Методы экологизации землепользования в России

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2007. № 3

Ю.Н. Лукин

МЕТОДЫ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

В РОССИИ

Особенности формирования методов экологизации землепользования в России

Порядок использования земли восходит к истокам организованного общества. Во всех развитых странах существуют четкие системы регулирования землепользования, призванные обеспечить сбалансированное развитие территории в интересах всего населения при соблюдении конституционного права собственности и предоставлении дополнительных гарантий лицам, чьи интересы непосредственно затрагиваются принимаемыми градостроительными и иными решениями в сфере использования земель, в первую очередь касающихся застройки территории и размещения промышленных объектов. Для соблюдения баланса интересов при использовании земли обществом в лице государства или местных общин устанавливаются определенные правила землепользования, которые закрепляются соответствующими правовыми нормами; осуществляется государственное и муниципальное регулирование землепользования. Краеугольным камнем рыночной экономики является право частной собственности на землю.

Но при абсолютной законодательной защите права частных лиц на владение и использование земли для получения материальной выгоды также строго защищаются права всех людей на использование этой земли. Другими словами, закон признает возможность конфликта между частным владением и общественным использованием земли. Основная концепция частного владения предусматривает неограниченное использование до тех пор, пока такое использование не наносит необоснованного ущерба правам других людей. В прошлом критерий ущерба применялся в отношении прилегающих объектов недвижимости. Теперь концепция ущерба расширена и охватывает более широкие социальные аспекты, а также интересы в сфере экологии. Часто определение обоснованности использования земли становится предметом судебного спора, а ущерб оценивается исходя из экологического вреда, причиненного здоровью людей, их имуществу, природным ресурсам.

Аспекты экологического характера становятся определяющими в управлении землепользованием. Это связано с тем, что современное общество выражает все большую обеспокоенность относительно того, как используется земля и как происходит распределе-

ние имущественных прав на землю. Количество земли является величиной постоянной, поэтому рост спроса на землю приводит к увеличению интенсивности использования земли. Нередко возникают конфликты между группами, которые придерживаются различных взглядов в отношении правильного использования земли. Те, кто считает, что земля является ресурсом, принадлежащим всем людям, хотят сохранить ландшафтную красоту земли и ее важнейшие экологические функции. Другие рассматривают землю главным образом как ликвидный товар. Они считают, что общество больше выигрывает от частного, неограниченного владения. Поскольку земля является как ресурсом, так и товаром, то однозначного решения данного противоречия не существует1. Подобного рода конфликты разрешаются в рамках законодательного регулирования использования земли на государственном и муниципальном уровне. Общество передает права титульного собственника земли как основного природного ресурса и источника всех благ и богатства народа государству, которое в свою очередь наделяет всех собственников земли (частных владельцев) и землепользователей определенными правами и обязанностями по соблюдению установленных в интересах общества нормативов и вводит определенные экономические правила, направленные на достижение баланса интересов при землепользовании. Например, в США государство с 1876 г. имеет право регулировать «способы, которыми граждане владеют недвижимостью, когда такое регулирование становится необходимым для общественного блага»2. В соответствии с этим правом считается, что все законы и действия правительства должны служить народу. Общество в интересах народа может наложить ограничения на возведение зданий, регламентировать вопросы зонирования и строительства, принимать нормы в отношении разработки земли, а также использовать другие методы контроля землепользования. Такое регулирование устанавливает порядок разработки земли, местоположение разработки, а также виды деятельности, разрешенные после разработки земельного участка. В связи с тем что вопросы охраны природы становятся все более значимыми в глазах общественности и выходят на первый план при принятии решений, направленных на государственное регулирование хозяйственных процессов, в последние десятилетия правительство США выпустило рад нормативных актов, регулирующих выбросы предприятиями воздуха и воды в окружающую среду, чтобы уменьшить загрязнение среды стоками, химикатами и шумом.

1 Richard N.L. Andrews, Land in America. Lexington (Mass.), 1979.

2 Ibid.

По мере изменения характера и пределов правового и экономического регламентирования землепользования изменяются характер и пределы частного владения землей. Такие изменения оказывают влияние на рынки и в конечном счете на стоимость недвижимости, так как владельцы недвижимости в судебном порядке обжалуют действия административных органов исходя из своих представлений о том, что их права нарушены, и требуют компенсировать снижение стоимости недвижимости.

В странах со свободной рыночной экономикой использование земли регулируется в рамках закона методами рыночного характера, основанными на применении различных экономических стимулов и санкций, позволяющих воздействовать на землепользователей в требуемом обществом направлении.

В странах, где отсутствуют собственность на землю и ее рыночный оборот, государство диктует правовой порядок использования земли и регламентирует процессы землепользования жесткими административными нормами и правилами. Именно такой механизм регулирования землепользования был сформирован у нас в стране и применяется до настоящего времени практически в неизменном виде. Экономические методы только декларировались, но не применялись в силу объективных причин: отсутствия института частной собственности и потребности в подобных методах при директивном принятии решений во всех сферах, в том числе и в сфере землепользования.

Отсутствие частной собственности на землю, рыночных цен на землю и использование в строительстве, за небольшим исключением, государственных средств обусловили в советское время отсутствие потребности в правовом и экономическом регулировании деятельности по застройке городов.

До 1917 г. в России действовал более века «Устав строительный»3, сопоставимый по охвату проблем и уровню проработки с европейскими законодательными актами в этой области. В последующие годы после революции система регулирования градостроительной деятельности была переориентирована на нормативный, или, по выражению академика архитектуры В.Ф. Назарова4, проектный метод градостроительного регулирования, сводящий про-, цессы обоснования решений на основе оценки всех затрат и выгод, а также их соответствия социальным приоритетам и исто-

3 См.: Березин М.П. Градостроительство и градостроительное регулирование в России в 90-е гг. // Проблемы становления и регулирования рынков городской недвижимости / Под ред. Л.Э. Лимонова. СПб., 1997.

4 См.: Назаров В.Ф. Развитие путем реконструкции и реформа градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге // Санкт-Петербург: взгляд в будущее. СПб., 1997.

рическим традициям к выполнению неких градостроительных руководств и утвержденных проектных решений и принятых нормативов. В отношении межселитебных территорий, в основном сельскохозяйственных земель, действовал тот же принцип, но вместо градостроительных руководств применялись руководства по внутрихозяйственному и межхозяйственному землеустройству.

Вместе с тем нельзя не сказать, что механизм нормативной регламентации землепользования был отработан достаточно хорошо и позволял реализовывать возложенные на него функции регулирования землепользования, но только до определенной степени, соответствующей пониманию целей и задач регулирования землепользования органами, принимающими решения. То есть критерии были крайне субъективны, определялись конъюнктурой политических решений и не всегда соответствовали обеспечению интересов общества, что приводило к нежелательным последствиям в структуре землепользования, состояния окружающей среды и природных ресурсов, ликвидация которых потребует значительных усилий.

Анализ отечественной практики охраны природы показывает, что до начала экономических реформ в стране сформировался довольно развитый механизм учета экологических факторов при регулировании процессов землепользования. В советской системе существовало три основных типа нормативного регулирования землепользования, преимущественно направленных на охрану природы, сельскохозяйственных угодий, лесов и других ценных природных объектов, а именно регулирование нормами земельного права, нормами градостроительного права и регулирование нормами природоохранного, санитарно-эпидемиологического и природно-ресурсного (лесного, водного) права.

В основном земельное регулирование реализовывалось методами нормативно-административного воздействия на землепользователей и иных хозяйственных субъектов, вытекающими из общих принципов управления экономикой и планового развития народного хозяйства.

Особенно хорошо данный механизм был отработан для территорий с особым социально-экономическим статусом, имеющих важное рекреационно-курортное значение, и частично для территорий, выполняющих различные природоохранные и экологические функции, такие, например, как сохранение редких видов животных и растений, типичных или уникальных в природном отношении ландшафтов, памятников природы, источников питьевого водоснабжения, источников минеральных вод и месторождений лечебных грязей, охрана лесных массивов в зонах отдыха крупных промышленных и курортных центров и т.п.

Современная система методов экологизации землепользования

в России

Нынешняя система землепользования в России практически не претерпела никаких существенных изменений. По-прежнему используются административные методы управления землепользованием с применением норм земельного, градостроительного природоохранного и природно-ресурсного права.

Следует отметить, что постепенно начинают формироваться экономические методы регулирования землепользования. В основном они реализовываются в крупных городах — промышленных и деловых центрах, областных центрах и в тех регионах, где земля приобретает реальную рыночную стоимость и где имеется высокая инвестиционная активность. Процессы эти взаимосвязаны. Некоторые нормы заложены в Земельном кодексе, но в усеченном виде без механизмов, позволяющих их осуществить на практике без дополнительных проработок.

Однако такая деятельность может быть развита на уровне регионов, так как не запрещена федеральным законодательством, что, собственно, и происходит, как показывает анализ регионального законодательства крупных городов (Москвы, Санкт-Петербурга, Волгограда и других крупных центров).

Общее государственное регулирование

В основе общего государственного регулирования земель нормами земельного права лежит деление земель на категории, отвечающие их целевому назначению. Это деление служит определению специфических правовых режимов охраны и использования земель каждой категории. Всего выделяют семь основных категорий земель (земли сельскохозяйственного назначения, земли поселений, земли промышленности, транспорта и связи, земли особо охраняемых территорий, земли лесного фонда, водного фонда, земли запаса). Для каждой категории определены правовые особенности использования. Они изложены в соответствующих статьях Земельного кодекса. В рамках каждой отдельной категории могут устанавливаться виды разрешенного использования земель. В основном это касается земель поселений.

Для особо ценных для общества категорий земель, которыми признаются земли лесного фонда и сельскохозяйственного назначения, устанавливается специальная процедура перевода земель из этой категории в другую, т.е. процедура изменения целевого назначения земли или вида ее разрешенного использования. За такой перевод установлена плата, которая призвана компенсиро-

вать потери общества в связи с невозможностью дальнейшего использования с установленным ранее назначением.

Например, если для строительства дачи или промышленного объекта отводится участок земель лесного фонда или участок сельскохозяйственных угодий, то за изменение целевого назначения земли (перевод из лесных земель в нелесные и перевод из земель сельскохозяйственного назначения в земли поселений) должна быть внесена плата по действующим жестко установленным ставкам.

Градостроительное регулирование

Градостроительное регулирование землепользования заключается в установлении различных градостроительных требований к землепользованию в городах. Эта процедура имеет общие черты с регулированием застройки методом зонирования в США. Градостроительное регулирование закреплено в нормах Земельного и Градостроительного кодексов РФ. Оно сводится к проведению зонирования территории поселений и установлению для земельных участков, находящихся в границах той или иной зоны определенных требований по их использованию и застройке. Данные ограничения и требования влияют на выбор наиболее эффективного использования земельного участка, так как оно может быть определено только в рамках установленных градостроительным регулированием.

Таким образом, основными правовыми методами регулирования землепользования являются: деление земель на категории и установление для них видов разрешенного использования, включая все ограничения и режимы, вытекающие из природоохранного, санитарно-эпидемиологического и иного законодательства.

Однако данные правовые методы регулирования пока остаются чисто декларативными, так как требуют создания механизмов их реализации, наиболее действенным из которых в рыночных условиях должны стать экономические механизмы а) воздействия на землепользователей, обеспечивающих сформулированные цели; б) принятия управленческих и хозяйственных решений, обеспечивающих достижение природоохранных целей, включая не только охрану природы, но и рациональное (устойчивое) природопользование.

Как показывает анализ современного земельного законодательства, практически никаких препятствий правового характера для разработки таких механизмов не существует, и даже наоборот: данная разработка является прямой потребностью в условиях активного формирования земельного рынка.

Экономические методы регулирования землепользования

В настоящее время делается попытка перейти к экономическим методам регулирования землепользования, основанным на использовании показателей кадастровой и рыночной стоимости земли и экологического ущерба. Для этих целей в стране проводится кадастровая оценка земель перечисленных выше категорий по утвержденным методикам оценки. Разрабатываются и утверждаются стандарты и методические рекомендации оценки рыночной стоимости земельных участков.

Предполагается, что в самое ближайшее время земельные платежи будут устанавливаться в процентах от кадастровой стоимости земли, которая в свою очередь должна определяться на основе рыночной. Вводится механизм выкупа незастроенных земельных участков и права их аренды по рыночной стоимости.

Рыночная стоимость земли и ее улучшение в конкретном районе являются функцией годового дохода на капитал (подсчитанного с учетом стоимости денег во времени), который мог бы быть получен в случае выбора лучшей альтернативы землепользования, т.е. такой, которая сочетала бы наиболее эффективный вариант землепользования с возможностью получить от него максимальную отдачу. Отсюда следует, что основным методом оптимизации землепользования на основе рыночной стоимости земли является установление земельных платежей — земельного налога и арендной платы в размерах, пропорциональных этому показателю, т.е. в процентах на капитал, представленный землей и посчитанный через ее рыночную стоимость.

Оценка экологического ущерба и установление компенсационных платежей в его возмещение также являются важнейшей мерой экономического воздействия на землепользователей, препятствующей нежелательным методом развития территории.

Земельные платежи

Как указывалось выше, переход к экономическим мерам воздействия на землепользователей невозможен в рамках существующего правового поля. Отчасти такие механизмы прописаны в федеральных законах, но, к сожалению, они изложены в наиболее общей форме без создания организационных механизмов их реализации. Так как наши законы не являются законами прямого действия, то для выполнения продекларированных в них статей требуются разработка и утверждение подзаконных актов. Это в полной мере относится и к земельному законодательству. Разберем это положение на конкретном примере статей Земельного кодекса, направленных на установление земельных платежей в размере

земельной ренты, которая может быть определена в виде процента от рыночной стоимости.

Предполагается, что базой налогообложения будет некая адвалорная величина, определенная как процент от рыночной стоимости (для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земельного участка, которая в свою очередь должна быть определена в виде процента от рыночной стоимости). Однако на практике этого не происходит, так как ведомством, ответственным за проведение кадастровой оценки земель (Росземкадастр), во исполнение принятого ранее постановления Правительства РФ5 разработана серия методик оценки кадастровой стоимости земель различных категорий, практически никак не связанных с рыночной стоимостью и даже нарушающих основные принципы ее установления. Механизма установления кадастровой стоимости в процентах от рыночной стоимости нет. Также отсутствует и механизм порядка определения рыночных цен для целей налогообложения. В настоящее время земельные платежи не связаны ни с рыночной стоимостью земли, ни с величиной земельной ренты, а установлены по фиксированным ставкам, приведенным в Законе о плате за землю6.

Кадастровая стоимость представляет собой расчетный показатель, определяемый по утвержденным методикам. Кадастровая стоимость не формируется сама в результате поведения участников рынка, а ее устанавливают по расчетным моделям или регламентированным правилам. Применение кадастровой стоимости для целей повышения эффективности использования земли не решает проблему, так как данный показатель по своему содержанию является нормативным, т.е. назначенным для определенных целей и на определенный срок, и совпадает с реальными ценовыми пропорциями, складывающимися на различных рынках. В лучшем случае это даст лишь сравнительную оценку ценности разных по качеству земель и иных природных ресурсов.

В качестве примера рассмотрим основные положения утвержденных методик государственной кадастровой оценки земель, в соответствии с которыми проводятся оценочные работы в Российской Федерации.

Методики государственной кадастровой оценки земли являются нормативными документами, обязательными к применению при проведении государственной кадастровой оценки земли и определении показателя кадастровой стоимости земельного участка.

5 Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 г. № 316.

6 Закон РФ «О плате за землю» от 11.10.91 № 1738-1.

Часть методик (методика оценки сельскохозяйственных угодий, методика оценки земель лесного фонда) предполагает проведение кадастровой оценки земли по трехуровневой системе: первый уровень — оценка территории всей страны с дифференциацией средних показателей по субъектам Российской Федерации; второй уровень — оценка территории в субъекте Российской Федерации с дифференциацией показателей кадастровой стоимости по районам и оценочным зонам; третий уровень — оценка территории районов или оценочных зон с дифференциацией показателей кадастровой стоимости по хозяйствам или отдельным участкам.