Перекуем мечи на авралы

Законопроект Минэкономики "Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ", разработанный совместно с экспертным советом при правительстве, с сегодняшнего дня будет дорабатываться на ежедневных совещаниях в аппарате Белого дома. У бизнеса и экспертов есть десятки поправок к нему, и часть из них принципиальна. Так, правительство не готово отменить при принятии закона нормативные акты СССР и РСФСР. Минфин требует исключить из сферы действия закона финансово-налоговый надзор. Предприниматели требуют отказаться от увеличения максимального срока проверок с 20 до 60 дней. Юристы обращают внимание, что контрольно-надзорная деятельность после принятия закона перестанет соотноситься с самой идеей штрафов за нарушение норм, предусмотренных в КоАП РФ. Закон должен быть внесен в правительство до 1 июня.

Как стало известно "Ъ", правительство на межведомственной рабочей группе у министра по делам "Открытого правительства" Михаила Абызова 17 мая начало согласование законопроекта Минэкономики "Об основах контроля (надзора)". Документ на совещании представлял заместитель главы Минэкономики Алексей Херсонцев — а министерства, предпринимательские объединения и юридические институты высказывали замечания и возражения, причем представители Высшей школы экономики и ряда других структур, входящих в экспертный совет, заявили о том, что разработку Минэкономики не поддерживают. По поручению министра Абызова со вчерашнего дня создается единый реестр правок в проект. По оценкам господина Херсонцева, около 20 из них "конкретны" и могут быть внесены в проект без дискуссии, но по нескольким "необходима дискуссия" — они принципиальны.

Напомним, рамочный закон о контрольно-надзорной деятельности (КНД) Минэкономики разработало по поручению президента в рамках "дорожной карты" по реформе КНД. Его цель — создать основы для унификации контроля и надзора в РФ в рамках концепции риск-ориентированного контроля. Проект по поручению премьер-министра Дмитрия Медведева должен быть внесен в Белый дом до 1 июня, поэтому по итогам совещания 17 мая на площадке аналитического центра при правительстве создается редакционная группа, которая будет работать в режиме фул-тайм ежедневно ближайшие две недели.

Главная и пока не решенная проблема документа — это его назначение и соотношение с действующим законом N294 от 2009 года, регламентирующим проверки бизнеса. Напомним, основной интерес РСПП, "Опоры России", ТПП к новому закону вызван в первую очередь опасениями, что его принятие может быть использовано для "административного реванша" и фактической отмены ограничений на проверки, введенных поправками к закону N294 в последние годы. Поэтому все объединения выступают категорически против предложенного Минэкономики в законопроекте увеличения предельных сроков документарной и выездной проверки с нынешних 20 дней до 60 дней с возможностью ее приостановки на неопределенный срок при затребовании документов.

За оставшиеся две недели рабочей группе под руководством Михаила Абызова предстоит решить в целом, поглотит ли новый закон о КНД закон N294 или проект Минэкономики останется рамочным. Однако даже в последнем случае к нему будут претензии. Так, представители администрации президента полагают, что проверка предприятия как таковая в рамках риск-ориентированного подхода должна быть "исключительным случаем" (сейчас это обычный вид КНД).

Часть ведомств требует исключения части своей деятельности из-под действия закона, объясняя это либо наличием собственной системы контроля рисков, либо спецификой работы. Так, Минфин не согласен с тем, чтобы "национальная система управления рисками", на создание которой претендует проект, распространялась на ФНС, валютный и финансовый контроль, госзакупки и в целом на казначейство - а также на таможенный контроль (ФТС) и на контроль аудита. Если требования не будут учтены, ведомство Антона Силуанова обещает заблокировать разработку Минэкономики уже в правительстве. Росфинмониторинг также предлагает вывести себя из-под действия закона (вместе с ЦБ, Роскомнадзором и ФНС в собственной системе управления рисками), Роспотребназдор — санэпиднадзор. Зато ведомство предлагает включить в сферу закона санитарно-карантинный надзор.

Минстрой и Минтруд, в свою очередь, обращают внимание на то, что за два года (закон предлагается вводить в действие в 2018 году) систему управления рисками, распределенными в их случае между несколькими ведомствами (Стройнадзор, Ростехнадзор и региональные структуры в случае стройки, Роструд и Минтруд в случае рынка труда), не создать. Поэтому они предлагают перенести реформу КНД на 2020 год, и часть предпринимателей с ними согласна. Есть своя позиция по КНД и у Минэнерго — часть этого надзора ведомство хотело бы оставить за рамками новой схемы.

Особый и, видимо, довольно острый вопрос — это отмена нормативных актов СССР и РСФСР, которые до сих пор требуется соблюдать бизнесу — и которые зачастую даже не опубликованы, но всегда могут быть предметом проверки или контроля. Хотя Минэкономики всецело за, Алексей Херсонцев констатировал: 20 правительственных ведомств выступают против, и преодолеть это сопротивление невозможно. При этом "Опора России" выступает за то, чтобы все параметры системы ведомственных индикаторов риска были официально опубликованы — законопроект сейчас этого не предусматривает, и ряд ведомств правительства — также против.

Неожиданно лояльную позицию по проекту занимает Генпрокуратура, большая часть деятельности которой сейчас к проекту Минэкономики прямо не относится, — но ведомство ведет и будет вести реестры проверок бизнеса. Так, Генпрокуратура требует согласовывать с ней антимонопольные проверки и даже мероприятия оперативно-разыскной деятельности, настаивает на том, чтобы только Роспотребнадзор имел право вести КНД в интересах потребителей--физлиц (сейчас это право имеют практически все контрольные ведомства). Кроме того, надзорное ведомство хочет исключить из закона такой архаизм, как роль "представителей трудящихся" в работе системы КНД.

Наконец, представители Российского государственного университета правосудия (РГУП) обращают внимание на то, что проект Минэкономики потребует серьезной концептуальной правки КоАП. Система управления рисками предполагает работу с бизнесом обязательными предписаниями — тогда как в Кодексе об административных правонарушениях предполагается, что за несоблюдение нормативов бизнес карается штрафом. Совмещение этих систем в РГУП считают бессмысленным — а отказ от штрафов вряд ли понравится Минфину и регионам.

Наиболее жестко к проекту Минэкономики отнеслась Высшая школа экономики: там предполагают, что от идеи "национальной системы управления рисками" и унификации КНД вообще следует отказаться, закон N294 как процессуальный закон, регламентирующий все виды проверок,— сохранить и дополнить, и в этом случае новый закон о КНД, возможно, не понадобится совсем. По версии ведомства Алексея Улюкаева, "процессуальным законом по КНД", включая все новые виды контроля (в том числе "контрольные закупки", вызывающие отторжение у части экспертов, и "постоянный контроль" для особо рискованных видов деятельности), должен быть именно его закон. Впрочем, большая часть экспертов и ведомств в целом с разработкой Минэкономики согласна и считает, что ее доработка до приемлемого вида за две недели вполне возможна.