Полномочия органов местного самоуправления и особенности их реализации на уровне поселений

Децентрализация полномочий публичной власти, передача их на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обозначена в качестве одного из ключевых направлений бюджетной политики в 2012-2014 гг. в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию [1].

Полномочия местного самоуправления определяют как закрепленные правовыми нормами права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований [2, с. 348]. Несмотря на то, что полномочия местного самоуправления реализуются и непосредственно населением муниципальных образований (ему, в частности, принадлежит исключительное право выражать свою волю на местном референдуме при рассмотрении вопросов местного значения), большинство вопросов местного значения решается через органы местного самоуправления. Кроме того, в Европейской Хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность именно его органов регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [3].

В современных государствах установлен различный порядок наделения органов местного самоуправления собственными полномочиями. В ряде стран (США, Великобритания) полномочия органов местного самоуправления закрепляются в виде детального перечисления их прав и обязанностей. В силу этого указанные органы вправе заниматься лишь теми проблемами, решение которых им прямо вменено в обязанность законом. При решении вопросов, указание на возможность реализации которых органами местного самоуправления в законе отсутствует, их действия могут быть признаны совершенными с превышением установленных полномочий и, следовательно, незаконными. Так, например, в США действует правило Диллона, согласно которому всякое справедливое, разумное и существенное сомнение в наличии у муниципалитета определенного полномочия трактуется судами не в его пользу. В силу этого при разработке хартий самоуправления муниципалитеты в США стараются закрепить в них максимально подробный и четкий перечень своих полномочий по решению конкретных вопросов. В Великобритании органы местного самоуправления вправе реализовывать лишь прямо установленные для них полномочия, и правомерность их действий должна быть «подтверждена» ссылкой на соответствующий акт парламента [4, с. 705-706].

Другие государства, наоборот, при определении полномочий органов местного самоуправления исходят из «остаточного» принципа. В соответствии с ним органы местного самоуправления вправе решать лишь те вопросы, осуществление которых не предоставлено другим органам. Данный принцип применяют в странах континентального права. Например, в п. 2 ст. 28 Основного закона ФРГ установлено, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Федеральный конституционный суд ФРГ, вынося решение о толковании этих положений, разъяснил, что коммунальным органам должно быть гарантировано право решать все те вопросы местного значения, которые законом не предоставлены другим органам. Конституции земель конкретизируют данное положение. Так, в Конституции земли Гессен (ФРГ) закреплено, что общины на своей территории и под свою ответственность вправе решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда ее решение возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона [4, с. 706-707].

В Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления определены в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5]. Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают указанными полномочиями в целях решения вопросов местного значения.

Вопросы, которые подлежат решению на уровне местного самоуправления, можно разделить на ряд групп [6, с. 327].

Первую группу составляют вопросы, которые органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации. В их числе владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка [7]. Несмотря на юридически наиболее «высокий» уровень их

закрепления, не все из перечисленных вопросов органы местного самоуправления могут решать самостоятельно. Например, хотя Конституция в ч. 1 ст. 132 устанавливает, что именно органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, в настоящее время этими вопросами, в том числе на территории муниципальных образований, занимается полиция. Муниципальной полиции нет, равно как отсутствует и федеральный закон о ней. Поэтому данное полномочие требует уточнения.

Во вторую группу входят вопросы, которые определены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (для внутригородских территорий городов федерального значения) как вопросы местного значения, и решение которых отнесено к исключительному ведению органов местного самоуправления. Их, в свою очередь, можно классифицировать в зависимости от типа муниципального образования на:

- вопросы местного значения сельских и городских поселений;

- вопросы местного значения муниципальных районов;

- вопросы местного значения городских округов;

- вопросы местного значения внутригородских территорий города федерального значения Москва (определены Законом Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»);

- вопросы местного значения внутригородских территорий города федерального значения Санкт-Петербург (определены Законом Санкт-Петербурга от 23.09.2009 № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»).

К третьей группе вопросов, которые могут решаться на уровне местного самоуправления, следует отнести те, которые не отнесены к вопросам местного значения данного типа муниципального образования, но приняты к решению его органами местного самоуправления самостоятельно, по собственной инициативе. Их условно можно обозначить как «факультативные вопросы местного значения». Условия, согласно которым органы местного самоуправления вправе решать такие вопросы, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3:

- данные вопросы не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, а также органов государственной власти федерального и регионального уровней, то есть нет незаконного вмешательства в компетенцию других органов публичной власти;

- данные вопросы не исключены из компетенции планирующих их решение органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- решение данных вопросов будет осуществляться только за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений, то есть муниципальное образование должно располагать собственными достаточными финансовыми ресурсами для эффективного решения указанных вопросов.

Необходимо учитывать, что решение вопросов из этой группы также должно осуществляться исходя из интересов населения. Так, в интересах населения, связанных с обеспечением безопасности жителей муниципального образования, возможно создание муниципальной пожарной охраны. В соответствии со ст. 11.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований [8]. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.

В интересах населения органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов вправе участвовать в развитии донорства крови и ее компонентов в Российской Федерации. Статья 11 Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов» определяет права уполномоченных органов местного самоуправления в сфере обращения донорской крови и (или) ее компонентов [9]. В частности, уполномоченные органы местного самоуправления в сфере обращения донорской крови и (или) ее компонентов вправе осуществлять мероприятия по организации, развитию и пропаганде донорства крови и ее компонентов.

Четвертую группу составляют «переданные» вопросы местного значения. К ним относятся вопросы местного значения муниципальных образований одного типа, решение которых передано органам местного самоуправления муниципальных образований другого типа по соглашению между этими органами. Такие «переданные» вопросы местного значения могут решаться органами местного самоуправления поселений (как сельских, так и городских) и муниципальных районов. При этом органы местного самоуправления поселений вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения с органами местного самоуправления только того муниципального района, в состав которого данные поселения входят. А муниципальный район, в свою очередь, вправе передавать право осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения поселениям, входящим в его состав.

Широкое распространение получила практика заключения соглашений, касающихся передачи полномочий с «поселенческого» на «районный» уровень. Например, в Ленинградской области в 2012 г. было заключено 739 соглашений о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения от городских и сельских поселений муниципальным районам [10]. В частности, 186 поселений (48 городских, 138 сельских) заключили соглашения с муниципальными районами о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения. Все закрепленные за ними вопросы местного значения самостоятельно решали всего 15 поселений. С уровня поселений на уровень муниципального района чаще всего передаются полномочия по решению таких вопросов местного значения поселений, как:

- формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета (159 соглашений);

- утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки и так далее (127 соглашений);

- осуществление внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счетным органом (55 соглашений);

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (53 соглашения);

- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (52 соглашения).

При этом 147 поселений передали на уровень муниципального района решение от одного до пяти вопросов местного значения «поселенческого» уровня; 40 поселений - от шести до десяти; 3 поселения - более двадцати таких вопросов.

Практика передачи городскими и сельскими поселениями части своих полномочий по решению вопросов местного значения на уровень муниципальных районов также широко применяется и в других субъектах Российской Федерации.

Так, в Ульяновской области в период с 2009 по 2011 гг. существенно не менялись ни состав поселений, передавших часть своих полномочий муниципальным районам, ни спектр передаваемых полномочий [11]. Большинство муниципальных районов «принимает» от поселений полномочия по исполнению бюджета поселения и по контролю за его исполнением; по организации библиотечного обслуживания населения; по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; по организации в границах поселения теплоснабжения населения; по формированию архивных фондов поселения.

В Волгоградской области также широко применяется практика передачи городскими и сельскими поселениями части своих полномочий по решению вопросов местного значения на уровень муниципальных районов [12]. В период с 2006 по 2009 гг. из 452 поселений не заключали соглашения с муниципальными районами на передачу части полномочий только 19 поселений (4,2 %), в том числе 16 поселений Котельниковского района, 1 поселение Ольховского района (Ольховское), 2 поселения Среднеахтубинского района (Ахтубинское и Красное).

В числе ключевых целей реформы местного самоуправления обозначалось четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Ее достижение предполагалось

через закрепление жестких «рамок» компетенции муниципальной власти. Кроме того, основополагающей целью проводимой реформы являлось приближение власти к населению за счет создания на всей территории Российской Федерации муниципальных образований «низового» уровня - сельских и городских поселений. Это должно было способствовать реализации подлинно демократического потенциала института самоуправления на поселенческом уровне. Однако практический ход муниципальной реформы показал, что достижение этих базовых целей весьма проблематично. Не удалось провести четкую границу ни между вопросами местного значения и полномочиями субъектов Федерации, ни между вопросами местного значения муниципальных образований различных типов. Так, значительное количество полномочий, которые не являются по своей природе муниципальными, возлагаются на муниципальные образования и должны исполняться органами местного самоуправления. Представляется, что такие вопросы необходимо либо передать «наверх», либо с уровня субъекта передавать финансовые ресурсы на их исполнение как отдельных государственных полномочий (чтобы у жителей муниципального образования не возникало трудностей с получением необходимых услуг, медицинской помощи и др.).

Требует своего решения и проблема четкого разграничения вопросов местного значения между поселенческим и районным уровнями. Наличие совпадающих или частично совпадающих полномочий, а также неясных формулировок приводит к концентрации на уровне муниципального района основных механизмов управления местным хозяйством и социальной сферой, затрудняя реализацию цели приближения власти к населению.

Кроме того, те полномочия, которые в настоящее время возложены на поселения, не учитывают фактические возможности большинства названных муниципальных образований по их исполнению. Массовый характер передачи поселениями своих полномочий по решению вопросов местного значения на районный уровень заставляет задуматься о необходимости законодательного определения закрытого базового перечня вопросов местного значения городских и сельских поселений, осуществление полномочий по решению которых определяет самостоятельность поселений как муниципальных образований, и которые поселения могут самостоятельно и эффективно выполнять.

Пока же факты того, что большинство поселений пользуются предоставленным им правом заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий и передают значительную часть своих полномочий району, нередко служат для обоснования необходимости реформирования территориальной организации местного самоуправления и укрупнения муниципальных образований. Так, Комитетом по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области разработана Концепция реформирования территориальной организации местного самоуправления Ленинградской области, в которой обосновывается актуальность укрупнения муниципальных образований Ленинградской области [10].

Факты «массовой» передачи полномочий с поселенческого на районный уровень явились одним из обоснований необходимости обсуждения вопроса о совершенствовании территориальной организации местного самоуправления в Волгоградской области [12]. Постановлением Губернатора Волгоградской области от 6 октября 2012 г. № 953 образована комиссия по совершенствованию территориальной организации местного самоуправления на территории Волгоградской области [13; 14].

Поэтому решение обозначенных проблем необходимо не только для эффективного решения на поселенческом уровне установленных для него вопросов местного значения, но и для сохранения, в конечном счете, данного вида муниципальных образований. Ведь осуществление местного самоуправления, прежде всего, в городских и сельских поселениях (а уже затем и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций) в качестве приоритетного обозначено в Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131).

Литература

1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32.

2. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000.

3. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36, ст. 4466.

4. Сравнительное конституционное право / В. Е. Чиркин, Ю. А. Юдин, М. А. Никифорова. М., 1996.

5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

6. Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007.

7. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4, ст. 445.

8. Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35, ст. 3649.

9. Федеральный закон от 20.07.2012 № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 30, ст. 4176.

10. Концепция реформирования территориальной организации местного самоуправления Ленинградской области. URL: http://msu.lenobl.ru/programm/conception

11. Разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений: аналитический доклад. URL: http://ulgov.ru/page/index/permlink/id/3413

12. Информация о ситуации с территориальной организацией местного самоуправления на территории Волгоградской области. URL: http://uprt.volganet.ru/folder_1/text/folder_2.html

13. Постановление Губернатора Волгоградской области от 06.10.2012 № 953 «Об образовании комиссии по совершенствованию территориальной организации местного самоуправления на территории Волгоградской области» // Волгоградская правда. 2012. 10 октября.

14. Працко Г. С. Человек и социально-правовой порядок // Юристъ-Правоведъ. 2002. № 1.