Обзор развития административно-процессуального законодательства на территории постсоветских государств

2. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

ОБЗОР РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ТЕРРИТОРИИ ПОСТСОВЕТСКИХ ГОСУДАРСТВ

Балабиев К.Р., к.ю.н., директор учебного центра дистанционного обучения Казахского гуманитарного юридического университета.

Место работы: Казахский гуманитарный юридический университет.

Контакты автора: statjavak@mail.ru

Аннотация. В статье дан обзор развития административно-процессуального законодательства на территории постсоветских государств. Проанализированы трудности понимания предмета административного права и процесса стран СНГ.

Ключевые слова: административно - процессуальное законодательство на территории стран бывшего СССР; трудности понимания предмета административного права в странах СНГ.

REVIEW OF DEVELOPMENT ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS LAW IN POST-SOVIET STATES

Balabiev K.R., Ph.D., director of the Centre for distance learning Kazakh Humanitarian of the Legal University.

Place of employment: Kazakh Humanitarian of the Legal University.

Annotation. The article surveys the development of the administrative procedural law on the territory of former Soviet Union countries. It also studies the problems of correct interpretation of the subject of administrative law and process in the CIS.

Keywords: the administrative procedural law on the territory of former Soviet Union countries; the problems of correct interpretation of the subject of administrative law and process in the CIS.

В государствах, возникших после распада СССР, несмотря на наличие единого источника правовой системы и функционирования судопроизводства, развитие национальных правовых систем пошло различными путями, в частности - в вопросе разграничения компетенции государственных судов. С приобретения суверенитета и независимости после распада Союза Советских Социалистических Республик и существенными изменениями в экономической и политической сферах жизни стран остро встал вопрос о кардинальном изменении действовавшего законодательства, в том числе в административно-процессуальной сфере. Однако в первую очередь реформы коснулись гражданского и экономического права (в том числе - гражданского процесса), тогда как реформа административного права несколько запаздывала. При этом функционирующая административная деятельность всегда расценивалась как важный экономический фактор, и административные органы и ведомства были постепенно переориентированы на новые условия хо-

зяйствования, но вот само административное право (и материальное, и процессуальное) оставалось без изменений.1

Неясности и трудности понимания предмета административного права и процесса не устранены до сих пор. Как отмечает Й. Деппе, это вызвано тем, что нормативной базой для административного права республик являлись в Советском Союзе кодексы об административных правонарушениях. Они постоянно

дополнялись и снабжались общими принципами и процессуальными предписаниями, создавая впечатление, что являются отправной точкой и фундаментом особого административного права. Но к области их применения относилось только преследование нарушений общественного порядка - материя, приближающаяся по своему нормативному составу и твердо установленными санкциями к уголовному праву. В соответствии с этим ведомственные нормативные акты являлись основной формой действий административных органов. С точки зрения граждан административное право представляло собой регулирующее репрессивное право государства, которое действовало повсеместно и должно было соблюдаться каждым. На этом фоне индивидуальные ненормативные административные акты играли в правоотношении «государство - гражданин» довольно незначительную роль.2

Как известно, особую проблему для государств-членов СНГ представляет разграничение частного и публичного права. Обоснования судебных решений демонстрируют порой, насколько нечетко проводится граница между обеими правовыми областями. Особенно же остро в ряде государств стоит вопрос о дифференциации процессуального законодательства на гражданское и административное процессуальное законодательство, а судоустройства - на суды общей юрисдикции и административные суды. Так, на Украине рассмотрение административно-правовых споров в 90-е годы производилось в рамках гражданского процесса. При этом закон выделял производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, которое было структурно обособлено от искового производства (за отдельными изъятиями, установленными ГПК Украины и другими законами Украины).

После приобретения Украиной независимости в украинской правовой системе произошли существенные изменения, в том числе и те, которые непосредственно или опосредованно были связаны с развитием административного процесса. Названные изменения осуществлялись в соответствии с Концепцией судебно-правовой реформы в Украине, утверждённой постановлением Верховной Рады 28 апреля 1992 г. Данная Концепция предусматривала основные принципы судебно-правовой реформы при формировании независимой судебной власти, перестройку судебной системы, создания нового законодательства и совершенствования форм судопроизводства. Концептуальные основы совершенствования судебной системы и правосудия закладывались на протяжении конституционного процесса и нашли окончательное закрепление в Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 года. В

1 Деппе Й. Реформа административного права в странах СНГ. // Юрист. - 2005, №1.

2 Деппе Й. Реформа административного права в странах СНГ. //

Юрист. - 2005, №1.

15S

соответствии с Конституцией 1996 года правосудие осуществляется Конституционным Судом и судами общей юрисдикции. В Основном законе не даётся полного определения судебной системы, а только закрепляется, что высшим судебным органом в системе судов общей юрисдикции является Верховный Суд Украины. Эта система строится на принципах территориальности и специализации. Высшими судебными органами специализированных судов являются соответствующие высшие суды. Предусмотрено, что в соответствии с законом действуют апелляционные и местные суды.

Учитывая принципиальное значение Конституции в качестве акта прямого действия и основы развития законодательства, следует выделить прежде всего такой концептуальный признак судебной системы, как специализация. В контексте историко-правового развития судебной системы и административного процесса этот признак в ходе судебной и административной реформы был реализован на Украине и относительно такой формы правосудия, как административная юрисдикция.3 При этом, согласно украинской правовой доктрине, специализированные суды как ветвь судов общей юрисдикции должны иметь единые организационнопроцессуальные начала деятельности по осуществлению правосудия в определённой процессуальным законом сфере правоотношений. Единство системы судов и правосудия обеспечивается единым статусом судей как носителей судебной власти, единством основных конституционных начал судопроизводства, применением судами установленных процессуальным законодательством правил судопроизводства, надзором Верховным Судом Украины за одинаковым применением законов и других нормативных актов суда-ми.4

Специализация судебных учреждений как конституционный принцип допускает определенную специализацию режима судопроизводства, т.е. судебной процедуры. Данное концептуальное положение обуславливает обособленное моделирование судопроизводства в административных спорах, причём процессуальная форма деятельности административных и гражданских судов не должна быть полностью идентичной. В связи с этим, встала необходимость разработать специфические процедуры и правила, которые в определённой мере приспособлены к рассмотрению споров административно-правового характера. Работа в данной сфере на Украине ещё продолжается.

Между тем, реализация жизнеспособной модели административно-процессуальных отношений, безусловно, возможно и иными путями. Используя германский опыт разделения основных источников административно-процессуального права на закон о работе административных органов, с одной стороны, и закон о судебном процессе - с другой, Грузия и Армения переняли, однако, без введения специальных административных судов.

3 Завальный М.М. К вопросу становления административной юстиции в Украине. // Права граждан, правоохранительная и правоприменительная деятельность в России и на Украине: Часть 2.

- Белгород: ОНиРИО БелЮИ МВД России, 2003. с. 162-166.

4 Комаров В. Актуальные проблемы реформирования гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства Украины. // СНГ: реформа гражданского процессуального права. Материалы Международной конференции. / Под общ. ред. М.М. Богуславского и А. Трунка. - М.: Городец-издат, 2002. с. 99.

Так, Грузия для рассмотрения административных споров создала специализированные коллегии при обычных судах; в Армении суды общей компетенции при рассмотрении административно-правовых споров руководствуются Законом «Об основах административной деятельности и административном производстве» 2004 г.5

В Эстонии также существует как закон об административных процедурах, так и закон об административном судопроизводстве. При этом только для первой инстанции были введены административные суды, в то время как начиная со второй инстанции административные споры рассматриваются специализированными коллегиальными органами общих судов.6

Кыргызская Республика приняла в декабре 2003 г. закон об административных процедурах,7 область применения которого ограничивается, однако, признанием, регистрацией или лишением индивидуальных правомочий (ст. 2). В соответствии с этим и определение «административный акт» сужено до решений по установлению, изменению и прекращению или приостановлению прав и обязанностей индивидуального лица или определенного круга лиц (ст. 10.2). Однако в связи с общностью многих процессов реформирования административных процедур в Казахстане и странах Центральной Азии следует подробнее коснуться данного закона.

Согласно тексту закона, к области его применения в числе прочего относится регистрация, лицензирование, предоставление гражданам, предприятиям и юридическим лицам льгот, предоставление земельных участков, управление государственным имуществом, предоставление кредитов и субсидий, пенсий и привилегий, жилых помещений, выдача официальных документов, имеющих юридическое значение. Действие закона не распространяется на все дела, регулируемые кодексом об административных правонарушениях, вопросы государственной службы и принятия нормативных актов, а также на управление финансами и налогами. Сфера предотвращения грозящей опасности, которая не относится к преследованию правонарушений, также остается не затронутой ввиду узко ограниченной законом области применения. Киргизский закон об административных процедурах действует, таким образом, не для всей публично-правовой административной деятельности органов государственной власти в целом, а только для ее определенных областей и для определенных видов административных решений.

В то же время, как отмечает Й. Деппе, многие административные решения, не предоставляющие или не отнимающие правомочия, тем не менее, вмешиваются в индивидуальные права гражданина. К подобным решениям относится, например, распоряжение административного органа произвести (либо прекратить) в общественных интересах те или иные действия. Оно необязательно должно основываться на предписаниях кодекса об административных правонарушениях. Кроме того, даже вынесенное с соблюдением всех законов и предписаний распоряжение административного органа может отягощать гражданина в результате до-

5 Закон Республики Армения «Об основах административной деятельности и административном производстве». // СЗ РА. 2004. №18.

6 Деппе Й. Реформа административного права в странах СНГ. // Юрист. - 2005, №1.

7 Закон Кыргызской Республики №16 от 22.12.2003 г. «Об адми-

нистративных процедурах».

пущения произвола или несоразмерности административной меры. И, наконец, существуют решения, дающие преимущество одной стороне и одновременно обременяющие другую. Если вторая сторона считает, что вынесенное административное решение ведет к ущемлению их собственных прав, то она должна иметь возможность оспорить это решение, даже не являясь его адресатами.8

В отношении нового закона об административных процедурах Республики Кыргызстан Й. Деппе также подчёркивает, что действенная правовая защита в интересах гражданина требует признания не только тех прав, которые подробно расписаны в законах и предоставляются гражданину (или отнимаются) государством, а также прав, признанных конституцией. При незаконном, несоразмерном или основанном на произволе ущемлении индивидуальных конституционных прав вышеупомянутый закон не предоставляет достаточных гарантий для защиты граждан и юридических лиц. Этот недостаток демонстрирует также сравнение соответствующих предписаний о праве граждан на заслушивание перед изданием административного акта.

Киргизские правила об административных процедурах отвечают сфере применения рассматриваемого закона, то есть предусматривают предоставление или лишение таких прав, как лицензии и концессии. Существует только подаваемое гражданином заявление о предоставлении, удостоверении или изменении правомочия, с одной стороны, или заявление о приостановлении правомочий, подаваемое должностным лицом административного органа, который осуществляет контроль за данным видом деятельности, - с другой (ст. 19). Дальнейшее проходит по аналогии с судебным разбирательством. Законом предусматривается три вида административных процедур: личный прием (ст. 29), упрощенная процедура (ст. ст. 30, 31) и рассмотрение дел в заседании (ст.ст. 32-39). Сначала должностное лицо административного органа может решить по своему усмотрению, следует ли рассмотреть дело в ходе устного заседания. Обращения граждан, которые «не могут быть разрешены во время приема, излагаются в письменной форме и вносятся для рассмотрения в установленном настоящим законом порядке» (ст. 29.3). Из текста закона не совсем ясно, должна ли за этим следовать упрощенная процедура или устное заседание. При упрощенной процедуре обращения граждан могут быть рассмотрены письменно в течение максимального срока - один месяц. Однако заявитель в любом случае имеет право настоять на проведении устного заседания (ст. 30.2). Принуждение к даче согласия на упрощенную процедуру расценивается законом как должностное правонарушение.

Действующий административный закон Кыргызской Республики 2003 года, несомненно, ведет к усилению правовой позиции граждан, добивающихся для себя получения или подтверждения определенных, предусмотренных законом правомочий. С другой стороны, ввиду узкой области применения этого закона существует опасность, что он приведет к отрицанию процессуальных прав тех граждан, которые не подали заявление о предоставлении им какого-либо правомочия в смысле данного закона, несмотря на то, что решение административного органа вмешалось в их индивидуальные права.

8 Деппе Й. Реформа административного права в странах СНГ. // Юрист. - 2005, №1.

Несмотря на то, что к настоящему моменту из государств СНГ лишь Республика Казахстан и Украина реализовали модель административного процесса, предусматривающую систему административных судов, очевидно, что данная модель, в которой суды общей юрисдикции и административные суды имеют своё специальное процессуальное законодательство и свои высшие судебные органы, имеет все перспективы для распространения на всём постсоветском пространстве. Между тем, в судебной практике это приводит к проблемам определения компетенции судов (при возбуждении дел или изменении субъективной стороны правоотношений) и вызывает острые противоречия в связи с различным толкованием гражданского и административного права (в том числе на уровне высших судов). В Украине Верховный Суд (общая юрисдикция) и Высший Административный Суд (административная юрисдикция) пошли по пути принятия общих постановлений по разъяснению действующего законодательства.9 Однако не всегда удаётся принять такие постановления, носящие универсальный характер. И тем не менее, перспективы административно - юрисдикционной деятельности на основе системы административных судов очевидны и всё менее дискуссионны.

Безусловно, существование различных моделей организации административной юстиции обусловлено историко-правовыми причинами, каждое государство имеет собственную систему контроля за законностью управленческой деятельности, соответствующую его правовым традициям и специфике государственного механизма.

В Российской Федерации и большинстве постсоветских государств (за исключением Украины и Республики Казахстан) институт административной юстиции существует, однако судебный контроль за незаконными актами органов государственного управления возложен на суды общей юрисдикции и (или) арбитражные (хозяйственные) суды. Суды общей юрисдикции рассматривают управленческие споры в порядке гражданского судопроизводства за отдельными изъятиями, установленными национальным законодательством. При этом суды общей юрисдикции в этих государствах имеют широкую компетенцию: они рассматривают дела о незаконности любых и нормативных, и индивидуальных актов, а также действий (бездействий) и решений органов государства, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, должностных лиц, государственных служащих, муниципальных служащих, нарушающих права и свободы граждан.

Следует отметить, что в развитии российского административного процесса, а также административного процесса в ряде других государств СНГ проявляется тенденция, заключающаяся в увеличении довлеющей и верховной роли суда (суда общей юрисдикции) над другими формами властного административного правоприменения. При этом административная юстиция, например, в современной России ориентирована на такое разрешение спорных дел, в которых спор об административном праве (в широком смысле слова) является предметом судебного рассмотрения. Как считают многие юристы и правоведы, образование в Российской Федерации отдельной системы административных судов - дело будущего, так как в настоящее

9 Завальный М.М. К вопросу становления административной юстиции в Украине. // Права граждан, правоохранительная и правоприменительная деятельность в России и на Украине: Часть 2.

- Белгород: ОНиРИО БелЮИ МВД России, 2003. с. 162-166.

время в административном праве России нет необходимых исследований и разработок теоретического и практического характера по этому вопросу, не достигнут соответствующий уровень правосознания и правовой культуры населения для правильного восприятия таких существенных изменений в судебной системе. Однако подобные заявления в своё время звучали и в отношении Казахстана и Украины, где административные суды стали эффективным инструментом административных реформ.

Общей проблемой современной системы управления всех уровней в Российской Федерации и большинстве других постсоветских республик является отсутствие унифицированного механизма разрешения административно-правовых споров, разработанного и законодательно закреплённого в правовых системах Германии, Франции и других стран континентального права. При этом рост доли таких споров, рассматриваемых в судебном порядке, говорит не только о необходимости формирования системы административных судов (например, в той же Российской Федерации), причём с использованием в данной сфере опыта Республики Казахстан и Украины, но и о необходимости разработки и закрепления в нормативно-правовой базе единого порядка разрешения различных видов административно-правовых споров, который детализировал бы досудебный порядок разрешения таких споров и минимизировал бы возможность злоупотреблений властными полномочиями в рамках административно-правовых отношений, о чём уже говорилось в предыдущей главе. И в данном вопросе правовое сотрудничество между Республикой Казахстан и Российской Федерацией было бы взаимовыгодным и эффективным, так как давние традиции и мощная теоретическая база российской школы административного права в сочетании с казахстанским опытом формирования и деятельности административных судов могли бы стать основной для совместной разработки модельного административно-процессуального, а возможно и универсального судебного кодекса, на базе которых, с учётом особенностей государственного устройства России и Казахстана, могло бы быть полноценно разработано, принято и кодифицировано административно-процессуальное законодательство обоих государств.

Список литературы:

1. Закон Республики Армения «Об основах административной деятельности и административном производстве». // СЗ РА. 2004. №18.

2. Закон Кыргызской Республики №16 от 22.12.2003 г. «Об административных процедурах»Деппе Й. Реформа административного права в странах СНГ. // Юрист. - 2005, №1.

3. Завальный М.М. К вопросу становления административной юстиции в Украине. // Права граждан, правоохранительная и правоприменительная деятельность в России и на Украине: Часть 2. - Белгород: ОНиРИО БелЮИ МВД России, 2003.

4. Комаров В. Актуальные проблемы реформирования гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства Украины. // СНГ: реформа гражданского процессуального права. Материалы Международной конференции. / Под общ. ред. М.М. Богуславского и А. Трунка. - М.: Городец-издат, 2002.

РЕЦЕНЗИЯ

В статье автор рассматривает довольно актуальные вопросы развития административного процесса в странах СНГ со времен распада СССР. В рамках исторического и сравнительного исследования данное обстоятельство представляет большую ценность.

Автор рассматривает некоторые моменты административного процесса и моделей развития административного процесса в частности таких стран как Украина, Грузия, Эстония, Армения, Киргизия, Казахстан, России, Германии, Франции. Указываются на сильные и слабые стороны административных процессов различных стран. Например, в развитии российского административного процесса, а также административного процесса в ряде других государств СНГ проявляется тенденция, заключающаяся в увеличении довлеющей и верховной роли суда (суда общей юрисдикции) над другими формами властного административного правоприменения. При этом административная юстиция, например, в современной России ориентирована на такое разрешение спорных дел, в которых спор об административном праве (в широком смысле слова) является предметом судебного рассмотрения. При этом автор справедливо отмечает, что образование специальных административных судов является делом будущего.

Также автор отмечает, что общей проблемой современной системы управления всех уровней в РФ и большинства стран СНГ является отсутствие унификации механизма разрешения административноправовых споров.

Основным критическим замечанием в рецензируемой статье является слабое представление в ней доктринальных точек зрения по исследуемым вопросам. Представляется также, что было бы весьма уместным в рамках исследуемых вопросов более детально раскрыть общее и особенное, что присуще административному процессу стран СНГ.

Указанные выше замечания ни коим образом не влияют на высокую теоретическую ценность статьи и носят сугубо субъективный характер. Рецензируемая статья, безусловно, заслуживает публикации в ведущих рецензируемых журналах ВАК России.

к.ю.н.

Главный юрист ОАО «БИНБАНК» Петров В.С.