Совершенствование управления органами предварительного расследования по делам о коррупционных преступлениях в свете рекомендаций Греко

I_

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

правоохранительной деятельности

А. В. ШМОНИН,

профессор кафедры управления органами расследования преступлений, доктор юридических наук

Совершенствование управления органами предварительного расследования по делам о коррупционных преступлениях в свете рекомендаций ГРЕКО

В статье рассматриваются проблемы управления органами предварительного расследования по делам о коррупционных преступлениях, принимая во внимание социально-экономическую ситуацию в стране и уровень нормативно-правового регулирования данного вида управления. Автором предложены меры по совершенствованию управленческой деятельности в данной сфере с учетом рекомендаций, содержащихся в сводном докладе ГРЕКО, подготовленном по результатам I и II раундов оценки ситуации по России.

управление, группа стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), рекомендации, коррупция, преступления коррупционной направленности, система, органы предварительного расследования.

Я овершенствование управления органами 1 предварительного следствия по делам о V«^ коррупционных преступлениях является одним из основных направлений противодействия коррупции. Думается, что рассмотрение технологии управления данного вида должно происходить в рамках управленческих функций (информационной и аналитической работы, прогнозирования, планирования и т. п.), принимая во внимание складывающуюся социально-экономическую ситуацию в стране и уровень нормативно-правового регулирования данного вида управленческой деятельности.

По мнению некоторых исследователей, коррупция в России является наследием прошлого, рост числа коррупционных деяний — результат перехода от прежней, социалистической, к построению новой России, в частности созда-

нию рыночной экономики, а существующий масштаб коррупции — это цена, которую страна платит за преобразования. Коррупция, затронув политическую систему, большинство ветвей государственной власти, включая судебную, приобрела системный характер и пронизывает общество в целом. По данным «Транспэренси Интернэшнл», в рейтинге состояния коррупции в 2008 г. наша страна занимает «печально почетное 147-е место из 180»1. Озвучив данные цифры, опираясь на социологические опросы, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что четверть наших граждан вообще не считают коррупцию ненормальным явлением, т. е. в российском обществе практически отсутствует нетерпимость к коррупции как к институту [8].

Несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных институтов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе недоверие к государственным органам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

По оценкам некоторых представителей Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в 2007 г. общий доход российских чиновников от коррупционной деятельности составляет более трети национального бюджета

1 Заметим, что в 2005 г. в данном рейтинге Россия занимала 126-е место, в 2006 г. — 121-е место, в 2007 г. — 143-е место, в 2009 г. — 146-е место.

Российской Федерации. В то же время на фоне роста коррупции стабилизировались показатели мелкой, «бытовой», коррупции. В целом масштабы коррупционной деятельности сокращаются, однако при этом изменяется объем задействованных в ней активов, который за два года, по мнению экспертов, увеличился с 2,8 млрд дол. до 3 млрд дол. [9].

Согласно рейтингу состояния коррупции, составленному «Транспэренси Интернэшнл», в 2010 г. Россия занимает 154-е место, т. е. произошло ухудшение коррупционной ситуации по сравнению с предыдущими годами. При этом, по данным этой же организации, в России индекс восприятия коррупции2 (ИВК) составляет 2,1 балла.

Как отмечается в научных публикациях, подобная ситуация складывается на фоне осуществления реальных антикоррупционных мероприятий, инициированных обеспокоенным сложившимся положением дел руководством страны [6].

Осознавая последствия распространения коррупции во всем мире, учитывая, что предупреждение и искоренение коррупции — обязанность всех государств, Российская Федерация в целях обеспечения эффективности своих усилий в данной области в 2006 г. ратифицировала ряд международно-правовых документов по борьбе с коррупцией, в частности Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.), Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции (2003 г.), а также вступила в Группу государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО).

После ратификации указанных конвенций отечественное законодательство получило развитие на их основе с учетом рекомендаций, содержащихся в сводном докладе ГРЕКО от 5 декабря 2008 г.3, подготовленном по результатам I и II раундов оценки ситуации по Российской Федерации. В докладе отмечается, что коррупция во всех ее формах — это серьезное преступление, которое создает угрозу для нормального функционирования демократического общества и с которым необходимо бороться в первоочередном порядке в рамках системы уголовного производства (п. 61).

Во исполнение Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр—1568 (далее — НППК), в России создана

2 ИВК — составной индекс, основанный на данных опросов, проводимых «Транспэренси Интернэшнл» в деловых кругах, позволяющий измерять уровень коррупции в той или иной стране. ИВК определяет ранг коррупции в 180 странах мира по шкале от 0 до 10, при этом 0 обозначает самый высокий ИВК, а 10 — наименьший.

3 Доклад опубликован в апреле 2009 г.

законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по ее предупреждению и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней. В то же время в 2010 г. были утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции (далее — НСПК) и новая редакция НППК [2]. Думается, это произошло в связи с позицией ГРЕКО, согласно которой НППК является не последовательной стратегией борьбы с коррупцией, а набором мер, по большей части адекватных, однако недостаточно конкретизированных, вследствие чего их сложно реализовать и еще сложнее контролировать их реализацию.

К основным принципам НСПК отнесены, в частности, использование в противодействии коррупции системы, включающей меры по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний. В соответствии с данным принципом к основным направлениям НСПК отнесены совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией, а также повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции. НСПК реализуется путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации.

В целях организации исполнения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273—ФЗ «О противодействии коррупции» [1] (далее — Закон) и реализации НСПК в новой редакции НППК МВД России, ФСБ России, СКП (СК России) предписано принять меры, предусматривающие активизацию работы по выявлению, пресечению фактов коррупции и расследованию уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности при неукоснительном соблюдении прав и свобод человека и гражданина (п. 10).

Заметим, что согласно положениям ст. 7 Закона в числе основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции указано совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции.

Складывающаяся ситуация в стране и уровень нормативно-правового регулирования предопределяют особенности управления органами расследования по делам о коррупцион-

S н и о X

л

<

И

н к

Л

<

И

н S X

а, X о о

оэ %

С

<

bS S н

bS

Л

с

к S а

о

И

н

39

S н и о X

л

<

И

н «

о X

л

<

И

н S X

л

X О

о

оэ %

С

<

bS S н

bS л

с

к S а

о

И

н

40

ных преступлениях. Одновременно следует отметить, что конкретные результаты реализации организационно-управленческих мер, предусмотренных в перечисленных и других нормативных актах, принятых в целях противодействия коррупции в целом и организации деятельности правоохранительных органов в форме управления органами предварительного расследования по делам о коррупционных преступлениях в частности, пока сложно отследить и оценить. Однако следует осознавать, что эффективность оценки реального влияния различных мер требует разнообразных инструментов, а эффективность законодательных и организационно-управленческих мер можно оценить только по прошествии определенного количества времени.

Рассматривая некоторые проблемы управления органами предварительного расследования по делам о коррупционных преступлениях в свете вышеуказанного доклада ГРЕКО, отметим следующее.

1. Из доклада ГРЕКО следует, что в структуру правоохранительной системы Российской Федерации входит целый ряд центральных и региональных сил и служб, наделенных взаимодополняющими функциями и обязанностями. Кроме того, в рамках этих правоохранительных ведомств существуют многочисленные департаменты, уполномоченные расследовать конкретные виды преступлений, совершенных террористическими организациями и организованной преступностью. В итоге сразу несколько правоохранительных органов могут иметь структуры, специализирующиеся в одной области. Это в первую очередь касается коррупционных преступлений. Полномочиями по их расследованию наделен целый ряд правоохранительных органов, основными из которых являются Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации и Следственный комитет при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Так, например, в рамках реализации государственной политики Российской Федерации по противодействию коррупции Следственным комитетом при МВД России (далее — СК) проводится комплекс организационно-практических мероприятий, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями.

Организация работы по данному направлению деятельности возложена на следующие структурные подразделения, входящие в состав СК:

— управление контроля и методического обеспечения расследования особо опасных преступлений в части осуществления контроля и методического обеспечения расследования уголовных дел, связанных с рейдерством;

— управление по делам об организованной преступной деятельности и коррупции в части обобщения и анализа следственной и судебной практики по расследованию уголовных дел коррупционной направленности, оказания практической и методической помощи органам предварительного следствия в системе МВД России в расследовании преступлений данной категории, осуществления мер по нормативно-правовому обеспечению противодействия коррупции в пределах своей компетенции.

Следовательно, функции указанных подразделений СК в обеспечении расследования коррупционных преступлений следственными органами МВД России в известной степени пересекаются.

Кроме того, в структуре СК имеются подразделения по расследованию наиболее сложных, значимых уголовных дел о коррупционных преступлениях, а именно:

— управление по расследованию организованной преступной деятельности в сфере экономики;

— управление по расследованию организованной преступной деятельности против общественной безопасности и интересов государственной службы [1].

В состав первого управления вошли отделы по расследованию преступлений против собственности и в кредитно-финансовой сфере, по расследованию преступлений коррупционной направленности в сфере экономической деятельности, по расследованию особо важных дел в предпринимательской и бюджетной сферах.

В состав второго управления вошли отделы по расследованию особо важных дел в сфере организованной преступной деятельности и интересов государственной службы, по расследованию преступлений в сфере общественной безопасности и наркобизнеса, по расследованию преступлений в сфере высоких технологий и интеллектуальной собственности.

Схожие наименования отделов также говорят о возможном дублировании функций двумя управлениями СК. В результате создается ситуация, когда расследование конкретного уголовного дела о коррупционных преступлениях может быть произвольно, на усмотрение руководства СК, передано из одного следственного подразделения в другое. Данное обстоятельство подтверждается отчетами о работе указанных управлений за 2009 г., где, в частности, отмечено, что управлениями расследовались тяжкие и особо тяжкие преступления, связанные с хищениями, контрабандой, кредитно-финансовой сферой, а также случаи злоупотребления полномочиями, взяточничества и т. п.

По нашему мнению, данная проблема предопределена прежде всего существованием пе-

речней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности [4]. Так, Перечнем № 2 определены статьи преступлений экономической направленности по уголовным делам, в которых предварительное расследование производится в форме предварительного следствия, а Перечнем № 23 — преступления коррупционной направленности. При сопоставлении можно выяснить, что некоторые статьи Уголовного кодекса Российской Федерации присутствуют в обоих перечнях.

Представляется, что данную проблему следует дополнительно исследовать в целях выработки рекомендаций по использованию указанных перечней в управлении органами расследования по делам о коррупционных преступлениях.

Кроме того, ситуация усугубляется тем, что несколько правоохранительных ведомств имеют организационные структуры, специализирующиеся в одной области, что может оказать негативное влияние на распределение расследуемых дел о коррупционных преступлениях, а также на координацию действий различных ведомств. Подобная ситуация предопределена существующей системой альтернативной подследственности (ст. 151 УПК РФ), позволяющей в большинстве случаев произвольно определять подследственность уголовных дел о коррупционных преступлениях.

Такое положение организации расследования коррупционных преступлений на общегосударственном и ведомственном уровнях не способствует целенаправленному и эффективному управлению органами расследования по делам о коррупционных преступлениях. К сожалению, в НСПК и НППК невозможно обнаружить какие-либо меры, направленные на систематизацию в распределении обязанностей по расследованию коррупционных преступлений между различными правоохранительными органами и внутри них.

На наш взгляд, подобного рода меры должны быть направлены, в частности, на определение четких критериев, в соответствии с которыми дела о коррупционных преступлениях передавались в производство следственному органу соответствующего правоохранительного органа.

Мы предполагаем, что разработка руководящих принципов в рассматриваемой области должна происходить по одному из нижеследующих направлений.

Первое направление связано с созданием единого следственного органа. Несмотря на наличие известных недостатков (прежде всего — опасения утраты тесного взаимодействия между следственным органом и оперативными службами), единый следственный орган разре-

шит проблему подследственности не только дел о коррупционных преступлениях, но и многих других (например, уголовных дел экономической направленности). Реализации данного направления способствует и созданный в сентябре 2010 г. Следственный комитет Российской Федерации [3], и активная работа над федеральным законом о Следственном комитете Российской Федерации.

Второе направление деятельности — определение на законодательном уровне составов коррупционных преступлений и подследственности уголовных дел о таких преступлениях. Таким образом, будут образованы четкие критерии (указания) по поводу распределения коррупционных дел между следственными органами правоохранительной системы. Здесь можно привести тезис из доклада исполняющего обязанности Председателя Следственного комитета Российской Федерации А.И. Бастрыкина, сделанного 22 октября 2010 г. на выездном заседании Комиссии Государственной Думы по законодательному обеспечению противодействия коррупции и Комитета Государственной Думы по безопасности: «Борьба с коррупцией, на мой взгляд (А.И. Бастрыкина — А.Ш.), была бы еще эффективней при отнесении уголовных дел о взяточничестве (ст. 290 и 291 УК РФ) к исключительной подследственности Следственного комитета Российской Федерации, поскольку коррупция неразрывно связана с действиями должностных лиц, в том числе обладающих особым правовым статусом» [7].

Анализируя международную практику, можно выявить различные подходы в разрешении рассматриваемой проблемы, которые определяются спецификой национального нормативного регулирования и могут быть, в определенной степени, использованы законодательством Российской Федерациии.

Условно выделяются следующие группы стран.

В первой предписаниями нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере расследование коррупционных преступлений закрепляется за централизованным правоохранительным органом. При этом в целях более эффективного расследования коррупционных посягательств законодательством предусматриваются исключения из подследственности централизованного органа, в частности такие, как возможное выделение самостоятельной структуры, полномочной расследовать наиболее сложные коррупционные преступления (к примеру, совершенные иностранными должностными лицами, должностными лицами законодательных или исполнительных органов власти); оказание содействия в расследовании коррупционных посягательств посредством

К

н и о X

л

<

и н к

О X

л

<

и н к

X

Л

X о о вэ

с

<

к н

Ьй

с

к к

а О и н

41

S н и о X

л

<

И

н «

о X

л

<

И

н S X

л

X О

о

оэ %

С

<

bS S н

bS л

с

к S а

о

И

н

42

привлечения иных правоохранительных структур в таких странах, как Великобритания, США, Канада и Германия.

Во второй группе нормативные акты закрепляют полномочия по расследованию коррупционных преступлений за единым правоохранительным органом и наделяют его исключительной компетенцией в расследовании таких преступлений, в частности в Азербайджане, Кыргызстане, Казахстане, Таджикистане, Молдове.

В третьей группе полномочия правоохранительного органа по расследованию коррупционных преступлений зависят от вида (например, деяния, сопряженные с легализацией доходов от преступной деятельности), сферы коррупционного посягательства (избирательная система, таможенные органы и др.) либо субъекта такого преступления (должностное лицо органа законодательной или исполнительной власти и т. д.), как во Франции, Латвии.

2. В докладе ГРЕКО обращается внимание на уровень профессиональной подготовки сотрудников специализированных структурных подразделений правоохранительных органов. В данном случае речь идет как о следственных органах, так и о других (например, оперативных подразделениях и т. п.). В целях его повышения ГРЕКО предложено усилить специализацию при расследовании коррупционных преступлений, а также разработать специализированный механизм по борьбе с коррупцией, предназначенный для расследования коррупционных преступлений или координации таких расследований, подразумевая лишь две функции управления органами расследования по делам о коррупционных преступлениях: ресурсное обеспечение (прежде всего кадровое) и практическую помощь.

Отметим, что в НСПК и НППК отсутствуют не только мероприятия по созданию конкретного специализированного механизма содействия правоохранительным органам в расследовании коррупционных преступлений, но и задача изучения целесообразности разработки такого механизма.

По нашему мнению, такие механизмы как на общегосударственном, так и на ведомственном уровнях должны существовать.

Они могут состоять из следующих блоков:

1) организация системы информационно-аналитической работы по коррупционным преступлениям (сбор, обработка, систематизация соответствующей информации), в основе которой должна находиться система всеобъемлющего, объективного и непрерывного мониторинга практических результатов деятельности правоохранительных и иных органов;

2) содействие следственным органам в получении необходимой информации по делам о коррупционных преступлениях;

3) оперативное консультирование следователей и других должностных лиц, связанных с раскрытием, расследованием и предупреждением коррупционных преступлений;

4) организация и (или) разработка методических рекомендаций по расследованию уголовных дел рассматриваемой категории;

5) содействие и (или) осуществление специальной подготовки сотрудников специализированных структурных подразделений правоохранительных органов и т. п.

Каждый из предлагаемых блоков специализированного механизма содействия правоохранительным органам в расследовании коррупционных преступлений будет иметь свою структуру, что обеспечит системный подход в функционировании механизма. Например, первый блок, кроме традиционных источников получения информации о коррупционных преступлениях и иных правонарушениях, может включать интегрированную систему результатов антикоррупционных и других видов экспертиз нормативно-правовых актов, проводимых разными ведомствами, организациями и другими лицами. Обработка и систематизация подобной информации позволит органам расследования учитывать пробелы и недостатки действующих нормативных актов, регулирующих конкретные правоотношения, в рамках которых совершаются коррупционные преступления.

3. В докладе ГРЕКО обращено внимание на укрепление оперативной самостоятельности следователей и других сотрудников правоохранительных органов, рекомендовано обеспечить регулирование их деятельности с помощью надлежащей системы сдержек и противовесов на основе верховенства закона и пересмотреть условия материального обеспечения сотрудников правоохранительных органов.

В данном случае рассматривается функция управления органами расследования по делам о коррупционных преступлениях, связанная как с процессуальным, так и с ведомственным контролем. В первом случае следует разработать механизм совершенствования уголовно-процессуальной самостоятельности следователей, во втором — механизм ведомственного контроля над служебной деятельностью следователей. Вопрос о создании таких механизмов в рамках действующей правовой системы можно иллюстрировать следующим примером. В соответствии с положениями ст. 29 и 106 УПК РФ мера пресечения в виде залога избирается судом по ходатайствам подозреваемого, обвиняемого, других лиц, а также следователя об избрании в

ISSN 2072-9391

Труды Академии управления МВД России. 2011. № 2

отношении того же подозреваемого либо обвиняемого иной меры пресечения, если последнее поступит. При этом, как следует из положений ст. 110 УПК РФ, отмена или изменение меры пресечения, включая залог, производится по постановлению следователя. Представляется, что такой механизм избрания меры пресечения необоснованно ограничивает самостоятельность следователя.

Кроме перечисленных проблем управления органами расследования по уголовным делам о коррупционных преступлениях существует множество других, которые прямо или косвенно влияют на результаты данной управленческой деятельности: отсутствие единой системы регистрации коррупционных преступлений и результатов их расследования, недостатки в планировании организации расследования коррупционных преступлений в следственных органах, просчеты в системе критериев оценки результатов расследования коррупционных преступлений и т. п.

Несмотря на осознание существования проблем управления в рассматриваемой области и необходимости их разрешения, в нормативных документах, включая НСПК и НППК, не конкретизированы положения о запланированных мероприятиях, целях каждого из них, прежде всего по организации правоохранительных органов в целом и управления органами расследования по уголовным делам о коррупционных преступлениях в частности. В связи с этим существует риск создания не всеобъемлющих инструментов борьбы с коррупцией, а формальных документов.

Думается, что только целенаправленная и планомерная работа по совершенствованию технологий управления органами расследования по уголовным делам о коррупционных преступлениях позволит эффективно противодействовать такому социальному явлению, как коррупция.

Список литературы

1. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 // СЗ РФ. 2008. № 52 (часть I). Ст. 6228.

2. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 гг.: Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.

3. Вопросы Следственного комитета Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27 сентября 2010 г. № 1182 // СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 5043.

4. О введении в действие Перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности: Указание Генпрокуратуры РФ № 399/11, МВД России № 1 от 28 декабря 2009 г. (ред. от 30 апреля 2010 г.).

5. О внесении изменений в штатные расписания Следственного комитета при МВД России и Центра по обеспечению деятельности органов предварительного следствия МВД России: Приказ МВД России от 7 апреля 2009 г. № 274.

6. Гордиенко В.В. Актуальные проблемы противодействия коррупции // Противодействие коррупции: сборник научных статей. М., 2010.

7. Доклад исполняющего обязанности Председателя Следственного комитета Российской Федерации А.И. Бастрыкина на выездном заседании Комиссии Государственной Думы по законодательному обеспечению противодействия коррупции и Комитета Государственной Думы по безопасности от 22 октября 2010 г. URL: http://www.sledcomproc.ru

8. Медведев Д.А. Коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной. URL: http://blog.kremlin.ru/post/15/transcript

9. Программа комитета по борьбе с коррупцией. URL: http://com-cor.ru/ru/programm.

E-mail: rioakmvd-1@yandex.ru

S

н u о X

Л

<

И

н «

о X

Л

<

UJ

н S X

Л

X О

о

оэ %

С

<

И

s н

bS

с

к s

а

о

И H

43