Генезис правового регулирования институтов дефицита бюджета и государственного долга

ГЕНЕЗИС ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТОВ ДЕФИЦИТА БЮДЖЕТА И ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Бездворных Мария Владимировна, консультант Конституционного Суда Республики Карелия

Конституционный Суд Республики Карелия

Аннотация. Статья посвящена анализу норм бюджетного законодательства, регулирующих взаимосвязанные институты дефицита бюджета и государственного долга, в их развитии.

Ключевые слова: дефицит бюджета, государственный долг, долговые обязательства, заимствования, бюджетная политика.

Контакты автора: maria-m11@yandex.ru

GENESIS OF LEGAL REGULATION OF INSITUTIONS OF THE BUDGETED DEFICIT AND THE NATIONAL DEBT

Bezdvornykh Maria Vladimirovna

Consultant of the Constitutional Court of the Republic of Karelia

Summary. The article is devoted to the analysis of changing budget legislation norms concerned with interrelated insitutions of the the budgeted deficit and the national debt.

Key words: budgeted deficit, national debt, debt instruments, holdings, budget policy.

Особая значимость и роль бюджета как основы социально-экономического развития всего государства предопределяют особый научный интерес к проблеме регулирования бюджетных правоотношений и требуют тщательного исследования данного финансово-правового института. В настоящее время в числе наиболее актуальных проблем функционирования государственных финансов остается проблема бюджетного дефицита и государственного долга.

Проведенные научные исследования в области финансового состояния российского государства свидетельствуют, что данные явления проявлялись в масштабной форме как на федеральном, так и на региональном уровне. Сегодня же недостаточность бюджетных ассигнований, ограниченность доходных источников, несбалансированность бюджетов характерны для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В теории выделяют три основных состояния бюджета, а именно, сбалансированное, дефицитное и профицитное. Сбалансированный бюджет свидетельствует о проведении в жизнь рациональной бюджетной политики, при которой весь объем предусмотренных расходов обеспечен доходами. Дефицит бюджета означает, что расходы бюджета превышают доходы, а профицит, наоборот, представляет собой превышение доходов над расходами. Экономическая теория исходит из того, что сбалансированным считается такой бюджет, дефицит или профицит которого не превышает один процент от общего объема расходов. Поскольку в теории нет однозначных, всегда эффективных способов обеспечения баланса между расходами и доходами бюджетов, актуальная проблема их правильного соотношения и финансирования дефицита бюджетов является предметом научных исследований и дискуссий.

Очевидно, нельзя однозначно утверждать, что дефицит либо профицит бюджета всегда носят негативный, дестабилизирующий характер, а также невозможно сравнивать эти две полярные ситуации, делать однозначные суждения о том, что лучше для государства. Каждый раз, анализируя указанные состояния бюджета, нужно, в первую очередь, уделить внимание причинам его возникновения, во-вторых, изучить финансовую политику, проводимую в государстве либо его регионе, а также оценить результат проводимых в обществе политических и экономических реформ.

Следует особо подчеркнуть, что на практике достичь бюджетного равновесия очень сложно, несмотря на тот факт, что в бюджете на очередной финансовый год государства, его субъекта зафиксированы размер и виды (в соответствии с бюджетной классификацией) расходов и источников их финансирования, и это, безусловно, предоставляет возможность законодателям корректировать определенные статьи бюджета. Проблема сбалансированности бюджета, правильного соотношения доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, поиска источников финансирования дефицита бюджета является предметом дискуссий во всем мире, поскольку финансовая наука не дает однозначных ответов, «правильных» путей достижения сбалансированности бюджета, ведь помимо теоретических разработок также важную роль при поиске альтернативных источников финансирования бюджета и инструментов регулирования экономических процессов играет такой фактор как политико-экономическая ситуация в регионе. Важно помнить, что нестабильная экономическая ситуация в стране в целом и отдельном регионе может спровоцировать бюджетный кризис.

При этом бюджетным дефицитом необходимо грамотно и эффективно управлять. Для повышения эффективности управления дефицитом бюджета субъекта Российской Федерации необходимо про-

вести глубокое изучение этой финансово-правовой категории, а также исследовать возможные эффективные способы его финансирования и предельно допустимые значения.

Так, с 1 января 2008 года согласно предписаниям пунктов 1, 2 и 3 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, установленный законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год, не должен превышать 15 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, а дефицит местного бюджета, установленный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, - соответственно 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Вместе с тем дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, в котором осуществляются дополнительные меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 130 Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ), в частности, подписание соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета, организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации с открытием и ведением лицевых счетов в органах Федерального казначейства, представление финансовым органом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, а также проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Согласно Закону, вышеперечисленные меры осуществляются лишь в том случае, если в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет доля меж-бюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета превышала 60 процентов объема собственных доходов консоли-

дированного бюджета субъекта Российской Феде-рации1.

В ситуации применения в отношении муниципальных образований схожих мер2 дефицит бюджета муниципального образования не должен превышать 5 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Так, законодатель устанавливает предельные значения дефицита бюджетов, предупреждая тем самым проведение нерациональной бюджетной политики на региональном и местном уровнях.

В развитие указанных положений федеральный законодатель сделал оговорку, что в случае утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете, нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета поступлений от продажи части имущества субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в частности, акций и иных форм участия в капитале, находящихся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, и снижения остатков средств на счетах по учету средств соответствующего бюджета дефицит бюджета может превысить установленные ограничения однако только лишь в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств соответствующего бюджета (абзацы 3 пунктов 2 и 3 статьи 92.1 Кодекса).

До 1 января 2008 года в части правового регулирования отношений по принятию бюджетов действовала норма, в соответствии с которой в случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга, но не более чем на величину поступлений от про-

1 Статья 92.1 внесена в Бюджетный кодекс Российской Федерации в силу пункта 67 Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации, 30 апреля 2007 года, № 18, ст. 2117. Положения пункта 67 указанного Федерального закона вступают в силу с 1 января 2008 года.

2 Данные меры в отношении муниципальных образований предусмотрены пунктом 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации, № 31, 3 августа 1998 года (ред. от 26 апреля 2007 года). Вступают в силу с 1 января 2008 года.

дажи имущества3. Данные предписания исчезли из правового пространства с 1 января 2008 года.

Таким образом, для цели обеспечения финансовой стабильности, устойчивости субъектов Российской Федерации, муниципальных образований федеральный законодатель посредством внесения изменений в бюджетное законодательство ужесточил правовой режим дефицита бюджета, уточнив императивные нормы относительно предельных бюджетных показателей, и тем самым установил более жесткие рамки бюджетной политики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Возможно, подобный подход к регулированию вопроса дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации обусловлен предоставлением вышеназванным публичным образованиям полномочий с 1 января 2008 года по привлечению денежных ресурсов из расширенного перечня источников финансирования дефицита бюджета, в том числе и внешних, по сравнению с полномочиями по формированию бюджетных фондов на 2007 год. Объем доходов большинства местных бюджетов (особенно после создания двухуровневой системы муниципальных образований) значительно меньше в сравнении с доходами региональных бюджетов, соответственно финансовый потенциал большинства местных бюджетов ограничен, поэтому установленные законом размеры дефицитов бюджетов муниципальных образований, как и возможности их долговой политики, более строго лимитированы.

Важно заметить, что до 1 января 2008 года, согласно предписаниям статьи 259 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в случае если в ходе исполнения бюджета был превышен предельно уровень дефицита или существенно снижены поступления из доходных источников, на законодательном уровне была предусмотрена процедура секвестра. Таким образом, выделяли предельно допустимый и недопустимый (критический) уровень дефицита бюджета. Превышение уровня предельно допустимого дефицита оказывало негативное воздействие на финансовую, денежную, кредитную политику государства, уровень инфляции4, а попытки профинансировать такой дефицит вели к кризису, так как провоцировали рост государственного долга и расходов на его обслуживание, торможению экономического развития. Однако в соответствии с установлениями Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Рос-

3 Абзац 2 пункта 1 статьи 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации, № 31, 3 августа 1998 года (ред. от 19 декабря 2006 года).

4 Сомоев Р. Г. Дефицит бюджета: причины, динамика, регулирование/ Р.Г. Сомоев; М-во общ. и проф. образования РФ. С-Петерб. гос. ун-т экономики и финансов. Каф. финансов СПб: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов,

1999. - С. 41.

сийской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» вышеупомянутые положения статьи 259 с 1 января 2008 года утратили силу5. Кроме того, согласно статье 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции от 26 апреля 2007 года) дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, дефицит местного бюджета, сложившийся по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета, должен соответствовать установленным ограничениям. Превышение по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета установленных названной статьей ограничений является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и влечет применение мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Вместе с тем дефицитный бюджет, в конечном счете, приводит к росту государственного внутреннего долга. В процессе же управления долгом возникают проблемы, одной из которых выступает проблема своевременного и полного исполнения принятых на себя обязательств в условиях неравномерного поступления доходов в бюджет.

Государственный долг обусловлен осуществлением государством своей финансовой и бюджетной политики. Данный финансово-правовой институт представляет собой сумму непогашенных долговых обязательств вне зависимости от срока их погашения, включая выплату процентов по взятым обязательствам. Иными словами, он не зависит от своевременности исполнения обязательств по государственным ценным бумагам либо иным видам долговых обязательств и возникает с момента размещения указанных ценных бумаг. Обстоятельство, что государственный долг возникает вследствие заключения договора на условиях добровольности, срочности, возвратности, возмездности и обеспеченности, не свидетельствует о гражданско-правовой природе категории госдолга, а лишь подтверждает использование отдельных норм гражданского права в процессе регулирования данного финансово-правового явления. Основанием возникновения последнего все же является правовой акт, изданный компетентным органом власти.

Анализируя государственный долг с точки зрения финансовой правой науки, то есть как финансово-

5 Пункт 225 Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 30 апреля 2007 года, № 18, ст. 2117. Положения пункта 225 указанного Федерального закона вступают в силу с 1 января 2008 года.

правовой институт, необходимо заметить, что долговая деятельность государства осуществляется посредством использования государственно-

кредитных инструментов (займов, кредитов, государственных ценных бумаг и др.).

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный или муниципальный долг - обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В тексте статьи 97 законодатель определяет понятие федерального долга через категорию обязательств, а положения статьи 98 закрепляют структуру государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации. В научной среде существует мнение, что данная, закрепленная на законодательном уровне дефиниция государственного долга не отражает сущность идентифицируемого явления. Причиной этого выступает несоответствие финансово-правовой природы определяемой категории (государственного долга) и установления в качестве определяющего - состава его логической структуры в виде совокупности различных видов обязательств, что характерно для гражданских (частных) правоотношений, а не для финансовых6.

Согласно предписаниям статьи 97 Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ) к государственному долгу Российской Федерации федеральный законодатель относит долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг Российской Федерации долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие Бюджетного кодекса.

Внося изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, законодатель пошел

6 Покачалова Е.В. Государственный долг как теоретикоправовая категория// Юридический Вестник РГЭУ, №1. -

2004. - С. 17.

по пути, во-первых, существенного расширения перечня обязательств Российской Федерации, в том числе посредством более точного (по сравнению с предыдущей редакций статьи) указания на кредиторов Российской Федерации в данных обязательствах, а, во-вторых, исключения из ее текста положений о том, что долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Выявляя суть понятия долга, по нашему мнению, следует особо отметить, что при разработке определения государственного долга не были отражены экономические категории, лежащие основе любых финансово-правовых дефиниций. Именно с экономической точки зрения, государственный долг представляет собой сумму непогашенных обязательств государства, в том числе и невыплаченные проценты по данным обязательствам.

Вместе с тем в главе 14 Кодекса отсутствует определение государственного долга субъекта Российской Федерации, в сравнении с тем, как это сделано в отношении долга Российской Федерации. Ранее, в редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации от 19 декабря 2006 года, в пункте 1 статьи 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации было закреплено определение государственного долга субъекта Российской Федерации как совокупности долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

В настоящее время положения статьи 103 Бюджетного кодекса с учетом внесенных изменений, вступивших в силу с 1 января 2008 года, предоставляют Российской Федерации и субъектам Федерации право осуществлять и внутренние, и внешние заимствования, причем цель осуществления внутренних заимствований любым из названных публичных образований едина. Так, по смыслу вышеназванных предписаний Кодекса, государственные внутренние заимствования могут осуществляться для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов и погашения долговых обязательств.

До вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 2007 года

№ 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», в силу положений статьей 103 и 104 только Российской Федерации было предоставлено право осуществлять государственные внешние заимствования (цель осуществления которых претерпела изменения в связи с внесением изменений вышеназванным Законом только в части указания на нефтегазовый дефицит); субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям разрешалось осуществлять только лишь

внутренние заимствования, предназначавшиеся для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств.

Таким образом, федеральный законодатель, осуществляя переход к новому правовому бюджетному регулированию, сделал серьезный шаг в сторону расширения бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации, наделив их правом осуществлять поиск денежных средств за пределами Российского государства, осуществлять внешние заимствования и закрепив в Бюджетном кодексе Российской Федерации состав источников внешнего финансирования дефицита регионального бюджета.

Несмотря на предусмотренные на федеральном уровне ограничения для субъектов Российской Федерации относительно целей осуществления внешних заимствований, в частности, для обеспечения погашения их внешнего долга и финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, а также способов привлечения финансовых ресурсов на внешнем рынке, а именно путем выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации и кредитов от иностранных банков, органы власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определяют направления бюджетной политики и принимают решение о привлечении средств, ведущих к образованию внешнего долга субъекта Российской Федерации, что и обуславливает их ответственность перед кредиторами за надлежащее исполнение принятых на себя обязательств.

Резюмируя вышесказанное, следует констатировать, что процесс погашения дефицита бюджета ведет к образованию долга публичного образования. Научный интерес к проблемам финансирования дефицита бюджета и управления государственным долгом, достижения оптимальной структуры долга обусловлен как ростом объемов государственного долга, так и значительной величиной денежных средств, затрачиваемых на его обслуживание. Как справедливо замечают некоторые ученые, «динамика государственного долга субъекта Российской Федерации определяется динамикой дефицита его бюджета»7.

Источники и литература:

Бюджетный кодекс Российской Федерации

Мартьянов А.В. Совершенствование управления государственным долгом Российской Федерации, выраженным в государственных ценных бумагах как публичных обязательствах России // Финансы и кредит. - 2008. - № 12 (300). - С. 38-40.

Практика управления долгом и условными обязательствами на региональном и муниципальном уровне в отдельных странах. - М.: Издательство «Весь Мир», 2005. - 60с.

Сомоев Р.Г. Дефицит бюджета: причины, динамика, регулирование .-СПб: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 1999. - 136 с.

Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики / Акад. нар. хоз-ва при Правительстве Российской Федерации. - М.: Дело, 2004. - 543 с.

Budget Code of the Russian Federation

Martianov A.V. The development of administration of the Russian Federation's national debt in state securities as a public obligations of Russia// Finance and credit. - 2008. - № 12 (300).

- p. 38-40.

Some states' practice of regional and municipal administration of debt and conditional obligations. - М.: «The Whole World»,

2005. - 60 p.

Somoev R.G. Budgeted deficit: reasons, dynamics, regulation.

- St.-Pet., State St.-Pet. University of economics and finance, 1999. - 136 p.

Ulyukaev A.V. The problems of national budget policy / Academy of national economy under The Government of the Russian Federation. - М., 2004. - 543 p.

Рецензия

В современных условиях одной наиболее актуальных проблем функционирования государственных финансов, несомненно, остается проблема растущего бюджетного дефицита, влекущего за собой и рост государственного долга. Особая значимость указанных финансово-правовых институтов, оказывающих влияние на развитие всего государства, обуславливает научный интерес к вопросу их правового регулирования и необходимость глубокого правового анализа бюджетного законодательства.

В связи с этим статья М.В. Бездворных, посвященная исследованию развития российского законодательства в части правового регулирования институтов дефицита бюджета и госдолга, заслуживает внимания. Автор подробно исследует как теоретические вопросы, так и детально анализирует установления федерального законодательства.

Однако статья не лишена некоторых недостатков.

Так, автору следовало в заключительной части представленной статьи более четко сформулировать выводы относительно эффективности правового регулирования институтов дефицита бюджета и государственного долга, указать на проблемы, возникающие вследствие изменения правовых норм бюджетного законодательства.

В целом следует отметить общий высокий уровень статьи и рекомендовать статью к публикации в журнале, рецензируемом ВАК Российской Федерации.

К.ю.н., ст.преподаватель кафедры

Международного и конституционного права А.А.Ларичев

7 Бондарь Т. Способны ли регионы управлять долгом?// Рынок ценных бумаг. - 2003. - № 20. - С. 61.