Анализ изменений в выборном процессе в органы местного самоуправления в России в 1785-1870-х гг

Стандарты по свободе слова. Авторизованный перевод судебных решений. Будапешт, 2002.

9. Зорькин В.Д. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в реализации Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1(54).

10. Иванов В.В. Имплементация европейских норм защиты прав человека в российскую правовую систему // Актуальные проблемы экономики и права современной России: сб. науч. ст. межвуз. конф. / под ред. С.С. Ильина. М., 2005.

11. Калиниченко П.А. Европейский Союз: право и отношения с Россией: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.

12. Карташкин В.А. Права человека: международная защита в условиях глобализации. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.

13. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2006.

14. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008.

15. Марочкин С.Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации: монография. М.: Норма: Инфра-М, 2011.

16. Маттиас Мальманн. Свобода слова и религиозные права // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 7(60).

17. Нешатаева Т.Н. Решения Европейского

Суда по правам человека: новеллы и влияние на законодательство и правоприменительную практику: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013.

18. Никитина А.В. Разумный срок судебного разбирательства и исполнения судебных актов: практика получения справедливой компенсации: монография / отв. ред. С.В. Нарутто. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.

19. Обухова Е.С. Совершенствование законодательства Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Государство и право. 2008. № 2.

20. Официальный сайт Минюста России. URL: minjust.ru/ru/node/4791.

21. Парламентская газета. 2012. 12-18 окт.

22. Рос. газ. 2011. 14 янв.

23. Рос. газ. 2013. 2 июля.

24. Рос. газ. 2013. 5 июля.

25. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001.

26. Хижняк В.С. Реализация международных обязательств России в области прав человека в свете проблемы соотношения международного и внутригосударственного права РФ // Государство и право. 2007. № 8.

27. Эбзеев Б.С. Введение в Конституцию России: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013.

НЕКАЗАКОВ Владимир Яковлевич - кандидат юридических наук, доцент. Северо-Кавказский филиал Российской академии правосудия. Судья. Краснодарский краевой суд. Россия. Краснодар. E-mail: dekanat.akademia@yandex.ru

NEKAZAKOV, Vladimir Yakovlevich - Candidate of Law, Associate Professor. North Caucasian branch of the Russian Academy of Justice. Judge. Krasnodar Regional Court. Russia. Krasnodar. E-mail: dekanat.akademia@yandex.ru

УДК 342.8

АНАЛИЗ ИЗМЕНЕНИЙ В ВЫБОРНОМ ПРОЦЕССЕ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В 1785-1870-х гг.

Н.И. Петренко, Т.М. Головина

Рассмотрены изменения российского законодательства в сфере организации выборного процесса в XvIII-XIX вв. Проанализирован ряд правовых изменений, позволивших сохранить принцип всесословности и перейти к приоритету имущественных характеристик граждан, имеющих право принимать участие в выборах.

Ключевые слова: органы городского самоуправления; городская реформа; общественное управление; сословия; сословные общества; местное самоуправление; законодательство.

N.I. Petrenko, T.M. Golovina. ANALYSIS OF CHANGES IN THE ELECTORAL PROCESSES LOCAL GOvERNMENTS IN RUSSIA IN 1785-1870-IES.

The changes in the Russian legislation on the organization of the electoral process in the XvIII-IX centuries. Analyzed a number of legal changes, allowing you to save the principle of whole estate and thus go to the priority property characteristics citizens eligible to participate in the elections.

Keywords: municipal government agencies; urban reform; public administration; class; caste society; local government; legislation.

Эволюция организации и проведения выборов в органы местного самоуправления в России во многом определяется историей выборного процесса, начинающегося с «Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи», изданной 21 апреля 1785 г. Данный документ определял всесословное «общество градское» как политическую единицу, пользующуюся определенными правами. Городское общество делегировало свои полномочия учреждениям, которые с этого момента становились органами городского самоуправления [1].

В основу самоуправления Грамота вводила выборное начало [10] и устанавливала имущественный (капитал, дающий проценты не менее 50 руб.) и возрастной ценз возрастной (25 лет) (ст. 49). Следует отметить, что имущественный ценз в значительной мере ограничивал возможный контингент граждан, которые могли бы принять участие в выборах.

Право выбирать было предоставлено собранию всего городского общества и отдельным разрядам городовых обывателей. Так, выборы на общегородские должности (депутатов и городского головы для составления обывательской книги), а также судебно-сословных должностей (ратманов, бургомистров, старост, судей словесного суда, а также заседателей губернского магистрата и совестного суда) проводились всесословным собранием. А выборы гласных общей думы проводились по разрядам - в различной пропорции (ст. 156-163). При этом в ходе голосования в думе каждый разряд имел только один голос (ст. 157).

Первой попыткой реформирования законодательства о местном самоуправлении стало Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, утвержденное 13 февраля 1846 г. Данный документ, как отмечает И.И. Дитятин, был дополнен Сборником постановлений и Сводом инструкций по Санкт-Петербургскому общественному управлению [3].

В выборах стали участвовать следующие разряды (ст. 42): личные дворяне, почетные граждане и разночинцы при условии владения недвижимостью; потомственные дворяне, владеющие в городе недвижимостью; мещане; купцы; ремесленники. Практически реформаторы разделили бессословный разряд «настоящих городовых обывателей» и обозначили его сословный состав [5].

Изменился состав думы: председатель и 12 ее членов. По три члена избиралось от первых трех разрядов, а оставшихся трех членов вместе выбирали последние два разряда. Это давало преобладание дворянству, входящему в первый и второй разряды (ст. 14).

Городской голова избирался только из почетных горожан, дворян или купцов 1-й гильдии, причем для кандидатов был установлен самый высокий имущественный и возрастной ценз (ст. 41). Кандидаты на должность городского головы должны были быть представлены через министра внутренних дел главным начальником губернии на «высочайшее благоусмотрение» (ст. 52).

Отделения выбирали членов распорядительной думы только из избирателей и гласных сословия, которое оно представляло. Главный начальник губернии утверждал в должности всех членов.

На следующем этапе реформирования городской системы самоуправления 20 марта 1862 г. император утвердил «Положение об общественном управлении города Москвы» и внес изменения в Петербургское положение, а 30 апреля 1863 г. утвердил Положение об общественном управлении г. Одессы. Одесский документ признавал владельцев городской недвижимости особой группой горожан, имеющей свои, отличные от сословных, интересы (§ 6). Кроме того, городской голова в Одессе и Москве избирался из списка всех сословий. В целом последние два документа нарушали сословное разделение общества тем, что во владельческий класс вошли крестьяне, которые на этот момент уже были освобождены от крепостной зависимости. Наконец, каждый из разрядов получал право выставлять на общественные должности граждан из любого сословия, имеющих избирательные права. Военному генерал-губернатору (§ 46) направлялась только информация о нарушениях в назначении новых выборов. Административная проверка избрания гласных не предусматривалась.

Таким образом, в избирательном процессе в органы городского самоуправления в рассматриваемый период можно отметить две противоположных тенденции, проявившихся на местах (Санкт-Петербург, Москва и Одесса). С одной стороны, идет стремление усилить разделение по сословному признаку и обозначить

для отдельных разрядов собственный «вес». С другой стороны, можно, напротив, говорить об уходе от сословного разделения общества.

Земская реформа 1861 г. включила в гражданскую жизнь страны бывших крепостных крестьян [4]. Для этого потребовалось полностью изменить органы местного управления. В основе земского представительства изначально лежал принцип всесословности. А.Д. Градов-ский отмечает, что он был результатом отмены крепостного права [2]. При этом сословность по-прежнему учитывалась избирательной системой, так как в стране еще не существовало на тот момент «единого типа гражданина».

Лучшей признавалась избирательная система на основе трех курий - землевладельцев, крестьянской и городской (ст. 14, 16). Она основывалась на «различии имуществ и соединенных с ними интересов», а также сохраняла «характер сословных делений» сообразно истории [8].

Из выборной среды практически исключалась интеллигенция. Ее участие в выборах ограничивал высокий имущественный ценз на фоне отсутствия образовательного ценза. Либеральная общественность того времени считала, что этот факт нельзя оправдывать «общими началами» или «местными обстоятельствами». Но Государственный совет считал иначе. По мнению властей, целью создания земских учреждений было «заведование делами местного хозяйства». А значит и участвовать в них должны только граждане, имеющие свой интерес в земском хозяйстве «по владению имуществом» [8].

Три вышеперечисленных съезда избирали неравное число гласных в уездное земское собрание. Число гласных определялось специальным расписанием Министерства внутренних дел, согласно которому землевладельцы представляли большинство. При этом не только сохранялось преимущество за дворянским сословием, но и выполнялось реальное соотношение интересов в губернии. То есть число гласных от уездного населения при составлении расписания соотносилось с объемом владельческой земли, а число гласных от городов зависело от количества населения и ценности городских имуществ (ст. 33). При этом «число гласных каждого разряда не должно было превышать совокупное число гласных двух других разрядов» [8]. Современники отмечали, что городские гласные составляли менее 25% общего числа членов уездного земского собрания. Это показывало «сравнительную малочисленность и бедность городского населения» [7].

Положение закрепляло только общие прин-

ципы проведения выборов и, в частности, важное правило, предохраняющее от негативных последствий невыхода избирателей на выборы: если количество избирателей не превышало количество выборных должностей, на которые предстояло избирать граждан, то все посетители съезда признавались гласными (ст. 34).

Выборы регламентировались специальными правилами об открытии земских учреждений (примечание к ст. 58). Организацией выборов (кроме самых первых) занимались сами земские учреждения. Уездные управы подготавливали и публиковали списки избирателей. Жалобы также подавались в управы. На следующем этапе жалобы рассматривались уже губернскими управами.

Уездные управы передавали списки избирателей и предложения о сроках и месте выборов губернатору исключительно для утверждения. После завершения выборов списки избранных гласных поступали в управу, после чего отправлялись к губернатору «для получения распоряжения о публикации». Глава губернии при обнаружении «существенных нарушений закона» по дошедшим до него сведениям или в ходе рассмотрения списков не имел права отмены результатов выборов. Он только мог сообщить о нарушениях уездному собранию (примечание к ст. 30 Правил). В.В. Куликов отмечает, что это был далеко не самый жесткий вариант контроля за организацией и проведением выборов со стороны административной власти [6].

В губернское собрание гласные избирались на первом же собрании уездных гласных (ст. 51). При этом принцип выборности земских собраний корректировался правилом, по которому в земское собрание могли попасть представители от ведомств государственных уделов и имуществ (ст. 40-41). Таковые присутствовали на равных основаниях с иными членами, получая право на обсуждение всех дел. В том числе они могли баллотироваться на должности (правда, с разрешения своего начальства) и рассчитывать на места среди губернских гласных.

Отдельно законодательство фиксировало, что постановления земских собраний подписывались «всеми наличными членами собрания, и в том числе членами управы» (ст. 98). Позднее члены уездной управы получили также право быть избранными в губернское собрание.

Таким образом, в основе земского представительства изначально лежал принцип все-сословности, но сословность при этом учитывалась. В выборах должны были участвовать только непосредственно заинтересованные в

управлении люди. Контроль над процессом выборов был существенно меньше, чем над выборами в органы городского самоуправления.

К 1870 г сложилась ситуация, когда нормативную основу городского самоуправления необходимо было согласовать с земским самоуправлением, преобразованным в 1864 г Крестьянская реформа Александра II подхлестнула развитие и рост городов, и правительственные чиновники перестали справляться с растущими городскими проблемами. 16 июня 1870 г Александром II было утверждено Городовое положение.

Избирательные собрания в Городовом положении были представлены как самостоятельные городские учреждения. Изначально они составлялись исключительно для избрания гласных (ст. 16) и не обладали правом давать им какие-либо инструкции (ст. 40). Г.И. Шрейдер был уверен, что эти ограничения не отбирали у них возможность выражения коллективной воли по вопросам, которые непосредственно касались их задач. В частности, можно привести, как пример, назначение ассистентов к председательствующим в собрании из своей среды для сбора и подсчета голосов (ст. 30). Лица, избранные в гласные, становились «избранными собранием», таким образом их выбор являлся актом коллективной воли коллегиального учреждения. О признании городского общества самостоятельным субъектом права говорило включение избирательного собрания в систему городских учреждений [11].

Горожане избирали гласных думы на 4 года (ст. 48). Право созыва избирательных собраний отдали думе, и оно не подлежало контролю (ст. 16).

Городовое положение определяло бессословный характер выборов. Право голоса получал каждый из совладельцев недвижимой собственности (ст. 22). Кроме того, к участию в выборах допускались только главы семейств, на имя которых было выдано свидетельство, или же, по полномочию со стороны главы семьи, один из членов их семейств.

Юристы периода СССР объясняют данный факт возрастающей силой городской буржуазии. При этом правительство стремилось по возможности ослабить ее влияние [9]. Официальный комментарий закона объясняет бессословность Городового положения достижением соответствия с Положением о земских учреждениях (ст. 28 п. «а»), а также тем, что многие из лиц, которые были записаны в купеческие свидетельства, являлись при этом домовладельцами.

Избирательная система, которая была про-

писана в Городовом положении, была трехразрядной (ст. 24). Особое внимание уделялось составлению, а также обжалованию списков избирателей. Городская управа вела эти списки и была обязана доводить их порядком, определенным думой, до всеобщего сведения за два месяца до выборов (ст. 26). В течение 2-х недель после опубликования обыватели имели возможность высказывать и вносить свои возражения по поводу списков в управу. Управа представляла исправленные списки в городскую думу (ст. 27). Городская дума, в свою очередь, передавала их опять в управу уже со своими изменениями, но не менее чем за месяц до начала выборов (ст. 28). Список, утвержденный думой, подлежал «незамедлительному объявлению» (ст. 24). И даже после этого в семидневный срок на него могли быть поданы жалобы в присутствие по городским делам через губернатора, который выступал последней инстанцией. При удовлетворении поступивших жалоб губернатор уведомлял управу о внесении изменений в список (ст. 29). В результате окончательный вариант списков отсутствовал до самого начала выборов. Это вызывало ряд неудобств, но закон оговаривал, что «неразрешение дел по жалобам» не влияет на производство выборов (примечание к ст. 29).

Городовое положение считало избирательное собрание состоявшимся, если число явившихся избирателей было больше «числа подлежащих избранию гласных» (ст. 41). Закон при этом гласил, что если условие превышения числа избирателей над числом подлежащих избранию гласных не выполнялось в первый раз, то новое собрание назначалось через семь дней, и оно приступало к выборам при любом количестве избирателей. Избранным считался тот, за кого было отдано больше половины наличных избирательных голосов (ст. 79).

Согласно Комментарию к Городовому положению, гласные избирались в количестве, прямо пропорциональном числу избирателей. Минимумом являлась дума из 30 человек для тех местностей, где число избирателей составляло не менее 300. При этом каждые 150 избирателей сверх 300 прибавляли к составу думы 6 гласных. Рост органа самоуправления шел до тех пор, пока не набиралось 72 гласных (ст. 48). В результате, по мнению И.И. Дитятина, начало соответствия, определенное первой половиной статьи, практически полностью уничтожалось второй ее половиной [3]. Комментарий к Городовому положению давал также объяснение только для максимальной и минимальной цифр. В частности, числа 30 и 72 взяты, чтобы каждое из них могло делиться без остатка на 2

и 3 - в соответствии с образованием в различных городских поселениях двух или трех избирательных собраний (ст. 24-25).

Таким образом, Городовое положение 1870 г. определяло бессословный характер выборов. Ключевым параметром определения права на участие в выборах стало обладание недвижимостью в городе. Право голоса получал каждый из совладельцев недвижимой собственности. Количество выборных напрямую коррелировало с числом избирателей.

В основу городского самоуправления в Российской империи 1785 г. легли начала все-сословности. В ходе корректировки закона 1785 г. произошло усиление надзорных полномочий администрации, что особенно ярко было выражено в Санкт-Петербургском законодательстве в данной области, а также возникло расхождение трендов: в Санкт-Петербурге произошло деление по сословному составу, а Москва и Одесса расширили всесословный подход к выборам. В целом реформа документов, регламентирующих городское самоуправлении, привела к тому, что избирательный процесс трансформировался в двухстепенные выборы. Городское общество избирало выборщиков внутри разрядов, а из них уже производилось избрание в гласные, а также на основные городские должности. Таким образом, выборы стали более самостоятельными, но внутри системы городских общественных учреждений возникли основания для системного конфликта. Городское самоуправление утрачивало свои хозяйственные функции, что в итоге привело к падению его статуса в глазах городской общественности.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. открыло новый этап в истории становления российского местного самоуправления. Земства получили право самостоятельных выборов своего представительного учреждения. Причем данные учреждения также организовывались по принципу всесо-словности, но при этом сословность все-таки играла определенную роль. Обжалование результатов выборов и избирательных списков было предусмотрено внутри системы земских учреждений: это позволяло рассчитывать на самостоятельное избрание населением своих представителей.

Городовое положение сохранило принцип организационной самостоятельности, который действовал в законе 1864 г. Но система городских

учреждений, включавшая избирательные собрания, делилась на три курии по имущественному, а не по сословному признаку. В результате, благодаря трехразрядной системе группировки, преимущество получала крупная буржуазия и крупные налогоплательщики. Этот факт несколько нивелировался тем, что каждое из избирательных собраний могло избирать гласных из любого из собраний, что привело к преобладанию в думах представителей третьего разряда.

Итак, за период с 1785 по 1870 г законодательство о выборах в органы местного самоуправления претерпело ряд изменений, приведших к приоритету имущественных, а не сословных характеристик населения в данной области, а также устанавливающих зависимость числа выборных от численности представляющего их населения. Следует также отметить рост степени самостоятельности местных органов самоуправления в ходе организации и проведения выборов в указанный период.

Список литературы

1. Гончаров В.Д. Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России: Историко-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001.

2. Градовский, А.Д. Собр. соч. Т 9. Ч. III. Начала русского права. Органы местного управления. СПб., 1908.

3. Дитятин И. Устройство и управление городов России. Ярославль, 1877. Т. II.

4. Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество. 1864-1917 гг. М., 1998.

5. Кизеветтер A.A. 40-е и 60-е гг. XIX в. в истории городского самоуправления // Русские ведомости. 1913. № 83.

6. Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX -начало XX в.). М., 2001.

7. Лохвитский Д. Губерния, ее земские учреждения. СПб., 1864. Ч. 1.

8. Материалы по земскому общественному устройству. СПб., 1886. T. I, II.

9. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов. Правительственная политика: автореф. дис. ... д-ра ист. наук. Л., 1985.

10. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.

11. Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки и заметки. СПб., 1902. Т. I.

ПЕТРЕНКО Николай Иванович - доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой теории и истории государства и права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: n.petrenko@rucoop.ru

ГОЛОВИНА Татьяна Михайловна - старший преподаватель кафедры права. Чебоксарский политехнический институт (филиал) Московского государственного открытого университета им. В.С. Черномырдина. Россия. Чебоксары. E-mail: n.petrenko@rucoop.ru

PETRENKO, Nikolaj Ivanovich - Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Theory and History of State and Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: n.petrenko@rucoop.ru

GOLOVINA, Tatyana Mikhaylovna - Senior Lecturer of Department of Law. Cheboksary Polytechnic Institute (branch) of Moscow State Open University VS. Chernomyrdin. Russia. Cheboksary. E-mail: n.petrenko@rucoop.ru

УДК 343.16

ФОРМИРОВАНИЕ правового СОЗНАНИЯ ПОСРЕДСТВОМ ПРАВОВОГО ПРОСВЕЩЕНИЯ, ПРОВОДИМОГО ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ

А.И. Петров

Изучен феномен «правовое сознание», его структура и возможности формирования правового сознания посредством правового просвещения, проводимого органами прокуратуры, с учетом специфики работы данного правоохранительного органа и знаний в области юридической психологии. По результатам исследования автором сформулированы принципы формирования правового сознания.

Ключевые слова: прокуратура; культура; правовое просвещение; правовая культура; правовое сознание; компоненты правового сознания; принципы формирования правового сознания.

A.I. Petrov. FORMATION OF LEGAL CONSCIOUSNESS THROUGH LAW EDUCATION HELD PROSECUTION AUTHORITIES

Studied the phenomenon of «legal consciousness», its structure and the possibility of formation of legal consciousness through legal education conducted by the prosecuting authorities, taking into account the specifics of this law enforcement agency and knowledge in the field of legal psychology. By results of research by the author the principles of formation of legal consciousness conducted prosecutors.

Keywords: prosecutors; culture; legal education; legal culture; legal consciousness; legal consciousness components; principles of legal consciousness.

Приказом Генерального прокурора РФ «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» от 10.09.2008 № 182 предусмотрена новая функция органов прокуратуры - участие в правовом просвещении. Несмотря на отсутствие до настоящего времени данного направления деятельности непосредственно в самом Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» указанная функция фактически реализуется органами прокуратуры уже несколько лет с момента принятия названного приказа. В связи с этим перед органами прокуратуры поставлена еще одна важнейшая государственная задача -принятие мер, способствующих преодолению правового нигилизма, повышению правовой культуры населения, привитию гражданам уважения к закону. Средством решения данной за-

дачи является проведение мероприятий по правовому просвещению населения, в том числе путем чтения лекций, проведения бесед, выступлений в средствах массовой информации с разъяснением действующего законодательства.

В преамбуле приказа Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 определено, что фундаментальная роль права, на котором основываются государство и гражданское общество, диктует потребность формирования правовой культуры общества, повышения юридической осведомленности граждан, их готовности следовать закону и видеть в этом свой непосредственный интерес. В деле привития гражданам уважения к закону, преодоления правового нигилизма необходимо максимально использовать имеющийся потенциал органов прокуратуры для систематического правового воспитания и просвещения населения.