Конвергенция и новые возможности институтов функционального представительства в стратегическом управлении социально- экономическими процессами

Целютина Т.В?

КОНВЕРГЕНЦИЯ И НОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ИНСТИТУТОВ ФУНКЦИОНАЛЬНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В СТРАТЕГИЧЕСКОМ УПРАВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНО-

ЭКОНОМИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ

Ключевые слова: функциональное представительство, группы интересов, лоббизм, консультационно-экспертные институты, управление, власть, конвергенция.

Keywords: functional representation, interest groups, lobbying, consulting and expert institutions, governance, power, convergence.

Для современной России с ее социальными, политическими, экономическими, национальными и другими особенностями задача консолидации общества на консенсусной основе является жизненной необходимостью. В настоящее время отношение науки к формированию и развитию институтов представительства групповых интересов в российском обществе неоднозначно, что связано отчасти с разнообразием мировой практики использования представительства групповых интересов, особенно такой его институциональной формы, как лоббизм. Но в любой общественной деятельности есть и положительные, и негативные проявления. Целостное отношение к ней должно определяться ответом на вопрос, чего в этой деятельности больше - позитивного или негативного - с точки зрения системных интересов региона.

Критический анализ, прежде всего, положений теории групп интересов А. Бентли, Д. Трумена, М. Олсона о совокупности действий групп интересов как регуляторе жизни государства и общества, об импульсах рационального поведения и возникновения интереса и его агрегации и артикуляции в системе распределения благ между общественными группами и внутри них, и, концепции В. Ойкена о формировании нового экономического механизма в переходный период посредством специальной целенаправленной политики с целью обеспечения бесконфликтного саморегулирующегося хозяйственного процесса, позволил автору статьи дать развернутую характеристику категориям «функциональное представительство групповых интересов» и «группы интересов»2.

Функциональное представительство групповых интересов - это совокупность форм, методов, механизмов взаимоотношений групп интересов и властных структур, один из основных каналов взаимодействия общества и государства, который включает лоббизм во всех его видах и проявлениях, корпоративизм, систему консультаций и экспертизы, механизмы социального партнерства, службы связей с общественностью («паблик рилейшнз») и другие представительские институты групп интересов, характеризующиеся статусно-функциональной спецификой во взаимоотношениях со структурами власти, характером прямых и обратных связей.

Базовую основу функционального представительства составляют группы интересов. Наиболее приемлемым для определения группы интересов является широкий функциональный подход: если та или иная совокупность населения включена в политические и социально-экономические процессы через артикуляцию своих интересов и имеет формальную структуру, то ее можно считать группой интересов. Каждая группа интересов, независимо от степени организационной структуры, имеет свое социальное и политическое измерение. Если люди не находят институциональных возможностей для артикуляции интересов, то они создают группы. Так возникает основная движущая сила для функционального представительства. Другая, встречная движущая сила возникает в результате стремления структур общественного управления, прежде всего государственного, найти ответы для решения тех или иных проблем, прежде всего, экономического характера.

В качестве групп интересов в современной России В. Лепехин выделяет, наряду с новыми (общественные объединения, политические партии и движения, средства массовой информации, лоббистские фирмы, консалтинговые агентства, аналитические центры и другие), традиционные и самые мощные - региональные и отраслевые3.

Региональные группы интересов - явление довольно сложное. О том, какую социальную группу следует считать региональной группой интересов, можно судить, разобравшись в структуре властных отношений в регионах. В.

1 Целютина Татьяна Владимировна - к.соц.н., доцент Института управления (кафедра управления персоналом) Белгородского государственного национального исследовательского университета. Сфера научных интересов: социология управления, эмпирические социологические исследования, теория управления, управление качеством жизни, кадровый консалтинг, управленческое консультирование, коучинг-консультирование, принятие управленческих решений. E-mail: tselyutina@bsu.edu.ru

2 См.: Bently A. The Process of Government. - Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1967; Olson M. The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups. - Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1965; Truman D. The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion. - N.Y.: Knopf, 1971.

3 См.: Лепехин В.А. Лоббизм. - М.: Фонд «IQ», 1995. - С. 20 - 28.

Лепехин предлагает рассматривать региональные группы интересов как конгломераты экономических, финансовых и административно-политических структур большинства субъектов РФ. По сути дела, смысловое значение данной формулировки практически равнозначно определению политико-финансовой группировки. При этом стоит отметить, что понятие «правящая» является во многом условным. Правящая политико-финансовая группировка выступает как единое целое лишь по отношению к «внешнему миру», в действительности же данная группировка состоит из множества подгрупп, которые представляют собой самостоятельные группы интересов, ведущие борьбу за влияние на лидера региона, а также перераспределение власти и ресурсов на внутрирегиональном уровне. Поэтому такие группировки могут рассматриваться в основном как обычные экономические или политические группы давления «местного значения», представляющие интересы определенной группы лиц в сфере ее деятельности. Не исключено, что такие группы интересов могут выходить c различными инициативами на федеральный уровень, хотя в данном случае они представляют свою организацию, а не регион. Они также могут выступать как представители региона, если власть им передает определенную долю полномочий в отстаивании некоторой части интересов региона. Руководство подобных образований, как правило, входит в «клиентелу» регионального лидера. Примером такой корпоративистской модели представления интересов, основанной на соглашении между государственными органами власти и общественными структурами, когда последним предоставляются особые права на отстаивание своих интересов под контролем власти, является взаимодействие органов власти Белгородской области с Белгородской Торгово-промышленной палатой.

Таким образом, принимая во внимание приведенные выше аргументы, региональной группой интересов будем считать правящую политико-финансовую группировку определенного субъекта Российской Федерации, формирующуюся вокруг его политического лидера, которая не только институционализирует интересы региона, как целого, но и несет всю полноту ответственности за социальную и экономическую стабильность на данной территории. Роль региональных групп интересов в жизни общества рельефно проявляется в их многообразных функциях, действие которых положительно лишь в том случае, когда в структуре интересов региональных группировок главенствующее место занимают интересы субъекта Федерации как обобщенного выражения интересов его жителей, а не узкокорпоративные интересы руководящей группы.

Представление основных причин возникновения этих групп см. на рис. 1.

Результат социального взаимодействия

Внутренние и внешние конфликты

Обеспечение необходимого для демократического правления плюрализма интересов

Достижение социальной выгоды

Общий интерес

Национально-государственный интерес

ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ

Реализация материальных интересов и повышение благосостояния

Достижение политических целей

Достижение транспарентных взаимоотношений между

Реакция на внешнюю угрозу

Реакция на Реакция на

внутренние коррупцию

Польза общения, солидарность

Рисунок 1.

Причины возникновения групповых интересов

На наш взгляд, наибольший интерес представляет теория социального порядка и конфликта Д. Трумена, изложенная в книге "Управленческий процесс". Данная теория утверждает, что человек по своей социальной роли является в обязательном порядке членом какой-либо группы. Если группа лиц с совпадающими взглядами достигает определённой численности, возникает потребность в процедурах, регулирующих её активность, внутренние и внешние конфликты. При организации групп люди руководствуются принципом солидарности и взаимопомощи. Группы со своей стороны вынуждены обращаться в определённые моменты к властям в связи с возникающими конфликтами и другими проблемами. Таким образом, возникновение групп интересов - это естественный результат социального взаимодействия. В то же время любая группа не застрахована от внутренних конфликтов, так как полного совпадения интересов быть не может. Чем больше численность группы интересов, тем меньше вероятность совпадения позиций её членов. Чем более формализованы отношения в группе, тем выше вероятность конфликта между руководителями и рядовыми членами группы1.

Не менее актуален и вопрос о механизме и стадиях (фазах, этапах) формирования групп интересов. Выделим наиболее действенные, по нашему мнению, этапы становления и развития групп интересов (рис. 2).

Отметим, что наиболее сложный этап в деятельности группы - этап артикуляции интересов, то есть представительства их через один из элементов (составных частей) системы функционального представительства. Группы интересов позволяют гражданам объединить свои ресурсы для общей цели, борьба за достижение которой оправдывает затраты энергии и средств. Вывод: при прочих равных условиях интересы, поддерживаемые организациями, имеют больше шансов на успех, чем без такой поддержки. Этот успех в значительной степени зависит от эффективности дея-

1 Truman D. The Governmental Process // Political Interests and Public Opinion. - 2 ed. - N.Y., 1971. - P. 14-43.

436

тельности соответствующей организации, имеющихся у неё ресурсов и их результативного использования в нужном месте и в нужное время.

Рисунок 2.

Основные этапы развития групп интересов.

Институты общественного представительства выполняют ряд важных функций в социально-экономической системе (рис. 3).

Рисунок 3. Функции групп интересов.

Таким образом, можно определить функции групп по артикуляции интересов, их объединению, селекции в политической интеграции общества, в коммуникации граждан и властных структур, бизнеса, в участии граждан в конкретных политических, экономических мероприятиях, в укреплении общественного порядка, в придании легитимности деятельности структур власти.

Типология групп интересов - один из самых трудных методологических вопросов теории групп. Выделяется более 20 возможных критериев типологии. Чаще всего группы интересов классифицируются по трём возможным подходам: 1) по виду (роду) интересов; 2) по степени организованности группы; 3) по сфере (полю) деятельности. Важно, что большинство групп интересов принадлежит к экономической сфере (предпринимательские объединения и объединения самостоятельных категорий работников; профсоюзы, потребительские союзы и мн. др.), и им, как правило, власти уделяют первостепенное внимание. С нашей точки зрения, более пристального внимания заслуживают группы интересов в административно-управленческих структурах, прежде всего потому, что они являются основными адресатами импульсов всех других групп интересов в обществе, составляют регулирующую основу функционального представительства.

Представительство групповых интересов превращается в настоящее время в определенную систему со множеством элементов, многие из которых имеют институционализированный характер (рис. 4). Центральным элементом в этой системе, на наш взгляд, является институт лоббирования и консультационные институты.

В отношении трансформации функционального представительства групп интересов в управлении социально-экономическими процессами необходимо отметить следующее. Во-первых, в трансформирующейся, оптимальной модели представительства групповых интересов заложены особенности экономического, технического, культурно-исторического, и, конечно, социально-правового развития общества; во-вторых, система современного представительства групповых интересов изменяется не только под воздействием внутренних факторов, но и под воздействием глобализации общественных процессов; в-третьих, институты функционального представительства в различных регионах, находятся на стадии формирования или первых, рисковых, этапах развития, а важнейшие из них - институт лоб-

бирования групповых интересов и консультационно-экспертные - остаются вне сфер системного и результативного нормативно-правового регулирования.

процесс сближения, интеграции институтов представительства групповых интересов, их институциональных механизмов на основе взаимопомощи, социального партнёрства, ответственности, с целью обеспечения взаимовыгодных взаимоотношений с

органами власти, бизнесом...

Конвергенция институтов функционального представительства

Рисунок 4.

Институты функционального представительства групп интересов

Анализ концепций и моделей лоббизма позволил автору статьи сделать следующие выводы:

- лоббизм - это социально-политический институт, действующий по преимуществу в законодательных и исполнительных структурах государственной власти. Он в значительной степени способствует созданию определенного «баланса сил» в обществе, который создают группы интересов, отражающие в свою очередь мнение широких слоев общества с самых различных точек зрения. Таким образом, он действительно начинает содействовать достижению политического консенсуса в обществе, в частности тем, что создает условия для того, чтобы политики и работники органов государственной власти и управления имели представление о позициях различных промышленных лобби, многочисленных союзов, ассоциаций и других добровольно сформировавшихся групп, то есть значительной части гражданского общества, еще до принятия законов и правительственных решений, которые касаются непосредственных интересов этих групп.

- Лоббизм предоставляет возможность власти оценивать вероятные экономические и социальные последствия предлагаемых решений до их окончательного утверждения и вступления в силу. Тем самым он позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений, избежать опрометчивых и непопулярных решений и в то же время заостряет внимание на определенных, требующих безотлагательного решения проблемах.

- Современный лоббизм способствует формированию механизма, с помощью которого законодательная и исполнительная власть получает возможность ознакомиться с мнением широкого круга экспертов, что содействует расширению информационной и организационной базы решений. Оказывая влияние на управленческие структуры, лоббизм (в силу своего наличия) принуждает их «держаться в форме». Между лоббистскими и управленческими структурами возникает своеобразное соревнование, способствующее, как правило, улучшению работы обеих структур и совершенствованию их организации.

Второй по значению после лоббизма моделью представительства интересов является корпоратистская и не-окорпоратистская модели. Отличие неокорпоративизма («либерального») от старого корпоративизма состоит в том, что взаимодействие корпоративных ассоциаций как разновидности групп интересов с государством является добровольным, хотя они и «встроены» в государственные структуры.

Российские учёные подключились к разработке концепции неокорпоративизма только в 90-е годы XX в.1 Обобщая опыт западных коллег, С. Перегудов подчеркивает, что при всех порой существенных различиях мнений среди ученых, изучающих феномен корпоративизма, все они едины в том, что «корпоративизм - это особый вид взаимодействия между группами интересов (главными из них являются организации, представляющие бизнес и профсоюзы) и государством, при котором его участники вырабатывают согласованные рекомендации и решения и участ-2

вуют в их реализации» .

Трансформация социального партнёрства многогранна. Рассматривая динамику «неоконсервативной волны», можно прийти к заключению, что суть «нового консенсуса» в сфере трудовых отношений заключается уже не в поиске форм примирения противоположных интересов работников и работодателей, а в выработке единой открытой системы интересов для поддержания социального консенсуса в обществе в целях достижения лучших экономических результатов. При этом государство через национальное трудовое законодательство оставляет за собой право задавать общие параметры развития рынка труда и тем самым влиять и на общественно-социальную стабильность. В настоящее время значительно больший интерес у специалистов вызывает проблема неокорпоративизма как политического института, чем вопрос о нем как о виде представительства интересов.

Усиление корпоративизма объясняется обострением конкурентной борьбы и ростом социальной напряжённости в результате процесса глобализации, в частности интеграции в европейском регионе. На уровне государств усиливается стремление смягчить негативные эффекты от этих факторов с помощью более интенсивного использования механизмов согласования интересов.

Одним из растущих и перспективных видов функционального представительства интересов является консультационная система. Выявляется закономерность: чем больше усложняются общество и сферы его функционирования, тем необходимее становятся консультационная служба. Огромное разнообразие потребностей общества в обновлении производства, товаров, в услугах, информации, постоянно существующая проблема выбора оптимального решения, надёжного делового партнёра, необходимость в квалифицированных прогнозах - вот те основные причины, которые обусловили развитие этого элемента функционального представительства3.

Наряду с институционально формализованными государством органами совещательной системы, в развитых регионах существует широкая сеть частных консультационных и экспертных фирм. Одним из сложнейших видов консультационного бизнеса является консультирование по вопросам управления (или управленческое консультирование). В широко известной книге «Управленческое консультирование» под редакцией М. Кубра управленческое консультирование определяется как «консультативная служба, работающая по контракту и оказывающая услуги организациям с помощью специально обученных и квалифицированных лиц, которые помогают организации-заказчику выявить управленческие проблемы, проанализировать их, дают рекомендации по решению этих проблем и содействуют, при необходимости, выполнению решений 4.

Консультативная служба - это прежде всего совещательная служба, и только в этом плане она может осуществлять представительство интересов. Чаще всего это становится возможным, когда консультантов по управлению привлекают к работе государственные структуры. Это довольно часто определяется желанием правительства использовать опыт управления частными фирмами для повышения эффективности работы государственного аппарата.

В настоящее время роль управленческого консультирования растёт, так как властные структуры находятся под растущим экономическим и социальным давлением, вынуждающим искать пути повышения эффективности управления.

Важнейшей составной частью консультационной системы является - экспертная. Под экспертизой (в узком смысле) понимается оценочная, аналитическая, исследовательская деятельность, выполняемая с привлечением специалиста (специализированного учреждения) для оценки объектов экспертизы, завершающаяся оформлением заключения, содержащего результаты конкретного исследования и ответы на поставленные вопросы. Среди объектов экспертизы, прежде всего, актуальны социальные и экономические ситуации, программы, проекты, ход и результат деятельности людей, организаций, органов власти и управления с целью подготовки исходных материалов для обоснования принимаемых решений в условиях частичной неопределенности. При рассмотрении методов экспертизы бросается в глаза их совпадение с методами консультационной службы.

Включенность институциональных консультационных и экспертных структур в систему сотрудничества «групповые интересы - общество - государственная власть» строится на принципах солидарности, открытости, независимости, ответственности (рис. 5).

1 См.: Перегудов С. Корпоративизм и неокорпоративизм // Бизнес и политика. 1995. - № 8. - С. 34-35; Стрелец И. Корпоративизм и его влияние на развитие современного общества // Бизнес и политика. 1996. - № 1. - С. 48-52; Современный корпоративизм: экономический аспект // Бизнес и политика. 1996. - № 2. - С. 49-53.

2 Перегудов С. Новый российский корпоративизм: олигархический или демократический? // Полития. 1998. - № 2. - С. 102.

3 См.: Целютина Т.В. Консультационно-экспертные институты в управлении общественными процессами: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук / Белгородский государственный университет. - Белгород, 2007.

4 См.: Управленческое консультирование: пер. с англ. / Под ред. М.Кубра. - М., 2004. - С. 16-17.

ОБЪЕКТЫ ФОРМАЛИЗОВАННОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ КЭИ В РОССИИ

СУБЪЕКТЫ КОНСУЛЬТАЦИОННО-ЭКСПЕРТНЫХ ИНСТИТУТОВ

- Консультационные органы при Президенте - К-Э советы, комитеты, рабочие группы при РФ, в которых он председательствует. Правительстве РФ, министерствах и ведомствах.

- К-Э органы при Администрации Президента - К-Э учреждения при законодательных органах РФ. власти на всех уровнях управления.

Законодательная власть

ФУНКЦИИ ЭКСПЕРТИЗЫ

Исполнительная власть

- Эксперты выполняют роль источника необходимой информации в процессе формирования решения, выяснения характера взаимодействия социального объекта и субъекта управления

- Эксперты осуществляют оценку характеристик соц.-экон. объектов, протекающих событий, принимаемых решений. Анализ и диагностика состояния конкретного объекта в момент исследования.

- Эксперты генерируют и выдвигают новые идеи, рекомендации, прогнозы, варианты решений

_

'Независимые эксперты и консультанты '

- Инфраструктурные элементы (общественные организации, консультанты и эксперты внешних специализированных учреждений и

предприятий)

- Объединения групп интересов (союзы экспертов, консультационные сообщества),

созданные и действующие под патронажем гос. учреждений

- Разовые консультационные и экспертные рганизации, действующие при органах власти

ФУНКЦИИ КОНСАЛТИНГА

- Консультационно-информационная

- Исследовательская

- Научная

- Стратегическая

- Посредническая

- Интеграционная

- Обучающая

- Реализация представительства интересов

- Аналитическая

- Морально-этическая

СУЩНОСТЬ ПРОФЕССИОНАЛИЗАЦИИ ЧЕЛОВЕКА В К-Э ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

«...усвоение специфики профессиональной к-э деятельности; овладение необходимыми знаниями и практическими навыками, их пополнение, обновление, развитие и применение в практической деятельности; превращение к-э деятельности в основной источник средств к существованию; теоретическая и практическая специализация; осознание, принятие, выполнение своей социальной роли в жизнедеятельности и развитии общества.»

Рисунок 5.

Включенность КЭИ в систему «групповые интересы - общество

государственная власть

Представительство групповых интересов может осуществляться и через другие учреждения и организации, которые относятся или к сфере услуг, как «пабликрилейшнз», или к социологическим службам, как «центры опроса общественного мнения».

«Паблик рилейшнз» - служба связи с общественностью - ещё не нашла своего общеприемлемого определения. Таких служб в настоящее время насчитывается более 500, что неудивительно для быстро распространяющегося и усложняющегося элемента функционального представительства. По определению энциклопедического словаря, это "специализированная деятельность государственных и иных организаций, обеспечивающих установление взаимопонимания и доброжелательности между организациями, осуществляющими «паблик рилейшнз», в том числе правительственными, и людьми, социальными группами - организациями, на которых обращена эта деятельность. «Паблик рилейшнз» реализуются распространением разъяснительного материала, предоставлением информации, контактами, имитирующими доверительный характер отношений1.

Кроме рассмотренных основных видов функционального представительства группы интересов используют и другие, самые различные общественные и государственные институты. Чем масштабнее такое использование и чем разнообразнее взаимодействие групп интересов с государством, тем меньше у мощных экономических структур возможностей воздействия на него через свои лоббистские структуры2.

Анализ институтов системы функционального представительства групповых интересов и их трансформации, места и роли в системе управления социально-экономическими процессами приводит к следующим выводам.

1 Политология. Энциклопедический словарь / Под. общ. ред. Ю.И. Аверьянова - М., 1993. - С. 236.

2

Целютина Т.В., Подвигайло А.А. Функциональное представительство общественной экспертизы в мультивекторных процессах преодоления коррупции и сотрудничества власти и общества // Современные проблемы науки и образования. 2015. - № 1-1. -С. 1514.

1. Группы интересов, испытывающие на себе воздействие таких явлений, как глобализация, коммерциализация и информационная революция, составляют базовую основу функционального представительства. Они ищут и находят наиболее эффективные формы, методы и каналы представительства своих интересов.

2. Наиболее эффективной, развитой и прямой формой представительства интересов является плюралистическая модель лоббизма, основывающаяся на свободной правовой конкуренции групп интересов в артикуляции и реализации ими своих интересов и целей при заинтересованной арбитражной роли государства и положительном отношении общества к этим явлениям. Лоббизм и практика его осуществления - лоббирование - это основная составная часть функционального представительства, которое имеет свои особенности в каждом регионе в зависимости от конкретных социально-экономических условий.

3. Лоббизм в современных условиях приобретает особую значимость, способствует реализации гражданских прав членов общества, что создаёт условия для того, чтобы политики и сотрудники государственной службы имели представление о позициях многочисленных союзов, ассоциаций, объединяющих группы интересов, - то есть значительной части гражданского общества ещё до принятия законов, нормативных актов и административных решений. В то же время лоббизм во всех его проявлениях даёт возможность законодательной и исполнительной власти заранее оценивать экономические и социальные последствия предлагаемых решений, тем самым позволяет расширять информационную и организационную основы принимаемых решений, что в принципе рационализирует управленческий процесс. Это действенный шаг к «экономике для народа».

Оказывая влияние на управленческие структуры, лоббизм принуждает их в силу своего наличия «держаться в форме», ждать постоянной ответной реакции. Между лоббистскими и управленческими структурами возникает своеобразное соревнование, способствующее, как правило, совершенствованию организационных форм обеих структур, что непосредственно проявилось в ходе реформ государственной службы во многих странах. Лоббизм является одним из средств борьбы с бюрократизмом и коррупцией во властно-управленческих структурах.

4. Непосредственное влияние на государственное управление оказывают такие составные части представительства групповых интересов, как неокорпоративизм, консультационно-экспертная система и служба связей с общественностью. Они не только оказывают влияние на органы государственной власти, но и соучаствуют в управленческом процессе.

5. Современный управленческий процесс в принципе невозможен без успешной конвергенции институтов представительства групповых интересов, информационно-аналитические действия которых направлены на создание успешной внутренней и внешней среды осуществления любого проекта.

«Главное - дать гражданам возможность раскрыть себя. Свобода для развития в экономике, социальной сфере, в гражданских инициативах - это лучший ответ как на внешние ограничения, так и на наши внутренние проблемы. И чем активнее граждане участвуют в обустройстве своей жизни, чем более они самостоятельны как экономически, так и политически, тем выше потенциал России...» - емкая цитата Президента России В. Путина из Послания Федеральному Собранию в 2014 году1.

1 Путин В.В. Послание Президента Федеральному собранию // Вестник Российской нации. - М., 2015. - Т. 1, № 1-1 (39).

С. 13.