ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В ГРАНИЦАХ ОХРАННЫХ ЗОН ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

УДК 349.414

DOI: 10.37399^п2686-9241.2020.2.195-213

Особенности правового режима земельных участков в границах охранных зон особо охраняемых природных территорий

К.М. Широков*

* ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», г. Москва, Россия shirokov_kirill@mail.ru

Введение. Данная статья посвящена анализу особенностей правового режима земельных участков в границах охранных зон особо охраняемых природных территорий. В силу особой значимости и уникальности особо охраняемые природные территории образуют при-родно-заповедный фонд Российской Федерации с особым механизмом охраны и защиты от негативного антропогенного воздействия. Охранные зоны являются одной из мер по охране таких особо охраняемых природных территорий, как государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы, а также одним из главнейших элементов правового режима земель особо охраняемых природных территорий. Создание таких особо охраняемых природных территорий, как правило, сопровождается последующим утверждением положений об их охранных зонах. Так как в законодательстве отсутствуют императивные нормы об обязательности создания охранных зон, на федеральном и региональном уровне такие зоны не имеют широкого распространения.

Теоретические основы. Методы. Важную роль в процессе изучения особенностей правового режима земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий сыграли системный, сравнительный, формально-юридический методы. Результаты исследования. Рассмотрены особенности установления, изменения и прекращения существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, а также особенности согласования их границ и внесения информации в кадастры и реестры. На основе комплексного анализа судебной практики сделаны выводы о необходимости совершенствования механизма определения возможности осуществления хозяйственной деятельности на земельных участках в охранных зонах. Особое внимание уделено характеристике законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации об охранных зонах особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения и правового режима земельных участков в их границах.

Обсуждение и заключение. Настоящее исследование показало, что установление охранных зон особо охраняемых природных территорий существенным образом влияет на правовой режим земельных участков, находящихся в их границах. Несмотря на то что обо-ротоспособность данных земельных участков не ограничена, они не изымаются или не выкупаются из частной собственности, индивидуально-определенные характеристики существенным образом не изменяются, но при этом устанавливаются ограничения на возможность осуществления хозяйственной и иной деятельности, необходимость дополнительного согласования с органами государственной власти порядка осуществления такой деятельности на земельных участках. Изменения, связанные с установлением охранных зон, влекут изменение кадастровой и рыночной стоимости земельных участков и, как следствие, право правообладателей земельных участков требовать от органов государ-

ственной власти возмещения убытков в соответствии с гражданским и земельным законодательством.

Ключевые слова: особо охраняемая природная территория, охранная зона, земельный участок, ограничение, хозяйственная деятельность, правовой режим

Для цитирования: Широков К.М. Особенности правового режима земельных участков в границах охранных зон особо охраняемых природных территорий // Правосудие. 2020. Т. 2, № 2. С. 195-213. DOI: 10.37399^п2686-9241.2020.2.195-213

Features of the Legal Regime of the Land Plots within the Boundaries of Protected Areas of Specially Protected Natural Territories

Kirill M. Shirokov*

*Russian State University of Justice, Moscow, Russia For correspondence: shirokov_kirill@mail.ru

Introduction. This article is devoted to the analysis of the peculiarities of the legal regime of land plots within the boundaries of protected zones of specially protected natural territories. Due to their special significance and uniqueness, specially protected natural territories form the nature reserve fund of the Russian Federation with a special mechanism for protection and protection from negative anthropogenic impact. Protected areas are one of the measures to protect such specially protected natural areas as state nature reserves, national parks, natural parks and natural monuments, as well as one of the most important elements of the legal regime of lands of specially protected natural areas. The creation of data on specially protected natural areas, as a rule, is followed by the subsequent approval of the regulations on their protected zones. Since the legislation does not have peremptory norms on the mandatory creation of protection zones, such zones are not widespread at the federal and regional levels.

Theoretical Basis. Methods. An important role in the process of studying the peculiarities of the legal regime of land plots within the boundaries of specially protected natural territories was played by systematic, comparative, formal-legal methods.

Results. The features of the establishment, modification and termination of the protection zones of specially protected natural areas, as well as the features of coordination of their borders and the entry of information into cadasters and registers are considered. Based on a comprehensive analysis of judicial practice, conclusions are drawn about the need to improve the mechanism for determining the feasibility of economic activity on land in protected areas. Particular attention is paid to the characteristics of the legislation of the Russian Federation and the legislation of the constituent entities of the Russian Federation on protected areas of specially protected natural territories of federal and regional significance and the legal regime of land plots within their borders.

Discussion and Conclusion. This study showed that the establishment of protected areas of specially protected natural areas significantly affects the legal regime of land within their borders. Despite the fact that the turnover of these land plots is not limited, they are not withdrawn or redeemed from private property, individually defined characteristics are not significantly changed, but at the same time restrictions are set on the possibility of carrying out economic and other activities, the need for additional coordination with state bodies authorities order to carry out such activities on land. Changes associated with the establishment of protective zones entail a change in the cadastral and market value of land, and as a result, the right of land owners to demand compensation from state authorities for civil and land laws.

Keywords: specially protected natural territory, conservation zone, land plot, restriction, economic activity, legal regime

For citation: Shirokov, K.M., 2020. Features of the legal regime of the land plots within the boundaries of protected areas of specially protected natural territories. Pravosudie = Justice, 2(2), pp. 195-213. DOI: 10.37399/issn2686-9241.2020.2.195-213

Введение

О хранные зоны представляют собой один из видов зон с особыми условиями использования территорий, которые создаются для зашиты окружающей среды или отдельных объектов от негативного воздействия. В соответствии со ст. 105 Земельного кодекса Российской Федерации1 (далее - ЗК РФ) одним из видов охранных зон являются охранные зоны особо охраняемых природных территорий.

Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»2 (далее - Закон об ООПТ) под особо охраняемыми природными территориями (далее - ООПТ) понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории, как и зоны экологического бедствия, являются территориями с особым эколого-правовым статусом. Режим особо охраняемых природных территорий регулируют десятки нормативных правовых актов, а сами они исчисляются тысячами [Анисимов, А.П., Алексеева, А.П. и Мелихов, А.И., 2013, с. 86].

Согласно ст. 95 ЗК РФ и ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3 данные земли являются общенациональным достоянием и образуют природно-заповедный фонд России.

Правовое значение определения ООПТ, как и иных объектов, получивших сходный статус, в качестве общенационального достояния следует искать в том, что режим данных территорий должен обеспечивать экологические интересы всего общества, а использование природных объектов в границах ООПТ в интересах частных лиц должно быть ограничено [Боголюбов, С.А., и др., 2010, с. 226].

Развитие ООПТ позволяет в долгосрочной перспективе сохранить ареалы обитания объектов растительного и животного мира, занесен-

1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 12. Ст. 1024

3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.

ных в Красную книгу Российской Федерации, эстетико-культурное разнообразие ландшафтов, историческую ценность памятников, расположенных на этих территориях [Сухов, В.Е., 2018, с. 14].

Для предотвращения угроз в области экологической безопасности и рационального природопользования Стратегия национальной безопасности Российской Федерации4 устанавливает меры, реализуемые органами государственной власти и местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества и направленные на развитие системы ООПТ, в том числе морских, сохранение редких и исчезающих видов растений и животных, уникальных природных ландшафтов и живых систем [Жаворонкова, Н.Г. и Шпаковский, Ю.Г., 2017, с. 12].

Согласно Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года предлагается осуществить ряд изменений действующего законодательства, а именно совершенствовать регулирование земельных отношений на особо охраняемых природных территориях; регламентировать режим особой охраны земельных участков, включенных в границы национальных парков без изъятия из хозяйственной эксплуатации; совершенствовать механизм изменения границ, статуса и категорий особо охраняемых природных территорий; уточнять особенности режима особой охраны отдельных категорий особо охраняемых природных территорий и перечень категорий особо охраняемых природных территорий5.

Для решения поставленных задач необходимы совершенствование и развитие системы ООПТ посредством устранения несовершенства правового регулирования в этой сфере, восприятия международного и зарубежного опыта, в том числе гармонизации законодательства Российской Федерации об ООПТ с нормами международного экологического права [Воронцова, А.А., 2016, с. 33-34].

Все требования законодательства об охране окружающей среды являются своеобразными ограничениями прав частных собственников. Кроме того, предусматриваются особые меры, специально адресованные собственникам земли и прямо затрагивающие их интересы [Крас-сов, О.И., 2014, с. 340]. Одной из таких мер, направленных на пре-

4 Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.

5 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. № 2322-р «Об утверждении Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года» (вместе с «Планом мероприятий по реализации Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 3. Ст. 452.

дотвращение негативного антропогенного воздействия, ограничение хозяйственной деятельности, которая может нанести вред ООПТ, является создание охранных зон.

Законодательство не содержит определение понятия «охранная зона». Его можно определить исходя из предназначения. Охранными зонами можно считать территории земельнык участков и водных объектов, прилегающие к границам ООПТ и предназначенные для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на ООПТ.

Законодатель установил закрытый перечень ООПТ, для которык возможно создание охраннык зон. Ими являются государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы. Как указывает М.М. Бринчук, «действующую позицию законодателя вряд ли можно считать оправданной, так как иные категории ООПТ также могут нуждаться в предотвращении неблагоприятных антропогенных воздействий из сопредельных территорий. Территории в границах охраннык зон не являются ООПТ, соответственно, в отличие от ООПТ они создаются в упрощенном порядке. Категория земель в границах охранных зон не меняется, но обременяется определенными запретами и ограничениями» [Бринчук, М.М., и др., 2015].

Поскольку в законодательстве отсутствуют императивные нормы об обязательности создания охранных зон, на федеральном и региональном уровне создание таких зон не носит повсеместного распространения (например, на федеральном уровне охранные зоны созданы вокруг государственного природного заповедника «Нургуш», государственного природного заповедника «Остров Врангеля», национального парка «Государственный комплекс "Завидово"», Соходинского государственного природного заповедника; на уровне субъектов Российской Федерации - вокруг памятника природы «Уйтаг», природного парка «Бурей-ский», природного парка «Кумысная поляна»).

Вопреки требованиям Закона об ООПТ исполнительные органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не обеспечили принятие положений о тысячах ООПТ федерального, регионального и местного значения, а в связи с этим отсутствуют и положения об охранных зонах ООПТ.

Так, отсутствуют охранные зоны вокруг Дарвинского государственного природного биосферного заповедника, Кавказского государственного природного биосферного заповедника, заповедников «Зей-ский», «Норский», «Корякский», «Командорский», «Тебердинский», «Хин-ганский», «Центральносибирский», «Эрзи» и других [Паламарчук, А.В., 2018, с. 3-4].

При этом охранные зоны ООПТ необходимо отличать от функциональных зон ООПТ, созданных внутри границ ООПТ. Если первые со-

здаются вокруг ООПТ и являются буферными зонами, призванными минимизировать вредное воздействие на ООПТ, то вторые создаются в границах ООПТ и являются одним из правовых инструментов определения правового режима земель и земельных участков в границах национальных, природных, дендрологических парков и ботанических садов (например, в национальных парках создаются особо охраняемые зоны). Если функциональное зонирование является обязательным для некоторых категорий ООПТ и должно быть отражено посредством утверждения положений о соответствующих видах ООПТ, то охранная зона ООПТ устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждается по усмотрению органа государственной власти, принимающего решение о создании ООПТ.

Для каждого земельного участка важнейшими его характеристиками для определения правового режима являются целевое назначение и разрешенное использование на основании градостроительного регламента и иных процедур, установленных законом. По мнению Е.А. Галиновской, «расположение на этом земельном участке недвижимых объектов, природных объектов, установление охранных или защитных зон также являются основой определения уникального для этого земельного участка правового режима» [Галиновская, Е.А., 2015].

По своей юридической природе охранная зона, не являясь самостоятельным объектом гражданских правоотношений, может влиять на объем и содержание правомочий правообладателя земельного участка, расположенного в границах охранных зон [Золотова, О.А., 2013, с. 15].

Е.В. Лунева указывает, что «правовой режим земельных участков в охранной зоне ООПТ (они свободны в обороте, у них сравнительно широкие возможности по хозяйственному использованию) значительно отличается от правового режима земельных участков в границах ООПТ (как правило, земельные участки ограничены либо изъяты из оборота, установлены более строгие ограничения по их использованию» [Лунева, Е.В., 2018, с. 28-29].

Следовательно, правовой режим земельных участков, расположенных в границах охранных зон ООПТ, носит смешанный правовой режим, так как на него распространяются общие нормы гражданского, земельного, природоресурсного и градостроительного законодательства, а также специальные природоохранные нормы об особом статусе ООПТ.

Теоретические основы. Методы

Объектом исследования в статье выступает установление особого правового режима земельных участков в границах охранных зон как одной из мер по охране ООПТ. В представленном исследовании использован комплекс научных методов: системный, сравнительный, формально-

юридический методы, а также проблемно-теоретический прием исследования.

На основе системного метода раскрываются место и роль охранных зон для предотвращения негативного воздействия на ООПТ посредством ограничения хозяйственной деятельности и установления иных ограничений, влияющих на правовой режим земельных участков.

Сравнительный метод исследования позволил сопоставить федеральное и региональное законодательство по вопросу разработки и утверждения положений об охранных зонах ООПТ.

Формально-юридический метод содействовал осмыслению правовой парадигмы в контексте современного юридического научного знания, уточнению существующих понятий и юридических конструкций в рассматриваемой области.

Проблемно-теоретический прием исследования способствовал постановке проблемных вопросов, которые требуют обстоятельного изучения в теории земельного и гражданского права и изменений в их регулировании действующим законодательством.

Результаты исследования

Порядок установления, изменения и прекращения существования охранных зон ООПТ, а также общие требования к правовому режиму земельных участков в границах данных зон определяются ст. 106, 107 ЗК РФ, а также постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 г. № 138 «Об утверждении Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон»6 (далее -Постановление «Об утверждении Правил создания охранных зон»).

Данное Постановление определяет минимальную ширину охранных зон государственных природных заповедников и национальных парков, которая не может быть меньше одного километра, определяет порядок согласования проекта положения об охранных зонах с федеральными органами исполнительной власти (Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба безопасности Российской Федерации и др.).

Установленные размеры охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения также можно рассматривать в качестве иных нормативов в области охраны окружающей среды [Берназ, Л.П., и др., 2018].

Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 9. Ст. 1323.

Justice. Vol. 2, no. 2. 2020

Однако проектом постановления Правительства «Об утверждении Положения об охранных зонах особо охраняемых природных территорий» (подготовлен Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации 28 февраля 2019 г.)7 предлагается изменить поход к определению границ и ширины охранных зон: охранная зона может состоять из отдельных участков, а ширина охранной зоны не должна быть менее 5 метров и более 25 километров от границ ООПТ. Данные предложения, если и будут законодательно утверждены, негативным образом отразятся на охране и соблюдении правового режима ООПТ, а в перспективе могут нанести непоправимый ущерб окружающей среде в целом.

При определении размеров охранной зоны ООПТ должны приниматься во внимание следующие факторы: природно-климатические условия; категории земель и разрешенное использование земельных участков, которые планируется включить в границы охранной зоны; функциональное зонирование ООПТ; наличие или отсутствие объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; положения о территориальном планировании Российской Федерации, субъектов Федерации или муниципальных районов.

Режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждается органом государственной власти, принимающим решение о ее создании8.

Если сравнивать названные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации об утверждении положений о

URL: https://regulation.gov.ru/projects?_ga=2.266617095.886502375.1580064 118-1088397321.1580064118#8еаг^=охранных&пра=88970 (дата обращения: 11.01.2020).

Например, на федеральном уровне утверждены приказ Минприроды России от 4 июля 2019 г. № 442 «Об охранной зоне участка "Бухта Медуза" государственного природного заповедника "Большой Арктический"»; приказ Минприроды России № 293, ФСО России № 59 от 7 мая 2019 г. «Об охранной зоне национального парка "Государственный комплекс "Завидово"»; на региональном уровне - постановление Губернатора Амурской области от 7 июня 2018 г. № 116 «О создании охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения природного парка "Бурейский"», указ Губернатора Пермского края от 1 августа 2018 г. № 74 «О создании охранных зон особо охраняемых природных территорий Пермского края категории "памятники природы"», постановление Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия от 2 декабря 2016 г. № 90-ПП «О создании охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения - памятник природы "Уйтаг"», постановление Губернатора Саратовской области от 18 июня 2019 г. № 147 «Об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения "Природный парк "Кумысная поляна"»).

7

8

создании охранных зон ООПТ, то по своей внутренней структуре они очень похожи: цель создания, площадь и границы (карта-схема), перечень ограничений хозяйственной деятельности, который носит неисчерпывающий характер, а также информация об уполномоченном органе, осуществляющем контроль за соблюдением режима охранной зоны ООПТ. В данном случае, как считает Н.И. Хлуденева, «региональный законодатель, вместо того чтобы оценить состояние действующего экологического законодательства и выявить наличие проблем правового регулирования экологических отношений, которые могут быть устранены на уровне субъектов Российской Федерации, ограничивается переписыванием предписаний, сформулированных нормотворцами на федеральном уровне» [Хлуденева, Н.И., 2014, с. 36].

На территории охранной зоны, как правило, запрещаются следующие виды хозяйственной и иной деятельности: добыча полезных ископаемых; сплошные рубки лесных насаждений, за исключением санитарных; сбор, размещение, накопление, утилизация, обезвреживание отходов, размещение свалок отходов и мусора; загрязнение почв, замусоривание территории, захоронение мусора; предоставление садоводческих и дачных участков; иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы памятника природы. При этом разрешены эксплуатация и реконструкция существующих объектов хозяйственной и иной деятельности.

Порядок установления охранных зон не нарушает права граждан на передвижение и пребывание в местах общего пользования [Волков, С.Н., и др., 2009].

Однако на законодательном уровне не регламентирован порядок согласования возможности осуществления хозяйственной деятельности с органами государственной власти. Такого рода пробел порождает множество судебных споров, в частности применительно к режиму использования национальных парков.

Особенность осуществления хозяйственной деятельности на земельных участках в границах охранных зон национальных парков состоит в том, что в соответствии с п. 4 ст. 15 Закона об ООПТ необходимо произвести согласование с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся национальные парки, вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон.

В соответствии с п. 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» Минприроды России осуществляет государственное управление в области организации и функционирования ООПТ федерального значения.

Однако, как указано в постановлении Арбитражного суда Московского округа от 15 сентября 2015 г. по делу № А40-219463/149, законодательством не установлено конкретное требование о возможности эксплуатации какого-либо объекта на территории национального парка только при наличии соответствующего согласования, не предусмотрен порядок согласования, в частности, не установлена обязанность хозяйствующих субъектов по инициированию вопросов согласования.

Предоставление государственной услуги по согласованию вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, находящихся на территории национальных парков и их охранных зон, равно как и соответствующий регламент согласования деятельности с Минприроды России, действующим законодательством не установлено.

В настоящее время порядок согласования не разработан, следовательно, в случае несоблюдения данного порядка невозможно привлечь субъекта хозяйственной деятельности, в частности, к административной ответственности по ст. 8.39 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации [Амелин, Р.В., Колоколов, Р.В. и Ко-локолова, М.Д., 2019].

Противоположная позиция высказана в Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 20 февраля 2015 г. по делу № 305-АД14-662710, в котором определено, что доводы жалобы о том, что п. 4 ст. 15 Закона об ООПТ не устанавливает конкретное требование о возможности эксплуатации какого-либо объекта на территории национального парка (как особо охраняемой природной территории) только при наличии соответствующего согласования, а также о том, что данной нормой не предусмотрен порядок согласования, в частности не установлена обязанность хозяйствующих субъектов по инициированию вопросов согласования подобного пользования, подлежат отклонению. В Постановлении указано также далее, что и разрешение на строительство не означает соблюдение требований п. 4 ст. 15 Закона об ООПТ.

В связи с тем, что федеральное законодательство не содержит перечень возможных видов хозяйственной деятельности, которые разрешено осуществлять на земельных участках в границах охранных зон ООПТ, можно сделать вывод о том, что осуществление определенного вида хозяйственной деятельности регламентируется региональным законодательством, принятым в развитие положений об отдельных видах ООПТ, а также по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Например, в апелляционном определении Московского городского суда от 18 ноября 2016 г. по делу № ЗЗа-45970/201611 указано, что ограничение со-

9 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

10 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

11 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

Правосудие. Том 2, № 2. 2020

циально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, расположенных в охранной зоне национального парка, в частности запрет строительства и реконструкция жилых домов, инженерных коммуникаций, коммунальных объектов в 150-метровой полосе охранной зоны территории национального парка, возникает в силу закона, т. е. данный запрет прямо предусмотрен п. 8 постановления Правительства Москвы и Администрации Московской области от 29 апреля 1992 г. № 235-113 «О дальнейшем развитии Государственного природного национального парка "Лосиный остров'V2. Однако за границами 150-метровой полосы строительство многоквартирного дома по согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации может осуществляться в том числе и путем изменения категории земель и вида разрешенного использования земельного участка, если это приведет к снижению негативного воздействия на национальный парк..

В вопросе о том, на каком этапе хозяйствующий субъект должен согласовать социально-экономическую деятельность, необходимо руководствоваться принципом презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности, закрепленным в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также иными запретами, установленными ст. 15 Закона об ООПТ. Таким образом, согласование должно осуществляться до начала реализации планируемой деятельности.

Еще одна проблема: действующим законодательством не установлены порядок и сроки рассмотрения заявлений от хозяйствующих субъектов, направляемых на согласование возможности осуществления хозяйственной деятельности в федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находятся национальные парки.

Как указывается в постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 апреля 2019 г. № 09АП-13154/2019 по делу № А40-236011/1813, довод заявителя со ссылкой на порядок и сроки, установленные Федеральным законом № 59-ФЗ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения. обращений граждан Российской Федерации»)14, является ошибочным, так как в данном случае нормы этого Закона к спорным правоотношениям применению не подлежат. Минприроды России своим письмом проинформировало заявителя о необходимости предоставления определенных документов и информации для принятия решения о согласовании социально-экономической деятельности на территории Национального парка, после чего считает возможным вернуться к рассмотрению вопроса о согласовании социально-экономической деятельности.

Нередко вызывает вопросы оборотоспособность земельных участков в границах охранных зон ООПТ. Это связано с тем, что ни Закон об

12 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

13 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

14 Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.

ООПТ, ни ст. 27 ЗК РФ, ни Постановление «Об утверждении Правил создания охранных зон» не устанавливают возможность или невозможность оборота данных земельных участков.

По этому вопросу Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 28 мая 2015 г. № 58-КГ15-215 высказал позицию, подтверждающую, что действующее законодательство не содержит запрета на предоставление гражданам в собственность земельных участков, расположенных в границах охранных зон особо охраняемых, природных территорий, в том числе государственных природных заповедников.

Такие земельные участки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте, их использование допускается с соблюдением определенных ограничений, направленных на предотвращение негативного воздействия на природные комплексы [Краснова, И.О., Мисник, Г.А. и Вла-сенко, В.Н., 2019, с. 117].

Одним из обязательных законодательных требований, завершающих процедуру создания (изменения или прекращения) охранных зон ООПТ, является включение информации о них в соответствующие реестры и кадастры. Согласно Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон о регистрации недвижимости)16 сведения о границах ООПТ, о зонах с особыми условиями использования включаются в специальный реестр границ (подп. 3 п. 2 ст. 7 Закона о регистрации недвижимости), а, в свою очередь, сведения о том, что земельный участок полностью или частично расположен в их границах, являются дополнительными и должны быть отражены в кадастре недвижимости (подп. 5, 6 п. 5 ст. 8 Закона о регистрации недвижимости). Особый порядок внесения таких сведений в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) и обязанность органов государственной власти предоставлять данные сведения установлены ст. 32 Закона о регистрации недвижимости и постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 1532 «Об утверждении Правил предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с частями 1, 3-13, 15 статьи 32 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости»17.

15 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

16 Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4344.

17 Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 2 (ч. I). Ст. 405.

Правосудие. Том 2, № 2. 2020

Наличие соответствующих сведении" о границах ООПТ в ЕГРН и иных информационных ресурсах является дополнительной гарантией принятия грамотных (прежде всего экологически обоснованных) управленческих решении" [Лавров, В.В., 2018, с. 280].

Таким образом, момент возникновения, изменения и прекращения существования охранных зон ООПТ привязан к моменту внесения соответствующих сведений в ЕГРН.

Так, охранные зоны, возникающие в силу закона, а также ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными (либо измененными, либо прекратившими свое существование) со дня внесения сведений о конкретной зоне в ЕГРН. Данное правило, закрепленное в ч. 8 ст. 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», действует в отношении зон, устанавливаемых после 4 августа 2018 г. В отношении зон, установленных до этой даты, сформулировано переходное положение, согласно которому до 1 января 2022 г. такие зоны считаются установленными и в случае отсутствия сведений о них в ЕГРН. При этом Законом этот срок установлен как пресекательный: после 1 января 2022 г. зоны, сведения о которых не внесены в ЕГРН, не будут считаться установленными (существующими) [Степанова, Л.И., 2019, с. 99].

В кадастры ООПТ федерального18 или регионального уровня подлежат внесению сведения о режиме охранной зоны ООПТ (в том числе приводятся следующие сведения: реквизиты правового акта, которым создана охранная зона; размеры охранной зоны - минимальная и максимальная ширина (км); описание границ охранной зоны; реквизиты последнего по времени принятия документа, устанавливающего режим охраны и использования этой территории; основные ограничения хозяйственной и иной деятельности; основные разрешенные виды природопользования и иной хозяйственной деятельности), а также о площади охранной зоны ООПТ (га).

Однако отсутствие информации об охранных зонах ООПТ в названных ЕГРН и кадастрах ООПТ не освобождает правообладателей и иных заинтересованных лиц от необходимости соблюдения правового режима охранных зон, особых требований к использованию земельного участка и от ответственности, которая может наступить в соответствии с уголовным и административным законодательством.

Согласно постановлению Арбитражного суда Московского округа от

8 сентября 2015 г. № Ф05-11909/2015 по делу № А40-127115/14 отсут-

18 Приказ Минприроды России от 19 марта 2012 г. № 69 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

ствие сведений об ограничениях и обременениях в отношении земельного участка, расположенного в охранной зоне ООПТ в ЕГРН, т. е. отсутствие зарегистрированнъх обременений на эту территорию, не свидетельствует об их фактическом отсутствии.

Как указывает Е.С. Болтанова, на территории России «в силу отсутствия у правообладателей земельных участков информации о специальных зонах, в том числе по объективным причинам (зачастую нет такой информации и в открытых информационных системах), во многих случаях в пределах границ зон с особыми условиями использования расположены объекты недвижимости, не соответствующие правовому режиму этих зон» [Болтанова, Е.С., 2019, с. 59].

Такие объекты недвижимости согласно п. 5 ст. 107 ЗК РФ подлежат сносу за счет правообладателя земельного участка, за исключением случаев, если собственник объекта недвижимости изменил вид разрешенного использования на допустимый, в срок, определяемый соглашением о возмещении убытков или в течение трех лет со дня принятия положения о соответствующей охранной зоне ООПТ.

Таким образом, статус охранной зоны устанавливает специфические ограничения в использовании земельных участков, при этом ни категория, ни вид их разрешенного использования не изменяются. Правовой режим охранных зон распространяется на все земельные участки вне зависимости от вида их разрешенного использования, а также на земельные участки, градостроительные регламенты для которых не устанавливаются или на которые их действие не распространяется.

Необходимо иметь в виду, что соблюдение режима земель охранных зон является обязательным, даже если о них нет сведений в ЕГРН, но при этом охранные зоны установлены в соответствии с требованиями законодательства. Следует помнить, что помимо запретов на совершение определенных действий у землепользователей существует обязанность согласования строительства и эксплуатации объектов с эксплуатирующей объект охранной зоны организацией или организацией, осуществляющей полномочия собственника в отношении объекта охранной зоны. В определенных случаях возможно возместить убытки, причиненные установлением охранных зон [Золотова, О.А., 2015, с. 45].

Возмещение убытков в связи с ограничением прав правообладателей земельных участков ввиду установления охранных зон свидетельствует о возмещении вреда, причиненного правомерными действиями, и регулируется общими положениями ст. 1064 ГК РФ и ст. 57 и 57.1 ЗК РФ.

Обсуждение и заключение

Настоящее исследование показало, что установление охранных зон особо охраняемых природных территорий существенным образом влияет на правовой режим земельных участков, находящихся в их границах.

Несмотря на то что оборотоспособность данных земельных участков не ограничивается, они не изымаются или не выкупаются из частной собственности, индивидуально-определенные характеристики существенным образом не изменяются, но при этом устанавливаются ограничения на возможность осуществления хозяйственной и иной деятельности и необходимо дополнительное согласование с органами государственной власти порядка осуществления такой деятельности на земельных участках. Изменения, связанные с установлением охранных зон, влекут изменение кадастровой и рыночной стоимости земельных участков и, как следствие, право правообладателей земельных участков требовать от органов государственной власти возмещения убытков в рамках гражданского и земельного законодательства.

Список использованной литературы

Амелин Р.В., Колоколов Р.В., Колоколова М.Д. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. Часть первая / под общ. ред. Л.В. Чистяковой. М. : ГроссМедиа : РОСБУХ, 2019. Т. 1. 1343 с.

Анисимов А.П., Алексеева А.П., Мелихов А.И. Актуальные проблемы противодействия экологической преступности в России // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. 2013. № 3. С. 80-89. Берназ Л.П., Жочкина И.Н., Кичигин Н.В. и др. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. Н.И. Хлуденева. М. : ИЗиСП : Контракт, 2018. 528 с. Боголюбов С.А. и др. Институты экологического права. М. : Экс-мо, 2010. 480 с.

Болтанова Е.С. Ограничение прав в связи с установлением зоны с особыми условиями использования // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 5. С. 55-65. Бринчук М.М., Дубовик О.Л., Зозуля В.В. и др. Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (постатейный) / под ред. О.Л. Дубовик. 2-е изд., перераб. и доп. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». 2015.

Волков С.Н., Васильева М.И., Галиновская Е.А. и др. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (постатейный) / отв. ред. С.Н. Волков; науч. ред. Ю.Г. Жариков. М. : Юстицинформ, 2009. 864 с.

Воронцова А.А. Гармонизация законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях с нормами международного экологического права как одно из направлений российской государственной экологической политики // Экологическое право. 2016. № 4. С. 33-37.

Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление : моногр. М. : ИЗиСП : Инфра-М, 2015. 272 с. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации : моногр. М. : Проспект, 2017. 160 с. Золотова О.А. Правовое регулирование режима земель охранных зон: основные вопросы судебной практики // Судья. 2015. № 9. С. 41-45.

Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 27 с.

Краснова И.О., Мисник Г.А., Власенко В.Н. Практика разрешения земельных споров : науч.-практ. пособие / под ред. И.О. Красновой, Г.А. Мисник, В.Н. Власенко. М. : РГУП, 2019 (Библиотека российского судьи). С. 103-116.

Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы : моногр. М. : Норма : Инфра-М, 2014. 400 с.

Лавров В.В. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства об установлении границ особо охраняемых природных территорий // Вопросы российского и международного права. 2018. Т. 8. № 2B. С. 276-284.

Лунева Е.В. Правовой режим земельных участков в особо охраняемых природных территориях. М. : Статут, 2018. 159 с. Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях, сохранении и использовании объектов животного мира и среды их обитания // Законность. 2018. № 1. С. 3-10.

Степанова Л.И. Новое в регулировании статуса зон с особыми условиями использования территорий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 4. С. 97-110. Сухов В.Е. Правовые коллизии в сфере соблюдения законодательства об особо охраняемых природных территориях // Законность. 2018. № 4. С. 14-16.

Хлуденева Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды : моногр. М. : ИЗиСП : Инфра-М, 2014. 172 с.

References

Amelin, R.V., Kolokolov, R.V. and Kolokolova, M.D., 2019. Postateynyy kommentariy k Kodeksu RF ob administrativnykhpravonarusheniyakh = [Article commentary on the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation]. Part one. Volume 1. Moscow: GrossMedia; ROSBUH.

Anisimov, A.P., Alekseeva, A.P. and Melikhov, A.I., 2013. Current issues of ecological crime counteraction in Russia. Kriminologicheskiy zhurnal Baykal'skogo gosudarstvennogo universiteta ekonomiki i prava = Criminological Journal of the Baikal State University of Economics and Law, 3, pp. 80-89.

Bernaz, L.P., Zhochkina, I.N., Kichigin, N.V., et al., 2018. Nauchno-prakticheskiy kommentariy k Federal'nomu zakonu ot 10 yanvarya 2002 g. № 7-FZ «Ob okhrane okruzhayushchey sredy»

Galinovskaya, E.A., 2015. Zemel'noye pravootnosheniye kak sotsial'no-pravovoye yavleniye = [Land relationship as a socio-legal phenomenon]. Monograph. Moscow: IZiSP; Infra-M.

Krasnova, I.O., Misnik, G.A. and Vlasenko, V.N., 2019. Praktika razresheniya zemel'nykh sporov = [Land Dispute Resolution Practice]. Scientific and Practical Guide. Moscow: RGUP

Krassov, O.I., 2014. Pravo sobstvennosti na zemlyu v stranakh Yevro-py = [Land ownership in European countries]. Monograph. Moscow: Norma; Infra-M.

Lavrov, V.V., 2018. Features of prosecutor's supervision over the implementation of legislation on the establishment of boundaries of specially protected natural territories. Voprosy rossiiskogo i mezhdunarodnogo prava = Matters of Russian and International Law, 8

Luneva, E.V., 2018. Pravovoy rezhim zemel'nykh uchastkov v osobo okhranyayemykh prirodnykh territoriyakh = [The legal regime of land in specially protected natural areas]. Moscow: Statute.

Stepanova, L.I., 2019. [New in the regulation of the status of zones with special conditions for the use of territories]. Imushchestvennyye otnosheniya v Rossiyskoy Federatsii = Property Relations in the Russian Federation, 4, pp. 97-110.

Sukhov, V.E., 2018. Implementation of legislation on specially protected natural areals. Zakonnost' = [Legality], 4, pp. 14-16.

Volkov, S.N., Vasilyeva, M.I., Galinovskaya, Ye.A., et al., 2009. Kommentariy k ZZemel'nomu kodeksu Rossiyskoy Federatsii ot 25 oktyabrya 2001 g. № 136-FZ

Zhavoronkova, N.G. and Shpakovsky, Yu.G., 2017. Pravovoye obespecheniye ekologicheskoy bezopasnosti v usloviyakh ekonomicheskoy integratsii Rossiyskoy Federatsii = [Legal support of environmental safety in the conditions of economic integration of the Russian Federation]. Monograph. Moscow: Prospect.

Zolotova, O.A., 2013. Pravovoy rezhim zemel' okhrannykh zon = [Legal regime of lands of protected zones]. Abstract of Cand. Sci.

Информация об авторе / Information about the author

Широков Кирилл Михайлович, доцент кафедры земельного и экологического права ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия» (117418, Россия, г. Москва, ул. Новочерёмушкинская, д. 69), кандидат юридических наук [Kirill M. Shirokov, Associate Professor of the Land and Environmental Law Department, Russian State University of Justice (69 Novocheryomushkinskaya St., Moscow, 117418, Russia) Cand. Sci. (Law)]. E-mail: shirokov_kirill@mail.ru