Роль системообразующих факторов в процессе формирования и развития территорий: уроки и перспективы

УДК 908

РОЛЬ СИСТЕМООБРАЗУЮЩИХ ФАКТОРОВ В ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ: УРОКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Д.М. Колмогорова

Обсуждаются вопросы, связанные с объединением российских регионов. Этот процесс многовариантный и многовекторный. Крайне продуктивным является именно сравнение данных процессов, обмен опытом, выявление ошибок и анализ перспектив.

The articles touches upon the question of integration of Russian regions. The author underlines, that first of all, it is multi-variational and multi-vectorial process. That is why it is highly important to compare the given processes, to exchange the experience, to reveal the mistakes and to analyze the perspectives.

В условиях складывающейся вертикали власти тема совершенствования федеративных отношений остается хоть и не такой модной, но все же актуальной, поскольку затрагивает многие проблемы. С 2000 г., вскоре после старта федеративной реформы, активизировались разговоры вокруг возможного изменения административно-территориального деления России, стали появляться различные проекты укрупнения регионов. В настоящее время активно реализуются уже четыре проекта.

Интерес к укрупнению формируется в связи с тенденцией к централизации и усилению влияния государства на региональное развитие. В 1993 г., «проглотив» ельцинский суверенитет, Россия сделала свой выбор в пользу федеративного государства. Период децентрализации сменился диаметрально противоположным процессом, демонстрируя «эффект маятника». С одной стороны - большое количество экономически и политически неравнозначных субъектов, с другой - исторические, национальные, демократические «но». Отсутствие единой формы не позволяет работать главному принципу федерализма, которое можно назвать единством в многообразии. Глубоко дотационные субъекты явно демонстрируют несовершенство системы.

Всякая политическая мотивация имеет под собой экономическую основу. Активно развивающийся после дефолта бизнес «объединял» части страны в соответствии с экономической целесообразностью. Наличие региональных административных барьеров и потребность в управленческом единстве создали предпосылки для оптимизации административных схем. Государству с точки зрения регуляции естественных процессов было бы целесообразно проанализировать этот опыт. Но в достаточной мере этого не было сделано, вследствие чего территориальная реформа имеет на сегодняшний день очевидные недоработки. Один из известных регио-налистов, Андрей Трейвиш, сказал по поводу реформ 90-х гг.: «Реформаторы хотели обогнать время, но увязли в пространстве».

Экономическое и политическое неравенство регионов, несимметричность федеральной системы, проявляющееся в перекосе федеративного обустройства при распределении полномочий между федеральным центром и регионами в формах республик, областей и автономных округов, подталкивают государство к более активному вмешательству в региональное развитие, а регионы - к поиску новых конструктивных решений.

Многообразие Российской Федерации не позволяет выработать единый рецепт для всей системы, поэтому для формирования государственной линии необходимо несколько типичных пилотных вариантов. Одним из таких пилотных проектов стал Пермский край. Несмотря на то что некоторые регионалисты не увидели в образовании Пермского края ни слияния, ни укрупнения, а только лишь ликвидацию «матрешечного» субъекта Федерации, организаторы объединения считают, что данный процесс был неизбежен и обусловлен реальными политическими и экономическими предпосылками. На процесс формирования региона влиял целый ряд системообразующих факторов, которые было бы интересно проанализировать в компаративном сравнении с другими активными в плане интеграции территориями, выявив закономерности динамики процессов.

Динамика процесса укрупнения территорий

Объединительные референдумы уже прошли в целом ряде субъектов Российской Федерации.

7 декабря 2003 г. за объединение в Пермский край проголосовали жители Пермской области (83,8%) и Коми-Пермяцкого округа (89,7). 17 апреля 2005 г. состоялся референдум по объединению Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского округов, 23 октяб-

ря 2005 г. - Камчатской области и Корякского округа, 16 апреля 2006 г. - Иркутской области и Усть-Ордынского округа.

В ближайшие полтора года в РФ могут пройти еще три референдума по объединению регионов. Как утверждают компетентные источники, в Администрации президента уже определены сроки проведения этих референдумов. В марте 2007 г. состоится референдум об объединении Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области, подписавших 11 октября 2006 г. обращение к президенту В.В. Путину. В декабре 2007 г. одновременно с думскими выборами пройдет референдум в Республике Алтай и Алтайском крае, в марте 2008 г. одновременно с выборами президента - в Ненецком округе и Архангельской области.

Однако фактически процесс объединения идет в рамках трех проектов. При этом юридически образование Пермского края завершится не позднее 31 января 2007 г., нового Красноярского и Камчатского краев - соответственно 31 декабря 2007 г. и 31 декабря 2008 г. Создание Иркутского края находится в фазе принятия ФКЗ, который на днях был внесен президентом в Госдуму, с перспективой введения его в действие в 2007 г. и завершения процесса в 2008 г. Таким образом, к середине следующего года будут созданы уже два новых субъекта Федерации, к 2010 г. их число должно возрасти до 7, а общее количество субъектов сократится до 81.

Результат, казалось бы, скромный, но он важен во многих отношениях. Действительно, укрупнение субъектов Федерации почти не имеет аналогов в современной мировой истории. Только однажды, после Второй мировой войны, в Германии была сформирована в 1952 г. из трех федеральных земель: Баден, Вюртемберг-Баден и Вюртемберг-Гогенцолерн - одна, в настоящее время очень мощная земля Баден-Вюртемберг. Попытка сразу после объединения Германии в 1990 г. слияния двух земель - Берлина и Бранденбурга - не увенчалась успехом.

Сегодня в России налицо успешная реализация достаточно масштабной инициативы современного российского политического класса. При этом каждый проект объединения реализовывался отдельными региональными элитами в специфических условиях, что определяет уникальность каждого конкретного случая.

Общая идеология

Происходящие в России необратимые процессы регионального укрупнения можно отнести к числу базисных национальных политических инноваций. «Изначально объединительные процессы планировалось провести прежде всего в отношении так называемых сложносоставных «матрешечных» субъектов РФ - краев и областей, включающих в свой состав автономные округа (Конституция, ч. 4, ст. 66). Считалось, что когда округ одновременно имеет статусы субъекта Федерации и территориальной единицы края, области, то возникают трудноразрешимые управленческие и правовые проблемы. Все можно было бы урегулировать договорами, но, безусловно, проще лишить округ статуса субъекта Федерации через объединение с областью в край, т. е. фактически через присоединение. Как отмечает видный российский политолог Наталья Зубаре-вич, укрупнение регионов стало актуальным механизмом региональной политики с 2004 г., когда началось объединение автономных округов и «материнских» территорий. Сами по себе интеграционные политические технологии не являются новыми, но дифференцированное их применение в рамках одного политического процесса можно отнести к базовой инновации. Диверсификация и чрезмерная децентрализация заменяются унификацией институциональной формы и централизацией управления ресурсами, что может фактически снизить издержки на функционирование обслуживающей инфраструктуры. Кроме этого, данная политическая инновация неразрывно связана с имиджевой составляющей российских регионов. Н. Зубаревич делает вывод об эффектах применения данной технологии: наиболее очевидным можно считать имиджевый эффект объединения, т. е. когда из региональной статистики исчезнут субъекты РФ с крайне неблагополучными социально-экономическими показателями. Если «перенос» данной технологии соответствует неким условиям, то, по мнению того же исследователя, объединение может быть эффективным механизмом региональной политики.

Первое условие «трансфера» - автономные округа присоединяются к сильному региону-лидеру с более высокими показателями социально-экономического развития, второе условие -активная позиция властей округов в преодолении их собственного отставания. Очевидно, что первому условию совершенно не соответствует случай с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами и Тюменской областью. Речь шла (до 2005 г., затем эти разговоры затихли) об объединении относительно слабой области и богатых округов со своими сложивши-

мися системами власти и жесткими элитными конфигурациями. Кроме того, ряд политологов отмечали, что в случае объединения сложился бы слишком мощный субъект Федерации. Дело даже не столько в населении (в округах живут 2 млн россиян плюс 1,3 млн жителей Тюменской области), сколько в количестве добываемых нефти и газа, принципиально важных для экономики страны и концепции «энергетической сверхдержавы».

В случае с Пермской областью и КПАО, Красноярским краем и его двумя округами, как и во всех остальных случаях, четко соблюдалось первое условие: слияние слаборазвитого и слабоосво-енного округа с экономически сильным регионом. При этом степень активности политики властей автономных округов была разной - от минимальной (в КПАО) до более значительной (в Таймырском и Эвенкийском округах). Кроме того, в отличие от многих других сложносоставных регионов в Пермском и Красноярском краях уже существовала устойчивая опора для успешного объединения. Благодаря политике региональных и окружных властей в краях начаты инвестиционные проекты, в то время как в ряде других субъектов (Читинской и Камчатской областях) новые инвестиционные проекты пока не продвинулись дальше стадии обсуждения, поскольку затраты на освоение ресурсов при слабой инфраструктурной освоенности очень велики. В Пермском и Красноярском краях идея объединения субъектов неразрывно связана с инвестиционными проектами («Белкомур» - в КПАО и «Нижнее Приангарье» - в Красноярском крае, которое позиционируется как первый крупный инвестиционный проект в России). Основной целью подобных проектов вкупе с объединением является устранение диспропорций в социально-экономическом развитии и повышение уровня жизни населения. Существенна разница между округами в субъектах по уровню социально-экономического положения: КПАО, являясь на 80% дотационным, входит в ряд беднейших автономных округов России наряду с Усть-Ордынским и Корякским округами. В противоположность КПАО политика властей Таймырского округа по привлечению крупнейших налогоплательщиков ускорила рост доходов населения Таймырского АО. Особая ситуация сложилась в Эвенкии, где в течение нескольких предшествовавших объединению лет произошел мощный прорыв в уровне бюджетной обеспеченности, что позволило резко повысить социальные стандарты. Достаточно сказать, что уровень компьютеризации здесь достиг самого высокого в России уровня. Почти каждый школьник располагает компьютером (справедливости ради нужно отметить, что школьников в Эвенкии очень мало - общее количество населения не превышает 20 тыс. человек, живущих на огромной территории). Однако развивающийся параллельно объединению судебный процесс над компанией «Юкос», обеспечивавшей беспрецедентный рост налоговых поступлений, обусловил лишь временность окружного социального чуда.

Проблемные факторы, влияющие на выполнение Федерального конституционного закона

Предлагаю рассмотреть практический ход процесса объединения и возникающие в процессе реализации проблемы и сложности на примере Пермского края, сопоставляя его с опытом других территорий.

Органы государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа после принятия Федерального конституционного закона от 25.03.2005 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» продолжили работу по образованию Пермского края.

Практическая реализация Федерального конституционного закона осуществлялась по следующим направлениям:

- создание единого экономического пространства;

- реформа местного самоуправления с учетом создания административно-территориальной единицы Коми-Пермяцкого округа с особым статусом;

- формирование единой социальной политики в условиях монетизации, необходимости обеспечения равной доступности граждан объединяющихся субъектов к бюджетным услугам;

- создание предпосылок для формирования бюджета Пермского края, существования раздельных бюджетов объединяющихся территорий в переходный период в условиях реформирования межбюджетных отношений;

- разработка различных моделей системы управления краем;

- создание нормативной правовой базы, обеспечивающей реализацию всех вышеуказанных направлений процесса объединения.

Конституциональные факторы. В ходе практической реализации объединительного процесса был выявлен ряд пробелов и коллизий в федеральном законодательстве, создающих правовые препятствия эффективного объединения. Кроме того, уже после появления Федерального конституционного закона в федеральное законодательство были внесены изменения, которые расходились с положениями данного Федерального закона. Возникающие проблемы требовали соответствующего конституционно-правового и иного нормативного разрешения. Большая часть проблемных вопросов была разрешена при внесении изменений в Федеральный конституционный закон.

Соответствующие изменения были подготовлены органами государственной власти области и округа совместно с федеральными органами государственной власти, согласованы с Администрацией президента Российской Федерации и нашли отражение в Федеральном конституционном законе, принятом 30.06.2005 г. Данные изменения касались следующих положений:

- изменения механизма замещения должности высшего должностного лица Пермского края;

- определения особенностей реализации на территории Коми-Пермяцкого автономного округа Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- детализации порядка действия на территории края законов и иных нормативных правовых актов области и округа;

- исключения ограничений на распоряжение собственностью области и округа в переходный период в связи с процессом разграничения полномочий;

- уточнения порядка формирования и утверждения бюджетов края, области и округа в переходный период. Изменение федерального законодательства, касающееся процесса формирования государственных органов, заставили дважды вносить изменения в уже принятый ФКЗ.

Кроме того, в соответствии с ФКЗ от 12.04.2006 г. был внесен ряд изменений, касающихся выборов депутатов Законодательного собрания Пермского края. С момента назначения высшего должностного лица Пермского края (с 1 декабря 2005 г.) здесь в течение года функционировали два представительных органа власти: Законодательное собрание Пермской области и Законодательное собрание КПО. Выборы депутатов Законодательного собрания Пермского края первого созыва проводятся 3 декабря 2006 г. Вместо 40 депутатов от области и 11 окружных избираются 30 депутатов по единому краевому избирательному округу пропорционально числу голосов, которые поданы за списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями.

Социально-экономические факторы. В течение 2006 г. администрациями Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа совместно с федеральными ведомствами велась работа по реализации Указа президента РФ В.В. Путина «О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа» по следующим проектам:

- строительство в Перми мостового перехода через р. Каму;

- строительство газопровода-отвода Очер - Кудымкар и Кудымкар - Купрос;

- строительство автодороги Кудымкар - Сыктывкар (в рамках северного транспортного коридора) и мостового перехода через р. Каму в рабочем поселке Усть-Весляна КПО, что в будущем позволит организовать круглогодичное автомобильное сообщение с северными районами округа и соседней Республикой Коми.

Отсутствие развитой инфраструктуры в значительной мере тормозит экономическое развитие округа и требует колоссальных инвестиций. В рамках соглашений области и округа проводилась работа по строительству и реконструкции объектов электроэнергетики в северных районах округа. Осенью 2006 г. в Коми-Пермяцкий округ пришел наконец-то природный газ, что стало знаковым результатом объединения и согласованной работы региональных властей и правительства РФ. Несмотря на значительный объем проведенной работы, у органов государственной власти области и округа остался еще ряд вопросов, которые требуют дальнейшего разрешения.

В целях создания единого социально-экономического пространства двух объединяющихся субъектов Российской Федерации администрацией Пермской области планируется проведение ряда мероприятий, направленных на улучшение социально-экономического положения Коми-Пермяцкого округа. К ним относятся:

- строительство, реконструкция и содержание магистральных автодорог Коми-Пермяцкого округа;

- развитие лесопромышленного комплекса;

- государственная поддержка сельскохозяйственного производства и малого предпринимательства;

- строительство и реконструкция объектов социально-культурной сферы округа и т. д.

По предварительной оценке, на указанные мероприятия в 2006-2008 гг. потребуется более

3,5 млрд руб. из различных источников.

Органами государственной власти области и округа разрабатывается проект программы «Социально-экономическое развитие Пермского края в 2006-2010 годах и на период до 2015 года», в которой особо выделяются цели развития Коми-Пермяцкого округа.

Финансово-экономические факторы в свете межбюджетных отношений. Для формирования в переходный период бюджетов края, области и округа помимо изменений, внесенных в ст. 14 Федерального конституционного закона, требуется изменение ряда норм бюджетного законодательства. В связи с этим органами государственной власти области и округа в мае текущего года в Министерство финансов Российской Федерации были направлены и согласованы с ним предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». При этом предполагалось, что соответствующие изменения будут внесены в рамках других поправок правительства Российской Федерации в Федеральный закон № 120-ФЗ. Однако реального внесения изменений до сих пор не последовало.

Начиная с 2009 г. бюджет Пермского края будет учитываться как бюджет единой территории (в Красноярском крае это должно произойти еще ранее, в 2008 г.). Но проблемы Коми-Пермяцкого округа лягут тяжелым бременем на бюджет Пермского края уже в 2007 г. Для исполнения основной задачи переходного периода образования Пермского края - обеспечения равной доступности граждан к бюджетным услугам и выхода региона из числа глубоко дотационных - в Пермском крае сформирована единая законодательная база для формирования и исполнения бюджета, обеспечения социальных выплат населению. Налоговое законодательство Пермского края, начиная с 2007 г., распространяется на территорию Коми-Пермяцкого округа. В результате объем средств, направляемых из краевого бюджета муниципальным образованиям Коми-Пермяцкого округа, увеличен по отношению к 2006 г. почти в 2 раза. Общий объем средств, передаваемых из краевого бюджета на расходы округа, превышает доходы, поступающие в краевой бюджет с его территории, более чем на 500 млн руб. (с учетом средств, передаваемых из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и средств федерального фонда софинансирования). Изыскание недостающих средств произведено в том числе за счет сокращения расходов по областным учреждениям, уменьшения уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, находящихся на территории Пермской области.

Низкая бюджетная обеспеченность расходов, недостаточность собственного доходного потенциала Коми-Пермяцкого округа негативно сказываются на процессе объединения двух субъектов. Сегодня мы видим, что такой депрессивный в экономическом плане регион, как Коми-Пермяцкий округ, достаточно сложно за три года (с 2006 г. по 2008 г.) подтянуть до уровня среднеразвитого субъекта Российской Федерации без ущемления интересов жителей Пермской области. В связи с этим было бы целесообразно рассмотреть возможность перенесения срока раздельного расчета средств, передаваемых из федерального бюджета Пермской области и Коми-Пермяцкого округу в порядке межбюджетных отношений, с 2009 г. на 2011 г.

Вопрос «особого статуса» Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края будет определен в Уставе Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации. Четкого унифицированного представления о том, в чем конкретно после объединения должен заключаться «особый статус» округов, в настоящее время не существует ни в Пермском, ни в Красноярском, ни в Камчатском крае. Каждый округ предлагает наполнить понятие «особого статуса» своими «хотелками» в зависимости от политической силы окружных элит и уровня их притязаний на компенсацию за утерю реального статуса.

Администрация Красноярского края в процессе работы над Уставом нового субъекта (черновой вариант уже готов) предложила властям автономных округов самим сформулировать, что они хотели бы понимать под «особым статусом». Однако некоторые их предложения были отвергнуты как противоречащие федеральному законодательству. Другие предложения: развитие и сохранение национальных культур, особый порядок управления, предусматривающий создание выносных органов региональной власти - приняты к рассмотрению. По мнению некоторых экспертов, реально значимым для АО могла бы стать возможность самостоятельно определять административно-

территориальное деление в своих прежних границах. Но власти округов с такой инициативой не выходят, а краевые структуры не спешат им это подсказывать. В структуре администрации нового субъекта предполагается возможность введения поста специального вице-губернатора, ответственного за управление Эвенкией и Таймыром, однако это решение требует отдельной строки в краевом бюджете и наталкивается на проблемы в толковании некоторых норм Бюджетного кодекса.

В Пермском крае в связи с обеспечением особого статуса округа, т. е. сохранения его как отдельной территориально-административной единицы, возникла проблема соотнесения такого статуса с ФЗ № 131, в котором предусмотрена возможность только двух уровней местного самоуправления. В Красноярском крае такая проблема не возникла. До введения реформы в действие в Эвенкии и на Таймыре ранее действовала одноуровневая система местного самоуправления. В Эвенкии отсутствовал районный уровень - существовал только уровень поселений. На Таймыре, напротив, отсутствовал уровень поселений, но было образовано 4 муниципальных района. В ходе реализации ФЗ № 131 и № 122 начался процесс формирования двухуровневой системы местного самоуправления, что позволило не только сохранить автономные округа в границах прежних административно-территориальных единиц, но и в какой-то степени смягчить проблему с высвобождающимися госслужащими путем перевода их в муниципальные. На Таймыре на основе муниципальных районов были созданы 4 поселения, а весь округ объединен в один район. В Эвенкии сохранили прежний поселенческий уровень, но добавили единый муниципальный район в границах округа. Сегодня в составе Красноярского края насчитывается 558 муниципальных образований. На Таймыре их было 4 - стало 5, в Эвенкии было 24 - стало 25. В соответствии с ФЗ № 131 было принято решение делегировать некоторые государственные полномочия по управлению территориями Эвенкии и Таймыра вновь образуемым в результате реформы муниципальным образованиям в границах тех же автономных округов.

Скорее всего, проблему особого статуса следует перевести в разряд философских вопросов «о природе особого статуса» и решать, что же первично - национальный аспект или территориально-организационная структура органов власти. В случае «выпячивания» национальной ста-тусности наблюдается ущемление интересов других, «нетитульных» наций и народностей, населяющих объединяющиеся субъекты (в том числе и русскоязычное население). В случае доминирования аспекта уровня и качества краевых и окружных «административных кресел», проявляющихся в едином окружном органе власти и отдельном денежном мешке, налицо ущемление «нестатусных» муниципальных органов власти - и опять налицо несимметричность системы, теперь уже на муниципальном уровне.

Реорганизация территориальных органов федеральных органов государственной власти стала еще одной важной проблемой. Органы, осуществлявшие ранее свою деятельность на территориях Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа раздельно, теперь объединяются. При этом происходит общее сокращение штатной численности вновь создаваемых органов - в основном за счет Коми-Пермяцкого автономного округа. Данное сокращение влечет за собой высвобождение квалифицированных государственных служащих и может негативно сказаться на качестве исполняемых вновь образуемыми государственными органами полномочий. Объем финансирования вновь образуемых территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральных унитарных предприятий и учреждений в ряде случаев уменьшается по сравнению с суммарным объемом финансирования соответствующих органов по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу. Аналогичное положение складывается при расчете субвенций из федерального бюджета на исполнение отдельных государственных полномочий.

Данная ситуация характерна для всех объединяющихся территорий, поэтому ее целесообразно решать, скорее всего, комплексно при непосредственном участии федерального центра.

Итак, практика показывает, что создание нового субъекта Федерации даст возможность ускоренному развитию экономики и социальной сферы, повысит жизненный уровень населения только при условии активных действий единого органа управления краем, заинтересованности и помощи федерального правительства.

Дальнейшее развитие объединительных процессов

Как уже отмечалось, в ближайшие годы планируются еще три объединения. По этому поводу существуют не только решения федерального центра, но и формируется консенсус региональных элит. На Алтае подготовка к объединению началась в начале августа 2006 г. и имела

негативный резонанс. Глава Республики Алтай Александр Бердников при утверждении в должности обещал не инициировать вопроса о слиянии с краем, а спикер Госсобрания республики называл соответствующие предложения «неуместными» и «оскорбительными для алтайского народа». В настоящее время алтайские националисты из организации «Эне Тил» («Мать-земля») грозят созвать внеочередной курултай с приглашением своих тюркоязычных братьев (якутов, тувинцев, хакасов, татар, башкир и бурят) с целью объединить «коренные малочисленные народы в деле защиты конституционного статуса республик в составе России», а также обратиться в международные правозащитные организации.

«Алтайцы, конечно, будут протестовать. Но у власти на это есть хороший ответ. Пропагандистскую кампанию по объединению поручено вести Газпрому, который собирается строить газопровод в Китай через территорию республики. Так что деньги на умиротворение найдутся», - заявляет в интервью газете «Век» политолог В. Иванов. Новый губернатор Ненецкого округа В. Потапенко, выступая 7 августа этого года перед депутатами, не исключил перспектив объединения с Архангельской областью, напомнив, что предыдущий глава округа А. Баринов, который снят с должности в связи с недавно возбужденным уголовным делом о махинациях, выступал против объединения.

Что касается возможных объединений на более отдаленную перспективу, то политологи считают, что велика вероятность объединения с Красноярским краем еще и Хакасии, где хакасы составляют лишь 12% (хотя, по словам того же В. Иванова, в «Красноярске вовсе не спешат вешать себе на шею еще один субъект»). После ухода Абрамовича из чукотских губернаторов станет возможно и присоединение Чукотки к Магаданской области. Присоединение же Адыгеи к Краснодарскому краю маловероятно: хотя в республике адыгейцы составляют всего 24,2%, «никто не хочет ворошить Кавказ». Не исключено, что после окончания полномочий адыгейского президента Хазрета Совмена в январе 2007 г. могут возобновиться дискуссии на эту тему. Вряд ли объединят с Хабаровским краем и Еврейскую автономную область: хотя евреи там составляют всего 1,2% населения, ликвидация ЕАО может вызвать со стороны недругов России обвинения в антисемитизме. Не будет и ликвидации Карелии, где карелы составляют всего 9,2%: это может испортить отношения с дружественной Финляндией. Когда же закончится объединение национальных регионов, возникнет идея объединения русских областей: проект разделения бедной Курганской области между двумя богатыми - Свердловской и Челябинской - уже предлагался Кремлю свердловским губернатором Эдуардом Росселем. Некоторые считают также разумным присоединение к Москве городов ближайшего Подмосковья с разделением остальной территории области между соседними регионами. По мнению сторонников данной теории, получается юридический нонсенс: органы власти Подмосковья находятся в другом субъекте РФ -Москве. Все перечисленные сюжеты в данный момент не имеют под собой реальной политической основы и их будущее пока представляется неопределенным.

Заключение

Объединение российских регионов - процесс многовариантный и многовекторный. Единый шаблон отсутствует, и эффект мультипликации, к сожалению, в настоящее время не действует. Поэтому попытки перетягивания одеяла на себя в плане первенства и значимости собственного опыта выглядят как минимум наивными. Очевидно, что принципиальным моментом является то, что в каждом конкретном случае есть свои субъекты согласования принимаемых решений - федеральный центр и региональные элиты. В каждом случае они действуют в особых специфических условиях. Мы все - я имею в виду объединяющиеся территории - еще учимся: учимся федерализму, учимся договариваться, учимся идти не революционным, а эволюционным путем. Поэтому крайне продуктивным является именно сравнение данных процессов, обмен опытом, выявление ошибок, извлечение определенных уроков и анализ перспектив.