Американские горки

Отмена российско-американского саммита, который должен был состояться на этой неделе, ставит под вопрос будущее отношений Москвы и Вашингтона. "Власть" совместно с московским объединением Global Shapers Community, самым молодым сообществом будущих лидеров под эгидой Всемирного экономического форума, решила изучить возможные сценарии отношений великих держав.

С 3 по 4 сентября 2013 года в Москве должен был пройти Российско-американский саммит, о проведении которого президенты РФ и США Владимир Путин и Барак Обама окончательно договорились во время июньской встречи G8 в Лох-Эрне. Эта встреча должна была стать первым полноценным двусторонним саммитом Путина, вернувшегося в Кремль в мае 2012 года, и Обамы, который в ноябре 2012-го переизбрался на второй срок. Хотя Обама в любом случае должен был ехать в Россию 6-7 сентября на санкт-петербургский саммит G20, отдельная встреча в Москве была бы отражением высокого уровня отношений. Дипломаты готовили обширный пакет документов для подписания (в том числе по укреплению мер доверия в сфере безопасности), а тем для обсуждения было еще больше — прежде всего в связи с ситуацией на Ближнем Востоке. Однако разразившийся в августе скандал, связанный с предоставлением Россией временного убежища бывшему сотруднику Агентства национальной безопасности (АНБ) США Эдварду Сноудену, поставил крест на этих планах. Белый дом объявил, что в нынешних условиях саммита с Путиным у Обамы не будет. Более того, президент США даже не намерен проводить отдельную двустороннюю встречу с президентом РФ в рамках саммита "двадцатки".

Эксперты и сами чиновники, до последнего готовившие встречу Обамы и Путина, отмечают, что "дело Сноудена" — скорее предлог для отмены саммита, хотя и весомый. Какую-то одну причину, по которой Путин и Обама не встретятся, назвать не берется никто. Перечисляются самые разные и отнюдь не противоречащие друг другу факторы. Например, резкое обострение ситуации в Сирии при очевидном несовпадении позиций России и США (пресс-конференции главы МИД РФ Сергея Лаврова и госсекретаря США Джона Керри по поводу возможной химической атаки под Дамаском — яркий тому пример). Или нежелание Москвы идти на новые уступки по сокращению стратегических наступательных вооружений, что является одним из приоритетов для лауреата Нобелевской премии мира Обамы. Россия также настаивает на юридических гарантиях ненаправленности американской системы противоракетной обороны (ПРО) против РФ, которые Вашингтон уже не первый год отказывается давать. Еще один фактор — внутриполитическая обстановка в США. Осенью и зимой Белому дому предстоят баталии с республиканцами в Конгрессе по поводу предельного уровня долга и сокращения расходов, так что на этом фоне президент должен не злить Конгресс по мелочам и общаться с Путиным максимально жестко. В том числе по волнующим конгрессменов и сенаторов вопросам — усыновление, расследование смерти юриста Hermitage Capital Сергея Магнитского и принятый Госдумой закон о запрете пропаганды гомосексуализма. Ответы российского лидера на эти вопросы очевидны, так что конструктивного разговора при этих ограничениях не получится, в лучшем случае следовало ждать повторения холодной встречи на прошлогоднем саммите G20 в Мексике или ледяной — на саммите G8 в Великобритании в этом июне.

Нынешнее похолодание имеет ярко выраженное личностное измерение. Российские чиновники в кулуарах не скрывают своего раздражения по поводу решения президента США и даже называют Обаму слабаком. В то же время американские чиновники говорят, что после провала саммита отношения с Россией перестанут быть для президента приоритетом и перейдут в режим заморозки: контакты будут осуществляться чисто формально, без желания чего-то реально добиться. Именно так Обама, привыкший как сенатор концентрироваться на краткосрочных достижимых целях, реагирует на многие вызовы. Тем не менее испортившиеся личные связи лидеров — лишь одна из переменных, влияющих на отношения России и США. Эти отношения определяются гораздо более широким кругом факторов, от комбинаций которых зависит судьба диалога. Причем речь идет не только о контактах между бюрократиями, но и о взаимодействии бизнеса и гражданских обществ. И если для США отношения с Россией действительно становятся менее важными по сравнению с временами холодной войны, то для Москвы отношения с единственной пока мировой сверхдержавой будут важны даже в многополярном мире.

Как будут развиваться эти отношения и что на это влияет? "Власть" представляет первичные результаты исследования, которое проводят члены московского отделения Global Shapers Community — самого молодого сообщества будущих лидеров Всемирного экономического форума в Давосе. В этом исследовании описаны группы факторов, влияющих на отношения России и США, а также три возможных сценария развития отношений, которые возникают при различном сочетании этих факторов.

Отношения между Россией и США определяются комбинацией трех важнейших факторов: геополитических, внутриполитических и экономических. В каждой из этих сфер есть своя комбинация игроков, определяющих повестку. Так, вопросы внешней политики и безопасности в обеих странах — вотчина прежде всего политиков, дипломатов и военных. В вопросах экономики доминирующую роль играет бизнес (хотя, учитывая высокую степень государственного контроля над стратегическими секторами экономики в РФ и тесные связи между чиновниками и менеджментом госкомпаний, границу между интересами бизнеса и государства в России провести сложнее, чем в Америке). Существенные различия есть, пожалуй, во внутриполитической сфере. Если в России гражданское общество во многом подчинено государству, то в США бюрократия и Конгресс вынуждены считаться с позицией мощных НКО и независимых СМИ, которые могут навязывать органам власти свою повестку.

Со времен холодной войны отношения России и США определялись прежде всего геополитической проблематикой, а экономические вопросы и вопросы внутренней политики отходили на второй план. Во многом эта конструкция сохраняется до сих пор. Основа отношений США и РФ — это вопросы глобальной безопасности.

При этом сама геополитическая проблематика имеет несколько составляющих. Первая из них — вопросы стратегической ядерной безопасности, ПРО и контроля над вооружениями. Здесь существует договорная база (например, подписанный в Праге в 2010 году президентами Медведевым и Обамой договор СНВ-3), а также многолетний опыт взаимодействия. Тем не менее стремительное развитие технологий ПРО и высокоточного оружия в неядерном оснащении, не подпадающего под действие договоров, может стать серьезным вызовом. Вторая составляющая — вопросы кибербезопасности. Эта новая сфера связана с ростом возможностей США и России по применению кибероружия и кибершпионажа, которые могут нанести ущерб не меньший, чем привычные методы ведения войны. Ситуация усугубляется отсутствием международной правовой базы для регулирования этой сферы (как было с ядерным оружием вскоре после изобретения). Третья составляющая — региональное взаимодействие. Со времен противостояния СССР и США, которые боролись с влиянием друг друга по всему миру, у Москвы и Вашингтона есть различные инструменты влияния на разные державы. Причем порой Москва имеет рычаги влияния там, где их нет у Вашингтона. В таких случаях есть две модели взаимодействия: для ситуаций, где интересы совпадают (ядерная проблема КНДР или стабилизация Афганистана), и для ситуаций, где они резко расходятся (самые яркие примеры — Иран и Сирия). Нарождающаяся сфера взаимодействия — Азиатско-Тихоокеанский регион с растущим Китаем. Четвертая составляющая — претензии России на отдельную сферу влияния на постсоветском пространстве и контроль над потоками энергоносителей через этот регион. Отсюда разногласия по поводу создания Таможенного союза, а главное — войны трубопроводов в Закавказье и Центральной Азии, где поддерживаемые США маршруты транспортировки нефти и газа (Nabucco или Транскаспийский газопровод) конкурируют с российскими (South Stream и Прикаспийский газопровод).

Геополитическое взаимодействие великих держав не единственный драйвер в их отношениях. Для США, считающих своей целью "распространение свободы и защиту прав человека", вопросы внутриполитического устройства стран-контрагентов играют в отношениях крайне важную роль. Впрочем, для того типа государств, к которым относится Россия, вмешательство в их внутренние дела неприемлемо. Этот конфликт двух различных установок влияет и на уровень отношений между странами. Факторы взаимодействия во внутриполитической сфере очень сложно разделить: они существуют в неразрывном комплексе. Однако, если огрублять, в этой сфере можно выделить два фактора. Первый из них — это желание США "улучшить" ситуацию с правами человека и демократией в России, поддержка (в том числе финансовая) НКО и оппозиционных активистов, а также критика Москвы по этим направлениям. Второй фактор — желание России защитить свой суверенитет и подозрения, что действия США по поддержке демократии в РФ имеют одну цель — поменять режим в стране. Отсюда сложный комплекс взаимных недружественных шагов вроде принятия Госдумой жестких законов в отношении НКО, принятия "акта Магнитского" в США и ответа на него в России.

Третий важнейший драйвер в отношениях — взаимодействие бизнеса и взаимная торговля. Сейчас это самый малозначимый фактор из трех. По данным ФТС России, внешнеторговый оборот России с США в 2012 году составил $28,3 млрд и уменьшился по сравнению с 2011 годом на 8,8%. При этом экспорт составил $13 млрд (снижение на 21,1%), импорт — $15,3 млрд (прирост на 5%). На Россию приходится всего 1% внешнеторгового оборота США, она является для Америки 20-м по значимости экономическим партнером. Соответственно, у российско-американских отношений нет прочного экономического фундамента, который страховал бы от резких движений в других сферах (в отличие от отношений Вашингтона с Пекином, который является крупнейшим торговым партнером и одновременно кредитором США). Основой экономического взаимодействия остаются углеводороды (в том числе новые проекты вроде сотрудничества "Роснефти" с ExxonMobil), высокие технологии (прежде всего IT) и вопросы доступа американских глобальных корпораций на российский рынок.

Сочетание трех драйверов российско-американских отношений может привести к совершенно разным сценариям в будущем. Отбросив многочисленные промежуточные варианты, опишем три возможных сценария.

При негативном сценарии на первый план выйдут внутриполитические разногласия, которые будут подкреплять стратегические противоречия. Подозрения Кремля, что Вашингтон не устраивает существующий режим в России, сохранятся. Будет приниматься все более жесткое законодательство. Критика российской внутренней политики американцами приведет к накалу враждебной риторики в духе холодной войны. На этом фоне деловые контакты развиваться не будут: товарооборот будет стагнировать или падать. Под угрозой окажется реализация даже нефтяных проектов, поскольку американские компании попадут под огонь критики НКО и СМИ. Стратегические вопросы на Ближнем Востоке будут решаться США и их союзниками в одностороннем порядке. Россия будет пытаться уравновешивать конфликт с США за счет дружбы со странами вроде Ирана, а также пытаться укрепить альянс с КНР.

Позитивный сценарий предполагает выход на первый план бизнеса. Снижение градуса подозрительности в отношении США и меры по улучшению инвестклимата в России приведут к всплеску двусторонней деловой активности. Товарооборот начнет расти. В среднесрочном плане у обеих стран появится прочный экономический фундамент, который будет страховать от политических конфликтов. США будут более спокойно относиться к попыткам России утвердиться на постсоветском пространстве. Российские элиты поймут, что западные ценности и даже членство некоторых постсоветских стран в НАТО и других организациях не являются угрозой безопасности России. Москва и Вашингтон будут сотрудничать на российском Дальнем Востоке.

Наиболее вероятный сценарий — сохранение статус-кво в среднесрочной перспективе. Взаимная ответственность и вопросы стратегической безопасности не позволят странам скатиться к конфронтации, однако и заметных улучшений в отношениях не произойдет. Товарооборот будет стабильно снижаться вслед за ростом добычи сланцевых углеводородов в США, однако бизнес американских компаний в России будет понемногу расти. Стороны не найдут компромисса по вопросам демократии и прав человека, но откажутся от жестких взаимных упреков.

Однако необходимо понимать: при всем наборе объективных факторов, которые задают базовые ограничения для элит и лидеров, выбор всегда делают конкретные люди.