Контрольно-надзорная деятельность за законностью отказа в возбуждении уголовного дела

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС

УДК 343.163

Е.В. Богатова

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ОТКАЗА В ВОЗБУЖДЕНИИ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

В данной статье рассматривается деятельность по контролю и надзору за законностью принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Приводятся данные официальной статистики и анализируется практика прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля. Делается вывод о приоритетной роли и эффективности прокурорского надзора среди других видов контроля и надзора в стадии возбуждения уголовного дела.

Ключевые слова: прокурорский надзор, ведомственный контроль, судебный контроль, стадия возбуждения уголовного дела.

E.V. Bogatova

CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES FOR THE LEGALITY OF THE REFUSAL TO INSTITUTE CRIMINAL CASE

This article reviews the activities of the control and supervision over the legality of the decision refusal to initiate criminal case. Presents data the official statistics and analyzes the practice of prosecutorial supervision, departmental and judicial control. It is concluded that the priority role and effectiveness of prosecutor's supervision, among other types of control and surveillance in the stage of a criminal case.

Keywords: public prosecutor's supervision, departmental control, judicial control, stage of initiation of criminal case.

Законность принятого следователем постановления об отказе в возбуждении уголовного дела подлежит проверки со стороны руководителя следственного органа, прокурора и суда, при наличие жалобы заинтересованного лица. Своевременное выявление нарушения имеет немаловажное значение для защиты потерпевшего и восстановления его нарушенных прав. Так, председатель Следственного

7

комитета РФ в своем выступлении отметил, что «следует изменить психологию отношения к процессуальным решениям об отказе в возбуждении уголовного преследования, имея в виду, что они равнозначны с точки зрения защиты прав результату расследования»1. Эта фраза является ключевой в формировании совершенно нового взгляда на значение всей стадии возбуждения уголовного дела и важности вынесения законного и обоснованного решения. Однако система контроля и надзора по ряду причин не всегда способна обеспечить правомерность принятия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Руководитель следственного органа, являясь самым приближенным субъектом контроля, в первую очередь имеет возможность проверить обоснованность принятого следователем решения и устранить нарушения путем его отмены. Однако на практике в связи с ведомственной заинтересованностью, чаще всего, указанное полномочие используется для затягивания общего срока предварительной проверки, что не способствует установлению законности [1, с. 51-56].

В случае бездействия руководителя следственного органа устранить допущенные нарушения имеет возможность прокурор. В связи с внесенными в УПК РФ изменениями от 4 марта 2013 г. № 23-Ф32 отмечается возрастающее значение его полномочий в стадии возбуждения уголовного дела [2, с. 239; 3, с. 30-32]. Расширение перечня процессуальных действий, проводимых в первой стадии уголовного процесса, свидетельствует о необходимости повышения эффективности проверки сообщения о преступлении, а следовательно и надзора за законностью принятого решения. Признав постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о его отмене. Вместе с тем, данное полномочие не имеет властно-распорядительного характера, что позволяет органам следствия после проведения дополнительной проверки принимать аналогичное реше-

1См.: В Санкт-Петербурге состоялось расширенное заседание коллегии Следственного комитета, посвященное итогам работы за первое полугодие 2014 года и задачам на второе полугодие текущего года. Следственный комитет РФ. Главные новости [Электронный ресурс] URL: http://www.sledcom.ru/actual/408190/

2 Федеральный закон от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ «О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса РФ и Уголовно-процессуального кодекса РФ» // СЗ РФ. 2013. № 9. Ст. 875.

ние. Так, в 2012 г. по России увеличилось на 11 % число отмененных прокурорами постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Распространены случаи неоднократного вынесения данных постановлений при наличии признаков преступления либо по неполно проверенным данным. Только в 30 охваченных в 2012 г. проверкой Генеральной прокуратуры регионах два и более раза прокурорами отменялось 170 тыс. таких решений, почти 2,3 тыс. из них - свыше 10 раз. Например, в Ставропольском крае прокурор вынужден был 5 раз отменять незаконные постановления следователя по факту безвестного исчезновения человека, пока добился возбуждения уголовного дела об убийстве (в настоящее время виновный осужден)1.

Дело в том, что вынесение незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела при наличии признаков преступления либо по неполно проверенным обстоятельствам сообщения о преступлении, а также в случае отсутствия единообразной практики применения норм уголовно-процессуального закона, является наиболее распространенным способом укрытия преступлений от учета [4, а 12; 5, а 118].

Так, по данным Прокуратуры Саратовской области в 2014 г. из 19 выявленных и поставленных на учет преступлений в органах Следственного комитета 7 (или 37 %) были укрыты путем принятия незаконного решения об отказе в возбуждении уголовного дела; в 2015 г. выявлено и поставлено на учет на 47,4 % больше преступлений (28)2.

К примеру, 20.01.2014 г. в СО по г. Балаково СУ СК РФ по Саратовской области из прокуратуры г. Балаково поступило сообщение по факту невыплаты заработной платы работникам ООО «Усадьба».

По данному факту СО по г. Балаково СУ СК РФ по Саратовской области проведена проверка в порядке ст.ст. 144-145 УПК РФ, по результатам которой 19.02.2014 г. принято решение об отказе в возбуж-

1 См.: Генеральная прокуратура. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2013 [Электронный ресурс] URL: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/82414/.

2 См.: Информационно-аналитическая справка о состоянии работы прокуратуры Саратовской области по надзору за законностью рассмотрения сообщений о преступлениях в органах предварительного следствия за 2015 г. // Архив Прокуратуры Саратовской области.

дении уголовного дела в отношении директора ООО «Усадьба» М.Н.П. по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ.

25.03.2014 г. постановление об отказе в возбуждении уголовного дела отменено заместителем прокурора г. Балаково, материал направлен для проведения дополнительной проверки и решения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении М.Н.П. по ст. 145.1 УК РФ.

26.06.2014 г. СО по г. Балаково СУ СК РФ по Саратовской области возбуждено уголовное дело № 82380 по признакам преступления предусмотренного ч. 2 ст. 145.1 УК РФ.

26.12.2014 г. предварительное следствие по делу окончено и дело направлено прокурору г. Балаково для принятия решения в порядке ст. 221 УПК РФ1.

Данный пример характеризует низкое качество ведомственного контроля, который не смог обеспечить своевременное принятие законного решения, и высокую эффективность надзорной деятельности, именно использование прокурором своих полномочий в полном объеме позволило добиться реальных результатов.

Вместе с тем не всегда прокурорски работники принимают исчерпывающие меры для устранения нарушений. Так, с 2013 г. СО по г. Энгельс СУ СК РФ по Саратовской области проводилась проверка в порядке ст.ст. 144, 145 УПК РФ по заявлению Р.Т.Ф. о ненадлежащем оказании медицинской помощи ее внуку. По материалу неоднократно принималось решение об отказе в возбуждении уголовного дела, последнее 27.02.2015 г. на основании п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ. Прокуратурой г. Энгельса указанный материал представлен в прокуратуру области с заключением о законности принятого решения.

09.04.2015 г. решение об отказе в возбуждении уголовного дела отменено и.о. прокурора области и материал направлен руководителю СУ СК РФ по Саратовской области для организации проведения дополнительной проверки.

06.05.2015 г. СО по г. Энгельс СУ СК РФ по Саратовской области возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления,

1 См.: Информационно-аналитическая справка о состоянии работы прокуратуры Саратовской области по надзору за законностью рассмотрения сообщений о преступлениях в органах предварительного следствия за 2014 г./ Архив Прокуратуры Саратовской области.

предусмотренного ч. 2 ст. 109 УК РФ.1 Другими словами нарушение было устранено усилиями вышестоящего прокурора, однако с момента совершения преступления прошло около двух лет.

В случае бездействия руководителя следственного органа и прокурора, гражданин, чьи права нарушены постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела может обратиться в суд в порядке ст. 125 УПК РФ. Однако существующие пределы рассмотрения жалоб в ряде случаев приводят к излишнему сужению компетенции суда на данной стадии [6, с. 14-19; 7, с. 14-16].

Так, постановлением Ленинского районного суда г. Пензы от 3 сентября 2013 г. П.Д.В. отказано в принятии к рассмотрению жалобы в порядке ст. 125 УПК РФ на постановление старшего следователя К.А.А. от 26 июня 2013 г. об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении З.А.А. по признакам преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 286, ч. 1 ст. 292, ст. 303 УК РФ.

Своё решение суд мотивировал тем, что доводы осужденного, изложенные в его жалобе, касаются оценки доказательств по уголовному делу, эти доводы проверялись на стадии судебного разбирательства при рассмотрении уголовного дела судом, а потому не могут быть предметом рассмотрения жалобы в порядке ст. 125 УПК РФ.

Апелляционным постановлением судебной коллегии по уголовным делам Пензенского областного суда от 6 ноября 2013 г. постановление суда оставлено без изменения.

Президиум областного суда признал данные выводы необоснованными, указав следующее.

В соответствии с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2007 г. № 31-О-О ст. 125 УПК РФ не исключает обжалование постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении преступных действий, совершенных в ходе производства по уголовному делу, по которому постановлен вступивший в законную силу приговор.

Как следует из материалов дела, П.Д.В. обратился в Ленинский районный суд г. Пензы с жалобой в порядке ст. 125 УПК РФ, в которой просил признать незаконным постановление старшего следовате-

1 См.: Информационное письмо заместителя прокурора области Маслова Т.В. О состоянии прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах СУ СК РФ по Саратовской области // Информационный бюллетень Прокуратуры Саратовской области. 2015. № 8. С. 57.

11

ля об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении следователя З.А.А., в действиях которого, по мнению заявителя, при производстве предварительного расследования по уголовному делу усматриваются признаки преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 286, ч. 1 ст. 292, ст. 303 УК РФ.

Поскольку в жалобе заявитель оспаривал законность постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенного в порядке ст. 144-145 УПК РФ после вступления приговора в законную силу, а не действия следователя З.А.А. при производстве предварительного расследования по уголовному делу, вывод в судебных решениях об отсутствии возможности для обжалования постановления следователя противоречит требованиям уголовно-процессуального закона и затрудняет заявителю доступ к правосудию.

Постановление Ленинского районного суда г. Пензы от 3 сентября 2013 г. и апелляционное постановление от 6 ноября 2013 г. президиумом отменены, материал направлен на новое рассмотрение. (Постановление Президиума № 44у-34 от 24 апреля 2014 г.)1

Таким образом, несмотря на прямое закрепление в УПК РФ возможности обжаловать постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, суды, ссылаясь на пределы своей деятельности, в ряде случаев отказывают в принятии к рассмотрению жалобы, что говорит о низкой эффективности деятельности суда. Это подтверждает и судебная статистика (табл. 1).

Результаты рассмотрения судом жалоб на решения об отказе _в возбуждении уголовного дела2_

Реализация полномочий суда Год

в порядке ст. 125 УПК РФ 2012 2013 2014 2015

Рассмотрено судом жалоб на решения об отказе в возбуждении 22 974 20 578 19 286 17 016

уголовного дела

Удовлетворено 2 075 1 608 1 327 1 036

Удовлетворено, % 9 7,8 6,9 6

1См.: Обзор практики президиума Пензенского областного суда по кассационному рассмотрению материалов за 10 месяцев 2014 года [Электронный ресурс] URL: http:// www.oblsud.penza.ru/artide/Default.asp?print=1&id=910

2 См.: Генеральная прокуратура РФ. Сводный отчет по Российской Федерации по форме НСиД за январь-декабрь 2015 г. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/ (дата обращения: 25.02.2016).

Как видно из приведенных данных за последние четыре года наблюдается тенденция к снижению количества рассмотренных обращений граждан в порядке ст. 125 УПК РФ. С 2012 г. количество жалоб сократилось на 26 %. Вместе с тем снижается и процент решений признанных судом незаконными. Если в 2012 г. было удовлетворено 9 % жалоб, то в 2015 г. он составил 6%.

При этом суд в случае признания постановления об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным не уполномочен прямо обязывать органы расследования отменить это постановление и возбудить уголовное дело. Невыполнение дознавателем, следователем обязанности устранить допущенные нарушения, на которые указывает суд, может служить основанием не только для обжалования этих действий (бездействия) вышестоящему прокурору или в суд, но и для принятия мер ответственности за неисполнение судебного решения.

По результатам рассмотрения жалобы судья выносит одно из следующих постановлений:

1) о признании действия (бездействия) или решения соответствующего должностного лица незаконным или необоснованным и о его обязанности устранить допущенное нарушение;

2) об оставлении жалобы без удовлетворения.

Однако существование таких пределов приводит к формальному отношению при исполнении судебных решений. В соответствии со ст. 392 УПК РФ вступившие в законную силу приговор, определение, постановление суда обязательны для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем, в связи с недостатками правовой регламентации деятельности суда в стадии возбуждения уголовного дела, данные требования не всегда могут быть исполнены. Связано это с тем, что в случае признания постановления об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, суд имеет лишь право требовать устранения допущенных нарушений, при этом не может давать указания, устанавливать сроки их исполнения. Данное обстоятельство приводит к тому, что ставится под сомнение эффективность деятельности суда и его способность оказывать реальное влияние на законность действий и решений органов расследования в стадии возбуждения уголовного дела. Ситуацию усугубляют и имеющиеся на практике факты неоднократного рассмотрения жалоб на

13

аналогичные по содержанию решения органов расследования, которые ранее признавались судом незаконными и необоснованными.

Так, 14.05.2010 г. Л.А.М. обратился в следственный отдел по Промышленному району г. Ставрополя следственного управления Следственного комитета при Прокуратуре РФ по Ставропольскому краю с заявлением по факту смерти его матери в результате действий сотрудников медицинского учреждения г. Ставрополя. По данному заявлению 7 раз выносилось постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, последнее было принято 08.08.2013 г., т.е. проверка продолжалась на протяжении более трех лет. За это время указанное решение 6 раз признавалось судом незаконным и необоснованным1. Формально нарушение в данном случае устранялось, так как руководителем следственного органа каждый раз отменялось указанное постановление, однако в последующем принималось аналогичное решение. В данном случае ни деятельность суда, ни руководителя следственного органа нельзя считать эффективной, так как права потерпевшего не были восстановлены.

Отсутствие права установить в постановлении конкретные меры по устранению нарушений, как это, например, может делать прокурор, отменяя незаконное решение следователя, приводит и к возможности фактически не исполнять решение суда. Однако существующие пределы рассмотрения жалоб препятствуют возможности правового урегулирования данного вопроса. Указывая действия, которые органы расследования должны выполнить, судья не сможет оставаться беспристрастным при последующем рассмотрении дела по существу.

Таким образом, из трех субъектов контроля и надзора, наделенных правом проверять законность отказа в возбуждении уголовного дела, в настоящее время только прокурор обладает совокупностью условий для осуществления эффективной деятельности - необходимым объемом полномочий и ведомственной незаинтересованностью, а снижение качества его работы связано, как правило, с чисто субъективными причинами.

Список использованной литературы

1. Кузнецов М.П. О некоторых вопросах уголовно-процессуальной деятельности прокурора и руководителя следственно-

1 Архив Ставропольского краевого суда за 2013 г. Дело № 22к-6673/2013.

14

го органа в стадии возбуждения уголовного дела // Следственная практика. Научно-практический сборник. Выпуск 193. М., 2014. С. 51-56.

2. Климова Я.А. Трансформация полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела // Сибирские уголовно-процессуальные и криминалистические чтения: сб. науч. тр. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2015. Вып. 2 (8). С. 234-242.

3. Богатова Е.В. Надзор за законностью приема и регистрации сообщений о преступлении // Сибирские уголовно-процессуальные и криминалистические чтения: сб. науч. тр. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2015. Вып. 2 (8). С. 30-35.

4. Петров А.В. Надзор за законностью отказа в возбуждении уголовного дела // Законность. 2013. № 7. С. 12.

5. Сечной А.М., Проскуряков В.В. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими деятельность по раскрытию преступлений // Следственная практика. Научно-практический сборник. Выпуск 195. М., 2015. С. 118.

6. Ковтун Н.Н. Предмет судебного следствия в судебно-контрольных производствах // Уголовный процесс. 2007. № 3. С. 14-19.

7. Константинов П., Стуканов А. Рассмотрение жалоб на действия (бездействия) дознавателя, следователя и прокурора // Законность. 2004. № 1. С. 14-16.

Информация об авторе

Богатова Екатерина Владимировна — преподаватель кафедры прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности, Саратовская государственной юридическая академия, 410600, г. Саратов, ул. Вольская 1; e-mail: Bogatovaev@yandex.ru.

Information about the author

Bogatova Ekaterina Vladimirovna — lecturer of the Department of Prosecutor's supervision and organization of law enforcement activities, Saratov State Academy of Law, 410600, Volskaya St. 1, Saratov; e-mail: Bogatovaev@yandex.ru.