Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка: опыт Соединенного Королевства Великобритании (на примере Англии) и Республики Ирландия

Таким образом, на основе результатов проведеного исследования можно утверждать:

1. Первой общей базой для оформления государственных связей между РСФСР и УССР служили документы более декларативного содержания, юридическая природа которых была невнятной и лишенной конкретики относительно содержания и объема декларируемых связей между конкретными государственными единицами.

2. Отсутствие четкой и ясно обозначенной общей правовой базы для отношений между РСФСР и УССР компенсировалось наличием тесного организационного единства руководящей политической силы - коммунистической партии России и коммунистической партии Украины как партийной ячейки союзной республики.

3. Законодательство советских республик в исследуемый период было направлено на закрепление и развитие федеративных отношений, что являлось действенным средством на пути к созданию единого государства.

1 См.: Минц И. И. История Великого Октября: в 3 т. Т. 3: Триумфальное шествие советской власти. М., 1979. С. 522.

2 См.: КульчицькийВ. С., НастюкМ. I., ТищикБ. Й. Iсторiя держави i права Украши. Львiв, 1996. С. 192.

3 См.: Там же.

4 См.: Декрет Всеросшського ЦВК про вшськовий союз радянських республш Росп, Украши, Латвп, Литви, Бшорусп для боротьби проти iмперiалiстiв (1 червня 1919 р.) // Хрестоматая з иторп держави 1 права Украши: у 2 т. Т. 2: Лютий 1917 - 1996 р. / В. Д. Гончаренко, А. Й. Рогожин, О. Д. Святоцький. КиГв, 1997. С. 151.

5 См.: Юрченко О. Украшсько-росшсьга стосунки шсля 1917 р. в правному аспекть Мюнхен, 1971. С. 304.

6 См.: Волобуев О., Кулешов С. Очищение. История и перестройка. М., 1989. С. 34.

7 См.: Советское государственное право / под ред. С.С. Кравчука. М., 1985. С. 241.

8 См.: Конститущя Украшсько! Сощал^тично! Радянсько! Республши (березень 1919 р.) // Хрестома-тая з иторп держави i права Украши: у 2 т. Т. 2: Лютий 1917 - 1996 р. / В.Д. Гончаренко, А.Й. Рогожин, О.Д. Святоцький. Ки!в, 1997. С. 141.

9 См.: Златопольский Д. Л., Чистяков О. И. Образование Союза ССР. М., 1972. С. 122.

10 См.: Луцький I. Iсторiя укра!нського права. Львiв, 2011. С. 220.

11 См.: 1ванов В. Iсторiя держави i права Укра!ни: у 2 кн. Ки!в, 2003. Кн. 2. С. 57.

12 См.: Бабш Б. М. Союз РСР i роль Украши в його утвореннь Ки!в, 1972. С. 101.

13 См.: Златопольский Д. Л. Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1954. С. 107.

14 См.: Кульчицький В. С., Настюк М. I., Тищик Б. Й. Iсторiя держави i права Укра!ни. Львiв, 1996. С. 193.

15 См.: ЧеховичВ. А. Победа великого октября и становление государственного союза советских республик (1917-1922 гг.). Киев, 1986. С. 147.

16 См.: Образование СССР: сборник документов. 1917-1924 / под ред. Э.Б. Генкиной. М.; Л., 1949. С. 310.

Д.С. Воробьева

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА: ОПЫТ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ (НА ПРИМЕРЕ АНГЛИИ) И РЕСПУБЛИКИ ИРЛАНДИЯ

Статья посвящена исследованию вопроса становления и законодательного регламентирования института уполномоченного по правам ребенка в зарубежных странах - Соединенном Королевстве Великобритании и Республике Ирландия. Анализируется опыт создания и деятельности данного института в этих государствах.

Ключевые слова: права ребенка, институт уполномоченного по правам ребенка, конституционное право зарубежных стран.

© Воробьева Динара Сергеевна, 2014

Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); umnichka-5@mail.ru

D.S. Vorobyova

CONSTITUTIONAL AND LEGAL STATUS OF THE CHILDREN'S COMMISSIONER: THE EXPERIENCE OF THE UNITED KINGDOM (E.G. ENGLAND) AND THE REPUBLIC OF IRELAND

The article is devoted to the study of establishment and legislative regulation of the institute of the Children's Commissioner in foreign countries - the United Kingdom and the Republic of Ireland. The author analyses the experience of creation and activity of the institute in this states.

Key words: children's rights, the institute of the Children's Commissioner, constitutional law of foreign countries.

Оглядываясь назад, нельзя не признать, что эволюция прав и свобод человека и гражданина - это результат длительного исторического развития. «Что такое права человека? Почему более 300 лет люди разных классов, наций, политических, философских и религиозных убеждений с энтузиазмом ратовали за права человека, как и легко расставались с этой гуманистической идеей, предавая ее забвенью? Наука конституционного права должна ответить на эти достаточно сложные вопросы»1.

С мире не прекращается процесс эскалации движения за соблюдение прав и интересов различных категорий граждан, а в последние десятилетия особое значение приобрело создание механизма обеспечения прав и свобод одной из наиболее уязвимых социальных групп - детей.

«Вклад в развитие детей всегда оправдывает себя, ведь именно детство определяет то, каким вырастет человек, сможет ли он реализовать себя в дальнейшем»».2.

10 мая 2002 г. на специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией ° S-27/2 были приняты Декларация и План действий «Мир, пригодный для жизни детей», в которых государства-участники обязались принять среди прочих меры ™ по созданию или укреплению «»таких национальных органов, как, в частности, i независимые уполномоченные по делам детей, когда это целесообразно, или дру-| гих институтов в интересах поощрения и защиты прав детей»3 (подп. «Ь» п. 31 i Плана действий). Кроме того, о необходимости учреждения должности уполно-§ моченного по правам ребенка в целях усиления контроля за осуществлением | прав детей внутри стран и общин говорится и в специальном выпуске Детского | фонда ООН - ЮНИСЕФ, приуроченном к 20-летию Конвенции о правах ребенка4.

Таким образом, потребность в функционировании данного механизма в между-| народном сообществе не вызывает сомнений.

| Широкое распространение в мировой практике институт омбудсмена (уполно-

моченного по правам ребенка (далее - УпПР)) получил с конца 90-х гг. ХХ в. о И сегодня можно констатировать возрастание интереса к персоне детского

0 уполномоченного и его делам, в т.ч. и в нашей стране.

§ По необычному пути введения в действие механизма омбудсмана по правам

1 детей пошло Соединенное Королевство Великобритании: на уровне всего госу-й дарства в целом институт УпПР как таковой отсутствует, однако на региональном уровне (Англия, Уэльс, Северная Ирландия и Шотландия) в соответствии с региональным законодательством действуют т.н. «региональные» Комиссары по делам детей (Children's Commissioner). В целом их аппараты функционируют независимо друг от друга, однако в ряде случаев английский, уэльский, северно-ирландский и шотландский омбудсмены объединяют свои усилия, направленные

90 на обеспечение и защиту прав детей Соединенного Королевства: так, ими пред-

ставляется совместный доклад в Комитет ООН по правам ребенка о положении детей в Великобритании.

Особое место среди прочих занимает детский омбудсмен Англии. За введение его должности ратовали более 130 организаций на протяжении 13 лет5. В итоге в 2004 г. в Англии был принят новый Закон «О детях» (Children Act 2004)6, в котором нашло отражение правовое закрепление статуса Комиссара по делам детей.

В соответствии с Приложением 1 к Закону (Schedule 1) Комиссар по делам детей Англии назначается на должность Министром (The Secretary of State) (министром образования Великобритании) на срок, не превышающий 5 лет; при этом одно и то же лицо может быть переизбрано на должность Комиссара только один раз (ст. 3 Приложения 1). Примечательно, что Комиссар по делам детей не рассматривается в качестве королевского служащего (ч. 2 ст. 1 Приложения 1), а его аппарат является квазиавтономным, неправительственным органом. В целом в данном Приложении статус Children's Commissioner определяется достаточно подробно, в частности, предусматривается широкий спектр предоставляемых ему социальных гарантий.

Что касается полномочий, то их перечень раскрывается в разд. 1 Закона 2004 г. Как видно из анализа Закона, к их числу относятся: 1) просветительская функция в области прав и интересов детей; 2) рассмотрение жалоб в отношении нарушений прав детей, проведение по ним расследований; 3) пропаганда прав детей как среди самих детей, так и полномочных органов и организаций; 4) публикация отчетов о своей деятельности. Значительное внимание в данном разделе Закона уделено функции Комиссара по расследованию конкретных дел по фактам нарушений прав детей. Так, английский омбудсмен обладает возможностью расследовать дела, связанные с нарушением прав детей не только ш в Англии, но и в других регионах Соединенного Королевства, если данное дело н выходит за рамки конкретного региона и затрагивает интересы детей на уровне С

__а

всего государства (т.н. «громкие» дела). По каждому делу Комиссар публикует и т

О

представляет для сведения доклад, в котором предлагаются конкретные меры, к

о

необходимые для решения возникшей проблемы. Копии данных докладов на- о' правляются министру образования Соединенного Королевства и в Парламент | (the House of Parliament). Кроме того, после окончания каждого финансового в года Комиссар должен представить отчет о деятельности своего аппарата, прово- нн

о

димых мероприятиях и о принятых им мерах по осуществлению иных (помимо Ю проведения расследований по делам о нарушениях прав детей) возложенных на | него полномочий. Данный доклад включает в себя и финансовый отчет (о том, к какие средства и на какие мероприятия были затрачены аппаратом Комиссара а по делам детей), а также план действий на следующий год. I

Ф

Немаловажным является указание в Законе (ч. 5 ст. 2, ч. 5 ст. 8 разд. 1) на | необходимость представления докладов (отчетов) также в виде, понятном для № восприятия самих детей. «Наша работа помогает нам открыть двери для де- 29 тей...»7, - отмечает в своем отчете за 2011 - 2012 гг. занимающая с 2009 г. пост 22 детского омбудсмена Англии М. Аткинсон (второй по счету Комиссар по делам 4 детей Англии с момента введения данной должности).

Безусловно, главным ориентиром в работе аппарата УпПР и правительственных структур, занимающихся выработкой и реализацией политики в сфере детства, являются непосредственно сами дети, их права и интересы, а одной из задач деятельности — выявление пожеланий и видений детей на решение тех или иных проблем. Наглядным подтверждением тому служит проводимый в Соединенном 91

Королевстве под эгидой Комиссара по делам детей т.н. «День дублера» (Children's Commissioner Takeover Day). Его суть состоит в привлечении детей к сотрудничеству в области защиты и представления их прав и интересов на политической арене: с этой целью на один день ребята разных возрастов «примеряют» на себя должности от Премьер-министра Великобритании до директоров школ. Таким образом, у них появляется возможность, во-первых, воочию увидеть и прочувствовать на себе, в чем состоит специфика той или иной руководящей должности и насколько это ответственно - находиться у руля власти, а во-вторых, они имеют шанс озвучить свои предложения по тем или иным вопросам, показать, что является важным для них самих. Несомненно, данное мероприятие — хорошая школа жизни для детей-дублеров, заслуживающая должной оценки и внимания со стороны правительственных органов и Комиссара по делам детей.

Соседствующая с Соединенным Королевством Республика Ирландия тоже представляет собой интересный для ознакомления пример становления и развития института УпПР (Ombudsman for Children).

Закон от 1 мая 2002 г. № 22 «Об Уполномоченном по правам ребенка»8 — результат долгих усилий и кропотливой работы. Впервые вопрос о введении института специального омбудсмена по делам детей был поднят парламентариями в 1995 г., а попытки представления законопроекта на рассмотрение в высший законодательный орган государства предпринимались на протяжении 5 лет9.

Заслуживает отдельного внимания процедура, которая предшествовала назначению на должность первого Уполномоченного по правам ребенка Республики Ирландия. «Национальный совет по делам детей (агентство, подведомственное * министерству здравоохранения и детства) совместно с комиссией по делам граж-? данской службы... привлек 15 детей, представляющих различные районы страны а. и социальные группы, к составлению описания должностных обязанностей ом-будсмена... Кандидатам на должность пришлось пройти через три стадии отбора: i интервью с пятью молодыми людьми, ролевая игра с пятью другими молодыми

1 людьми и, наконец, интервью, которое проводили три ребенка и трое взрослых.

го

J Затем рекомендации о назначении были представлены Правительству, которое

§ переадресовало их палатам Парламента»10. По результатам данного конкурса

| на должность детского омбудсмена Ирландии была назначена Эмили Логан,

2 занимающая данный пост и по сей день, будучи переизбранной на второй срок ° (с 2009 по 2015 г.). Такой подход к назначению на должность Уполномоченного ж может свидетельствовать, с одной стороны, о том внимании и ответственности, | которые накладываются на лицо, занимающее данный пост, а с другой стороны,

0 о стремлении представителей власти сделать процесс назначения прозрачным,

1 а самое главное - подчеркнуть важность и значимость участия тех, ради кого и

0

° вводится данный правозащитный институт, - детей.

го

3 Закон об омбудсмене Ирландии выглядит следующим образом: его структуру

1 составляют два раздела и два приложения. Первый раздел «Общие положения» I раскрывает содержание, например, используемых в Законе понятий («ребенок»

- лицо до 18 лет); второй раздел является основным, он состоит из 6 глав, каждая из которых состоит из нескольких статей. Согласно ч. 4 ст. 4 на должность ом-будсмена может быть назначено лицо сроком на 6 лет с правом переизбрания, но не более чем один раз; установлен предельный возраст пребывания в должности

- 67 лет (п. «с» ч. 3 ст. 4). Назначает на должность омбудсмена Президент Респу-92 блики (President) по представлению нижней и верхней палат Парламента (Dail

Eireann and Seanad Eireann). Кроме того, в Законе даются обширные перечни, во-первых, оснований, по которым УпПР прекращает исполнение своих обязанностей, а, во-вторых, предоставляемых ему социальных гарантий.

Что касается полномочий, то их круг тоже значителен. Так, с одной стороны, ирландский омбудсмен по делам детей компетентен рассматривать жалобы на решения всех правительственных департаментов, ряда агентств, органов местного самоуправления; в Законе подробно описывается порядок рассмотрения жалоб и проведения расследований по ним. С другой стороны, функцией Уполномоченного является способствование общему обеспечению прав и интересов детей. Для этих целей он наделен полномочиями осуществлять просветительскую, аналитическую, координационную работу, сотрудничать с омбудсменами других стран и т.д. Важным в работе Уполномоченного является и налаживание контактов с самими детьми, в связи с чем одно из направлений его деятельности состоит в проведении с ними регулярных консультаций. Как и Комиссар по делам детей в Англии, УпПр Ирландии наделен правом опубликования докладов по любым вопросам, касающимся прав и благополучия детей (ч. 3 ст. 7), а также обязан представить в Парламент ежегодный доклад о своей деятельности (ч. 7 ст. 13).

В целом можно констатировать, что Закон Ирландии «Об Уполномоченном по правам ребенка» является «модельным» и может быть использован как хороший пример регламентации института УпПР. Данный опыт может быть применен и в Российской Федерации, где на сегодняшний день закрепление статуса Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка в форме федерального закона отсутствует.

Таким образом, рассмотрев особенности конституционно-правового статуса УпПР на примере Комиссара по делам детей в Англии (Соединенное Королевство Великобритании) и Уполномоченного по правам ребенка Республики Ирландия, можно констатировать, что становление данного института шло в этих государствах постепенно и явилось результатом многочисленных обсуждений и кропотливого труда парламентариев. Это способствовало тому, что в принятых в последующем законах, закрепляющих статус детских омбудсменов, находят детальное отражение различные его составляющие (порядок назначения на должность, полномочия, социальные гарантии и др.). Важным моментом выступает и тот факт, что к участию в работе УпПР и его аппарата и в Соединенном Королевстве Великобритании, и в Республике Ирландия привлекаются дети, без которых функционирование данного правозащитного механизма было бы бессмысленным. Тем самым дети не только становятся объектом защиты, но и получают возможность своими действиями оказывать влияние на формирование политики в области детства. Представляется, что такой подход может быть воспринят и в нашей стране.

1 Фарбер И.Е. О развитии конституционной теории прав человека // Правопорядок и правовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Конституции СССР 1977 года (Вопросы теории государства и права, государственного и административного права). Саратов, 1980. С. 172.

2 Объединимся ради детей. Информационный бюллетень ЮНИСЕФ, июнь - сентябрь 2010 г. С. 3 // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка. URL: http://www.rfdeti.ru/ files/unicef_bulleten_2_v16.pdf (дата обращения: 25.12.2012).

3 Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/ worldchild. shtml (дата обращения: 25.12.2012).

4 См.: Положение детей в мире. Специальный выпуск. Празднование 20-летия Конвенции о правах ребенка. Резюме. Объединимся ради детей. ЮНИСЕФ, 2009. С. 7-8 // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка. URL: http://www.rfdeti.ru/files/1270206838_unicef_.pdf (дата обращения: 25.12.2012).

5 См.: Комиссар по делам детей // Сайт Сообщества по защите прав детей в Англии (Children's Rights Alliance for England). URL: http://www.crae.org.uk/rights/childrens-commissioner.html (дата обращения: 25.12.2012).

6 См.: Закон от 15 ноября 2004 г. «О детях» (Children Act 2004) // Сайт базы данных Национального Архива Соединенного Королевства Великобритании. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/31/ contents (дата обращения: 25.12.2012).

7 Предисловие Комиссара по делам детей (Foreword from the Children's Commissioner) // Ежегодный отчет и финансовая отчетность за 2011 - 2012 гг. аппарата Комиссара по делам детей в Англии (Office of the Children's Commissioner. Annual Report and Financial Statements for 2011 - 2012). С. 4 // Официальный сайт Комиссара по делам детей в Англии. URL: http://www.childrenscommissioner.gov.uk/content/publications/ content_582 (дата обращения: 25.12.2012).

8 Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка Республики Ирландия. URL: http://www. oco.ie/about/ombudsman-for-children-act.html (дата обращения: 25.12.2012).

9 См: Тимофеев М.Т. Институт омбудсмена в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. М., 2006. С. 67.

10 Там же. С. 79.

М.С. Зайцев

КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА УЧАСТИЕ В УПРАВЛЕНИИ ДЕЛАМИ ГОСУДАРСТВА

В статье формулируется тезис о существовании принципа обеспечения права граждан на участие в управлении делами государства, определяются структурные компоненты данного принципа.

Ключевые слова: участие в управлении делами государства, конституционный принцип, политические права граждан.

M.S. Zaitsev

THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF ENSURING THE RIGHT OF CITIZENS ON PARTICIPATION IN STATE ADMINISTRATION

The author formulates the thesis about existence of principle of ensuring the right of citizens on participation in state administration, defines structural components of this principle.

Keywords: participation in state administration, constitutional principle, political rights of citizens.

Часть 1 ст. 32 Конституции РФ закрепляет важное положение, конкретизирующее принцип народовластия через призму субъективных политических прав российских граждан: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей».

Правовая природа данного конституционного установления в различные периоды развития науки конституционного права вызывала интерес у многих исследователей. Сама нормативная конструкция рассматриваемого положения («граждане Российской Федерации имеют право»), «география» его размещения в тексте Основного Закона страны (гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина») указывают на то, что речь идет о конституционном праве граждан Российской Федерации.

Однако детальный анализ содержания этого права приводит С.А. Кондратьева к выводу о том, что если его рассматривать как отдельное субъективное право граждан, то возникают трудности с определением его основных составляющих, т.е. кон-

© Зайцев Максим Сергеевич, 2014

Аспирант (Волгоградский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государ-94 ственной службы при Президенте РФ»); zaitsevms@rambler.ru