Система местного самоуправления: поиск оптимальной модели

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ КАЗАНСКОГО УНИВЕРСИТЕТА.

__СЕРИЯ ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ

2016, Т. 158, кн. 2 С.617-624

ISSN 1815-6126

ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

УДК 342.4

СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПОИСК ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ

А.Ф. Малый, И.Г. Никитенко

Казанский (Приволжский) федеральный университет, г. Казань, 420008, Россия

Аннотация

В центре внимания авторов статьи - отдельные концептуальные вопросы реформирования в Российской Федерации местного самоуправления, нашедшие отражение как в новейшем законодательном регулировании, так и в решениях Конституционного суда Российской Федерации. Актуальность исследования определяется тем, что в России на законодательном уровне вот уже двадцать пять лет идёт поиск оптимальной модели организации местного самоуправления, позволяющей ей быть встроенной в систему публичного властвования.

В статье рассмотрены проблемы законодательного регулирования территориальной организации местного самоуправления, означены возможные пути организации взаимоотношений между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Анализируется последнее решение Конституционного суда Российской Федерации, касающееся оценки законодательного регулирования местного самоуправления. Акцентируется внимание на доктринально важных выводах, сделанных данным судебным органом власти в отношении дальнейшего реформирования территориальной организации местного самоуправления.

Авторы статьи убеждены в необходимости расширения законодательных полномочий со стороны субъектов Российской Федерации, что позволит расширить вариативность правового регулирования, создать многообразие, а значит - оценить и выбрать наиболее эффективные правовые механизмы достижения целей муниципального управления.

Ключевые слова: Конституция, Конституционный суд Российской Федерации, местное самоуправление, территориальная организация, субъект Российской Федерации, законодательные полномочия, федерализм, народовластие

Поиск оптимальной модели организации местного самоуправления продолжается в России вот уже двадцать пять лет. Приняты три Закона:

1991 г. - Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (ЗРФ);

1995 г. - Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (154-ФЗ);

2003 г. - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (131-Ф3).

Многочисленные изменения, поправки, дополнения в период их действия, безусловно, свидетельствуют не столько о недостатках правотворчества, сколько об отсутствии у законодателя чёткого представления о том, что такое местное самоуправление и какое место оно должно занимать в системе публичного властвования.

Реформа 2003 г. затронула в основе своей территориальную организацию и систему органов местного самоуправления, закрепив в Федеральном законе возможность выбора различных моделей муниципального управления. Последующие изменения Закона были направлены в том числе на перераспределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, поиск приемлемой модели организации взаимоотношений органов. Значительную роль в регламентации муниципальных отношений стали играть субъекты РФ, оказывая влияние на уставное закрепление той или иной модели организации органов муниципальной власти.

2014 г. - очередная крупная реформа. Продолжен курс на изменение территориальной организации и характера взаимоотношений органов публичной власти. Вместе с тем взято ещё одно важное направление - расширение полномочий субъектов РФ в части регулирования отношений в системе местного самоуправления. Последнее особенно важно - прежде всего с точки зрения оценки конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления, о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, о праве федерального законодателя и законодателя субъекта РФ закреплять общие принципы организации органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (136-Ф3) внёс ряд изменений в модель разграничения полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления. Новации сделали определяющей роль субъектов РФ при закреплении ими порядка формирования органов местного самоуправления. Субъект Российской Федерации получил право определять порядок формирования представительного органа муниципального района, представительного органа городского округа с внутригородским делением, способ замещения должности главы муниципального образования.

Повышение роли субъектов РФ объясняется желанием законодателя расширить влияние органов государственной власти на организацию системы местного самоуправления, легализовать существующие фактически, но не всегда простые и понятные взаимоотношения глав муниципальных образований (столичных городов - городских округов) и высших должностных лиц субъектов РФ.

Эти отношения часто носили конфронтационный характер и не способствовали формированию единой «связки», обеспечивающей решение проблем развития субъекта РФ. Отсутствие взаимопонимания высшего должностного лица субъекта РФ и главы муниципального образования столицы региона (городского округа) de facto препятствовало выработке единой политики в части решения социально-экономических проблем муниципальных образований субъекта РФ.

Желание федерального законодателя создать правовую основу для формирования единой системы управления, а проще говоря, иерархически выстроенной команды единомышленников-управленцев, решающих вместе социально-экономические проблемы региона, просматривается достаточно отчётливо. Об этом можно судить и по обоснованию своей позиции Конституционным судом Российской Федерации (далее - КС РФ), который 1 декабря 2015 г. вынес Постановление по делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1. 1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной думы (ПКС).

В мотивировочной части данного документа КС РФ неоднократно апеллирует к формулировкам, указывающим на государственный характер задач, стоящих перед органами местного самоуправления, его верхним территориальным уровнем. Так, по мнению судей, местное самоуправление вместе с органами государственной власти призвано способствовать достижению конституционных целей государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Подчёркивается также объективная необходимость взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ, призванных создавать условия для обеспечения комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории данного субъекта Российской Федерации.

Подтверждая соответствие действующей Конституции Российской Федерации принятого Закона и закреплённых им новых моделей организации органов местного самоуправления, КС РФ осторожно обращает внимание на недостатки прежних, в которых, безусловно, могли обнаружиться факторы, с одной стороны, затрудняющие решение органами государственной власти субъектов РФ задач комплексного социально-экономического развития своей территории (с учётом её особенностей), а с другой - препятствующие обеспечению политической стабильности. Итак, новая модель регулирования вопросов местного самоуправления, предложенная федеральным законодателем, опирается на организационно-правовые, функциональные и финансово-бюджетные взаимосвязи органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Акцентируется их взаимная ответственность в реализации конституционно значимых задач по обеспечению комплексного социально-экономического развития территории субъекта РФ и каждого входящего в его состав муниципального образования.

Как видим, социально-экономическая и финансовая составляющие занимают значительное место в обосновании судом конституционности принятых

законоположений. Следует отметить, что подобные аргументы имеются и в научных статьях, но не всегда трактуются в поддержку предложенных нововведений (см., например, [1]). Политико-правовая составляющая реформы нередко воспринимается критически [2]. Между тем позитивная оценка новшеств также нашла отражение в специальной литературе (см., например, [3]). Очевидно, что только после апробации может быть проведён политико-правовой анализ и получен социально-экономический результат предложенных законодателем и воспринятых субъектами РФ и муниципальными образованиями нововведений.

Оценка практики ещё впереди, одно ясно: законодатель заложил новый механизм взаимоотношений субъектов РФ и муниципальных образований, а Конституционный суд РФ в своём Постановлении от 1 декабря 2015 г. сделал ряд доктринально важных выводов. Они не только развивают ранее сформулированные правовые позиции КС РФ, но и закладывают перспективы дальнейшего реформирования территориальной организации местного самоуправления.

Суд чётко подтвердил существование двух территориальных уровней организации местного самоуправления:

а) первичный (базовый) уровень, осуществляемый в поселениях (городских и сельских);

б) верхний территориальный уровень местного самоуправления, который образуют муниципальные районы и городские округа (в том числе городские округа с внутригородским делением). Он отличается сложившейся экономической, социальной, транспортной и иной инфраструктурой. Велико его значение в обеспечении социально-экономического развития субъекта РФ.

Выделение двух публично-территориальных единиц и обоснование тесных взаимоотношений органов местного самоуправления верхнего уровня с органами государственной власти субъекта РФ, а также указание на их особую роль в осуществлении отдельных государственных полномочий, тесную интеграцию в систему государственно-властных отношений открывают перспективы дальнейшей модификации их статуса. В частности, подобные выводы КС РФ достаточно прозрачно предопределяют вероятность организации муниципальных образований только на первичном территориальном уровне самоуправления -городских и сельских поселений. В особом мнении судьи А.Н. Кокотова [4] и мнении судьи Н.С. Бондаря [5] возможность такой перспективы обозначена достаточно отчётливо.

Конституционная норма (ч. 1 ст. 131 КРФ), определяющая, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций, гарантирует защиту только первичному уровню самоуправления - городским и сельским поселениям. Другие территории (верхний территориальный уровень - муниципальные районы и городские округа) выделены Федеральным законом и могут подвергаться модификации по усмотрению федерального законодателя. Н.С. Бондарь полагает, что «данный территориальный уровень организации публичной власти может получить различное соотношение муниципальных и государственных начал, вплоть до возможности формирования на этих территориальных уровнях местных органов государственной власти» [5]. В свою очередь, А.Н. Кокотов ставит вопрос о возможности «перехода к поселенческой модели

местного самоуправления, при которой крупные города и административные районы станут основой для низового территориального уровня децентрализованного государственного управления» [4]. Сегодня Федеральный закон о местном самоуправлении не наделяет субъекты РФ правом понижать территориальный уровень местного самоуправления до поселенческого. Это можно сделать, преобразуя, например, городской округ в территорию с государственным управлением. Статья 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями на 15 февраля 2016 г.)1 закрепляет право субъектов РФ преобразовывать муниципальные образования, но не упразднять их, переводя в территории с государственным управлением. При этом нет препятствий к тому, чтобы федеральный законодатель внёс соответствующие изменения в Закон, поскольку доктринально такой посыл Конституционным судом РФ сделан.

Постановление Конституционного суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П имеет, как отметил Н.С. Бондарь, «высокий удельный вес концептуальных начал» [5]. И с этим трудно не согласиться, поскольку в их числе не только обоснование роли субъектов РФ в решении вопросов организации местного самоуправления, но и постановка задачи определения условий, при которых законодатель субъекта РФ будет реализовывать свои полномочия.

Судом неслучайно значительное место отведено важности разработки, утверждения и применения различных нормативно закреплённых критериев. Они необходимы, например, при закреплении субъектами РФ конкретного порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного. Одним из таких критериев является степень концентрации возложенных на органы местного самоуправления публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение. Более того, критерии нужны для выделения особых муниципальных образований, имеющих специальный правовой статус, влияющий на осуществление местного самоуправления. Безальтернативность порядка формирования органов местного самоуправления (наименее демократичный способ их комплектования!), равно как и её закрепление, не должна обосновываться ссылками на целесообразность, не может преследовать политические цели. Вопрос в том, кто будет устанавливать подобные нормативно определённые критерии.

Наиболее простой вариант - внесение соответствующих положений в федеральное законодательство. Вместе с тем своеобразие местных особенностей, в частности географических (например, островное положение поселений), климатических (Заполярье), экономических и иных, делает условия реализации функций и задач, стоящих перед органами местного самоуправления, существенно различающимися. Федеральный законодатель стремится переложить часть ответственности за создание организационных условий функционирования местного самоуправления на субъекты РФ, что даёт возможность учитывать местную специфику. Поэтому чем большая дискретность в вопросах правового регулирования будет позволена субъектам РФ, тем большее разнообразие можем получить

1 http://docs.cntd.ru/document/901876063

с учётом вышеназванных причин. Это позволит расширить вариативность правового регулирования, создать многообразие, а значит - оценить и выбрать наиболее эффективные правовые механизмы достижения целей муниципального управления.

Источники

ЗРФ - Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.

154-ФЗ - Федеральный закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). - 1995. - № 35. - Ст. 3506.

131-ФЗ - Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822.

136-ФЗ - Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. -

2014. - № 22. - Ст. 2770.

ПКС - Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 1 дек. 2015 г. № 30-П «по делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной думы» // СЗ РФ. - 2015. - № 50. - Ст. 7226.

КРФ - Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) // СЗ РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.

Литература

1. Баженова О.И. Об участии муниципальных образований в управлении развитием территории в контексте реформы городских округов // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 3. - С. 49-55.

2. Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. -

2015. - № 2. - С. 61-65.

3. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление на пути к народовластию // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 2. - С. 53-56.

4. Кокотов А.Н. Особое мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации // СЗ РФ. - 2015. - № 50. - Ст. 7226.

5. Бондарь Н.С. Мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации // СЗ РФ. - 2015. - № 50. - Ст. 7226.

Поступила в редакцию 29.02.16

Малый Александр Фёдорович, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права

Казанский (Приволжский) федеральный университет ул. Кремлёвская, д. 18, г. Казань, 420008, Россия E-mail: afm-10@mail.ru

Никитенко Игорь Геннадиевич, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права

Казанский (Приволжский) федеральный университет ул. Кремлёвская, д. 18, г. Казань, 420008, Россия E-mail: Nikitenko2078@mail.ru

ISSN 1815-6126

UCHENYE ZAPISKI KAZANSKOGO UNIVERSITETA. SERIYA GUMANITARNYE NAUKI

2016, vol. 158, no. 2, pp. 617-624

The System of Local Self-Governance: Searching for the Optimal Model

A.F. Malyy , I.G. Nikitenko" Kazan Federal University, Kazan, 420008 Russia

* WW

E-mail: afm-10@mail.ru, Nikitenko2078@mail.ru Received February 29, 2016

Abstract

The paper is devoted to some conceptual issues of reforming local self-government in the Russian Federation, which are incorporated both in the latest legislative regulation and in the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation. The relevance of the research is determined by the search for an optimum model of local self-government making it to be embedded in the system of public power that has been performed at the legislative level of Russia for many decades.

The research is carried out with the purpose to identify problems in the legislative regulation of issues concerning the territorial organization of local self-government, as well as to elaborate a model that would be acceptable for arrangement of the relations between federal, regional, and local authorities. One of the key issues and important directions in the studied problem is expansion of the powers exercised by authorities in the constituent entities of the Russian Federation regarding regulation of the relations in the system of local self-government. The latter is important from the position of assessment of the constitutional regulations on the independence of local self-government, as well as the right of the population to independently determine the structure of the local government and the right of the federal and regional legislators to consolidate the general principles of organization of local self-government.

The latest legislative innovations have introduced a number of changes in the model of differentiation of powers in the sphere of organization of local self-government. That allows to indicate a decisive role of the constituent entities of the Russian Federation in the matters concerning the order of organization of local self-government. Enhancing of the role of regional authorities is explained by the desire of the legislator to expand the influence of public authorities on organization of the local self-government system, thereby to legalize the actual and not always simple and clear relationship between the heads of local municipalities and the constituent entities of the Russian Federation. Among the revealed innovations, the key role in the search for an optimum model of organization of local self-government is given to decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation.

The authors of the paper analyze the recent decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation in the sphere of local self-government. Attention is focused on the doctrinally important conclusions made by this judicial body for further reforming of the territorial pattern of local self-government.

The conclusion is made about the need for extension of the legislative powers of the constituent entities of the Russian Federation that would expand the variability of legal regulation and would create a variety of tools to evaluate and select the most effective legal mechanisms for achieving the objectives of municipal government.

Keywords: constitution, constitutional court, local self-government, territorial organization, entity of the Russian Federation, legislative power, federalism, people's authority

Для цитирования: Малый А.Ф., Никитенко И.Г. Система местного самоуправления: поиск оптимальной модели // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. - 2016. -Т. 158, кн. 2. - С. 617-624.

For citation: Malyy A.F., Nikitenko I.G. The system of local self-governance: searching for the optimal model. Uchenye Zapiski Kazanskogo Universiteta. Seriya Gumanitarnye Nauki, 2016, vol. 158, no. 2, pp. 617-624.