Актуальные проблемы изменения Конституции Российской Федерации

Комиссия по науке Студенческого Совета Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

юридическим

вестник

молодых ученых

Вступительное слово

Уважаемый читатель!

Вы держите в руках первый выпуск Юридического вестника молодых ученых. Издание было подготовлено силами Комиссии по науке Студенческого Совета Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Основная цель, которую мы ставим перед собой, выпуская данный вестник -создание площадки для обмена научными работами студентов и аспирантов. К сожалению, даже учитывая важность молодежной науки (в которой проходит формирование будущих ученых), она зачастую остаётся без должного внимания издателей. Несмотря на достойный уровень многих студенческих работ, их опубликование часто сталкивается с множеством проблем.

При этом, мы рады работам всех авторов, вне зависимости от их ученого статуса, но, в то же время, особенно хотим поддержать именно студентов и аспирантов.

В настоящем выпуске собраны работы студентов и аспирантов российских и зарубежных вузов. Мы решили отойти от узкого деления права на отрасли и поделили все работы на два блока: публичное и частное право.

Работы публикуются по самым разным направлениям, вопросам, но все они, в то же время, представляют как теоретический, так и практический интерес.

Мы надеемся, что настоящий выпуск вестника не только будет интересен читателю, но и даст толчок для новых правовых исследований.

С уважением,

Комиссия по науке Студенческого Совета Юридический Факультет МГУ им. М.В. Ломоносова

ВОПРОСЫ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Алифиров В.И.,

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова

Аннотация

Автор поднимает проблему недостаточности гарантий защиты основ конституционного строя России при внесении поправок в главы 3-8 Конституции РФ. Обсуждается вопрос внутренней иерархии положений Конституции РФ в связи с колумбийской доктриной «замещения конституции». Предлагается имплементация в отечественную конституционно-правовую практику обязательного предварительного конституционного контроля поправок к Конституции, осуществляемого Конституционным Судом РФ. Проводится анализ некоторых положений ФЗ от 4 марта 1998 N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ" и приводятся предложения по их совершенствованию.

Ключевые слова: стабильность Конституции, поправки к Конституции, доктрина «замещения конституции», конституционный контроль.

Abstract

The author raises the problem of insufficiency of guarantees for the protection of the constitutional order in Russia. The question of the internal hierarchy of the provisions of the Constitution of the RF in connection with the Columbian doctrine of “substitution of the constitution” is debated. Some provisions of the Federal Law “On the procedure of adoption and entry into force of amendments to the Constitution of the RF” March 4, 1998, No. 33-FZ are analyzed. Provisions for their improvement are suggested.

Key words: stability of the Constitution, amendments to the Constitution, “substitution of the constitution ”, constitutional control.

Проблема соотношения стабильности и динамизма российской Конституции является крайне актуальной на текущем этапе развития нашего государства.1 На протяжении долгого времени, вплоть до Законов о поправке 2008 года, текст Основного Закона оставался неприкосновенным. 2014 год ознаменовался новыми изменениями Конституции, связанными с ликвидацией Высшего Арбитражного Суда и коррективами в

1 Юсубов Э.С. Дискурс о стабильности Конституции Российской Федерации 1993 г. // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - №1. - С. 13-16.

порядке назначения Прокуроров , а также введением новой категории членов Совета Федерации РФ . Они будут представлять интересы федерации, назначаться и освобождаться от должности Президентом РФ.

Стоит отметить, что данные поправки были приняты профессиональным юридическим сообществом весьма неоднозначно, однако попытки вынести проект на широкое общественное обсуждение и избежать спешки не увенчались успехом. В трех из четырех Законов о поправке к Конституции 1993 года можно увидеть уклон в сторону дальнейшего укрепления суперпрезидентского характера нашей республики. В связи с этим возникает вопрос: достаточны ли существующие гарантии сохранения базовых демократических принципов и внутренней целостности российской Конституции?

Согласно концепции учредительной власти Карла Шмитта, учредительная власть посредством политической воли, не знающей ограничений, устанавливает базовые элементы Конституции. Последующие поправки, принимаемые властью учрежденной, могут быть допустимы лишь при условии сохранения идентичности и континуитета Конституции в целом. Более того, Конституционный Суд Колумбии в своей практике разработал доктрину «замещения конституции», выведя из нее свое полномочие производить материальный (содержательный) контроль поправок. Те из них, которые представляются суду противоречащими существенным элементам конституционного строя Колумбии, признаются неконституционными. Стоит отметить, что данная доктрина уже использовалась судом для противодействия укреплению суперпрезидентского режима. Так, в 2010 году Конституционный Суд Колумбии признал поправку, предоставляющую Президенту право переизбрания на третий срок, замещающей Конституцию.2 3 4

Конституция РФ является довольно жесткой. Так, главы 1, 2 и 9 могут быть изменены лишь в порядке пересмотра, который с неизбежностью влечет созыв Конституционного Собрания и принятие новой Конституции. Также ст. 16 выдвигает требование о необходимости соответствия всех последующих положений Конституции основам конституционного строя, закрепленным в главе 1. Это свидетельствует о наличии не только доктринальной, но и нормативно закрепленной внутренней иерархии положений Основного закона. Однако сейчас такая иерархия является декларативной. Предварительный контроль предусмотрен только для международных договоров РФ (п.

2

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 10.02.2014, N 6, ст. 548.

3

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 N 11-ФКЗ "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 28.07.2014, N 30 (Часть I), ст. 4202.

4 Карлос Берналь. Парадоксы неконституционных конституций: латиноамериканский опыт. // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. №2(99). С. 68-83.

«г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), а последующий контроль для поправок невозможен -при вступлении закона о поправке в силу она сразу становится частью Конституции.

В контексте текущих реформ эта ситуация вызывает опасения за внутреннюю целостность Основного закона, поскольку может привести к парадоксу «неконституционной конституции» - противоречиям между нормами-принципами и нормами, осуществляющими более конкретное регулирование. Например, для законодателя нет никаких формальных преград к тому, чтобы установить срок полномочий Президента РФ в 15 или 25 лет, тогда как в соответствии со ст. 1 Конституции Российская Федерация будет оставаться «демократическим государством». При имплементации доктрины замещения конституции в российскую конституционно-правовую

действительность была бы устранена главная проблема, с которой сталкивается КС Колумбии - отсутствие четкой внутренней иерархии норм Конституции. Конституционному Суду РФ останется лишь определить, не противоречит ли очередная поправка главам 1, 2 или 9 Конституции РФ.

С учетом особой важности вопроса на Конституционный Суд РФ можно возложить задачу обязательного предварительного контроля всех поправок к Конституции. Поскольку такие изменения осуществляются нечасто, это не приведет к перегрузке Суда, однако исключит проблему неопределенности в отношении конституционности поправок к Конституции и позволит сохранить незыблемость авторитета Основного Закона как высшей воли народа в правосознании граждан (несмотря на внесенные изменения). Краткость и расплывчатость пояснительных записок к Законам о поправке, минимум обсуждения, нежелание вовлекать гражданское общество в процесс изменения Конституции подтверждают такую необходимость.

29 апреля 2014 года группа из 91 депутата Государственной Думы отправила в Конституционный Суд запрос о проверке конституционности положений Закона о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. №2-ФКЗ «О Верховном Суде РФ и Прокуратуре РФ» по порядку их принятия и, в том числе, по их содержанию. Ответом Суда стало определение5, в котором он отказался разрешать по существу поставленные депутатами перед ним вопросы, поскольку они не входят в компетенцию Конституционного Суда. Однако не стоит расценивать данное определение как однозначный отказ Суда от роли органа, способного укрепить систему сдержек и противовесов между ветвями власти в современной России. Стоит привести абзац из п. 2 определения, который свидетельствует о принятии на доктринальном уровне Конституционным Судом идеи предвари-

5 Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2014 года № 1567-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201407220068

~ 5 ~

тельного конституционного контроля законов о поправке к Конституции и может даже рассматриваться как соответствующий сигнал для законодателя:

«Вместе с тем, как следует из статей 15 (часть 1), 16 (часть 2) и 134-136 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в части, вносящей изменения в главы 3-8 Конституции Российской Федерации, не может противоречить положениям ее глав 1, 2 и 9 как по содержанию, так и по порядку принятия. Возникающие по этому поводу споры носят конституционный характер, а потому <...> подлежат разрешению именно в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля <...> Тем самым не исключается внесение как в Конституцию Российской Федерации, так и в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» изменений, касающихся возможности проверки Конституционным Судом Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации с точки зрения соответствия положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации до его вступления в силу, т.е. до того момента, с которого внесенные им в Конституцию Российской Федерации поправки становятся ее неотъемлемой составной частью».

Возникает вопрос о том, на какой стадии должен иметь место этот контроль. Представляется целесообразным производить его перед отправкой закона на одобрение субъектов РФ. До одобрения проекта Советом Федерации содержание проекта может быть изменено, а проведение контроля после одобрения субъектами фактически обесценивает мнение их представительных органов, а также приводит к утрате всей проделанной работы по одобрению проекта субъектами.

Также следует обсудить значение нормы о необходимости совмещения лишь взаимосвязанных поправок в одном законе о поправке к Конституции6 (ч. 2 ст. 2 ФЗ). На первый взгляд данную норму можно трактовать как усложняющую и затягивающую законодательный процесс. Однако, при более детальном рассмотрении в противовес этому можно привести следующие аргументы. Поскольку поправки должны проходить сложную процедуру одобрения субъектами РФ, представительные органы субъектов РФ должны вести обсуждение и принимать решение по каждому принципиальному вопросу в отдельности. Для этого один закон должен содержать лишь комплекс поправок, объединенных одной конкретной идеей. Иначе субъект законодательной инициативы сможет соединять в одном законе поправки, часть из которых субъектами заведомо поддерживается, а часть - нет, в надежде провести нежелательные поправки. Результатом будет либо отклонение закона в целом из-за наличия в нем нежелательных для региональ-

6 Федеральный закон от 4 марта 1998 N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ N 10, 09.03.1998, ст. 1146.

ных представительных органов поправок, либо одобрение субъектами РФ закона вместе с нежелательными поправками, что приведет к ущемлению прав субъектов федерации.

Таким образом, принцип включения в один закон о поправке лишь взаимосвязанных поправок имеет под собой рациональные основания и должен соблюдаться, однако он нарушается в Законе о поправке от 5 февраля 2014 года. Вопрос ликвидации Высшего Арбитражного Суда и изменения статьи 129 Конституции о прокуратуре явно следовало поместить в два отдельных закона, что позволило бы обсуждать и принимать их по отдельности. В данном же виде усиление позиций Президента в кадровых вопросах Прокуратуры было принято практически без обсуждения, поскольку внимание законодателя и общества было отвлечено судебной реформой.

Следует также обозначить проблему срока, предоставляемого субъектам РФ для одобрения поправок к Конституции. Вышеуказанный закон «о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» императивно предписывает, что «Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции РФ, устанавливает результаты этого рассмотрения» (ч. 2 ст. 11 ФЗ). В соответствии со ст. 9 ФЗ, этот срок составляет 1 год со дня принятия закона о поправке. Вероятно, годичный срок задумывался в качестве гарантии, предоставляемой субъектам РФ для полноценного анализа и обсуждения проекта закона о поправке.

Профессор С.А. Авакьян указывает, что данный срок можно сократить до 6 месяцев, поскольку этого вполне достаточно для целей полного и всестороннего изучения и обсуждения закона о поправке, тогда как вопрос одобрения столь важного закона не должен на протяжении целого года находиться в «подвешенном состоянии». Проект закона «о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» первоначально предусматривал трехмесячный срок одобрения поправок субъектами РФ, однако по итогам обсуждения он был увеличен до 6 месяцев, а затем и до 1 года (несмотря на тот факт, что ни от одного представительного органа не исходило предложений об увеличении трехмесячного срока).7 8

На данный момент процедурная норма о годичном сроке одобрения систематически игнорируется Советом Федерации (например, по одобрении субъектами РФ закона о поправке от 21.07.2014 №11-ФКЗ итоги были подведены спустя менее чем 2 месяца после

7

Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М, 2000. - С. 223.

8 Зенкин С.А. Как изменить Конституцию: о конституционном пересмотре и

конституционных поправках // Представительная власть: мониторинг, анализ,

информация. - 1996. - № 8(15).

принятия закона9). Нарушение императивного срока одобрения должно признаваться нарушением процедуры принятия закона о поправке. Это позволит исключить возможность давления федерального центра на субъекты РФ с целью ускорения процесса одобрения и укрепит основы федерализма в России.

При соблюдении гарантированного законом срока одобрения возникает дополнительный практический вопрос: может ли вновь избранный партийный состав представительного органа субъекта РФ пересмотреть постановление (об одобрении или отказе в одобрении) предыдущего состава до подведения итогов Советом Федерации? Вероятно, ответ должен быть положительным. Это подтверждается фактом исключения из проекта закона «о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» прямого запрета на такой пересмотр. Если срок одобрения является императивным, то подведение итогов одобрения должно отражать актуальную картину позиций субъектов РФ по данному вопросу на момент соответствующего заседания Совета Федерации.

На сегодня имеется возможность обжалования в Верховный Суд РФ в порядке гражданского судопроизводства постановления Совета Федерации о результатах одобрения проекта закона о поправке субъектами РФ (ч. 4 ст. 11 указанного ФЗ от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ). Во-первых, неясно, почему такая конституционно-правовая задача возлагается на Верховный Суд, а не на Конституционный Суд, предусмотренный для разрешения конституционно-правовых споров. Во-вторых, право обжалования имеется лишь у Президента РФ и представительных органов субъектов РФ. Такое сужение представляется неоправданным и не отвечающим интересам всех лиц, которые могут быть заинтересованы в защите прав и свобод граждан и конституционного строя. Указанный порядок возможно заменить обязательным конституционным контролем процедуры принятия закона о поправке к Конституции (наряду с контролем материальным), осуществляемым Конституционным Судом, или по крайней мере расширить круг субъектов права обжалования.

В заключение стоит обозначить возможный комплекс мер, направленный на установление дополнительных гарантий сохранения конституционного строя, внутренней целостности Конституции РФ и обеспечения прав и свобод граждан:

• обязательный материальный и процессуальный предварительный конституционный контроль поправок к Конституции РФ, осуществляемый Конституционным Судом РФ;

• соблюдение нормы о допустимости объединения только взаимосвязанных поправок в одном законе о поправке к Конституции РФ;

• уменьшение срока одобрения закона о поправке субъектами РФ до 6 месяцев и строгий контроль за соблюдением данного срока.

9 Постановление СФ ФС РФ от 09.07.2014 №302-СФ "Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // "СЗ РФ", 14.07.2014, N 28, ст. 3854.