Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства: совершенствование нормативно-правовой базы

A.V. Filatova

State Control (Supervision) in the Sphere of Enterprise: Normative and Legal Base Perfection

The prospects of normative and legal regulation of legal relations arising within the framework of an administrative reform in condition of the implementation of control supervision activity in the sphere of enterprise are shown.

Key words and word-combinations: normative and legal regulation, control supervision activity, legal relations efficiency, administrative procedures.

Показаны перспективы нормативного правового регулирования правоотношений, возникающих в рамках проведения административной реформы при реализации контрольной надзорной деятельности применительно к сфере предпринимательства.

Ключевые слова и словосочетания: нормативное правовое регулирование, контрольная надзорная деятельность, эффективность правоотношений, административные процедуры.

УДК 342.951 ББК 67.401.03

A.B. Филатова

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

В СФЕРЕ

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА:

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ

БАЗЫ

^В экономическом аспекте проводимой в Российской Федерации административной реформы особое внимание уделено целям повышения качества и доступности государственных услуг а также ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства (в том числе - прекращению избыточного государственного регулирования) [1]. В ходе реформы конкретизировались ее задачи, в частности: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти [2].

Сегодня административная реформа находится на заключительном этапе, и можно констатировать, что внедрение новых моделей организации и функционирования государственного аппарата на федеральном уровне состоялось. Но работу данных органов в целом, и в области реализации государствен-

ного контроля (надзора) в сфере предпринимательства в частности, эффективной и целесообразной назвать не представляется возможным. В рамках осмысления заключительного этапа административной реформы считаем необходимым определить принципиально значимые проблемные аспекты реализации государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательства, показать направления их локализации и подвести промежуточные итоги.

1. Бессистемное осуществление усовершенствования нормативного правового регулирования правоотношений, возникающих в сфере государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательства при устранении негативных проявлений правореализационного процесса.

Особую роль в эффективном развитии рассматриваемых правоотношений играет Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [3]. Цель данного документа заключается в снижении административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности и упорядочении проведения контрольно-надзорных мероприятий.

Необходимо обратить внимание на то, что теперь более четко и по-новому регламентируется проведение контрольно-надзорных мероприятий. Так, плановая проверка может проводиться не чаще одного раза в три года, а исключение составят лишь наиболее социально значимые объекты - лечебно-профилактические, социального обеспечения, дошкольные воспитательные и образовательные учреждения. Сокращаются и основания для внеплановой проверки: например, к ним отнесли лишь возникновение угрозы или причинение вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и аварийные ситуации.

В целом ставка делается на документарную проверку, которая будет проводиться без выезда уполномоченных должностных лиц контрольно-надзорной сферы в организацию. Предметом такой проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. В процессе проведения документарной проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, в том числе уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах, осуществленных в отношении этих юридических лиц, индивидуального предпринимателя государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Значимым нововведением для проверяемых субъектов выступает обязанность контролирующих органов уведомлять предпринимателей о проведении плано-

вой проверки. Однако формулировка сроков уведомления вызывает недоумение, так как указано, что уведомляются о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения. Возникает закономерный вопрос, ответ на который пока отсутствует: как правильно будет уведомлять - «не позднее» или «в течение»? В дальнейшем внеплановая проверка может проводиться только по согласованию с прокурором региона, в котором действует организация.

2. Отсутствие реализации в правоприменительной практике законодательно закрепленного принципа презумпции невиновности во взаимоотношениях субъектов правоотношений в сфере государственного контроля (надзора).

С 1 января 2011 г. на территории Российской Федерации вводится давно обсуждаемый уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, то есть юридические лица и индивидуальные предприниматели должны будут уведомить уполномоченный орган о начале осуществления своей предпринимательской деятельности, заявив о соответствии требованиям законодательства. Объективно уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности - это документ, который представляется зарегистрированными в установленном законодательством Российской Федерации порядке юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти и посредством которого такое юридическое лицо, такой индивидуальный предприниматель сообщают о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и ее соответствии обязательным требованиям.

Данный порядок предполагается распространить на ограниченный перечень видов предпринимательской деятельности, куда входят: оказание гостиничных, бытовых услуг населению, услуг общественного питания, розничная и оптовая торговля, коммерческая перевозка грузов (свыше 2,5 тонн) и пассажиров (не более 20 человек), текстильное и швейное производство, производство одежды, изделий из кожи, обуви, обработка древесины, издательская и полиграфическая деятельности, деятельность, связанная с использованием информационных технологий. Возможно, что этот перечень будет расширен.

3. Введение новых институтов, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, например, замена лицензирования обязательным страхованием (первоначально для таких видов деятельности, как перевозки и почтовая связь).

В настоящее время на основании рассмотрения соответствующих законопроектов в Государственной Думе разрабатываются процедуры замены лицензирования на реестр предпринимателей и обязательное страхование ответственности, как указано нами выше, в сфере перевозки грузов внутренним водным, морским транспортом, а также в сфере оказания услуг почтовой связи. Необходимо апробировать данный механизм в процессе осуществления предпринимательской деятельности и внедрять замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий [4].

В целях упорядочения системы ответственности всех субъектов публичной власти целесообразно сформировать эффективную научную концепцию право-

вой ответственности государства, его органов и служащих. Структура концепции правовой ответственности государства, его органов и служащих должна основываться на системном подходе к ее основным элементам реализации и возможности публично-правовой защиты прав субъектов, в том числе и в административном, и в судебном порядке. Важную роль при этом играют положения Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений нарушающих права и свободы граждан» [5], где установлено, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Данное право по своему конституционно-правовому смыслу предоставляется и объединениям граждан (юридическим лицам), на основании Определения Конституционного Суда Российской Федерации [6].

Особое внимание следует обратить на объективно положительное содержание ст. 6 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений нарушающих права и свободы граждан»: органы и должностные лица, действия (решения) которых обжалуются, обязаны именно документально доказать законность обжалуемых действий (решений). В свою очередь, гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Несогласованность нормативно-правового регулирования способствует субъективному судебному подходу в связи с отсутствием официальных разъяснений по вопросам документального доказывания законности действий (решений) и факта нарушения прав и свобод, что в настоящее время имеет негативную практику применения. Административный способ защиты закреплен Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [7], который регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

С учетом формирования изменений относительно реализации контрольнонадзорных функций важно акцентировать внимание на ответственности должностных лиц за невыполнение или недолжное выполнение, а также злоупотребление правом при исполнении соответствующих полномочий и сокращение административных барьеров, снижение степени государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность, не влияющих на качество контрольно-надзорных процедур.

4. Регламентация контрольно-надзорной деятельности на основании эффективного подхода к проверочным мероприятиям, единообразному пониманию контрольно-надзорных функций, четкому соблюдению действующих в данной области норм права.

Кроме рассматриваемого Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного

контроля (надзора) и муниципального контроля», Государственной Думой был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел РФ, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» [8]. На рассмотрении находится проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу замены лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности» [9].

Следует обратить внимание на отмену внепроцессуальных прав милиции при проверке малых предприятий. Например, предусматривается исключение следующих прав органов внутренних дел: осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений; досмотр транспортных средств; изучение документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность; требование предоставления в пятидневный срок копий документов; право изымать отдельные образцы сырья, продукции и товаров. Проведение же мероприятий, направленных на пресечение правонарушений, станет возможно только при наличии повода к возбуждению уголовного дела или дела об административном правонарушении.

Органам внутренних дел в рамках рассматриваемых правоотношений, предполагается запретить проводить проверки по любым поводам, включая бухгалтерскую отчетность и финансовую деятельность, оставив в их компетенции лишь проверки на основании поступившей информации о готовящемся преступлении или угрозе жизни и здоровью людей. Однако представители силовых структур продолжают отстаивать свои интересы на право проведения проверок товарно-сопроводительной документации; останется за ними данное право или нет, покажет время.

5. Формирование антикоррупционной политики относительно деятельности всех органов государственной власти и управления и введение антикоррупционных процедур в сфере реализации контрольно-надзорных полномочий.

Проблема противодействия коррупции является одной из самых острых с точки зрения обеспечения безопасности Российского государства, общества и личности [10]. Объективно коррупция выступает реальной угрозой национальной безопасности страны, так как наносит ощутимый урон социально-экономическому и политическому развитию общества. Коррупция, как определил суть проблемы Президент РФ, есть угроза для любого государства, она разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, но самое главное - подрывает доверие граждан к власти [11].

Представляется невозможным противостоять коррупции путем осуществления отдельных разрозненных, фрагментарных мероприятий на различных направлениях. Снизить ее уровень можно, лишь реализуя целостную систему последовательных мер обеспечения безопасности на территории Российской Федерации с учетом положений Федерального закона «О противодействии коррупции» [12]. Начиная с 2008 г., все федеральные органы исполнительной власти должны внедрить антикоррупционные программы, которые предусматривают системные преобразования, направленные на изменение установок, ценностей, стереотипов поведения как чиновников, так и остальных граждан. Комиссией по административной реформе уже одобрены две типовые антикор-

рупционные программы. Первую, как предполагается, внедрят для ведомств, а вторая направлена на реализацию региональными администрациями [13].

Изменения действующих норм права были продиктованы необходимостью снижения влияния коррупциогенных факторов на правоприменительную практику. Так как коррупциогенность создает предпосылки для совершения коррупционных правонарушений, то важным моментом является подготовка нормативных правовых актов с учетом рекомендаций по устранению обнаруженных коррупциогенных факторов и по включению в текст превентивных коррупционных норм, с указанием возможных коррупционных действий и последствий.

Таким образом, представляется возможным констатировать, что анализируемые положения направлены на борьбу с различного рода нарушениями в сфере обеспечения нормального функционирования хозяйствующих субъектов и на устранение коррупционных проявлений, в том числе и в сфере предпринимательства.

Не объективна, на наш взгляд, позиция, которая обобщенно выглядит следующим образом: «сокращение числа проверок, ограничение проверок во времени, уведомительный характер проверок - это замечательно». Действительно, увеличение объема участия малого бизнеса в развитии экономики страны вопрос важный и напрямую зависит от этапов и направлений развития малого бизнеса, но повышение значимости малого бизнеса «любой ценой» недопустимо. Кроме того, требует уменьшения общее количество «исключений из правила», в связи с тем, что пока не будет изменена создавшаяся в рассматриваемой области ситуация, действенность и эффективность любых нормативных правовых актов остается под вопросом.

В заключение следует отметить, что рассматриваемые вопросы актуальны и требуют не только серьезной научно-исследовательской проработки, но и разрешения ряда практических проблем, что позволит усилить гарантии прав граждан с учетом их взаимоотношений с публичной администрацией и повысить эффективность выполнения всех административных действий, в частности и контрольно-надзорного характера.

Библиографический список

1. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 окт. 2005 г. № 1789-р (в ред. от 28 марта 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

2. О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р: распоряжение Правительства РФ от 9 февр. 2008 г. № 157-р // СЗ РФ. 2008. № 7. Ст. 633.

3. О защите прав юридических лиц и индивидуальные предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; Рос. газ. 2008. 30 дек.

4. О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности: указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2293; Рос. газ. 2008. 17 мая.

5. Об обжаловании в суд действий и решений нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27 апр. 1993 г. № 4866-1 // Рос. газ. 1993. 12 мая.

6. По жалобе общественного благотворительного учреждения «Институт общественных проблем “Единая Европа”» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 255 и 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьями 2 и 5 Закона Россий-

ской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»: определение Конституционного Суда РФ от 22 апр. 2004 г. № 213-0 // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2004. № 6.

7. 0 порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060; Рос. газ. 2006. 5 мая.

8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части исключения внепро-цессуальных прав органов внутренних дел РФ, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности: Федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 293-Ф3 // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6248; Рос. газ. 2008. 30 дек.

9. Проект Федерального закона № 92982-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу замены лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности» (ред., принятая ГД ФС РФ в первом чтении 17 сент. 2008 г.) [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы ЖонсультантПлюс».

10. 0 безопасности: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (в ред. от 26 июня 2008 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769; Рос. газ. 1992. 6 мая; 2008. 28 июня.

11. На счет «три»: Дмитрий Медведев объявил наступление на коррупцию по всем фронтам // Рос. газ. 2008. 20 мая.

12. 0 противодействии коррупции: Федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228; Рос. газ. 2008. 30 дек.

13. Все федеральные органы власти обяжут внедрить антикоррупционные программы. иКЬ: Ьигокгагіа.ЬіітШіЛр://№№ш^:й.т/роШіс8/2007/09/01/113331.ЬіІт

Yu.V. Ermakova The Role of the Bank System of Modern Russia in Population Consumer Behavior Formation

The author studies separate elements of the bank system of Russia. The role of banks in formation of consumer behavior of the Russian citizens in conditions of universal financial crisis is shown. Questions of the financial literacy of the population and reliability of the credit histories are reviewed.

Key words and word-combinations: bank system, consumer behavior, financial literacy, credit histories.

Исследуются отдельные элементы банковской системы России. Показывается роль банков в формировании потребительского поведения российских граждан в условиях общемирового финансового кризиса. Поднимаются вопросы финансовой грамотности населения, надежности кредитных историй.

Ключевые слова и словосочетания: банковская система, потребительское поведение, финансовая грамотность, кредитные истории.

УДК 316.334.2

ББК 60.56

Ю.В. Ермакова

РОЛЬ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В ФОРМИРОВАНИИ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО ПОВЕДЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ

оссийское государство сегодня представляет собой сложный спектр формирования цивилизованных отношений во всех сферах общественной жизни, в том числе социально-экономической. Многоукладная рыночная экономика страны, включенная в мировую экономическую систему, требует применения адекватных современным потребностям и условиям инструментов управления процессами производства, распределения и потреб-