Экологическая политика мирового сообщества во второй половине ХХ - начале хxi века

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ

МОДЕРНИЗАЦИЯ

РОССИИ

E.V. Matveeva

Ecological Policy of the World Community in the second half of the XX - the beginning of the XXI centuriy

The international policy in the field of ecology is considered. The experience of the United Nations and the European Union in the field of ecological problems solution of the present is estimated.

Key words and word-combinations: the international ecological policy, ecological conferences, Kyoto Protocol.

Рассматривается международная политика в области экологии. Оценивается опыт ООН и Европейского союза в области решения экологических проблем современности.

Ключевые слова и словосочетания: международная экологическая политика, экологические конференции, Киотский протокол.

УДК 323.2 ББК Ф 4

Е.В. Матвеева

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА МИРОВОГО СООБЩЕСТВА ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XX -НАЧАЛЕ XXI ВЕКА

второй половине XX в. мировое сообщество столкнулось с рядом проблем, среди которых особое место занимают экологические. Это было связано прежде всего с такими явлениями, как научно-техническая революция и развитие индустрии. К концу столетия указанные проблемы стали приобретать значение глобальных.

В современных условиях наиболее остро в политическом плане стоит вопрос о совместных практических мерах, предпринимаемых государствами в экологической сфере. В числе наиболее значимых экологических проблем, обозначившихся в последние годы перед мировым сообществом и требующих скорейшего решения в глобальных масштабах, значатся: изменение климата, качественное и количественное состояние лесных, земельных и пресноводных ресурсов, опустынивание земельных угодий. Обострение экологической обстановки стало осознаваться

политически и потребовало решения как на национальном, так и на международном уровне.

Взятие государствами на себя международных обязательств в соответствующей области повышает обязательность их воплощения, создает дополнительные гарантии, выходящие за национальные границы. Как следствие, это способствует формированию более эффективной и устойчивой модели развития современного мира. Следовательно, по нашему мнению, политологический анализ проблемы взаимодействия ведущих государств мира в области экологии представляет несомненный научный интерес.

Приступая к рассмотрению международного сотрудничества, определим два основных исследовательских направления: природоохранное взаимодействие государств в рамках Организации Объединенных Наций и деятельность государств Европейского союза в сфере обеспечения экологического благополучия. Основными критериями, позволившими обозначить именно такой срез, выступают наличие разработанной правовой базы и документально зафиксированная программная определенность приоритетных задач.

Организация Объединенных Наций является крупнейшей международной структурой, занимающейся разработкой концепции устойчивого развития и вопросами экологии в мировом масштабе. ООН активно разрабатывает и реализует наиболее значимые международные экологические программы. Конвенции ООН служат важным инструментом глобальной экологической политики. Под их действие попадает огромное количество направлений, в том числе природные ресурсы и опасные для окружающей среды виды человеческой деятельности. Кроме того, в сферу, регулируемую этими документами, входят климат и атмосфера, моря и океаны, леса и пустыни, биологическое разнообразие в целом и исчезающие виды в частности.

Как правило, процесс разработки документов в рамках ООН связан с проведением этой организацией международных конференций, поэтому необходимо, на наш взгляд, рассмотреть и проанализировать итоги наиболее важных форумов ООН, которые заложили современные основы глобального сотрудничества в области экологии.

Первая международная конференция ООН по охране окружающей среды состоялась в Стокгольме в 1972 г., и дата открытия этой конференции (5 июня) отмечается сегодня как день охраны окружающей среды. На Стокгольмской конференции была принята Декларация принципов международной экологической политики [1]. Основными ориентирами, зафиксированными в данном документе, стали признание права человека на благоприятную окружающую среду; задача сохранения природных ресурсов на благо нынешнего и будущих поколений; стремление к избавлению человечества и биосферы от опасности применения ядерного и иных видов оружия массового уничтожения. Конференция также приняла план мероприятий, включающий организационные, экономические и политические аспекты международного взаимодействия государств. Кроме того Стокгольмская конференция инициировала процесс институционализации экологического сотрудничества государств в международном многостороннем формате. Хотя ее решения носили во многом рекомендатель-

ный характер, они оказали большое влияние на активизацию международной природоохранной деятельности. В рамках самой ООН были созданы две новые структуры - ЮНЕП (Программа по окружающей среде) и Международный экологический фонд.

Следующим весомым событием стало Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), проходившее в Хельсинки в 1975 г. с участием всех европейских стран, США и Канады. В Заключительном акте наряду с решением политических вопросов содержались положения, нацеленные на организацию международного сотрудничества в сфере экологической безопасности. В нем были обозначены цели, формы и методы экологического сотрудничества, в том числе по таким направлениям, как борьба с загрязнением атмосферы, охрана почв, заповедников, научное сотрудничество в области экологии.

В 1986 г. состоялась Венская встреча представителей государств - участников СБСЕ, где, в частности, рассматривались результаты выполнения хельсинкских договоренностей по охране окружающей среды.

Главным событием в области охраны окружающей среды конца XX в. стала проведенная в 1992 г. Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро. На ней присутствовало 15 тысяч делегатов из 179 стран мира, которые подвели итоги двадцатилетней работы по охране окружающей среды. Важнейшими документами, принятыми на форуме, стали «Повестка дня на XXI век» и Концепция устойчивого развития.

«Повестка дня на XXI век» обосновывала необходимость такого развития человечества, которое обеспечило бы должный баланс между решением социально-экономических проблем и сохранением окружающей среды, удовлетворением основных жизненных потребностей нынешнего поколения и сохранением таких возможностей для будущих поколений [2, с. 4].

Концепция устойчивого развития стала результатом длительной эволюции идей, берущих начало в учении В. И. Вернадского о ноосфере (20 - 30-е гг. XX в.) и закрепленных в докладах Римского клуба (70-80-е гг. XX в.). Особую роль в оформлении Концепции сыграла Всемирная комиссия ООН по окружающей среде и развитию (Комиссии Брундтланд, 1987 г.) [3]. Оценивая экологическую составляющую глобальных проблем развития мирового сообщества, специалисты отмечали, что требуются мероприятия по защите атмосферы; комплексному подходу к планированию и рациональному использованию земельных ресурсов; борьбе с обезлесением; рациональному использованию уязвимых экосистем; содействию устойчивому ведению сельского хозяйства и развитию сельских регионов [4, с. 28].

В контексте решений Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро для России обозначились наиболее значимые экологические проблемы и направления их решения. В частности, чтобы перейти к устойчивому развитию в экономической политике, требовалось преодолеть негативные проявления деэкологизации производства и обеспечить стабильность экологической ситуации в процессе выхода страны из экономического кризиса. Для этого необходимо совершенствовать организационные структуры управления охраной окружающей среды и природопользования; развивать природоохрани-

тельное законодательство, вводившее системы экологических ограничений и регламентации режимов природопользования; оптимизировать экономические механизмы природопользования и охраны окружающей среды, реализации программ и проектов хозяйственной и иной деятельности [5, с. 290].

Xотя Конференция ООН в Рио-де-Жанейро была достаточно успешной, уже следующая конференция ООН по устойчивому развитию, состоявшаяся в начале сентября 2002 г. в Йоханнесбурге (Южная Африка), поубавила оптимизма в отношении реальности осуществления всех программ и проектов - как национальных, так и международных. Лидеры стран разошлись в определении основных подходов к стратегии устойчивого развития. Помимо этого, стала очевидной главная проблема подобных конференций - несоответствие политических деклараций, принимаемых большинством развивающихся стран, механизму их исполнения, за который отвечает меньшинство развитых стран [6, с. 7].

Практика проведения глобальных форумов под эгидой ООН, однако, продолжилась, причем на крупнейших международных мероприятиях стали обсуждаться довольно узкие, но имеющие чрезвычайно важное значение темы. Так, в декабре 2009 г. в Копенгагене прошла Конференция ООН по проблеме глобального потепления. Все попытки принять соглашение по климату, которое должно заменить Киотский протокол (срок действия истекает в 2012 г.), на данной конференции оказались напрасными. Тем не менее удалось принять политическую декларацию, которая должна стать первым шагом в дальнейшей работе по выработке нового договора.

Очевидно, что принятие документов на уровне ООН (например, Киотский протокол, Программа деятельности ЮНЕП на 2010-2011 гг.) пока не позволяет достичь заметных успехов в решении экологических проблем. Как правило, позиция развитых стран не находит одобрения и поддержки у руководства развивающих стран (в том числе Китая и Индии - крупнейших загрязнителей воздушной среды). Исходя из этого, можно сделать вывод, что уровень социально-экономического и политического развития той или иной страны, несомненно, является фактором, существенно влияющим на подходы национального государства к решению экологических проблем.

В условиях социально-экономической и политической нестабильности экологические проблемы, как правило, отходят на второй план, что демонстрирует политика многих развивающихся стран. Следовательно, успех принятых ООН документов и программ, по нашему мнению, будет во многом зависеть от осознания степени глобальности данного процесса, скоординированности усилий большинства стран мира в реализации поставленных целей и задач, а также заинтересованности общественности не только развитых, но и развивающихся стран.

Несколько иной - отличающийся в позитивную сторону - уровень готовности решать экологические проблемы демонстрируют страны Европы. Европейский союз не без оснований претендует на мировое лидерство в рассматриваемой области. Он - единственный из международных объединений, выступающих в экологических соглашениях в качестве главного действующего лица. Именно Европейский союз фактически инициировал подписание Киотского протокола и появление новых международных норм в области экологической

политики и охраны окружающей среды. Рамочная конвенция ООН об изменении климата появилась во многом благодаря активным усилиям Евросоюза. Система принятия общих обязательств с последующим их перераспределением среди стран ЕС была использована в Киотском протоколе, согласно которому каждая страна - член ЕС обязалась снизить выбросы парниковых газов к 2010 г. на 8% [7, с. 8].

Масштабность экологических проблем и то количество сфер, которые они затрагивают, отражается в функционировании институтов Евросоюза: Еврокомиссии, Европарламента, Европейского суда, Счетной палаты. Существует и специальный орган, занимающийся вопросами окружающей среды (Европейское агентство по окружающей среде - European Environment Agency, ЕЕА), учрежденный Регламентом 1210/90. Агентство взяло на себя очень важную и уникальную в своем роде функцию - сбор и анализ данных о состоянии окружающей среды на континенте. Фактически Агентство начало функционировать с декабря 1993 г., его штаб-квартира расположена в Копенгагене.

Стремление стран ЕС улучшить экологическое состояние континента зафиксировано в ратифицированном Лиссабонском договоре [8], вступившем в силу 1 декабря 2009 г. В частности, в нем говорится, что политика Союза в энергетическом плане должна проводиться в соответствии с необходимостью сохранить и улучшить окружающую среду. Приоритетное значение в документе отводится борьбе с глобальным изменением климата: «ЕС должен предпринимать меры на международном уровне по борьбе с региональными и глобальными проблемами окружающей среды, в первую очередь - с изменением климата» (ст. 174).

Основными административными инструментами общеевропейской экологической политики являются нормативные акты и документы, такие, как конвенции, директивы и регламенты. Наибольшее значение имеют конвенции ООН, но и директивы самого Европейского союза являются важнейшими инструментами экологической политики. Так, роль ключевых актов играют Директива Совета 85/337/ЕЭС от 27 июня 1985 г. по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду и Регламент Совета ЕЭС 1210/90 от 7 мая 1990 г. об учреждении Европейского агентства по окружающей среде и Европейской сети информации и наблюдения за окружающей средой.

В Директиве, в частности, нашло отражение стремление ЕС к вовлечению экономических акторов и гражданского общества в дело защиты окружающей среды. Документ оказал огромное влияние как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и на экологическое законодательство различных стран, которые вовсе не являются членами Евросоюза.

Основная идея принципа превентивных действий Директивы заключается в том, что действия по охране окружающей среды должны проводиться заблаговременно и быть направлены на устранение непосредственного неблагоприятного источника и недопущение его появления. Именно в связи с этим согласно ст. 1 Директивы любой государственный или частный экономический проект, способный повлиять на окружающую среду, должен пройти соответствующую экспертную экологическую оценку. Директива содержит критерии для подобной экспертной оценки (ст. 3); кроме того, приводятся типы проектов, оценка

которых обязательна, а также типы проектов, для которых государства-члены могут ввести обязательность оценки. Серьезное внимание уделяется такому аспекту, как распространение экологически значимой информации и учет заинтересованного общественного мнения [9].

В конце XX в. в экологической политике ЕС обозначился отход от прямого администрирования к более гибким, в том числе включающим рыночные элементы механизмам, например к торговле квотами выбросов парниковых газов и к элементам партиципативного управления, основанным на принципе «разделенной ответственности» между участниками (правительством, бизнесом, общественностью, потребителями). Так, торговля квотами на выбросы СО2 в ЕС начала функционировать с января 2005 г. С 2010 г. планируется расширение торговли сертификатами на электричество, вырабатываемое безопасными для окружающей среды альтернативными источниками, а также введение единой системы дорожных взносов. Более того, по Орхусской конвенции, подписанной в 1998 г., частные граждане также должны быть включены в природоохранную деятельность, задействованы в процессах подготовки, мониторинга и контроля за нарушением экологических норм. Граждане имеют право на информацию, право на участие в подготовке правовых актов, право обращаться в суд по вопросам защиты окружающей среды.

Гибкие рыночные механизмы, применяемые в странах ЕС, эффективны во всех приоритетных областях экологической политики: в борьбе с изменением климата и за сохранение биологического разнообразия, в защите окружающей среды и здоровья человека, в обеспечении устойчивого использования природных ресурсов. Они стимулируют производителей и потребителей в пользу эко-эффективного использования природных ресурсов, а также к разработке инновационных природосберегающих технологий. Помимо этого, предлагаемые механизмы отвечают целям устойчивого развития и Лиссабонскому договору. Следует ожидать, что использование эффективных рыночных инструментов и их роль в экологической политике в ближайшие годы в странах Европейского союза будет существенно возрастать, а применение экологических налогов, льгот и субсидий станет общим для всех членов ЕС политическим инструментом.

В числе приоритетных задач, стоящих перед Европой, вопросам экологии, наряду с энергетикой, иммиграцией, процветанием и безопасностью граждан, уделяется значительное внимание [10]. Сегодня развитые страны, несмотря на предпринимаемые усилия, столкнулись с большим количеством экологических проблем, в числе которых сохранение лесов и поддержание их биологического разнообразия, ухудшение состояние прибрежных экосистем и акваторий, чрезмерная эксплуатация ресурсов, состояние грунтовых вод и другие.

Основные экологические проблемы европейского континента определяются и обсуждаются на различных политических форумах. Так, на Пятой конференции министров «Окружающая среда для Европы», проведенной в мае 2003 г. в Киеве, соответствующие министры европейских государств приняли Декларацию, в которой признали особую ответственность Европы за улучшение состояния окружающей среды во всем мире. Основными первоочередными мерами по стабилизации экологической обстановки в Европе были признаны необхо-

димость укрепления регионального и субрегионального взаимодействия, а также поддержка инициатив по налаживанию партнерских связей вне Европейского региона; сохранение экосистем, находящихся под угрозой; контроль качества питьевой воды и водных ресурсов, находящихся в опасности [11].

Таким образом, международная экологическая политика остается важнейшим направлением в деятельности и ООН, и Европейского союза. В рамках ООН одной из приоритетных задач на современном этапе является разработка документа по проблеме глобального изменения климата. Кроме того, не остаются без внимания и такие вопросы, как сохранение лесных, земельных и пресноводных ресурсов, ухудшение состояния прибрежных экосистем. ЕС, так же как и ООН, являясь мировым лидером в проведении международной экологической политики, успешно решает многие экологические проблемы современного мира. Для осуществления международной экологической политики в рамках ООН и ЕС созданы и функционируют специальные институты, приняты соответствующие законодательные документы. Вместе с тем в области международного сотрудничества по экологическим вопросам существует много проблем. Одна из них - отсутствие скоординированной позиции развитых и развивающихся стран по большинству экологических вопросов, поэтому успех и эффективность их решения в дальнейшем во многом будет зависеть от согласованности позиций развитых и развивающихся стран.

Библиографический список

1. Разумова Е.Р. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды [Электронный ресурс]. URL: http: //www.e-college.ru/xbooks/index.htm (дата обращения 06.01.2010).

2. Зотов В.Д. Глобальная экологическая политика - категорический императив XXI века // Социально-гуманитарные знания. 2002. № 6.

3. Соловьева Т.С., Иноземцева В.А. Концепция устойчивого развития: проблемы теории и практики [Электронный ресурс]. URL: http://www.petrsu.ru /Faculties/Politology /soloveva. doc (дата обращения 06.01.2010).

4. Глобальный кризис и проблемы мировой политики // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки. 2003. № 3.

5. Голицина Е.Ю. Некоторые аспекты экологической политики России // Социально-гуманитарные знания. 2002. № 3.

6. КоптюгВ.А., Матросов В.М., Левашов В.К., Демянко Ю.Г. Устойчивое развитие цивилизации и место в ней России (проблемы формирования национальной стратегии). Владивосток, 1997.

7. Глобальная экологическая перспектива - 2000. М., 1999.

8. Лиссабонский договор [Электронный ресурс]. URL: http:// www.wikipedia.ru а(дата обращения 06.01.2010).

9. Современная экологическая политика [Электронный ресурс]. URL: http://www.greensalvation (дата обращения 21.01.2010).

10. Заявление Министра Иностранных и Европейский Дел Господина Б. Кушнера и Государственного секретаря по европейским делам Господина Ж.-П. Жуйе 8.02.2008 [Электронный ресурс]. URL: http://reseau.ambafrance-ru.org/spip.php?article6133 (дата обращения 06.01.2010).

11. Гусев А. А., Гусев А.А. Международные приоритеты Европейского союза в области экологической политики и охраны окружающей среды [Электронный ресурс]. URL: http:// www.jurnal.org/articles/2008 /polit31.html (дата обращения 06.01.2010).