Программно-целевой метод как инструмент повышения эффективности территориальных социоэкономических систем

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ СОЦИОЭКОНОМИЧЕСКИХ

СИСТЕМ

Ю. Н. ШЕДЬКО, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления E-mail: rur@lenta.ru Всероссийская государственная налоговая академия

Рассмотрены преимущества программно-целевого метода управления как действенного инструмента повышения эффективности функционирования и развития территориальных социоэкономических систем, отмечены проблемы и трудности при его использовании, а также выделены принципы (правила) формирования, обоснования и организации разработки программных документов.

Ключевые слова: регион, программно-целевой метод управления, долгосрочная целевая программа, планирование.

Анализ управленческой практики показывает, что программно-целевой метод управления зарекомендовал себя весьма действенным инструментом повышения эффективности функционирования и развития территориальных социоэкономических систем. Применение программно-целевого метода позволяет решить такие задачи, как поддержание необходимых территориальных пропорций в экономике, недопущение чрезмерной дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития, обеспечение эффективного функционирования общероссийского рынка. При этом решение социально-экономических проблем региона получает правовой статус, аккумулируются необходимые для этого средства, а задача реализации намеченных мероприятий приобретает обязательный характер. Тем не менее, несмотря на то, что программно-целевой метод является эффективным инструментом осуществления политики территориального развития, он используется недостаточно, часто подменяясь текущим административным управлением. Причем, если программно-целевой

метод успешно применяется на федеральном уровне и во многих субъектах Федерации, то на уровне муниципальных образований метод используется не вполне эффективно, в том числе и в связи с недостаточной теоретической проработкой данной проблемы. Между тем проектом «Программы повышения эффективности бюджетных расходов» предусматривается полный перевод всех государственных расходов на программно-целевой принцип [2]. В связи с этим разработка методических рекомендаций, руководств по формированию и реализации программ, определение критериев оценки реализации программ является важной задачей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления, поэтому рассматриваемая проблема весьма актуальна.

Автором под долгосрочной (региональной) целевой программой понимается определенный по ресурсам, срокам формирования и реализации, а также исполнителям комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных, социально-экономических и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач и проблем экономического, экологического, социального и культурного развития территории.

Программно-целевое управление построено по логической схеме «проблема — цели — пути — способы — средства — результат». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем — более детализированные способы и средства. В ко-

нечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению.

Основное в программно-целевом подходе — это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи).

Метод ориентирован не на субъект управления и его составные элементы, и сложившуюся организационную структуру, а на элементы программы и программные действия.

Программно-целевой метод управления имеет следующие принципиальные особенности, которые и определяют его преимущества:

• индикативный характер программ. Содержание и очередность намеченных мероприятий, атак-же сроки их реализации определяются исходя из экономической и социальной целесообразности приоритетных направлений развития территории с учетом возможностей финансирования программных мероприятий;

• системный характер основных целей и задач программ, предназначенных для решения сложных комплексных проблем. Метод предусматривает системный подход к организации формирования и реализации программ, наличие механизма управления, в котором в неразрывном единстве и взаимосвязи учитываются и используются человеческие, материальные, природные, финансовые и информационные ресурсы;

• единство методологических подходов к решению задачразвития всеми субъектами управления',

• возможность одновременного осуществления двух типов интеграции: пространственной, при которой объединяются усилия субъектов, и временной, обеспечивающей четкую последовательность и единство различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой;

• способность концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решении принципиальных вопросов развития экономики или общества в целом по стране или в отдельном регионе;

• эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий,

банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов. В связи с этим можно говорить об инициирующем характере целевых программ, способных привлечь во многих случаях финансовые ресурсы;

• возможность обеспечения общественного конт -роля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (общественные слушания, экспертиза, формирование комиссий, комитетов по их реализации и др.).

Настоятельная потребность использования программно-целевого метода управления функционированием и развитием территориальных соци-оэкономических систем обусловлена следующими обстоятельствами:

• необходимостью кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

• комплексностью возникших социально-экономических, научно-технических и природно-экологических проблем, требующих межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

• отсутствием возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами ит. д.;

• необходимостью скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности. Классификация целевых программ приведена

в таблице.

При реализации программно-целевого метода на региональном уровне следует отметить основные методологические проблемы:

• отсутствие единой методологической и методической базы по разработке региональных программ;

• преимущественно распределительный принцип построения программ, основанный на внутренних источниках финансовых ресурсов, недостаточное использование внешних источников финансирования и возможностей государственно-частного партнерства;

• недооценка инновационных процессов в экономике региона как системообразующего звена стратегического плана и его программ;

Классификация целевых программ

Программа Цель

Экономическая Решение комплексных отраслевых и межотраслевых проблем производства, повышение его эффективности и качественных характеристик, обеспечение ресурсосбережения, создание новых производств, развитие производственной кооперации

Научная Обеспечение выполнения фундаментальных исследований в области естественных, общественных и технических наук

Научно-техническая Решение важнейших научно-технические проблем, создание принципиально новых технологий, средств производства, материалов, другой наукоемкой и конкурентоспособной продукции

Социальная Повышение уровня и качества жизни, решение проблем безработицы, усиление социальной защиты населения, улучшение условий работы, развитие здравоохранения и образования

Социокультурная Решение проблем социокультурного развития, сохранение культурного наследства, удовлетворение интеллектуальных и духовных потребностей человека

Экологическая Осуществление природоохранных мероприятий, предотвращение катастроф экологического характера и ликвидация их последствий

Правоохранительные Обеспечение правоохранительной деятельности, борьбы с преступностью и усиления государственной безопасности

• недостаточное информационное сопровождение реализации программ социально-экономического развития;

• отсутствие системного подхода в формировании нормативно-правовых основ, а также адекватной сложности проблемы организационной инфраструктуры реализации программных мероприятий.

Анализ опыта использования программно-целевого метода в практике управления региональными социально-экономическими системами позволил выявить следующие типичные недостатки, проявляющиеся при разработке и реализации региональных программ:

• слабая аналитическая проработка состояния экономики регионов, ведущая к нечеткости при формулировании приоритетов;

• недостаточная увязка между собой целей, задач и программных мероприятий, некомплексность намечаемых мер;

• нечеткая структуризация программ на стадии проектирования, наличие декларативных положений, постановка нереальных задач;

• недофинансирование мероприятий программ в связи с отсутствием реальных источников финансового обеспечения ключевых мероприятий программ или неудовлетворительной работой каналов финансирования;

• недостаточное внимание научно-техническому и инновационному обеспечению программных мероприятий;

• формальное использование методов программного проектирования, таких как системный подход, ситуационный анализ, сетевые модели идр.;

• отсутствие четко разработанных и эффективных алгоритмов управления программами с использованием современных методов стратегического управления;

• слабость контроля выполнения программных мер, неэффективность реализуемых схем надзора за реализацией мероприятий программ, особенно в части их финансового обеспечения. Кроме того, не всегда учитываются обоснованные предложения органов местного самоуправления по размещению региональных объектов производственной, социальной, транспортной и таможенно-логистической инфраструктуры, исходя из экономических приоритетов и конкурентных преимуществ, сложившихся в муниципальных образованиях. К разработке и реализации программ недостаточно привлекаются силы общественности, в том числе научной. Не эффективно используется механизм государственно-частного партнерства.

Во многих субъектах Федерации итоги реализации долгосрочных (региональных) целевых программ в 2009 г. оказались заметно ниже результатов предыдущего года, что во многом обусловливалось характерными для экономики в целом кризисными явлениями. В связи с недостатком средств сократился объем финансирования многих программ, по ряду программ финансирование прекращено, уменьшилась доля программных расходов в бюджетах регионов. Это касается даже вполне успешных регионов. Так, например, если в Ленинградской области в 2008 г. доля долгосрочных (региональных) целевых программ в общем объеме расходов областного бюджета составила 12,7%, то в 2009 г. — 10,3 % [1]. Сокращение объемов финансирования в свою

очередь негативно повлияло на степень достижения ожидаемых конечных (запланированных) результатов (целевых показателей) программ.

При использовании программно-целевого метода не всегда соблюдаются условия эффективности разработки и реализации целевых программ, в частности:

• реализация положений государственной стратегии устойчивого развития, приоритетного решения экономических, оборонных, научных, социальных и других важнейших задач;

• обеспечение координации и согласованности деятельности участников решения крупномасштабных федеральных, региональных, отраслевых проблем;

• участие в программе не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и хозяйствующих субъектов, научных и общественных организаций;

• достижение конкретного конечного результата и получение необходимого социально-экономического эффекта;

• взаимная ответственность заказчиков и исполнителей программ.

В связи с этим большое значение имеет соблюдение принципов разработки и реализации долгосрочных целевых программ (ДЦП):

• формирование ДЦП исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

• установление для ДЦП, какправило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующихудовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных внешних условиях;

• охват ДЦП всех сфер деятельности органов исполнительной власти и бюджетных ассигнований, большая доля которых находится в их распоряжении, других материальных ресурсов;

• интеграция инструментов: регулятивных {правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных) и финансовых — бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых, валютных;

• планирование и использование бюджетных ассигнований на исполнение ДЦП в форме бюджетных ассигнований на исполнение ведомственных целевых программ, связанных с ДЦП и направленных на достижение

непосредственных результатов деятельности соответствующего органа исполнительной власти;

• определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию долгосрочной целевой программы (достижение конечных результатов), и органов, реализующих входящие в ее состав ведомственные целевые программы (достижение непосредственных результатов);

• наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление долгосрочными и (или) ведомственными целевыми программами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

• проведение регулярной оценки эффективности реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ. Весьма важную роль в программно-целевом

управлении играет планирование, благодаря которому успешно выполняются следующие задачи:

• решение проблем межсекторной, межвременной и межрегиональной координации при масштабном перевооружении отраслей;

• координация заимствования новых технологий;

• координация деятельности институтов развития;

• учет структурных потребностей в рабочей силе;

• укрепление гражданского общества, вовлечение общественных организаций в процесс формирования региональной стратегии;

• совершенствование институтов: завоевание доверия в открытом процессе формирования региональной стратегии; повышение ответственности государства; упорядочение процессов лоббирования, ограничение коррупции;

• согласование макроэкономической политики с задачами ускорения экономического роста [3].

Основными признаками системы стратегического планирования, в том числе на региональном уровне, на современном этапе развития российской экономики являются:

• формирование институтов и инструментов стратегического планирования, не замещающих собой действующую систему управления

социально-экономическим развитием субъекта РФ, а существенно дополняющих ее;

• осуществление регионального стратегического планирования, прежде всего в форме целенаправленного регулирования системы экономических и социальных отношений в субъектах Федерации;

• совершенствование нормативно-правовой базы стратегического планирования как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований;

• усиление функции целеполагания в процессе управления экономикой и социальной сферой на среднесрочном и долговременном рубеже. Система целей стратегического плана задается как количественными, так и качественными показателями, которые могут задаваться не только индикативно, но и вариантно (например, сценарный вариант стратегического планирования);

• совершенствование практики экономического и социального прогнозирования; расширение совокупности прогнозируемых показателей, а также временных горизонтов прогнозирования; переход к модели скользящего прогнозирования; использование методик, позволяющих шире использовать различные прогнозы в практике принятия планово-управленческих решений, в частности при разработке стратегических управленческих решений субъекта Федерации на среднесрочную и долговременную перспективу;

• переход к инновационному пути развития в качестве ключевого приоритета стратегического планирования, по отношению к которому остальные управленческие задачи приобретают подчиненный характер;

• существенное повышение значимости социальных предпосылок экономического развития, а также их роли в ускорении прогрессивных структурных преобразований в экономике региона;

• переход к преобладающему значению программно-целевых методов управления и бюджетированию на основе системы целевых программ, обладающих необходимой степенью согласованности и соподчиненности в рамках единой стратегии социально-экономического развития региона;

• использование методов среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования, программно-целевого финансирования, ме-

тодов бюджетирования, ориентированного на результат;

• внесение корректив в территориальный уровень управления социально-экономическим развитием, что, в частности, предполагает необходимость перехода к методам стратегического планирования социально-экономического развития на муниципальном уровне, включая формы и механизмы межмуниципального сотрудничества;

• институционализация системы стратегического планирования на основе создания специального органа такого планирования или использования иных механизмов координации усилий органов исполнительной власти, предпринимательских сообществ, общественных институтов, научных коллективов;

• повышение качества статистического и информационно-аналитического обеспечения системы централизованного управления экономикой и социальной сферой региона; существенное расширение статистической базы стратегического планирования, основанной как на регулярных статистических наблюдениях, так и на проведении специальных разовых обследований, мониторингов, опросов ит.д.;

• широкое использование механизмов государственно-частного партнерства, в сферу действия которого должен быть вовлечен не только крупный бизнес, но и представители малого и среднего предпринимательства [2].

Как уже отмечалось, важным условием действенности программно-целевого метода управления является учет методического аспекта. Типовая структура целевой программы должна включать: характеристику проблемы, основные цели и задачи, систему мероприятий, ресурсное обеспечение, механизм реализации, способы управления и контроля над ходом ее реализации, а также оценку ожидаемой эффективности и социально-экономических последствий от реализации программы. В качестве успешного примера можно привести опыт работы Московской области, где требования к целевой программе как к документу определены в Порядке принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Московской области, их формирования и реализации, утвержденном постановлением правительства Московской области от 04.05.2008 № 327/15 [4].

Обязательным условием успеха программных мероприятий являются соответствие целей программы целям стратегии социально-экономичес-

кого развития региона и учет особенностей территории. Например, цели социально-экономического развития Московской области на долгосрочную перспективу (до 2020 г.) определяются такими ее особенностями, как высокоразвитый потенциал обрабатывающего промышленного комплекса; мощный инновационный потенциал; наличие квалифицированной рабочей силы; высокая инвестиционная привлекательность; отсутствие крупных месторождений полезных ископаемых; высокий уровень трудовой маятниковой миграции населения и привлекательность для мигрантов; высокая степень дифференциации муниципальных образований по уровню экономического и социального развития и др.

Проведенный анализ показал, что система оценки целевых программ основана на показателях социального эффекта и бюджетной эффективности. При этом система является многоуровневой, обеспечивая оценку на предварительной стадии в целях отбора программ, а также оценку на промежуточной и конечной стадиях анализа хода реализации и результатов выполнения программы.

Анализ результатов выполнения и хода реализации программы предусматривает использование общих и частных показателей, в том числе показателей конечного и частного конечного эффектов, а также показателей непосредственного результата. На промежуточной и конечной стадиях результатами оценки являются определение степени достижения целей, а также выполнения задач и мероприятий программы. При этом должна обеспечиваться максимально возможная степень объективности процесса оценки программ.

Мониторинг выполнения программных мероприятий особо важен при реализации муниципальных целевых программ. Сбор и систематизация информации для сравнения состояния дел в той или иной сфере осуществляются и до начала разработки программы, и на момент окончания разработки и перехода к реализации, и ежегодно в течение всего срока реализации. Необходимо организовать работу по ежегодному подведению итогов реализации для последующей корректировки программы и овладению, таким образом, полным циклом управления программой. Это позволит решать следующие задачи:

• периодическое (ежегодное) определение промежуточных результатов реализации программ в муниципальном образовании;

• оценка эффективности полученных результатов;

• выявление необходимости корректировки программ.

Реализация программ муниципального образования может быть оценена как на количественном, так и на качественном уровнях. Для количественного измерения результата реализации программы используется система показателей развития соответствующей отрасли или сферы услуг. На качественном уровне результативность программы оценивается на основе анкетирования основных (референтных) групп местного сообщества, принимающих участие в разработке и реализации программы (население, бизнес, власть).

В качестве непосредственных результатов реализации программы можно рассматривать:

• выполнение конкретных мероприятий, включенных в программу на анализируемый период (год);

• объективные изменения в социальной сфере муниципального образования, обусловленные выполнением комплекса мероприятий, предусмотренных программой за анализируемый период (год);

• объективные изменения в экономической сфере муниципального образования, обусловленные выполнением комплекса мероприятий, предусмотренных программой за анализируемый период (год);

• изменения субъективных оценок референтными группами местного сообщества в социально-экономической ситуации в муниципальном образовании, произошедших за анализируемый период (год) реализации программы. Оценка результатов реализации муниципальных целевых программ и их эффективности должна стать основой для выявления имеющихся слабых звеньев, неучтенных факторов, появившихся возможностей, положительного опыта для выработки предложений по корректировке (совершенствованию, доработке или развитию) муниципальных целевых программ.

Оценка производится ежегодно специалистами администрации муниципального образования с привлечением представителей общественности и бизнеса, а также в случае необходимости консультантов.

В заключение следует подчеркнуть, что планирование в программно-целевом управлении должно осуществляться на основе следующих принципов (правил) формирования, обоснования и организации разработки программныхдокументов:

• научность: плановые документы должны разрабатываться с использованием анализа

тенденций и прогнозов социально-экономического функционирования общества и научно-технического прогресса (НТП);

• социальная направленность планирования: подразумевает первоочередной учет интересов человека и общества, направленность планов на удовлетворение их потребностей;

• повышение эффективности производства: требует, чтобы результаты выполнения планов достигались максимальной экономией всех видов ресурсов на единицу продукции;

• пропорциональность и сбалансированность: заключается в том, что рост производства должен сопровождаться улучшением структуры хозяйства, уменьшением доли отсталых производств, расширением сферы применения высоких технологий и др. При этом должны увеличиваться объемы продукции, имеющей максимальный спрос на мировом рынке, главным образом товары с наибольшей долей добавленной стоимости, и сокращаться сырьевые поставки;

• приоритетность: общественное развитие должно быть приоритетным при составлении планов. В связи с тем, что объем ресурсов ограничен, должны быть определены направления в развитии территории, имеющие первоочередное значение для общества в целом в данный период;

• согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей: главное внимание уделяется взаимосогласованности и непротиворечивости целей при планировании на временных отрезках. Планируемые результаты при достижении кратко- и среднесрочных целей должны согласовываться с долгосрочными стратегическими целями.

При этом программа должна обладать строгой целевой направленностью, точной адресностью, временным интервалом, обоснованными объемами работ и ресурсных затрат, просчитанным экономическим и социальным эффектом (конечным результатом).

Список литературы

1. Официальный портал администрации Ленинградской области: URL: http://www. lenobl. га.

2. Проект «Программы повышения эффективности бюджетных расходов» // URL: http:// wwwl.minfin.ru/ru.

3. Полтерович В. Стратегии модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики. № 4. 2008. С. 4-24.

4. Сайт министерства экономики Московской области: URL: http://me.mosreg.ru.