Обеспечение общественной безопасности в аспекте служебных полномочий регистрационно-экзаменационных подразделений Госавтоинспекции

УДК 343.951 © М. Е. Труфанов, А. В. Звёздочкин, 2019 DOI: 10.24411/1999-625X-2019-13011

Обеспечение общественной безопасности в аспекте служебных полномочий регистрационно-экзаменационных подразделений

Госавтоинспекции

М. Е. Труфанов, Краснодарский университет МВД России. E-mail: mihail.trufanov@mail.ru А. В. Звёздочкин, Краснодарский университет МВД России. E-mail: alekszv888@mail.ru

Существующие для общественной безопасности угрозы позволяют понимать Госавтоинспекцию как субъект административно-правового обеспечения общественной безопасности. Обеспечение безопасности личности, общества и государства является важнейшей задачей деятельности подразделений Госавтоинспекции. Цель исследования — выявление и анализ актуальных теоретических и практических проблем деятельности регистрационно-экзаменационных подразделений Госавтоинспекции по совершенствованию административно-правового обоснования их участия в обеспечении общественной безопасности. Авторами исследуется содержательная связь между понятиями «национальная безопасность», «общественная безопасность», «безопасность дорожного движения в ходе реализации служебных полномочий регистрационно-экзаменационными подразделениями Госавтоинспекции». Аргументируется тенденция обособления указанных подразделений для более эффективной реализации государственной регистрации автотранспортных средств и подготовки водителей транспортных средств. Отмечается, что служебная деятельность регистрационно-экзаменационных подразделений по регистрации автотранспортных средств и приему экзаменов на получение права управления автотранспортным средством охватывается общим понятием общественной безопасности. Обособление данного специализированного субъекта рационально для осуществления надзора в той сфере, где требуются не только юридические знания, но и специальная техническая подготовка личного состава.

Ключевые слова: регистрационно-экзаменационные подразделения; общественная безопасность; безопасность дорожного движения; регистрация транспортных средств.

Public Security Maintenance regarding the Aspect of Official Powers of Registration and Test Divisions of the State Inspection for Road Traffic Safety

М. Е. ^ufanov, the Krasnodar University of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: mihail.trufanov@mail.ru А. V. Zvyozdochkin, the Krasnodar University of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: alekszv888@mail.ru

The current threats to public security imply perceiving the State Inspection for Road Traffic Safety as the subject of administrative legal maintenance of public security. Protection of personal, public and national safety is one of the priorities of the divisions of the State Inspection for Road Traffic Safety. The research aims to reveal and analyze the urgent theoretical and practical problems of the activity of registration and examination divisions of the State Inspection for Road Traffic Safety in regard to the improvement of administrative legal grounds for their participation in the road traffic safety. The authors study the content connection of the terms "national security", "public security" and "road traffic safety" in the implementation of official powers by registration and examination divisions of the State Inspection for Road Traffic Safety. The paper contains arguments for the tendency to separate the mentioned divisions for more efficient state registration of vehicles and driver's training. It is noted that the professional activity of the registration and examination divisions on registration of vehicles and taking driver's exams is covered by the general term of public safety. It is reasonable to specify this specialized subject for supervision in the field where not only legal knowledge is required but also special technical training of the personnel.

Keywords: registration and examination divisions; public security; road traffic safety; registration of vehicles.

По состоянию на 1 января 2019 г. на территории Российской Федерации было зарегистрировано 57 млн единиц автомобильной техники. Повышение внимания на обеспечение общественной безопасности в области дорожного движения вызвано множащейся совокупностью административных нормативных правовых актов, усиливающих репрессивное влияние на собственников и водителей автотранспортных средств в целях достижения высокого уровня обеспечения общественной безопасности.

Утвержденная Указом Президента РФ от 14 ноября 2013 г. № Пр-2685 Концепция общественной безопасности в Российской Федерации определяет общественную безопасность как «состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 1. А ее обеспечение основано на системе мер политического, организационного, социально-экономического и правового характера. Соответственно, в ее содержании не достает диспозитивного наполнения, которое позволило бы видеть непрерывное и эффективное влияние государства и общества на заявленное состояние защищенности.

В контексте сказанного считаем возможным обратиться к научному исследованию Н. А. Босхам-джиевой, которая в определении обеспечения общественной безопасности указала, что «это деятельность установленного круга субъектов, обладающих реальными возможностями (полномочиями, ресурсами) защитить жизненно важные интересы личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз» [1, с. 55]. Действительно, главными участниками государственно-правовой деятельности по обеспечению общественной безопасности в нашем государстве выступают субъекты государственно-властных отношений, каждый из которых является образованным в установленном законом порядке учреждением, включенным в государственный аппарат, обладающим структурно-территориальной компетенцией и комплектуемым физическими лицами, которые отвечают предъявляемым к государственной службе критериям.

По мнению И. В. Демина, «безопасность вторична и призвана обеспечить развитие, защитить его от различного вида угроз. При этом вторичность безопасности ничуть не умаляет ее роли и значения в объективной действительности» [2, с. 36]. Для понимания особенностей системы субъектов обеспече-

ния общественной безопасности в России необходимо рассмотреть соответствующую деятельность отдельных правоохранительных органов с учетом известных нормативных административно-правовых предписаний. Соответственно, существующие для данного вида безопасности угрозы, исследование правовых и неправовых форм полицейской работы по обеспечению общественной безопасности позволят понимать Государственную инспекцию безопасности дорожного движения как субъект административно-правового обеспечения общественной безопасности.

Содержание работы ГИБДД формируют дорожная инспекция, дорожно-патрульная служба, служба РЭО, служба технического надзора, служба пропаганды безопасности дорожного движения и взаимодействия со СМИ и др. В то же время государственная инспекция безопасности дорожного движения, являясь составляющей частью полиции, обеспечивает охрану общественного порядка, борьбу с преступностью и руководствуется при этом свойственными ей общими полицейскими полномочиями.

Государственная инспекции безопасности дорожного движения на основании специального законодательства выполняет особые контрольно-надзорные и разрешительные функции по обеспечению общественной безопасности, среди которых согласно Федеральному закону «О безопасности дорожного движения» — допуск автотранспортных средств к участию в дорожном движении на территории Российской Федерации, осуществляющийся в соответствии с действующим законодательством путем регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов [3, с. 9].

Аналитическое исследование данных о подразделениях ГИБДД в субъектах РФ, представленных на официальном сайте Госавтоинспекции, позволило установить, что в настоящее время на территории Российского государства созданы и функционируют 164 межрайонных регистрационно-экзаменаци-онных отдела (МРЭО), 292 регистрационно-экзаме-национных отделения (РЭО), 172 регистрационно-экзаменационных группы (РЭГ). Кроме того, в республиках Калмыкия и Бурятия действуют межрайонные регистрационно-экзаменационные направления (МРЭН) и регистрационно-экзаменаци-онные направления (РЭН). На территории пятнадцати субъектов РФ (например, в республиках Карелия, Хакасия, в Амурской и Архангельской областях) действуют по одному МРЭО. Оставшийся объем реги-страционно-экзаменационной работы осуществляется в территориальных ОГИБДД.

1 Концепция общественной безопасности в Российской Федерации : указ Президента РФ от 14 ноября 2013 г. № Пр-2685. URL: http://www.kremlin.ru/acts/19653 (дата обращения: 16.05.2019).

Регистрация транспортных средств без документа, удостоверяющего его соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения, запрещается. В случаях, предусмотренных законодательством, отдельные действия по регистрации транспортных средств и выдача соответствующих документов осуществляются и в электронной форме 2. Обособление специализированных субъектов полицейской деятельности (в частности, регистрационно-экзаменационных отделений (отделов)) определено неэффективным и некачественным решением задач, возлагаемых на них в пределах целостной структуры Государственной инспекции безопасности дорожного движения. Организационно-правовое обособление специализированного субъекта в данном случае рационально для осуществления эффективного полицейского надзора в конкретной сфере управления, где требуется не только административно-правовая подготовка сотрудников, но и специальная техническая.

Принципиальным считается положение о том, что регистрационно-экзаменационные отделения (отделы) не в состоянии самостоятельно, без полицейских полномочий, повседневно решать задачи по обеспечению общественной безопасности, что указывает на условие сохранения за ними общих юрисдикционных и профилактических полномочий либо на создание самостоятельного и действующего в системе Государственной инспекции безопасности дорожного движения специализированного полицейского формирования. При этом следует учитывать пример недавнего организационного воссоединения миграционной службы и полиции. Важно отметить, что регистрационно-экзаменационные отделения (отделы), обладая полномочиями полиции, преимущественно выполняют задачу по оказанию государственных услуг. Это, по нашему убеждению, ни в коем случае не должно способствовать развитию тенденции по коммерциализации функций полиции. Известный немецкий специалист в области административного права Э. Форстхофф указывал на случаи, когда к предоставлению услуг не может быть отнесена деятельность публичной администрации по поддержанию общественной безопасности. Он утверждал, что «такое понимание услуги носит слишком общий характер и не может быть отождествлено с пониманием услуги, предоставляемой в рамках реализации функции по жизненному обеспечению» [4].

Президент России в марте 2017 г. отметил важность и необходимость реализации задач по стабилизации обстановки на дорогах и обеспечению безопасности всех участников дорожного движения 3. В ходе участия на очередном расширенном заседании коллегии МВД России в 2018 г. В. В. Путин подчеркнул, что «имеет место тенденция сокращения общего числа зарегистрированных ДТП, однако количество пострадавших в автокатастрофах по-прежнему значительно» 4. Из слов главы государства становится понятным, что обеспечение безопасности личности, общества и государства, являясь важнейшей задачей деятельности подразделений Госавтоинспекции, полностью сочетается с основными целями стратегии обеспечения общественной безопасности.

Согласно Федеральному закону «О безопасности дорожного движения» к обеспечению безопасности дорожного движения также относится подготовка лиц, претендующих на статус водителя транспортного средства. Результатом такого вида деятельности следует считать официальное признание правовой возможности конкретного физического лица управлять транспортным средством, что предполагает непосредственную проверку экзаменационным отделением Госавтоинспекции получение необходимого уровня знаний и навыков по безопасному управлению транспортными средствами. Такая работа является одной из эффективных предупредительных мер, используемых в сфере обеспечения общественной безопасности в соответствии со Стратегией национальной безопасности. Как отмечают М. В. Ко-стенников и О. Е. Трофимов, «преодоление проблем в обеспечении безопасного дорожного движения прямо обусловлено спецификой осуществления государственной политики в сфере обеспечения общественной безопасности» [5, с. 28].

Являясь видовой составляющей общественной безопасности, безопасное дорожное движение объединяет в своем содержании комплекс социальных отношений. В МВД России в последнее время проводится работа по официальному получению доступа к медицинским данным о гражданах, имеющих психические заболевания либо алкогольную и наркотическую зависимость. Формирование фонда такой информации направлено в первую очередь на предупреждение преступлений субъектами, представляющими опасность для окружающих. Как стало известно 5 в феврале 2019 г., Министерство внутренних дел сможет получать из Министерства здравоохранения

2 О безопасности дорожного движения : федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50, ст. 4873.

3 Расширенное заседание коллегии МВД России // Рос. газета. 2017. 9 марта.

4 URL: http://www.nykhas.ru/461986/rasshirennoe-zasedanie-kollegii-mvd-r-2/ (дата обращения: 03.03.2017).

5 Лысенко Я. Раскроют всех: МВД узнает врачебную тайну. URL: https://www.gazeta.ru/social/2019/04/29/12328867.shtml (дата обращения: 29.04.2019).

данные о лицах, управляющих транспортными средствами и имеющих медицинские противопоказания к управлению автомобилями и мотоциклами, которые связаны с алкоголизмом и наркоманией, для принятия объективных решений при оказании государственной услуги по выдаче водительского удостоверения. Все эти данные должны быть интегрированы в информационные базы Госавтоинспекции. Соответствующие мероприятия охвачены содержанием Паспорта нацпроекта, разработанного во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» 6, который включает в себя такие федеральные проекты, как «Дорожная сеть», «Общесистемные меры по развитию дорожного хозяйства» и «Безопасность дорожного движения».

Понятие общественной безопасности употребляется во многих законах и подзаконных нормативных актах. Так, оно свойственно нормам главы 24 УК РФ, главы 20 КоАП РФ. Используется оно в содержании федеральных законов «О безопасности», «О полиции» и др., однако до утверждения в 2013 г. Концепции общественной безопасности в Российской Федерации официальной нормативно-правовой дефиниции и структурного наполнения данный институт не имел. В теоретических моделях определения общественной безопасности, несмотря на глубину заложенной мысли, всегда находилась какая-либо погрешность [7, с. 2; 8, с. 163]. Даже определение Л. Л. Попова, в котором автор толкует общественную безопасность через «систему общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми, техническими, строительными и другими нормами при использовании объектов, представляющих повышенную опасность для людей и общества в целом», по мнению М. А. Камилова, является ограничительным [8, с. 777]. Относительно утвержденной Президентом РФ Концепции у нас имеются некоторые сомнения. Например, в статье 13 в качестве основной угрозы на транспорте и в области дорожного движения указаны пьянство, немедицинское потребление наркотических средств и психотропных веществ, в то время как некачественная подготовка водителей, точнее, ее отсутствие, признается причиной ДТП с тяжкими последствиями по разным оценкам в 15-30% случаев.

Согласно исследованию А. О. Губенкова, в 2015 г. «потребность в совершенствовании механизма допуска водителей к участию в дорожном движении обусловлена и статистикой ДТП: более 16%, или каждая шестая авария на дорогах, совершена водителями,

стаж которых не превышает трех лет» [9, с. 5]. Статистические данные 2017-2018 гг. носят более позитивный характер. Так, по информации на официальном сайте ГИБДД, в 2018 г. водителями со стажем от 2 до 5 лет совершено 17 493 ДТП, что на 0,8% меньше, чем в 2017 г. В то же время основными нарушителями ПДД являются водители со стажем более 15 лет 7.

В России принимаются эффективные меры по совершенствованию работы регистрационно-экзаменационных отделений (отделов) Госавтоинспекции. Так, на уровне федерального закона установлены требования о том, что водительское удостоверение или удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), изъятые у лица, подвергнутого административному наказанию в виде лишения права управления транспортными средствами, возвращаются после проверки знания им Правил дорожного движения.

В 2014 г. приняты постановления Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. № 1097 «О допуске к управлению транспортными средствами» и от 14 ноября 2014 г. № 1191 «Об утверждении Правил возврата водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами». Приказом МВД России от 20 октября 2015 г. № 995 был утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений.

Таким образом, выявленные причины указывают на проблемы, решение которых требует всестороннего изучения и обоснования функционального участия регистрационно-экзаменационных отделений (отделов) ГИБДД в системной работе по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации.

Научный поиск ответов на обозначенные проблемы позволит минимизировать участие в процессе дорожного движения лиц, неподготовленных либо потерявших необходимый уровень знаний и навыков вождения; будет способствовать совершенствованию экзаменации претендентов на получение права управления транспортным средством; поможет сформировать качественную процедуру лицензирования образовательных учреждений, способных проводить обучение будущих водителей.

Кроме того, решение указанных проблем обусловлено научным осмыслением функционирования отделений (отделов) регистрационно-экзамена-

6 URL: http://publication/pravo.gov.ru/Document/View/0001201805070038 (дата обращения: 16.05.2019).

7 URL: https://www.drom.ru/info/misc/59322.html (дата обращения: 19.04.2019).

ционной работы государственной инспекции безопасности дорожного движения по реализации государственной политики в области обеспечения общественной безопасности и совершенствованием

нормативно-правовой базы в сфере формирования информационного ресурса о зарегистрированных транспортных средствах и лицах, обладающих правом управления транспортным средством.

Список литературы

1. Босхамджиева Н. А. Вопросы теории и практики административно-правового обеспечения общественной безопасности // Административное право и процесс. 2013. № 12.

2. Демин И. В. Научность основ обеспечения общественной безопасности // Закон и право. 2008. № 3.

3. Пеньшин Н. В., Горюшинский В. С. Служба ГИБДД. Тамбов, 2015.

4. Kersten J. Die Entwicklung des Konzepts der Daseinsvorsorge im Werk von Ernst Forsthoff // Der Staat. 2005. Vol. 44, No. 4.

5. Костенников М. В., Трофимов О. Е. Правовое регулирование транспортной безопасности и роль полиции в ее обеспечении // Административное право и практика администрирования. 2013. № 9.

6. Федотова Е. Г. Понятие общественной безопасности Российской Федерации // Российская юстиция. 2014. № 11.

7. Боер В. М., Шамрай В. Н. Теоретико-правовое обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в современных условиях // Бизнес в законе. 2012. № 3.

8. Камилов М. А. Определение общественной безопасности в соответствии с новой Концепцией общественной безопасности в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2014. № 8.

9. Губенков А. О. Административно-правовое регулирование контрольно-разрешительной деятельности экзаменационных подразделений Госавтоинспекции : дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2016.