К вопросу о роли парламента в разработке и реализации социальной политики в Кыргызской Республике

Государственное регулирование общественных отношений

УДК 342.537:316.334.3

Н.К. Атабекова

К ВОПРОСУ О РОЛИ ПАРЛАМЕНТА В РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В КЫРГЫЗСКОЙ

РЕСПУБЛИКЕ

Кыргызская государственная юридическая академия при Правительстве

Кыргызской Республики

Аннотация: Статья посвящена исследованию места и роли парламента Кыргызской Республики в социальной сфере, в разработке и реализации социальной политики государства. Автором проанализированы отдельные функции Жогорку Кенеша в аспекте правового регулирования социальной сферы и предложены пути оптимизации деятельности парламента в современных условиях.

Ключевые слова: конституция, парламент, Жогорку Кенеш, функции парламента, функция законодательствования, контрольные функции, стратегия развития Жогорку Кенеша.

N.K. Atabekova

TO THE QUESTION OF THE ROLE OF THE PARLIAMENT IN THE

DEVELOPMENT AND IMPLEMENTATION OF SOCIAL POLICY IN

THE KYRGYZ REPUBLIC

Kyrgyz state academy of law under the Government of the Kyrgyz Republic

Abstract: The article is devoted to the study of the place and the role of the Parliament of the Kyrgyz Republic in the social sphere, in the development and implementation of the social policy of the state. The author analyzes separate functions of the Jogorku Kenesh in the aspect of the legal regulation of the social sphere and suggests the ways of optimizing the activity of the parliament in modern conditions.

Key words: constitution, parliament, Jogorku Kenesh, functions of the parliament, function of the legislation, control functions, development strategy of the Jogorku Kenesh.

Парламент Кыргызской Республики в соответствии с Конституцией является

высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий [1]. Являясь одним из высших органов государственной власти, Жогорку Кенеш Кыргызской Республики в рамках полномочий, закрепленных Основным законом государства, занимает ведущие позиции в определении векторов развития государства в целом. При этом важным является деятельность, основанная на концептуальном документе, определяющем планомерную деятельность парламента. В данном аспекте можно говорить о достаточно серьезном документе, который был утвержден Жогорку Кенешем в 2016 году. Речь идет о Стратегии развития Жогорку Кенеша Кыргызской Республики до 2021 года, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 6 октября 2016 года. В этом документе указано, что «в условиях парламентской демократии Жогорку Кенеш должен стать местом, где от имени народа формируется концептуальное видение будущего страны, обозначаются пути ее развития, появляются новые смыслы и идеи, вдохновляющие общество. Предполагается, что на предстоящие десятилетия парламент станет главным субъектом развития Кыргызстана» [2]. В настоящей статье попытаемся проанализировать место и роль парламента Кыргызской Республики в социальной сфере, в разработке и реализации социальной политики государства.

В аспекте рассматриваемой проблемы следует акцентировать внимание, прежде всего, на законодательной и контрольной функциях парламента. Связано это с тем, что представительская функция парламента в основном связана с представлением интересов и выражением воли избирателей. При этом, надо полагать, парламент, сформированный по партийным спискам, выражает волю и интересы не определенных социальных групп и избирателей определенной местности, а всего народа Кыргызстана.

В рамках законодательной функции Жогорку Кенешем Кыргызской Республики принят целый ряд законов, регулирующих общественные отношения в социальной сфере. Многие из них работают достаточно успешно. Вместе с тем, на наш взгляд, в целях достижения большей эффективности и результативности, законодательная деятельность Жогорку Кенеша должна принять более последовательный и упорядоченный характер, которая может быть достигнута путем принятия плана законопроектных работ. Безусловно парламент страны осуществляет свою деятельность на основе концептуального документа Стратегии развития Жогорку Кенеша Кыргызской Республики до 2021 года, в котором определены основные цели и задачи развития парламента Кыргызской Республики до 2021 года, указаны основные приоритетные направления деятельности Жогорку Кенеша. В данном документе указано, что «на передовой линии законопроектной работы должно находиться правительство» [2]. В то время как Жогорку Кенеш на конституционном уровне провозглашен в качестве законодательного органа, в стратегическом документе данного органа почему-то крен делается в сторону правительства. Безусловно, правительство, как правило, является основным инициатором проектов законов. В настоящее время распоряжением Правительства Кыргызской Республики утвержден план законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики на 2017 год (в редакции распоряжения Правительства КР от 24 августа 2017 года №376-р, 15 сентября 2017 года № 403-р).

Однако в стране, которая взяла курс на построение парламентского государства, ответственность в сфере законодательствования, полагаем, должна возлагаться на парламент. Как указано в вышеназванном стратегическом документе Жогорку Кенеша «ненадлежащий уровень реализации права законодательной инициативы в некоторых случаях депутатами приводит к хаотичности, нарушению системности принятия законов» [2], в связи с чем Жогорку Кенешу целесообразно принять и утвердить план законопроектных работ, в котором должны быть указаны основные сферы,

нуждающиеся в правовом регулировании, законы, которые необходимо пересмотреть, а также законы, которые необходимо принять.

В соответствии с п.2 ст. 76 Конституции Кыргызской Республики комитеты Жогорку Кенеша осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение вопросов, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша, контролируют проведение в жизнь законов и решений, принятых Жогорку Кенешем [1]. В связи с этим в Стратегии развития Жогорку Кенеша указано, что «Основная доля законопроектной работы парламента приходится на комитеты, что и выдвигает их на передний план законодательной деятельности Жогорку Кенеша. Однако рассмотрение проекта закона без понимания его места в развитии конкретной отрасли, регулируемой данным законом, приведет к появлению некачественного или нежизнеспособного закона. В этой связи профильными парламентскими комитетами должна осуществляться выработка приоритетов отраслевой политики с учетом утвержденных парламентом программ развития страны, что позволит обеспечить системность и эффективность их деятельности» [2]. Полагаем, выработка приоритетов отраслевой политики должна быть основана не только на утвержденных парламентом программах развития страны, но и на плане законопроектных работ Жогорку Кенеша, что повысит эффективность деятельности Жогорку Кенеша. Тем более, что в связи с развитием парламентаризма в Кыргызской Республике, Жогорку Кенеш в настоящее время занимает важное место в системе государственного управления, и осуществление основной функции данного высшего органа государственной власти на должном уровне, безусловно, будет иметь положительный эффект и как следствие будет способствовать динамичному развитию государства в целом.

В сфере же социальной политики профильным комитетом должны быть выработаны Основы принципов социального законодательства Кыргызской Республики. Подобный акт определит приоритетные направления в социальной сфере и будет способствовать планомерному и системному развитию социальной сферы, обозначая взаимосвязанные и взаимообусловленные секторы социальной сферы, и в целом определит общую правовую политику в социальной сфере. В настоящее время в социальной сфере действует разрозненное законодательство, основные принципы в различных секторах социальной сферы не всегда гармонируют и соответствуют общей политике государства.

В рамках контрольных функций Жогорку Кенеш осуществляет контроль над исполнением законов и иных нормативных актовпрежде всего Правительством Кыргызской Республики. Как правильно, отмечает белорусский ученый Василевич Г.А. «Контроль в правовой сфере позволяет сопоставить, насколько соответствует реальность образцу, норме, то есть насколько точно и полно исполнен акт законодательства. И в этом смысле эффективный контроль - важное условие укрепления законности» [3, с.6].

Контрольные функции парламента осуществляются в ходе рассмотрения отчетов Правительства, Генерального прокурора, других государственных органов. Так, в апреле 2017 года Премьер-министром был представлен отчето деятельности Правительства за 2016 год следует, в котором указывалось, «что с января указанного года была реализована Программа Правительства «Стабильность, доверие и новые возможности» на 2016 год, утвержденная постановлением Жогорку Кенеша от 5 ноября 2015 года №°10^1. В целях реализации Программы Правительства в рамках Плана действий Правительства по реализации Программы Правительства на 2016 год, утвержденного постановлением Правительства от 29 января 2016 года №41, в целом из 395 мероприятий было предусмотрено 87 «Антикризисных мероприятий». Исполнение Программы Правительства по целям за указанный период составило 90,2%.

Постановлением Жогорку Кенеша от 13 апреля 2016 года №438-VI была

утверждена Программа Правительства «Доверие и единство» на 2016 год, в рамках которой Правительством был утвержден новый План действий Правительства на 2016 год. Новым Планом действий Правительства на 2016 год предусмотрено 269 мероприятий. Данные мероприятия в основном были направлены на обеспечение устойчивого развития экономики и социальной стабильности в периоды наиболее сильного влияния внешних и внутренних неблагоприятных факторов. По итогам 2016 года, из 269 мероприятий было выполнено 212 (79%), не выполнено - 18 мероприятий (7%), 39 мероприятий перенесены в План действий Правительства на 2017 год (14%). Исполнение Программы Правительства «Доверие и Единство» по целям составило 89,6%. Обобщенный показатель реализации общегосударственных программ за 2016 год составил 78,1%. Ключевой отличительной особенностью в представленном отчете Премьер-министра за 2016 год была оценка интегрального количественного показателя работы Правительства, который был рассмотрен комитетами Жогорку Кенеша по соответствующим блокам» [4]. При рассмотрении отчета Правительства Кыргызской Республики обязательно рассматривается деятельность Правительства в социальной сфере. Так, премьер-министр «С. Жээнбеков ответил на вопросы, касающиеся социально-экономического развития страны. В частности, рассказал о реализуемых инвестиционных проектах, развитии туристической отрасли, дорожно-транспортной инфраструктуры и результатах работы по борьбе с коррупцией» [5].

Контрольные функции парламента, реализуются также в процессе формирования правительства. Так, в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики Жогорку Кенеш утверждает состав, структуру и программу правительства Кыргызской Республики, тем самым дает старт проектам во всех сферах деятельности государства. «Заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобрение либо отклонение ее является одновременно средством контроля за исполнительной властью, а также оказания соответствующего влияния на определение вектора развития народного хозяйства, экономической системы» [3, с. 9].

К примеру, при рассмотрении проекта программы Правительства Кыргызской Республики «Жаны доорго - кырккадам», которая впоследствии была утверждена постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 25 августа 2017 года №1836-У1, на внеочередном заседании Жогорку Кенеша Кыргызской Республики парламентарии обращали внимание на актуальные вопросы в жизнедеятельности государства и общества и уточняли наличие мер по устранению или минимизации проблем в указанных сферах. «Представляя проект программы, претендент на должность главы Правительства С. Исаков отметил, что основной акцент в документе сделан на экономическое развитие страны, решение проблем в социальных сфере и обеспечение безопасности [6].

Вместе с тем, реализация контрольных функций парламента Кыргызстана не имеет системного и последовательного характера, хотя принят и действует Закон Кыргызской Республики «О порядке осуществления контрольных функций Жогорку Кенешем Кыргызской Республики» от 13 августа 2004 года №121. По нашему мнению, данный закон недостаточно полно отражает сущность контрольных функций парламента Кыргызстана. В законе в качестве контрольных функций рассматривается лишь «проведение в жизнь законов и решений, принятых Жогорку Кенешем Кыргызской Республики» [7], в то время как контроль законодательного органа государственной власти должен рассматриваться как разновидность государственного контроля, как одна из важных функций парламента, осуществляемая с целью обеспечения законности и эффективности деятельности органов государственной власти.

Контрольные функции парламента Кыргызской Республики должны быть направлены на: обеспечение соблюдения Конституции Кыргызской Республики,

исполнение национального законодательства; защиту закрепленных в Конституции и Кыргызской Республики прав и свобод человека и гражданина; обеспечение верховенства права; выявление ключевых проблем в деятельности органов государственной власти, повышение эффективности системы государственного управления, а также акцентирование внимания государственных органов и должностных лиц на недостатках, выявленных в процессе осуществления парламентского контроля, возможностях их устранения; противодействие коррупционным проявлениям, а также изучение практики реализации национального законодательства для дальнейшей выработки рекомендаций с целью совершенствования законодательства Кыргызстана и повышения эффективности его исполнения.

Контрольные функции Жогорку Кенеша-парламента Кыргызской Республики в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики могут реализовываться в следующих случаях:

1) при рассмотрении Жогорку Кенешем вопроса о доверии Правительству Кыргызской Республики;

2) при рассмотрении Жогорку Кенешем вопроса о недоверии Правительству Кыргызской Республики;

3) при утверждении состава, структуры и программы Правительства Кыргызской Республики,

4) при утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

5) при заслушивании Жогорку Кенешем ежегодных отчетов Правительства Кыргызской Республики об итогах его деятельности;

6) при рассмотрении Жогоку Кенешем годовых отчетов председателя Национального банка;

7) при направлении парламентских запросов;

8) при направлении депутатских запросов;

9) при заслушивании на заседаниях комитетов Жогорку Кенеша информации членов Правительства Кыргызской Республики, руководителей и должностных лиц органов исполнительной власти, иных государственных органов;

10) при рассмотрении вопроса о выполнении программ социально-экономического развития Кыргызской Республики;

11) при рассмотрении комитетами Жогорку Кенеша состояния исполнения законодательных актов, правоприменительной практики и осуществлении ими мониторинга за принятием подзаконных актов;

12) при проведении «правительственного часа»,

13) при заслушивании доклада Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызской Республики;

14) при назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты Кыргызской Республики, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты

15) при заслушивании Жогорку Кенешем ежегодных докладов Генерального прокурора Кыргызской Республики о состоянии законности и правопорядка в Кыргызской Республике и о проделанной работе по их укреплению;

16) при проведении парламентских слушаний;

17) при проведении парламентских расследований.

В настоящее же время в рамках конституционных полномочий парламентарии поднимают те или иные злободневные вопросы, что зачастую является реакцией на те или иные обращения избирателей. Целесообразно было бы проводить системный анализ ситуации в государстве и проводить последовательную оценку исполнения законов и иных актов органами государственной власти, и исполнительной власти прежде всего. Отчасти такую задачу решает рассматриваемый нами документ, принятый парламентом

на период до 2021 года. Однако в целях придания системного и последовательного характера реализации контрольных функций Жогорку Кенеша Кыргызской Республики целесообразно разработать и принять Закон Кыргызской Республики «О парламентском контроле», в котором детально будут регламентированы вопросы реализации контрольных функций парламента Кыргызстана, в том числе и в сфере социальной политики государства. Отметим, что подобные законы действуют в настоящее время в Российской Федерации, в Республике Узбекистан и др. странах.

Надо отметить, что Жогорку Кенеш презентует себя в качестве одного из важнейших субъектов социальной политики государства, поскольку в Стратегии развития Жогорку Кенеша до 2021 года отмечено особое место парламента в определении дальнейшего развития страны. Так, в качестве основной миссии парламента Кыргызской Республики VI созыва в данном документе обозначено «дальнейшее укрепление парламентской демократии и усиление роли Жогорку Кенеша в обеспечении благосостояния народа и развития Кыргызстана» [2]. В плане же мероприятий по реализации указанной Стратегии развития Жогорку Кенеша до 2021 года в рамках решения одной только задачи «создания правовых и институциональных механизмов межфракционного взаимодействия по выработке консолидированной позиции в вопросе стратегического видения развития страны» указаны мероприятия, в которых основным субъектом выступает как парламент, так и правительство страны: подготовка, утверждение и направление в Правительство согласованных предложений к программам социально-экономического развития страны / программам развития отраслей; рассмотрение и утверждение общегосударственных и отраслевых программ развития страны, разработанных Правительством КР; мониторинг принятых программ развития страны [2].

В данном аспекте нельзя не отметить тот факт, что в качестве одного из мероприятий в данном плане указано «Поручить Правительству КР на основе разработанной Концепции развития страны на долгосрочный период (до 2031 г.) разработать Стратегию развития КР до 2031 года» [2]. При этом указаны сроки: 2-3 квартал 2017 года. В то же время известно, что в апреле 2017 года экс-президентом Кыргызской Республики А. Атамбаевым подписано решение о подготовке долгосрочной стратегии развития страны на период до 2040 года [8]. Это свидетельствует о несогласованности и разобщенности действий двух высших органов государственной власти, что, безусловно, накладывает негативный отпечаток на функционировании государства в целом. На сегодняшний день имеют место быть два проекта Стратегии развития Кыргызской Республики: один на период до 2031 года и второй на период до 2040 года. При этом представлен на общественное обсуждение проект Стратегии развития Кыргызской Республики на период до 2040 года. По нашему мнению, вышеуказанный факт является следствием наличия пробела в Конституции Кыргызской Республики в части определения субъекта внутренней политики государства, вследствие чего два высших органа государственной власти, всенародно избранных народом, предполагают свое особое место в системе государственной власти и оба пытаются выступать как наиболее важный субъект в государственном управлении.

Как правильно отмечено в Стратегии развития Жогорку Кенеша до 2021 года «успешность страны зависит, прежде всего, от правильно выбранной, адекватной менталитету общества модели социального развития, а не от модели экономики, которая для обеспечения прорывного развития страны является вторичной», при этом немаловажным является определение на конституционном уровне модели государственного управления и, соответственно, субъекта внутренней политики, в том числе социальной политики государства. Ведь, несмотря на откровенные заявления о переходе к парламентской форме правления юридическая конституция Кыргызстана содержит ряд норм, свидетельствующих о президентско-парламентской

республиканской форме правления: всенародно избираемый президент, отсутствие института контрасигнатуры. В то же время наблюдается пробел в определении гаранта конституции, гаранта прав и свобод человека, в том числе и социальных прав и свобод, субъекта внутренней, а значит и социальной, политики государства. Указанные несовершенства отечественного конституционного законодательства должны быть рассмотрены и устранены законодательным органом, что будет способствовать упорядочению правового регулирования не только социальной сферы, но и всей системы государственного управления, что положительно скажется в динамике государственного развития.

Таким образом, подводя итоги проведенного исследования, можно резюмировать, что парламент как один из высших органов государственной власти играет важную роль в определении и реализации социальной политики государства, что проявляется в реализации законодательной деятельности и контрольных функций. В целях упорядочения законодательной деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики в социальной сфере целесообразно разработать и принять Закон Кыргызской Республики «Об основных принципах социального законодательства», что будет способствовать более системному и последовательному законодательствованию в анализируемой сфере.

Осуществляя контрольные функции, парламент также может оказывать существенное воздействие на формирование и реализацию социальной политики государства. В целях придания системного и последовательного характера реализации контрольных функций Жогорку Кенеша Кыргызской Республики целесообразно принятие Закона Кыргызской Республики «О парламентском контроле», в котором детально будут регламентированы вопросы реализации контрольных функций парламента Кыргызстана, в том числе и в сфере социальной политики государства.

Кроме того, реализация представительских и законодательных функций Жогорку Кенеша должна быть направлена на совершенствование норм Конституции, что будет способствовать упорядочению правового регулирования не только социальной сферы, но и всей системы государственного управления, что положительно скажется в динамике государственного развития, поскольку Конституция является основным политико-правовым документом, представляющим собой правовую основу всего законодательного массива страны и определяющим вектором государственно-правового развития.

Список литературы

1. Конституция Кыргызской Республики. Принята референдумом (всенародным голосованием) 27 июня 2010 года(В редакции Закона КР от 28 декабря 2016 года № 218)// Информационно-правовая система «Токтом».

2. Стратегия развития Жогорку Кенеша Кыргызской Республики до 2021 года: утверждена постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 6 октября 2016 года № 958-VI// Информационно-правовая система «Токтом».

3. Василевич Г.А. Контрольная функция Парламента и местных Советов депутатов Республики Беларусь. - Минск: Право и экономика, 2008. - 166 с.

4. Электронный ресурс: http://kenesh.kg/ru/committee/article/1/878/show/ reshenie-komiteta-po-konstitutsionnomu-zakonodatelystvu-gosudarstvennomu- ustroystvu-sudebno-pravovim -voprosam-i-reglamentu-zhogorku-kenesha- ot-25-aprelya-2017-goda-ob-otchete-premyer- ministra -kirgizskoy-respubliki-o-rabote-pravitelystva-kirgizskoy-respubliki-za-2016-god.

5. Электронный ресурс: https://ru.sputnik.kg/politics/20170427/1033116627/ zhogorku- kenesh-prinyal-otchet-premer-ministra.html.

6. Электронный ресурс: http://www.kenesh.kg/ru/news/show/3559/deputati-

rassmatrivayut-proekti-programmi-strukturi-i-sostava-pravitelystva-kr.

7. Закон Кыргызской Республики «О порядке осуществления контрольных функций Жогорку Кенешем Кыргызской Республики» от 13 августа 2004 года №121 (В редакции Законов КР от 31 июля 2007 года №122, 13 июля 2012 года №109)// Информационно-правовая система «Токтом».

8. Электронный ресурс: https://kyrtag.kg/society/prezident-podpisal-reshenie-o-podgotovke-dolgosrochnoy-strategii-razvitiya-kr-na-period-do-2040-goda. Дата доступа: 12.12.2017.

9. Антонов Е.П. Национальная интеллигенция: поиски путей развития края // Народ саха от века к веку: Очерки истории. Новосибирск, 2003. С. 182-206.

10. Арефьев П.В. Преодоление социальной дифференциации как фактор перехода к устойчивому экономическому развитию // Вестник Финансового университета. 2014. № 1 (89). С. 48-63.

11. Бакшеев А.И. К вопросу о теоретических основах советской государственности (исторический аспект)// Вестник Красноярского государственного университета. Гуманитарные науки. 2006. № 6. С. 68-73.

12. Баранов П.П., Жуков И.А., Захаренков В.В., Сальников В.П. Законность -гражданское общество - права и свободы граждан. - Ростов-на-Дону, 2005.

13. Булаков О.Н., Ерёменко Е.В. Парламентская деятельность (элементы мирового опыта и российской практики) // Пробелы в российском законодательстве. 2015. № 4. С. 11-15.

14. Иванихин А.А. Сущность и динамика социальных конфликтов // В книге: Научные труды Калужского государственного университета имени К.Э. Циолковского Сер. "Гуманитарные науки" Калужский государственный университет им. К.Э. Циолковского. 2015. С. 446-452.

15. Михалёв Ю.А. Роль интернета в политике государств современного мира // Вестник Московского государственного лингвистического университета. Серия: Общественные науки. 2015. № 26 (737). С. 147-154.

16. Прасолов В.И. Роль свободных профсоюзов в политической системе современной России: автореф. дисс. ... канд. полит. наук. - Москва, 2011. - 22 с.

17. Смашникова Т.Б. Особенности трудовой миграции в союзном государстве беларуси и России // В сборнике: Современная юриспруденция: проблемы и решения материалы международной заочной научно-практической конференции. 2013. С. 7-12.

18. Седова Н.В. К вопросу о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации // Качество. Инновации. Образование. 2014. № 3. С. 70-73.

19. Baranov P.P., Ovchinnikov A.I., Mamychev A.Y. The state authority constitutional legitimacy in modern Russia // Mediterranean Journal of Social Sciences. 2015. Т. 6. № 5 S3. С. 201-208.

20. Kirillova E.A., Suslikov V.N., Tsokur E.F., Zenin S.S., Zul'fugarzade TED. The legal problems of forced migration: a comparative and legal analysis illustrated by the european union countries and Russia // Man in India. 2016. Т. 96. № 10. С. 3561-3571.

Информация об авторе: Information about author:

Атабекова Нургуль Каримовна, Atabekova Nurgul Karimovna,

Кандидат юридических наук, доцент, Кыргызская Candidate of Law, Associate Professor, Kyrgyz

государственная юридическая академия при State Academy of Law under the Government of

Правительстве Кыргызской Республики, г.Бишкек, the Kyrgyz Republic, Bishkek, Kyrgyz Republic Кыргызская Республика