Конституция как инструмент правовых, социальных и политических преобразований

РЕЦЕНЗИИ

Конституция как инструмент правовых, социальных и политических преобразований*

Новая книга доктора юридических наук, профессора С. М. Шахрая с формальной точки зрения посвящена одному предмету — российской Конституции 1993 г. Тем не менее уже само название монографии «О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований» предупреждает читателя, что ему не следует ждать от этой работы «чистоты» юридического жанра. Наряду с теоретико-правовыми изысканиями монография содержит обширный исторический экскурс в начало 1990-х гг., политическую аналитику, практические рекомендации законодателям и даже социально-психологические эссе.

Такой подход, на мой взгляд, отражает многомерный образ российской Конституции и конституционного законодательства, которые не только оказывают самое непосредственное влияние на все стороны общественной жизни, но и динамично меняются, обеспечивая необходимый в современных условиях баланс стабильности и развития.

Монография, посвященная исследованию феномена действующей Конституции Российской Федерации как инструмента управления масштабными социальными трансформациями, состоит из пяти глав и обширных приложений историко-юридического характера.

В первой главе автор излагает свой подход к рассмотрению конституции как механизма, с помощью которого

* Рецензия на книгу: Шахрай С. М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М.: Наука, 2013. 919 с.

«одна общественная система порождает другую общественную систему» (с. 13). Он отмечает, что Конституция 1993 г. родилась в условиях эскалации политического и экономического кризиса на фоне торможения реформ и резкого раскола элит, а потому должна была решать две одинаково важные задачи: способствовать восстановлению общественного согласия и одновременно служить эффективным инструментом трансформации социально-экономической системы (с. 14).

Как участник процесса разработки проекта новой российской Конституции автор излагает оригинальное видение ее внутреннего устройства, делая акцент не столько на юридической логике документа, сколько на его практической инстру-ментальности. Он считает ключевыми три ипостаси Основного закона: конституция как «ядро согласия», конституция как процедурный документ и конституция как «образ желаемого будущего» (разд. 1.4).

Вторую главу своего исследования автор посвящает анализу заложенных в действующем Основном законе конституционных моделей. В отличие от обозначенного в юридической литературе подхода1 под указанным

1 См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005; Хабриева Т. Я. Конституционные модели и основные этапы конституционного развития // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. Вып. 1; Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель и развитие законодательства // Конституция и законодательство: матер. международ. науч.-практ. конф. Москва, 29 октября 2003 г. Кн. 2. М., 2004.

термином он понимает описание желаемого образа (плана) того или иного конституционного института (группы общественных отношений), характеристики которого складываются в процессе юридического анализа и системного толкования норм Конституции (с. 86). В частности, он подробно излагает особенности новых для России конституционных моделей отношений государства и общества; формы правления; политической системы; российского федерализма; экономики; общественного контроля и др., а в третьей главе анализирует общие итоги их практического воплощения.

Профессор С. М. Шахрай предлагает свое толкование многих положений Основного закона, отталкиваясь от замысла законодателя и знакомя читателя с теми конкретно-историческими реалиями, которые повлияли на выбор юридических формулировок и логических построений.

Правда, говоря в третьей главе монографии о реализации в России новой конституционной модели, автор останавливается только на ее отдельных параметрах — конституционной модели федерализма и конституционной модели экономики и государственного аудита. Возможно, такое предпочтение обусловлено научными интересами автора. Однако само определение наличия самостоятельной конституционной модели государственного аудита, о которой говорит автор (с. 372—384), представляется спорным. Без сомнения, отдельные направления формирования российской модели государственного аудита берут начало в конституционных нормах и принципах, но вряд ли даже все имеющееся количество данных конституционных установлений, касающихся прежде всего ключевых характеристик Счетной палаты Российской Федерации, способно породить целую конституционную модель и предопределить основы правового и институционального построения всей системы государственного аудита.

Дискуссионным представляется набор выделяемых в монографии признаков, наличие которых необходимо и достаточно для вывода о том, что данное государство является федерацией. Автор считает, что в качестве указанных признаков можно выделить такие принципы федерализма, как принцип единства федерации, принцип институциональной самостоятельности (автономии) частей федерации, принцип участия субъектов федерации в реализации власти на федеральном уровне, принцип субсидиарности, принцип равенства прав субъектов федерации (с. 310—311).

Полагаем, что не всегда эти чисто внешние признаки позволяют с точностью отнести государство к числу федеративных. Более того, известные миру федерации почти столь же различны, как и все государства; при этом концепции федерализма, как правило, привязаны к конкретным чертам конкретных государств. Поэтому признаки, которые выделяет автор, нередко даже в суммарном виде не обладают эмпирической очевидностью.

Так, С. М. Шахрай называет в качестве одного из признаков федерации принцип единства, который, по его мнению, выражается «в отсутствии права субъектов федерации на сецессию, в верховенстве федеральной конституции и федеральных законов на всей территории федерации, в праве федерации на федеральную интервенцию, в наличии процедур ответственности за нарушение федеральной конституции». Однако вряд ли кто-либо сомневается в том, что на таких же принципах строятся взаимоотношения между административно-территориальными единицами или регионами и любыми унитарными государствами мира.

Говоря о принципе субсидиарно-сти, который, по мнению автора монографии, означает, что «вмешательство более высоких уровней власти в дела регионов и местных сообществ допускается только тогда,

когда этого требует характер разрешаемой проблемы и эта проблема с очевидностью не может быть решена на местном уровне», не стоит забывать, что он имеет универсальный характер для организации государственного управления многих современных государств и поэтому находит закрепление в конституциях отдельных унитарных государств (например, Польши), а также с успехом применяется на уровне межгосударственных объединений (например, Европейского Союза).

Принцип институциональной самостоятельности (автономии) частей федерации, который, как отмечает автор, «выражается, в частности, в наличии сферы исключительных предметов ведения и полномочий субъектов федерации, а также в обладании ими всей полнотой государственной власти вне предметов ведения и полномочий федерации», также не является характерным исключительно для федераций, поскольку во многих унитарных государствах статус муниципальных властей тоже обусловлен наличием самостоятельного круга предметов ведения и полномочий.

Что касается принципа участия субъектов федерации в реализации власти на федеральном уровне, который «выражается как в институциональных формах (вторая палата парламента, представительство субъектов федерации в федеральных органах исполнительной власти и т. п.), так и в процедурных формах (например, законодательное определение принципов и порядка участия субъектов федерации в законодательной и исполнительной деятельности на федеральном уровне)», то и его довольно трудно отнести к принципам, характерным исключительно для федеративных государств. Как известно, наличие второй палаты парламента может быть присуще и унитарным государствам (например, Великобритании, Нидерландам, Франции, Ирландии, Италии). В то же время не все федеративные го-

сударства имеют в структуре своего парламента вторую палату — ее нет в федеративных Соединенных Штатах Микронезии, Танзании, Сент-Китсе и Невисе, Коморских островах и др. Представительство в центральных органах исполнительной власти может быть предоставлено и органам местного самоуправления унитарных государств, точно так же, как им может быть предоставлено право участия в законодательном процессе на государственном уровне.

Наконец, принцип равенства прав субъектов федерации, означающий, «что субъекты федерации имеют одинаковые права во взаимоотношениях с федеральным центром», также нередко характерен для многих унитарных государств, где не устанавливаются какие-либо особенности для взаимоотношений административно-территориальных единиц одного территориального уровня и органов государственной власти. С другой стороны, в мире известны федерации (например, Канада), в которых установлен различный статус ее субъектов.

Безусловно, в ходе глобализации получают развитие универсальные черты, характерные как для федераций, так и для унитарных государств. На фоне развитых демократических государств нарастает тенденция сглаживания различий между федеративными и унитарными государствами: первые движутся в сторону унитаризации, а вторые, напротив, приобретают черты и элементы федеративных государств. Этим обусловлено возникновение такой формы, как региональное государство, основанной на предоставлении широкой автономии отдельным территориям. Вместе с тем, анализируя федерацию в аспекте ее соотношения с другими формами государственно-территориального устройства, нельзя не отметить, что современный период характеризуется усиливающейся дифференциацией государств с федеративным устройством. Тем не менее, хотя в современ-

ной конституционной науке и практике не достигнуто совершенно определенное представление о признаках федерализма, различия между этими формами государственно-территориального устройства объективно существуют и требуют своего дальнейшего исследования2.

Спустя 20 лет после принятия российской Конституции можно со ссылками на конкретные примеры спорить о целесообразности или эффективности отдельных правовых решений авторов Основного закона, но история не знает сослагательного наклонения. Как справедливо отмечает С. М. Шахрай, новый Основной закон России рождался отнюдь не в результате кабинетных изысканий и отвлеченных математических расчетов. Конституция 1993 г. стала итогом живого юридического творчества и политического искусства (с. 10). В любом случае следует признать, что исследование особенностей создания и функционирования действующей Конституции Российской Федерации с учетом сложнейшего исторического, политического, социально-экономического контекста конца ХХ в. дает этим сюжетам привлекательную многомерность, глубину и динамичность. Основной закон предстает как неотъемлемая часть нашей общественной жизни.

Присущие автору подходы отражаются в его понимании смысла и функций конституции, в его теоретических рассуждениях. И хотя в монографии не раз подчеркивается, что новая российская Конституция в системе координат «личность — общество — государство» на первое место ставит человека, его права и свободы, самого автора больше за-

2 Подробнее об этом см.: Хабриева Т. Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2010. С. 90—136; Чиркин В. Е. Современный федерализм:сравнительный анализ. М., 1995; Волкова О. Н., Ковачев Д. А, Лафитский В. И. и др. Федерация в зарубежных странах. М., 1993.

нимают принципы создания сильного государства и его эффективное функционирование, без чего все заявленные права и свободы оказываются в «безвоздушном пространстве», т. е. они ничем не гарантированы (с. 89—92).

Тем не менее, на мой взгляд, конституции пишутся в конечном счете не для государства, а для человека, для которого главное состоит не в том, каковы органы государства, сроки рассмотрения законов или порядок отношений главы государства с правительством, а в закреплении в конституции жизненных вопросов, касающихся каждого человека: его места в обществе, прав и обязанностей, экономических и социальных, аспектов его повседневной жизни, создаваемых людьми объединений, их отношений с государством.

Как отмечается в монографии, сравнение конституционного «плана и факта» является крайне важным для объективной оценки успехов системных реформ. По мнению автора, сегодня очевидно, что далеко не все цели достигнуты, не все модели реализованы на сто процентов. Тем более что Конституция, которая однозначно и жестко установила базовые, принципиальные идеи для строительства новой России, допускает определенную амбивалентность в решении вопросов практического характера (с. 301—302).

Эта упоминаемая автором «амбивалентность» нередко называется в числе погрешностей Основного закона. Однако С. М. Шахрай настаивает на том, что возможности широкого политического творчества в рамках неизменной Конституции являются скорее плюсом, а не минусом, поскольку стабильность Основного закона в условиях незавершенного социального перехода является для него ценностью исключительного характера. Автор даже предлагает всем политическим силам ввести своего рода «мораторий» на критику действующей российской Конституции, поскольку, по его мнению, нали-

чие расколотой исторической памяти в обществе, помноженное на отсутствие уважения к символам государственного единства, означает для любой страны длительное сохранение периода «политической турбулентности» (с. 513).

Другим аргументом в пользу сохранения стабильности Конституции 1993 г. автор считает неисчерпанность ее внутреннего юридического потенциала, предлагая целую серию примеров, демонстрирующих возможности решения различных актуальных проблем государственного и политического строительства (гл. 4). Не опровергает этот вывод и внесенный Президентом РФ проект поправок в Конституцию, поскольку коррекция ее текста в направлении объединения высших судов общей и арбитражных юрисдикций оставляет провозглашенные в ней принципы правосудия неизменными.

В своей книге С. М. Шахрай стремится доказать, что достаточно эффективная практика 20-летнего функционирования Конституции Российской Федерации стала следствием глубоко продуманных теоретических подходов, положенных в ее основу. Соглашаясь с основной идеей автора, стоит признать, что жизненную силу Конституции придают не только теоретические построения, но и полноценная практика ее применения. Собственно, в этом и состоит главный вывод, к которому приводит внимательное прочтение этой безусловно интересной и во многом уникальной книги.

Т. Я. Хабриева,

академик РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, директор ИЗиСП