Анализ и эффективное распределение рисков при заключении и реализации концессионных соглашений

Кондратьева У. Д.

Анализ и эффективное распределение рисков при заключении и реализации концессионных соглашений

Кондратьева Ульяна Дмитриевна

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва

Аспирант кафедры «Общий менеджмент»

jana-uljana@rambler.ru

РЕФЕРАТ

Статья посвящена анализу рисков, возникающих в процессе подготовки и реализации концессионного соглашения. Рассматриваются основные виды рисков сторон концессионного соглашения, этапы анализа рисков и критерии их распределения между участниками проекта. Приводятся возможные варианты распределения рисков между сторонами соглашения. Описываются основные направления развития концессионного законодательства, способствующие снижению рисков частной стороны проекта.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

концессионное соглашение, изменения концессионного законодательства, причины и принципы распределения рисков, матрица рисков, управление рисками

Kondratieva U. D.

The Analysis and Effective Distribution of Risks at the Conclusion and Implementation of Concession Agreements

Kondratieva Ulyana Dmitrievna

Finance University under the Government of the Russian Federation

Graduate Student of the Chair "General management"

jana-uljana@rambler.ru

ABSTRACT

The article analyzes the risks involved in the preparation and implementation of the concession agreement. The basic types of risks of the parties of the concession agreement, the stages of risk analysis and the criteria for their distribution among the participants of the project. The article presents the possible option of risk allocation between the parties. The article also describes the main directions of development of concession legislation, reduces the risk of the private side of the project.

KEYWORDS

concession agreement, the concession legislation changes, causes and principles of risk allocation, risk matrix, risk management

В условиях современной российской экономики государственные органы не всегда в состоянии обеспечить эффективное управление существующими и строительство новых объектов в общественно значимых сферах экономики собственными силами и за счет бюджетных средств. Это объясняется как нехваткой бюджетных средств, так и недостаточным опытом реализации проектов строительства и реконструкции указанных объектов. С экономической точки зрения функция реализации таких проектов должна быть возложена на тот экономический субъект, который способен наиболее эффективно выполнять ее, т. е. на частный бизнес.

Вместе с тем в некоторых общественно значимых отраслях экономики объекты, которые нуждаются в реконструкции или строительстве, не могут быть переданы частному бизнесу в силу их стратегической важности для обеспечения безопас-

ности государства или по причине особенностей законодательного регулирования. Сюда относятся и проекты в социальной сфере: они в большинстве случаев не приносят прибыль, что делает их непривлекательными для бизнеса, так как вложения в них не могут гарантировать прибыль и возврат вложенных средств.

Выходов из сложившейся ситуации у государства два. Первый — это государственный заказ, нормативное регулирование которого позволяет государственным органам контролировать все этапы реализации проектов, что в большинстве случаев требует значительных затрат бюджетных средств. Частный бизнес в данном случае выступает исключительно в роли подрядчика. Второй вариант — концессионное соглашение. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность по эксплуатации объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной в концессионном соглашении деятельности1.

Таким образом, в зависимости от условий соглашения частная сторона проекта не только осуществляет его реализацию самостоятельно, но еще и инвестирует в проект собственные или заемные средства, которые в отложенной перспективе будут возвращены или за счет бюджетных выплат, или за счет прибыли, которую принесет частному инвестору эксплуатация объекта и оказание коммерческих услуг на его основе. Безусловно, для государственных органов второй вариант реализации социально значимых проектов предпочтительнее, так как не только экономит бюджетные средства, но и позволяет затем эффективно эксплуатировать объект за счет привлечения высокопрофессиональных кадров частного инвестора, который, в свою очередь, не меньше заинтересован в эффективной и наименее затратной форме его эксплуатации. В результате экономически нерентабельные для бизнеса социальные проекты приобретают привлекательность за счет существенного снижения стоимости их реализации (часть средств в проект инвестирует государство), а также гарантий возврата вложенных средств.

Концессии в настоящее время являются в России наиболее законодательно урегулированным механизмом государственно-частного партнерства. Кроме того, законодательство в данной сфере постоянно совершенствуется. В июле 2014 г. принят новый пакет поправок в Федеральный закон «О концессионных соглашениях»2, который направлен на снижение барьеров доступа частных инвесторов к заключению концессионных соглашений, а также на повышение привлекательности концессии для бизнеса за счет снижения рисков. Указанный закон закрепляет возможность для инвестора выступать с инициативой заключения концессионного соглашения. Ранее такая инициатива была невозможна, инвестор мог участвовать в конкурсах на право заключения концессионного соглашения по закрытому, определенному государственными органами перечню объектов на уже установленных условиях.

В настоящее время у инвестора появляется шанс выступить с инициативой заключения договора концессии на выгодных для себя условиях, а также возможность обсуждения условий соглашения до момента его непосредственного заключения. В свою очередь у государства появляются возможности расширения практики применения механизма концессии в общественно значимых отраслях, а также вероятность экономии бюджетных средств на разработку конкурсной документации, так как по новому законодательству инвестор представляет свое предложение о за-

1 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

2 Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 265-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О концессионных соглашениях" и иные законодательные акты Российской Федерации».

ключении концессии в виде проекта, включающего в себя существенные условия концессионного соглашения.

Но более важными являются изменения концессионного законодательства, касающиеся гарантий прав концессионера. Инвестору гарантируется объем выручки от реализации проекта. В случае, когда в течение срока концессионного соглашения концессионеру не удается получить объем выручки, на который он вправе был рассчитывать в момент заключения соглашения и (или) установленный концессионным соглашением, срок соглашения может быть продлен, но не более чем на пять лет, либо концессионеру может быть выплачен недополученный объем выручки.

Также в связи с изменениями концессионного законодательства концессионер получает возможность передачи своих прав по концессионному соглашению в залог кредитору в случае, если заключено трехстороннее соглашение между конце-дентом, концессионером и кредитующим его банком. Данное нововведение позволяет инвестору привлекать большие объемы заемных средств на реализацию проекта. Помимо этого, концессионер получает преимущественное право выкупа объекта концессии после истечения срока концессионного соглашения в случае включения его в план приватизации.

Но, несмотря на вышеперечисленные изменения законодательства, способствующие снижению рисков частного партнера, участие в проектах на основе концессионных соглашений требует тщательного анализа рисков и разумного управления ими как со стороны концедента, так и со стороны концессионера. Риск можно определить как деятельность, связанную с преодолением неопределенности в ситуации неизбежного выбора, в процессе которой имеется возможность качественно и количественно оценить вероятность достижения предполагаемого результата, неудачи или отклонения от цели. В предпринимательской деятельности под риском понимают вероятность потери экономическим агентом части своих ресурсов, недополучения доходов или появления дополнительных расходов в результате его деятельности [2].

Существует несколько подходов к управлению рисками. Избежание рисков ведет к изменению параметров проекта, к его прекращению или отказу от его реализации на этапе планирования. Другим подходом к управлению риском является перенос рисков на ту сторону соглашения, которая будет наилучшим образом контролировать риск при наименьших затратах. Этот подход подразумевает свободу стороны, принявшей на себя риск, в принятии решений о методах контроля риска. Перенос рисков является ключевым аспектом максимизации эффективности проекта. Подход к управлению риском с точки зрения его минимизации представляет собой снижение вероятности наступления негативных последствий деятельности посредством страхования, заключения договоров субподряда, получения гарантий концессионера проекта. Принятие риска как способ управления риском целесообразен для несущественных рисков и для тех рисков, которыми частный партнер не сможет эффективно управлять [3].

Анализ рисков предшествует этапу управления рисками и позволяет выработать оптимальную систему распределения и управления рисками. Необходимость распределения рисков объясняется следующими причинами. Во-первых, непосредственно проект реализуется частным партнером (концессионером), поэтому напрямую процесс его реализации относится к сфере ответственности частной компании. Вместе с тем за конечный результат проекта, т. е. за качество построенного объекта или предоставляемой обществу услуги, отвечает государство (концессионер). Такое разделение ответственности приводит к тому, что проектные риски не могут быть переданы исключительно одной из сторон соглашения и распределяются между ними. Во-вторых, у каждой из сторон концессионного соглашения разные возможности влияния на риски, и соответственно стоимость управления ими. Благодаря распределению рисков стоимость проекта может значительно снизиться по сравнению со стоимостью его

реализации каждым партнером в отдельности. В-третьих, финансовые возможности участников концессионного соглашения существенно различаются. Объединение финансовых возможностей концессионера и концедента позволяет покрыть больший объем рисков проекта и таким образом гарантировать ему большую устойчивость. И наконец, распределение рисков является эффективным инструментом распределения ответственности и денежных потоков между партнерами, что создает дополнительные стимулы для выполнения ими своих обязательств.

Для эффективного распределения рисков необходимы четкие критерии, отражающие возможности сторон концессионного соглашения по управлению рисками, а также их финансовому покрытию. Оценка рисков должна осуществляться на основании объективных данных, учитывать цели сторон концессионного соглашения [7]. Можно выделить следующие принципы эффективного распределения рисков:

• риск передается той стороне концессионного соглашения, которая способна лучше, по сравнению с другими сторонами соглашения, хеджировать риски, избегать их, подготовиться к наступлению неблагоприятной ситуации, связанной с определенным риском;

• общий объем рисков, перекладываемых на частного партнера проекта, не должен превышать предельных возможностей его покрытия им;

• объем рисков, принимаемых на себя государственной стороной соглашения, должен учитывать бюджетные ограничения и не должен включать частные инвестиционные риски [5].

Для целей анализа рисков и определения способов управления ими риски можно условно разделить на традиционные, характерные для всех инвестиционных проектов, и специальные, возникающие исключительно при реализации инвестиционных проектов с участием государства, в том числе при реализации концессионных соглашений. К числу традиционных рисков относятся такие категории рисков, как строительные, экономические, управленческие. К специальным рискам следует отнести политические и правовые (таблица).

Кроме того, риски сторон концессионного соглашения можно классифицировать по времени их возникновения на следующих этапах:

• проведения конкурса;

• предоставления земельного участка для строительства;

• проектирования и строительства;

• эксплуатации;

• риски передачи объекта государству;

• на всех этапах реализации концессионного соглашения.

Алгоритм анализа рисков концессионного соглашения можно представить в виде схемы (рисунок).

Анализ рисков концессионного соглашения с точки зрения различных видов рисков целесообразно проводить исходя из различных факторов, влияющих на успешность реализации концессии. Основной задачей анализа является идентификация рисков на различных этапах реализации проекта, их оценка с целью оптимального распределения и принятия своевременных мер по управлению рисками.

Финансовый анализ рисков играет ведущую роль в оценке рисков концессионного соглашения. При проведении финансового анализа идентифицируется и оценивается большая часть рисков: финансовых, налоговых, частично политических, рисков возникновения форс-мажорных обстоятельств. Финансовый анализ рисков учитывается при разработке финансовой модели проекта. В процессе оценки рисков с юридической стороны определяются основные политические риски проекта, рассматриваются риски, связанные с неопределенностью изменения налогового, антимонопольного, концессионного, бюджетного законодательства [6]. Анализ рисков технической стороны проекта проводится с целью выявления неопределенностей

Виды рисков при реализации концессионного соглашения

Категория риска Виды рисков

Традиционные

Строительные риски риски проектирования (недостаточный уровень технической проработанности проекта); технологические риски (например, применение не апробированной технологии строительства); риски техногенного и природного характера

Экономические риски риск возрастания сметной стоимости проекта; риск изменения процентных ставок; инфляционный риск; валютный риск; риск рефинансирования

Управленческие риски коммерческий риск; риск установления неоптимальных тарифов; риск повышения эксплуатационных затрат; риск возникновения форс-мажорных обстоятельств

Специальные

Политические риски коррупционный риск; бюрократический риск

Правовые риски законодательный риск; риск увеличения налоговой нагрузки

технической документации проекта, а также возможностей снижения рисков, связанных с возникновением критических ситуаций в процессе осуществления строительства и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения.

На основании полученной в ходе анализа классификации проводится количественная и качественная оценка рисков. Итоги ее учитываются при определении схемы финансирования проекта. После определения характеристик рисков возникает необходимость определения, какому из партнеров проекта следует передать управление определенными рисками. Выделяют риски, передаваемые частному партнеру — концессионеру, закрепляемые за государственным партнером — кон-цедентом, и риски, управление которыми осуществляется совместно.

Принятие на себя рисков частным сектором происходит, когда есть основание полагать, что он сможет контролировать риск и нивелировать последствия его возникновения лучше публичного партнера, т. е. это потребует меньших расходов. Стоимостная оценка рисков в этом случае, как правило, учитывается в составе нормы доходности для инвесторов (ставки дисконтирования) или включается в состав выручки концессионера. Кроме того, переданные частному партнеру соглашения риски могут учитываться при формировании различного рода резервов и страховых фондов.

Алгоритм анализа рисков концессионного соглашения

Риски проекта остаются за государством в случае, если оно выступает ответственным за действия, способные вызвать наступление рисковых событий (например, изменение политической ситуации в стране) или может более эффективно управлять неопределенностью в отношении отдельных событий. Возлагаемые на государственного партнера риски в количественном отношении включаются в ту часть стоимости реализации проекта, оплату которой осуществляет государственный партнер. При совместном принятии риска определяются обстоятельства, условия и масштабы участия каждой из сторон соглашения в локализации рисков.

После определения видов рисков, которым может быть подвержен проект, необходимо провести их ранжирование с точки зрения вероятности их наступления, а также последствий в случае их возникновения. В графической форме такой анализ может быть представлен матрицей рисков, где вероятность возникновения риска может варьироваться от низкой до почти полной, а последствия наступления риска могут быть идентифицированы и как несущественные для участников, и как критические в отношении возможностей реализации проекта. Обоснованными для учета и распределения между участниками соглашения признаются те риски или группы рисков, совместное влияние и вероятность появления которых могут считаться существенными для реализации проекта.

Распределение рисков между сторонами соглашения должно осуществляться исходя из оценки возможностей сторон в управлении конкретными рисками и стоимости управления ими для каждого из партнеров. Вместе с тем механизм разграничения рисков является достаточно сложным ввиду существования множества факторов, которые необходимо учитывать при рассмотрении каждого риска и возможных расходов на управление им. Особою роль в разграничении рисков играет сфера реализации проекта.

На этапе подготовки соглашения распределение рисков должно быть осуществлено в соответствии с текущим состояние рынка и учитывать прогнозные показатели на период действия концессионного соглашения. Кроме того, необходимо принимать во внимание результаты ранее осуществленных проектов и накопленный

опыт реализации подобных концессионных соглашений. При распределении рисков также необходимо учитывать возможные неблагоприятные для реализации проекта изменения внешней среды. Механизм реализации концессии, а также вступившие в силу изменения законодательства позволяют изменять концессионное соглашение в случае возникновения рисковых случаев.

Универсальную схему распределения рисков в рамках концессионного соглашения определить невозможно, так как каждый проект имеет свои, присущие только ему, особенности. Более того, оптимальная схема распределения рисков зависит от сферы реализации проекта, например, риски, возникающие у частного партнера в рамках реализации проекта по реконструкции аэропорта, будут существенно отличаться от рисков концессионера, реализующего проект по модернизации водоочистных сооружений [4]. Распределение рисков осуществляется на этапе, когда выявлены основные виды рисков и оценено их воздействие на ход реализации проекта, а также определены подходы к минимизации рисков совместными усилиями сторон соглашения.

Опыт показывает, что наиболее приемлемой, вне зависимости от сферы реализации проекта, является схема распределения рисков, основанная на соотнесении рисков, сфер ответственности и объемов финансовых вложений каждой из сторон проекта, государственному партнеру передаются системные риски, частному партнеру — рыночные и проектные [1].

К рискам, которыми наиболее эффективно управляет государство, следует относить следующие:

• политические;

• правовые;

• бюрократические (риски межведомственной координации государственных органов, риск неразграниченности полномочий между уровнями власти);

• ненадлежащего выполнения условий соглашения со стороны государства.

К рискам, которые принимает на себя концессионер, относятся следующие риски:

• проектно-строительные;

• возрастания сметной стоимости проекта;

• рефинансирования;

• изменения процентной ставки по кредитам;

• повышения эксплуатационных затрат;

• коммерческие;

• установления неоптимальных тарифов. Совместными рисками являются:

• инфляционные;

• валютные;

• избыточного контроля со стороны проверяющих государственных органов;

• ограниченных возможностей выхода из проекта и возврата инвестиций;

• возникновения форс-мажорных обстоятельств.

Таким образом, концессионное соглашение представляет государству и частному бизнесу возможность распределения рисков при реализации проекта, обеспечивая им взаимную дополнительную поддержку, что подтверждается последними изменениями законодательства, для того, чтобы гарантировать выгоды и преимущества от проекта для обеих сторон. Вместе с тем неадекватное распределение рисков может привести к провалу проекта вне зависимости от стадии его реализации. Вследствие чрезмерного объема рисков, переданного одному из партнеров (чаще всего этой стороной является концессионер), проект может быть даже не доведен до финансового закрытия. В случае принятия частным партнером на себя значительных финансовых, строительных и других видов рисков строительство может быть заморожено (например, в случае финансовой несостоятельности кон-

цессионера), ответственность за реализацию проекта перейдет к государству. Проект может завершиться и на операционной стадии вследствие как низкого качества предоставляемых услуг, так и недостаточного объема генерируемых доходов. Во всех приведенных случаях концессионер самостоятельно завершает проект или повторно проводит конкурс на право заключения концессионного соглашения, выбирая нового концессионера. В любом случае, столь неблагоприятные последствия нерационального распределения рисков приводят к значительному удорожанию проекта, увеличению времени его реализации и снижению качественных показателей результатов проекта.

Таким образом, анализ рисков и последующее разумное их распределение между участниками является одним из основных условий эффективной реализации концессионного соглашения. Управление системными рисками необходимо осуществлять государственному партнеру соглашения; рыночные и проектные риски следует передать концессионеру; управление рисками, которые невозможно распределить между участниками соглашения, должно осуществляться партнерами совместно. В итоге эффективное управление всеми видами рисков с учетом возможностей каждого из участников концессионного соглашения может стать залогом реализации проекта как такового.

Литература

1. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и российские реалии / Г. А. Ма-ховикова, Н. Ф. Ефимова. СПб. : Изд-во СПбГЭУ, 2013. 251 с.

2. Комплексный подход к риск-менеджменту: стоит ли этим заниматься / Т. Л. Бартон, У. Г. Шен-кир, П. Л. Уокер. М. : Вильямс, 2003. 208 с.

3. Островская Э. Риск инвестиционных проектов / Э. Островская. М. : Экономика, 2004. 269 с.

4. Партнерство государства и бизнеса: модели, организация, оценка / В. В. Глухов, М. М. Сафонов. СПб. : Изд-во Политехнического ун-та, 2012. 160 с.

5. Рагулина Ю. В. Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития / Ю. В. Ра-гулина. М. : Научная библиотека, 2014. 174 с.

6. Сазонов В. Е. Административно-правовые вопросы государственно-частного партнерства / В. Е. Сазонов. М. : Буки Веди, 2013. 400 с.

7. Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money. OECD, 2008. 142 p.

References

1. Public-private partnership: foreign experience and Russian realities [Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: zarubezhnyi opyt i rossiiskie realii] / G. A. Makhovikova, N. F. Yefimova. SPb. : Publishing House of Saint-Petersburg State University of Economics [Izd-vo Sankt-Peterburgskogo gosudarstvennogo ekonomicheskogo un-ta], 2013. 251 p.

2. Integrated approach to a risk management: whether these should be engaged [Kompleksnyi podkhod k risk-menedzhmentu: stoit li etim zanimat'sya] / T. L. Barton, W. G. Shenkir, P. L. Walker. M. : Williams, 2003. 208 p.

3. Ostrovskaya E. Risk of investment projects [Risk investitsionnykh proektov] / E. Ostrovskaya. M. : Economy [Ekonomika], 2004. 269 p.

4. Partnership of the state and business: models, organization, assessment [Partnerstvo gosudarstva i biznesa: modeli, organizatsiya, otsenka] / V. V. Glukhov, M. M. Safonov. SPb. : Publishing house of the saint-Petersburg Polytechnic University [Izd-vo Politekhnicheskogo un-ta], 2012. 160 p.

5. Ragulina Yu. V. Public-private partnership: regional experience of development [Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: regional'nyi opyt razvitiya] / Yu. V. Ragulina. M. : Scientific library [Nauchnaya biblioteka], 2014. 174 p.

6. Sazonov V. E. Administrative and legal questions of public-private partnership [Administrativno-pravovye voprosy gosudarstvenno-chastnogo partnerstva] / V. E. Sazonov. M. : Buki Vedi, 2013. 400 p.

7. Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money. OECD, 2008. 142 p.