Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления

Махач ШАМХАЛОВ

ВЗАИМОСВЯЗЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья посвящена анализу характера, основных принципов, сфер и направлений взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления. Будучи важнейшим институтом политической демократии, органы местного самоуправления призваны создать условия для участия местного населения в решении жизненно важных для него проблем. Такое понимание данного института предполагает децентрализацию системы государственного управления и передачу ему как можно большего объёма полномочий.

The article is devoted to the analysis of the character, main principles, spheres and directions of mutual relations of the central government and local government institutions. Being the major institute of political democracy, local self-government urged to create conditions for participation of local population in the decision of the vital problems for it. Such understanding of this institute assumes decentralization of the system of government and transfers to it much more powers.

Ключевые слова:

местное самоуправление, государственная власть, разделение властных полномочий, демократия, легитимность власти, гражданское общество, централизация, децентрализация; local self-government, state power, division of powers, democracy, legitimacy of power, civil society, centralization, decentralization.

ШАМХАЛОВ Махач Абдулафисович — к.ю.н., преподаватель юридического факультета Дагестанского государственного университета

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов демократической формы государственного устройства, одну из форм народовластия, дающую возможность местным сообществам самостоятельно и под свою ответственность решать определённый круг вопросов, выражающих общие интересы членов данного сообщества в пределах и в порядке, установленных действующими законами. Весь мировой опыт ХХ в. показывает, что чрезмерная централизация государственной власти, не учитывающая местных условий, не обладая гибкостью, динамичностью и, соответственно, способностью оперативно реагировать на проблемы, возникающие на местах, не всегда способна в должной мере учитывать многообразие природно-географических, социально-экономических, этнонациональных, конфессиональных и иных факторов.

Оптимальный путь разрешения данной проблемы состоит в децентрализации государственной власти, предоставлении местным органам самоуправления максимально возможных властных полномочий, при этом за федеральным центром остаются те полномочия и прерогативы, которые необходимы для решения проблем общефедерального, а за субъектами — регионального масштаба и значения. Такое вертикальное разделение властных полномочий, характерное для федеративного устройства государства, выступает как территориальное выражение внутреннего кредо политической демократии. В этом плане можно сказать, что федерализм, авто-номизация и политическая децентрализация обусловливают и дополняют друг друга и, взятые вместе, обеспечивают расширение и углубление демократии, способствуют укреплению её легитимности.

Хорошо знакомые с положением дел в соответствующих территориальных единицах органы местного самоуправления зачастую способны более эффективно, чем центральные властные структуры, решать те или иные локальные проблемы, оперативно реагировать на непредвиденные ситуации. Обладая относительной самостоятельностью, местные власти зачастую имеют больше воз-

можностей для экспериментов и нововведений. Как справедливо указывали отечественные авторы, «само появление местного самоуправления в структуре государственной власти связано с необходимостью реализации фундаментального принципа эффективности управления — сокращения административной дистанции между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения. Такое сокращение обеспечивает более точную фокусировку решения, оптимизацию расходов на его исполнение и реальное достижение стратегически планируемых ре-зультатов»1.

Можно сказать, что к настоящему времени в Российской Федерации сформирована нормативно-правовая база органов местного самоуправления. Речь идёт, прежде всего, о Конституции РФ, соответствующих федеральных законах, уставах и законодательных актах субъектов Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции, определение общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Немаловажное значение имеют правовые акты, принимаемые представительными органами самих муниципальных образований. Органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», обладают правом законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации2. Принят также целый ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы местного самоуправления.

Все эти документы в совокупности определяют организационные формы, структуру, полномочия, функции местного самоуправления и его отношения с федеральным центром и властями субъектов федерации. Эти документы обеспечивают нормативно-правовую базу и институциональную инфраструктуру местного самоуправления в России. В соответствии с ними система законодательного регули-

1 О.Б. Алексеев, О.И. Генисаретский, П.Г. Ще-дровицкий. Муниципальная повестка дня: местное самоуправление в структуре государственной власти // Полития, зима 1998-1999, стр. 12.

2 В.И. Васильев. Местное самоуправление. — М.,

1999, стр. 146.

рования местного самоуправления в Российской Федерации носит трёхуровневый характер. Важно учесть и то, что система местного самоуправления приведена в соответствие с принципами Европейской хартии местного самоуправления (принята 15 октября 1985 г.), принципы и установки которой обязательны для всех без исключения государств — членов Совета Европы, в том числе и для России. Она закрепляет важнейшие конституционные, правовые основы и принципы местного самоуправления. В ней, в частности, определены «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения»3.

При всём сказанном для России сложность и трудность адекватной оценки и изучения этой проблемы состоит в том, что всё ещё нет ясного понимания того, является ли местное самоуправление самостоятельным, независимым от государства институтом гражданского общества, или же составляет органическую часть государственной власти, занимающую её низшую ступень. Нет единства мнений по вопросу о том, чем органы местного самоуправления отличаются от органов государственной власти, ведающих вопросами местного управления, где именно проходит линия разграничения между ними. Этим во многом объясняется тот факт, что остается неясным вопрос о характере соотношения трёх уровней политического и социального управления — федерального, регионального и местного, о характере их взаимоотношений, разграничении между ними полномочий и функций и т.д.

В странах с развитой политической демократией и рыночной экономикой органы местного самоуправления рассматриваются в качестве самостоятельной, во многом независимой от государственной власти структуры политического и социального управления, призванной решать множество вопросов, имеющих жизненно важное значение для общества на местном уровне. Этот принцип также зафиксирован в Конституции РФ, в которой органы

3 Европейская хартия местного самоуправления // Реформы местного управления в странах Западной Европы. — М., 1993, ст. 3.1.

местного самоуправления выведены за скобки системы государственной власти. Так, в ст. 12 Конституции декларируется: «В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Позже такая формулировка была подтверждена в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.

Согласно п. 1 ст. 130 Конституции, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Следовательно, местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение самим населением большинства, если не всех, вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В круг предметов его ведения входят: принятие правовых норм — уставов, постановлений, касающихся местных вопросов; управление местными делами, принятие по ним решений и их реализация; введение и взимание местных налогов и сборов; планирование, составление перспективных планов застройки и проведение подготовительных работ для строительства хозяйственных и иных сооружений; решение кадровых вопросов и др. Население муниципалитетов вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству, путём проведения местных референдумов и составления петиций, создания разного рода комитетов или комиссий и т.д. Не допускается вмешательство государственных властей, как федерального так и регионального уровней, в предметы ведения, входящие в компетенцию органов местного самоуправления. В то же время эти последние не вправе вторгаться в сферу полномочий государственных органов. С этой точки зрения местное самоуправление имеет признаки института гражданского общества.

Однако фактом остается то, что хотя органы местного самоуправления фор-

мально и не входят в структуру властной вертикали государства, но, тем не менее, составляют органическую часть системы политического и социального управления важнейшими сферами общественной жизни. Для правильного понимания этой проблемы необходимо выяснить, что именно имеется в виду, когда говорят о вопросах местного значения, и как разграничить их с делами общегосударственными? Ведь местное значение может иметь множество тех вопросов, которые в равной мере значимы для государства в целом и разрешаются на общегосударственном уровне, и наоборот, вопросы общегосударственного характера оказывают самое непосредственное влияние на множество проблем на местах. Речь идёт, например, о вопросах социальной защиты, экологии, народного образования, здравоохранения и др.

Поскольку местные проблемы не могут существовать изолированно от общегосударственных проблем, органы обоих уровней выполняют двуединую задачу — с одной стороны, разрабатывают и решают проблемы, имеющие жизненно важное значение для населения данной местности, с другой стороны, решают проблемы общегосударственного плана, возникающие на местном уровне. В этом отношении органы местного самоуправления обладают признаками института государственной власти. Можно утверждать, что они являются частью единой государственно-политической системы и одновременно важнейшим институтом гражданского общества, связывающим его со структурами государственной власти.

Обоснованность этого тезиса подтверждается рядом статей Конституции РФ. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 132 «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств». В конституциях отдельных субъектов Федерации — например, Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан, Республики Коми — местные органы самоуправления обозначены одновременно и как органы государственной власти, и как органы местного самоуправления. Нельзя забывать также тот факт, что они функционируют под контролем федерального центра и субъектов федерации, будь то законо-

дательные, исполнительные или судебные органы власти.

Это вполне естественно, если учесть, что одной из центральных задач органов местного самоуправления является участие в реализации государственной политики на местах. В этом плане интерес представляет тот факт, что наряду с органами местного самоуправления действует система местного управления, являющаяся самым нижним звеном государственной власти. Как отмечал А.И. Черкасов, местное управление «может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы, что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственни-ческих начал. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами».

Если органы местного самоуправления избираются непосредственно гражданами соответствующего муниципалитета, то органы местного управления назначаются центральной властью и представляют государственную администрацию на местах, зависят от центральных властей и являются своеобразным продолжением государственной административной машины. Деятельность служб центральных министерств на местах имеет одноцелевую направленность. Выполняя задачи, поставленные своим министерством, они обеспечивают вертикальную интеграцию в рамках отдельных отраслей. Что касается органов местного самоуправления, то, выполняя многоцелевые функции, они обеспечивают горизонтальную интеграцию и координацию различных служб, функционирующих на низовом уровне, трансформируя их деятельность в единый курс и обеспечивая тем самым комплексный подход к решению стоящих перед муниципалитетом проблем.

При этом проблема состоит в том, что отдельным властным структурам как федерального, так и регионального уровней не чужды попытки низвести местные органы самоуправления до статуса неотъемлемой составляющей государственной власти. Такая позиция вполне объяснима, если учесть, что имеет место взаимная зависимость трёх уровней системы управления. Органы местного самоуправления

обладают собственной политической легитимностью и рычагами влияния на власти федерального и регионального уровня. Так, они играют важную роль в реализации на местах политики как федерального правительства, так и правительств соответствующих субъектов федерации. Именно от местных властей в значительной степени зависят успехи или неудачи политических партий в соответствующих избирательных округах на выборах всех уровней. Что не менее важно, органы местного самоуправления могут сыграть немаловажную роль в нейтрализации центробежных тенденций в государстве, носителем которых может выступать определённая часть элиты тех или иных субъектов федерации.

Впрочем, попытки отдельных властных структур федерального и регионального уровня подмять под себя органы местного самоуправления противоречат ст. 12 Конституции, выводящей их за скобки системы государственной власти. К тому же постановлением Конституционного суда от 24 января 1997 г. по делу о проверке Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» положения гл. IV этого Закона были признаны неконституционными. Суть вопроса состояла в том, что вопреки ст. 12 Конституции Российской Федерации Государственный Совет Удмуртии принял решение о преобразовании органов местного самоуправления в местные органы государственной власти республики. Названные положения были признаны «не соответствующими Конституции Российской Федерации, её ст. 12 в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно, поскольку данные положения предусматривают: создание объединённых Советов депутатов на переходный период (п. 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (п. 2)».

При всём том на практике в большинстве случаев органы местного самоуправления в городах и районах, особенно в сельской местности, по сути дела воспринимаются в качестве низовых звеньев госу-

дарственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения. Проблема нередко усугубляется субъективным фактором — неумением, а подчас и нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов управления. Серьёзные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления порождаются неоднозначностью в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закреплённых Конституцией Российской Федерации. Отсутствие чёткого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления. Зачастую императивы укрепления власти приобретают приоритетное значение в ущерб совершенствованию системы местного самоуправления.

Весьма актуальной остаётся проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном

уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю); создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учёта); специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов); создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др. В статье затронуты лишь некоторые из множества проблем, в совокупности определяющих статус, полномочия и основные функции института местного самоуправления в Российской Федерации. Тем не менее они, как представляется, дают достаточные основания для вывода о преждевременности заявлений о том, что в России уже решён вопрос об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти, создании стабильных источников доходов, обеспечивающих реализацию возложенных на местное самоуправление функций и т.д. Этот институт, служащий как бы мерилом зрелости гражданского общества и политической демократии, в России всё ещё не прошёл полный путь формирования и утверждения и нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.