Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования

нефти, газа составляют значительную часть российского бюджета. С этой точки зрения установление специальной, повышенной уголовной ответственности за хищение из магистральных трубопроводов, на наш взгляд, в скрытой форме противоречит конституционному положению о равной защите всех форм собственности, закрепленному в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ.

Кроме этого, Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 222-ФЗ были установлены поправки к Федеральному закону от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», которые позволяют сотрудникам охранных

структур открытого акционерного общества «Газпром» и дочерних обществ открытого акционерного общества «Акционерная компания по транспорту нефти «Транснефть», эксплуатирующих магистральные нефтепроводы и являющихся их собственниками, иметь служебное огнестрельное оружие. Законодатель свое решение мотивировал тем, что «Газпром» и «Транснефть» являются «юридическими лицами с особыми уставными задачами». Таким образом, создается возможность иметь собственные корпоративные армии. На наш взгляд, опасная тенденция продолжает развиваться.

Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования

И. Г. Иутин

Экологический аудит, являясь потенциально эффективным инструментом экологического права, пока не получил должного развития в России, в отличие от про-мышленно развитых стран, где он давно и успешно применяется. Необходимость его применения впервые возникла в США в 70-х гг. XX в. в связи с установлением строгих мер ответственности за нарушение экологических норм. Предприятия в США были вынуждены по аналогии с финансовым аудитом, предметом которого являлась проверка деятельности предприятий на соответствие налоговому законодательству, прибегнуть к новому инструменту — экологическому аудиту, цель которого заключалась в про-

Иутин Иван Геннадьевич — юрисконсульт ЗАО «Миэльнавигатор» (Москва).

ведении проверок деятельности предприятий в области охраны окружающей среды и выявлении степени соответствия проверяемой деятельности экологическим нормам. Такие проверки позволяли выявить отклонения от нормативов и своевременно принять меры по их устранению и, как следствие, избежать штрафных санкций либо продемонстрировать перед государственными органами ответственное поведение и существенно снизить размер штрафа.

В России экологический аудит впервые стал проводиться в начале 90-х гг. XX в., что было обусловлено желанием предприятий выйти на международный рынок, где предъявляются повышенные требования не только к качеству продукции, но и к поставщику по соблюдению природоохранных тре-

бований, а также с целью получения предприятиями кредитов международных финансовых структур. Экологический аудит осуществляли в основном западные фирмы по методикам международных банков.

В настоящее время в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон «Об охране окружающей среды»)1 закреплено понятие экологического аудита. В Законе под экологическим аудитом понимается независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Для лучшего уяснения сущности экологического аудита определим и раскроем ключевые элементы экологического аудита, к числу которых относятся принципы, объекты, критерии, цели и задачи.

Как следует из определения экологического аудита, данного в Законе, к основным принципам экологического аудита следует отнести принципы независимости, комплексности, документированности. Кроме этого, важными для экоау-диторской деятельности являются принципы конфиденциальности и ответственности.

К объектам экологического аудита относится конкретная документация в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности, а также фактическая деятельность физических и юридических лиц, оказывающая воздействие на окружаю -щую среду.

Для оценки объектов в процессе экологического аудита используются критерии — конкретные требования, которые могут содержаться

1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

в законодательстве по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, в стандартах, а также в экологической политике организации и процедурах, установленных в рамках системы управления окружающей средой, существующей в организации, в положениях контрактов.

Основной целью экологического аудита является оценка соответствия заранее установленным критериям (требованиям) проверяемой хозяйственной и иной деятельности (в том числе системы управления окружающей средой) в части воздействия на окружающую среду и ее компоненты. В качестве дополнительной цели экологического аудита можно назвать — вынесение рекомендаций по улучшению деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду. Указанная цель названа дополнительной, так как не всегда является необходимой, тем более рекомендации экологического аудита зачастую носят общий характер, для реализации которых необходим целый комплекс дополнительных исследований, не входящих в рамки договора о проведении экологического аудита.

Для достижения целей экологического аудита можно предложить решение следующих задач:

анализ данных для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем;

анализ данных для определения участков загрязненной окружающей среды, видов и масштабов загрязнения;

выявление и оценка оборудования и технологий, связанных с охраной окружающей среды на объекте;

анализ данных о влиянии окружающей среды на состояние здоровья населения;

анализ ситуации в области промышленно-хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, в том числе общественного мнения;

анализ обеспеченности организации нормативно-правовой базой в области охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности;

анализ разрешительной документации в области охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности;

проверка достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности в части отражения информации о природоохранной деятельности и экологической отчетности организации, а также о соответствии порядка ведения бухгалтерского учета и деятельности в экологической сфере действующему законодательству Российской Федерации;

выявление потребностей в дополнительной экологически значимой информации об объекте экологического аудита и др.

В последнее время экологический аудит получил довольно широкое практическое применение. В проведении экологического аудита бывают заинтересованы банки, предпри-ятия-природопользователи, новые собственники, государственные органы и общественные организации. Банки используют экологический аудит с тем, чтобы снизить риск невозврата кредитов, так как произведенная оценка состояния природных ресурсов, природоохранного и технологического оборудования, выявление задолженности по экологическим платежам, произведенным с помощью экологического аудита, позволяют дать более достоверную картину о финансовом состоянии заемщика. Кроме того, западные банки в 2003 г. приняли «Принципы устойчивости»2 — добровольные принципы, согласно которым одним из условий финансирования проектов, способных оказать воздействие на окружающую среду, является проведение экологического аудита для определения экологических рисков намечаемой деятельности.

2 М1р://шшш^иа1ог-ргтс1 ples.com

Для предприятий-природопользо-вателей экологический аудит также приобретает все большее значение. В некоторых случаях без него просто невозможно обойтись. Например, в случае необходимости получения кредитов международных банков, размещения ценных бумаг на международных валютных биржах либо осуществления поставок продукции на зарубежные и международные рынки. Особую актуальность в последнее время приобретает экологический аудит, проводимый в связи с внедрением в организациях на основании стандарта ISO 140013 систем управления окружающей средой (систем экологического менеджмента).

Новые собственники заинтересованы в проведении экологического аудита при приобретении прав на природные объекты; при переходе прав собственности на предприятие; при завершении объекта строительства, на который не было получено заключение государственной экологической экспертизы; при признании права на самовольно возведенный объект недвижимости. Имеется также практика, когда заказчиком проведения экологического аудита выступали государственные органы и общественные организации. Например, по инициативе Министерства природных ресурсов РФ был проведен экологический аудит Байкальского целлюлозно-бумажного комбината, а по инициативе общественной организации «Дзержинский правозащит-

3 Аутентичный перевод версии международного стандарта ISO 14001:1996 был утвержден постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 21 октября 1998 г. № 378 «Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению. ГОСТ Р ИСО 14001-98» // М., ИПК Издательство стандартов, 1998.

В 2004 году вышла вторая версия международного стандарта ISO 14001:2004, которая в настоящий момент не имеет официально утвержденного перевода.

ный центр Нижегородской области» — экологический аудит муниципального образования — г. Дзержинска.

На этом роль экологического аудита в основном исчерпывается, что во многом объясняется тем, что государство на федеральном уровне практически не участвует в регулировании отношений в области экологического аудита.

К одной из первых попыток государственного урегулирования эко-аудиторской деятельности можно отнести принятие Правительством РФ постановления от 24 декабря 1994 г. № 14184 «О лицензировании отдельных видов деятельности» и постановления от 26 февраля 1996 г. № 1685 «Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды». Согласно данным постановлениям экологический аудит был отнесен к лицензируемым видам деятельности. Функции по ведению лицензирования первоначально были возложены на Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, а затем, после упразднения Министерства в 1996 г., на Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (далее — Гос-комэкология России)6.

Госкомэкология России в 1998 г. приняла два приказа7, в которых экологический аудит рассматривал-

4 СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 69.

5 СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 937.

6 Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

7 Приказ Государственного комитета РФ

по охране окружающей среды от 30 марта

1998 г. № 181 «Об экологическом аудирова-

нии в системе Госкомэкологии России» // СПС Гарант; приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от

16 июля 1998 г. № 436 «О проведении прак-

тических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

ся как предпринимательская деятельность, были сформулированы задачи, принципы, виды, порядок аттестации экоаудиторов, требования к экоаудиторским организациям. Несмотря на то, что приказы Госкомэкологии России не отменены, фактически они не действуют в связи с тем, что в 2000 г. Госко-мэкология России была упраздне-на8, а постановления Правительства РФ, на основании которых экологический аудит подлежал лицензированию, были отменены9.

Сегодня практически всеми учеными и практиками, занимающимися проблемами экологического аудита, выделяется проблема отсутствия правовой базы экологического аудита. На федеральном уровне вопросы экологического аудита почти не урегулированы. Так, в ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» дается только понятие экологического аудита. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»10 к числу прав государственного инспектора по охране природы относит право в «установленном порядке вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности» (ст. 27). Однако ни законы, ни подзаконные акты «установленного порядка» не определяют.

На этом фоне одним из актуальных вопросов является вопрос сферы действия Федерального закона

8 Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168.

9 Постановление Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2002. № 9. Ст. 928; постановление Правительства РФ от 8 мая 2002 г. № 302 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2002. № 20. Ст. 1859.

10 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.

от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее — Закон «Об аудиторской деятельно-сти»)11. Вместе с тем неоднозначна позиция специалистов в области экологического аудита по отношению к этому федеральному закону. При проведении процедур экологического аудита на практике используются общие принципы аудита, закрепленные в этом законе. Остается открытым вопрос, должны ли распространяться нормы указанного закона на экологический аудит. Закон «Об аудиторской деятельности» ограничивает сферу аудита выражением мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации. О специальных видах аудита (экологическом, банковском, страховых организаций и пр.) не упоминается. Поэтому многие специалисты не рассматривают данный закон в качестве правовой базы для экологического аудита. Ю. В. Бабина указывает на то, что на экологический аудит могут быть распространены в качестве некой методологической основы нормы Закона «Об аудиторской деятельности», но этот закон направлен на правовую регламентацию общего аудита. Поэтому основной нормативной базой для установления процедур планирования, организации проведения и завершения экологического аудита является только ГОСТ Р ИСО 19011-2003, введенный в действие постановлением Госстандарта России от 29 декабря 2003 г. № 432-СТ и представляющий собой идентичный (за некоторыми исключениями) текст международного стандарта ISO 19011:2002 на русском языке12. Однако имеется и

11 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3422.

12 Бабина Ю. В. Нормативные основы экологического аудита: ГОСТ Р ИСО 19011-2003 // Экология производства. 2005. № 4. С. 18.

противоположная точка зрения, согласно которой Закон «Об аудиторской деятельности» распространяет свое действие и на экологический аудит, так как без анализа хозяйственных операций (деятельности) аудируемых лиц невозможно выразить объективное мнение о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации13.

Такая спорная ситуация, по нашему мнению, возникла из-за неудачной преамбулы Закона «Об аудиторской деятельности» — «Настоящий федеральный закон определяет правовые основы регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации», и формулировки «аудиторской деятельности», под которой в законе понимается предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей. Таким образом, эти положения свели весь аудит только к финансовому аудиту, поставив нелегитимными все остальные виды аудита, в том числе и экологический.

Что касается позиции официальных органов, то Министерство финансов РФ не включает экологический аудит в понятие «аудиторская деятельность» в соответствии с Законом «Об аудиторской деятельности». Данная точка зрения изложена в письме Минфина России от 20 августа 2002 г. № 04-02-06/2/6514.

При толковании воли законодателя в Законе «Об аудиторской деятельности», по-нашему мнению, напрашивается вывод о том, что его

13 Байдаков С. Л., Серов Г. П. Экологический аудит. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об аудиторской деятельности». М., 2002. С. 15.

14 СПС «КонсультантПлюс».

сфера действия охватывает только финансовый аудит и на иные виды аудита не распространяется. Подтверждением этому, например, является ст. 7, определяющая понятие обязательного аудита и устанавливающая случаи его проведения. В соответствии с п. 1 ст. 7 указанного закона обязательный аудит — ежегодная обязательная аудиторская проверка ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организации или индивидуального предпринимателя. Таким образом, обязательные случаи проведения устанавливаются только для финансового аудита. Другим примером распространения Закона «Об аудиторской деятельности» только на финансовый аудит являются требования ст. 17, закрепляющей обязательность лицензирования аудиторской деятельности. Лицензирование деятельности по проведению экологического аудита в настоящее время не требуется.

На фоне явных правовых пробелов возникает вопрос о необходимости правового регулирования отношений в области экологического аудита.

Сфера действия экологического аудита затрагивает отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Данные отношения имеют общественное значение, что обусловливает необходимость государственного участия в регулировании отношений в области экологического аудита. Необходимо обратить внимание на то, что государство защищает имущественные интересы, регулируя деятельность по проведению финансового (общего) аудита, но при этом не регулирует деятельность по проведению экологического аудита в ущерб экологическим интересам общества.

Как представляется, потенциал экологического аудита может быть реализован более полно, если принять федеральный закон об экологическом аудите, в котором уста-

новить случаи его обязательного проведения, статус экоаудиторско-го заключения, процедуру, а также реальные гарантии качества оказания экоаудиторских услуг.

Обязательное проведение экологического аудита закреплено в законах некоторых субъектов РФ. Например, в соответствии со ст. 12 Закона Амурской области от 10 ноября 2005 г. № 89-ОЗ «Об охране окружающей среды»15 обязательному экологическому аудиту подлежат объекты хозяйственной и иной деятельности, введенные в эксплуатацию до вступления в силу Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», по которым проектная документация не прошла экологическую экспертизу, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, а также объекты хозяйственной и иной деятельности, эксплуатирующиеся, но не прошедшие экологическую экспертизу, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.

С учетом степени экологической значимости представляется возможным установить в федеральном законе об экологическом аудите проведение обязательного экологического аудита в следующих случаях: при приватизации организаций, деятельность которых оказывает существенное воздействие на окружающую среду;

при реорганизации в форме слияния, разделения и выделения организаций, осуществляющих деятельность, оказывающую существенное воздействие на окружающую среду;

при осуществлении обязательного экологического страхования;

при составлении экологической отчетности и представлении государственным органам и общественности организациями, деятельность которых оказывает существенное воздействие на окружающую среду;

15 СПС «КонсультантПлюс».

при подтверждении достоверности данных, предоставляемых для получения льгот по экологическим платежам, предоставлении государственных ссуд на природоохранные мероприятия и т. п.

При этом заключению, вынесенному по результатам обязательного экологического аудита, необходимо придать юридическую силу.

Законодательное закрепление процедуры проведения экологического аудита с выделением основных этапов может способствовать выработке единых методик по осуществлению экологического аудита, служить гарантией его качественного проведения.

Гарантиями качества оказания экоаудиторских услуг могут служить такие институты, как лицензирование экоаудиторской деятельности, аттестация и аккредитация, осуществление контроля за экоаудитор-ской деятельностью.

Применительно к общему (финансовому) аудиту одним из механизмов обеспечения достаточно высокого уровня оказания услуг является наделение уполномоченного федерального органа государственного регулирования аудиторской деятельности — Министерства финансов РФ рядом функций, таких, например, как лицензирование аудиторских организаций, аттестация физических лиц, желающих заниматься аудиторской деятельностью, аккредитация профессиональных аудиторских объединений, контроль за соблюдением аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности и др. (ст. 18 Закона «Об аудиторской деятельности»).

Ситуация с экологическим аудитом иная. В этой сфере преобладают рыночные механизмы регулирования, государство, никак не урегулировав отношения, тем самым позволило участникам рынка самостоятельно устанавливать правила. Так, с 2002 г. существует некоммерческое партнерство «Экологическая аудиторская

палата»16. Палата на добровольных началах объединяет экологических аудиторов, экологические аудиторские организации и общественные экологические аудиторские объединения. Палата осуществляет аккредитацию экоаудиторских организаций и центров подготовки экологов-аудиторов, аттестует физических лиц на право осуществления экоаудиторс-кой деятельности.

Еще раз, подчеркивая значимость экологического аудита, отметим необходимость участия государства в установлении гарантий надлежащего качества экоаудитор-ских услуг. Прежде всего, такое участие может выражаться в лицензировании экоаудиторской деятельности. Согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»17 лицензированию подлежат виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства и др. В настоящее время лицензирование экологического аудита не проводится. Возникает вопрос — может ли экоаудитор-ская деятельность повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан и т. д.? Представляется, что экоаудиторс-кая деятельность может явиться предпосылкой возникновения ущерба окружающей среде, а также законным интересам и здоровью граждан. От результатов экологического аудита зависит принятие экологически значимых решений — покупка земельного участка, строительство, признание права собственности, приватизация, внедрение технологий и проч., которые, безусловно, могут нанести ущерб окружающей среде, законным интересам и здоровью граждан.

В связи с проводимой политикой в рамках административной рефор-

16 См.: http://www.ecoauditpalata.ru.

17 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.

мы18 многие государственные функции, в том числе лицензирование отдельных видов деятельности упраздняются, а поддержание качества оказываемых услуг отдается участникам рынка — саморегулируемым организациям. В этой связи возможно установить в федеральном законодательстве требование об обязательном наличии лицензии только у экоаудиторских организаций, осуществляющих обязательные виды экологического аудита, так как в этом случае риск причинения вреда из-за некачественного проведения экологического аудита максимален.

За профессиональными экоауди-торскими объединениями — саморегулируемыми организациями необходимо закрепить право самостоятельно или по поручению уполномоченного федерального органа проводить проверки качества работы экоауди-торских организаций или индивидуальных экоаудиторов. Закрепляя за саморегулируемыми организациями подобные функции, государство должно убедиться в их компетентности, т. е. провести официальное признание — аккредитацию.

Еще одним инструментом, призванным обеспечить качество эко-аудиторских услуг, является аттестация. Аттестация на право осуществления экоаудита — проверка квалификации физических лиц, желающих заниматься экоаудитор-ской деятельностью. На сегодня физические лица, желающие проводить общий аудит, аудит бирж, внебюджетных фондов и инвестиционных институтов, аудит страховщиков, а также банковский аудит, должны проходить аттестацию. Толь-

18 Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» // СЗ РФ, 2003, № 30, ст. 3046.

ко при условии сдачи квалификационного экзамена Министерство финансов РФ выдает квалификационные аттестаты аудитора19 .

Представляется необходимым возложить аттестацию аудиторов-экологов также на государственные органы. В силу специфики экологического аудита функции по аттестации возможно передать специально уполномоченному органу в сфере охраны окружающей среды, например, Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Таким образом, можно констатировать, что экологический аудит приобретает все большее значение на практике, но он не реализуется в полной мере в силу отсутствия надлежащего правового регулирования. Потенциал экологического аудита может быть реализован вполне, в случае закрепления в федеральном законе об экологическом аудите вопросов обязательного его проведения, процедуры, а также установления гарантий качества проведения экоаудита путем лицензирования экоаудиторских организаций, осуществляющих обязательный аудит; осуществления проверок саморегулируемыми организациями качества работы экоаудиторских организаций или индивидуальных экоаудиторов; проведения аккредитации саморегулируемых организаций и аттестации аудиторов-экологов специально уполномоченным государственным органом — Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

19 Приказ Министерства финансов РФ от 12 сентября 2002 г. № 93н «Об утверждении Временного положения о системе аттестации, обучения и повышения квалификации аудиторов в Российской Федерации» // РГ. 2002. 4 дек.