Сервисная модель модернизации публично-властной организации и управления: уровни, формы и перспективы развития

Рубеж XX-XXI вв. можно с уверенностью назвать эпохой трансформации политикоадминистративного управления. Конечно, идейно-доктринальные, концептуально-правовые и институциональные основы этих реформ во многих государственно-правовых пространствах были различными, но направления и интенсивность данных процессов трансформации в значительной степени совпадали [2]. Общим вектором модернизации политико-административного управления выступил пересмотр основ публично-правовой политики современного государства и государственного управления, а также формирование относительно новых и более эффективных форм и методов взаимодействия общества и государства.

Идейно-доктринальной основой «обновления» форм и технологий государственного управления была и остается «сервисная концепция» управления и оказания государственных услуг населению, которая выражена в интерактивных, электронных и сетевых формах властно-правового взаимодействия общества и власти, принципах транспарентности управленческого процесса. Технологии транспарентности включают в себя формирование информационной открытости в деятельности всей системы публичной власти в форме: онлайн-доступа граждан к публично значимой информации; интерактивного участия в процессе принятия управленческих решений, контроля за их реализацией и оценкой результатов властно-правовой деятельности; электронного информирования о положении и действиях должностных лиц и т.п.

Неслучайно в международно-правовой практике происходит интенсивное формирование и развитие единых стандартов, критериев, с одной стороны, направленных на оценку готовности того или иного государства к переходу к сервисной парадигме управления и использованию электронного правительства (например, ежегодно публикующиеся отчеты ООН - Global E-Govemment Readiness Report) [8, с. 12-15]; с другой - ориентирующих государства на скорейшую модернизацию публичновластной организации с учетом развитых ИТК и принципов сервисного управления, повышения информационной «зрелости» и электронной мобильности гражданского общества.

Существенные различия в данном направлении «обновления» политико-административного управления в основном состоят в расстановке акцентов в процессе управленческой модернизации, в понимании сущности и содержания сервисного подхода к публично-властной деятельности. В одних случаях этот подход ориентирован на модернизацию публично-правового управления, в других - на качественное изменение принципов и форм взаимодействия личности и публичной власти, в третьих -направлен на трансформацию всей общественной культуры и форм частного и публичного взаимодействия, отвечающих требованиям наступившей информационной эпохи.

Так, в немецкой официальной риторике и в научно-исследовательских проектах главный акцент делается на качественном обновлении всего управленческого процесса - от принятия значимых социально-политических решений до предоставления конкретных государственных услуг населению на основе информационно-коммуникативных технологий (ИТК). Ведущей стратегией модернизации здесь выступает формирование эффективных взаимоотношений общества и государства, направленное на удовлетворение потребностей пользователей государственных услуг (граждан) и накопление публичными органами власти необходимой интерактивной базы данных, используемой для обеспечения законодательной, правоприменительной и судебной деятельности. При этом основным критерием успеха является «максимизация всей совокупности сервисов в форме агрегированного результата последовательных итераций» [5, с. 12].

В государственных стратегиях США, связанных с внедрением ИТК и развитием электронного сервиса, особое внимание уделяется обеспечению взаимодействия государства и бизнес-структур для удовлетворения интересов и потребностей пользователей публичных услуг. Причем одной из доминирующих тенденций в американской политике является постепенная передача права оказания публичных услуг населению бизнес-корпорациям и разветвленной системе гражданских институтов. Цель всех этих инновационных преобразований, как следует из официальных нормативно-правовых документов, связана с повышением социально-экономической эффективности и рационализации государственного управления, снижением государственных расходов, сокращением штата

сотрудников и качественным изменением бюрократической системы, переориентацией последней на мобильные сетевые публичные структуры управления и т.п.

В официальной стратегической линии правительства Канады в качестве приоритетного направления выступает переход государственного управления с традиционных форм и режимов публично-правовой деятельности на модель эффективной и мобильной доставки услуг гражданам, ориентация на индивидуальное взаимодействие человека и органов публичной власти на основе развитых ИТК. Такая модель исключает традиционную властно-иерархическую структуру организации властно-правового взаимодействия и управления, в частности, предоставление услуг клиенту вне зависимости от ведомственной ответственности за услугу [9, с. 28].

Следует отметить, что выделенные принципы трансформации управленческой деятельности государства, организации управленческого процесса в целом еще четко (как в идейноконцептуальном, так и в практическом планах) не определены и только начинают апробироваться на уровне публично-правовых отношений, и поэтому они не могут служить «прочным фундаментом для развития данных организационных форм» [6, с. 14]. Таким образом, сервисный подход к изменению парадигмы управленческого мышления и технологий управления находится сегодня на стадии концептуально-правового осмысления, теоретического и категориально-понятийного становления. Первое, что обращает на себя внимание при анализе тех или иных доктрин, стратегий, программ сервисной модернизации, - это концептуально-правовая нечеткость, «размытость» используемых терминов, понятий и т.п.

Причем основной массив категориально-понятийных конструкций, описывающих сущность, значение, задачи, функции сервисной оптимизации управленческого процесса, привлекается из разных систем знаний, иногда редко сочетающихся друг с другом. Например, использование технических терминов для описания общественных процессов и явлений, что иногда не разъясняет суть рассматриваемых проблем, а, напротив, усложняет понимание, увеличивает неопределенность, разнообразие трактовок и пр. При этом работы по указанной проблеме, не имея четкой теоретической программы (поскольку она лишь формируется, уточняется в «диалоге» с различными направлениями исследования управленческой деятельности, публично-правовой власти в целом) и сформировавшейся категориальной базы, описывающей данную инновационную стратегию развития, носят, главным образом, программный характер.

Более того, в сервисном направлении модернизации публично-властной организации и управления менее всего проработана правовая проблематика. Собственно, ей не придают особого значения: «В стратегиях и планах их реализации правовой момент остается в арьергарде, на последнем месте системного видения всех проблем информатизации, решения задач электронного правительства и т.д.» [4, с. 17]. Это объясняется как «размытостью» концептов, понятий, отношений, требующих адаптации при «переводе» на строгий юридический язык, так и нестабильностью, разнохарактерностью процессов информатизации, принципов и ориентиров развития (поскольку право эффективно нормирует уже сложившиеся, устойчивые и более или менее устойчивые отношения). Все это формирует пространство для различных «инновационных форм» злоупотребления властью, развития теневых и коррупционных сетей, симуляции и виртуализации эффективности правовой политики государства [1].

Если систематизировать программы сервисной модернизации государственного управления на основе ИТК, то можно выделить три главных направления ее развития. Во-первых, это онтологический срез рассмотрения проблемы сервисной модернизации властно-правового управления, в рамках которого разрабатываются инструментально-технические формы и средства управления и публичного взаимодействия, основанные на ИТК. В данном варианте сервисная модернизация публичного управления предполагает преодоление различных бюрократических барьеров, возникающих в процессе взаимодействия личности, общества и государства. Интерактивные электронные технологии здесь направлены на реализацию информационных и иных потребностей граждан в государственных услугах. При этом само использование ИТК является не

самоцелью, а инструментально-технологическим средством решения задач по информатизации государственных органов, повышению эффективности публичного управления и активизации взаимодействия власти и гражданского общества [9, с. 30].

Во-вторых - институциональный информационно-правовой срез. В рамках этого направления сервисной модернизации рассматриваются проблемы модернизации как публично-властной организации, так и информационно-правовые проблемы оптимизации управления. Принципиальное значение здесь имеет то, что органы публичной власти рассматриваются в качестве одного из субъектов, оказывающих публичные услуги населению. В этом плане парадигма сервиса выступает как современный тренд преобразования публичной политики, качественной трансформации (социальной сущности и назначения) публично-правового управления, в целом сущностного изменения государства и права. Сегодня управленческие решения «все больше и больше принимают форму “товара” на рынке управленческих услуг... “электронное правительство” постепенно приобретает черты такого “товара”» [9, с. 31], а государство все больше воспринимается в качестве «производственного предприятия», основанного на «автоматизированной системе публичного массового обслуживания» [3].

В институционально-правовой сфере сервисная парадигма предполагает формирование информационно-правового режима открытости публичного управления, который предполагает: «электронизацию» административных процедур и системы правосудия (например, открытый доступ к информации, освещение конкретной деятельности с использованием ИТК, интерактивное реагирование на заявления, запросы, жалобы и т.п.); свободный доступ к управленческой и нормативно-правовой информации тех или иных публичных органов власти (федеральных, региональных, муниципальных) и пр. [4, с. 60-71].

В-третьих - ценностно-нормативный (аксиологический) срез, который предполагает формирование новой системы ценностей, идей и принципов публичной организации и частной жизни населения: «Электронные сервисы меняют природу отношений между гражданами и государством. Однако их использование влечет за собой изменения на более глобальном уровне и затрагивает отношения в обществе в целом. Использование новых моделей предоставления услуг населению ставит новые задачи перед существующими социальными и культурными институтами» [5, с. 10].

Ценностно-нормативное измерение публичного сервиса является наименее разработанным элементом этой парадигмы модернизации. В настоящее время сервисную концепцию культуры можно рассматривать как «постмодернистский феномен», сочетающий в себе несочетаемое, смешивающий инновационное мировоззрение с традиционными верованиями, представлениями и ценностями. Так, В.В. Хмелев в качестве источников сервисной культуры указывает библейские заповеди, отмечая, что «укрепление жизни человека как приоритетное начало человечности в человеке расширяло сервисное действие (забота о другом)». Исследователь полагает, что сама сущность сервисного действия «более объемно развернулась в христианской заповеди о любви к ближнему». Далее, не уточняя состав субъектов сервисной деятельности и не давая четкой характеристики этой деятельности, Хмелев заключает, что «субъект сервисной культуры стал востребованным в условиях кризисных ситуаций нестабильного мира. Ното 8ет1;ш (человек добродетельный) своим талантом стимулирует воскрешение человечности в человеке» [7, с. 7-12].

Такая позиция в описании сущности сервисного подхода к организации управленческого процесса, в формировании инновационной (сервисной) культуры имеет все основания превратиться в квазирелигиозную систему организации публичной и частной жизнедеятельности, новый идеологический проект, придающий смысл и содержание деятельности человека в рискогенных и кризисных условиях современного мира, поскольку «спасти людей от самоистребления может только сервисная культура. Ее законы, тенденции обладают свойством преодоления деформаций, деструктивных явлений, социокультурных парадоксов» [7, с. 14].

При этом в качестве принципов и законов развития инновационной культуры и сервисного обустройства мироздания выделяются: законы равновесия и гармонии, способные устранить

деформации; правило золотого сечения, основанное на числе 1,68; закон неравенства биосистем; закон эффективности информационных систем; закон равенства социальных институтов; закон возрастающих потребностей; закон баланса интересов; закон регулирования жизненных ценностей человека, обусловленный развитием души. Думается, вышеперечисленное вряд ли можно отнести к инновационным принципам и законам, поскольку они берут свое начало еще в древнеиндийском, древнекитайском и иных древневосточных политических и правовых учениях, многие из них содержательно развивались и в античном философско-правовом дискурсе.

Концепция сервисной модернизации институтов публичной власти включает в себя ряд инновационных электронно-интерактивных технологий, позволяющих нейтрализовать или значительно снизить традиционные негативные факторы, такие как коррупция, бюрократизм и политико-правовая апатия (аномия) общества. При этом сервисная концепция государства реализуется в технологиях электронного правительства и электронной демократии как взаимосвязанных институтов. Кроме того, сервисное направление оптимизации управленческих структур основывается также на сетевой методологии, которую следует рассматривать в качестве одого из принципов организации управленческого процесса, происходящего только в определенных сферах оказания публичных услуг, поскольку в целом функционирование публичной власти предполагает иерархичную, властно-субординационную модель властно-правового взаимодействия. Данная сетевая методология характеризуется мобильностью, подвижностью и широкими возможностями выполнения определенных функций и задач, координации управленческих решений и их децентрализованного исполнения.

Литература

1. Агафонова Т.П., Гдалевич И.А., Мамычев А.Ю., Мордовцев А.Ю. Злоупотребление публичной властью и антикоррупционная политика в современной России. М., 2011.

2. Васильев И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000.

3. Вертлиб В.А., Фархадов М.П., Петухова Н.В. «Электронное государство» как автоматизированная система массового обслуживания населения. М., 2008.

4. Информационные технологии: Инновации в государственном управлении. М., 2010.

5. Липунцов Ю.П. Электронное государство. М., 2010. Ч. 1: Модели и архитектура.

6. Сетевая модель взаимодействия власти, бизнеса и общества. М., 2009.

7. Хмелев В.В. Сервисная культура (инновационная деятельность). М., 2009.

8. Электронное правительство России: возможности и преимущества. М., 2011.

9. Юртаев А.Н. Электронное правительство: концептуальные подходы к построению. Казань, 2007.