О развитии механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел

Е.П. Мальцев

О РАЗВИТИИ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

ABOUT DEVELOPING PROCEDURE OF ADMINISTRATIV ELEGAL REGULATION OF THE DISCIPLINARY LIABILITY OF INTERNAL AFFAIRS OFFICERS

В статье рассматриваются особенности привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел (полиции), формулируются предложения по совершенствованию отдельных положений нормативных правовых актов, составляющих механизм административно -правового регулирования данного вида юридической ответственности.

The article explores features of disciplinary liability of internal affairs officers (police) and states offers in the improvement of individual regulations of legal acts that form the procedure of administrative legal regulation of this type of legal liability.

Требование надежной защиты прав и свобод граждан, соблюдения служебной дисциплины, повышения авторитета и эффективности федеральной государственной службы, связанной с правоохранительной деятельностью, диктует необходимость создания такой правовой процедуры, которая бы обеспечивала режим законности в государственном аппарате [1]. Вне всяких сомнений, именно институт дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел (полиции) способен стать действенным правовым средством, обеспечивающим соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, а также реализацию возложенных на органы внутренних дел прав и обязанностей.

В теории административного права укрепилось мнение о том, что дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих (в том числе сотрудников органов внутренних дел).

Действительно, вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной ответственности заметно выше, чем, скажем, административной, и, тем более, уголовной. Абсолютное большинство государственных служащих стараются не совершать серьезных правонарушений, имеющих признаки преступлений, допуская при этом в силу различных причин и стечения обстоятельств деяния, которые могут быть квалифицированы как дисциплинарные проступки [2].

За последнее время вопросы деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации не раз становились предметом пристального внимания политического руководства страны [3—5], средств массовой информации и наших сограждан. Полагаем, что в настоящее время существует объективная необходимость развития и совершенствования имеющихся средств дисциплинарного принуждения на государственной службе вообще и в органах внут-

ренних дел в частности.

В рамках данной статьи мы рассмотрим некоторые проблемные вопросы, связанные с административно-правовым регулированием дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел (полиции).

Анализ правотворческой деятельности государственных органов по регулированию дисциплинарных правоотношений показал, что в настоящее время вопросы служебной дисциплины регламентируются значительным количеством различных по юридической силе источников права. Особое место (по объему регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере) среди них занимают Федеральный закон от 30 ноября 2011 №342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [11] и Указ Президента РФ от 14 октября 2012 №1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» [8].

Анализ этих актов показывает, что законодатель пошел по пути прямого копирования (дублирования) значительного количества дисциплинарно-правовых норм, содержащихся в каждом указанном нормативном правовом документе. При этом высший по юридической силе (Федеральный закон № 342-Ф3) отсылает к нормам, содержащимся в подзаконном акте (Указ Президента РФ № 1377), который, в свою очередь, не в полном объеме детализирует положения, содержащиеся в тексте Федерального закона № 342-ФЗ.

Разрозненные нормативные акты, издаваемые в разное время, не создают комплексной правовой базы для эффективного воздействия на качественное состояние служебной дисциплины сотрудников органов внутренних дел, затрудняют правоприменительную практику и нарушают внутреннюю согласованность и логику законодательства.

В целях комплексного и системного подхода к урегулированию дисциплинарных правоотношений необходимо систематизировать (консолидировать) нормы, содержащиеся в указанных нормативных правовых актах.

Предлагаем правовые нормы, определяющие сущность служебной дисциплины в органах внутренних дел Российской Федерации, обязанности сотрудников по соблюдению и поддержанию служебной дисциплины; обязанности и права руководителей (начальников) по поддержанию служебной дисциплины; порядок применения мер поощрения; порядок наложения и исполнения дисциплинарных взысканий; порядок учета мер поощрения и дисциплинарных взыска-

ний и их обжалования закрепить в одном нормативном правовом документе — действующем Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации (утвержденном указом Президента РФ от 14 октября 2012 № 1377).

Важно отметить тот факт, что законодатель еще в ноябре 2011 года, с принятием Федерального закона от 30 ноября 2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предпринял попытку консолидации дисциплинарно-правовых норм, признав утратившими силу положения отдельных статей Федерального закона от 7 февраля 2011 № 3-ФЗ «О полиции».

Продолжая рассматривать проблемы механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел (полиции), обратимся к проблеме привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел за административные правонарушения.

Поскольку и административная, и дисциплинарная ответственность реализуются в рамках охранительных правоотношений с учетом характера установленных государством санкций, а также субъектов, которые несут ответственность, необходимо сформировать четкие материально-правовые и процессуальные нормы, способствующие достижению главной цели дисциплинарной ответственности — предупреждению нарушений служебной дисциплины и законности, справедливому наказанию виновных и, что не менее важно, защите прав сотрудника от необоснованного привлечения к ответственности.

Статья 2.5 «Административная ответственность военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания» Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации устанавливает особый порядок привлечения к ответственности [6].

Сотрудники органов внутренних дел выступают в качестве специального субъекта административной ответственности, поскольку им присваиваются специальные звания полиции, юстиции и внутренней службы, следовательно, к ним применяется особый порядок привлечения к административной ответственности, регламентируемый ч. 1. ст. 2.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Итак, по общему правилу, в случае совершения сотрудником органов внутренних дел административного правонарушения административная ответственность заменяется дисциплинарной. Законодатель в ч. 2. ст. 2.5 Кодекса об административных правонарушениях Рос-

сийской Федерации устанавливает исчерпывающий перечень составов административных правонарушений, по которым вышеназванная категория лиц несет административную ответственность на общих основаниях.

Исходя из этого, одним из оснований дисциплинарной ответственности военнослужащих и служащих правоохранительных органов является административное правонарушение. Как отмечается в научной литературе, в нормативно установленных деликтных ситуациях дисциплинарная ответственность выступает «эквивалентом» административной ответственности [7].

Однако начальники, командиры подразделений сталкиваются с целым рядом не урегулированных правом вопросов. Какой вид дисциплинарного взыскания должен применить руководитель взамен административного наказания? Может ли административная ответственность дополняться дисциплинарной? Является ли совершенное административное правонарушение основанием для привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности?

Опираясь на теоретические положения конституционного и административного права, мы попытаемся дать ответы на эти и другие вопросы, а также сформулировать предложения, направленные на совершенствование законодательства, регламентирующего институт дисциплинарной ответственности и практику его применения в органах внутренних дел.

Главное в характеристике любого вида юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой и т.д.) — юридическое основание, придающее ей совокупность специфических качеств.

Фактическим основанием для привлечения к административной ответственности является правонарушение особого рода — административное правонарушение.

Основанием дисциплинарной ответственности выступает нарушение служебной дисциплины (дисциплинарный проступок) [8, 11].

Исходя из правовых принципов дифференциации административной и дисциплинарной ответственности, сотрудники органов внутренних дел, совершившие административные правонарушения, за которые они несут административную ответственность на общих основаниях, не должны привлекаться к дисциплинарной ответственности за указанные административные правонарушения.

Полагаем, что дополнение административной ответственности мерами дисциплинарного принуждения по общему правилу является необоснованным и противоречащим духу и букве закона.

Основанием данного тезиса служит известный юриспруденции еще с античных времен принцип non bis in idem, запрещающий повторное преследование и наказание за одно и то же деяние, который нашел отражение в нормах международного права, а также конституционные принципы справедливости, соразмерности и равенства (преамбула, ст. ст. 1, 19 и 55 Конституции Российской Федерации), которые должны соблюдаться при привлечении лиц к любым видам ответственности, включая дисциплинарную.

По мнению П. В. Старостиной, вышеназванный принцип является одним из фундаментальных элементов справедливости наказания за правонарушение и доверия к правосудию. За совершенный проступок лицо лишь единожды может быть подвергнуто осуждению и наказанию [9].

Разделяя данную позицию, отметим, что административно-служебное законодательство не в полной мере реализует заложенную в этом принципе высокую идею, что ведет к «ущемлению» правового статуса сотрудника ОВД по сравнению с иными субъектами юридической ответственности.

Предлагаем закрепить в пункте 40.1 Дисциплинарного устава органов внутренних дел положение о том, что сотрудник, понесший в установленном законом порядке административную ответственность, не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности на том же основании при условии, что в его действиях не содержится признаков дисциплинарного проступка.

Исключение могут составлять лишь ситуации, когда вследствие совершения сотрудником ОВД (полиции) административного правонарушения он лишается определенного права, отсутствие которого не позволяет ему частично либо в полном объеме исполнять свои служебные обязанности.

Разрешая вопрос о выборе вида дисциплинарного взыскания при замене административной ответственности дисциплинарной (в порядке исключения, предусмотренного ч. 2 ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), полагаем, что необходимо дополнить главу 6 «Дисциплинарные взыскания, порядок их наложения и исполнения» Дисциплинарного устава органов внутренних дел пунктом 38.1в следующей редакции:

«38.1. За административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 2.5 Кодекса об административных правонарушениях, в отношении виновного сотрудника руководитель органа внутренних дел принимает одно из следующих решений:

а) наложить на сотрудника дисциплинарное взыскание — "выговор", если санкция статьи предусматривает административное наказание в виде предупреждения, штрафа в размере до двух тысяч пятисот рублей;

б) наложить на сотрудника дисциплинарное взыскание — "строгий выговор", если санкция статьи предусматривает административное наказание в виде штрафа свыше двух тысяч пятисот рублей».

Предложенное решение представляется нам логичным и последовательным, поскольку: во-первых, сокращается до минимума административное усмотрение руководителя (командира) при определении вида взыскания, предотвращая тем самым возможность применения как чрезмерно мягкого, так и чрезмерно жесткого наказания; во-вторых, денежное довольствие является основным стимулом для выполнения служебных обязанностей и согласно приказу МВД России от 31 января 2013 г. № 65 «Об утверждении Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации» сотрудникам, имеющим дисциплинарное взыскание «строгий выговор», «предупреждение о неполном служебном соответствии», «перевод на нижестоящую должность», премия не выплачивается в течение одного месяца со дня их привлечения к дисциплинарной ответственности; в-третьих, восстанавливается социальная справедливость и, таким образом, выполняются основные функции дисциплинарной ответственности — наказание виновных (карательная функция) и предупреждение проступков другими сотрудниками (превентивная функция) [10].

Завершая рассмотрение перспектив развития законодательства о мерах дисциплинарного принуждения, подчеркнем, что при практической реализации высказанных предложений необходимо как можно более детально регламентировать алгоритм и критерии принятия решения о дисциплинарных мерах в отношении сотрудника органов внутренних дел, нарушившего запрет, ограничение либо не исполнившего служебную обязанность, тем самым сведя к минимуму возможность дисциплинарного усмотрения руководителя.

ЛИТЕРАТУРА

1. Мальцев Е. П. Нарушение служебной дисциплины сотрудниками органов внутренних дел: актуальность проблемы, причины и некоторые пути её решения // Молодой ученый. — 2012. — №12. — С. 382—384.

2. Мальцев Е. П. О механизме административно-правового регулирования служебной дис-

циплины в органах внутренних дел Российской Федерации // Вестник Воронежского института МВД России. 2013. — №2. — С. 87—90.

3. Дерюга А. Н. Правовой алгоритм применения и учета в органах внутренних дел дисциплинарных взысканий в виде замечания и выговора, объявленных в устной форме // Административное право и процесс. — 2014. — № 10. — С. 37 — 42.

4. Митрохин В. В. Административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел как федерального государственного служащего и проблемы его реализации // Административное и муниципальное право. — 2015. — № 6. — С. 594—602.

5. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года // Российская газета. — 2013. — 13 дек.

6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.04.2016) // Российская газета. — 2001. — 31 дек.

7. Общее административное право : учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. — Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. — С. 642.

8. О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации : указ Президента РФ от 14.10.2012 № 1377 (ред. от 01.07.2014) // Собрание законодательства РФ. — 2012. — 22 окт.

9. Старостина П. В. Принцип non bis in idem в административном и уголовном праве (международно-правовые аспекты) // Административное право и процесс. — 2013. — № 4. — С. 67—71.

10. Мальцев Е. П. О проблемах и перспективах развития механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел // Молодой ученый. — 2016. — №20. — С. 539—541.

11. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 05.10.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // Российская газета. — 2011. — 7 дек.

REFERENCES

1. Maltsev E. P. Narushenie sluzhebnoy distsiplinyi sotrudnikami organov vnutrennih del: aktualnost problemyi, prichinyi i nekotoryie puti eyo resheniya // Molodoy uchenyiy. — 2012. — #12. — S. 382—384.

2. Maltsev E. P. O mehanizme administrativno-pravovogo regulirovaniya sluzhebnoy distsiplinyi v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. 2013.

— #2. — S. 87—90.

3. Deryuga A. N. Pravovoy algoritm primeneni-ya i ucheta v organah vnutrennih del distsiplinarnyih vzyiskaniy v vide zamechaniya i vyigovora, ob'yavlennyih v ustnoy forme // Administrativnoe pravo i protsess. — 2014. — # 10. — S. 37 — 42.

4. Mitrohin V. V. Administrativno-pravovoy status sotrudnika organov vnutrennih del kak feder-alnogo gosudarstvennogo sluzhaschego i problemyi ego realizatsii // Administrativnoe i munitsipalnoe pravo. — 2015. — # 6. — S. 594—602.

5. Poslanie Prezidenta Rossiyskoy Federatsii Federalnomu Sobraniyu Rossiyskoy Federatsii ot 12 dekabrya 2013 goda // Rossiyskaya gazeta. — 2013.

— 13 dek.

6. Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administra-tivnyih pravonarusheniyah ot 30.12.2001 # 195-FZ (red. ot 05.04.2016) // Rossiyskaya gazeta. — 2001.

— 31 dek.

7. Obschee administrativnoe pravo : uchebnik / pod red. Yu. N. Starilova. — Voronezh : Izd-vo Voronezh. gos. un-ta, 2007. — S. 642.

8. O Distsiplinarnom ustave organov vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii : ukaz Prezidenta RF ot 14.10.2012 # 1377 (red. ot 01.07.2014) // Sobranie zakonodatelstva RF. — 2012. — 22 okt.

9. Starostina P. V. Printsip non bis in idem v administrativnom i ugolovnom prave (mezhdu-narodno-pravovyie aspektyi) // Administrativnoe pravo i protsess. — 2013. — # 4. — S. 67—71.

10. Maltsev E. P. O problemah i perspektivah razvitiya mehanizma administrativno-pravovogo regulirovaniya distsiplinarnoy otvetstvennosti sotrudnikov organov vnutrennih del // Molodoy uchenyiy. — 2016. — #20. — S. 539—541.

11. O sluzhbe v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii i vnesenii izmeneniy v otdelnyie zakonodatelnyie aktyi Rossiyskoy Federatsii : feder-alnyiy zakon ot 30.11.2011 # 342-FZ (red. ot 05.10.2015) (s izm. i dop., vstup. v silu s 01.01.2016) // Rossiyskaya gazeta. — 2011. — 7 dek.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

Мальцев Евгений Павлович. Преподаватель кафедры тактико-специальной подготовки. Воронежский институт МВД России. E-mail: madm86@mail.ru

Россия, 394065, Воронеж, просп. Патриотов, 53. (473) 200-56-29.

Maltsev Evgeny Pavlovich. Lecturer of the chair of Special Tactics Training. Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: madm86@mail.ru

Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospekt Patriotov, 53. Tel. (473) 200-56-29.

Ключевые слова: служебная дисциплина; дисциплинарная ответственность; нарушение служебной дисциплины, административное правонарушение.

Key words: ministerial duty; disciplinary liability; violation of ministerial duty, administrative offence.

УДК 342