Регулирование безопасности дорожного движения в Республике Беларусь: историко-правовой аспект

В.В. Зиновенко,

кандидат юридических наук, Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь

РЕГУЛИРОВАНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

REGULATION OF ROAD SAFETY IN THE REPUBLIC OF BELARUS: THE HISTORICAL-LEGAL ASPECT

В статье проводится историко-правовой анализ регулирования безопасности дорожного движения в Республике Беларусь. Выявлены тенденции становления и этапы развития данной деятельности, что является основой для выработки оптимальных предложений и рекомендаций по ее совершенствованию в современных условиях.

In the article the historical and legal analysis of the regulation of road traffic safety in the Republic of Belarus. Tendencies offormation and development stages of the activity that is the basis for developing optimal suggestions and recommendations for its improvement in modern conditions.

Процесс дорожного движения затрагивает фактически все сферы жизнедеятельности человека и является неотъемлемым условием развития современного общества. Однако наряду с бесспорным и очевидным положительным значением данного процесса усложняются и складывающиеся в нем взаимосвязи, что приводит к дорожно-транспортным происшествиям, гибели и травмированию в них людей, и обусловливает необходимость постоянного совершенствования правового регулирования безопасности дорожного движения (далее — БДД).

Вместе с тем для выработки оптимальных предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования требуется проведение ретроспективного анализа данной деятельности и определение тенденций ее развития на определенных исторических этапах. При этом следует отметить отсутствие комплексных научных работ, посвященных анализу развития правового регулирования безопасности дорожного движения в Республике Беларусь, что и актуализирует необходимость проведения настоящего исследования.

Основываясь на таком подходе, следует отметить, что формирование правовых основ обеспечения БДД имеет длительную историю. В определенной степени вопросы безопасности на дорогах становятся объектом правового регулирования начиная с момента изобретения транспортных средств. Однако первые правовые акты, специально посвященные обеспечению БДД, стали приниматься в ходе широкого использования транспортных средств в жизни общества, повлекшего гибель и травмирование людей.

Исследование показывает, что первые

специальные правовые акты, на основании которых формировались положения об обеспечении БДД на территории нашего государства, принимались в Российской империи. Поэтому исторический процесс становления административно-правового обеспечения БДД целесообразно рассматривать начиная с периода вхождения территории Беларуси в состав Российской империи в результате трех разделов Речи Посполитой (1772, 1793, 1795 гг.).

Историко-правовой анализ различных источников показывает, что принятие правовых актов, направленных на обеспечение БДД, в период нахождения территории Беларуси в составе Российской империи было вызвано строительством дорог, появлением различных видов транспортных средств (велосипеды, автомобили, трамваи), увеличением количества этих средств, а также перевозимых пассажиров и грузов.

Так, на рубеже 18—19 веков в России происходит существенное увеличение количества транспортных средств, повлекшее за собой рост происшествий с их участием, основной причиной которых являлись нарушения скоростного режима. В целях их предупреждения в 1802 году Александром I издается Указ «О запрещении скорой езды» [1], в котором впервые закреплено положение об ответственности за превышение скоростного режима не только водителя, но и владельца экипажа.

В дальнейшем издается ряд правовых актов, направленных на обеспечение БДД и определяющих меры ответственности за невыполнение их требований (штраф, конфискация лошади, телес-

ные наказания и др.). Однако рассматриваемые правовые акты не были упорядочены и согласованы между собой, зачастую не закрепляли четких требований, в связи с чем существенного улучшения ситуации в сфере БДД не влекли [2. — С. 17,18; 3. — С. 54].

Вторая половина 19 века характеризуется как период накопления базовых знаний о свойствах дорожного полотна и материалов. В это время предпринимаются попытки внедрения различных самодвижущихся экипажей на паровой, электрической и бензиновой тяге. Одновременно с этим отмечается обусловленное развитием торгово-экономических связей увеличение сухопутных перевозок, что вызвало необходимость строительства дорог, повышения уровня их эксплуатации, организации гужевого сообщения.

Рост количества автомобильного транспорта обусловил принятие правовых актов, устанавливающих правила его использования как на национальном, так и на международном уровне. Так, 11 сентября 1896 г. министром путей сообщения подписывается постановление № 7453 «О порядке и условиях перевозки тяжестей и пассажиров по шоссе ведомства путей сообщения в самодвижущихся экипажах» [4]. В данном документе закреплялись основные правила движения автомобилей, а также правила технического характера, контроль за выполнением которых возлагался на полицию. Немного позднее, 12 февраля 1910 г., Россия ратифицировала международную конвенцию относительно движения автомобилей, подписанную в 1909 году в Париже, которая содержала перечень требований к их техническому состоянию и основные правила дорожного движения [5. — С. 30].

Вместе с тем исследование показывает, что правовые акты конца 19 — начала 20 века, направленные на обеспечение БДД, носили бессистемный характер. Так, порядок дорожного движения для появившихся электро- и автомеханических транспортных средств регламентировался без учета их взаимодействия с другими транспортными средствами и пешеходами. Имело место множество различных правил дорожного движения автомобилей в городах, принимавшихся местными городскими властями [3. — С. 53, 56, 70].

После Октябрьской революции 1917 года обстановка в сфере дорожного движения оказалась критической, поскольку прежний порядок обеспечения его безопасности уже не существовал, а новый еще не был установлен. В связи с этим до конца 1930-х годов вопросы обеспечения БДД носили в основном организационный характер (основное внимание уделялось формированию субъектов обеспечения БДД).

Важным событием в правовом регулировании общественных отношений в сфере БДД явилась разработка в 1940 году первых Типовых правил движения по улицам городов и дорогам СССР, на

основе которых разрабатывались местные правила дорожного движения [6. — С. 13], что способствовало определенному сокращению ДТП.

К 1950-м годам в результате постепенного увеличения количества транспортных средств и объемов автомобильных перевозок возрастает потребность повышения пропускной способности дорог и эффективности регулирования дорожного движения. Вместе с тем нормотворче-ская и правоприменительная деятельность в сфере БДД отставала от деятельности экономической и связанного с ней значительного уровня автомобилизации страны. Так, до конца 1950-х годов, законодательство, регулирующее сферу БДД, надлежащим образом систематизировано не было. Принимаемые нормативные правовые акты касались в основном технических вопросов, связанных с дорогами и транспортными средствами. Единые Правила дорожного движения как общесоюзный нормативный правовой акт отсутствовали, как и ранее, наблюдалась практика их принятия в каждом отдельно взятом городе [3. — С. 104]. Следствием такой ситуации явилось увеличение количества ДТП.

Таким образом, период 70-х годов 18 века — конца 50-х годов 20 века характеризуется зарождением дорожной отрасли и несистемными попытками правового регулирования дорожного движения, направленными на обеспечение его безопасности. При этом правовой регламентации подвергались в основном технические вопросы, связанные с транспортными средствами и дорогами. Исследование проблем, связанных с человеческим фактором, причинами правонарушений, организационно-правовыми аспектами, в этот период практически не проводилось.

Начиная с конца 1950-х годов государство стало предпринимать организационно-правовые меры по системному решению вопросов обеспечения БДД, что нашло отражение в ряде принятых правовых актов. При этом следует согласиться с мнением ряда ученых (Г.П. Рифицкого, А.С. Квитчука и др.) о том, что особую роль в этой работе сыграло Постановление Совета Министров СССР от 16 июля 1959 г. «Об усилении борьбы с аварийностью на автомобильном транспорте» [3. — С. 207; 7. — С. 156]. С принятием данного документа был фактически пересмотрен существовавший подход к управлению сферой обеспечения БДД, повышена роль министерств и ведомств, местных Советов депутатов, им передана часть функций, ранее относившихся к компетенции ГАИ, на Министерство коммунального хозяйства возложены обязанности заказчика оборудования для световой сигнализации, а на Министерство путей сообщения — проведение дополнительных мероприятий по снижению числа ДТП на железнодорожных переездах, при городских Советах депутатов образованы постоянные комиссии по транспорту [5. — С. 63].

В 1959 году СССР присоединился к Конвенции о дорожном движении и Протоколу о дорожных знаках и сигналах, принятых в 1949 году. С учетом данных международных документов разработаны первые единые Правила движения по улицам и дорогам СССР, утвержденные приказом МВД СССР от 11 января 1960 г. и введенные в действие 1 января 1961 года.

На рубеже 1960—1970-х годов отмечался резкий рост количества автомобилей, повлекший за собой и рост числа ДТП, количества пострадавших в них людей. Так, за период 1964—1968 годов на территории БССР регистрировалось в среднем 2 027 ДТП (с пострадавшими), в которых погибало 598 и получало ранения 1 820 человек, а за аналогичный период 1969—1973 годов данные показатели составляли уже 6 508 ДТП (+321 %), 1 169 погибших (+195 %) и 5 990 раненых (+329 %) [8. — С. 17]. Это обусловило необходимость принятия ряда документов, имевших общесоюзный характер:

Правила учета дорожно-транспортных происшествий;

Правила регистрации и учета автомобильного транспорта;

Правила проведения технических осмотров автомобилей и мотоциклов;

Положение о порядке присвоения квалификации водителя автомототранспорта и городского электротранспорта и др.

Важным событием стало принятие в 1973 году Строительных норм и правил СНиП П-Д-5-72, в разделе «Безопасность и организация движения» которых определялось, что в проектах дорог должны быть разработаны обоснованные схемы расстановки дорожных знаков и указателей с обозначением мест и способов их установки; даны рекомендации по разметке дорог с применением износоустойчивых материалов, осветлению покрытий, установке приборов освещения и др. [9. — С. 44].

Особое значение в процессе централизации государственной политики в сфере обеспечения БДД имело принятие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 15 марта 1983 г. № 8918 «Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения» — первого нормативного правового акта, устанавливающего единую административную ответственность за нарушения правил дорожного движения на территории всего государства.

Таким образом, в 1960—1980-е годы были фактически создана система правовых актов, регулирующих сферу БДД. При этом правовое регулирование данной сферы осуществлялось комплексно, с охватом всех компонентов системы дорожного движения «участник дорожного движения—транспортное средство—дорога».

С распадом СССР и образованием Республики Беларусь наше государство получило

определенную систему обеспечения БДД, действовавшую в БССР. Поэтому первоначально (вплоть до 2002 года) подход к правовому регулированию БДД в Республике Беларусь оставался в целом таким же, как и в последние годы существования СССР.

Вместе с тем развитие экономики страны и связанные с этим высокие темпы автомобилизации, правовой вакуум по ряду вопросов обусловили необходимость принятия законодательного акта, который содержал бы ключевые положения о дорожном движении и обеспечении его безопасности, являлся основой правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере. Таким правовым актом стал Закон «О дорожном движении» (далее — Закон) [10], проект которого был разработан по инициативе МВД Республики Беларусь в 1996 году. Однако в силу ряда обстоятельств Закон был принят только в 2002 году. Фактически названный документ стал фундаментом для формирования существующей правовой основы обеспечения БДД в Республике Беларусь.

В указанном нормативном правовом акте впервые закрепляется понятие безопасности дорожного движения. С этого момента обеспечение БДД стало рассматриваться в Республике Беларусь как деятельность по разработке и реализации мер, направленных на сокращение причин и условий, детерминирующих опасное поведение участников дорожного движения, а также сведение к минимуму вероятности возникновения ДТП и снижение тяжести их последствий [11. — С. 87, 88].

Таким образом, с принятием Закона начинает формироваться новый подход к правовому регулированию БДД, носящий программный характер. Вопросы обеспечения БДД решаются системно.

Так, в целях реализации положений Закона принимается более 30 актов законодательства, в числе которых особо важное значение имел Указ Президента Республики Беларусь от 28 ноября 2005 г. № 551 «О мерах по повышению безопасности дорожного движения», которым утверждались действующие Правила дорожного движения и определялся ряд положений, направленных на обеспечение БДД.

В соответствии с названными Законом и Указом Правительством была разработана и утверждена Концепция обеспечения безопасности дорожного движения в Республике Беларусь (далее — Концепция) [12], явившаяся программным документом, определившим национальную стратегию в сфере БДД.

В целях реализации государственной политики в сфере БДД с принятием Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 5 апреля 2007 г. № 437 [13] воссоздается система комиссий по обеспечению безопасности дорожного движения, возглавляемая Постоянной комиссией при Совете Министров Республики Беларусь. В 2008 году в новой редакции принимается Закон

Республики Беларусь «О дорожном движении», которым закрепляется система государственных органов осуществляющих регулирование и управление в рассматриваемой сфере, возглавляемая Президентом Республики Беларусь и включающая в себя Совет Министров Республики Беларусь, Министерство внутренних дел Республики Беларусь, Министерство транспорта и коммуникаций Республики Беларусь, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Министерство образования Республики Беларусь, иные республиканские органы государственного управления, местные исполнительные и распорядительные органы в пределах их компетенции, а также Государственную автомобильную инспекцию Министерства внутренних дел Республики Беларусь [14. — Ст. 7].

Таким образом, период с 2002 года по настоящее время является современным этапом развития правового регулирования БДД, носящим научно обоснованный концептуальный характер, предполагающим постановку стратегических целей, разработку государственных программ достижения таких целей и их строгое выполнение. На этом этапе получает нормативное закрепление понятие «безопасность дорожного движения», ведется активная работа по совершенствованию законодательства в сфере дорожного движения и обеспечения его безопасности, а также работа по совершенствованию существующей системы обеспечения БДД в целом.

Итак, проведенное исследование показывает, что становление и развитие правового регулирования безопасности дорожного движения в Республике Беларусь исторически обусловлено появлением и увеличением количества транспортных средств, строительством дорог, осуществлением по ним перевозок и характеризуется постепенной централизацией усилий государства в осуществлении данной функции.

В процессе развития дорожного движения государством применялись различные подходы к регулированию его безопасности, исходя из чего представляется возможным условно выделить следующие этапы данной деятельности на территории Республики Беларусь:

1. Начальный этап (70-е годы 18 века — 50-е годы 20 века) характеризуется зарождением дорожной отрасли и несистемными попытками правового регулирования дорожного движения, направленными на обеспечение его безопасности. При этом правовой регламентации подвергались в основном технические вопросы, связанные с транспортными средствами и дорогами. Исследование проблем, связанных с человеческим фактором, причинами правонарушений, организационно-правовыми аспектами, в этот период практически не проводилось. К концу обозначенного периода отмечается тенденция к

формированию системного подхода в правовом регулировании дорожного движения и централизации управления обеспечением его безопасности. Данный этап являлся подготовительным к формированию собственно самой системы обеспечения безопасности дорожного движения.

2. Этап комплексности (с 1959 до 2002 года) характеризуется комплексным подходом государства к решению проблемы обеспечения БДД. На этом этапе ведется системная нормотворческая деятельность, направленная на обеспечение БДД. Особо значимым результатом данной работы явилось применение единых Правил дорожного движения и единой административной ответственности за их совершение. Проблема обеспечения безопасности стала рассматриваться с учетом всех компонентов системы дорожного движения «участник дорожного движения—транспортное средство—дорога».

3. Этап концептуализации (с 2002 года по настоящее время) — современный этап, носящий научно обоснованный программный характер, предполагающий постановку стратегических целей в сфере обеспечения БДД, разработку государственных программ достижения таких целей и их строгое выполнение. В указанный период отмечается качественное совершенствование правового регулирования.

Таким образом, проведенное исследование позволило выявить тенденции становления механизма правового регулирования БДД и выделить ряд этапов его развития на территории Республики Беларусь, что является основой для выработки оптимальных предложений и рекомендаций по совершенствованию указанной деятельности в современных условиях.

ЛИТЕРАТУРА

1. О запрещении скорой езды : указ, 29 авг. 1802 г., № 20396 // Полное собрание законов Российской Империи, с 1649 г. : [в 45 т.]. — СПб., 1830. — Т. 27: 1802—1803. — С. 238.

2. Войтенков Е. А. Историко-правовые особенности и этапы становления отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения // Общество и право. — 2010. — № 3. — С. 17—28.

3. Квитчук А. С. Система обеспечения безопасности дорожного движения в России : исто-рико-правовое исследование : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.01. — СПб., 2006. — 360 с.

4. О порядке и условиях перевозки тяжестей и пассажиров по шоссе ведомства путей сообщения в самодвижущихся экипажах : постановление Министра путей сообщ., 11 сент. 1896 г., № 7453 // Собр. узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате. Отд. первый. — 1896. — № 113. — Ст. 1288.

5. 70 лет Государственной автомобильной инспекции: ил. история службы / В. В. Бульбен-

ков [и др.]. — Минск : Наука. Экономика. Право, 2006. — 164 с.

6. Вадило Д. В., Вербина О. Л. Развитие законодательства и деятельность органов безопасности движения автомобильного транспорта в России: историко-правовой аспект. — Орел : Орловский юрид. ин-т МВД России, 2012. — 102 с.

7. Рифицкий Г. П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность : учеб.-практ. пособие / Моск. ун-т МВД России. — М. : Книж. мир, 2005. — 265 с.

8. Бульбенков В. В., Сушко А. А., Ливанский О. Г. Состояние безопасности дорожного движения в Республике Беларусь в 1999—2008 годах и наметившиеся тенденции : аналит. сб. под общ. ред. А. Н. Кулешова. — Минск : М-во внутр. дел Респ. Беларусь, 2009. — 144 с.

9. Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения. — М. : Транспорт, 1978. — 247 с.

10. О дорожном движении [Электронный ресурс] : закон Респ. Беларусь, 17 июл. 2002 г., № 132-3: в ред. закона Респ. Беларусь от 20.07.2006 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2017.

11. Фармагей Л. К. Нормативные правовые акты Республики Беларусь в сфере обеспечения безопасности дорожного движения // Управление деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения: состояние, проблемы, пути совершенствования : материалы междунар. науч.-практ. конф., Орёл, 20 апр. 2012 г. : в 3 ч. / Орлов. юрид. ин-т МВД России ; редкол.: Л. Ю. Щербакова [и др.]. — Орёл, 2012. — Ч. 3. — С. 86—91.

12. Об утверждении Концепции обеспечения безопасности дорожного движения в Республике Беларусь [Электронный ресурс] : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 14 июня 2006 г., № 757 : в ред. Постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 18.10.2012 г. // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2017.

13. О создании Постоянной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения при Совете Министров Республики Беларусь [Электронный ресурс] : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 5 апр. 2007 г., № 437 : в ред. постановления Совета Министров от 11.02.2015 г. // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2017.

14. О дорожном движении [Электронный ресурс] : закон Респ. Беларусь, 5 янв. 2008 г., № 313-3 : в ред. закона Респ. Беларусь от 11.07.2014 г. // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2017.