Монопрофильные муниципальные образования в системе обеспечения устойчивого регионального развития

УДК 338.2 А.В. Карева

Angela Kareva

МОНОПРОФИЛЬНЫЕ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Аннотация. В статье рассматривается роль местного самоуправления в процессе обеспечения устойчивого регионального развития. Особая роль отводится необходимости обеспечения устойчивого развития моногородов как наиболее уязвимых муниципальных образований.

Ключевые слова: устойчивое региональное развитие, монопрофильные муниципальные образования, моногород, региональная политика, местное самоуправление.

MONOPROFILE MUNICIPALITIES IN SYSTEM OF ENSURING SUSTAINABLE REGIONAL DEVELOPMENT

Annotation. The article considers the role of municipal government in the process of sustainable regional development. A special role is given to the need to ensure sustainable development of monotowns as the most vulnerable municipalities.

Keywords: sustainable regional development, monoprofile municipalities, monotown, regional policy, municipal government.

От совершенства базовых составляющих системы регулирования общественно-экономических отношений - государственного управления, регионального управления и местного самоуправления - зависит уровень и перспективы развития страны. Местное самоуправление является одним из главных факторов социально-экономического развития общества. При этом значение института местного самоуправления с каждым годом становится все более определяющим, так как с его помощью можно достигнуть комплексности подхода к решению многих задач.

Общей закономерностью мирового экономического развития является повышение ответственности территорий за решение социально-экономических вопросов. Это можно проиллюстрировать примерами стран Западной Европы, где местное самоуправление играет решающую роль. Закладывавшийся еще в средние века фундамент основ современной организации местного самоуправления развился результате муниципальных реформ XIX в. в Великобритании, Франции, Германии.

Сегодня муниципальное управление стало ключевым звеном в обеспечении благосостояния жителей и оказания общественных услуг. Кроме того, именно на него возлагается задача формирования институтов, способствующих увеличению темпов экономического роста, обеспечения их устойчивости, повышения конкурентоспособности территорий, регионов и страны в целом.

Так от эффективности местного самоуправления напрямую зависит настоящее и будущее регионов и государства. Способный свести на нет многие кризисные явления и дать толчок развитию страны потенциал кроется в недрах муниципального управления.

Сегодняшний день характеризуется несбалансированностью развития территорий и принятием решений, последствия которых зачастую ставят крест на будущем. Что не позволяет должным образом реализовать концепцию устойчивого развития. Основная цель устойчивого развития достижение стабильной экономики, социальной справедливости и устойчивости окружающей среды через усилия, идущие от местных сообществ и культивируемые органами государственной власти - была определена Хартией устойчивого развития Европейских городов. Для Российской Федерации указанный подход приобретает особую актуальность, которая закреплена в «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» и «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

© Карева А.В., 2015

В условиях роста урбанизации территорий Российской Федерации совершенствование системы муниципального управления как первичного звена государственного устройства обуславливает возрастающий интерес к городам как к сложным социально-экономическим системам.

Что касается моногородов, то помимо общих проблем, присущих всем муниципальным образованиям, перед муниципальными образованиями с наиболее уязвимой структурой экономики - монопрофильной - стоит также ряд специфических проблем. Неустойчивость экономической ситуации на градообразующих предприятиях ведет к нестабильности всех социально-экономических процессов на территории и затрагивает большинство населения. Учитывая, кризисное положение во многих отраслях и приватизационный бум после развала СССР, поддержание и развитие экономики моногородов с каждым дне играет все большую роль. В прошлом эта проблема решалась посредством государственного планирования и государственной поддержки. Современные условия со стихийной рыночной ситуацией, также во многом зависящей от внешних факторов, негативно сказываются на жизни таких образований [3; 5]. Последние годы, принесшие столь кардинальные, многоплановые и динамичные перемены, ставят нас перед необходимостью научного осмысление новых условий и вероятных перспектив развития моногородов.

Говоря о моногородах и их месте и роли в современной российской экономике, стоит сперва отметить, в 313 моногородах проживает порядка 13,5 млн человек, что составляет 9,4 % населения Российской Федерации.

Моногорода расположены на территории 62 субъектов Российской Федерации. Каждый четвертый моногород - это город Поволжья, каждый пятый - Сибири. Больше всего моногородов в Кемеровской, Свердловской и Челябинской областях.

За январь-сентябрь 2014 г. в моногорода было привлечено порядка 7,6 % общероссийского объема инвестиций, а именно 624,3 млрд руб.

Более чем в 150 монопрофильных муниципальных образованиях уровень регистрируемой безработицы превышает среднероссийский показатель (1,1 % от численности экономически активного населения), в том числе почти в 70 моногородах превышение составляет 2 и более раза. Общее количество официально зарегистрированных безработных в моногородах более 85 тыс. чел.

Среднесписочная численность работников организаций в моногородах составляет 3,3 млн человек, из которых 950 тыс. чел. (28,5 %) заняты на градообразующих предприятиях.

Средняя заработная плата, выплачиваемая работникам градообразующих предприятий моногородов, на 7,5 тыс. меньше среднероссийской и составляет 24,1 тыс. руб.

Развитие моногородов в 2015 г. будет осуществляться в условиях замедления темпов экономического роста, сокращения инвестиций, снижения экспорта и импорта, роста цен, замедления роста реальных доходов населения и увеличения безработицы. С аналогичными проблемами моногорода столкнулись в период мирового финансового кризиса 2008-2009 гг.

Происходящие в экономике изменения оказывают влияние на все сферы жизни местных сообществ. Понятие устойчивого экономического развития для муниципальных образований отражает воздействие экономической сферы на устойчивое развитие населенных пунктов как сложных социально-экономических систем. Задачами устойчивого экономического развития в этом случае становятся решение проблем сбалансированного развития муниципального образования при сохранении благоприятной окружающей среды с одновременным решением текущих социальных задач.

Сегодня многие путают устойчивое экономическое развитие с устойчивым экономическим ростом. В самом общем виде приравнивание этих двух категорий предполагает, что под таким развитием мы понимаем структурные изменения в экономике, ведущие к увеличению ВВП, повышению качества продукции и услуг, увеличению объемов производства. На самом же деле развитие не всегда сопровождается ростом количественных показателей. Например, что наиболее актуально для моногородов вместо одного кризисного предприятия в населенном пункте появляется несколько небольших перспективных организаций. В этом случае общая занятость может сократиться, но экономики муниципального образования оздоровиться. Поэтому применительно к муниципальным образованиям и в особенности моногородам будет правильнее под развитием понимать понятие «жизнеспособность», которое соответствует снижению уязвимости сообщества к внезапным изменениям в рыночной среде. Эти изменения могут быть вызваны и внешними факторами, например резкое изменение

цен на энергоносители, санкции, крупные изменения в технологиях, и серьезно дестабилизировать экономику даже благополучного муниципального образования, вызывая тем самым необходимость проведения институциональных или структурных изменений. Также изменения могут быть вызваны внутренними факторами. При этом следует отметить, что внешние и внутренние изменения имеют размытые границы, а изменения внешние неизбежно влекут за собой изменения внутренние.

Разные муниципальные образования обладают разными способностями адаптироваться к подобным изменениям и могут по-разному на них реагировать. Неспособные приспосабливаться к изменившимся условиям попадают в разряд кризисных. В случае с моногородами это практически стопроцентный итог.

Цель устойчивого развития состоит не в том, чтобы муниципальное образование могло защищаться от происходящих изменений, а в том, чтобы оно могло на них адекватно реагировать, обеспечивая при этом стабильность во всех сферах жизнедеятельности местного сообщества. Таким образом, под устойчивым развитием муниципального образования следует понимать процесс непрерывной адаптации к условиям внешней среды для обеспечения сбалансированного развития экономической, социальной, политической сферы и окружающей среды в интересах местных жителей.

Особенностью моногородов является то, что производственная сфера представлена одним крупным предприятием или группой предприятий одной отрасли, все другие предприятия в населенном пункте, как правило, относятся к сфере, обслуживающей внутренние потребности города. Между деятельностью градообразующего предприятия и функционированием муниципального образования существует теснейшая связь, при этом предприятие и сознательно, и нет влияет на все основные аспекты жизни города. Учитывая изложенное, моногород всегда находится в потенциально неустойчивом положении, обусловленным однобокой структурой экономики и зависимость муниципального образования от одного предприятия.

Понятие моногорода является достаточно молодым и не имеет общепризнанного толкования. Между тем моногорода являются реальностью российской экономики.

В российском законодательстве только в 2014 г. утверждены однозначные критерии отнесения муниципальных образований к монопрофильным. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 709 от 29 июля 2014 г. «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения» моногородом признается городское поселение или городской округ, в котором проживает свыше 3 тыс. чел. и 20 % занятого населения которого работает в одной из организаций или в нескольких организациях, осуществляющих на территории муниципального образования один и тот же вид экономической деятельности или деятельность которых осуществляется в рамках единого производственно-технологического процесса [1].

Так единственным показателем отнесения муниципального образования к монопрофильным является численность работников градообразующего предприятия, без учета таких факторов как объем производства, доля в отгрузке продукции предприятий муниципального образования, степень влияния на местный бюджет и других. Кроме того, государственная поддержка в настоящее время может быть оказана только моногородам с наиболее сложным социально-экономическим положением, т.е. кризисным моногородам посредством софинансирования объектов инфраструктуры для реализации инвестиционных проектов, не связанных с деятельностью градообразующего предприятия, в целях создания новых рабочих мест. Данная поддержка осуществляется специально созданной на базе Внешэкономбанка некоммерческой организацией - «Фонд развития моногородов».

Цикличность экономического развития неизбежно сказывается на жизни российских моногородов, которые переживают периоды и расцвета, и стагнации, что связано с влиянием как внешних, так и внутренних факторов.

Благоприятные внешние условия, влияя на все компоненты городской территории, способствуют развитию моногорода. Градообразующие предприятия в период экономического роста создают условия для экономического развития моногорода. Вместе с тем, далеко не редка и обратная ситуация когда меняется экономическая конъюнктура во внешней среде или предприятие снижает свою экономическую активность. Зависимость развития монопрофильного муниципального образования

от градообразующего предприятия усиливает естественные процессы упадка и приводит территорию к экономическим и социальным коллапсам.

Однако такая взаимосвязь между развитием моногорода и ситуацией на градообразующем предприятий становится не такой явной при активной работе органов власти. Под воздействием ответственного управления со стороны муниципальных, региональных и федеральных властей естественные кризисные процессы можно изменить, обновляя городскую экономику и привлекая инвестиции.

Так ранее для поддержки наиболее уязвимых к сложившимся негативным макроэкономическим условиям территорий с монопрофильной структурой экономики в 2010-2011 гг. в рамках оказания господдержки из федерального бюджета были предоставлены дотации на софинансированиесоз-дания объектов инфраструктуры, необходимой для реализации инвестиционных проектов в моногородах.

Несмотря на низкую инвестиционную привлекательность этих территорий, на сегодняшний день мы имеем ряд успешных примеров реализации инвестиционных проектов в моногородах с привлечением средств федерального бюджета.

В 2010 г. государственная поддержка была оказана 15 моногородам, год спустя - еще 35 моногородам, полностью реализованы заявленные инвестиционные проектыв 6 из них в моногородах Республики Татарстан, Кемеровской и Свердловской областей.

Например, город Чистополь Республики Татарстан получил более 350 млн руб. дотации и бюджетного кредита на строительство инфраструктуры для индустриального парка «Чистополь». С учетом того, что в настоящее время Чистополь исключен из перечня моногородов, можно сделать вывод, что реализация инвестиционных проектов прошла успешно.

В Набережных Челнах Республики Татарстан за счет средств федерального бюджета (порядка 1,3 млрд руб. дотации и бюджетного кредита) реализовано 3 инвестиционных проекта по строительству предприятий мясопереработкии 1 проект по строительству производства материалов для электронной промышленности. В настоящее время социально-экономическое положение моногорода оценивается как устойчивое, уровень регистрируемой безработицы в городе составляет 0,75 % (для справки: в среднем по России 1,1 %, по Республике Татарстан - 0,7 %).

В Асбесте Свердловской области за счет средств бюджетного кредита (789,0 млн руб.) реализован проект по производству базальтовой теплоизоляции. Сегодня Асбест относится к моногородам со стабильным социально-экономическим положением. Уровень регистрируемой безработицы в Асбесте - 0,65 % (что ниже уровня безработицы по Свердловской области в 1,8 раза, среднероссийского уровня в 1,7 раза).

Также в ряде моногородов, которым была оказана государственная поддержка в 2010-2011 г., инфраструктурные объекты в настоящее время находятся в высокой степени готовности.

Например, в городе Павлово Нижегородской области готовность объектов инфраструктуры составляет 95,0 процентов, в Усть-Илимске Иркутской 90,7 %, в городе Сокол Вологодской области 87,1 %.

При этом социально-экономическое положение в указанных моногородах оценивается как стабильное. Уровень зарегистрированной безработицы в Павлово - 0,36 %, в Усть-Илимске 1,2 %, в Соколе - 1,4 %.

Вместе с тем в некоторых поддержанных моногородах, на территории которых запущены инвестиционные проекты с привлечением средств указанной господдержки, в настоящее время наблюдается сложная социально-экономическая ситуация. Например, в пгт. Камские Поляны Республики Татарстан, поселке Светлом Оренбургской области, Прокопьевске и Таштаголе Кемеровской области.

Несмотря на это, Правительством продолжают разрабатываться меры господдержки, направленной на улучшение социально-экономической ситуации в таких моногородах.

Так, в целях поддержки моногородов со сложным социально-экономическим положением в сентябре 2014 г. создана некоммерческая организация «Фонд развития моногородов», основной целью которой является формирование необходимых условий для создания новых рабочих мест и привлечения инвестиций в такие моногорода. Основными направлениями деятельности Фонда являются софинансирование расходов регионов на строительство объектов инфраструктуры, необходимых для

реализации новых инвестиционных проектов в моногородах; содействие в подготовке и участие в реализации новых инвестиционных проектов в моногородах; формирование команд, управляющих проектами развития моногородов.

Также Государственной Думой Российской Федерации в конце 2014 г. принят Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», которым предусмотрен особый порядок создания территорий опережающего развития на территориях кризисных моногородов, что также станет одним из инструментов для увеличения инвестиционной привлекательности таких территорий.

Согласно указанному закону, на территориях опережающего социально-экономического развития в течение пяти лет будет действовать нулевая ставка по налогу на прибыль, подлежащая зачислению в федеральный бюджет (2 процентных пункта из 20 %). Что касается регионального бюджета, то ставка в течение первых пяти лет будет не выше 5 %, она также не может быть менее 10 % в течение следующих пяти лет.

Резидент сможет применять эти ставки, если доходы от его деятельности на территории опережающего развития составляют не менее 90 % от всех доходов, учитываемых при определении налоговой базы. Также устанавливаются пониженные тарифы страховых взносов. Общая сумма взносов будет сокращена до 7,6 % вместо 30 %, в том числе 6 % в Пенсионный фонд России, 1,5 % в Фонд социального страхования и 0,1 % в Фонд обязательного медицинского страхования.

Анализируя имеющиеся способы воздействия на экономику моногородов, можно сделать вывод, что существующие подходы к регулированию социально-экономического развития моногородов не обеспечивают их экономической безопасности. Что также является серьезным дестабилизирующим фактором развития регионов и их экономической и производственной безопасности. Следовательно, для обеспечения устойчивого регионального развития Российской Федерации необходимо пересмотреть существующие основы в соответствии с изменившимися экономическими, социальными и политическими условиями и спецификой городов с монопрофильной структурой.

Дополнительно следует отметить, что посредством политики государственного регулирования регионального развития или региональной экономической политики в регионах Российской Федерации используется компромиссный подход к балансу экономической эффективности и социальной справедливости [2]. Развитие муниципальных образований при этом рассматривается в рамках региональных экономических отношений и обусловлено в основном типологией субъекта федерации и в соответствии с этим определенной государственной поддержкой. В 1990-х гг. в качестве основного инструмента региональной экономической политики для регулирования регионального и территориального развития были региональные льготы, практика применения которых себя не оправдала. Сегодня необходимы новые подходы к оценке и регулированию устойчивого экономического развития муниципальных образований и моногородов. Для комплексного социально-экономического развития моногорода необходимо предпринимать меры по оживлению и модернизации существующих производств и созданию новых, формированию полюсов роста, созданию условий для эффективного предпринимательства, что может стать основой для достижения устойчивого экономического развития монопрофильных муниципальных образований. Вместе с тем имеющаяся система государственной поддержки моногородов не соответствует современным реалиям и развивающимися экономическими отношениями она недостаточно учитывает происходящие изменения в экономике моногородов и носит трансфертный характер формирования бюджетных доходов. Для обеспечения устойчивого развития моногородов необходимы совместные усилия местных, региональных и федеральных властей.

Региональные органы власти и управления в свою очередь должны обеспечить решение задач комплексного развития территорий путем проведения более обоснованной экономической политики, используя преимущества и резервы, связанные с диверсификацией экономики, формированием мощного научно-технологического комплекса, использованием экономики знаний [4]. Только совместные действия региональных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечат рост устойчивости и конкурентоспособности региональной экономики.

Библиографический список

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.07.2014 № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения» [Электронный ресурс]. - Режми доступа : Система «Гарант».

2. Зуденкова, С. А. Система мер повышения устойчивости регионального развития, используемых в Российской Федерации / С. А. Зуденкова, А. В. Карева // Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2013. - № 19. - С. 63-67.

3. Сибиряев, А. С. Приоритетные направления инновационной политики в наукоградах / А. С. Сибиряев // Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2014. - № 7. - С. 233-241.

4. Ускова, Т. В. Управление устойчивым развитием региона / Т. В. Ускова. - Вологда : ИСЭРТ РАН, 2009. -355 с.

5. Цай, Е. Л. Обеспечение устойчивого экономического развития моногородов Севера : автореферат дис. ... канд. экон. наук / Е. Л. Цай. - Апатиты, 2003. - 23 с.