Совершенствование деятельности органов местного самоуправления в Монголии

УДК 351.72 (517.3) © Будханд Жаргалханд

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МОНГОЛИИ

Статья посвящена вопросам государственного и местного управления в Монголии. Предлагается совершенствование законотворческой среды местного управления в Монголии.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, представители аймачного Хурала и Хурала столицы; гражданские представители Хуралов сомона и дистрикта, общественные собрания Багх и Хороо, сессии Хурала, председатель Хурала, Засаг Дарга.

Budkhand Zhargalkhand IMPROVEMENT OF THE OF LOCAL SELF-GOVERNENCE ACTIVITIES IN MONGOLIA

The article is devoted to state and local government issues in Mongolia. Improvement of legal environment of local government in Mongolia is proposed.

Keywords: local self-governing body's, Citizens' Representatives' Khurals of Aimag and Capital city; Citizens' Representatives' Khurals of Soum and District; Public Meetings of Bagh and Khoroo, Khural sessions, chairman of Khural, Zasag Darga.

Местное самоуправление, как показывает библиографический обзор научных публикаций по данной проблематике, является предметом исследований, проводимых представителями различных отраслей научного знания, в том числе юристами, политологами, экономистами, социологами, историками. В трудах монгольских ученых, изучавших ранее данные вопросы в различных направлениях и аспектах, наблюдается тенденция, которая заключается в том, что они в большей или в меньшей мере касаются понятия «местное самоуправление», «власть», основываясь на огромное количество зарубежных и отечественных авторов. Так, например, монгольский ученый Б. Чимид рассматривал вопросы участия граждан в деятельности местного хурала, Б. Баттувшин, Г. Ганхуяг изучали проблему принципов правового регулирования местного бюджета, Я. Бямбабаяр, Д. Сам-баллундэв, Д. Цэдэв - местные аппараты управления и требования к ним, Р. Ринчинбазар - вопросы устойчивого развития регионов. Таким образом, исследователями проведена значительная работа по изучению различных аспектов местного самоуправления, но вместе с тем остается и немалое количество недостаточно исследованных вопросов. Многие важные вопросы местного самоуправления или вовсе не рассматривались или получили неполное освещение.

Одним из главных факторов, определяющих развитие местного самоуправления, являются обеспечение и улучшение участия населения в общественной жизни. Для достижения этой цели политические партии должны обратить внимание на своих выдвиженцев. Например, по нашему мнению, кандидатами в представители могут быть люди, обладающие такими качествами, как образованность, зрелость, ответственность, способность выражать и отстаивать свои позиции в защиту интересов населения в отношениях с органами местного исполнительного и государственного управления. Помимо того, сами избиратели также должны предъявлять такие требования к кандидатам.

Значение становления и развития местного самоуправления заключается в том, что оно дает возможность гражданам по собственной инициативе решать свои проблемы и находиться ближе к ним и в дальнейшем укреплении основ демократического государства.

На сегоднящний день наблюдается такая тенденция, что органы Хурала представителей граждан в некоторых случаях вместо выражения и защиты интересов всего населения проводят деятельность в интересех определенной группы людей, под колпаком какой-либо политической партии. Данную оценку дают и сами практические работники местных хуралов и органов исполнительной власти. В практике найдется немало примеров, подтверждающих вышеупомянутое положение. Хуралы представителей граждан сегодня - мишень амбиций политических партий, вследствие чего они зависят от центра и проводят деятельность, прямо зависящую от политики партии. В связи с этим возникает вопрос: как быть с местными интересами? Потому что партия, которая обладает большинством мест в Хурале, выдвигает своего кандидата в Засаг дарги (глава администрации), в результате чего не учитываются местные интересы, а хуралы представителей граждан превращаются в проводника партийной политики. В будущем, чтобы превратить

Хуралы органы, на самом деле представляющие и зашищающие интересы всего населения, необходимо развивать законодательство о местном самоуправлении.

Хурал представителей граждан и Засаг дарга, являясь генеральными распорядителями только нескольких местных органов, не имеют никаких отношений, в том числе экономических и финансовых, с такими органами, как здравоохранение, образование и другими, действующими на их территории. Данное обстоятельство показывает, что в Монголии вообще отсутствует местная политика по экономике и кадровым вопросам.

Решение государственных и местных органов в конечном счете затрагивает права и интересы граждан. А на деле ограничение в финансовом отношении полномочий органов, избираемых гражданами и находящихся с ними в самом тесном контакте, влечет за собой нежелательные для граждан последствия, т.е. в Монголии государственная политика до настоящего времени проводится сверху, централизованным путем, не имея обратной связи, точнее, она основана на вертикальном руководстве.

Чтобы полностью раскрыть состояние местного самоуправления в Монголии, мы исследовали компетенции хуралов на аймачном уровне (на примере Хентийского и Булганского аймаков) и сделали попытку определить компетенции аймаков решениями, вносимыми ими. С этой целью мы исследовали протоколы заседания хуралов представителей граждан и их президиумов, записи этих заседаний, обсуждаемые вопросы на них, принятые решения, отправленные и полученные официальные письма. При этом особое внимание было уделено компетенции и деятельности Хурала.

Провели данное исследование, ссылаясь на положение, что решения, принимаемые хуралами, это проявление их компетенции, т.е. законом определяется то, что они должны делать, что видно из их решения. Для того чтобы показать компетенции аймачного Хурала представителей граждан, представляем их решения:

• материалы 23 заседаний (из них 4 - первые, 4 - внеочередные и 15 - очередные заседания) Хурала представителей граждан Хэнтийского аймака с 1994 по 2005 гг., обсуждено 83 вопроса, принято 109 постановлений;

• материалы 19 заседаний (из них 2 - первые, 4 - внеочередные и 13 - очередные) Хурала представителей граждан Булганского аймака с 2000 по первую половину 2006 гг., обсуждено 69 вопросов, принято 146 постановлений.

• 521 постановление, принятое президиумом Хурала представителей граждан Хентийского аймака с 1998 по 2005 гг. и 879 постановлений, принятых Президиумом Хурала представителей граждан Булганского аймака с 2001 по 2006 гг.

• 306 официальных писем, отправленных Хуралом представителей граждан (дальше Х1II ) Хентийского аймака в 2001 и 2005 гг. и 33 - в 2001 г., 69 писем, полученных в 2005 г. были исследованы нами.

• на заседаниях (кроме первых) в основном были обсуждены следующие вопросы: основные направления и годовой отчет деятельности; программа деятельности Засаг дарги и ее исполнение; вопросы, касающиеся социально-экономических задач и бюджета аймака; обсуждение отчета аудитного органа аймака.

Например, из 62 вопросов, обсуждаемых с 2000 по 2006 гг. Х1II Булганского аймака, 10 посвящено обсуждению политики, направлений и отчетов деятельности хурала, 9 - утверждению программы деятельности Засаг дарги, 12 - заслушиванию отчетов аудитного органа, 6 - обсуждению вопросов окружающей среды, 3 - землеустройству, 2 - вопросам культуры и образования, 1 - общественному порядку, 2 - поддержке малых и средних хозяйств, 1 - здравоохранению, 2 - ветеринарному вопросу, 1 - обеспечению прав человека, 7 - организационным вопросам, 1 - трудоустройству, 2 - контрольным вопросам.

Мы классифицировали решения президиума Х1II по следующим критериям:

1. Организационные вопросы - образование комитетов, комиссий, советов и выдвижение кандидата в Засаг дарги, отставка Засаг дарги и избрание, назначение, освобождение должностных лиц и утверждение рабочих планов, награждение и наказание служащих и т.д.

2. Административные и юридические услуги - организация исполнения законов, руководство сомонов, принятие правил, контроль, надзор, выборы, общественный порядок, гражданская оборона, чрезвычайные обстоятельства и т.д.

3. Финансово-экономические и хозяйственные вопросы - утверждение направления развития экономики, бюджета и отчет его исполнения, расход денежных средств, надзор по сбору налогов, поддержка хозяйственной деятельности и другие.

4. Социально-культурные проблемы - вопросы по образованию, культуре, оказанию помощи и поддержке трудоустройства и другие.

5. Охрана природы - защита леса, животных, растений и земельные вопросы.

Хурал представителей граждан Селенгинского аймака 2010 г. (материалы 3 заседаний), обсуждено 60 вопросов, принято 40 постановлений, посвящено: 1 - обсуждению политики, направлений и отчетов деятельности хурала; 9 - утверждению программы деятельности Засаг дарги; 1 - слушанию отчетов аудитного органа; 4 -обсуждению вопросов окружающей среды; 3 - землеустройству; 8 - общественному порядку; 2 - поддержке малых и средних хозяйств; 1 - здравоохранению; 1 - обеспечению прав человека; 7 - организационным вопросам; 1 - трудоустройству; 1 - контрольным вопросам.

Таблица

Классификация решений президиума ХПГ

Вопросы Хентиискии Булганскии Всего

Кол во о/о Кол во % Кол во %

1 }р ганиз ацио иные вопросы 196 31 6 505 57.4 701 0.1

Ад м инистр ативные. юридические услуги 49 9.4 41 4.7 90 4

Финансово экономические и хозяйственные вопросы 77 14.8 250 28.5 327 3.3

Социально - кул ьтур ные вопросы 44 8.4 62 7 106 7 6

Вопросы по охране природы 28 5.4 21 2.4 49 3.5

Выдвижение на высшую го с.Награду 127 24.4 127 9.1

Итого 521 879 1400

117 постановлений, принятые президиумом Хурала представителей граждан Селенгинского аймака (материалы 16 заседаний из 113 вопросов, обсужденных с 2010 г. ХПГ), рассмотрены по следующим критериям: организационные вопросы - 16, административные и юридические услуги - 60, финансово-экономические и хозяйственные вопросы - 17, социально-культурные обслуживания - 13, охрана природы - 4, выдвижение на высшую государственную награду - 17 [5, с. 1-2].

Анализ вопросов, обсуждаемых на заседаниях Хурала и выносимых им решений, показывает настоящую картину реализации компетенции, направление деятельности органов местного самоуправления, дает возможность оценить то, что упущено из полномочий, установленных законодательством.

Результат данного исследования показывает, что деятельность, проводимая Хуралом представителей граждан данного сомона, пользуется среди населения авторитетом. Но следует отметить, что она не полностью доходит до населения. Также интересный ответ был у 30 опрошенных граждан на вопрос: у кого больше полномочий - местного государственного органа или органа местного самоуправления (рис.).

21 ответили, что Засаг дарга и его канцелярия обладают наибольшей компетенцией, чем Хурал. Отсюда мы пришли к выводу, что такая тенденция места и роли этих органов исходит от законодательного регулирования. На самом деле ХПГ компетентен самостоятельно решать социально-экономические вопросы и выносить решение по выдвижению кандидатов в Засаг дарги и по отставке последного, а Засаг дарга обязан реализовывать решения Хурала.

Мы пришли к выводу, что для улучшения правовых условий местного самоуправления и достижения значительных результатов должны быть предприняты следующие меры:

1. Укрепить законодательством «право вето» Засаг дарга в отношении решений хуралов при наличии их несоответствий с Конституцией и законом. В результате будет усилена система гарантий, в которой Засаг дарга исключает право влиять на решения хуралов в пользу своих личных целей.

2. Внести поправки в законы «Об административно-территориальной единице и их управлении» [2], «О выборах местных органов самоуправления» [3] и «Управлении и финансировании бюджетных органов» [4] для исключения противоречий и

обеспечения их согласованности.

3. Для повышения эффективности Общего хурала граждан нужно предпринимать меры для создания необходимых условий деятельности.

4. Запретить законом избирать в представители местных органов самоуправления, госслужащих, включая Засаг дарги и служащих его администрации, в результате чего осуществится равновесие между местными исполнительными и представительными органами

5. Сократить некоторые положения об освобождении от должности Засаг дарги и о досрочном прекращении полномочий представительных органов местного самоуправления, что принесет новое регулирование в отношении политических партий, которые нередко прибегают к требованиям прекращения полномочий местных органов в личных интересах. Одновременно должен быть узаконен роспуск представительного органа муниципального образования в связи с изменением численности избирателей и представителей или другими конкретными причинами.

6. Внести ясность в правовые нормы по поводу назначения, освобождения и отстранения Засаг дарги. На практике нет проблем, связанных с выдвижением кандидатур и утверждением на должность Засаг дарги муниципального образования, но имеются неопределенности по вопросам освобождения и отстранения их от должности.

7. Четко изложить процесс наложения вето Засаг дарги. Также нужно установить сроки представления решения Хурала на рассмотрение Засаг дарги, рассмотрения тех решений Засаг даргой и осуществления права на вето и повторного заседания Хурала после наложения вето. Одновременно надо рассмотреть возможность освобождения Засаг дарги от должности в связи с наложением вето.

Меры, касающиеся местной собственности и местного самоуправления:

1. Переместить право управления местной собственностью на уровень сомона и района. С одной стороны, образуется возможность индивидуально решать вопросы экономического характера, а с другой - повысится финансовое благосостояние сомонов и районов, в результете чего улучшится независимое развитие административных делений.

2. Обязательно пересмотреть право на управление местным бюджетом и налогами для формирования местного бюджета, увеличения поступления дохода, и в некоторых случаях - увеличения госбюджета.

В рамках создания механизмов, обеспечивающих непрерывность деятельности хуралов:

1. Политические партии должны уделять больше внимания своим кандидатурам, так как последние должны иметь соответствующую квалификацию, быть ответственными и служить интересам народа. В результате должна реализоваться сущность демократии - доверие народа (власть будет использоваться в интересах народа); центральная и местная власти будут защищать интересы населения.

2. Увеличить число заседаний хуралов в год. Разрешать только 2 заседания в год для XIII аймака, столицы, сомона и района. Так как основной формой их организации и деятельности является решение сложных вопросов, необходимо повысить полномочия председателя хуралов во время заседаний.

3. Внедрить формирование постоянных комитетов и комиссий во время заседаний Хуралов. По созданным комитетам распределить депутатов, наделить комитеты полномочиями и упорядочить их работу.

4. Утвердить права членов президиума хуралов, обеспечить линию их деятельности и давать оценку, в связи с чем потребуется формирование временных комитетов и специальных рабочих групп. В результате появится возможность повысить плодотворность и значимость деятельности депутатов.

Достижение цели (улучшение правовой основы местного самоуправления и внедрения системы надзора и регулирования) даст возможность избежать неблагоприятных исходов, с которыми мы сталкиваемся в данный момент. Осуществление предложенных мер представит новые и улучшенные правовые условия для существования местного самоуправления и повысит эффективность местных органов. Вопрос местного бюджета должен быть всесторонне изучен в качестве отдельной темы.

Литература

1. Конституция МНР от 28.11.1992 // Вестник государства. - 1992. - №4.

2. Об административно-территориальной единице и ее управлении: закон Монголии от 15 декабря 2006 г. // Вестник государства. - 1992. - №12.

3. О выборах местных хуралов: закон Монголии от 18 января 2007 г. - URL: legalinfo.mn

4. Об управлении и финансировании бюджетных органов: закон Монголии от 11 ноября 1994 г. - URL: legalinfo.mn

Будханд Жаргалханд, аспирант кафедры конституционного, административного и муниципального права Бурятского госуниверситета, e-mail: jargalchand@gmail.com

Budkhand Zhargalkhand, postgraduate student, department of constitutional, administrative and municipal law, Buryat State University, e-mail: jargalchand@gmail.com