Владимир Пономарев: искусственное снижение ставок обрекает ипотечную систему на бюджетную иглу

Вице-президент Ассоциации строителей России, бывший зампредседателя Госстроя России Владимир Пономарев рассказал корреспонденту "Денег" Надежде Петровой о прошлом и будущем российской ипотеки. О том, как ипотека стала социальной, а жилье — недоступным. А также о том, какие законы рынка Юрий Лужков выучил лучше Владимира Путина и как властная вертикаль мешает жилищному строительству.

"Примем поскорее, потом доработаем"

Понятие "доступное жилье" часто связывают с доступностью ипотечных кредитов. Но кредитование растет, а доступность жилья остается сомнительной.

— Давайте сначала определимся, что такое доступность. В мировой практике различают рыночную (ценовую) доступность приобретения жилья и социальную — для социально незащищенных слоев. Доступность ипотечных кредитов влияет только на доступность покупки жилья для домохозяйств с достаточно высокими и стабильными доходами. В нашей стране таких не больше 20%.

Неудача нацпроекта "Доступное и комфортное жилье — гражданам России" объясняется отсутствием целостной жилищной политики, учитывающей интересы всех граждан. Его приоритетом стало приобретение жилья в собственность на свободном рынке. А меры по развитию секторов арендного и социального жилья — основа обеспечения доступности жилья для огромной части населения — остались за скобками. Даже само понятие социальной доступности в нацпроекте отсутствовало.

Его авторы догматично применили принципы и подходы, присущие развитым экономикам, где незащищенные (в смысле обеспеченности жильем) слои населения составляют не более 25-30%, к развивающейся экономике, где таких людей — 60-70%.

Однако основы нацпроекта закладывались, когда за жилищную политику отвечал Госстрой.

— Не совсем. Когда Госстрой России в 2004 году в результате неудачной административной реформы был расформирован, преемственность в принятии решений оказалась нарушена. Как и управляемость в этой области — в значительной степени.

Из расформированных отделов Госстроя мешками выносили на свалку наработанные материалы. Разгул был как в 1917 году. Многие важные документы просто исчезли. Например, была уничтожена утвержденная правительством в 2000 году "Стратегия государственной жилищной политики". Я помню, как министр регионального развития Владимир Яковлев пытался разыскать информацию о нашем сотрудничестве с Министерством жилищного строительства и городского развития США. У нас было подписано соглашение в области строительства, ипотечного кредитования и ЖКХ, и по нему президенты России и США — Путин и Буш — давали контрольные поручения. Яковлев звонил мне, спрашивал, не сохранилось ли у меня каких-либо материалов. Оказалось, что и эти документы были утрачены.

В условиях ручного управления основные решения принимались не в правительстве, а в администрации президента. В результате ипотеку совершенно неожиданно объявили социальной программой — вопреки тем подходам, которые были выработаны в правительстве и в феврале 2003 года представлены на заседании президиума Госсовета. Я руководил их подготовкой.

В их основу были положены принципы обеспечения жильем всех категорий граждан в соответствии с их возможностями. Ипотека должна была стать одной из составных частей государственной жилищной политики. Но для граждан, нуждающихся в социальной защите, предлагалось строить социальное жилье; нуждающимся в социальной поддержке — выдавать субсидии на приобретение жилья либо предоставлять его на условиях некоммерческого найма. Во всех странах мира 30-35% населения не имеет жилья в собственности, а арендует его, в том числе на условиях социального или некоммерческого найма. Оно, как правило, принадлежит муниципалитетам или государству. И так и обязано принадлежать. Когда мы годами откладываем прекращение бесплатной приватизации, когда не вводим срочных договоров социального найма, мы уничтожаем муниципальный фонд жилья, создаем угрозу развитию экономики.

Мы также говорили о развитии социальной ипотеки, развитии коммерческого арендного сектора. Вся гамма инструментов была предусмотрена. Кроме того, была поставлена задача разработать механизмы — финансовые, организационные, правовые,— которые могли бы обеспечить опережающий рост предложения на рынке жилья. Разумеется, включая развитие базы стройиндустрии. В дальнейшем мы — уже в Ассоциации строителей России — этот подход доработали и описали в "Концепции социальной жилищной политики и социального жилья в РФ". Она была издана в 2007 году.

Но в 2003 году никакого жилищного нацпроекта не появилось.

— Для меня было очевидно, что быстро создать мощную систему ипотечного кредитования можно только в рамках президентской программы. И рабочая группа, которая готовила заседание Госсовета, предлагала поручить правительству РФ разработать такую программу. Но руководитель администрации президента Александр Волошин выступил против. Он сумел убедить президента, что репутационные риски слишком высоки.

То есть что проект все равно провалится?

— Вероятность была большой. Ведь две предыдущие жилищные программы, инициированные Хрущевым и Горбачевым, не достигли поставленных целей. И, как мы сейчас видим, цели национального жилищного проекта тоже не были достигнуты.

Президентская программа в форме национального проекта была объявлена только после того, как Волошин в преддверии второго срока Путина ушел со своего поста.

И сам проект появился в каком-то извращенном виде.

— Я бы сказал, в недодуманном и недоработанном виде. Сказались поспешность в принятии законов, некомпетентность отдельных членов "рабочей группы И. И. Шувалова", которая взяла на себя ответственность за проект, пристрастия консультантов, стремление скорее отчитаться... В итоге многие федеральные законы из так называемого жилищного пакета требуют серьезной правки, целые статьи оказались неработающими.

Принцип "примем поскорее, потом доработаем" приводит к тому, что закон либо дезорганизует деятельность участников рынка, либо не оказывает на нее заметного влияния. Например, пресловутый ФЗ-214 о долевом строительстве не только не решил главной проблемы — с обманутыми дольщиками, но и затормозил повышение доступности жилья, потому что застройщикам пришлось перестраивать свою деятельность.

На это наложилась, как я уже говорил, административная реформа. Поэтому трудно удивляться тому, что национальный проект "Доступное и комфортное жилье" являет собой, по существу, старую ФЦП "Жилище", с которой стряхнули пыль и быстренько приняли.

Получили взрывной рост цен...

— Рост цен в 2005-2007 годах поддерживался высоким платежеспособным спросом на жилье при его дефиците. Росла доля так называемых инвестиционных квартир. Высокая доходность стимулировала дальнейший рост инвестиций, вела к разогреву рынка и возникновению финансового пузыря — значимая часть инвестиций в строительство шла не в увеличение объемов, а в рост цен. Этот пузырь должен был лопнуть — он лопнул.

Ипотека внесла свой вклад в его рост, хотя доля продаж жилья в кредит даже сейчас невелика — не более 20-25% общего числа продаж построенных квартир. Но власть сделала все, чтобы отпустить грехи банкам, снижающим требования к заемщикам и качеству ипотечных кредитов, и вынуждала понижать процентные ставки. Единственным человеком в правительстве, который понимал все риски такой политики, был министр финансов Алексей Кудрин.

Неправильно сформулированные принципы (и то, что ипотека была названа социальной программой, а не важнейшим механизмом привлечения инвестиций в строительство; и то, что акцент был сделан на приобретение жилья в собственность вместо создания целостной государственной жилищной политики) имели тяжелые последствия для банков и заемщиков, для строителей и девелоперов. Именно поэтому кризис в российской стройиндустрии оказался таким тяжелым и до сих пор на самом деле не преодолен.

"Пузыря не будет, если адекватно увеличивать объемы жилищного строительства"

Ипотека между тем так и считается социальной программой. Вот Путин в Думе снова говорил о том, чтобы сделать ипотеку для каких-то категорий льготной: "подешевле", ставки пониже.

— Знаете, АИЖК может устанавливать льготные процентные ставки за счет огромных бюджетных вложений. И Сбербанк как государственный банк имеет свои возможности льготировать процентные ставки. Но в долгосрочной перспективе мы закладываем мину под развитие экономики, когда нарушаем правила конкуренции на рынке.

Ведь как устроен этот механизм? Сердцевиной принятой в стране системы ипотечного жилищного кредитования является система рефинансирования банков. Банки предоставляют долгосрочные ипотечные кредиты и из-за отсутствия достаточных объемов длинных денег рефинансируются, продавая пулы кредитов ипотечным кондуитам, таким как АИЖК. Последние под эти кредиты выпускают ипотечные ценные бумаги и размещают их на финансовых рынках. Таким образом, в конечном счете все существенные условия предоставления кредитов определяет инвестор, который эти бумаги покупает.

Чтобы эта система функционировала, доходность ипотечных бумаг должна быть привлекательной для инвестора и при этом согласовываться со ставками по кредитам. Искусственное снижение ставок либо ведет к замедлению темпов роста кредитования, либо обрекает ипотечную систему на бюджетную иглу, приводит к росту бюджетных рисков. За примером далеко ходить не надо — вспомните о финансовой ситуации в Венгрии, когда за счет бюджетных средств активно льготировали процентные ставки.

Только у нас доля ипотечных кредитов гораздо меньше.

— Сегодня — да. Но если процесс будет продолжаться долго, мы обязательно выйдем на ограничения по развитию ипотечной системы. Ипотечное кредитование — совокупность чисто рыночных механизмов. Все цены, доходность, размеры процентных ставок определяет рынок. Это как раз тот случай, когда рынок, а не чиновник сам все расставит по своим местам. Меня сегодня беспокоит развитие ситуации на ипотечном рынке из-за избытка бюджетных средств в системе. Наши локальные успехи могут в перспективе оказаться иллюзорными.

В конце 1990-х именно административно-командное вмешательство Юрия Лужкова в правила ипотечного кредитования лишило правительство Москвы пальмы первенства в создании ипотечной системы. Он установил, что банки Москвы, участвующие в московской ипотеке, должны выдавать кредиты со ставкой 10%.

Тогда даже инфляция была раза в два выше.

— Да. Расскажу историю. В 1998 году в рамках сотрудничества между Госдумой и Конгрессом США была инициирована программа "Дом для вашей семьи", целью которой стало создание системы ипотечного кредитования в России. Предполагалось, что специалисты из США окажут России техническое содействие. Я в качестве советника Юрия Михайловича участвовал в подготовке московской ипотечной программы и привез к нему группу американских конгрессменов во главе с руководителями программы Госдума--Конгресс Куртом Уэлдоном, председателем подкомитета комитета по обороне, и Джоном Тейлором, известным банкиром.

И вот во время официального ужина, который устроил мэр Москвы в честь американской делегации в ресторане "Прага", конгрессмены поинтересовались, сколько ипотечных кредитов за первую половину 2008 года было выдано в рамках программы. Мэр ответил, что выдано десять ипотечных сертификатов. Тогда они задали вопрос: "Господин мэр, а почему у вас ставка 10%?" И он произносит фразу: "Я же мэр! Я имею право назначать любую процентную ставку для банков, работающих в Москве. Я спросил у своей жены Елены. Она посоветовала мне назначить 8%. Я ее послушал и... добавил еще 2%. И так я получил 10%".

Конечно, это шутка. Но в каждой шутке есть доля шутки. И тогда Джон Тейлор встал и говорит: "Я предлагаю тост за великого мэра, который, командуя городом в 10 млн жителей, сумел выдать за полгода десять ипотечных кредитов и может устанавливать процентные ставки для банков". Это были последние слова конгрессменов. Никакого сотрудничества не получилось. И обеспечить значимые объемы кредитования при невыгодной, нерыночной ставке даже Лужков не смог.

Административное вмешательство в деятельность профессиональных участников ипотечного рынка, препятствующее функционированию рыночных механизмов, нельзя оправдать никакими благими намерениями. Это особенно опасно, когда такие команды исходят от федеральных руководителей, поскольку в рамках нашей "сигнальной демократии" эти команды будут повторены и усилены властями на местах. А их уровень компетентности, как правило, ниже.

Так что, по вашему мнению, нет разумного способа повысить доступность ипотечных кредитов?

— Есть. Ипотечные кредиты можно сделать доступнее, не трогая процентные ставки. Здесь не надо изобретать велосипед. Госрегулирование отношений на свободном рынке жилья недопустимо. Однако государство или муниципалитеты вправе адресно регулировать цены на жилье, предназначенное для приобретения гражданами, нуждающимися в социальной поддержке. Это жилье, которое не выйдет на свободный рынок.

Социальная ипотека предполагает продажу жилья по установленным (сниженным) ценам с помощью ипотечных кредитов, предоставляемых на рыночных условиях. Благодаря более низкой цене квадратного метра ипотечный кредит станет доступнее. Вот так работала, кстати говоря, Москва долгое время. И то, что в Москве все-таки огромное количество людей получили жилье, было связано с правильной в этом смысле социальной политикой города, что бы там ни говорили сейчас о Лужкове. Вот это он сделал очень правильно. Жилье продавалось по $1,7 тыс. за квадратный метр при рыночной цене $4-6 тыс.

Другой способ повышения доступности ипотечных кредитов состоит в развитии полноценной системы ипотечного страхования. Эта система позволяет уменьшить первичный взнос по ипотечному кредиту, заменяя его страхованием той суммы, на которую он уменьшается. Этот механизм широко применяется в других странах. Предложение создать такой механизм у нас было сформулировано еще в материалах к президиуму Госсовета, о котором я уже говорил. В 2005 году его поддержал Кудрин. В рамках Международной финансовой корпорации в составе Всемирного банка была организована соответствующая рабочая группа. Но создание системы ипотечного страхования было тогда торпедировано президентом фонда "Институт экономики города" Надеждой Косаревой и гендиректором АИЖК Александром Семенякой. Спустя шесть лет старт этой системе был все-таки дан, но уже в составе АИЖК.

А нет ли в наших рассуждениях противоречия? С одной стороны, мы говорим, что ипотека способствует образованию пузырей, с другой — думаем, как продвинуть ее в массы.

— Пузыря не будет, если адекватно увеличивать объемы жилищного строительства. За 2004-2008 годы мы вышли на уровень строительства 700-800 тыс. квартир ежегодно. Это означает, что в год строители могут обеспечивать новым жильем всего лишь примерно 1,6% всех семей. С учетом вторичного рынка — 3-4%. Но людей, способных приобрести жилье с помощью ипотеки, гораздо больше. Пока этот дисбаланс между спросом и предложением не выровняется, цены будут расти, а доступность жилья — падать.

Путин сейчас обещает вводить по 90 млн кв. м с 2015 года.

— Для этого нужно решить огромное количество проблем. Промышленность строительных материалов. Нужны новые заводы. Земля. Инженерная инфраструктура. Дороги. Это все время. А административные барьеры? А олигополии? Что, эффект Елены Батуриной — исключение? Посмотрите, мы что, за эти годы существенно продвинулись в решении этих вопросов?

Но строительство все-таки развивается. В 2000 году вводили 30 млн кв. м — стало 60 млн.

— Конечно. Жизнь остановить нельзя. Ни в эпоху брежневского застоя, ни в эпоху путинской стабильности.

Но если мы не хотим обмануться снова, слушая, что нынешнее поколение будет жить в достатке и комфортно, как обманывались при Хрущеве, когда верили лозунгу "Нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме", мы должны проснуться, восстановить управляемость жилищной сферой, восстановить Госстрой России. Необходимо реально, а не на словах начать реформировать страну.