О правовой доктрине общественной безопасности Российской Федерации

УДК 340.1

О ПРАВОВОЙ ДОКТРИНЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© Сергей Викторович НЕСТЕРОВ

Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант, кафедра теории государства и права, e-mail: kafedra_gp@mail.ru © Руслан Владимирович ПУЗИКОВ Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права, e-mail: kafedra_gp@mail.ru

На основе научного анализа действующих нормативных правовых актов, а также научной литературы обоснована необходимость разработки и утверждения Доктрины общественной безопасности Российской Федерации. Основное внимание уделено понятию правовой основы общественной безопасности. Общественная безопасность по своей природе является основополагающим фактором существования любого государства. В настоящее время общественной безопасности посвящаются лидирующие позиции в обсуждении данного аспекта, эта значимость определяется тем, что общественная безопасность напрямую зависит от порядков и существования всего общества в целом. Уделено внимание рассмотрению того аспекта, что в настоящее время не существует определенных правовых по-доплек, регулирующих действие и содержание общественной безопасности. Выдвинуты различные тезисы и критерии по созданию определенных норм, скрепляющих действие общественной жизни правовым характером.

Ключевые слова: доктрина общественной безопасности; безопасность; национальная безопасность; общественная безопасность; стратегия; концепция; доктрина.

Обеспечение различных видов безопасности - одна из первостепенных задач любого современного государства и всего мирового сообщества. Ситуация в России не только не является исключением из общего правила, а, напротив, характеризуется ростом количества угроз различного уровня объектов национальной безопасности, что предопределяет постоянное совершенствование организационных, политических и правовых основ обеспечения различных видов безопасности.

Современное состояние общественной безопасности характеризуется отсутствием единых теоретико-методологических подходов к ее понятию, сущностным чертам и механизму обеспечения. Так, по мнению Б.Т. Хамхоева, «сегодня еще не разработан понятийный аппарат, а отсутствие единой терминологии создает условия для разнообразного понимания одинаковых терминов, ведет к смысловым подменам, синонимиза-ции разных по значению понятий, что становится тормозом в развитии той или иной области научного знания» [1, с. 176]. И.В. Демин в унисон отмечает, что в «современной науке идет интенсивный поиск оптимально обоснованной модели обеспечения общест-

венной безопасности, в условиях отсутствия достаточно разработанной теории и методологии общественной безопасности» [2, с. 29]. Это указывает на необходимость разработки и принятия программного документа в данной сфере.

На сегодняшний день правовая система России содержит целый ряд программных документов: стратегии, концепции, доктрины. Ряд этих документов принимается в системе правового регулирования обеспечения национальной безопасности. В 2009 г. была утверждена «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [3], которая сменила действующую ранее Концепцию национальной безопасности. Один из разделов Стратегии национальной безопасности носит название «Государственная и общественная безопасность» и содержит стратегические цели и основные источники угроз в сфере государственной и общественной безопасности. С точки зрения юридической техники, данный подраздел заслуживает обоснованной критики, т. к. в нем четко не разграничены вопросы государственной и общественной безопасности, а стратегические цели и источники угроз для

указанных видов безопасности соединены [4, с. 122], что еще раз указывает на необходимость разработки отдельного программного документа, посвященного общественной безопасности.

В развитии Стратегии утверждены «Доктрина информационной безопасности» [5], «Доктрина продовольственной безопасности» [6], «Концепция противодействия терроризму» [7]. В настоящее время идет разработка Доктрины энергетической безопасности [8].

Как справедливо отмечают исследователи, практика государственного строительства последних лет показала необходимость концептуальных документов, определяющих политику государства в этой области [9, с. 21]. В частности, С.О. Алехнович отмечает: «В России утвердился подход к безопасности как многократному явлению, составными частями которого являются политическая, военная, социально-экономическая, технологическая, культурная и другие виды безопасности. Указанная особенность российского многостороннего подхода к проблемам безопасности и заметное падение уровня этой безопасности обусловило появление ряда инициативных документов, созданных в научных и общественных организациях, советах, фондах и т. п., и предлагаемых в качестве проектов различных доктрин и концепций как общего плана, так и по конкретным сферам безопасности» [10, с. 104].

Следует отметить, что ученые нередко выдвигают идеи принятия тех или иных программных документов. Так, например, Д.В. Ирошников пишет о необходимости разработки и принятия Доктрины государственной безопасности Российской Федерации [4, с. 129-131].

Легальные определения различным стратегическим, концептуальным и доктриналь-ным документам даются, как правило, в этих же документах.

Так, например, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации [5]. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации определяет основные принципы государственной поли-

тики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации [7]. С.В. Бош-ко абсолютно справедливо указывает, что документы, имеющие в наименовании термин «концепция», мало чем отличаются от интерпретации законодателем слова «доктрина» [11, с. 76]. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. определяется как «официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу» [3]. К.А. Стрельников логично подметил, что, в отличие от других документов, стратегия как программный документ должна включать замысел, указание на конечную цель, способы и средства ее достижения, средства и ресурсы, которые могут быть затрачены на это [12, с. 4].

Следует отметить, что отечественными исследователями неоднократно были выдвинуты предложения о необходимости разработки и принятия программного документа, который бы действовал в сфере общественной безопасности.

Как известно, в 1990-х гг. учеными ВНИИ МВД России проводилась разработка проекта Доктрины общественной безопасности РФ, в которой общественная безопасность определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний, стихийных бедствий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций [13, с. 27]. Проект Доктрины был подготовлен в 1995 г., но после доклада на Совете Безопасности Российской Федерации этот документ оказался невостребованным [14, с. 83]. Нам представляется, что это обусловлено тем, что в 1995 г. правовая система России еще пока не была готова к принятию такого документа. Тогда еще не была утверждена Концепция национальной безопасности, а действующий тогда Закон РФ «О безопасности» не предусматривал принятие такого рода документов.

И.Б. Кардашова пишет, что «необходимо разработать пакет нормативных правовых

актов (в виде концепций, доктрин) по каждому виду национальной безопасности» [13, с. 30].

И.В. Демин отмечает: «Концепция общественной безопасности должна стать базой для комплексного планирования деятельности всех государственных и общественных институтов» [15, с. 24]. Автор подчеркивает, что выработке направлений обеспечения общественной безопасности должна предшествовать работа по определению ближайших и перспективных задач [15, с. 24].

Б.Т. Хамхоев предлагает «разработать и принять либо Концепцию, либо Доктрину общественной безопасности Российской Федерации, что должно стать первым шагом в совершенствовании деятельности по защите интересов общества, прав и свобод граждан» [14, с. 83]. При этом исследователь более склоняется к принятию доктрины.

По мнению И.Б. Кардашовой, необходимо принять Стратегию общественной безопасности Российской Федерации, закрепляющую систему взглядов на теоретические и практические аспекты обеспечения общественной безопасности [16, с. 114]. И.И. Бон-даревский пишет о том, что нужно выработать концепцию общественной безопасности, которая должна представлять собой систему научных взглядов на ее обеспечение как часть национальной безопасности. В содержание такой концепции целесообразно включить теоретические положения о понятии, сущности и принципах обеспечения общественной безопасности, месте и системе научного знания, правовые, организационные, управленческие и тактические основы деятельности правоохранительных органов по обеспечению национальных интересов России [17, с. 35].

А.В. Воронов на этот счет отмечает: «Возникают задачи по развитию норм законодательства, действующих в сфере обеспечения общественной безопасности, с учетом критического осмысления национального и зарубежного опыта, но главное - научного обоснования Концепции общественной безопасности Российской Федерации не только как программного документа Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, но и как совокупности понятийных категорий, отражающих систему стратегических и тактических мер, противо-

действующих угрозам общественной безопасности» [18, с. 56] По мнению автора, в структурно-содержательном плане Концепция общественной безопасности Российской Федерации закрепляет систему взглядов на теоретические и практические аспекты проблемы обеспечения общественной безопасности и такие основные понятия общественной безопасности, как цели, задачи, принципы, приоритетные и основные направления ее обеспечения [18, с. 57].

Нам представляется, что применительно к общественной безопасности из предлагаемых документов более всего подходит доктрина. По нашему мнению, необходимо разработать и утвердить в развитие Стратегии национальной безопасности Российской Федерации «Доктрину общественной безопасности Российской Федерации», взяв за основу выработанные учеными предложения о структуре и содержании этого документа. В рамках Доктрины общественной безопасности предлагается зафиксировать совокупность официальных взглядов на понятие и принципы, цели и задачи общественной безопасности, правовую основу общественной безопасности, вызовы и угрозы, основные направления и приоритеты общественной безопасности и другие вопросы. При этом необходима взаимосвязь данного документа с действующими «Доктриной информационной безопасности», а также «Концепцией противодействия терроризму».

Рассмотрим понятие и отличительные свойства доктрины как правового документа.

В Советском энциклопедическом словаре под «доктриной» понимается учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип [19]. В Толковом словаре С.И. Ожегова доктрина определяется как учение, научная или философская теория [20, с. 268]. В Современном словаре русского литературного языка дается определение доктрины, отличающееся некоторой новизной: «Доктрина (от лат. docece - учить, doctrina - учение) -авторское учение; совокупность принципов; система теоретических положений о какой-либо области явлений; система воззрений какого-либо ученого или мыслителя» [21, с. 333].

Исследователи определяют доктрину как «систему авторитетных и влияющих на законодателя представлений о должном образе

права, отражающих сложившиеся в обществе культурные и, прежде всего, научные взгляды относительно надлежащего характера правового регулирования» [22, с. 140], как «систему идей о праве, признаваемых в качестве обязательных официально государством или юридической практикой в силу их авторитета и общепринятости, выражающих определенные социальные интересы и определяющих содержание и функционирование правовой системы и непосредственно воздействующих на волю и сознание субъектов права» [23]. Наиболее развернутое определение правовой доктрины предложил Р. В. Пузиков: выработанная юридической наукой система взглядов на проблемы правового регулирования общественных отношений, выраженных в форме принципов, презумпций, аксиом и иных основоположений, которая является моделью позитивного права, служит регулятором общественных отношений, определяет приоритетные направления, закономерности и тенденции развития законодательства независимо от того, зафиксированы ли ее положения в каком-либо документе [24, с. 73]. Автор выделяет две функции юридической доктрины: с одной стороны, она является теоретической основой для законотворческого процесса; с другой - источником права, а соответственно, реализуется в правоприменительном процессе [24, с. 52].

Говоря о правовой доктрине, следует отметить, что термин «доктрина» понимается и используется в нескольких значениях, в частности, как правовая наука, как источник, т. е. форма права, являющаяся внешним выражением правовой нормы, и, наконец, как наименование правового документа, издаваемого органами публичной власти [25, с. 23]. Под доктриной как источником права понимается наука (теория, концепция или идея), которая во всех без исключения случаях используется в правотворческом и право-реализационном процессе [26, с. 47].

Согласно Федеральному закону «О безопасности» принятие доктрин отнесено к компетенции Совета Безопасности (п. 3, 6 ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О безопасности» [27]). Однако, по мнению Р.В. Пузи-кова, этот процесс должен происходить с обязательным привлечением ученых Российской академии наук [28, с. 22], что можно подтвердить тезисом С. В. Батуриной о том,

что «правовую доктрину государства могут образовывать лишь выработанная юридической наукой устойчивая и целостная система взглядов на проблемы правового развития государства и общества...» [29, с. 32].

Появление в России доктрины в качестве государственного документа (Военная доктрина, Экологическая доктрина, Доктрина информационной безопасности и др.) обусловливает необходимость научного осмысления и установления ее места среди источников права [30, с. 82]. М.В. Андреев называет одной из главных проблем неопределенность статуса правовой доктрины среди системы нормативных правовых актов страны [31, с. 2702].

Официальную позицию по месту правовой доктрины (на примере военной доктрины) в системе источников права Конституционный суд России изложил в своем Постановлении [32], в соответствии с которым суд постановил: «основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний».

Необходимо обратить внимание на «особое мнение» судьи В.О. Лучина, который отмечает, что «утверждение указом Президента того или иного документа (доктрины, положения, программы) придает ему характер официального общеобязательного акта» [32].

На сегодняшний день большинство ученых стоит на позиции признания правовой доктрины источником права [33, с. 120]. Так, по мнению А.А. Васильева, социальное назначение правовой доктрины как источника права раскрывается, прежде всего, в том, что «с помощью правовой доктрины восполняются пробелы в действующем позитивном праве, устраняются противоречия между позитивными нормами» [23]. Р.В. Пузиков по этому поводу пишет: «Закрепление основополагающих (доктринальных по своему значению) идей законодателем в обобщающих актах должно определять последующую правотворческую и правоприменительную работу» [34, с. 75]. Более того, некоторые исследователи не только относят доктрину к числу источников права, но ставят ее на вершину иерархической пирамиды (выше Конституции), обосновывая это тем, что право всегда должно основываться на доктрине [35, с. 83]. Грамотное замечание оппонентам приводит

на эту тему И.С. Зеленкевич: «Даже при отсутствии формально-юридического закрепления доктрины в качестве источника права, она продолжает выполнять функции источника фактически» [33, с. 12]. По мнению Д. В. Ирошникова, правовую доктрину нельзя не отнести к источникам права. Как минимум - к особым, вспомогательным. Это обусловлено, по мнению автора, прежде всего, следующими обстоятельствами.

Во-первых, ключевыми словами в понятии правовой доктрины является «система... влияющих на законодателя представлений». Так, в самой Доктрине информационной безопасности указано, что она служит основой для формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности (в т. ч. и правовой политики как вида государственной политики); подготовки предложений по совершенствованию правового обеспечения информационной безопасности и т. п. Иными словами, совершенствование законодательства осуществляется на основе правовых доктрин.

Во-вторых, правовая доктрина разрабатывает понятийно-категориальный аппарат для действующего законодательства и судебной практики. Возможно, правовая доктрина и не содержит как таковых правил поведения, однако из теории права вытекает, что помимо норм-правил поведения существуют еще и нормы-принципы, нормы-цели, нормы дефиниции, которые как раз и содержатся в доктринах.

В-третьих, доктрина как правовой документ, в частности, в сфере обеспечения безопасности, утверждается президентом. Этот факт уже ставит доктрину на уровень подзаконного акта. Обратим внимание, что в самом понятии доктрины указывается, что это система официальных взглядов, т. е. признаваемых на высшем государственном уровне [36, с. 232-233].

Говоря о правовой доктрине, необходимо отметить ее роль в разработке основных терминов и понятий, поскольку «роль доктрины как источника права проявляется в том, что именно она создает словарь юридических (правовых) понятий, которыми пользуется законодатель; содержит закономерности, с помощью которых законодатель находит право, закрепляет его в законах и толкует нормативно-правовые акты» [26, с. 47]. При-

чем определение понятий важно не только для правотворчества, но и для всего процесса правового регулирования, поскольку «дефинициям в правовом регулировании отводится важнейшая роль» [37, с. 257].

Утвержденные по различным видам безопасности доктрины так или иначе восполняют пробелы в правовом регулировании вопросов обеспечения безопасности. На наш взгляд, «Доктрина общественной безопасности Российской Федерации» будет служить основой для формирования государственной политики в области обеспечения общественной безопасности, подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения общественной безопасности.

1. Хамхоев Б. Т. Генезис формирования понимания сущности общественной безопасности // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 8.

2. Демин И.В. Сущность и содержание понятий «безопасность», «общественная безопасность» и «национальная безопасность» // Вестник Екатерининского института. 2009. № 1.

3. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537 // Российская газета. 2009. 19 мая.

4. Ирошников Д.В. Правовая политика Российской Федерации в сфере государственной безопасности (теоретический аспект): авто-реф. дис. ... канд. юр. наук. Тамбов, 2011.

5. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 09.09.2000 г. № Пр-1895 // Российская газета. 2000. 28 сент.

6. Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 30.01.2010 г. № 120 // Российская газета. 2010. 3 февр.

7. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.2009) // Российская газета. 2009. 20 окт.

8. Российская газета. 2010. 13 дек.

9. Емельянов Г.В., Стрельцов А.А. О доктрине информационной безопасности Российской Федерации // Информационное общество. 2000. Вып. 3.

10. Алехнович С.О. Россия в современном мире: национальная безопасность // Среднерусский вестник общественных наук. 2006. № 1.

11. Бошко С.В. Доктрина как форма и источник права // Журнал российского права. 2003. № 12.

12. Стрельников К.А. Государственно-правовая стратегия как категория современной юридической науки // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8.

13. Кардашова И.Б. Об общественной безопасности // Административное право и процесс. 2008. № 2.

14. Хамхоев Б.Т. Какой быть доктрине общественной безопасности // Образование. Наука. Научные кадры. 2010. № 4.

15. Демин И.В. Принципы, источники и понятия общественной безопасности // Закон и право. 2008. № 4.

16. Кардашова И.Б. Укрепление конституционных основ общественной безопасности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 4.

17. Бондаревский И.И. О понятии и содержании общественной безопасности // Философия социальных коммуникаций. 2006. № 1.

18. Воронов А.В. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения и организации управления: монография. М., 2004.

19. Советский энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. М., 1983.

20. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка / под ред. Л.И. Скворцова. М., 2010.

21. Словарь современного русского литературного языка. М., 1993.

22. Любитенко Д.Ю. Системные свойства правовых доктрин // Вестник Владимирского юридического института. 2011. № 1 (18).

23. Васильев А.А. Правовая доктрина как источник права: историко-теоретические вопросы: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Барнаул, 2007.

24. Пузиков Р.В. Юридическая доктрина в сфере правового регулирования: проблемы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Тамбов, 2003.

25. Сулейманов Б.Б. Методологические аспекты правовой доктрины // Доктрина права. Тамбов; Саратов, 2009. № 1-2 (2-3).

26. Пузиков Р.В. Юридическая доктрина как источник права // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2001. Вып. 1 (23).

27. О безопасности: федеральный закон от 28.12.2010 г. № 390-ФЗ // Российская газета. 2010. 29 дек.

28. Пузиков Р.В., Ирошников Д.В. Доктрина государственной безопасности Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2011. № 5.

29. Батурина С.В. Правовая доктрина как элемент российской правовой системы // Юристъ-Правоведъ. 2008. № 4.

30. Ковалева Л.А. Место доктрины в системе источников права // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2009. № 3/4.

31. Андреев М.В. Политико-правовые концепции и доктрины Российской Федерации в сфере международной безопасности и международное право // Право и политика. 2009. № 11.

32. Постановление Конституционного суда РФ от 31.07.1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30.11.1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)», Указа Президента Российской Федерации от 9.12.1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9.12.1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2.11.1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ от 14.08.1995. № 33. Ст. 3424.

33. Зеленкевич И.С. Понятие правовой доктрины как источника современного Российского права // Вестник Северо-Восточного государственного университета. 2011. Т. 15. № 15.

34. Пузиков Р.В. Доктрина как форма и источник формирования правовой политики // Вестник Паволжской академии государственной службы. 2011. № 27.

35. Сорокин В.В. Источники переходного права. Барнаул, 2000.

36. Ирошников Д.В. Правовая доктрина как источник права (на примере обеспечения национальной безопасности) // Источники частного и публичного права: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции 30 апреля 2012 г. / отв. ред. Р.В. Пузиков. Тамбов, 2012.

37. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество. М., 2011.

Поступила в редакцию 23.09.2013 г.

UDC 340.1

ABOUT LEGAL DOCTRINE OF PUBLIC SAFETY OF RUSSIAN FEDERATION

Sergey Viktorovich NESTEROV, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student, Theory of State and Law Department, e-mail: kafedra_gp@mail.ru

Ruslan Vladimirovich PUZIKOV, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of Civil Law Department, e-mail: kafedra_gp@mail.ru

On the basis of the scientific analysis of existing regulations and also scientific literature the need of development and the approval of the Doctrine of public safety of the Russian Federation is disclosed. The main attention is paid to the concept of legal basis of public safety. Firstly, public safety is a fundamental factor of existence of any state. Now to public safety, the leading positions in discussion of this aspect are devoted, this importance is defined by that public safety, on a straight line depends on orders and existence of all society as a whole. The attention is paidto consideration of that aspect that now doesn't exist certain legal inside information regulating action and the maintenance of public safety. Various theses and criteria on creation of the certain norms fastening action of public life by legal character are considered.

Key words: doctrine of public safety; safety; national security; public safety; strategy; concept; doctrine.