Гармонизация процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и производства по делу об административном правонарушении в сфере антимонопольного регулирования

ПРАВО

УДК 342.951:339.524

А. М. Розуван, Е. Е. Титов

ГАРМОНИЗАЦИЯ ПРОЦЕДУРЫ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛА

О НАРУШЕНИИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ В СФЕРЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Статья посвящена вопросам гармонизации юрис-дикционных процедур в антимонопольной сфере. Автором проанализировано соотношение сроков давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, а также сроков давности привлечения к административной и уголовной ответственности за правонарушения в антимонопольной сфере. На основе анализа позиций Конституционного суда РФ автором сделан вывод о необходимости гармонизации указанных сроков.

The article is devoted to the item of harmonization of antimonopoly jurisdictional proceeding. In the article correlation of periods of limitation antimonopoly breach proceeding and administrative and criminal responsibility proceedings are analysed. In compliance with judgement of Constitutional Court of Russian Federation the author concluded necessity of harmonization mentioned periods of limitation.

Ключевые слова: конкуренция, антимонопольное законодательство, юрисдикционные процедуры, сроки давности.

Keywords: competition; antitrust law; jurisdictional proceeding, periods of limitation.

В последние годы наметилась тенденция к снижению количества установленных нарушений антимонопольного законодательства. Так, в 2012 г. установлено 8173 нарушения антимонопольного законодательства, в 2011-м — 9064 нарушения, в 2010-м — 9331 нарушение [1]. Тем не менее ФАС России по-прежнему обеспечивает высокий уровень поступлений в бюджет от уплаты штрафов, в первую очередь оборотных. Так, в 2010 г. уплачено 5664,8 млн руб. оборотных штрафов, в 2011-м - 12304,2 млн руб., в 2012-м -6747 млн руб.

Одним из самых распространенных видов нарушений антимонопольного законодательства является ограничение конкуренции властными

© Розуван А. М., Титов Е. Е., 2013

субъектами — государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, иными осуществляющим функции указанных органов органами или организациями, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Согласно данным отчета ФАС России о работе по выявлению нарушений антимонопольного законодательства [2], в 2012 г. из 8173 нарушений антимонопольного законодательства 2890 — это нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции (незаконные акты и действия властных органов). На втором месте — нарушения запрета на злоупотребление доминирующим положением (ст. 10 Закона о защите конкуренции нарушений) — 1907 нарушений. Замыкают тройку лидеров нарушения антимонопольных требований к торгам — 919 нарушений.

Приведенные данные подчеркивают важность организации эффективного антимонопольного контроля и привлечения виновных лиц к административной ответственности. Во многом решение данного вопроса зависит от эффективного сочетания процедуры антимонопольного контроля и производства по делу об административном правонарушении.

Производство по делу об административном правонарушении в антимонопольной сфере тесно взаимосвязано с процедурой рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке гл. 9 ФЗ «О защите конкуренции», поскольку поводом для возбуждения административных дел о нарушении антимонопольного законодательства является решение комиссии, вынесенное в порядке гл. 9 ФЗ «О защите конкуренции».

В связи с этим существенным является вопрос о сроке давности привлечения к административной ответственности за совершение антимонопольного правонарушения. Согласно ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ, срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.9, 14.31, 14.31.1-14.33 КоАП РФ, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации. «Такое

А. М. Розуван, Е. Е. Титов. Гармонизация процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного.

законодательное решение связывает между собой два отдельных производства — по делу о нарушении антимонопольного законодательства и по делу об административном правонарушении» [3]. В 2010 г. Конституционный суд РФ рассматривал вопрос об увязке сроков давности привлечения к административной ответственности с юридическим фактом отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела по вменяемым лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, обстоятельствам [4]. Тогда суд признал такую увязку неконституционной, поскольку публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.

Высказанная Конституционным судом РФ позиция могла бы стать основой для аналогичного подхода и в случае с увязкой срока давности привлечения к административной ответственности с датой вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, но не стала [5]. Начальник Управления конституционных основ публичного права Конституционного суда РФ Е. Тарибо указывает на то, что «на самом деле ситуация перехода антимонопольного производства к административному преследованию имеет лишь внешнее сходство со случаями возбуждения административных дел после прекращения дел уголовных» [6]. При этом автор указывает на три основных довода в пользу принятых Конституционным судом РФ отказных решений [7]:

1) ответственность за нарушение антимонопольного законодательства носит иной характер, она принципиально отличается от уголовной и административной ответственности. В связи с этим не может быть применен аналогичный подход в разграничении производств привлечения к уголовной и административной ответственности, поскольку последние имеют родовую общность;

2) злоупотребления, направленные против конкуренции, совершаются хозяйствующими субъектами в условиях неочевидности, что затрудняет их обнаружение и квалификацию в качестве административно-правовых нарушений. Данный довод, получивший закрепление в Постановлении Конституционного суда РФ от 24 июня 2009 г. № 11-П [8], в свете позиции опять-таки Конституционного суда РФ о том, что цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод, является спорным. Кроме того, в условиях неочевидности может

быть совершено и множество других административных правонарушений, однако это не означает, что срок давности должен отсчитываться с момента их выявления, а не совершения;

3) антимонопольное и административное законодательство не предполагают затягивание сроков вынесения решений в отношении нарушения антимонопольного законодательства.

Последнего довода, на наш взгляд, недостаточно для обоснования конституционности ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ. Сроки давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства (максимум 4 года) хоть и ограничены, но превышают сроки давности привлечения к уголовной ответственности за антиконкурентное преступление.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 178 УК РФ определенные способы ограничения конкуренции (заключение хозяйствующими субъектами-конкурентами ограничивающего конкуренцию соглашения (картеля), неоднократное злоупотребление доминирующим положением, выразившееся в установлении и/или поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, необоснованный отказ или уклонение от заключения договора, ограничение доступа на рынок) наказываются, в том числе лишением свободы на срок до трех лет.

Учитывая размер наказания и принимая во внимание положения ч. 2 ст. 15 Уголовного кодекса РФ, деяние, преследуемое ч. 1 ст. 178 УК РФ, является преступлением небольшой тяжести. Следовательно, срок давности привлечения к уголовной ответственности не может превышать 2 года со дня совершения преступления (ст. 78 УК РФ). Деяния, преследуемые по ч. 1 ст. 178 УК РФ, несомненно, являются более вредными по сравнению с административными правонарушениями, закрепленными в ст. 14.9, 14.31, 14.31.1— 14.33 КоАП РФ, поскольку в любом случае влекут причинение крупного ущерба (свыше одного миллиона рублей) гражданам, организациям или государству либо извлечение дохода в крупном размере (свыше пяти миллионов рублей). Однако срок давности привлечения к административной ответственности, например за злоупотребление доминирующим положением в виде навязывания контрагенту невыгодного условия ценой в 1000 руб. (ч. 1 ст. 14.31 КоАП РФ), будет составлять 4 года. Несправедливость очевидна. Конституционный суд РФ в Постановлении от 13.07.2010 г. № 15-П, о котором речь шла выше, установил, что не исключается правомочие федерального законодателя устанавливать для таких случаев, а равно для отдельных составов административных правонарушений специальные сроки давности привлечения к административной ответственности, которые превышают существу-

ющие, но, во всяком случае, не могут быть больше минимальных сроков давности привлечения к уголовной ответственности и должны иметь не зависящее от каких-либо юридических фактов календарное исчисление.

Однако данная позиция порождает еще ряд вопросов. Минимальный срок давности привлечения к уголовной ответственности составляет 2 года согласно ст. 78 УК РФ. Значит ли это, что срок давности привлечения к административной ответственности за любое административное правонарушение не может превышать два года с момента совершения? Или имеются в виду сроки давности привлечения к уголовной ответственности за совершение преступлений, посягающих на тот же объект, что соответствующее административное правонарушение? Этот объект должен быть определен как родовой или видовой? Однако данные вопросы не касаются избранной темы и отдельно рассматриваться не будут.

Сформулированный в приведенной позиции Конституционного суда РФ принцип явно нарушен. Видится, что решение обозначенной проблемы возможно двумя способами. Первый — это ужесточение уголовного наказания за ограничение конкуренции, перемещение преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 178 УК РФ, из категории преступлений небольшой тяжести в категорию преступлений средней тяжести, что влечет применение шестилетнего срока давности привлечения к уголовной ответственности. Второй способ — сокращение сроков давности применения мер административного принуждения за нарушение антимонопольного законодательства (мер принуждения применяемых, по результатам процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства в порядке Закона о защите конкуренции, и мер административной ответственности).

Первый способ в нынешних условиях смягчения уголовной ответственности за совершение экономических преступлений едва ли можно считать популярным, он противоречит современным тенденциям. Второй способ имеет своих сторонников. Например, А. М. Евсиков обосновывает целесообразность сокращения срока давности привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства с трех до двух лет. «Такое сокращение срока давности позволит, с одной стороны, обеспечить оперативность наступления административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, а с другой стороны, сохранит достаточный срок для определения факта нарушения антимонопольного законодательства. В настоящее время решение комиссии антимонопольного органа может быть вынесено не позднее чем через три года после совершения правонару-

шения, а срок вынесения решения о привлечении к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства начинает течь с момента вынесения решения комиссией антимонопольного органа. Соответственно, со дня совершения правонарушения, предусмотренного ст. 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ, до дня привлечения виновного лица к административной ответственности по указанным статьям может пройти до четырех календарных лет, что противоречит такой характеристике административной ответственности, как оперативность ее наступления»

[9].

Однако снижение срока давности, предусмотренного ст. 41.1 Закона о защите конкуренции, до двух лет также не способно выровнять отмеченный неконституционный перекос в сроках давности привлечения к административной и уголовной ответственности за ограничение конкуренции. Действуя вторым из указанных способов для устранения обозначенной проблемы, срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства необходимо сокращать как минимум до одного года либо «жертвовать» сроком административного производства в порядке КоАП РФ. Однако, на наш взгляд, сокращение первого срока до одного года, равно как и установление второго срока продолжительностью менее года, чревато уходом виновных лиц от административной ответственности за ограничение конкуренции. Поэтому представляется все же целесообразным переместить преступление, предусмотренное ч. 1 ст. 178 УК РФ, в категорию преступлений средней тяжести, тем более что для достижения отмеченных целей ужесточение наказания возможно произвести незначительно. Однако необходимо понимать, что с изменением категории преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 178 УК РФ, изменится не только срок давности привлечения к уголовной ответственности, изменится порядок назначения уголовного наказания, основания прекращения уголовного дела (см. ст. 443 Уголовно-процессуального кодекса РФ) и т. п.

Примечания

1. Презентаця И. Ю. Артемьева «Основные итоги работы за 2012 год. Стратегия развития». URL: http:/ /fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30895.html.

2. URL: http://fas.gov.ru/analytical-materials/ analytical-materials_30892.html.

3. Тарибо Е. Ответственность за антимонопольные нарушения: судебно-конституционное измерение // Конкуренция и право. 2012. № 5. С. 6.

4. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса

Д. Г. Домрачев. Проблемы правового регулирования в сфере миграционной политики Российской Федерации

Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В. В. Баталова, Л. Н. Валуевой, З. Я. Ганиевой, О. А. Красной и И. В. Эпова». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс ».

5. См.: Определения КС РФ от 21 июня 2011 № 923-О-О и от 02.11.2011 № 1570-О-О.

6. Тарибо Е. Указ. соч. С. 7.

7. Там же.

8. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

9. Евсиков А. М. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 9.

УДК 34:331.55

Д. Г. Домрачев

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. предусмотрено обязательное тестирование трудовых мигрантов на предмет знания русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации. Для выполнения этой задачи уполномоченным государственным органам необходимо срочно приступить к формированию новой нормативно-правовой базы в сфере миграционного законодательства.

The concept of migration policy of the Russian Federation for the period until 2025 provides for the mandatory testing of migrant workers on the subject of knowledge of the Russian language, Russian history and the basic legislation of the Russian Federation. For this task by the authorized public authorities should urgently proceed to the formation of a new legislative basis in the sphere of migration legislation.

Ключевые слова: миграционная политика, трудовые мигранты, нормативно-правовое регулирование, система подготовки и тестирования.

Keywords: migration policy, labour migrants, legal regulation, the system of training and testing.

В последние годы миграция населения приобретает глобальные масштабы, становясь важнейшим фактором экономического, социального, политического и культурного развития населения отдельных стран и регионов, в том числе Российской Федерации.

При этом трудовая миграция является одним из важнейших элементов российской экономики, действенным инструментом защиты внутреннего рынка труда, стабилизации социально-по-

© Домрачев Д. Г., 2013

литической ситуации как в отдельных регионах страны, так и в Российской Федерации в целом.

В настоящее время труд мигрантов является также важным фактором пополнения трудовых резервов. Только продажа патентов принесла в прошлом году бюджетам субъектов Российской Федерации 6,5 миллиарда рублей. Всего иностранцы купили два миллиона патентов, 1,2 миллиона из них — в прошлом году.

В ближайшее время трудовые мигранты должны будут стать полноценными плательщиками налогов в России. Комиссией Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности одобрен проект закона, предусматривающий постановку трудовых мигрантов на налоговый учет в момент обращения за разрешением на работу или патентом (проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в РФ", иные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ»).

Вместе с тем взятый Правительством Российской Федерации курс на модернизацию российской экономики и ее дальнейшее развитие, в том числе путем внедрения инновационных технологий и научных достижений, предполагает не просто увеличение спроса на труд в целом, но и изменение его профессионально-квалификационной структуры.

Совершенствование механизмов привлечения и использования иностранной рабочей силы является одной из задач государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения», которая утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 2149-р.

В Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин обратил особое внимание на проблемы российской миграционной политики. Он отметил, что «Россия нуждается в притоке новых сил. Безусловно, нуждается в умных, образованных, трудолюбивых людях, которые не просто хотят здесь подработать и уехать, а хотят переехать, обосноваться в России и считают Россию своей родиной».

Это означает, что в современных условиях миграционная политика становится одним из приоритетных направлений в политической и экономической деятельности нашего государства, поэтому от законодательной и исполнительной власти требуются взвешенные и обоснованные решения в сфере миграции, способные позитивно повлиять на миграционную ситуацию и содействовать развитию территорий.

При этом важнейшим условием эффективной социальной адаптации и последующей интегра-