Ликвидация недействующих государственных унитарных предприятий: проблемы правового регулирования

3.16. ЛИКВИДАЦИЯ НЕДЕЙСТВУЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Подъячева Людмила Анатольевна, аспирантка. Место учебы: кафедра гражданского права, Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации.

Аннотация: В данной статье автор рассматривает вопросы ликвидации государственных унитарных предприятий, которые фактически прекратили осуществление финансово-хозяйственной деятельности. В частности, автор описывает возможные способы ликвидации подобных предприятий и проблемы, возникающие на практике в процессе ликвидации. Особое внимание уделяется трудностям, связанным с ликвидацией недействующих государственных унитарных предприятий, имеющих задолженность в государственный бюджет.

Ключевые слова: ликвидация, государственное унитарное предприятие, задолженность, банкротство, хозяйственная деятельность, отсутствующий должник, учредитель, кредитор, Федеральная налоговая служба, реестр юридических лиц.

ELIMINATION OF NON-PERFORMING STATE UNITARY ENTERPRISES: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION

Podyacheva Lyudmila Anatolievna, post-graduate student. Place of study: Department of Civil Law, All-Russia State Tax Academy of the Ministry of Finance.

Annotation: in this article the author discusses the liquidation of state unitary enterprises, which actually stopped financial and economic activity. In particular, the author describes possible ways to eliminate such enterprises and the problems arising in practice in the process of liquidation. Particular attention is paid to the difficulties associated with the liquidation of non-performing state unitary enterprises in arrears to the state budget.

Keywords: liquidation, state unitary enterprise, ar-rear, bankruptcy, economic activity, missing debtor, founder, creditor, Federal Tax Service, register of legal entities.

Дискуссии о целесообразности существования в России такого вида юридических лиц как государственные унитарные предприятия (далее - ГУПы) продолжаются по сегодняшний день. В любом случае, можно с уверенностью констатировать факт, что в текущий момент политика государства однозначно направлена на их приватизацию (акционирование) и ликвидацию. Исключение составляют лишь предприятия стратегически важных отраслей экономики, необходимые для выполнения государственных функций.

Следует заметить, что значительную часть ГУПов нецелесообразно включать в прогнозный план приватизации по причине отсутствия у них денежных средств, ак-

тивов, иного имущества, что, безусловно, лишает их инвестиционной привлекательности.

Нетрудно предположить, что основная масса подобных предприятий брошена на произвол судьбы бывшими безответственными руководителями, много лет не осуществляют финансово-хозяйственную деятельность, не сдают бухгалтерскую и налоговую отчетность, имеют задолженность в бюджет. Как правило, именно такие предприятия в текущий момент подлежат ликвидации.

Проблема ликвидации брошенных юридических лиц, фактически прекративших хозяйственную деятельность, назрела уже давно.

Между тем, ГУПы никогда не смогут быть брошенными в полном смысле этого слова. Несмотря на халатное отношение к деятельности предприятия бывшего руководителя, собственнику юридического лица в любом случае придется принимать нелегкое решение о судьбе недействующей организации. Такова природа унитарных предприятий .

Не претендуя на рассмотрение всех проблем правового регулирования процедуры ликвидации прекративших деятельность предприятий, остановимся на некоторых аспектах, связанных с конфликтами, возникающими по большей степени в процессе взаимодействия с налоговым (регистрирующим) органом по части урегулирования задолженности в бюджет РФ.

Опираясь на легальное определение ликвидации, закрепленное в п. 1 ст. 61 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), и определения, существующие в теории гражданского права, следует, что ликвидация - это добровольный или принудительный способ прекращения юридического лица без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам.

По российскому законодательству в отношении недействующего ГУПа можно применить процедуру исключения предприятия из Единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) как фактически прекратившего хозяйственную деятельность или упрощенную процедуру банкротства предприятия как отсутствующего должника.

Представляется, что ст. 61 ГК РФ необходимо дополнить указанием на упрощенную административную процедуру ликвидации юридических лиц. Абсолютно неправильно то, что указанный способ прекращения юридического лица не прописан в гражданском законодательстве. В связи с этим в дальнейшем в статье исключение из ЕГРЮЛ будет рассматриваться как один из видов ликвидации юридических лиц.

Как показывает практика, на сегодняшний день в связи с имеющимися в российском законодательстве проблемами ни один из указанных выше способов ликвидации зачастую невозможно применить на практике в отношении недействующих унитарных предприятий.

Первый и, как представляется, самый разумный способ ликвидировать фактически прекратившее хозяйственную деятельность унитарное предприятие - это исключить его из ЕГРЮЛ как недействующее.

В соответствии со ст. 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ1 (далее - Закон о регистрации) юридическое лицо, фактически прекратившее свою деятельность, может быть исключено из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа в порядке, предусмотренном Законом о регистрации.

1 СЗ РФ. 13.08.2001. № 33 (часть 1). Ст. 3431.

Исключение из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа как упрощенный способ ликвидации организаций фактически приводит в результате к последствиям, аналогичным ликвидации - прекращение юридического лица без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам.

К сожалению, на сегодняшний день процедура исключения из ЕГРЮЛ разработана достаточно слабо и поверхностно, нуждается в более детальном правовом регулировании и совершенствовании.

Для признания юридического лица недействующим и исключения его из ЕГРЮЛ необходимо наличие двух формальных признаков, которые в совокупности являются необходимыми и достаточными условиями для признания предприятия недействующим юридическим лицом: непредставление документов отчетности, предусмотренных законодательством о налогах и сборах и отсутствие операций хотя бы по одному банковскому счету организации в течение последних двенадцати месяцев, предшествовавших моменту принятия регистрирующим органом соответствующего решения.

Между тем, два формальных признака, установленные Законом о регистрации, дополнены Федеральной налоговой службой РФ (далее ФНС РФ) третьим: отсутствие задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам. Так, в письме от 09.08.2005 г. № ЧД-6-09/668@2 ФНС РФ установила, что решение о предстоящем исключении из ЕГРЮЛ в отношении организаций, имеющих задолженность по обязательным платежам в бюджеты, принимается при наличии в регистрирующем (налоговом) органе документа о применении в отношении таких юридических лиц процедур банкротства.

При этом ФНС РФ абсолютно не учитывает, что наличие долгов у предприятия является одной из самых распространенных причин прекращения хозяйственной деятельности (помимо нерентабельности производства и т.п.).

Более того, в указанном письме налоговый орган сам констатирует факт, что количество недействующих юридических лиц, не прошедших так называемую перерегистрацию в соответствии с п. 3 ст. 26 Закона о регистрации, составляет около 1 млн., из них только около 499 тыс. не имеют задолженности по обязательным платежам в бюджет.

Резюмируя изложенное, можно с уверенностью утверждать, что в результате отказов налоговых органов исключать из ЕГРЮЛ организации с задолженностью в бюджет значительно больше половины недействующих организаций так и будут продолжать числиться в ЕГРЮЛ, а недобросовестные участники хозяйственного оборота использовать их для осуществления неправомерной деятельности (мошенничество, уход от уплаты налогов и др.).

Учитывая названные обстоятельства, принять позицию ФНС РФ, пусть даже продиктованную стремлением исключить случаи нарушения налогового законодательства, крайне нелегко.

Между тем, Высший арбитражный суд РФ (далее -ВАС РФ) в Постановлении Пленума от 20.12.2006 г. № 67 «О некоторых вопросах практики применения положений законодательства о банкротстве отсутствующих должников и прекращении недействующих юридических лиц» совершенно четко разъяснил, что сам факт существования задолженности предприятия по налогам и сборам не является препятствием для применения про-

2 Экономика и жизнь, № 36, 2005.

цедуры исключения недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ.

Также ВАС РФ указал, что процедура исключения недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ является специальным основанием прекращения юридического лица. Поэтому п. 4 ст. 61 ГК РФ, согласно которому в случае недостаточности имущества юридического лица для удовлетворения требований кредиторов необходимо производство по делу о банкротстве, в данном случае применению не подлежит.

На сегодняшний день налоговый орган, успешно пользуясь диспозитивным характером ст. 21.1. Закона о регистрации, не исключает недействующие предприятия из ЕГРЮЛ в случае обнаружения задолженности в бюджет РФ.

Так, Федеральный арбитражный суд Северо-

Западного округа отказал в признании незаконным бездействия налогового органа, выразившегося в непринятии мер к исключению из ЕГРЮЛ МУП «Строительномонтажное управление № 5», прекратившего свою деятельность3. Суд кассационной инстанции установил, что налоговый орган вправе, а не обязан исключить юридическое лицо из ЕГРЮЛ при условии наличия всех признаков недействующего юридического лица, перечисленных в Законе о регистрации.

Особо курьезным представляется ситуация, когда налоговый орган отказывается исключать прекратившее хозяйственную деятельность унитарное предприятие из ЕГРЮЛ по причине его отсутствия в ЕГРЮЛ. Иными словами, государственное унитарное предприятие, зарегистрированное и брошенное до вступления в силу Закона о регистрации (до 01.07.2002 г.), о котором отсутствуют сведения в ЕГРЮЛ, из ЕГРЮЛ исключено быть не может. Абсурдно, но в текущий момент для того, чтобы исключить из ЕГРЮЛ (ликвидировать) подобное предприятие необходимо сначала его зарегистрировать, внести о нем запись в ЕГРЮЛ как при создании.

Ранее отказы налоговых органов исключать недействующие предприятия из ЕГРЮЛ не вызывали как сейчас сильного возмущения и критики, поскольку налоговый орган при обнаружении задолженности предприятия по обязательным платежам в бюджет обращался в суд с заявлением о признании банкротом отсутствующего должника в соответствии с главой XI Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ4 (далее Закон о банкротстве). При таких обстоятельствах собственнику ГУПа также предстояло лишь ожидать окончания процедуры банкротства и внесения записи в ЕГРЮЛ о прекращении его деятельности на основании судебного решения.

Как показывает практика, налоговый орган помимо того, что не исключает недействующие предприятия с задолженностью в бюджет из ЕГРЮЛ, прекратил инициировать упрощенные процедуры банкротства подобных предприятий как отсутствующих должников.

Такие отказы налоговых органов связаны все с тем же Постановлением Пленума ВАС РФ. Рассматривая вопрос о принятии заявления налогового органа о признании юридического лица банкротом, судам необходимо проверять, не является ли юридическое лицо недействующим и проводилась ли процедура исключения его из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа.

Важно, что ВАС РФ обратил внимание судов на необходимость проверять, являются ли требования уполно-

3 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 20.02.2008 г. по делу № А05-8326/2007.

4 СЗ РФ, 28.10.2002, № 43, ст. 4190.

моченного органа законными и обоснованными, не утрачена ли возможность принудительного взыскания обязательных платежей в установленном законодательством порядке.

В результате при поступлении заявления налогового органа о признании банкротом предприятия, отвечающего признакам недействующего юридического лица согласно ст. 21.1 Закона о регистрации, возвращаются арбитражным судом заявителю (налоговому органу) применительно к пункту 1 ч. 1 ст. 129 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ).

Бесперспективность подачи регистрирующим органом в арбитражный суд заявлений о банкротстве предприятий, обладающих признаками недействующих юридических лиц, подтверждает и многочисленная судебная практика, в частности акты ВАС РФ.

Так, Определением ВАС РФ от 29.10.2008 г. № 14145/08 по делу № А731979/2008-37 установлено, что наличие у недействующего юридического лица задолженности по обязательным платежам в бюджет не препятствует применению административной процедуры, предусмотренной законодательством РФ, по его исключению из ЕГРЮЛ.

Указанные проблемы правового регулирования процесса ликвидации недействующих предприятий были также предметом обсуждения на межведомственном уровне. Так, на письмо Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущества) (собственника ГУПов) о возможности исключения из ЕГРЮЛ предприятий, не ведущих финансовохозяйственную деятельность, ФНС России письмом от 18.06.2009 г. № МН-20-6/812 очередной раз подтвердила, что «в целях разграничения механизма банкротства юридического лица как отсутствующего должника и процедуры исключения недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ в настоящее время решение о предстоящем исключении из ЕГРЮЛ принимается налоговыми органами в отношении недействующих юридических лиц, не имеющих задолженности по обязательным платежам в бюджет».

Вместе с тем, ФНС России не только подтверждает факт наличия проблем в российском законодательстве, но и дает слабую надежду на их дальнейшее разрешение. Так, ФНС России, «разделяя озабоченность Федерального агентства по управлению государственным имуществом ситуацией, сложившейся в связи с возникшими противоречиями между нормами законодательства Российской Федерации и сложившейся судебной практикой по рассматриваемому вопросу, принимает участие в работе по рассмотрению подготовленных Минэкономразвития России концепции и проекта федерального закона по вопросу совершенствования механизмов исключения недействующих юридических лиц из единого государственного реестра юридических лиц в административном порядке и процедур банкротства отсутствующих должников».

Зачастую, выявление признаков недействующего юридического лица происходит лишь в процессе ликвидации предприятия по решению собственника.

На практике попытки ликвидационной комиссии предприятия заявить в налоговый орган о признаках недействующего юридического лица также оказываются безуспешны. В таких случаях регистрирующий орган отказывается исключать предприятия из ЕГРЮЛ по причине того, что предприятие находится в процессе ликвидации по решению собственника.

Так, например, уже упомянутым выше Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 20.02.2008 г. по де-

лу № А05-8326/2007 установлено, что применение упрощенной процедуры исключения предприятия как недействующего юридического лица из реестра по решению регистрирующего органа в подобном случае невозможно, поскольку добровольная ликвидация предприятия в порядке, предусмотренном ГК РФ, не завершена.

Между тем, вопрос о добровольном характере ликвидации ГУПов является спорным. Более того, представляется, что принятие собственником имущества в отношении унитарного предприятия решения о ликвидации не лишает ГУП признаков недействующего юридического лица в отличие от иных организационно-правовых форм юридических лиц.

В итоге в текущий момент в России сложилась тупиковая ситуация с ликвидацией недействующих государственных унитарных предприятий.

Так, налоговый орган, обнаруживая наличие задолженности в бюджет (пусть даже просроченной и не подлежащий взысканию), отказывается исключать такие предприятия из ЕГРЮЛ как недействующие, а также инициировать процедуру их банкротства как отсутствующих должников.

Вместе с тем, нетрудно предположить, что, как правило, задолженность недействующих ГУПов в бюджет не подлежит взысканию в связи с истечением сроков для ее взыскания как в судебном, так и во внесудебном порядке в соответствии со ст. ст. 46, 47 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ).

Представляется, что, во-первых, изменить ситуацию может передача полномочий по государственной регистрации юридических лиц иному федеральному органу исполнительной власти. Это позволит избежать случаев злоупотреблений со стороны регистрирующего органа, в частности неправомерные отказы в исключении недействующих предприятий из ЕГРЮЛ по причине наличия нереальной к взысканию задолженности в бюджет.

Менее кардинальным выходом могут стать специальные разъяснения компетентных органов для ФНС России о необходимости учитывать сроки давности для взыскания задолженности и списывать нереальную к взысканию задолженность. Напомним, механизм списания безнадежных долгов по налогам и сборам, установленный ст. 59 НК РФ, на практике фактически не работает.

Во-вторых, выходом из сложившейся ситуации может стать также внесение в ГК РФ и Закон об унитарных предприятиях нормы о субсидиарной ответственности собственника по долгам ГУПов. Это будет являться дополнительной гарантией прав кредиторов недействующих предприятий, предоставит возможность погасить имеющиеся у предприятия реальные долги перед кредиторами (непросроченные, заявленные надлежащим образом и т.п.).

И, наконец, наиболее оптимальный выход из сложившихся трудностей - это устранение коллизий между процедурой банкротства отсутствующих должников и административной процедурой ликвидации, более детальная разработка института исключения недействующих организаций из ЕГРЮЛ.

Представляется, что фактически бессмысленная и отчасти неправомерная борьба налоговых органов по возврату безнадежных к взысканию долгов в бюджет и настаивание на проведении процедур банкротства отсутствующих должников не приведет к конкретным результатам. А вот четкая и качественная регламентация механизма исключения недействующих предприятий из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа

позволит избежать необоснованные расходы бюджетных средств, более того, обеспечит права и законные интересы кредиторов фактически прекративших хозяйственную деятельность ГУПов при добросовестном и основательном подходе законодателя к разработке механизма административной процедуры ликвидации юридических лиц.