Обеспечить баланс интересов

Решить ряд основных проблем ценообразования в электроэнергетике невозможно без корректировки механизмов тарифного регулирования, которые должны отражать интересы как потребителей, так и участников рынка.

Федеральная антимонопольная служба считает, что внедрение эталонных показателей должно стать основным инструментом тарифного регулирования, используемым для развития конкуренции на естественных монопольных рынках

Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ

Действующее тарифное регулирование в российской электроэнергетике пока не показало свою явную эффективность в вопросах ценообразования. Тарифы для ряда потребителей в отдельных регионах страны завышены и непрозрачны. Также актуальной проблемой являются нерыночные надбавки на развитие генерации. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) считает, что внедрение эталонных показателей должно стать основным инструментом тарифного регулирования, используемым для развития конкуренции на естественных монопольных рынках. Переход на эталон предполагает определение среднего уровня операционных затрат компаний на содержание электросетевого комплекса, в зависимости от которого и устанавливается конкретный тариф, при этом важно не допустить роста тарифов на передачу электроэнергии.

Консервативное движение

О необходимости совершенствования тарифного регулирования в текущем его виде говорят и эксперты. По словам старшего партнера и управляющего офисами Vinder Law Office в Санкт-Петербурге и Екатеринбурге Артема Горюнова, энергетика традиционно относится к социально значимым сферам деятельности. Однако стратегические документы Российской Федерации исходят из того, что степень регулятивного воздействия со стороны государства должна постоянно снижаться, замещаясь рыночными механизмами, развитием и усилением конкуренции свободно действующих экономических субъектов. Вместе с тем вопреки этим декларациям в последние годы существенно возросла роль именно нерыночных способов регулирования.

«В марте 2022 года ФАС официально сформулировала главный с ее точки зрения принцип тарифного регулирования: баланс экономических интересов потребителей и регулируемых субъектов. Достижение и сохранение этого баланса в 2023 году, с учетом происходящих в мире известных событий, становится для государства задачей номер один в сфере тарифного регулирования. Ее решение заставляет сформулировать два наиболее актуальных вопроса в этой сфере: как снизить тарифы для конечных потребителей с целью уменьшения социальной напряженности и где — одновременно — найти ресурсы для сохранения и дальнейшего развития энергетической инфраструктуры, реализации инвестиционных программ»,— подчеркивает господин Горюнов.

Недочеты действующего тарифного регулирования отмечает и директор Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ Илья Долматов. На сегодняшний день, констатирует он, к сожалению, роль тарифной политики в развитии отрасли сводится к обеспечению консервативного движения: догнать инфляцию, оставить компаниям что-то на модернизацию, не допустить роста цен населения. Это движение не к худшему, но и без прорывов.

В идеале тарифная политика должна быть мощным генератором стимулов для компаний и потребителей, считает господин Долматов, внедрять эффективные технологии, оптимизировать режимы потребления, экономить, и так далее. «Поэтому я бы назвал наиболее актуальным вопросом тарифного регулирования в энергетике выстраивание действительно стимулирующей системы регулирования. Потребителя надо стимулировать к оптимизации режимов потребления. Здесь нужна дифференциация тарифов, учитывающая качество услуг и оптимальность графика нагрузки. Ну и очень важный момент — ценовые дисбалансы (перекрестное субсидирование между группами потребителей, межтерриториальное, и другие). Я уже даже не мечтаю об их полной ликвидации, глядя на практику последних двадцати лет и турбулентность в экономике. Главная задача — хотя бы не умножать их»,— полагает эксперт.

Сейчас фактически тарифная и ценовая политика нацелена не на решение собственных проблем отрасли, а на задачи, зачастую выходящие даже за рамки всей электроэнергетики, считает заместитель генерального директора Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) Александр Григорьев. Это сдерживание тарифов для населения, поддержка тех или иных территорий (тех же регионов Дальнего Востока), развитие новых видов генерации (ПГУ, ВИЭ), решение проблемы с мусором. Основным изменением в тарифном регулировании может быть применение эталонного метода регулирования сетевых тарифов. Также существуют и более спорные вопросы, которые уже вызывали возражения со стороны потребителей: например, учет сетевого резерва в тарифах на передачу.

Заплатить за соседа

Стоит отметить, что с 2020 года чиновники пытались создать единые тарифы в смежных субъектах РФ для «снижения стоимости электроэнергии в регионах, требующих поддержки. В пилотном режиме были выбраны пять пар регионов, где должны действовать единые тарифы. В том числе Петербург и Ленобласть, где, правда, проект реализован не был. Да и в целом правительство РФ с едиными региональными тарифами дальше пилотов решило не спешить.

Переход на единые тарифы, действительно, по факту не сработал, объясняет аналитик ФГ «Финам» Александр Ковалев, поскольку даже в объединившихся регионах потребовались дополнительные госсубсидии. «Причина этого в том, что изначальная мысль реформы не выглядела правильной, ведь компенсация выпадающих доходов одного региона за счет тарифов соседей не решает проблем с экономической эффективностью. Как правило, в каждом из субъектов РФ наличествует региональная специфика, объясняющая, почему тарифы здесь выше, чем у соседнего региона: это может быть стоимость генерации, моральный износ сетей, используемое топливо, логистика, число потребителей. Поэтому и необходимости в едином тарифе как таковой нет — намного эффективнее будет разбираться с кейсом каждого отдельного региона по отдельности, направляя в их адрес целевые субсидии при необходимости»,— уверен он.

Схожие выводы делает и господин Григорьев. «Слабая популярность ввода единых межрегиональных тарифов на передачу электроэнергии очевидна: она предполагает наличие региона, который будет готов фактически дотировать потребителей соседнего региона за счет своих потребителей. В России существует проблема большой дифференциации тарифов на передачу электроэнергии между регионами страны. При этом вопрос скорее состоит в непрозрачности сетевого тарифа для потребителя. По тарифным решениям потребитель видит только долю тарифа, которая уходит на перекрестное субсидирование населения. При этом остальную структуру тарифа (например, сколько составляет инвестиционная составляющая, сколько операционная) он не видит»,— поясняет представитель ИПЕМ.

От регулирования к зарегулированию

Ключевыми вопросами энергетики в 2023–2025 годах многие эксперты считают именно тарифное и антимонопольное регулирование энергетического комплекса. Роль их возрастает и продолжает возрастать. По словам господина Горюнова, можно ждать обострения отношений между органами исполнительной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся полномочия в области регулирования тарифов, и частными инвесторами в сфере энергетики. «Это, в свою очередь,— добавляет представитель юридической компании,— повлечет рост числа споров по тарифным разногласиям, формирование устойчивой судебной практики и развитие "энергетического" права Российской Федерации».

На отраслевой повестке сейчас несколько вопросов, считает господин Долматов. «Часть из них уже, что называется, проверена временем: единый тарифный закон, эталонное регулирование, регуляторные соглашения. Мы ждем их разрешения. И, честно говоря, очень бы хотелось, чтобы как минимум эталонное регулирование и регуляторные соглашения дали движение. Потенциал у инструментов хороший. Все зависит от реализации на практике. Также с 1 июля 2024 года нас ожидает очередная умеренная индексация. Вот о ней я могу говорить с уверенностью»,— констатирует эксперт.

По мнению господина Ковалева, вероятно, один из самых важных тарифных проектов прямо сейчас — это объединение неценовой зоны ДФО и 2-й ЦЗ. «Тарифное выравнивание и уход от устоявшейся схемы государственного субсидирования на Дальнем Востоке являются важным элементом экономической доктрины России ввиду переориентации экономики на Восток. Это явно не краткосрочный проект — только возведение полноценной инфраструктуры займет в лучшем случае около пяти лет. При этом Минэнерго важно не попасть в ловушку единых региональных тарифов и обновлять генерирующие мощности в ДФО постепенно даже при обеспечении так называемых механизмов конкурентного ценообразования»,— резюмирует аналитик.