Из мэров в пэры

Комитет гражданских инициатив (КГИ), созданный Алексеем Кудриным, опубликовал аналитический отчет «Особенности ротации корпуса мэров в современной России». Исследователи пришли к выводу, что пик распространения модели городского управления с разделением позиций сити-менеджера и главы муниципального образования пройден в 2014 году, но сохраняется тенденция к постепенному формированию корпуса мэров—профессиональных управленцев. При этом самостоятельное сообщество мэров-управленцев пока не сложилось, влияние губернаторов на градоначальников крупных городов растет, а сами мэры сталкиваются с «вызовом избыточной ротации»: им не приходится подолгу задерживаться в должности. Исследователи заметили, что средний срок полномочий дольше у избранных мэров, хотя их число неуклонно сокращается. При этом корпус мэров в целом молодеет и пополняется женщинами, но происходит это не быстро. Приходят в мэры сейчас в основном муниципальные и региональные чиновники, а двумя самыми распространенными вариантами дальнейшего развития событий для российского градоначальника является переход на работу в регион либо уголовное дело.

Авторы исследования проанализировали карьерные траектории 359 человек, занимавших должности градоначальников в 109 городах (80 региональных центров и 29 городов с населением свыше 200 тыс. человек) с января 2008 по март 2019 года. За это время модель организации местного самоуправления в крупных российских городах сменилась дважды, напоминают исследователи: прямые выборы мэров уступили «двуглавой» системе, предполагавшей наем сити-менеджера, а затем наиболее распространено стало избрание мэра муниципальными депутатами по результатам конкурса.

Исследователи пришли к выводу, что «пик популярности использования модели с сити-менеджером в Российской Федерации пройден».

В 2008 году модель сити-менеджера существовала в 26% городов, в 2014 году эта доля выросла до 57%, а к 2019 году сократилась до 39%.

2014 год оказался пиком избрания «сити-менеджеров». В 2015 году возник механизм избрания главы муниципального образования депутатами из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией. К 2019 году этот способ, исключавший риск конфликта между главой муниципального образования и сити-менеджером, стал наиболее распространенным. «Профессиональное сообщество "управляющих городами" так и не сложилось»,— делают вывод авторы исследования. Они отмечают, что главы регионов сохраняют влияние на избрание мэров, в частности, благодаря праву губернаторов назначать до половины членов конкурсной комиссии.

Если на 2008 год через прямые муниципальные выборы прошли 73% глав, то на 2019 год их доля составляет лишь 12% — избранные напрямую мэры на момент завершения исследования работали в 13 городах из 109 (избранный в 2014 году мэр Анадыря Илья Давыденко досрочно ушел с поста). В 53 городах глава муниципального образования избран по конкурсу, еще в 42 по конкурсу назначен глава местной администрации. Избранные мэры продолжают работать в Абакане, Ангарске, Братске, Кемерово, Комсомольске-на-Амуре, Новокузнецке, Новосибирске, Сочи, Томске, Хабаровске, Южно-Сахалинске и Якутске, причем мэр Абакана Николай Булакин впервые вступил в должность еще в 1995 году.

Прямые выборы мэра кое-где сохраняются, но проводятся все реже: если в 2009 году таких кампаний было 24, то в 2018-м — всего 5.

Авторы доклада в связи с этим говорят о тенденции к сокращению «возможностей влияния жителей на самый близкий для них уровень власти». В докладе говорится, что в городах растет число конфликтов, а вместе с ним и запрос на мэров-политиков, но их «воспроизводство нарушено» почти полным свертыванием прямых выборов.

Исследователи отмечают крайне невысокий темп преодоления «гендерного дисбаланса» в корпусе мэров российских городов: если в 2008 году из 109 городских глав женщин было 2, то к 2019 году их число выросло на 8 и составило чуть более 7%. Сейчас мэры-женщины руководят Благовещенском, Череповцом, Омском, Горно-Алтайском, Петрозаводском, Симферополем, Якутском и Самарой. Эксперты заметили, что среди мэров-женщин больше представителей оппозиционных партий — например, «яблочница» Галина Ширшина возглавляла Петрозаводск с 2013 по 2015 год, а нынешний мэр Якутска Сардана Авксентьева выдвигалась от Партии возрождения России.

Если в 2008 году 79% глав городов родились в 1944–1963 годах, то к 2019-му 62% корпуса градоначальников приходится на представителей «поколения Х» (1964–1984 годов рождения). Самый молодой российский мэр — Ибрагим Закриев 1990 года рождения, с 2018 года он руководит столицей Чечни. При этом средний возраст вступления в должность не меняется и колеблется между 46 и 48 годами. 35% мэров родились в том же муниципалитете, который позднее возглавили: исследователи делают вывод о том, что «укорененность» способствует занятию должности. Некоторые мэры до вступления в должность уже занимали аналогичную позицию в другом городе — например, действующий мэр Сочи Анатолий Пахомов до этого возглавлял Анапу, нынешний глава Ярославля Владимир Волков перешел на эту позицию из администрации Переславля-Залесского, а его предшественник Владимир Слепцов до Ярославля руководил Химками.

У всех 359 мэров, упоминаемых в исследовании, высшее образование, причем чаще всего техническое: в 2019 году оно у 30% действующих мэров. Экономическое образование сейчас имеют 19% глав городов, юридическое — 20%, образование в области государственного и муниципального управления — лишь 14%. Ученая степень в 2008 году была у 29% мэров, к 2019 году число таких градоначальников снизилось до 17%.

«Источниками рекрутирования» мэров исследователи называют корпус муниципальных депутатов, муниципальное и региональное чиновничество, предпринимательское сообщество и силовые структуры. Доля бывших силовиков среди мэров невелика — 1–2%, это существенно ниже, чем среди губернаторов или представителей федеральных органов власти. Бывших муниципальных депутатов среди мэров стало вдвое меньше за последние 10 лет. Сократился и интерес бизнеса к муниципальным выборам: среди действующих градоначальников в 2019 году всего 14% выходцев из предпринимательской среды, хотя в 2008 году таким был каждый пятый мэр. Зато ощутимо выросла доля бывших муниципальных и региональных чиновников: по мнению авторов, это объясняется конкурсными процедурами, стремлением губернаторов делегировать в крупные города представителей своего ближайшего окружения, а также планомерными карьерами, которые в эти годы делались на муниципальном уровне.

«Вкупе с динамикой описанного выше изменения образовательного профиля это может означать, что работа "назначаемых мэров" ориентирована больше на соблюдение регламентов, нежели на экономическое развитие»,— отмечают исследователи.

Исследователи находят, что главы российских городов сталкиваются с «вызовом избыточной ротации» — более 40% мэров занимали свою должность от года до трех лет. Лишь 10% мэров, упомянутых в исследовании, работали дольше 11 лет, и только четверо за этот период вернулись в должность, единожды ее оставив: так, нынешний мэр Ульяновска Сергей Панчин уже возглавлял город с 2013 по 2015 год; мэр Грозного Муслим Хучиев руководил городом с 2007 по 2012 год, а затем с 2015 по 2018 год; действующий мэр Волжска Игорь Воронин вновь возглавил город после перерыва в 2009–2013 годах, а его коллега в Братске Сергей Серебренников, работавший в 2005–2010 годах, снова стал мэром в 2014 году. Наиболее турбулентными городами оказались Нальчик, Петропавловск, Псков, Смоленск и Ульяновск — в них за десятилетие сменилось по шесть мэров. Наоборот, не менялись мэры с 2008 по 2019 год в Абакане, Подольске и Люберцах. Исследователи отмечают, что средний срок пребывания в должности у мэров, избранных на прямых выборах, достигает пять с половиной лет, а у всех остальных он составляет три года. Интересно, что мэры, при которых произошла смена главы региона, работают в среднем на два года дольше, чем те, которые такой смены не застали.

Авторы перечисляют также варианты дальнейшей карьеры градоначальников.

21% мэров, покинув свою должность, переходят на работу на уровень региона, причем не обязательно того же — за десятилетие таких оказалось 55.

Из них 40% стали заместителями губернаторов, 11% министрами региональных правительств, а 12 человек сменили кресло градоначальника на позицию главы региона.

Среди них, например, бывший мэр Якутска Айсен Николаев, экс-глава Воронежа Александр Гусев и экс-мэр Тюмени Александр Моор. Мэр Нижнего Тагила в 2012–2018 годах Сергей Носов возглавил другой регион — Магаданскую область; нынешний губернатор Новосибирской области Андрей Травников также перешел на эту работу с позиции мэра Вологды. Стоит отметить, что среди избранных населением мэров 10 человек стали губернаторами, а из «конкурсных» мэров — только 2 человека. Исследователи утверждают, что это можно косвенно рассматривать как еще один «знак качества» избираемых мэров.

Отдельно исследователи отмечают случаи экс-мэра Астрахани Сергея Боженова и экс-мэра Самары Дмитрия Азарова. Первый был избран в 2011 году депутатом Госдумы, а в 2012 году стал губернатором Волгограда: два года спустя эту должность ему пришлось покинуть, формально по собственному желанию, а фактически в результате серии скандалов. Второй, господин Азаров, с поста мэра Самары в 2014 году ушел в Совет федерации, а три года спустя возглавил Самарскую область в качестве врио и годом позже как избранный губернатор. Всего шесть бывших мэров стали сенаторами — кроме господина Азарова, это Владимир Якубовский из Иркутска, Аркадий Чернецкий из Екатеринбурга, Игорь Шубин из Перми, Ирек Ялалов из Уфы и Виктор Павленко из Архангельска. 14 бывших мэров ушли в депутаты Госдумы.

12% мэров перешли на работу в коммерческие структуры, 10% остались работать на муниципальном уровне и 3% ушли на пенсию.

Однако вторым по частоте вариантом дальнейшего развития событий после перехода на региональный уровень для мэров оказалось уголовное преследование: ему подверглись 15% бывших градоначальников.

«Доля такого сценария радикально выше, чем, например, у глав регионов или депутатов. При этом более высокий уровень коррумпированности или противоправных действий со стороны мэров не очевиден»,— заявляют авторы отчета. Последствия возбуждения уголовного дела были различны. В 13% случаев дело было прекращено, в 26% случаев дела не завершены, в 62% дело дошло до суда, причем только половина осужденных получила реальный срок. Наиболее суровый приговор, к пожизненному заключению, получил мэр Махачкалы в 1998–2013 годах Саид Амиров. Махачкалинский мэр с 2015 по 2018 год Муса Мусаев приговорен к четырем годам лишения свободы, и это не единственный случай, когда уголовным делом заканчивались карьеры двух градоначальников одного и того же города: такие случаи отмечались в Барнауле, Биробиджане и Элисте.

Исследователи трактуют большое количество уголовных дел против мэров крупных городов «и как эффективную борьбу с коррупционными проявлениями, и в отдельных случаях как признак внутриэлитных конфликтов и давления на действующих мэров». Доля такого сценария среди мэров выше, чем среди депутатов и губернаторов, отмечают исследователи, причем «более высокий уровень коррумпированности или противоправных действий» мэров «не очевиден»: речь скорее идет об их правовой незащищенности.