Конституционно-правовая ответственность в сфере местного самоуправления

Совершенно очевидно, что выделенные черты «справедливой» конституции представляют современный идеал демократического правового государства. Следует подчеркнуть, что идеализация политико-правовых ценностей, существующих здесь и сейчас, провозглашение их «истинными», вневременными, свойственными праву по существу, вообще характерная ошибка юридической науки.

1 Фарбер И.Е. Правосознание как форма общественного сознания. М., 1963. С. 24.

2 Там же. С. 70.

3 См.: МицкевичА.В. Рецензия на книгу: Фарбер И.Е. Правосознание как форма общественного сознания. М.: Юридическая литература, 1963. — 205 с. // Советское государство и право. 1964. № 10. С. 143-146.

4 См.: Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г.Н. Комко-вой. М., 2009.

5 См.: Варламова Н.В., Лапаева В.В., Лукашева Е.А., Малахов В.П., Мальцев Г.В. и др. Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации / под ред. Н.С. Соколовой. М., 2006 (автор главы IV — Г.В. Мальцев).

6 Там же. С. 191.

7 См.: Пресняков М.В. Конституционный принцип справедливости: юридическая природа и нормативное содержание: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009.

8 Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994. С. 43.

9 Пряхина Т.М. Конституционная доктрина Российской Федерации. М., 2006. С. 309.

10 См.: МельникВ.А Государственная идеология Республики Беларусь. Минск, 2003.

11 См.: Миряшева Е.В. Реализация идей конституционализма в Англии и во вновь образованных колониях в XVII-XVIII веках // История государства и права. 2011. № 16. С. 39-43.

12 См.: Там же.

А.Р. Еремин

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье рассматривается вопрос определения конституционно-правовой ответственности в российском праве в сфере местного самоуправления. Анализируются характерные черты, классификации конституционно-правовой ответственности. Исследуются определения, особенности и меры конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления.

Ключевые слова: конституция, юридическая ответственность, конституционно-правовая ответственность, местное самоуправление, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления.

A.R. Eremin

CONSTITUTIONAL AND LEGAL RESPONSIBILITY IN THE SPHERE OF LOCAL GOVERNMENT

Article is devoted to studying of a question of definition of constitutional and legal responsibility in the Russian law in the sphere of local government. Characteristic features, classifications of constitutional and legal responsibility are analyzed. Definitions, features and measures of constitutional and legal responsibility in the sphere of local government are investigated.

Keywords: Constitution, legal responsibility, constitutional and legal responsibility, local government, local governments, officials of local government.

© Еремин Алексей Роальдович, 2013

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права (Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева); e-mail: eralro@mail.ru

В теории права юридическая ответственность понимается как «возникшее в результате лично совершенного правонарушения и предусмотренное юридической нормой политико-правовое состояние, когда компетентный орган, должностное лицо или гражданин на основе закона или в специальной форме требует от правонарушителя отчет в совершенном деянии, возлагает на него определенную меру лишений, а правонарушитель претерпевает неблагоприятные последствия нарушения юридической нормы»1. Основанием юридической ответственности, таким образом, является правонарушение.

В юридической литературе существуют различные подходы к определению ответственности в муниципальном праве.

Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций2.

H.Н. Черногор понимает под юридической ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления возникновение и реализацию в установленном законом (уставом) порядке обязанность соответствующих органов и должностных лиц претерпевать предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий3.

Понимание соотношения категорий «юридическая ответственность в сфере местного самоуправления» и «конституционная ответственность в сфере местного ш самоуправления» в юридической науке различно. н

Понятие «юридическая ответственность» довольно полно исследовано и С

а

определено в теории государства и права. В самом общем виде под ней понима- т

о

ется предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонарушения к

о

претерпевать неблагоприятные последствия4. о'

Правовой наукой такой вид ответственности, как конституционно-правовая, | не называется. Говорится только о традиционных видах ответственности: уго- в

ловной, административной, гражданско-правовой, материальной и дисципли- нн

о

нарной. Однако существование конституционно-правовой ответственности у Ю ученых не вызывает на сегодня сомнений5, поэтому о ней не только пора говорить, и но и необходимо ее всесторонне исследовать, поскольку к этому располагают с

к

определенные изменения в системе как государственной власти, так и местного а самоуправления. Л

Ф

Для определения объективности существования такого рода ответственности, | как конституционно-правовая, определим ее наиболее характерные черты. •

I. Для любого вида ответственности (уголовной, административной, дисци- 99 плинарной и т. д.) карательного толка всегда основой возникновения является ^ нарушение соответствующих норм права. Например, уголовная — нарушение 33 нормы права, определенной в Уголовном кодексе РФ, материальная — нарушение норм трудового законодательства и т. д. Основанием наступления конституционно-правовой ответственности служит нарушение норм конституционного права.

2. В юридической науке сложилась классификация всех видов юридической ответственности на репрессивные и материальные. Представляется, что 161

конституционно-правовая ответственность не относится ни к одному из этих видов, а представляет собой особый вид юридической ответственности.

3. Нарушение конституционных норм — основа для возникновения различных видов юридической ответственности. Поэтому можно утверждать, что не всегда нарушение конституционной нормы является основой для возникновения конституционно-правовой ответственности. Можно определить случаи нарушения конституционных норм по следующим моментам: во-первых, это возникновение чисто конституционно-правовой ответственности (например, отрешение Президента РФ от должности); во-вторых, возникновение иных видов ответственности (например, защита Отечества — конституционный долг и обязанность гражданина Российской Федерации, но за уклонение от этой обязанности лицо несет административную или уголовную ответственность).

4. Субъектами конституционно-правовой ответственности могут выступать органы и должностные лица всех уровней власти.

5. Можно согласиться с мнением М.В. Баглая, что конституционно-правовая ответственность иногда представляет собой реализацию санкции, указанной в конституционно-правовой норме6. Например, отмена незаконных актов, освобождение от должности (отставка), лишение депутата его полномочий.

6. Справедливо мнение С.А. Авакьяна, в котором определяется, что конституционно-правовая ответственность зачастую есть политическая ответственность, всего лишь сопровождаемая конституционно-правовой формой7. Однако здесь необходимо учитывать и то обстоятельство, что в отличие от политической ответственности конституционно-правовая ответственность наступает

13 только при нарушении конкретных норм права, а привлечение осуществляется ? с соблюдением процессуального порядка, в то время как политическая от-8 ветственность детерминирована социально-политической целесообразностью, | конъюнктурой и наступает по инициативе уполномоченного лица, вне строгого I процессуального порядка8.

I Важно отметить, что ответственность органов местного самоуправления и их

го

| должностных лиц обладает рядом особенностей, в виду чего отдельными уче-

| ными выделяется отраслевой вид ответственности — муниципально-правовая

| ответственность, которая отличается от других собственными признаками и свойствами и не является суммарным выражением других видов ответствен-

ноо ности. Главное ее отличие состоит в том, что ответственность органов и долж-

£ ностных лиц местного самоуправления предполагает не только

| акцент на кару в плане государственного принуждения, а в большей степени

I ориентирована на позитивные аспекты, исходя из обязанности отвечающих

оок выполнять необходимые действия для достижения определенных результатов,

° предписанных законом9.

(Го

¿5 Е.С. Шугрина, рассматривая особенности юридической ответственности ор-

I ганов местного самоуправления и их должностных лиц, приходит к следующей | классификации: уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, материальная, конституционно-правовая и муниципально-правовая ответственность10.

Изучая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, А.В. Колесников определяет, что в данном случае правильнее будет говорить о муниципально-правовой ответственности, являющейся

162

разновидностью конституционной (государственно-правовой) ответственности11.

Анализируя различные подходы к пониманию юридической ответственности на муниципальном уровне, представляется, что здесь необходимо вести речь о конституционной ответственности в сфере местного самоуправления. Все составляющие муниципально-правовой ответственности являются ничем иным, как отдельными структурными элементами конституционно-правовой ответственности.

Таким образом, конституционно-правовая ответственность находит свое выражение и в сфере местного самоуправления. Местное самоуправление, в отличие от государственного, имеет ряд особенностей, что определенным образом влияет на процедуру возникновения конституционно-правовой ответственности. К числу таких особенностей можно отнести следующие:

1. В отличие от государственного управления местное самоуправление — это деятельность самого населения местной территориальной единицы и его выборных органов по управлению его делами. Поэтому органы государственного управления не вправе давать каких-либо указаний органам местного самоуправления по реализации функций местного самоуправления.

2. В соответствии с законодательством на органы местного самоуправления возможно возложить решение задач государственного управления. В таком случае органы местного самоуправления приобретают «специальный статус», в соответствии с которым обязаны выполнять указания вышестоящих государственных органов. Поэтому в отношении органов местного самоуправления может возникнуть конституционно-правовая ответственность, подобная ответственности в отношении государственных органов.

3. В отличие от иных форм самоуправления местное самоуправление осу- ш ществляется в пределах всей территории муниципального образования. Для н него характерна самостоятельность в принятии населением непосредственно С

а

или через создаваемые органы решений по вопросам местного значения. т

о

4. Пределы полномочий органов местного самоуправления определяются к

о

федеральными правовыми актами и законодательством субъектов РФ. о'

5. Материальная база местного самоуправления формируется органами мест- | ного самоуправления самостоятельно в рамках действующего законодательства. в

6. Защита прав населения на осуществление местного самоуправления обе- н

о

спечивается Конституцией РФ и федеральными законами, всем механизмом Ю охраны прав граждан и хозяйствующих субъектов. и

Можно назвать следующие случаи применения конституционно-правовой с

к

ответственности в местном самоуправлении: а

1) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления | перед населением; |

2) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления • перед государством; 99

3) конституционно-правовая ответственность в отношении органов местного ^ самоуправления, возникающая вследствие осуществления ими отдельных полно- к мочий государственных органов;

4) ответственность государства за несоблюдение гарантированности местного самоуправления, что определено в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ.

К числу мер применения конституционно-правовой ответственности в местном самоуправлении можно отнести следующие: отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного са- 163

моуправления; роспуск представительного органа местного самоуправления; отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); удаление главы муниципального образования в отставку; временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (в частности, временная финансовая администрация)12.

В качестве примера применения конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления может выступать неисполнение представительным органом местного самоуправления какой-либо обязанности, возложенной на него законом, или издание им противоречащего законодательству правового акта.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена громоздкая процедура привлечения к ответственности представительного органа местного самоуправления13. Основанием для роспуска представительного органа служит принятие им нормативного правового акта, признанного впоследствии судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, если представительный орган в течение трех месяцев или иной, установленный решением суда, срок не принял мер в пределах своих полномочий по исполнению решения суда. Таким образом, совершенное представительным органом местного самоуправления правонарушение должно быть установлено судом. В таких случаях суд признает то или иное решение представительного органа незаконным и не подлежащим применению с момента его принятия. Тем самым устраняется имевшее место нарушение законодательства, а причиненный вследствие несоблюдения прав и свобод человека и гражданина ущерб подлежит возмещению в соответствии с судебным решением.

Таким образом, процесс определения конституционно-правовой ответственности в российском праве достаточно сложен и противоречив. Однако можно с полной уверенностью утверждать, что такой вид юридической ответственности существует и активно развивается, в т. ч. и в сфере местного самоуправления.

1 Теория государства и права: учебник / под ред. В.К. Бабаева. М., 2002. С. 507.

2 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 540.

3 См.: Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М., 2006. С.44.

4 См.: Энциклопедический юридический словарь / под общ. ред. В.Е. Крутских. 2-е изд. М., 1998. С. 365.

5 См., например: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000.

6 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2002. С. 33.

7 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: учебное пособие: в 2 т. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 107.

8 См.: Кузько А.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

9 См.: Черногор Н.Н. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 4. С. 23-25.

10 См.: ШугринаЕ.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 229.

М.А. Дубровина • Развитие политической конкуренции в России

11 См.: Муниципальное право Российской Федерации: учебник / под ред. А.В. Колесникова. М., 2011. С. 373.

12 См.: Авилов В.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2011. С. 22-23.

13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

М.А. Дубровина

РАЗВИТИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОНКУРЕНЦИИ В РОССИИ

В статье раскрываются вопросы совершенствования реализации принципа политического плюрализма в Российской Федерации, развития конституционных начал политической конкуренции в законодательстве России.

Ключевые слова: политический плюрализм, конституционный строй, политическая конкуренция.

M.A. Dubrovina

DEVELOPMENT OF POLITICAL COMPETITION IS IN RUSSIA

The questions of perfection of realization of principle of political pluralism in Russian Federation, development of the constitutional beginning of political competition in the legislation of Russia open up in the article.

Keywords: political pluralism, constitutional order, political competition.

Справедливо убеждение о продолжающихся реформах российского конституционного строя. Переустройству подвергаются все принципы экономической, социальной, политической, духовной сфер жизни. Предметом острых дискуссий остаются вопросы преобразования государственной власти, основы безопасности, демографическая ситуация, социальные и многие другие проблемы. Целью указанных реформ является построение сильного, конкурентоспособного, развивающегося государства1.

В посланиях Главы государства Федеральному Собранию РФ данная цель упоминается неоднократно и рассматривается как программа действий на долгосрочную перспективу. «В мире XXI века на фоне новой расстановки экономических, цивилизационных, военных сил Россия должна быть суверенной и влиятельной страной. Мы должны не просто уверенно развиваться, но и сохранить свою национальную и духовную идентичность, не растерять себя как нация. Быть и оставаться Россией»2.

Достижение целей сильного государства обусловливается стабильностью основ конституционного строя, устранением противоречий в действующем законодательстве, эффективностью государственного управления, активностью институтов гражданского общества, последовательностью конституционных реформ, а также их научной обоснованностью и т. д.

Государства со стабильной политической системой, избегающие политических кризисов, обеспечивающие соревновательность в политическом процессе,

© Дубровина Марина Анатольевна, 2013

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия). 165