Вопросы правового регулирования конкуренции на рынках электрической энергии

Проблемы экономики и юридической практики

6'2018

1.13. ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНКУРЕНЦИИ НА РЫНКАХ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ

Венгеровский Евгений Леонидович, преподаватель Департамента правового регулирования экономической деятельности Место работы: Финансовый Университет при Правительстве Российской Федерации

elv-2312@mail.ru

Аннотация: статья посвящена некоторым особенностям формирования конкурентных отношений в одном из важнейших секторов экономике: электроэнергетики. В частности, в статье анализируются вопросы функционирования розничного рынка электрической энергии, необходимость развития конкуренции в котором связана с широким кругом потребителей, что обуславливает высокую социальную значимость эффективного функционирования, складывающихся в данной сфере отношений. Автор делает вывод о том, что рынок розничной электрической энергии нуждается в увеличении частного капитала и снижении государственного участия, что будет способствовать расширению круга субъектов-потребителей услуг. В статье рассмотрены особенности установления доминирующего положения энергосбытовых компаний, определены основные барьеры выхода субъектов предпринимательской деятельности на розничные рынки электрической энергии. Изучен передовой зарубежный опыт регулирования деятельности электросбытовых компаний на примере стран Скандинавии и предложены некоторые направления рецепции законодательства в данной сфере. Также в статье сформулированы некоторые предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего конкурентные отношения на рынке электрической энергии в рамках реализации Национального плана развития конкуренции. Исследованию проблем в данной сфере посвящены труды зарубежных авторов, в том числе: Францесцо Ц., Морган И. и др.

Задачей исследования является изучение правового регулирования конкуренции на розничных рынках электрической энергии, с целью формулировки рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и выявлению существующих проблем. Формирование конкурентных отношений на любом товарном рынке, функционирующим в рамках рыночных отношений, является важнейшим фактором устойчивого развития предпринимательской деятельности, что оказывает непосредственное воздействие на эффективность экономики государства в целом и качество оказываемых услуг. С переходом к рыночной экономике в России сложился «предпринимательский стиль управления», который характеризуется таким важным фактором как конкуренция, возникающим между хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности при производстве товаров, работ или услуг, в т.ч. в сфере электроэнергетики [1]. Однако, существующие особенности функционирования розничного рынка электрической энергии, породили глобальные нарушения конкурентных принципов, что привело к завышению тарифов на электроэнергию. Одним из шагов к решению данной проблемы стало принятие Постановления Правительстве Российской Федерации от 21 июля 2017 г. №863 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу установления сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов и признании тратившим силу абзаца второго пункта 11 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178». В Постановлении впервые в отечественной практике было введено понятие эталона затрат гарантирующего поставщика, под которым понимается экономически обоснованная удельная величина затрат, связанная с осуществлением регулируемой деятельности в качестве гарантирующего поставщика, определяемая методом сравнения аналогов, устанавливаемая по статьям расходов. Т.е. данная норма стала одним из шагов к сдерживанию ценовых методов конкуренции на рынке. Основная задача метода унифицированных затрат - стимулировать энергосбытовые компании к повышению эффективности.

В ходе исследования были использованы общенаучные методы, такие как: анализ, моделирование и системный. Кроме этого, были использованы частнонаучные методы: правового моделирования и сравнительно-правовой. Ключевые слова: рынок электрической энергии, ФАС России, доминирующее положение, тарифное регулирование, энергосбытовая компания, сетевые организации, пользователи светотехнического оборудования.

ISSUES OF LEGAL REGULATION OF COMPETITION AT ELECTRICITY MARKETS

Vengerovskiy Evgenij L., lecturer, Department of Economic activities legal regulation Work place: Financial University under the Government of the Russian Federation

elv-2312@mail.ru

Annotation: the article considers some features of the competitive relation formation in the electric power industry, a major economy sector. In particular, the paper analyzes the electricity retail market operation and the need for competition promotion. There, it is associated with a wide range of consumers, which adds high social significance to the effective operation of relations emerging in this area. The author concludes that the retail electricity market needs to increase private funds and decrease state participation, which will contribute to a wider range of service consumers. The article considers some special aspects on how to ensure the dominant position of power supply companies, as well as defines main barriers for business entities to enter retail electricity markets. It also reviews the best foreign practices that regulate energy retail companies (by the example of the Nordic countries) and offers some options of legal receptions in this area. Moreover, it analyzes the Russian legislation novelties in the field of competition at the

Венгеровский Е. Л.

ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНКУРЕНЦИИ НА РЫНКАХ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ

electricity markets, in particular, the tariff regulation of electricity distributors by the method of reference costs. Also, the article specifies some proposals on how to improve the legislation that regulates competitive relations at the electric energy market within the National Competition Development Plan. Studies of problems in this field are devoted to the works of foreign authors, including: Franceszo C., Morgan I., and others.

The study aims to research the competition legal regulation at retail electricity markets in order to draft recommendations on how to improve the legal regulation and identify existing problems. The formation of competitive relations at any product market that operates within the market relation is an important factor for sustainable business development which directly impacts the state's economy efficiency in general and the quality of services provided. Russia's transit to a market economy generated the «entrepreneurial management style» characterized by such an important factor as competition between business entities when producing goods, performing work or rendering services, in the electric power industry, inter alia [1]. However, some aspects of the electricity retail market have led to global violations of competition principles which resulted in overstated electricity tariffs. To take steps to solve this issues, the Government of the Russian Federation adopted the Resolution No. 863 «On Amendments to Certain Acts of the Government of the Russian Federation Regarding the Introduction of Guaranteeing Suppliers' Sales Markups Using the Comparative Method and Declaration that subparagraph 2, paragraph 11 of the Resolution of the Government of the Russian Federation No. 1178 dated December 29, 2011 is no Longer in Force» on July 21, 2017. The Resolution was the first document in Russia's legal space to introduce the concept of reference costs of the guaranteeing supplier which is understood as an economically reasonable specific value of costs associated with performance of regulated activities by the guaranteeing supplier, defined by the comparative method and established for expense items. In other words, this standard served as a measure to deter price competition at the market. The unified costs method is mainly used to encourage electricity retail companies to increase their efficiency.

The research applied general scientific methods, such as analysis, modeling and comprehensive approach. Moreover, specific scientific methods were used, i.e. legal modeling and legal comparison.

Keywords: electric energy market, FAS Russia, dominant position, tariff regulation, energy retail company, electricity distributors, lighting equipment users.

Сейчас доходы электросбытовых компаний рассчитываются по методике «затраты плюс»: надбавка прямо пропорциональна затратам, в том числе цене покупки электроэнергии на оптовом рынке. Так что энергосбытовым компаниям выгоднее покупать электроэнергию дороже, экономия же, напротив, приводит к снижению тарифа и собственных доходов. Сбытам пока также невыгодно оптимизировать эксплуатационные затраты (на аренду помещений, оплату труда и т.п.), от которых зависит тариф. Новая методика, предлагаемая ФАС, предполагает расчёт надбавок энергосбытовой компании, исходя из унифицированной величины затрат на 1 кВтч. При этом сокращая свои затраты относительно эталона, компания сможет оставлять у себя сэкономленные средства. Цена покупки электроэнергии на оптовом рынке будет транслироваться напрямую на потребителя, в этой ситуации чем дешевле гарантирующий поставщик приобретёт электроэнергию, тем привлекательнее будут его услуги для потребителей [2]. По мнению ФАС России, затраты сетевых компаний при введении эталона должны состоять из двух частей: постоянной составляющей расходов, которая должна быть определена по методу эталонных затрат, и переменной, которая определяется с учетом инвестиционной программы компании, утвержденной региональным правительством. ФАС оценивала экономию потребителей от новой методики расчета за три года в 12,7 млрд рублей. Учитывая, что эталонные затраты энергетических компаний устанавливаются на уровне субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным учитывать также и рынок сбыта электроэнергии, поскольку в различных регионах потребление не одинаково (рис 1). При этом по данным АО «СО ЕЭС» потребление электроэнергии в Единой энергосистеме России в 2017 году составило 1039,7 млрд кВтч, что на 1,3 % больше объема потребления в 2016 году. Потребление электроэнергии в целом по России в 2017 году составило 1059,5 млрд кВтч, что на 0,5 % больше, чем в 2016 году. Без учета влияния 29 февраля 2016 года электропотребление по ЕЭС России и России в целом увеличилось на 1,6% и 0,8% соответственно.

Выработка электроэнергии в России в 2017 году составила 1073,6 млрд кВтч, что на 0,2% больше, чем в 2016 году. Электростанции ЕЭС России выработали 1053,7 млрд кВтч, что на 0,5 % больше, чем в 2016 году. Без учета влияния дополнительного дня високосного года выработка электроэнергии по ЕЭС России и по России в целом увеличилась на 0,8% и 0,5% соответственно.

Регионы Прирост промышленного производства 3d 2015 гоЛ (оперативные данные), % Мемо: Прирост потребления электроэнергии и 2015 год, % Регионы Прирост потребления электроэнергии ла 2015 год, %

Топ-5 го падению

Чукотский АО -мл Р. Мордовия -9.1

Приморский край 12,3 1.9 Курганская обл. -4,6

Р. Северная Осетия - Алания -10,1 1,3 Волгоградская обл. -4,6

Калужская обл. -9,1 -0,4 Томская обл. -АЛ

Амурская обл. -9,0 1,1 Нижегородская обл. -4,0

Тульская обл. +9,4 0,3 Ставропольский край •3,

Брянская обл. •13,3 -0,7 Р, Ингушетия +4,0

Сахалинская обл. • 13,8 н/д Р. Дагестан +5,4

Р. Алтай •25,6 н/д Р. Калмыкия +6,3

Ростовская обл. • 54,6 0,7 Р. Тыва +6,5

р 'исунок 1. Потребление электроэнергии и рост

промышленного производства по данным Росстат.

Говоря о рынке электрической энергии, следует отметить, что данный рынок представляет собой систему отношений, составляющих стратегически важный сектор экономики, поэтому задачей государства является создание правового механизма, который будет способствовать защите интересов субъектов данного рынка и в тоже время защите публичных интересов. В 2003 г. была осуществлена реформа в сфере электроэнергетики, необходимость проведения которой была продиктована прогнозируемым дефицитом генерирующей мощности - потребление росло внушительными темпами, генерирующее оборудование электростанций устаревало, приходило в плачевное состояние, а стимулов и механизмов к строительству и обновлению оборудования не предусматривалось. Энергогенерирующие компании, в большинстве своем дочерние компании ОАО РАО «ЕЭС Рос-

Проблемы экономики и юридической практики

6'2018

сии», в 2008 году в процессе реорганизации ОАО РАО «ЕЭС России» были приобретены частными инвесторами (в том числе иностранными), получившими вместе с генерирующими активами также и обязательства по выполнению инвестиционной программы (строительство и модернизация генерации), закрепленные в договорах о предоставлении мощности (ДПМ). Параллельно со структурной реформой отрасли осуществлялась рыночная реформа, по итогам которой был реализован постепенный переход от полностью регулируемого ценообразования на электроэнергию к рыночному.

Розничные рынки электрической энергии характеризуются присутствием гарантирующих поставщиков, обладающих значительной степенью влияния, выступая продавцами. В свою очередь, на естественно-монопольном сегменте действуют сетевые организации, доминирующее положение которых презюмируется в силу закона. Соответственно, абсолютное большинство нарушений на розничном рынке электрической энергии (мощности) связано со злоупотреблением участниками рынка своим доминирующим положением [3].

В соответствии с Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» [4] (далее - закон об электроэнергетике), субъектами розничного рынка электрической энергии являются:

1. Потребители электрической энергии;

2. Поставщики электрической энергии (энергосбытовые организации, гарантирующие поставщики, производители электрической энергии, не имеющие права на участие в оптовом рынке);

3. Территориальные сетевые организации, осуществляющие услуги по передаче электрической энергии;

4. Субъекты оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, осуществляющие указанное управление на уровне розничных рынков.

Кроме этого, законом об электроэнергетике предусмотрено, что организации, которые занимаются в частности освещением, свободны в выборе контрагента по договору купли-продажи, договору поставки электрической энергии; сетевая организация не вправе отказать потребителю электрической энергии в заключении договора оказания услуг по передаче электрической энергии по основаниям, связанным с выбором потребителем электрической энергии определенного поставщика электрической энергии. Данное положение Закона является базовым принципом, лежащим в основе построения системы конкурентных отношений на розничном рынке электрической энергии.

Федеральная антимонопольная служба (далее ФАС России) является органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации осуществлять антимонопольный контроль за рынками электрической энергии посредством: рассмотрения данных мониторинга цен на электрическую энергию (мощность), проверки экономической и технологической обоснованности действий субъекта электроэнергетики, проведения плановых и внеплановых проверок соблюдения антимонопольного законодательства, в том числе установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию и мощность, рассмотрения заявлений о нарушении антимонопольного законодательства субъектами электроэнергетики и иной информации, полученной в установленном порядке, установления случаев манипулирования ценами на оптовом и (или) розничных рынках и др. Следует отметить, что во многих странах присутствует высокая доля государственного контроля,

например в Бразилии [5]. В результате осуществления своей деятельности ФАС России было установлено, что за 2017 г. розничные рынки электрической энергии (мощности) во всех субъектах Российской Федерации характеризуются высокой степенью концентрации в условиях неразвитой конкуренции. Данное обстоятельство приводит к тому, что организации, осуществляющие деятельность, например, по освещению, не могут самостоятельно выбирать необходимого поставщика, соответственно, можно говорить о невозможности создания условий для развития конкурентной среды и повышения качества обслуживания.

Осложняется ситуация на рынке тем, что ряд организаций, имеющих статус гарантированного поставщика, т.е. осуществляющего энергосбытовую деятельность с обязанностью заключить договор энергоснабжения, договор купли-продажи (поставки) электрической энергии (мощности) с любым обратившимся к ней потребителем электрической энергии либо с лицом, действующим от своего имени или от имени потребителя электрической энергии и в интересах указанного потребителя электрической энергии и желающим приобрести электрическую энергию, занимают долю на рынке купли-продажи (поставки) электрической энергии около 75% на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в большинстве регионов их доля близка к 100%. При этом, в ряде регионов только гарантирующий поставщик является субъектом оптового рынка электрической энергии и все остальные энергосбытовые компании покупают электроэнергию у него. В некоторых регионах произошло возрастание рыночной доли гарантирующего поставщика электроэнергии, в том числе за счет поглощения энергосбытовых компаний.

Доли остальных энергосбытовых компаний не превышают 35% на розничных рынках электрической энергии (мощности). При этом следует отметить, что розничные рынки купли-продажи (поставки) электрической энергии относятся к потенциальным рынкам с высокой конкурентоспособностью при условии, если продажа электроэнергии осуществляется несколькими энергосбытовыми организациями в зоне деятельности гарантирующего поставщика, на одной и той же территории в границах сетей соответствующей сетевой организации. Это приводит к нарушениям антимонопольного законодательства в регионах, что негативно сказывается на возможности осуществления многих энергетических компаний деятельности по организации освещения. Так, например, в январе 2018 г. в Костромской области поводом к возбуждению дела о нарушении антимонопольного законодательства послужили обращения территориальной сетевой организации (далее - ТСО) и потребителя электрической энергии о введении полного ограничения подачи электрической энергии на трансформаторной подстанции, принадлежащей ТСО. Потребитель в заявлении также указал, что отключение от электрической сети принадлежащих компании нежилых помещений было произведено без уведомления потребителя. По результатам рассмотрения дела в действиях ПАО «КСК», ПАО «МРСК Центра» в лице филиала «Костромаэнерго» установлены нарушения части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, выразившиеся:

- в злоупотреблении ПАО «КСК» доминирующим положением путем необоснованного направления уведомления о введении полного ограничения режима потребления электрической энергии в отношении объектов,

- в злоупотреблении ПАО «МРСК Центра» доминирующим положением путем необоснованного введения полного ограничения потребления электрической энергии в точке подключения - трансформатор-

Венгеровский Е. Л.

ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНКУРЕНЦИИ НА РЫНКАХ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ

ной подстанции, принадлежащей ТСО. Материалами дела установлено необоснованное ограничение режима потребления электрической энергии для ТСО, которая лишена возможности вести предпринимательскую деятельность путем осуществления технологического присоединения потребителей к своим сетям [6].

Как отмечают в ФАС России, недостаточный уровень развития конкуренции на розничных рынках электрической энергии сказывается на доступности электроэнергии для потребителей, приводит к завышению цен для нее, недостаточной надежности энергообеспечения, проблемам с платежной дисциплиной.

Основной же проблемой обеспечения развития конкуренции на розничных рынках электрической энергии следует признать высокий уровень государственного участия в секторе [7]. И в рамках реализации Национального плана развития конкуренции примирительно к электроэнергетике должно стать обеспечение возможности потребителю электроэнергии свободного выбора поставщика. В этой связи интересным представляется опыт Скандинавских стран, где в результате реформ, например, в Норвегии допуск мелких потребителей на рынок стал возможен благодаря введению практики характерных графиков, которые начали составлять для небольших потребителей; задачей таких графиков являлось облегчение учета и прогноза потребления электрической энергии по двухставочному тарифу, также потребители получили возможность менять поставщика без дополнительных расходов, а в Швеции в 1995 г. были внесены изменения в области регулирования торговли электроэнергией и правил по защите потребителей, с этих пор, при установке счетчиков, обеспечивающих почасовые замеры, потребитель сам выбирал поставщика электроэнергии [8].

Наличие эффективных конкурентных отношений в сегменте розничной электрической энергии является характерной чертой ведущих экономик мира, например, Великобритании, где отмечается наибольший уровень конкурентных отношений при снижении капитализации бизнеса [9]. Однако, в большинстве стран следует отметить наличие крупнейших субъектов, составляющих сегмент «генерирующих компаний», как, например, в Венгрии и Италии, что обеспечивает стабильность рынка, но приводит к завышению цен и нарушению прав потребителей услуг [10,11]. В США штаты обладают высоким уровнем самостоятельности в вопросах обеспечения конкуренции на розничном рынке электрической энергии, но в целом по стране проблема «генерирующих компаний» также присутствует [12].

С нашей точки зрения, развитию конкуренции на рынке электрической энергии будет способствовать реализации концепции, при которой будет реализован прямой доступ розничных потребителей (в т.ч. организаций, оказывающих услуги по освещению) к оптовым производителям электроэнергии и возможности прямой оплаты ими электроэнергии через систему контрактов, при этом потребители должны иметь возможность в сжатые сроки менять сбытовую компанию, если качество ее работы их не устраивает.

Также, как отметил заместитель председателя Комитета Государственной думы по энергетике В. Селезнев, развитию розничных рынков и конкуренции на них может способствовать снятие запрета продажи электроэнергии сетевыми компаниями с ограничением доли рынка [7].

Препятствием на пути развития розничного рынка электроэнергии, с нашей точки зрения, стало принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и отдельные законодательные акты Рос-

сийской Федерации, связанных с лицензированием энергосбытовой деятельности». Закон установил, что энергосбытовая деятельность осуществляется на основании лицензии, выдаваемой уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Энергосбытовые организации обязаны получить лицензию не позднее 29.12.2018 г. После 29.12.2018 осуществление деятельности без лицензии не допускается. Соответственно, данные нормы породили новые входные барьеры на рынок электрической энергии. В частности, законом предусмотрено требование, связанное с отсутствием обязанности у соискателя лицензии по реализации только на оптовом рынке всей электрической энергии (мощности), производимой с использованием объекта (части объекта) по производству электрической энергии (мощности), в том числе электростанции, который функционирует в составе Единой энергетической системы России, установленная генерирующая мощность которого равна или превышает 25 МВт и который соответственно будет использоваться или используется при осуществлении энергосбытовой деятельности. Анализ состояния конкурентной среды розничного рынка электрической энергии показал, что развитию конкуренции на нем препятствуют характерные для всех товарных рынков Российской Федерации факторы, однако, следует учитывать, что наличие конкуренции на рассматриваемом рынке оказывает непосредственное влияние на качество жизни населения и энергетическую безопасность Российской Федерации, поэтому реализация проанализированных мер поддержки конкурентных механизмов окажет положительный эффект на экономику страны в целом.

Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 83,42%.

Список литературы:

1. Коршунов Н.М. Предпринимательское право: учебник для студентов высших учебных заведений. Москва: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2012. С. 250-254.

2. Андриенко А.В. Обзор реформы электроэнергетики скандинавских стран // Экономика России в XXI в.: сборник научных трудов. Изд. ТПУ. Томск. 2015. С. 297-303.

3. Огневская Д.В. Особенности установления доминирующего положения хозяйствующих субъектов на розничном рынке электрической энергии (мощности) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 2

4. Режим доступа: http://electricalnet.ru/blog/obzor-izmenenii-rossiiskogo-zakonodatelstva-v-sfere-elektroenergetiki-22012018-28012018

5. Helder Queiroz Pinto Junior. The Electricity Reforms in Brazil: Regulation and Entry of New Players. - Instituto de Economia, Federal University of Rio de Janeiro, January, 2009.

6. Режим доступа: http://peretok.ru/articles/distribution/15466/

7. Камашев А.С. Сравнительный анализ моделей функционирования электроэнергетических отраслей в России и мире в контексте процессов реформирования // Российское предпринимательство. - 2011. - Том 12. - № 3. - С. 105-111.

8. Режим доступа: https://www.ruscable.ru/news/2017/03/15/ V_Rossii_nedostatok_konkurentsii_na_roznichnom_ryn/

9. Francesco Cariello. The Italian electricity market // The Regulatory Authority for Electricity and Gas / Market Department, 6 October 2008.

10. Francesco Cariello. The Italian electricity market // The Regulatory Authority for Electricity and Gas / Market Department, 6 October 2008.

11. Morgan J.P. Международный опыт реформирования электроэнергетического сектора в применении к России. - Январь, 2001.

12. Bruno José Marques Pinto. Regulatory Reforms and Restructuring of the US Electricity Sector: What Happened in California? // Undergraduate School of Economics. - EPGE/FGV, June, 2005.