Достижение структурной сбалансированности бюджета. Опыт Чили

Достижение структурной сбалансированности бюджета.

Опыт Чили

Achieving Structural Budget Balance. Chilean Experience

Мирошникова Елена Сергеевна аспирантка Г осударственного университета Министерства финансов

(Москва).

o_key_mbs@mail.ru

Elena Miroshnikova

В статье автор ищет ответ на вопрос: может ли бюджет быть сбалансированным при сильной сырьевой зависимости? Эмпирические исследования показывают, что может. Доказательство тому - Чили. В статье автор анализирует опыт Чили по внедрению фискальных правил, а именно введения структурного баланса бюджета, на котором, начиная с 2001 г., строится вся бюджетная политика государства. Рассматривается чилийская методология расчета структурного дефицита, основанная на методологиях МВФ и ОЭСР с некоторыми корректировками ввиду присущих стране особенностей сектора государственных финансов. Опыт Чили может быть полезен для России как пример успешного освобождения бюджета от сырьевой зависимости.

In the article the author tries to answer the question: if the budget, strongly dependent on natural resources, can be balanced? Empirical studies show it can. The author analyzes Chilean experience of introduction fiscal rules, namely the structural budget balance, which is the base of all fiscal policy of the country since 2001. Chile’s methodology of calculating the structural deficit, based on the methodologies of the IMF and the OECD with some adjustments in view of the distinctive features of public finances of the country, is considered. Chile’s experience can be useful for Russia as a good example how to release the budget from commodity dependency.

Ключевые слова: структурный баланс бюджета, бюджетная политика, фискальные правила, Чили.

Key words: structural budget balance, fiscal policy, fiscal rules, Chile.

JEL: E62, H62.

Устойчивость государственных финансов предполагает долгосрочную сбалансированность доходов и расходов государственного бюджета. Сильная зависимость налоговых поступлений от экспорта сырьевых ресурсов в условиях значительных колебаний цен на них придает проблеме поддержания баланса доходов и расходов бюджетной системы особую остроту.

Эмпирические исследования доказывают, что в развивающихся странах и в странах-экспортерах сырьевых товаров бюджетно-налоговая политика носит проциклический характер [1, 5]. Они увеличивают государственные расходы в период благоприятной экономической конъюнктуры, когда цены на сырье растут, и вынуждены сокращать их, когда цены падают. При этом процикличность бюджетной политики больше свойственна странам с низким и средним уровнем дохода, в то время как в странах с высоким уровнем дохода бюджетная политика обычно контрциклична [3].

Несмотря на многие различия, все страны-производители сырья сталкиваются с волатильностью и непредсказуемостью сырьевых доходов, что делает управление государственными финансами затруднительным. По этой причине для этих стран крайне важно разрабатывать антициклическую фискальную политику, с помощью которой они смогут сгладить государственные расходы и отделить их от волатильных сырьевых доходов.

Среди примеров успешной фискальной политики можно назвать Чили.

Чили является мировым лидером по производству и экспорту меди. Доходы от меди составляют около 16 % всех доходов бюджета. Эта цифра показывает, насколько бюджетная политика Чили зависит от цен на медь. И надо отметить, что доходы от меди еще более волатильны, чем цена на медь (см. рис. 1).

Последние десятилетия в истории Чили отличались бурной политической и экономической жизнью. В 1970 г. была введена

всеобъемлющая программа перехода к социалистической экономике. За этим последовал экономический кризис. Дефицит бюджета превысил 15% ВВП, инфляция в годовом исчислении достигла более 500%. В середине 70-х гг. социалистический эксперимент был отменен и начат переход к свободной рыночной экономике. Вплоть до начала 80-х гг. экономика Чили развивалась высокими темпами. Но международный долговой кризис 1981 года привел к высокой безработице и необходимости спасения банковской системы. В последующие годы правительство Чили сосредоточило свои усилия на проведении экономических реформ, которые обеспечили экономический рост [2].

Доходы бюджета от меди

12%-Ж

I 3

6

I <

Ж 0&

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 200! 2009 2010

СлРЧ1 Цена на медь

Codelco - доходы бюджета от крупнейшей горнодобывающей компании Codelco GMP10 - доходы бюджета от 10 крупнейших частных производителей меди в Чили Источник:

Рис. 1

Введение концепции структурного баланса бюджета

Начиная с 2001 г. бюджетная политика Чили строится на концепции структурного баланса бюджета. Эта концепция предполагает оценку доходов бюджета, которые будут получены независимо от фазы экономического цикла, и планирование расходов бюджета в сумме, которая будет согласована с данным уровнем доходов. Основная идея такой перестройки бюджета - компенсировать изменения доходов, которые являются результатом циклического движения ВВП, т.е. доходов, обладающих значительной корреляцией с циклом ВВП. На практике это означает сбережение доходов во время экономического бума, когда эти доходы, как известно, носят временный характер, и расходование этих средств, когда доходы бюджета сокращаются.

Также в 2001 году было принято бюджетное правило: ежегодная цель бюджетной политики - достижение структурного профицита в размере 1% ВВП. Изначально это решение не было законодательно закреплено, а являлось скорее политической волей властей. Такая высокая цель устанавливалась по трем причинам:

1) аккумуляция средств для финансирования будущих социальных обязательств и, прежде всего, для гарантированных выплат по пенсионному обеспечению;

2) рекапитализация центрального банка, который испытывал операционный дефицит в связи с долговым и банковским кризисом 1982 г. и последующим поручительством за банки;

3) обслуживание внешнего долга [7].

Впоследствии эта цель была снижена: в 2007 г. до 0,5 % ВВП и в 2009 г. - до 0 %, т.к. практически весь долг был уже выплачен.

Еще одно правило бюджетной политики: дефицит бюджета может превысить поставленную цель только в следующих случаях:

1) если выпуск не достигает своего долгосрочного тренда, т.е. во время рецессий, или

2) если цена на медь ниже своего среднесрочного (10-летнего) равновесного уровня [4].

В 2006 г. был принят Закон о финансовой ответственности, который узаконил концепцию структурного баланса; создал два новых фонда -Пенсионный Резервный Фонд и Фонд Социальной и Экономической Стабилизации, - которые заменили существовавшие с 1981 г. Медные Стабилизационные Фонды, а также определил направления инвестирования средств фондов.

В таблице 1 в хронологическом порядке представлены основные изменения, внесенные в фискальные правила, особенно в отношении структурного баланса.

Комитет независимых экспертов

Основной инновацией Чили стало создание двух комитетов независимых экспертов, в обязанности которых входит оценка разрыва выпуска и среднесрочной равновесной цены на медь.

В состав Комитета экспертов по определению разрыва выпуска входят 14 экономистов, назначаемых Министром финансов сроком на один год. Члены комитета, как правило, известные экономисты из академических и исследовательских организаций, придерживающиеся как правящей партии, так и оппозиции. Комитет собирается два раза в год. На первом заседании обсуждаются методологические вопросы построения модели. На втором заседании, каждый член группы представляет свой прогноз в зависимости от входящих в модель переменных. Каждая из 14 оценок публикуется анонимно. Затем минимальное и максимальное значение отбрасываются и используется среднее арифметическое оставшихся 12 прогнозов.

В состав Комитета экспертов по определению среднесрочной цены меди так же входят 14 человек, назначаемых таким же образом Министром финансов. Это независимые специалисты из добывающих компаний и смежных предприятий, и финансовые аналитики. Этот комитет оценивает среднесрочную (десятилетнюю) прогнозную цену на медь на Лондонской

бирже металлов. Опять же, комитет собирается два раза в год. Каждый член группы дает свою оценку, которая публикуется анонимно. Две крайних оценки отбрасываются, и используется среднее арифметическое 12 оставшихся прогнозов. Для достижения консенсуса члены группы так же не совещаются [2].

Таблица 1. Основные этапы изменения фискальных правил

2000 Май: Публичное объявление, что бюджет на 2001 год будет формироваться с целью достижения структурного профицита бюджета в размере 1% ВВП

2001 Август: Создание Комитета экспертов, оценивающих долгосрочную цену на медь

Сентябрь: Публикация методологии и процедуры оценки структурного баланса

2002 Август: Создание Комитета экспертов, оценивающих разрыв выпуска

2005 Август: Включение в расчет структурного баланса циклической корректировки налоговых поступлений от частных горнодобывающих компаний

Декабрь: Включение в расчет структурного баланса циклической корректировки доходов на цены на молибден. Прогнозная цена молибдена рассчитывается Минфином на основе исторических сведений о цене металла за последние семь лет (83 месяца) методом скользящей средней

2006 Январь: Включение в циклическую корректировку специфического налога на добычу

Сентябрь: Принятие закона о финансовой ответственности

Декабрь: Включение в циклическую корректировку дополнительного налога на добычу полезных ископаемых

2007 Сентябрь: Снижение целевого показателя структурного профицита на 2008 год до 0,5% от ВВП

Декабрь: Изменение методологии циклической корректировки специфического налога на добычу полезных ископаемых

2008 Сентябрь: Включение в циклическую корректировку процентных доходов от финансовых активов

2009 Январь: Исключение из расчета структурного баланса временных налоговых

мер. Изменение целевого показателя структурного баланса до 0% от ВВП.

Июнь: Разделение для циклической корректировки налоговых поступлений на пять категорий с различной эластичностью

2010 Май: Министерство финансов Чили призывает Комитет экспертов к проектированию структурного баланса второго поколения

Август: Публикация доклада Комитета экспертов с предложениями, которые были полностью приняты Министерством финансов

2011 Июнь: Публикация окончательного доклада Комитета экспертов с предложениями по улучшению фискальных правил

Источник:

Затем правительство использует полученные цифры для оценки структурного баланса бюджета. И если полученные результаты отличаются от заявленной цели, то правительство корректирует план расходов до тех пор, пока не будет достигнут желаемый баланс.

Кроме вышеназванных достижений (применение правил структурного баланса и учреждение независимых комиссий), в Чили есть еще один важнейший элемент эффективной бюджетной политики: необходимая

политическая воля [4]. Так, когда в 2008 г. цена на медь достигла своего исторического максимума и превышала более чем в 4 раза цену 2001 г., популярность президента Мишель Бачелет достигла минимума в 39 процентов. Причина проста: общественность настаивала на трате растущих доходов от экспорта меди. Несмотря на общественное давление, правительство продолжало политику сбережения доходов, получаемых от продажи меди. Через год ее политика себя оправдала. Когда цены на медь упали, и рост экономики замедлился, правительство имело возможность увеличить расходы, используя средства, полученные во время ценового бума. Популярность Бачелет выросла до 78 процентов (рис. 2).

Эволюция одобрения/неодобрения экономической политики четырех президентов Чили, в %

Источник: http://www. cepchile. cl

Рис. 2

Методология расчета структурного баланса бюджета

Чилийская методология расчета структурного баланса основана на методологиях МВФ и ОЭСР с некоторыми корректировками ввиду присущих стране особенностей сектора государственных финансов [6,7,9]:

ВЕ; = BDt - ЛС,

где: ВЕ* - структурный баланс в период ,,

ВБ( - фактический бюджетный баланс в период ,,

ЛС( - циклически скорректированные доходы в период ,.

В свою очередь циклическая корректировка состоит в оценке последствий изменений экономического цикла, цен на медь и молибден на государственные доходы, которые делят на четыре категории:

1) налоговые поступления от недобывающей отрасли (¡ТЫМ);

2) доходы от страховых взносов (ICS);

3) налоговые поступления от десяти крупных частных горнодобывающих компаний (ІТМ);

4) доходы, получаемые Codelco от меди и молибдена (ІС).

Таким образом, циклически скорректированные доходы в период , находят следующим образом:

лсі = ітмс

Индекс «с» указывает, что это циклические компоненты.

С 2003 года в Законе о бюджете прописаны правила определения потенциального ВВП: оценка потенциального ВВП и разрыва выпуска производится комитетом независимых экспертов на базе метода, используемого МВФ, т.е. с применением производственной функции Кобба-Дугласа на основе данных национальных счетов Центрального банка и Национального института статистики1.

Циклические доходы определяются следующим образом:

1 Подробнее о методологии МВФ см. : Bomhorst Fabian. When and How to Adjust Beyond the Business Cycle? A Guide to Structural Fiscal Balances // IMF Technical Notes and Manuals 11/02. - April 2011; Hagemann Robert P. The Structural Budget Balance: The IMF's Methodology // IMF Working Paper, WP/99/95. - 1999.

1) Категория ITNM - налоговые поступления от недобывающей отрасли - учитывает все налоговые поступления, получаемые центральным правительством, за исключением доходов от сбора налогов с десятки крупнейших частных горнодобывающих компаний и Codelco.

¡тм ^ = ¡тм

Для расчета структурной составляющей IШМ* используется стандартный подход, используемый международными организациями: все налоги делятся на пять категорий. Для каждой категории налогов рассчитывается эластичность к разрыву выпуска:

*

ITNMti = ITNM ti х

rY *\Si 11 V Yt у

где: Y* - потенциальный выпуск,

Y - ВВП в текущих ценах,

si - эластичность i-ой категории налогов.

2) Аналогичным образом рассчитываются доходы от страховых взносов - ICS:

ICSct = ICS t - ICS * ICS * = ICSt х

rY *\ 11 V y, у

3) Налоговые поступления от десяти крупных частных горнодобывающих компаний - 1ТМ- состоят из трех частей:

• роялти - особый налог с добычи, 1Е;

• налог с ренты первого рода, ¡Я;

• дополнительный налог, 1А.

ИМ С = ¡ЕС + ¡я: + ¡АС

Параметры ¡Е, ¡Я, ¡А ежегодно оцениваются Министерством финансов Чили на базе исторической информации следующим образом:

7С \ ? ^4 |/Г) В!М^ > В!М^ г)* ч. ^ * Л ч. В!М^  *

Щ =^LPSMTU- х PPMt + (P-Т х tZ-г - P- х t*EJ ) X Qt- - C- - х (t^ -1^.,-) -

t

( t-1 t-1) х PPMt

pBML t-1

Pt-1

щ =(р рвм,р) х ррм<+РМ х _ р,*1 х) х &_ 1 _ с,_: х (,^_1 _,щ,_,) _

х ррм>

рвм , _ 1

р_ 1

¡АС = 2, х Ql х

где: рВМЬ - фактическая цена металла или цена на Лондонской бирже,

*

Р - долгосрочная прогнозная цена,

РРМ - ежемесячный предварительный платеж по конкретному налогу, Q - объем производства,

С - операционные издержки производства,

,вмь - ставка налога, связанная с фактической ценой металла,

*

' - ставка налога, связанная с долгосрочной ценой металла, г - доля денежных переводов, отправляемых за границу

4) доходы, получаемые Codelco, - ¡С - включают:

• медные продажи;

• продажи молибдена.

Поскольку каждый продукт имеет свой ценовой цикл, циклическая корректировка идет отдельно по каждому продукту:

ІССс = VFt р _р*)х 2204,62

где: ІССС - циклические доходы, получаемые Codelco от меди,

Щ - физический объем продаж меди Codelco в период ,, в метрических тоннах,

Р,с - средняя цена в центах за фунт меди Codelco в период ,,

Р* - базовая цена меди в центах за фунт в период ,,

2 204,62 - коэффициент пересчета метрических тонн в фунты.

Циклические доходы от продажи молибдена (ІСМС) определяются следующим образом:

1СМС = дм{

где: дм( - объем производства молибдена Codelco в период ,, в

метрических тоннах,

РМ( - средняя цена в долларах за фунт молибдена в период ,,

РЩЕГ( - долгосрочная цена молибдена в долларах за фунт в период ,.

Циклическая корректировка налоговых поступлений от недобывающей отрасли и доходов от страховых взносов осуществляется в конце каждого

года. Учитывая высокую волатильность цен на медь, циклическая

корректировка налогов первой категории и дополнительных налогов с крупных частных горнодобывающих компаний и Codelco производится ежеквартально.

Введение структурного баланса позволило Чили обеспечить устойчивость государственных расходов. На рисунке 3 видно, что расходы не зависят от циклических реальных доходов и носят антициклический характер. Так, уровень фактических доходов в процентах от ВВП в первой половине последнего десятилетия постоянно рос, в то время как расходы и структурные доходы снижались. Такое сбережение доходов позволило Чили после мирового финансового кризиса снизить целевой показатель структурного баланса и проводить антициклическую фискальную политику.

Фактические, структурные доходы и расходы консолидированного

бюджета

2002 2003 2004

Расходы Источник:

Структурные

доходы

2006 2007

Фактические

доходы

Рис. 3

1 В системе налогообложения доходов Чили выделяют четыре категории налогов в зависимости от объекта налогообложения: 1) Налог первой категории (доход от предпринимательской деятельности); 2) Единый налог второй категории (подоходный налог на зарплату и вознаграждения); 3) Глобальный сопутствующий налог (совокупный доход физических лиц); 4) Дополнительный налог (доходы нерезидентов).

Первые положительные результаты использования концепции структурного баланса бюджета проявились уже к 2006 г. Между 2000 и

2005 гг. государственные сбережения Чили увеличились с 2,5% до 7,9% ВВП. Таким образом, государственный долг резко сократился, а к декабрю

2006 г., Чили был присвоен суверенный кредитный рейтинг А, что на несколько ступеней опережало Мексику и Бразилию. К 2007 г. страна стала нетто-кредитором. К июню 2010 года, ее суверенный рейтинг поднялся до А+, опережая некоторые развитые страны: Израиль и Корею (А), не говоря уже об Исландии (ВВВ-) и Греции(ВВ +).1

Анализируя опыт Чили можно сказать, что бюджетные правила играют большую роль в осуществлении бюджетной политики. Бюджетная политика без таких правил близорука и ассиметрична, что приводит к колебаниям уровня долга от цикла к циклу и, в конце концов, к неустойчивости государственных финансов. При этом бюджетные правила должны носить контрциклический характер, и концепция структурного баланса Чили -хороший пример таких правил. Любая цель должна быть институционально подкреплена. В частности, прогнозы и оценки разрыва выпуска должны быть сделаны по-настоящему независимыми экспертами, поскольку официальные прогнозы, как правило, излишне оптимистичны. И наконец, необходима политическая воля к долгосрочной финансовой устойчивости.

1 Standard & Poor ratings

Список литературы:

1. Гурвич Е., Вакуленко Е. и Кривенко П. (2009) Циклические свойства бюджетной политики в нефтедобывающих странах // Вопросы экономики. -2009 г.. - № 2. [Gurvich E., Vakulenko E., Krivenko P. (2009). Cyclical properties of fiscal policy in oil-producing countries // Voprosy Ekonomiki. № 2. P. 51-70]

2. BlUndal Jón R. and Curristine Teresa. (2004). Budgeting in Chile // OECD Journal on Budgeting, 2004. - 2 : Vol. 4.

3. Erbil N. (2011). Is Fiscal Policy Procyclical in Developing Oil-Producing Countries? //: IMF Working Paper, July 2011, WP/11/171.

4. Frankel Jeffrey. (2011). A Solution to Fiscal Procyclicality: The Structural Budget Institutions Pioneered by Chile // Central Bank of Chile Working Papers, 2011. - № 604.

5. Ilzetzki Ethan and Vegh Carlos A. (2008). Procyclical Fiscal Policy in Developing Countries: Truth or Fiction? // NBER Working Paper 14191, July 2008.

6. Larraín F., Costa R., Cerda R., Villena M., Tomaselli A. (2011). Una política fiscal de balance estructural de segunda generación para Chile // Estudios de Finanzas Públicas, Octubre 2011.

7. Rodríguez Jorge C., Tokman Carla R. and Vega Alejandra C. (2007). Structural Balance Policy in Chile // OECD Journal on Budgeting, 2007. - 2 : Vol. 7. - ISSN 1608-7143.

8. www.cepchile.cl

9. www.dipres.cl - сайт Министерства финансов Чили.