Проблемы модернизации самоуправления и парламентаризма на местном уровне: опыт Краснодарского края

УДК 342.25:342.553(470.620) Любецкий Андрей Иванович

преподаватель кафедры государственной политики и государственного управления Кубанского государственного университета

Воронина Анастасия Александровна

студент Кубанского государственного университета

ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПАРЛАМЕНТАРИЗМА НА МЕСТНОМ УРОВНЕ: ОПЫТ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

Lyubetskiy Andrey Ivanovich

Lecturer, Public Policy and Public Administration Department, Kuban State University

Voronina Anastasia Aleksandrovna

Student, Kuban State University

THE ISSUES OF SELF-GOVERNMENT AND PARLIAMENTARISM MODERNIZATION AT THE LOCAL LEVEL: CASE STUDY OF KRASNODAR KRAI

Аннотация:

В статье рассматриваются основные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации на примере Краснодарского края. Проанализировано федеральное и региональное законодательство в области организации местного самоуправления в Российской Федерации. Определены модели и этапы становления местного самоуправления. Авторы, изучив мировой и отечественный опыт модернизации муниципальной власти, выявили опасности существующих тенденций и предложили варианты развития идеи местного самоуправления.

Ключевые слова:

местное самоуправление, глава муниципального образования, сити-менеджер, реформа местного самоуправления, Краснодарский край, гражданское участие.

Summary:

The article considers the main issues of local self-government development in the Russian Federation by case study of Krasnodar Krai. The federal and regional legislation on organization of local government in the Russian Federation is reviewed. The models and stages of local self-government development are defined. By studying the global and domestic experience of municipal authorities' modernization, the authors show the dangers of current trends and propose options for the local self-government development.

Keywords:

local self-government, head of municipal entity, city manager, reform of local self-government, Krasnodar Krai, citizen participation.

Политика развития российской государственности в последние годы направлена на устранение проблем местного сообщества как основы демократизации политической системы и модернизации социально-экономического состояния страны. Это подтверждается публичными заявлениями с высоких трибун, в частности неоднократными заявлениями президента В.В. Путина о необходимости развития местного самоуправления (МСУ): муниципальная власть должна быть устроена так, чтобы каждый гражданин «мог дотянуться до нее рукой» [1].

Одним из факторов развития общества является развитие муниципалитетов. Синергети-ческий эффект даже самых маленьких поселений дает огромный толчок модернизации как региона, так и всей страны. В свою очередь, экономически развитые муниципальные образования распространяют мультипликативный эффект на связанные с ними дотационные территории. Таким образом, мы видим систему, существование которой зависит от действия ее элементов, движимых и координируемых властью на местах.

Законодательство как объективная основа муниципальной власти в России предоставляет достаточно широкие возможности выбора системы организации местного самоуправления, что отражается и в Конституции Российской Федерации, и в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - 131-Ф3) [2]. В рамках федерального законодательства принимаются законы субъектов, которые уточняют модель местного самоуправления в конкретном регионе. Так, в Краснодарском крае им является Закон Краснодарского края от 07.06.2004 № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» (далее - 717-КЗ) [3]. А далее, уже в уставах муниципальных образований в рамках перечисленных законов утверждается сама система местного самоуправления на данной территории. Необходимо отметить, что законодательство о местном самоуправлении в целях повышения эффективности претерпевает постоянные изменения как на федеральном, так и на региональном уровнях.

С одной стороны, процесс принятия многочисленных поправок к 131-ФЗ характеризуется децентрализацией: если в первой редакции закона статья 14 предусматривала 22 вопроса местного значения поселения, то с учетом поправок от 27 июня 2014 г. их число увеличилось более чем в два раза. Законом устанавливается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, управление в муниципалитете должно выходить на качественно новый уровень.

С другой стороны, региональная власть заинтересована в слаженной централизации входящих в данный регион муниципалитетов. Целью такой политики могут выступать разные факторы: как экономические, то есть повышение эффективности управления муниципалитетами в условиях санкций и конкурентной борьбы за инвестиции и межмуниципальное перераспределение доходов, так и политические, то есть регулирование принципиальных политических решений на местах.

Но нельзя забывать в условиях этих противоречий о главном моменте местного самоуправления - необходимости привлечения населения к управлению. Именно в поселенческих или городских советах должна «коваться» так необходимая нашему российскому обществу гражданская позиция, причастность к демократии, парламентская культура. Именно муниципалитет должен быть отправной точкой политических и управленческих кадров. Однако, чтобы данная цель была достигнута, необходимо принимать тщательно продуманные решения о том, как будет функционировать местное самоуправление в том или ином муниципалитете.

Так как федеральный закон предоставляет регионам целый спектр моделей организации местных органов власти, то перед региональными законодателями встает проблема выбора модели, которая могла бы совместить разнонаправленные цели: децентрализацию и централизацию, демократизацию и эффективность. Исследование данной проблематики было построено на изучении опыта модернизации МСУ в Краснодарском крае.

В результате анализа ст. 36 и 37 131-Ф3 нами были выделены пять моделей МСУ в РФ (для облегчения классификации понятие «глава местной администрации» заменяется понятием «мэр», а «представительный орган муниципального образования» - понятием «совет»):

1) «сильный мэр - управляющий»: выбранный населением на муниципальных выборах глава входит в состав представительного органа и является его председателем с правом решающего голоса, а управляющий является главой местной администрации на основе контракта, заключаемого с ним представительным органом по результатам конкурса;

2) «сильный мэр»: выбранный населением на сходе граждан либо на муниципальных выборах глава муниципалитета, который становится также главой местной администрации;

3) «сильный совет - управляющий»: главой муниципалитета становится избранный депутатами из своего состава председатель представительного органа с правом решающего голоса, а управляющий является главой местной администрации на основе контракта, заключаемого с ним представительным органом по результатам конкурса;

4) «сильный совет»: выбранный представительным органом из своего состава глава муниципалитета, который лишается депутатского мандата, так как становится главой местной администрации;

5) «совет - сильный управляющий»: главой муниципалитета и местной администрации является лицо, назначаемое представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.

Критериями нашей классификации выступают структура органов власти и степень их политического влияния друг на друга. Вся классификация является расширением моделей местного самоуправления Великобритании и США [4, с. 28], так как помимо классических «сильных» мэров и советов, а также наличия «сити-менеджера» (управляющего) она дополняется гибридными формами, как, например, «совет - сильный управляющий».

Каждая из моделей имеет свои достоинства и недостатки, поэтому именно региональные власти должны выявить приоритетные для них модели, основываясь на специфике местного сообщества. Управленческие решения 2014-2015 гг., принятые в данной области органами власти Краснодарского края, отразились в изменении положений Закона Краснодарского края от 07.06.2004 № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае», касающихся порядка избрания глав муниципальных образований.

Если рассмотреть принципиальные изменения 717-КЗ в ретроспективе, то можно выделить три основных этапа:

1) модель «сильный мэр»;

2) модель «сильный совет - управляющий»;

3) модель «совет - сильный управляющий».

Следует отметить, что общественный резонанс вызывают два последних этапа, которые происходят в относительно короткий период с декабря 2014 г. по настоящее время. И именно

переходом от выборности высшего должностного лица муниципалитета к его назначению обозначается позиция региональной власти в области модернизации системы МСУ на Кубани.

Изначально депутаты Законодательного собрания Краснодарского края в декабре 2014 г. окончательно приняли Закон «О внесении изменений в Закон Краснодарского края "О местном самоуправлении в Краснодарском крае"», предполагающий должность управляющего, или так называемого сити-менеджера. Таким образом, главой муниципального образования (муниципальных районов, городских округов и поселений, являющихся административными центрами муниципального района) становится избранный депутатами из своего состава председатель представительного органа муниципалитета, а главой исполнительной власти - лицо, назначаемое по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Таким образом, мы имеем модель «сильный совет - управляющий», которая в принципе доказала свою эффективность еще в начале XX в. в Америке [5, с. 173]. Кроме того, несмотря на конструктивную критику данной системы в меньшем демократизме и закрытости, ей присущи и определенные плюсы. Во-первых, существование двух управленцев, несмотря на нарушение принципа единоначалия, позволяет: с одной стороны, в лице депутата-главы выражать голос народа посредством стратегического планирования, а, с другой стороны, в лице сити-менеджера видеть того профессионала-исполнителя, который может воплотить все эти планы в жизнь с большей эффективностью. Во-вторых, данная система позволяет вывести на новый уровень «муниципальный парламентаризм», так как именно перед местным советом депутатов будет ответственен наемный управленец. В-третьих, бесспорно, организация конкурса менее затратна, нежели организация выборов.

Конечно, краевым властям необходимо понимать, что внедрение такой системы напрямую затрагивает чувства избирателей. И нельзя не обратить внимания на данные социологических опросов, которые показывают, что 77 % россиян «за» выборы мэров [6]. Стоит заметить положительную динамику явки на муниципальные выборы в Краснодарском крае [7]. Кроме того, система сити-менеджмента предполагает развитый институт парламентского представительства на местах, так как в противном случае назначенец не будет должным образом контролироваться со стороны населения. Следует понимать, что назначенное лицо предположительно не чувствует связи с населением, так как оно его не избирало, а значит, только влияние представительного органа муниципалитета может восполнить этот пробел.

Новые поправки в федеральном законодательстве в феврале 2015 г. дали региональным властям возможность установить еще более централизованную и закрытую от представительства систему назначения мэра [8]. Так, уже в марте 2015 г. на 33-й сессии депутаты Законодательного собрания Краснодарского края приняли новую поправку в Закон Краснодарского края от 07.06.2004 № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае». В соответствии с ней главой тех же крупных муниципальных образований станет должностное лицо, избираемое депутатами представительного органа из числа кандидатур, выдвинутых на основании решения конкурсной комиссии, это же лицо будет соответственно и главой местной администрации. Контракт с таким лицом заключаться не будет.

Следовательно, теперь вся полнота власти управления муниципалитетом сосредоточится в руках назначенца, который уже не будет считаться только «менеджером», ограниченным своим контрактом. Назначенный глава становится аналогом выборного мэра с точки зрения властной и политической позиции. Такое лицо может быть удалено в отставку представительным органом, но оно и обладает теми же полномочиями и влиянием, которым обладал бы представитель народа. Данная система нивелирует плюсы и максимизирует минусы системы «совет - управляющий». И если в предыдущем варианте можно было говорить об обходном пути развития демократии путем укрепления парламентаризма на местах хотя бы постфактум, то теперь это сложно утверждать, ведь председатель представительного органа так и останется лишь организационной должностью внутри самого местного парламента. Вряд ли можно говорить о доверии населения такому назначенцу, который придет к власти путем закрытого конкурса.

Во многих регионах России уже были отменены прямые выборы мэров, что вызывало бурную отрицательную реакцию местного сообщества, на которую, впрочем, власти регионов не реагировали [9]. Новая система будет реализована в Краснодарском крае уже этой осенью в Краснодаре, Курганинске, Горячем Ключе, а также Ейском, Выселковском, Курганинском, Каневском, Лабинском, Отрадненском, Кущевском, Туапсинском районах.

Основываясь на аргументах проведенного анализа, мы предлагаем принять следующие шаги для решения проблем модернизации местного самоуправления в Краснодарском крае:

1. До августа 2015 г. внести поправки в Закон Краснодарского края от 07.06.2004 № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае», которые вернут систему назначения глав муниципальных образований путем прямых муниципальных выборов.

2. По данной проблеме провести опрос населения, предусмотренный ч. 2 ст. 19 Устава Краснодарского края [10], так как вопрос отмены прямых выборов глав муниципальных образований связан с ограничением избирательных прав граждан.

3. Подготовить аналитический материал статистических данных явки на выборах глав и депутатов муниципалитетов Краснодарского края, который подробно отразит динамику и структуру развития демократии в различных частях региона.

4. Провести ряд парламентских слушаний с привлечением общественности и независимых экспертов, как на уровне Краснодарского края, так и на межмуниципальном уровне, по проблематике модернизации местного самоуправления в Краснодарском крае.

5. Организовать тематическую встречу депутатов Законодательного собрания Краснодарского края с избирателями, чтобы узнать их мнение по означенному вопросу.

Такие шаги, на наш взгляд, помогут решить проблему модернизации местного самоуправления в Краснодарском крае. Открытое обсуждение данного вопроса позволит привлечь население Кубани к политической деятельности и поднять рейтинг власти Краснодарского края в глазах общественности, а также станет положительным примером для других регионов страны.

Ссылки:

1. Послание Президента Федеральному собранию [Электронный ресурс]. 2013. 12 дек. URL: http://www.krem-lin.ru/news/19825 (дата обращения: 09.05.2015).

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

3. О местном самоуправлении в Краснодарском крае [Электронный ресурс] : Закон Краснодарского края от 07.06.2004 № 717-КЗ. URL: http://www.kubzsk.ru/kodeksdb/noframe/law?d&nd=921018640&prevDoc=921002970&mark= 000032I000002J03OHGBD2863L383WVWV000003A11D4KNB3WWVA (дата обращения: 09.05.2015).

4. Королёв С.В. Теория муниципального управления. М., 1999. 144 с.

5. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран : учеб. пособие для студентов вузов. М., 2004. 414 с.

6. Россияне о выборах мэра [Электронный ресурс]. 2014. URL: http://www.levada.ru/19-05-2014/rossiyane-o-vyborakh-mera (дата обращения: 09.05.2015).

7. Об итогах Единого дня голосования на территории Краснодарского края [Электронный ресурс]. 2011. URL: http://ikkk.ru/news/show/?newsid=1169 (дата обращения: 09.05.2015).

8. О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] : федер. закон Российской Федерации от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ // Российская газета. 2015. URL: http://www.rg.ru/2015/02/06/izbir-dok.html (дата обращения: 09.04.2015).

9. Кынев А. Безмэрная власть [Электронный ресурс]. 2010. URL: http://www.gazeta.ru/com-ments/2010/09/09_x_3417653.shtml (дата обращения: 09.05.2015).

10. Устав Краснодарского края [Электронный ресурс]. 2015. URL: http://constitution.garant.ru/region/ustav_krasnod/ (дата обращения: 09.05.2015).