Регионально-правовой компонент как актуальная потребность ведомственной профессиональной подготовки в образовательных организациях МВД России

З.И. Тагиров

РЕГИОНАЛЬНО-ПРАВОВОИ КОМПОНЕНТ КАК АКТУАЛЬНАЯ ПОТРЕБНОСТЬ ВЕДОМСТВЕННОЙ

ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ подготовки В ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ МВД РОССИИ

В статье освещаются юридико-педагогические проблемы подготовки специалистов в образовательных организациях МВД России, возникшие на современном этапе реформы ведомственной системы образования.

Ключевые слова: региональное право, право субъектов Российской Федерации, федеральное право, федеративное право, региональный компонент, юридическое образование.

Неоспоримым достоинством федеративной системы государственного устройства является степень самостоятельности её элементов (субъектов). Самостоятельная (автономная) устойчивость отдельных элементов любых кибернетических систем является законом общей устойчивости управления в таких системах. В государственно-правовых системах степень такой самостоятельности определяется, как правило, конституционными правовыми актами.

Конституция Российской Федерации 1993 года в статьях 71-73 разграничивает предметы (сферы) ведения между федерацией и её субъектами.[1] В части 1 статьи 72 Конституции РФ содержится не менее 40 вопросов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Кроме того, существует множество различных сфер общественной жизни, находящихся вне пределов совместного ведения, при регулировании которых, в соответствии со статьёй 73 Конституции РФ, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Применительно к нашему исследованию среди предметов совместного ведения стоит отметить вопросы, в наибольшей степени влияющие на оперативно-служебную деятельность территориальных ОВД: это обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; административное и административно-процессуальное законодательства; общие вопросы воспитания; защита семьи, материнства, отцовства и детства; кадры правоохранительных органов (последняя сфера в качестве предмета совместного ведения закреплена скорее декларативно).

1. Опираясь на опыт Республики Татарстан в данной сфере, можно отметить, что влияние региональных норм права субъекта РФ на деятельность территориальных ОВД существенно. Например, в Республике Татарстан на служебную деятельность сотрудников полиции (подразделений по охране общественного порядка) оказывают определенное влияние Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях [2] вместе с нормами о соблюдении режима тишины и благоустройства территорий, законодательства Республики Татарстан об охране общественного порядка, об охране прав несовершеннолетних, об ограничении продажи алкогольной продукции, об исполнении задержания транспортного средства, оказывает влияние исполнение республиканской Программы профилактики правонарушений, также существует множество иных сфер влияния. Заметим, для справедливости, что в интересах органов внутренних дел объем и пределы, а также степень влияния региональных норм права (здесь и далее будут рассматриваться как синонимы понятия «регион» и «субъект РФ», «региональное право» и «нормы права, издаваемые субъектами РФ в пределах их компетенции») на деятельность территориальных ОВД научным исследованиям, к сожалению, пока не подвергались и, безусловно, должна быть изучена в будущем.

В отечественной юридической науке среди первых публикаций, посвященных региональному права, можно выделить работы В.В. Толстошеева [3], А.Н. Кокотова [4] и М.Ф. Маликова. [5] В специальной

ВЕСТНИК

Казанского юридического института МВД России

№ 2(16)2014

литературе предмет и пределы правового регулирования субъектов Российской Федерации подвергались анализу во множестве диссертационных исследований по конституционному праву, и уже высказаны некоторые дискуссионные идеи о сущности регионального и федерального права как структурных частей федеративного права [6], о межотраслевых системных взаимосвязях регионального права [7], высказываются диаметрально противоположные мнения о признании системы региональных норм отраслью права. [8]

Тем не менее, некоторые из региональных нормативных правовых актов прямо возлагают определенные обязанности на органы внутренних дел, которые в своей деятельности обязаны руководствоваться законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах компетенции субъектов РФ (часть 2 статьи 3 ФЗ «О полиции»). Например, согласно части 2 статьи 8.1 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19.12.2006 № 80-ЗРТ, должностные лица органов внутренних дел составляют протоколы об административных правонарушениях по ряду статей данного кодекса. Так, например, в 2013 году в Республике Татарстан сотрудниками ОВД по КоАП РТ было составлено 24527 протоколов, а по КоАП РФ (ст.ст. 6.10, 14.7, 20.1, 20.8, 20.11-20.13, 20.20-20.22) в тот же период 158931 протоколов.[9]

В последние годы во многих регионах в деятельности представительных органов субъектов Российской Федерации отчетливо прослеживаются тенденции к расширению сферы правового регулирования указанных вопросов, некоторые авторы справедливо замечают, что в настоящее время в данной сфере в региональном законодательстве наблюдается даже период относительной стабилизации правового регулирования (по сравнению с последним десятилетием прошлого века).[10]

Таким образом, в качестве гипотезы можно предположить, что изучение регионального компонента правового регулирования деятельности органов внутренних дел - это современная объективная потребность системы подготовки кадров в МВД России,

в которой в последние годы наметились определенные тенденции.

Во-первых, в кадровой политике реформируемой системы МВД России ширится использование механизмов создания резерва руководящих кадров и их горизонтальной ротации между региональными территориальными органами. В контракт, заключаемый с рядом руководящих сотрудников ОВД, для которых предусмотрена ротация, включается положение о возможности перевода сотрудника на иную равнозначную должность, в том числе в другую местность. [11] Предлагается перемещать по службе между субъектами Российской Федерации, в том числе, начальников территориальных органов МВД России на районном уровне. [12] При этом переход на службу в другой субъект РФ требует от руководителя знания многих особенностей регионального законодательства, имеющего отношение к деятельности ОВД, и положительного правоохранительного опыта, накопленного в регионе.

Во-вторых, сокращение числа организаций высшего профессионального образования МВД России (24 организации без учета филиалов в 2010 году) повлекло укрупнение оставшихся (18 организаций без учета филиалов с 2011 года) и расширение представительства в них курсантов и слушателей, направленных на учебу из большего количества субъектов РФ, в которых выпускники по окончании обучения должны продолжить службу. Ряд образовательных организаций преобразован в институты повышения квалификации, в которых будут получать дополнительное профессиональное образование по различным должностным категориям сотрудники ОВД всей страны.

В-третьих, в системе МВД России расширяются тенденции к профессионально-специализированной ориентации ведомственных образовательных организаций. Предполагается, что за каждым вузом МВД России будет закреплен профиль подготовки специалистов определенных должностных категорий сотрудников ОВД (у ряда вузов МВД России такой профиль в настоящий момент уже сложился). Соответственно, в такие профессионально-специализированные вузы для получения образования по конкретной специализации будут направляться абитуриенты и сотрудники из

различных субъектов РФ.

В-четвертых, в рамках создания механизма, совершенствующего комплектование и обеспечивающего непосредственное участие образовательных организаций МВД России в предварительном отборе кандидатов на обучение, на базе Воронежского института МВД России с 2012 года проводится эксперимент по «прямому набору» - комплектованию обучающихся без направления из территориального органа внутренних дел. При этом личное дело кандидата оформляется непосредственно в вузе, с которым абитуриент заключает кон-тракт о службе в ОВД, военно-врачебная комиссия организована там же, после окончания вуза выпускники будут распределены по плану-разнарядке МВД России в любой регион страны (на основе кадровой потребности в соответствующих специалистах без учета мнения выпускника).[13]

Выявленные актуальные тенденции системы подготовки кадров в МВД России определяют необходимость повышения профессионально-специализированной компетентности (готовности) современных выпускников образовательных организаций МВД России к службе в различных субъектах РФ. В недалеком будущем настанет время, когда выпускники вузов МВД России должны будут быть более мобильны в горизонтальном перемещении по службе. В этом аспекте знание регионального законодательства субъектов РФ в сфере внутренних дел будет для них необходимым условием профессиональной компетентности.

Заметим, что обучение в МВД России основано на примерных программах, утверждаемых Департаментом государственной службы и кадров МВД России, общеобязательных для всех ведомственных вузов. Такие программы подготовки специалистов не дифференцированы по специфи-кам правового регулирования в субъектах РФ. Рабочие учебные программы, разрабатываемые вузами МВД России, как правило, приближены к юридической практике того региона, в котором находится вуз, и в значительной степени оторваны от юридической практики регионов, из которых комплектуются и направляются на учебу курсанты и слушатели вузов МВД России. Зачастую положительная правоприменительная

практика деятельности различных территориальных органов МВД России при подготовке рабочих учебных программ по соответствующим дисциплинам и при обучении в ведомственных вузах учитывается слабо.

Наиболее наглядно данная проблема проявляется при изучении учебных тем административной направленности (административное и административно-процессуальное законодательство, муниципальное право, защита прав и свобод человека и гражданина и др.), а также при изучении большого количества специальных дисциплин, в различных аспектах изучающих обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; защиту семьи, материнства, отцовства и детства; разностороннюю административную деятельность ОВД. Большинство спецдисциплин отнесено к вариативной части программ подготовки, по которым в системе МВД России имеется возможность вносить необходимые коррективы в учебные планы, связанные с особенностями будущей службы и потребностями заказчиков обучения (комплектующих органов).

В образовательных организациях системы МВД России в сравнительно-региональном анализе отечественную правовую систему, как правило, не изучают. В рамках одной из тем в курсе дисциплины «Сравнительное правоведение» (2 академических часа практического занятия) к изучению предусмотрены вопросы истории развития российской правовой системы (основные этапы формирования и особенности), правовая система РФ и романо-германская семья, источники российского права, тенденции развития современного российского законодательства. Тематическим планом данной учебной дисциплины сравнительный анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере внутренних дел не предполагается. [14]

Стоит заметить, что изучение законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере внутренних дел предусматривается в рамках правовой профессиональной подготовки практических сотрудников ОВД. [15] Однако включение в тематические планы правовой подготовки соответствующих региональных правовых актов в конкретном ОВД в большей степени является усмотре-

ВЕСТНИК

Казанского юридического института МВД России

№ 2(16)2014

нием сотрудника, планирующего данный вид деятельности, и не является обязательным, а виды и наименования изучаемых в рамках данной правовой подготовки региональных источников права на сегодняшний день не обобщаются.

На сегодняшний день сравнение отдельных правовых норм, действующих в субъектах РФ по конкретным сферам регионально-правового регулирования, осуществляется крайне редко и преимущественно по вопросам, не относящимся к деятельности ОВД [16]. Обзоры регионального законодательства в субъектах Российской Федерации, подготавливаемые для справочно-правовых систем («Гарант» и «КонсультантПлюс»), формируются исключительно по хронологически-региональному методу, однородные нормы права между субъектами РФ не анализируются. [17] В доступных источниках и в СМИ подобного рода обзоры однородных норм права публикуются редко.

Представляется, что вслед за реформой системы высшего образования, утверждением новейших ФГОС и реформой системы правоохранительных органов, в настоящий момент объективно назрела насущная потребность повышения качества подготовки специалистов для МВД России с учетом региональных особенностей их службы. В целях устранения описанных проблем, связанных со слабым учётом региональных особенностей правового регулирования сферы деятельности органов внутренних дел, в ведомственном юридическом образовании МВД России можно предложить внедрение одной из трех вариативных педагогических моделей:

1. интеграция в тематические планы существующих дисциплин учебных тем (вопросов), раскрывающих общие и отличительные черты региональных норм права и положительный опыт в сфере внутренних дел;

2. соответствующая корректировка тематического плана дисциплины «Сравнительное правоведение» с целью изучения общих и отличительных черт региональных норм права в сфере внутренних дел;

ЛИТЕРАТУРА

3. внедрение в учебный процесс дисциплины «Региональное право в деятельности ОВД» или более широкой по рассматриваемому кругу учебных вопросов дисциплины «Региональные нормы права и положительный опыт в деятельности ОВД».

В любом из вариантов реализации указанной задачи подготовка специалистов для МВД России предполагает расширение ин-тегративной проектно-кластерной модели и педагогических условий для формирования правоохранительных профессионально-специализированных компетенций выпускников образовательных организаций системы МВД России. [18]

Изучение отдельной дисциплины возможно факультативно в качестве эксперимента в одной из образовательных организаций МВД России. По содержанию в общей (теоретической) части предлагаемая к нововведению дисциплина может быть приближена к сравнительному правоведению или основана на ней, но в специальной части такая дисциплина должна иметь отличительные особенности, связанные с региональной спецификой нормативного регулирования практической деятельности территориальных органов МВД в различных субъектах Российской Федерации.

В качестве положительного результата, вызванного процессом реализации методического обеспечения данных педагогических моделей, прогнозируются качественное повышение профессионально-специализированной компетенции выпускников образовательных организаций высшего профессионального образования МВД России и дальнейшее укрепление сотрудничества профессорско-преподавательского состава вузов с территориальными органами внутренних дел, так как содержание учебных вопросов неразрывно связано с практической деятельностью региональных ОВД. Изучение обозначенного круга вопросов будет способствовать дальнейшему усилению практической направленности обучения в вузах МВД России.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата публикации: 26.02.2014) // Собрание зако-

нодательства РФ. 2014. № 9. Ст. 851.

2. Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19.12.2006 № 80-ЗРТ (принят ГС РТ 16.11.2006) (ред. от 28.02.2014) // СПС «КонсультантПлюс».

3. Толстошеев В.В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. 1998. № 11. С.8-14.

4. Кокотов А.Н. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации как составная часть конституционного права Российской Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С.33.

5. Маликов М.Ф. Региональное право: учеб. пособие: В 5 т. Уфа: Изд-е Башкирского унта, 2002.

6. Потапов М.Г. Научно-теоретические и методологические проблемы исследования регионального права // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 5. С. 518-527.

7. Жунусканов Т.Ж. О статусе регионального права в системе правовых норм Российской Федерации (некоторые вопросы и проблемы) // Государственная власть и местное само-управле-ние. 2011. № 2. С.14-17.

8. См., например: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юрист, 2001. С.61-62; Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России: учебно-практическое пособие. М.: Издательство БЕК, 1999. С.4-5, 23.

9. Статистика /Административная практика / Выявлено нарушений КоАП РТ / Сведения по Татарстану // Справочный информационный фонд МВД по РТ. Режим доступа [ограниченный], информационный ресурс сети ЕИТКС ОВД РФ: [URL:http://10.144.1.134/] (дата обращения 15.05.2014).

10. Казанцев М.Ф. Региональное законодательство: трудности роста // Вестник Уральского отделения РАН. 2009. № 2 (28). С.32.

11. Часть 4 статьи 23 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа [свободный] URL:http://www.pravo.gov.ru, (дата публикации: 01.12.2011) // Российская газета. 2011. 7 декабря.

12. Пункт 2.5.6. решения коллегии МВД Росси от 15 марта 2012 г. N 2км, объявленного приказом МВД России от 23.03.2012 № 211 // СТРАС «Юрист 3000». Режим доступа [ограниченный: ведомственный ресурс]

13. Институт приглашает на обучение абитуриентов из всех регионов России, готовых заключить контракт // Официальный интернет-сайт ФГКОУ ВПО «Воронежский институт МВД России». Режим доступа [свободный] URL: http://www.vimvd.ru/ (дата обращения: 27.03.2014).

14. Сравнительное правоведение: рабочая учебная программа дисциплины для направления подготовки (специальности) 030501.65 Юриспруденция / Сост. А.А. Микерин. Казань: КЮИ МВД России, 2012. 21 с. // Режим доступа [ограниченный]: локальный сетевой ресурс КЮИ МВД России (дата обращения 27.03.2014) \\ Kui \ Grandserver \ Кафедра-обучающемуся \ Очное отделение \ Каф. Гос.-пр. дисц \ УМК \ УМК Сравнительное правоведение 030501.65 \ Обязательная часть \ РУП Срав.прав. юриспруд.КЮИ 2012.doc

15. п.77 Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 03.07.2012 № 663 // М.: Российская газета, 2012. 31 августа.

16. См. например: Кадникова Е.И. Обзор законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, в сфере государственной гражданской службы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 3. С. 24-27; Шевердяев С.Н. Обзор регионального законодательства, регулирующего порядок предоставления гражданам информации // Законодательство и практика масс-медиа. 2006. №12.

17. См.: официальные интернет-сайты СПС «КонсультантПлюс» URL:http://www.consultant. ru/law/review/reg и СПС «Гарант» URL: http://www.garant.ru/hotlaw/region [режим доступа свободный] (дата обращения: 27.03.2014).

18. Кубасов О.П. Формирование правоохранительной профессионально-специализированной компетенции у курсантов (слушателей) Казанского юридического института МВД России // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2014. №1 (15). С.77-83.