Правовые основы электронного правительства в России и за рубежом

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

М.А. Мельничук,

аспирант кафедры правовых основ управления Факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Накашидзе Б.Д.

E-mail: m.oleynik257@gmail.com

Аннотация. В статье рассматривается концепция электронного правительства, проведен анализ различных определений данного термина. Особое внимание уделено раскрытию истории формирования указанного явления и его правовым аспектам в России и за рубежом. Также приводятся результаты исследования рейтинга электронного правительства.

Ключевые слова: электронное правительство, электронное государство, электронное управление, доступ к информации, информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), интернет, информатизация.

LEGAL FRAMEWORK OF THE ELECTRONIC GOVERNMENT IN RUSSIA AND IN FOREIGN COUNTRIES

M.A. Melnichuk,

Graduate student of the Department of Legal Foundations for Public Administration School of Public Administration

Moscow State University

Annotation. This article considers the concept of electronic government; provides an analysis of various definitions of the term. Special attention is paid to the disclosure of formation history of the given phenomenon and its legal aspects in Russia and in foreign countries. Results of the actual e-govemment rankings survey are also presented.

Keywords: e-government, e-governance, access to information, information and communication technologies (ICTs), Internet, electronic communication development.

Концепция электронного правительства (e-govemment) начала формироваться на Западе в конце XX века в период бурного развития компьютерных технологий и создания глобальной сети Интернет. Однако, несмотря на то, что сам термин возник в конце 90-х годов XX века, идеи использования технологических возможностей не только в бизнесе, но и в рамках государственного управления, зародились еще в 70-х годах [1].

Нельзя не согласиться с иностранными авторами в том, что система электронного правительства является достаточно сложным объектом исследования [2]. Это обусловлено тем, что, во-первых, дан-

ная концепция появилась относительно недавно, и еще не является полностью осмысленной, а во-вторых, она находится на стыке нескольких дисциплин. Тем не менее, в рамках данного исследования сделана попытка изучения сущности электронного правительства, истории его формирования и правовых основ, а также перспектив развития, причем не только в России, но и за рубежом.

На данный момент существует множество определений электронного правительства, но вначале хотелось бы обратиться к зарубежной трактовке данного термина. Как справедливо отмечает С.Л. Кузнецов, словосочетание «электронное пра-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

вительство» (electronic government) и его сокращенный вариант (e-government) изначально возникли в международной практике, и лишь потом стали использоваться в России [3]. В английском языке для указания на использование современных технологий используются приставки: «i-», образованная от слова информация (information), и «e-» — от слова электронный/электронная (electronic). При этом существительное «government» обладает несколькими значениями: это и органы власти в целом, и правительство в частности, но так же это и сам процесс государственного управления [4]. Отсюда и разнообразные определения «e-government».

В большинстве зарубежных источников в определении электронного правительства акцент сделан на применении современных технологий в рамках государственного управления. Так, например, Всемирный банк рассматривает электронное правительство как использование органами информационных технологий (таких, как крупномасштабные сети, Интернет и мобильные компьютеры), поскольку они способны преобразовать отношения с гражданами, предприятиями, а также с другими ветвями власти. При этом, указанные технологии могут служить различным целям, таким как совершенствование предоставления гражданам государственных услуг, улучшение взаимодействия с бизнесом и промышленностью, расширение возможностей граждан с помощью доступа к информации, или более эффективное государственное управление [5]. В определении ОЭСР электронное правительство представлено в качестве использования правительствами новых информационных технологий (ИКТ) применительно ко всему спектру государственных функций [6]. В соответствии с определением ООН, электронное правительство это такое правительство, которое применяет информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) с целью преобразования своих внутренних и внешних взаимоотношений [7].

Среди российских исследователей отсутствует единство в решении вопроса, что представляет собой электронное правительство. Одни определяют его как новый вид государственного управления, основанный на применении современных технологий, как некую организационно-управленческую инновацию [8], другие придерживаются «сервисного» подхода и определяют электронное правительство как способ предоставления государственных услуг гражданам с помощью ИКТ [9].

На наш взгляд достаточно основательным является мнение многих российских авторов о том, что термин «электронное правительство» не является точным, и не совсем верно отражает суть данного явления, в связи с этим, термин «электронное государство» представляется более уместным. Это

подтверждается и тем, что изначально в рамках электронного правительства подразумевалось распределение функций органов власти на группы (по аналогии с электронной торговлей) [10]. Так, деятельность должна осуществляться по трем направлениям: государство для государства (взаимодействие государственных органов друг с другом), государство для граждан (предоставление государственных услуг для населения), государство для бизнеса (предоставление государственных услуг для субъектов предпринимательской деятельности). Отсюда, и использование широко известных аббревиатур, соответствующих указанным направлениям — G2G (government to government); G2C (government to citizens); G2B (government to business) [11].

На сегодняшний день большинство развитых государств успешно используют современные технологии в рамках государственного управления, и находятся на завершающем этапе формирования инфраструктуры электронного правительства. Это объясняется актуализацией глобальных тенденций, связанных с развитием транспарентности, обеспечением открытого доступа и свободы информации. В этой связи информационные технологии рассматриваются как инструмент для реализации новой формы демократии — электронной демократии, и обеспечения более высокого уровня участия граждан в жизни государства.

Как показывает практика, создание электронного правительства в различных странах происходило постепенно, в несколько этапов и для каждого государства были характерны определенные особенности. В связи с этим представляется интересной теория, раскрытая в одной из работ М.А. Сединки-на, согласно которой существует четыре основных модели построения электронного правительства. В зависимости от географического положения и национальных особенностей автор выделяет: 1) конти-нентально-европейскую модель (страны Западной, Центральной и Восточной Европы); 2) англо-американскую модель (США, Канада, Великобритания); 3) азиатскую модель (Южная Корея, Сингапур); 4) российскую модель [12]. Основываясь на указанной теории, рассмотрим более подробно процесс формирования электронного правительства за рубежом, а также приведем примеры наиболее успешных в этом отношении стран.

М.А. Сединкин подчеркивает, что для конти-нентально-европейской модели характерна высокая степень интеграции европейских народов и стран, что на практике подтверждается подготовкой различных программ и проектов, направленных на объединение общества и государства на территории всей Европы, открывающих равные возможности для каждого гражданина Европейского Союза. На

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

примере континентально-европейской модели можно выделить несколько этапов создания электронного правительства. Для первого этапа было характерно формирование технической и правовой основы для применения современных технологий в государственном управлении. Так, Программа «Электронная Европа» (e-Europe) [13], принятая в 2002 году (в рамках проекта «Европейская сфера исследований» — ERA — European Research Area [14]), стала базовым документом, среди основных задач которого было стимулирование использования интернета (в том числе создание сайтов органов власти с подробной информацией об их деятельности), и в частности — обеспечение электронного доступа к государственным услугам. В результате применения данной Программы возрос уровень участия представителей общественности и бизнес-структур, а появление доступных интернет-сервисов открыло новые возможности для всего общества. На втором этапе осуществлялось обеспечение взаимодействия общества и государства посредством информационных технологий, появилась возможность для оказания ряда государственных услуг в режиме on-line, были созданы возможности для открытого доступа к этим услугам. Одной из основных задач проекта «Электронная Европа-2005» являлось формирование электронного правительства путем внедрения современных способов оказания государственных услуг в режиме on-line [15]. В среднесрочном обзоре результатов применения данной Программы (eEurope 2005 mid-term review) была отмечена положительная динамика, тем не менее, отчет указал и на проблемные моменты, одним из которых являлось сохранение значительных различий между государствами-членами с точки зрения диапазона предоставляемых услуг, что подтверждало необходимость усиления мер, направленных на координацию и сотрудничество [16]. В 2010 году была принята новая стратегия экономического развития на ближайшие 10 лет — «Европа 2020», в рамках стратегии был создан проект «Информационно-коммуникационные технологии и электронное правительство: план действий на 2011-2015 годы» [17]. Одной из приоритетных задач, обозначенных в данном Плане действий, является повышение эффективности и результативности деятельности правительств и администраций. Для решения этой задачи предлагается продолжить развитие информационно-коммуникационных технологий, что позволит улучшить организационные процессы управления, уменьшит «административное бремя». Таким образом, Европа в настоящее время находится на последнем завершающем этапе формирования электронного правительства, который подразумевает окончательный переход на интерактивное взаимодействие госу-

дарства и общества в режиме реального времени и электронный документооборот.

Примерами англо-американской модели являются такие страны как США, Великобритания и Канада. Согласно исследованиям рейтинга стран в области электронного правительства, которые ежегодно проводит ООН, США являются лидерами в этой области [18]. На наш взгляд, наиболее значительными нормативными документами, направленными на реализацию политики в сфере информационных технологий, являются Закон Клингера-Коэна (1996 г.), Закон об уменьшении бумажного документооборота (1998 г.), Закон об электронном правительстве 2002 г., а также различные Стратегии развития, такие как «Электронное правительство 2002» и, наиболее актуальная на данный момент, стратегия «Цифровое государство», принятая 23 мая 2012 года [19]. Первый закон обязал руководителей федеральных ведомств использовать в своей деятельности различные информационно-коммуникационные технологии, являющиеся залогом успеха в осуществлении управления [20]. Закон об уменьшении бумажного документооборота фактически трансформировал процесс взаимодействия власти и общества и вывел его на новый уровень, предоставив гражданам возможность предоставления документов в государственные органы в электронной форме [21]. Закон об электронном правительстве был направлен на развитие электронных сервисов, способных улучшить государственное управление, а также на обеспечение доступа граждан к информации о государственных органах и предоставляемых услугах [22]. В настоящее время в США регулированием вопросов, связанных с электронным правительством, занимается специальное Управление по электронному правительству и информационным технологиям, возглавляемое начальником информационной службы Федерального правительства [23]. Основной задачей Управления является развитие и обеспечение использования интернет-технологий с целью упрощения взаимодействия граждан и бизнеса с Федеральным правительством, сохраняя при этом деньги налогоплательщиков. Как справедливо отмечает М.А. Сединкин, для англо-американской модели характерно сервисное предоставление гражданам электронных услуг, причем различными способами, то есть не только через официальные сайты ведомств, но и при помощи мобильных устройств, а также в специальных центрах обслуживания. В отличие от стран, принадлежащих к континентально-европейской модели, в США механизмы предоставления услуг более мобильны, и осуществляются быстрее.

Одним из наиболее ярких представителей азиатской модели по праву считается Южная Корея.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Система электронного правительства здесь развивалась постепенно, осторожно внедрялась в государственное управление. Процесс компьютеризации основных сфер жизнедеятельности в Корее начался еще в конце 1970-х годов, в середине 80-х — середине 90-х годов осуществлялась информатизация государственных функций, на этом этапе был принят закон о расширении распространения и поощрении использования информационных систем (1987), а также рамочный закон о развитии информатизации (1995) [24]. Таким образом, электронное правительство фактически начало внедряться в деятельность отдельных министерств, но непосредственное принятие закона об электронном правительстве и его реализация на общегосударственном уровне были осуществлены лишь в 2001 году. Такой постепенный переход позволил обществу подготовиться к изменениям и со временем улучшить систему электронного правительства, повысив ее эффективность. Кроме того, основной акцент был сделан на развитии социальной сферы, а также науки в сфере информационных технологий. Важно так же отметить прогресс Кореи в области разработки приложений для мобильных устройств, действующих не только на платформе Iphone, но и на платформе Android. Все они доступны абсолютно для всех граждана на официальном портале правительства. Положительная динамика в развитии информационных услуг в сфере государственного управления отразилась и на мировом рейтинге Кореи — в 2012 году ее система электронного правительства была признана одной из лучших в мире [25]. С 2011 года и по настоящее время Южная Корея реализует программу «Умное правительство», которая позволит гражданам бесплатно пользоваться государственными сервисами, независимо от каналов доступа.

Таким образом, учитывая практику формирования электронного правительства в зарубежных странах, представляется очевидным, что данная система представляет собой сложное, многогранное явление, которое не может быть урегулировано каким-либо одним правовым актом, и требует разработки целого комплекса документов — концепций, программ, «дорожных карт» и т.д. При этом правовая основа электронного правительства должна учитывать не только цели, направления и задачи, но и более-менее конкретный план действий, в котором должны быть приняты во внимание особенности развития государства и общества, готовность к внедрению информационных технологий, и, конечно же, нельзя недооценивать, технический компонент, который также является важным при формировании инфраструктуры электронного правительства.

Российская модель электронного правительства наиболее ярко отражена в трех документах — в Фе-

деральной программе «Электронная Россия 20022010», Государственной программе «Информационное общество 2011-2020» и в Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Программа «Электронная Россия», по сути, являлась первым серьезным шагом на пути становления электронного правительства в России [26]. До ее утверждения уже существовали государственные проекты, направленные на информатизацию общества, но непосредственно к концепции электронного правительства они не относились (Концепция информационной политики России, подготовленная в 1998 году Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи; Концепция программы «Развитие информатизации в России на период до 2010 года). Основные задачи Программы включали: переход на предоставление органами власти государственных услуг, а также исполнение государственных функций в электронном виде; развитие инфраструктуры доступа к государственным и муниципальным услугам, а также к информации о деятельности органов власти; обеспечение решения задач государственного управления с использованием элементов электронного правительства; развитие инфраструктуры электронного правительства. Для решения поставленных задач планировалось осуществление ряда мероприятий, заключавшихся в создании и введении в эксплуатацию функциональных элементов инфраструктуры электронного правительства (напр., многофункциональные центры оказания государственных услуг); обеспечении открытости доступа к информации о деятельности органов государственной власти, в частности осуществлении работ по модернизации и развитию официальных сайтов органов государственной власти. Тем не менее, в ходе реализации Программы возникло множество проблем, и не все идеи были воплощены в жизнь.

Нельзя не согласиться и с мнением многих российских исследователей относительно основных причин неудачной реализации Программы, среди которых чаще всего упоминается отсутствие единства, универсальности в применении информационных технологий, а также низкий уровень координации между различными ведомствами, порождающий абсолютно не согласованные технические подходы к решению поставленных задач. Достаточно интересной представляется идея Е.А. Кашиной о риске возникновения новой формы коррупции — Э-коррупции, представляющей собой превышение служебных полномочий с использованием потенциала новых информационно-коммуникационных технологий и электронного правительства [27]. Тем не менее, стоит отметить и положительную динамику,

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

которая объективно существует. Несмотря на «цифровое неравенство» регионов и отсутствие единых стандартов, наиболее успешные примеры реализации системы электронного правительства продемонстрировали субъекты Российской Федерации. Так, например, в Республике Татарстан большой популярностью у граждан пользуется универсальный портал www.tatcenter.ru, кроме того в республике разработаны системы электронного документооборота и электронных услуг для граждан (e-services).

В 2010 г. Правительство утвердило государственную программу Российской федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» [28]. Цель программы заключается в предоставлении гражданам и организациям преимуществ от использования информационных и телекоммуникационных технологий. В связи с этим планируется обеспечить равный доступ к информационным ресурсам, осуществлять развитие цифрового контента, активно использовать инновационные технологии, принимать меры по повышению эффективности государственного управления. В целом, указанная программа на наш взгляд является достаточно перспективной, но ее успешная реализация невозможна без учета не только опыта предыдущих программ, но и положительного примера зарубежных стран.

26 декабря 2013 года Председатель Правительства РФ подписал распоряжение «Об утверждении Концепции развития механизмов государственных и муниципальных услуг в электронном виде» [29]. Данная Концепция разработана Минкомсвязью России совместно с Минкэономразвития России и направлена на повышение качества и доступности электронных государственных услуг. Для достижения поставленных задач предполагается разделение деятельности на два направления — оптимизация процедур предоставления государственных и муниципальных услуг с помощью информационных технологий, а также совершенствование информационно-технологической инфраструктуры электронного правительства. Таким образом, если ранее все внимание и силы государства были направлены на перевод государственных услуг в электронный вид, то в настоящее время основной акцент сделан на популяризацию системы электронного правительства и мотивацию граждан к использованию электронных услуг.

Концепция предусматривает развитие Единого портала государственных и муниципальных услуг, упрощение регистрации на нем (в том числе с помощью мобильных устройств, создание более удобных пользовательских интерфейсов, возможности оплаты пошлин и начислений в режиме онлайн, удаленной записи на прием в ведомствах, возможности получения результата оказания услуги специ-

альным госкурьером, а также формирование единого пространства доверия электронной подписи и развитие системы межведомственного электронного взаимодействия. Стоит отметить, что по сравнению с предыдущими программами и концепциями, указанный документ является более четким и предметным, а также учитывает современные реалии и сложности внедрения информационных технологий в государственное управление России. В настоящее время разрабатывается конкретный план мероприятий («Дорожная карта») по реализации Концепции, который будет внесен на рассмотрение Правительства Российской Федерации в первом квартале 2014 года. Кроме того, Минсвязи совместно с Минэкономразвития были отобраны наиболее актуальные и популярные среди граждан государственные услуги (15 федеральных и 20 региональных и муниципальных), для которых в будущем планируется разработать единые стандарты: регистрации, подачи заявления, записи в очередь на посещение, оплаты, информирования, обжалования.

Учитывая вышесказанное, представляется очевидным, что Российская Федерация в настоящий момент имеет все возможности для улучшения сложившейся ситуации и повышения эффективности электронного управления. Для этого необходимо направить все усилия на сокращение разрыва в уровне развития между центром и регионами путем разработки единых стандартов и рекомендаций, касающиеся применения системы электронного правительства. Кроме того, государству необходимо обеспечить информационное равенство граждан, разрабатывая обучающие программы, способные сделать информационные технологии доступными не только для молодежи, но и для лиц среднего и пожилого возраста. Безусловно, реализация целей программы «Информационное общество» невозможна без строгого учета ее финансирования и эффективного использования выделенных бюджетных средств.

Литература

1. Планирование и информационное обеспечение в многоуровневых системах управления: [Сб. статей] / АН УССР, Науч. совет по пробл. «Кибернетика», Ин-т кибернетики; [Редкол.: В. М. Глушков, В. В. Шкурба (отв. редакторы) и др.] Киев : ИК , 1981 — 115 с.

2. Grönlund, Âke and Horan, Thomas A. (2005) "Introducing e-Gov: History, Définitions, and Issues," Communications of the Association for Information Systems: Vol. 15, Article 39.

3. Кузнецов С.Л. Электронное правительство — что это такое? // Делопроизводство. 2010. N 1.

4. Толковый словарь Dictionary.com [сайт] URL:

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

http://dictionary.reference.com/browse/government

5. Всемирный банк [сайт] URL: http://web. worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTI NFORMATIONANDCOMMUNICATIONANDTECH NOLOGIES/EXTEGOVERNMENT/0,,contentMDK: 20507153~menuPK:702592~pagePK:148956~piPK:2 16618~theSitePK:702586,00.html

6. Организация экономического сотрудничества и развития [сайт] URL: http://stats.oecd.org/glossary/ detail.asp?ID=4752

7. Организация объединенных наций [сайт] URL: http://unpan3.un.org/egovkb/egovernment_ overview/ereadiness.htm

8. Кашина Е.А. Формирование электронного правительства в Российской Федерации: социально-политический аспект Автореф. канд. полит. наук. Москва, 2009.

9. Курносов И.Н. Реализация концепции электронного правительства: новый этап // Информационное общество, 2004, вып. 6, сс. 18-26.

10. Жан Депрест, Франк Роббен. Подход бельгийского федерального правительства к внедрению системы «Электронное правительство». Брюссель, 2003.

11. Целищева Е.Ф. От электронного правительства к электронному государству // ЭГО: Экономика. Государство. Общество, № 2 (6) 2011.

12. Сединкин М.А. Электронное правительство. Или как открыть власть для общества? E-Government. How to open authority for society? Екб., 2011.

13. Электронная Европа-2002 [сайт] URL: http:// europa.eu/legislation_summaries/information_society/ strategies/l24226a_en.htm

14. Европейская сфера исследований [сайт] URL: http://ec.europa.eu/research/era/index_en.htm.

15. Электронная Европа-2005 [сайт] URL: http:// europa.eu/legislation_summaries/information_society/ strategies/l24226_en.htm

16. Среднесрочный обзор результатов применения проекта «Электронная Европа 2005» [сайт] URL: http://europa.eu/legislation_summaries/ information_society/strategies/l24226_en.htm

17. Информационно-коммуникационные технологии и электронное правительство: план действий на 2011-2015 годы [сайт] URL: http://europa.eu/ legislation_summaries/information_society/strategies/ si0021_en.htm

18. Всемирные исследования в области электронного правительства ООН [сайт] URL: http:// www.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm

19. Белый Дом США [сайт] URL: http://www. whitehouse.gov/sites/default/files/omb/egov/digital-government/digital-government.html

20. Белый Дом США [сайт] URL: http://www.

whitehouse.gov/sites/default/files/omb/fedreg/ rev-a130.pdf

21. Главный Информационный Директор США [сайт] URL: http://dodcio.defense.goV/Portals/0/ Documents/ciodesrefvolone.pdf

22. Правительственная типография США [сайт] URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-107publ347/pdf/PLAW-107publ347.pdf

23. Управление по электронному правительству и информационным технологиям США [сайт] URL: http://www.whitehouse.gov/omb/e-gov

24. Портал Корейского законодательства [сайт] URL: http://www.korea-law.org/

25. Всемирные исследования в области электронного правительства ООН [сайт] URL: http:// www.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm

26. Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 N 65 (ред. от 09.06.2010) «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)»// «Собрание законодательства РФ», 04.02.2002, N 5

27. Кашина Е.А. Формирование электронного правительства в Российской Федерации: социально-политический аспект Автореф. канд. полит. наук. Москва, 2009.

28. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 313 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011 — 2020 годы)"

29. Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2013 N 2516-р <Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде> // «Собрание законодательства РФ», 13.01.2014, N 2 (часть II), ст. 155.