Бюджетный фокус

Бюджетный фокус

       На прошлой неделе правительство направило в Госдуму проект бюджета-2002. В России никогда не было такого замечательного проекта. Денег хватит на все, гордится правительство, и еще останется. Но на самом деле не хватит ни на что. И не останется.

       На первый взгляд российский бюджет-2002 производит прямо-таки замечательное впечатление. Впервые в современной российской истории бюджет имеет профицит, и очень значительный — 126,5 млрд рублей, или 1,19% ВВП. Результат (в процентах к ВВП, конечно, а не в абсолютных цифрах) прямо как в США. В прошлом году бывший американский президент Билл Клинтон, покидая свой пост, с гордостью отметил, что еще 10 лет назад все эксперты предсказывали США в 2000 году значительный бюджетный дефицит, а президентская администрация обеспечила за 8 лет профицитный бюджет. Заметим, что еще 4 года назад эксперты МВФ боролись за то, чтобы хронический бюджетный дефицит в России был поменьше (собственно говоря, крупнейшим достижением тогда выглядело финансирование этого дефицита с помощью ГКО, а не кредитов ЦБ). И вот в дело вступил Владимир Путин. Когда он стал премьером, в бюджете-2000 был обеспечен первичный профицит (то есть превышение текущих доходов над текущими расходами) более чем в 3% ВВП. Когда он стал президентом, бюджет 2001 года был впервые сверстан полностью бездефицитным. И вот новое достижение — профицит.
       МВФ должен быть в восторге. Ведь, в сущности, он всем развивающимся странам рекомендовал жесткую финансовую политику для того, чтобы решить мировую долговую проблему. Чтобы страны-должники не только обслуживали, но и уменьшали свои долги. А для этого нужен как раз профицитный бюджет: надо, чтобы государственные доходы превышали расходы. Тогда можно накопить деньги и расплатиться с кредиторами. У России получилось чрезвычайно эффектно. Как раз тогда, когда она отказалась от новых кредитов МВФ (и соответственно от необходимости следовать советам его экспертов), сделан профицитный бюджет. Явно по собственной инициативе. МВФ посрамлен (тем более что ему Россия сейчас платит огромные деньги, стремясь полностью ликвидировать свою задолженность). Западные кредиторы должны быть впечатлены.
       Заметим, что в этом году в послании, посвященном составлению проекта бюджета-2002, Владимир Путин пошел еще дальше. Нужно составить бюджет из двух частей: первая часть должна обеспечить полное обслуживание всех текущих обязательств (в том числе, естественно, всего внешнего долга, приходящегося на этот год), а вторая — обеспечить накопление денег для платежей в предстоящие годы. Естественно, к накоплению денег следует приступить только при "благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре".
       Какую конъюнктуру считать благоприятной, в послании сказано не было. Поэтому правительство при составлении бюджета-2002 со второй его частью как-то не очень торопилось. Правда, экономический советник президента Андрей Илларионов все время об этой идее напоминал, предлагая создать второй бюджет (или "стабилизационный фонд") за счет экспортных пошлин на нефть и части рентных платежей (при этом он исходил не только из самой необходимости исправно платить любые долги, но и из теории, согласно которой лишние доллары чрезвычайно вредят российской экономике). Но правительственные чиновники все время сомневались, что денег хватит даже на первый бюджет, не говоря уж о втором. В итоге вроде решили уже было ограничиться одним бюджетом, зато профицитным. Но в последнюю минуту вмешался лично премьер Михаил Касьянов. Вернувшись 18 августа из отпуска, премьер узнал, что пожелание президента не выполнено и в проекте бюджета-2002 нет второго бюджета ни в виде стабилизационного фонда, ни в каком ином. Приказание было жестким: до 21 августа, когда на своем заседании правительство обсуждало проект бюджета, Минфин должен найти хоть какую-нибудь замену стабилизационному фонду. Придумано было премьером и название — финансовый резерв.
       О создании этого резерва на прошлой неделе премьер Касьянов доложил президенту Путину. Как он выразился, "бюджет составлен, исходя из необходимости иметь финансовый резерв приблизительно около 60 млрд рублей". Владимир Путин в ответ заметил: "Вы совершенно правильно сделали, что рассчитали бюджет, исходя из минимальных цен на энергоресурсы. Страна не должна попасть в сложное положение из-за перепада цен". Итак, как можно судить, президент понял дело примерно следующим образом: в полном соответствии с его посланием в бюджете учтены интересы всех российских граждан и одновременно западных кредиторов. Даже при плохих нефтяных ценах они свое получат. А при хороших появится резерв на будущие годы.
       А если учесть, что бюджет рассчитан на основе прогноза инфляции в 10-13%, то все оказывается совсем уж замечательно. Это в нынешнем году инфляция, оказавшаяся существенно выше запланированной (по плану — 12%, по факту — не меньше 18%), мешала гражданам в полной мере наслаждаться увеличением доходов из-за повышения зарплат и пенсий. В будущем же году ничего мешать не будет. При любых нефтяных ценах. А именно увеличение реальных доходов граждан, как неоднократно подчеркивал Владимир Путин, и должно являться главной целью российской экономической политики.
       
       Но при ближайшем рассмотрении в бюджете-2002 оказывается не все так уж здорово. В 2002 году внешним кредиторам надо заплатить $14,2 млрд: $7,4 млрд — процентные расходы, $6,8 млрд — чтобы погасить выставленную к оплате основную часть долга. На это ни много ни мало потребуется истратить пятую часть от всех запланированных на будущий год доходов федерального бюджета с учетом части единого социального налога (1,99 трлн рублей). Если же к этой сумме прибавить возврат и обслуживание внутренних долгов (более 200 млрд рублей), то речь уже идет о трети доходов. Откуда же Минфин в своем проекте взял все эти деньги?
       Оказалось, просто вспомнил прошлый год. При разработке бюджета-2001 в Минфине был придуман простой, но, как оказалось, весьма эффективный бюджетный прием. Разработчики просто убрали из бюджета расходы на погашение основной части долга Парижскому клубу ($2,4 млрд). В результате получился формально бездефицитный бюджет. Президент остался доволен. Тогда правительство думало, что эти $2,4 млрд действительно не являются бюджетными расходами, потому что долг удастся реструктурировать. Реструктурировать ничего не удалось, поскольку Парижский клуб указал на чрезвычайно высокие цены на нефть в 2000 году и значительные дополнительные доходы российского бюджета. Так что на самом деле бюджет прошлого года бездефицитным не был — его дефицит следовало запланировать как раз в $2,4 млрд. Если уж быть совсем точными, то этот дефицит следовало довести почти до $6 млрд, потому что в предполагаемые доходы было тогда еще записано $3,5 млрд кредитов международных финансовых организаций, которые так и не были получены (МВФ не горел желанием давать, а Россия демонстративно не пожелала брать).
       Но в итоге все обошлось. Положение спасли допдоходы 2000 года (158 млрд рублей) и более быстрые, чем было заложено в бюджет, темпы экономического роста и темпы инфляции, что и обеспечило появление допдоходов и в этом году. По оценке Минфина, в этом году в бюджете появится излишек более чем в 100 млрд рублей, который решит все проблемы.
       И вот в бюджете-2002 за скобки выносится погашение основной части госдолга (357 млрд рублей). Если их учесть в бюджете, то оказывается, что в бюджете не профицит в 126 млрд рублей, а дефицит в 231 млрд рублей (то есть в $7 млрд).
       Более того, оказывается, что даже виртуальный профицит в 126 млрд рублей обеспечивается только при цене нефти $22 за баррель. Это вряд ли можно считать такими уж минимальными ценами. Что же касается финансового резерва, то его вообще предполагается пополнять за счет размещения еврооблигаций. Таким образом, становится непонятно, зачем его создавать — ведь он, по идее, предназначен для уменьшения российского внешнего долга, а ведет только к его увеличению.
       Не будем уж говорить о том, что резерв нужен для того, чтобы накопить деньги для выплат внешнего долга в 2003 году — эти выплаты должны составить $19 млрд. Для того чтобы заплатить $9 млрд процентов, денег в бюджете-2003, может, еще и хватит. Но откуда взять еще $10 млрд? Резерва в 60 млрд рублей ($2 млрд) явно недостаточно.
       
       Впрочем, о 2003 годе у правительства пока никто спрашивать не будет. В Думе, куда уже поступил для обсуждения проект бюджета, наступил только 2002 год. Депутатов интересует, что они могут предъявить своим избирателям. Дружное одобрение правительственного варианта бюджета? Вряд ли. Им нужны конкретные деньги на социальные и инвестиционные проекты в своих избирательных округах. Правительство же не оставило возможностей для маневра. По утверждению Алексея Кудрина, бюджет сверстан настолько плотно и жестко, что о торге с депутатами не может быть и речи (министр финансов пообещал только дополнительные 4 млрд рублей аграриям за счет возврата ранее выданных кредитов). Тем более что в бюджетном послании президент проводил идею о том, что депутаты должны либо одобрить бюджет, ничего в нем не меняя, либо его просто отклонить.
       Однако в бюджетотерпимость депутатов верится с трудом. Им еще предстоит переизбираться. Наверняка можно гарантировать ожесточенную борьбу за передел средств между статьями. Кстати, она уже началась в рамках оборонных расходов. Министр обороны Сергей Иванов, всегда активно выступавший за увеличение расходов на НИОКР и закупки вооружения, уступил давлению Генштаба и высказался за переброску нескольких миллиардов с оборонного заказа на дополнительные закупки ГСМ. В Думе это предложение явно встретит ожесточенное сопротивление со стороны председателя комитета по промышленности Юрия Маслюкова. В его избирательном округе находятся Воткинский завод, производящий "Тополи-М", и ижевский завод "Купол", собирающий установки ПВО "ТОРМ1". Им явно нужны новые госзаказы.
       Хотя бы от части допдоходов депутаты отступиться не захотят. Даже в начале этого года, когда не знали, где взять деньги для Парижского клуба, депутаты вырвали 30% от той суммы допдоходов, которая поступит сверх первых 49 млрд дополнительных рублей.
       Настроены думцы решительно. Речь, по неофициальной информации, может действительно пойти об отклонении бюджета в первом чтении. Что будет тогда с самой Думой, это еще в Кремле посмотрят да прикинут. А вот то, что такой шаг Думы — смерть для правительства Касьянова, сомнения не вызывает. В последнее время ряд влиятельных депутатов, в том числе из фракции СПС, в кулуарных беседах ссылаются на последние кадровые веяния в Кремле. В случае неудачи Касьянова его могут заменить силовиком. Речь в этом случае идет о необычной на первый взгляд кандидатуре — секретаре Совета безопасности Владимире Рушайло. После весенней отставки с поста главы МВД и перевода в Совбез многие аналитики списали его в почетный резерв. Во всяком случае, после ухода из Совбеза Сергея Иванова влияние этого органа явно упало. Однако сейчас кремлевские источники "Власти" утверждают, что генерал Рушайло якобы резко нарастил политический вес, что подтверждает, например, его активное участие в переговорах с американцами о судьбе ПРО. Утверждается также, что президент довольно высокого мнения об экономических познаниях бывшего главы МВД (что, в общем-то, неудивительно: Владимир Путин отдает должное и экономическим талантам предшественника Рушайло в МВД — Сергея Степашина. Президенту, по-видимому, нравятся генералы-экономисты). Во всяком случае, последний визит Путина на Украину, в ходе которого обсуждалось и множество экономических проблем, готовил именно Рушайло.
       Однако скорее всего Касьянова в Кремле просто хотят подбодрить столь специфическим образом, чтобы лучше отстаивал принципиальные основы бюджета. И прежде всего использование всех допдоходов только на погашение внешних долгов, но ни в коем случае на нужды лоббистов.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ, СЕРГЕЙ ВИКТОРОВ
       
Как вам бюджет?
       Александр Жуков, председатель комитета Госдумы по бюджету и налогам. Предложенный правительством вариант бюджета на 2002 год в принципе неплох: большое внимание, например, уделено социальным вопросам, чего в предыдущих бюджетах не было. Бюджет сделан с большим запасом прочности, и многие его параметры явно занижены, что в преддверии 2003 года, на который приходятся основные выплаты по российским долгам, вполне объяснимо: это своего рода страховка правительства. Но мы в Госдуме неоднократно говорили о том, что бюджет все-таки должен быть реальным, а не заниженным.
       
       Александр Лившиц, заместитель генерального директора компании "Русский алюминий", в 1996-1997 годах министр финансов России. Не стоит забывать, что на 2002 год запланировано начало реформы естественных монополий. По подсчетам Федеральной энергетической комиссии, ожидаемый рост тарифов на электроэнергию даст 3% годовой инфляции из запланированных 13%. Споры вокруг бюджета разгорятся по государственному долгу и вообще по внешним долгам. Депутаты будут настаивать на реструктуризации, но правительство занимает совершенно справедливую позицию, намереваясь платить долги полностью. Вторым дискуссионным направлением станет перераспределение доходов бюджета. Я бы на месте правительства отвечал жестко: статью ввести можете, но денег нет. Что касается стабилизационного фонда, то создавать его надо уже в этом году за счет средств, полученных сверх допдоходов бюджета. Источников создания этого фонда в 2002 году я не вижу.
       
       Александр Хандруев, член экспертного совета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам, руководитель консалтинговой группы БФИ. Инвестиции в человеческий капитал, предусмотренные проектом, будут стимулировать конечный спрос, что создаст условия для роста в дальнейшем налогооблагаемой базы, хотя и несет в себе угрозу закрепления инфляционных процессов. Но весь вопрос в исполнении бюджета. Из года в год правительство при попустительстве Госдумы занижает ожидаемые темпы роста ВВП и инфляции. Но на этот раз может оказаться так, что фактические темпы роста ВВП будут близки к расчетным (около 4%), а по инфляции (10-13%) вполне вероятен выход на уровень прогноза. Если к этому прибавить неустойчивость конъюнктурных цен на сырьевых рынках, то выполнение бюджета может оказаться трудной задачей.
       
       Вячеслав Володин, первый заместитель руководителя фракции ОВР в Госдуме. Уже сейчас ясно, что дополнительные доходы текущего года будут значительно выше показателей, заложенных в бюджет. Значит, парламентарии фактически лишены возможности проконтролировать, куда будут направлены эти дополнительные средства. Поэтому в проекте бюджета на будущий год необходимо не только значительно увеличить показатель доходной части, но и предусмотреть помесячную разбивку этих доходов на финансирование конкретных целей. Наша фракция будет настаивать, чтобы и программа приватизации объектов госсобственности была представлена на утверждение в Думу с четким перечнем объектов, выставляемых на продажу. Причем стоимость этих объектов должна быть реальной, а не сильно заниженной.
       
       Юрий Маслюков, председатель комитета Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям. Профицит бюджета является абсолютно искусственным. Если все допдоходы направлять только на погашение внешнего долга, в том числе на опережающее погашение, нам вновь в самый неподходящий момент может не хватить денег на свет и отопление. К этому же может привести и беспрецедентное урезание средств региональных бюджетов почти на 1,5% ВВП. Нельзя забывать, что основная тяжесть финансирования систем жизнеобеспечения страны лежит именно на регионах. Даже либеральные экономисты признают, что приватизация, проводимая для наполнения бюджета, неминуемо проводится в спешке и потому неэффективна. Поэтому приватизацию крупных объектов следовало бы поставить под контроль общества, в первую очередь Госдумы.
       
       Михаил Задорнов, председатель подкомитета Госдумы по кредитно-денежной политике и валютному регулированию. Наиболее острыми вопросами проекта бюджета на 2002 год, которые могут вызвать дискуссию в Госдуме, являются объем доходов, распределение дополнительных доходов, а также формирование стабилизационного фонда. Вероятнее всего, эта часть бюджета будет серьезно скорректирована. При этом одним из самых принципиальных вопросов станет использование дополнительных доходов. Пока же в проекте бюджета предлагается направлять дополнительные доходы на погашение госдолга. Кроме того, в проекте бюджета отсутствует стабилизационный фонд, создание которого предполагалось еще в 2001 году. Кроме того, обязательно в Думе вызовет серьезную дискуссию вопрос распределения доходов между федеральными и региональными бюджетами. Сейчас 60% доходов консолидированного бюджета планируется направлять в федеральный бюджет и 40% — в бюджеты субъектов федерации. А подобное положение вещей не устроит регионы.
       
       Аркадий Дворкович, заместитель министра экономического развития и торговли России. Наконец-то у нас бюджет стал реалистичным, и в нем заложены расходы на проведение основных реформ. Кроме того, есть большая надежда, что доходы превысят даже запланированные. Поэтому я не думаю, что в первом чтении Госдума устроит "торг". Хотя к второму чтению они обязательно захотят распределения статей расхода. Уже сейчас Александр Жуков заявил, что мы сделали слишком большой упор на социальную сферу и мало средств выделяем на сельское хозяйство и промышленность. Но правительство не должно выделять большие деньги на промышленность и сельское хозяйство, наша главная задача — проведение реформ, а значит, именно на них должно быть выделено больше средств.
       
       Евгений Гавриленков, проректор Высшей школы экономики, и. о. гендиректора Бюро макроэкономического анализа. Я надеюсь, что и в этом случае совершенству нет предела. И по сравнению с предложенным правительством проектом бюджета окончательный вариант будет лучше. Но даже сейчас впервые бюджет у нас профицитный. К сожалению, правительство всегда занижает минимум ВВП, а ведь уже сейчас явно видно, что ВВП будет гораздо выше. Да и большого экономического роста, как обещает правительство, я тоже пока не вижу. Кроме того, увеличены расходы на "социалку" — сигнал о том, что вряд ли удастся достичь инфляции такого уровня, как запланировало правительство.