Правовые последствия упразднения закрытых административно-территориальных образований

УДК 342.25

В. В. Синюгин

аспирант

Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация

ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ УПРАЗДНЕНИЯ ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Аннотация. Данная статья освещает возможные проблемы и правовые последствия от упразднения закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) в условиях действующего законодательства Российской Федерации. В рамках статьи особое внимание уделено инициативе министерства экономического развития Российской Федерации в конце 2015 года о подготовке проектов указов президента об упразднении шести закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), в которые включены следующие ЗАТО: город Северск Томской области, город Зеленогорск Красноярского края, город Новоуральск Свердловской области, город Заречный Пензенской области, поселок Звездный Пермского края, поселок Локомотивный Челябинской области. По данным законопроекта Правительству РФ и правительствам регионов поручено произвести необходимые организационные мероприятия для упразднения закрытых административно-территориальных образований с 01 января 2016 года в течение 9 месяцев.

Ключевые слова: инициатива министерства экономического развития Российской Федерации, упразднение закрытых административно-территориальных образований, правовые последствия, закрытые административно-территориальные образования, особый режим безопасности, бюджет.

V. V. Sinyugin

Postgraduate student Penza State University, Penza, the Russian Federation

THE LEGAL IMPLICATIONS OF THE ABOLITION OF THE RESTRICTED ADMIMISTRATIVE AND TERRITORAL ENTITY

Abstract. Author analyzes potential problems and the legal consequences of the abolition of the restricted administrative and territorial entity (RATE) in terms of the current legislation of the Russian Federation. In the article special attention is paid to the initiative of the Ministry of economic development of the Russian Federation in the end of 2015 on preparation of projects of decrees of the President concerning the abolition of the six restricted administrative and territorial entity (RATE) which includes the following RATE: the city of Seversk in Tomsk region, city of Zelenogorsk, Krasnoyarsk region, city of Novouralsk, Sverdlovsk region, Zarechny city of the Penza region, the village of Zvezdny Perm region, a village Locomotive of the Chelyabinsk region. According to the draft law to the Russian Government and the governments of the regions were instructed to make the necessary arrangements for the abolition of the closed administrative-territorial formations from 01 January 2016 for 9 months.

Key words: the initiative of the Ministry of economic development of the Russian Federation, the abolition the abolition of the restricted administrative and territorial entity, the legal consequences of, restricted administrative and territorial entity, a special mode security budget.

Особый интерес к правовым вопросам закрытых административно-территориальных образований был вызван ввиду инициативы министерства экономического развития Российской Федерации в конце 2015 года о подготовке проектов указов президента об упразднении шести закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), в которые включены следующие ЗАТО:

город Северск Томской области, город Зеленогорск Красноярского края, город Но-воуральск Свердловской области, город Заречный Пензенской области, поселок Звездный Пермского края, поселок Локомотивный Челябинской области. По данным законопроекта Правительству РФ и правительствам регионов поручено произвести необходимые организационные мероприятия для упразднения закрытых административно-территориальных образований с 01 января 2016 года в течение 9 месяцев.

Данная инициатива встретила широкий общественный резонанс как со стороны органов муниципальной власти, так и со стороны населения закрытых административно-территориальных образований, выразив отрицательную позицию по данному факту. В настоящее время каких-либо законодательных актов в отношении упразднения вышеперечисленных закрытых административно-территориальных образований не было принято.

Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) представляют собой уникальное явление в истории России. Для их создания не только военно-промышленные объекты, но и целые населенные пункты были засекречены и превращены в закрытые зоны с особой структурой органов управления и режимом безопасности.

В настоящее время в России свыше сорока ЗАТО, они расположены на территории 22 субъектов Российской Федерации и в них проживает около 1 млн. 345 тыс. человек, то есть приблизительно каждый сотый россиянин.

По своей специализации закрытые административно -территориальные образования РФ можно условно разделить на несколько групп:

ЗАТО, находящиеся в ведении Росатома, с объектами, на которых обогащается и перерабатывается ядерное топливо для его использования в военных и мирных программах (ЗАТО Саров, Северск, Железногорск и др.).

Военно-морские базы, обеспечивающие боеготовность надводного и подводного флота России (ЗАТО Североморск, Вилючинск, Фокино и др.).

Населенные пункты вблизи объектов Ракетных войск стратегического назначения (ЗАТО Власиха, Сибирский, Горный и др.).

ЗАТО войск Воздушно-космической обороны, расположенные в окружении космодромов, ракетных полигонов и центров космической связи (ЗАТО Красно-знаменск, Мирный, Углегорск и др.).

ЗАТО, ранее являвшиеся центрами разработки химического оружия, ныне -центрами его утилизации (ЗАТО Шиханы, Михайловский).

ЗАТО, на территории которых расположены объекты военной связи, специальные строительные объекты и центры разработки новейших средств вооружения (ЗАТО Восход, Межгорье, Радужный) [7].

Специализация ЗАТО свидетельствует, что на их территории и сейчас сосредоточены наиболее важные сведения, составляющие государственную тайну, дислоцированы объекты повышенной опасности, на которые направлены подрывные устремления различных субъектов угроз безопасности РФ [4].

Закрытое административно-территориальное образование (далее по тексту -ЗАТО) - это сложный правовой феномен, в котором тесно переплетаются интересы государственного и муниципального управления. Органы государственной власти в ЗАТО, помимо своих основных обязанностей, выполняют дополнительные, связанные с поддержанием режима. Это обстоятельство увеличивает нагрузку на людей [11]. Поэтому упразднение ЗАТО, несомненно, повлечет за собой неминуемые правовые последствия.

Итак, рассмотрим ряд негативных последствий от упразднения ЗАТО:

Упразднение ЗАТО, в первую очередь, предполагает ликвидацию пропускного режима, что влечет за собой изменение как для рядовых граждан, так и для безопасности государства.

ЗАТО является административно-территориальной единицей, в которой действуют органы местного самоуправления. Ее территория определяется исходя из необходимости надлежащего обеспечения особого режима, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, входящих в состав ЗАТО или прилегающих к его территории. Функционирование ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности и границы, полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении ЗАТО, обеспечения действия особого режима, в том числе ограничение прав граждан и организаций. Особый режим ЗАТО устанавливается в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты сведений, составляющих государственную тайну, пресечения противоправных действий в отношении охраняемых организаций и объектов, обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан, защиты окружающей среды [2].

Так, на территориях таких ЗАТО как Северск изготавливают компоненты ядерных зарядов, в Зеленогорске на электрохимическом заводе, создававшемся для обогащения урана, производят стабильные изотопы, поэтому, безусловно, лишение статуса ЗАТО, открытие границ данных территориальных образований создаст угрозу ядерной безопасности страны.

Жители ЗАТО также высказались против упразднения ЗАТО, так как в результате этого последует сокращение бюджета закрытых городов, что вызовет неминуемое сокращение рабочих мест, уменьшение расходов на здравоохранение и социальное развитие, также жители потеряют надбавки к зарплатам, пенсиям, положенные жителям закрытых административно-территориальных образований. Проживание и осуществление трудовой или приравненной к ней деятельности в условиях особого режима закрытого административно-территориального образования обеспечивается мерами государственной поддержки, которые в соответствии со ст. 7 Закона от 14 июля 1992 г. включает в себя:

- повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения;

- меры социальной защиты;

- льготы в оплате труда;

- льготы в области государственного страхования;

- гарантии занятости [8].

Так, например, повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения закрытых административно-территориальных образований находит своё выражение в предоставлении межбюджетных трансфертов бюджетам указанных образований из бюджета Российской Федерации.

Постановлением Правительства определен порядок компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно -территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования, путём предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры (в том числе жилищное строительство) и переселение граждан, утративших производственную, служебную связь с организациями (объектами), расположенными на территории закрытых административно-территориальных образований [1].

Особое внимание заслуживает психологический фактор, а именно неготовность жителей к открытию города для беспрепятственного проникновения другими лиц: они считают, что «открытие» повлечет за собой волну бездомных, увеличит криминогенную обстановку в городе и в целом разрушит многолетний уклад жизни населения ЗАТО. Как отмечает В.Н. Козлов, в таких режимных по характеру, сложности и важности решаемых задач городах сложилось население со специфическим сознанием, привилегированное в советском прошлом по условиям и

образу жизни [9], тем самым обуславливает проявление негативного настроя к данному факту со стороны жителей ЗАТО.

Ликвидация ЗАТО, в свою очередь, также повлечет за собой формирование нового территориального образования. Так, в части 1 статьи 2 «Порядок создания, преобразования, упразднения закрытого административно -территориального образования и изменения его границ» Закона РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» [5] в случае, если создание, преобразование или упразднение закрытого административно-территориального образования влечет создание вновь образованного муниципального образования, решение вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования и формирование органов местного самоуправления данного муниципального образования осуществляются в соответствии с абзацами пятым - одиннадцатым части 5 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6]. Учитывая вышеизложенные положения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во вновь образованном муниципальном образовании необходимо будет произвести ряд правовых действий:

1) Рассмотреть вопрос о проведении местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования. Это обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. При отсутствии предусмотренной инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования, в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в настоящей части местного референдума, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

2) Необходимо провести выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, они должны быть проведены не позднее, чем через шесть месяцев со дня его создания. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов.

3) Для жителей, предприятий учреждений будет необходима процедура замены документов, расчетных счетов, реквизитов и т.д.

Таким образом, вышеназванные мероприятия потребуют также финансовые расходы, в том числе из бюджетных средств.

Не менее значимым вопросом является потеря поддержки за счет финансирования из средств федерального бюджета городских бюджетов ЗАТО. В настоящее время в соответствии с ч. 2 ст. 5.1 Закона РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» дополнительные расходы и (или) потери бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанные с их правовым режимом, компенсируются из федерального бюджета. Потеря поддержки за счет средств федерального бюджета приведет, в первую очередь, к лишению федерального финансирования многих социальных

учреждений: учреждений здравоохранения, детских садов, школ. Регионам придется изыскивать средства на их содержание в краевых и областных бюджетах. А переход на региональные ставки оплаты труда может создать дефицит специалистов, рост безработицы.

Итак, рассмотрев негативные последствия от упразднения ЗАТО, перейдем к анализу положительных. Безусловно, поддержание пропускного режима закрытых городов и поддержка бюджетов требует больших финансовых затрат. Так, депутат Новоуральска Алексей Шеховцев высказал свое мнение по этому поводу: «Указ Минэкономразвития позволит сэкономить порядка 3 млрд. рублей из федерального бюджета, если статуса ЗАТО лишатся все шесть городов. При этом Ново-уральск потеряет около 800 млн. рублей - четверть городского бюджета» [3].

Таким образом, упразднение шести городов ЗАТО позволит сократить расходы федерального бюджета и направить сэкономленные средства на решение более значимых и необходимых целей и задач для страны в целом.

Подводя итог вышеизложенным последствиям упразднения ЗАТО, можно сделать следующие выводы:

Учитывая вышеизложенные положения, несмотря на стремление государства занять лидирующие позиции в мировой экономике, следует особое внимание уделять обеспечению безопасности внутри страны. Безусловно, в рамках сложившейся нелегкой для государства экономической ситуации, ввиду ограниченности материальных ресурсов необходима концентрация финансовых средств и государственной поддержки наиболее перспективных направлений, к которым как раз относятся задачи, решаемые градообразующими предприятиями закрытых административно-территориальных образований.

Так же необходимо уделять внимание развитию экономики внутри закрытых административно-территориальных образований, так как это позволит сокращению компенсации расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с их правовым режимом из средств федерального бюджета, а, следовательно, к достижению целей, к которым и стремится Министерство финансов РФ - к экономии бюджетных средств.

Таким образом, при совершении таких глобальных действий как упразднение ЗАТО, следует прогнозировать как негативные, так и позитивные последствия от совершения данного факта. Необходимость защиты стратегически важных объектов, находящихся на территориях ЗАТО, а также анализ негативных последствий от упразднения закрытых территорий подтверждает целесообразность существования ЗАТО в Российской Федерации и актуальность их развития.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Алейник Д.Н. Некоторые вопросы социальной защиты граждан, проживающих в закрытых административно-территориальных образованиях / Д.Н. Алейник // Вестник Омского университета. Серия «Право». — 2014. — № 4. — С. 184-187.

2. Бахрах Д.Н. Административное право России / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. — М. : Эксмо, 2009. — 608 с.

3. Виноградова П. Открыть закрытый город / П. Виноградова. — Красноярск: Русская планета — интернет портал, 2015. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://rusplt.ru/society/otkryit-zakryityiy-gorod-19469.html (дата обращения: 28.06.2016).

4. Нарыков Д.Н. Исторический аспект создания в России закрытых административно-территориальных образований / Д.Н. Нарыков // Мир науки, культуры, образования. — № 1. — 2012. — С. 246-248.

5. О закрытом административно-территориальном образовании: закон РФ от 14 июля 1992 № 3297-1 // Российская газета. — 1992. — № 190.

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — № 40. — Ст. 3822.

7. Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов: постановление Правительства РФ от 05.07.2001 № 508 // Российская газета. — 2001. — № 130.

8. Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2005 г. № 232-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — № 17. — Ст. 1565.

9. Социальное благополучие населения города Озерска / под ред. В.Н. Козлова. — Челябинск, 2007. — 118 с.

10. Черечукин Д.В. Понятие административно-правового режима в закрытом административно-территориальном образовании // Вестник экономики, права и социологии. — 2012. — №2. — С. 174-179.

REFERENSES

1. Aleinik D.N. Some Questions of Social Protection of the Citizens Living in the Restricted Administrative and Territorial Entity. Vestnik Omskogo universiteta. Seriia «Pravo» = Herald of Omsk University. Series «Law», 2014, no. 4, pp.184 - 187 (in Russian).

2. Bakhrakh D.N., Tatarian V.G. Administrativnoe pravo Rossii [Administrative Law of Russia]. Moscow, Eksmo Publ., 2009, 608 p.

3. Vinogradova P. Otkryt' zakrytyi gorod (To Open the Closed City). Available at: http: // rusplt.ru /society /otkryit-zakryityiy-gorod- 19469.html (accessed: 28.06.2016).

4. Narykov D.N. Historical Aspect of Creation in Russia the Restricted Administrative and Territorial Entity. Mir nauki, kul'tury, obrazovaniia = The world of science, culture and education, no. 1, 2012, pp. 246-248 (in Russian).

5. On the Restricted Administrative and Territorial Entity: the Law of the Russian Federation of July 14, 1992 No. 3297-1. Rossiiskaia gazeta = The Russian newspaper, 1992, no. 190

6. On the General Principles of the Organization of Local Self-government in the Russian Federation: the Federal Law of October 06, 2003 No. 131-FZ. Sobranie zakonodatel'stva RF = The Collection of the legislation of the Russian Federation, no. 40, art. 3822.

7. On Approval of the List of the Restricted Administrative and Territorial Entity and the Settlements Located in Their Territories: the Resolution of the Government of the Russian Federation from 05.07.2001 no. 508. Rossiiskaia gazeta = The Russian newspaper, 2001, no. 130.

8. On Approval of Rules of Compensation of Additional Expenses and (or) Losses of Budgets of the Restricted Administrative and Territorial Entity Connected with a Specific Mode of Safe Functioning: the Order of the Government of the Russian Federation of April 18, 2005 no. 232-FZ. Sobranie zakonodatel'stva RF = The Collection of the legislation of the Russian Federation, no. 17, art. 1565.

9. Kozlov V. N. (ed.) Sotsial'noe blagopoluchie naseleniia goroda Ozerska [Social Wellbe-ing of the Population of the City of Ozyorsk]. Chelybinsk, 2007, 118 p.

10. Cherechukin D. V. The Notion of Administrative Legal Regime in Closed Administrative-Territorial Entity. Vestnik ekonomiki, prava i sotsiologii = The Review of Economy, the Law and Sociology, 2012, no.2, pp.174-179 (in Russian).

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ

Синюгин Вадим Вадимович — аспирант, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: vvsultra@yandex.ru.

AUTHOR

Sinyugin Vadim Vadimovich — Postgraduate student, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: vvsultra@yandex.ru.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ

Синюгин В.В. Правовые последствия упразднения закрытых административно-территориальных образований / В.В. Синюгин // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2016. — Т. 4, № 3 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //esj.pnzgu.ru.

BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION

Sinyugin V.V. Legal consequences of the abolition of the restricted administrative and territorial entity. Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2016, vol. 4, no. 3, available at: http://esj.pnzgu.ru (In Russian).