Инструменты «Электронного участия» в России: оценка и перспективы

М. В. Леонова

ИНСТРУМЕНТЫ «ЭЛЕКТРОННОГО УЧАСТИЯ» В РОССИИ: ОЦЕНКА И ПЕРСПЕКТИВЫ

В статье дан обзор текущего фактического состояния направлений концепции электронного правительства — «электронное участие». Проанализирован уровень развития «электронного участия», результаты исследования полноты обратных связей сайтов ФОИВ РФ в 2009 г. Сравниваются требуемый и фактический уровни развития обратных связей в РФ. Выявлено, что из эталонного множества, включающего 14 механизмов обратных связей, только шесть актуальны для сайтов федеральных органов исполнительной власти РФ.

Ключевые слова: электронное правительство, электронное участие, сайт, обратная связь.

Начиная с 2000 г. внедрение новых принципов управления государством с широким использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) — один из стратегических приоритетов развития многих стран, в частности государств Европейского Союза, США и др. Активно используется понятие «электронное правительство» (далее — э-правительство, ЭП). Переход на качественно новый уровень государственного управления — одна из целей административной реформы в РФ, в рамках которой реализуется программа «Электронная Россия».

Концепция ЭП базируется на трех ключевых принципах: открытость, или публичность, электронное участие и он-лайн-транзакции. Второй из них является весьма значимым для оценки состояния гражданского общества в любой стране и в России в частности. Значимость реализации схем электронного участия (э-участие, ЭУ) имеет две стороны: первая состоит в том, что при разработке сайтов министерств и ведомств обязательно должны быть созданы простые и доступные для пользователей (граждан, объединений, бизнес-структур и ведомств) инструменты э-участия; вторая сторона обусловлена степенью активности граждан с точки зрения применения этих инструментов и тем, как организован учет их мнений при разработке и принятии значимых социально-экономических решений.

Обратная связь (ОС) имеет ряд аспектов: это метод получения мнений различных групп граждан органами государственной власти, метод участия граждан в принимаемых решениях, метод контроля деятельности государственных учреждений и метод получения информации любым гражданином от представителей электронного

© М. В. Леонова, 2010

правительства. Существует набор механизмов ОС. Эффективно работающие механизмы обратной связи приводят к реализации электронного участия.

Недостаточное внимание, уделяемое разработке таких инструментов, в значительной степени сказывается негативно на оценке социальной и социально-экономической деятельности ЭП. Отсутствие инструментов и аналитических разработок, позволяющих целенаправленно осуществлять мониторинг состояния сайтов ЭП с точки зрения ОС, также не способствует рационализации работы в данном направлении.

Существуют гипотезы (например, опубликованная в 2008 г. Дэвидом Осмо), указывающие на то, что классическая трехэтапная модель развития э-правительства должна быть пересмотрена и конечной целью э-правительства становится построение э-участия, базирующееся на применении технологий Web 2.0. На первый план среди критериев оценки эффективности э-правительства выходит оценка «э-участие» и «дружелюбность» сайтов, т. е. ориентированность на пользователей (user-centricity).

Федеральная целевая программа «Электронная Россия» (Osmo, 2008), направленная на поэтапное внедрение в деятельность государственного аппарата принципов электронного правительства, реализуется с 2002 г. Программа стартовала примерно в то же время, что и подобные программы в Европейском Союзе, США, однако результаты внедрения на данный момент различны (UN..., 2003; 2005; 2008; 2010). В 2003 г. у России — 58-е место (40% реализации концепции), у США — 1-е и уровень развития — более 80%. Россию опережали Уругвай, Перу, Мексика (UN., 2003, http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/03servey.htm). В 2005 г. у России — 50-е место, мы «обошли» Хорватию, Украину и Уругвай (UN., 2005, http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/05report.htm). В 2008 г. у США в рейтинге — 4-е место, впереди Швеция, Дания и Норвегия, Россия — на 60-м месте (Украина — 41-е место, Китай — 65-е). Тогда же был разработан новый индекс э-участия «e-participation». У России — 98-е место из 150 (Un..., 2008, http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm). Наконец, в 2010 г. по общему рейтингу готовности лидируют Корея, США, Канада. На 20-м месте — Эстония. РФ занимает 21-е место в списке развивающихся стран. По индексу e-participation у России — 86-е место. Мы оказались позади Китая (32-е место), Чили (44-е место) и Украины (48-е место) (UN., 2010, http://www2.unpan.org/egovkb/ global_reports/10report.htm).

Развитие э-участия в России имеет ряд особенностей. «Программные» нормативные документы, регламентирующие э-участие,

_ 233

ЛОЯИШЭКС. 2010. Том 6. № 3

направлены на реформирование системы управления государством и создание новых форм взаимодействия с гражданами на основе новейших информационно-коммуникационных технологий (см.: Pak, 2010). Их основные требования — доступность государственных услуг он-лайн, простота их использования, прозрачность и контроль деятельности ведомств. Сейчас развитие э-правительства в РФ направлено на обеспечение государственных услуг и информационную открытость органов государственной власти. Однако результативность этих усилий пока под вопросом. Например, Институт развития свободы информации ежегодно составляет рейтинг информационной открытости федеральных и региональных органов государственной власти. В 2009 г. максимальная открытость сайта ФОИВ составляла 55%, в 2008 — 38,4%, а в 2007 г. — 49,3% (ИРСИ 2008, 2007). Как видно из этих данных, усилия в области повышения прозрачности федеральных органов власти пока не дают впечатляющих результатов.

Что же касается предоставления государственных услуг, то Ассоциация менеджеров в марте-апреле 2009 г. провела пилотное исследование общественного восприятия электронного формата работы федеральных органов исполнительной власти. Авторами отмечено: «В целом исследование продемонстрировало значимое несоответствие между общественным запросом на тип информации и виды государственных услуг и реальными возможностями, предоставляемыми веб-сайтами федеральных органов исполнительной власти. Однако нельзя не заметить, что сам по себе спрос граждан и бизнеса на электронный формат взаимодействия артикулирован нечетко, что связано с практическим отсутствием электронного взаимодействия населения и государства». Только 30% исследованных сайтов получили итоговый балл выше 0,5 при максимальной оценке единица (АМР, 2009, с. 4-5).

Мониторинг полноты возможностей реализации и качества ОС в рамках э-участия в РФ ведется только группой исследователей ИСА РАН и МФТИ (см.: Леонова, Якимец, 2007; 2008; 2009). В 2007-2008 гг. проанализированы сайты э-правительства федерального уровня и нормативные документы и программы дальнейшего развития ресурсов э-правительства. По результатам исследования сформирован оптимальный перечень механизмов обратных связей, которые могут быть реализованы на сайтах э-правительства федерального уровня.

Для исследования э-участия «целевой группой» официальных сайтов электронного правительства федерального уровня определим сайты федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), сайт Президента РФ, сайт «Национальные проекты», сайт премьер-

министра РФ, сайт «Электронная Россия» (не работал на момент исследований в сентябре 2009 г.), официальные сайты «Работа в России».

В 2009 г. проведено исследование1, направленное на создание системы мониторинга сайтов для оценки эффективности развития концепции э-участия. В исследовании эта совокупность уменьшается в соответствии с методикой, изложенной ниже, по которой рассмотрим следующие ключевые признаки сайтов:

Возможность получить ответ на «горячий вопрос», т. е. вопрос, важный для конкретного гражданина в данный момент времени. Q е [1,2,3]. Значения Q — оценка по лингвистической трехградаци-онной шкале.

Общественный контроль над деятельностью ведомства в целом и его сотрудников в частности. Под общественным контролем понимается в том числе возможность высказывания мнения о работе ведомства, сообщения о фактах нарушения сотрудниками установленных норм и др. С е [1,2,3]. Значения С — оценка по лингвистической трехградационной шкале.

Общественное участие в дискуссии с помощью ИКТ. Этот аспект подразумевает возможность участия в Интернет-конференциях, дискуссионных экспертных клубах, подписании он-лайн петиций и проч. Р е [1,2,3]. Значения Р — оценка по лингвистической трехгра-дационной шкале.

В результате анализа деятельности ФОИВ каждый сайт получает от эксперта вектор значений С, Р>.

Анализ группы признаков для каждого из сайтов ФОИВ позволяет разбить множество сайтов на ряд подмножеств с разным уровнем экспертных процедур:

а) модуль вектора, р < 3: сайты относятся к группе малой необходимости обратных связей;

б) 3 < р < 5 умеренная необходимость ОС;

в) р > 5 высокая необходимость ОС.

В группу с минимальными модулями отбираются сайты ведомств, наименее ориентированных на публичную политику, узкоспециализированных ведомств и др. В таблице показано получившееся разбиение при анализе сайтов ФОИВ.

1 Данное исследование реализовано на средства государственной поддержки, выделенные в виде гранта Институтом общественного проектирования в соответствии с распоряжением Президента РФ от 16 марта 2009 г. №160-рп «Об обеспечении в 2009 г. государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества».

_ 235

ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 3

Необходимость внедрения э-участия для сайтов из исследуемой группы

Модуль Количество сайтов Министерства Федеральные агентства Федеральные службы Прочие %

Р< 3 28 — 14 13 1 31

3 < р< 5 40 5 15 18 2 44

Р> 5 23 13 1 4 5 25

Всего 91 18 30 35 8 100%

Чтобы оценить фактическое внедрение механизмов электронного участия на выбранных сайтах ФОИВ, в 2009 г. проведены экспертные процедуры с использованием композитного индекса (КИ_ОС) (см.: Леонова, Якимец, 2007).

Сравнивая различные варианты ОС, применяемые на наиболее развитых сайтах РФ, с набором механизмов, применяемых в ЕС, с помощью специальных процедур возможно составить так называемое эталонное множество ОС для заданного набора сайтов ведомств. Такой список из 14 инструментов был представлен для анализа сайтов тремя группами экспертов: «представители бизнеса», «представители власти» и «граждане».

1. Предоставление информации. ИКТ используется для организации, презентации и управления информацией в контексте публичного участия.

2. Простой вопрос. Имеется возможность задать простой вопрос и получить на него оперативный ответ (в сроки, удовлетворяющие требованиям эксперта).

3. Запрос, требующий подготовки экспертного заключения.

4. Он-лайн консультации, комментарии, учет мнения заинтересованных лиц (стейкхолдеров). ИКТ позволяет стейкхолдерам высказывать мнение (в личном или публичном порядке) о различных проблемах и вопросах.

5. Оценка проектов и общественная экспертиза процедура привлечения граждан к оценке тех или иных проектных предложений и учета их мнений; создана процедура участия граждан в общественной экспертизе документации и проектных предложений ведомства.

6. Включение в общественный совет. Создана процедура включения граждан с правом совещательного и/или решающего голоса в состав общественных, попечительских, наблюдательных советов при ведомстве и их ротации.

7. Общественный контроль. Имеется механизм общественного контроля за деятельностью ведомства со стороны граждан.

8. Создание групп э-участия (community). ИКТ способствует

236 _

ЛОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 3

формированию, развитию активных групп населения и обмену информацией между участниками этих групп. Имеется механизм регистрации, поддержки и верификации пользователей. Существуют «площадки для обсуждения», возможность объединения в группы и обмена информацией внутри групп. Группы модерируются самими пользователями или внешними администраторами. Существует возможность выражения группового мнения.

9. Проведение кампаний/публичных акций. ИКТ используются для проведения акций протеста, лоббирования интересов социальных групп, подачи петиции и прочих форм коллективного действия (за исключением предвыборных кампаний).

10. Слабоструктурированное обсуждение (deliberation). Множественные высказывания граждан без довлеющего мнения. Обсуждение инициатив гражданами: проведение он-лайн-дискуссий внутри малых и больших групп граждан как модерируемых (структурированных), так и не модерируемых.

11. Дискурс. Обсуждение проблем и совместная выработка решений гражданами и представителями власти. Модерируемая дискуссия, экспертный анализ принимаемых решений. Диалог между гражданами/активными группами и уполномоченными представителями власти с целью выработки решений существующих проблем.

12. Разрешение конфликтных ситуаций он-лайн. (mediation). ИКТ облегчают разрешение споров и конфликтов методом он-лайн-взаимодействия. Сайты предоставляют возможность высказать мнение относительно работы ведомства или отдельных его служащих.

13. Городское планирование и вопросы защиты окружающей среды. Обсуждение вопросов планирования городского пространства, архитектуры и др. Возможность он-лайн-мониторинга экологической ситуации по ключевым показателям, отчетам и др.

14. Проведение опросов граждан. ИКТ используется для определения общественного мнения методом электронных опросных листов.

Эксперты, оценивая количество механизмов ОС, реализованных на выбранных сайтах, пришли к следующим результатам. Из 14 инструментов ОС, применяемых на сайтах ЭП стран ЕС, в России фактически нашли применение лишь 6 инструментов для 87% сайтов. Анализируя рисунок, нетрудно заметить, что при требуемом уровне ОС при среднем 43% фактически таким потенциалом обладают всего 15%, остальная часть сайтов попала в группу с 1-2 механизмами ОС.

В исследованиях 2007 г. (см.: Леонова, Якимец, 2007) этот набор составлял только 7 механизмов, однако процентное распределение между группами минимальной, средней и ОС не ниже половины от возможностей фактически не изменилось.

_ 237

ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 3

S

1

60%

40%

10%

Недостаточная полнота Потенциал Полнота реализации ОС

возможностей по ОС возможностей около не ниже половины от

среднего возможностей

Фактическое распределение полноты ОС по сайтам

Необходимый уровень ОС

Сравнительный анализ требуемого уровня ОС и фактического распределения полноты возможностей по ОС в 2007-2009 гг.

70%

50%

30%

20%

0%

Выявлено, что наиболее распространенными инструментами ОС оказались «предоставление информации» (имеются на более чем 90% сайтов) и «простой вопрос» (более чем на 2/3 сайтов). Инструмент «запрос, требующий подготовки экспертного заключения от ведомства» представлен на 40% сайтов. Очевидно, что такое использование инструментов ОС деформирует исходную идею развития ЭП России, снижая потенциал развития э-участия и ограничивая гражданскую инициативу.

Литература

1. ИРСИ: Институт развития свободы информации, результаты исследования за 2007 г. // http://www.svobodainfo.org/info/page/?tid=633200144

2. Итоговый сводный рейтинг информационной открытости федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 2009 году // Институт развития свободы информации, 2009 // http://svobodainfo.ru/ru/node/24

3. Леонова М. В., Якимец В. Н. Индекс оценки полноты и качества обратных связей информационных ресурсов государственной власти // Труды ИСА РАН. Т. 34: Инновации в общественной сфере. М.: ЛКИ, 2008. С. 351-363.

4. Леонова М. В., Якимец В. Н. Композитный индекс оценки эффективности обратных связей информационных ресурсов ФОИВ России // Сб. трудов «Интернет и современное общество». СПб.: СПбГУ, 2007. С. 217-220.

5. Леонова М. В., Якимец В. Н. О развитости обратных связей на сайтах э-правительства: индекс оценки, пилотные измерения, критерий «дружелюбности», актуальность в условиях кризиса // Государственное управление в XXI в: тра-

диции и инновации. М.: МАКС Пресс, 2009. С. 548-556.

6. Osmo D. Benchmarking eGovernment in the Web 2.0 era: what to measure, and how. European Journal of ePractice. 2008. 4 August // http://www.epracticejournal.eu

7. Pak O. Formation of the E-Government in the Russian Federation // Доклад на рабочей встрече ОСЭР «Индикаторы функционирования электронного правительства» 29-30 марта 2010, Париж // http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ inf0rientedSoc/doc20100330_011

8. UN E-Government Survey 2010 Leveraging e-government at a time of financial and economic crisis // United Nations. New York. 2010 // http://www2.unpan.org/egovkb/ global_reports/10report.htm

9. UN Global E-government Readiness Report 2003 // United Nations. New York. 2003 // http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/03servey.htm

10. UN Global E-government Readiness Report 2005 // United Nations. New York. 2005 // http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/05report.htm

11. UN Global E-government Readiness Report 2008 // United Nations. New York. 2008 // http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm