К вопросу об исторических корнях местного самоуправления

Махач ШАМХАЛОВ

К ВОПРОСУ ОБ ИСТОРИЧЕСКИХ КОРНЯХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье предпринята попытка выявить и проанализировать некоторые наиболее важные аспекты, проливающие свет на исторические корни института местного самоуправления в странах Запада и России. Главное внимание фокусируется на идейно-политической составляющей данной проблемы.

The paper attempts to identify and analyze some of the most important aspects that highlight historical bases of the institution of local self-government in the West and in Russia. The main attention is focused on the ideological and political dimension of the problem.

Ключевые слова:

муниципалитет, управление, самоуправление, община, право, закон, институт, город, земство; municipality, management, self-government, community, right, law, institution, city, zemstvo.

Система управления при любой форме государственного устройства, будь то диктаторская или республиканская, авторитарная или демократическая, характеризуется той или иной степенью разделения или распределения предметов ведения и функций, в т.ч. и по властной вертикали. Это вполне естественно, если учесть, что ни в одном государстве, тем более крупном, невоз -можно всеми делами управлять из одного единого центра. Решение этой проблемы многие представители либеральной общественно -политической мысли видели в децентрализации государственной власти и системы общественного и административного управ -ления, в разделении предметов ведения между различными вет -вями и уровнями власти. Одним из важных звеньев в системе такого разделения стал институт местного самоуправления.

В предлагаемой статье предпринята попытка проанализировать некоторые наиболее важные, на взгляд автора, аспекты, касаю -щиеся исторических корней возникновения и развития института местного самоуправления.

Обосновывая такое понимание системы государственного управления, известный французский ученый и государствен ный деятель XIX в. А. де Токвиль в 1835 г. в работе «Демократия в Америке» писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат пользоваться этой свобо -дой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институ -тов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут со -здать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнан -ный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности»1.

Будучи одним из аспектов децентрализации властных полномо -чий, органы местного самоуправления в современном их понима -нии являются историческим феноменом, возникшим на опреде -ленном этапе исторического развития, прежде всего стран Запада, хотя они и относятся к важнейшим достижениям всего челове -чества. Их корни вызревали в традициях общинного, городского самоуправления, восходящих еще к полисной демократии антич -ного мира.

1 Токвиль А., де. Демократия в Америке. — М., 1994, с. 86.

ШАМХАЛОВ

Махач

Абдулафисович — к.ю.н., доцент юридического факультета Дагестанского государственного университета

Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что сам термин «муниципали -тет» появился в республиканскую эпоху Древнего Рима. Муниципалитетом назы -валось городское управление, которое самостоятельно решало жизненно важ -ные для местного населения проблемы, такие как охрана правопорядка и соб ственности граждан, строительство водо проводов, общественных бань и др. Еще закон Юлия Цезаря от 45 г. до н.э. устано -вил общий принцип широкой автономии местного управления в местных делах, в соответствии с которым решение вопро сов местного значения осуществлялось избираемыми старейшинами и наибо лее почетными и знатными гражданами города.

При всем том вызревание и утвержде -ние института местного самоуправления в современном понимании связано с переходом от феодализма к буржуаз ному обществу. Определяющее значение с этой точки зрения имело формирова ние гражданского общества и правового государства как самостоятельных, хотя и теснейшим образом взаимосвязанных феноменов. Об этом свидетельствует тот факт, что имело место хронологическое совпадение процесса становления мест ного самоуправления и гражданского общества.

В условиях сформировавшейся на основе гражданского общества и право вого государства политической демократии теоретической предпосылкой утверждения системы местного само управления послужила идея разделения властей на три самостоятельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Именно в соответствии с установками этой идеи была обоснована необходимость разделения полномочий по властной вертикали, что, в свою оче редь, создало предпосылки децентрали зации властных полномочий.

Этот подход вполне согласовывался с воззрениями основателей и привержен цев либерально демократической тради ции — английских философов Дж. Локка, А. Фергюсона, Дж.С. Милля, англий -ского экономиста А. Смита и предста вителей классической политэкономии, французского историка и общественного деятеля А. де Токвиля, представителей европейского просвещения и американ ской общественно политической мысли

периода войны США за независимость Т. Джефферсона, Т. Пейна и др. Он осо бенно был созвучен воззрениям сторон ников классического либерализма, рас сматривавших государство в качестве своего рода «ночного сторожа», который должен лишь охранять правопорядок в стране и не имеет права вмешиваться в дела граждан до тех пор, пока они его не нарушают, не задевают интересы друг друга.

Ключевую роль в становлении и утверждении системы местного само управления сыграло появление нацио нального государства и связанной с ним теории национального, или народного, суверенитета, в соответствии с которой главным и единственным источником и носителем власти является народ данной страны. Соответственно, народ вправе определять любые формы власти, кото рые он сочтет наиболее подходящими для реализации своих интересов.

У истоков принципов и институтов системы местного самоуправления стояла борьба нарождающейся буржуазии, опло -том которой служили города, выступав шие за предоставление им самостоятель ности в управлении местными делами, свободы от опеки и вмешательства со стороны абсолютистского государства. Импульс этому процессу придал рост городов. С момента отделения ремесла от сельского хозяйства они стали превра -щаться в мощные центры товарного про изводства.

Развитие ремесел в городах стало той основой, на которой сформировались новые, более развитые, чем общины, формы социальной организации людей, например местные союзы. Немаловажную роль в возникновении тех или иных орга нов местного самоуправления сыграли средневековые гильдии и созданные ими органы городского самоуправления, в компетенцию которых входило реше ние административных, хозяйственных, финансовых, судебных и иных вопросов. В отличие от поземельной общины как формы общего землепользования, мест ные союзы представляли собой террито риальные самоуправляющиеся сообще -ства, которые объединяли население определенных территорий. В Англии это были приходы, округа, города, графства, во Франции — общины, департаменты; в Германии — провинциальные округа;

в США — городские округа, графства, в России — земства, волости, города и т.д. В 30 -х гг. XIX в. в Европе — сначала в Великобритании, а вслед за ней во Франции и других странах — начали воз -никать местные союзы, которые ставили своей целью удовлетворение определен ных потребностей населения или выпол -нение совместных проектов, например налаживание газового освещения в горо дах, благоустройство течения рек, прове дение каналов и др.

Соответственно, они стали требовать предоставления им все большей само стоятельности в управлении местными делами, свободы городского самоуправ ления от надзора и вмешательства со стороны центральных органов государст венной власти. Под лозунгом: «Городской воздух делает людей свободными» города вступили в политический союз с королем для борьбы с феодалами. В итоге бюр геры приобрели ряд прав и привилегий, в частности личную свободу, имуществен ные права и выборное самоуправление. С течением времени местные свободы все более крепли, общины набирали вес в экономической и политической жизни общества, и, что самое главное, росло самосознание населения как социальной силы, способной добиваться реализации своих частных интересов.

Сильнейший толчок развитию инсти тута местного самоуправления был дан Великой Французской революцией 1789 г., которая подготовила почву для возникновения новых форм политиче ской самоорганизации народов и госу дарственного устройства. В этом же ряду следует отметить также революции пер вой половины XIX в. в Европе, в резуль -тате которых в ряде стран были приняты конституции, основанные на идеях раз деления властей на три самостоятельные ветви, народного суверенитета и полити ческого представительства. Частью этого процесса стало формирование элементов местного самоуправления, свободного от чиновничьего давления централь ных органов власти. Так, Конституция Бельгии, принятая в 1831 г., содержала специальную статью, в которой, наряду с законодательной, исполнительной и судебными властями, в качестве четвер той власти признавались муниципальные органы.

Постепенно основные положения есте

ственного права человека переносились и на местные общины или муниципали -теты. В этом плане интерес представляет теория свободной общины, или теория естественных прав общины, разработан -ная немецкими учеными в начале XIX в. Суть этой теории состояла в обоснова -нии идеи, согласно которой свободная община имеет естественное и неотчуж -даемое право управлять своими делами. Утверждалось, что это право вытекает из того факта, что общины не созданы государством, а предшествуют ему, соот -ветственно, не государство делегировало им право на самоуправление, а они сами обладали этим правом по рождению. Поэтому право общины заведовать сво -ими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. На этом основании подвергалось сомнению право чиновни ков центрального правительства вмеши ваться в дела общины. Города наделялись правами юридического лица, что имело далеко идущие последствия для завоева ния ими все более растущей самостоя тельности, в т.ч. и в плане приобретения имущества и распоряжения им.

Институты местного самоуправления возникли, с одной стороны, по инициа тиве местных сообществ, снизу, в таких государствах, как США, Великобритания, Швейцария, в которых на довольно ран -них этапах перехода от феодализма к буржуазному обществу начали форми -роваться идеи народного суверенитета, политического представительства и институты гражданского общества. С дру гой стороны, они формировались путем передачи верховными органами госу дарственной власти тех или иных полно мочий, объемы которых постоянно росли по мере общественно исторического раз вития, местным общинам или сообще ствам. В данном случае речь идет, напри мер, о таких централизованных государ ствах, как Франция, Германия, Россия и др. Разумеется, такую позицию нельзя абсолютизировать, поскольку инициа -тива в этом направлении могла исходить как от формировавшегося гражданского общества, так и от центрального прави тельства.

Особое значение для институционали -зации и утверждения системы местного самоуправления имели административ -ные и муниципальные реформы, осу

ществленные во многих странах Запада во второй половине XIX в., частью которых стали также муниципальные реформы. Эти реформы заложили конституционно правовые основы местного самоуправ ления как института гражданского обще ства, что, правда, не отменило теорию местного самоуправления как нижнего звена структуры государственной власти. С тех пор вплоть до наших дней не сти хают споры о том, к какой из этих кате горий принадлежит институт местного самоуправления.

На протяжении всего XX в. имели место процессы и тенденции, которые вели к неуклонному увеличению объема функ -ций местных властей. Так, А.И. Черкасов отмечает: «Быстрый рост городов опре -делил необходимость крупных инвестиций в такие сферы, как жилищное строительство, водо и электроснабже ние, канализация. Все большее участие женщин в трудовом, производственном процессе обусловило ускоренное раз витие муниципальной инфраструктуры ухода за детьми. Постепенное же повы шение уровня жизни населения вызвало необходимость соответствующего разви тия инфраструктуры отдыха, культуры. Расширились полномочия местных вла -стей в области образования. Появление автомобилей потребовало строительства современных дорог и поддержания их в исправном состоянии, что было уже не под силу одним лишь муниципалитетам (особенно сельским), без соответствую -щей помощи со стороны центральных властей»1.

Возникший и усовершенствованный за сотни лет своего развития, впитавший в себя опыт и исторические традиции раз ных народов институт местного самоуправления стал неотъемлемой составной частью политических систем всех демо кратических стан современного мира. Как отмечали авторы книги «Роль конститу -ции в изменяющемся обществе», в каче стве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался его негосу -дарственный и преимущественно хозяй ственный характер. Местное самоуправ ление рассматривалось, прежде всего, как важный «идеологический элемент», как «выражение свободы в обществе, т.е.

1 Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. — М., 1998, с. 15.

свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами»2.

Что касается России, то здесь местное самоуправление прошло длительный, весьма сложный путь формирования и институционализации. Оно с самого начала сталкивалось с целым рядом про блем, таких как слабость институтов гражданского общества и рыночной эко номики, отсутствие или неструктуриро ванность среднего класса и партийной системы, острое противоборство различ ных социальных и политических сил и др. Здесь важно учесть, что самоуправление, предполагающее участие в нем граждан, может успешно функционировать только в том случае, когда уже существуют более или менее развитые элементы граждан ского общества и самоорганизации людей по интересам.

По мнению специалистов, местное самоуправление в России развивалось на основе ранних форм общинного са моуправления и вечевой демократии в Древней Руси. В частности, ссылаются на тот факт, что уже Русская Правда при знает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в обла -сти внутреннего управления.

Важной вехой в развитии инсти тута местного самоуправления в России считается период царствования Екатерины II, при которой был принят комплекс законодательных мер по даль нейшему развитию и совершенствова нию государственного управления всех уровней. В этом направлении боль -шое значение имели инициированные императрицей Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворян -ству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), которые заложили основы организации местных государ ственных учреждений на началах само управления по сословному принципу. В соответствии с Положением о губерн ских и уездных земских учреждениях земские учреждения в решении целого ряда вопросов, касающихся местных дел, могли действовать самостоятельно, независимо от органов государственной власти. Земские органы получили широ кие полномочия при решении местных

2 The Role of the Constitution in a Changing Society. - Oslo, 1991, p. 45.

проблем, например таких, как заведова ние имуществом и финансовыми сред ствами земства, устройство и содержание зданий и путей сообщения, содействие развитию местной торговли, развитие почтовой службы, обеспечение право порядка и т.д.

Однако, как представляется, своими корнями современная система местного самоуправления восходит к земскому дви жению дореволюционной России и зем ской реформе периода «великих реформ» Александра II. Сильнейший толчок зем -ской реформе придала отмена крепостно го права. Более того, она являлась частью комплекса широкомасштабных преобра зований государственно политической системы, которые и получили название «великих реформ». Ключевое значение с данной точки зрения имело Положение

0 губернских и уездных земских учреж дениях, подписанное царем и обнаро дованное Правительствующим сенатом

1 января 1864 г. Одной из главных целей

реформы было введение вместо суще ствовавшей до того времени системы сословного местного самоуправления всесословной системы, призванной приспособить органы государственного управления к изменившимся условиям. Теперь земства избирались всеми сосло -виями на трехлетний срок и состояли из уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов — уездных и губернских земских управ. Была прове дена также городская реформа. В соот ветствии с Городовым положением при нятым в 1870 г., в 509 городах из 1 130 вводилось выборное самоуправление — городские думы, избираемые на 4 года.

Получив дальнейшее развитие, осо бенно после революции 1905 г., мест -ное самоуправление стало интегральной составляющей системы государственного и общественного управления Российской империи. Как известно, этот институт был ликвидирован с победой больше вистской революции.