Конституционное законодательство России: векторы гармонизации

СОБЫТИЯ В ЮРИДИЧЕСКОМ МИРЕ

Г.Д. Садовникова*

Конституционное законодательство России: векторы гармонизации

Аннотация. В статье приводится обзор докладов и выступлений на секции конституционного и муниципального права VI Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения: Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции» 3-4 апреля 2014 г. Заседание секции состоялось в Университете имени О.Е. Кутафина (Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9) в зале №1 имени О.Е. Кутафина. Выступления участников секции позволили выявить новые проблемы конституционного и муниципального права. Методология исследования включает совокупность основных методов, включая методы формальной логики, сравнительный, исторический, теоретико-прогностических, метод моделирования и др. Участниками секции было отмечено определяющее значение гармонизации конституционного законодательства России как базового элемента гармонизации российской правовой системы. В заседании секции приняли участие известные российские и зарубежные ученые, аспиранты и студенты МГЮА и других вузов. В докладах и выступлениях участников был затронут широкий спектр дискуссионных проблем конституционного и муниципального права, предлагались некоторые пути оптимизации конституционного законодательства России — «векторы» гармонизации.

Ключевые слова: гармонизация, конституционное законодательство, моделирование, юридическое прогнозирование, гражданское общество, конституционализм, правовое государство, местное самоуправление, федерализм, воля избирателей.

Гармонизация конституционного законодательства России — важнейший, базовый элемент гармонизации всей российской системы права. К теме оптимизации конституционно-правового регулирования общественных отношений с учетом современных реалий обращались все участники заседания секции конституционного и муниципального права, проходившего 3-4 апреля 2014 г. в рамках международной

научно-практической конференции «Кутафинские чтения» Московского юридического форума в Университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) в зале имени О.Е. Кутафина.

На заседании секции состоялось живое и свободное общение: участники обозначали волнующие общество проблемы, формулировали предложения по совершенствованию конституционного законодательства, пытались определить основные

© Садовникова Галина Дмитриевна

* Доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского

государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

[sadovnikovag@inbox.ru]

123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.

векторы его гармонизации. Работой секции умело «дирижировал» Владимир Иванович Фадеев — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Среди участников заседания секции — известные российские и зарубежные ученые, аспиранты и студенты МГЮА и других вузов. Каждое их выступление вызывало неизменный интерес.

Открыл заседание секции Владимир Иванович Фадеев приветственным словом в адрес участников секции.

Первым выступающим стал первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Юрий Александрович Тихомиров. В его выступлении нашли отражение такие проблемы, как моделирование конституционных процессов, юридическое прогнозирование. Для эффективного осуществления этих процессов следует, по мнению ученого, использовать не только возможности конституционного права, но и других отраслей науки: социологии, политологии, философии, психологии и др. При этом в основу развития правового регулирования должны ложиться научные идеи, а не тексты нормативных правовых актов разного уровня. Ю.А. Тихомиров посетовал на то, что наука уделяется мало внимания конституционному сравнительному правоведению, идее правового суверенитета как существенной стороне конституционного права, теории государства и права, а также международному праву.

Вторым выступающим стал ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской Академии наук, доктор юридических наук, профессор Вениамин Евгеньевич Чиркин, который предложил авторскую концепцию глобальных систем конституционного права. По мнению ученого сегодня существует три такие системы, в том числе: мусульманская, основанная на Коране, Сунне и основных низамах; либерально-полусоциальная (в рамках данной правовой системы содержатся две основные правовые семьи — романо-германская и англо-саксонская) и система тоталитарного социализма, включающая ортодоксальный социализм (был свойственен СССР) и социалистическое тоталитарное право (свойственен современному Китаю).

Далее выступила ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук Нинель Сергеевна Крылова, которая посвятила свой доклад проблемам оптимизации конституционно-правового регулирования финансовой деятельности государства и других субъектов финансовых отношений в целях недопущения финансовых кризисов — «тектонических сдвигов экономики».

Следующий выступающий, заведующий кафедрой конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь Григорий Алексеевич Василевич отметил, что в настоящее время требуется новое осмысление проблем права населения на самоопределение и государственного суверенитета, новый уровень обеспечения достоинства личности в широком неиндивидуальном смысле. Необходима концепция принятия нормативных правовых актов и их совершенствования. Первые шаги в этом направлении сделаны в Республике Беларусь с принятием закона «О нормативных правовых актах». Действие его в Белоруссии дает свои плоды — усовершенствованное на основе данного закона правовое регулирование в различных отраслях права явилось одной из причин общего снижения убийств и грабежей в Белоруссии в 2 раза. Предметом выступления профессора Г.А. Василевича также стало использование электронных способов осуществления демократии.

В выступлении заведующего кафедрой конституционного и международного права Алтайского государственного университета, доктора юридических наук, профессора Валерия Валентиновича Не-винского отмечена проблема явно недостаточного отражения в учебном курсе конституционного права целей построения гражданского общества и правового государства, хотя институты гражданского общества — это часть предмета конституционного права. Практика, по мнению ученого, пошла дальше науки и законодательства. Так, государство «подталкивает некоммерческие организации к работе и взаимодействию с собой».

Доклад заведующего кафедрой конституционного и административного права Самарского государственного университета, кандидата юридических наук, профессора Виктора Владимировича Полянского был посвящен идеологии российского государства, которая стала обретать новые государственно-патриотические качества. Был также обозначен комплекс проблем конституционно-правовой науки и практики, связанных с вхождением в состав РФ новых субъектов.

В выступлении профессора кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктора юридических наук, профессора Геннадия Владимировича Дашкова поставлено несколько вопросов для ученых-конституционалистов: о политической воле и ее субъекте, о применении ст. 19 Конституции, о социальной пассивности общественных объединений, необходимости их государственной координации.

Профессор кафедры государственного и международного права Института государственного управления, права и инновационных техно-

Г.Д. Садовникова

логий, доктор юридических наук, профессор Сергей Александрович Глотов поделился соображениями об основных векторах российской политики в условиях экономических и других санкций. По мнению ученого, экономические санкции, примененные в отношении России, могут послужить развитию позитивных тенденций, в том числе замещению импортного товара продуктами вну-трироссийского рынка; приостановке оттока капитала из России; созданию благоприятного инвестиционного климата; возвращению к жизни индивидуальных предпринимателей, большинство из которых перестало заниматься своей деятельностью в прошлом году; развитию социальной политики и повышению уровня защиты прав и свобод человека и гражданина. В целях совершенствования законодательства и его гармонизации необходимо, по мнению ученого, создать Институт законодательных работ при парламенте по аналогии с научно-образовательными учреждениями, созданными при Президенте и Правительстве РФ.

Большой интерес аудитории и научную дискуссию вызвал доклад доцента Ирины Анатольевны Алебастровой, заместителя заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидата юридических наук на тему: «Гендерный аспект народного представительства: современные проблемы, подходы, тенденции». И.А. Алебастрова отметила, что проблема появления феномена гендерного неравенства сложилась исторически. Так, традиционно было достаточно только мужских рук для того, чтобы добыть самое необходимое. В настоящее время наука и техника развились до такой степени, что рук и интеллекта одних мужчин явно недостаточно и на помощь им во многих сферах общественной жизни пришли женщины. Правовое регулирование не может не реагировать на это.

Заведующий кафедрой теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета экономики и финансов, доктор юридических наук, профессор Георгий Генрихович Бернац-кий посвятил свой доклад проблемам реализации принципа единства государственной власти.

В выступлении доцента кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) кандидата юридических наук Елены Владимировны Ковряковой нашли отражение проблемы понимания доктрины разделения властей. По ее мнению, реализация теории разделения властей может порождать проблемы взаимоотношений государства и общества, поэтому в данной сфере необходим поиск новых подходов и концепций.

Работа секции конституционного и муниципального права продолжилась 4 апреля 2014 г. Владимир Иванович Фадеев, открыв второй день заседания, предоставил слово главному редактору

журнала «LEX RUSSICA», доктору юридических наук, профессору Александру Ивановичу Чучаеву, который ознакомил российских и зарубежных участников конференции с концепцией журнала и пригласил всех к сотрудничеству.

С основным докладом выступил заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор Сурен Адибекович Авакьян. Ученый начал свое выступление с констатации того, что государство постепенно уходит из отдельных сфер государственной жизни, а опустевшую нишу занимают общественные институты (к примеру, в 60-е годы прошлого века государство передало курорты общественным формированиям — профсоюзам; сравнительно недавно государство отказалось от монополии на воздушный транспорт и появилось множество организаций, которые его в этой части заменили. Государство также постепенно отказывается от содержания железных дорог, на смену им приходят регулярные автомобильные пассажирские перевозки). Ученый посетовал на то, что до сих пор нет четкой определенности с содержанием понятия государства и тем, что оно в себя включает. Если с территорией и населением все более или менее понятно, то какую роль в государственном управлении играют люди — это неясно: «Некоторыми из них организовано такое же кормление, которое было сотни лет назад в России. Желание что-то иметь становится спецификой российского государственного руководства».

В выступлении также были затронуты проблемы гармонизации и конституционализации экономических отношений, «социализации конституционного права или конституционализа-ции социальных отношений». Необходимо, как считает С.А. Авакьян, развивать социальное партнерство, которое должно выражаться во взаимодействии государства, местного самоуправления, бизнеса, общественных объединений и отдельных граждан.

Доклад заведующей сектором сравнительного права Института государства и права Российской Академии наук, доктора юридических наук, доцента Татьяны Андреевны Васильевой был посвящен анализу принципа субсидиарности в конституционном праве, который берет начало с заключения Маастрихтского договора в 1992 г. Т.А. Васильева рассматривает его как юридический принцип, который способен целесообразно распределить предметы ведения между разными уровнями публичной власти.

В докладе заведующего кафедрой конституционного права юридического факультета Таджикского национального университета, кандидата юридических наук, доцента Диноршоева Азиза Мусоевича на тему «Конституционное закрепле-

ние прав и свобод человека и гражданина в Конституциях Таджикистана и РФ: сравнительно-правовой анализ» констатируется, что в Республике Таджикистан имеются те же самые проблемы, которые решают российские конституционалисты. Так, действующая Конституция Таджикистана принималась в 1994 г. в период гражданской войны, поэтому можно утверждать, что свою роль она уже выполнила, и назрело обновление данного акта. Состоявшееся в начале февраля 2014 г. объединение высших судебных инстанций в России актуально и в Таджикистане: необходимость такого объединения обсуждается в республике уже несколько лет. В Таджикистане также остро стоит национальный вопрос. Мусульманские корни влияют на правовую систему, хотя Таджикистан остается демократическим государством в полном смысле этого слова. В качестве самостоятельной проблемы докладчик выделил то, что на территории Таджикистана не действует норма о частной собственности на землю: юридически вся она находится в государственной собственности, хотя фактически дело обстоит иначе. Тем не менее конституционные пространства данных стран взаимосвязаны, а нормы конституционного права во многом идентичны.

С докладом на тему «Территориальная структура федерации: проблемы моделирования» выступил директор по научной деятельности Президентской библиотеки, кандидат юридических наук Константин Николаевич Княгинин. Как отметил ученый, в процессе развития федеративных отношений в России наметилась тенденция, в рамках которой происходило сокращение числа субъектов федерации. Это обосновано экономическими, управленческими причинами, а также способствует решению национального вопроса. В свете таких событий представляется нецелесообразным решение Крыма войти в состав России в виде двух субъектов — города Севастополя и Республики Крым. Но в целом, поскольку ситуация назрела, решать ее было необходимо, основываясь не столько на экономической целесообразности, сколько на справедливости, что мы все и увидели.

Профессор кафедры конституционного и международного права Государственного университета управления, кандидат юридических наук, профессор Сергей Иванович Некрасов в своем выступлении на тему «Интеграционные и глобали-зационные факторы в территориальной организации публичной власти» отметил, что Крымский регион приняли в состав России за 5 дней, хотя за этим стоят серьезные теоретические проблемы, в том числе проблемы правового режима отдельных территорий. Традиционно наделение субъектов федерации статусом республики использовали для решения национального вопроса, для самоопределения титульной нации и наделения дан-

ных территориальных образований формально более высоким статусом, но юридически республики мало чем отличаются от остальных субъектов РФ. В ситуации с Крымом все произошло иначе. На этой основе может проявить себя всплеск в части выдвижения инициатив появления новых республик в составе России, учитывая, что на статус республики в разные периоды времени претендовали Свердловская и Калининградская области. Город Севастополь, получивший статус города федерального значения, насчитывает менее 400 тыс. жителей. Может возникнуть всплеск претензий других городов, желающих получить такой правовой статус. Фактически образовался федеральный округ в составе одного субъекта РФ. Также появилось министерство по делам одной, далеко не самой большой территории, и планируется создать на этой территории свободную экономическую зону, что вряд ли оправданно.

Еще одной проблемой, требующей решения, С.И. Некрасов назвал решение татарско-крымского неофициального представительного органа от 29 марта 2014 г. о воссоздании автономии — национально-территориального образования на территории Крыма. На основании этого решения крымско-татарский «меджлис» обратился во многие международные инстанции с просьбой о поддержке такой инициативы, что в сложившихся международных условиях для России не вполне благоприятно. Кроме того, отсутствует законодательная база для создания национально-территориальной автономии. Оптимальный выход из сложившейся ситуации С.А. Некрасов видит в создании национально-культурной автономии, а также в использовании квотирования национальных представителей в органах государственной власти. По мнению ученого, назрела необходимость принятия закона о регламентации правового статуса территорий в составе России. В рамках этого закона можно было бы урегулировать решение обозначенных выше проблем, включая статус разного рода автономий, административно-территориальных единиц, закрытых административно-территориальных образований, федеральных округов и т.д. или же принять закон об автономии, которым урегулировать не только обозначенные, но и другие не менее острые проблемы.

Заместитель директора Института юстиции Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук Мочалов Артур Николаевич выступил с докладом на тему «Российская нация как конституционно-правовая концепция». По мнению ученого, термин «российская нация», который употребляется в некоторых подзаконных правовых актах, в том числе президентской программе от 2012 г. и правительственной программе 2013 г., используется в качестве синонима понятию «многонациональный народ». В этом видится подмена понятий.

Г.Д. Садовникова

Докладчик обозначил смысловые различия данных терминов. Так, народ является субъектом конституционного права, а нация — нет. В состав понятия «народ» входят только граждане России, обладающие избирательным правом, а в составе нации к ним прибавляются дети, осужденные и иные категории граждан. Далее А.Н. Мочалов отметил, что в современном мире небольшое количество государств используют в своем правовом регулировании термин «нация». В рамках рассматриваемой проблемы словообразующим является термин «национальность», который представляет собой народ, населяющий Россию.

Далее на заседании секции был заслушан доклад: «Возможности недостоверного определения волеизъявления народа при электронном голосовании» (адвокат Ставропольского филиала Международной коллегии адвокатов «Санкт-Петербург», кандидат юридических наук Олег Александрович Кравченко), в котором поставлены острые проблемы отражения волеизъявления народа в результатах современных выборов, проблемы использования электронных систем для подсчета голосов и усиления общественного контроля на выборах.

Доклад доцента Сибирского государственного университета путей сообщения, кандидата юридических наук Андрея Алексеевича Макарце-ва был посвящен теме «Конституционность решений ЕСПЧ по защите избирательных прав и проблема их исполнения в России». Отметив, что ЕСПЧ выразил позицию, по которой лишение избирательных прав осужденных является дополнительным наказанием, и данная российская конституционная норма должна быть приведена в соответствие с международными стандартами, ученый обосновал мнение о том, что проблемами пересмотра конституционных норм может заниматься только Конституционный Суд РФ, который в свою очередь посредством толкования Конституции России может принять решение о соответствии российских норм международным стандартам.

Доцент кафедры конституционного и административного права Нижегородского государственного университета имени Н.И. Лобачевского, кандидат юридических наук Наталья Юрьевна Кирюшина в докладе «Конституционное право на объединение и молодежные общественные объединения» отметила, что в настоящее время право на объединение рассматривается в качестве политического, а молодежные общественные объединения не всегда желают регистрироваться в качестве политизированных юридических лиц, при этом хотят вместе осуществлять задачи, ради которых молодежные формирования создаются. Однако в случае, если они не зарегистрированы, шансы на организацию их взаимодействия с органами публичной власти или иными субъекта-

ми, потенциально способными им содействовать, резко снижаются. В результате законодательство не дает им возможности самореализоваться во внешнем пространстве, а само общественное объединение фактически становится нелегальным. Приведены реальные примеры из практики не-политизированных молодежных объединений — студенческих отрядов и молодежной хоккейной лиги города Нижнего Новгорода. Выход из данной ситуации Наталья Юрьевна видит в реализации в этой части концепции юридического лица публичного права.

В докладе научного сотрудника сектора теории конституционного права Института государства и права Российской Академии наук, кандидата юридических наук Кудрявцева Максима Александровича на тему «Права человека как фактор современной европейской интеграции (роль и значение Хартии Европейского Союза об основных правах в развитии доктрины прав человека)» поднята проблема толкования Хартии, которое должно производиться с учетом Конвенции и внутреннего законодательства государств, подписавшихся под ней.

Старший преподаватель Байкальского государственного университета экономики и права Анжелика Размиковна Шастина в докладе на тему «Правовой статус главы местной администрации как муниципального служащего» проанализировала опыт внедрения сити-менеджеров на муниципальном уровне в России, который был перенят из Соединенных Штатов Америки, обратила внимание на проблему образовательного уровня лиц, замещающих данные должности и на очень сложный порядок освобождения их от должности.

Преподаватель-методист Московского университета МВД России Александр Михайлович Громов, выступивший с докладом на тему: «К вопросу о созыве Конституционного Собрания в России» предложил механизм временного наделения Федерального Собрания РФ полномочиями Конституционного Собрания на момент принятия конституции. При этом, как считает А.М. Громов, будут обеспечены учет традиций, которые уже устоялись, а также учет результатов проведенного всенародного референдума по вопросу принятия новой конституции.

В докладе аспирантки Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Екатерины Петровны Петуховой правовому анализу был подвергнут термин «основы жизнедеятельности». Объект общественных отношений в данной сфере, по ее словам, очень широк, так как к основам жизнедеятельности относятся земля и другие природные ресурсы, которые в большинстве своем находятся в государственной собственности, что с конституционной точки зрения представляется достаточно спорным.

Аспирант Северо-Восточного федерального университета имени М.К. Аммосова Михаил Михайлович Лукин в докладе «Соотношение понятий «орган государственной власти» и «государственный орган» в правовой системе РФ на примере Центрального банка РФ (Банка России)» выявил проблему определения статуса Банка России, которая, по его мнению, возникла в правоприменительной практике. В решениях Высшего Арбитражного Суда РФ и судов общей юрисдикции с 2005 г. статус данного органа обозначается неодинаково. Конституционно-правовая наука, по мнению докладчика, должна выработать единый подход для правоприменительных органов.

Аспирантка Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева Елизавета Николаевна Пониматкина выступила с докладом на тему «Принцип добровольности участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях». Поскольку ст. 79 Конституции РФ изложена весьма абстрактно, необходимо, по мнению докладчика, разработать систему принципов участия оссийской Федерации в международных объединениях. Одним из таких принципов должен стать принцип добровольности, который заключается в добровольном отказе России от своих прав в пользу данного формирования. При этом никто не должен быть принужден к заключению того или иного международного договора, а само заключение того или иного соглашения должно полностью зависеть от волеизъявления сторон.

Заключительным докладом на заседании секции конституционного и муниципального права стало выступление доцента кафедры правовых основ управления факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидата юридических наук Ивана Владимировича Лексина на тему «Изменение субъектного состава Российской Федерации: новая политико-правовая ситуация». По мнению ученого, ситуация с присоединением

Библиография:

двух новых субъектов в состав Российской Федерации способствовала выявлению некоторых проблем. Так, законодатель осуществил неоправданное самоограничение в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ», установив, что инициатива о вступлении территорий в состав России принадлежит государству. Поэтому Российская Федерация сначала пришлось признать независимость государства, потом заключить с ним договор о вхождении в состав Российской Федерации нового субъекта РФ.

И.В. Лексин считает это не единственным пробелом в законодательстве, мешающим разрешению подобных спорных и проблемных ситуаций. Например, в настоящее время теоретически возможен вариант, когда такой договор подпишут, а федеральный конституционный закон о принятии нового субъекта не примут. Над этим необходимо работать, а в целом назрела необходимость принятия нового федерального конституционного закона, регламентирующего данную сферу общественных отношений.

Важной проблемой, по мнению докладчика, является то, что украинский пример может быть показательным, в том числе для ядерных держав. Современное международное право не гарантирует территориальную целостность при реализации права народа на самоопределение.

В завершающем выступлении руководитель секции Владимир Иванович Фадеев отметил плодотворность свободного обсуждения проблем конституционно-правовой науки, важность прозвучавших предложений для гармонизации конституционного законодательства, еще раз поблагодарил всех участников конференции за плодотворную работу и интересную дискуссию, предложил предоставить тезисы докладов и выступлений для формирования сборника по итогам секции.

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2010. Т 1. 863 с.

2. Василевич Г.А. Конституционное правосудие. Минск, 2014. 279 с.

3. Конституционное право: учеб. для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013. 584 с.

4. Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции РФ (постатейный). 9-е изд., испр. и доп. М., 2013. 203 с.

References (transliteration):

1. Avak'yan S.A. Konstitutsionnoe pravo Rossii: ucheb. kurs: v 2 t. 4-e izd., pererab. i dop. M., 2010. T 1. 863 s.

2. Vasilevich G.A. Konstitutsionnoe pravosudie. Minsk, 2014. 279 s.

3. Konstitutsionnoe pravo: ucheb. dlya bakalavrov / otv. red. V.I. Fadeev. M., 2013. 584 s.

4. Sadovnikova G.D. Kommentarii k Konstitutsii RF (postateinyi). 9-e izd., ispr. i dop. M., 2013. 203 s.

Материал поступил в редакцию 11 мая 2014 г.