Социологическая культура в системе экспертного и информационно-аналитического обеспечения государственного управления

Опыт Чехии и Южной Кореи показывает, что для обеспечения шаговой доступности государственных и муниципальных услуг вполне можно обойтись без строительства уникальных дворцов и других затратных подходов, как это делается в России на уровне Минэкономразвития в виде МФЦ, на уровне правительства Москвы - в виде ЕИРЦ, ЦОДов в библиотеках - на уровне Минкультуры и в других местах. У нас каждое ведомство стремится создавать свои средства доступа к государственным, региональным или муниципальным услугам, выбивая соответствующий бюджет в рамках той или иной программы.

Анализируя западные госпрограммы по информатизации государства, Минкомсвязи выявило общие черты: практически везде акценты делаются не на средствах информатизации, а на доставляемой с их помощью информации и ее обработке. Например, если речь идет о транспортной системе, то в России сделали бы автоматизированную систему управления автобусным движением, которая бы приносила результаты незаметные и непонятные для общества. На Западе же считают, что главное - предоставить гражданам оперативные данные об автобусных маршрутах, расписании и точном времени прибытия машин на конкретные остановки, при этом общество не интересуют доходы автобусных парков и какими средствами организовано движение1.

Весьма любопытен доклад премьер-министра Великобритании Г. Брауна «Создание в Великобритании цифрового будущего»2, сделанный 22 марта 2010 года. Вот некоторые цитаты: «Мы обладаем самым прибыльным рынком Интернет-торговли в Европе. И более четверти наших рабочих мест, а именно 7 миллионов, задействованы в работе с информацией, коммуникациями и технологиями - процент выше, чем во Франции, Германии или Америке». «В то же время 21% британских взрослых никогда не получали доступ к Интернету. Это пятая часть граждан, лишенная фундаментальной свободы в современном мире: быть частью революции технологий и Интернета. Это несправедливо, экономически неэффективно и совершенно недопустимо». «В январе мы запустили портал data.gov.uk, на котором можно получить доступ к общественным данным. Сайт уже имеет в наличии более трёх тысяч баз данных и постоянно пополняется новыми. В прошлом месяце Служба национальной статистики открыла доступ для разработчиков вебстраниц к более чем двум миллиардам тем». «Министерство транспорта сделало доступными основные справочные базы данных, которые содержат точные названия и координаты всех 350 тысяч автобусных остановок, железнодорожных станций и аэропортов Великобритании. Мы считаем, что правительственные вебсайты должны быть эффективны и удовлетворять потребности людей - их должно быть легко найти, удобно пользоваться, они должны быть полностью доступны». «Мы установим новые стимулирующие стандарты качества и ответственности для правительственных вебсайтов, включая требование, согласно которому каждый чиновник обязуется осуществлять обратную связь с гражданами напрямую. С сегодняшнего дня ни один новый сайт не будет открыт, если он полностью не отвечает этим требованиям». «Наша цель состоит в том, чтобы заменить первое поколение электронного правительства намного более интерактивным вторым поколением, которое мы называем Mygov. Mygov создаст новую радикальную модель получения госуслуг и взаимодействия с государством, делая их столь же простыми, как и проведение банковских операций через Интернет или покупки онлайн. Это позволит перейти от нисходящих, монолитных вебсайтов, публикующих информацию о коммунальном обслуживании в надежде, что люди сами найдут это, к правительству по требованию».

Автор искренне желает себе и всем, кто это может прочесть, дожить до того дня, когда нечто подобное скажет российский премьер.

Проказина Н.В. к.соц.н., доцент ОРАГС

СОЦИОЛОГИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА В СИСТЕМЕ ЭКСПЕРТНОГО И ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Траектории движения планет не меняются в зависимости от прогресса астрономии, но уровень социологического знания существенно влияет на направление социальных преобразований

з

П. Штомпка

Анализ результатов опроса относительно выполняемых и востребованных функций социологии в профессиональной деятельности государственных гражданских служащих позволяет сделать несколько выводов (табл. 1).

1 РС Шеек/ЯЕ №38 (740), 2010

2

3 Штомпка П. Социология социальных изменений: Пер. с анг. / Под ред. В. Ядова. - М.: Аспект-Пресс, 1996. - С. 9.

http://www.number10.gov.uk/news/speeches-and-transcripts/2010/03/speech-on-building-britains-digital-future-22897

анг

75

Представления государственных гражданских служащих о выполняемых и востребованных функциях социологии

Выполняемые/реализуемые % к полученным ответам Востребованные/необходимые % к полученным ответам

Рефлексивная 69,7 Аналитическая 58,7

Аналитическая 52,4 Коммуникативная 46,5

Социально-технологическая 45,5 Рефлексивная 45,9

Прогностическая 33 Социально-технологическая 34,6

Теоретическая 26,7 Прогностическая 32,1

Критическая 19,4 Теоретическая 18,0

Источник: данные авторского социологического исследования1.

1. В большей степени реализуется рефлексивная функция социологии, которая обеспечивает фиксацию и описание реальных фактов и событий. Однако государственные гражданские служащие заинтересованы в реализации аналитической функции, выявляющей причины и механизмы осуществления складывающейся ситуации.

2. Особую заинтересованность государственные гражданские служащие проявляют в реализации коммуникативной функции, которая обеспечивает процесс передачи информации от одной социальной группы к другой, а также способствует циркуляции определенных идей в обществе. В настоящее время, как показывают результаты исследования, эта функция реализуется недостаточно.

3. Особое место и среди реализуемых, и среди востребованных функций занимает социально-технологическая функция, которая входит в группу практико-преобразовательных функций. Она связана с подбором адекватных сложившейся ситуации способов, методов и технологий разрешения существующих проблем, с изменением и преобразованием сложившейся ситуации.

4. Прогностическая функция, обеспечивающая реализацию как поисковых, так и нормативных прогнозов, также выступает востребованной в деятельности органов государственного управления. Отметим, что эмпирические данные свидетельствуют о том, что эта функция является, по оценкам служащих, востребованной.

5. Не осталась в стороне и теоретическая функция. Она обусловлена формированием соответствующих знаний, ценностей, ориентаций, убеждений, которые обеспечивают понимание закономерностей и определение сложившихся тенденций. Таким образом, для принятия и реализации управленческих решений, осуществления мероприятий необходимо понимать особенности общества и тенденции его развития.

Проведенный анализ результатов социологического исследования позволяет утверждать, что существенно возрастает роль социологии в системе экспертного и информационно-аналитического обеспечения государственного управления.

Информационно-аналитическое направление деятельности может быть представлено несколькими видами деятельности. Первое - «сбор информации о проблемах общества и граждан».

Информация занимает доминирующее место в системе управления, так как именно на основе информации и принимаются управленческие решения. Поэтому существенно возрастает такое свойство информации как актуальность. Актуальная информация характеризует содержание всех изменений, которые сопутствуют протекающей в определенный отрезок времени деятельности2.

Целесообразность реализации информационно-аналитической деятельности обусловлена задачами и функциями управленческого процесса. Без диагностики сложившейся ситуации невозможно увидеть перспективы развития, а, следовательно, и сформулировать цель. Этим и объясняется приоритет информационно-аналитического направления. Важность и значимость этого направления была оценена еще на заре развития отечественной социологии. В.М. Хвостов особенно подчеркивал: «Тот, кто хочет получить ... желаемые результаты, должен быть знаком со свойствами того человеческого материала, который имеется в данном обществе и с естественным законом тех социальных процессов, которые придется пустить ему в ход, чтобы вызвать желаемый общественный результат»3.

Сегодня в России существуют компетентные организации4, проводящие социологические и маркетинговые исследования, и публикующие результаты в Интернет, что делает их доступными любому пользователю.

Результаты проводимых социологических исследований по актуальным темам являются одним из источников информации об основных проблемах и чаяниях общества, об эффективности проводимых мер (табл. 2).

Однако следует констатировать, что в подавляющем большинстве государственные гражданские не имеют потребности в получении этой информации, не знают об организациях, занимающихся социологическими исследованиями, и не пользуются их результатами в своей профессиональной деятельности.

Так, результаты авторского социологического исследования5 показали, что 30% знают о таких организациях; 52% что-то слышали о таких организациях; 18% ничего не знают о таких организациях.

1 Анкетирование «Социологическая культура государственных гражданских служащих» май-июнь 2010 (п=333), проведенное автором в двух субъектах ЦФО.

2 Граждан В. Д. Социология управления. - М.: КНОРУС, 2008. - С. 183.

Хвостов В.М. Основы социологии. Ученые о закономерностях общественных процессов. - М. 1923. - С. 92.

4 ВЦИОМ // http://wciom.ru; Группа Циркон // http://www.zircon.ru/; Левада центр// http://www.levada.ru/; ФОМ// Ьйр://^'^^. fom.ru/ ; и др.

5 Опрос «Социологическая культура государственных гражданских служащих» май - июнь 2010, проведенного в 2-х субъектах ЦФО: Итого (п=333).

Что сейчас более всего угрожает России?1

Январь 2000 г. Декабрь 2005 г. Февраль 2008 г. Январь 2011 г.

рост цен, обнищание широких слоев населения 38 48 51 62

рост безработицы 36 34 30 42

экономический кризис - - 22 30

рост преступности 28 35 32 29

произвол властей - - 20 18

нарастание неопределенности будущего 16 22 - 17

слабость, некомпетентность руководства страны 18 13 14 14

колонизация Россия, расхищение национальных богатств иностранцами 19 29 17 14

нарастание зависимости от Запада, превращение России в третьеразрядную державу 12 17 15 12

распад России на отдельные регионы 14 15 18 10

обострение ситуации на Северном Кавказе 20 12 9 8

втягивание России в военные конфликты за пределами страны - - 14 6

конфликты с сопредельными странами/странами СНГ - - 8 6

передел собственности, отберут честно заработанное 2 5 4 5

гражданская война 13 6 - 4

очереди, дефицит, карточки 2 1 - 4

установление диктатуры 3 2 3 4

угроза частной собственности, ущемление интересов частного бизнеса - - 3 3

рост напряженности в отношениях со странами Запада - - 12 3

ограничение свобод (свободы слова, выезда за границу) 2 2 2 2

массовые репрессии, преследования инакомыслящих 1 2 2 2

другое 45 44 6 8

затрудняюсь ответить 6 7 10 3

Абсолютная убежденность в наличии информированности об организациях, занимающихся социологическими исследованиями, у мужчин выше - 43,9%, чем у женщин - 22,8%. Несмотря на то, что большинство женщин что-то слышали о деятельности таких организаций (54,8%), в отличие от мужчин (46,5%), большинство не информированных о деятельности социологических организаций - именно женщины (21%), у мужчин не информированными являются 9,6%.

Наиболее высокий уровень информированности и представлений наблюдается у служащих, замещающих должности категорий руководитель, помощник, советник. Наиболее низкий уровень информированности и несформи-рованные представления характерны для служащих, замещающих младшую группу должностей.

Представления о деятельности социологических организаций оказываются в целом существенно ниже, чем уровень информированности. Утвердительный ответ о знакомстве с деятельностью социологических организаций дали только 8,9% опрошенных; 7,3% просматривают результаты исследований в Интернет, 17,9% - что-то слышали о конкретной деятельности, а подавляющее большинство - 65,9% дали отрицательный ответ «нет».

Следовательно, несмотря на наличие определенного уровня информированности государственных гражданских служащих об организациях, занимающихся социологическими исследованиями, подавляющее большинство служащих не имеют представлений об их деятельности.

Таким образом, около половины опрошенных имеет поверхностный уровень информированности и приблизительные представления об организациях, занимающихся социологическими исследованиями, а подавляющее большинство служащих не имеют системных, сформировавшихся представлений о деятельности социологических организаций.

Самыми известными организациями являются те, которые специализируются на массовых опросах общественного мнения: Фонд «Общественное мнение» - 19,9%, ВЦИОМ - 14,2%; Левада-центр - 9,3%.

Анализ результатов исследования показывает, что уровень вспоминаемости организаций у государственных гражданских служащих невысок.

Уровень узнаваемости среди государственных гражданских служащих выше, чем уровень вспоминаемости.

Наиболее узнаваемыми социологическими организациями являются:

Фонд «Общественное мнение» - 33,1%, ВЦИОМ - 19,3%, Мониторинг.ру - 16,9%

Потребность в получении информации о результатах социологического исследования у государственных гражданских служащих является недостаточно выраженной. Так, просматривает результаты в Интернете очень незначительная часть служащих.

1 Пресс выпуск Левада-центр. Чего опасаются россияне? 31.01.2011. (дата обращения 31.01.2011) http://www.levada.ru/ press/2011013100.html#poll

Среди пользующихся относительной популярностью можно назвать такие социологические организации, как: ВЦИОМ - 15,4%, Фонд «Общественное мнение» - 12,7%, Мониторинг.ру - 8,1%. Следовательно, очень незначительная группа государственных гражданских служащих интересуется результатами социологических исследований.

Особое значение в рамках информационно-аналитического обеспечения играет достижение «обратной связи» между населением и органами власти. Это, второе направление информационно-аналитической деятельности является обязательным условием для достижения обозначенных целей управления. «Обратная связь» показывает не только наличие рефлексивных отношений между органами государственного управления и населения, но и обеспечивает нахождение проблемных зон.

Результаты социологических исследований показывают, что существуют существенные расхождения в оценках одних и тех же явлений населением и государственными гражданскими служащими. Так, в ответах на вопрос о сложившемся в общественном сознании мнении о государственных гражданских служащих существует большое расхождение в представлениях населения и самих служащих (табл. 3).

Таблица 3

Распределите вариантов ответов на вопрос «Какое мнение сложилось у населения о государственных гражданских служащих?»

-----------Группа респондентов Варианты ответов ____ Население Эксперты

Положительное 9,1 1,5

Скорее положительное, чем отрицательное 34,5 19,9

Скорее отрицательное, чем положительное 32,6 61,3

Отрицательное 9,5 11,7

Затруднились ответить 14,3 5,6

Источник: Результаты социологического исследования1.

Население благожелательнее относится к государственным гражданским служащим, чем они это себе представляют. Подобное расхождение может привести к существованию барьеров, к непониманию, недоверию и настороженному отношению со стороны государственных гражданских служащих, что затрудняет диалог и взаимопонимание.

В рамках информационно-аналитического обеспечения деятельности органов государственного управления реализуются такие функции социологии, как рефлексивная, прогностическая, коммуникативная.

Особую роль социология играет в системе экспертного обеспечения государственного управления. Специфика социологического знания предоставляет возможность осуществления социологической экспертизы. На ее значимости особенно настаивает Г.В. Осипов: «Вряд ли нужно ставить под сомнение благие намерения людей, принимающих социально значимые решения, но этими благими намерениями без научного обоснования может быть выложена дорога в социальный ад. Принимая то или иное значимое решение, человек или группа лиц, обличенных властью, преследует самые благие цели, хотят как лучше, а получается как всегда или намного хуже. Чтобы не получилось «как всегда», а намного лучше необходимо опираться на прогноз социологии о возможном результате принимаемого решения, необходима социологическая экспертиза.»2.

В результате, речь идет не только о возможности и практике привлечения профессиональных социологов в деятельность органов государственного управления, но и об особенностях развития социологической культуры государственных гражданских служащих.

Социологическая культура государственных гражданских служащих - система ориентаций и установок относительно восприятия социологии, социологических исследований, социологов; совокупность социологических взглядов, знания, убеждений и социологическое воображение, проявляющиеся в практической деятельности.

Ориентации и установки относительно восприятия социологии, социологов и социологических исследований -это «поверхностный» уровень развития социологической культуры, который характеризует потребность в получении и использовании социологической информации.

Сегодня складывается неоднозначная ситуация. Среди основных знаний, которых не хватает гражданским служащим для выполнения служебных обязанностей, преобладают юридические, экономические, знания по теории и практике государственного и муниципального управления, по информатике и искусству делового общения (табл. 4).

Существуют определенные различия в оценках самих госслужащих и экспертов, однако, в целом прослеживается единая тенденция.

Если дефицит знаний по искусству делового общения занимает четвертую позицию, дефицит психологических знаний занимает пятую позицию в рейтинге, то нехватка социологических знаний занимает девятую ранговую позицию. Следовательно, прослеживается низкая оценка государственными служащими необходимости и востребованности социологических знаний.

1 Духовно-нравственные проблемы государственной службы Российской федерации. Материалы социологического исследования (октябрь-ноябрь 2009). - М., 2010.

2

См. Осипов Г.В. Социология и общество. Социологический анализ российской смуты. - М. 2007. - 848 с.

Распределение ответов на вопрос: «Каких знаний не хватает государственным гражданским служащим для успешной работы в занимаемой должности

Виды знаний Гражданские служащие (2003)1 Гражданские служащие (2006)2 3 Эксперты (2006) Гражданские служащие (2010)4

Теории и практике ГМУ - 16,8 36,7 12,2

Экономических 22,7 23,4 34,2 20,7

Юридических 35,3 42,5 40,8 48,9

По управлению персоналом 16,1 10,9 26,7 7,2

По менеджменту и управлению в организации - 12,1 20 6

Социологических 8,6 4,8 3,3 12,5

Психологических 18,5 17,4 26,7 24,8

По конфликтологии 18,4 15,5 21,7 28,5

По искусству делового общения 27,7 21,2 30 19,4

По информатике 20 21,9 11,7 31,3

Источник: результаты социологических исследований.

Однако сами государственные гражданские служащие говорят о нехватке специалистов в области психологии и социологии. В процессе исследования эти группы не были разделены, поэтому сложно представить дефицит социологов и, соответственно, психологов. Однако и гражданские служащие, и эксперты достаточно высоко оценивают дефицит «психологов и социологов», который занимает пятое место в рейтинге (табл. 5).

Таблица 5

Дефицит специалистов в органах государственной гражданской службы

Специалисты Государственные гражданские служащие Эксперты

Управленцев 42,6 47,9

Экономистов 18,6 26,9

Юристов 25,9 28,6

Инженерно-технического персонала 17,9 11,8

Специалистов по информационным сетям и компьютерным технологиям 32 13,4

Специалистов по управлению персоналом 30,7 31,9

Психологов и социологов 27,2 25,2

Вспомогательного персонала 8,2 5,9

Источник: результаты социологических исследований5.

Таким образом, следует констатировать, что гражданские служащие признают востребованность социологов в деятельности органов государственного управления, однако не видят целесообразности развития социологических знаний для себя лично.

Анализ сложившихся представлений государственных гражданских служащих позволяет сформулировать некоторые выводы.

На социологию и социологов государственные гражданские служащие возлагают большие надежды, несмотря на низкий уровень индивидуальной потребности в социологической информации.

Представления о цели деятельности социологов, о ведущих видах их деятельности и образе социолога не являются системными и не согласованы между собой. Так, основная деятельность социологов видится с позиции изменения и преобразования общества(96,4%), а образ социолога, как социального реформатора сформирован у 3% респондентов.

Выявление актуальных проблем общественного развития, изучение общественного мнения выступают основополагающими направлениями деятельности социологов. Обращает на себя внимание тот факт, что практически равнозначными государственные служащие признают такие направления как проведение социологических исследований по

1 Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика. Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001-2006 годах. - Ульяновск, 2007. - С. 103.

2 Там же, с. 236.

3 Там же, с. 252.

4 Анкетирование «Социологическая культура государственных гражданских служащих» май - июнь 2010 (п=333), проведенное в двух субъектах ЦФО.

3 Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика. Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001-2006 годах. - Ульяновск, 2007. - С. 236, 252.

изучению электорального поведения и сбор социологической информации для предоставления ее органам власти. Следовательно, социология в органах государственного управления используется недостаточно и эпизодически.

Выявленные представления подтверждаются сформировавшимся у государственных гражданских служащих образом социолога.

Подавляющее число респондентов считают, что социолог - собиратель данных об общественном мнении (61,3%). Следует отметить, что стереотипы массового уровня сознания оказывают существенное значение на формирование образа социолога в среде государственных гражданских служащих. Социолог в первую очередь отождествляется со сбором мнений по случайным фактам. Более глубокое понимание образа, характеризующее представление о социологе как разработчике теории и методологии, встречается в два раза реже (34,1%). Треть респондентов связывает представления о социологе с профессионалом, изучающим предвыборное поведение (35,6%). Это свидетельствует, с одной стороны, об укрепившемся в массовом сознании представлении о социологии как о деятельности, сопровождающей электоральные процессы. С другой, обеспечивает возможность формирования представлений других образов. Негативный образ социолога как беспристрастного наблюдателя, манипулирующего людьми, не сформирован (3%).

Представленные выводы и положения наглядно свидетельствуют о недостаточном уровне сформированности потребности в социологических знаниях, умениях, навыках и компетенциях в среде государственных гражданских служащих. Развитие социологической культуры государственных гражданских служащих и, соответственно, формирование потребности в социологической информации является одним из важных направлений в системе экспертной и информационно-аналитической деятельности органов государственного управления.

Райзберг Б. А.

д.э.н., д.т.н., профессор

КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, ЭФФЕКТИВНОСТЬ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЕКТОВ КАК ИНСТРУМЕНТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Продолжающееся реформирование государственного управления экономикой и социальной сферой в России обусловлено тем, что за прошедшие два десятилетия не удалось поднять, существенно повысить качество и эффективность управленческих решений на макроэкономическом уровне. Несовершенство управления продолжает наблюдаться в деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в целом и в применении таких инструментов стратегического государственного управления как крупномасштабные социально-экономические целевые программы и инновационно-инвестиционные проекты национальной значимости.

Одна из весомых причин наличия обозначенных проблем состоит в отсутствии сложившихся, научно обоснованных, практически подтвержденных, признанных методов и критериев оценки качества, эффективности, результативности перспективных программ и проектов, отражающих государственную стратегию социально-экономического развития.

По мере повышения роли и расширения области применения проектно-программного подхода в управлении экономикой возрастает актуальность научного поиска выработки представительных, достоверных методов и показателей оценивания качества разработки, формирования программ и проектов, выявления получаемых государством и обществом результатов итогового воплощения целей и задач принятых программ, осуществления намеченных программных мероприятий.

Изложенная проблема не нова в экономической науке и в теории управления экономическими системами. В течение десятков лет предпринимались многие попытки построения методик оценки эффективности капитальных вложений в строительство новых объектов, инвестиций в социально-экономические проекты и программы, бюджетных ассигнований на проведение научных исследований и разработок. До настоящего времени не выработаны методические подходы к определению качества и эффективности государственного управлений экономикой, установлению результативности проводимых и проводившихся реформ управления.

Разработка методических основ оценивания качества и эффективности целевых программ, социально-экономических проектов представляет неотъемлемую часть выработки курса, магистральных линий совершенствования методологии, организации, технологии работы органов государственной власти. Решение задачи сдерживается недостаточным уровнем научного продвижения в области построения целостной теории качества и эффективности государственного управления экономическими и социальными процессами.

Беспристрастный, объективный анализ сложившегося в российской, да и во всей мировой науке и практике состояния теории и прикладных методов, форм организации оценивания качества, эффективности, результативности деятельности высших органов государственного управления, выпускаемых ими программных и проектных документов свидетельствует о наличии ряда трудно преодолимых проблем в этой области. Высокий уровень сложности и недостаточная изученность этих преимущественно методических проблем тормозят освоение столь необходимых практических, реальных подходов к оценке совершенства государственного управления.

Прежде всего отметим значительный уровень неопределенности в трактовке базисных понятий, категорий, связанных с оцениванием, установлением качества, эффективности, результативности государственного управления, включая разделение этих терминов по смыслу и содержанию.