Модели и механизмы частно-государственного партнерства в инновационном развитии региона

Вестник Российского университета кооперации. 2012. №1

ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ

УДК 330.341.1

МОДЕЛИ И МЕХАНИЗМЫ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В ИННОВАЦИОННОМ РАЗВИТИИ РЕГИОНА

Т. А. Богатова

Исследование актуальных вопросов частно-государственного партнерства (далее - ЧГП) в инновационном развитии региона. Особое внимание уделено характеристике особенностей механизмов, институтов и инструментов частно-государственного партнерства.

Ключевые слова: инновации, модели частно-государственного партнерства, механизмы частно-государственного партнерства.

Изучение регионального опыта реализации инновационных проектов на основе ЧГП позволяет выделить следующие базовые модели партнерства с присущим каждой из них специфичным соотношением форм организации, финансирования и кооперации между субъектами партнерских отношений.

В зависимости от отрасли, в которой

намечена реализация проекта, и наличие бюджетных ограничений определяются модели и формы партнерства. Основными организационными моделями, используемыми для реализации механизма ЧГП в инновационном развитии региона, являются эксплуатационные, концессионные и кооперационные (табл. 1).

Таблица 1

Характеристика моделей частно-государственного партнерства

Модели ЧГП Характеристика и использование базовых моделей

1. Эксплуатационные модели

1.1. Модель оператора Оказание общественных услуг, поставка продукции для государственных нужд. Характеризуется четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством. Бизнес оказывает государству определенные виды услуг, получая за это установленное договором вознаграждение.

1.2. Модель лизинга (аренды) Аренда частным сектором государственных сооружений, производственного оборудования. Является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире накоплен представительный опыт лизинговых форм партнерства муниципалитетов с частным бизнесом.

2. Кооперационная модель

2.1. Модель кооперации Используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, т.е. партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.

2.2. Договорная модель Совместная реализация инвестиционных проектов на основе проектных договоров. Разделение рисков между государством и бизнесом на договорных условиях в рамках реализации инвестиционных проектов. Используется в отраслях, в которых инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек производства

3. Концессионная модель

3.1. Модель концессии Действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также в тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по правовым причинам

В эксплуатационной модели частный экономический субъект принимает на себя обязанности по частичной либо полной эксплуатации объекта, принадлежащего государству, и получает за это вознаграждение, а государство отвечает за осуществление общественной функции перед потребителями (населением), которые перечисляют государству плату за пользование.

В концессионной модели частный экономический субъект осуществляет работы или оказывает определенные услуги непосредственно конечным потребителям (населению) и получает право напрямую финансировать свои затраты из платы за пользование объектом. При этом ответственность за осуществление общественной функции несет предприниматель (концессионер), а за государством (концендентом) сохраняются контрольные функции.

В кооперационной модели (общественной модели) общественные функции возла-

гаются на совместное предприятие, которое создается государственным партнером вместе с одной или с несколькими частными компаниями [3]. Выбор той или иной модели ЧГП по сравнению с альтернативными должен осуществляться, на наш взгляд, на основе сравнения соответствия вышеописанных организационных моделей для реализации конкретного ЧГП-проекта.

При реализации на основе проектов ЧГП в рамках определенной модели используются разнообразные механизмы партнерства государственных структур и частного бизнеса. Ниже приводится список основных механизмов ЧГП, размещённых по возрастанию автономности частного сектора, начиная с механизма полного государственного контроля и заканчивая максимально широкой автономностью частного бизнеса. В последнем случае объект передаётся частному предпринимательству в собственность полностью (рисунок).

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

4 Г осударственное обеспечение общественными благами;

4 Контракты на предоставлению услуг;

4 Аутсорсинг;

4 Проектирование и конструирование (Design & Construct, D&C);

4 Продажа и пользование на базе лизинга (Sale & Leaseback, S&L);

4 Оперативное управление и поддержание в надлежащем состоянии (Operate&Maintain, O&M);

4 Оперативное управление, поддержание и стратегическое управление (Operate, Maintain & Manage, O&M&M);

4 Строительство, передача государству, оперативное управление (Build, Transfer, Operate, BTO);

4 Строительство, оперативное управление, передача государству (Build, Operate, Transfer, BOT);

4 Строительство, пользование на базе лизинга, передача государству (Build, Lease, Transfer, BLT); 4 Строительство, пользование на базе лизинга, передача, поддержка (Build, Lease, Transfer, Maintain, BLTM);

4 Строительство, владение, оперативное управление, уничтожение (Build, Own, Operate, Remove, BOOR);

4 Строительство, владение, оперативное управление, передача (Build, Own, Operate, Transfer, BOOT);

4 Пользование через лизинг, обновление, оперативное управление, передача (Lease, Renovate, Operate, Transfer, LROT);

4 Проектирование, конструирование, стратегическое управление, финансирование (Design, Build, Finance, Operate, DBFO);

4 Проектирование, конструирование, стратегическое управление, финансирование (Design, Construct, Manage, Finance, DCMF);

V4 Проектирование, строительство, финансирование, оперативное управление, стратегическое управление (Design, Build, Finance, Operate, Manage, DBFOM);

4 Строительство, владение, оперативное управление (Build, Own, Operate, BOO);

4 Франшиза;

4 Концессия;

4 Совместное предприятие;

4 Партнёрство с дополнительными правами (Regeneration Partnership);

4 Полная приватизация (Outright Privatization).

ЧАСТНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

Основные механизмы государственно-частного партнерства

Из перечисленного (рисунка) видно, как повышается степень фактического участия частного предпринимательства в совместных государственно-частных проектах в зависимости от избранного механизма партнерства и масштабов передачи правомочий собственника частному предприятию. Крайние варианты представляют собой простые контрактные отношения (контракты на работы и услуги) с полным сохранением каждым партнером всех правомочий собственности, с одной стороны, и полную приватизацию, т.е. передачу навсегда прав собственности от государства частному предпринимателю, с другой. А между этими полюсами расположено множество возможных вариантов и механизмов государственно-частных партнерских отношений, базирующихся на различной степени переуступки тех или иных правомочий собственника от государства частному предпринимателю на срок и на условиях, предусмотренных соответствующим партнерским соглашением.

Как правило, взаимодействие между государством и рынком носит долговременный характер. Обычно роли между государством и частным бизнесом чётко разграничены, государство действует на одном поле, частный сектор - на другом. Партнёр -ство смешивает эти поля в одно и заставляет обоих игроков существовать в кардинально иной среде, в которой действуют и другие правила. Здесь влияние оказывается и макроэкономически, и на микроуровне. Обоим игрокам приходится приспосабливаться к более сложным условиям функционирования, к поиску компромиссов не только с внешней средой, но и внутри самого партнёрства [2].

Согласно данным Ассоциации менеджеров, наиболее востребованными механизмами для организации ЧГП в России являются:

• BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство;

• BOOT (Build, Own, Operate, Transfer

- строительство - владение - эксплуатация/

управление - передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти;

• BTO (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения;

• BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора;

• BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/ управление - обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов;

• DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство

- владение - эксплуатация/управление -передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование

- эксплуатация/управление) специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов [6].

ЧГП как определенным образом структурированная система взаимоотношений государства и бизнеса включает, кроме моделей и механизмов соответствующие инструменты и институты.

Инструменты ЧГП по источникам финансирования можно условно разделить на:

— инструменты бюджетного инвестирования (федеральные целевые и федеральные адресные инвестиционные программы);

— инструменты бюджетного финансирования без признаков бюджетных инвестиций (сервисные контракты, контракты жизненного цикла);

— инструменты частного инвестирования (концессионные соглашения, иные виды инвест-соглашений с условиями инвестирования со стороны бизнеса);

— смешанное финансирование, которое

может осуществляться в ряде комплексных проектов (например, в инвестиционных соглашениях, реализуемых с участием средств Инвестиционного фонда РФ);

— особый класс инструментов образуют кредиты и иные финансовые инструменты ВЭБ [1].

Анализ использования такого инструмента ЧГП, как федеральные программы развития регионов, показал, что в настоящее время практически отсутствуют едино -образные правила их формирования, отбора включаемых в них совместных проектов государства и частного бизнеса, распределения средств в зависимости от приоритетов или изменившихся условий в рамках утвержденных программ.

Использование федеральных программ развития регионов в качестве инструмента ЧГП будет более эффективным при разработке и внедрении детализированной процедуры их формирования, включающей систему конкурсного отбора проектов, а также введения в практику заключения инвестиционных соглашений между государством и частными компаниями о совместной реализации проектов на основе ЧГП.

Достоинством такого инструмента ЧГП как концессия является то, что государству не приходится тратить средства налогоплательщиков на создание объектов государственной и муниципальной инфраструктуры. В мире насчитывается около десятка различных типов концессий, однако пока в России применяется только классическая их форма Built Operate Transfer (Строительство-управление-передача), например, при реализации проекта «Строительство в г. Санкт-Петербурге Орловского тоннеля под р. Невой в рамках развития Волго-Балтийского водного пути».

Одним из эффективных источников финансовых ресурсов при реализации проектов на основе ЧГП, способствующих мобилизации долгосрочных ресурсов для развития региональных экономик, являются заемные средства кредитных организаций. Вместе с тем, на российском финансовом рынке до сих пор не получили распространения отдельные инструменты внебюджетного инвестирования, давно используемые в рамках ЧГП в зарубежных странах. Это ограничивает возможности привлечения капитала для создания и развития объектов транспортной, энергетической, жилищно-коммунальной и иной инфраструктуры в региональных экономиках. В этих условиях, по нашему мнению, представляется весьма актуальным расши-

рение перечня инструментов ЧГП, в том числе на основе использования мирового опыта.

Проведенный анализ показал, что реализуемые в субъектах Российской Федерации проекты на основе ЧГП представляют собой максимально приближенную к используемой в мировой практике схему проектного финансирования, а наиболее востребованным является комбинированный механизм их финансирования, предполагающий наряду с бюджетными источниками привлечение средств частных инвесторов.

К финансовым институтам ЧГП относятся, прежде всего, Внешэкономбанк, Инвестиционный фонд РФ, государственные корпорации и т.п. Основной задачей институтов ЧГП является обеспечение совместных проектов государства и частного бизнеса, осуществляемых в целях диверсификации и повышения конкурентоспособности региональных экономик, необходимыми инвестиционными ресурсами (бюджетными и внебюджетными). Внешэкономбанк — это институт ЧГП. Благодаря использованию инструментов ВЭБа может быть гарантировано не только исполнение обязательств государства по ЧГП-проектам, но и защита государственных интересов при распределении бюджетных ассигнований.

В инфраструктурных проектах ВЭБ может выступать кредитором или предоставлять гарантии для получения кредитов в коммерческих банках. Кроме того, ВЭБ может сыграть ключевую роль в процессе ввода такого финансового инструмента, как инфраструктурные облигации. После завершения строительства инфраструктурного объекта под те же гарантии ВЭБ концессионер, иной инвестор или проектная компания, реализовавшие проект, могут эмитировать ИО. Выручка от эмиссии 1/10 может направляться на погашение кредита. Кроме того, одной из обсуждаемых инициатив относительно участия ВЭБа в ЧГП-проектах является идея о передаче ему полномочий координатора по проектам, финансируемым за счет привлечения средств Инвестиционного фонда РФ. Еще один возможный вариант - возложение на ВЭБ функций инвестиционного консультанта по ЧГП-проектам, финансируемым из Инвестфонда [1].

На наш взгляд, наметившийся «уклон» в сторону реализации ЧГП-проектов посредством активного использования финансовых инструментов ВЭБ происходит по следующим причинам: с одной стороны, ВЭБ имеет

большие ресурсы для реального структурирования, администрирования и оценки ЧГП-проектов, а с другой — является субъектом, приближенным к государству.

Принципиально новым, наиболее перспективным институтом ЧГП в части активной государственной инвестиционной политики по поддержке региональных экономик, максимально соответствующим российской концепции ЧГП и самым развитым с точки зрения нормативной правовой проработки и практики применения, является Инвестиционный фонд РФ. Он образован в конце 2005 г. и в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации представляет собой часть средств федерального бюджета, которая подлежит использованию в целях реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства.

По состоянию на конец 2010 г. на федеральном уровне отобраны и утверждены Правительством РФ 15 инвестиционных (комплексных инвестиционных) и 23 региональных инвестиционных проекта на основе ЧГП, для осуществления которых предусмотрено предоставление государственной поддержки в различных формах за счет средств Инвестиционного фонда РФ в объеме около 850 млрд. рублей (табл. 2) [4].

При этом более половины проектов на основе ЧГП (53%) реализуется в Центральном и Приволжском федеральных округах, а по совокупной сметной стоимости проектов выделяются Сибирский и Северо-Западный федеральные округа (соответственно - 528,3 и 349,1 млрд руб.).

Анализ реализации проектов на основе ЧГП в региональных экономиках позволил сделать вывод о мультипликативном эффекте, возникающем в результате их реализации. Так, государственная поддержка проектов на основе ЧГП в субъектах РФ и муниципальных образованиях в различных ее формах за счет средств Инвестиционного фонда РФ явилась катализатором активности частных инвесторов. Проведенные расчеты показывают, что в среднем по всем проектам на основе ЧГП на 1 руб. средств федерального бюджета из Инвестиционного фонда РФ в 2007-2010 гг. привлекалось 2,5 руб. средств частных инвесторов (собственных и заемных), в том числе по инвестиционным (комплексным инвестиционным) проектам это соотношение составляло 1 к 2,4. По региональным инвестиционным проектам оно значительно больше

— 1 к 3,8, что свидетельствует о большей заинтересованности предпринимательских структур в инвестировании средств в этот вид ЧГП в субъектах РФ. Более того, по всем ви-

Таблица 2

Виды проектов ЧГП, реализуемых в региональных экономиках при государственной поддержке

за счет средств Инвестиционного фонда РФ

Сметная стоимость проекта (в среднем) Источники финансирования проекта

Средства частного бизнеса Средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов Средства Инвестиционного фонда РФ

собственные заемные

сумма, млн. руб. уд. вес, % сумма, млн. руб. уд. вес, % сумма, млн. руб. уд. вес, % сумма, млн. руб. уд. вес, % сумма, млн. руб. уд. вес, %

Инвестиционные (комплексные инвестиционные) и региональные инвестиционные проекты-38 в том числе: 82655 100 30821 37,3 24774 30,0 4832,5 5,8 22226 26,9

- региональные инвестиционные проекты-23 4538 100 1528 33,7 2148 47,3 282,3 6,2 579 12,8

- инвестиционные проекты-8 108935 100 37140 34,1 32309 29,6 8702,6 8,0 30783 28,3

- комплексные инвестиционные проекты-7 52621 100 23600 44,8 16163 30,7 409,7 0,8 12448 23,7

дам проектов на основе ЧГП, реализуемых в

2007-2010 гг. в региональных экономиках, наблюдалась положительная погодовая динамика улучшения указанного мультипликативного эффекта. Проекты на основе ЧГП, реализуемые в региональных экономиках с привлечением средств Инвестиционного фонда РФ, становятся важным инструментом повышения занятости населения и сокращения уровня безработицы. Только в 2009 г. по данным Минрегиона России, создано более 61 тыс. рабочих мест в 32 субъектах РФ по уже утвержденным Правительством РФ проектам. Реализуемые в региональных экономиках проекты на основе ЧГП существенно влияют на поступления в бюджетную систему. Сумма дополнительных платежей в бюджетную систему РФ, ожидаемых к поступлению в связи с реализацией указанных проектов, за прогнозный период 10 лет оценивается в 257,7 млрд руб. в год.

Однако исследования показали, что в настоящее время степень влияния государственной поддержки проектов на основе ЧГП, реализуемых в региональных экономиках, является далеко не оптимальной. Начиная с 2007 г. наблюдалось сокращение бюджетных ассигнований из Инвестиционного фонда РФ на реализацию проектов в субъектах РФ, и, как следствие, снижение темпов привлечения средств из внебюджетных источников. Эта тенденция получила развитие в связи с финансово-экономическим кризисом и в последующие годы. В результате фактическое финансирование проектов на основе ЧГП, существенно отставало как от объема средств, предусмотренных в паспортах проектов, так и средств, предусмотренных на эти цели федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Тем не менее, в современных условиях востребованность региональных экономик в получении государственной поддержки из Инвестиционного фонда РФ на реализацию проектов ЧГП остается высокой. Только за

2008—2010 гг. от субъектов РФ поступило более 120 заявок на предоставление государственной поддержки для реализации региональных инвестиционных проектов на общую сумму около 50 млрд руб.

Таким образом, результаты исследования позволили сделать вывод о том, что в настоящее время средства Инвестиционного фонда РФ являются важнейшим инструментом реализации проектов на основе ЧГП в региональных экономиках. Так, доля средств

Инвестиционного фонда РФ в бюджетных расходах на реализацию проектов на основе ЧГП составляет 81,4 %, а в общих расходах

- около 30 % [4].

Вместе с тем, в ходе реализации в регионах и муниципалитетах проектов на основе ЧГП возникает ряд проблем, сдерживающих их более масштабную реализацию.

Во-первых, правилами, регламентирующими порядок выделения средств из Инвестиционного фонда РФ, не предусмотрено предоставление соответствующих бюджетных ассигнований для финансирования разработки проектно-сметной документации региональных инвестиционных проектов ЧГП, как это предусмотрено при реализации инвестиционных (комплексных инвестиционных) проектов на территории субъектов РФ. Зачастую регионы не способны самостоятельно профинансировать разработку необходимой проектно-сметной документации. Такая практика тормозит реализацию инфраструктурных проектов на основе ЧГП в региональных экономиках. Поэтому некоторые авторы обоснованно предлагают из Инвестиционного фонда РФ осуществлять финансирование разработки проектно-сметной документации региональных инвестиционных проектов на основе ЧГП.

Кроме того, целесообразно направление части средств Инвестиционного фонда РФ на финансирование деятельности инвестиционных фондов, создаваемых в субъектах РФ. Для осуществления подобной государственной поддержки проектов на основе ЧГП в субъектах РФ и муниципальных образованиях, осуществляемой на конкурсной основе, необходимо разработать критерии ее предоставления, важнейшим из которых должен быть вклад соответствующего проекта на основе ЧГП в социально-экономическое развитие региона. При таком подходе субъекты РФ и муниципальные образования, не обладающие адекватными финансовыми ресурсами, но имеющие высокий потенциал и создавшие эффективную систему работы с частными инвесторами, смогут получить необходимое финансирование для подготовки и реализации региональных проектов.

Для сложившейся системы институтов и инструментов ЧГП характерна излишняя концентрация управленческих функций в федеральном центре. Так, например, уровень принятия решений по проектам на основе ЧГП можно считать неоправданно высоким, если паспорта проектов утверждаются распоряжениями Правительства РФ. Прохождение

предусмотренной многоуровневой системы принятия решения вплоть до соответствующего распоряжения Правительства РФ требует не менее одного года. В этой связи предлагается снизить уровень принятия решений по реализации региональных проектов на основе ЧГП до уровня государственной власти субъектов РФ при сохранении координирующей и регулирующей роли соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, при всем разнообразии форм государственной поддержки реализуемых в региональных экономиках проектов на основе ЧГП, роль государства в ЧГП необоснованно, на наш взгляд, ограничена, главным образом, прямыми бюджетными инвестициями в создание объектов капитального строительства государственной или муниципальной собственности, что исключает возможность поддержки проектов на основе ЧГП в регионах, например, уже находящихся в стадии реализации.

В целях повышения эффективности использования механизма ЧГП на региональном уровне возникает необходимость расширения возможных форм взаимодействия государства и частных партнеров в части предоставления государственных гарантий для инвесторов, т.е. без прямого финансового участия, а также отсроченной компенсации затрат инвестора на строительство объектов инфраструктуры, предоставления инвестору

налоговых льгот, земельных участков, субсидирования части процентной ставки по кредитам, передачи в аренду или эксплуатацию государственного движимого и недвижимого имущества, поддерживающего соответствующий проект ЧГП.

Таким образом, развитие и усовершенствование механизмов поддержки частно-государственного партнерства на современном этапе требует особого внимания.

Источники и литература

1. Гусев И. ЧГП в условиях экономического кризиса: новые тенденции развития// http:// www.vegaslex.ru.

2. Кеслер А.Я. Партнерство между государственными и частными структурами/ А.Я. Кеслер // Экономические науки. 2007. №7. С. 31.

3. Лебедева Н.Н. Реализация проектов промышленных парков на основе концессионной модели государственно-частного партнерства //ftp:/ /lib.herzen.spb.ru.

4. Министерство регионального развития. Инвестиционный фонд РФ// Официальный сайт http://www.minregion.ru/invest.

5. Понизов П.В. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации // Человек и труд. 2010. № 10. С. 23-24.

6. Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве. М. Ассоциация менеджеров. 2010. С. 51.

7. Фильченков В.А., Платонова Н.А. Модели государственно-частного партнерства в социальной сфере региона (на примере Московской области) // Социальная сфера и социальная политика. 2008, №3. С. 11.

Bogatova Т.А. MODELS AND MECHANISMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP FOR DEVELOPMENT OF REGIONAL INNOVATION

The article deals with topical issues of public-private partnership in the innovative development of the region. Particular attention is paid to characterization of the mechanisms, institutions and instruments of public-private partnershi p.

Key words: innovation, models of public-private partnership mechanisms for public-private partnershi p.

БОГАТОВА Татьяна Александровна родилась в 1976 г., окончила Чебоксарский кооперативный институт МУПК (1997), канд. экон. наук (2007), старший преподаватель кафедры финансов Чебоксарского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации. Автор 60 работ.