Формирование лоббистских отношений на региональном уровне: институциональный аспект

УДК 328.184

С.В. Муращенков, аспирант,

ФОРМИРОВАНИЕ ЛОББИСТСКИХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ:

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

Рассматривается специфика функционирования института лоббизма на региональном уровне. Выделяются особенности лоббистского влияния на органы государственной власти.

Ключевые слова: лоббизм, лоббирование, лоббистская деятельность, коррупция.

Функционирование политической системы предполагает взаимодействие различных компонентов, в числе которых важное место занимают интересы различных групп населения. Коммерческие структуры, органы местного самоуправления, получатели бюджетных средств и ассигнований, промышленники и представители религиозных конфессий - это лишь небольшая часть заинтересованных лиц, которые стремятся отстаивать свои интересы на самом высоком - государственном уровне.

На активизацию участия российских граждан в политической сфере в конце XX - начале XXI веков значительное влияние оказал процесс государственного строительства, основанный на принципах либеральной демократии. В результате провозглашения принципа свободы в экономической, социальной и других сферах открыто проявились частные интересы индивидов, и пришло осознание необходимости защиты этих интересов с помощью политических институтов и, прежде всего, лоббизма. Постоянная корректировка деятельности федеральных и региональных органов власти в соответствии с динамикой изменений интересов гражданского общества обеспечивает взаимодействие властей и общества.

Институционализация лоббизма в субъектах федерации во многом дублирует параметры данного процесса на федеральном уровне: восприятие лоббистской деятельности, субъект-объектные связи; методы, используемые лоббистами на практике; факторы, влияющие на процесс развития лоббизма - характеризуют особенности развития данного политического феномена.

Как следует из результатов экспертного опроса, лоббизм, обладая значительным политическим, экономическим и организационным потенциалом, оказывает весомое влияние на политический процесс в Тульской

области8. Многие эксперты придерживаются мнения, согласно которому любое политическое решение, принимаемое региональными властями, не обходится без воздействия на них со стороны заинтересованных лиц. Характер представлений экспертов региона относительно лоббизма во многом зависит от их статусно-профессиональной принадлежности (рисунок). Так, депутаты Тульской областной Думы считают, что лоббизм - это законная деятельность, которая заключается в способности и возможности оказывать влияние на органы власти; такое воздействие могут оказывать как граждане, так и определенные группы. Для народных представителей механизм обращения в аппарат государства за принятием решения по какому-нибудь поводу не является новым, и поэтому им необходимо, чтобы лоббирование в общественном сознании ассоциировалось с легальной деятельностью.

8

7 6 5 4 3 2

1 0

деятельность по оказание влияния на подкуп представителей отстаиванию групповых решения властей власти

интересов

Шпредставители правоохранительных органов

депутаты Тульской областной Думы

преподаватели тульских вузов

Диаграмма «Определение лоббизма различными категориями

экспертов»

Что для Вас означает понятие «лоббирование», «лоббизм»?

Специфической является позиция работников системы высшего образования Тульской области (в частности, преподавателей вузов). В большинстве своем они так же ориентируются на конструктивные особенности данного института. Их взгляды во многом детерминированы позицией современной науки относительно данного явления политической жизни. Вместе с тем, отступая от теоретических представлений, они указывают на реализацию преимущественно корпоративного воздействия на органы

8 Развитие института лоббизма в Тульской области (2008 г.). Экспертный опрос. Руководители: Бродовская Е.В., Муращенков С.В., лаборатория социально-политических исследований Тульского государственного университета. Объем выборки - 30 экспертов.

государственной власти со стороны различного рода фирм, бизнес-сообщества, общественных организаций и др.

Для представителей правоохранительных органов (в том числе судей) Тульской области такое определение не совпадает с практикой их деятельности. Занимаясь юридической квалификацией деяний, они определили лоббирование как подкуп представителей власти для принятия ими определенного решения, то есть как коррупционную деятельность. В ней, по их мнению, заинтересованы как бизнес, так и некоторые представители органов власти.

Вопрос о соотношении коррупционной и лоббистской деятельности является одним из основных в современной науке. Ученые квалифицируют понятия «коррупция» и «лоббизм» как явления нейтральные. Законодательство РФ также исходит из принципа их несовпадения. Коррупция -злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами [1].

Под лоббистской деятельностью в проекте Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в Федеральных органах власти» понимается взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов [2].

Таким образом, антикоррупционное законодательство исходит из непосредственной материальной выгоды для государственного чиновника за действия, оказанные им в отношении другого лица. Причем такие действия наносят ущерб интересам государства и общества. Лоббистская деятельность, напротив, должна ориентироваться на эффективную разработку государственных решений посредством взаимодействия с органами власти с учетом мнения различных социальных групп и слоев. На государственных служащих, исходя их текста законопроекта, оказывается не материальное, а информационное давление. Более того, подобная форма взаимоотношений должна носить конвенциональный характер, который выражается в установлении определенных процедур регистрации и контроля за данным видом деятельности.

Несмотря на разные законодательные трактовки, региональный мониторинг «Административная реформа как фактор снижения интенсивности коррупционных практик в Тульском регионе» показал, что большая

часть элитных групп не дифференцирует содержание понятий «лоббизм» и «коррупция».9 Часть из них полагает, что коррупция - это инструмент любой лоббистской деятельности; подавляющее большинство указывает на их неразрывную связь в том смысле, что лоббизм выражается в коррумпированных и некоррумпированных формах. Лишь небольшая доля респондентов считает, что лоббизм не имеет ничего общего с коррупцией. По мнению Е.В. Бродовской, последний подход, с точки зрения основных положений политической теории, является наиболее адекватным, так как лоббизм - это система формализованных легальных способов влияния различных групп интересов на органы государственной власти [3].

Средства массовой информации и обращения официальных федеральных и региональных должностных лиц в последнее время также уделяют значительное внимание промышленным и финансовым группам, общественным движениям и объединениям, стремящимся оказывать систематическое, целенаправленное влияние, как на законодательную деятельность, так и на процессы реализации принимаемых административных актов. В этом отношении представляют интерес результаты проведенного контент-анализа информационных источников.10 Представители административной элиты под лоббизмом понимают давление, влияние на органы власти (12 случаев), борьбу за интересы (3 случая), зависимость от групп интересов (3 случая), либо особое взаимодействие гражданского общества и государства (2 случая).

Таким образом, лоббизм административными элитами в большинстве случаев воспринимается в негативном смысле, поскольку лоббирование интересов напрямую влияет на эффективность принятия политически важных решений. Следует также отметить, что в условиях недостаточного развития политической и партийной системы, гражданского общества, лоббирование интересов в регионе постепенно смещается из цивилизованного поля в теневой сектор, что создает угрозы развития коррупционной деятельности и в целом кулуарного принятия политических решений.

9 Административная реформа как фактор снижения интенсивности коррупционных практик в Тульском регионе. Руководители: Батанина И.А., Бродовская Е.В., Лав-рикова А.А., Твирова Ю.А., Шумилова О.Е., лаборатория социально-политических исследований Тульского государственного университета. Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ №08-03-00280а. Экспертный опрос (2008 г.): объем выборки - 153 эксперта.

10 Институт лоббизма в информационных источниках административных элит (2009 г.). Контент-анализ документов. Руководители: Бродовская Е.В., Муращенков С.В., лаборатория социально-политических исследований Тульского государственного университета. Единицы анализа - ежегодные послания Президента РФ Федеральному собранию РФ за 2000 - 2009 гг., ежегодные послания губернатора Тульской области Тульской областной Думе за 2005 - 2008 гг.

Результаты экспертного опроса показали, что для лоббистской деятельности характерны именно негативные качества, которые в целом влияют на степень общественной опасности лоббирования в политической системе: 1/5 часть респондентов отметила, что общественная опасность такой деятельности очень высокая; половина - высокая; 1/3 - средняя; ответы «низкая» и «очень низкая» не выбрал ни один эксперт. Таким образом, эксперты в большинстве своем считают, что лоббизм представляет общественную опасность, и степень общественной опасности данного деяния в основном высока. Это можно объяснить тем, что в сознании некоторых экспертов лоббизм ассоциируется с протекционизмом, коррупцией и иными негативными явлениями, проводником которых выступают различные корпоративные субъекты. Подобная интерпретация существенно влияет на процесс институционализации лоббизма в регионе, так как не способствует созданию положительного образа институту представительства интересов.

В Тульской области действует множество субъектов лоббистской деятельности - отдельные граждане, объединения и ассоциации, крупные компании и даже государственные ведомства. Оценивая субъектов лоббирования, более половины экспертов заключили, что степень влияния бизнес сообщества на органы власти по сравнению с общественными объединениями и рядовыми гражданами «высокая», что говорит о том, что именно бизнес является основным субъектом лоббистской деятельности.

Результаты мониторингового исследования «Социально-

политическая ситуация в Тульской области: характеристики, тенденции развития, перспективы» подтверждают и частично расширяют выводы экспертного опроса: в отстаивании интересов в настоящее время заинтересованы бизнес, государственные предприятия и различного рода естественные монополии.11 В зависимости от специфики их деятельности в органах власти они отстаивают экономические и политические интересы.

Каждый интерес специфичен и во многом зависит от возможности конкретного субъекта довести его до представителей органов власти. При этом субъект должен обладать: потенциалом реализации данных интересов, включающим близость к лицу или организации, принимающей решение; средствами, достаточными для всего комплекса действий, обеспечивающих реализацию данного интереса; технологиями оказания политического и экономического давления, а также информационными ресурсами с целью формирования общественною мнения.

11 Социально-политическая ситуация в Тульской области: характеристики, тенденции развития, перспективы (1999-2008 гг.). Мониторинг. Руководитель: Батанина И.А., лаборатория социально-политических исследований Тульского государственного университета. Общий массив опрошенных - 3000. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и образованию.

Такими возможностями, по мнению экспертов, в настоящее время обладают только бизнес-структуры. Это объясняется тем, что для развития своего дела отдельные представители бизнеса (особенно монополисты в какой-либо области) лоббируют интересы для обеспечения своей деятельности (например, получение выгодных условий ведения торговли, аренды зданий, сооружений, площадей, строительства и др.). Губернатор Тульского региона в посланиях Тульской областной Думе неоднократно подчеркивает, что для создания эффективного механизма отстаивания предпринимателями своих интересов в региональных органах власти необходимо создание особого органа - «центра ресурсного обеспечения и профессионального тренинга предпринимательства и информационноконсультационной системы по вопросам взаимодействия предпринимателей с органами власти» [4].

По мнению экспертов, такая система уже существует и достаточно эффективно функционирует. Речь идет о деятельности торговопромышленной палаты. Часть представителей тульского бизнеса давно входят в данную организацию и через нее лоббируют свои интересы не только в региональных, но федеральных органах власти. Среди функций данной негосударственной коммерческой организации следует выделить:

- организацию взаимодействия между субъектами предпринимательской деятельности, их сотрудничества с государством в лице его органов, а также с социальными партнерами;

- содействие развитию системы образования и подготовки кадров для предпринимательской деятельности в Российской Федерации, участие в разработке и реализации государственных и межгосударственных программ в этой области;

- оказание предпринимателям, их объединениям, союзам, ассоциациям информационных услуг, помощи в организации инфраструктуры информационного обслуживания предпринимательства.

Многие эксперты, оценивая лоббистский потенциал торговопромышленной палаты, считают данную организацию доминирующим субъектом лоббирования, поскольку, являясь одной из наиболее весомых бизнес-структур в большинстве регионов, она имеет традиционный опыт коммуникации с властью, зачастую лояльна по отношению к ней. Так, например, тульская палата, участвовавшая в совместном форуме городов-побратимов Тулы и Могилева, лоббировала для своих членов контракты от предприятий и властей белорусского городского образования. В Тамбовской области торгово-промышленная палата добилась того, что ни один экономический законопроект не вносится в местное законодательное собрание без ее экспертизы и визы. Это дает ей право фактически контролировать экономическую политику области на уровне представительной власти. Рязанская палата так же является активной и самостоятельной ассоциацией, аккумулирующей интересы своих членов и использующей широ-

кий ряд лоббистских методов - от предоставления экспертных заключений до организации массовых акций.

Как отмечают эксперты, промышленные палаты не только защищают интересы бизнеса, но и намного реже занимаются общественнополитическим лоббизмом, то есть продвижением частных интересов, стоящих за социально-ответственной деятельностью, либо берутся за исполнение социальной функции как вынужденной меры, когда власть ставит определенные условия перед бизнесом для ведения нормальной предпринимательской деятельности. Такая роль палаты наиболее заметна в регионах с большим количеством льготников.

Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации торговопромышленные палаты не являются активными субъектами лоббирования, так как не поддерживаются властью и не отвечают интересам бизнеса и общественности. Например, в Липецкой области данная ассоциация занимается преимущественно оценочной деятельностью и устраивает семинары по повышению квалификации. В Белгородской области, отличительной чертой которой является поддержка инициатив бизнеса губернатором, торгово-промышленное объединение существует, но не является эффективным инструментом лоббирования бизнес-интересов. В Костромской области бизнес-ассоциации так же не играют определяющей роли в диалоге власти и бизнеса. Это связано с тем обстоятельством, что консолидация бизнеса всегда происходила в ограниченных рамках той или иной группы влияния, а отдельные крупные игроки успешно лоббируют свои интересы самостоятельно, не нуждаясь в широкой поддержке остальных представителей бизнес сообщества [5].

Для Тульской области, как и для ряда других регионов и федерального центра, характерен лоббизм органов государственной власти. Использование административного ресурса позволяет отдельным службам, департаментам, ведомствам лоббировать свои интересы в органах как законодательной, так и исполнительной власти (например, Администрация Тульской области активно лоббирует свои интересы на федеральном уровне -выделение определенных дотаций в бюджет области; на региональном -увеличение денежных средств на дорожное строительство, озеленение городов и др.).

Реализация национальных проектов - это еще один канал для лоббирования интересов региональных органов государственной власти. Как правило, денежные ресурсы выделяются в регионы, однако провести аудит потраченных средств иногда не возможно, так как различные службы внутри департамента распределяют эти средства в зависимости от назначения - в строительство жилого комплекса, дорог и др., целенаправленно завышая объемы работ и их стоимость. Подобная ситуация складывается при составлении регионального бюджета, в лоббировании отдельных ста-

тей которого намного чаще заинтересованы как отдельные департаменты, так и ведущие отрасли - торговля, строительство и промышленность.

Активная позиция представителей торговли объясняется тем, что в отличие от промышленности, эта сфера растет быстрыми темпами, принося огромный доход, который впоследствии вкладывается в иные отрасли или политику. Предметом лоббирования в данном случае выступает аренда торговых площадей, льготный порядок прохождения различных инстанций, налогообложение и др.

В Тульской области, являющейся одним из индустриальных центров Центральной России, ведется лоббирование интересов промышленности и научных учреждений. При этом особое место занимают предприятия оборонно-промышленного комплекса, которые отстаивают льготные условия контракта продажи вооружения на мировых рынках в Рособоронэкспорте. Предприятия так же влияют на распределение федеральных и региональных бюджетных средств в свою пользу в органах законодательной власти. Предметом лоббирования в данном случае выступают льготное налогообложение, выделение субсидий, предоставление полигонов для испытаний. В целом региональный потенциал лоббистской деятельности таких предприятий не значителен, так как в основном продвижение интересов происходит на уровне Федерации.

Строительство также динамично развивается в последние годы. В отличие от торговли и промышленности здесь изначально необходимы крупные капиталовложения, но благоприятные условия, сложившиеся в последние годы, обеспечивают значительные прибыли. На сильные позиции представителей торговли и строительства эксперты Тульской области обращали особое внимание, поскольку лоббируются: интересы крупных застройщиков и арендодателей торговых площадей из других регионов; территории под застройку в элитных районах и парковых зонах и др.

Близость административно-территориальных границ и укрупнение торгово-экономической зоны позволяет проводить строительные работы московскими компаниями. Некоторым тульским строителям намного чаще приходится искать работу за пределами области. Пример Тульского региона - не единственный, московские фирмы проявляют большой интерес к строительству и в других субъектах РФ. Так, например, в Липецкой области московская строительная компания пролоббировала решение о возведении элитного жилья в заповедном районе. Однако в последствии разрешение на строительство было отозвано благодаря общественному контролю. Эти примеры свидетельствуют о том, что, несмотря на положительный сдвиги во взаимоотношениях власти и общества, все же остается место и для латентных форм лоббирования.

Преодолением такого рода негативного вида лоббирования интересов может служить активная деятельность региональных общественных организаций, таких, как Общественная палата Тульской области. Ее целью

является содействие становлению и развитию гражданского общества в регионе путем формирования партнерства между государством, бизнесом, гражданами, благотворительными организациями и общественными объединениями для повышения качества жизни населения. Также данная организация выражает общественное мнение в виде общественных экспертиз, носящих рекомендательный характер, по существу законодательных и нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления региона и постановлений органов местного самоуправления.

Ключевыми объектами лоббистской деятельности выступают органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Как правило, степень влияния лоббистов на них зависит от сложившихся в регионе правовых норм и политической практики. Большинство экспертов полагает, что такими объектами лоббирования в Тульской области являются, прежде всего, органы исполнительной (14 экспертов) и законодательной власти (11 экспертов). Небольшой перевес в сторону последней связан с тем, что важные вопросы в регионе законодательной властью решаются редко. Фактически доминирующую роль в системе социального регулирования играют постановления губернатора, имеющие прямое действие. Однако с укреплением вертикали власти усиливается лоббирование внутри парламента, что говорит о развитии в регионе законодательного лоббирования.

Независимо от того, где следует пролоббировать свои интересы - в исполнительной, законодательной или судебной властях; независимо от того, кто осуществляет лоббирование - крупные корпорации или целые ведомства, - в этом процессе используются и цивилизованные, и нецивилизованные методы и способы влияния на органы власти.

Цивилизованный лоббизм основывается на применении законных способов воздействия групп давления на объект лоббистской деятельности. К ним относятся: съезды и совещания предпринимателей с участием должностных лиц, воздействие через различные СМИ на решения органов публичной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях, встречи с высшими руководителями государства, работа в экспертных группах по подготовке проектов документов парламента и правительства, участие в заседаниях комитетов и комиссий парламента, проведение социологических опросов и составление рейтингов, организация РЯ-акций и др.

Напротив, нецивилизованный лоббизм подразумевает продвижение чьих-либо интересов с использованием незаконных методов: шантажа, угроз, подкупа чиновников и депутатов др.

Как показали результаты экспертного опроса, наиболее распространенными методами влияния на примере Тульского региона являются (в порядке убывания их эффективности):

- поддержание неформальных отношений с должностными лицами;

- использование вознаграждения, подкупа должностных лиц;

- занятие соответствующего положения в структурах власти;

- устные, письменные и иные контакты с должностными лицами;

- выступления на слушаньях в соответствующих комитетах и комиссиях с проектами законов и др.

Таким образом, отмечается преимущественное использование коррупционных методов воздействия на органы государственной власти. Причинами распространения таких практик элитные группы считают: безнаказанность чиновников (52,6 %); несовершенство законодательства (44,2 %); стремление чиновников к повышению своего благосостояния (43,5 %); избыточность бюрократического аппарата (30,5 %); низкий уровень законо-послушания подавляющего большинства населения (2 92 %); закрытость процесса принятия решений (19,5 %) и др.

Эти факторы в целом не способствуют развитию функционального канала политической коммуникации между политической системой и гражданским обществом, что в целом негативно влияет на лоббизм как институт представительства интересов в органах государственной власти.

В качестве вывода следует отметить, что лоббистская деятельность в Тульской области активно развивается: оформились ее субъекты и определились объекты; созданы механизмы влияния на органы власти. Лоббистами выступают крупный и средний бизнес, промышленные предприятия, а граждане региона лишены возможности реального влияния на органы власти. Отсутствие развитого гражданского общества, способного активно защищать свои интересы, детерминирует низкую степень участия населения в политической жизни области.

Процесс институционализации лоббизма в регионе, как и на федеральном уровне, не завершен: лоббистская деятельность находится вне сферы правового регулирования. Такое положение дел способствует укреплению позиций бизнес-структур преимущественно в теневой сфере и использованию ими нецивилизованных способов воздействия на органы власти. Применение лоббистами таких методов определяет отрицательную позицию экспертов, массовых и элитных групп по отношению к лоббизму.

Библиографический список

1. О противодействии коррупции: федер. закон Рос. Федерации от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 19 декабря 2008г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 22 декабря 2008 г. // Российская газета. 2008. 30 декабря.

2. О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти: проект федерального закона //

Любимов А.П. История лоббизма в России. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. 208 с.

3. Бродовская Е.В. Образ коррупции в дискурсе элитных групп Тульского региона // Известия Тульского государственного университета. Серия «Гуманитарные науки». 2008. Вып. 2. С. 82-87.

4. Послание губернатора Тульской области Тульской областной Думе (2006 год). URL: http://www.admportal.tula.ru/catalog/3072.aspx (дата обращения: 15.09.2009).

5. Лоббизм в Центральном Федеральном округе: анализ, мониторинг, информация (2006-2007 гг.). URL:

http://www.lobbying.ru/docs/bouklette s.pdf (дата обращения: 20.10.2009).

S.V. Murashenkov

The formation of lobbist relations at regional level

The article refers to the specificity of institute of lobbyism at regional level. The author marks out the principal characteristic of lobbyist influence on bodies of the government.

Получено 20.10.2009 г.

УДК 32

А.И. Никитенко, аспирант,

ПРОЦЕССЫ ЕВРОИНТЕГРАЦИИ И ГЕОПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНТЕРЕСЫ РОССИИ

Рассмотрены ключевые аспекты экономического и политического сотрудничества Российской Федерации и стран-членов Европейского Союза на современном этапе. Отмечены основные проблемы взаимоотношений сторон. Автором выявлены геополитические интересы России в условиях интеграционных процессов на Европейском континенте.

Ключевые слова: Россия, Европейский Союз, евроинтеграция, сотрудничество, геополитика.

Отношение СССР в послевоенное время и в дальнейшем к идее и практике строительства единой Европы было отрицательным и достаточно обоснованным. Идея интеграции Европы, относительно планов ее реализации, рассматривалась Советами или как продукт и частное проявление «буржуазного космополитизма», стимулируемого американскими империалистами, либо как проявление тенденций к установлению «англофранцузского кондоминиума» в Европе. Также на оценку интеграционных планов Запада существенно влиял «германский фактор», поскольку осуществление этих планов было связано с углублением раскола Германии и включением западной ее части в военный блок, направленный против СССР [1].

Правда, были промежутки времени, когда Россия и объединяющаяся Европа находили «общий язык» и даже создавали некий баланс интересов в сфере вооружения (например, в период «разрядки»). Однако Совет-