Легальные формы системы миграционного права России: теоретико-методологические определения

Со времени принятия Конституции РФ российское миграционное право прошло определенную эволюцию, итогом которой необходимо признать институционализированную современным миграционным законодательством систему его реализации. Очевидно, что в его основе лежит явное или подспудное понимание миграции как общественного явления, т.е. выделение определенной совокупности общественных отношений в качестве предмета государственно-правового регулирования. Это нашло отражение в концептуальных представлениях, ставших содержательной основой концепций государственного регулирования соответствующей сферы общественной жизни.

Первым из таких документов была Федеральная программа «Миграция», утвержденная Указом Президента РФ от 03.08.1994 № 1668 [1]. Согласно Программе, основной ее целью являлось регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территории России.

Вторым является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации 1999 г. [2], внесшая некоторые коррективы в формулирование цели: управление миграционными процессами, направленное на реализацию интеллектуального и трудового потенциала мигрантов и обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития, укрепления государственной безопасности страны.

Следующий документ был принят в 2003 г. - Концепция регулирования миграционных процессов в РФ [3]. Следует сказать, что данный документ вплоть до 2012 г. претерпел несущественные изменения. Так, Концепция в качестве цели провозглашала обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности России, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания России. В задачах же делался акцент на совершенствование иммиграционного контроля в целях борьбы с нелегальной миграцией и законодательного обеспечения трудовой миграции.

Анализ этих трех документов показывает, что эволюция концептуально-правовых представлений о миграции осуществлялась от признания права на миграцию в качестве самодовлеющей ценности государственной политики к его имплементации в качестве средства решения задач социально-экономического развития. При этом, начиная со второй половины 1990-х гг., признавалась необходимость кардинального совершенствования миграционного законодательства, а правовая неурегулированность миграционных отношений и противоречия в миграционном законодательстве отмечались как наиболее характерные недостатки.

Полагаем, что последнее есть вполне закономерное следствие бессистемного развития миграционного права, когда нормативно-правовые акты, регулирующие миграционные отношения, формируются с целью обеспечения решения иных задач. Об этом свидетельствует целый ряд характерных нормативно-правовых документов, принимаемых, начиная с 1995 г.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 января 1995 г. № 64 «О реализации федеральной миграционной программы» [4], Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 17 апреля 1996 г. № 261-11 ГД «О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об ответственности за выдачу иностранным государствам лиц, преследуемых за политические убеждения"» [5]; Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 «Об уточнении федеральной миграционной программы» [6]; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 октября 2000 г. № 273-СФ «Об информации Правительства Российской Федерации о мерах, принимаемых по нормализации миграционной ситуации в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации» [7]; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 октября 2001 г. № 2007-111 ГД «О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации» [7]; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 31 июля 2004 г. № 927-1У ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации В.В. Путину и Председателю Правительства

Российской Федерации М.Е. Фрадкову о некоторых мерах по упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации» и др. [8].

Наиболее привлекательной в содержательном плане представляется современная «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» [9].

Необходимо отметить, что миграция как правовая категория мало интересовала и продолжает интересовать разработчиков названных документов. Не случайно во всех концепциях, в том числе и в последней (Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года), утвержденной Президентом РФ 13 июня 2012 г., отсутствует определение миграции, что есть нонсенс, поскольку не обозначена область общественных отношений, являющаяся предметом регулирования. Хотя следует признать, что такое определение было дано в уже устаревшем дополнении к Федеральной миграционной программе в 1996 г. - «...совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства» [10].

Внимание к проблеме определения этой категории обусловлено необходимостью проведения систематизации законодательства, его унификации, что предполагает уточнение предметной области регулирования миграционного законодательства. Так, в данном контексте вполне закономерна дискуссия о возможности кодификации миграционного законодательства, при этом одним из ключевых аргументов против кодификации выдвигается отсутствие юридического определения миграции. Отсюда следует, что отрасль миграционного права не сложилась, поскольку нет особенного предмета правового регулирования, особенных методов правового регулирования.

Последнее у ряда авторов вызывает возражения методологического порядка, сводящиеся к констатации отсутствия критериев кодификации в силу юридической неразработанности как самого понятия миграции, так и, соответственно, ее видов. Отсюда делается вывод об отсутствии структурированности миграционного права, что и делает невозможным формирование структуры миграционного кодекса [11; 12; 13; 14; 15].

Таким образом, миграционные отношения могут рассматриваться как урегулированные нормами миграционного права общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля над перемещениями лиц (граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства) по территории Российской Федерации, а также через Государственную границу РФ, оказанием услуг в сфере миграции.

По нашему мнению, под миграцией следует признавать такие территориальные перемещения лиц, которые связаны с изменением их правового статуса [16; 17; 18; 19]. Исходя из этого следует выделить четыре совокупности общественных отношений, подпадающих под категорию миграционных: въезд в страну, выезд из страны, пребывание на ее территории и проживание на ее территории.

Поэтому, если рассматривать систему права как совокупность взаимосвязанных решением задач правового регулирования норм, институтов, подотраслей, то система миграционного права включает четыре нормативно-правовые совокупности, реализующие право на въезд в страну, право на выезд из страны, право на пребывание на ее территории и право на проживание на ее территории.

Право на въезд в Российскую Федерацию есть пересечение Государственной границы Российской Федерации российскими, иностранными гражданами и лицами без гражданства с территории иного государства в установленных местах и в предусмотренном отечественным законодательством порядке. Оно регулируется Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, другими международными нормативно-правовыми документами, российским законодательством [20; 21], другими нормативными правовыми актами.

Право на выезд из Российской Федерации есть возможность пересечения российскими, иностранными гражданами и лицами без гражданства Государственной границы Российской Федерации с территории Российской Федерации в установленных местах и в предусмотренном отечественным законодательством порядке. Оно регулируется Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, другими международными нормативно-правовыми документами, российским законодательством, другими нормативными правовыми актами.

Право на пребывание на территории Российской Федерации есть возможность временно находиться на ее территории на законных основаниях российским, иностранным гражданам и лицам

без гражданства. Оно регулируется Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, другими международными нормативно-правовыми документами, российским законодательством, другими нормативно-правовыми актами.

Право на проживание на территории Российской Федерации есть возможность постоянно находиться на ее территории на законных основаниях российским, иностранным гражданам и лицам без гражданства. Оно регулируется Конституцией РФ, международным и российским законодательством [22; 23; 24], другими нормативно-правовыми актами.

Подчеркивая, что в России сложились основные признаки системы миграционного права в качестве юридической последовательности реализации права на миграцию, следует указать на связь проблемы его формирования с проблемой систематизации миграционного законодательства. Однако такая связь не говорит о тождестве этих проблем. Отношение права и законодательства необходимо рассматривать как отношение содержания и формы. Система миграционного законодательства является важным фактором развития системы миграционного права, но не сводится к нему.

Что касается системы миграционного права, то те противоречия и проблемы правового регулирования, которые обусловливают необходимость систематизации, здесь выступают в качестве итога анализа. Система права есть категория, отражающая порядок его реализации в соответствующем законодательном поле. В этом смысле дискуссия о миграционном праве является не просто малопродуктивной, но искажающей суть дела. Право на миграцию, как, впрочем, и любое право, не может быть несистемным, поскольку без системной связи норм, институтов, подотраслей невозможна его реализация в действующем законодательном поле.

Нарушение системности означает ни что иное как кризис источников миграционного права, выход из которого видится в процессе систематизации. Исходя из особенностей кризиса источников можно с достаточной степенью достоверности утверждать, что направлением его преодоления должна быть разработка комплексного нормативно-правового акта, устраняющего коллизии миграционного законодательства, правовые пробелы, дублирование норм.

Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд задач, в ходе решения которых может быть разработан такой систематизирующий нормативно-правовой акт, как кодекс (Миграционный кодекс Российской Федерации). В Кодексе необходимо:

- сформулировать основные термины и понятия, используемые в действующем миграционном законодательстве;

- систематизировать основные принципы миграционного законодательства;

- определить предмет и структуру миграционного законодательства;

- раскрыть содержание и структуру отношений, регулируемых миграционным законодательством;

- выявить субъекты миграционных отношений;

- дать нормативно-правовое определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; миграционной службы Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; миграционного контроля Российской Федерации; планирования миграционных процессов в Российской Федерации;

- раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и сформулировать нормы, регулирующие данную сферу отношений;

- раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру пребывания в Российской Федерации и сформулировать нормы, регулирующие эту сферу отношений;

- раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру проживания в Российской Федерации и в систематизированном виде сформулировать нормы, регулирующие указанную сферу отношений;

- раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру ответственности за нарушение миграционного законодательства и сформулировать нормы, регулирующие данную сферу отношений.

Таким образом, можно предположить, что концептуально-методологической основой отраслевого структурирования миграционного права - кодекса - должны стать следующие постулаты:

1. Миграционное законодательство основано на Конституции РФ и состоит из международных договоров Российской Федерации и принятых в соответствии с Конституцией Российской Федерации других федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

2. Отношения, регулируемые миграционным законодательством, - это отношения, возникающие по поводу въезда, выезда, пребывания и проживания на территории Российской Федерации граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

3. Субъектами миграционных отношений являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, мигранты.

4. Участниками миграционных отношений являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства.

Литература

1. Российская газета. 1994. 5 августа.

2. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации // Российская газета. Приложение. «Экономический союз». 1999. 10 июля.

3. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 1.03.2003) // Законодательство Российской Федерации по вопросам привлечения иностранной рабочей силы: состояние и пути совершенствования. М., 2005.

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 января 1995 года № 64 «О реализации федеральной миграционной программы» // Законодательство Российской Федерации по вопросам привлечения иностранной рабочей силы: состояние и пути совершенствования. М., 2005.

5. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 17 апреля 1996 года № 261-II ГД «О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об ответственности за выдачу иностранным государствам лиц, преследуемых за политические убеждения» // Сборник нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции. Ростов н/Д, 2002.

6. Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 года № 935 «Об уточнении федеральной миграционной программы» // Российская газета. 1996. 5 августа.

7. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 октября 2000 года № 273-СФ «Об информации Правительства Российской Федерации о мерах, принимаемых по нормализации миграционной ситуации в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации» // Сборник нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции. Ростов н/Д, 2002.

8. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 октября 2000 года № 273-СФ «Об информации Правительства Российской Федерации о мерах, принимаемых по нормализации миграционной ситуации в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации» // Нормативно-правовые акты, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации. М., 2005.

9. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года // htpp://fms.gov.ru

10. Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 года № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы» // Нормативные правовые акты, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации: Сб. документов. М., 2005.

11. Байтин М.И., Петров Д.Е. Основные отрасли современного российского права // Право и политика. 2004. № 1.

12. Киреева С.А. Некоторые проблемы миграционной правовой политики России // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2.

13. Федотова М.С., Шойко И.С. Современная миграционная политика Российской Федерации // Право и безопасность. 2010. № 2.

14. Мишунина А.А. Системный подход к государственному регулированию миграционных процессов в РФ // Журнал российского права. 2010. № 8.

15. Горохов Д.Ю. Административная юрисдикция в сфере миграции: концептуальный аспект // Миграционное право. 2012. № 4.

16. Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005.

17. Баранов П.П., Контарев А.А. Кодификация миграционного законодательства России: институциональный подход // Государственное и муниципальное управление. 2008. № 3.

18. Контарев А.А., Кутепова Н.А. Незаконная миграция: российский опыт институционального противодействия. Ростов н/Д, 2008.

19. Брик А.Д. Миграционное право: сущность, структура и функции // Философия права. 2008. №

5.

20. Закон РФ от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе Российской Федерации» // ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 594.

21. Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

22. Закон РФ от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427.

23. Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 5 июня.

24. Закон РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // ВВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.