Местное самоуправление в России: теоретико-правовой и доктринальный аспекты

Ю.А. Зуева

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ И ДОКТРИНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ

Создание эффективной системы местного самоуправления, как показывает исторический опыт, -задача длительная, комплексная, требующая экономических, финансовых, политических, правовых и других преобразований. Принятие законов еще не дает положительного результата, если отсутствуют объективные предпосылки, не учитывается предшествующий опыт местного строительства. Но чтобы законы начали работать, они должны восприниматься обществом как неотъемлемая часть жизнедеятельности. Кроме того, необходимо понимание в обществе самой природы самоуправления, ее отличия от муниципальной власти, соотношения управления и самоуправления.

По методологии построения местное самоуправление принято делить на различные системы:

- самоуправление создается «сверху», государственной властью по общему плану, иногда после упорной борьбы путем реформ и контрреформ, реакционных и прогрессивных периодов (Япония, Германия, Россия);

- самоуправление строится «снизу вверх», как естественное право врастало в быт и традиции населения (Соединенные Штаты Америки, государства, сохранившие старинные начала самоуправления, но в последнее время вносившие последовательно либеральные, демократические элементы (Англия, Испания).

Однако, несмотря на многочисленные дискуссии, научные публикации, до сих пор отсутствует достаточная ясность самой природы самоуправления, ее отличие от местной власти. Конституционная норма (ст. 12) о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствуют о стремлении отделить органы местного самоуправления от государства, показать их общественную природу. Однако такое решение имеет прежде всего политический характер и весьма трудно реализуемо на практике.

Закономерно возникает вопрос: не является ли это попыткой переложить решение всех проблем местного значения на негосударственные органы. В то же время местная (муниципальная власть) не является полностью самостоятельной и независимой от центральных и региональных органов государственной власти в решении, например, социальных вопросов, строительства жизненно важных объектов и т.п.

И, наконец, где найти золотую середину в соотношении управления и самоуправления, местной власти и реального самоуправления, т.е. непосредственно деятельности населения, его прямого участия в решении местных вопросов.

Следует заметить, что до настоящего времени нет ясного и однозначного понимания природы и сущности местного самоуправления. Одни утверждают, что местное самоуправление - это необходимое продолжение государственной власти, другие - что это форма публичной власти, но существующая наряду с государственной и коренным образом отличающаяся от нее.

В имперской России многие идеи самоуправления (общинного, земского) нашли свое развитие в трудах славянофилов, наследие которых, к сожалению, весьма критически оценено и в советской, и в постсоветской юридической и политологической литературе (в последней явный акцент сделан на либеральных по своему содержанию идеях российских западников).

Так, А.С. Хомяков, выделяя три разные исторические периоды становления отечественного государства, - Киевскую Русь, Московское «единодержавие», императорскую Россию (начало XVIII в.) - отмечает целый ряд положений, связанных с проблемой отношений государства и общества в национальном политико-правовом и социокультурном пространстве. «Между частной и государственной областями деятельности, по его мнению, находится общественная. Значение государственной деятельности "свято и высоко", ибо она, как живой покров, хранит и обусловливает общественную жизнь. Но когда государственная деятельность извращается, живой покров обращается в какую-то сухую скорлупу, толстеет и, по-видимому, крепнет, от оскудения и засыхания внутреннего живого ядра; но в то же время он действительно засыхает, дряхлеет и наконец рассыпается при малейшем ударе» [1, с. 290-291].

Общинное, а затем земское самоуправление и является формой выражения и реализации общественной деятельности, причем, территориально-публичной формой, имеющей в том числе и корпоративно-частные начала. В этом плане, действительно, сложно отнести такую отрасль, как муниципальное право к публичной или частной отрасли права, она имеет особую социально-юридическую природу. А.С. Хомяков считал, что через земские реформы в России «высшее общество

должно срастись с родной землей», хотя и отмечал, что этого не случилось и в этой сфере общественных отношений «борьба не кончена».

Критически по отношению к ходу и результатам земских реформ были настроены и многие русские консерваторы, не разделявшие восторги российских либералов. В частности, М.Н. Катков писал: «Что нам нужно? Нам нужно не self government, не самоуправление в том смысле, как оно исторически установилось в Англии, и только в Англии: нам требуется хорошее управление, которое обеспечивало бы законный порядок, личную и имущественную безопасность. Совершенно справедливо, что центральная власть не может управлять такой громадной страной, как Россия, посредством насылаемых во все ее местности чиновников. Но необходимо так организовать местные управления, что бы они были продолжением государства... в котором не должно быть и тени разновластия или антагонизма государства с землей» [2, с. 263].

Отечественные консерваторы всегда отвергали мысль о наличии каких-либо отличающихся интересов государства (государственной власти) и общества, «Земли», обладающей, как известно, «силой мнения». Если такого рода «разноголосица» возникает, то это и есть опасный синдром разрушения государственности, показатель деформации ее основных институтов. Именно в этом контексте и следует оценивать российские события последнего десятилетия ХХ в.

Именно в данный период мир стал свидетелем масштабных политико-правовых трансформаций, происходящих в России после крушения СССР, смысл и значение которых еще, видимо, предстоит осознать ни одному поколению россиян. В результате краха советской социалистической системы на политической карте Евразии появилось еще одно государство, провозгласившее своей целью переход к либерально-демократической системе развития, рыночной экономике и общепризнанным стандартам в области прав и свобод человека.

Как правило, подобный транзит всегда начинается с периода заимствований различных демократических, как правило «западных», институтов и институциональных механизмов с целью их скорейшего «приживления» на «местной почве», в это время очевиден «уход от национального правового духа в мощное силовое притяжение иной правовой культуры» (В.Н. Синюков), на этом пути Россию ожидало скорое разочарование и неизбежный кризис. Хотя, видимо это стандартный этап перехода от одной политико-правовой и социально-экономической парадигмы к другой, обойти который вряд ли возможно и целесообразно, но преодолеть просто необходимо.

В противном случае невозможно перейти ко второму, собственно, основному периоду становления постсоветской государственности - этапу осмысления собственной национальной идентичности, предполагающему формирование стратегии развития правовой, политической, социально-экономической и иных сфер жизнедеятельности на основе присущих стране архетипов и символов, а также производных от них ценностей, стереотипов, поведенческих установок, отечественного типа социальных связей. Именно игнорирование последних, свойственное властным элитам 90-х годов и привело к тяжелому системному кризису, возникшему вместо обещанного первым поколением реформаторов-романтиков «триумфа демократических преобразований».

Поэтому не случайно, что на рубеже XX-XXI вв. российская публичная политика делает шаг в сторону таких, классических (проверенных веками), социально-правовых ценностей и принципов государственного строительства, как державность, укрепление вертикали государственной власти, законность и правопорядок, возрождение привычной для большинства россиян модели социальной защиты (но уже в новых юридических формах), повышение авторитета России на международной арене и др.

В условиях же постсоветской модернизации отечественного политико-правового пространства вопросы организации местного самоуправления как признанного демократического института являются, безусловно, одними из первоочередных. Связано это и с формированием гражданского общества, и с правовой и политической институционализацией публичной власти, и с развитием самоуправленческих начал в иных (в том числе и корпоративных) сферах российской государственности, и в немалой степени, с реализуемым в стране проектом федерализации властных структур. Хотя, в принципе наиболее важными вопросами, от решения которых зависит формирование соответствующей институциональной системы, являются следующие:

1) проблема политического или неполитического статуса муниципальной власти, что связано с ее публичной природой и основными функциями;

2) проблема правового механизма взаимодействия институтов местного самоуправления с государственной властью не только на федеральном, но и на региональном уровнях. Причем, в настоящее время речь должна идти о таком механизме, который, сохраняя муниципальную власть как таковую, в то же время обеспечивает единство российского государства как важнейший элемент его политического и юридического суверенитета;

3) преодоление неадекватных отечественному политико-правовому «быту», национальным традициям и устоям элементов англосаксонской модели муниципально-правового строительства,

ориентированной на создание максимально автономных (в правовом, политическом, социально-экономическом) от государства местных сообществ. Внедрение ряда принципов романо-германского проекта местной власти;

4) правовой режим муниципальной собственности как экономической основы утверждения и функционирования институтов местного самоуправления;

5) правовой статус территориального публичного коллектива в постсоветской России;

6) многоуровневая система муниципальных прав и свобод («права участия» и «права пользования») в контексте устойчивого развития современных муниципальных образований*;

7) развитие самоуправленческих начал в иных сферах жизнедеятельности государства и общества.

Решение этих вопросов, конечно, связано и с учетом исторического

опыта, и с современными (национальными и международными) юридическими реалиями.

Следует согласиться с теми исследователями (В.И. Савиным, Е.Н. Селютиной, И.И. Овчинниковым, М.И. Пискотиным и др.), которые считают, что российское законодательство о местном самоуправлении отличается от зарубежного рядом особенностей. Эти особенности во многом определены специфической политической ситуации, в которой Россия пребывает уже более 10 лет. Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностями вследствие недостаточного усвоения населением негосударственного характера этих институтов, но главным образом - в связи с принятием в ряде субъектов РФ, особенно в республиках, законов, искажающих суть самоуправления и ставящих его под контроль региональных органов государственной власти.

Для того чтобы покончить с принципом «демократического централизма», который господствовал в управлении на протяжении нескольких десятилетий XX века, ст. 12 Конституции 1993 г. провозгласила, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», действуют самостоятельно, неся ответственность перед населением. Основополагающей здесь стала общественная теория самоуправления (получившая свое развитие в рамках механически скопированного в начале 90-х годов «англосаксонского опыта» организации муниципальной власти), юридический смысл которой заключается в том, что общине (местному сообществу, соответствующему территориальному публичному коллективу) принадлежит естественное право на самоуправление. Последнее подразумевает, что местное сообщество может и должно организовать внутреннее управление, чтобы принимать решения, соответствующие интересам местного развития, не подвергаясь при этом вмешательству со стороны органов власти других уровней.

Такая постановка вопроса вполне логична. Так, Г.В. Барабашев утверждал, что всяческие дефиниции местного самоуправления должны исходить из наличия двух оснований: «Это, во-первых, учет своего, местного интереса. Должно реализовываться именно местное САМОуправление... Во-вторых, местное самоуправление должно быть проводником общего (публичного. - Ю.З.) интереса, должно действовать в единой связке с Центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения следует говорить о местном управлении» [3, с. 283]. По большому же счету, российская политико-правовая и социально-экономическая реальность такова, что следует исследовать феномен местной власти, представляющей собой такое институциональное образование, в рамках которого теснейшим образом переплетены государственные и муниципальные начала, институты управления и самоуправления, публичные и частные политические, правовые и экономические отношения.

Литература

1. Каплин А. Мировоззрение славянофилов. М., 2008.

2. Катков М.Н. Империя и крамола. М., 2007.

3. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.