24,6 % больше, чем в предыдущем году, но на 12% меньше, чем в 2001 г.

На жилищное хозяйство направлено 653,1 млн рублей (135,7% к уровню 2002 г.), на коммунальное хозяйство - 81,8 млн рублей (75,4%). Значительную часть инвестиций осуществили предприятия и организации государственного и муниципального сектора экономики. В объеме вложений в жилищное хозяйство их доля составила 73,7%, в коммунальное хозяйство - 93,5%.

Деятельность Управления коммунального хозяйства направлена на благоустройство территории г. Иркутска и заключается в организации работ на основе договоров с хозяйствующими субъектами г. Иркутска всех организационно правовых форм собственности: по текущему содержанию и благоустройству дорог, мостов, путепроводов, улиц, площадей и скверов города, сетей наружного освещения; по предоставлению банно-прачечных, ритуальных услуг населению города; по вывозу и обезвреживанию бытовых отходов, содержанию скотомогильника, отлову бродячих животных; по захоронению неопознанных трупов; других работ по благоустройству. Управление коммунального хозяйства осуществляет координацию финансово-хозяйственной деятельности подведомственных муниципальных унитарных предприятий, а также кадровую работу с руководителями этих предприятий. В отношениях между муниципалитетом и коммунальными предприятиями МУП «Спецавтохозяйство», МУЛ «Горзеленхоз», МУП «Служба эксплуатации мостов» применяется договор аренды.

Задолженность населения по оплате жилья и коммунальных услуг является барьером при формировании конкурентной среды рынка жилищно-коммунальных услуг. Адресное субсидирование малообеспеченных граждан, имеющих доход на одного члена семьи ниже прожиточного уровня, позволяет снизить задолженность населения перед жилищно-коммунальным хозяйством. В 2003 г. в Иркутской области принят Закон «О социальной политике на период реформирования ЖКХ Иркутской области», а также предложен механизм реализации его основных положений, включающих четыре нормативных акта, направленных на социальную защиту населения [2]. В 2002 г. за жилищными субсидиями в г. Иркутске обратилось 17 тыс. семей, из них 13547 (около 40 тысяч человек) получили субсидии на сумму 36,8 млн рублей, В бюджете 2003 г. Иркутска предусмотрено 88,8 млн рублей на жилищные субсидии. В мае 2003 г. количество семей, получающих субсидии, увеличилось на 11% по сравнению с началом года и составило 15 тысяч.

Для жилищно-коммунального хозяйства г. Иркутска характерны организационные, финансовые и управленческие проблемы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 года № 797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы» предусмотрено в качестве необходимого условия вывода организаций жилищно-коммунального комплекса из кризиса проведение инвентаризации и реструктуризации их задолженности [3].

Нерешенной остается проблема компенсации муниципальным образованиям дополнительных расходов на содержание жилищно-коммунальной сферы в связи с существованием льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных федеральными законами для отдельных категорий граждан. Правительству Российской Федерации необходимо разработать механизм компенсации расходов местных бюджетов по оплате этих льгот.

Для определения перспективных направлений по реформированию жилищно-коммунального хозяйства г. Иркутска предлагается использовать программно-целевой метод. Цель программы: повысить эффективность муниципальной системы жилищно-коммунального хозяйства для надежного обеспечения населения необходимыми жилищно-коммунальными услугами. При этом задачи программы:

- создание условий для комфортного проживания граждан. Повышение качества предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг;

- поэтапное достижение безубыточности ЖКХ при сокращении бюджетного финансирования;

- осуществление адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг. Отработка механизма выплаты субсидий малообеспеченным гражданам;

- совершенствование структуры управления жилищным хозяйством города;

- формирование конкурентной среды в сфере управления муниципальным имуществом в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- повышение безопасности, надежности и качества водо- и теплоснабжения;

- создание условий для развития самоорганизации граждан в жилищной сфере.

Реализация программы предлагает создание системы многоканального финансирования. Источниками финансирования являются городской бюджет, совместное финансирование отдельных про-

ектов программы из бюджетов разных уровней (федерация, субъект федерации, муниципальные образования), а также предусматривается привлечение к финансированию отдельных проектов средств заинтересованных в их реализации ведомств, кредитно-финансовых структур, организаций, иностранных фирм и других инвесторов.

Система программных мероприятий:

- формирование новой структуры управления жилищно-коммунального хозяйства города, ориентированной на исполнение функций собственника муниципального жилищного фонда на вверенной территории;

- совершенствование договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- создание правовых основ контроля потребителями качества и количества предоставляемых услуг;

- разработка инвестиционных проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Реализация проектов по созданию эффективной системы управления;

- реализация программы переселения жителей из ветхого и аварийного жилья;

- разработка программы демонополизации в жилищно-коммунальном хозяйстве. Пресекать злоупотребления со стороны субъектов естественных монополий, обеспечить развитие добросовестной конкуренции;

- организация работы по инвентаризации объектов ЖКХ;

- внедрение новых технологий;

- повышение профессиональной квалификации работников ЖКХ. Ориентация вузов (БГУЭП, Ир-ГТУ), профессионально-технических учебных заведений на подготовку и переподготовку кадров для ЖКХ;

- использование программно-целевого метода для решения ключевых вопросов развития жилищ-но-коммунального хозяйства. Разработка и реализация подпрограмм:

1. Энергосбережение.

2. Строительство и ремонт дорог.

3. Реконструкция, ремонт систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

4. Капитальный ремонт муниципального жилищного фонда (ремонт внутридомовых сетей, включая электрические; кровельные работы; ремонт стыков полносборных зданий).

5. Наружное освещение города.

6. Проведение работ по землеустройству, инвентаризации, мониторингу и ведению государственного земельного кадастра в г. Иркутске.

7. Реконструкция муниципальных бань.

8. Строительство и ремонт водопроводных сетей с водоразборными колонками;

- разделение платежей населения по поставщикам услуг. Совершенствование механизма оплаты гражданами за фактически потребленный объем жилищно-коммунальных услуг. Аккумулирование денежных средств, поступающих от населения и заказчиков, и осуществление своевременных расчетов с поставщиками услуг;

- создание эффективной системы тарифного регулирования. При регулировании тарифов учитывать социальные последствия изменения цен для населения, рациональное использование бюджетных средств, экономическое состояние предприятия - объекта ценообразования. Обязать предприятия предоставлять при утверждении тарифов варианты производственной и инвестиционной программ;

- выполнение работ в сфере ЖКХ на конкурсной основе с привлечением хозяйствующих субъектов всех форм собственности.

Причины кризиса ЖКХ лежат в финансовой плоскости, а также в существующей системе управления ЖКХ. Для решения проблемы планируется в г. Иркутске совершенствование системы управления ЖКХ. Предусматривается создание Службы заказчика в Правобережном, Октябрьском, Свердловском, Ленинском округах.

Цель создания Службы заказчика: приблизиться к решению проблемы построения самоокупаемой системы ЖКХ на основе формирования конкурентной среды, применения конкурсной системы на размещение заказов, контроля и учета ресурсов. На нее возложены задачи формирования заказов на выполнение услуг жилищно-коммунального назначения, контроля качества их выполнения. Новая структура должна обеспечить снижение нерациональных затрат, повысить заинтересованность ремонтных предприятий в качестве работ и услуг. В составе Службы заказчика создаются расчетные центры (РЦ). Так как они должны быть территориально приближены к месту жительства обслуживаемого населения, то они могут быть расположены в жилищных предприятиях.

С появлением новых структур произойдет разделение полномочий между заказчиками и подрядчиками. В значительной мере Служба заказчика будет укомплектована специалистами, которые работают в организациях по обслуживанию жилищного фонда. Реорганизация структуры управления предусматривает переработку положений о

подразделениях городской и окружных администраций. В городской администрации останутся общие функции руководства жилищно-коммунальной отраслью, разработка политики жизнеобеспечения города, предоставление субсидий и статистической отчетности.

В ведение Службы заказчика будет передано муниципальное жилье. В функцию Службы заказчика входит налаживание договорных отношений с поставщиками основных жилищно-коммунальных услуг: водоканалом, теплосетями, предприятиями жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, его сотрудники будут проводить конкурсы, вести поиск подрядчиков по содержанию и эксплуатации муниципального имущества. Что будет способствовать демонополизации системы жилищно-коммунального хозяйства. Служба заказчика должна утверждать у собственника программу управления имуществом на срок действия договора управления.

Жилищный фонд г. Иркутска насчитывает 216 тыс. квартир, из них 121,3 тыс. - частные. За последние годы существенно изменилась структура жилищного фонда. Значительно увеличился удельный вес жилья, находящегося в собственности граждан и юридических лиц. Если в начале 90-х гг. в частной собственности находилось только 13,6% жилищного фонда, то к началу 2004 г. -более половины. Многоквартирный жилищный фонд з процессе приватизации стал собственностью множества частных лиц, часть квартир осталась у муниципалитета. В связи с этим требует исследований проблема формирования договорных отношений, определения заказчиков жилищно-коммунальных услуг.

Территориальные подразделения РЦ, пользуясь современными средствами вычислительной техники, осуществляют оперативный расчет стоимости услуг ЖКХ в соответствии с существующим порядком оплаты коммунальных услуг, доводят результаты расчетов до населения. Ежемесячно каждый житель города получает в Байкальском Сбербанке счет-квитанцию с указанием начисленной суммы квартплаты с разбивкой по категориям, суммой задолженности на текущий месяц, начислением пени и др.

Территориальные подразделения РЦ осуществляют все виды расчетов, в том числе и перерасчет оплаты жилья и коммунальных услуг, связанный с предоставлением льгот и субсидий определенной категории граждан, перерасчет при нарушении стандартов и сроков предоставления жилищно-

коммунальных услуг населению, а также начислением пеней за несвоевременную уплату этих видов платежей населением.

Служба заказчика, в состав которой входит РЦ, вырабатывает единую концепцию автоматизации предприятий ЖКХ, занимается обслуживанием вычислительной и копировальной техники предприятий ЖКХ, а также централизованной закупкой вычислительной техники с последующей установкой, наладкой и техническим сопровождением.

Основными задачами и направлениями деятельности РЦ окружных администраций г. Иркутска являются:

1. Оперативное аналитическое и информационное обслуживание городской и окружной администраций.

2. Изготовление единого платежного документа.

3. Оперативное по месту жительства обслуживание населения по расчету оплаты жилья и коммунальных услуг.

4. Начисление населению платежей с учетом льгот и субсидий на основе единой информационной базы по начислению платежей.

5. Перерасчет при нару шении стандартов и сроков предоставления жилищно-коммунальных услуг населению.

6. Внедрение штрафных санкций предприятию, обслуживающему жилье, при некачественном и несвоевременном предоставлении услуг.

7. Оперативное внесение изменений в расчеты между населением и предприятиями ЖКХ при изменении тарифов, льгот и субсидий.

8. Систематическая работа с населением, имеющим задолженность по оплате за жилье и коммунальные услуги.

На нижнем уровне управления жилищным фондом могут быть созданы управдомы. С ними будут заключаться контракты на выполнение работ по эксплуатации муниципального жилищного фонда. При этом появляется возможность применять упрощенную систему налогообложения и снижать налоговую нагрузку на ЖКХ.

Совершенствование системы управления предполагает использование различных организационных форм осуществления деятельности по жилищно-коммунальному обслуживанию. Модели коммерциализации коммунального сектора:

1. Акционирование. При этом у муниципалитета может находиться в собственности до 100% акций, то есть они имеют возможность контролировать акционерное общество.

2. Концессионное соглашение. Имущество под-

лежит возврату в муниципальную собственность по завершении установленного срока. Инвестор в течение срока действия соглашения экономически заинтересован в поддержании коммуникаций в надлежащем состоянии, так как в неисправном виде они не позволят окупить вложенные инвестиции.

Реализация программы обеспечит создание условий для развития конкурентной среды в жи-лищно-коммунальном хозяйстве, стабилизацию экономического состояния отрасли, ресурсосбережение. В результате потребители жилищно-коммунальных услуг получат более высокое качество обслуживания.

Литература

1. Социально-экономическое положение городов и районов области за 2003 г.: Статистический сборник. Часть 2. Иркутск: Федеральная служба государственной статистики; Иркутский областной комитет государственной статистики, 2004. 38 с.

2. О социальной политике на период реформирования ЖКХ Иркугской области: Закон Иркутской области от 5 мая 2003 г. № 23 ОЗ.

3. О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 года № 797.