К вопросу об эффективности налоговой политики на региональном уровне

Налоговая политика

к ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

в. в. рощупхииа

кандидат экономических наук, северо-кавказский государственный технический университет,

г. ставрополь

Становление налоговой системы в России выступает составной частью структурных изменений экономики. С позиций сегодняшнего дня можно утверждать, что при осуществлении налоговой реформы мировой опыт используется в Российской Федерации крайне непродуктивно, так как не учитывались исторические, политические, социально-экономические особенности развития российской экономики. В результате были допущены существенные просчеты в формировании налоговой системы: исключительно фискальный характер системы налогообложения, несоответствие применяемых налогов социально-экономической ситуации в экономике России и ее регионов, дисбаланс межбюджетных отношений, отсутствие регулирующих и воспроизводственных начал в налоговой модели России.

В настоящее время налоговая система по-прежнему неадекватна рыночным преобразованиям в России, что проявляется в низкой рентабельности промышленных предприятий, непривлекательном инвестиционном климате для субъектов экономики. Не закончено формирование законодательной базы в области налогообложения в связи с внесением изменений в налоговый кодекс Рф. Расширяется поток нормативных документов по дополнению уже принятых законов, касающихся как всей системы налогообложения, так и ее отдельных элементов (включая действующий Налоговый кодекс РФ). В то же время изучение и анализ российской и мировой практики, теоретических разработок ученых ведущих школ и направлений в экономической сфере, учет специфических черт российской экономики и анализ практики налогообложения позволяют обосновать более эффективные направления дальнейшего налогового реформирования.

Налоговая политика относится к числу основных направлений в деятельности государства. От приоритетов налоговой политики и ее реализации практически всецело зависит предоставление государством своим гражданам общественных благ, их качество и количество [1].

В связи с этим возникает необходимость эффективной реализации потенциальных возможностей налогового регулирования регионального развития на основе оптимального использования потенциала и умеренного роста базы налогообложения.

Актуальным остается вопрос бюджетно-налоговой децентрализации, на основе которой должно осуществляться закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней и разграничение налоговых полномочий между уровнями государственного и регионального управления.

Выравнивание доходов региональных бюджетов с помощью налоговой системы не может происходить только за счет перераспределительных свойств отдельных налогов. Такое выравнивание обеспечивается также с помощью системы распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней, оказывающей непосредственное влияние на долю налоговых доходов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, в общем объеме налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. При этом, чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию [2].

Сложившийся к настоящему времени в России уровень децентрализации бюджетных ресурсов соответствует среднему показателю федеративных государств.

Более высокая, чем в России, децентрализация характерна для политически и экономически развитых и стабильных федераций. Однако макроэкономическая нестабильность, требующая концентрации на федеральном уровне инструментов налоговой и бюджетной политики, высокая долговая нагрузка, зависимость от экспорта и внешнеэкономической конъюнктуры (что, в частности, автоматически усиливает централизацию ресурсов из-за повышенной доли в бюджетных доходах таможенных пошлин), традиции государственного патернализма и завышенные социальные ожидания, неразвитостъ гражданского общества ограничивают возможности для эффективного использования бюджетных ресурсов.

С точки зрения ведущих российских экономистов [1], необходимо придерживаться следующих принципов закрепления доходных источников за бюджетами различных уровней (см. рисунок).

реформирование налоговой системы осуществляется в тесной увязке с проведением бюджетной реформы и существенными изменениями в системе межбюджетных отношений. В связи с этим главное внимание сегодня должно быть уделено мерам по совершенствованию налогового администрирования, направленным, с одной стороны, на пресечение имеющейся практики уклонения от налогообложения путем использования имеющихся недоработок в законодательстве о налогах и сборах и, с другой стороны, на безусловное обеспечение законных прав налогоплательщиков, повышение их защищенности от неправомерных требований

Принципы бюджетно-налоговой децентрализации

налоговых органов, а также создание для налогоплательщиков максимально комфортных условий для уплаты налогов и сборов.

Известно, что налоговая политика преследует как фискальные, так и нефискальные цели. Для достижения последних используется достаточно широкий набор приемов государственного управления экономикой и социальными процессами через механизм налогообложения, включая меры воздействия на развитие региональных налоговых систем. Такими мерами является определение состава региональных налогов, установление предельных налоговых ставок или их диапазона, порядка и сроков уплаты, предоставление возможности вводить налоговые льготы на территории региона и др. справедливости ради следует отметить, что кроме трех региональных налогов в доходы регионального бюджета целиком поступает весьма крупный федеральный налог на доходы физических лиц [3].

В бюджеты субъектов Федерации частично зачисляются и другие федеральные налоги, такие как налог на прибыль, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, государственная пошлина и др.

Особенности исчисления региональных налогов и налога на прибыль организаций в части его региональной ставки отражаются в законах о налоговой политике.

Все изменения законодательства по федеральным налогам принимаются без участия регионов. За последние годы сохраняется тенденция изъятия у регионов значительной части средств в пользу федерального бюджета, хотя объем делегируемых им полномочий постоянно возрастает.

Налоговые отчисления средств отраслей производственной и социальной сфер в федеральный бюджет и формирование внебюджетных фондов направлены на стимулирование решения общегосударственных задач. В то же время децентрализация финансов структурных слагаемых и хозяйствующих субъектов производственной сферы в регионах и отраслях предоставляют широкую возможность для решения социально-экономических проблем на местах [5].

В анализе сущности и принципов федерализма все более актуальным является целевое использование средств бюджета, его прозрачность и доступность для контроля со стороны субъектов Федерации. содержание данного принципа означает, что каждый из них обязан в соответствую-

щей, объективно установленной доле вносить платежи по конкретным направлениям (содержание государственного аппарата, армии, федеральной науки, образования и культуры, реализация федеральных программ и т д.).

Современная мировая практика выработала две основные модели управления на региональном уровне. Первая модель строится на том, что на уровне регионов в основном должны выполняться функции координации и поддержки деятельности органов местной власти [6]. Эта модель характерна для скандинавских стран, имеющих давние традиции местного самоуправления. В данном случае потребности самостоятельного финансирования этого уровня власти достаточно ограничены.

Вторая модель предполагает исполнение региональными властями определенных функций федерального управления на соответствующей территории в порядке делегирования части полномочий центрального правительства. Такая модель действует в Германии, Франции, Италии.

Например, в Германии территория страны делится на федеральные земли, которые имеют незначительные собственные налоговые источники за счет акцизов на некоторые товары и налога с наследств. но за ними закреплена значительная доля поступлений от общефедеральных налогов, в частности 50 % от налога на прибыль, 44 % от НДС, 42,5 % от подоходного налога с населения. При этом часть поступлений от подоходного налога немецкие федеральные земли передают местным бюджетам.

для реализации крупных, стратегических проектов регионального развития, если они распространяются на территории нескольких регионов, за рубежом широко используется создание государственных корпораций. Например, в США для выполнения Программы развития бассейна р. Теннесси, охватывающего территорию 12 штатов, в 1993 г. была создана корпорация TVA, которая действует до сих пор. Созданная этой корпорацией крупнейшая в стране энергетическая система позволила повысить экономическую активность в данном регионе и поднять доходы населения до среднего уровня по США, которые раньше не превышали 2/5 этого уровня [3].

изучение отечественной практики и зарубежного опыта показывает, что в большинстве случаев финансовые возможности региональных бюджетов недостаточны не только для решения крупных проектов социального и экономического характера, но и для выполнения текущих задач, возлагаемых на них бюджетным законодательством.

Наиболее наглядным свидетельством наличия или отсутствия взвешенной налоговой политики в субъектах РФ можно считать соотношение налогового потенциала на душу населения и существующей налоговой нагрузки. В данном случае в качестве оценки налогового потенциала рассматриваются налоговые обязательства, представляющие собой совокупность фактических налоговых доходов региона и прироста накопленной задолженности перед бюджетом. Концентрация налоговых поступлений в федеральный бюджет в 2005 — 2007 гг. указывает на значительную долю регионов (см. таблицу).

К основным компонентам методологии комплексного анализа и планирования налоговых поступлений в бюджетную систему страны необходимо отнести следующие объекты исследования:

— налоговая база и ее изменение в зависимости от уровня и динамики основных макро- и микроэкономических тенденций и качественных характеристик налоговой политики;

— налоговый потенциал — максимально возможная сумма начисленных налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства;

— поступление налогов и сборов в целом по Российской Федерации и по субъектам Федерации, по уровням бюджетной системы, по видам экономической деятельности и группам налогов;

— задолженность и недоимка по налоговым платежам, пеням и налоговым санкциям по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

Количество регионов, обеспечивающих большую часть всех налоговых и неналоговых платежей как консолидированного, так и федерального бюджета Российской Федерации, сокращается. Около 60 % всех налоговых платежей в федеральный бюджет в 2006 и 2007 гг. поступило от четырех регионов: от Ханты-Мансийского АО (29,4 и 26,4 %), г. Москвы (16,1 и 16,6 %), Ямало-Ненецкого АО (8,9 и 8,0 %) и Республики Татарстан (2,1 и 3,5 %). При этом оценки налогового потенциала регионов свидетельствуют о том, что разрыв между группами с максимальным и минимальным индексами налогового потенциала на душу населения постоянно увеличивается [4].

Данные статистики показывают, насколько стабильны по составу группы субъектов Федерации с минимальным и максимальным размерами налогового потенциала. Так, состав группы с максимальным налоговым потенциалом региона за период 2005 — 2007 гг. достаточно стабилен: Москва и Санкт-Петербург, Республики Татарстан и Баш-

концентрация налоговых поступлений в федеральный бюджет в 2005 — 2007 гг., %

Показатель 2005 2006 2007

Число регионов, дающих 50 % всех налоговых поступлений в федеральный бюджет 6 5 4

Число регионов, доля которых в налогах федерального бюджета более 1 % 26 19 17

кортостан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Московская, Свердловская и Самарская области [6].

Управление на уровне регионов в большинстве случаев выполняет задачи в рамках полномочий, делегированных им центральными органами власти. При этом эффективным способом решения общих крупных региональных и межрегиональных проектов, таких как развитие экономической инфраструктуры, разработки залежей полезных ископаемых, строительство дорожной сети, создание центров новых технологий и др., является использование форм государственных корпораций, организуемых либо по инициативе федерального правительства, либо в порядке сотрудничества властей нескольких регионов. Зарубежный опыт разработки и реализации таких проектов и программ, выполняемых на принципах самофинансирования и саморазвития, доказал свою жизнеспособность и может быть использован в условиях Российской Федерации [4]. Крупным источником инвестиционных ресурсов может быть также иностранный капитал соседних государств, заинтересованных в сотрудничестве с приграничными российскими регионами.

В российских условиях возможности проведения результативной налоговой политики весьма ограничены. Сокращение общего числа налогов в налоговой системе привело к тому, что поступления трех региональных и двух местных налогов не играют существенной роли в формировании доходной части бюджетов.

Для активизации региональной налоговой политики необходимо увеличить долю собственных налоговых источников в бюджетах субъектов Федерации, чтобы у них появились стимулы к расширению налоговой базы, эффективному использованию налогового потенциала, а соответственно и к достижению более высоких темпов роста экономики, изменению ее структуры в пользу инновационных направлений [2]. Расширение и повышение эффективности использования финансовых ресурсов позволяют увеличить бюджетно-налоговые возможности региональной экономики. В связи с этим представляется необходимой детальная проработка категории налогового потенциала, методологических подходов к его оценке, систематизация факто-

ров, способствующих наиболее полной реализации налогового потенциала в доходах бюджета. Большое значение приобретает изучение регионального аспекта налогового потенциала, от размера которого зависит налоговый потенциал страны.

Резюмируя вышеизложенное, можно отметить, что достижение необходимого уровня бюджетного развития региона в стратегическом периоде возможно на основе: единства бюджетной системы, основанной на взаимодействии бюджетов всех уровней, регулировании денежных источников и их распределения; рационализации межбюджетных отношений в целях перехода к формированию доходов разноуровневых бюджетов в основном за счет собственных налоговых поступлений; применения государственных минимальных социальных стандартов; расширения налоговых полномочий государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления; снижения налогового «давления» в целях динамического развития предпринимательства, повышения конкурентоспособности и качества выпускаемой продукции, оказываемых услуг; закрепления на постоянной основе доходных источников за различными иерархическими уровнями бюджетной системы.

Список литературы

1. Голикова Т. А. Принципы межрегионального перераспределения финансовых ресурсов // Проблемы современной экономики: Евразийский международный научно-аналитический журнал. 2007. № 1, 2.

2. Журавлева Т. А. Налоговая составляющая экономического роста // Финансы и кредит. 2007. № 13.

3. Казакова Н. А. Проблемы региональной статистики и анализа инвестиций / Казакова Н. А., Каширин В. В. М.: Труды Вольного экономического общества России. М., 2008.

4. Осипов М. А. Налоговые источники доходов регионального бюджета // Государственная служба. 2007. № 3.

5. Пшиканокова Н. И. Бюджетный федерализм и трансфертная система как инструменты региональной политики. URL:http//www. ес&г. ги/

6. Саакян Р. А. Проблемы формирования сбалансированной налогово-бюджетной системы Российской Федерации: Материалы Международной конференции «Переходные экономики в постиндустриальном мире: вызовы десятилетия». М. : ИЭПП, 2006.