Представительные учреждения в годы столыпинских реформ

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2012. № 6

К 150-ЛЕТИЮ СО ДНЯ РОЖДЕНИЯ П.А. СТОЛЫПИНА

К.А. Соловьев

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В ГОДЫ СТОЛЫПИНСКИХ РЕФОРМ

В статье исследуется роль представительных учреждений в проведении курса столыпинских преобразований. На основе широкого круга источников делается вывод о том, что Дума и Государственный совет во многом определяли характер и ритм законотворческого процесса в России в начале XX в., их позиция способствовала существенной корректировке правительственных законопроектов, иногда они вовсе блокировали их прохождение; однако кабинет П.А. Столыпина сознательно шел на эти издержки, рассчитывая на упрочивающийся диалог с конструктивно мыслящими элементами общества.

Ключевые слова: представительные учреждения, Государственная дума, Государственный совет, П.А. Столыпин.

Была ли в России конституционная монархия в 1906-1917 гг.? Это один из «вечных» вопросов отечественной историографии, которым задавались еще в начале XX в. И публицисты и исследователи давали прямо противоположные ответы. Одни говорили о дуалистической монархии, другие — о псевдоконституционализме, третьи отрицали какие-либо существенные изменения в государственной жизни страны1. Так, кадеты в большинстве своем верили в конституционный характер новой политической системы2. В право-монархических кругах настаивали на том, что и после 1906 г. самодержавие оставалось незыблемым3. Вероятно, этому образу мысли и сочувствовал император. И в его ближайшем окружении предпо-

1 Государственная дума Российской империи, 1906-1917: Энциклопедия. М., 2008. С. 433-434.

2 См.: ГессенВ.М. На рубеже. СПб., 1906. С. 205; КистяковскийБ.А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 522-524; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. СПб., 1908. С. 122; Нечаев В. Манифест 17 октября и форма правления: Установлена ли учреждением Государственной думы и Манифестом 17 октября 1905 г. ограниченная форма правления в России // Полярная звезда. 1906. 12 янв. № 5. С. 371; Он же. Еще несколько слов о самодержавии и Манифесте 17 октября: Ответ В.М. Гессену // Полярная звезда. 1906. 25 февр. № 11. С. 780.

3 См.: Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 115-121; Казанский П.Е. Власть всероссийского монарха. М., 2007. С. 105-127; Русское дело. 1906. 14 янв. № 2. С. 2; ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 332. Л. 97; Правые партии: Документы и материалы, 1905-1910 гг.: В 2 т. М., 1998. Т. 1. С.113-114.

читали не вспоминать о конституции, изыскивая другие определения для нового государственного порядка4. П.А. Столыпин называл его «представительным строем». Это понятие лишено конкретного юридического содержания5. И все же за ним стояла определенная политическая концепция.

В частных беседах Столыпин, не колеблясь, заявлял, что в России установился конституционный режим. В августе 1906 г. премьер объяснял английскому журналисту: «В Англии судят с английской, то есть с парламентской точки зрения. Между тем, нужно отличать парламентаризм от конституционализма. У нас есть только конституционализм, как и в Германии или даже в Американской республике»6. Осенью того же года Столыпин давал схожие комментарии и другому английскому корреспонденту: «Законодательная власть должна быть строго отграничена от исполнительной. Не забудьте, что нынешний строй строго конституционный, а не "парламентарный"»7. При этом председатель Совета министров признавал, что его понимание правовой ситуации расходилось с императорским. В ноябре 1907 г. Столыпин в очередной раз повторил курским депутатам, что нынешнее правление в России конституционное. Депутат от фракции правых Г.А. Шечков на это заметил, что конституция в России существовала еще с царствования Алексея Михайловича, который присягал на верность основным законам. «Вот и государь так понимает», — ответил премьер-министр8, оттенив таким образом собственное представление о конституционном режиме в России.

С точки зрения П.А. Столыпина, упрочение представительного строя — одна из основных задач правительства9. Это предполагало сравнительно долгий этап совместной продуктивной работы законодательной и исполнительной властей. Только благодаря силе привычки, прецедентам, получившим значение закона, законодательное собрание могло стать неотъемлемой частью государственного аппарата. Это был своего рода необходимый эксперимент с неочевидным исходом. «Сначала посадим, а там будущее покажет, суждено ли возрасти русскому народному представительству, подняться до высоты или расползтись вширь, а то и вовсе не найти почвы для своей жизни», — утверждал Столыпин10. Иными словами, перспективы представительного строя могли быть определены лишь на практике.

4 РГИА. Ф. 1571. Оп. 1. Д. 36. Л. 1-2.

5 См.: Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия... М., 1991. С. 103.

6 П.А. Столыпин: Грани таланта политика. М., 2006. С. 469.

7 Там же. С. 479.

8 Богданович А.В. Три последних самодержца. М., 1990. С. 450-451.

9 См.: Бородин А.П. Столыпин: Реформы во имя России. М., 2004. С. 70-73.

10 Партия «Союз 17 октября»: Протоколы III съезда, конференций и заседаний ЦК 1907-1915 гг.: В 2 т. Т. 2. М., 2000. С. 408.

Согласно письму гр. Д.А. Олсуфьева Л.А. Тихомирову от 9 августа 1907 г., «П.А. Столыпин высказал мнение, что законосовещательная или решающая [роль зависит] от реальной силы учреждения. Английский парламент по конституции не имеет никакого права, однако он — все, а, наоборот, с парламентом решающим монархическая власть, если она сильна, может совсем не считаться. Значит, не в этом термине дело»11.

В качестве премьера Столыпин впервые встретил II Думу. В силу этого весьма показательно его отношение именно к этому составу народного представительства, в большинстве своем не готового к конструктивному диалогу с властью. В ближайшем императорском окружении еще за неделю до созыва Думы шли разговоры о необходимости ее роспуска12. Сам Столыпин невысоко оценивал собравшихся депутатов. В марте 1907 г. он говорил генералу М.И. Батьянову: «Говоря тривиально, в Думе сидят такие личности, которым хочется дать в морду»13. Однако правительство не спешило с роспуском. Согласно воспоминаниям государственного контролера П.Х. Шванебаха, Столыпин искал диалога с имевшимся составом народного представительства, что вызывало неприятие и в Совете министров14. В середине марта 1907 г. во время беседы с В.А. Маклаковым Столыпин заметил: «Поймите... обстоятельства ведь переменились и в другом отношении. Распустить I Думу было непросто; Трепов в глаза мне это называл "авантюрой". Сейчас же иным представляется "авантюрой" мое желание сохранить эту Думу. И я себя спрашиваю: есть ли шанс на успех? Есть ли вообще смысл над этим стараться?»15

Еще в марте Шванебах просил императора ускорить роспуск Думы16. Николай II не возражал. 29 марта 1907 г. он писал матери: «Нужно дать ей (Думе. — К.С) договориться до глупости или до гадости и тогда — хлопнуть»17. Настроения «высших сфер» не были тайной для Столыпина. 14 марта он намекнул председателю нижней палаты Ф.А. Головину, что в сложившихся обстоятельствах роспуск более чем вероятен18. По словам премьер-министра, Дума превращалась «в митинговое собрание, каковое долго терпимо быть не может»19. С конца марта Столыпин «бомбардировал» Головина

11 П.А. Столыпин: Биохроника. М., 2006. С. 212.

12 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 168. Л. 4.

13 Богданович А.В. Три последних самодержца. С. 421-422.

14 П.А. Столыпин глазами современников. М., 2008. С. 103.

15 Маклаков В.А. Вторая Государственная дума. М., 2006. С. 294.

16 П.А. Столыпин глазами современников. М., 2008. С. 104.

17 Из переписки Николая и Марии Романовых в 1907-1910 гг. // Красный архив. 1932. Т. 50-52. С. 180.

18 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 179. Л. 80.

19 Там же. Д. 181. Л. 65.

«вызывающими письмами» с упреками руководству нижней палаты20. Охрана Таврического дворца становилась все более требовательной, не пуская приглашенных лиц в Думу. Это должно было стать тревожным симптомом для народных избранников21.

Тем не менее Дума на всех парах шла к своему концу. Роковым днем стало 16 апреля 1907 г., когда на ее заседании депутат А.Г. Зурабов позволил себе резкие высказывания по отношению к армии. Присутствовавшие министры демонстративно покинули зал. В правительстве был поставлен вопрос о роспуске Думы. Однако в пользу этого решения высказался лишь Шванебах22. Он «кипятился и кричал, что сам факт наличия в составе Думы такого члена, который оскорбил армию, делает невозможным присутствие министров в Думе»23. Шванебах прекрасно понимал, что Зурабов, сам того не зная, затронул вопрос, весьма болезненный для верховной власти. Еще 20 февраля император инструктировал военного министра А.Ф. Редигера, собиравшегося поехать на открытие Думы, что нужно давать «грозный» отпор любой попытке «задевания армии»24.

Зурабовский инцидент случился тогда, когда Столыпину все чаще приходилось подыскивать объяснения, почему нижняя палата до сих пор не распущена. Как раз в это время, в середине апреля, барон В.Б. Фредерикс делился со знакомыми своим недоумением по поводу того, что Столыпин всячески противится идее роспуска и даже пытается убедить императора, будто деятельность Думы не представляет серьезной опасности для спокойствия страны25. Видимо, аргументы премьера не казались царю слишком убедительными. Николай II не скрывал своего удивления в беседах с министром финансов В.Н. Коковцовым, почему до сих пор не получил на подпись указ о роспуске Думы26. И до 16 апреля Думу защищать было сложно, а после ее уже было не отстоять. Поэтому на вопрос кн. И.А. Всеволжского о том, почему правительство медлит с роспуском нижней палаты, премьер отвечал подобно императору: «Я жду, чтобы она сгнила на корню»27. Ее судьба была предрешена. Столыпину оставалось спасти само учреждение, на что и было нацелено новое избирательное законодательство.

20 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 185. Л. 48.

21 Там же. Л. 57.

22 П.А. Столыпин глазами современников. С. 105-106.

23 РГИА. Ф 1625. Оп. 1. Д. 9. Л. 51.

24 Поливанов А.А. Из дневников и воспоминаний по должности военного министра и его помощника, 1907-1916 гг. М., 1924. Т. 1. С. 20.

25 См.: Толстой И.И. Дневник, 1906-1916. СПб., 1997. С. 97.

26 См.: Коковцов В.Н. Из моего прошлого: Воспоминания, 1903-1919 гг.: В 2 кн. М., 1992. Кн. 1. С. 226.

27 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 200. Л. 32.

К июню 1907 г. многие в правительственных кругах были настроены весьма решительно. Стоял вопрос о коренной реформе всей политической системы. В апреле 1907 г. С.Ю. Витте в частных беседах отмечал, что альтернатива реформе избирательного законодательства — временное упразднение Государственной думы и введение диктатуры28. В письме от 20 октября 1929 г. С.Е. Кры-жановский рассказывал В.Н. Коковцову о намерениях верховной власти, которые оставались неизвестными министру финансов, а впоследствии и председателю Совета министров: «После издания закона 3 июня 1907 г. был составлен на случай его неудачи новый, гораздо более радикальный проект, а именно о совершенном упразднении Государственной думы с разделением Европейской России на области с образованием в каждой из них областного земского собрания... Общегосударственное законодательство сосредоточилось в Государственном совете, несколько измененном в его составе». П.А. Столыпин передал этот проект императору и получил от него принципиальное согласие29.

Этот план не понадобился. Новое избирательное положение принесло свои плоды. Характерно, что за время работы III Думы 2197 законопроектов, прошедших нижнюю палату, было подписано императором30. Причем вопреки тому, что писали и современники31, и исследователи32, было бы преувеличением считать III Думу столь «благонамеренной», что она лишь «штамповала» правительственные законопроекты.

Действительно, абсолютное большинство законодательных инициатив вносилось на рассмотрение представительных учреждений отнюдь не народными избранниками, а правительством. В I Думу министерства внесли 16 законопроектов, во II Думу — 287, в III — 2567, в IV — 2625. Для сравнения: депутаты I Думы подготовили 16 законопроектов, II Думы — 44, III Думы — 207, IV Думы — 21733. Такое положение смущало многих депутатов. Один из членов фракции октябристов писал в феврале 1909 г.: «В работе Думы совершенно не видно плана — разбирают законы, которые подваливает правительство. Не Дума ведет свою линию, а правительство»34.

28 См.: Толстой И.И. Дневник, 1906-1916. С. 86.

29 Bakhmeteff archive (BAR). Kryzhanovskii coll. Box 2. Письмо С.Е. Крыжанов-ского В.Н. Коковцову 29.10.1929.

30 Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. 1907-1912 гг. Ч. 1: Общие сведения. СПб., 1912. С. 172.

31 РГИА. Ф. 1625. Оп. 1. Д. 8. Л. 19, 33.

32 См.: АврехА.Я. Столыпин и Третья Дума. М., 1968. С. 22-30, 30-43, 407-430, 430-509; Он же. III Дума и начало кризиса третьеиюньской системы (1908-1909 гг.) // Исторические записки. М., 1955. № 53. С. 81-107.

33 Законотворчество думских фракций. 1906-1917 гг. М., 2006. С. 11.

34 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 369. Л. 72.

Однако это было характерно для любой политической системы, так как лишь администрация обладает необходимыми кадрами для разработки законодательства, регулирующего различные сферы жизни государства35. Более того, в западноевропейских парламентах правительственные законопроекты рассматривались в приоритетном порядке. Например, в Великобритании в этой связи в 1853-1861 гг. были приняты особые резолюции палаты общин, которые ограничивали число пленарных заседаний, посвященных обсуждению депутатских биллей. В итоге в 1895-1900 гг. английское правительство в среднем в год вносило 64 законопроекта на рассмотрение Палаты общин. 187 биллей вносились отдельными депутатами. При этом 45 правительственных законопроектов (т.е. около 70%) и лишь 14 депутатских (т.е. около 7%) становились законами. Характерно, что в 1901 г. депутаты английского парламента потратили 90% своего времени на обсуждение правительственных биллей и 10% — так называемых частных36.

При этом депутатское законотворчество не сводилось к непосредственному внесению собственных законодательных инициатив. И правительственные проекты существенно редактировались, практически переписывались на каждом этапе их обсуждения.

Обсуждение в думских комиссиях имело ключевое значение. Здесь многие фракционные разногласия сходили на нет. Согласно воспоминаниям кн. А.Д. Голицына, в переселенческой комиссии III Думы даже трудовики, представлявшие крайне левый фланг нижней палаты, демонстрировали способность к конструктивной работе, к диалогу с, казалось бы, непримиримыми оппонентами37. На первое место выходила общность интересов — корпоративных, местных, сословных и т.д. С наибольшей очевидностью это сказывалось при обсуждении налоговых преобразований, когда фракционная солидарность отступала перед единством хозяйственных интересов. Так, в 1911 г. в финансовой комиссии, где тон задавали землевладельцы, была заметно снижена правительственная ставка поземельного налога. По сведениям М.И. Фридмана, лишь немногочисленные представители промышленности, имевшиеся среди депутатов-октябристов, возмущались по этому поводу, ссылаясь на недавнее повышение обложения городской недвижимости, которое в итоге нашло поддержку в Думе38.

35 См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву: Конституционное право. С. 603.

36 Там же. С. 604.

37 См.: Голицын А.Д. Воспоминания. М., 2008. С. 293.

38 См.: Фридман М.И. Народное хозяйство и финансы // Русские ведомости. 1912. 1 янв. № 1.

Фракционные отличия отходили на второй план и при обсуждении вопросов местного самоуправления. Этому в значительной мере способствовало то, что и представители оппозиции (кадеты, прогрессисты), и думский центр (октябристы), и многие правые имели за своими плечами опыт совместной земской работы. Князь А.Д. Голицын вспоминал, что «работа в этой комиссии (по реформе местного самоуправления. — К.С) шла под председательством Юрия Глебова в столь же дружном общении, как и в переселенческой. В нее вошли в подавляющем количестве земцы от правых до трудовиков. Царивший в ней дух вполне соответствовал нашим обычным земским собраниям, где каждый отстаивал свою точку зрения в зависимости от своих взглядов, уважая в то же время чужое мнение и оспаривая его в приличной и выдержанной форме. Благодаря работе в этой комиссии у нас создался дружный кружок единомышленников, тесно сплоченный не только в пределах думских и фракционных работ, но и вне их»39. На партийной конференции кадетов 24 мая 1909 г. А.И. Шингарев даже удивлялся тому, как плодотворно идет комиссионная работа: «По результатам своих работ эта комиссия является чуть ли не самой ценной из всех думских комиссий. В ней мы могли убедиться в том отрадном факте, что люди 3-го июня оказались воспитанными в земских традициях; несмотря на свою в общем политическую безграмотность, октябристы обнаруживают стремление проводить принципы самоуправления, пытаются оградить земство от бюрократической опеки»40. Точно так же удивлялись и октябристы способностью кадетов к диалогу. А.Д. Голицын впоследствии писал: «Я должен удостоверить, что в комиссии земского самоуправления тот же Шингарев ничем не обнаруживал своей принадлежности к оппозиции ради оппозиции и принимал участие в общих прениях, выражая свое мнение так же точно, как это обычно имело место в заседаниях наших земских учреждений»41.

В результате столь слаженной работы правительственные проекты подвергались существенной правке. 24 мая 1909 г. А.И. Шингарев рассказывал своим однопартийцам: «Я принимал участие в подкомиссии по волостному управлению и могу засвидетельствовать, что правительственный проект подвергся здесь таким изменениям и улучшениям (мы старались переработать волость по типу земства), что возникло даже опасение, не возьмет ли правительство свой законопроект обратно. Правда, октябристы начали с утверждения

39 Голицын А.Д. Воспоминания. С. 295.

40 Съезды и конференции Конституционно-демократической партии: В 3 т. Т. 2. М., 2000. С. 98.

41 Голицын А.Д. Воспоминания. С. 296.

цензового начала, против которого мы резко протестовали; но потом стал выдвигаться в качестве ценза принцип известной налоговой нормы, а налоговый ценз, как известно, представляет значительное улучшение по сравнению с имущественным»42. Кроме того, был значительно снижен имущественный ценз, изменена предложенная правительством куриальная система, расширены полномочия волостного правления, отвергнут принцип его подчиненности полицейским властям, предложено реорганизовать податную организацию волости43, предоставлено право голоса женщинам44. По словам члена фракции «Союза 17 октября» Ю.Н. Глебова, «отказавшись от руководящей идеи правительственного законопроекта, мы должны были выставить другую, соответствующую нашим взглядам. Эта идея напрашивалась сама собою. Целью нашей работы было создать волостное земство, тесно связанное с уездным и в некоторых случаях им руководимое. свободное в распоряжениях своих от административной опеки»45. Несмотря на противодействие представителей министерств финансов и внутренних дел, эти поправки прошли голосами в т.ч. и октябристов (против голосовал лишь Д.А. Леонов)46. Даже стилистически законопроект приобрел совсем иное звучание. На пленарном заседании Думы 14 февраля 1911 г. А.И. Шингарев так определял характер изменений, внесенных комиссией: «Когда вы подойдете к лежащим перед нами параллельным законопроектам комиссии и правительства, то вы увидите здесь зрелище весьма интересное. Эти проекты отражают на себе необычайно характерные особенности и той, и другой группы, и чиновничества, бюрократии, и земских людей, они чрезвычайно ярко, выпукло рисуют определенные тенденции долголетней привычки и навыков, которые свойственны тем и другим. Правительственный проект говорит о волостном управлении, проект комиссии говорит о волостном земском управлении; правительственный проект берет старую терминологию и говорит о волостном старшине, а проект комиссии — о председателе волостной земской управы; правительственный проект говорит о волостном писаре, рисуя перед вами этим термином знакомую фигуру подневольных людей, попавших под начальственную указку, а проект комиссии говорит вам терминами земских учреждений»47.

42 Съезды и конференции Конституционно-демократической партии: В 3 т. Т. 2. С. 98

43 Там же. С. 128-129.

44 Государственная дума... Стб. 1979.

45 Партия «Союз 17 октября»... С. 208.

46 Съезды и конференции Конституционно-демократической партии: В 3 т. Т. 2. С. 128-129.

47 Государственная дума... Стб. 1978.

Столь же решительно был переработан проект о поселковом управлении, которое, согласно правительственному варианту, могло вводиться (а следовательно, и не вводиться) решением участкового комиссара и уездных советов. Думская комиссия настаивала на необходимости его повсеместного учреждения. Организация же низовой ячейки местного самоуправления предлагалась аналогичной волостному правлению48. Разногласия между депутатами и правительством в вопросе о будущей земской реформе были столь значительны, что П.А. Столыпину пришлось собирать членов Думы на частные совещания, чтобы снять наиболее острые противоречия49.

Депутаты, имевшие опыт работы в земских учреждениях, настояли на заметной корректировке законопроекта судебной реформы. По словам председателя соответствующей комиссии Н.П. Шубин-ского, «работа шла огневая, и мало-помалу правительство пошло на крупнейшие уступки. Раньше была мысль создать из реформы местного суда только пристройку к окружным судам со всею неизбежной зависимостью от этого типа судов. А комиссия настояла на том, чтобы дать народу свой мировой суд, основанный на народной совести... С большой энергией отстояли и выборное начало. И была сделана только одна уступка правительству — председатель съезда назначается, а не избирается»50. Причем в случае с законопроектом судебной реформы комиссия встречала серьезное противодействие со стороны самого министра юстиции И.Г. Щегловитова, который предпочел бы отказаться от многих пунктов разработанного им же положения и внесенного еще во II Государственную думу. Таким образом, депутатам пришлось защищать законопроект от его же составителя51.

Решение комиссии отнюдь не предопределяло судьбу законопроекта. Согласно воспоминаниям товарища министра финансов Н.Н. Покровского, на пленарном заседании Думы «проекты рассматривались начерно и решение комиссии нисколько не гарантировало отношение общего собрания»52. Правительству приходилось прилагать немалые усилия для их успешного прохождения. Например, проект Положения о городских недвижимых имуществах рассматривался в финансовой комиссии Думы в течение полутора лет — с ноября 1907-го по май 1909 г. Однако когда он был внесен в повестку пленарного заседания, «сразу же стало ясно, что для Государственной думы дело это совершенно не знакомо». Яркое выступление

48 Съезды и конференции Конституционно-демократической партии: В 3 т. Т. 2. С. 130.

49 Партия «Союз 17 октября»... С. 410.

50 Там же. С. 104; ГАРФ. Ф. 102. IV д-во. 1908. Д. 119. Ч. 5. Л. 3-14.

51 См.: Савич Н.В. Воспоминания. СПб.; Дюссельдорф, 1993. С. 60-61.

52 РГАЛИ. Ф. 1208. Оп. 1. Д. 40. Л. 7.

октябриста А.В. Еропкина с жесткой критикой правительственной инициативы могло поставить крест на всех усилиях как чиновников, так и депутатов. Н.Н. Покровский был вынужден срочно явиться в Думу, чтобы оппонировать всем противникам законопроекта. Он впоследствии вспоминал: «Мне пришлось говорить долго и подробно, и это было тем более тяжело, что я в это время был совсем болен». В итоге в этом вопросе правительство одержало верх53.

Порой представители той или иной фракции на пленарном заседании Думы голосовали иначе, чем в комиссии. Это касалось прежде всего депутатов от оппозиции (например, кадетов в III Думе). «Когда после этого в кулуарах Думы их спрашивали, чем объяснить такую неожиданную перемену фронта, они отвечали, что в общем собрании они выступают по поручению своей фракции, а иногда с улыбочкой, как, например, Аджемов, просто говорили: "Надо же иногда покуражиться над правительством, не все же гладить его по головке"»54.

Далеко не всегда решение думского большинства могло быть спрогнозировано. Судьба законопроекта зависела от многих случайностей. Иногда исход голосования определялся способом голосования. Например, 10 мая 1911 г. обсуждалась инициатива МВД отложить принятие законопроекта о введении земства в Астраханской губернии. При тайном голосовании большинство (98 депутатов против 94) отклонило это предложение. Его сторонники потребовали поименного голосования, «через двери»: голосовавшие «за» выходили через одни двери зала общих собраний, голосовавшие «против» — через другие. Во время этой процедуры последние подвергались немилосердному давлению. «Что вы делаете, — говорили им коллеги по фракции. — Ведь этим вы мешаете общей работе». В итоге 115 депутатов поддержали правительственную инициативу, а 103 — нет55.

Пройдя горнило Думы, законодательная инициатива поступала в верхнюю палату. Имея в виду лишь количественные показатели утвержденных законопроектов, сложно оспорить точку зрения А.Н. Наумова, согласно которой Государственный совет чаще всего был склонен соглашаться с Думой56. По подсчетам В.А. Демина, из 3350 законопроектов, получивших одобрение нижней палаты, 46 (более 1%) было отклонено верхней, 19 (менее 1%) Государственный совет отказался рассматривать, 153 (4%) не успел рассмотреть. 39 проектов (около 1%) к 1917 г. не прошли согласительные проце-

53 Там же. Л. 7об-8.

54 Голицын А.Д. Воспоминания. С. 296.

55 РГИА. Ф. 669. Оп. 1. Д. 8. Л. 36.

56 См.: Наумов А.Н. Из уцелевших воспоминаний, 1868-1917: В 2 кн. Кн. 2. Нью-Йорк, 1955. С. 175.

дуры. Наконец, 3291 (93%) законопроект был утвержден Государственным советом57.

При этом логика принятия решений в верхней палате сильно отличалась от той, что доминировала в Думе. Государственный совет продолжал традиции законотворчества, сложившиеся задолго до издания Манифеста 17 октября 1905 г. Он с трудом приноравливался к новому порядку ведения дел. Когда весной 1906 г. обсуждался законопроект о правительственной помощи земским учреждениям и духовному ведомству в обеспечении начальных училищ, правая группа настаивала на более тщательном его рассмотрении в особой комиссии с участием представителей органов местного самоуправления и других сведущих лиц. Это был характерный бюрократический прием, хорошо знакомый сотрудникам петербургских канцелярий. С его помощью можно было отложить решение вопроса на многие годы. И так бы и случилось, если не выступление А.Н. Куломзина. Он напомнил членам верхней палаты, что именно они, а не какие-либо эксперты призваны к решению государственных вопросов. «В настоящее время в Государственном совете присутствуют полномочные представители всех губернских собраний и дворянских учреждений, и если бы Государственный совет подчинился заявленному пожеланию, то это равнялось бы признанию себя неправомочным вообще в обсуждении одобренного Думой проекта, что не соответствовало бы только что дарованным ему с высоты престола правам». В результате внесенный в верхнюю палату законопроект был значительным большинством одобрен58.

Бросавшаяся в глаза особенность обсуждения вопросов в Государственном совете — большое внимание к формальной стороне дела, прежде всего к редакции законопроекта59. Многие опытные бюрократы (например, П.П. Кобылинский, А.С. Стишинский) с большим скепсисом относились к документам, исходившим от Думы. Согласно воспоминаниям А.Н. Наумова, «в настроении всех этих лиц чувствовалось некоторое недоверие к новому учреждению, выражавшееся в чрезвычайно осмотрительном обращении с передававшимися на их рассмотрение думскими законопроектами»60. Весьма критично к проектам Думы относился и П.П. Извольский, далекий от взглядов правого крыла Государственного совета61. Член верхней палаты В.И. Карпачев писал кн. А.П. Голицыну 26 февраля 1916 г.: «Всякий раз, когда возвращаешься из Государственного совета или из комиссии, приходишь домой злой-презлой и возмущенный.

57 См.: Демин В.А. Верхняя палата Российской империи. М., 2006. С. 97.

58 ГА РФ. Ф. Р-5881. Оп. 1. Д. 727. Л. 27.

59 РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 35. Л. 534, 552.

60 Наумов А.Н. Из уцелевших воспоминаний... С. 151-152.

61 РГИА. Ф. 1569. Оп. 1. Д. 175. Л. 145.

Не угодно ли такой факт: подоходный налог поступил в Государственный совет в таком несовершенном виде, что уже представлено 150 поправок». В период войны такая скрупулезность верхней палаты казалась неприемлемой и правительству. И когда «высоким собранием» было все-таки решено передать законопроект для дополнительного комиссионного обсуждения, министры явились в полном составе на заседание Государственного совета и способствовали тому, что эта резолюция в итоге была отвергнута62. В мирные же годы суровая редакторская правка думских законопроектов стала неотъемлемой частью законотворческой практики верхней палаты. Ее необходимость признавалась даже некоторыми представителями оппозиции. В частности, в январе 1910 г. С.А. Муромцев отмечал, что «законопроекты пишутся невозможным языком, их пишут очень милые молодые люди, но пишут совершенно неудобочитаемо»63. По словам министра торговли и промышленности С.И. Тимашева, «обсуждение дел (в Государственном совете. — К.С.) было весьма тщательное, всестороннее, с точной формулировкой принимаемых решений. В этом отношении можно даже сделать упрек верхней палате, что по сравнению с Думой она впадала в другую крайность: слишком тщательная отшлифовка каждой статьи проекта нередко задерживала его на очень продолжительное время»64.

Это объяснялось также и тем, что Государственному совету приходилось терпеливо дожидаться законопроектов, иногда годами обсуждавшихся в Таврическом дворце. Один из членов верхней палаты, И.Ф. Тютчев, писал сыну 16 декабря 1908 г.: «Наш Государственный совет пока почти бездействует. Нет дела, так что когда к нам приходит какой-нибудь законопроект, мы его смакуем, как конфетку, и говорим, говорим без конца единственно из удовольствия говорить»65.

В комиссиях Государственного совета законопроекты часто надолго задерживались. А.Н. Наумов вспоминал работу земельной комиссии, обсуждавшей столыпинские аграрные преобразования в 1909 г. Наумов должен был выступать двадцатым. Очередь до него дошла лишь через полтора месяца при том, что заседания комиссии проходили два раза в неделю. Выступление одного А.С. Ермолова заняло почти два полных заседания. Чуть менее многоречивыми были А.С. Стишинский, А.А. Нарышкин, А.Ф. Кони, А.А. Мануилов, М.М. Ковалевский, И.Х. Озеров, П.П. Семенов-Тянь-Шанский66.

62 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 1053. Л. 563.

63 ОР РГБ. Ф. 566. К. 19. Д. 1. Л. 291об.

64 П.А. Столыпин глазами современников. С. 89.

65 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 344. Л. 93.

66 См.: Наумов А.Н. Из уцелевших воспоминаний... С. 157-158.

По подсчетам Л. Неманова на 1911 г., большинство законопроектов задерживалось в Государственном совете по меньшей мере на 6-8 месяцев. Это относилось к проектам о товарных знаках, о заводской конюшне в Калмыцкой степи, о борьбе с филлоксерой. Принятие же наиболее важных законодательных инициатив усилиями верхней палаты задерживалось на год и более. Так, законопроект о преподавании польского и литовского языков в семинариях СевероЗападного края был принят в течение 15 месяцев после его внесения в Государственный совет; законопроекты об условном освобождении, об исправительно-воспитательных заведениях для малолетних преступников, о попудном сборе в пользу городов — в течение года; указ 9 ноября 1906 г. — 14 месяцев; правительственные инициативы о введении защиты в обряд предания суду, о снятии ограничений с лишенных сана священников, о старообрядческих общинах — 20 месяцев67.

Правда, это не касалось финансовых законопроектов, определявших штаты того или иного ведомства или же корректировавших принципы налогообложения. Так, увеличение содержания чинам железнодорожного ведомства потребовало в Государственном совете 2 недели; столько же времени заняло обсуждение законопроектов о штатах сыскного отделения, судебных установлений, об увеличении жалованья депутатов, о реформе налога на городскую недвижимость и о повышении налога на табак. Одной недели было достаточно, чтобы принять законопроект об увеличении жалованья офицерам. За 7 недель прошли обсуждение проекты об отмене порто-франко во Владивостоке, о налоге на гильзы. В этом ряду выделяются столь политически значимые законопроекты, как закон о финансировании строительства Амурской железной дороги, принятый верхней палатой за 2 месяца, и закон о порядке издания касающихся Финляндии законов, утвержденный за 7 недель68. Столь скорому рассмотрению подлежало большинство законопроектов, требовавших быстрого решения или же относившихся к категории так называемой законодательной вермишели. Они обычно не рассматривались верхней палатой по существу. Председатель лишь докладывал о поступлении законопроектов и спрашивал, желает ли собрание передать их в комиссию или же считает принятыми. И в большинстве случаев Государственный совет утверждал проекты без прений69. Достаточно было мнения докладчика и заключения комиссии70. По словам члена Государственного совета Ф.Д. Самарина, «законопроекты присы-

67 См.: Неманов Л. Государственная дума и Государственный совет // Речь. 1911. 3 февр. № 33.

68 Там же. 19 янв. № 18.

69 См.: Савич Н.В. Воспоминания. СПб. ; Дюссельдорф, 1993. С. 69.

70 См.: НаумовА.Н. Из уцелевших воспоминаний... С. 166.

лались нам целыми ворохами, невозможно было даже бегло с ними ознакомиться. Словом, вся наша "работа" сведена была к простому зарегистрированию законопроектов, прошедших через Думу»71.

Однако по ключевым политическим вопросам члены Государственного совета были готовы занять принципиальную, а порой непримиримую позицию, в т.ч. и по отношению к правительству. Примечательно, что в связи с законопроектом о введении земства в Западном крае правые высказывались враждебно задолго до правительственного кризиса марта 1911 г. 7 июня 1910 г. один из их лидеров, А.Н. Хвостов, писал А.Н. Панову, предваряя обсуждение значимой для П.А. Столыпина законодательной инициативы: «Относительно земства в Западном крае будут большие разговоры. Вероятно, потребуется восстановление правительственного проекта, сильно испорченного Думой, и дело отложится до осени. В Западном земстве наша позиция прочная: или принято по-нашему, или пусть все останется по-старому, т.е. казенное земство»72.

Чувство собственной силы, вера в свой государственный разум, а также нескрываемое недоверие к Думе порой создавали трудности самой верхней палате, увлеченно исправлявшей «ошибки» депутатского корпуса. Так, 30 мая 1910 г. член Государственного совета И.Н. Леонтович писал: «Разрешая закон о старообрядцах, наши крайние правые имели за собой твердое большинство и увлеклись далее того, чего сами хотели; они не только устранили все послабления, внесенные Государственной думой, но лишили старообрядцев таких льгот, какими они на основании Высочайшего Манифеста пользуются уже 3 года. Законопроект в таком виде Думой принят не будет и согласительная комиссия получит задачу неразрешимую. Задачу эту с нашей стороны будут исполнять правые, потому что из умеренных никто в комиссию попадать не желает»73.

Большинство наиболее значимых проектов, вносившихся в верхнюю палату, в лучшем случае подлежало серьезной корректировке, а некоторые из них и вовсе отвергались. Показательно, что за одну сессию 1912-1913 гг. Государственный совет отклонил законопроекты о женской адвокатуре, о расширении доступа в университеты, внес принципиальные поправки в проект об отдыхе торговых служащих, сократив сферу применения закона и увеличив рабочий день, пересмотрел многие статьи Городового положения в Царстве Польском, вернул в Государственную думу на вторичное рассмотрение законопроекты о частных учебных заведениях, об ответственности должностных лиц, о расширении прав учредителей частных школ, о вечно-чиншевом владении, о рыболовстве, об

71 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 310. Л. 64об.

72 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 455. Л. 94.

73 Там же. Л. 55.

управлении портами, о расширении прав замужних женщин. Например, законопроект об ответственности должностных лиц был подвергнут столь радикальному пересмотру, что в результате работы верхней палаты был фактически подготовлен принципиально новый документ. По словам члена Государственного совета Д.Д. Гримма, «наша комиссия в отличие от многих других случаев, в сущности, технических изменений в данном случае внесла очень мало, а те изменения, которые внесены, все носят, если можно так выразиться, политический характер. Сводятся они к тому, что, с одной стороны, уничтожаются все главные предположения Государственной думы, поскольку таковые расходятся с проектом Министерства, а, сверх того, в некоторых отношениях ухудшается самый проект Министерства, так как и он еще не вполне удовлетворил большинство комиссии»74.

Один из членов Государственного совета, бывший обер-прокурор Св. Синода П.П. Извольский, в феврале 1912 г. так охарактеризовал работу своих коллег по верхней палате: «В нашем Совете хорошо только тому, кто все силы напрягает, чтобы остановить всякую реформу, всякое движение вперед, все то, что [П.Н.] Дурново называет увлечениями молодых людей»75. Точно так же и сами члены правой группы вполне определенно обозначали свои задачи. «Государственному совету не в первый раз приходится задерживать, вернее сказать, сдерживать увлечения, которые он усматривает в деятельности Государственной думы, принимающей с известными видоизменениями законопроекты, вносимые правительством и большей частью с уклонением от нормы, от чувства меры, что и вызывает со стороны Государственного совета обязанность их исправлять... Правая группа, когда замечала отступление от коренных начал, на коих покоится наш государственный строй, или от исторической политики России, всегда выступала на их защиту, на их охрану», — утверждал А.А. Нарышкин на заседании верхней палаты 26 марта 1911 г.76

Особая судьба ждала те законодательные инициативы, которые возвращались Государственным советом в Думу или подлежали обсуждению согласительных комиссий (за время работы III Думы 94 проекта поступили в согласительные комиссии и 26 были возвращены в нижнюю палату77). Согласно сведениям, собранным к 1911 г. Л. Немановым, все 45 законопроектов, подлежавших рассмотрению

74 Государственный совет: Стенографические отчеты. Сессия VIII. 1912-1913. СПб., 1913, стб. 1243.

75 ГА РФ. Ф.102. Оп. 265. Д. 561. Л. 572.

76 Государственный совет: Стенографические отчеты. Сессия VI. СПб., 1911. Стб. 1813-1814.

77 Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. 1907-1912 гг. Ч. 1: Общие сведения. СПб., 1912. С. 172.

согласительных комиссий или же повторному обсуждению в Думе, в среднем задерживались в представительных учреждениях еще на год (минимальный срок равнялся 6 месяцам). К 1911 г. из 45 законопроектов 35 были обсуждены в двух палатах. В 32 случаях была принята редакция Государственного совета, в 3 — Думы. Причем «победа» нижней палаты чаще всего обеспечивалась вмешательством правительства. Так, при обсуждении законопроекта о продлении на два года штатов Министерства путей сообщений думская редакция была принята верхней палатой под личным давлением П.А. Столыпина и В.Н. Коковцова. Аналогичная ситуация имела место в связи с проектом попудного сбора с грузов в пользу городов. П.А. Столыпин дважды выступал на заседании согласительной комиссии, чтобы убедить членов Государственного совета снять свои возражения78.

Неразрешимые противоречия в согласительных комиссиях чаще всего объяснялись тем, что их члены от Государственного совета были почти исключительно противниками обсуждавшегося законопроекта79. Стремясь провести закон хотя бы в редакции верхней палаты, депутаты были вынуждены почти во всем с ней соглашаться. 16 мая 1912 г. А.И. Гучков так определял результаты работы согласительной комиссии по законопроекту о реформе местного суда: «Мы не держимся того лозунга, что нужно взять все или от всего отказаться. Мы говорим: при настоящих политических условиях, при тех политических течениях, которые господствуют в верхней палате, при том настроении правительства, с которым нам приходится считаться, мы говорим: ничего лучшего, чем то, что вам предлагает согласительная комиссия, вы получить не можете, и не получите не только теперь, в мае 1912 г. Вы надолго осуждены иметь перед собой эти факторы, которые, конечно, враждебны тем господствующим течениям, которые мы представляем. И поэтому мы спокойно говорим стране: то, что мы даем вам, это не лучшее... из того, что мы хотим, но это лучшее из того, что при современных реальных условиях достижимо»80.

При этом сама уступчивость депутатов Думы объяснялась не только слабостью их политической позиции, но и своеобразием законотворческого процесса в России81. Даже для одной фракции выработка консолидированной позиции требовала значительных усилий. Тем более это касалось неустойчивого думского большинства. Благодаря дополнительному фактору в виде мнения

78 См.: Неманов Л. Государственная дума и Государственный совет // Речь. 1911. 3 февр. № 33.

79 См.: Ковалевский М.М. Писанная и действующая конституции // Русские ведомости. 1910. 1 янв. № 1.

80 Государственная дума. Стенографические отчеты: Созыв III. Сессия V. СПб., Ч. 4. Стб. 1517.

81 РГИА. Ф. 1162. Отдел личного состава и общих дел. Оп. 2. Д. 9. Л. 7-8.

Государственного совета иногда от прежнего шаткого единства не оставалось и следа. Это с очевидностью сказалось в ходе политического кризиса в марте 1911 г. Многие октябристы, голосовавшие за национальные курии в земствах Западного края, сочувственно отнеслись к решению верхней палаты, отвергшей эту норму. «Я в восторге, — говорил Н.А. Хомяков. — Голосование Совета имеет большое политическое и моральное значение. А по существу уж и говорить нечего. Курии — бессмыслица». Схожим образом высказывался и М.А. Искрицкий: «Многие из нас примут это известие с большим удовлетворением. Мы голосовали за курии по нужде, желая во что бы то ни стало дать Северо-Западному краю земство. А в то время курии были непременным условием. Теперь, когда закон придет в Думу, я уверен, что очень многие из нас будут голосовать за редакцию Государственного совета». В подтверждение этих слов Н.Н. Опочинин, в недавнем прошлом сторонник национальных курий, заявлял: «Я буду голосовать за редакцию Государственного совета. Я с местными условиями не знаком. Раз большинство признает, что курии не нужны для охраны русских интересов, я не вижу оснований вводить их»82. Тогда, 6 марта 1911 г., среди октябристов царило воодушевление. Отставка Столыпина казалась им только желательной. «Роль П.А. Столыпина уже сыграна. Вперед он все равно Россию повести не смог бы. Ему нужно уйти, а этот уход и красив, и декоративен»83.

Законопроект до того, как быть подписанным императором, проходил необходимые этапы подготовки и обсуждения со свойственными им приемами работы, подходами, критериями оценки. Его ждала общественная экспертиза в думских комиссиях, политическая дискуссия на пленарных заседаниях нижней палаты, наконец, оценка с точки зрения управленческой практики и интересов различных групп влияния в Государственном совете. Неизбежно возникали конфликты «на стыке» между этими этапами, так как каждый из них предполагал свой ритм, стиль работы. Эти противоречия не имели явно выраженной идеологической окраски. Более того, в думских комиссиях и Государственном совете один и тот же вопрос мог находить поддержку политических сил прямо противоположной направленности. Неизбежные конфликты часто затягивали принятие жизненно важных решений, побуждали участников законотворческого процесса к «игре» на противоречиях, требовали от правительства известной тактической гибкости.

При этом наиболее значимые столыпинские проекты надолго задерживались в представительных учреждениях. Законопроект о

82 В парламентских кругах. Впечатление // Речь. 1911. 6 марта. № 63.

83 Из кулуаров Государственной думы: Информационные листки «Осведомительного бюро» за 1911 г. // Нестор. № 7. Технология власти. СПб., 2005. С. 120.

реформе местного суда поступил в Государственную думу первого созыва. Однако за короткое время существования I Думы он так и не был рассмотрен. В марте 1907 г. проект был внесен уже в Думу второго созыва. 22 марта он был передан в комиссию, которая 10 мая внесла доклад в общее собрание Думы. Законопроект обсуждался депутатами вплоть до роспуска народного представительства 3 июня 1907 г. В третий раз он был внесен в Думу 1 ноября 1907 г. 27 января 1908 г. был оглашен на пленарном заседании и передан в комиссию по судебным реформам. Ее доклад был внесен в общее собрание 20 сентября 1909 г. Законопроект обсуждался с 30 октября 1909 г. по 31 марта 1910 г. После внесения исправлений редакционной комиссией 28 мая 1910 г. он был передан Государственному совету. С 29 октября 1910 г. по 13 января 1912 г. законопроект обсуждался в специально созданной для того комиссии верхней палаты. 16 марта 1912 г. Государственный совет принял решение о создании согласительной комиссии для разрешения противоречий, возникших между палатами. Она совещалась с 16 по 21 мая 1912 г. Новая редакция законопроекта была в итоге одобрена и Думой, и Государственным советом. 15 июня 1912 г. законопроект был подписан императором. Иными словами, проект стал законом через шесть лет после его внесения в Думу84. Положение о поселковом управлении шесть лет рассматривалось и так и не стало законом, потому что министр внутренних дел Н.А. Маклаков отозвал его в феврале 1913 г. Положение о волостном управлении четыре года обсуждалось в Государственной думе, три года ожидало решения своей судьбы в Государственном совете, пока верхняя палата не отклонила его85. Решение об образовании Холмской губернии прошло путь от проекта до закона за три года86. Закон об обеспечении рабочих по случаю болезни прошел все необходимые инстанции за четыре года, за те же четыре года было утверждено положение о страховании рабочих от несчастных случаев87.

Столь длительный процесс законотворчества, казалось бы, должен вызывать правомерное сомнение в эффективности законодательных учреждений, благодаря которым широкая программа государственных преобразований П.А. Столыпина упиралась в «стену» народного представительства. Причем законопроекты, прошедшие Думу и Государственный совет, часто заметно «выхолащивались»88. Однако Столыпин усматривал в представительных учреждения эффективность иного рода. По словам А.И. Гучкова, премьер в частных

84 П.А. Столыпин: Программа реформ: В 2 т. Т. 1. М., 2002. С. 707-708.

85 Там же С. 717-718.

86 Там же. С. 736.

87 Там же. С. 743-745.

88 Бородин А.П. Государственный совет России (1906-1917). Киров, 1999. С. 199.

беседах утверждал: «Хотя бы еще одну Думу, как третью, — тогда бы вопрос о народном представительстве был бы решен навсегда»89. По его мысли, новый государственный строй способствовал инсти-туционализации диалога между властью и обществом и вовлечению в него сравнительно широких кругов общественности. Выступая на заседании Государственной думы 6 марта 1907 г., П.А. Столыпин так определил преимущества представительной формы правления: «Закон, прошедший все стадии естественного созревания, является настолько усвоенным общественным самосознанием, все его частности настолько понятны народу, что рассмотрение, принятие или отклонение его является делом не столь сложным и задача правительственной защиты сильно упрощается»90.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Голицын А.Д. Воспоминания. М., 2008 [Golicyn A.D. Vospominaniya. M., 2008].

2. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1: Конституционное право СПб., 1908. [Lazarevskijj N.I. Lekcii po russkomu gosudarstvennomu pravu. T. 1: Konstitucionnoe pravo. SPb., 1908].

3. Наумов А.Н. Из уцелевших воспоминаний, 1868-1917: В 2 кн. Кн. 2 Нью-Йорк, 1955. [NaumovA.N. Iz ucelevshikh vospominanijj, 1868-1917: V 2 kn. Kn. 2. N'ju-Jjork, 1955].

4. Партия «Союз 17 октября»: Протоколы III съезда, конференций и заседаний ЦК 1907-1915 гг.: В 2 т. Т. 2. М., 2000 [Partija «Sojuz 17 oktjabrja»: Protokoly III s"ezda, konferencij i zasedanijj CK 1907-1915 gg.: V 2 t. T. 2. M., 2000].

5. П.А. Столыпин: Биохроника. М., 2006 [P.A. Stolypin: Biokhronika. M., 2006].

6. П.А. Столыпин глазами современников. М., 2008 [P.A. Stolypin glazami sovremennikov. M., 2008].

7. П.А. Столыпин: Грани таланта политика. М., 2006 [P.A. Stolypin: Grani talanta politika. M., 2006].

8. П.А. Столыпин: Программа реформ: В 2 т. Т. 1. М., 2002 [P.A. Stolypin: Programma reform: V 2 t. T. 1. M., 2002].

9. Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия... М., 1991 [Stolypin P.A. Nam nuzhna Velikaja Rossija... M., 1991].

10. Съезды и конференции Конституционно-демократической партии: В 3 т. Т. 2. М., 2000 [S'ezdy i konferencii Konstitucionno-demokraticheskoj partii: V 3 t. T. 2. M., 2000].

89 Партия «Союз 17 октября»... С. 335.

90 П.А. Столыпин: Программа реформ: В 2 т. Т. 1. С. 32.