Сравнительный анализ законодательства о государственной службе Российской Федерации и Китайской Народной Республики

Вопросы конституционного права

УДК 35.07

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ

© Лапа Е. П., 2011

Статья посвящена сравнительному анализу регулирования института публичной (государственной) службы в Российской Федерации и в Китайской Народной Республике. Анализ действующего российского и китайского законодательства, регулирующего государственную службу, проводится с использованием опыта, накопленного обеими странами в данной сфере правового регулирования.

Ключевые слова: государственная (публичная) служба; системы государственной (публичной) службы; обеспечение государственной (публичной) службы квалифицированными кадрами.

Реформирование административногосударственного управления, начавшееся как в Российской Федерации, так и в КНР в 90-е гг. ХХ в. и продолжающееся сегодня, имеет как некоторые общие тенденции, так и серьезные различия. Китай сегодня активно сотрудничает с Россией, развивая стратегическое партнерство в самых разных областях. Несмотря на то, что перед Россией и Китаем стоят разные политические цели, способы их достижения и тактические приемы на пути совершенствования государственной политики и управления во многом совпадают, что обусловлено влиянием информационной революции, глобализацией и развитием новых технологий управления. Все это делает современный сравнительный анализ административных реформ в России и Китае актуальным и необходимым.

В рамках конституционно-правовой доктрины и в России, и в Китае «государственная служба» понимается в двух смыслах — широком и узком. В широком смысле государственная служба понимается как инструмент обеспечения эффективности государственного управления (когда речь идет, к примеру, о глубоких и масштабных изме-

нениях государственных органов, связанных со структурными преобразованиями государственного управления). В узком смысле служба понимается как деятельность, работа людей, состоящих на службе, направленная на реализацию функций государства и решение стоящих перед ним задач (в таком понимании возникают принципиально иные частные вопросы относительно служебной деятельности — кадровое обеспечение службы, вопросы поступления и прохождения службы и т. п.) [1].

Таким образом, исходя из понимания государственной службы как публичного института и понимания государственной службы как деятельности, направленной на непосредственную реализацию функций государства, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений:

1) формирование системы государственной службы;

2) создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществления;

3) механизм прохождения государственной службы (здесь может быть большое количество процессуальных норм, работающих в самых разнообразных институтах,

которые входят в структуру института государственной службы).

Государственная служба должна обеспечивать социальную стабильность, безопасность, эффективное функционирование всей инфраструктуры, необходимой для развития экономики, работу учреждений народного образования, транспорта и всего, что нужно для обеспечения жизни общества. Государственная служба должна играть главную роль в достижении предусмотренных Конституцией целей. Она несет ответственность за сохранение демократической стабильности и соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба обязана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства.

Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников — аппарата Российской Империи и Советского Союза. Преемственность не просто велика, — по существу, в современное законодательство перенесены идеи еще Петра I, только измененные в соответствиями с реалиями современной жизни.

В процессе реформирования службы как элемента управления сложившаяся в Российской Империи система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период до начала перестройки в 1987 г. В СССР выработкой кадровой политики занималась коммунистическая партия. Ее решения служили основой правового регулирования государственной службы.

В СССР не было закона о государственной службе, и о ее правовой регламентации говорилось очень мало. Порядок комплектования должностей государственных служащих был определен в конституциях, законах о советах министров и о местных советах народных депутатов, в правительственных постановлениях и ряде других правовых нормативных актах. В них были определены также конкретные органы и должностные лица, правомочные решать вопросы комплектования должностей государственных служащих. Например, применялись временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 12 декабря 1992 г.; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в не-

которых отраслях управления: Единая номенклатура должностей, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г. В основу организации работы с кадрами в СССР были положены принцип партийности и принцип номенклатуры должностей.

Что касается Китайской Народной Республики, то регулирование государственной службы здесь имеет глубокие исторические корни. Деление чиновников на девять разрядов сложилось еще в период «воюющих царств» (221—206 г. до н. э.). Разряды различались окладом жалования, выплачиваемого зерном. В конце III в. вместо жалования чиновникам стали раздавать земельные наделы, которые передавались арендаторам; арендная плата заменила выплаты из казны. С VIII в. чиновники снова стали получать казенное жалование зерном и деньгами, служебные наделы и «кормления» могли лишь дополнять его. Так продолжалось вплоть до революции 1911—1913 гг.

Современный вид государственная служба приобрела лишь в гоминьдановском Китае (1912—1949). В Китайской Республике была создана Экзаменационная палата, которая ведала не только набором госслужащих, но и их аттестацией, однако фактически все кадровые вопросы оказались в руках Кадровой администрации Исполнительной палаты (правительства). На Тайване такое противоречивое положение сохраняется и в настоящее время. Демократическая прогрессивная партия Тайваня неоднократно поднимала вопрос об упразднении Экзаменационной палаты, но так и не смогла этого добиться.

В Китайской Народной Республике формирование нормативно-правовой базы службы как элемента управления началось после так называемой культурной революции (50-е гг.), поскольку в ходе административных реформ руководство страны пришло к выводу о том, что для обеспечения нормального функционирования государственного аппарата необходимо создать устойчивый профессиональный кадровый базис, т. е. изначально большое внимание уделялось именно кадровой политике.

Однако в законодательстве КНР сложилась негативная тенденция — в течение последних 60 лет было принято несколько законодательных актов, не имевших юриди-

ческой силы на всей территории государства, и, кроме того, каждый последующий акт в корне изменял установления предыдущего. Исключение составляет лишь Временное положение о государственных служащих, действующее и сейчас в части, не противоречащей Закону КНР о государственных служащих, вступившему в силу 1 января 2006 г.

Закон КНР о государственных служащих был введен в действие с 1 января 2006 г., заменив Временное положение. В Законе имеются существенные отличия от предшествующего нормативного документа. Так, глава 1, «Общие положения», дополнена новыми партийными установками Дэн Сяопина: о «трех представительствах» (это значит, что партия представляет интересы всего народа, всех производительных сил и культуры) и о курсе на построение социалистического правового государства, которым все должны руководствоваться. В законе подчеркивается, что система назначения и утверждения государственных служащих подчинена принципу партийного руководства, что прерогатива расстановки кадров по-прежнему принадлежит коммунистической партии Китая (ст. 43 закона) [2].

Разработанная в 90-е гг. XX в. в КНР нормативная база, регулирующая прохождение государственной службы, создала условия для использования персонала, комплектования штатов госучреждений, более полного выявления личных способностей людей в интересах дела. В этой базе заложены и антикоррупционные меры. Важно подчеркнуть, что до недавнего времени она состояла из актов временного характера, которые в дальнейшем заменялись более совершенными. Это свидетельствует о серьезном подходе нынешнего китайского руководства к проблеме модернизации государственного аппарата страны.

В Российской Федерации законодательным актом, регламентирующим институт службы, является Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации», принятый 27 мая 2003 г. [3].

Государственная служба представлена как единая система, объединяющая три основных вида государственной службы:

1) гражданскую службу, регулируемую законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, одним из актов которого является Федераль-

ный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4];

2) военную службу, которая должна регулироваться федеральным законом о военной службе (до принятия такого закона вопросы прохождения военной службы регулируются Федеральными законами от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» [5] и от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» [6]);

3) правоохранительную службу, регулирование которой должно осуществляться федеральным законом о правоохранительной службе (но такой закон еще не принят).

Перечень видов государственной службы может быть расширен путем внесения соответствующих изменений и дополнений в этот Федеральный закон.

Объединение трех названных видов государственной службы в единую систему создает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида. Каждый из трех видов государственной службы — гражданская, военная и правоохранительная — является по своей природе государственной службой, под которой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти. Поэтому само разделение государственной службы на три вида не должно существенным образом менять статус государственного служащего [7].

В соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Категория «ведение» означает, что именно федеральные государственные органы осуществляют свои властные функции в отношении конкретного объекта (предмета). Таким образом, федеральная государственная служба составляет предмет, по существу, исключительных полномочий Российской Федерации. Данное конституционное положение не означает, что субъекты Федерации полностью отстранены от участия в регулировании данного вопроса. Они могут это делать, например, реализуя предоставленное им Конституцией РФ право законодательной инициативы или через своих представителей в федеральных органах.

На основании Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принято значительное число подзаконных актов, которые регулируют отношения на федеральной государственной гражданской службе. К их числу, к примеру, относятся Указы Президента Российской Федерации от 9 июня 2006 г. № 577 «О классных чинах федеральных государственных гражданских служащих Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов»; от 18 июля 2005 г. № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих»; от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» и мн. др.

Система государственной службы в КНР в настоящее время регламентируется двумя базовыми нормативными актами. Это — Временное положение о государственных служащих, принятое Постоянным бюро Государственного совета 1 мая 1993 г., и Закон о государственных служащих, принятый Всекитайским Собранием Народных Представителей (вступил в силу 1 января 2006 г.) [8].

По сравнению с Временным положением закон дополнен главой XVII («Правовая ответственность»). Закон содержит закрытый перечень нарушений, за совершение которых государственный служащий может быть подвергнут наказанию, от порицания до привлечения к уголовной ответственности, а также перечень должностей, подпадающих под эту статью. К указанным нарушениям относятся, например, принятие кадровых решений в отсутствие квоты штатного состава или достаточного числа должностей, зачисление в штат работника, не обладающего нужной компетенцией, а также разглашение экзаменационных тем при зачислении на должности, нарушение дисциплины на экзаменах и т. п.

Закон дал определение государственного служащего, отсутствовавшее во Временном положении: «Государственные служащие, о которых говорится в настоящем законе, — это сотрудники, исполняющие по закону государственные должностные обязанности, входящие в штат государственного аппарата, получающие заработную плату и другие материальные блага из государственных средств» (ст. 2 Закона). Уточнено, какие

требования предъявляются к кандидатам на должности государственных служащих, а именно: гражданство КНР, возраст 18 лет и старше, поддержка Конституции КНР, хорошее поведение, здоровье, достаточное для нормального исполнения служебных обязанностей, соответствующие должностным обязанностям культурный уровень, работоспособность и компетентность. Оговорено, что зачисление государственных служащих на должности в центральном государственном аппарате и в учреждения при этом аппарате осуществляются Министерством кадров. Зачисление на службу в местные органы проводят отделы персонала провинциального уровня; они имеют право привлекать к этой работе компетентные органы городов и районов. На службу в центральный и местный государственный аппарат не могут быть приняты лица, подвергавшиеся уголовному наказанию, увольнению с госслужбы, а также по другим установленным законом основаниям.

Претенденты на должность сдают устные и письменные экзамены, по результатам которых проводится зачисление. Вновь принятые на работу госслужащие должны выдержать годичный испытательный срок. При необходимости госслужащие могут работать и вне своего учреждения, по совместительству, но за такую работу они не получают вознаграждения.

В отличие от Временного положения, новый Закон ввел категорию должностей по приглашению. Приглашения инициируются учреждениями и санкционируются компетентными органами по делам персонала (провинциального уровня и выше). Допустимо приглашать служащих на самые важные специальные и на вспомогательные должности. Приглашенные должны подписать с соответствующим учреждением письменное соглашение на срок от года до пяти лет. Запрещено приглашать служащих на должности, связанные с государственной тайной.

Проверка работы государственных служащих осуществляется путем аттестации. При этом вместе с проверкой практических результатов работы учитываются моральные качества и способности, прилежание, честность и неподкупность госслужащих. Как правило, к аттестации служащий готовит отчет, затем руководящий работник или аттестационная комиссия заслушивает мнение коллектива или населения. После этого

руководитель учреждения или аттестационная комиссия оценивают работу аттестуемого по четырехбалльной шкале: отлично, соответствует должности, соответствует должности в основном или не соответствует.

В Китайской Народной Республике к государственным служащим отнесены работники административных органов всех ступеней за исключением рабочих и обслуживающего персонала. Государственные служащие выделены из общей категории «кадры» ( ~t¿), и к ним отнесены только лица, занимающие должности в административном аппарате. Установлена ранжированная иерархия сотрудников государственных административных органов, причем ранги увязываются с занятием определенных постов: 1-й ранг — у Премьера Госсовета, 2—3-й — у его заместителей и членов Госсовета, 3—4-й — у министров и глав администраций провинциального уровня и т. д. Эту своеобразную табель о рангах замыкают делопроизводители (10—15-й ранги). Должности государственных служащих разделены на руководящие и неруководящие. Последние перечислены во Временном положении и в Законе КНР «О государственных служащих». Это, например, делопроизводители, референты, сотрудники отделов (секторов), инспектора и т. д. Вместе с тем намечено составить отдельную табель о рангах для работников, не занимающих руководящие посты, с тем, чтобы те из них, кто отлично проявил себя, могли быть повышены в ранге с увеличением зарплаты без назначения на руководящий пост.

В настоящее время (с 90-х гг. прошлого столетия) в КНР сформирована новая система государственной службы; главным ее отличием от существовавшей ранее является переход от всеобщего централизованного распределения кадров к зачислению граждан в штаты административных органов путем экзаменационного отбора.

Следует отметить, что базовые законы КНР о государственной службе по сравнению с аналогичными нормативными правовыми актами в европейских государствах и в Российской Федерации абсолютно иначе определяют систему государственной службы — деление происходит не по видам государственной службы, а по роду деятельности людей, занимающих должности в административном аппарате.

Прямо во Временном положении и в Законе о государственных служащих опреде-

лена система кадров государственных служащих КНР и их классификация.

Государственные кадры являются должностными лицами, включенными в кадровый реестр, пользующиеся соответствующими правами и занимающиеся работой по общественному управлению.

В Законе четко определен порядок приема граждан на государственную службу. Набор кадров производится по следующим каналам:

1) путем экзаменов;

2) из демобилизованных военнослужащих;

3) из выпускников вузов, средних учебных заведений и профучилищ;

4) из выдвиженцев с предприятий и учреждений, с заводов и из деревень, прошедших определенную подготовку.

Основными способами отбора кандидатов являются конкурсные экзамены, отбор, уполномочение и приглашение на должность.

В отличие от Российской Федерации, где единая система государственной службы состоит из трех (а в перспективе планируется и большее их количество) элементов, — гражданской, правоохранительной и военной службы, и объединение трех названных видов государственной службы в единую систему создает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида, в КНР подобного разделения не существует, хотя с 1950-х гг. военное ведомство структурно (но не функционально) выделено в отдельную область регулирования. В Российской Федерации каждый из трех видов государственной службы — гражданская, военная и правоохранительная — является по своей природе государственной службой, под которой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти, поэтому само разделение государственной службы на три вида не должно существенным образом менять статус государственного служащего. В КНР напротив — любая деятельность гражданина, заключившего служебный контракт и прошедшего соответствующие экзаменационные испытания, причем это не обязательно может быть деятельность по обеспечению полномочий государства и органов государственной власти, является государ-

ственной службой. В том числе к службе приравнивается трудовая деятельность граждан, осуществляющих ее на государственных предприятиях (корпорациях).

В Российской Федерации единство государственной службы проявляется, среди прочего, и в закреплении общих для всех ее видов принципов построения и функционирования системы государственной службы — федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе, единства правовых и организационных основ государственной службы, открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, профессионализма и компетентности государственных служащих и др. Взаимосвязь между видами государственной службы обеспечивается также посредством:

• соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

• установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

• учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

• соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

В КНР ничего подобного нет. Институт службы представляет собой единое правовое образование. Причем проводится только четкая граница между службой государственной и службой в органах местного

управления. Разница состоит в уровне профессионализма, достаточном для назначения на должность в органах местного управления и назначения на государственную должность.

1. Лю И. Сравнительный анализ кадровой политики России и КНР // Власть. 2006. № 1.

2. О государственных служащих [Электронный

ресурс] : закон КНР от 01.01.2006 г. и^:

www.china.kulichiki.com

3. Собр. законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

4. Там же. 2004. № 31. Ст. 3215.

5. Там же. 1998. № 13. Ст. 1475.

6. Там же. 1998. № 22. Ст. 2331.

7. О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

8. Временное положение о государственных служащих (на китайском языке) [Электронный ресурс]. URL: www.china.net

A Comparative Analysis of Legislature, which Regulate the Institute of Public Service in Russian Federation and People's Republic of China

© Lapa E., 2011

An article lights regulating of public service in Russian Federation and People's Republic of China at the legislative level. An analysis of legislature was made with counting of mentioned governments experience in this sphere.

Key words-, state (public) service; systems of state (public) service; personal management of state service by experienced personnel.