«Для прекрасного «зеленого» будущего нам нужно хорошо проработать регулирование»

В сентябре прошлого года Россия ратифицировала Парижское соглашение, которое предполагает сокращение выбросов парниковых газов к 2030 году до 75% от уровня 1990 года при условии максимального учета поглощающей способности лесов. После чего Президент РФ подписал указ, направленный на создание национальной системы климатического регулирования. Основные экономические механизмы такого регулирования в мире — углеродный налог и рынок углеродных единиц. О том, какими темпами отечественное законодательство адаптируется к международной климатической повестке и каким образом можно помочь российским экспортерам, попадающим под решение ЕС о введении трансграничного углеродного налога — рассказывает Михаил Казанцев, партнер, руководитель практик по взаимодействию с органами государственной власти, недвижимости и недропользования АБ «ЕПАМ», общественный представитель бизнес-омбудсмена по вопросам экоэнергетики и климатического законодательства.

— На каком этапе развития сейчас находится российское углеродное регулирование?

— Сегодня оно находится на этапе становления, однако российские регулирующие органы задали высокий темп по формированию нормативной базы по сокращению выбросов парниковых газов.

Давайте сделаем шаг назад и, абстрагировавшись от актуальных событий, вернемся в 2020 год. Что для России до недавних пор означала аббревиатура ESG («environmental, social and corporate governance»)? Позиция России по климату на уровне государства долгое время оставалась либо нейтральной, либо отрицающей значимость климатических рисков, либо надеющейся на огромную поглощающую способность наших лесов. Нейтральную позицию занимал и российский бизнес — исключение составляли лишь публичные компании, особенно те, что котировались на международных рынках или требовали иностранного финансирования: последние уже давно внедрили систему нефинансовой отчетности и осуществляли мероприятия в области климата и ESG.

Для нас же всегда была важна именно экология в ее классическом понимании: у нас хватало загрязнений естественного характера и, стремясь справиться с текущими проблемами — например, убрать мусорные отвалы с центральных улиц крупных городов,— по поводу климата и конкретно выбросов углекислого газа никто особенно не переживал. Ведь, условно говоря, пока ты не научишься чистить зубы по утрам и есть ложкой, бессмысленно планировать полет в космос.

Однако после ратификации РФ в сентябре 2019 года Парижского соглашения наша страна встала перед необходимостью выполнять принятые на себя обязательства по сокращению выбросов.

— Насколько сильно отставание России от других стран в вопросе климатического регулирования?

— Если смотреть со стороны Европы, то отставание существенное. Евросоюз начал думать на эту тему и вносить соответствующие изменения в регулирование еще в 2005 году, гораздо раньше нас. А уже в 2008 году заработал первый этап европейской Системы торговли квотами (EU ETS), причем изначально европейцы выдавали квоты бесплатно, «тестируя» систему. За прошедшие с того времени 15 лет страны ЕС отшлифовали правовое регулирование, внедрили большое число экологических технологий, включая ВИЭ, и, конечно, сегодня имеют перед нами огромное преимущество. При этом важно учитывать, что в связи с введением Евросоюзом санкций против России актуальность задачи «догнать Европу» существенно снизилась.

Если убрать за скобки Евросоюз, то отставание менее существенное, либо вообще отсутствует. Китай запустил национальную систему торговли квотами на выбросы в 2021 году. Япония, Бразилия и Турция только готовятся к запуску своих общенациональных систем. Индия, важность которой как российского торгового партнера повышается, пока объявляла о пилотном проекте, действующем исключительно на территории одного города.

— В июле прошлого года Еврокомиссия опубликовала проект по введению в ЕС трансграничного углеродного регулирования. Как он скажется на российском бизнесе?

— Важно различать вопросы международной повестки, касающиеся собственно климата (к примеру, Конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (COP26), проходившая в ноябре прошлого года в Глазго, относится именно к международной повестке), и экономических механизмов, вводимых странами под лозунгом климатических изменений и направленных, по сути, на введение дополнительных сборов. К ним относится объявленная ЕС стратегия трансграничного углеродного регулирования. Об этой нашумевшей теме у нас до середины прошлого года вообще никто не думал — Россия «слышала звон», но полагала введение такой концепции маловероятным. Однако 14 июля 2021 года ЕС опубликовал проект по взиманию налогов в рамках механизма трансграничного углеродного регулирования (ТУР), и оказалось, что российский бизнес может пострадать от его введения сильнее других стран-экспортеров. Российской экономике приходится иметь дело с тем, что ТУР — это механизм, направленный не столько на решение климатических проблем, сколько, на борьбу с неразумной, по мнению Евросоюза, конкуренцией.

Технически проект не вводит новый сбор, а обязывает импортеров покупать углеродные сертификаты при импорте товаров в ЕС, рассчитываемые от объема выбросов парниковых газов при производстве товара — как, например, это сделано в европейской Системе торговли квотами (ETS). Уплачивать собственно сбор импортеры начнут с 2026 года. И на этом этапе наш бизнес понял, что дела обстоят не очень хорошо. Это осознало и государство: в отличие от бизнеса, для которого трансграничные сборы выступают затратами в части экспортной продукции, для государства они означают прямые потери — ведь бизнесу придется отчислять дополнительные экспортные платежи за рубеж.

— Повлияли ли санкции, введенные против России, на восприятие Европейского трансграничного углеродного регулирования?

— Безусловно. Еврокомиссия уже ввела ограничения на поставки из России трех из пяти категорий товаров, на которые бы распространялось ТУР: сталелитейная продукция, удобрения, цемент. Незатронутыми остаются алюминий и, отчасти, электроэнергия, однако обсуждение введения санкций против этих отраслей российской экономики активно ведется.

Сохранятся ли эти санкции до момента введения углеродных пошлин — сейчас ответить на этот вопрос не представляется возможным. Так, в отношении удобрений введены временные квоты на ввоз, с другой стороны, ограничения по стали и цементу установлены без пресекательного срока.

Новая политическая обстановка, на мой взгляд, вносит две существенные коррективы.

Во-первых, снизилась необходимость «успеть» запустить свою систему к моменту введения в действия европейской ТУР. До введения санкций объем экспорта российских товаров, подверженных ТУР, составлял $8–9 млрд в год; если убрать из него отрасли, попавшие под санкции уже сейчас, останется не более $3 млрд.

Во-вторых, вопрос согласования российской системы торговли квот с общеевропейской снизил свою актуальность, так как сама возможность такого диалога сильно затруднена или почти невозможна.

Таким образом, выполнение Россией своих обязательств в рамках Парижского соглашения будет выходить на первый план. Помимо этого, у России будет меньше ограничений на организацию системы торговли квот на выбросы по собственному пути, с меньшей оглядкой на EU ETS.

— В чем может проявляться собственный путь России в климатическом регулировании?

— Есть существенная разница между EU ETS и Парижским соглашением, которая заключается в возможности учета углеродных единиц, полученных за счет поглощения парниковых газов из атмосферы (т.н. углеродные офсеты).

Европа не признает офсеты как в рамках общеевропейской системы, так и в проекте ТУР, и концентрируется исключительно на сокращении выбросов на производстве. Парижское соглашение, напротив, стимулирует эко-проекты по поглощению углерода из атмосферы, в том числе за счет предоставления возможности по торговле и учету углеродных единиц, приобретенных за рубежом.

Россия обладает огромным потенциалом для реализации углеродных офсетов: лесоклиматические проекты, карбоновые полигоны, борьба с опустыниванием и многое другое.

В данный момент разрабатываемыми нормативными актами предусматривается получение углеродных единиц как из проектов по сокращению выбросов, так и по их поглощению. До введения санкций инвестиционная привлекательность офсетов была ниже, так как экспортеры, подверженные ТУР, в большей степени были бы заинтересованы в зеленых технологиях непосредственно на своих предприятиях.

Теперь ситуация, на мой взгляд, изменилась и актуальность проектов по поглощению углерода будет не ниже, чем переход на углеродно-нейтральное производство.

— Насколько широк круг стейкхолдеров и лиц, участвующих в формировании повестки, и насколько активно сейчас ведется работа?

— В первую очередь, конечно, нужно отметить усилия Минэкономразвития: там быстро поняли, что работать в привычном неспешном темпе нельзя — 2026 год наступит практически завтра, и «медленное зажигание» нужно исправлять. Сейчас Минэк активно работает над подзаконными актами и регламентами в сфере углеродного регулирования. Кроме того, Минэк создал рабочую группу, которая пишет задачи остальным ведомствам, а также активно ведется работа и в Администрации президента. Оперативно отреагировал и Банк России — там поняли, что торговля углеродными единицами схожа с торговлей ценными бумагами, и тоже создали рабочую группу. В целом, сейчас у нас огромное количество рабочих групп, центров принятия нормативных решений и генерации идей, включая группу при МИДе, который должен играть основную координирующую роль по «стыковке» нашего регулирования с ЕС, чтобы избежать двойного налогообложения.

— На какой стадии находится введение эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах РФ, планируется ли его расширение?

— Пилотным регионом для декарбонизации был выбран Сахалин, и 15 февраля законопроект о проведении эксперимента по ограничению выбросов на Сахалине прошел в Госдуме второе чтение. На нем правительство планировало «обкатать» возможную модель углеродного регулирования в России, но старт эксперимента был отложен на полгода, с 1 марта на 1 сентября 2022 года: Минэк пояснил, что ему требуется больше времени на разработку подзаконных актов.

Сахалин, на самом деле, уникальный регион, в рамках страны абсолютно не показательный для тестирования на нем стратегии сокращения выбросов. Критериям, разработанным Минэком — по которым организацию можно отнести к регулируемой, если сумма ее выбросов парниковых газов превышает 150 тыс. тонн в CO2-эквиваленте — по факту, соответствуют чуть ли не всего четыре производителя. И их производство настолько невелико, что они могут достичь углеродной нейтральности, даже не отказываясь от использования угля. Сводить статистику по стране на основании данных всего от четырех производителей, наверное, не совсем корректно. К счастью, недавно экспериментом заинтересовались еще четыре региона — Калининградская, Иркутская область, Башкирия и Хабаровский край. На территории этих регионов расположены крупные производители — и на них можно будет провести объективную тренировку. Каждое предприятие требует серьезного аудита, это огромная работа и, если крупные производственные объемы включатся в этот эксперимент, мы получим понятную и рабочую систему торговли квотами, сможем исправить шероховатости в одном регионе прежде, чем трансформировать ее на федеральный уровень.

— Какие ключевые трудности будущей системы торговли квотами прослеживаются уже сейчас?

— По опыту других стран, которые вводят свои системы торговли квот, прослеживается одна существенная тенденция: цена на углеродную единицу после выхода сертификатов на биржу существенно снижается, на рынке торговли углеродными единицами появляется волатильность.

Так, после запуска EU ETS цена на тонну выбросов за полтора года сократилась с €25 до €5. После запуска системы торговли квот в Китае начальная цена углеродной единицы снизилась более чем на 25%.

В отношении российской системы стартовая цена, которая недавно была объявлена, составила 2000 рублей (25$). Тут мы берем достаточно высокую планку и важно, чтобы были подготовлены механизмы поддержания цены и снижения волатильности.

В европейской системе торговли квотами такие механизмы уже прошли обкатку. В ЕС с 2008 года ежегодно и постепенно снижают объемы квот, это помогло стабилизировать цену на раннем этапе развития системы. А в третьей Фазе развития Европейской ETS, начавшейся в 2013 году, для управления балансом спроса и предложения Еврокомиссия начала использовать механизм резерва обеспечения стабильности рынка. В конце года подсчитываются свободно обращающиеся углеродные единицы на основе разницы между выпущенными и «погашенными», и в зависимости от количества свободных единиц принимается одно из трех возможных решений: не вмешиваться, перевести в резерв до четверти всех разрешений или, наоборот, выпустить из резерва на рынок до 100 млн тонн единиц.

Таким образом, опыт EU ETS свидетельствует, что внедрение подобного механизма помогает контролировать ценообразование и я ожидаю, что схожий механизм будет внедрен и в российскую систему.

— Можно ли сказать, что текущий год будет богат на нормотворческие процессы?

— Безусловно, подготовка и принятие нормативных актов продолжится и в этом году.

Уже официально утвержден оператор реестра углеродных единиц, введены правила верификации климатических проектов, то есть сделан важный шаг на пути регулирования процесса получения углеродных единиц. Многие проекты нормативных актов по климатическому законодательству проходят финальные стадии обсуждения.

При этом, на мой взгляд, должна произойти переориентация процесса согласования системы торговли квот в условиях изменившегося рынка. Ранее наиболее логичным было бы согласовывать российскую систему с европейской. В условиях санкций особую важность приобретает консенсус по подходу к регулированию рынка углеродных сертификатов с ключевыми российскими торговыми партнерами из Азии и Южной Америки, в первую очередь по вопросу верификации углеродных единиц.

Несмотря на то что в обозримой перспективе не стоит ожидать внедрения ТУР в этих странах, взаимное признание систем торговли квот на выбросы повысит инвестиционную привлекательность российских экологических проектов.

— Есть ли у бизнеса возможность повлиять на содержание положений будущих законов и подзаконных актов при помощи бизнес-объединений, таких, как РСПП?

Да. РСПП недавно подняла важный и правильный вопрос о том, что в российской системе фискального правового регулирования уже «спрятан» большой объем платежей, фактическим направлением которых является декарбонизация. И хотя бизнес, внося их, по сути, платит углеродный сбор, формально эти платежи имеют другой правовой характер. РСПП предлагает переквалифицировать их в сборы для декарбонизации и только после этого увеличивать контролируемую стоимость углеродных единиц в рамках нашей торговой системы — так мы реально снизим нагрузку на бизнес. Но вероятность, что в ЕС признают такую схему, невелика.

— На такую инициативу могут негативно отреагировать и наши фискальные органы.

— Конечно, у ФНС и Минфина могут возникнуть комментарии, поскольку эти платежи напрямую поступают в бюджет. Но мне кажется, это очень важный вопрос. Если мы хотим поддерживать действительно хорошую цену за углеродную единицу в рамках нашей торговой системы, нам очевидно необходимо убирать налоговые и квази-налоговые платежи бизнеса, связанные с климатическими вопросами, и переводить их в углеродные единицы. ЕС не должен расценивать это как субсидии бизнесу, поскольку в рамках нашей налоговой системы мы имеем право менять подход. Нам следует откорректировать НДПИ, акцизы, другие связанные с климатом платежи, и перевести их в торговые квоты.

— Какие еще органы власти и общественные объединения могут быть полезны бизнесу в вопросе углеродного регулирования?

— Нельзя забывать, что поддержку бизнесу оказывает Уполномоченный по правам предпринимателей, а непосредственно по вопросам углеродного регулирования можно обращаться напрямую ко мне, как к Общественному представителю бизнес-омбудсмена по вопросам климатического законодательства.