Принципы отчетности в политике управления образованием

ПЕДАГОГИКА

УДК 37.013

Е. С. Заир-Бек

ПРИНЦИПЫ ОТЧЕТНОСТИ В ПОЛИТИКЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ

В статье раскрыты основные составляющие принципов отчетности в политике управления образованием: ответственность власти и органов управления образованием перед обществом за качество предоставляемых образовательных услуг; расширение участия общественных структур в управлении образованием для принятия решений в рамках тех полномочий, которые закреплены законодательно; необходимость принятия политических решений с учетом не только данных своей страны, но и сопоставления развития образования и его качества в международном масштабе.

In article the cores by components of principles of the reporting in the politician of management of formation are opened: responsibility of the power and controls formation before a society for quality of represented educational services; expansion of participation of public structures in management of formation for decision-making within the limits of those powers which are fixed legislatively; necessity of acceptance of political decisions with the account not only the data of the country, but also comparison of a development of education and its quality internationally.

Ключевые слова: принципы отчетности, политика управления образованием, ответственность.

Keywords: principles of the reporting, the politician of management of formation, responsibility.

В последние десятилетия международные подходы к анализу управления образованием соотносятся понятием «ответственность». Вопросы соотношения свободы и ответственности становятся кардинальными в системе регуляции социальной сферой. Ответственность как форма упорядочивающей связи в различных структурах социальных отношений (экономических, политических, правовых) базируется на общественных зависимостях, которые имеют объективную основу. Определяется, что создание механизма необходимой подотчетности в системе общественных зависимостей - одна из актуальных проблем стабилизации общественной жизни, в том числе и в системах образования - важной части социальной сферы развития общества.

Подотчетность в регулятивной системе управленческой деятельности становится одной из

© Заир-Бек Е. С., 2010

обязательных сторон. Таким образом, феномен ответственности (RESPONSIBILITY) в государственном управлении стал включать в себя обязательную гражданскую подотчетность. О новой парадигме ответственности впервые речь шла на Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития (6-12 марта 1995 г., Копенгаген). Документы этого форума - Декларация и Программа действий - исходят из необходимости справедливой упорядоченности и гуманизации средств достижения целей благосостояния людей посредством изменения и совершенствования надстроечных (и особенно правовых) механизмов управления и регулирования социальной сферой (п. 82) [1].

В этом плане государственное управление рассматривается в рамках «ответственность = подотчетность» как неотъемлемый атрибут общей системы управления. Введение термина «отчетность» оказало существенное воздействие на внедрение оценочных механизмов действий правительств и отработку методов оценивания. В плане оценки были отработаны сопоставительные и динамические методы анализа, прогнозные методы и методы оценки рисков. Данные методы в дальнейшем широко вошли в практику оценивания социально-экономического развития различных стран. На международном уровне был разработан стандарт AA1000SES, где подотчетность (Accountability) понимается как совокупность следующих компонентов:

- прозрачность - отчетность перед заинтересованными сторонами;

- готовность реагировать - способность откликаться на проблемы, волнующие заинтересованные стороны;

- соответствие требованиям - соблюдение законодательных требований, стандартов, кодексов, принципов, стратегий и иных добровольных обязательств.

Обязательство обеспечивать открытость отчетности реализуется на основании трех принципов, заложенных в Стандартах Серии AA1000, - это принципы Существенности, Полноты и Способности реагировать. Заинтересованные стороны являются центральным звеном каждого из трех аспектов подотчетности [2], а понятие «ответственность» - средством внешней и внутренней регуляции субъектов деятельности, хотя различение «внешняя» и «внутренняя» в плане отчет-

ности - понятия относительные. Так как понятие «ответственность» может быть введено только там, где есть понятие нормы, то ответственность связана с нормами, которые носят общеобязательный характер. В силу этого должны соблюдаться условия устойчивости и воспроизводимости нормы в широких масштабах. Это обуслов-ловило разработку стандартов отчетности, то есть особых правил, которые не должны быть абстрактными и не должны допускать свободные интерпретации сбора и анализа данных. Данные нормы как правила специфичны, и в силу своей специфичности они не могут выступать в качестве правовых норм, но могут являться нормами профессионального сообщества. В исследованиях по проблеме профессиональной ответственности в образовании выделяют три ее направления: ответственность власти, ответственность менеджмента и ответственность персонала образовательных учреждений. Выделение трех направлений ответственности привело к появлению разных форматов отчетности, например публичной отчетности руководителя образования, самоотчетов учреждений.

Благодаря исследованиям в области права была выделена каузальная ответственность, или ответственность в силу обязанности (liability). Данная ответственность связана с ролью обусловленной компетенции - способностью влиять на решение вопросов образования. Таким образом, подотчетная ответственность (accountability) - это не просто абстрактное существительное, образованное от глагола account (считать, рассчитывать, давать отчет, оценивать), но и специфический тип ответственности в профессиональной деятельности, в том числе и в области управления образованием, которая определяется возможностью меры воздействия. Одним из наиболее острых вопросов при обсуждении проблемы подотчетной ответственности является вопрос о компетенции и полномочиях (authority). Субъект управления может быть ответственным только за то, на что у него есть полномочия. Ввиду этого и отчеты в образовании детерминируются полномочиями, которыми наделен тот или иной субъект управления. Поэтому, как отмечает П. Друкер, «в политическом словаре нет термина «ответственность» (responsibility), а есть термин «ответственность и полномочия» (responsibility and authority)» [3].

Публикации по проблемам управления в социальной и публичной сферах имеют тенденцию к отражению возрастающей сложности подотчетности в связи с размыванием различий между государством и гражданским обществом. В «дифференцированном государственном устройстве», характеризуемом функциональной и институциональной специализацией и фрагмента-

цией политики, государственные и муниципальные органы управления противостоят самоуправляемым межорганизационным сетям, разрушающим механизмы подотчетности (Rhodes, 2000). Сама природа сетей подразумевает, что линии подотчетности размываются. Согласно Херсту (Hirst, 2000), появляется необходимость переосмысления типов контроля и демократической подотчетности, требующих новых структур управления. Это относится не только к национальному уровню отчетности, но и к отчетности различных институтов образования. Новые виды подотчетности создают и новые механизмы регулирования развитием образования. В сущности, эти механизмы являются ответом на уменьшение центрального контроля, возникли они в результате потери старых способов управления. Например, в Великобритании часть контрольных услуг передается специальным организациям, которые предоставляют оценочные и контролирующие услуги, то есть появляются не монолитная бюрократия с иерархическими взаимоотношениями, а различные регулятивные механизмы контроля. Эти механизмы контроля акцентируют внимание на подотчетности снизу вверх. В то же время нельзя и преувеличивать значение этого вида отчетности для принятия решений в образовании, так как в реальности данная документация (формы самоотчетов и проводимые организациями исследования) только формирует основу для неформальной дискуссии, переговоров и суждений. Управление образованием на государственном уровне всегда, при окончательном анализе, является больше политическим, а не менеджерским процессом. В конечном счете, отчетность и регулятивные способы управления образованием взаимосвязаны. Они соединяют дискурс «демократизации» с такими функциями управления, как «надзор», «контроль» и «ответственность». Значительное воздействие на практику отчетности по выполнению полномочий ответственности за принятые социальные обязательства оказал Форум лидеров ведущих промышленно развитых стран, участниками которого являлись США, Великобритания, Франция, Япония, Германия, Канада, Италия и Россия, а также ЕС. Форум обладает ограниченным статусом и осуществляет согласование подходов к актуальным международным проблемам, в том числе и к проблеме образования. Среди направлений действий стран участников форума в рамках образовательной инициативы можно выделить следующие:

1. Доступность образования для всех слоёв населения, бесплатное общее образование.

2. Развитие системы образования в течение всей жизни.

3. Развитие единого образовательного пространства (содействие академической мобильности, создание единой рамки квалификаций, единой системы оценки качества образования.

4. Развитие информационных технологий в системе образования и содействие дистанционному образованию.

5. Продвижение идеи общества, основанного на знании, образование для устойчивого развития.

Анализ систем образования стран «восьмерки» показал, что, несмотря на разные национальные традиции, эти страны не только сталкиваются с похожими вызовами, но и вынуждены преодолевать похожие недостатки систем образования. Например, назревает разрыв между требованиями к подготовке учащихся, необходимой для конкурентных преимуществ в условиях глобальной экономики, и качеством образования. В связи с этой проблемой в отчетности актуализированы показатели качества образования в соответствии с показателями его измерения в международных исследованиях.

Особое воздействие на подготовку национальных отчетов в образовании оказала и политика ОЭСР, где определено, что главная цель образовательной политики - обеспечение высокого качества обучения в течение жизни (Life-long learning), доступного для всех, способствующего личностному развитию, устойчивому экономическому росту, социальному единству и культурному развитию. Образовательная политика направляется и на обеспечение качества и доступности образования. При этом требуется и повышение эффективности управления. Ввиду этого оценка качества, доступности и эффективности включается в различные форматы отчетности. Например, ежегодный обзор ОЭСР «Взгляд на образование» (Education at a Glance) представляет комплекс актуализированных и сопоставимых в международном масштабе показателей, отражающих основные характеристики образования в 30 странах-членах, а также в некоторых странах - партнерах ОЭСР. Показатели сопровождаются подробной интерпретацией представленных статистических данных и описанием контекста, определяющего соответствующие направления и механизмы образовательной политики. Методологическая рамка, объединяющая все представленные в обзоре индикаторы, задана следующими параметрами:

- показатели, связанные с различными акторами образовательных систем: учащимися (индивидуальный уровень), преподавателями - технологиями, методиками и условиями преподавания (инструментальный уровень), поставщиками образовательных услуг (институциональный уровень), образовательными системами в целом (общесистемный уровень);

- показатели, отражающие результаты образования (индивидуальные и национальные); политические рычаги и условия, обеспечивающие получение этих результатов; предпосылки и препятствия, определяющие контекст образовательной политики;

- показатели, отражающие основные направления образовательной политики, связанные, прежде всего, с обеспечением качества образования, равенства образовательных возможностей, адекватности и эффективности используемых для этого инструментов управления и финансирования.

В настоящее время представлен Обзор OECD 2008, который направлен на выявление воздействия результатов образования в различных странах на такие показатели экономики, как заработок населения и занятость на рынках труда. Деятельность ОЭСР в области образования достаточно системна. Директорат ОЭСР по образованию организует деятельность по семи основным направлениям.

1. Политика в области образования и профессиональной подготовки (Education and Training Policy, ETP).

2. Центр по исследованиям и инновациям в области образования (Centre for educational research and innovation, CERI).

3. Индикаторы образовательных систем (Indicators of Education Systems, INES).

4. Программа международной оценки образовательных достижений учащихся (Programme for international student assessment, PISA).

5. Программа по институциональному управлению в высшем образовании (Programme on institutional management in higher education, IMHE).

6. Программа по образовательной инфраструктуре (Programme on educational building, PEB).

7. Отдел по сотрудничеству со странами, не являющимися членами ОЭСР (Unit for Cooperation with Non-Member Economies, NME).

Основные виды и соответствующие результаты работы ОЭСР в области образования могут быть представлены следующим образом.

1. Подготовка межстрановых обзоров, взаимообучение, проведение консультаций и разработка политических рекомендаций для стран, участвующих в аналитических проектах и исследованиях ОЭСР.

2. Разработка индикаторов развития образования, сбор и анализ статистических данных.

3. Оценка качества образования и уровня профессиональных навыков.

4. Прогнозирование тенденций развития образования, рисков и вызовов, стоящих перед системами образования, а также возможных поли-

тических ответов для решения проблем в области образования.

5. Разработка «мягкого» права.

Российская Федерация активно участвует в разработке статистических индикаторов образовательных систем (INES), являющихся основой для международных сравнений в области образования. Текущая работа по INES проводится с целью обеспечения сопоставимости данных. Работа по сбору статистических данных находит свое отражение в сравнительных обзорах систем образования и ежегодных сборниках «Education Policy Analysis» и «Education at a Glance». Российская Федерация является участницей программы, как и программы оценки образовательных достижений учащихся школ (PISA). Два российских вуза участвуют в работе Программы «Институциональное управление в высшем образовании» (IMHE). Общие стратегические направления и задачи сотрудничества вырабатываются в рамках существующих институциональных механизмов, прежде всего - Межведомственной комиссии [4].

Активное участие России в программах ОЕСД позволило создать значительный массив данных образования, которые могут использоваться при подготовке и представлении национальных отчетов и при выборе политических и управленческих решений. Российская Федерация представила в Директорат ОЭСР по образованию подробную информацию об основных вызовах, с которыми сталкивается российское образование, о приоритетных направлениях поддержки развития образования, в том числе уже реализуемых в рамках Приоритетного Национального проекта (см. таблицу).

Развитию методологии отчетности способствовали и европейские программы. Европейская комиссия начиная с конца 80-х гг. XX в. инициировала ряд программ, призванных реализовать многие цели: расширение мобильности, признание дипломов, развитие сотрудничества в сфере ИКТ и дистанционного образования, воплощение идей непрерывного образования. Европейская комиссия анонсировала создание Интегрированной программы нового поколения на период с 2007 по 2014 г. Она включает в себя проекты Comenius, Erasmus, Leonardo da Vinci, Grundtvig, Jean Monnet. Европейское сообщество разработало рамки самооценки институтов и учреждений в сфере профессионального образования и предложило систему индикаторов качества. Она состоит из единой структуры EUROPASS, Национальной справочно-информационной сети и Экспертной группы по мониторингу и контролю выполнения распоряжений.

В рамках реализации Лиссабонских соглашений в 2008 г. был представлен объемный отчет о прогрессе образования в Европе относительно

задач программы. Отчет выполнен на основе сбора данных по установленным группой Евроко-миссии 16 индикаторам (The Standing Group on Indicators and Benchmarks). В мае 2007 г. было определено 16 корневых индикаторов мониторинга прогресса [5]. Отчет с подобным анализом данных, собранных по этим индикаторам, впервые представлен в 2008 г. Собранные специалистами Евростата базы данных позволили представить в едином формате описание состояния образовательных систем европейских стран, в том числе и стран Восточной Европы. Отчеты по странам и по результатам программных исследований представлены в открытом доступе на веб-сайте http://www.eurydice.org. Система индикаторов для публичных отчетов раскрыта в рекомендациях Европейского фонда образования (Италия, Турин) в докладе Клода Соважо и Николь Белла «Образовательные индикаторы и политика: практическое руководство». В докладе отмечается, что существуют два основных этапа анализа развития образования:

- Описательный анализ состоит в представлении и описании индикаторов относительно официально принятых планов и поставленных задач. Описание дополняется хронологическим анализом и анализом неоднородности распределения (по регионам, полу, городской и сельской местности).

- Причинно-следственный анализ. Объяснение и понятие «причинно-следственной связи» в соотношених переменных, выделенных в описательном анализе.

Эксперты отмечают, что отчетные публикации служат доказательством намерения сделать управление образованием прозрачным. Важно, чтобы документ получил широкое распространение и стал предметом обсуждения для общества. Он должен быть в распоряжении политических деятелей, лидеров образования, родительских объединений, профсоюзов преподавателей, административно-технического персонала учебных заведений.

Нужно отметить, что эти документы оказали воздействие и на практику управления образованием. Во многих странах стали представляться общественности отчеты о развитии образования. Отчетность стала реальным фактором образовательной политики. Сами процессы оценивания и отчетности можно рассматривать как реализацию эмпирического подхода к принятию решений. Этот подход дает возможность повысить объективность анализа за счет преодоления субъективности экспертного знания. В то же время само оценивание и отчетность не понимаются как инструмент прямого принятия решений. Этот инструмент не заменяет других методов управления, а выступает как инструмент информаци-

Продолжающиеся проекты Новые проекты

I. Взаимодействие политики непрерывного образования с другими направлениями социально-экономической политики

Признание результатов неформального и информального обучения

II. Оценка и повышение эффективности образования

Программа международной оценки образовательных достижений учащихся

III. Содействие повышению качества преподавания

Совершенствование системы управления в школе

IV. Анализ задач развития и совершенствования управлением высшим образованием в глобальной экономике

Тематический обзор по высшему образованию (Thematic Review of Tertiary Education). Принципы обеспечения качества трансграничного высшего образования (Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education). Расширение участия вузов в региональном развитии (в рамках IMHE). Повышение уровня и качества преподавания в высшем образовании (в рамках IMHE). Развитие способностей институционального менеджмента (в рамках IMHE). Анализ миссий и разнообразия вузов (в рамках IMHE). Развитие человеческих ресурсов в России (в рамках Программы глобального партнерства). Финансирование и качество в высшем образовании

V. Достижение социального согласия через образовательную политику

Тематический обзор по равенству в образовании

VI. Поиск новых перспектив для развития образования

Школа будущего

онного обеспечения процессов разработки регулирующих актов. Разработка подхода к сбору данных всегда учитывает формулировку самой социальной или экономической проблемы, которая предполагает обоснование необходимости воздействий, то есть процесса принятия решений. За годы реализации данного подхода была выработана практика представления состояния и развития образования в индикативной модели. Как показал анализ практик оценивания, институционально сам процесс оценивания построен в различных странах по-разному. Например, в Великобритании этот процесс стал неотъемлемой частью политического цикла. Ввиду этого данные для отчетов собираются постоянно, доклады и обзоры представляются ежегодно. В других странах отчеты о состоянии образования могут иметь иной цикл, полные доклады представляются в широкий доступ раз в три или четыре года, в другое время представляются тематические отчеты по решение конкретных задач. Однако в любом случае, если форматы оценки результативности функционирования социальных систем становятся традиционными, то создается специальное ведомство или служба, которые отвечают за координацию этой работы.

В некоторых странах, например в Швеции, ответственность за политику в области представления отчетных данных несет кабинет министров, однако, в каждом из министерств существует специальное подразделение, в ведении которого находится задача сбора данных, подготовки отчетности и контроля качества разрабатываемых регулирующих актов. В других (например, в Великобритании) эту функцию выполняют специально созданные агентства. Сама же ответственность за отчетность закрепляется за субъектом государственного управления нормативным актом.

Независимо от того, кто отвечает за сбор данных и представление отчетов, наработанные методы оценивания и отчетности в ряде стран позволили выработать некоторый устоявшийся стандарт отчетности в части структуры, содержания и оценочных заключений. В различных странах нормы отчетности имеют разную степень стандартизации, но почти везде существует отчетность для всех уровней управления образованием.

В целом анализ международного опыта отчетности в образовании позволяет сделать следующие выводы.

Для оценки эффективности управления в социальной сфере основным понятием является качество государственной услуги. Предполагается, что независимо от различных условий любая государственная услуга должна быть качественной. В современном понимании измерение качества образования началось около трёх десятилетий

назад. Тем не менее понятие качества все еще является дискуссионным вопросом. Но, как бы оно ни определялось, общее мнение таково, что качество имеет существенное влияние на конечные результаты, то есть на социальные эффекты образования и на удовлетворённость потребителей образования на всех его этапах. Качественное управление образованием считается таким, когда достигает такой степени услуги, что «образование, которое предоставляется гражданам и группам населения, увеличивает вероятность достижения желаемого результата при существующих на данный момент образовательных стандартах». При этом в настоящее время акцент смещается на увеличение вероятности получения конечных результатов в самой отрасли образования на его различных уровнях. Это позволило во многих странах установить стандарты по отрасли образования как стандарт государственной услуги, которая закрепляется законодательно.

Новый подход к качеству важен, так как он основан на том, что качество не должно меняться только из-за того, есть в наличии ресурсы или нет. Сами показатели качества в различных странах могут различаться, но почти во всех они включают безопасность, доступность, социальную и экономическая эффективность, адекватность, равенство доступа, компетентность персонала. Многогранность понятия качества делает невозможным введение единого измеряемого показателя. Может оказаться, что качество помощи будет высоким при использовании одной системы индикаторов и низким - при другой. Одним из решений возникшей проблемы может послужить определение качества, разработанного для всей системы, применительно ко всем её компонентам (региону, округу, муниципалитету, учреждению, поставщику).

В настоящее время в большинстве стран качество образования рассматривается со следующих трёх точек зрения: структуры, процесса и конечного результата. Структурные показатели позволяют измерить характеристики системы. Для того чтобы структурные показатели были полноценным показателями качества, надо продемонстрировать, что изменения в структурных показателях приводят к изменениям в результатах образования, то есть в показатели вводятся только те, которые будут воздействовать на результаты образования.

Показатели процесса относятся к взаимодействию поставщика образовательных услуг и его потребителя и используются как инструменты для оценки качества потому, что они позволяют оценить, насколько адекватна и применима услуга, например образовательная программа учреждения. В том случае, если она изменяется и является показателем процесса, то необходимо показать,

что изменение процесса способствует улучшению результатов образования. По существу, изменение структурных и процессных показателей и планируется в программах, которые должны воздействовать, то есть быть акторами, воздействующими на улучшение результатов образования.

Проведенный анализ подходов к оценке показывает, что существует несколько уровней evaluation. При проведении крупномасштабных реформ оценивание производится на разных уровнях. Оценка проводится по показателям социальных эффектов и по технической эффективности государственных программ. При этом оценивается суммарная эффективность социальной политики в той или иной сфере и эффективность ее реализации по отдельным направлениям, то есть оценка качества государственного управления в зависимости от его функционального предназначения. При этом важен тот факт, что функции управления конкретизируются ежегодно относительно целей реализации конкретных программ, которые утверждаются в зависимости от структуры управления в государстве и межбюджетных отношений. Достижение результатов программ рассматривается как исполнение функции той или иной структуры управления или отдела.

Показатели эффективности в количественном выражении характеризуют исходные условия, процесс, производительность, результат и последствия программ и стратегий. Показатели эффективности в сочетании с достоверной отчетностью и анализом позволяют руководящим органам власти следить за ходом работы, видеть результаты и вносить необходимые коррективы для повышения качества предоставляемых услуг.

Подобные модели управления и механизмы оценки программ на различных этапах их реализации с расчетами эффективности в РФ за последние три года были апробированы в рамках программ совместных действий с программой Европейского сообщества по научным исследованиям, технологическому развитию и демонстрационной деятельности [6].

Индикаторы эффективности управления этими программами разделены на три блока: сто-

имостные, деятельности, результативности. Все индикаторы даны для всех уровней образования: общие для всех уровней, начальное, среднее, высшее, непрерывное. Эффективность управления программами рассчитывается по трем уровням: высокая, средняя, низкая; риски программ по уровням: слабый, средний, сильный. При высокой эффективности и слабом уровне риска региональный кейс может быть рекомендован для распространения в других регионах.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что принципы отчетности в образовании связаны несколькими составляющими:

• Ответственность власти и органов управления образованием перед обществом за качество предоставляемых образовательных услуг.

• Расширение участия общественных структур в управлении образованием для принятия решений в рамках тех полномочий, которые закреплены законодательно.

• Необходимость принятия политических решений с учетом не только данных своей страны, но и сопоставления развития образования и его качества в международном масштабе.

Примечания

1. Рекомендации по отчетности устойчивого развития 2002. Совет директоров Глобальной инициативы по отчетности (GRI). Агентство социальной информации, перевод, 2003. 230 с.

2. Стандарт взаимодействия с заинтересованными сторонами АА 1000 SES. Т. 2: Практическое пособие по организации взаимодействия с заинтересованными сторонами. Сентябрь, 2005 г. AccountAbility, 2005. 170 с.

3. Вейсс X. К. Увязка между исследованиями и политикой... // Всемирный доклад по социальным наукам. Изд-во ЮНЕСКО: Издательский Дом МАГИСТР-ПРЕСС, 2002. С. 200.

4. Мешкова Т. А. Сотрудничество России и ОЭСР образования. Аналитические материалы // Вестник международных организаций. 2007. № 4(12). С. 4589.

5. An integrated Policy Framework Education & Training 2010 http://ec.europa.eu/education/policies/ 2010/doc/

6. External Communication Unit European Training Foundation на веб-сайте www.etf.eu.int