Политико-правовые аспекты развития взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с институтами гражданского общества (на примере Саратовской области)

Т.В. Журик, И.И. Брянцев

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

В статье анализируются процессы, влияющие на формирование регионального пространства публичной политики. Рассматривается роль основных акторов, определяющих политико-правовую специфику формируемого коммуникативного пространства.

Ключевые слова: пространство публичной политики, уполномоченный по правам человека, общественные организации, органы власти.

T.V. Juric, I.I. Bryantsev

POLITICAL AND LEGAL ASPECTS OF DEVELOPMENT OF INTERACTION OF THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS IN THE SARATOV REGION WITH THE INSTITUTIONS OF CIVIL SOCIETY

The article analyzed the processes influencing the formation of regional space of public policy. Examines the role of the main actors that determine the political and legal specificity to the formation of communicative space.

Keywords: space public policy, the Commissioner for human rights, NGOs, authorities.

Понимание закономерностей развития политических процессов как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее отдельных регионов, служит необходимым условием для подготовки рекомендаций по оптимизации и повышении эффективности функционирования российской политической системы. Актуальным являетсях изучение этих закономерностей через анализ функционирования механизмов публичной политики как конкретных практик взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с разнообразными общественными группами, заинтересованными в реализации тех или иных властных решений. Эти практики складываются под влиянием как регионального опыта, так и под воздействием инициатив, идущих с общероссийского уровня и постепенно приобретающих устойчивые формы и закрепляющихся в виде определенных институтов. Многие образцы практик и институтов такого взаимодействия часто заимствуются из опыта других стран, а в процессе такого заимствования или переноса институтов их судьба в соответствии с представлением неоинституциональной теории1 может быть достаточно различной: от адаптации и гармоничного встраивания в региональные условия до отторжения или даже перерождения2.

© Журик Татьяна Владимировна, 2016

Уполномоченный по правам человека в Саратовской области; е-1г^к ombudsman64@bk.ru © Брянцев Иван Иванович, 2016

Кандидат социологических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 60 Поволжский Институт Управления имени П.А. Столыпина; е-1гшП: iibry@yandex.ru

Выявление и обобщение региональных практик функционирования позволяет сформировать более полное представление о характере развития пространства публичной политики в России в целом. При этом выявление политико-правовых аспектов этого процесса будет способствовать повышению их практической значимости с точки зрения их дальнейшего внедрения в управленческую практику и функционирование конкретных субъектов, участвующих в этом взаимодействии.

Анализ практики взаимодействия общественных организаций и органов власти на территории Саратовской области целесообразно рассматривать в контексте функционирования регионального пространства публичной политики, которое можно представить как суперпозицию множества ее подпространств, каждое из которых имеет свою специфику формирования и своих ключевых акторов:

подпространство, формируемое Общественной палатой (ОП) региона, ОП муниципальных образований, общественными советами при различных органах власти и другими переговорными площадками, в формировании которых принимают участие органы власти;

подпространство, формируемое ведущей, имеющей наибольшее представительство в органах власти всех уровней, политической партией;

подпространство, формируемое неполитической общественной организацией ОНФ;

подпространство, формируемое Уполномоченным по правам человека в Саратовской области;

подпространство системной оппозиции, под которой понимаются политические акторы, интегрированные по результатам выборов в процесс государственного управления, т.е. представители тех политических партий, которые пред- е ставлены в Государственной Думе РФ, в региональных парламентах, в ОМСУ. На и сегодня это в первую очередь такие политические партии, как КПРФ, СР и ЛДПР; а подпространство несистемной оппозиции, которое крайне неоднородно, о

в

противоречиво, не консолидировано и малочисленно. о

На 1 января 2016 г. в реестре зарегистрированных некоммерческих органи- з

заций в Управлении Министерства юстиции России по Саратовской области со- |

держатся сведения о 2576 НКО, из них 1331 общественных объединений, 750 не- е

коммерческих организаций, 438 религиозных организаций, 57 региональных о

отделений политических партий. р

Несмотря на многочисленность зарегистрированных некоммерческих ор- Ч

ганизаций в процесс активного коммуникативного взаимодействия с властью |

интегрировано всего лишь порядка 10% из них. к

Оценивая роль Общественной палаты Саратовской области в пространстве м публичной политики Саратовской области, следует отметить, что это одна из I

самых заметных форм коммуникации власти и общественности. При этом ярко ¡§

СП

и отчетливо обозначена тенденция на консолидацию с властью, которая была 1 обозначена в качестве лозунга форума Общественной палаты Саратовской об- 22 ласти 2015 г. «Мы вместе»3. 6

Прогнозируя основной вектор развития публичного пространства региона, можно с большой долей вероятности отметить, что будет продолжено дальнейшее усиление подпространства, формируемого общественными силами, которые участвуют в коммуникационном взаимодействии по усилению регулирующего воздействия органов власти. Это усиление, по всей видимости, найдет отражение в принятии различного рода нормативно-правовых актов как на федеральном, 61

так и на региональном и местном уровне, которые будут укреплять финансовые возможности палат и советов и создавать им организационные преференции при проведении и реализации процедуры общественного контроля.

Другим значимым субъектом, способным эффективно содействовать и обеспечивать сотрудничество власти и гражданского общества, развивать механизмы общественного контроля, способствовать дальнейшему продвижению внесудебных способов урегулирования конфликтов, выработке доброжелательного и конструктивного отношения чиновников всех уровней к жалобам людей, является институт Уполномоченного по правам человека (УПЧ), который существует в Саратовской области с 19 января 1999 г. Закон Саратовской области от 12 октября 1998 г. № 50-ЗСО «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области» (с изм. от 2 июня 2015 г.)4 закрепил, что Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности только областной Думой, большинством голосов от общего числа депутатов, причем тайным голосованием, на альтернативной основе. Важным фактором явилась и закрепленная в Законе норма о том, что УПЧ в Саратовской области назначается на должность сроком на 5 лет и истечение срока полномочий областной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного. Особенность его статуса заключается в том, что он избирается законодательным органом области, но независим в своей деятельности по защите прав граждан. В целях координации деятельности общественных правозащитных объединений с 1999 г. стал действовать Общественный совет при Уполномоченном по правам человека в Саратовской области, который сформировался в эффективную переговорную площадку не только для 16 некоммерческих организаций, но и органов государственной власти и местного ? самоуправления. С 2000 г. издается информационный бюллетень «Уполномочен 3 защитить...», который является официальным изданием аппарата Уполномочен-| ного по правам человека в Саратовской области. Бюллетень распространяется I в России и за рубежом среди государственных и неправительственных органи-| заций, политиков, ученых.

! Новый этап в становлении регионального института УПЧ характеризуется

§ тем, что была сохранена преемственность в работе регионального УПЧ, возросли

ф

| его авторитет и влияние на региональное пространство публичной политики. За | десятилетний период его работы в аппарат Уполномоченного поступило более 50 000 обращений. Была создана эффективная система мониторинга действую-| щего законодательства и правоприменительной практики: по результатам рас-| смотрения жалоб граждан Уполномоченный выявляет несовершенство правовой системы как в области законодательного обеспечения гарантий соблюдения | и защиты прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере организации ё правоприменения. В марте 2006 г. Уполномоченный был наделен правом за-§ конодательной инициативы.

| По инициативе Уполномоченного по правам человека в Саратовской области

| в 2007 г. в Закон Саратовской области «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области» были внесены изменения, в соответствии с которыми Уполномоченному предоставлено право иметь общественных помощников, законодательно определены их права и обязанности.

Рост влияния регионального УПЧ в пространстве публичной политики региона в вопросах правозащитной деятельности можно охарактеризовать и тем, 62 что при его непосредственном участии в марте 2007 г. было утверждено новое

Положение об Общественном совете при начальнике Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Саратовской области и обновлен его состав. Его членами стали депутаты Саратовской областной Думы, сотрудники министерств здравоохранения; социального развития; образования; занятости, труда и миграции Саратовской области; представители общественных организаций; духовенства и др. Председателем Общественного совета был избран Уполномоченный по правам человека в Саратовской области.

Следующим этапом, характеризующим рост влияния регионального института УПЧ, можно обозначить создание и начало активной работы Общественного совета по вопросам защиты прав мигрантов при Уполномоченном по правам человека в Саратовской области, не имеющего аналогов в регионах России, обусловленное тем, что в силу географического положения Саратовская область является одним из регионов, куда направляются потоки мигрантов, значительная часть из которых нуждается в помощи и поддержке в процессе социальной адаптации. В состав данного совета вошли представители властных структур, правоохранительных органов, ученые, лидеры национальных объединений, общественных организаций, занимающихся защитой прав мигрантов.

С избранием 29 января 2014 г. депутатами Саратовской областной Думы нового регионального УПЧ можно выделить следующий этап развития института УПЧ в Саратовской области, который становится реальным центром правозащитного движения в регионе, влиятельным связующим звеном между органами власти и гражданским обществом. Продолжает активно развиваться и конструктивно влиять на гармонизацию межнациональных отношений Общественный совет по вопросам защиты прав мигрантов, преобразованный в Совет национально- е

т

культурных общественных объединений, который доказал свою способность и положительным образом влиять на ситуацию в области. а

В работе советов принимают участие не только их члены, представители о

в

общественных и правозащитных организаций, но и эксперты, ученые, пред- §

ставители органов государственной власти и местного самоуправления, надзор- с

ных и контролирующих органов. По итогам всех проведенных заседаний были |

приняты рекомендации заинтересованным ведомствам, о реализации которых е

Уполномоченный был проинформирован. о

Новым интересным и перспективным направлением в работе регионального р

УПЧ в настоящее время стала работа по организации и проведению широкого Ч

спектра социологических исследований, широкомасштабной консалтинговой |

деятельности по вопросам защиты прав граждан, а также публикации различ- к

ного рода методической литературы. М

Результаты данных исследований показывают, что в качестве основных не- I

гативных факторов, с которыми приходится сталкиваться в настоящее время ¡§

СП

региональному УПЧ в своей работе, следует отметить: дефицит доверия между 1 обществом и властью; острая нехватка жилья; рост цен на лекарства и про- 2 дукты питания и др. Проведенный анализ структуры обращений граждан по 6 нарушению их прав показал, что наибольший удельный вес — у социальных прав; отмечается устойчивый ежегодный рост удельного веса обращений о нарушении прав — гарантий (на государственную и судебную защиту, на обращение в государственные и муниципальные органы).

Исследована социальная база заявителей — это пенсионеры и инвалиды, проблемы которых усугубляются опережающим ростом цен на основные про- 63

дукты питания и коммунальные услуги. Доминирование обращений по двум указанным группам прав и социальный состав заявителей свидетельствует о возросших требованиях людей к обязательствам государства по гарантированию их прав и свобод.

Результаты социологического исследования, проведенные в период с 1 июня по 31 августа 2015 г. по теме «Реализация прав и законных интересов граждан в Саратовской области, обеспечение доступности и качества бесплатной юридической помощи населению» по инициативе Уполномоченного по правам человека в Саратовской области Фондом социологических и экспертных исследований «РОСС-XXI век», подтверждают значимость проблемы соблюдения прав человека в сфере ЖКХ области.

Услуги ЖКХ и коммунальные платежи как острую социальную проблему отметили 69% представителей экспертных групп области. В сочетании с другими социальными проблемами дополнительную напряженность в работе УПЧ по защите прав граждан создают: высокие цены, низкие доходы; трудоустройство, угроза безработицы; качество предоставления медицинских услуг.

Анализ обращений в адрес УПЧ показал, что представители некоторых органов власти не всегда готовы на уровне современных требований обеспечивать реализацию прав граждан, предоставлять государственные и муниципальные услуги, реагировать на обращения, поддерживать открытость своей работы в силу ряда причин (недофинансирование, слабый контроль и др.).

Сохранение ситуации, когда более половины обращений к Уполномоченному приходится на жителей Саратова, свидетельствует (кроме их большей социальной ° активности) о наличии проблем в работе муниципальных органов областного я центра. Работа практически всех уровней государственных и муниципальных й органов по рассмотрению обращений граждан в большинстве случаев соответ-| ствует формальным требованиям законодательства. Однако имеют место случаи, | когда в официальных ответах не содержится информация «по существу», а при | их подготовке отсутствует стремление разрешить нестандартные коллизионные ° ситуации в интересах людей.

| По результатам проведенного социологического опроса примерно половина

| (46%) непосредственных получателей государственных и муниципальных услуг >1; считают, что права человека и гражданина в Саратовской области в основном | соблюдаются.

| Вместе с тем 39% участников опроса отмечают, что права иногда не соблюда-

& ются, а, по мнению 7,5% респондентов, имеют место массовые нарушения прав '§ и законных интересов. При этом в профессиональном сознании представителей ё власти ситуация с правами человека в области выглядит иначе: § 78% должностных лиц в органах власти считают, что права граждан в основ-

1 ном соблюдаются;

| 22% (каждый 5-й) признает частые нарушения прав и законных интересов.

Представители экспертных групп дают оценки, близкие к народной оценке соблюдения прав граждан:

31% общественных и политических деятелей (ОПД) и 42% экспертов-юристов отмечают, что права граждан иногда не соблюдаются;

41% муниципальных депутатов считают, что права человека в основном со-64 блюдаются.

Анализируя сформированную в регионе систему защиты прав и свобод граждан, следует отметить, что институт УПЧ является центральным элементом данной системы и при этом не проявляет никаких усилий по доминированию в этой сфере и закреплению своего исключительного положения. Масштаб деятельности указанного института ограничивается его штатно-структурными и финансовыми возможностями в соответствии с утвержденной в региональном бюджете сметой расходов на его деятельность. Расширение его влияния происходит за счет конструктивного сотрудничества с широким спектром общественных организаций и экспертного сообщества.

Одним из факторов, негативно влияющих на расширение коммуникативного пространства регионального УПЧ, является то, что многие региональные организации, занимающиеся правозащитной деятельностью, возглавляются людьми, которые активно занимаются и политической деятельностью и, как правило, те из них, которые входят в политические организации, находящиеся в оппозиции как к центральной политической власти, так и к региональной, рассматривают уполномоченного по правам человека как часть региональной политической власти и на него во многом проецируется их отношение к власти в целом. Это в основном обусловлено тем, что процедура утверждения регионального УПЧ предполагает принятие соответствующего решения региональным законодательным собранием.

Можно отметить, что институт регионального УПЧ конструктивно влияет на формирование и развитие пространства публичной политики региона, увеличивая свое позитивное воздействие как на уровне областного центра и районов области, так и во внешней среде общефедерального и международного уровней, развивая соответствующие партнерские отношения и предлагая широкий спектр социально значимых инициатив. В партнерстве с региональным УПЧ находятся наиболее влиятельные и авторитетные в регионе правозащитные организации.

В качестве дополнительного обоснования вывода о росте влияния института УПЧ в целом и динамичном его развитии на территории Саратовской области в частности привести результаты исследования, которые были проведены в IV квартале 2015 г. и I квартале 2016 г. в Приволжском Федеральном округе в рамках проекта «Развитие конструктивного взаимодействия общественных и государственных правозащитных организаций в Приволжском федеральном округе с использованием средств государственной поддержки, выделенных в качестве гранта в соответствии с Распоряжением Президента РФ от 1 апреля 2015 г. № 79-рп, на основании конкурса, проведенного Движением «Гражданское достоинство»5.

В ходе исследования деятельность УПЧ и его аппарата анализировалась по следующим критериям:

1) реакция на нарушение прав человека, защита прав конкретных людей;

2) действия по профилактике (улучшение законов, гражданское образование, содействие сотрудничества НКО и власти и т.д.).

В рамках первого компонента фиксировались данные о наличии сотрудничества на уровне консультативных (экспертных) органов при УПЧ; работа с обращениями, поступающими от НКО (в защиту граждан (НКО)); использование материалов НКО при подготовке ежегодных и специальных докладов; обсуждение докладов.

В качестве промежуточного вывода отмечалось, что сотрудничество с НКО в процессе защиты нарушенных прав на сегодня наиболее развито в большинстве регионов с правозащитными НКО, входящими в состав Общественных наблюдательных комиссий и в этой работе УПЧ и ОНК могут хорошо дополнять друг друга.

В рамках второго компонента анализировались конкретные направления сотрудничества и постоянные формы взаимодействия, содействующие развитию диалога власти и НКО и развивающие сотрудничество. В качестве таких форм фиксировались: работа по правовому просвещению и обучению правам человека; участие УПЧ в создании системы финансовой поддержки НКО через получение грантов; совместная организация мероприятий, а также передача в органы власти рекомендаций НКО.

Промежуточные результаты проекта были представлены на заседании круглого стола на тему «Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Саратовской области с институтами гражданского общества по вопросам защиты прав человека», который прошел при организационной поддержке и непосредственном участии Уполномоченного по правам человека в Саратовской области 14 апреля 2016 г.6 Был проведен сравнительный анализ структуры и содержания официальных сайтов и ежегодных докладов УПЧ в 8-ми регионах проекта. В качестве оснований для сравнения были обозначены следующие семь параметров, обусловленных задачами проекта: П 1 — параметр, характеризующий структуру сайта с позиции задачи проекта; П 2 — параметр, характеризующий частоту упоминаний об НКО на информационной ленте событий сайта (участие НКО, совместные мероприятия); П 3 — параметр, характеризующий упоминание о проблемах НКО на сайте УПЧ; П 4 — параметр, характеризующий наличие (1) или отсутствие (0) общественного (консультативного) экспертного совета; П 5 — параметр, характеризующий роль НКО в структуре Ежегодного доклада; П 6 — параметр, характеризующий количество упоминаний НКО в Докладе; П 7 — параметр, характеризующий внимание к НКО в Специальных докладах УПЧ.

На основе обобщения данных была составлена сводная рейтинговая таблица, характеризующая роль и влияние института УПЧ на эффективность развития взаимодействия с институтами гражданского общества, в котором Саратовская область заняла 2-ю рейтинговую позицию.

Итоговое сравнение регионов

Регион П 1 П 2 П 3 П 4 П 5 П 6 П 7 Сумма

Республика Мари Эл 4 0 0 1 2 1 1 9

Республика Татарстан 3 3 0 1 0 1 1 9

Чувашская республика 2 1 0 1 1 1 0 6

Пермский край 3 4 2 0 2 2 2 15

Пензенская область 2 2 0 1 1 2 0 8

Самарская область 4 2 0 1 1 1 0 9

Саратовская область 4 2 1 1 0 2 2 12

Ульяновская область 3 2 0 1 0 1 1 8

Анализируя характер развития процессов в пространстве публичной политики региона и влияние института регионального УПЧ на процессы, происходящие в нем, можно отметить, что перспективным направлением по расширению влияния регионального УПЧ среди общественных организаций на уровне районов области может стать формирование на основе созданных в районах институтов общественных помощников Уполномоченного экспертных групп из представителей районных общественных организаций.

Реализация этих мер позволит значительно расширить возможности для развития регионального пространства публичной политики и закрепить демократические практики коммуникационного взаимодействия в нем, а также роста активности институтов гражданского общества и усиления влияния на процесс выработки социально значимых управленческих решений органами власти всех уровней.

1 Фомичев О.В. Импорт институтов и оценка его эффективности. URL: http://www.institutional.boom. ru (дата обращения: 15.02.2016).

2 См.: Сунгуров А.Ю. Нововведения и среда: на пути к политическим инновациям. СПб., 2012.

3 Александр Ландо рассказал общественникам, как задавать вопросы губернатору. URL http://nversia. ru/news/view/id/76821 (дата обращения: 11.01.2016).

4 См.: Саратовские вести. 1998. 12 нояб.; URL: http://srd.ru/documents/zaks/50-ZSO-12101998.pdf (дата обращения: 15.05.2016).

5 Граны. URL http://civildignity.ru/ru/submenu/5 (дата обращения: 12.04.2016).

6 См.: Сунгуров А.Ю. Проект УПЧ-НКО в ПФО: экспертная поездка в Саратов и круглый стол по теме проекта состоялись 13-15 апреля. URL http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=lib&doc=4850 (дата обращения: 29.04.2016).