О понятии исполнительного производства по делам об административных правонарушениях

О ПОНЯТИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Оланцева Ю.А., соискатель кафедры административного права

Ростовский юридический институт МВД РФ

Аннотация: Данная статья посвящена изучению правовой природы стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Исследована процессуальная деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц по обеспечению исполнения постановлений о наложении административных наказаний.

Ключевые____слова: административное право,

правонарушение, исполнительное производство.

В основу классификации административных производств положен спор об объеме и содержании административного процесса1 . Понятие исполнения постановлений о наложении административный наказаний обусловлено такими категориями, как административный процесс и производство. Поэтому и вопрос об исполнении постановлений о наложении административных наказаний учеными рассматривается по-разному.

В настоящее время в научной юридической литературе можно выделить три основные направления изучения исполнения санкций административноправовых норм.

Исполнительное производство рассматривается применительно как к форме реализации права, административному процессу и производству по делам об административных правонарушениях.

До настоящего времени остается спорным вопрос о том, входит ли исполнение в административный процесс и является ли его стадией2. Одни авторы считают, что исполнение является стадией право-

1 См. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское

административное право. М. 1996. стр.194; Н.Г. Салищева К вопросу об административном процессе в СССР //Вопросы административного права на современном этапе. М. 1962. стр. 136; В.Д. Сорокин Административно-про-цессуальная форма, процессуальные нормы и производства //[Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. М. 1976. стр. 149-150; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М. 1977. стр. 92-103; Фефилова В.Ф.

Классификация административных производств// Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел: Сб. науч. Трудов. К. 1983. стр. 49-66.

2 См. Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л.

1959. стр. 139; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М. 1964. стр. 3-22; Гнетов А.Т. Производство по делам об административных правонарушениях. Омск, 1967. стр. 7; В.А. Блинохватов Об административной юрисдикции и определении понятия советского административного процесса //Формы государственного управления. М. 1983. стр. 134-141 и др.

применения3. Противоположного мнения придерживаются С.С. Алексеев, И.Я Дюрягин, В.В. Лазарев, Л.Л. Попов, В.А. Юсупов и другие4. В теории права появилась концепция о необходимости исследования стадийности исполнительного производства с двух методологических позиций: общелогической характеристики совершения всех процедурно-процессуальных действий и рассмотрения функционального проявления всей процессуальной деятельности, т .е. учета таких этапов, которые представляют собой последовательный процесс комплекса действий, закрепленных в разнообразных процессуальных актах и имеющих целью достижение необходимого результата, предусмотренной нормой соответствующего материального права. Сторонниками данной точки зрения рассматриваются два основных уровня стадий юридического процесса: стадия логической последовательности и стадия функционального назначения5. При исследовании стадии как логической последовательности совершения определенных действий при реализации норм права в форме их применения точка зрения авторов, придерживающихся второй концепции, представляется более логичной и требует тщательной разработки. «Вряд ли оправданно относить к стадиям совершение фактических действий по реализации изданного акта, а также проверку и контроль за его исполнением. Ведь компетентный орган государства и должностное лицо, издав акт, доводит его до сведения заинтересованных лиц, и правоприменительная деятельность его на этом в абсолютном большинстве случаев заканчивается. Фактические же действия по реализации принятого решения чаще всего входят в компетенцию других органов и должностных лиц»6.

Не выработано единого мнения и в споре об отнесении исполнения постановлений о наложении административных наказаний к стадии функционального назначения. С точки зрения теории права сущность стадии функционального назначения оп-

3 См. Петров Г.И. Указ. Работа. Стр. 180-182; Недбайло П.Е. Применена- советских правовых норм. М. 1960, стр. 164; Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М. 1978. стр. 82-83; Селиванов В. В. Исполнение актов применения норм административного права в деятельности советской милиции: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М. 1984. стр. 11.

4 См. С.С. Алексеев Проблемы теории права. Курс лекций в двух томах. Т.2. Свердловск. 1973. стр. 289; И.Я Дюрягин Применение норм советского права. Свердловск. 1973. стр. 50-51; В.В. Лазарев Применение советского права. Казань. 1972. стр. 7; В.В. Лазарев, Л.Л. Попов Новое законодательство об административных правонарушениях и его применение // Советское государство и право. 1986, № 3. стр. 58; В.В. Лазарев, И.П. Левченко Правоприменительная деятельность органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР. 1989. стр. 2737: В.А. Юсупов Правоприменительная деятельность органов государственного управления. М. 1979. стр. 18-19.

5 См. Теория юридического процесса. Харьков. 1985. стр.127

6 См. Теория юридического процесса. Стр. 1 31.

ределяется природой и содержанием функциональной деятельности, определяемой специальными субъектами, которые занимают в процессе лидирующее положение, и специфическим характером принимаемых ими решений7.

По мнению одних авторов, исполнение является

заключительной стадией административного процесса8. Другие относят исполнение к стадии производства по делам об административных пра-вонарушениях9. Третьи ставят знак равенства между категориями «административный процесс» и «производство по делам об административ-

ных правонарушениях», считая исполнение принятого решения их стадией10.

На самом деле, при рассмотрении всей процедуры реализации норм материального права об административных проступках нельзя не заметить наличия определенных последовательных этапов. Так исполнительное производство может быть начато только после вступления постановления о наложении административного наказания в законную силу. По всей видимости, из-за этой последовательности действий, необходимых для полной реализации нормы материального права, авторы включают исполнение в производство по делам об административных правонарушениях, не учитывая, однако, предметной характеристики двух разных правовых явлений. К тому же авторы не учитывают и тот факт, что в ходе производства по делам об административных правонарушениях могут быть приняты постановления не только о наложении административных наказаний, но и о прекращении дела производством. В последнем случае исполнительное производство вообще не возникает.

Исходя из вышеизложенного, с точкой зрения авторов о существовании стадии исполнения в производстве по делам об административных правонарушениях трудно согласиться.

Ряд авторов, не отрицая существования стадий функционального назначения в производстве по делам об административных правонарушениях, выделяют в нем самом виды производства, соответствующие этим стадиям. В таком случае, на-

7 См. Там же. Стр. 138.

8 См. Котюргин СИ. Административный процесс в деятельности

советской милиции. Дисс. канд. юрид. наук. М. 1968. стр. 204; Клюшниченко А.П. Советское административное право. Часть общая. К. 1975. стр.241; Лещенко М.И Исполнение

административных взысканий органами внутренних дел //Проблемы теории и практики административной

ответственности в свете решений ХХУ съезда КПСС и Конституции СССР. М. 1979.стр. 138.

9 См. Бенедик И.В., Погребной И.М. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Производство по делам

об административных правонарушениях в органах внутренних дел; Сб. науч. Трудов. К. 1983. стр. 13-14; Застрожная О.К. Советский административный процесс. Воронеж. 1985. стр. 92.

10 Застрожная О.К. Советский административный процесс. Воронеж. 1985. стр. 92.

пример, стадия исполнения отождествляется с исполнительным производством11.

Проводя отличие производства от стадии, следует отметить, что первое, прежде всего, показывает предметные признаки процедуры реализации материального права. Стадия же относится к динамической характеристике производства, показывает определенную его фазу (этап). Учитывая, что исполнительное производство имеет свой специфический предмет регулирования (это является наиболее важным для выделения исполнения в отдельное производство), можно говорить о существовании определенных стадий функционального назначения и в нем. В качестве таких стадий выступают: направление постановления для исполнения; приведение постановления к исполнению; решение вопросов, возникающих в ходе исполнения постановления (как факультативная стадия); окончание исполнения производства.

Представляется, что правы те авторы, которые не относят исполнение к производству по делам об административных правонарушениях. С точки зрения автора оно включает в себя следующие стадии: возбуждение дела, его рассмотрение, принятие решения, обжалование и опротестование по-становления12. Исполнение же постановлений о наложении административных наказаний, как отмечают В.В. Лазарев и Л.Л. Попов, является особым производством13.

В.Д. Сорокин различает три вида производств единого административного процесса: а) правотворческое производство; б) ряд правонадели-тельных производств; в) несколько правоохранительных производств14. К числу правоохранительных производств им отнесено исполнительное производство.

Основные признаки, подчеркивающие правильность данной точки зрения, можно изложить следующим образом. Содержание и характер действий, совершаемых в ходе исполнения постановлений о наложении административных наказаний, отличаются от процессуальной деятельности, совершаемой при установлении факта противоправного деяния нарушителя, рассмотрении дела по существу и вынесении решения, рассмотрении жалоб и протеста прокурора на постановление.

Исполнение постановлений о наложении административных наказаний следует отнести к самостоя-

11 Масленников М.Я. Применение административных взысканий. Калинин. 1986. стр. 16

12 См. Лазарев В. Основные положения производства по делам об административных правонарушениях//На боевом посту. 1985. 16 мая.

13 См. Лазарев В.В., Попов Л.Л. Новое законодательство об административных правонарушениях и его применение. Стр.58

14 См. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб. 2003. Стр. 279

тельному производству и потому, что в нем решаются свои, самостоятельные задачи, отличающиеся от тех, которые решаются производством по делам об административных правонарушениях. Задачи эти состоят в том, чтобы обратить постановление о наложении административного наказания к исполнению, решить вопросы, возникающие перед органами в ходе исполнения (отсрочка или рассрочка исполнения, замена одного вида наказания другим в случаях, предусмотренных законом и т.д.) и непосредственно исполнить само наказание. Однако следует помнить, что они тесно связаны с решением задач производства по делам об административных правонарушениях, указанных в статье 24.1 КоАП РФ. Так, задача обеспечения исполнения постановления выполняется как в ходе подготовки материалов и принятия решения, так и в ходе обращения постановления к исполнению. Проведенное исследование показывает, что от точного установления места работы, учебы или жительства нарушителя, своевременного изъятия вещей и документов, разъяснения требований законодательства о необходимости добровольной уплаты штрафа в ходе производства по делам об административных правонарушениях во многом зависит успешная реализация административного наказания. Некоторые задачи выполняются в течение всего хода реализации нормы материального права. К ним необходимо отнести такие как предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе уважения закона. От правильного и своевременного выполнения выше перечисленных задач зависит укрепление законности и правопорядка.

Большое значение для правильного рассмотрения вопроса об исполнении постановления о наложении административного наказания как самостоятельного вида производства имеет определение самостоятельного круга участников, между которыми складываются правовые отношения, которые являются характерными только для данного производства. Такими отношениями являются, например, отношения административно арестованного администрацией специального приемника; судебного пристава и лица, обязанного уплатить штраф. В ходе производства по делам об административных правонарушениях по применению норм Особенной части КоАП РФ возникают совсем иные правоотношения.

Законодательством Российской Федерации регламентируется определенная процедура осуществления исполнения административных наказаний, что также дает основание для выделения его в отдельное производство. Законодатель, видимо, не случайно в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях выделил производство по исполнению постановлений о наложении административных наказаний в отдельный раздел, предусмотрев как основные положения

исполнительного производства, так и порядок исполнения отдельных административных наказаний.

Таким образом, все изложенные признаки дают основание для выделения деятельности по исполнению постановлений о наложении административных наказаний в самостоятельное производство. Значит, средствами реализации норм административного права являются два производства: производство по делам об административных правонарушениях и исполнительное производство.

Сущностью производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом. Для исполнительного производства характерна практическая реализация административного наказания, назначенного правонарушителю судом (судьей) или другим правомочным органом.

Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях, по мнению некоторых авторов, включает в себя как процессуальную деятельность по обеспечению исполнительных действий, например, направление постановления для исполнения компетентному органу, правоприменение для разрешения вопросов, связанных с исполнением административных наказаний, так и непосредственное исполнение назначенного компетентными органами наказания, т.е. деятельность, не относящаяся к процессу, например, обеспечение режима административного ареста15. Однако, руководствуясь концепцией о том, что сама система действий, реально совершаемых в соответствии с процедурой теми или иными гражданами, организациями, органами и должностными лицами, и система правоотношений, складывающихся в результате и посредством действий, образует процесс.

Конкретными стадиями исполнительного производства по делам об административных правонарушениях являются: направление постановления для исполнения компетентному органу;

фактическое исполнение постановления о наложении административного наказания;

разрешение вопросов, связанных с исполнением административных наказаний;

контроль за правильным и своевременным исполнением постановлений о наложении административного наказания.

В ходе исполнения постановления о назначении административного наказания могут возникнуть вопросы, решение которых требует вмешательства судьи, органов, должностных лиц вынесших постановление. Так, при решении вопросов об отсрочке, о рассрочке, приостановлении или прекращении исполнения и т.д. юрисдикционные органы принимают решения в соответствии с требованиями норм права и оформляют их определенным образом.

15 Масленников М.Я. Применение административных

взысканий. Стр. 23 и др.

Из проведенного исследования следует, что исполнительное производство - это исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов исполнительной власти (должностных лиц) по исполнению постановлений о наложении административных наказаний, осуществляемая в соответствии с требованием административнопроцессуальных норм строго установленным законом кругом органов (должностных лиц). По своей природе это односторонне властная, строго упорядоченная юридическая деятельность, цель которой состоит в достижении предусмотренного законом юридического результата- наказания виновного.

Список литературы:

1. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в двух томах. Т.2. Свердловск. 1973. стр. 289.

2. Бенедик И.В., Погребной И.М. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел; Сб. науч. Трудов. К. 1983. стр. 13-14.

3. Блинохватов В.А. Об административной юрисдикции и определении понятия советского административного процесса //Формы государственного управления. М. 1983. стр. 134-141 и др.

4. Гнетов А.Т. Производство по делам об административных правонарушениях. Омск, 1967. стр. 7.

5. Дюрягин И.Я.Применение норм советского права. Свердловск. 1973. стр. 50-51.

6. Застрожная О.К. Советский административный процесс. Воронеж. 1985. стр. 92.

7. Клюшниченко А.П. Советское административное право.

Часть общая. К. 1975. стр.241.

8. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М. 1978. стр. 82-83.

9. Котюргин СИ. Административный процесс в деятельности советской милиции. Дисс. канд. юрид. наук. М. 1968. стр. 204 .

10. Лазарев В. Основные положения производства по делам об административных правонарушениях//На боевом посту.

1985. 16 мая.

11. Лазарев В. В., Левченко И.П.Правоприменительная деятельность органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР.

1989. стр. 27-37.

12. Лазарев В.В., Попов Л.Л.Новое законодательство об административных правонарушениях и его применение // Советское государство и право. 1986, №3. стр. 58.

13. Лазарев В.В.Применение советского права. Казань. 1972. стр.7.

14. Лещенко М.И Исполнение административных взысканий органами внутренних дел //Проблемы теории и практики административной ответственности в свете решений ХХУ съезда КПСС и Конституции СССР. М. 1979.стр. 138.

15. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев 3.А. Российское административное право. М. 1996. стр.194.

16. Масленников М.Я. Применение административных взысканий. Калинин. 1986. стр. 16

17. Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М.

1960, стр. 164.

18. Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л. 1959. стр. 139.

19. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М. 1964. стр. 3-22.

20. Салищева Н.Г. К вопросу об административном процессе в СССР //Вопросы административного права на современном этапе. М. 1962. стр. 136.

21. Селиванов В.В. Исполнение актов применения норм административного права в деятельности советской милиции: Ав-тореф. дисс... канд. юрид. наук. М. 1984. стр. 11.

22. Сорокин В.Д. Административно-процессуальная форма, процессуальные нормы и производства // Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. М. 1976. стр. 149-150.

23. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб. 2003. Стр. 279

24. Фефилова В.Ф. Классификация административных производств// Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел: Сб. науч. Трудов. К. 1983. стр. 49-66.

25. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М. 1977. стр. 92103.

26. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов государственного управления. М. 1979. стр. 18-19.

Рецензия

Важнейшим направлением административно-правовой реформы в Российской Федерации является создание адекватных современным политико-правовым условиям форм реализации исполнительной власти. Первый шаг в этом направлении был сделан с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, раздел IV которого регламентирует процессуальную форму административной юрисдикции. Однако процессуальную составляющую административного права нельзя считать окончательно сформированной; сделанное в конце прошлого века замечание М.С.Студеникиной о том, что административное законодательство «... весьма недавно встало на путь преодоления «процессуального нигилизма» остается, к сожалению, актуальным и на сегодняшний день. В современной науке административного права отсутствует единый подход к определению как понятия административного процесса, так и его отдельных элементов. Весьма отчетливо это проявляется на примере исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, в отношении которого на доктринальном уровне до сих пор не сформирован единообразный подход по вопросу о правовой природе этого явления - важнейшем условии легального построения эффективного правового режима. Автором проведено серьезное научное исследование исполнительного производства в административном процессе с позиции его сущности и места в системе административных процессуальных отношений. Статью отличает богатство научного аппарата, внимание уделено практически всем существующим в современной науке взглядам по проблематике проведенного исследования. Четко прослеживается авторская составляющая - научные позиции подвергнуты критическому осмыслению, результатом чего стали собственные выводы автора, не всегда бесспорные и однозначные, но, безусловно, самостоятельные и творческие. Отдельные пожелания автору - активнее использовать материалы правоприменительной деятельности юрисдикционной деятельности, помятуя о том, что критерием научной истины является практика - ни в коей мере не порочат общего благоприятного впечатления от представленной статьи и могут быть реализованы в ходе дальнейшей работы над избранной темой.

Работа выполнена на высоком научном уровне и вполне может быть рекомендована к опубликованию в научном издании.

Профессор кафедры административного права

РЮИ МВД, д.ю.н. Позднышов А.Н.