Государственная программа «Управление федеральным имуществом»: на начальной фазе реализации

Приватизация

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА «УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ»: НА НАЧАЛЬНОЙ ФАЗЕ РЕАЛИЗАЦИИ

Георгий МАЛЬГИНОВ, канд. экон. наук Александр РАДЫГИН, д-р экон. наук

На основании данных недавно опубликованного отчета Росимущества о деятельности ведомства за прошлый год можно сделать вывод, что по большинству индикаторов госпрограммы «Управление федеральным имуществом» в 2014 г. наблюдалось явное, во многих случаях существенное опережение содержащихся в программе ориентиров.

Дальнейшие перспективы государственной программы «Управление федеральным имуществом» в свете итогов ее реализации в 2013— 2014 гг. можно оценить как довольно благоприятные. Однако нельзя исключить и некоторых осложнений из-за сокращения бюджетных ассигнований вследствие корректировки федерального бюджета на 2015—2017 гг. весной текущего года. Она затронула не только данную ГП, но и сопряженные с ней госпрограммы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (подпрограмма «Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса») и «Экономическое развитие и инновационная экономика» (ФЦП «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)»).

Другим примером влияния кризисных явлений в экономике на достижение показателей Госпрограммы может служить заявление

главы правительства о временном возврате госслужащих в органы управления госкомпаний в целях осуществления более плотного контроля за деятельностью последних (без уточнения масштабов и сроков таких шагов).

Концентрированным выражением имущественной политики государства на современном этапе является государственная программа РФ «Управление федеральным имуществом», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327 вместо прежней ГП с тем же названием, действовавшей всего около 14 месяцев1.

Количественные целевые индикаторы реализации новой госпрограммы (ГП) «Управление федеральным имуществом» до 2018 г. в целом соответствуют аналогичным показателям программы 2013 г. Напомним, что речь идет о таких из них, как доли объектов федерального имущества (по категориям), для которых определена целевая функция (унитарные предприятия, хозяйственные общества с долей государства, учреждения, объекты казны), темпы сокращения числа объектов по основным категориям (для предприятий и АО - процент ежегодно, для объектов и земельных участков казны, не вовлеченных в хозяйственный оборот, - процент к величинам за 2012 г. (кроме ограниченных в обороте и изъ-

1 Была утверждена распоряжением Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191-р. Более подробно о Госпрограмме 2013 г. см.: Мальгинов Г., Радыгин А. Состояние государственного сектора и приватизация // Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы. Вып. 34. — М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. С. 433-475.

ятых из него)), показатели, характеризующие динамику технологического развития процессов управления федеральным имуществом, а также ряд других.

При этом в новом документе в отличие от Госпрограммы 2013 г. отсутствуют целевые индикаторы, достижимые в случае выделения дополнительных ресурсов, что закономерно отразило влияние бюджетных ограничений, вызванных теми непростыми условиями, в которых оказалась российская экономика в последние полтора года.

Представление о ходе выполнения действующей Госпрограммы дает отчет Росимуще-ства о деятельности ведомства по итогам 2014 г., недавнюю публикацию которого можно считать достаточно важным событием в плане придания государственной имущественной политике большей прозрачности. Это уже вторая публикация с момента начала реализации госпрограммы, если принимать во внимание документ по итогам 2013 г.2.

Остановимся более подробно на тех ключевых показателях новой Госпрограммы, которые относятся к подпрограмме «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации»3 и имеют количественное выражение. (См.таблицу.) Все приводимые в таблице данные относятся к двухлетнему временному отрезку, на протяжении которого, с точки зрения реализации государственной имущественной политики, действовали два программных документа по этому вопросу.

В первую очередь необходимо отметить успехи в определении целей (целевой функции) объектов федерального имущества через их сопоставление с задачами и интересами государства, включая полномочия федеральных органов исполнительной власти

(ФОИВов), что подразумевает анализ выполнения функций, возложенных на организацию, и ее участия в выполнении программных документов, уровня износа основных фондов, обеспеченности площадями и степени их обременения обязательствами, а также статистической и бухгалтерской отчетности.

Согласно ГП это должно быть сделано в отношении ФГУПов и хозяйственных обществ с участием государства в полном объеме -не позднее 2018 г. Для объектов казны РФ и федеральных госучреждений (ФГУ) к тому же 2018 г. были определены существенно более скромные ориентиры - в объеме 30 и 15% соответственно.

По итогам 2014 г. напрашивается вывод о близком завершении данного процесса в отношении ФГУПов. Существенно опережают плановые показатели ГП достигнутые значения в отношении АО с госучастием (61%) и объектов казны (27,1%), а для федеральных госучреждений (20,5%) они превысили даже прогнозные показатели на 2018 г., хотя предполагалось, что первые результаты по ним появятся только в 2016 г. (5%).

Вместе с тем быстрое достижение таких высоких показателей неизбежно вызывает определенные вопросы - прежде всего в части того, насколько широк реальный круг организаций, охваченных этим процессом. Так, при расчете значений соответствующих индикаторов за 2013 г. учитывались унитарные предприятия и хозяйственные общества, включенные в первую (2011-2013 гг.) и вторую (2014-2016 гг.) трехлетние приватизационные программы, а также отнесенные к стратегическим; в отношении же объектов казны методика определения целевой функции только разрабатывалась, ввиду чего значение данного индикатора за 2013 г. оценивалось по сокращению их

2 В доступных для нас отчетах Росимущества за предшествующие годы за редким исключением (например, по 2008 г.) основное внимание уделялось приватизации, тогда как прочие направления деятельности ведомства оставались вне должного рассмотрения.

3 Данная подпрограмма образует ГП «Управление федеральным имуществом» наряду с подпрограммой «Управление государственным материальным резервом».

Основные целевые индикаторы государственной программы «Управление федеральным имуществом» в 2013-2014 гг. и степень их достижения

Индикатор 2013 г. 2014 г.

План Факт План Факт

1. Определение целевой функции федерального имущества

Федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУПы) 25 61 35 97,8

Хозяйственные общества, акции (доли) которых находятся в федеральной собственности 25 59 35 61

Объекты государственной казны Российской Федерации 5 0,8 10 27,1

Федеральные государственные учреждения (ФГУ) 0 0 0 20,5

2. Оптимизация состава и структуры масштабов федерального имущества

Процент ежегодного сокращения количества акционерных обществ с государственным участием по отношению к предыдущему году Не менее 9 10 Не менее 15 8,8

Процент ежегодного сокращения количества ФГУПов по отношению к предыдущему году Не менее 6 4 Не менее 12 6,3

Процент сокращения площади земельных участков казны РФ, не вовлеченных в хозяйственный оборот, по отношению к площади земельных участков казны в 2012 г. (за исключением земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте) 5 3,73 10 21,5

Процент сокращения количества объектов имущества казны РФ (без учета земельных участков) по отношению к количеству объектов имущества казны РФ в 2012 г. (кроме объектов, составляющих исключительную собственность РФ)* 1 0,8 3 4,6

Продажи крупных инвестиционно привлекательных объектов через публичное предложение акций (из числа таких объектов, предусмотренных к продаже решениями Президента РФ и/или Правительства РФ в текущем году) (биржевые сделки и стратегические продажи), ед. Не менее 4 6 Не менее 4 2

3. Эффективность управления федеральным имуществом

Процент выполнения плана по доходам федерального бюджета от управления и распоряжения федеральным имуществом, за исключением доходов от приватизации (итого) 100 103 100 157,8

Доля государственных служащих в органах управления и контроля акционерных обществ с государственным участием, в % 50 61 30 29,6

4. Контроль за управлением федеральным имуществом и состояние технологического развития управленческих процессов

Доля объектов федерального имущества, учтенных в реестре федерального имущества, от общего числа выявленных и подлежащих учету объектов (в рамках текущего года), в % 70 96,6 80 100

Доля государственных услуг, переведенных на оказание в электронном виде, от общего числа услуг, оказываемых Росимуществом, в % 10 40 35 98

Доля электронного юридически значимого документооборота, применение которого не противоречит действующему законодательству, между Росимуществом и его территориальными органами с государственными организациями от общего документооборота с государственными организациями, в% 5 1,5 35 21,1

Доля государственных организаций со 100%-ной долей РФ**, системы бухгалтерского и налогового учета которых полностью интегрированы в ФГИАС ЕСУГИ***, от общего количества государственных организаций со 100%-ной долей РФ, в %***• 0 0 1 37,8

* - В тексте ГП 2014 г. используется несколько иная формулировка - «объекты, ограниченные в обороте».

** - В тексте ГП 2014 г. данный индикатор упомянут в отношении категории хозяйственных обществ со 100%-ной долей

РФ, которая существенно отличается от совокупности государственных организаций со 100%-ной долей РФ.

*** - фгИАС ЕСУГИ - федеральная государственная информационно-аналитическая система «Единая система

управления государственным имуществом».

**** - В числе индикаторов ГП имеется и схожий показатель доли государственных организаций с долей РФ менее 100%, системы бухгалтерского и налогового учета которых полностью интегрированы в ФГИАС ЕСУГИ, от общего количества государственных организаций с долей РФ менее 100%, но данные о его величине за 2014 г. отсутствуют. Источник: Отчет о деятельности Росимущества за 2013 год: www.rosim.ru, 15.04.2014; Отчет о деятельности Росимущества за 2014 год: www.rosim.ru, 05.06.2015

количества4. По итогам же 2014 г. полный состав сведений,необходимых для анализа, на межведомственном портале по управлению государственной собственностью (далее -МВ-портал) разместили только 19 ФОИВов, по которым соответствующий комплекс работ выполнили около 3,5 тыс. подведомственных организаций5.

Следующий блок индикаторов Госпрограммы, состоящий в оптимизации состава и структуры федерального имущества, включает зафиксированные количественно планы ежегодного сокращения числа АО с госучастием и ФГУПов, а также площади земельных участков казны (за исключением участков, изъятых из оборота и ограниченных в нем), не вовлеченных в хозяйственный оборот, и прочих объектов имущества казны (кроме объектов, ограниченных в обороте) к соответствующим показателям за 2012 г.

В результате к 2018 г. должны отсутствовать унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения, а число АО с госучастием сократится вдвое6, количество объектов имущества казны (кроме земельных участков) - на 11%, площадь земельных участков казны РФ, не вовлеченных в хозяйственный оборот, - на 30%7. Два показателя, связанных с имуществом казны, в перечне индикаторов ГП отнесены к направлению эффективности управления госимуществом, но по своему содержанию они скорее близки к оптимизации масштабов государственного имущественного комплекса.

Де-факто в 2014 г. динамика сокращения количества относящихся к коммерческим организациям субъектов хозяйствования оказа-

лась ниже планируемых значений: в отношении АО с госучастием - 8,8% (против не менее чем 15%), в отношении ФГУПов - 6,3% (против не менее чем 12%). В отличие от предшествующего года возникло отставание в темпе сокращения числа АО, тогда как для изменения числа унитарных предприятий подобная ситуация имела место и ранее.

Можно предположить, что такая динамика числа АО является следствием замедления продаж федеральных пакетов акций (108 ед. в 2014 г. против 148 ед. в 2013 г.) вследствие ухудшения экономической ситуации и падения инвестиционной активности в прошлом году; в отношении же ФГУПов действует фактор ограничений на приватизацию, необходимость которой сомнительна или явно нецелесообразна в отношении целого ряда унитарных предприятий, занятых специфическими видами деятельности (протезно-ортопедические, дезинфекции и т.п.).

Гораздо более выигрышно на этом фоне выглядят результаты оптимизации имущественного комплекса казны: процент сокращения количества объектов имущества казны РФ (без учета земельных участков) по отношению к количеству объектов имущества казны в 2012 г. (кроме объектов, составляющих исключительную собственность РФ) составил 4,6% (планировавшаяся величина - 3%), а для земельных участков казны, не вовлеченных в хозяйственный оборот, по отношению к площади земельных участков казны в 2012 г. (за исключением земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте) - 21,5% (планировавшаяся величина - 10%).

4 Отчет о деятельности Росимущества за 2013 год. Применительно к унитарным предприятиям учитывались также ФГУПы, находящиеся в ведении государственных академий наук, Минобороны РФ и Управделами Президента РФ. Для 2014 г. информация такого рода отсутствует.

5 Отчет о деятельности Росимущества за 2014 год.

6 В то же время расчет по приведенным в Приложении № 1 к Госпрограмме 2014 г. погодовым значениям индикаторов показывает, что число унитарных предприятий должно сократиться на 57% (с учетом показателя за 2012 г. - на 60%), а количество АО с госучастием - на 52% (с учетом показателя за 2012 г. - на 56%).

7 Достижение указанных значений возможно при условии финансирования мероприятий по межеванию и постановке на кадастровый учет земельных участков по статьям расходов, предусмотренных на содержание деятельности Росреестра, и без учета объектов, поступающих в казну Российской Федерации в результате приватизации ФГУПов в период 2013-2018 гг., на что прямо указывалось в Госпрограмме 2013 г.

Фактически речь здесь идет о досрочном приближении или достижении рубежей 2015 г. (по объектам казны) и 2016 г. (по земельным участкам). Применительно к последним можно говорить о начальных результатах работы по вовлечению неиспользуемых земельных массивов в хозяйственный оборот (преимущественно через заключение договоров аренды) после разработки соответствующего механизма и его апробирования на пилотных участках.

Сокращение числа объектов казны осуществлялось не только посредством их приватизации (включая внесение федерального имущества в уставный капитал АО и безвозмездную передачу жилых помещений в собственность граждан) и утилизации, но также и его закрепления за государственными учреждениями и предприятиями, а кроме того, и через передачу в собственность субъектов РФ и муниципалитетов.

Это является хорошей иллюстрацией того, что оптимизация состава и структуры государственного имущества не тождественна приватизационному процессу, хотя и в большой мере характеризует его динамику по формальным признакам. При этом ни приватизация унитарных предприятий, основная масса которых преобразуется в хозяйственные (как правило, акционерные) общества, до полной или частичной продажи акций (долей), ни внесение пакетов акций в уставный капитал различных интегрированных структур, контролируемых государством, не означают единовременного и автоматического сжатия размеров государственного сектора в экономике.

Отчасти это относится и к сделкам по продаже крупных инвестиционно привлекатель-

ных объектов через публичное предложение акций (биржевые сделки и стратегические продажи). Напомним, что одним из важных индикаторов ГП является проведение начиная с 2013 г. не менее 4 соответствующих сделок в отношении объектов, предусмотренных к продаже решениями Президента и/или Правительства РФ в текущем году. В этом плане минувший год, когда было совершено всего две такие сделки (по ОАО «Архангельский траловый флот» (АТФ) и «ИНТЕР РАО ЕЭС»), подготовленные еще в 2012-2013 гг., характеризуется явным отклонением от намеченных ориентиров, тогда как в 2013 г. удачная оценка рыночной конъюнктуры и качественное проведение предпродажных процедур обеспечили возможность реализации 6 сделок по продаже акций крупнейших компаний.

В итоге из 8 сделок с акциями крупнейших акционерных обществ, осуществленных в 2013-2014 гг. с привлечением инвестиционных консультантов на основании решений Правительства РФ, общим объемом 307,3 млрд. руб. больше половины (5) относится к сделкам, носящим явно приватизационный характер (ОАО АК «АЛРОСА» (7% акций за 18 млрд. руб.)8, «Ванинский морской торговый порт» (55% уставного капитала за 15,5 млрд. руб.), АТФ (100% акций за 2,2 млрд. руб.), «Авиакомпания "Сибирь"» (25,5% уставного капитала за 1,133 млрд. руб.), ТГК-5 (25,1% уставного капитала за 1,080 млрд. руб.)), но их совокупный объем составил всего 37,9 млрд. руб. (12,3%).

В то же время продажу 5,66% акций ОАО «НК "Роснефть"» в пользу ВР на общую сумму 148,1 млрд. руб. в рамках сделки по приобретению «Роснефтью» акций ТНК-ВР9 и разме-

8 Наряду с федеральным пакетом акций широкому кругу инвесторов путем публичного предложения по международным стандартам на Московской бирже предлагались 7% акций, находившихся в собственности Республики Саха (Якутия), а также 2% квазиказначейских акций, которые контролировала сама компания (всего 16% акций). Общая сумма сделки составила 41,3 млрд. руб., включая 18 млрд. руб. за отчуждаемые из федеральной собственности 7% акций.

9 Более подробно об этой сделке см.: Мальгинов Г., Радыгин А. Состояние государственного сектора и приватизация // Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы. Вып. 34. - М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. С. 441-442; Мальгинов Г., Радыгин А. Состояние государственного сектора и приватизация // Российская экономика в 2013 году. Тенденции и перспективы. Вып. 35. - М.: Изд-во Института Гайдара, 2014. С. 398, 404-405.

щение по открытой подписке дополнительной эмиссии акций ОАО «Банк ВТБ» на 102,5 млрд. руб. по ряду существенных признаков можно охарактеризовать скорее как квазиприватизационные сделки. В этих случаях отсутствовали прямые перечисления в бюджет, а денежные средства поступали на баланс самих компаний: ОАО «Роснефтегаз», единственным учредителем которого является РФ, и ОАО «Банк ВТБ», в капитале которого доля государства снизилась в результате сделки с 75,5 до 60,93%. К ним примыкает и продажа 13,76% акций ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» за 18,8 млрд. руб., когда при поступлении средств в федеральный бюджет состоялся переход на возмездной основе прав акционера на данный актив от государства к контролируемой им структуре -уже упомянутому «Роснефтегазу».

Что касается показателей выполнения плана по доходам федерального бюджета от управления и распоряжения федеральным имуществом, за исключением доходов от приватизации, и доли государственных служащих в органах управления и контроля акционерных обществ с государственным участием, то они характеризуют именно эффективность управления федеральным имуществом вне приватизационного контекста.

Их значения, достигнутые в 2014 г., либо превышают программные индикаторы, либо совпадают с ними: план по доходам федерального бюджета от управления и распоряжения федеральным имуществом перевыполнен более чем в полтора раза, а доля госслужащих в органах управления и контроля АО с госучастием составила 29,6% (планировавшаяся величина - 30%). Превышение планового значения по показателю поступления в бюджет средств от использования федерального имущества иллюстрирует достижение имущественной политикой государства за последние годы более высокой эффективности в целом.

По второму из этих показателей следует отметить прогресс по сравнению с 2013 г., когда доля госслужащих в органах управления таких АО (61%) оказалась выше планового зна-

чения (50%), что было связано с отсутствием заявок со стороны профессиональных директоров по одним компаниям и отводом предлагавшихся кандидатур - по другим, наличием проблемных ситуаций по ряду АО, требующих сохранения прямого государственного контроля, и нецелесообразностью формирования советов директоров в небольших компаниях. Между тем показатели за 2014 г. убедительно свидетельствуют о довольно успешной реализации обозначенного еще в 2008 г. курса на расширение практики избрания профессиональных (в том числе независимых) директоров в органы управления АО с участием государства с поэтапной заменой ими государственных служащих.

Большим достоинством ГП можно считать ориентацию на выход на новый уровень технологического развития процессов управления федеральным имуществом, необходимый для адекватного контроля за ним.

В этом отношении явно выделяется досрочное достижение полноты учета всех объектов федерального имущества, хотя доля объектов, учтенных в реестре, от общего числа выявленных и подлежащих учету в 2014 г. должна составлять всего 80%. С большим опережением относительно графика Госпрограммы идет и полная интеграция государственных организаций со 100%-ной долей РФ во ФГИАС ЕСУГИ. Доля таких организаций, системы бухгалтерского и налогового учета которых полностью интегрированы во ФГИАС ЕСУГИ, составила в 2014 г. около 38% от общего количества государственных организаций со 100%-ной долей РФ (при плановой величине 1%).

Также в прошедшем году удалось добиться близкого к полному предоставления госуслуг в электронном виде (98% при 35% исходя из показателей,зафиксированных в ГП). Налицо явные признаки активизации работы центрального аппарата и территориальных органов Росимущества в деле повышения технологичности управленческих процедур.

Еще одним важным показателем Госпрограммы в этой части является практически пол-

ный перевод к 2018 г. юридически значимого документооборота, применение которого не противоречит действующему законодательству, между Росимуществом и его территориальными органами с государственными организациями в электронную форму. На практике в 2014 г. доля электронного юридически значимого документооборота в общем документообороте с такими организациями составила всего около 21% при плановой величине 35%. Однако расчет данного показателя исходя из сопоставления электронных документов с общим количеством поступивших в Росимуще-ство приводит к его занижению ввиду сложности выделения госорганизаций из всей массы корреспондентов.

Таким образом, по большинству индикаторов госпрограммы «Управление федеральным имуществом» в 2014 г. наблюдалось явное, во многих случаях существенное опережение содержащихся в программе ориентиров, что относится к определению целевой функции объектов федерального имущества и управлению им, включая технологический аспект данного процесса. Очевиден практически повсеместный прогресс по сравнению с итогами 2013 г., когда указанная программа только стартовала.

Наряду с этим имело место известное отклонение от показателей Госпрограммы в части сокращения количества коммерческих организаций, имеющих отношение к государственной собственности (унитарных предприятий и хозяйственных обществ с госучастием) - при довольно неожиданных успехах в сокращении имущественной части казны, вклю-

чая земельные участки. Также по сравнению с 2013 г. произошло заметное уменьшение числа сделок по продаже крупных активов через публичное предложение акций по индивидуальным схемам и с привлечением инвестиционных консультантов, хотя в целом за двухлетний период (2013-2014 гг.) их общее число соответствовало сумме ежегодных величин исходя из содержания ГП.

Дальнейшие перспективы государственной программы «Управление федеральным имуществом» в свете итогов ее реализации в 20132014 гг. можно оценить как довольно благоприятные. Однако нельзя исключить и некоторых осложнений из-за сокращения бюджетных ассигнований вследствие корректировки федерального бюджета на 2015-2017 гг. весной текущего года. Она затронула не только данную ГП, но и сопряженные с ней госпрограммы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (подпрограмма «Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса»)10 и «Экономическое развитие и инновационная экономика» (ФЦП «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)»).

Другим примером воздействия кризисных явлений в экономике на достижение показателей Госпрограммы может служить заявление главы правительства о временном возврате госслужащих в органы управления госкомпаний в целях осуществления более плотного контроля над их деятельностью (без уточнения масштабов и сроков таких шагов)11.

10 Предполагает расходы на оплату услуг инвестиционных и финансовых консультантов для организации предпродажной подготовки и продажи акций акционерных обществ.

11 В точке кризиса, но без страха // Российская газета, 15 января 2015 г.