История формирования правовых основ местного самоуправления на востоке России

Значимых достижений в области научного предвидения социальных явлений и процессов еще меньше. Нельзя не видеть успехи социальной прогностики, которая носит прикладной характер и имеет отраслевую специализацию (прогнозирование социально-экономического развития, социально-политического, демографического, военно-стратегического и др.). Ее методологический арсенал пополняется новыми методами и приемами «инерционного анализа», «трен-дового анализа» (обоснование наиболее устойчивой, всеобъемлющей тенденции - тренда), «проектных концепций», «экспериментального мониторинга» и др. [6, с. 167]. Вместе с тем успехи социальной прогностики еще очень далеки от практических потребностей современного общества.

Разработка проблем научного предвидения в рамках философии, социальной философии имеет не

только теоретическую, но и практическую значимость, поскольку эти проблемы должны найти свое отражение в планировании и управлении общественными процессами. Речь идет о направлении человеческой деятельности на приближение и реализацию «желаемого» будущего и на предотвращение «нежелаемого». В переломный период, когда ведется поиск стратегических направлений дальнейшего развития общества, важно переосмыслить историю философской мысли, отечественные и зарубежные идеи и концепции, весь комплекс философских оснований предвидения будущего [6, с.174]. Важно при этом избежать опасности прямой апологии того, что есть в западных странах, в комментировании того, что там создано. У российских ученых есть все возможности находить собственные пути решения проблем будущего.

Библиографический список

1. Информационный подход в междисциплинарной перспективе. Материалы «круглого стола» // Вопросы философии. 2010. № 2.

2. Пирожкова С.В. Проблема научного предвидения в философии К.Поппера // Вопросы философии. 2009. № 6.

3. Поппер К.Р. Логика и рост научного знания. М., 1983.

4. Поппер К.Р. Эволюционная эпистемология // Эволюционная эпистемология и логика социальных наук. М., 2000.

5. Степин В.С. Теоретическое знание. М., 2000.

6. Третьяков И.Д. Будущее. Возможности научного предвидения. Глобальные проблемы современности // Философия. Иркутск, 2007.

УДК 353.1

ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ВОСТОКЕ РОССИИ

1 9

Б.Г.Хачатурян1, Е.Б.Шишкина2

1Российская академия правосудия (Дальневосточный филиал), 680014, г. Хабаровск, ул. Восточное шоссе, 49. 2Хабаровский технический колледж, 680028, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 132.

В работе проанализированы исторические корни российского местного самоуправления, рассмотрена история нормативно-правового регулирования современного института местного самоуправления, начиная с 1991 г., как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. На основе анализа сделаны выводы о причинах ухода с политической арены советских органов местного самоуправления, показан механизм формирования органов местного самоуправления в субъектах РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа после 1993 г. Приводится большой список источников, впервые вводимых в научный оборот.

Ключевые слова: нормативные правовые акты; местное самоуправление; органы государственной власти; органы местного самоуправления.

FORMATION HISTORY OF LEGAL BASIS FOR LOCAL SELF-GOVERNMENT IN EASTERN RUSSIA B.G. Khachaturyan, E.B.Shishkina

Russian Academy of Justice (Far East Branch), 49 Vostochnoe Shosse, Khabarovsk, 680014. Khabarovsk Technical College, 132 Tihookeanskaya St., Khabarovsk, 680028.

The article analyzes the historical roots of Russian local self-government and considers the history of legal regulation of the modern institution of local self-government since 1991, both at the federal level and in the subjects of the Federation. Based on the carried analysis the authors make a conclusion on the reasons for leaving the political arena by the local Soviet governments. The formation mechanism of municipal authorities in the subjects of the Russian Federation that are

1Хачатурян Борис Григорьевич, кандидат исторических наук, доцент, советник юстиции I-го класса, тел./факс: (4212) 738165, e-meil: hach5@rambler.ru

Khachaturyan Boris, Candidate of History, Associate Professor, I-Class Counselor of Justice, tel.: (4212) 738165, e-mail: hach5@rambler.ru

2Шишкина Елена Борисовна, преподаватель, тел.: (4212) 305462.

Shishkina Elena, Lecturer, tel.: (4212) 305462.

included in the Far Eastern Federal Okrug since 1993 is shown. A long list of sources that are introduced into the scientific use for the first time is provided.

Key words: regulatory legal acts; local self-government; public authorities; municipal authorities.

Самостоятельное решение вопросов местного значения - владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью - один из принципов организации деятельности граждан. Важной формой вовлечения населения в решение этих вопросов является местное самоуправление (МСУ). Повышение роли местного самоуправления - это объективный и закономерный процесс для любого развивающегося общества. Однако на пути строительства данного института наша страна столкнулась с рядом проблем.

Одна из таких проблем - исторические корни современного российского местного самоуправления. Так, отдельными авторами высказывается спорное мнение о том, что современная концепция природы российского местного самоуправления - миф, который мы создали, взяв устаревшую западную модель местного самоуправления. 3 По мнению авторов, нельзя согласиться и с тем, что строительство института местного самоуправления в России начинается с принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации.4 Разрешить данную проблему может только подробный анализ истории формирования нормативной правовой базы современного российского местного самоуправления.

3 Алексеев С.С. Теория права. Издание 2-е, перераб. и доп. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 160.; Голощапов Р.В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России (1990-2000 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Хабаровская гос. академия экономики и права. Хабаровск: ХГПУ, 2002. 26 с.

4 Так, посетив в июне 1998 г. Хабаровский край и выступая 26 июня в прямом эфире по хабаровскому телевидению, Г.Н. Селезнев, в то время спикер Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации, сказал, что местное самоуправление - новое для нас дело, и началось оно с 1993 года, с принятия Конституции. Такую же позицию занимал и заместитель председателя Законодательной Думы Хабаровского края, председатель комитета по государственному строительству, местному самоуправлению и межрегиональным связям Г.В. Мальцев на зональном семинаре-совещании в июне 1998 года в г. Хабаровске // сб.: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Хабаровск: Законодательная Дума Хабаровского края. 1996. С. 137; Вспоминая Конституционное совещание, В.А. Никонов на круглом столе Клуба гражданских дебатов «Реформа местного самоуправления и новая региональная политика» 22.10.02. говорит: «.я хочу вспомнить, откуда у нас появилось самоуправление. Самоуправление у нас появилось в Конституции 93 года» // Управа, 2003. № 2(15). С. 21; В 2002 г. определяя цель диссертационного исследования, А.А. Уваров пишет: «цель исследования заключается в изучении особенностей местного самоуправления как нового для нашего государства института публичной власти.» // Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия: автореф. дис.. докт. юрид. наук. М.: Московская государственная юридическая академия, 2002. С. 7.

На наш взгляд, конституционное закрепление местного самоуправления и его правовая регламентация в российском законодательстве конца XX века происходили постепенно и включают в себя три этапа.

Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрением нового для современной России подхода к нему как к местному самоуправлению стало принятие 9 апреля 1990 г. и последующая реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этим законом в Конституцию СССР включалось понятие местного самоуправления.5 Для истории значение данного закона заключается в том, что он признал местное самоуправление в СССР юридически. В соответствии с данным законом союзные и автономные республики должны были разработать и принять собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление.

Республика Якутия-Саха ССР6 , не дожидаясь российского закона, попыталась ввести собственное регулирование организации местного самоуправления в республике, и 5 марта 1991 г. парламент республики принимает закон «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении»7 . Закон вызвал много споров и неоднозначное отношение. В соответствии с нормами этого закона в республике создавались как государственные органы местного управления, так и органы местного самоуправления в отдельных сёлах и посёлках. Причём иногда эти мероприятия приводили совершенно к новым (зачастую не лучшим) формам управления на местах. Так, согласно закону в районах и городах начали упраздняться исполкомы, их функции передавались Президиумам, им же подчинялись и отделы исполкомов. При этом Президиум мог формироваться как из депутатов, так и не депутатов. К примеру, в результате таких преобразований в г. Мирном, во-первых, был упразднен исполнительный комитет Мирнинского городского Совета как коллегиальный орган, его полномочия были переданы Президиуму Мирнинского городского Совета народных депутатов. Во-вторых, была утверждена должность исполнительного директора горсовета с функциями руководства хозяйственным и социально-культурным строительством, подчиненного Президиуму горсовета8.

5 Динамика формирования понятия «местное самоуправление» в российском законодательстве рассмотрена автором в статье «Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления», опубликованной в журнале «Конституционное и муниципальное право» в 2003 г. № 2. С. 31-34.

6 27.09.1990 г. Якутская АССР была переименована в Якут-скую-Саха Советскую Социалистическую республику, а затем 27.12.1991 г. - в Республику Саха (Якутия).

7 Якутские ведомости, 1991. № 5.

8 Мирнинский городской архив. Ф. 10, оп. 1, д. 468, л. 137,

144, 146-147._

В Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия)9 , далее РС (Я), дополнениями, принятыми 4 апреля 1992 г., вводится специальный раздел, посвященный местным органам государственной власти и местному самоуправлению. В ст. 84 Конституции закреплялось, что в РС (Я) организация деятельности граждан для самостоятельного решения экономических, социально-культурных, экологических и других вопросов местного значения с учетом мнения населения, его национально-этнических и иных особенностей осуществляется через систему местных органов государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 85 определялось, что в улусах, городах, наслегах и поселках для осуществления государственной власти образуется местный представительный орган - улусное, городское, наслежное, сельское и поселковое собрание и соответствующий исполнительный орган - местная администрация. Общие принципы и механизм действия данных органов государственной власти был регламентирован в Конституционном законе «О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)»10, принятом в 1994 г.

Российский закон «О местном самоуправлении в РСФСР» появился только спустя год после принятия союзного - 6 июля 1991 г. Принятие данного закона ознаменовало собой начало нового этапа в разделении функций, во-первых, между государственными органами и местными (децентрализация управления) и, во-вторых, между представительными и исполнительными органами. Ленинский принцип «Советы - работающие корпорации» отошёл в прошлое. Произошло организационное разделение представительных и исполнительных органов местной власти. В отличие от прежних исполкомов, местная администрация перестала быть органом Совета, она была включена в систему органов местного самоуправления как исполнительно-распорядительный орган и наделялась собственной компетенцией. Это был первый этап создания органов местного самоуправления.

Второй этап реформирования органов местного самоуправления, по нашему мнению, связан с выходом ряда указов Президента РФ, среди которых необходимо выделить, прежде всего, указ о реформе местного самоуправления в Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760, утвердивший Положение об основах организации местного самоуправления в России на период поэтапной конституционной реформы, а также Указ от 21 марта 1994 г. № 557 о мерах по обеспечению реформы местного самоуправления, на основании которых на территории Российской Федерации были сформированы органы местного самоуправления. В соответствии с вышеупомянутыми указами Президента в субъектах Федерации издаются нормативные правовые акты, регламентирующие формирование новых органов местного управления. Как и на федеральном уровне, эту работу взяли на

Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия). Якутск: Сахаполиграфиздат, 1992.

себя руководители исполнительных органов - главы администраций субъектов Федерации, которые своими постановлениями прекратили деятельность Советов народных депутатов: районных в городах, городских в районах, поселковых и сельских Советов. И на этих территориях начинается создание новых органов местного самоуправления.

Так, на территории Хабаровского края районные в городах, городские в районах, поселковые и сельские Советы прекратили свою деятельность на основании постановления Главы администрации края от 11 ноября 1993 г. № 47911 . 16 декабря 1993 г. Глава администрации края подписал постановление № 585 «О реформе краевой представительной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае»12, утвердившее положение об основах организации местного самоуправления в крае на период поэтапной конституционной реформы. Аналогично поступала исполнительная власть и в других субъектах Федерации.13 На основании этих документов на востоке России были сформированы органы местного самоуправления, отличавшиеся широким разнообразием по структуре, функциям, способу формирования.14

Проведенный анализ 5 позволяет сделать вывод, что в начале 90-х годов перед местным самоуправлением была поставлена политическая цель -ликвидация Советской системы управления, основанной на государственной собственности, и замена её новой системой управления, основанной на плюрализме собственности, и главное - признание частной собственности как экономической основы демократического переустройства общества.

Политическую характеристику данного этапа реформирования местного управления органами исполнительной власти дал в 1999 г. В. И. Васильев, отмечавший, что «по сути дела мы пришли к тому, против чего изначально была направлена политическая реформа - представительные учреждения вновь стали ширмой, декорирующей диктатуру аппарата - обнов-

Государственный архив Хабаровского края. Ф. Р-2061, оп.

1, д. 91. Л. 90, 91.

12 О реформе краевой представительной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае: постановление главы администрации Хабаровского края // Тихоокеанская звезда,

1993. 22 декабря; Приамурские ведомости, 1994. 4 января.

13 Временное положение об органах местного самоуправления в Еврейской автономной области // Биробиджанская звезда (Биробиджан), 1994. 20 января; Об основах организации местного самоуправления в Приморском крае // Утро России (Владивосток), 1994. 28 января; Положение о системе органов местного самоуправления в Магаданской области: Постановление главы администрации Магаданской области от 04.02.1994 г. // Газета «Территория» (Магадан),

1994. 10 и 24 февраля.

14 Подробнее см. Хачатурян Б.Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1990-1997): монография. Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал), 2000.

15 Там же. С. 123-143.

ленного, но в значительной степени сохранившегося от прежнего времени».16

Третий, современный, этап связывается с принятием Конституции РФ 1993 г., которая закрепила положение о местном самоуправлении как одной из форм осуществления власти народа, закрепив в ст. 12 положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Местному самоуправлению в Конституции РФ отведена отдельная глава (восьмая), включающая четыре статьи (130-133). Кроме правовых норм, закрепленных в названных статьях, в Конституции есть и другие, посвященные проблемам МСУ. Например, согласно п. «н», ч. 1, ст. 72, «установление общих принципов организации системы органов... местного самоуправления» отнесено к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Это значит, что федеральный закон, регламентирующий правовые основы МСУ в России, должен быть рамочным, а его установочные положения должны быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами Федерации с учетом региональной17 специфики.

Признав право российского народа на местное самоуправление и разделив с субъектами Федерации возможность нормативного регулирования в муниципальной сфере, Конституция РФ (ст. 12 и п. «н» ч. 1 ст. 72), тем самым, поставила перед российскими субъектами во второй половине последнего десятилетия ХХ столетия совершенно новую задачу - формирование региональной нормативной правовой базы МСУ.

Деятельность по формированию правовых основ МСУ в субъектах Федерации, как в целом по России, так и на её востоке, после 1993 г. началась с закрепления в региональных конституциях и уставах соответствующих положений о МСУ. Так, вопросы местного самоуправления в Уставе Хабаровского края рассматриваются в самостоятельной главе (десятой), состоящей из девяти статей (49-57). Устав устанавливает, что МСУ осуществляется на всей территории Хабаровского края в городских, сельских поселениях и на других территориях. Аналогичные статьи сформулированы и в уставах других субъектов Федерации (гл. 5 Устава Приморского края, гл. 22 Устава Амурской области, гл. 8 Устава Магаданской области, гл. 8 Устава Сахалинской области, ст. 12. Устава Чукотского автономного округа и т.д.). Но в основном эти статьи являются «перепевом» ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ.

Несколько иная ситуация сложилась в Еврейской автономной области (ЕАО).

Процесс формирования нормативной правовой базы в ЕАО начался с теоретических дискуссий вокруг смысла ст. 12 Конституции РФ, в ходе которой сформировались две точки зрения на природу местного самоуправления.

16 Васильев В.И. Местное самоуправление. Научно-практическое пособие. М., 1999. С. 102. 1 Здесь и далее под регионом понимается субъект Россий-

Сторонники первой точки зрения считали, что местное самоуправление должно создаваться только там, где население проявит волю к созданию муниципального образования через референдум или сельский сход. Если же такой воли нет, то решение вопросов местного значения должны осуществлять органы государственной власти.

Другая сторона считала самоуправление основой конституционного строя России, первичной ячейкой организации власти, утверждала, что вся заселённая территория области должна быть покрыта муниципальными образованиями. А спор допустим лишь по вопросу о том, какие населённые пункты должны включаться в то или иное муниципальное образование (т.е. об оптимальном размере муниципального образования), и именно этот вопрос население должно решать самостоятельно.

18

Верх одержала первая точка зрения , и в области началась кампания по разъяснению населению «преимуществ» государственного управления на местном уровне. Затем в большинстве населенных пунктов прошли сходы, на которых жители приняли решение отказаться от местного самоуправления, оставшись под государственным управлением. В населённых пунктах, где сходы собрать было невозможно, решение об отказе от самоуправления принято не было, как результат - в области были сформированы семь муниципальных образований: г. Облучье, Бабстовское, Биджанское, Известковое, Ленинское, пос. Теплоозерск и Хинганское. К органам местного самоуправления в данных муниципалитетах были отнесены выборные органы: городской и поселковые Советы и председатель Совета - глава муниципального образования, но не был определён исполнительно-распорядительный орган. Срок полномочий всех муниципальных образований был установлен на два года.

Временем наиболее интенсивного поиска оптимальных моделей муниципального управления стало время обсуждения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этому вопросу посвящались научные и научно-практические конференции, круглые столы и различные совещания. Обсуждения проходили и в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации. Так, 11 августа 1995 года Амурский областной Совет народных депутатов провел депутатские слушания по проекту закона области

18 Необходимо отметить, что подобную точку зрения парламентарии ЕАО навязали и участникам 5 регионального совещания Парламентской Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти Дальнего Востока и Забайкалья, проходившего в г. Магадане 21.07.1996 г., записав в решении совещания: «.законодательно решить вопросы управления муниципальными образованиями в случаях, когда население не изъявило желание воспользоваться своим конституционным правом на местное самоуправление» // Материалы пятого регионального совещания Парламентской Ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье». Личный архив Б.Г. Хачату-

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области»19. Позже была намечена Программа законопроектной работы в сфере правового регулирования местного самоуправления, которой предусматривалась разработка 22 законов области.

Принятие 12 августа 1995 года Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»20 (далее Федеральный закон №154-ФЗ) подтолкнуло субъекты Федерации к более интенсивному законотворческому процессу. По мнению консультанта организационного отдела Законодательной Думы Хабаровского края, к.и.н. В.М. Курловича, для эффективного правового регулирования сферы МСУ в каждом субъекте Федерации необходимо было принять региональный пакет законов в количестве не 21

менее 25 .

В субъектах Федерации началась интенсивная работа по формированию регионального правового поля МСУ. Так, в октябре 1995 года Амурский областной Совет народных депутатов на своём заседании принимает закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области»22. Закон сформулировал основные принципы местного самоуправления в области. В частности, подчиненность одного муниципального образования другому, а следовательно, и их органам, не допускалась. Устанавливалось, что взаимоотношения между представительными и исполнительными органами строятся на основе разграничения полномочий и взаимного содействия друг другу в решении местных проблем. Закон определял, что представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительных органов определялся уставом муниципального образования. Лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению МСУ, являлся выборный глава муниципального образования. Введение этой должности не являлось обязательным. Закон исходил из того, что если устав местного самоуправления предусматривает избрание главы муниципального образования, то такое должностное лицо избирается и наделяется собственной компетенцией. В областном законе было определено 6 вариантов избрания главы, его статуса. Закон установил, что муниципальные образования самостоятельно выбирают подходящий им вариант и закрепляют его в своем уставе.

19 Марценко В.В. Формирование нормативной правовой базы местного самоуправления в Амурской области (история, проблемы) // Конституционные реформы в дальневосточных субъектах Российской Федерации (историко-правовой аспект). Хабаровск: ДВАГС. 1998. С. 37.

20 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

21 Курлович В.М. Проблемы законодательного обеспечения

становления института местного самоуправления в дальне-

восточном регионе // Восток России: Проблемы и опыт

преобразований. Хабаровск: ДВАГС. 2000. Вып.2. С. 96.

В результате к концу ХХ века в Амурской области существовало: 6 форм органов местного самоуправления; 7 наименований глав муниципальных образований; 2 способа избрания глав муниципальных образований23. Одновременно был принят закон «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления Амурской области»24.

В Хабаровском крае первым законом, регламентирующим общественные отношения в сфере МСУ, стал закон «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае», принятый 27 марта 1996 г. В нём определялось, что законодательную основу разработки и принятия уставов муниципальных образований составляют: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Гражданский кодекс РФ, Устав Хабаровского края, краевые законы. Закон «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» был принят 29 мая 1996 г. Затем принимается еще ряд законов, в том числе законы о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о назначении выборов в органы местного самоуправления и др.

В ЕАО в течение 1996-1998 гг. Законодательным Собранием принимается серия областных законов, регламентирующих организацию местного самоуправления в области. Одновременно здесь начинается борьба населения отдельных территорий за право иметь у себя органы местного самоуправления. Так, в октябре 1996 г. в семи муниципальных образованиях, о которых говорилось выше, состоялись выборы в представительные органы местного самоуправления.

23 В городах Благовещенске, Райчихинске, Зее, Тынде, районах Шимановском, Архаринском, Тындинском, Сковородин-ском, Благовещенском, Михайловском главы местного самоуправления возглавили деятельность и представительных органов, и администраций. В городе Свободном, районах Бурейском, Ивановском, Зейском, Мазановском, Октябрьском, Завитинском, Свободненском, Ромненском, Тамбовском, Константиновском, Белогорском, пос. Углегорск главы местного самоуправления (главы администраций) возглавляли только администрации.

24 Примерно в это же время были приняты аналогичные законы с небольшими местными нюансами и в других дальневосточных субъектах Российской Федерации. См. О местном референдуме в Амурской области: Закон Амурской области от 26.03.1996 г. // Амурская правда, 1996. 16 апреля; О местном референдуме в Еврейской автономной области: Закон Еврейской автономной области от 17.04.1996 г. // Собрание законодательства ЕАО, 1998. № 1; О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в Еврейской автономной области: Закон Еврейской автономной области от 10.07.1996 г. // Сб. законов Еврейской автономной области по вопросам местного самоуправления. Официальные тексты. Биробиджан, 1998. С. 40-70; О выборах в органы местного самоуправления в Приморском крае: Закон Приморского края от 02.08.1996 г. с изменениями и дополнениями от 23 сентября, 15 ноября 1996 г. и 23 июня 1997 г. // Сборник законов Приморского края. Владивосток, 1998. Т.3.С. 32-65.

Проведенный в это же время в г. Биробиджане референдум определил, что муниципальному образованию «г. Биробиджан» - быть. Итоги референдума заставили Законодательное Собрание области назначить выборы депутатов представительного органа и в этом муниципальном образовании. Решение о проведении выборов в муниципальном образовании «Город Биробиджан» принималось им самим в соответствии с Уставом этого муниципального образования. В Уставе предусматривалось избрание главы муниципального образования (мэра г. Биробиджана) населением. Выборы в г. Биробиджане состоялись 27 апреля 1997 г., т.е. через 20 месяцев после принятия Федерального закона №154-ФЗ.

Однако принятый 8 октября 1997 г. Законодательным Собранием ЕАО Устав области сохранил положение о том, что для решения вопросов местного значения на территории районов создаются представительные и исполнительные органы государственной власти25. Механизм формирования этих органов, их задачи и полномочия закреплялись в Законе «Об органах государственной власти в Еврейской автономной области»26. В скором времени такие органы были созданы во всех пяти районах области.

И только лишь после упорных требований из Москвы в ЕАО 25 апреля 1999 г. состоялись выборы депутатов представительных органов на уровне районов, с формированием которых были ликвидированы представительные органы семи ранее созданных муниципальных образований, а сами муниципальные образования влились в образованные муниципальные образования на уровне районов в ранге административных единиц. Были ликвидированы также местные государственные исполнительные органы. На первых (организационных) сессиях вновь сформированных представительных органов были избраны их председатели, которые в соответствии с решениями этих органов исполняли обязанности глав муниципальных образований и на принципах единоначалия руководили созданными администрациями муниципальных образований. В состав органов МСУ вошли еще и главы административно-территориальных единиц.

То есть только через 44 месяца после принятия Федерального закона №154-ФЗ в ЕАО стали функционировать органы местного самоуправления на уровне района (города).

Что касается Республики Саха (Якутия), то к середине 90-х годов XX столетия в республиканской Конституции появляются статьи 941 и 942 ,закрепившие в республике федеральные гарантии и основные принципы российского местного самоуправления. Закон «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)»27 был принят 27 ноября 1997 г. В ст. 5 закона определялось, что территориями МСУ в республике

25 Устав Еврейской автономной области. Биробиджан, 1997. 54 с.

26 Закон ЕАО от 31 января 1996 г. № -ОЗ «Об органах государственной власти в Еврейской автономной области» // Биробиджанер штерн, 1996. 21 февраля.

являются территории административно-территориальных единиц: городов улусного значения, посёлков, наслегов, сёл, а также внутригородские территории городов республиканского значения. В развитие этого закона был принят еще ряд республиканских законов. Но всё еще оставался в силе республиканский конституционный закон «О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)», поэтому результат муниципализации на территории республики был невелик. К 1999 г. в республике было создано только 10 муниципальных образований28. Но в отличие от ЕАО республиканские законодатели внесли соответствующие изменения в своё правовое поле лишь после ряда судебных разбирательств, а выборы в органы местного самоуправления прошли только в конце 2002 г.

Причины затянувшегося перехода Республики Саха (Якутия) к общефедеральному образцу организации МСУ примерно те же, что и в Еврейской автономной области29. Отдельные авторы, кроме того, выделяют и такую причину, как затянувшийся конфликт между исполнительной и законодательной властью республики по вопросу уровня организации местного самоуправления30. Такая позиция региональных законодателей привела к тому, что в этих двух субъектах население было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления в течение длительного времени.

В результате проведенной работы на Дальнем Востоке к 2003 г. было создано 677 муниципальных образований, в том числе в Приморском крае - 34, Хабаровском крае - 236, Амурской области - 324, Камчатской области - 10, Магаданской области - 19, Сахалинской области - 19, Еврейской автономной области - 12, Корякском АО - 14, Чукотском АО - 9. Большое количество муниципальных образований в Хабаровском крае и Амурской области объясняется тем, что здесь муниципалитеты были созданы на уровне города (краевого, областного значения), района, села, посёлка, а в остальных субъектах - только на уровне города (краевого, областного значения) и района.

Историческое значение данного этапа заключается в том, что в отличие от реформ МСУ, проводившихся сверху (Союзных и республиканских, 1990-1992 гг., и особенно Президентской, 1993-1994 гг.), наличие региональных законов о МСУ и создание местной избирательной системы в регионах позволили населе-

28 2 поселковых (Маган и Жатай) и 8 сельских (Маймага, Угаян, Кыстатыам, Анаминский наслег, Нерюктяинский наслег, Белькачи, Бедиминский наслег, Тюнгюлю) // Местное самоуправление: взгляд из Мирного. Мирный, 2002. С. 5.

29 Хачатурян Б.Г. Формирование местного самоуправления в Еврейской автономной области в последнее десятилетие XX века (к истории вопроса) // Материалы VII Международного симпозиума «Проблемы устойчивого развития регионов в XXI веке». Биробиджан: ДВО РАН, ИКАРП, БГПИ, Правительство ЕАО, 2004. С. 64-65.

30 Амбросьев А. Закончилась «столетняя война» между дву-

мя ветвями власти республики // Эхо столицы, 2000. 15 де-

кабря.

нию субъектов Федерации провести выборы в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на законодательной основе, разработанной самими жителями регионов. Тем самым в субъектах Федерации был завершен третий этап реформирования МСУ, и можно говорить о легитимности органов местного самоуправления.

Таким образом, можно констатировать, что современное российское местное самоуправление является самостоятельным государственным институтом со своей собственной историей, начинающейся задолго до принятия Конституции РФ 1993 г. В то же время, проведенный анализ позволяет сказать, что на востоке России создание правовых основ и формирование института МСУ затянулось на несколько лет и к началу XXI столетия здесь просматривался ряд проблем, требующих разрешения.

Во-первых, становление МСУ здесь шло сложно и противоречиво. Это, прежде всего, было связано с недостаточным законодательным обеспечением МСУ на

31

федеральном уровне .

Во-вторых, отсутствовала социальная база местного самоуправления. Исторический ретроспективный взгляд на процесс формирования МСУ как в мире, так и в России позволяет сделать вывод о том, что социальной базой местного самоуправления является «средний класс собственников». На наш взгляд, именно для защиты прав и свобод этого социального слоя населения необходима организация местного самоуправления .

В-третьих, законодатели региона испытывают ряд трудностей в законотворческой работе. И связано это прежде всего с тем, что кроме выборности представительного органа и главы муниципального образования на федеральном уровне в законодательном порядке не разрешены вопросы собственности, в том числе и на землю, финансов; отсутствует блок законов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления. Такая ситуация вынуждает, во-первых, законодателей субъектов самостоятельно разрешать те или иные коллизии муниципального права, во-вторых, позволяет администрациям отдельных субъектов затягивать вступление региональных решений в силу [18, С. 37-39].

В-четвёртых, при организации местного самоуправления на уровне субъектов Федерации к недоработкам Федерального закона №154-ФЗ прибавились и местные проблемы.

31 Хачатурян Б.Г. Источники муниципального права субъектов Российской Федерации // Конституционные реформы в Дальневосточных субъектах Российской Федерации (исто-рико-правовой аспект). Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 1998.

2 Роль и место среднего класса собственников в строительстве института местного самоуправления подробно рассмотрено Б.Г. Хачатуряном в монографии «Становление и развитие местного самоуправления на востоке России: последняя четверть XIX - начало XXI вв. (историография вопроса)», опубликованной в г. Хабаровске издательством Дальневосточного государственного гуманитарного университета в 2010 г.

Многие дальневосточные депутаты законодательных органов первых созывов относились к законодательному обеспечению местного самоуправления как к совершенно новому делу, без учета российского и мирового исторического опыта, что очень напоминает изобретение велосипеда, при этом не лучшей моде-ли33. Кроме того, их деятельность не отличалась и активностью в области законотворчества. Из необходимого пакета законов субъектов РФ, по подсчётам В.М. Курловича, в субъектах ДФО их должно было быть 275, но на 01.02.2000 г. было принято только 118 законов, или 42,9%.

Вторая местная проблема - это отсутствие опыта законотворческой работы в субъектах РФ и слабое знание теории организации местного самоуправления отдельными депутатами, берущимися за разрешение данной проблемы. Причём данный недостаток просматривается, как правило, уже с зарождения той или иной структуры, намеревающейся работать в области

местного самоуправления . Кроме того, региональные законы зачастую представляли собой простое переписывание федеральных нормативных правовых актов. На наш взгляд, задача правового акта субъекта Федерации не повторять (зачастую в искаженном виде) нормы федерального законодательства, а, когда это позволено законом, изложить региональные нормативы, отсутствующие в федеральном законодательстве.

Всё это требовало коренного пересмотра отношений к МСУ как федеральных законодателей, так и региональных. Вот почему в 2003 г. парламент России вынужден был принять новый закон о местном самоуправлении №131-ФЗ35, основная задача которого довести реформы местного самоуправления до логического конца. К сожалению, необходимо отметить, что указанные выше проблемы так и не были разрешены ни федеральными, ни региональными законодателями.

33 Грозит ли нам «территориальный общественный» монстр? // ДЕЛО № 2(7). 1999. май; Нажав на тормоз, далеко не уедешь // Хабаровские вести, 1999. 6 января. 4 Вовк М.Ф., Поличка Н.П. Выступление на зональном семинаре-совещании. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы зонального семинара-совещания председателей законодательных (представительных) органов и пред-

седателей комитетов (комиссий) по местному самоуправлению законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представителей органов местного самоуправления ЗападноСибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного регионов Российской Федерации 26-27 июня 1998 года. Хабаровск, 1998. С. 110, 114; Зинченко М.И. Опыт и проблемы формирования нормативной правовой базы местного самоуправления в Корякском автономном округе // Сб. материалов Межрегиональной научно-практической конференции «Конституционные реформы в дальневосточных субъектах Российской Федерации». Хабаровск: ДВАГС, 1998. С. 36.

35 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 но-

УДК 355.311

ИСТОРИОГРАФИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕПРЕССИЙ В ЛЕНИНГРАДСКОМ ВОЕННОМ ОКРУГЕ НАКАНУНЕ ВТОРОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ

А

А.Н.Чернавский1

Михайловская военная артиллерийская академия, 195009, г. Санкт-Петербург, ул. Комсомола, 22.

Рассматриваются основные этапы отечественной историографии истории Ленинградского военного округа периода политических репрессий конца 30-х годов ХХ в. Дается историографический анализ как фундаментальных трудов по истории Ленинградской области и ЛВО, так и работ провинциальных историков. Ключевые слова: историография; Ленинградский военный округ; политические репрессии; командный состав Красной Армии.

HISTORIOGRAPHY OF POLITICAL REPRESSIONS IN THE LENINGRAD MILITARY DISTRICT SHORT OF THE SECOND WORLD WAR A.N. Chernavsky

Mikhailovskaya Military Artillery Academy, 22 Komsomol St., St. Petersburg, 195009.

The article considers the main stages of the national historiography of the Leningrad Military District history of the period of political repressions in late 1930s of the XXth century. It provides a historiographical analysis of fundamental works on the history of the Leningrad region and the Leningrad Military District as well as the analysis of works of provincial historians.

Key words: historiography; Leningrad military district; political repressions; commanders of the Red Army.

В постсоветской отечественной историографии политические репрессии в СССР рассматриваются как феномен противоправного характера, включенный в систему политического режима периода диктатуры И.В.Сталина. При этом выделяется целый спектр причин перехода к активному использованию репрессивного механизма во внутренней политике государства. Это, прежде всего, политические причины (внутрипартийная борьба в связи с отсутствием единства по вопросам строительства нового общества; наличие капиталистического окружения и необходимость ликвидировать так называемую «пятую колонну»; укрепление дисциплины в партийном, государственном и хозяйственном управленческом аппарате; подавление местнических настроений и обеспечение абсолютной власти центра над периферией); экономические причины (создание стимулов к общественно полезному труду через систему прямого принуждения; отсутствие поддержки большинства населения в методах проведения преобразований в промышленности и сельском хозяйстве; экономические трудности, проблемы развития государства и необходимость, наряду с принятием экстренных мер по борьбе с экономическими преступлениями, продемонстрировать народу «виновных» в провалах и сбоях экономической политики); социальные причины (перестройка общества, направленная на разрыв межличностных связей; непонимание большей частью населения проводимых социальных преобразований); идеологические причины (направленность марксистской идеологии на беспощадное подавление эксплуататорских классов).

Отдельной темой отечественной историографии является проблема «большого террора» в вооруженных силах СССР в 1937-1938 гг. Изучение явления процесса политических репрессий в Рабоче-Крестьянской Красной Армии (РККА) во второй половине 1930-х годов и влияния их последствий на все отрасли военного строительства представляет интерес для более глубокого понимания эволюции военного дела в России. Особую значимость приобретает изучение влияния внутриполитических событий на состояние обороноспособности государства и отдельных приграничных военных округов накануне второй мировой войны, одним из которых являлся Ленинградский военный округ.

Несмотря на историческое значение Петербургского, Петроградского, Ленинградского военного округа, его становлению и развитию посвящено сравнительно немного работ. К наиболее известным работам советского периода стоит отнести коллективный труд «История Ордена Ленина Ленинградского военного округа»2. Авторский коллектив под руководством Ф.Ф.Викторова проделал большую работу по исследованию исторических этапов формирования и становления Ленинградского военного округа. Две главы книги посвящены межвоенному периоду, при этом авторами приводятся фамилии командиров и политработников, которые возглавляли войска военного округа и его соединений в середине и во второй половине 1930-х гг.: командарм 2 ранга П.Е. Дыбенко, армейский комиссар 2 ранга П.А. Смирнов, комкор В.М. Примаков, корпусной комиссар Т.К .Говорухин, комди-

1Чернавский Александр Николаевич, старший преподаватель, тел.: 89817616086. Chernavsky Alexander, Senior Lecturer, tel.: 89817616086.

2Викторов Ф.Ф. (рук.) История Ордена Ленина Ленинградского военного округа. М.: ВИ, 1974. 614 с.