Конвергенция оперативно-розыскного законодательства государств - участников Содружества Независимых государств

Павличенко Николай Владимирович

доктор юридических наук, профессор,

первый заместитель начальника ВНИИ МВД России

Самоделкин Александр Сергеевич

кандидат юридических наук, доцент, докторант ВНИИ МВД России

Конвергенция оперативно-розыскного законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств

В статье рассматривается принятый в новой редакции (постановление от 16 ноября 2006 г. № 27-6) Модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», который содержит нормы, регламентирующие национальное оперативно-розыскное законодательство государств - участников Содружества Независимых Государств. Авторы провели анализ норм, содержащихся в Модельном законе, и предложили свое видение решения существующих нормативных проблем.

Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, Модельный закон, Содружество Независимых Государств, оперативно-розыскные мероприятия.

N.V. Pavlichenko, Doctor of Law, Professor, First Deputy Head of the National Research Institute of the Ministry of the Interior of Russia; е-mail: aldan1973@rambler.ru;

A.S. Samodelkin, Master of Law, Assistant Professor, Doctoral Candidate of the National Research Institute of the Ministry of the Interior of Russia; е-mail: putin@list.ru The convergence of operational search laws of the CIS Member States The article addresses the newly adopted in the new edition (by act 27-6 d.d. November 16, 2006) Model law «On the operational search activity», which contains rules regulating the national operational search legislation of the Commonwealth of Independent States countries. The authors analyze these rules and offer their view on the solution of the existing normative problems.

Key words: operational search, Model law, the Commonwealth of Independent States, operational search activities.

В череде научных событий незаметно для юридической общественности прошло принятие в новой редакции Модельного закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - Модельный закон), который был одобрен на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (постановление от 16 ноября 2006 г. № 27-6). Первый Модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» принят в 1997 г. постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 6 декабря 1997 г. № 10-12 «О модельном законе "Об оперативно-розыскной деятельности''».

На основании ст. 8 Соглашения о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств (Алма-Ата, 27 марта 1992 г.) (далее - МПА СНГ) МПА СНГ может разрабатывать рекомендательные законо-

дательные акты (модельные) по вопросам, находящимся в сфере общих интересов парламентов государств-участников. Как определено п. «д» ст. 4 Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств, подписанной государствами -участниками СНГ в г. Минске 26 мая 1995 г. [1, с. 3], МПА СНГ принимает типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направляет их парламентам государств -участников этой Конвенции. В соответствии с п. 1 ст. 15 Регламента Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (Санкт-Петербург, 29 декабря 1992 г.) [2] рекомендательные законодательные акты принимаются МПА СНГ для ориентации согласованной законодательной деятельности парламентов государств - участников Соглашения о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств.

190

Таким образом, принятый в новой редакции Модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» должен был стать ориентиром для национального оперативно-розыскного законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств. В связи с этим считаем интересным вопрос, насколько данный нормативный правовой акт соответствует современным представлениям об оперативно-розыскной деятельности, тем более, что после 2007 г. (года принятия Модельного закона «Об оперативно-розыскной деятельности») вышли в свет Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. «Об оперативно-розыскной деятельности», Закон Республики Таджикистан от 25 марта 2011 г. № 68 «Об оперативно-розыскной деятельности», а также Закон Республики Армения от 19 ноября 2007 г. № 3Р-223 «Об оперативно-розыскной деятельности» и ряд других законодательных актов.

Необходимо отметить, что в Модельном законе дается характеристика основных понятий, используемых в статьях анализируемого нормативного правового акта. Среди них понятие оперативно-розыскной деятельности, которое принципиально не отличается от подобного понятия, предлагаемого в ст. 1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», принятого в России в 1995 г. Основными принципиальными позициями предлагаемого определения являются следующие: оперативно-розыскная деятельность осуществляется гласно и негласно; оперативно-розыскная деятельность осуществляется специальными субъектами (государственными органами); оперативно-розыскная деятельность осуществляется путем проведения оперативно-розыскных мероприятий; оперативно-розыскная деятельность осуществляется в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Необходимо отметить, что Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» в той или иной степени соответствует данному определению.

К сожалению, при принятии Модельного закона «Об оперативно-розыскной деятельности» не учтены предложения современных ученых по гармонизации данного лексического образования. Во-первых, авторы Модельного закона не внесли ясность в вопрос о том, разновидностью какой деятельности является оперативно-розыскная деятельность. По мнению А.Ю. Шумилова, ОРД - это разновидность социально полезной человеческой деятельности, но не любой, а юридически значимой, т.е. часть опосредованной правом государственно-властной деятельности компетентных государственных органов, нацеленной на выполнение социально полезных задач и функций [3, с. 7].

Профессор А.Е. Чечетин, находясь, на наш взгляд, на тех же научных позициях, определяет ОРД как один из видов государственной правоохранительной деятельности, осуществляемой специальными органами государственной исполнительной власти, наделенными для реализации своих функций властными юридическими полномочиями [4, с. 7]. В связи с тем, что правоохранительная деятельность государства соотносится с оперативно-розыскной как общее и частное, данный подход представляется наиболее предпочтительным.

Вместе с тем, осмысление имеющих принципиальное значение для оперативно-розыскной науки решений высших судов Российской Федерации позволяет увидеть новые грани данной деятельности и переосмыслить устоявшиеся суждения. Для подтверждения своего вывода приведем выдержку из определения Верховного Суда РФ от 28 апреля 2004 г. (дело № 72-004-6), которое меняет представление о понятии ОРД. В данном определении ОРД признается деятельностью по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, а лица, ее осуществляющие, признаются потерпевшими от преступления, предусмотренного ст. 317 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ).

Во-вторых, только ли из оперативно-розыскных мероприятий состоит ОРД? По данному вопросу есть различные точки зрения. Так, Н.С. Железняк приводит ряд доводов, которые позволяют ему сделать вывод о том, что оперативно-розыскные мероприятия являются единственным содержанием ОРД. По его мнению, ОРД заключается только в подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий [5, с. 6-8]. Данная точка зрения имеет полное право на существование, т.к. целиком и полностью основывается на действующем Законе об ОРД. Другой точки зрения придерживаются В.М. Атмажитов, В.Г. Бобров, считающие, что «оперативно-розыскные мероприятия являются только одним из основных элементов (частей) оперативно-розыскной деятельности, составляют ее сердцевину. Именно путем их проведения органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, во многом решают задачи по выявлению преступлений, их предупреждению, пресечению, раскрытию, розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, пропавших без вести и т.д. Однако оперативно-розыскные мероприятия далеко не исчерпывают всего содержания ОРД. Наряду с ними органы дознания для решения задач по борьбе с преступностью проводят также другие действия, не включенные в перечень оперативно-розыскных мероприятий (облава, засада и др.) и т.д. Более того, в содержа-

191

ние ОРД входят также меры организационно-управленческого и организационно-тактического характера (информационное обеспечение, аналитическая работа, прогнозирование, планирование в сфере ОРД, организация взаимодействия)» [6, с. 9]. Мы придерживаемся данной точки зрения, т.к. описать деятельность оперативного сотрудника на месте преступления исключительно оперативно-розыскными мероприятиями невозможно .

Это мнение нашло свое воплощение в оперативно-розыскном законодательстве Казахстана. Так, Закон Республики Казахстан определяет ОРД как систему оперативно-розыскных, организационных и управленческих мероприятий, осуществляемых в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, настоящим законом и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в целях защиты жизни, здоровья, прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств, а также от разведывательно-подрывной деятельности специальных служб иностранных государств и международных организаций.

Кроме того, эта точка зрения реализована в рекомендациях по гармонизации законодательства об оперативно-розыскной деятельности государств - членов ОДКБ, принятых 26 ноября 2015 г. на 8 заседании парламентской ассамблеи. В данных рекомендациях оперативно-розыскная деятельность определяется как «научно обоснованная система установленных настоящим Законом гласных и негласных оперативно-розыскных мероприятий и действий уполномоченных государственных органов, осуществляемых в соответствии с законодательством о государственной тайне в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств». Преимуществом данного определения является ссылка на необходимость научного обоснования положений, содержащихся в нормах оперативно-розыскного законодательства. Подобный подход к определению оперативно-розыскной деятельности мы встречаем в норме, содержащейся в ст. 1 Закона Республики Казахстан «Об оперативно-розыскной деятельности», согласно которой «оперативно-розыскная деятельность -научно обоснованная система гласных и негласных оперативно-розыскных, организационных и управленческих мероприятий...».

Остальные понятия, рассматриваемые в Модельном законе «Об оперативно-розыскной деятельности», касаются исключительно

оперативно-розыскных мероприятий и корреспондируются со ст. 6 с таким же наименованием. К сожалению, Модельный закон в число основных понятий не включил понятие лиц, содействующих (содействовавших) органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; понятия конспирации и предания гласности; понятия документирования и дел оперативного учета и ряд других, активно используемых в тезаурусе оперативно-розыскной науки и применимых в анализируемом нормативном акте. Нет пояснений терминов: оперативные подразделения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; руководитель органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность; руководитель оперативного подразделения и ряда других. Следует отметить, что оперативно-розыскные законы, принятые после 2007 г. государствами -участниками СНГ, избежали данного изъяна и содержат расширительный тезаурус.

Дальнейший анализ Модельного закона позволяет в качестве новеллы признать расширительный перечень оперативно-розыскных мероприятий, который, наряду с традиционными, предлагает уточненное название отдельных оперативно-розыскных мероприятий (отождествление личности и иных объектов; исследование предметов, документов и иных объектов) и дополнительно включает три оперативно-розыскных мероприятия: слуховой контроль, мониторинг информационно-телекоммуникационных сетей и систем, контроль радиочастотного спектра.

Полагаем, что данные нововведения имеют за собой веские основания, тем более по большинству из них в специальной литературе ведется весьма продуктивная дискуссия. В частности, использование в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности», принятом в Российской Федерации, лексического дуплета «отождествление личности» не позволяет в полном объеме описать пределы действий сотрудников оперативных подразделений при проведении данного оперативно-розыскного мероприятия, т.к., кроме личности, в оперативно-розыскной практике происходит отождествление и иных объектов. Однако формулировка, предлагаемая в Модельном законе, также представляется неудачной с точки зрения семантики. Перечисление частных (личность) и общих (иные объекты) объектов отождествления только усложняет конструкцию. На наш взгляд, термин «оперативное отождествление», используемый в Законе Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности» (2015 г.), наиболее полно, без дополнительных пояснений, отражает суть действий оперативно-розыскных органов [7, с. 20]. То же самое относится и к названию оперативно-розыскного

192

мероприятия «исследование предметов и документов и иных объектов», которое должно, по нашему мнению, называться либо «исследование объектов», либо «оперативное исследование».

Дополнительно введены в материю оперативно-розыскного закона следующие оперативно-розыскные мероприятия: слуховой контроль, мониторинг информационно-телекоммуникационных сетей и систем, контроль радиочастотного спектра. Под слуховым контролем авторы закона предлагают понимать получение и фиксацию акустической информации в помещениях, сооружениях, транспортных средствах и на местности для решения задач оперативно-розыскной деятельности.

Мониторинг информационно-телекоммуникационных сетей и систем - получение сведений, необходимых для решения конкретных задач оперативно-розыскной деятельности, и их фиксация путем наблюдения с применением специальных технических средств за характеристиками электромагнитных и других физических полей, возникающих при обработке информации в информационных системах и базах данных и ее передаче по сетям электрической связи, компьютерным сетям и иным телекоммуникационным системам.

Контроль радиочастотного спектра - получение сведений, необходимых для решения конкретных задач оперативно-розыскной деятельности, и их фиксация путем наблюдения с применением специальных технических средств за характеристиками электромагнитных полей, возникающих при передаче информации по радиочастотным каналам связи. Полагаем, что данные нововведения обусловлены развитием научно-технического прогресса.

В отличие от Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995 г.) в ст. 4 Модельного закона предусмотрено, что в правовую основу оперативно-розыскной деятельности наряду с Конституцией, национальными законами и другими нормативными правовыми актами, регулирующими оперативно-розыскную деятельность, входят международные договоры, участником которых является государство. Ряд норм, содержащихся в статьях Модельного закона, является логическим продолжением данного посыла.

Так, в качестве одной из задач оперативно-розыскной деятельности определено содействие в борьбе с преступностью в соответствии с международными договорами (ч. 4 ст. 2 Модельного закона). В развитие данной нормы Модельный закон предусмотрел возможность предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности государствами -участниками СНГ на безвозмездной основе органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в соответствии с меж-

дународными договорами и с учетом норм национального законодательства (ч. 5 ст. 11 Модельного закона).

Кроме того, в соответствии с анализируемым нормативным правовым актом оперативно-розыскные мероприятия, начатые на территории одного государства и продолжающиеся или заканчивающиеся на территории другого государства, входящего в Содружество, признаются правомерными, если они проведены с учетом норм национального законодательства. Результаты этой деятельности используются с учетом норм национального законодательства (ч. 6 ст. 11 Модельного закона).

Имеются новеллы в изложении принципов оперативно-розыскной деятельности. Так, наряду с общеправовыми принципами законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, авторы Модельного закона используют принцип гуманности (ст. 3 анализируемого нормативного правового акта). Логика в этом возможно есть, т.к. данный принцип означает признание прав и интересов личности высшей ценностью в оперативно-розыскной деятельности. Вместе с тем, этот принцип реализован в иных нормах, и его упоминание лишь закрепило устоявшуюся правовую концепцию. Так, принцип гуманизма проявляется в нормах, регламентирующих вопросы уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина (ст. 5, 8, ч. 3 ст. 10, п. 1 ч. 1 ст. 14 Модельного закона), превентивный характер оперативно-розыскной деятельности (ст. 2 Модельного закона), а также ее исключительный характер (ч. 3, 6 ст. 8 анализируемого нормативного акта).

К сожалению, остальные нововведения (вкрапления) в Модельный закон нельзя признать существенными, способными повлиять на правоприменительную практику и значительно изменить материю оперативно-розыскной науки. Ряд фундаментальных вопросов не нашли своего окончательного разрешения в Модельном законе. Это касается формирования категориального аппарата, теоретического осмысления накопленного практического опыта и разрешения коллизий современного законодательства в сфере борьбы с преступностью. Причина, полагаем, в том, что принятие Модельного закона не сопровождалось широкой юридической экспертизой с участием специалистов в сфере оперативно-розыскной деятельности и сопредельных наук (уголовное право, уголовный процесс, гражданский процесс и др.).

Кроме того, не учтены действующие проекты оперативно-розыскного закона в Российской Федерации, их более десяти (В.Ф. Луговик, К.К. Горяинов, О.А. Вагин, А.П. Исиченко, О.А. Ковалев, К.В. Сурков, Н.С. Железняк, А.Ю. Шумилов и ряд других) [8; 9; 10]. Проект,

193

подготовленный профессором В.Ф. Луговиком, нашел поддержку в Государственной Думе РФ и широко обсуждался юридической общественностью [11; 12]. Новеллы, используемые про-

1. Информ. вестн. Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1995. № 2.

2. URL: http://www.iacis.ru

3. Шумилов А.Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности: учеб. для вузов. М., 2006.

4. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: науч.-практ. ком-мент. /под ред. А.С. Бахты. Хабаровск, 2013.

5. Железняк Н.С. «Черные дыры» и «белые пятна» Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Красноярск, 2006.

6. Атмажитов В.М., Бобров В. Г. О законодательном регулировании оперативно-розыскной деятельности: науч. докл. М., 2003.

7. Об оперативно-розыскной деятельности: закон Республики Беларусь. Минск, 2015.

8. Шумилов А.Ю. Новая редакция оперативно-разыскного закона России: Открытый проект: науч.-справ. пособие. М., 2004.

9. Горяинов К.К., Вагин О.А., Исиченко А.П., Ковалев О.А. Инициативный авторский проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности"» // Современные подходы к правовому регулированию оперативно-разыскной деятельности: инициативные авторские проекты Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Омск, 2006. С. 80-90.

10. Луговик В.Ф. Проект Федерального закона «Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации». Омск, 2014.

11. Павличенко Н.В. Нужен ли новый оперативно-разыскной закон? (анализ проекта федерального закона «Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации») // Вестн. Волгоград. акад. МВД России. 2015. № 1(32). С. 106-112.

12. Павличенко Н.В., Софронов В.Н. Рецензия на проект федерального закона «Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации», подготовленный В.Ф. Луговиком (Омск: Омская юридическая академия, 2014. 96 с.) // Науч. вестн. Омск. акад. МВД России. 2015. № 4(59). С. 79-80.

фессором В.Ф. Луговиком и другими учеными, полагаем, должны найти свое воплощение в оперативно-розыскном законодательстве государств -участников Содружества Независимых Государств.

1. «Commonwealth», the Information Bull. of the Heads of State Council and Heads of Government Council of CIS. 1995. № 2.

2. URL: http://www.iacis.ru

3. Shumilov A.Yu. Basic course of the operational search activity: textbook for high schools. Moscow, 2006.

4. Federal law «<On the operational search activity»: sci. and pract. comment. / ed. by A.S. Bakhta. Khabarovsk, 2013.

5. Zheleznyak N.S. «Black holes» and «White spots» of the Federal law «On the Operational Search Activity». Krasnoyarsk, 2006.

6. Atmazhitov V.M., Bobrov V.G. On the legislative regulation of the operational search activity: sci. report. Moscow, 2003.

7. On the operational search activity: law of the Republic of Belarus. Minsk, 2015.

8. Shumilov A.Yu. The new edition of the operational search law of Russia: Open project: research and reference manual. Moscow, 2004.

9. Goryainov K.K., Vagin O.A., Isichenko A.P., Kovalyov O.A. Authors' initiative project of the Federal law «On the Introduction of Amendments and Additions to the Federal law «On the Operational Search Activity» // Contemporary Approaches to the Legal Regulation of Operational Search Activity: Authors' Initiative Project of the Federal law «On the Operational Search Activity». Omsk, 2006. P. 80-90.

10. Lugovik V.F. Project of the Federal law «Op-erational Search Code of the Russian Federation». Omsk, 2014.

11. Pavlichenko N.V. Is there a need for a new operational search law? (the Analysis of the Federal Law Project «Operational Search Code of the Russian Federation») // Bull. of Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2015. № 1(32). P. 106-112.

12. Pavlichenko N.V., Sofronov V.N. Review of the Federal Law Project «Operational Search Code of the Russian Federation», prepared by V.F. Lugovik (Omsk: Omsk Law Academy, 2014, 96 pages) // Sci. bull. of Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2015. № 4(59). P. 79-80.

194