Проблемы обжалования временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

11.7. ПРОБЛЕМЫ ОБЖАЛОВАНИЯ ВРЕМЕННОГО ЗАПРЕТА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК МЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Левченко Олег Викторович. Должность: советник. Место работы: Контрольное управление Президента Российской Федерации г. Москва.

Аннотация: в представленной статье раскрываются объективные причины неэффективности временного запрета деятельности, как меры обеспечения, пробелы и несостыковки в процессуальном законодательстве, касающемся обжалования временного запрета деятельности.

Ключевые слова: обжалование, правомерность, временный запрет, мера обеспечения производства.

PROBLEMS OF THE APPEAL OF A TIME INTERDICTION OF ACTIVITY AS MEASURES OF MAINTENANCE OF MANUFACTURE ON AFFAIRS ABOUT ADMINISTRATIVE OFFENCES.

Levchenko Oleg Viktorovich. Position: the adviser. Place of employment: Control management of the President of the Russian Federation, Moscow.

Annotation: in presented clause the objective reasons of an inefficiency of a time interdiction of activity, as measures of maintenance, blanks and discrepancy in the remedial legislation, concerning the appeal of a time interdiction of activity reveal.

Keywords: the appeal, legitimacy, a temporary interdiction, a measure of maintenance of manufacture.

Объективная необходимость судебного контроля за законностью действий органов, осуществляющих производство об административных правонарушениях, убедительно подтверждается правоприменительной практикой, в ходе которой допускается значительное число нарушений при осуществлении действий, затрагивающих конституционные права личности. В.В. Денисенко справедливо полагает, что возможность пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях является одним из важнейших инструментов обеспечения законности ус-мотрения1. Однако, если порядок обжалования итоговых решений (постановлений) по делам об административных правонарушениях получил в законодательстве более или менее четкую регламентацию, то механизм защиты прав и свобод в процессе применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях остался неурегулированным. В КоАП РФ отсутствуют нормы о порядке обжалования актов применения мер обеспечения производства и процедуре рассмотрения таких жалоб судом, что следует признать существенным законодательным пробелом, препятствующим реализации права на судебную.

Само право лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правона-

1 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / под общ. ред. Н.А. Овчинникова. - М.: Изд-во «Экзамен», 2009. - С. 73.

рушении, обжаловать примененные к нему меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях нашло отражение в статьях 25.1 и 25.5 КоАП РФ. Большинство исследователей полагают, что это право может быть реализовано путем подачи так называемой «общей жалобы», то есть в порядке гражданского судопроизводства. В частности, С.А. Трефилов отметил, что правила главы 30 КоАП РФ применяются при пересмотре постановления о назначении административного наказания, постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, определения об отказе в возбуждении дела, но не применяются при обжаловании мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. На практике производство по таким делам возможно осуществлять на основании заявления лица в порядке гражданского судопроизводства, в соответствии с положениями главы 25 ГПК РФ (производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих)2. О том, что меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут быть оспорены в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с главой 25 ГПК РФ, упоминала О.В. Панкова3, а также С.Б. Щербаков4. Однако далеко не все ученые-административисты считают такую ситуацию нормальной, так Д.С. Дубровский утверждает о необходимости совмещения процедуры рассмотрения жалобы на применение меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с процедурой рассмотрения дела об административном правонарушении5, а А.В. Карагодин высказывает сожаление по поводу того, что обжалование применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении возможно лишь в порядке «общей жалобы»6.

Весьма интересными представляются недавние разъяснения Верховного Суда РФ, коснувшиеся данного вопроса. В пункте 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.20097 указано, что «в порядке главы 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об админист-

2 Трефилов С.А. Проблемы применения действующего законодательства при рассмотрении дел об административных правонарушениях // «Черные дыры» в российском законодательстве. -2004 . - № 3. - С. 439.

3 Панкова О.В. Актуальные проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции // Административное право и процесс. - 2005. - № 3. - С. 46.

4 Щербаков С.Б. Меры административного пресечения в деятельности милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 49.

5 Дубровский Д.С. Правовое регулирование в Российской Федерации мер административного пресечения, ограничивающих свободу личности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 23.

6 Карагодин А.В. Применение ОВД мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: Дис. . канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 28-29.

7 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009

№ 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2009. - № 4.

Пробелы в в российском законодательстве

3'2009

ративном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу, которыми являются и протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось».

Имеются определенные основания полагать, что данные разъяснения могут быть неверно истолкованы нижестоящими судами как ограничивающие право на отдельное (самостоятельное) обжалование любых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях до принятия итогового решения по делу. Между тем, Конституционный Суд РФ уже высказывал свою позицию о том, что «вытекающее из статьи 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации право обжаловать в суд любые решения и действия органов и их должностных лиц может использоваться гражданами на всех стадиях административного производства и по отношению к мерам обеспечительного характера, то есть до применения санкций»8. Впоследствии Конституционный Суд РФ еще раз разъяснил, что действующим законодательством «не исключается возможность рассмотрения по жалобам граждан и организаций вопроса о законности действий и решений органов и должностных лиц, связанных с применением в ходе административного расследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, и до рассмотрения вопроса о законности постановления по делу об административном правонарушении. Иное - при отсутствии в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующих процессуальных механизмов -означало бы, что в ситуациях, при которых отсроченный судебный контроль не является эффективным средством защиты нарушенных прав, способным в достаточной степени обеспечить их восстановление, могут нарушаться положения статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации»9.

8 Постановление Конституционного Суда РФ от 11.03.1998 № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова»// Вестник Конституционного Суда РФ. - 1998. - № 3.

9 Определение Конституционного Суда РФ от 18.04.2006 № 107-О «По жалобе общества с ограниченной ответственностью «ЮТР» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 28.7, 29.9 и 29.12 Кодекса Российской Федерации об администра-

В практике Верховного Суда РФ встречаются судебные акты, которыми протоколы о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях признаются незаконными, например, постановлением Верховного Суда РФ от

11.04.2005 № 7-ад04-210 был признан незаконным протокол об административном задержании, поскольку в нем не были приведены мотивы задержания.

Очевидно, что в ряде случаев отсроченный судебный контроль не будет эффективным средством защиты нарушенных прав, способным в достаточной степени обеспечить их восстановление (особенно в случае проведения по делу длительного административного расследования). Полагаем, что возможность заявлять возражения относительно законности применения мер обеспечения производства при рассмотрении дела об административном правонарушении (в том числе в процессе обжалования принятого по делу итогового решения) должна существовать. Однако считаем необходимым также предусмотреть в КоАП РФ специальный порядок обжалования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, поскольку рассмотрение таких жалоб в «общем порядке» неоправданно усложняет и затягивает эту процедуру, делает ее неэффективной, а с учетом разъяснений, данных Верховным Судом РФ, в ряде случаев возможность самостоятельного обжалования актов применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях вообще ставится под сомнение.

На необходимость нормативного закрепления порядка обжалования применения мер обеспечения производства в главе 27 КоАП РФ, особой процедуры рассмотрения таких жалоб указывала Ю.В. Помогалова, считающая, что отсутствие такого порядка негативно отражается на охране и защите прав и свобод физических и юридических лиц11.

Мы бы хотели отметить, что сроки, в которые должна быть рассмотрена жалоба, заявленная в порядке главы 25 ГПК РФ, превышают сроки рассмотрения судом самого дела об административном правонарушении, поэтому обжалование применения мер обеспечения в таком порядке (вне рамок рассмотрения дела об административном правонарушении) будет оправдано разве что при проведении по делу административного расследования, оно также может быть использовано в том случае, если доводы относительно неправомерности применения обеспечительных мер не будут заявлены, рассмотрены либо удовлетворены в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении по существу.

Обжалование применения временного запрета деятельности в общем порядке нельзя признать эффективным способом защиты нарушенных прав, так как, во-первых, действие временного запрета деятельности не превышает пяти суток, во-вторых, в ряде случаев возможно возникновение ситуации, в которой дело об административном правонарушении по существу будет рассматриваться арбитражным судом, а жалоба на примененный в ходе этого дела временный запрет деятельности - судом общей юрисдикции.

Рассмотрим указанные обстоятельства подробнее.

тивных правонарушениях» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2006. - № 5.

10 Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2005. - № 11.

11 Помогалова Ю.В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2005. - С. 54 - 55.

Действие временного запрета деятельности прекращается сразу после рассмотрения дела об административном правонарушении судом либо по истечении 5 суток, то есть не позднее 5 суток с момента фактического прекращения деятельности, следовательно, ни рассмотрение жалобы в процедуре разрешения дела об административном правонарушении по существу, ни рассмотрение ее в порядке гражданского судопроизводства не повлечет отмены данной меры, признание незаконности ее применения сможет повлиять лишь на возможность требования компенсации. Для отмены судом временного запрета деятельности, осуществленного незаконно, необходимо чтобы жалобы на применение данной меры обеспечения производства была рассмотрена в очень сжатые сроки (желательно в день обращения, либо на следующий день).

Рассмотрение дел по отдельным категориям правонарушений, при совершении которых возможно применение временного запрета деятельности, подведомственно арбитражным судам. К такой категории относятся, например, правонарушения предусмотренные частью 1 и 2 статьи 9.4, частью 1 и 3 статьи 9.5, частью 4 статьи 14.1, частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ. Существовавшие предположения о том, что независимо от субъектного состава и категории спора дела об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности, рассматриваются судом общей юрисдикции не нашло поддержки ни в научных кругах12, ни в судебной прак-тике13. Таким образом, дела, указанные в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, подведомственны арбитражному суду и в том случае, когда по ним применяется административное приостановление деятельности, а соответственно и временный запрет деятельности.

Таким образом, в случае подведомственности дела арбитражному суду, и заявления соответствующих требований при рассмотрении дела об административном правонарушении, законность применения временного запрета деятельности будет проверяться арбитражным судом, а при использовании заявителем конструкции общей жалобы - судом общей юрисдикции. Указанная ситуация позволяет говорить о возникновении «двойной подведомственности», так как законность применения временного запрета деятельности может проверяться судом общей юрисдикции или арбитражным судом по выбору заявителя.

Кроме того, следует учесть, что КоАП РФ не содержит норм, четко определяющих порядок рассмотрения судам доводов относительно правомерности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в ходе рассмотрения этих дел по существу. Между тем одной из основных гарантий эффективности судебного контроля является строгая законодательная регламентация судебной процедуры.

На основании вышеизложенного считаем необходимым включить в КоАП РФ нормы, определяющие порядок обжалования применения временного запрета деятельности и регламентирующие процедуру рассмотрения таких жалоб.

Список литературы

1. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / под общ. ред. Н.А. Овчинникова. - М.: Изд-во «Экзамен », 2009.

2. Трефилов С.А. Проблемы применения действующего законодательства при рассмотрении дел об административных правонарушениях // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2004 . - № 3.

3. Панкова О.В. Актуальные проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции // Административное право и процесс. - 2005. - № 3.

4. Щербаков С.Б. Меры административного пресечения в деятельности милиции: Дис. ... канд. юрид. наук.

- М., 2006.

5. Дубровский Д.С. Правовое регулирование в Российской Федерации мер административного пресечения, ограничивающих свободу личности: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2006.

6. Карагодин А.В. Применение ОВД мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.

7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2009. - № 4.

8. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.03.1998 № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пе-стрякова»// Вестник Конституционного Суда РФ. -1998. - № 3.

9. Определение Конституционного Суда РФ от

18.04.2006 № 107-О «По жалобе общества с ограниченной ответственностью «ЮТР» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 28.7, 29.9 и 29.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2006. - № 5.

10. Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2005. - № 11.

11. Помогалова Ю.В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2005.

12. Каширин А. Наказания не избежать // ЭЖ-Юрист.

- 2007. - № 48.

13. Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 7 февраля 2008 г. по делу N А09-3353/07-22 // СпС «КонсультантПлюс».

12 Каширин А. Наказания не избежать // ЭЖ-Юрист. - 2007. - № 48.

13 Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 7 февраля 2008 г. по делу N А09-3353/07-22 // СПС «КонсультантПлюс».