К вопросу о выборе теоретической модели местного самоуправления

К вопросу о выборе теоретической модели местного самоуправления

УДК 342.55

Бекренев павел Юрьевич

кандидат политических наук, доцент Костромской государственный университет

ppbb7@mail.ru

К ВОПРОСУ О ВЫБОРЕ ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья посвящена проблеме определения теоретической модели местного самоуправления. Ставится вопрос о поиске наиболее эффективной модели для современной России. Рассматриваются базовые модели местного самоуправления, существующие в теории конституционного и муниципального права, и соотношение данных моделей с современной российской законодательной моделью. Анализируется правоприменительная практика в вопросах местного самоуправления. Исследуются разъяснения высших судов, изменения законодательства, мнения ученых. Рассматриваются международные правовые акты, ранее действующее законодательство, факторы, оказывающие влияние на развитие данного института в современной России. Анализируется современное состояния и дается прогноз на будущее развитие теории и практики вопроса.

Ключевые слова: местное самоуправление, модель местного самоуправления, государственная теория местного самоуправления, дуалистическая теория местного самоуправления, политическая модель местного самоуправления, государственная модель местного самоуправления.

Практика поиска эффективной модели местного самоуправления в разных странах выработала множество подходов к данному явлению. Необходимость поиска для России своей модели также, безусловно, очевидна.

Правовая конструкция, регламентированная Конституцией Российской Федерации 1993 года, критически осмысливается многими учеными. Например, О.О. Миронов указывает, что большие сложности в правовой практике вызывает формулировка статьи 112 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы муниципальной власти не относятся к системе органов государства. Указанную статью следовало бы исключить из текста основного закона, поскольку практически невозможно себе представить, чтобы миллионные по численности населения города и крупные областные центры управлялись вне системы государственных органов [5, с. 87].

По мнению Л.И. Черкасова, желание скорее преодолеть «огосударствление» местного самоуправления при дефиците теоретических знаний о правовой природе государства, муниципальной власти и самоуправления привело к закреплению в конституционном праве теории негосударственной природы муниципальной власти, истоки которой восходят к «общественной» теории самоуправления [8, с. 115].

Закрепленные законами Российской Федерации об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг. определения местного самоуправления пусть и отличаются друг от друга, но реализуют иную, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, позицию. Федеральный закон 1995 г. в определении местного самоуправления акцентирует внимание на возможности участия населения в решении местных вопросов и задач, в свою очередь закон 2003 г., не отказываясь и от вышеупомянутого права, называ-

ет местное самоуправление прежде всего формой реализации народовластия.

Многие из российских государствоведов, например И.В. Выдрин, полагают более рациональным подход Европейской хартии и указывают, что по сравнению с указанным документом «российский подход представляется идеализированным» [2, с. 74].

Среди множества теорий, различным образом объясняющих природу местного самоуправления, выделяют «государственную теорию» муниципальной власти, в соответствии с которой местное управление - это прежде всего «одна из многочисленных форм организации местного государственного управления» [3, с. 51]. В Российской Федерации более развернуто положения данной теории были развиты исследователями местного самоуправления, среди которых можно выделить И.Д. Беляева, А.И. Васильчикова, В.П. Безобра-зова, Н.И. Лазаревского, А. Градовского [7, с. 18]. Данная теория разделяется на юридическое и политическое направления. Иногда юридическая теория рассматривается самостоятельно [5, с. 10].

С точки зрения юридической теории самоуправления органы муниципальной власти не являются государственными органами, однако государство передает муниципальной власти ряд государственных прав в определенном объеме, обеспечивая при этом их неприкосновенность и независимость. Базовое начало данной теории заключается в делении полномочий и функций по управлению муниципальными вопросами между местными органами и государственными, а соответственно, в более четком оформлении властных полномочий государственных и муниципальных публичных правовых институтов.

В виде альтернативного направления в государственной теории местного самоуправления существует политическая теория, которая построена на противопоставлении чиновников и выборных

© Бекренев П.Ю., 2017

Вестник КГУ № 4. 2017

243

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

должностных лиц от населения, большое значение уделяется процессу выборов, идеализируется роль чиновников, избираемых населением [7, с. 20-27].

Рассматривают также теорию дуализма муниципальной власти, в соответствии с которой органы местного самоуправления, осуществляющие различные управленческие функции, выходят за пределы вопросов местного значения и, следовательно, обязаны осуществлять свою деятельность как инструмент государственной администрации.

Единое понятие сути природы муниципальной власти отсутствует и в современной науке.

С.А. Авакьян, к примеру, назвал принцип самостоятельной муниципальной власти изначальным дефектом конституционного права, созданным «на почве заблуждений, романтизма или... отчаяния» [1].

В правоприменительной практике в настоящее время встречаются следующие положения.

Так, из Постановления Конституционного суда № 1-П от 24.01.1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (абзацы 6 п. 4, 3 и 5 пункта 5 мотивировочной части) можно сделать вывод, что суд напрямую исходит из того, что в рамках органов муниципальной власти не могут создаваться представительные и исполнительные государственные органы территориальных единиц, не имеющие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ статуса административных территориальных единиц, напрямую входящих в его состав, - город районного подчинения, район в городе и др. На данном уровне публичная власть осуществляется посредством муниципальной власти и органов местного самоуправления, не входящих в систему государственной власти [4].

В другом решении федерального Конституционного суда прямо высказывалось, что «указание на то, что органы местного самоуправления являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной» [6].

Данные положения ближе по своему пониманию к дуалистической концепции местного самоуправления.

Одна из основных проблем, возникающих при реализации реформы муниципальной власти, заключается не в выборе между централизацией и децентрализацией, а в установлении надлежащего баланса между ними, адекватного существующим реальным условиям.

В настоящее время муниципальное самоуправление в Российской Федерации характеризуют следующие явления:

а) высокий уровень коррупции;

б) недостаточная разработанность законодательства различных уровней;

в) низкая самостоятельность местных органов власти;

г) большая финансовая зависимость от центральной власти;

д) слабый уровень доверия со стороны общества;

е) дефицит муниципальных бюджетов;

ж) неэффективность управленческих механизмов;

з) конфронтация между государственными и муниципальными органами власти.

Среди перечисленного особо следует выделить слабую финансовую обеспеченность местных бюджетов, что практически исключает или сводит на нет практическую целесообразность децентрализации муниципальной власти.

В результате получается ситуация, в которой теоретическая модель, закрепленная в Конституции РФ, входит в определенный конфликт с потребностями оптимизации принципов и механизмов публичной власти, что в конечном итоге повлечет либо изменение законодательства, либо очередную экономическую реформу местного самоуправления.

Библиографический список

1. Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 8.

2. Выдрин И.В. Муниципальное право России. -М., 2004.

3. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2006.

4. Постановление Конституционного суда № 1-П от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ. правовая система.

5. Местное самоуправление и муниципальное управление / под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского. - М., 2009.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 4. - Ст. 532.

7. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. - СПб., 2003.

8. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. - М., 1997.

244

Вестник КГУ № 4. 2017