Неуправляемый занос

Призывы к борьбе с коррупцией раздаются в России так часто, что относиться к ним всерьез все труднее. Каковы шансы победить в этой борьбе и есть ли в ней смысл? Результаты последних исследований на эту тему изучил Игорь Федюкин.

Борьба с коррупцией остается одной из любимых тем в выступлениях российского руководства. Коррупция, впрочем, не только российская проблема: в США, например, за последние недели поплатился своей должностью за взяточничество губернатор Иллинойса; подозрения в коррупции помешали губернатору Нью-Мексико Биллу Ричардсону стать министром торговли, а сенатору Тому Дэшлу — министром здравоохранения. Возможно, коррупция принципиально непобедима или, например, обусловлена национальной культурой, изменить которую в одночасье невозможно? Африканский экономист Гбевопо Аттила*, например, доказывает в своей работе, что коррупция "заразна": уровень коррупции в отдельно взятой стране тем выше, чем более коррумпированы окружающие государства.

И коррупция, и общество в целом действительно устроены сложнее, чем мы обычно себе представляем. Например, всегда ли коррупция вредна? По мнению некоторых ученых, коррупция может выполнять роль смазки, помогающей колесам экономики вращаться быстрее. В условиях, когда государственные институты неэффективны, возможность обойти бюрократические препоны с помощью взятки помогает сократить время и усилия, необходимые для получения всевозможных разрешений. Другой пример — уклонение от уплаты налогов: если бюджетные средства расходуются неэффективно, то, уклоняясь с помощью взятки от уплаты налогов, граждане и фирмы сокращают общий объем средств, попусту расходуемых государством, и тем самым повышают общую эффективность экономики. Наконец, взимание с компаний взяток за получение лицензии на тот или иной вид деятельности сродни проведению обычного аукциона: победит тот, кто может себе позволить заплатить больше,— возможно, это и будет самая эффективная компания.

Разумеется, легко себе представить и контраргументы: в частности, возможность собирать мзду побудит бюрократов нарочно затягивать выдачу разрешений и придумывать все новые и новые взяткоемкие препоны для граждан и бизнесменов. Вовсе не обязательно также, что самый щедрый взяткодатель является самым эффективным предпринимателем: возможно, он просто нереалистично оценивает перспективы бизнеса или собирается отбить свои расходы, продавая некачественные товары и услуги. В этом случае окажется, что коррупция — это вовсе не смазка, а, наоборот, песок, забивающийся в часовой механизм экономики.

Новую попытку проверить, насколько вредна или полезна коррупция, предприняли французские экономисты Пьер-Гийом Меон и Лоран Вейл**, сопоставившие индексы коррупции (по версиям Всемирного банка и международной организации Transparency International) и качества государственного управления (по версии все того же Всемирного банка), а также экономические показатели по 54 странам за несколько десятилетий. Расчеты показали, что теория, согласно которой коррупция действует как смазка, помогая бюрократическим колесам вращаться быстрее, имеет под собой некоторые основания. Коррупция действительно способствует повышению экономической эффективности — но только в тех странах, где колеса госаппарата совсем уже заржавели. Те же самые расчеты показывают, что в странах, где бюрократия хотя бы до некоторой степени эффективна, коррупция снижает эффективность экономики.

К сожалению, Россия не попала в выборку стран, которую использовали Меон и Вейл,— здесь слишком недавно начали оценивать уровень коррупции и качество государственного управления. Однако другие исследования показывают, что снижение коррупции пошло бы России на пользу. Например, по подсчетам Кацумото Абэ и Джона Уилсона*** из Всемирного банка, если бы все страны, входящие в организацию АТЭС, смогли добиться снижения коррупции и повышения прозрачности в регулировании торговли до нынешнего среднего по региону уровня, объем торговли в регионе вырос бы на 11%, а глобальная экономика — на $406 млрд в год. Больше всего от этого выиграл бы Вьетнам, чей ВВП вырос бы на целых 30%. Вслед за ним в списке ведущих потенциальных бенефициаров идут Таиланд, Россия и Филиппины — их экономики выросли бы на 22%, 16% и 15% соответственно.

Впрочем, у многих эти цифры, как и вообще рейтинги коррупции, вызовут недоверие. Ведь в России весьма распространено мнение, что и "там, у них" коррупции ничуть не меньше, просто называется она красивым словом "лоббирование".

Грань между лоббизмом и вульгарным мздоимством провести действительно нелегко: и в том и в другом случае деньги попадают в руки представителей власти, только в случае мздоимства они пополняют карманы всевозможных официальных лиц, а в случае лоббирования — избирательные фонды публичных политиков. А раз так, то есть ли какая-нибудь разница между преступным взяткодательством и цивилизованным (и легальным) лоббированием?

Экономисты Науро Кампос и Франческо Джованнони**** считают, что разница есть, и довольно важная. В своем исследовании они предлагают провести грань между коррупцией и лоббированием в зависимости от объекта, на который пытаются повлиять. В рамках предложенного ими подхода лоббирование — это давление на тех, кто устанавливает правила игры (как на законодателей, то есть на избираемых политиков, так и на сотрудников регулирующих органов, то есть чиновников). Давление же на госслужащих-исполнителей — это коррупция. Совершенно очевидно, что влиять на установление правил игры надежнее: если политики примут какой-то закон, им будет трудно немедленно его отменить, тогда как налоговый инспектор, получив взятку, может уже на следующий день потребовать новых подношений. С другой стороны, так же очевидно, что лоббирование дороже, и у небольших фирм может просто не быть средств, чтобы добиваться установления удобных им правил. Однако по мере роста компании растут и размеры взяток, вымогаемых чиновниками: в какой-то момент компании оказывается выгоднее один раз заплатить за пересмотр того или иного закона, чем регулярно платить мзду за возможность его нарушить.

Исходя из предложенной ими классификации, Кампос и Джованнони на основании данных опроса 6000 фирм, проведенного в 2002 году в 26 странах Восточной Европы и бывшего СССР, попытались определить, в каких же случаях компании предпочитают прибегать к лоббированию, а в каких пускаются в банальное взяткодательство. Результаты оказались вполне предсказуемы. Лоббированием склонны заниматься более крупные и устоявшиеся, а также иностранные компании.

***Более интересен ответ на вопрос, в каких странах чаще встречается коррупция, а в каких — лоббирование. Возможно, примитивная коррупция — это удел более бедных стран, и по мере роста экономики нравы бизнеса сами собой становятся более цивилизованными? Оказалось, однако, что склонность к лоббированию или к коррупции не зависит напрямую от показателя ВВП на душу населения,— гораздо важнее устройство политических институтов. Лоббирование чаще встречается в более демократических государствах, где имеются свободные СМИ, происходит регулярная смена правящих партий и президентов, а полномочия исполнительной власти (президента в рамках президентских систем и правительств — в рамках парламентских) ограниченны. Выходит, что выбор между подкупом чиновников и достижением собственных целей с помощью лоббирования определяется институциональными факторами: устройством и дееспособностью политической системы. Иными словами, речь идет о факторах, которыми вполне можно целенаправленно манипулировать. Если на культурные традиции (от которых коррупция, конечно, тоже зависит) влиять сложно, то институциональное устройство вполне подлежит корректировке.

Важность устройства государственных институтов как фактора коррупции вновь и вновь подтверждается исследованиями. Симеон Джанков***** из Всемирного банка отмечает, что в 109 из 175 изученных в его новой работе стран существуют законы, требующие от парламентариев раскрытия информации о своих доходах. Однако, как показывают Джанков с коллегами, в среднем лишь 15% раскрываемой информации становится достоянием общественности. При этом чем выше доля публично раскрываемой информации, тем ниже оценки уровня коррупции в стране, и серьезную роль здесь играет доступность данных не просто об объемах получаемых доходов, но об их источниках. Существенно также, что публичное раскрытие информации способствует снижению коррупции в условиях демократии, но практически не влияет на ее уровень в государствах с авторитарными режимами.

Еще одно весьма интересное исследование провел Матье Шмен****** из Университета Квебека. Он попытался оценить, как влияет избрание в парламент кандидата с уголовным прошлым на уровень коррупции в данном районе. Свои наблюдения экономист делал на примере Индии, где весьма кстати для исследователя Верховный суд в 2002 году обязал кандидатов обнародовать данные обо всех когда-либо возбуждавшихся против них уголовных делах. Благодаря этому известно, что криминальным прошлым (включая обвинения в убийствах, изнасилованиях и похищениях людей) могут похвастаться 23% депутатов избранной в 2004 году нижней палаты парламента.

Полученные результаты оказались на первый взгляд парадоксальными. Выяснилось, что избрание депутата-уголовника ведет к заметному снижению фиксируемой коррупции в данной местности: разрыв между официальными доходами местных чиновников и их фактическими расходами снижается на 30%. Казалось бы, это означает, что в целях борьбы с мздоимством следует повсеместно избирать представительную власть из людей с уголовным прошлым. Но, к сожалению, это не совсем так. Как выяснилось, заинтересованные лица начинают реже подкупать местных чиновников лишь потому, что чаще находят общий язык с самим депутатом.

При этом следует учитывать, что члены парламента в Индии обладают значительным административным влиянием в своих районах, а следовательно, перетекание денег в их карман из кармана чиновников-исполнителей совершенно не означает переход к более цивилизованной системе лоббирования, а остается в рамках традиционной коррупции. И еще одна деталь: оказалось, что избрание "авторитетного" депутата сопровождается ростом преступности в данном районе на 25%, причем преступности именно по тому профилю, на котором специализировался народный избранник.

Обещания нанести решительный удар по коррупционерам стали непременным атрибутом выступлений российских лидеров. Но особого энтузиазма у граждан они не вызывают: по данным фонда "Общественное мнение", на протяжении последних лет порядка 60% россиян стабильно не верят в перспективы сокращения коррупции. Это и неудивительно. Удивительно другое: осуждая коррупцию, большинство наших сограждан (57%, по данным ВЦИОМ) хотели бы, чтобы страной правила сильная рука. Иными словами, многие наши соотечественники мечтают об авторитарном режиме (с доминацией исполнительной власти), при котором не процветает коррупция. Жаль их разочаровывать, но эта мечта, если верить ученым, едва ли осуществима.

*Гбевопо А. Заразна ли коррупция? Эконометрический анализ. Норвежский институт международных отношений (NUPI). Доклад 742.

**Меон П.-Г., Вейл Л. Является ли коррупция эффективной смазкой? Институт переходной экономики Банка Финляндии. Доклад 20, 2008 год.

***Абэ К., Уилсон Д. Власть, коррупция и коммерция в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Исследования Мирового банка в области политики. Доклад 4731.

****Кампос Н., Джованнони Ф. Лоббирование, коррупция и другие несчастья. Институт Уильяма Дэвидсона. Доклад 930, 2008 год, сентябрь.

*****Джанков С., Ла-Порта Р., Лопес-де-Силанес Ф., Шлейфер А. Разоблачение политиков. Национальное бюро экономических исследований. Доклад 14703, 2009 год, февраль.

******Шмен М. Могут ли политики с криминальным прошлым уменьшить коррупцию? (Свидетельства из Индии.) Межуниверситетский центр политической экономики и проблем занятости. Доклад 08-25.