Расходное место

Президент Владимир Путин на заседании совета по развитию местного самоуправления предложил правительству разработать новые основы госполитики в сфере местного самоуправления (МСУ) до 2030 года. Он еще раз прокомментировал свои поправки к Конституции, которые коснутся муниципалитетов и единой системы публичной власти, в которую им необходимо встроиться. Глава государства отметил, что независимость МСУ сохранится. При этом муниципалитеты будут получать больше денег, но и контроль за ними усилится.

Свое выступление Владимир Путин начал с объяснения двух поправок к статьям Конституции об МСУ, которые были внесены им 20 января в Госдуму. Речь шла в первую очередь о создании «единой системы публичной власти», в которую наряду с госорганами должны войти органы МСУ (поправка к ст. 132 Конституции).

Владимир Путин пояснил, что, хотя «органы МСУ и не входят в систему госвласти», «они находятся здесь, а не где-то там в космическом пространстве», и их самостоятельность в пределах своих полномочий «не означает разорванности».

Как ранее отмечал “Ъ”, поправки не уничтожают автономию МСУ, однако, по мнению экспертов, могут развить идущий уже много лет процесс фактического подчинения муниципалитетов и встраивания их в структуру госвласти. Дополнительные финансовые вливания в бюджеты МСУ повлекут усиление контроля регионов за муниципалитетами, а поощряемый процесс укрупнения только усугубит этот процесс, создав если и не юридическую, но фактическую иерархию. В то же время Владимир Путин напомнил, что поправки «не затрагивают фундаментальных положений Конституции, где гарантируется самостоятельность МСУ».

Существующие проблемы МСУ (несогласованность работы между региональными и муниципальными властями, отсутствие координации, непрочное финансовое положение муниципалитетов) президент поручил решить с помощью «проекта новых основ государственной политики в сфере развития МСУ до 2030 года», которую поручил разработать безадресно. Первый замруководителя фракции «Единая Россия» Виктор Кидяев предложил возложить эту обязанность на Минэкономразвития.

Еще один вопрос, поднятый Владимиром Путиным, касался финансов: в них, как признал президент, «причины трудностей работы муниципалитетов»: «Предлагаю субъектам федерации в отношении бюджетных кредитов муниципальных образований реализовать меры, аналогичные федеральным решениям по реструктуризации бюджетных кредитов, а их у нас по всей системе муниципалитетов где-то около 25%».

В процессе многолетнего обсуждения темы МСУ в России ни разу не поднимался вопрос о том, что налоговая база местного самоуправления, сейчас представленная преимущественно НДФЛ, может быть расширена. Вряд ли это произойдет и сейчас, однако тема не ограничивается налогами. Программа реструктуризации бюджетных кредитов МСУ в первом приближении выглядит аналогичной реструктуризации бюджетов регионов, в 2014–2018 годах проводившейся федеральным Минфином,— речь шла о фактическом выкупе за федеральные средства коммерческого долга регионов и дальнейшего приведения финансов регионов в устойчивое состояние.

Видимо, в случае с МСУ речь идет о сходной операции, но на муниципальном уровне она существенно сложнее. Во-первых, речь идет о двойной ответственности и двух «контролерах» МСУ — с одной стороны, регионы как заинтересованные в реформе структуры (полного разделения муниципальных и региональных финансов в РФ де-факто не достигнуто нигде) в разных случаях будут настаивать на своем контроле за процессом, с другой — источником средств для реструктуризации явно видятся федеральные, а не региональные доходы, а федеральный Минфин в любом случае будет настаивать как минимум на прозрачности этого процесса. Однако возможности Минфина небезграничны: число муниципалитетов на два порядка больше, чем регионов. К тому же статусная изолированность муниципалитетов от органов госвласти делает сейчас де-факто невозможными процедуры «внешнего управления» органом МСУ, что было доступно в отношении региона. Ранние идеи типа «сити-менеджеров» в крупных городах, скорее всего, будут оставлены: идея, видимо, состоит в том, чтобы выработать общую схему работы МСУ, достаточно гибкую, чтобы вписать в нее все типы муниципальных структур.

С другой стороны, для наиболее обеспеченных муниципалитетов процесс вхождения в «единую систему публичной власти» с финансовой точки зрения должен принести больше операционных возможностей. Неизвестно, будет ли по итогам этого процесса возможно «банкротство муниципалитета», вполне обычное в той или иной форме в практике европейского и американского МСУ, однако возможность размещать и обслуживать муниципальный долг у органов МСУ наверняка расширится — без этого смысла в сохранении местного самоуправления в нынешней форме, в сущности, нет. Процесс «укрупнения муниципалитетов», отметим, не может рассматриваться как панацея — присоединение «бедных» муниципалитетов к «богатым» во многих регионах работать не может из-за физического отсутствия «богатых».

Очевидно также, что с приходом в МСУ финансистов явно изменится и политический характер местной власти: она по всей стране будет более похожа на ту, что существует сейчас в Подмосковье.

Местное самоуправление по итогам такой реформы станет более профессиональным и в силу этого более встроенным в общую систему власти, в том числе на уровне индивидуальных карьер. Вероятно, это будет происходить вместе с уже идущей унификацией ответственности МСУ за нарушения при распределении бюджетных средств и ростом контроля (и давления) на МСУ со стороны правоохранителей.

В эту концепцию логично вписались предложения министра экономического развития Максима Решетникова, который, расхваливая сокращение бюджетных трат в результате укрупнения муниципалитетов, упомянул и про низкий уровень освоения средств на реализацию нацпроектов: у муниципалов — ниже 88%. Он добавил, что иногда это связано «с работой местных администраций», и предложил «усилить ответственность муниципалитетов, которые участвуют в нацпроектах, берут федеральные деньги», а потом с ними «что-то происходит». Господин Решетников вспомнил речь Владимира Путина «о наказании отдельных чиновников» за проваленные нацпроекты взамен «снятия денег с региональных бюджетов» и предложил перенести этот образец на муниципальный уровень.