К вопросу о понятии «законодательство о налогах и сборах в РФ»

ПРАВО

© 2005 г. В.В. Гриценко

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ «ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О НАЛОГАХ И СБОРАХ В РФ»

Термин «законодательство'» представляет собой форму выражения объективного права; весь комплекс издаваемых правотворческими органами нормативно-правовых актов [1], важнейшим из которых является закон. В настоящее время, к сожалению, отсутствует четкое и единообразно принятое и нормативно закрепленное определение понятия «законодательство», что создает значительные трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, в учете и систематизации актов [2].

«Законодательство» в Большом юридическом словаре определяется в двух значениях: во-первых, как один из основных методов осуществления государством своих функций, заключающийся в издании законов, во-вторых, как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в целом или один из их видов [3]. Употребление этого слова в узком значении (только «законы» или «Конституция и законы») или в широком (все виды нормативных правовых актов федерального или регионального значения) [4] в настоящее время служит предметом дискуссий [5] - от признания понятия «законодательство» научно некорректным и в широком, и в узком смысле [6], до отстаивания или широкой [7] или узкой трактовки [8, 9].

Сторонники отказа от широкой трактовки законодательства считают целесообразным рассматривать его в более узком смысле с учетом специфики развития современного законодательства как упорядоченной совокупности собственно законов [8]. В.В. Талянин подчеркивает, что данный термин относится к специальным юридическим терминам и должен точно и недвусмысленно отражать содержание обозначенных им понятий, в противном случае широкая трактовка законодательства будет удобна для различных органов государственного управления и может быть использована как легальное средство «размывания» закона, подмены его подзаконными актами [10].

Нельзя оставить без внимания то обстоятельство, что в НК РФ термин «налоговое законодательство» не раскрывается. Большой юридический энциклопедический словарь определяет как совокупность правовых норм, устанавливающих виды налогов, действующих в государстве, налоговые ставки, порядок взимания налогов, налоговые льготы. По нашему мнению, здесь недостаточно четко определяется совокупность правовых норм, понимаемая как устанавливающие виды налогов и элементы налогообложения. Однако элементы налогообложения перечислены в ст. 17 НК РФ, но приводятся не полностью, кроме того, указывая на налоговые льготы, необходимо отметить их факультативность.

На наш взгляд, позиция законодателя по определению законодательства о налогах и сборах является неясной. В 2004 г. ст. 1 НК РФ была изменена: из законодательства субъектов РФ о налогах и сборах исключили «иные нормативные акты», на основании отмеченного и п. 1 ст. 1 НК РФ, устанавливающего, что законодательство РФ о налогах и сборах состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах, можно сделать вывод, что законодатель стремится привести законодательство к узкому значению, т.е. только совокупность законов. Однако пункт 5 рассматриваемой статьи НК РФ устанавливает, что нормативные правовые акты органов муниципальных образований о местных налогах и сборах принимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с НК РФ. Законодатель, таким образом, по-видимому, хотел подчеркнуть, что только законодательные органы РФ и субъектов РФ и представительные органы муниципальных образований вправе принимать акты о налогах и сборах. Вместе с тем п. 6 ст. 1 НК РФ предписывает указанные в этой статье НК РФ законы и другие нормативные правовые акты именовать законодательством о налогах и сборах, что противоречит наименованию всей главы и внесенным в нее изменениям.

Данную статью НК РФ ученые понимают по-разному. Так, например, авторы комментария к Налоговому кодексу под «законодательством о налогах и сборах» понимают совокупность всех законов РФ, субъектов РФ и органов муниципальных образований [11]. Этот вывод представляется неудачным по причине отнесения к законам нормативных актов муниципальных образований. В.Е. Кузнеченкова считает, что «Налоговый кодекс содержит широкую трактовку законодательства о налогах и сборах, включая в него не только законы, но и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах, принимаемые представительными органами власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления» [12]. Такая трактовка определения законодательства о налогах и сборах страдает неточностью, так как в настоящее время из него исключены иные акты субъектов РФ, не называемые законами, в том числе и акты представительных органов муниципальных образований.

Анализируя ст. 1 НК РФ А.С.Емельянов высказывает противоположную точку зрения. Он считает, что НК РФ предполагает узкое толкование законодательства о налогах и сборах, так как «не включает в него акты Президента РФ, Правительства РФ, Министерства РФ по налогам и сборам или каких-либо иных органов исполнительной власти» [13]. Однако пункт 5 ст. 1 НК РФ не позволяет определить законодательство в узком смысле, отнеся к нему нормативные правовые акты органов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

Закрепленная в п. 1 ст. 1 НК РФ норма, устанавливающая, что законодательство РФ о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах,

также приводит к не однозначному пониманию, какие конкретно законы имеет в виду законодатель. Так, например, авторы комментариев считают, что к «законодательству о налогах и сборах следует отнести не только те федеральные законы, которые приняты по прямому указанию НК РФ, но и иные федеральные законы, которые содержат положения, направленные на регулирование отношений, указанных в ст. 2 Налогового кодекса РФ» и относят к ним три закона: «О налоговых органах Российской Федерации», «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения» и «О соглашениях о разделе продукции» [11]. Указанные авторами законы имеют дискуссионный характер. Первый из них содержит незначительное количество налогово-правовых норм, причем нормы, устанавливающие правовой статус налоговых органов продублированы в НК РФ. Второй закон носит временный характер, в связи с тем, что в последующем данный налог будет введен в НК РФ отдельной главой либо отменен. Третий закон закрепляет нормы, предусмотренные в НК РФ, так как в настоящее время гл. 26.4 НК РФ устанавливает специальный налоговый режим, применяемый при выполнении соглашений, которые заключены в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Таким образом, законодатель, по-видимому, просто перестраховался, указав на «принятые в соответствии с ним федеральные законы о налогах и сборах», таковыми могут выступать только федеральные законы о внесении изменений и дополнений в НК РФ, так как, на наш взгляд, НК РФ, являясь кодифицированным актом, должен включить в себя нормы, касающиеся всех налогов и сборов.

Федеральные законы, указанные в упомянутой норме НК РФ, должны отвечать следующим требованиям: во-первых, соответствовать Конституции РФ, так как ст. 15 Конституции РФ указывает на ее высшую юридическую силу; во-вторых, приниматься на основе НК РФ; в-третьих, содержать налогово-правовые нормы; в-четвертых, быть направленными на регулирование отношений, указанных в п. 2 ст. 1 НК РФ и ст. 2 НК РФ; в-пятых, соответствовать особому порядку принятия законодательным органом России.

Анализ ст. 1 НК РФ приводит к выводу, что законодательство о налогах и сборах в собственном смысле слова включает в себя:

Законодательство РФ о налогах и сборах:

- НК РФ;

- федеральные законы о налогах и сборах, принятые в соответствии с НК РФ [14].

2. Законодательство субъектов РФ о налогах и сборах:

- региональные законы субъектов РФ о налогах и сборах.

3. Нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

На наш взгляд, понимание «законодательства о налогах и сборах» не соответствует ни узкому понятию «законодательства», ни широкому, поэтому

не может быть свободно от критики. Для первого значения несоответствие состоит в признании нормативных правовых актов органов муниципальных образований о местных налогах и сборах законодательством (как известно, в узком значении понимается законодательство только как совокупность законов), а для второго - невключение в это понятие актов подзаконных нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней.

Таким образом, российское налоговое законодательство представляет собой совокупность налогово-правовых актов, включающих НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных и региональных законов о налогах и сборах, а также нормативные правовые акты муниципальных образований о местных налогах и сборах (не противоречащих Конституции РФ), устанавливающие систему налогов и сборов, общие принципы налогообложения и сборов в РФ (в том числе: виды налогов и сборов; основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по их уплате; принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов и сборов; права и обязанности субъектов налоговых правоотношений; формы и методы налогового контроля; ответственность за совершение налоговых правонарушений, а также порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) и их должностных лиц).

Необходимо иметь в виду, что налогово-правовые нормы могут быть закреплены как в законах, так и подзаконных нормативных правовых актах. Все налогово-правовые нормативные акты в зависимости от юридической силы расположены в строго определенной иерархической системе. Причем, чем больше юридическая сила налогово-правового нормативного акта, тем выше его положение и роль в системе налогового законодательства.

В литературе нередко высказывается суждение о том, что обычно налоговое законодательство входит в компетенцию высших законодательных органов государства, но в определенных пределах нормы налогового регулирования устанавливают и высшие исполнительные органы в лице правительства или министерства финансов [15].

Согласно п. 6 ст. 1 НК РФ, указанные в данной статье законы и другие нормативные правовые акты именуются в НК законодательством о налогах и сборах. Таким образом, по мнению С. Д. Шаталова, рассматриваемый пункт «вводит обобщающую терминологию, объединяя в единую категорию "законодательство о налогах и сборах" все перечисленные в пунктах 1, 4, 5 законы и иные нормативные акты о налогах и сборах всех трех уровней» [16].

Данная норма характеризуется противоречивостью, так как неясно, о каких законах и «других» актах идет речь. На наш взгляд, необходимо с учетом действующих налогов и сборов и правовой базы к ним четко указать конкретные законы о налогах. На недоработанность данной нормы указывают С. Д. Шаталов, комментируя п. 1 ст. 1 НК РФ, он ставит под сомнение применение «отраслевых законов» [16]. По мнению Ф.К. Франка, при такой форму-

лировке п. 1 ст. 1 НК РФ, во-первых, из состава законодательства о налогах и сборах исключаются федеральные законы иной отраслевой принадлежности, регулирующие в той или иной степени вопросы налогообложения, в том числе в конкретной сфере деятельности; во-вторых, состав законодательства о налогах и сборах ограничен не только Кодексом и федеральными законами, одновременно регулирующими вопросы налогообложения и взимания налогов, так как иные федеральные законы, регулирующие только вопросы налогообложения или только вопросы взимания сборов, по смыслу данной нормы не могут относиться к актам законодательства о налогах и сборах. В связи с этим, Ф.К. Франк предлагает уточнить данную норму, «исключив из ее формулировки слова «о налогах и сборах», что создаст правовую основу для регулирования налоговых отношений нормами законодательных актов различных отраслей (прежде всего бюджетного законодательства») [17]. На целесообразность включения в состав налогового законодательства налоговых норм, содержащихся в других, не относящихся в целом к налоговому законодательству, законах, при условии, что они не противоречат НК РФ, указывает М.В. Титова [18].

На наш взгляд, представляется логичным исключить из названия ст. 1 НК РФ «нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах». Учитывая, что п. 5 данной статьи закрепляет, кем устанавливаются эти налоги и на основании чего оформить данный пункт отдельной статьей - 1.1 НК РФ. Таким образом, законодательство о налогах и сборах будет состоять только из НК РФ, а также федеральных и региональных законов о налогах и сборах (такая трактовка законодательства соответствует общетеоретическому подходу к законодательству в узком смысле).

Примечания и литература

1. Термин «акт» (от лат. actus - действие, actum - документ): 1) поступок, действие; 2) официальный документ. Юридический акт издается государственным органом, должностным лицом в пределах их компетенции в установленной законом форме (закон, указ, постановление и т.д.) и имеет обязательную силу. См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских: 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004 С.22.

2. Головистикова А.Н. Российское законодательство на современном этапе. Теория государства и права: Учебник / Пиголкин А.С., Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А., Саидов А.Х. / Под ред. А.С.Пиголкина. М., 2005. С. 572.

3. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских: 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 201.

4. Мицкевич А.В. Система права и система законодательства. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 340.

5. Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2005. С. 187; См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник: 2-е изд. М., 2005. С. 401; БрызгалинА.В. Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2004. С. 335.

6. Головистикова А.Н. считает, что оба определения «принижают роль закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, имеющего высшую юридическую силу, ставят его в один ряд с подзаконными, управленческими решениями...». Указ. соч. С. 572.

7. См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 8; Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2005. С. 187.

8. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 33; См.: Бондарева Е.А. Правовое регулирование основ экономических отношений на уровне субъектов Российской Федерации (на основе анализа законодательства областей Центрально-Черноземного региона): Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2001. С. 49.

9. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2000. С. 23; Стародубцева И.А. Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. Воронеж, 2004. С. 36.

10. Талянин В.В. Законодательная система современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. №2. С. 2.

11. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. Ч. 1, 2. М., 2005. С. 5.

12. См.: Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс: современная концепция правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 19-20.

13. ЕмельяновА.С. Финансовое право. М., 2004. С. 165.

14. Данное положение соответствует ст.71 Конституции РФ, которая устанавливает, что федеральные налоги и сборы находятся в ведении РФ, а установление общих принципов налогообложения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст.72 Конституции РФ).

15. Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2005. С. 342.

16. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный): Учеб. пособие: 3-е изд., перераб. и доп. / Составитель и автор комментариев С. Д. Шаталов. М., 2001. С. 29.

17. Франк Ф.К. Формирование правового механизма реализации принципов налогового права // Законодательство и экономика. 2004. № 9. С. 27.

18. См.: Титова М.В. Налоговые льготы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 33.

Воронежский государственный университет 7 октября 2005 г.

© 2005 г. М.А. Романенко

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА ПРЕВЫШЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Развитие любой науки, в том числе и уголовно-правовой, немыслимо без изучения ее истории, анализа достижений и недостатков, учета накопленного опыта. Вопросы исследования становления и развития института должностных преступлений от основных составов до появления института превышения должностных преступлений, его эволюцию невозможно рассматривать