Вопросы формирования системы российского административного права

Жеребцов Алексей Николаевич

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России

Вопросы формирования системы российского административного права

В статье исследуется исторический процесс зарождения отрасли административного права в России с целью определения первоначальной системы данной отрасли права. Обосновывается вывод, что зарождение и развитие полицейского и камерального права в России, как первоосновы современного административного права, происходило одновременно в отличие от западных государства.

Ключевые слова: полицейское право, камеральное право, административное право, феодальное государство, абсолютизм, закон, указ, монархия.

A.N. Zherebtsov, Doctor of law, assistant professor, professor of the chair of administrative activities and organization of traffic police of the Krasnodar University of the Ministryof Internal Affairs of Russia; tel.1 89282616713.

Questions of formation of system Russian administrative law

The article deals with the historical process of the industry of administrative law in Russia to determine the original system of this branch of law. Conclusion that the emergence and development of the police and the cameral right in Russia as bulwarks of modern administrative law, happened at the same time, in contrast to the Western States.

Key words: police law, state law, administrative law, feudal state, absolutism, law, decree, monarchy.

Административное право, как отрасль российского права, возникло в процессе дуализма развития социально-управленческих процессов в российском феодальном обществе периода формирования единого централизованного и абсолютистского государства на территории современной России. Этот дуализм был обусловлен потребностью властного и принудительного установления порядка в государстве с одной стороны, а с другой - вызывался необходимостью экономического развития, финансово-экономическом усилении государства, что не могло происходить без участия государства и правовой системы того периода. Данный дуализм выражался, с одной стороны, в формировании в Российском феодальном государстве полицейского права, а, с другой стороны, создавалась система норм права камерального (право фиска). Возникновение двух указанных управленческих сфер деятельности государства было обусловлено социально-историческими процессами, происходящими в обществе, напрямую связано с формой государства, соответствующего исторического периода, видом общественно-экономической формации. Н.П. Карадже-

Искров отмечал, что юридическая личность государства в этот исторический период раздваивается, получается «...два самостоятельных лица: 1) государство - публичная власть, 2) фиск» [1, с. 510]. Можно смело констатировать, что административное право берет свое начало с периода формирования в России централизованного феодального государства и становлением абсолютизма в российском государстве. Н.П. Карадже-Искров отмечал, что «монарх смотрел на своих подданных как на лиц несовершеннолетних, неспособных понимать, в чем заключается их собственное благо. В связи с этим полицейская опека проникала во все подробности народной жизни» [там же, с. 508]. Противоположную точку зрения высказывает Ю.Н. Старилов, который отмечает, что «в то время государство представлял господин (царь, король, князь, властитель). Его воля и считалась законом, а действия и мероприятия не были связаны с нормативными правилами (законодательными установлениями). Отсутствовал и предмет административного права, ибо управленческая деятельность осуществлялась без всякого нормативного регулирования. Следовательно, систематический ад-

216

министративно-правовой науки в период абсолютизма создано не было. Предпосылки для создания самостоятельной и систематической управленческой науки (науки управления или административного права) отсутствовали, так как в эпоху монархического абсолютизма не существовало ни сформированной системы разделения властей, ни административно-правового порядка, в рамках которого были бы установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению к государственной власти» [2, с. 8]. Безусловно, в период феодального абсолютизма наука административного права еще не возникла, но отрасль административного права начинает активно формироваться и этот процесс основывается на том, что монарх «руководствуется исключительно соображениями целесообразности, пользы, фактической необходимости. Его чиновник действует лишь на основании его инструкций. Однако эти инструкции не создают прав ни для чиновников, ни для подданных» [1, с. 508]. Подобное мнение высказывает и И.Д. Беляев, который писал, что в конце XVII - начале XVIII вв. происходит развитие приказной администрации и падения самоуправления. В этот период администрация забирает под свою опеку все общество, «постепенно лишает его самоуправления и обращает его в какую-то массу, лишенную жизни и значения» [3, с. 603]. Изучение работы И.Д. Беляева позволяет признать, что именно при царе Алексее Михайловиче (1629-1676 г.) начинается формироваться единая централизованная российская администрация. Принятое в 1649 г. Соборное Уложение распространялось на все сферы жизни тогдашней России и лежало в основе формирования приказной системы, т.е. системы органов государственного управления [4, с. 65]. «История абсолютных монархий, пишет А.И. Елистратов, подтверждает ту мысль, что при смешении властей законодательной и правительственной государственное управление не может стать подзаконным. Сосредоточивая в своем лице вместе с властью управления и власть законодательную, абсолютный монарх совершенно непроизвольно избегал связанности законом в делах государственного управления, которые должны были бы решаться по закону. У нас, в России, попытки связать управление законом делались со второй половины XVIII в. В манифесте Екатерины II о выборе депутатов в комиссию для сочинения Уложения 1766 г. было выражено намерение правительства о том, «чтобы и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка». Манифест

1 января 1810 г. об образовании Государственного Совета снова говорит о желании правительства «по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона». В Основных Законах 1832 г. это положение правительственной программы возводится в принцип действующего права: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих» (ст. 47)» [5, с. 6-7]. Данные положения, по нашему мнению, свидетельствуют о том, что процесс наиболее активного формирования отрасли административного права, как и некоторых иных, происходит уже в XVIII в. Как обоснованно утверждает И.А. Исаев, возникновение отраслей российского права было обусловлено закономерностями экономического и социального развития российского общества, влиянием западной юридической мысли и опыта западных государств, что привело к возникновению ранее неизвестных отраслей и институтов права, установление приоритетов письменных нормативных актов, перехода от казуальных предписаний к абстрактно-общим нормам [6, с. 72-152]. Активный процесс формироваться административно-правовой науки берет начало в первой половине XIX в., когда университетские учебные планы были составлены с учетом Свода законов Российской империи и включали в себя предметы государственно-правового, финансово-правового и управленческого циклов [7, с. 502].

Таким образом, формирование российского полицейского права характеризовалось следующими обстоятельствами и условиями:

а) возникновение в России полицейского права обусловлено характером российского абсолютизма как формы государства. Н.М. Коркунов писал: «Управляющая государством воля властителя есть вместе и единственное объединяющее в нем начало: без нее государство бы распалось. Вместе с тем и совершенство государственного устройства зависит от того, насколько сама объединительная власть является единой» [8, с. 74];

б) жесткой и централизованной системой государственных органов во главе которой стоит монарх;

в) первоначальной формой (источником) административного права являются указы главы государства с последующим возникновением законов, лежащих в основе управленческой деятельности феодальной администрации;

217

г) широким применением принуждения в отношениях власти и подданных, выражающемся в поддержании порядка, предотвращения негативных последствий действий подданных, охраны общественного порядка, общественной безопасности и иных отношений в сфере нормального функционирования институтов феодального общества.

Одновременно с возникновением российского полицейского права в системе российского феодального права, происходит зарождение и развитие права камерального, регулирующего экономические, финансовые, хозяйственные управленческие отношения (старая камералистика) и управленческие отношения в аграрной сфере, мануфактурном, горном деле, строительстве и т.п. (новая камералистика) [2, с. 8-9]. Так, анализ приказной системы Алексея Михайловича позволяет признать, что созданная им центральная государственная администрация состояла из приказов, осуществляющих свою компетенцию либо в полицейской, либо в камеральной сферах. Приказами, осуществляющими деятельность по реализации норм полицейского права, являлись: Приказ Тайных дел - главное центральное ведомство по управлению при государе «чтобы царская мысль и дело исполнялось все по царскому хотению, а бояре и думные люди о том бы не ведали... дьяки и подьячие. делают дела всякие цар-ския - тайные и явные.» [9, с. 521]; Разрядный Приказ - «здесь наряжались воеводы в полки и делались все распоряжения по управлению, содержанию и назначению войск...» [там же, с. 522]; Военные Приказы -Стрелецкий Приказ, Пушкарский Приказ, Иноземный Приказ, Рейтарский Приказ, Оружейный Приказ; Судебные Приказы - Челобитный Приказ, Московский Судебный Приказ, Владимирский Судебный Приказ, Разбойный Приказ, Холопий Приказ, Земский Приказ; Приказы для управления землями - Приказ Казанского Дворца, Сибирский Приказ, Приказ Малой России, Смоленский Приказ [там же, с. 524-528]. Приказами, осуществляющими деятельность по реализации норм камерального права, являлись: Поместный Приказ - «ведалось всего Московского государства земля, и что кому дано поместья и вотчин, или кто у кого вотчину купит, или кому вотчину вновь дадут по государеву указу за службу» [там же, с. 522]; Дворцовые Приказы -Приказ Большого Дворца, Приказ Конюшенный, Царская Мастерская Палата, Царицына Мастерская Палата, Приказ Золотого и Серебряного Дела, Аптекарский Приказ, Хлебный Приказ, Панафидный Приказ[там же, с. 523-524]; Финансовые Приказы - Приказ Большой Казны, Приказ Большого Прихода,

Новгородская Четь [10], Устюжская Четь, Костромская Четь, Галичская Четь, Новая Четь, Печатный Приказ, Счетный Приказ; Приказы по отдельным ведомствам - Монастырский Приказ, Ямской Приказ, Каменный Приказ [9, с. 528-529].

Приведенная российская феодальная система органов государственного управления свидетельствует, что административное право, как отрасль права, начала зарождаться в России еще во второй половине XVII в., причем данный процесс характеризовался одновременным становлением полицейского и камерального права, адекватно чему формировалась и система органов государственного управления. Безусловно, наибольшего развития данная отрасль получила в XVIII и XIX вв. под влиянием формирующийся в этот период западной науке камерального и полицейского права. В свою очередь каждый из указанных административно-правовых

направлений управленческого воздействия на общественные отношения имеет свою внутреннюю системы, которая в полной мере соответствует структуре сформированной в стране государственной администрации.

1. Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований, 2007. Т. 2.

2. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В трех томах. Т. 1. М.: Норма, 2002.

3. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М.: Типография С.А. Петровского и Н.П. Панина, 1879.

4. Богуславский В. В. Правители России. Биографический словарь. М.: Олма-Пресс Гранд, 2006.

5. Елистратов А. И. Административное право. М.: Типография И.Д. Сытина, 1911.

6. Исаев И.А. История России: правовые традиции. М.,1995.

7. Захаров В. В. Становление и развитие юридического образования в университетах России в XVIII - первой половины XIX века // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований, 2007. Т. 2.

8. Коркунов Н.М. Указ и закон. Исследование. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1894.

9. Беляев И.Д. История русского законодательства. СПб.,1999.

10. Все четные приказы ведали поступлением от регионов налогов от торговых людей, таможенные и кабацкие доходы и доходы с соленых, железных и других промыслов.

218

1. Karaj-Iskrov N.P. Latest evolution of administrative law//administrative and financial law. Yearbook of public law Research Centre, 2007. T. 2.

2. Starilov J.N. General Administrative Law Course. In three volumes. Vol. 1: Norma, 2002.

3. Belyaev I.D. lectures on the history of Russian legislation. M., 1879.

4. Boguslavsky V.V. Rulers Of Russia. Biographical Dictionary. M.: Olma-press, 2006.

5. Yelistratov A.I. administrative law. M.: Typography I.d. Sytin, 1911.

6. Isaev I.A. History of Russia: legal traditions. M., 1995.

7. Zakharov V.V. Formation and development of legal education in the universities in Russia in XVIII-first half XIX century // Administrative and financial law. Yearbook of public law Research Centre, 2007. T. 2.

8. Korkunov N.M. Decree and the law. Study. Spb.: typography M.m. Stasulevicha, 1894.

9. Belyaev I.D. history of Russian legislation. Spb., 1999.

10. All even orders were in charge of the receipt from the regions of taxes from sales people, customs, and revenue and profits with me Tavern of salt, iron and other crafts.

219