Модели организации казначейства по исполнению бюджетов

И.Н. ДАНИЛИНА

МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ КАЗНАЧЕЙСТВА ПО ИСПОЛНЕНИЮ БЮДЖЕТОВ

С 1 января 2000 г. ст. 215 Бюджетного кодекса (БК) в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. На органы казначейства повсеместно возлагаются функции по управлению счетами бюджетов и бюджетными средствами, осуществлению платежей за счет бюджета от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Исходя из этого казначейское исполнение бюджета является обязательным для всех уровней бюджетной системы государства.

Однако согласно Конституции РФ (ст. 12), если федеральный и региональный уровни управления входят в систему органов государственной власти, местное управление не попадает под эту категорию, причем п. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации гласит: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».

Местные бюджеты также не относятся к системе государственных финансов, хотя они являются составляющей единой финансово-бюджетной системы страны. Как следствие, если для федерального и территориального уровня применимость методики по организации казначейского исполнения бюджета на примере федерального казначейства на момент создания не вызывала сомнения, то в связи с особым положением местного самоуправления в России муниципалитеты чаще всего разработку технологии казначейского исполнения бюджета осуществляют собственными силами.

Согласно ст. 151 БК установлено, что субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации.

Следовательно, выбор организационной формы казначейского исполнения бюджета остается за органом исполнительной власти субъекта федерации и главами местного самоуправления.

Действующим законодательством лишь предусматривается возможность исполнения региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства при наличии соответствующих соглашений с органами власти субъектов федерации и местного самоуправления. Задачи и функции, права и обязанности органов федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов законодательством не установлены.

Согласно ст. 168 БК РФ органы исполнительной власти вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основании соглашений. При этом полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета.

Вместе с тем при выборе организационной формы казначейского исполнения бюджета субъекта федерации должен соблюдаться принцип полного и эффективного выполнения всех бюджетных полномочий, которыми наделены органы исполнительной власти данного субъекта. Согласно ст. 154 БК РФ органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления, исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления, осуществляют другие полномочия, определенные БК РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов федерации, актами представительных органов местного самоуправления.

Однако выполнение всех перечисленных полномочий может осуществляться не одним органом исполнительной власти, а путем распределения обязанностей между несколькими.

Таким образом, в Российской Федерации, согласно действующему законодательство, существует множество моделей организации казначейского исполнения территориальных бюджетов.

Основными предпосылками к переходу на казначейскую модель исполнения бюджетов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях являлись:

- отсутствие контроля за целевым использованием средств бюджетов;

- отсутствие возможности управления бюджетными средствами;

- низкое качество планирования;

- наличие сбоев в финансировании бюджетных услуг;

- отсутствие информации о поступивших доходах и произведенных расходах;

- наличие кредиторской задолженности;

- наличие длительного пробега денежных средств до конечного получателя;

- наличие счетов бюджетополучателей в учреждениях коммерческих банков.

Следовательно, переход на казначейскую модель исполнения бюджетов является необходимым условием для более рационального и эффективного использования средств бюджетов.

В 2001-2004 гг. во многих регионах начинают создаваться собственные казначейские органы, с помощью которых обеспечивается исполнение собственных бюджетов.

Рассмотрим основные модели организации казначейства, которые в настоящее время существуют в Российской Федерации.

Первая модель предполагает создание регионального казначейства на базе финансовых органов. В регионах создаются региональные казначейства по нескольким вариантам:

- происходит реорганизация финансового управления администрации субъекта Федерации в финансово-казначейское управление (Волгоградская область), что предполагает распределение функций внутри финансового управления на две основных составляющих: организация составления проекта бюджета субъекта Федерации, сопровождение его при рассмотрении и утверждении, управление исполнением бюджетной росписи, последующий контроль и представление отчета на утверждение в законодательный орган субъекта федерации; непосредственно казначейское исполнение бюджета субъекта федерации;

- создание в составе финансовых органов подразделения казначейского исполнения бюджета

Вместе с тем создание органов казначейства в виде структурного подразделения финансового органа или отдела в финансовом органе, на наш взгляд, влияет на стабильность и надежность функционирования любой системы управления, что прежде всего достигается разделением функции принятия решений, исполнения и контроля за их исполнением.

Вторая модель предполагает создание территориального казначейства как самостоятельного структурного подразделения администрации субъекта федерации с прямым подчинением администрации субъекта Российской Федерации. Это значит, что выполнение двух составляющих исполнения бюджета разделено между двумя самостоятельными органами.

Однако в связи с тем, что большое количество учреждений республиканского и областного подчинения находятся в городах и районах субъекта федерации, возникает объективная потребность в создании отделений по всей территории для исполнения республиканского бюджета.

Одновременно создаются муниципальные казначейства для обслуживания местных бюджетов. Для перехода на казначейское обслуживание местного бюджета в финансовом органе муниципального образования либо вне его создается управление или отдел, выполняющий функцию текущего и предварительного контроля исполнения местного бюджета - муниципальное казначейство. В связи с многообразием муниципальных образований переход на казначейское исполнение бюджета в каждом из них представляет собой неоднозначно решаемую задачу

Важно также иметь в виду, что при реализации данной модели затрачиваются большие средства как органами субъектов Российской Федерации, так и местными органами, что, естественно, крайне нецелесообразно.

Третья модель предполагает создание регионального казначейства по исполнению местных бюджетов. Например, в Приморском крае в целях совершенствования бюджетного процесса, создания механизма проведения единой финансовой политики, повышения оперативности управления доходами и расходами бюджетов различных уровней (за исключением федерального) было создано Приморское казначейство.

Использование данной модели также не исключает наличие трех казначейств (федерального, регионального, местного) на одном уровне, что, естественно, предполагает значительные затраты, связанные с их функционирование и обеспечением.

Четвертая модель построения казначейства предполагает создание единой региональной системы казначейства, которая будет исполнять как республиканский бюджет, так и бюджеты территориально-административных образований.

На уровне субъекта Российской Федерации создается центральное подразделение казначейства (или создаются органы казначейства в составе Министерства финансов республики), состоящее из ряда отделов и секторов, отвечающих за выполнение основных казначейских функций. Параллельно создается сеть отделений (или отделов) в административно-территориальных образованиях. В данном случае орган казначейства выполняет функцию кассового обслуживания бюджета субъекта федерации и местного бюджета.

Следовательно, функции, относящиеся к процессу исполнения бюджета субъекта федерации и местного бюджета, переходят в созданный орган ка-

значейства. Законодательные и исполнительные органы субъекта РФ и органы административно территориально образования исполняют функции планирования, подготовки, анализа и общего контроля исполнения бюджета.

Таким образом, система региона будет исполнять как республиканский бюджет, так и бюджеты административно территориальных образований.

Рассмотрим создание регионального казначейства на примере Чувашской Республики.

Управление казначейства Министерства финансов Чувашской Республики образовано постановлением Кабинета Министров республики от 13 ноября 2000 г. № 218 «О казначейском исполнении расходов республиканского бюджета Чувашской Республики» в рамках реализации Программы реформирования управления региональными финансами Международного банка развития и реконструкции и в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления средствами республиканского бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за целевым и экономным использованием бюджетных средств.

В составе Управления казначейства были созданы отдел платежей, операционный отдел и сектор обеспечения безопасности информации. Параллельно были созданы в составе финансовых отделов Министерства финансов в районах и городах секторы казначейства, обеспечивающие обслуживание получателей средств республиканского бюджета Чувашской Республики, расположенных в районах и городах, и осуществляющие казначейское обслуживание местных бюджетов.

С 1 января 2001 г. счета всех получателей средств республиканского бюджета были переведены из учреждений банков на обслуживание в Управление казначейства.

В рамках реализации Программы реформирования системы управления общественными финансами и в целях упорядочения учета средств, полученных министерствами и иными органами исполнительной власти Чувашской Республики и находящимися в их ведении учреждениями, финансируемыми из республиканского бюджета, от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 мая 2001 г. № 105 «Об учете средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» счета по учету внебюджетных средств указанных учреждений с 1 июля 2001 г. переведены из учреждений банков в Управление казначейства Министерства финансов Чувашской Республики.

Одновременно был осуществлен перевод в органы казначейства местных бюджетов. Так, с 1 июля 2001 г. казначейство в экспериментальном порядке было внедрено в три районных бюджета: Батыревский, Ядринский и Козловский. С 1 октября к ним прибавилось еще 6 местных бюджетов: городов Чебоксары, Алатыря, Канаша, Шумерли и Комсомольского района. С 1 января 2002 г. был осуществлен перевод на казначейскую систему всех остальных районов. Перевод местных бюджетов в региональное казначейство осуществлялся на основании Соглашения.

Региональное казначейство (до вступления в действие с 1 января 2006 г. приказа 1н) в процессе осуществления своей деятельности по организации казначейского исполнения местного бюджета, взаимодействует с Банком, в котором открывает и ведет балансовые счета 40204 «Средства местных бюджетов» и 40703 «Счета негосударственных организаций. Некоммерческие организации».

В своей деятельности региональное казначейство взаимодействует с главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств.

Казначейское исполнение местного бюджета осуществляется на основании Соглашения, заключенного между Министерством финансов Чувашской Республики и администрацией муниципального образования.

В данном Соглашении определяется порядок взаимодействия, конкретизируются функции по казначейскому исполнению местного бюджета, определяются организационное и финансовое обеспечение, ответственность сторон, конкретизируется срок действия соглашения, который, как правило, равен одному бюджетному году.

В процессе казначейского исполнения местного бюджета региональное казначейство открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей и получателей средств местного бюджета. Осуществляет формирование и ведение Сводного реестра и Справочника получателей средств местного бюджета.

Региональное казначейство доводит утвержденные лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей, получателей средств местного бюджета. Осуществляет учет лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования на лицевых счетах главных распорядителей и получателей средств местного бюджета. Производит проверку соответствия расчетных и платежных документов и приложений к ним требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, утвержденным сметам доходов и расходов, доведенным лимитам бюджетных обязательств и объемам финансирования расходов и подтверждает исполнение принятых учреждениями денежных обязательств, в пределах имеющихся средств местного бюджета. Регистрирует, ведет учет и составляет отчетность по принятым организациями денежным обязательствам, вытекающим из договоров на поставку продукции, работ и услуг, подлежащих исполнению за счет средств местного бюджета и средств организаций, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Региональное казначейство по мере совершения операций выдает главным распорядителям, распорядителям средств выписки из лицевых счетов, а также ежемесячно выписки из лицевых счетов, сформированные с нарастающим итогом с начала года.

В свою очередь, Администрация (или уполномоченный ею орган, как правило, финансовый отдел) представляет в территориальный орган (сектор казначейского исполнения местного бюджета) нормативно-правовые акты органов местного самоуправления по вопросам исполнения местного бюджета, утвержденную сводную бюджетную роспись и изменения в нее, утвержденные лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования расходов.

По состоянию на 1 января 2005 г. в Управлении казначейства и финансовых отделах (управлениях) Министерства финансов Чувашской Республики в районах и городах 1889 бюджетополучателям открыто 3574 лицевых счета для учета операций, осуществляемых за счет средств бюджетов Чувашской Республики, в том числе 1939 лицевых счета бюджетных средств, 1635 - для учета средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Учреждениям, финансируемым из республиканского бюджета, открыто 305 лицевых счетов для учета бюджетных средств и 194 - для учета внебюджетных средств.

Однако необходимо учитывать, что при функционировании и поддержании деятельности регионального казначейства затрачиваются большие финансовые средства, например на выплату заработной платы работникам, материально-техническое обеспечение, коммуникации, аренду помещений и т.д., Требуется также соответствующая нормативно-правовая база, кадры для реализации данной модели. Так же, как и при рассмотрение предыдущих моделей, основным недостатком является высокая стоимость построения казначейской системы.

Пятой моделью казначейского исполнения бюджетов, является передача функций по казначейскому исполнению бюджетов федерации территориальным органам федерального казначейства.

Так, ст. 168 БК РФ предусмотрено, что органы исполнительной власти Российской Федерации вправе осуществлять исполнение федеральных и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основании соглашений. При этом полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета.

Использование технологии казначейского исполнения территориальных бюджетов с использованием организационной структуры и нормативнометодической базы органов Федерального казначейства РФ по исполнению бюджетов.

20 августа 2004 г. был принят Федеральный закон № 120-ФЗ «О внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», который внес существенные поправки в БК РФ и повлиял на развитие дальнейшего взаимодействия органов Федерального казначейства с органами субъектов федерации и органами местного самоуправления.

Так, в БК РФ была введена ст. 215.1 «Основы исполнения бюджета», в которой были определены органы, ответственные за обеспечение исполнения бюджета, и органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджета.

Кроме того, данная статья установила, что исполнение бюджета осуществляется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

В частности, ст. 215.1 устанавливает, что исполнение

- федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов обеспечивается Правительством РФ;

- бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов обеспечивается высшими исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

- местного бюджета обеспечивается местной администрацией.

Задача этих органов - создать необходимую для исполнения бюджета инфраструктуру, определить полномочия и роли всех участников исполнения бюджетов, включая органы финансового контроля.

Причем организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган, который должен позаботиться о наличии необходимой для исполнения бюджета нормативной базы, установить правила взаимодействия участников бюджетного процесса при исполнении бюджета, установить сроки представления отчетности и т.п.

Данной статьей также было установлено, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством, что включает в себя проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Таким образом, реализация в ст. 215.1 функции бюджетного процесса через Федеральное казначейство явно отнесена законодателем к бюджетным полномочиям РФ.

Кроме того, в ст. 6 БК РФ добавлено понятие кассового обслуживания исполнения бюджета, которое определено как «проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета». Это означает, что счета, открываемые в Банке России и кредитных организациях, должны быть открыты органам Федерального казначейства, а также органам

власти субъектов РФ, которым будут переданы его полномочия. Причем для каждого бюджета должны быть открыты отдельные счета.

Перевод бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства имеет следующие преимущества:

- внедрение единой методологии, технологии и механизмов по кассовому исполнению бюджетов на всей территории Российской Федерации;

- использование единой для всех бюджетов методологии взаимодействия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие);

- повышение достоверности и своевременности отчетности о кассовом исполнении бюджетов;

- при отсутствии на территории субъекта федерации или муниципального образования учреждений Банка России органы Федерального казначейства могут обеспечить осуществление кассовых операций через свои счета, открываемые в учреждениях Банка России;

- создание более удобных условий для налогоплательщиков по перечислению любых налогов или сборов на один счет;

- уменьшение конфликтного поля между бюджетами, возникающего из-за случайной или умышленной ошибки налогоплательщика при перечислении налогов и сборов на счета бюджетов не по их принадлежности;

- четкое соблюдение нормативов распределения регулирующих доходов. Причем это относится и к федеральным, и региональным, и местным налогам и сборам;

- возможность получения полной информации о доходах, поступивших на всей территории субъекта федерации во все уровни бюджетов;

- сокращения затрат на внедрение и техническую поддержку кассового обслуживания исполнения бюджетов, которое обусловлено тем, что органы Федерального казначейства обслуживают региональные и местные бюджеты на безвозмездной основе;

- обеспечение принципа «единства кассы»;

- наличие действующей организационной структуры, обеспечивающей кассовое обслуживание исполнения бюджетов.

Таким образом существует серьезное отставание теоретических разработок в области создания модели казначейского исполнения бюджетов применительно к условиям современной России, что связано и с чисто практическими трудностями, возникающими в ходе организации исполнения бюджетов казначейством в принципиально новых для России условиях.

Создание казначейских органов на республиканском и местном уровнях параллельно с Федеральным казначейством прежде всего было обусловлено бюджетными кризисами, несовершенством законодательства, отсутствием единой методологии, что, в свою очередь, и определило такую множественность моделей.

Создание автономных казначейских органов субъектов федерации и муниципальных образований прежде всего было обусловлено решением задачи сделать региональные и местные бюджеты прозрачными.

Вместе с тем формирование собственных казначейств имеют ряд существенных недостатков, а именно: отсутствие единого нормативно-правового обеспечения, информационного обеспечения, единого порядка взаимодействия со всеми участниками бюджетного процесса.

Регионы самостоятельно строили модели исполнения бюджетов казначейством, причем каждый регион по-своему развивал казначейские механизмы.

Организация исполнения бюджета должна прежде всего обладать внутренней эффективностью, что, в свою очередь, предполагает сведение к минимуму расходов на организацию исполнения бюджета.

В настоящее время методика казначейского исполнения бюджетов весьма разнообразна, программные комплексы, используемые региональными и муниципальными казначействами, не сертифицированы Минфином России, дорогостоящи. Обслуживание компьютерной системы требует внесения постоянных изменений в программный комплекс, постоянных финансовых затрат.

С точки зрения принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств параллельно работают две казначейские системы, два казначейства исполняют один бюджет. Регионам необходимо содержать дополнительно казначейство, в котором фактически отсутствует движение денежных средств, а осуществляется только отражение всех операций в учетных регистрах, включая санкционирование и осуществление платежа.

Федеральное казначейство на современном этапе развития развернуло сеть своих органов во всех регионах, обеспечено едиными программными комплексами, его система постоянно развивается, имеет полный штат квалифицированных опытных специалистов, организационную инфраструктуру, позволяющую осуществлять полномасштабный учет и эффективность контроля за поступлением и целевым использованием бюджетных средств. Создание параллельных структур на региональном и местном уровнях многократно увеличивает общегосударственные затраты на обслуживание консолидированного бюджета Российской Федерации1.

Для каждого регионального, районного и муниципального казначейства необходимо разрабатывать индивидуальный порядок взаимодействия с учреждениями Центрального банка, индивидуальные правила исполнения бюджета. Неизбежным становится ситуация наличия казначейств четырех уровней. Более того, в одном населенном пункте при такой ситуации может физически находиться четыре органа казначейства: федеральное, региональное, районное и поселенческое, что, естественно, влечет значительные расходы бюджетных средств.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят Федеральным законом от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ.

2. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации; Учеб. пособие / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач. М.: Финансы и статистика, 2006. 352 с.

3. Конституция Российской Федерации (с изм. от 25.03.04). Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.

4. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

5. Финансовая система и экономика / Под. ред. В.В. Нестерова, Н.С. Желтова. М.: Финансы и статистика, 2004. 432 с.

6. Финансы и кредит: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, Г.Н. Белоглазовой. М.: Юрайт-Издат, 2003. 575 с.

ДАНИЛИНА ИРАИДА НИКОЛАЕВНА родилась в 1975 г. Окончила Ульяновскую государственную сельскохозяйственную академию. Ассистент кафедры экономики Алатырского филиала Чувашского государственного университета. Область научных интересов - исследование системы казначейского исполнения бюджетов. Автор 4 научных статей.

1 Правительством Российской Федерации на федеральную программу развития казначейской системы исполнения бюджета предусмотрено использовать около 17 млрд руб.