О подходах к измерению налогового потенциала территорий в контексте межбюджетного выравнивания

О.В. МИРОНОВА

О ПОДХОДАХ К ИЗМЕРЕНИЮ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА ТЕРРИТОРИЙ В КОНТЕКСТЕ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ

В статье рассматривается понятие налого- устанавливается взаимосвязь между эффектив-

вого потенциала, анализируются методы оценки ным управлением налогового потенциала и

налогового потенциала при использовании меха- сбалансированностью бюджетов всех уровней.

низмов межбюджетного выравнивания регионов,

Налоговый потенциал, методы оценки, межбюджетное выравнивание, субъекты РФ.

Асимметричность социально-экономического развития территорий всегда играла роль слабого звена в российской экономике, поскольку неравномерность в развитии и уровне доходов локалитетов непосредственно связана с явно выраженной дифференциацией инвестиционных, трудовых, предпринимательских, материально-

сырьевых и финансовых ресурсов региона.

Поэтому межбюджетное выравнивание является главным инструментом в рациональном перераспределении средств между регионами и муниципалитетами и достижении баланса их развития, так как очевидна взаимосвязь между устойчивой бюджетной системой и налоговой обеспеченностью полномочий местных органов власти. В Бюджетном послании Президента России на 2013-2015 гг. одной из первоочередных задач на ближайшую перспективу определено завершение работы по распределению полномочий между публично-правовыми образованиями и создание действенных стимулов для расширения собственной доходной базы региональных и местных бюджетов.

Проблема нехватки бюджетных средств особенно остро стоит перед муниципалитетами, для которых в результате проведенной муниципальной реформы в 2006 г., связанной с принятием нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», значительно расширился круг выполняемых полномочий и ответственности. Так, на основе данного закона к вопросам местного значения относятся такие, как организация газо-, тепло-, электро-, водоснабжения населения; строительство и ремонт дорог; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и т.д.

Основные причины неравенства бюджетной обес-печенности территорий: территориальное распределение налоговой базы не соответствует территориальному распределению потребителей бюджетных услуг; разная стоимость ресурсов, используемых для производства бюджетных услуг в регионах страны (электроэнергии, топлива, уровень зарплаты и т.д.); разная потребность в бюджетных услугах, обусловленная длительностью отопительного сезона, долей

основных потребителей бюджетных услуг и социальных пособий (детей, ветеранов, лиц пожилого возрас-та и т.д.) в общей численности населения, протяженностью дорог [9, с. 106].

Как правило, в местном бюджете не хватает средств на реализацию и половины законодательно закрепленных расходных полномочий. Поэтому для устранения дефицита средств в местных бюджетах государство использует механизмы и инструменты межбюджетного выравнивания, основанного на ис-пользовании оценки налогового потенциала соответствующих территорий. При анализе существующей налоговой базы и прогнозировании будущих налоговых поступлений необходимо учитывать принципы построения муниципальных финансов.

Муниципальные финансы формируются в основном за счет трех основных источников: собственных доходов местного бюджета, включающих местные налоги и сборы, доли федеральных и региональных налогов, законодательно закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе, доходы от использования муниципальной собственности и т.п.; поступлений от долей регулирующих федеральных и региональных налогов и сборов, по которым установлены нормативы отчислений в местный бюджет на очередной финансовый год; финансовой помощи в различных формах: дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований и т.д., средства по взаимным расчетам [7, с.137].

Соответственно, налоговые поступления в местном бюджете, как и в бюджетах вышестоящих уровней, являются основным доходным источником. К налогам местного уровня относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Остальные налоги, собираемые на территории муниципалитета, такие как налог на имущество юридических лиц, транспортный налог, налог на добычу полезных ископаемых, налог на игорный бизнес, налог на прибыль, налог на доходы физических лиц и другие, поступают в федеральный и региональный бюджеты. Таким образом, уровень наполняемости бюджета налоговыми поступлениями напрямую зависит от состояния и развития муниципальных образований. А набор внешних и внутренних факторов, определяющих индивидуальное состояние и развитие тер -ритории в контексте формирования налоговой базы, это и есть налоговый потенциал субъекта.

Часто налоговый потенциал (страны, региона) трактуется как совокупность потенциалов отдельных

налогов. Например, выделяется потенциал косвенных, прямых, имущественных и прочих групп налогов. Налоговый потенциал - это количественно выраженная в денежных единицах способность плательщиков (организаций и физических лиц) вносить налоги в бюджет. При этом по отношению к действующему налоговому законодательству платежеспособность определяется по ее максимальному уровню, а для поиска наилучшего варианта системы налогообложения она оценивается по ее оптимальному уровню [11, с.238].

Налоговый потенциал можно рассматривать как объект планового управления, которое осуществляется через налоговую политику, способствующую стимулированию инвестиционной и предпринимательской активности, развитию производства, расширению сферы оказания услуг для населения как основы для получения в будущем собственных доходов [6, с.307].

Некоторые авторы, например В.О. Бердичевская, рассматривают налоговый потенциал как часть финансового потенциала территории. Если финансовый потенциал включает совокупность всех финансовых ресурсов того или иного региона, то налоговый потенциал - это лишь часть этих ресурсов, которая в соответствии с действующим налоговым законодательством представляет собой потенциальную возможную сумму налоговых баз, являющихся основой для исчисления всей совокупности налогов и обязательных платежей на территории данного субъекта Российской Федерации [5, с.21].

Н.И. Кравцова подходит к интерпретации налогового потенциала с позиции широкого и узкого определения. Налоговый потенциал в широком определении рассматривается как совокупный объем финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы через систему налогообложения. Данный аспект принимается во внимание при оценке налогового потенциала, направленной на учет максимально возможного объема налогооблагаемых ресурсов территории. Налоговый потенциал в узком определении представляет собой финансовые ресурсы, которые посредством налоговых платежей должны в соответствии с действующим законодательством поступить в бюджет. Такая трактовка налогового потенциала используется при определении средних ожидаемых налоговых сборов в отдельных территориях, оценке собираемости налогов и налоговых усилий органов влас -ти [8, с. 114].

Существуют следующие базовые методы оценки налогового потенциала:

1) методы оценки с использованием показателей экономического дохода;

2) методы оценки на основе построения репрезентативной системы налоговых показателей;

3) методы оценки на основе данных форм налоговой отчетности и корректировки сумм фактически собранных налогов;

4) метод оценки с использованием индекса налогового потенциала (ИНП).

По результатам проведенного сравнительного анализа рассмотрим основные достоинства и недос-татки методов измерения налогового потенциала регионов, приведённые в таблице.

Исследование существующих методик оценки налогового потенциала дало основание отметить, что ни одна из них не является эталонной и обязательной к расчету, что свидетельствует о необходимости применения комбинированных подходов и выработки направлений их совершенствования. Поэтому в российской практике межбюджетного выравнивания подходы к оценке налогового потенциала неоднократно менялись под влиянием постоянного реформирования межбюджетных отношений и системы налогового федерализма.

В 1994 г. после создания Фонда финансовой поддержки регионов, основной целью которого стало бюджетное выравнивание субъектов РФ, перераспределение средств осуществлялось главным образом на основе критерия бюджетной обеспеченности. Расчет сумм трансфертов производился в несколько этапов. Сначала рассчитывался душевой доход консолидированного бюджета региона (Д душ,), выраженный отношением объема доходов консолидированного бюджета (Дг) к численности населения данного субъекта РФ (Чн,), по следующей формуле:

Д душ Дг/ Чн,.

Затем определялся индекс бюджетных расходов, рассчитываемый исходя из прожиточного минимума, бюджетной обеспеченности, соотношения планируемых доходов и расходов. Целью являлось приведение удельных бюджетных доходов субъектов Федерации к сопоставимым условиям. Далее осуществлялся рас -чет показателя приведенного душевого дохода бюджета субъекта Федерации (Дпр,) как отношение душевого дохода консолидированного бюджета региона (Д душг) к индексу бюджетных расходов (НБР,): Дпр г = Д душг/ИБР,.

На заключительном этапе производилось суммирование в разрезе субъектов РФ распределенных между ними сумм расчетных трансфертов на всех этапах расчетов и соотнесение полученных результатов с общим объемом проектируемого на год ФФПР, что позволило определить доли каждого из этих субъектов РФ в указанном фонде. Доли были утверждены в законодательном порядке [4, с.137].

С 2001 г. в межбюджетном выравнивании при расчетах стал использоваться индекс налогового потенциала (ИНН):

ИНП, = К, X Котр, где V, - суммарная величина добавленной стоимости отраслей экономики в расчете на душу населения по данному субъекту Федерации, отнесенная к аналогичному показателю по Российской Федерации; Котр - поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики данного субъекта Федерации, учитывающий относительные уровни налоговой нагрузки на промышленность, строительство, транс -порт, торговлю, ЖКХ и прочие отрасли экономики.

Характеристика методов текущей оценки налогового потенциала*

Метод Достоинства метода Недостатки метода

1. Методы оценки с использованием показателей экономического дохода

Оценка на основании показателя среднедушевых доходов населения Информационная база для расчетов является доступной Не позволяет учитывать незначительные доходы региональных бюджетов

Оценка на основании валового регионального продукта Учитывает доходы резидентов и нерезидентов Объем ВРП не учитывает неравенство баз (структуру производства) и ставок налогообложения в различных регионах

2. Методы оценки на основе построения репрезентативной системы налоговых показателей

Репрезентативная система налоговых показателей Может использоваться для определения налогового потенциала с учетом реальных возможностей и существующей практики формирования налоговых баз Высокая трудоемкость

Метод корреляционнорегрессионного анализа Небольшая трудоемкость, значительная объективность. Позволяет выявить факторную зависимость фактических поступлений и налоговых баз Выбор показателей для расчета неоднозначен, что усложняет его применение на региональном уровне

3. Методы оценки на основе данных форм налоговой отчетности и корректировки сумм фактически собранных налогов

Расчет, опирающийся на аддитивное свойство налогового потенциала Разграничение расчета по видам налогов позволяет получить достаточно точный результат. Определение коэффициента собираемости увеличивает достоверность данных Информационной базой служат данные ретроспективного периода, не учитывается текущее и перспективное состояние налоговой базы

Упрощенный метод Доступность данных, простота их сбора Ограниченность расчетов за счет небольшого количества используемых параметров

Плановый метод Высокая степень достоверности Не используется информация о налоговой базе

Метод оценки на основе корректировки суммы фактически собранных в регионе платежей в базовом году Простота сбора данных, их доступность Низкая достоверность результатов

4. Метод оценки с использованием индекса налогового потенциала

Оценка с использованием ИНП Высокая степень достоверности Требуется большой объем ретроспективной информации

Метод совокупных налоговых ресурсов Более точное отражение фактического объема налоговых ресурсов

* Составлено автором по [12].

В первые годы существования Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) при определении финансовой помощи учитывались фактические доходы и расходы бюджетов субъектов Российской Федерации. При таком подходе региональные власти оказывались заинтересованными в завышении расходов и занижении доходов. В связи с этим было принято решение отказаться от такого определения доходного потенциала и расходных потребностей. В результате последующих доработок финансовая помощь регионам из средств ФФПР стала основываться на методике, определяющей оценку уровня бюджетной обеспеченности регионов на основе сопоставления потенциальных объемов доходов, которые могут быть собраны в региональные бюджеты, и стоимости оказания бюджетных услуг субъекта Российской Федерации [3, с.224].

Так, с 1 января 2005 г. при расчете трансфертов стал действовать новый механизм расчетов. Сначала определялся уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ (БОі), исчисляемый отношением индекса налогового потенциала субъекта РФ

(ИНП,) к индексу бюджетных расходов субъекта РФ (ИБР,) по формуле

БО, = ИНП/ ИБР,.

Оценка налогового потенциала осуществлялась на основе объема созданной добавленной стоимости в разрезе отдельных отраслей.

Суть расчета индекса налогового потенциала основывается на прогнозе, что уровень налоговой нагрузки в отдельно взятой отрасли экономики и в отдельно взятой отрасли или подотрасли промышленности должен быть одинаковым на всей территории страны. Поэтому чтобы определить налоговый потенциал регионов, необходимо сначала рассчитать уровень налоговой нагрузки в отраслях экономики и промышленности в среднем по регионам, а затем умножить эти среднероссийские уровни налоговой нагрузки на величины добавленных стоимостей в отраслях экономики и промышленности уже отдельно взятых регионов. При этом из расчетов исключить добавленную стоимость сельского хозяйства и страхования, а за величину добавленной стоимости взять

среднюю за последние три года, по которым имеются статистические данные [3, с.226].

Тем не менее вновь принятая методика на основе добавленной стоимости обладала рядом недостатков: расчет индекса налогового потенциала, используемый в методике, не учитывал изменения, вносимые в Налоговый кодекс РФ; при использовании валовой добавленной стоимости при расчете налогового потенциала предполагалось постоянство налогового бремени на единицу добавленной стоимости для всех отраслей, однако такая оценка ставила регионы в неравные условия, так как была чувствительной к масштабу, то есть больший регион входил в эту оценку с большим весом; разные налоговые базы облагались налогами по разным ставкам; валовая добавленная стоимость не учитывала место регистрации налогоплательщиков и наличие их структурных подразделений на территориях нескольких регионов, что вело к значительным потерям налоговых поступлений в бюджет данного региона; методика не учитывала потери бюджетов субъектов РФ от предоставления налоговых льгот на федеральном уровне. Отраслевой подход не позволял учитывать данные по федеральным льготам, так как они доступны только при оценке в разрезе отдельных налогов. Все это обусловило необходимость дальнейшего совершенствования методики.

С 2007 г. индекс налогового потенциала стал рассчитываться на основе величины налогооблагаемых баз в разрезе отдельных видов налогов. Данное совершенствование в методике появилось в результате значительных изменений в системе учета статис-тических данных, т.е. произошел переход от классификации по отраслям народного хозяйства (ОКОНХ) к классификации по видам экономической деятельности (ОКВЭД). Новый подход позволил быстрее формировать информационную базу для трехлетнего плана бюджетной обеспеченности регионов и су -щественно упростил процедуру расчета налогового потенциала, устранив необходимость в использовании при исчислениях косвенных оценок и корректировок.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 №670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» расчет индекса налогового потенциала и налогового потенциала субъекта РФ производится следующим образом:

1. ИНПі = (Hn,,/H)/(SUM НП/ SUM H),

где ИНПі - индекс налогового потенциала субъекта РФ на очередной финансовый год; НП, - налоговый потенциал субъекта РФ на очередной финанс овый год; Hj - численность постоянного населения субъекта РФ на конец отчетного года.

2. Налоговый потенциал субъекта РФ на очередной

финансовый год рассчитывается по формуле

НП=НПнп + нпНДФЛ + НПнио + НПн^с + НПАЩ + +НПндпи + НП"1104, где НПнп - налоговый потенциал субъекта РФ по налогу на прибыль организаций; НПНДФЛ - налоговый потенциал субъекта РФ по налогу на доходы физических лиц; НПнио - налоговый потенциал субъекта РФ по налогу на имущество организаций; НПндс -

налоговый потенциал по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

НПАЩ

- налоговый потенциал по акцизам (раздельно по акцизам на алкогольную продукцию, спирт этиловый из пищевого сырья, вина, пиво, нефтепродукты); - налоговый

потенциал субъекта РФ по налогу на добычу полезных ископаемых (раздельно по налогу на добычу общераспространенных полезных ископаемых, природных алмазов и прочих полезных ископаемых); НПпр°ч - налоговый потенциал по прочим налоговым доходам.

Представленная аддитивная модель налогового потенциала сформирована основными федеральными и региональными налогами, но уровень налогового потенциала главным образом будет определяться состоянием макроэкономических показателей, так как каждому налогу соответствует о пределе нный макроэкономический показатель:

1) налогу на прибыль организаций - темп роста объема прибыли прибыльных предприятий в действующих ценах;

2) налогу на имущество организаций - темп роста амортизационных отчислений в действующих ценах;

3) единому налогу, уплачиваемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, -темп роста объема произведенной промышленной продукции по субъекту РФ в действующих ценах;

4) единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности - индекс потребительских цен в действующих ценах; темп увеличения количества налогоплательщиков;

5) единому сельскохозяйственному налогу - темп роста объема произведенной продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий в действующих ценах;

6) земельному налогу - темп роста кадастровой стоимости земли при неизменности кадастровой стоимости (ТМП1}=1);

7) налогу на имущество физических лиц - темп роста доходов бюджета по налогу на имущество физических лиц, средний по динамике за последние три года;

8) налогу на доходы физических лиц - темп роста фонда оплаты труда и социальных выплат в действующих ценах;

9) налогу на добычу полезных ископаемых - темп роста объема добычи нефти, природного горючего газа, газового конденсата по РФ в действующих ценах;

10)акцизам на ГСМ и нефтепродукты - индекс промышленного производства нефтеперерабатывающей промышленности в действующих ценах;

11)акцизам на спирт, спиртосодержащую продукцию, алкогольную продукцию, пиво - темп роста объема произведенной промышленной продукции по субъектам РФ в действующих ценах; темп рос -та объема произведенной промышленной продукции по РФ в действующих ценах [10, с.39-40]. Перечень макроэкономических показателей не

является исчерпывающим. Для всех действующих в

соответствии с Налоговым кодексом РФ налогов существует соответствующий показатель.

Но не только общее состояние макроэкономичес-ких показателей при расчетах индекса налогового потенциала влияет на уровень налогового потенциала. В методике бюджетного выравнивания при исчислениях показателей обеспеченности и осуществляемых корректировках в расчетах важно учитывать и другие аспекты, а именно структуру и территориальную дифференциацию налоговых доходов региона и налогооблагаемых баз, различные факторы, определяющие принципы формирования и распределения налоговой базы, набор стимулирующих мер в регионе к развитию собственной налоговой базы и объем фискальных усилий самого региона к формированию доходов в бюджете за рассматриваемый период времени.

Использование в действующей практике межбюд-жетных отношений новой методики межбюджетного выравнивания на основе налогового потенциала в разрезе отдельных видов налогов позволило существенно повысить качество оценки налогового потенциала субъектов Федерации и обеспечить большую объективность в процессе налогового планирования, системы распределения налогов между бюджетами различных уровней и в конечном итоге повысить эффективное тъ межбюджетного регулирования.

Основная цель рассмотренных изменений в рос -сийской практике межбюджетного выравнивания -это повышение эффективности управления налоговым потенциалом территорий, от которого во многом зависит сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней на долгосрочную перспективу. Налоги играют одну из главных ролей в обес-печении экономического роста страны, способствуют структурным изменениям в реальном секторе экономики, ускоренному развитию отдельных отраслей промышленности, влияют на выработку инвестиционной стратегии и на расширение внешнеэкономической деятельности государства. Им также отведено ведущее место в системе финансового обеспечения региона, так как перспективы развития экономики региона, как и государства в целом, во многом определяются достигнутым уровнем налоговых поступлений, являющихся результатом налоговой нагрузки и реализации налогового потенциала в условиях действующих экономической политики и налогового законодательства.

Но необходимо также учитывать, что в силу природных и климатических факторов субъекты РФ будут постоянно находиться в неравных условиях при формировании доходной части бюджета налоговыми поступлениями, поэтому подходы к механизмам и инструментам межбюджетного выравнивания должны все время совершенствоваться и быть адаптированными под внутреннюю и внешнюю конъюнк-туру экономики страны. К тому же бюджетно-налоговая политика - это лишь один из крупных компонентов во всей структуре макроэкономической поли-

тики государства, и, следовательно, изменения в бюджетном и налоговом законодательстве должны происходить взаимообусловленно и взаимосвязанно с изменениями в законодательстве, регулирующем инвестиционную, инновационную, предпринимательскую деятельность субъектов хозяйствования регионов, а также деятельность местных органов власти.

ЛИТЕРАТУРА

1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

2. Постановление Правительства РФ от 22.11.2004 №670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Рос -сийской Федерации».

3. Рябухт С.Н. Оценка механизма распределения

федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и направления его совершенствования (аналитическая записка) //Счетная Палата РФ. Бюллетень № 11 [Электронный ресурс]. ШЬ: www.ach.gov.ru/userfiles/

ЪиПейш/11 -ЬиЫеп_^с_й1е5'-Н-1021 .pdf

4. Баткибеков С., Кадочников П., Луговой О. и др. Оценка налогового потенциала регионов и рас -пределение финансовой помощи из федерального бюджета // Совершенствование межбюджетных отношений в России: сборник статей. М.: ИЭ1III. 2000. Сер. Научные труды. № 24Р.

5. Бердичевская В.О. Налоговый потенциал муниципального образования и методы его оценки //Наука и экономика. 2010. № 3.

6. Васильева Т.Ю., Васильев АА. Управление налоговым потенциалом как инструмент совершенствования региональной налоговой политики //Вестник Чувашского университета. 2008. №3.

7. Казаков В.В. Инструментарий и технологии формирования финансовой базы социально-экономического развития муниципального образования// Вестник Томского государственного университета. 2004. № 283.

8. Кравцова Н.И. Перспективы укрепления налогового потенциала регионов Российской Федерации// Тегга Есопошюш. 2012. Т. 10. № 3-3.

9. Лизнева И.А. Совершенствование системы механизмов межбюджетного выравнивания// Вестник ОГУ. 2005. № 10.

10.Миронов А.А. Систематизация методов оценки и возможность их использования в оценке налогового потенциала// Инновационное развитие экономики. 2012. № 9.

11. Нестерова Н.Н., Березина Н.Н. Об изменении подходов к оценке налогового потенциала регионов в ходе реформы межбюджетных отношений// Социально-экономические явления и процессы. 2012. № 12.

12. Рощупкина В.В. Совершенствование методики оценки налогового потенциала региона: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Ставрополь, 2007.