Международное управление и суверенитет государств

Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2011. № 1

ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ

Б.Д. Накашидзе

МЕЖДУНАРОДНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

И СУВЕРЕНИТЕТ ГОСУДАРСТВ

В статье анализируется проблема соотношения суверенитета государств и международного управления. В условиях глобализации все более актуальным становится международное управление, что в свою очередь предполагает непосредственное подчинение государств международным структурам, ограничение их суверенитета. Возможно ли международное сотрудничество без утраты независимости и сохранности самобытности государства?

Ключевые слова: государство, международное право, международное управление, суверенитет, глобализация, национальная безопасность, права человека, международные организации.

The article analysis the issues associated with the combination of national sovereignty and international governance. Under the rise of globalization international governance is gaining further importance and consequently implies adherence by sovereign states to international organizations, hence limiting their sovereignty. Is it possible to foster such international cooperation and convergence without losing independence and self-governance of a state?

Key words: state, international governance, national sovereignty, international law, globalization, national security, human rights, multinational organizations.

В настоящее время действия государств на международной арене все чаще обусловливаются факторами глобализирующегося международного сообщества. Государства перестали быть единственными влиятельными субъектами международных экономических отношений. Активизировалась деятельность частных компаний, крупных ТНК, увеличивается влияние неправительст-

Накашидзе Бадри Джемалович — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; e-mail: nakashidze@spa.msu.ru

венных международных организаций, защищающих демократические интересы гражданского общества.

В условиях глобализации государства стремятся развивать свои национальные возможности, регулировать многостороннюю экономическую деятельность, укреплять принципы равноправия и принимать активное участие в международных переговорах и международных соглашениях. Несмотря на глобализацию, основные принципы международного права, включая принципы суверенного равенства и территориальной целостности государств, сохраняют свое стабилизирующее значение. Государства охраняют свой суверенитет как сущностную основу государственности.

Государства заинтересованы соблюдать установленные системой международного права ограничения, связанные прежде всего с уважением государственного суверенитета. Современное понимание суверенитета — как верховенства и самостоятельности государственной власти, полноты законодательной, исполнительной и судебной власти на территории государства, а также независимости в международном общении — остается сущностным признаком государства.

«В современных условиях, — отмечает С.В. Черниченко, — суверенитет рассматривается как неделимое свойство или качество государства как такового»1. Территориальный аспект суверенитета остается определяющим качеством современных международных отношений, несмотря на усиление потребности в коммерческих сделках между государствами.

Государства продолжают оставаться самыми важными элементами в международной системе, а государственный суверенитет — ее основой. В связи с активным развитием глобальных экономических процессов в последние десятилетия интенсифицировался процесс делегирования традиционных прав государств в экономической, политической и других сферах на международные организации. Чтобы избежать противоречия между процессом экономической глобализации и государственными экономическими интересами, государства вынуждены более гибко реагировать на вызовы времени, стремятся принять для себя глобальные интересы международного сообщества и признать ценность международных общественных благ.

Эпоха глобализации характеризуется уникальным взаимодействием элементов рыночной экономики, гражданского общества и политики. Государства продолжают следовать существующим ограничениям многостороннего мироустройства, связанным

1 Черниченко C.B. Теория международного права. М., 1999. Т. 2. С. 37.

с суверенитетом государств, однако все чаще начинают действовать в условиях глобализирующегося мира, объединяющего международное сообщество. Понимание государственного суверенитета как качества государства, не соответствующего новым требованиям многостороннего сотрудничества, вызывает разнообразные экономические, политические и международно-правовые проблемы в вопросах международного сотрудничества государств.

Противоречия между процессами глобализации и традиционным пониманием суверенитета государств создают потенциал для гражданской борьбы и международных конфликтов. Международное сообщество не всегда способно действовать адекватными и своевременными способами с целью предотвращения возникновения международных проблем, даже таких серьезных, как, например, известный геноцид в Руанде, война в быв. Югославии, многочисленные этнонациональные конфликты и др.

Ситуация в быв. Югославии продемонстрировала трагическое противоречие между новыми глобальными факторами и традиционным пониманием государственного суверенитета, с одной стороны, и усилением националистических движений, борющихся за самоопределение и государственность народов2, — с другой. Вместе с тем основными действующими субъектами, которые противостоят возникающим перед международным сообществом угрозам, как новым, так и старым, по-прежнему остаются суверенные государства.

Подобные негативные примеры, как правило, являются основными доказательствами для государственных деятелей и политиков, считающих, что старая концепция о суверенитете несовместима с современными тенденциями развития международного сотрудничества. Утверждается, что для процветания человечества мировая экономика должна основываться на общечеловеческих ценностях и способствовать прогрессу в достижении более широких по своему охвату социальных целей.

В результате ускорения глобализации и развития надгосу-дарственного качества в деятельности международных органи-

2 Раскол государства на несколько небольших зачастую представляет собой нерациональный, расточительный способ решения политических трудностей в угоду частным амбициям. Мы разделяем точку зрения, согласно которой целесообразно удовлетворять требования о самоопределении, предоставляя широкую автономию в пределах государства, включая разделение полномочий и самостоятельное принятие решений местными органами (см.: Блищенко И.П. Международно-правовые проблемы государств, входящих в СНГ // Московский журнал международного права. 1997. № 1. С. 5).

заций государствам приходится принимать решения все чаще исходя из многосторонних международных договоренностей и правил, а также из необходимости учитывать внутригосударственные ограничения, связанные с обеспечением национальной безопасности и прав человека.

Аристотель говорил: «Государство существует не только для того, чтобы охранять жизнь, но также и для того, чтобы и жилось хорошо»3. Государства, которые не могут приспосабливать свою политику к многосторонним требованиям современного мира, утрачивают способность эффективно справляться с вызовами глобальной экономической интеграции, ее увеличивающимся воздействием на внутреннюю политику государств.

В эпоху экономической глобализации системы национального экономического управления сохраняют свою исключительную важность, однако они все больше должны соответствовать международно-правовым режимам. Возможности применения традиционных инструментов внутренней экономической политики в отношении национальных рынков ограничиваются. Для эффективной работы внутригосударственное экономическое управление не может не отвечать требованиям глобальной экономической интеграции. Как внутригосударственная, так и международная политика государств все больше подчинены международно-правовым режимам в области экономического управления: режиму наибольшего благоприятствования и национальному режиму.

Государства оберегают свой суверенитет, который в результате углубления глобализации и интеграции мировой экономики становится все более обусловленным не только государственными правами других государств, но также полномочиями надгосударственных международных организаций. Неизбежное влияние глобализации на национальную экономическую систему, рост взаимной экономической зависимости государств предопределяют деятельность суверенных государств во внешнеполитической сфере.

Бывший Генеральный секретарь ООН К. Аннан, твердо придерживавшийся концепции защиты суверенитета, впервые на Давосском экономическом форуме 2005 г. заявил о возможности внешнего вмешательства в дела государств в случае их неспособности или нежелания обеспечивать безопасность и элементарные права своих граждан. Таким образом, генсек ООН впервые официально объявил новую концепцию «несо-

3Цит. по: Аннерс Э. История европейского права. М., 1996. С. 44.

стоятельных» государств, объективно появившуюся в условиях глобализации.

В ряде государств—членов ООН правительства демонстрируют свою несостоятельность и неспособность создать нормальные условия для экономического развития и благосостояния своих граждан, фактически не контролируя государственную территорию. В основном это касается государств африканского континента и отчасти Азии. ВНП несостоятельных государств сокращается и в абсолютном, и в относительном выражении.

Среди населения бедных государств, получающего информацию из жизни «благополучного» мира, нарастает агрессия как против своих собственных правителей, так и против внешнего мира. Просвещенные граждане отсталых государств понимают, что в условиях глобализации у них мало шансов вырваться из нищеты, поскольку накопленный развитыми государствами уровень образования населения ведет к увеличению разрыва между развитыми и развивающимися странами.

Государственная власть развивающихся государств, участвующих в процессе глобализации, в своей политике сталкивается с противоречиями, обусловленными необходимостью решать вопрос о том, как не потерять независимость и сохранить самобытность государства в процессе глобализации. Периодически возникающие теории «мирового правительства» и политики так называемого «просвещенного империализма», предполагающие введение внешнего управления для нуждающихся государств, мы связываем с усилением наиболее опасной тенденции современного мира — с увеличением экономического неравенства между богатыми развитыми и бедными развивающимися государствами и размыванием значимости международно-правового принципа суверенного равенства государств.

Говорить о создании мирового правительства в настоящее время не представляется возможным ни с точки зрения международно-правовой целесообразности, ни с точки зрения политико-административной эффективности.

Несмотря на признание коллективных интересов международного сообщества и глобальных общественных благ, предполагающих добровольные ограничения государственных прав во внешней и внутренней сферах, современное международное право не выявляет оснований для государств поступиться своим суверенитетом с целью проведения государственной политики в условиях глобализации.

Глобализация привела к росту экономического неравенства между государствами и между группами государств. Макроэкономическая стабильность, финансовая надежность, открытость экономики, прозрачность и эффективное управление — все эти условия имеют решающее значение для государств, являющихся участниками мировых рынков. Рост взаимозависимости государств означает все большее вовлечение государств во все более широкий круг вопросов. Взаимозависимость ведет к усилению взаимообусловленности национальных экономических факторов и добровольному ограничению реализации своих прав правительствами государств. Вместе с тем неверным было бы утверждать, что глобализация ведет к ограничению государственного суверенитета.

В результате глобализации и изменения геополитической ситуации в мире у большинства государств стала слабее способность действовать односторонне, но усилились возможности использования многосторонних международных форм. Но на государственной власти лежит ответственность перед гражданами относительно принятия решений и того, какие именно полномочии суверенного государства возложить на международную организацию.

Верной следует признать позицию, согласно которой государства сохраняют суверенитет над своей национальной территорией и статус основных субъектов международного права со времен Вестфальского мирного договора 1648 г., приспосабливая свои функции и возможности к условиям и вызовам глобализации. «Раньше экономика была полем, на котором действовали национальные государства, сейчас же экономика превратилась в более самостоятельный феномен, действующий на поле национальных государств»4.

Опасения по поводу того, что глобализация экономики ведет к отмене государственных законов и правил, регулирующих предпринимательскую деятельность, вряд ли оправданы. Роль государства в условиях глобализации не ослабевает и не утрачивает своего значения, но становится более важной с точки зрения создания благоприятных условий для частного сектора и осуществления контролирующей деятельности государственной власти, направляя ресурсы в эффективный частный сектор, а также неправительственным организациям.

Экономическая глобализация обгоняет глобализацию политическую, но в рамках действующей системы международных

4 Неклесса А.И. Проект «глобализация»: глобальные стратегии в преддверии новой эры // НАВИГУТ. 1999. № 1. С. 30.

отношений, основанной на современном международном праве, государства не заинтересованы поступаться своим суверенитетом. В этой связи неверно будет приравнивать существующее качество надгосударственности международных организаций к возможности функционирования глобального правительства.

Все более важным элементом утверждения суверенитета и знаком влияния государственной власти на международной арене становится участие государств в выработке основных направлений взаимодействия международного сообщества и международных «правил игры», причем не всегда связанных с созданием норм международного права. В условиях экономической глобализации влияние государств на принятие международных стратегических решений все чаще обусловливается соотношением сил на международной арене, а не только внутренними и внешнегосударственными факторами.

«Развитие человечества в чем-то остается непредсказуемым процессом. Право не поспевает за общественным процессом, каким бы совершенным оно ни было, и назревшие изменения в праве, возможно, не всегда смогут осуществляться правовыми средствами»5.

Таким образом, следует признать, что развитие глобализации не ведет к ограничению национального суверенитета. Главными действующими субъектами отношений, которые сталкиваются как с новыми, так и со старыми проблемами, по-прежнему являются суверенные государства, статус которых в полной мере признан в Уставе ООН.

Подводя итог анализа понятия «государственный суверенитет», важно отметить следующее:

— суверенитет как правовое качество государства обеспечивает общепризнанному первичному субъекту международного права как юридическую, так и политическую самостоятельность; возможность в каждый момент времени свободно брать на себя осуществление необходимых ему полномочий либо отказаться от их выполнения в соответствии с международным правом, включая возможность отказаться от ранее принятых международных обязательств;

— власть государства и его международная правоспособность в отличие от суверенитета и международной правосубъектности первичного субъекта международного права носят относительный характер и имеют границы своей реализации,

5 Sassen S. Globalization and its Discontents: Essays on the New Mobility and Money. L., 1998. P. 97.

обусловленные внутренним законодательством и международным правом;

— правоспособность государства реализуется непосредственно государственной властью и через многосторонние межгосударственные механизмы. Государственные права являются таковыми в силу существования государственного суверенитета, а не наоборот. Ограничение полномочий государственной власти не влечет исчезновения суверенитета государства.

В рамках современного международного права у суверенитета отсутствуют границы, он целен, не влияет на фактическое соотношение сил в международном сообществе, гарантирует независимость и самостоятельность государств вне зависимости от характера их взаимоотношений, объема и конкретного вида осуществляемых государственной властью функций. Суверенитет как юридическое качество независимого государства неделим и является исключительным условием верховенства государственной власти, символизирующим высшую политико-правовую ответственность и самостоятельность государства как первичного субъекта международного права. Являясь неотчуждаемым государственным атрибутом, суверенитет отрицает любое подчинение и/или ограничение одного государства властью другого государства.

Момент возникновения и исчезновения суверенитета связан с волеизъявлением народа, готового и способного в случае возникновения суверенитета отвечать требованиям самостоятельного и независимого государства, т.е. цельного социального организма в границах определенной территории, обладающего универсальным объемом не только прав, но и обязанностей и способного обеспечивать своих граждан и поддерживать их безопасность.

Власть суверенного государства необходимо отличать от государственного суверенитета. Государственная власть проистекает из волеизъявления народа в границах определенной государственной территории, обладает универсальным объемом прав и обязанностей. С точки зрения правоспособности суверенного государства, реализуемой государственной властью, суверенитет непрерывно проявляется в двух взаимосвязанных направлениях: во внутригосударственных делах, а также в межгосударственном сотрудничестве.

Вся система современных международных отношений и международного права основана на императивном принципе суверенного равенства государств — юридического равноправия суверенных государств.

Основные характеристики суверенитета государства:

— суверенитет является абсолютным неделимым качеством государства, символизирующим его сущность, законность, политико-правовую самостоятельность, высшую ответственность и ценность первичного субъекта международного права и отличающим его от других субъектов международного права;

— суверенитет — это отличительный правовой признак и неотъемлемый атрибут исключительной, верховной и независимой государственной власти, проистекающей из волеизъявления народа, непрерывно двуедино проявляющейся как во внутригосударственных делах на определенной территории, так и в межгосударственных отношениях, в силу которого самостоятельное государство как цельный социальный организм отрицает любое ограничение и подчинение власти другого государства;

— суверенитет — это непременное условие бытия государства как субъекта международного права, обладающего универсальным объемом прав и обязанностей, возникающее в момент образования государства и исчезающее одновременно с прекращением его существования;

— существование и прекращение государственного суверенитета не связано с изменением качества и/или количества прав и обязанностей государства, но связано с добровольным изменением статуса суверенного субъекта международного права им самим;

— суверенитет государств является условием существования императивного принципа суверенного равенства государств и самого международного права.

Также важно отметить принципиально не присущие суверенитету свойства, такие, как делимость, отчуждаемость, ограниченность, фрагментарность, увеличенность, уменьшенность, зависимость, относительность.

Суверенитет государства необходимо отличать от государственной власти. Государственная власть проистекает из волеизъявления народа в границах определенной государственной территории, обладает универсальным объемом прав и обязанностей и непрерывно проявляется как во внутригосударственных делах, так и в межгосударственном общении. Власть государства и его международная правоспособность в отличие от суверенитета и международной правосубъектности первичного субъекта международного права носят относительный характер и имеют границы своей реализации, обусловленные внутренним законодательством и международным правом.

Список литературы

Аннерс Э. История европейского права. М., 1996.

Блищенко И.П. Международно-правовые проблемы государств, входящих в СНГ // Московский журнал международного права. 1997. № 1.

Неклесса А.И. Проект «глобализация»: глобальные стратегии в преддверии новой эры // НАВИГУТ. 1999. № 1.

Черниченко С.В. Теория международного права. Т. 2. М., 1999.

Sassen S. Globalization and its Discontents: Essays on the New Mobility and Money. L., 1998.