Требования к порядку заключения договоров, в которых бюджетные учреждения выступают в роли заказчиков

Бухгалтер и закон

ТРЕБОВАНИЯ К ПОРЯДКУ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРОВ, В КОТОРЫХ БЮДЖЕТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСТУПАЮТ В РОЛИ ЗАКАЗЧИКОВ

Н. Н. ВЕРХОВА, А. А. СЕРКОВ, эксперты службы правового консалтинга ГАРАНТ

Требования к порядку заключения договоров, в которых бюджетные учреждения выступают в роли заказчиков, определены в соответствии с ч. 1 ст. 1, ст. 5 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ).

По общему правилу, установленному ч. 2 ст. 10 Закона № 94-ФЗ, размещение заказа осуществляется путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона. Размещать заказ без проведения торгов путем запроса котировок и у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя (далее — контрагент) допускается только в случаях, прямо указанных в Законе № 94-ФЗ.

При этом ч. 4 ст. 10 Закона № 94-ФЗ установлены ограничения на выбор формы торгов: размещение заказа на приобретение товаров, работ, услуг, включенных в перечень, утверждаемый Правительством РФ, возможно только путем проведения аукциона. Действующий перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона (далее — Перечень), утвержден распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона». В данный Перечень включен

код по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОКДП) 7000000, а к этой группировке в ОКДП ОК 004-93 отнесены и виды деятельности, связанные со сдачей в наем недвижимого имущества.

Пример. Необходимо ли бюджетному учреждению при заключении договора аренды помещения, арендная плата за которое превышает 100тыс. руб., руководствоваться Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в частности проводить торги?

Размещение заказа на аренду помещений по общему правилу, установленному ч. 4 и 4.2 ст. 10 Закона № 94-ФЗ, должно осуществляться заказчиками путем проведения открытого аукциона в электронной форме (см. письмо Минэкономразвития России от 01.08.2011 № Д28-186).

При этом согласно позиции регулирующих органов нормы ч. 4 и 4.2 ст.. 10 Закона № 94-ФЗ означают запрет только на размещение заказа на поставки (выполнение, оказание) товаров (работ, услуг), включенных в Перечень, путем проведения торгов в форме конкурса.

Соответственно, возможность размещения данного заказа путем проведения запроса котировок или у единственного контрагента при условии соб-

людения ограничений, установленных для выбора этих способов, не исключена (см. письма Минэкономразвития России от 03.03.2009 № Д05-1079, от 16.07.2008 Д05-2839, № Д05-2840, № Д05-2841, от 09.06.2008 Д05-2315, № Д05-2314, № Д05-2313, № Д05-2312, № Д05-2310, № Д05-2309, № Д05-2308, от 23.05.2008 № Д05-2009, № Д05-1991, № Д05-2010, № Д05-1989, № Д05-2011, № Д05-2008, № Д05-2007, № Д05-2012, от 08.08.2007 № 11812-КА/Д04, от 09.06.2008 № Д05-2311).

В связи с этим напомним, что размещение заказа путем проведения запроса котировок и у единственного контрагента без дополнительных к тому оснований ограничивается суммой размещения заказа: ценой контракта не более 500 тыс. руб. и (по общему правилу) не более 100 тыс. руб. соответственно и теми же суммами заказа одноименных товаров, работ, услуг в течение одного квартала (ч. 2 и 3 ст. 42, п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ).

Для правильного понимания указанных ограничений по сумме следует иметь в виду, что согласно ст. 5 Закона № 94-ФЗ под размещением заказов понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению контрагентов в целях заключения контрактов или иных гражданско-правовых договоров. А в силу ч. 4 ст. 10 Закона № 94-ФЗ заказ признается размещенным со дня заключения контракта или иного гражданско-правового договора. Иными словами, говоря о размещении заказа, Закон № 94-ФЗ всегда подразумевает и заключение контракта (договора).

Следовательно, ограничения по суммам в 100 и 500 тыс. руб. подлежат применению к каждому заключаемому контракту, а в отношении поставки одноименных товаров, выполнения одноименных работ, оказания одноименных услуг — к тому кварталу, в котором заключаются контракты, а не к периоду их исполнения, в том числе оплаты. Аналогичные разъяснения давались Минэкономразвития России в письмах от 03.03.2009 № Д05-1080, от 18.01.2008 № Д04-106, в п. 5 письма от 23.05.2008 № Д05-1998.

Соответственно, если сумма арендной платы превышает 100 тыс. руб., заключение контракта с единственным поставщиком на основании п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ исключается, а проведение запроса котировок возможно только для заключения краткосрочного договора, общая сумма арендной платы по которому не превысит 500 тыс. руб. (например, на 3 мес.).

К сведению. Сам по себе вопрос о необходимости заключения договоров аренды в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ, в настоящее время остается неясным.

Дело в том, что Закон № 94-ФЗ не раскрывает понятий «поставка товаров», «выполнение работ», «оказание услуг». С учетом того, что Закон № 94-ФЗ основывается на положениях в том числе Гражданского кодекса РФ (ч. 1 ст. 2 Закона № 94-ФЗ), толкование этих терминов возможно по буквальным совпадениям с терминами Гражданского кодекса РФ (ГКРФ), в котором они употребляются в описании конкретных видов договоров: ^ поставка товаров и отдельно поставка товаров для государственных и муниципальных нужд (§ 3 и 4 гл. 30 ГК РФ соответственно); ^ виды договора купли-продажи; ^ подряд и, конкретно более узко, подрядные работы для государственных и муниципальных нужд (гл. 37 ГК РФ); ^ возмездное оказание услуг (гл. 39 ГК РФ).

При таком толковании заключение государственными и муниципальными заказчиками, бюджетными учреждениями любых договоров, не входящих в указанные виды, в том числе договоров аренды недвижимого имущества, регулируемые § 4 гл. 34 ГК РФ, не подпадает под регулирование Законом № 94-ФЗ. Такая позиция при рассмотрении вопроса о заключении договора купли-продажи недвижимости сформулирована Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 25.09.2012 № 5128/12.

Однако необходимо отметить, что отдельные специальные нормы Закона № 94-ФЗ касаются заключения некоторых видов договоров, которые не входят в состав вышеупомянутых.

Так, в ч. 2 ст. 11 Закона № 94-ФЗ говорится о размещении заказа на приобретение прав на объекты интеллектуальной собственности, а также на создание произведения литературы или искусства, программ для ЭВМ, баз данных, на исполнение, финансирование проката или показа национального фильма.

Порядок заключения договоров на объекты интеллектуальной собственности и создание произведений литературы и искусства регламентирован нормами гл. 69 и 70 ГК РФ соответственно. Кроме того, в ч. 1 и 6 ст. 9, ч. 5 ст. 20, пп. 32 и 33 ч. 2 ст. 55 и в других нормах Закона № 94-ФЗ говорится о размещении заказа на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические рабо-

ты (НИОКР), выполнение которых регулируется отдельно гл. 38 ГК РФ.

Кроме того, п. 2.1 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ предусматривает размещение у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя заказа на энергоснабжение, а п. 2 той же части предусматривает размещение заказа на оказание услуг водоснабжения, водоотведения, канализации, теплоснабжения и газоснабжения, регулируемых § 6 гл. 30 ГК РФ «Энергоснабжение» (пп. 1 и 4 ст. 539, ст. 548 ГК РФ). Приведенные примеры сравнения норм Закона № 94-ФЗ и ГК РФ делают определение сферы действия Закона № 94-ФЗ по буквальному соответствию употребляемых в его ч. 1 ст. 1 терминов терминам Гражданского кодекса РФ весьма сомнительным. Возможно, в Законе № 94-ФЗ обороты «поставка товаров», «выполнение работ», «оказание услуг» имеют все же иное, чем в ГК РФ, более широкое значение. Все вышеизложенное заставляет нас сомневаться в полном соответствии постановления. Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.09.2012 № 5128/12 Закону № 94-ФЗ.

Следует учитывать, что действующее законодательство не предусматривает механизма пересмотра постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, а из п. 2 ст. 13 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», п. 5 ч. 3 ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса РФ следует, что данное в них толкование норм права обязательно для прочих арбитражных судов (на что, собственно, указано и в рассматриваемом постановлении).

Однако, по мнению авторов, необходимо отметить, что позиция Высшего Арбитражного Суда РФ по многим вопросам, в том числе связанным с применением Закона № 94-ФЗ, зачастую подвержена колебаниям, причем внешне не вполне мотивированным (во всяком случае не вызываемым изменением законодательства и не объясняемым проблемами, вызываемыми применением прежней позиции на практике).

Например, в постановлении от 25.10.2011 № 9382/11 Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ пришел к выводу, что односторонний отказ государственного заказчика от исполнения государственного контракта на выполнение работ правомерен, поскольку согласно ч. 1 ст. 1 Закона № 94-ФЗ он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а не вопросы исполнения и

расторжения государственных и муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд.

Но уже в постановлении от 24.07.2012 № 5761/12 Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указал, что отношения истца и ответчика регулируются не только нормами ГК РФ, но и положениями Закона № 94-ФЗ, не предусматривающего возможности внесения изменений в условия заключенного контракта (ч. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ) и не предоставляющего права исполнителю в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора (ч. 8 ст. 9 Закона № 94-ФЗ).

Применительно же к определению сферы действия Закона № 94-ФЗ Высший Арбитражный Суд РФ в решении от 25.04.2011 № ВАС-2237/11 указал, что любые гражданско-правовые договоры (включая договоры аренды), связанные с расходованием денежных средств субъектами, перечисленными в ч. 1 ст. 4 Закона № 94-ФЗ (в том числе казенными и бюджетными учреждениями), должны заключаться в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов. Решение Высшего Арбитражного Суда РФ, в отличие от постановления. Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, для прочих арбитражных судов не обязательно, однако сам факт вынесения такого решения (а также определения Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2011 № ВАС-2237/11) свидетельствует, что и по данному вопросу колебание позиции Высшего Арбитражного Суда РФ налицо. Таким образом, нельзя гарантировать, что в следующем постановлении Высшего Арбитражного Суда РФ не будет воспроизведена позиция, отраженная в решении от 25.04.2011 № ВАС-2237/11.

Подтверждением существующей неопределенности в решении вопроса о необходимости заключения договоров аренды в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ, является сложившаяся в последние месяцы неединообразная судебная практика. В ряде случаев суды поддерживают позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенную в постановлении № 5128/12 (см., например, постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2013 № 07АП-11001/12, Десятого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2013 № 10АП-9199/12, ФАС Поволжского округа от 23.01.2013 № Ф06-8224/12, Уральского округа от 10.12.2012 № Ф09-12075/12).

Однако некоторые судьи, ссылаясь на решение. Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.04.2011

№ ВАС-2237/11, придерживаются иной точки зрения (см., например, постановление ФАС ЗападноСибирского округа от 22.02.2013 № Ф04-6798/12).

Позицию антимонопольных органов по данному вопросу тоже сложно назвать определенной (в части выбора способа размещения заказа и формирования документации о торгах см. тему 2 Обзора разъяснений Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», подготовленного Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, март 2013).

К сожалению, по мнению авторов, ясность в этом вопросе может дать только радикальное изменение законодательства — четкое определение сферы действия Закона № 94-ФЗ, не оставляющего простора для судебной оценки.

В связи с этим заметим, что соблюдение требований Закона № 94-ФЗ в тех случаях, когда это необязательно, не влечет никаких негативных последствий, в то время как несоблюдение его требований при размещении заказа чревато привлечением к ответственности, в том числе административной (ст. 7.29 и 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Список литературы

1. Арбитражный процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 24.07.2002 № 95-ФЗ.

2. Гражданский кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ.

3. Гражданский кодекс РФ (часть вторая): Федеральный закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ.

5. О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона: распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р.

6. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.

7. Об арбитражных судах в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ.

8. Письмо Минэкономразвития России от

08.08.2007 № 11812-КА/Д04.

9. Письмо Минэкономразвития России от

18.01.2008 № Д04-106.

10. Письмо Минэкономразвития России от 23.05.2008 № Д05-1998.

11. Письмо Минэкономразвития России от 09.06.2008 № Д05-2311.

12. Письмо Минэкономразвития России от 09.06.2008 № Д05-2315.

13. Письмо Минэкономразвития России от

16.07.2008 № Д05-2839.

14. Письмо Минэкономразвития России от

03.03.2009 № Д05-1079.

15. Письмо Минэкономразвития России от 03.03.2009 № Д05-1080.

16. Письмо Минэкономразвития России от 01.08.2011 № Д28-186.

17. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2013 № 10АП-9199/12.

18. Постановление Президиума ВАС РФ от

25.10.2011 № 9382/11.

19. Постановление Президиума ВАС РФ от

24.07.2012 № 5761/12.

20. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2013 № 07АП-11001/12.

21. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 22.02.2013 № Ф04-6798/12.

22. Постановление ФАС Поволжского округа от 23.01.2013 № Ф06-8224/12.

23. Постановление ФАС Уральского округа от 10.12.2012 № Ф09-12075/12.

24. Решение ВАС РФ от 25.04.2011 № ВАС-2237/11.