Становление и реализация концепции уголовного преследования, прокурорского следствия и надзора за ним

Юридические науки

УДК 347.93

Бозоян Артур Овсепович Artur Bozoyan

Дондоков Цырен Сономович Tsyren Dondokov

СТАНОВЛЕНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ КОНЦЕПЦИИ УГОЛОВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ, ПРОКУРОРСКОГО СЛЕДСТВИЯ И НАДЗОРА ЗА НИМ

FORMATION AND IMPLEMENTATION OF CRIMINAL PROSECUTION CONCEPT, PUBLIC PROSECUTOR'S INVESTIGATION AND SURVEILLANCE

Рассматриваются вопросы становления и развития концепции уголовного преследования в России, анализируются роль и место органов прокуратуры в системе государственных органов при осуществлении уголовного преследования. Рассматриваются базовые категории «государственное обвинение» и «предварительное следствие», изложена критика идеи отделения следствия от государственного обвинения. Рассмотрен дисбаланс надзорных и контрольных полномочий прокурора и руководителя следственного органа. Обосновывается необходимость возвращения прокурору ряда процессуальных полномочий по возбуждению уголовных дел

Ключевые слова: концепция уголовного преследования, прокурорское следствие, организация следствия

In the article the questions of formation and development of criminal prosecution concept in Russia are described, the role and place of public prosecutor in public bodies under the exercise of criminal prosecution are analyzed. The basic categories of «public charge» and «preliminary investigation» are observed, criticism of the idea of investigation department of public prosecution is given. The imbalance of supervisory and control powers of the prosecutor and the head of the investigative body are discussed. The necessity of a number of procedural powers return of the public prosecutor to initiate criminal cases is proved.

Key words: concept of criminal prosecution, prosecutor's investigation, investigative organization

В современной России борьба с преступностью является одной из приоритетных задач государства. Особое место в этой борьбе принадлежит органам предварительного следствия. Эффективность деятельности этих органов в немалой степени зависит от их организационного построения. При выработке путей дальнейшего

совершенствования организации предварительного следствия в современных условиях целесообразно проанализировать достижения и просчеты наших предшественников, учесть национальный исторический опыт и опыт зарубежных стран.

В конце 20-х гг. XX в. началась постепенная передача следственного аппарата

в прокуратуру с полным подчинением следователей прокурору. Это означало упразднение независимой следственной («следственно-судебной») власти и превращение следователя в помощника прокурора по следствию. В теории появилась разработанная профессором М.А.Чельцовым концепция, согласно которой предварительное расследование — это новая, ранее неизвестная форма, — прокурорское расследование, при котором прокурор является «хозяином процесса».

Одна группа авторов предложения о передаче следственного аппарата в ведение прокуратуры исходила в основном из того, что множественность органов дознания и расследования приводит к безответственности, параллелизму, смешению функций. Вторая группа авторов обосновывала свое предложение тем, что именно на прокурора возлагается общее руководство борьбой с преступностью, координация усилий всех следственно-судебных органов. Поэтому, считали они, прокурор должен быть наделен и всей полнотой административной власти в отношении следственного аппарата.

Основное направление реализации концепции прокурорского расследования в 30-е гг. XX вв. выражено А.Я. Вышинским: «Нужно органически ставить дело таким образом, чтобы прокурорская власть была единственной, имеющей право распоряжаться следственной властью в области исследования конкретных преступных де-яний»[7].

Создание СССР изменило систему управления государственными органами, их статус на союзном и республиканском уровнях. Эти обстоятельства способствовали укреплению прокуратуры, централизации её структуры и усилению влияния на следственный аппарат при практическом воплощении концепции. Окончательный вариант соответствовал тенденции формирования централизованной командно- административной системы, применению единых принципов при построении её отдельных звеньев, в качестве одного из которых выступила монолитная подсистема прокуратуры, на-

иболее отвечающая в структуре НКЮ новым принципам построения государства (централизация, единоначалие, иерархичность).

Концепция воплощалась по двум направлениям.

1) следователи по важнейшим делам учреждены в структуре самой прокуратуры. Они объединены в следственную часть, выступающую структурным подразделением отдела прокуратуру НКЮ РСФСР.

2) прокуроры усиливали и уголовно-процессуальное, и административное влияние на народных следователей, находившихся в подчинении судебных органов и составляющих самую многочисленную должностную категорию.

Формирование организационной структуры прокуратуры, охватывавшей все четыре иерархических уровня управления государством — от союзного до местного — завершилось созданием в июле 1929 г. на союзном уровне собственного постоянного следственного аппарата при Прокуроре Верховного Суда СССР и включением следователей в воссозданные в 1930 г. камеры районных прокуратур. В декабре 1930 г. вопросы организации следственных органов переданы в компетенцию союзных республик с установлением единых союзных нормативов и для органов прокуратуры, и для органов предварительного следствия. На союзном уровне реализация концепции протекала в русле автономиза-ции Прокуратуры СССР, выделения её в самостоятельный государственный орган, возглавляющий всю прокурорскую систему. Органы предварительного следствия, сохраняя жесткую организационную привязку к системе прокуратуры, совместно с ней в 1936 г. выделены из системы НКЮ союзных и автономных республик.

За подчинение следственного аппарата прокуратуре в юридической литературе высказывались Н.В. Крыленко, В.А. Радус-Зенькович, М.С. Строгович, Д.С. Карев, Н.Н. Полянский, Р.Д. Рахунов, С.П. Мит-ричев, М.А. Чельцов, Г.Н. Александров и др. П.И. Люблинский предлагал слить предварительное следствие и дознание в

единую форму «прокурорского дознания», а Б.Я. Арсеньев полагал необходимым отказаться от дознания и следствия, образовав единую форму предварительного расследования, руководимого и контролируемого прокурором [ 11,17,21,29].

Противники подчинения следственного аппарата прокуратуре И.Д. Перлов и М.Ю. Рагинский аргументировали свою позицию опасением возможной необъективности прокуратуры в осуществлении надзора за «своим» следствием, меньшую эффективность прокурорского надзора, как одного из средств пресечения допущенных нарушений законности [26].

Н.И. Загородников указывал, что «расследование преступлений не является функцией, органически присущей прокуратуре. Нахождение следственных органов в системе прокуратуры — скорее всего результат волевого административного решения, чем проявления объективной необходимости в подобном уголовно-процессуальном и организационном решении вопроса» [12].

В сложившихся условиях было нельзя согласиться с мнением, что расследование преступлений противоречит надзорной функции прокуратуры. Практика доказала: производство расследования укрепляет эту функцию, придает ей более действенный характер. Поэтому в подследственность прокуратуры переданы наиболее сложные дела о тяжких и особо тяжких преступлениях.

Общеизвестно, что функции прокурора на досудебных стадиях отечественного уголовного процесса давно являются предметом жесточайших споров [4,18,19,28,38].

По мнению А.Г. Халиулина: «функция уголовного преследования применительно к деятельности прокуратуры Российской Федерации включает возбуждение прокурором уголовного дела в отношении конкретного лица, привлечение прокурором или следователем прокуратуры конкретного лица в качестве обвиняемого, утверждение прокурором обвинительного заключения и направление уголовного дела в суд, поддержание в суде государственного обвинения» [40]. В действующем УПК РФ

эта позиция сформулирована следующим образом: «прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, ..., осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия».

Смешанная модель организации российского уголовного судопроизводства, при которой предварительное обвинение формируется в ходе процессуальной деятельности органов предварительного следствия, диктует необходимость сохранения активной роли прокурора в обеспечении основополагающих принципов уголовного судопроизводства ( законность, презумпция невиновности, состязательность сторон, обеспечение права на защиту, свобода оценки доказательств, объективность расследования) на досудебных стадиях уголовного судопроизводства средствами прокурорского надзора.

Прокурор на данной стадии выступает гарантом обеспечения прав и свобод участников уголовного судопроизводства, тем более, что в состязательном уголовном судопроизводстве «обвинительно-следственная власть» должна быть единой и нераздельной [23].

Г.К. Смирновым обоснованно указано о том, что предусмотренная в настоящее время процессуальная форма, по сути отстраняющая прокурора от формирования предварительного обвинения и не позволяющая ему своевременно скорректировать его на стадии предварительного расследования, представляется недопустимой [34]. С этим согласен и В. Назаренко, утверждающий, что прокурор непосредственно заинтересован в полном, объективном и всестороннем расследовании, материалы которого обеспечат его позицию в суде в качестве государственного обвинителя. Иначе он рискует провалом обвинения. Этим обусловлены требования прокурора к качеству предварительного следствия, независимо от служебной подчиненности следователя

[24].

До принятия Закона от 05.06.2007 г. среди ученых велась дискуссия о наличии у прокурора самостоятельной функции руководства процессуальной деятельностью следователя, дознавателя. Тогда считалось, что эта функция осуществлялась прокурором через его право продлевать срок проверки сообщения о преступлении, давать указания о направлении расследования, участвовать в проведении следственных и иных процессуальных действий или проводить их лично, отстранять следователя, дознавателя от дальнейшего производства расследования, отменять незаконные, необоснованные постановления, продлевать срок предварительного расследования, создавать следственные группы и т.д. [33].

Прокурорский надзор за следствием и дознанием должен реализовываться на практике в форме процессуального руководства расследованием. Прокурор обязан вмешиваться в ход сбора и оценки следователем доказательственной базы, принятия процессуальных решений, т.е. не ограничиваясь ролью стороннего наблюдателя и контролера, так как в конечном итоге он, а не следователь, по завершении расследования обязан принять окончательное решение о направлении уголовного дела в суд и поддерживать уголовный иск от имени государства обвиняемому лицу.

Обвинительная власть — это система государственных органов, возглавляемых прокуратурой, наделенных соответствующими процессуальными, а также иными властными полномочиями, и их деятельность по осуществлению уголовного преследования в уголовном судопроизводстве, и в ходе предварительной проверки оснований для обвинения. Прокуратура должна рассматриваться как номинальный носитель обвинительной власти. Из этого вытекает её полномочие на распоряжение уголовным преследованием. Прокурор является субъектом права на уголовный иск. Прокуратуре должно быть представлено полномочие от имени государства доказать виновность и требовать наказания преступника.

При этом обвинение в материальном смысле рассматривается как уголовный

иск, поскольку речь идет о требовании представителя обвинительной власти признать наличие материального уголовно-правового отношения между государством и лицом, предположительно совершившим преступление [3].

По мнению О. Темираева, ведомственная разобщенность затрудняет взаимодействие прокурора и следователя, дает повод для взаимного недовольства, когда порой следователь видит, как неумело используются в суде добытые с большим трудом улики, с другой стороны, государственный обвинитель нередко возмущается упущенными при досудебном производстве возможностями по сбору и проверке доказательств, непониманием следователем судебной перспективы доказательств [37].

Чем раньше прокурор сможет вмешаться в деятельность органов предварительного расследования по формулированию предварительной позиции обвинения, тем меньше процессуальных сил и средств придется затратить для устранения допущенных нарушений закона, а также их негативных последствий в ходе досудебного производства по делу.

В результате принятия Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ» и от 06.07.2007 № 90-ФЗ «О внесении изменений в УПК РФ» прокурор утратил руководящую роль при осуществлении уголовного преследования органами предварительного следствия.

Понятие уголовного преследования дано в п. 55 ст. 5 УПК РФ: это процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Под уголовным преследованием в досудебных стадиях уголовного процесса понимают деятельность специально уполномоченных на то законом должностных лиц в пределах их компетенции, направленную на обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление

[25].

В постановлении Конституционного Суда РФ от 29.06.2004 № 13-П отмечено,

что, осуществляя уголовное преследование, прокурор обязан всеми средствами обеспечить охрану прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве, исходить в своей деятельности из презумпции невиновности, обеспечивать подозреваемому и обвиняемому право на защиту, принимать решения в соответствии с требованиями законности, обоснованности и мотивированности, в силу которых обвинение может быть признано обоснованным только при условии, что все противостоящие ему обстоятельства дела объективно исследованы и опровергнуты стороной обвинения [33].

Н.М. Селезневой высказывается мнение, поддерживаемое нами о том, что «прокурор фактически лишился возможности осуществлять уголовное преследование, поэтому требуется разрешение законодательной коллизии: либо упразднять функцию уголовного преследования, закрепленную за прокурором, либо, наоборот, восстанавливать соответствующие его полномочия»

[32].

Между тем, идея об отделении следствия от государственного обвинения представляется ошибочной. Иначе получается, что государственная структура (орган предварительного расследования) , установив вину лица в совершении им преступления и предъявив ему обвинение, составив обвинительное заключение, не является при этом органом государственного обвинения. А обвинителем становится прокурор и только в силу того, что согласился с выводами дознавателя или следователя, у него сформировалось убеждение о виновности привлеченного к ответственности лица.

Однако обвинителем прокурор становится, прежде всего, потому, что осуществлял надзор за расследованием, давал указания о направлении расследования по делу, осуществлял иные полномочия, свидетельствующие о таком характере его деятельности на предварительном следствии и согласился с выводами следствия.

Вместе с тем, полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования сведены по итогам реформы только к

направлению дела в суд с обвинительным заключением. Прокурор лишился процессуальных полномочий: задерживать, избирать меру пресечения, возбуждать уголовные дела, участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий, освобождать подозреваемого и т.д.

Комментируя законодательные новеллы, А.Г. Халиулин [39] задается вопросом — действительно ли существовавшие до реформ 2007 г. нормативно-определенные возможности прокурора вмешиваться в ход предварительного следствия не позволяли ему эффективно осуществлять надзор, выявлять нарушения и добиваться их устранения? И приходит к выводу, что коллизии в деятельности прокурора при совмещении надзорной функции и уголовного преследования не возникало. В досудебных стадиях уголовного судопроизводства надзор реа-лизовывался посредством процессуального руководства расследованием. Тем самым обеспечивалась связь надзора и уголовного преследования.

Поддерживая эту позицию, другие авторы [8] приводят доводы об уникальности российской прокуратуры, традиционно заключающейся в том, что процессуальные полномочия прокурора являлись надзорными и выступали в качестве формы руководства расследованием, организации уголовного преследования, трактуют процессуальное руководство прокурора расследованием — как метод реализации надзорных полномочий [13].

Ослабление позиций прокуратуры привело к росту в стране числа уголовных дел, находившихся в производстве следователей, с длительными сроками предварительного следствия. Так, по итогам первого полугодия 2010 г., в остатке неоконченных дел СК при прокуратуре РФ со сроком расследования свыше одного года — 684 ( + 11,8 % к АППГ), в следственных подразделениях МВД России — 713 ( + 10,5 % к АППГ). Неоднократное продление

процессуальных сроков и допускаемая волокита нередко обусловлены фактическим ухудшением качества следствия, принятием незаконных и необоснованных процессуальных решений по уголовным делам, ненадлежащей организацией работы правоохранительных органов, несогласованностью действий следователей и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по установлению виновных в совершении преступлений лиц, очевидцев и потерпевших, то есть обстоятельствами, указывающими на нарушение принципа осуществления уголовного судопроизводства в разумный срок [16].

Состоявшаяся организационная реформа предварительного следствия (создание Следственного комитета при прокуратуре РФ) опиралась на вполне обоснованную научную идею: деятельность следователя и прокурора представляет собой уголовное преследование, каждый из них выполняет одну и ту же функцию, но различными способами. В этой связи в литературе предлагалось организовать следственный аппарат именно при прокуратуре, под руководством прокурора [27]. Однако необходимо учитывать, что речь шла о создании аппарата, который должен был объединить следователей всех органов. При этом не предполагалось урезание полномочий прокурора.

Имеющиеся полномочия недостаточны для эффективного надзора за процессуальной деятельностью следствия. Отсутствие у прокурора необходимых полномочий не обеспечивает постоянный и оперативный надзор за законностью расследования [35]. В то же время поставленная перед прокурором цель — охрана прав участников уголовного судопроизводства — осталась такой же, как и до реформы, тогда как её достижение оказалось осложнено. Как охарактеризовал сложившуюся ситуацию профессор В. Божьев, «сохранившиеся полномочия прокурора по осуществлению надзора за следствием напоминают статус делегата конференции с совещательным голосом» [6].

Несмотря на общую тенденцию сокращения преступности и уменьшение нагрузки, в 2011 г. прокурорами выявле-

но 725619 нарушений законов, допущенных органами СК, МВД и ФСКН России (+23,4 %), в том числе при производстве следствия — 493124 (+28 %). Прокурорами отменено свыше 94,5 тыс. постановлений следователей об отказе в возбуждении уголовного дела (в 2010 г. по инициативе прокуроров отменено чуть больше 75 тыс. таких решений, или +26 %). При этом до 7611 (+55,4 %) увеличилось число уголовных дел, возбужденных по результатам дополнительных проверок. Во многом эффективность прокурорского надзора на данном направлении деятельности обусловлена расширением полномочий прокурора по отмене незаконных или необоснованных процессуальных решений.

В 2011 г. прокурорами отменено 223950 постановлений о приостановлении уголовного дела (в 2010 г. по инициативе прокуроров - 198 497, или +12,8 %), в том числе СК России — 4822, МВД России 211 378, ФСКН России 7 750 [15].

Существенные изменения полномочий прокурора в досудебном производстве мотивированы созданием условий для процессуальной и административной независимости органов предварительного следствия от прокурора, на активизацию его надзорной деятельности.

Половина опрошенных следователей СК (49 %) полагают, что создание единого вневедомственного следственного аппарата является достаточной гарантией соблюдения независимости и объективности следователя. Более пессимистичны в данном вопросе следователи МВД — 36 % и прокуроры — 41 % [30].

В то же время, следует согласиться с мнением ряда авторов, что реформа привела к существенному затруднению осуществления прокуратурой надзорной функции. Это связано с тем, что прокурор, как участник уголовного судопроизводства, лишился практически всех полномочий, обеспечивающих возможность эффективно осуществлять надзор за исполнением законов при проведении предварительного следствия [20].

Прокурор же является гарантом обеспечения законности и установленного по-

рядка уголовного процесса на всех этапах досудебного производства. Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Чайка указал, что «...Если в ходе предварительного следствия допускаются нарушения законодательства, то обязанность прокурора — жестко требовать их устранения. ... Требуется определенный баланс полномочий между надзором и следствием, чтобы в конечном итоге повысить уровень защищенности прав и свобод граждан. Сильное следствие возможно при условии: если есть эффективный и сильный прокурорский надзор... У следствия и прокуратуры единая цель — установить истину и обеспечить неотвратимость наказания за совершенные преступления для лиц, их совершивших.»

[14].

Прокурор не просто осуществляет надзор за соблюдением закона при производстве следственных и иных процессуальных действий, а также принятии процессуальных решений органами предварительного следствия, но и обеспечивает единообразное понимание и неукоснительное соблюдение основополагающих принципов уголовного судопроизводства (законность, презумпция невиновности, состязательность сторон, обеспечение подозреваемому и обвиняемому права на защиту, объективность оценки доказательств и др.) . В связи с этим, прокурор должен обладать реальными полномочиями, позволяющими выявлять, пресекать и устранять допущенные нарушения закона при расследовании преступлений.

Повышение качества предварительного следствия являлось одной из важнейших задач преобразований следственного аппарата, однако этого не произошло. Так, из доклада Генерального прокурора за 2012 г. следует, что «.остается невысоким качество следствия и дознания. Значительное количество уголовных дел возвращается прокурорами для дополнительного расследования. Число таких дел в 2012 г. превысило 37 тыс. Доля уголовных дел, оконченных с превышением срока, установленного законом, растет угрожающими темпами. В истекшем году это практически каждое третье дело в органах внутренних дел, а в

Следственном комитете и ФСКН — почти каждое второе. В следственных органах всех ведомств значительно возросли и сроки содержания под стражей. Увеличивается количество лиц, срок ареста которых превышает один год (в МВД России — на 15 %, в СК России — на 25 %, а в ФСКН России — почти на 70 %). Всего же в 2012 г. прокурорами установлено свыше 5 млн нарушений законов, допущенных на досудебной стадии уголовного судопроизводства» [9].

Суды отказываются рассматривать жалобы на неправильную квалификацию действий обвиняемых, указывая, что эти вопросы являются исключительной компетенций суда первой инстанции и не могут разрешаться судом на досудебных стадиях судопроизводства. Для прокурора же таких ограничений не существовало.

Законодатель уравнял в правах прокурора и руководителя следственного органа, в связи с чем обоснованно возникает вопрос о целесообразности осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов следствия, если решения прокурора не обязательны для исполнения ими [36].

Подобный подход законодателя находится в противоречии с п. 21 Рекомендации Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» от 06.10.2000 г., где отмечено, что прокуроры должны тщательно проверять законность полицейских расследований самое позднее, когда решается вопрос о возбуждении уголовного преследования

[31].

В противном случае, как полагает А.С. Александров, при игнорировании роли прокурора «независимый» орган расследования должен сам и поддерживать обвинение по тому делу, которое расследовал. Постановка вопроса о взаимодействии следователя и прокурора, как якобы равноправных субъектов, обусловлена новыми реалиями, в которых следователь, руководитель следственного органа позиционируются в качестве некоей независимой, самостоятельной власти, и прокурор лишен полномочий не-

посредственно осуществлять досудебное уголовное преследование [1].

Осуществляя в ходе уголовного судопроизводства от имени государства надзор за деятельностью органов предварительного следствия и уголовное преследование, прокурор не связан ведомственной или процессуальной заинтересованностью в исходе дела, в отличие от руководителя следственного органа, у него не существует иного процессуального интереса, помимо обеспечения законности и обоснованности процессуальной деятельности органов предварительного следствия.

Суд при избрании меры процессуального принуждения зачастую сталкивается с тем, что представители одной стороны уголовного судопроизводства — стороны обвинения (прокурор и следователь) — по данному вопросу не имеют единой позиции.

Прокурор лишен возможности возбудить уголовное дело по фактам выявленных им в ходе общенадзорных проверок признаков преступления, а обязан направить материал для решения вопроса следователю. При этом нередки случаи, когда органы предварительного расследования не соглашаются с прокурорами и принимают незаконные решения об отказе в возбуждении уголовных дел, упуская тем самым время для оперативного проведения процессуальных действий.

Оптимальным решением проблемы эффективного контроля за следственными органами может стать совершенствование правового регулирования механизма прокурорского надзора в этой сфере деятельности. В частности, целесообразно было бы в связи с выделением следственных органов из-под подчинения их прокурору не только сохранить его прежние надзорные полномочия за следствием (например, право возбуждать уголовное дело, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, давать обязательные для исполнения письменные указания, в том числе об избрании с санкции прокурора меры пресечения, своим постановлением прекращать уголовное преследование ( уголовное дело), но и предусмотреть дополнительные

полномочия прокурора по надзору за исполнением законов следственными органами.

Преступления, совершенные органами дознания, должны расследоваться согласно установленной подследственности, а преступления, совершенные следователями — должностными лицами органов прокуратуры, осуществляющими надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

Прокуроры должны обладать полномочиями давать следователям обязательные указания при расследовании уголовных дел, считает Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка, который заметил, что «во всем цивилизованном мире прокурор вправе давать письменные указания следователям. Среди стран СНГ лишь в России прокуратура лишена права возбуждать уголовные дела. Прокуроры должны направлять расследование, давать указания, поскольку именно на прокуратуре лежит функция представления обвинения от лица государства». Генеральный прокурор считает неправильным, что в отношении следователей, прокуроров и адвокатов возбуждают и расследуют уголовные дела следователи, а не прокуроры [10].

Крайне разделились мнения опрошенных респондентов относительно наделения прокуратуры правом возбуждать уголовные дела и поручать расследование компетентному следователю. Так, если эту идею поддерживают 91 % прокуроров, то 85 и 72 % следователей СК и МВД категорически с этим не согласны.

Возвращение прокуратуре функции расследования, в том числе по делам о преступлениях, совершенных следователями, считают необходимым 76 % прокуроров, при этом 86 % следователей СК возражают против этой идеи. Мнения следователей МВД по этому вопросу разделились в примерно равной пропорции: «за» выступают 53 % [30].

После того, как прокуроров лишили права возбуждать уголовное преследование, а также ряда надзорных полномочий, в сфере уголовного судопроизводства возник дисбаланс. Сложилась парадоксальная

ситуация, при которой российская прокуратура, являясь органом исполнения международных обязательств в части уголовного преследования, по сути, лишена этих полномочий внутри страны. При этом опыт других стран, в частности, США и стран Совета Европы, свидетельствует как раз об усилении функций прокуратуры. Прокуроры 41 государства — члена Совета Европы осуществляют полный контроль над полицейским расследованием, в 37 странах обладают полномочиями по обращению в суд с ходатайством об избрании меры пресечения, в 16 — могут сами принимать такие решения, а еще в 30 странах могут проводить следствие. Особенно актуально все это сейчас, когда в Совете Европы активно обсуждается идея создания Европрокурату-ры, которая будет наделена полномочиями возбуждать и расследовать уголовные дела в отношении тех, кто совершил преступления против финансовых интересов Европейского экономического союза.

Правительство РФ отказалось поддержать законопроект о возвращении Генпрокуратуре полномочий следственного органа, которых она лишилась в 2007 г. В официальном отзыве говорится о нецелесообразности дублирования прокурорами функций следственных органов и внесении соответствующих изменений в УПК РФ. Предполагалось, что прокурор получит

Литература_

1. Александров А.С. Вопросы взаимодействия прокурора, руководителя следственного органа и следователя в ходе досудебного производства по уголовному делу // Вестник МВД России. 2009. № 1. С. 52-54.

2. Александров А.С. К вопросу о создании единого Следственного комитета / А.С. Александров // Вестн. Саратов. гос. академии права. 2010. № 6. С. 17-21.

3. Александров А.С. Каким не быть предварительному следствию // Государство и право. 2001. № 9. С. 57, 61.

4. Алексеев С.Н.Функции прокурора по новому УПК РФ // Государство и право. 2002. № 5. С. 35-36.

5. Арсеньев Б.Я. Основные принципы проекта УПК СССР. М. 1939.

право не только возбуждать уголовные дела в отношении спецсубъектов — следователей, руководителей следственного органа, судей, прокуроров, адвокатов, но и принимать их к своему производству, проводя предварительное расследование.

Изложенное позволяет сделать выводы о том, что в погоне за «чистотой» реализации схоластической идеи отделения следствия от прокуратуры теряется существенная характеристика прокуратуры как неотъемлемого элемента правоохранительной системы по противодействию преступности. В правовой системе, которая сформировалась в России, прокуратуре имманентно, сущностно присуща функция предварительного следствия. Тем более, что, согласно многочисленным высказываниям в литературе, предварительное следствие и государственное обвинение являются составными взаимосвязанными частями уголовного преследования.

Эффективный и сильный статус прокурора в структуре механизма уголовного преследования является одним из важных и значимых элементов системы сдержек и противовесов, направленных на исключение следственных и судебных ошибок и предотвращение нарушений законности в уголовном судопроизводстве при расследовании уголовных дел.

_References

1. Aleksandrov A.S. VestnikMVDRossii. (Vestnik MVD of Russia). 2009. no. 1. Р. 52-54.

2. Aleksandrov A.S. Vestn. Saratov. gos. akademii prava. (Vestn. Saratov. state Academy of law). 2010. no. 6. P. 17-21.

3. Aleksandrov A.S. Gosudarstvo i pravo. (State and law). 2001. no. 9. P. 57, 61.

4. Alekseev S.N. Gosudarstvo ipravo. (State and law). 2002. no. 5. P. 35-36.

5. Arseniev B.Ja. Osnovnye printsipy proekta UPK SSSR. (The main principles of the CPC draft of the USSR). Moscow. 1939.

6. Божьев В.П. Актуальные проблемы производства по делу на рубеже главных стадий уголовного процесса // Законность. 2008. № 9 С. 8.

7. Всероссийский съезд деятелей советской юстиции (V): стенографический отчет. М., 1924. 128 с.

8. Григорьев В.Н., Победкин А. В., Калинин В.Н. Процессуальная регламентация предварительного расследования в результате реформы 2007 г. // Государство и право. 2008. № 6. С. 48-59.

9. Доклад Генерального прокурора РФ на заседании СФ ФСР Ф за 2012 год. Ы1:р:/^епргос. gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences /82414/

10. Доклад ГП РФ Чайки Ю.Я. в ГД РФ 31.05.2012 о состоянии законности и правопорядка в России в 2011 году.

11. Еремин М., Строгович М. Неотложные задачи следствия // Советская юстиция. 1930. № 28. С. 24-29.

12. Загородников Н.И. 50 лет Советского государства и теоретические проблемы деятельности органов охраны общественного порядка / / Труды Высшей школы МООП СССР. Т. 19. М., 1968. С. 19-31.

13. Ильинский Д.О. Прокуратура Российской Федерации в механизме реализации общеправового принципа законности : специальность 12.00.01 : диссертация кандидата юридических наук. М., 2007. 221 с.

14. Интервью ГП РФ Ю.Чайки. Российская газета. Федеральный выпуск № 5676 (3) от 12.01.2012 г.

15. Информационное письмо от 11.04.2012 № 36-22-2010 заместителя Генерального прокурора Российской Федерации В.Я. Гриня прокурорам субъектов Российской Федерации «О состоянии прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия». 7 с.

16. Информационное письмо от 21.12.2010 № 36-20-2010 заместителя Генерального прокурора Российской Федерации В.Я. Гриня прокурорам субъектов Российской Федерации «О недостатках в работе по соблюдению разумных сроков уголовного судопроизводства».4 с.

6. Bozhiev V.P. Zakonnost. (Law). 2008. no. 9

P. 8.

7. Vserossiyskiy sezd deyateley sovetskoy yustitsii (V): stenograficheskiy otchet. (All-Russian Congress of leaders of the Soviet justice (V): the verbatim record). Moscow, 1924. 128 p.

8. Grigoriev V.N., Pobedkin A.V., Kalinin V.N. Gosudarstvo ipravo. State and law 2008. no. 6. P. 4859.

9. Doklad Generalnogo prokurora RF na zasedanii SF FSR F za 2012 god. (Report of the General Prosecutor of the Russian Federation at the session of the Federation Council of the DCF for 2012 year). Available at http://genproc.gov.ru/smi/ interview_and_appearences / appearences /82414/ (date of access 11.06.2013).

10. Doklad GP RF Chayki Yu.Ya. v GD RF 31.05.2012 o sostoyanii zakonnosti i pravoporyadka v Rossii v 2011 godu. (Report of the GP RF Gulls Yu.Ya. in the state Duma 31.05.2012 on the state of legality and legal order in Russia in 2011).

11. Eremin M., Strogovich M. Sovetskaya yustitsiya. (Soviet justice) 1930. no. 28. P. 24-29.

12. Zagorodnikov N.I. Trudy Vysshey shkoly MOOP SSSR. (Proceedings of the higher school of the USSR youth organization). Vol. 19. Moscow, 1968. P. 19-31.

13. Ilinskiy D.O. Prokuratura Rossiyskoy Federatsii v mehanizme realizatsii obshhepravovogo printsipa zakonnosti. (The Prosecutor's office of the Russian Federation in the mechanism of the general legal principle realization) dissertation of the candidate of law sciences. Moscow, 2007. 221 p.

14. Intervyu GP RF Yu. Chayki. Rossiyskaya gazeta. Federalny vypusk Interview of the Russian newspaper with RF Yu. Chaika. Federal issue) № 5676 (3) dated 12.01.2012.

15. Informatsionnoe pismo ot 11.04.2012 № 36-22-2010 zamestitelya Generalnogo prokurora RossiyskojFederatsiiV. Ya. Grinyaprokuroramsubektov Rossiyskoj Federatsii «O sostoyanii prokurorskogo nadzora za protsessualnoy deyatelnostiyu organov predvaritelnogo sledstviya». (Information letter dated 11.04.2012 № 36-22-2010 of Deputy of General Prosecutor of the Russian Federation V.Ya. Grinya to prosecutors of subjects of the Russian Federation «On the status of the Prosecutor's supervision over the procedural activities of preliminary investigation»). 7 p.

16. Informatsionnoe pismo ot 21.12.2010 № 36-20-2010 zamestitelya Generalnogo prokurora Rossiyskoy Federatsii V.Ya. Grinya prokuroram subektov Rossiyskoy Federatsii «O nedostatkah v rabote po soblyudeniyu razumnyh srokov ugolovnogo sudoproizvodstva». (Information letter dated 21.12.2010 № 36-20-2010 of the Deputy of General

17. Карев Д.С. Вопросы уголовного процесса в связи с проектом УПК // Социалистическая законность. 1954. № 2. С. 23 -29.

18. Ким Ю.В. Прокурорский надзор в структуре российской правовой государственности: генезис института, функции, тенденции развития : специальность 12.00.01, 12.00.09: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1992. 18 с.

19. Клочков В.В. Функции прокуратуры (Прокуратура. Законность. Государственный контроль.). М., 1995. 201 с.

20. Кожевников О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Екатеринбург: Уральская гос. юрид. академия, 2007. 175 с.

21. Крыленко Н.В. Революция права. 1928. № 3. С. 92.

22. Люблинский П.И. Предварительное следствие: (Общие условия производства предварительного следствия. Гл. IX Уголовно-процессуального кодекса). — М.: Право и жизнь, 1923. 46 с.

23. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: пособие для прокурорской службы. Москва, 1899. 98 с.

24. Назаренко В. Практическое значение и перспектива предварительного следствия // Законность. 2001. № 6. С. 32-34.

25. Настольная книга прокурора: справочн. пособ. / под ред. С.И. Герасимова. М.: Эсклит, 2002. 849 с.

26. Перлов И.Д., Рагинский М.Ю. Назревшие вопросы дознания и предварительного следствия // Советское государство и право. 1957. № 4. С. 119.

27. Петрухин И.Л. Прокурор в суде первой инстанции // Вестник Верховного суда СССР. 1991. № 4. С. 37-39.

28. Протопопов А.Л. Функции прокуратуры // Правоведение. 2000. № 6. С. 173.

29. Радус-Зенькович В.А. К пересмотру основ судоустройства СССР // Советская юстиция. 1930. № 3. С. 3 -5.

30. Результаты исследования автора, проведенного в 2012 г. путем опроса 100 прокуроров в 22 субъектах РФ, 212 следователей СКР в 8 субъ-

Prosecutor of the Russian Federation V.Ya. Grinya to prosecutors of subjects of the Russian Federation «About the shortcomings in the work of the compliance Committee in criminal proceedings»). 4 p.

17. Karev D.S. Sotsialisticheskaya zakonnost. (Socialist legality). 1954. no. 2. P. 23-29.

18. Kim Yu.V. Prokurorskiy nadzor v strukture rossiyskoy pravovoy gosudarstvennosti: genezis instituta, funktsii, tendentsii razvitiya (Public Prosecutor's supervision in the structure of Russian statehood: genesis of the institute, functions, development trends): Abstract. diss. .law sciences. Tomsk, 1992. 18 p.

19. Klochkov V.V. Funktsii prokuratury (Prokuratura. Zakonnost. Gosudarstvenny kontrol). (Functions of the Prosecutor's office (Prosecutor's office. Legality. State control). Moscow, 1995. 201 p.

20. Kozhevnikov O.A. Uchastie prokurora v dosudebnyh stadiyah ugolovnogo sudoproizvodstva. (Participation of the Prosecutor in pre-trial stages of criminal proceedings). Ekaterinburg: Uralskaya gos. yurid. akademiya, 2007. 175 p.

21. Krylenko N.V. Revolyutsiya prava. (Revolution rights). 1928. no 3. p. 92.

22. Lyublinskiy P.I. Predvaritelnoe sledstvie: (Obshhie usloviya proizvodstva predvaritelnogo sledstviya. Gl. IX Ugolovno-protsessualnogo kodeksa). (Preliminary investigation: (General conditions of preliminary investigation. CH. IX of the Criminal procedure code). Moscow: Pravo I Zhizn, 1923. 46 p.

23. Muraviev N.V. Prokurorskiy nadzor v ego ustroystve i deyatelnosti: posobie dlya prokurorskoy sluzhby. (Public Prosecutor's supervision in its structure and activities: guide for the prosecution service). Moscow, 1899. 98 p.

24. Nazarenko V. Zakonnost. (Legality). 2001. no 6. P. 32-34.

25. Nastolnaya kniga prokurora: spravochn. posob. ( Handbook of public Prosecutor: manual) / under ed-n. S.I. Gerasimov. Moscow: Esklit, 2002. 849 p.

26. Perlov I.D., Raginskiy M.Yu. Sovetskoe gosudarstvo i pravo. (Soviet state and law) 1957. no 4. P. 119.

27. Petruhin I.L. Vestnik Verhovnogo suda SSSR. (Bulletin of the Supreme court of the USSR). 1991. no. 4. P. 37-39.

28. Protopopov A.L. Pravovedenie. (Law). 2000. no. 6. P. 173.

29. Radus-Zenkovich V.A. Sovetskaya yustitsiya. (Soviet justice). 1930. no. 3. P. 3-5.

30. Rezultaty issledovaniya avtora, proveden-nogo v 2012 g. putem oprosa 100 prokurorov v 22 subektah RF, 212 sledovateley SKR v 8 subektah,

ектах, 183 следователей МВД в 38 субъектах.

31. Рекомендация R (2000) 19 Комитета Министров государств — членов Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» : (принята Комитетом министров 06.10.2000 на 724-м заседании) // СПС (правовая система) «Гарант».

32. Селезнева Н.М. О проблемах реформирования органов предварительного расследования: матер. междунар. науч. конф. // Уголовная юстиция: связь времен» 6-8 окт.я 2010 г. СПб., 2010. С. 39-44.

33. Синельщиков Ю.П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Российский следователь. 2008. № 17. С. 9-14.

34. Смирнов Г.К. Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 50-52.

35. Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М.: Юрлитин-форм, 2000. 174 с.

36. Татьянина Л.Г. Уголовно-процессуальные правоотношения прокурора и руководителя следственного органа: проблемы и пути их решения // Уголовное судопроизводство. 2010. № 1. С. 21-23.

37. Темираев О. Реформа следствия нужна // Законность. 2004. № 1. С. 34-35.

38. Тертышник В. Тертышник А. Функции прокуратуры // Законность. 1999. № 8. С. 32-39.

39. Халиулин А.Г. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. 2007. № 9. С. 15.

40. Халиулин А.Г. Уголовное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации: Проблемы осуществления в условиях правовой реформы: дис. ... д-ра юрид. наук. М.,1997 г. 261 с.

41. Ширванов А.А. Прокурор в досудебных стадиях процесса // Проблемы управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-процессуального законодательства: матер. Межвуз. научн.-практ. конф. Ч. 1. М., 2008. С. 58-59.

183 sledovateley MVD v 38 subektah. (The results of the author's research conducted in 2012, through a survey of 100 prosecutors in 22 subjects of the Russian Federation, 212 investigators TFR in 8 subjects, 183 interior Ministry investigators in 38 regions).

31. Rekomendatsiya R (2000) 19 Komiteta Ministrov gosudarstv — chlenov Soveta Evropy «O roli prokuratury v sisteme ugolovnogo pravosudiya» : (prinyata Komitetom ministrov 06.10.2000 na 724-m zasedanii) // SPS (pravovaya sistema) «Garant». (Recommendation R (2000) 19 of the Committee of Ministers to member of the states of the Europe Council on the role of public prosecution in criminal justice system» : (adopted by the Committee of Ministers on the 06.10.2000 724 session) // SFOR (legal system) «Garant»).

32. Selezneva N.M. Ugolovnaya yustitsiya: svyazvremen. (Criminal justice: link of times) 6-8 okt. ya 2010. SPb., 2010. P. 39-44.

33. Sinelshhikov Ju.P. Rossiyskiy sledovatel. (Russian investigator). 2008. no 17. P. 9-14.

34. Smirnov G.K. Rossiyskaya yustitsiya. (Russian justice). 2008. no 11. P. 50-52.

35. Soloviev A.B., Tokareva M.E., Haliulin A.G. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonov pri rassledovanii prestupleniy. (Public Prosecutor's supervision of laws' execution in crime investigation). Moscow: Yurlitinform, 2000. 174 p.

36. Tatiyanina L.G. Ugolovnoe sudoproizvod-stvo. (Criminal proceedings). 2010. no 1. P. 21-23.

37. Temiraev O. Zakonnost. (Legality). 2004. no. 1. P. 34-35.

38. Tertyshnik V. Tertyshnik A. Zakonnost. (Legality).. 1999. no. 8. P. 32-39.

39. Haliulin A.G. Zakonnost. (Legality). 2007. no. 9. P. 15.

40. Haliulin A.G. Ugolovnoe presledovanie kak funktsiya prokuratury Rossiyskoy Federatsii: Prob-lemy osushhestvleniya v usloviyah pravovoy reformy: (Criminal prosecution as a function of public Prosecutor of the Russian Federation: problems of implementation in terms of legal reform) dis. ... doctor of law sciences. Moscow,1997 261 p.

41. Shirvanov A.A. Problemy upravleniya organami rassledovaniya prestupleniy v svyazi s izm-eneniem ugolovno-protsessualnogo zakonodatelstva. (Control bodies of the crime investigation in connection with the change of criminal procedure legislation). Moscow, 2008. P. 58-59.

Коротко об авторах_

Бозоян А. О., аспирант, Академия ГП РФ; старший прокурор отдела Управления по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Забайкальского края, г. Чита, Россия

bozoyan.artur@maiI.ru

Научные интересы: организация правоохранительной деятельности в России, оптимизация структуры современного следственного аппарата на основе отечественного исторического опыта и опыта иностранных государств

_Briefly about the authors

A. Bozoyan, postgraduate, Academy of the General Prosecutor of Russia, senior public prosecutor, division of the department for supervision over criminal and procedural activities and special investigative technique, Public Prosecutors Office of Zabaikalsky Kray, Russia

Scientific interests: organization of law enforcement in Russia, optimization of modern investigative apparatus structure on the basis of domestic historical experience and the experience of foreign countries

Дондоков Ц.С., канд. юрид. наук, доцент, профессор каф. «Административное право и таможенное дело», Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия Раб. тел.: 8(3022)35-24-05

Научные интересы: государственное управление, государственная политика, уголовное право, криминология, уголовная политика

Ts. Dondokov, candidate of law sciences, associate professor, professor, Administrative Law and Custom Case department, Transbaikal State University, Chita, Russia

Scientific interests: state administration, state policy, criminal law, criminology, criminal policy