Международная политика и обязательства Российской Федерации в области реагирования на чрезвычайные ситуации различного характера

УДК 341.24

С.Н. Савченков

МЕЖДУНАРОДНАЯ ПОЛИТИКА И ОБЯЗАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ РЕАГИРОВАНИЯ НА ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ РАЗЛИЧНОГО ХАРАКТЕРА

Рассматривается международная политика и обязательства Российской Федерации в области реагирования на чрезвычайные ситуации различного характера на уровне документов, принятых ООН, многосторонних и двусторонних договоров Российской Федерации. Установлен пробел законодательства в части создания правовых механизмов реализации международных обязательств Российской Федерации в рассматриваемой области.

Ключевые слова: законодательство, международная политика, международные соглашения, нормативный правовой акт, нормативное правовое регулирование, реагирование на чрезвычайные ситуации, чрезвычайные ситуации.

S. Savchenkov

INTERNATIONAL POLITICS AND OBLIGATIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE FIELD OF EMERGENCY RESPONSE OF VARIOUS CHARACTER

The article views the international politics and obligations of the Russian Federation in the field emergency response of various character at the level of various kinds of documents, adopted by the United Nations, multilateral and bilateral treaties of the Russian Federation. The legislation gap regarding the creation of legal mechanisms to implement the international commitments of the Russian Federation in this area is set.

Keywords: law, international politics, international agreements, legal act, normative legal regulation, emergency response, emergency situations.

Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, являясь средством поддержания всеобщего мира и безопасности, развития международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Право международных договоров является отраслью общего международного права и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения государств и других субъектов международного права по поводу заключения, действия и прекращения международных договоров. Договоры заключаются для конкретного и чёткого определения взаимных прав и обязанностей сторон договора. Договорная форма закрепления международных отношений обусловливает стабильность международного правопорядка. Значение договоров определяется также и тем, что нет ни одной отрасли международного права, становление и развитие которой не связаны с договорами. В современном мире нормативное правовое регулирование взаимоотношений субъектов различной государственной принадлежности уже не может осуществляться исключительно посредством национального законодательства отдельных стран в силу его разрозненности и противоречивости [1].

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г., общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы.

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2013'1

Концепция внешней политики Российской Федерации (12 июля 2008 г. № Пр-1440) представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления внешнеполитической деятельности России. Концепция в частности определяет, что Российская Федерация поддерживает создание под эгидой ООН и других международных и региональных организаций эффективных структур взаимодействия по реагированию на стихийные бедствия и крупные техногенные катастрофы, другие чрезвычайные ситуации, включая наращивание возможностей по преодолению их последствий и укрепление систем раннего предупреждения и прогнозирования.

Многосторонние международные соглашения

В первую очередь необходимо рассмотреть группу международных документов, принятых Организацией Объединённых Наций (ООН) - резолюции её Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи.

Резолюция Совета Безопасности ООН — правовой акт Совета Безопасности, одного из главных органов ООН, который принимается путём голосования членов Совета Безопасности. Резолюция принимается при условии, что за неё отдано не менее 9 голосов (из 15 членов Совета) и при этом ни один из постоянных членов Совета Безопасности не проголосовал против. Резолюции Совета Безопасности ООН могут касаться текущей деятельности ООН, но чаще принимаются в рамках работы Совета Безопасности по обеспечению мирного разрешения международных споров, устранению угроз международному миру и безопасности.

Резолюция Генеральной Ассамблеи — письменный акт ООН, в решении принятия которого участвуют все члены Ассамблеи и требующий как минимум пятидесятипроцентное большинство при голосовании, чтобы быть утверждённым. Принятые Ассамблеей резолюции, в отличие от решений Совета Безопасности, не имеют обязательной силы, так как имеют силу рекомендаций, при этом ни одна из наций не может наложить на них вето. Считается, что резолюции Генеральной Ассамблеи ООН имеют большое морально-политическое значение.

Так, в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 20 июня 1997 г. № 51/240 «Повестка дня для развития» декларируется, что развитие является одним из главных приоритетов ООН. Развитие представляет собой многоаспектную задачу по повышению качества жизни всех людей. В пункте 165 Резолюции определяется, что предупреждение стихийных бедствий, смягчение их последствий и обеспечение готовности к ним имеют первостепенное значение для сокращения потребностей в чрезвычайной помощи в случае стихийных бедствий. Необходимо приложить более энергичные усилия по укреплению национальных потенциалов в области раннего оповещения и смягчения последствий стихийных бедствий, которые должны подкрепляться адекватными финансовыми ресурсами и передачей технологии развивающимся странам и, при необходимости, странам с переходной экономикой. Достижение дальнейшего прогресса, согласно пункту 169 Резолюции, требует выделения необходимых резервных средств и создания механизмов планирования и материально-технического обеспечения для более оперативного и более эффективного реагирования на комплексные чрезвычайные ситуации.

Рассматриваемые документы декларируют намерения построить более мирный, процветающий и демократический мир и предпринять конкретные меры для продолжения поиска путей

реализации решений саммита тысячелетия и других крупных конференций и встреч на высшем уровне ООН, с тем, чтобы обеспечить многостороннее решение проблем в областях развития, мира и коллективной безопасности, прав человека и верховенства права.

В Ханойской декларации (принята 19 ноября 2006 г. в Ханое (Вьетнам)) на четырнадцатом совещании лидеров экономик АТЭС отмечена важность и созидательный характер роли АТЭС в решении проблем готовности к чрезвычайным ситуациям и реагирования на них. Признаётся, что крупномасштабные стихийные бедствия, поражающие одну из экономик, могут затронуть всех, в связи с чем прозвучал призыв наращивать сотрудничество, в том числе с частным сектором, для максимального задействования доступных ресурсов, чтобы повысить готовность региона к стихийным бедствиям и действиям по организации восстановительных работ. Также отмечается важность сотрудничества в создании новых технологий и обмене ими и адаптации существующих технологий, в том числе сельскохозяйственных, для преодоления последствий, вызванных стихийными бедствиями.

Регулированию отношений, связанных с реагированием на чрезвычайные ситуации на уровне государств-участников Содружества Независимых Государств (далее по тексту - СНГ) посвящен блок международных нормативных правовых актов. Так, решением о Корпусе сил СНГ для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (Москва, 9 декабря 1994 г.) создан корпус сил СНГ для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера из национальных подразделений государств-участников СНГ, в том числе подразделения быстрого реагирования.

Решение о Порядке организации взаимодействия государств-участников СНГ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (Москва, 29 ноября 2001 г.) устанавливает, что в целях быстрого реагирования на чрезвычайные ситуации и обеспечения ликвидации их последствий, государства-участники СНГ вправе использовать резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий в порядке, установленном национальным законодательством.

Создание условий для взаимодействия систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сопредельных государств-участников СНГ, в том числе и информационных, в целях повышения эффективности реагирования на чрезвычайные ситуации, имеющие трансграничные последствия, предусматривается Решением о Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств-участников СНГ (Астана, 15 сентября 2004 г.).

Решение о Концепции гидрометеорологической безопасности государств-участников СНГ (г. Чолпон-Ата, 16 апреля 2004 г.) устанавливает, что Национальные интересы государств-участников СНГ в области обеспечения гидрометеорологической безопасности, в первую очередь, обусловлены необходимостью повышения уровня безопасности населения, его жизнедеятельности от негативного воздействия опасных гидрометеорологических и/или гелиогеофизических явлений путём оперативного информирования и реагирования на чрезвычайные ситуации.

Конвенция о приграничном сотрудничестве государств-участников СНГ (Бишкек, 10 октября 2008 г.) в частности предусматривает разработку совместных программ по защите населения и

территории от чрезвычайных ситуации природного и техногенного характера, а также интеграцию систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера приграничных территорий в целях повышения эффективности реагирования на чрезвычайные ситуации, имеющие трансграничные последствия.

Необходимо отметить, что в России международные резолюции, требующие принятия мер на национальном уровне, осуществляются посредством издания соответствующего подзаконного акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Двусторонние международные соглашения

С вступлением в силу Амстердамского договора в 1999 г. у Европейского Союза (далее -ЕС) появился новый инструмент, укрепляющий его общую внешнюю политику и политику безопасности по отношению к третьим странам. Этот инструмент называется «Общая стратегия» [2]. В рассматриваемом документе Россия и ЕС выразили намерения о сотрудничестве в следующих приоритетных областях - усиленный диалог и сотрудничество на международной арене, борьба с терроризмом, нераспространение оружия массового уничтожения и средств его доставки, усиление режимов экспортного контроля и разоружение, сотрудничество в кризисном регулировании, сотрудничество в области гражданской защиты [3-6].

Необходимо отметить, что с целью сотрудничества между спасательными службами и взаимной помощи в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также оперативного реагирования в случае их возникновения был принят ряд двусторонних международных договоров между Правительством Российской Федерации и правительствами Соединенных Штатов Америки, Арабской Республики Египет, Китайской Народной Республики, Республики Сербии, Республики Индии и другими членами мирового сообщества.

Международные соглашения межведомственного характера

В качестве примера международного соглашения межведомственного характера можно привести Соглашение между МЧС России и Швейцарским агентством по развитию и сотрудничеству о взаимодействии в области чрезвычайного гуманитарного реагирования на катастрофы и кризисы и содействия международному развитию (Берн, 21 сентября 2009 г.), в котором МЧС России и Швейцарское агентство по развитию и сотрудничеству (ШАРС) исходя из положений Соглашения между Правительством СССР и Швейцарским Федеральным Советом о сотрудничестве в случае стихийных бедствий и крупных аварий (Москва, 1 декабря 1990 г.) с целью повышения эффективности чрезвычайного гуманитарного реагирования на катастрофы и кризисы обязуются принимать все возможные меры, направленные на усиление взаимодействия с ООН и другими гуманитарными агентствами и организациями, с соответствующими правительственными структурами третьих стран в случае чрезвычайного гуманитарного реагирования на катастрофы и кризисы и содействия международному развитию, а также осуществляют взаимный обмен опытом в области чрезвычайного гуманитарного реагирования на катастрофы и кризисы, посткризисного восстановления и содействия международному развитию. Особое внимание стороны уделяют обмену опытом по поиску и спасению людей в горах, а также в соответствии с рекомендациями Международной консультативной группы по вопросам проведения международных поисково-спасательных операций

(ИНСАРАГ) в населённых пунктах, созданной в соответствии с Резолюцей Генеральной Ассамблеи ООН 57/150 от 16 декабря 2002 г. «Повышение эффективности и укрепление координации международной помощи при проведении поисково-спасательных операций в городах».

Как отмечалось ранее, в Российской Федерации международные соглашения, требующие принятия мер на национальном уровне, осуществляются посредством издания соответствующих подзаконных актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Примером создания правового механизма реализации Российской Федерацией обязательств, предусмотренных межправительственными соглашениями о сотрудничестве, могут послужить, например, следующие подзаконные акты:

Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 1993 г. № 472 «О выполнении Российской Федерацией межправительственных соглашений о сотрудничестве в сооружении атомных электростанций за рубежом»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 г. № 478 «О мерах по обеспечению выполнения Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве и развитии топливно-энергетических комплексов».

В заключение хотелось бы отметить, что автору при проведении анализа нормативной правовой базы не удалось выявить правовые механизмы реализации обязательств, взятых на себя Российской Федерацией перед международным сообществом в рассматриваемой области. Очевидно, что эффективность реализации любых принимаемых в данной сфере мер напрямую зависит от разработанности правового механизма их осуществления. Таким образом, отсутствие правовых механизмов реализации Российской Федерацией обязательств, предусмотренных международными соглашениями о сотрудничестве в области реагирования на чрезвычайные ситуации различного характера, является существенным пробелом в её национальном законодательстве.

Литература

1. Савченков С.Н. Обзор международных соглашений Российской Федерации, регулирующих отношения в области радиационной и ядерной безопасности // «Право и безопасность». № 3-4, С. 33 - 36.

2. Общая стратегия 1999/414/CFSP ЕС по России от 4 июня 1999 г. (OJ, 1999, L 157. - р. 1).

3. Кувшинов A.B. Сотрудничество России с европейскими силами гражданской защиты // Вестник РУДН. Серия «История России». № 5, 2010. - С. 88-96 .

4. Кувшинов A.B. Сотрудничество Министерства по чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации и Европейского Союза в области борьбы с катастрофами // Вестник РУДН. Серия «Международные отношения». № 3, 2011.

5. Кувшинов A.B. Опыт Европейского Союза по предупреждению и реагированию на чрезвычайные ситуации // Власть, № 5, 2011. - С. 148-150.

6. European Commission Humanitarian aid and civil protection. URL: http://ec.europa.eu/echo/index_en.htm

(дата обращения 14.01.2013).

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2013'1