Гвардии решение

5 апреля Владимир Путин создал новое силовое ведомство прямого подчинения — национальную гвардию. Специальные корреспонденты ИД "Коммерсантъ" Илья Барабанов и Иван Сафронов разбирались в том, какие задачи ставятся перед Росгвардией, какими полномочиями она наделяется и почему отдельная служба появилась только сейчас.

Владимир Путин не подступался к масштабной реформе силовых ведомств 13 лет. 11 марта 2003-го, за год до окончания своего первого президентского срока, президент вернул Федеральную пограничную службу (ФПС) в лоно Федеральной службы безопасности и расформировал налоговую полицию, создав на ее базе Госнаркоконтроль. Ближе к лету в ФСБ вернулось и ФАПСИ (Федеральное агентство правительственной связи).

5 апреля 2016 года, за два года до окончания своего третьего срока, Путин превратил два силовых ведомства — Госнаркоконтроль (ФСКН) и Федеральную миграционную службу (ФМС) — в главки Министерства внутренних дел. Одновременно с этим МВД потеряло внутренние войска: на их базе создана новая Федеральная служба войск национальной гвардии (Росгвардия). Укрупненным МВД продолжил руководить Владимир Колокольцев, новое ведомство возглавил главнокомандующий внутренними войсками МВД Виктор Золотов. По информации "Власти", Золотов и Колокольцев были осведомлены о предстоящей реформе за сутки до официального объявления. Неожиданностью эти решения для них, скорее всего, не были: реформа давно готовилась и вытекала из всей логики развития российских силовых структур.

С 1991 года силовые структуры в Российской Федерации жили в состоянии постоянного разнонаправленного реформирования.

Бывший комитет Государственной безопасности терял подразделения. С 1991 по 1994 год из него были выделены Служба внешней разведки (СВР), Федеральная служба охраны (ФСО), ФАПСИ и ФПС. Почти каждый год менялись директора ФСБ (в 1993-1995 годах служба называлась Федеральной службой контрразведки, ФСК). Нестабильное положение силовой структуры было связано с определенным недоверием политического руководства, которое особенно сильно проявлялось в первой половине 1990-х.

Роль противовеса ФСБ выполняло МВД. Отношения между двумя силовыми ведомствами были достаточно напряженными еще с советских времен. Однако только в постсоветской истории МВД стало уравновешивать не только чекистов, но и других силовиков.

В постсоветской истории внутренние войска МВД пережили несколько реорганизаций, но всегда оставались в составе МВД. Их основная задача сводилась к охране правопорядка, однако столь широкая трактовка позволяла задействовать военнослужащих везде, где это было нужно. По своей структуре и количественному составу внутренние войска были похожи на армейские подразделения. Именно подразделения МВД стали главной опорой президента Бориса Ельцина во время событий 3-4 октября 1993 года (колебания подразделений ФСК и Минобороны достаточно подробно описаны в мемуарах очевидцев). Именно внутренние войска приняли активное участие в первой и второй чеченских войнах. МВД всегда возглавляли люди, которым доверяло политическое руководство страны: смена министров происходила только под очень серьезным давлением обстоятельств. МВД стало настолько мощным ведомством, что пришлось даже его немного сузить: в 1998 году полномочия по конвоированию спецконтингента и охране исправительных учреждений перешли подразделению Министерства юстиции.

С начала 2000-х годов ситуация изменилась: ФСБ стало возвращать себе былые аппаратные позиции и бывшие подразделения, а МВД стало постепенно отходить на второй план. Тяжелым ударом по престижу ведомства стали дело "оборотней в погонах" 2003 года и антикоррупционная кампания 2010-го. С 2001 года и вплоть до назначения министром внутренних дел Владимира Колокольцева МВД возглавляли выходцы из других структур. Для силовых ведомств это всегда удар по престижу.

В итоге возник новый перекос, который нуждался в исправлении. Передача в МВД ФСКН и ФМС должна этому содействовать. Как ни парадоксально, но и вывод из состава ведомства внутренних войск облегчает жизнь руководству МВД. С тех пор как внутренние войска стали насыщаться ресурсами и усиливаться, их руководитель был крайне влиятельной фигурой внутри ведомства, а в 1995 году глава внутренних войск Анатолий Куликов и вовсе стал министром. Теперь этого не будет. Да и в целом создание новой структуры не обещает пока больших аппаратных битв.

Придание ведомственному подразделению статуса отдельной структуры, равно как и создание внутриведомственных силовых подразделений, регулярно сопровождалось сложностями. Первый пример относится к январю 2011 года, когда Следственный комитет при прокуратуре получил статус самостоятельного ведомства, после чего между его руководителем Александром Бастрыкиным и генпрокурором Юрием Чайкой возник затяжной конфликт из-за распределения полномочий (прокуроры были лишены права возбуждения уголовных дел).

Созданная служба пока не претендует на проведение оперативных или разыскных мероприятий, требующих негласного получения информации по техническим и агентурным каналам

Второй связан с идеей создания военной полиции, которая подчинялась бы напрямую министру обороны,— такой вариант вплоть до своей отставки в ноябре 2012 года лоббировал министр обороны Анатолий Сердюков. Фактически он стремился создать внутри своего ведомства спецслужбу, которая не просто бы занималась охраной гарнизонов, руководила военной автоинспекцией и ведала военными комендатурами, но и имела бы право возбуждать и расследовать уголовные дела, проводить оперативно-разыскные мероприятия, расследовать преступления небольшой и средней тяжести, а также пресекать массовые беспорядки. Аппетитам Сердюкова воспротивились практически все силовики: Следственный комитет не хотел делиться своими полномочиями с Минобороны, ФСБ опасалась, что подчиненная министру обороны спецслужба сильно затруднит работу военной контрразведки в войсках. Генпрокуратура была обеспокоена тем, что реагирование на жалобы военнослужащих военная полиция замкнет на себя, фактически лишив их доступа к проведению проверок по выявленным фактам нарушений. По сведениям "Власти", силовики в итоге смогли убедить Владимира Путина в ошибочности наделения военной полиции столь широкими полномочиями. Проект был заморожен, а сменивший Анатолия Сердюкова Сергей Шойгу не собирался идти из-за военной полиции на конфликт с чекистами, прокурорами и следователями.

В случае с Росгвардией никаких конфликтов с силовиками не было, утверждают источники "Власти" в госструктурах. Созданная служба пока не претендует на проведение оперативных или разыскных мероприятий, требующих негласного получения информации по техническим и агентурным каналам (хотя у Росгвардии сохранится собственная разведка). Более того, собеседники "Власти", знакомые с главой МВД Владимиром Колокольцевым, утверждают, что он не препятствовал реформе. "Командовать внутренними войсками и разгонять условную Болотную площадь — это не то, к чему он стремится, а при всех разговорах есть понимание, что делать это гвардии, возможно, придется,— говорит один из собеседников.— В его ведомстве теперь осталось все то, в чем он является хорошим специалистом, а, чтобы потери воспринимались не столь болезненно, в МВД вернули ФМС и ФСКН".

Как будут уживаться силовики с Росгвардией в дальнейшем, пока прогнозировать сложно. Можно предположить, что ФСБ и гвардии придется как-то определить, кто контролирует границу, а также совместно вести борьбу с терроризмом, которая до сих пор законодательно оставалась прерогативой чекистов. Что потеряет в связи с созданием гвардии ФСБ, до конца не ясно. Пока пресс-секретарь Владимира Путина Дмитрий Песков лишь сказал, что "потребуется совершенствование правовой и нормативной базы": "Надо будет принимать какие-то изменения, и речь пойдет не об одном и не о двух законах". При этом новый внутренний конкурент появляется и у набравшей в последние годы популярности армии. Возможно, именно Росгвардия должна привнести определенный баланс между силовиками.

Впрочем, экс-глава МВД Анатолий Куликов считает, что восстановление баланса между силовыми ведомствами не является основной задачей реформы. "Я бы скорее говорил о попытке дать ответ тем новым вызовам и угрозам, которые появились в последние годы: теракты в Европе, боевики "Исламского государства" (организация запрещена в РФ.— "Власть"), радикальный терроризм. В 2006 году Россия приняла закон о противодействии терроризму, который впервые предусматривал участие всех силовых ведомств в этой борьбе,— заявил он "Власти".— Но с каждым годом ситуация на глазах обостряется: появляются проблемы с беженцами, транснациональной преступностью. Выбирая между правами человека в рамках демократического общества и безопасностью в условиях повышенной террористической угрозы, большинство граждан выберет безопасность. Кто-то, конечно, увидит в происходящем, что власть стремится укрепить свои позиции. Но это скорее обязана делать и делает любая власть".

Историк российских спецслужб Андрей Солдатов считает, что появление Росгвардии — "это больше персональная история, нежели структурная": "Виктор Золотов смог выдвинуться и доказал, что ставка теперь может делаться не только на людей из ФСБ, но и на выходцев из других силовых структур. Если же сравнивать полномочия внутренних войск и гвардии, то все основные полномочия были переданы внутренним войскам МВД еще несколько лет назад. Уже давно они вместе с отрядами ОМОНа контролировали ситуацию во время акций протеста и проводили совместные учения. Так что сейчас происходит логическое завершение процесса, начавшегося еще несколько лет назад".

Бывший глава службы безопасности президента Виктор Золотов пришел во внутренние войска в сентябре 2013 года, сначала на должность первого заместителя командующего Николая Рогожкина, главкома внутренних войск с 2004 по 2014 год. Считается, что он многое сделал для развития войск. Постепенно начинался переход на комплектование частей военнослужащими по контракту, громоздкая дивизионно-полковая структура преобразовалась в более мобильную и компактную бригадно-батальонную. В 2008 году появились семь региональных командований, способных самостоятельно в оперативном режиме реагировать на возникающие угрозы.

По примерным оценкам, штат новой структуры составит примерно 300 тыс. человек

Перед преемником Рогожкина стояла задача не только продолжить его начинания, но и постараться преобразовать войска в нечто большее. С 2014 года Золотов начал подстраивать систему под себя. Взяв кураторство над вневедомственной охраной, лицензионно-разрешительной работой, подразделениями спецназначения и авиации, он основательно занялся перевооружением войск — сейчас новые образцы военной и специальной техники там составляют 56%. При этом генералу Золотову удалось, несмотря на требования Минфина о секвестре бюджета, отстоять практически все средства, выделенные на развитие войск. "За это время Виктор Васильевич создал достаточную базу для создания национальной гвардии. Причем речь идет не просто о переименовании внутренних войск, а о появлении новой, мощной структуры, готовой отвечать на современные угрозы и вызовы",— говорит источник "Власти" в Кремле.

Кадровый и технический потенциал Росгвардии выглядит впечатляюще. Служба объединит в своих рядах военнослужащих внутренних войск МВД России (около 170 тыс. человек), бойцов других подразделений МВД — СОБР (не менее 5 тыс. человек) и ОМОН (около 40 тыс. человек). К ним же присоединятся отряды специального назначения: "Зубр" (421 человек), "Рысь" (200 человек), "Ястреб" (100 человек), а также авиационные подразделения МВД. Пока неясной остается судьба спецподразделения ФСКН "Гром", однако его бойцы, скорее всего, также перейдут в состав Росгвардии. Итого, по примерным оценкам, штат новой структуры составит примерно 300 тыс. человек (для сравнения — численность военнослужащих Минобороны РФ колеблется в районе 1 млн человек). Решение о переводе бойцов в новую структуру будет принято с момента вступления в силу соответствующего закона, который пока лишь внесен на рассмотрение в Госдуму. Дополнительной переаттестации для военнослужащих внутренних войск МВД не предусмотрено, их перевод будет произведен автоматически.

При этом в гвардейское распоряжение перейдет и вся техника, находившаяся на вооружении внутренних войск. Это свыше 1,6 тыс. бронемашин пехоты БМП-1 и БМП-2, а также различные модификации бронетранспортеров БТР-70, БТР-80 и новейшие БТР-82С, бронеавтомобили "Тигр", "Урал" и БРДМ, артиллерийские установки типа Д-30 и ПМ-38 (всего 35 единиц), транспортные самолеты Ил-76 и Ан-72, ударные вертолеты Ми-8АМТШ и Ми-24, а также транспортные Ми-26. На вооружении имеются также несколько танков, но, по сведениям "Власти", для выполнения боевых задач они применяются крайне редко. Более того, по словам руководителя пресс-службы войск Василия Панченкова, поставки новейшей военной техники на базе универсальной платформы ("Армата", "Курганец" и "Бумеранг") не предусмотрены, поскольку обладают избыточным вооружением.

Сам Владимир Путин во время прямой линии 14 апреля заявил, что "причина, которая лежит в основе этого решения,— поставить под особый контроль оборот оружия в стране". Согласно положению о создании Росгвардии, она станет исполнителем государственной политики и контроля в вопросах оборота оружия, частной охранной деятельности и вневедомственной охраны. На нее возложены задачи обеспечения правопорядка, в том числе во время массовых мероприятий и чрезвычайных ситуаций, борьбы с терроризмом и экстремизмом; защита потенциальных объектов террористических посягательств; контроль за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического и ядерного комплекса. При необходимости гвардия будет участвовать в территориальной защите государства, обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае его введения в стране или в отдельных ее местностях.

Решение президента предусматривает участие военнослужащих национальной гвардии "в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности". Действовавший в России с 1996 года закон "О внутренних войсках" не предусматривал выполнение внутренними войсками задач за пределами страны. Предполагается, что речь пойдет прежде всего о возможных совместных операциях в рамках международных сил ООН. Собеседники "Власти" считают, что поправка, позволяющая силовикам действовать за пределами страны, давно назревала. "Это вовсе не значит, что гвардию будут посылать в Дамаск разгонять митинги против Башара Асада,— говорит один из собеседников.— Но, например, за последние два года у границ России возникли две новые непризнанные республики. Для сотрудников приграничных управлений ФСБ это стало головной болью: эффективно бороться с незаконным оборотом наркотиков, оружия в своих регионах они не могли, поскольку закон запрещает им покидать территорию РФ, даже если необходимо провести какую-то операцию на территории сопредельной непризнанной республики. У гвардии эти полномочия появляются".