Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации

Примечания

1 ГАОО, ф. 3, оп. 1, д. 13, л. 48.

2 Материалы по историко-статистическому описанию Оренбургского казачьего войска. Вып. 7. Оренбург, 1907. С. 163.

3 ГАРО, ф.46, оп. 1, д. 108, л. 3.

4 См. Капустина В.М. Казачье самоуправление и земства // Русская нация и русская идея: история и современность: Материалы межрегион. науч.-практ. конф. Оренбург, 1996. С.18.

РВ. Винникова

СООТНОШЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ СИЛЫ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проблема соотношения юридической силы норм международного и национального права является частью общей, теоретической (и практической) проблемы имплементации международных норм в Российской Федерации. Здесь возникает ряд теоретических вопросов, которые неоднократно являлись предметом исследования российских ученых-международников. Прежде всего, это вопрос соотношения норм двух правовых систем. Не вдаваясь в анализ существующих точек зрения1, отметим, что все авторы стоят на позициях дуалистической теории соотношения международного и внутригосударственного права. Дискуссия, в основном, возникает при рассмотрении вопроса о соотношении юридической силы источников норм международного и внутреннего права.

Высказывалось мнение об их равной силе2, о приоритете международного договора над законом3, в том числе над Конституцией РФ4. Стал широко признанным термин «примат» международного права как в литературе5, так и практике государств. В частности, профессор И.И. Лукашук отмечает, что «в международной практике можно найти немало актов и заявлений о том, что признание примата норм международного права в правовой системе страны - веление времени, вытекающее из потребностей обеспечения функционирования как международной, так и национальных правовых систем»6.

Однако следует подчеркнуть определенную условность термина «примат», означающего абсолютное превосходство в данном случае международных норм. Речь следует вести не о «примате», а о приоритете, а еще точнее, о приоритете применения в определенных случаях правил международного договора. Приматом в правовой системе Российской Федерации обладают нормы Конституции, т.е. противоречащие им нормативно-правовые акты будут недействительны. В случае же расхождения внутригосудар-

ственного акта с международным договором, национальная норма не применяется (во всех или определенных договором случаях), но это не делает её недействительной. Более того, с прекращением действия договора она вновь применяется. Таким образом, следует говорить о приоритете применения договорных норм, а не об их примате7. К такому же выводу пришла Т.Н. Неша-таева: «... вряд ли целесообразно рассуждать о примате международного договора над национальным законом. Механизм взаимодействия этих источников права представляется несколько иным. Суть этого механизма заключается в первоочередности применения правил, т.е. в первую очередь должны применяться правила международного договора»8. Однако это общее правило нуждается в конкретизации. Необходимо определить, какие международные договоры обладают приоритетом применения и в отношении каких внутригосударственных актов.

Договоры могут классифицироваться по различным основаниям. По кругу участников договоры подразделяются на двусторонние и многосторонние, открытые и закрытые. По объектам регулирования договоры могут быть политические, экономические, научно-технические и т.д.9 Внутригосударственное значение имеют классификации международных договоров по таким основаниям, как уровень заключения (межгосударственные, межправительственные, межведомственные), форма выражения согласия на обязательность (подлежащие подписанию, утверждению, ратификации и т.д.), способ существования (опубликованные и неопубликованные) и др.

Только в отношении одного вида применяемых договоров совершенно однозначно можно утверждать, что они обладают приоритетом, - это официально опубликованные договоры (ч.3 ст. 5 Закона о международных договорах).

Что касается других видов договоров, то, по мнению И.И. Лукашука, «приоритетом при применении пользуются межгосударственные и межправительственные договоры. Иной статус у межведомственных соглашений. Практика государств исходит из того, что, будучи разновидностью международного договора, такие соглашения не могут обладать приоритетом в отношении закона»10. Это общее правило уточняется С. Ю. Марочкиным, который считает, что «во-первых, не все межправительственные договоры обладают приоритетом перед законом, а во-вторых, не исключен приоритет и межведомственных соглашений»11. Первоочередность применения межправительственного или межведомственного договора по отношению к федеральному закону становится возможной в случае выражения согласия на обязательность этих договоров в форме ратификации. В связи с этим предлагается уточнить понятие «международный договор, устанавливающий иные правила», которое содержится в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «...международный договор Российской Федерации межгосударственного, межправительственного, межведомственного характера, ратифицированный и официально опубли-кованный»12.

Вероятно, следует согласиться с мнением И. И. Лукашука, который отмечает, что «едва ли можно полагать, будто условие о ратификации отсутствует в Конституции и в Законе о международных договорах случайно: слишком серьезно его значение для правовой системы»13. Предложение включить условие о ратификации обсуждалось в ходе Конституционного совещания и при подготовке Закона о международных договорах, но в обоих случаях было отклонено. Законодатель ограничился формулированием положения ст. 15 Закона о международных договорах, которая среди других оснований предусматривает, что если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные национальным законодательством, международные договоры подлежат обязательной ратификации14. Многие авторы из смысла этой статьи делают вывод, что только ратифицированные договоры изменяют правила национального закона15, обосновывая это в том числе и указаниями Пленума Верховного Суда. П. 5 Постановления Пленума Верховного Суда исходит из того, что иные правила договора подлежат применению лишь в том случае, если согласие на их обязательность «было принято в форме федерального закона». В связи с этим сложной проблемой представляется решение вопроса о том, могут ли международные соглашения, которые становятся обязательными для России в результате подписания или какого-либо другого способа выражения согласия на обязательность, кроме ратификации, устанавливать правила, пользующиеся приоритетом перед правилами закона. Закон о международных договорах прямого ответа на этот вопрос не содержит. Однако в арбитражной практике мы имеем примеры, когда суд при разрешении спора применял нормы не подлежащего ратификации межправительственного соглашения вместо правил федерального закона. Один из таких примеров приводит Т.Н. Нешатаева: «По одному из дел судом привлекался к анализу Протокол о товарообороте между СССР и Мальтой в период 1991-1995 гг., содержащий важные положения, относящиеся к существу спора. Протокол регулировал конкретную ситуацию иным образом, чем правила одного из законов Российской Федерации. Напомним императивное правило международного права - «договоры должны соблюдаться». Протокол о товарообороте относится к разряду межправительственных соглашений и вступает в силу с момента подписания, т.е. становится обязательным для российского государства после утверждения в форме подписания. Следовательно, международное межправительственное соглашение может привлекаться в качестве правового источника при рассмотрении конкретного спора в арбитражном суде»16.

С учетом сказанного, видимо, правильным будет различать два случая: 1) договор вносит достаточно серьёзные поправки в законодательство, изменяет или заменяет его правила, устанавливает иные общие правила; 2) договор устанавливает «иные правила» лишь для конкретного случая, не влияя на действие правила закона в целом, т.е. делает из него исключение

для определенной ситуации. В первом случае речь может идти только о ратифицированных договорах, во втором - не только о них.

Сопоставление положений Конституции и Закона позволяет предположить, что согласно ст. 15 Закона ратификации подлежат договоры, вносящие достаточно серьезные изменения в законодательство. Для международных договоров, устанавливающих временное исключение для конкретного случая, эта процедура не обязательна, но договор все равно будет обладать приоритетом применения как специальная норма по отношению к общей или на основе общего исходного коллизионного принципа соотношения международного и национального права.

Если сформулировать общие правила соотношения юридической силы международного договора и федеральных нормативных актов, то получается довольно сложная схема. Высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации имеет Конституция. Закон о международных договорах предусматривает особый порядок выражения согласия на обязательность договоров, содержащих правила, требующие изменения отдельных положений Конституции. Выражение согласия на обязательность возможно только после внесения соответствующих поправок в Конституцию (ст. 22).

Ниже Конституции по юридической силе находятся федеральные конституционные законы. Они принимаются по тем же вопросам, что регулирует Конституция, в особом порядке по сравнению с обычными федеральными законами: квалифицированное большинство депутатов Государственной Думы, обязательное одобрение Советом Федерации (3/4 голосов), обязательное же подписание Президентом и обнародование. Высказано мнение, что «...не усматривается каких-либо юридических препятствий, чтобы ратифицированные договоры имели преимущество перед ними»17. Но ратификация договора осуществляется федеральным законом, который не может противоречить конституционному закону. Следовательно, как и в случае с Конституцией, до ратификации договора, содержащего правила, отличные от правил конституционного закона, необходимо его предварительное изменение.

Международный межгосударственный договор равен по юридической силе федеральному закону. Ч. 4 ст. 15 Конституции устанавливает приоритет первого над вторым. Утвержденные Правительством договоры обладают приоритетом в отношении правительственных и всех нижестоящих актов. Межведомственные договоры могут устанавливать иные правила, чем в актах соответствующего и нижестоящего уровня в пределах компетенции ведомства. Как было сказано выше, ратификация придает международному договору любого уровня юридическую силу федерального закона, а конституционная норма устанавливает первоочередность его применения в случае коллизии. Таким образом, можно констатировать, что ратифицированные межгосударственные, межправительственные, межведомственные договоры

могут отменять или устанавливать любую правовую норму за исключением конституционных (Конституции или конституционного закона).

Кроме принципа «акт с большей юридической силой отменяет акт с меньшей юридической силой» в правовой системе Российской Федерации, для разрешения коллизий между нормами равной юридической силы действуют правила «последующий акт отменяет предыдущий» и «специальный акт отменяет общий». Б.И. Нефедов считает, что во всех случаях проблему коллизий между нормами национального и международного права следует рассматривать в плане расхождения между общей и специальной нормами. По его мнению, нормы международного права всегда являются специальными

применительно к нормам внутреннего права, следовательно, они и должны 18

применяться18.

Однако следует учитывать, что нормы международного права в процессе их действия в правовой системе РФ не становятся нормами внутреннего права, а источники международного права не выстраиваются в один иерархический ряд соподчинения внутригосударственных нормативных актов. Вопрос соотношения их юридической силы регулируется прежде всего не правилами коллизии для норм и актов одной системы права, а принципами соотношения международного и российского права. Закрепленное в ст. 15 Конституции РФ положение о приоритете договоров - общее, исходное коллизионное правило соотношения этих источников.

В правовой системе Российской Федерации отдельное место занимают акты субъектов Федерации. Здесь возникает два вопроса: является ли международным договор, заключенный между субъектом РФ и административной единицей другого государства, и всегда ли международный договор Российской Федерации будет иметь приоритет по отношению к нормативно-правовым актам субъекта Федерации?

Конституция РФ в п. «к» ст. 71 предусматривает, что в ведении РФ находятся «внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира», а в совместном ведении (п. «о» ст. 72) - «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ». Из этих установлений Конституции следует, что заключение международных договоров находится в исключительной компетенции РФ, субъекты Федерации могут их только выполнять. Соответственно, договоры, которые заключаются субъектами Федерации, не относятся к числу международных по смыслу Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.19 и Закона РФ «О международных договорах 1995» г.20, что отмечается в юридической литературе21.

Однако конституционное закрепление международных договоров как исключительной компетенции федеральных органов власти не препятствует участию органов власти субъектов Федерации в подготовке к заключению

международных договоров Российской Федерации. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» предусматривает, что «международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации» (п. 1 ст. 4 Закона)22. Таким образом, можно высказать предположение, что международный договор РФ имеет приоритет перед законами субъектов Российской Федерации, включая законы в сфере их исключительной компетенции, если в последнем случае он заключен по согласованию с заинтересованными субъектами Федерации.

Наряду с международными договорами Российской Федерации Конституция включила в правовую систему страны общепризнанные принципы и нормы международного права, но при этом не определила их соотношения с иными нормами системы. В литературе имеются различные мнения относительно соотношения юридической силы норм обычного международного права и внутреннего права. Г.М. Даниленко, обращаясь к практике Конституционного Суда РФ, делает вывод, что «общепризнанные нормы международного права не обладают приоритетом по отношению к внутригосударственным актам»23. Между тем позиция Конституционного Суда, выраженная во мнении судьи этого Суда О.И. Тиунова, представляется несколько иной: «Суд учитывает, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России имеют преимущество перед национальными законами в случае противоречия международно-правовых норм и

24

законодательства» .

С.Ю. Марочкин считает, что «общепризнанные нормы международного права (в договорной форме) имеют приоритет перед законами РФ»25 в отличие от тех общепризнанных норм, которые не имеют писаного характера. Однако основной формой существования общепризнанных норм является обычай26. Отказ признать за обычной нормой приоритет её применения по отношению к закону объясняется сложностью выяснения её конкретного содержания. Хотя как показывает опыт других стран, она вполне преодолима. Во-первых, общепризнанные нормы нашли свое закрепление во многих международных актах, в резолюциях международных организаций и конференций. А во-вторых, для установления факта признания Россией конкретной, обычной нормы существенную помощь могло бы оказать издание Министерством юстиции и МИД соответствующего сборника актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы.

В связи с этим представляется необоснованным лишать обычные нормы приоритета применения в случае коллизии с законодательством. В международно-правовой системе нет нормы, устанавливающей приоритет договора. С точки зрения международного права, договор и обычай - суть только разные формы выражения общеобязательного правила поведения. Между-

народный договор в той мере, в какой это касается сторон в договоре, как правило, обладает приоритетом в качестве lex posterior и specialis в отношении обычного международного права. Международно-правовые обычаи по юридической силе могут быть общепризнанными принципами (императивные нормы jus cogens) и общепризнанными нормами (диспозитивные нормы). Общепризнанные принципы - международно-правовые нормы самого высокого уровня, имеющие приоритет над всеми иными нормами международного права. В правовой системе Российской Федерации, по мнению Т.Н. Нешатаевой, общепризнанные принципы международного права имеют приоритет над нормами национального происхождения, включая принципы Конституции27. И.И. Лукашук в иерархии правовых норм поставил на высший уровень только общепризнанные принципы и нормы о правах и человека: «... с полным основанием можно говорить о примате общепризнанных норм о правах человека в правовой системе России»28. Общепризнанные принципы, не касающиеся прав человека, имеют приоритет перед правилами закона или иного нормативного акта, но не в отношении конституционных норм.

Диспозитивные нормы общего международного права обладают полной юридической силой и обязательны для соблюдения. Государство не может отказаться от их соблюдения или изменить их в одностороннем порядке, в том числе и путем издания противоречащего им закона.

С точки зрения внутреннего права, договор и обычай имеют равную юридическую силу. Закон о международных договорах Российской Федерации закрепляет, что «Россия выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного соблюдения международных обязательств»29.

Так как обычай равен по юридической силе международному (причем межгосударственному) договору, то можно предположить, что и в правовой системе РФ он должен занимать соответствующее место, т.е. нормативные акты должны приниматься с учетом правил общего международного права, в случае коллизии действует международная обычная норма.

Вопросу о том, должны ли соблюдаться судами резолюции международных организаций, будет посвящена отдельная статья.

Примечания

1 См.: Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980; Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. М., 1982; Хлестов О.Н. Международное право и Российская Федерация // Моск. журн. междунар. права. 1994. №4. С. 55; Игнатенко Г.В. Международное и советское право: проблемы взаимодействия правовых систем // Сов. государство и право. 1985. № 1; Черниченко С.В. Международное право: современные теоретические проблемы. М., 1993; Усенко Е.Т. Со-

отношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция // Моск. журн. междунар. права. 1994. № 4; Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 11; Тиунов О.И. Конституционный Суд Российской Федерации и международное право // Рос. ежегодник междунар. права, 1995. СПб., 1996; Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997; Марочкин С.Ю. Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации // Рос. юрид. журн. 1997. № 2; Марочкин С.Ю. Нормы и источники международного права в правовой системе Российской Федерации // Правоведение. 1997. № 3; Зимненко Б.Л. Международное право и российское право: их соотношение // Моск. журн. междунар. права. 2000. №3.

2 Блищенко И.П. Действие международного договора на территории СССР // Правоведение. 1986. №6. С. 106.

3 Тиунов О.И. Конституционный Суд Российской Федерации и международное право. С. 181.

4 Например, «Конституция помещается на второе место после международного права» (Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. // Государство и право. 1996. № 2. С. 7); «Международно-правовые нормы должны обладать преимуществом по сравнению с внутригосударственными и занимать высшую ступень в иерархии норм, применяемых в данном государстве» (Суворова В.Я. Реализация норм международного права. Екатеринбург, 1992. С. 15).

5 См., например: Щербакова Н.В. К вопросу о роли международного права в совершенствовании конституционного законодательства // Рос. ежегодник междунар. права, 2000. СПб., 2001. С. 230.

6 Лукашук И.И. Нормы международного права ... С. 54.

7 Там же. С. 42.

8 Нешатаева Т.Н. Арбитражные суды и некоторые вопросы применения международного права в Российской Федерации // Рос. ежегодник междунар. права, 1998-1999. СПб., 2000. С. 222.

9 См.: Международное право: Учеб. 2-е изд., доп. и перераб. / Отв. ред. Ю.М. Колосов и В.И. Кузнецов. М., 1998. С. 139.

10 Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М., 1997. С. 240.

11 Марочкин С. Ю. Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации // Рос. юрид. журн. 1997. № 2. С. 43-44.

12 Там же. С. 44.

13 Лукашук И. И. Нормы международного права... С.44.

14 Невольно возникает вопрос: откуда берутся международные согла-

шения, устанавливающие иные правила, чем российское законодательство, избежавшие ратификации? Возможно, это договоры, заключенные до принятия Закона о международных договорах, когда это правило ещё не действовало?

15 См.: Даниленко Г.М. Путь в царство права и справедливости // Моск. журн. междунар. права. 1997. № 1. С. 82-90; Марочкин С. Ю. Указ. соч. С. 42 ; Лукашук И.И. Нормы международного права ... С. 43-44. При чем отмечается, что утвержденные Правительством договоры обладают приоритетом в отношении правительственных и всех ниже стоящих актов. Соглашения межведомственного характера вообще не подпадают под действие ст. 15 Конституции и ст. 5 Закона о международных договорах. Они пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства.

16 Нешатаева Т.Н. Арбитражные суды и некоторые вопросы применения международного права в Российской Федерации // Рос. ежегодник междунар. права, 1998-1999. СПб., 2000. С. 225.

17 Марочкин С. Ю. Указ. соч. С. 46.

18 См.: Нефедов Б.И. Правовая регламентация статуса иностранных граждан в СССР. Омск, 1989. С. 45-57.

19 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37. Ст. 772.

20 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

21 См.: Нешатаева Т.Н. О некоторых проблемах, возникающих при рассмотрении споров с участием иностранных лиц // Вестн. ВАС РФ. 1996. № 10. С. 139-143.

22 Российская газета. 1995. 21 июля.

23 Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 11. С. 123.

24 Тиунов О.И. О применении Конституционным Судом Российской Федерации норм международного права // Первая науч.-практ. конф. по вопр. применения норм междунар. права рос. правоохранит. органами. М., 1996. С. 36.

25 Марочкин С. Ю. Указ. соч. С. 40.

26 Некоторые авторы высказываются даже более категорично: общепризнанные номы существуют только в форме обычая (Гинзбург, Лукашук, Нешатаева).

27 См.: Нешатаева Т.Н. Иностранные предприниматели в России. Судебно-арбитражная практика. М., 1998. С. 25.

28 Лукашук И.И. Нормы международного права... С. 54.

29 Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М.Колосова, Э.С.Кривчикова. М., 1999. Т.1. С. 409.