Становление института муниципальной собственности и развитие системы муниципального управления в современной России

КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 4 (359). Право. Вып. 41. С. 31-37.

УДК 342 ББК 67.300

СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Е. В. Васильева

ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет),

Челябинск, Россия

Освещаются вопросы организации местного самоуправления и управления муниципальной собственностью, которые должны быть детализированы в законодательстве союзных автономных республик.

Ключевые слова: автономная республика, муниципальное управление, институт муниципальной собственности.

«Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х годов XX века, когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление — это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти» [2. С. 13].

Для России этот институт собственности является новым, так как он берет свое начало в 1990-х гг. В нашей стране до этого времени существовала концепция единого государственного имущества, и соответственно единственным собственником могло быть только государство — СССР, однако до современного развития муниципальной собственности муниципальное право в России не было развито.

С процессом разгосударствления существовавшей ранее публичной собственности (общенародной и коллективной) началось формирование отдельного института муниципальной собственности. Реформирование существовавшей публичной собственности пошло по пути передачи материально-производственных объектов в муниципальную собственность. То есть муни-

ципальная собственность появилась путем выделения из государственной [4. С. 44].

Можно вычленить определенные периоды формирования муниципальной собственности в зависимости от порядка передачи имущества в собственность муниципального образования и от видов передаваемого имущества: первый длился с 1 апреля 1990 г. по 17 марта 1992 г.; второй начался 18 марта 1992 г. и длится по настоящее время.

Одной из экономических основ местного самоуправления является муниципальная собственность. В советский период она впервые появилась в виде коммунальной собственности, которая была юридически закреплена Законом СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот закон закрепил автономность местных Советов по отношению к иным государственным органам в пределах своей компетенции. Основу независимости должны были обеспечить местное хозяйство и коммунальная собственность. Закон положил начало преобразованию и совершенствованию публичной собственности в советском государстве. Одним из важнейших направлений было формирование нового вида публичной собственности — коммунальной.

Имущество, которое приобреталось или создавалось органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, и то, что

передавалось безвозмездно республиканскими, союзными органами и иными субъектами, входило в состав коммунальной собственности.

Статья 10 указанного закона трактовала коммунальную собственность следующим образом: «...п. 2. К коммунальной собственности относится имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом народных депутатов за счет принадлежащих ему средств.

Местные Советы народных депутатов вправе вносить предложения о передаче или продаже в коммунальную собственность соответствующих административно-территориальных единиц предприятий (объединений), организаций, учреждений, их структурных подразделений, а также иных объектов, относящихся к другим формам государственной собственности, если они имеют особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, функционирования местного хозяйства.

Порядок передачи, купли, продажи, а также перечень государственного имущества, безвозмездно передаваемого в состав собственности административно-территориальных единиц различного уровня, порядок рассмотрения возникающих при этом споров определяются соответственно Верховным Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик».

Большое значение разработчики проекта этого закона придали вопросам экономической самостоятельности местного самоуправления. Трудность решения этих задач заключалась в том, что не были ясны вопросы отношений собственности, в частности вопросы региональной и муниципальной собственности. Г В. Барабашев утверждал: «.собственность республик должна иметь в качестве "противовеса" местную (муниципальную) собственность. Иначе республики подавят самоуправление. Самоуправление без собственности — это еще не самоуправление. Однако собственность никто сверху не даст, ее надо брать, что является важнейшим моментом муниципальной революции. На местах надо создавать депутатские комиссии и органы по муниципальной собственности, далее осуществлять инвентаризацию, проводить оценку и подготавливать реестр тех объектов, которые должны быть переведены в муниципальную собственность, то есть

в собственность территории, затем согласовывать с вышестоящими и нижестоящими выборными органами этот реестр» [3. С. 15].

Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 декабря 1990 г. (утратило силу после введения в действие ч. 1 Гражданского кодекса РФ) «О введении в действие закона РСФСР "О собственности в РСФСР"» впервые установило объектный состав коммунальной собственности, а Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» впервые закрепил в гл. 4 понятие «муниципальная собственность», которая является достоянием населения соответствующей территории. Статья 38 указанного закона предполагает, что распоряжение и управление объектами муниципальной собственности осуществляют местные Советы и местная администрация в рамках своей компетенции. Кроме того, этот закон включил в состав муниципальной собственности финансовые средства местных бюджетов внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В муниципальной собственности могли находиться также земельные участки, месторождения полезных ископаемых, водоемы, ценные бумаги и т. д.

Однако претворение в жизнь данных положений законов оказалось достаточно непростым, так как в них не содержалось описания конкретного механизма формирования и разграничения муниципальной собственности, отсутствовали критерии определения необходимости и целесообразности передачи объектов местным органам власти. Поэтому фактически эти законы имели лишь декларативный характер и не давали возможности их реализации на практике.

Несмотря на то что формально за муниципальными образованиями был закреплен широкий круг объектов собственности, указанные законы не произвели радикальных перемен в сложившейся практике муниципального управления. Их значение для муниципального хозяйства сводилось больше к реформаторскому характеру и новизне впервые закрепленных в них положений. Вместе с тем эти законы явились толчком к дальнейшему развитию законодательства в нашей стране [5. С. 111].

Несмотря на то что группа разработчиков постоянно пыталась внести изменения в закон с определением компетенции различных уровней органов местного самоуправления, принятие их оказалось затруднительным, так как нужен был документ, устанавливающий именно основные положения начала местного самоуправления и местного хозяйства. Необходимо было создание закона, который бы решал по-новому главные вопросы, связанные с организацией местного самоуправления и управления муниципальной собственностью, и предусматривал их дальнейшую детализацию в законодательстве союзных автономных республик. Однако судьба этого закона была печальна: «Созданный в эпоху начавшегося "парада суверенитетов" республик, он был обречен на невнимание к себе с их стороны. Вместо расширения самостоятельности органов местного самоуправления восстанавливается демократический централизм, цементирующий государственный механизм членов федерации, готовящихся к недалеким боям с Союзом ССР как единым федеративным государством. В результате чего были восстановлены прежние иерархические отношения Советов по вертикали и пресловутое "двойное подчинение" исполкомов» [2. С. 17].

Без законодательного регулирования деятельности местных Советов и их органов в октябре 1990 г. был принят Закон РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы», который, по сути, «являлся демонстрацией отказа от применения союзного Закона о самоуправлении вопреки устанавливаемой этим Законом самостоятельности органов местного самоуправления, выстраивалась административная вертикаль, цементирующая все государственные организации республики сверху донизу» [3. С. 21].

Позже последовал Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям». Согласно ему местные Советы должны были обеспечить на своих территориях проведение мер по стабилизации экономического положения в соответствии с Законом РСФСР «Об обеспечении экономического суверенитета РСФСР», то есть за счет местных бюджетов образовывать структуры по созданию муниципальной собственности, разгосударствлению, приватизации собственности, антимонопольным меро-

приятиям, земельной реформе и другим вопросам перехода к рынку. Довольно скупые строчки этого закона предписывали оценивать объекты собственности и передавать их в муниципальную собственность по согласованию с вышестоящими и нижестоящими Советами.

В июле 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», в дальнейшем замененный на Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Особенностью его было то, «что он, преодолев старую конституционную формулу о том, что Совет вправе решить любой вопрос, относящийся к его компетенции, то есть к компетенции того уровня управления, на котором он действовал, попытался "развести" полномочия Совета как представительного органа власти и местной администрации» [2. С. 43]. В короткое время началось обострение противостояния Советов и исполнительных органов власти, так как в компетенции Советов и администраций в одних и тех же сферах деятельности (при максимально возможном разделении) все же возник конфликт интересов. Потребовалось внесение соответствующих поправок в текст закона.

Одним из важных этапов на пути формирования муниципальной собственности в нашей стране является вступление в силу Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», которое до настоящего времени является основанием для определения состава имущества, подлежащего передаче в муниципальную собственность, при разграничении государственной собственности.

Постановление № 3020-1 разграничило государственную собственность на три самостоятельных вида, которые перечислены в приложениях: объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, включены в приложение 1; объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов РФ,— в приложение 2; объекты муниципальной собственности — в приложение 3. Кроме того, были определены два критерия разграничения государственного

имущества — принадлежность его определенной организации и его назначение.

Целью процесса разграничения являлась последующая ускоренная приватизация государственной собственности в регионах (в период перестройки отношения разграничения собственности рассматривались как временные, существующие лишь для возможной приватизации когда-то единого государственного имущества) [6. С. 40].

Важным нововведением в Постановлении № 3020-1 было то, что объекты, относящиеся к федеральной и региональной собственности, могли передаваться в муниципальную собственность только двух видов: муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и муниципальную собственность районов (кроме городских районов). Однако, несмотря на большую значимость документа для формирования муниципальной собственности в РФ, самой процедуры передачи объектов в муниципальную собственность Постановление № 3020-1 не разъясняло.

Второй период в истории развития института муниципальной собственности связан с появлением механизма передачи имущества в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности и реальным его осуществлением. Этот период в свою очередь можно разделить на три этапа: с 18 марта 1992 г. по 31 декабря 2004 г.; с 1 января 2005 г. по 11 июня 2006 г.; с 27 июня 2006 г. по настоящее время.

18 марта 1992 г. было выпущено Распоряжение Президента РФ № 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности», что фактически дало начало процессу передачи объектов из государственного имущества в муниципальную собственность при разграничении муниципальной собственности и значительно упростило процедуру передачи.

На основании Распоряжения Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» органы государственной власти РФ и субъектов РФ приняли множество правовых актов о передаче объектов из государственной собственности в муниципальную (например, Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235; Распоряжение Госкомимущества РФ от 5 февраля 1993 г. № 217-р

«Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения» и др.). Перечни документов разрабатывались комитетами по управлению имуществом города или района и утверждались представительными органами местного самоуправления.

Кроме того, существенным обстоятельством стало то, что 9 декабря 1992 г. в Конституцию РСФСР были внесены изменения, которые определили муниципальную собственность в качестве самостоятельной формы собственности, экономической основы местного самоуправления.

В то же время ситуация осложнялась тем, что на формировании муниципальной собственности существенным образом сказывался процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (особенно в небольших районных городах, поселках, сельских населенных пунктах) не оказывали какого-либо заметного влияния.

Несмотря на то что закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», принятый в июле 1991 г., определил порядок приватизации еще не сформированной на тот момент муниципальной собственности, разработанные на его основе программы приватизации не предусматривали исключений для муниципального имущества. Таким образом, имущество, предусмотренное для муниципальных нужд, приватизировалось еще до образования органов местного самоуправления как таковых, в итоге они лишились значительного количества имущества — возможного базиса их экономической деятельности.

Позже увидели свет Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» и Указ Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» (в них предусмотрена передача в муниципальную собственность зданий, сооружений, жилых и нежилых помещений (список в приложения 3 к Постановлению № 3020-1), находящихся у них на балансе); Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и Распоряжение Государственного комитета РФ

по управлению государственным имуществом от 5 февраля 1993 г. № 217-р «Об упорядочении процесса учета и разграничении прав собственности на нежилые помещения» (были закреплены отношения в сфере защиты муниципальной собственности, и органы местного самоуправления получили право самостоятельного утверждения перечня составляющих муниципальную собственность объектов); Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 10 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (закрепили состав экономической основы местного самоуправления, развили социально-экономическое и юридическое содержание понятия «муниципальная собственность» и фактически завершили процесс правового оформления отношений муниципальной собственности в соответствии с Конституцией РФ 1993 г.).

В результате на данном этапе в муниципальную собственность из государственной было передано большое количество объектов жилищно-коммунального комплекса, бытового обслуживания населения, учреждения образования, здравоохранения, культуры. В частности, Правительство РФ передало органам местного самоуправления жилищный фонд предприятий и других объектов федерального значения, десятки тысяч объектов социально-культурного и бытового назначения, тысячи спортивных комплексов, плавательных бассейнов, стадионов, энергетических установок. Кроме того, в муниципальную собственность перешли объекты производственного назначения различного профиля (заводы, комбинаты).

Таким образом, на данном этапе процесс передачи имущества из государственной собственности в муниципальную шел достаточно активно, что, безусловно, вело к увеличению муниципальной собственности, а следовательно, к укреплению самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Однако этот процесс имел и отрицательные стороны: передаваемые объекты требовали финансирования и поэтому легли дополнительным грузом на местные бюджеты, которые в большинстве случаев не имели возможности их финансировать в должном объеме.

Второй значимый этап формирования муниципальной собственности в РФ длился с 1 января

2005 г. по 11 июня 2006 г. В этот период изначально существовало два порядка формирования муниципальной собственности: 1) на основании Постановления № 3020-1 и Распоряжения Президента РФ № 114-рп (разграничивалась государственная (неразграниченная) собственность); 2) на основании ч. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ (собственность разграничивалась в связи с перераспределением полномочий между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями).

6 октября 2003 г. был принят закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ст. 50 которого приведен подробный перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности муниципальных образований каждого типа, а ст. 85 устанавливает обязанность органов государственной власти обеспечивать передачу в муниципальную собственность имущества, необходимого для осуществления местного самоуправления, в соответствии с перечнем, указанным в ст. 50.

Кроме того, на этом этапе вплоть до 11 июня 2206 г. действовал порядок передачи имущества из государственной собственности в муниципальную, утвержденный Распоряжением № 114-рп. 12 июня 2006 г. это распоряжение утратило силу в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»"», где процедура передачи объектов в муниципальную собственность была аналогичной. Единственное нововведение заключалось в том, что в этом законе (ч. 11 ст. 154) был уточнен круг субъектов по передаче имущества в муниципальную собственность: в результате разграничения собственности кроме органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ в разграничении могут участвовать также федеральные органы государственной власти.

Третий этап формирования муниципальной собственности в результате разграничения собственности между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями начался 27 июня 2006 г., когда вступило в силу Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации», на основании которого была введена общая процедура передачи имущества (согласно Постановлению № 3020-1 или ч. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ), усложненная введением требований к документам, необходимых для принятия решения о передаче имущества из государственной собственности в муниципальную.

На современном этапе в муниципальную собственность передаются в основном объекты здравоохранения, образования, социальной защиты, дома отдыха, курортные дома, санатории, объекты жилищно-коммунального назначения, жилые помещения, а также имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных слу-

жащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Причем в настоящее время все больше передается имущества именно из последней группы: административные здания, отдельные помещения в них, гаражи, автомобили, компьютерная техника и др. Несмотря на усложнение процедуры передачи объектов в муниципальную собственность, темпы такой передачи достаточно высоки.

Специфика муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят целевой характер. Они предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения соответствующих территорий. Кроме того, им принадлежит ведущая роль в организации местного самоуправления с правом населения по владению, пользованию и распоряжению экономическими и финансовыми ресурсами данной территории.

Муниципальная собственность представляет собой собственность населения района и входящих в него административно-территориальных образований. Поэтому распорядительные функции по управлению этой собственностью должны находиться в ведении тех, кто получил (через систему выборов) мандат на осуществление полномочий местного самоуправления. Такими органами являются представительные органы местного самоуправления и выборные главы муниципальных образований.

Список литературы

1. Барабашев, Г. В. Идеалы самоуправления и российская действительность / Г. В. Барабашев // Гос-во и право. 1996. № 6. С. 139-142.

2. Баранчиков, В. А. Муниципальное право / В. А. Баранчиков. М., 2000. 440 с.

3. Игнатов, В. Г. Местное самоуправление / В. Г. Игнатов, В. В. Рудой. Ростов н/Д, 2003. 230 с.

4. Кравчук, С. С. Актуальные проблемы советского государственного права / С. С. Кравчук. Киев, 1996. 200 с.

5. Куликов В. В. Реформы местного самоуправления в России: теория и реальность / В. В. Куликов // Гос-во и право. 2000. № 11. С. 16-20.

6. Моисеева, Е. В. Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях по разграничению публичной собственности / Е. В. Моисеева // Рос. судья. 2006. № 8. С. 20-27.

7. Овчинников, И. И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования / И. И. Овчинников. М., 1997. 90 с.

Сведения об авторе

Васильева Евгения Вадимовна — аспирант кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, Челябинск, Россия. evgeniya.kuchina@bk.ru

Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. № 4 (359). Law. Issue 41. P. 31-37.

THE ESTABLISHMENT OF THE INSTITUTE OF MUNICIPAL PROPERTY AND THE DEVELOPMENT OF THE SYSTEM OF MUNICIPAL GOVERNANCE IN MODERN RUSSIA

E. V. Vasilyeva

Graduate student, Department of constitutional and administrative law, South Ural state University, Chelyabinsk, Russia.

evgeniya.kuchina@bk.ru

Highlights issues of local government organization and management of municipal property, which should

be detailed in the legislation of the Union of Autonomous republics.

Keywords: Autonomous Republic, municipal management, municipal property.

References

1. Barabashev G.V. Idealy samoupravleniya i Rossiyskaya deistvitel'nost' [Ideals of self-government and Russian reality]. Gosudarstvo ipravo [State and law], 1996, no. 6, pp. 139-142. (In Russ.).

2. Baranchikov V.A. Municipal'noepravo [Municipal law]. Moscow, 2000. 440 p. (In Russ.).

3. Ignatov V.G., Rudoy V.V. Mestnoe samoupravlenie [Local self-government]. Rostov-na-Donu, 2003. 230 p. (In Russ.).

4. Kravchuk S.S. Aktual'nye problemy sovetskogo gosudarstvennogo prava [Actual problems of the Soviet state law]. Kiev, 1996. 200 p. (In Russ.).

5. Kulikov V.V. Reformy mestnogo samoupravleniya v Rossii: teoriya i real'nost' [Reforms of local government in Russia: theory and reality]. Gosudarstvo ipravo [State and law], 2000, no. 11, pp. 16-20. (In Russ.).

6. Moiseeva E.V. Uchastie publichno-pravovyh obrazovaniy v grazhdanskih pravootnosheniyah po raz-granicheniyu publichnoy sobstvennosti [Participation of public legal formations in civil legal relationship on differentiation of public property]. Rossiyskii sudia [The Russian judge], 2006, no. 8, pp. 20-27. (In Russ.).

7. Ovchinnikov I.I. Mestnoe samoupravlenie: konstitucionno-pravovaya osnova formirovaniya [Local self-government: constitutional and legal basis of forming]. Moscow, 1997. 90 p. (In Russ.).