Повышение функциональной роли местных органов власти в региональном развитии

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3

ПОВЫШЕНИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ РОЛИ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РЕГИОНАЛЬНОМ РАЗВИТИИ

БАШОРОВ А.А.,

старший преподаватель, Кабардино-Балкарский государственный университет им.Х.М. Бербекова, e-mail: bashoroff@mail.ru

Статья посвящена основным задачам и направлениям модернизации Северо-Кавказского федерального округа. Отмечается, что предложенный в проекте стратегии развития СКФО комплекс мер недостаточен и необходимо искать дополнительные пути модернизации региональной экономики. Обосновывается целесообразность расширения прав собственности местных органов власти с целью получения дополнительных доходов в бюджеты для увеличения темпов социально-экономического развития территорий субъектов округа.

Ключевые слова: региональная экономика; стратегии социально-экономического развития СКФО; дифференциация уровня производства валового регионального продукта; муниципальная собственность.

The article is devoted to the fundamental problems and directions of modernization of the North Caucasus federal district. It is noted that proposed in the draft strategy of North Caucasus federal district set of measures is inadequate and must seek additional ways to modernize the regional economy. Expanding the property rights of local authorities with a view to generating additional income in the budgets to increase the pace of socio-economic development of subjects of district territories is justified.

Keywords: regional economy; the strategy of socio-economic development of the North Caucasus Federal District; the differentiation level of gross regional product, municipal property.

Коды классификатора JEL: R11, R58.

Глубокое понимание современной экономической ситуации и принципов функционирования российских регионов является неотъемлемой частью процесса современной модернизации государства. В частности, должное внимании необходимо уделять системному кризису, в который были ввергнуты народнохозяйственные комплексы отдельных территорий во время перехода от командно-административного уклада к рыночному хозяйствованию, что вызвало разрушение хозяйственных связей и структуры экономики.

Произошедшая дезинтеграция экономического пространства привела к тому, что различные регионы имели разные стартовые позиции в новых условиях ведения хозяйства. Так, в Московской и Петербургской агломерациях постепенно был реализован первый этап приватизации, что позволило заниматься развитием сервисной деятельности, создающей высокую добавочную стоимость. Тем не менее, эффект «базы» привел к тому, что даже внутри наиболее развитого Центрального экономического района существуют области, хозяйства которых носят депрессивный характер (например, Ивановская область, где происходит сокращение преобладающей отрасли — текстильной, что вызывает снижение финансовой самостоятельности региона и повышение социальной напряженности). Очень сложная ситуация, ведущая к ежегодному увеличению разрыва в уровне социально-экономического благополучия в сравнении с развитыми территориями страны, наблюдается в экономике почти всей зоны Севера, во многих районах Урала, Сибири, Дальнего Востока и Северного Кавказа.

В этом контексте создание Северо-Кавказского федерального округа ориентировано на подъем хозяйственного развития самых отстающих по основным макроэкономическим параметрам субъектов федерации. По мнению некоторых экспертов, данный шаг был направлен в сторону начала новой кавказской политики, заключающейся в решении таких специфических проблем Северного Кавказа, как экстремизм, клановость, низкий уровень социально-экономического развития территорий и т.п. [2].

При этом, важным фактором, определяющим возможность и темп перехода России от положения страны со средним уровнем доходов к положению страны с высоким уровнем доходов населения, является ре-

© А.А. Башоров, 2010

гиональная организация экономической деятельности. Это происходит потому, что для успешного развития необходима не только структурная перестройка экономики, но и территориальная трансформация.

Государственная политика может способствовать рыночным процессам изменения регионального распределения экономической деятельности в России, обеспечивая при этом доступ к базовым благам и социальным услугам на всей ее огромной территории. Необходимо добиться повышения территориальной эффективности, которая, как правило, связана с усилением процессов агломерации, миграции и специализации, и, главное, без усиления территориальных диспропорций в социальной сфере.

Используя факторы экономии от масштаба и выгоды от экономической концентрации для повышения производительности и глобальной конкурентоспособности, государство может реализовывать социальную политику, направленную на выравнивание территорий по уровню жизни и социальным стандартам. Выравнивание условий предоставления базовых благ и социальных услуг, наличие устойчивых, разнообразных и гибких мер регулирования рынков земли и недвижимости, а также рынков труда являются институциональной и системной основой политики, которая может привести к более равномерному распределению доходов и социальных услуг.

В то же время требуется активная экономическая политика на региональном уровне, позволяющая использовать преимущества глобализации и модернизации для повышения уровня жизни населения в регионах. Основы такой политики должны исходить из потенциальных возможностей самих регионов, что позволяет выработать стратегию устойчивого и сбалансированного развития.

Правительство РФ утвердило Комплексную стратегию развития СКФО, содержащую три базовых сценария развития: инерционный, базовый и оптимальный. При этом в стратегии было предложено реализовать оптимальный сценарий, осуществление которого должно проходить в два этапа:

— 2010-2012 годы — начало реализации проектов по улучшению инвестиционного климата на территории округа;

— 2013-2025 годы — фаза активного роста экономики всех субъектов СКФО.

В Стратегии было отмечено, что в 2008 году доходы консолидированных бюджетов субъектов составили 163,3 млрд руб., что на 8,7 млрд руб. больше расходов. Однако основным источником доходов являлись безвозмездные поступления из федерального бюджета. Так, во всех региональных бюджетах округа данные средства составляли более половины доходов (в Чеченской Республике и Республике Ингушетия — 91%), кроме Ставропольского края (35%). При этом из всего объема налогов, собираемых в стране, на долю округа приходилось только лишь 1,18%, что в совокупности указывает на крайне низкую эффективность использования средств, поступающих из федерального бюджета.

В связи с этим в Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года предусмотрены ряд направлений, цель которых заключается в содержательной модернизации экономик всех субъектов округа. Этими направлениями должны стать развитие туризма, транспортной инфраструктуры, энергетики, банковской системы.

Авторы Стратегии предполагают, что прежде всего основной упор в социальной экономической модернизации СКФО следует делать на развитие туристско-рекреационного комплекса. В частности развивать направления лечебно-оздоровительного (КМВ, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария), горного (Архыз, Приэльбрусье, Матлас, Мамисон, Ведучи) и пляжного туризма (Каспийское побережье).

Также важной частью модернизации хозяйственного комплекса СКФО является развитие транспортной инфраструктуры между городами округа (например, Псемен — Черниговская — Дагомыс с целью создания Транскавказского туристического маршрута Владикавказ — Анапа), строительство дорог, ведущих в Закавказские и Ближневосточные страны в целях расширения внешних торгово-экономических связей, строительство морских вокзалов и портопунктов от Махачкалы до Дербента для расширения сети водного транспорта.

В Стратегии отмечается наличие серьезных проблем, связанных с высокой степенью износа электрических сетей (порядка 60-70%), обосновывается необходимость строительства гидроэнергогенерирующего узла в Республике Дагестан и снижение сверхнормативных потерь электроэнергии в Чеченской Республике.

Кроме того, в субъектах СКФО предполагается модернизировать финансовую инфраструктуру. В частности речь идет о банковской системе. Так, при реализации стратегии развития округа предполагается увеличить число банков, полагая, что эта мера выступит катализатором темпов роста реального сектора экономики. Предусматривается установление более низких норм в отношении объема собственного капитала. Однако необходимо понимать, что подобные действия могут существенно снизить устойчивость банковского сектора к негативным конъюнктурным и кризисным явлениям на территории СКФО.

Для реализации Стратегии предлагается учреждение северокавказского института развития, основанного на принципах Внешэкономбанка (ВЭБ), наблюдательный совет которого сформировать из федеральных и региональных чиновников, а также бизнесменов. В предложенном варианте говорится о том, что капитал

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3

северокавказского института развития можно формировать за счет средств ВЭБ России, крупнейших российских банков и источников из федерального бюджета. Подобным путем предполагается сформировать капитал объемом порядка 10% средств, необходимых для инвестирования приоритетных проектов СКФО.

В проекте Стратегии предусматривается, что северокавказский институт развития будет обладать широким спектром функций. Так, им будут софинансироваться приоритетные проекты на территории СКФО, он будет управлять гарантийным фондом для инвесторов, реализовывать программы льготной ипотеки, выполнять функции правительственного агентства по предоставлению государственных гарантий компаниям. При этом учреждение северокавказского института развития должно будет плодотворно сказаться на инвестиционном климате и темпах развития федерального округа.

Однако нельзя игнорировать и критическую точку зрения, согласно которой для успешного развития региона необходимы льготные условия для инвесторов и банков, потому что нормальные инвесторы и банки работать на Северном Кавказе не станут. При этом недопустимо рассматривать стратегию развития СКФО как «создание государства в государстве», поэтому обнуление или снижение каких-либо налогов невозможно, поскольку возникнет пресловутый оффшор и соответствующий перевод центра прибыли.

Между тем реализация оптимального сценария развития СКФО, предложенного в проекте Стратегии, предусматривает рост совокупного подушевого ВРП субъектов округа с 79 тыс. руб. на человека в 2008 году до 230 тыс. руб. (в ценах 2008 года) на человека в 2020 году. При этом следует обратить внимание на то, что в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года заложены темпы роста подушевого ВРП с 242 тыс. руб. в 2008 году до 545 тыс. руб. (в ценах 2008 года) в 2020 году [1]. То есть очевидным становится тот факт, что даже при реализации комплекса мер, заложенных в проекте Стратегии социально-экономического развития СКФО, в наилучшем варианте уровень подушевого ВРП в 2025 году в субъектах СКФО будет ниже, чем уровень общероссийского подушевого ВРП в 2008 году (диаграмма на рисунке 1), что является серьезной предпосылкой обострения экономической ситуации на Северном Кавказе. Другими словами, очевидно, что предложенного в проекте Стратегии комплекса мер явно недостаточно и необходимо искать дополнительные пути модернизации экономики Северо-Кавказского округа.

СКФО

Рис. 1. Рост подушевого ВРП СКФО и России в период 2008 — 2025 (2020) годов, тыс. руб. на человека (диаграмма рассчитана и построена автором на основе данных ЦБСД Федеральной службы государственной статистики (http://www.gks.ru/), проекта Стратегии социально-экономического развития СКФО до 2025 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года).

На фоне сказанного стоит заметить, что сегодня высокой актуальностью обладают вопросы, связанные с функционированием объектов муниципальной собственности в реализации экономических отношений. Однако фактически весь интерес сводится к вопросам передела собственности и получению доходов от ее продажи. При этом вопрос использования, реструктуризации и приумножения данной собственности даже не ставится.

Главной причиной сегодняшней ситуации является сложившаяся в России институциональная структура управления муниципальной и государственной собственностью, которая построена таким образом, что практически полностью отсутствуют различные стимулы к ее эффективному наращиванию и использованию. В то же время, муниципальная собственность может стать источником дополнительных доходов бюджета в долгосрочной перспективе.

Широко распространенная убежденность в том, что государство не может быть эффективным собственником, ведет к тому, что процесс приватизации государственной и муниципальной собственности продолжается ускоренными темпами. И это вместо того, чтобы создавать институциональные условия для ее более эффективного использования.

На рисунке 2 представлена информация о динамике изменения объема неналоговых доходов муниципальных бюджетов за 2006-2008 годы. Видно, что доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности за рассматриваемый период сокращаются на фоне роста доходов от продажи материальных и нематериальных активов. Это также подтверждает то, что вместо получения долгосрочных доходов за счет объектов, находящихся в собственности муниципалитетов, органами власти избирается путь получения краткосрочной прибыли от их продажи. Непосредственно для регионов Северного Кавказа данные тенденции также становятся факторами обострения экономического положения.

В связи с этим необходимо обратить внимание на проводимую реформу местного самоуправления, в частности на Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в статье 50 Закона приводится закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, а именно:

— имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

— имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

— имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

— имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Дохода отнрслпринпмаимьской н 11110(1 Доюлы от про.ожи мшериа.п.ных и

приносящем дож>лы деятельности нема игрнальных активов

Рис. 2. Динамика изменения объема неналоговых доходов муниципальных бюджетов за 2006-2008 годы (диаграмма рассчитана и построена автором на основе данных: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы. — М.: Министерство финансов РФ, 2009 г.).

Поясняя положения статьи 50 Федерального закона №131, можно полагать, что у муниципальных образований остается достаточно прав собственности на объекты, предназначенные для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий, а также для осуществления деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Однако, если принять во внимание современную необходимость в поиске дополнительных источников доходов в муниципальные бюджеты, то возникает вопрос — каким образом будет рассматриваться инициатива муниципальных руководителей по созданию и использованию в коммерческих целях новых объектов собственности.

Следовательно, можно сделать вывод, что законодательно закрепленный перечень целесообразен лишь в условиях сохранения существующего состояния муниципальных образований и исключение мотивации к перспективному экономическому развитию территорий.

Вместе с тем изъятие объектов муниципальной собственности в связи с изменением объема полномочий муниципальных образований, установленное нормами рассматриваемого закона, противоречит Конституции РФ, Европейской Хартии местного самоуправления, общепризнанным международным нормам, Гражданскому Кодексу РФ и существенно ограничивает самостоятельность местного самоуправления.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3

Именно поэтому, в дополнение к мерам, разработанным в Стратегии социально-экономического развития СКФО, необходимо обратить внимание на расширение прав собственности местных органов власти с целью получения дополнительных доходов в бюджеты и, соответственно, повышения темпов социальноэкономического развития территорий субъектов округа.

ЛИТЕРАТУРА

1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 го-да. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

2. Логвинов Н. ЮФО: перезагрузка // Вестник. 2010. № 1.

3. Минрегион представил стратегию развития Северного Кавказа до 2025 года // Полит.ру // http://www.poUt. ги/есопоту/2010/07/02/2025.Мт1.

4. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

5. Стратегия развития СКФО предполагает три базовых сценария // Кавказский узел // http://www.kavkaz-uzel. ги/агЙс1ез/171172/.