Еще раз о роли и задачах административно-правовой науки в развитии административного судопроизводства

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кугафина

Калинина Л. А.

Еще раз о роли и задачах административно-правовой науки в развитии административного судопроизводства

ЕЩЕ РАЗ О РОЛИ И ЗАДАЧАХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НАУКИ В РАЗВИТИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

В статье подчеркивается, что проблемы административного судопроизводства, вопросы административной юстиции были предметом пристального внимания и изучения по большей части именно ученых в области административного права. Автором приводятся различные точки зрения ученых-административистов XIX— XX вв., в том числе высказывающих мнение о необходимости судебного обжалования неправомерных актов государственной администрации. Отмечается, что одной из ответственных задач науки административного права является изучение и осмысление Кодекса административного судопроизводства РФ. Исследование таких вопросов, как правила подведомственности и подсудности административных дел судам, особенности формирования суда, доказательство и доказывание и пр., предполагает необходимость расширения междисциплинарных подходов в изучении административного судопроизводства, в том числе путем сближения позиций с наукой гражданского процесса. Ключевые слова: административное судопроизводство, административная юстиция, административно-правовая наука, судебный контроль, административный процесс.

L. A. KALININA,

Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor of the Chair of Administrative Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) Justice of the Supreme Court of the Russian Federation,

GOING BACK TO THE ROLE AND THE TASKS OF THE ADMINISTRATIVE LEGAL SCIENCE IN ADMINISTRATIVE PROCEDURE'S DEVELOPMENT

It is highlighted in the article that the problems of administrative procedures, questions of the administrative justice have been the object of careful attention and research mostly among scientists of administrative law. The author of the article puts forward the points of view of different scientists of administrative law of XIX— XX centuries, including those who passed an opinion on necessity of the judicial appeals against unlawful acts of the state administration. Author points out that one of the demanding challenges of the administrative law's science is examination and interpretation of the main issues of the Code of the Administrative court procedure. Investigation of such questions as rules of judicial and administrative jurisdiction over cases, courts'formation peculiarities, evidence and probation and many other problems refer to necessity of enlargement interdisciplinary approaches in examination of administrative procedures, including rapprochement with the civil procedure science. Keywords: administrative procedure, administrative justice, administrative legal science, judicial control, administrative process.

Людмила

Александровы

КАЛИНИНА,

кандидат юридических наук, доцент

Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), судья Верховного Суда Российской Федерации

>

Ш

Ч

"0

m

I

m

МНЕНИЕ

>

© Л. А. Калинина,2015

Щ Ш0У у

УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кутафина

Организованные в стенах Московского государственного университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) конференции всегда являются ярким событием. Их значение трудно переоценить, поскольку направлены они на всемерное содействие институциональным реформам российской государственности, на развитие юридической науки и практики, юридического образования, соответствующих запросам правового, демократического государства. И было бы неправильно оставаться в стороне от участия в конференции, посвященной административному судопроизводству, важнейшему правовому институту, в становлении и развитии которого роль науки административного права, без преувеличения, особенно велика.

Большинство значимых научных работ, освещающих теоретические и практические аспекты административного судопроизводства, вышли из-под пера ученых именно в области административного права, что закономерно. Ведь осмысление административного судопроизводства как правового инструмента в разрешении конфликтов, вытекающих из публично-правовых отношений, объективно зависит от уяснения целей, задач, многообразия форм и методов государственно-управленческой деятельности, выявления сущности организации и функционирования исполнительной власти, компетенции ее субъектов, юридической природы государственно-властных решений, содержащих указания заинтересованным субъектам властных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в социально-экономической, культурной, экологической и иных сферах жизни государства и общества.

Учитывая формат конференции, полагаю, нелишним будет еще раз подчеркнуть, что проблемы административной юстиции уже в конце XIX — начале XX в. были наиболее разработанными в науке административного права. При этом административная юстиция на тот период рассматривалась как способ судебного обжалования неправомерных актов государственной администрации с отчетливым разделением властей судебной и исполнительной.

А. И. Елистратов, автор основных начал административного права, в 1917 г подчеркивал, что административная юстиция не удовлетворит своему назначению, если судебные полномочия в делах о нарушении прав граждан будут предоставлены самой администрации. Для того чтобы составить действительную гарантию закономерности в государственном управлении, административная юстиция должна быть организована, как суд, от исполнительной власти независимый.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что российскими учеными в сфере административной юстиции исследовались различные модели административной юстиции, существующие на тот период в Европе.

К примеру, в дореволюционной России были широко известны работы А. Бат-би, Г. Бартелеми — о французской административной юстиции, К. Лемайера — об австрийской юстиции, Л. Штейна, Р Гнейста, Г. Аншуца — о германской юстиции.

Обозначенная в исследованиях И. Андреевского, С. Десницкого, В. Гагена, В. Де-рюжинского, А. Елистратова, В. Ивановского, Н. Коркунова, С. Корфа, А. Кулишера, Н. Куплеваского, Н. Лазаревского, В. Рязановского, И. Тарасова, Д. Тигранова и других ученых идея о необходимости коренного изменения существовавшего тогда уклада общественных отношений между гражданами и должностными лицами в дальнейшем последовательно утверждалась в научных работах советского периода. И это несмотря на то, что в первой половине XX столетия в российской государственности обозначилось попятное движение в отношении связанности публичного управления и права, а идея разделения властей и административной юстиции получила клеймо вредной

УНИВЕРСИТЕТА Еще раз о роли и задачах административно-правовои науки |Q/

имени o.e. кугафина(мгюА) в развитии административного судопроизводства

для советского государства. Считалось, что в условиях организации советской государственности на основе принципа единства государственной власти и управления административная юстиция в западноевропейском смысле — как узаконивающая состояние спора между гражданами и должностными лицами — органически неприемлема для советской правовой системы. В опубликованной в журнале «Советское право» в 1925 г статье «К вопросу о теории советской административной юстиции», наиболее часто цитируемой в научных работах, отмечалась негативная роль института административной юстиции. По мнению Е. К. Носова — автора этой статьи, легализация института административной ответственности означала бы не что иное, как утверждение в советской правовой системе чуждых форм взаимоотношений гражданина и государственных органов власти и управления. «У трудящихся нет и в принципе не может быть конфликта с властью», — подчеркивал он. С. Н. Абрамов, автор уже другой статьи, опубликованной в 1947 г в журнале «Социалистическая законность», утверждал, что в советском праве не может быть административного иска.

Однако были и те ученые, которые, в противовес схоластическим рассуждениям, задаваясь вопросом о совместимости административной юстиции с советским укладом, положительно отвечали на него.

А. И. Елистратов1, заложивший, по меткому замечанию К. С. Бельского, первые камни в основание советской науки административного права, указывал, что, поскольку советское строительство требует различных звеньев государственного аппарата, административные суды как раз и будут одним из таких звеньев, объединенных одной общей политической концепцией. Нормальное течение экономической жизни потребует строгого разграничения взаимных обязанностей и прав государственных учреждений и граждан и авторитетного разрешения юридических конфликтов между ними. От наличия авторитетной, пользующейся широким доверием населения и власти административной юстиции зависит устойчивость экономического оборота, построенного на сотрудничестве власти и граждан.

Работая над регламентными процедурами административной юстиции, А. И. Елистратов одним из первых заговорил о принципах состязательности и равноправия сторон в спорах, вытекающих из публичных правоотношений, и ввел в научный оборот понятие административного иска об отмене противозаконного акта, аргументируя это тем, что предмет административной юстиции составляет не жалоба гражданина на должностное лицо, а административный иск противозаконного действия, полномочия административного суда как раз и сводятся к отмене противозаконного акта, вина должностного лица в этом случае не имеет значения, ибо административный орган или чиновник могут истолковать закон вполне лояльно, но неправильно его применить к конкретному случаю. По А. И. Елистратову, предмет административной юстиции должны составлять споры не только граждан к государственной администрации, но и споры о компетенции государственных органов.

Заслуживает внимания и научная работа «Административная юстиция и право >

жалобы в теории и законодательстве» (М., 1924), выполненная М. Д. Загряцковым,

Ш

в которой он весьма оптимистично выразил свой научный взгляд на возможность

развития административной юстиции в рамках правовой системы советской госу- ^

дарственности.

1 Елистратов А. И. Об утверждении законности в советском строительстве // Советское право. 1922. № 1.

н

МНЕНИЕ Ъ

Щ Ш0У у

УНИВЕРСИТЕТА

имени О. Е. Кутафина

Разрешение вопросов, связанных с объемом понятия административной юстиции, законностью в различных ее аспектах — законность и гражданин, охрана прав и законных интересов граждан от любых нарушений со стороны должностных лиц, проблемы административного процесса, административно-процессуальных отношений, административного судопроизводства — оставались в центре внимания советской науки и практики во второй половине прошлого столетия.

По названным проблемам в разное время второй половины XX в. и первого десятилетия XXI в. были опубликованы работы А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, К. С. Бель-ского, И. А. Галагана, В. М. Горшенёва, А. А. Дёмина, В. В. Денисенко, А. С. Дугенца, П. Ф. Елисейкина, А. Б. Зеленцова, Ю. М. Козлова, Г. А. Кузьмичёвой, П. И. Кононова, Б. М. Лазарева, В. А. Лории, А. Е. Лунёва, Л. А. Николаевой, А. Ф. Ноздрачёва, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, Н. И. Побежимовой, И. В. Пановой, В. В. Полянского, Л. Л. Попова, В. И. Поповой, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, А. К. Соловьёвой, В. Д. Сорокина, В. В. Скитовича, Ю. Н. Старилова, А. С. Старостина, М. С. Студеникиной, Н. В. Сухаревой, Ю. А. Тихомирова, С. Д. Хазанова, Н. Ю. Хама-невой, А. П. Шергина, Е. В. Шориной, М. А. Штатиной, О. В. Чекалиной, Д. М. Чечота, А. Ю. Якимова, О. М. Якубы, Ц. Я. Ямпольской и др.

Одним из лидеров научной административно-правовой мысли советского и постсоветского периодов по вопросам административного судопроизводства, безусловно, остается Надежда Георгиевна Салищева. Именно опубликование ею в 1964 году работы «Административный процесс в СССР» и организованное Юрием Марковичем Козловым широкое обсуждение этой книги на юридическом факультете МГУ послужило толчком для написания в последующем многочисленных монографий и статей другими авторами.

Одна из важнейших особенностей научных работ этого периода состоит в том, что, несмотря на различие и остроту исследований, они играют академическую, фундаментальную роль в плане развития российского административного права в целом и административно-процессуального права в частности. Эти работы имеют значение и сугубо практическое, поскольку содержат конструктивные предложения, направленные на совершенствование законодательства и правоприменения с целью приведения в соответствие с требованиями международных стандартов защиты прав человека. В большинстве своем эти предложения в той или иной мере нашли отражение в законодательстве.

В своих работах ученые активно разделяли мнение о необходимости судебного пересмотра административных решений и считали, что чем больше существует способов устранения нарушений закона, тем демократичнее и действеннее система защиты и охраны прав. Деятельность судебных органов признавалась весьма важной для сторон, состоящих в споре. Указывалось, что государство посредством института судебного пересмотра административных постановлений обеспечивает участие особой, не заинтересованной непосредственно в рассматриваемом деле организации, учрежденной для решения юридических споров. Наконец, судебный пересмотр административных решений признавался важным для повышения устойчивости правоотношений, базирующихся на административных решениях, т.к. благодаря усиленной защите и вследствие судебного взаимодействия эти правоотношения реже и меньше подвергаются изменению со стороны органов государственного управления.

Выводы исследований подтверждались опытом судебного пересмотра административных решений, из которого следовало, что там, где признание незакон-

в

ЕСТНИК квмнина Л. А. й сэа

УНИВЕРСИТЕТА Еще раз о роли и задачах административно-правовои науки

имени o.e. кугафина(мгюА) в развитии административного судопроизводства

ными административных решений по делам подлежало судебному пересмотру, существенно повышался уровень законности в организации и деятельности административных органов власти и управления.

Влияние на развитие научной мысли в России в области административного судопроизводства, безусловно, оказывало тесное сотрудничество с учеными социалистических стран Восточной Европы. В юридической литературе этих стран тогда повсеместно велись разговоры о необходимости судебной реформы; подчеркивалось, что судебный контроль должен распространяться на законность административных актов; право на обращение с жалобой в суд должно предоставляться лишь тогда, когда речь идет о нарушении личных прав; за судами должно быть признано право на отмену, но не на изменение решений; должна быть установлена полная независимость судов, призванных разрешать административные дела. Подобные дискуссии были объяснимы. Упразднение к 1945 г административных судов в Болгарии, Польши, Румынии, Чехословакии не повлекло полностью утраты влияния судов на административную власть. В Югославии такой закон, принятый в 1930 г на основе австрийской модели административной юстиции в период образования СФР Югославии, в принципе не отменялся. Общие суды располагали полномочиями (пусть и ограниченными) по разрешению административных дел, и, таким образом, было достаточно много судебных гарантий для обеспечения законности в государственном управлении. К слову, в указанных странах в 50—70-е гг. при рассмотрении судами дел об оспаривании управленческих решений исследовались следующие вопросы: что именно противоречит материальному праву в обжалованном административном решении; установлено ли фактическое положение вещей, служащее основанием для административного решения, в соответствии с материальным правом; не допустил ли административный орган процессуальной ошибки, влияющей на суть дела, при производстве процедуры, предшествующей принятию решения; издано ли решение, если это является условием его действительности, в предписанной форме. При этом судебный пересмотр административного решения осуществлялся в форме спора, в котором административный орган являлся процессуальной стороной, защищая свое решение2. Не случайно во многих странах Восточной и Юго-Восточной Европы после распада Варшавского блока в первоочередном порядке были проведены судебные реформы с целью совершенствования административного судопроизводства, и в настоящее время в этих странах успешно функционируют административные суды с подчинением их административно-процессуальным кодексам. С большей или меньшей интенсивностью по этому пути пошли и страны на постсоветском пространстве (Армения, Латвия, Литва, Эстония, Молдавия, Грузия, Украина), где были приняты соответствующие административно-процессуальные законы.

Сильным импульсом нового витка исследований в России проблем административного судопроизводства стали: принятие Закона СССР от 30.06.1987 № 7287^1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных а

лиц, ущемляющих права граждан», Закона РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжа-

Ш

"0

Например: Винту И. Гарантии прав граждан Румынской Народной Республики против административных злоупотреблений. Бухарест, 1958 ; Дерменджиев И. Административный процесс в НРБ. София, 1975 ; Лентовский И. Судебный пересмотр и законность в административной сфере. Варшава, 1967 ; Толди Ф. Отмена и изменение Е административных решений. Будапешт, 1965.

m Н

Е ^

МНЕНИЕ Ъ

Щ у

УНИВЕРСИТЕТА

имени О. Е. Кутафина

ловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», наконец, Конституции РФ 1993 г., воспринявшей в полном объеме международные стандарты в сфере судебной власти; включение в соответствующие разделы ГПК РФ и АПК РФ норм, устанавливающих особенности оспаривания нормативных правовых актов; проведение судебной реформы, а также вступление России в Совет Европы и признание юрисдикции Европейского Суда по правам человека. В этой связи открылись возможности для ученых: расширились не только научные горизонты, но и география научных исследований.

Понимая общую прогрессивность принципа разделения властей как политико-правовой основы развития административного судопроизводства, наука административного права в постсоветский период сосредоточена на утверждении эффективных процессуальных форм по защите прав граждан от незаконных решений, действий (бездействия) должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, на поиске путей совершенствования правовых механизмов в предупреждении и пресечении коррупционных проявлений в государственно-властных структурах.

Сегодня наука административного права, сохранив в определенной степени все ценное, что было создано отечественным правоведением в предшествующие десятилетия, не осталась в стороне от распространения того передового и нового, что повседневно зарождается в области административного судопроизводства.

Аккумулируя необходимые философские, правовые, социологические и другие методы познания, наука административного права, осмысливая новые идеи, концепции, прогнозы административного судопроизводства в России, включилась в обновление нормативно-правовой базы, обобщение и анализ правоприменительной практики.

Показателем динамики административно-правовой мысли является большое количество успешно подготовленных кандидатских и докторских диссертаций по актуальным проблемам административного судопроизводства.

Важное место среди выполненных научных работ (диссертаций, монографий, статей) занимают публикации по результатам научных конференций, семинаров, круглых столов, являющихся трибуной острых и интересных дискуссий по различным теоретическим и практическим аспектам административного судопроизводства3.

Анализ публикаций дает основу для вывода о том, что современная наука административного права видит свою задачу в углубленных исследованиях предмета и методологии, функций административного судопроизводства, системы источников административного судопроизводства, в уяснении социальной ценности административного судопроизводства и его структуры как формы осуществления судебной

Например: Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах : материалы конференции / РАП. М., 2001 ; Проблемы административной юстиции : материалы семинара / РУДН. М. : Статут, 2о02 ; Теоретические и практические проблемы административного правосудия : материалы науч.-практ. конференции / РАП. М., 2О0б ; Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы : материалы науч.-практ. конференции, посвящ. 50-летнему юбилею юрид. факультета ВГУ / ВГУ. Воронеж, 2009 ; Роль административной юстиции в защите прав человека : материалы Междунар. эксперт. семинара. М., 2010 ; Актуальные проблемы административного права и административного процесса : материалы Междунар. науч.-практ. конференции, посвящ. 85-летию Ю. М. Козлова и 100-летию А. Е. Лунёва / МГЮа. М., 2011 ; Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства : сборник статей / ВГУ Воронеж, 2013.

3

УНИВЕРСИТЕТА Еще раз о роли и задачах административно-правовои науки

имени o.e. кугафина(мгюА) в развитии административного судопроизводства

власти, в осмыслении административного судопроизводства в структуре административно-процессуального института; это позволяет лучше понять те или иные стороны административного судопроизводства.

Имеет значение для науки административного права уяснение влияния объективных и субъективных факторов, в том числе экономических, политических, правовых, организационных, финансовых, информационных факторов, на эффективность административного судопроизводства.

Сегодня наблюдается заинтересованность науки в утверждении современных подходов к судопроизводству с учетом подходов органов и учреждений Европейского Союза, принципов законности, правовой определенности, справедливости, пропорциональности, защиты законных ожиданий, недискриминации, в формировании равных условий доступа к судебной защите в форме административного судопроизводства, поднимающих на иной высокий качественный уровень судебного контроля за деятельностью административных органов и должностных лиц.

Одной из ответственных задач науки административного права является изучение и осмысление положений Кодекса административного судопроизводства РФ, принятием которого законодатель подвел определенные итоги научных разработок и накопленных знаний о правовой политике в области административной юстиции.

Очевидно, что не могут оставаться вне поля зрения науки административного права такие ключевые вопросы, как предмет регулирования КАС РФ; правила подведомственности и подсудности административных дел судам; особенности формирования суда; лица, участвующие в деле, и другие участники судебного процесса; права и обязанности лиц, участвующих в деле; представительство в суде; доказательство и доказывание; общие правила производства в суде первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций; особенности рассмотрения производства по отдельным категориям административных дел, а также введенные законодателем для целей этого Кодекса термины и правовые категории, которые только сейчас по-настоящему будут оцениваться и осваиваться правоведами, политологами и представителями других областей знаний отечественной науки, ориентированными на модернизацию административного судопроизводства современной России. Поэтому исследование данных проблем административного судопроизводства предполагает необходимость расширения междисциплинарных подходов в изучении административного судопроизводства, усиление взаимодействия науки административного права с другими юридическими науками, в том числе сближение позиций с наукой гражданского процесса.

Опыт реформирования судебной системы Российской Федерации и отчасти зарубежных стран убедительно показал, что административное судопроизводство, не обеспеченное процессуальными нормами в рамках единого закона, не может эффективно выполнять свою правозащитную функцию и функцию контроля за законностью управленческих решений и действий (бездействия). Поэтому в процессуальном аспекте основная идея КАС РФ заключалась в том, чтобы рассматривать по единым процессуальным правилам все без исключения административные дела. Однако уже сейчас ясно, что законодателем недооценен системообразующий фактор. И сегодня можно наблюдать отдельные элементы административного судопроизводства и в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, и в других нормативных правовых актах. Следовательно, актуальным остается вопрос по дальнейшей систематизации процессуального законодательства об административном судопроизводстве.