О проблемах применения административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора

Д.В. Литвинов, Н.В. Филиппова,

Генеральная прокуратура кандидат юридических наук, доцент

Российской Федерации

О ПРОБЛЕМАХ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ ЗАКОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ ПРОКУРОРА

ON PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE LIABILITY APPLICATION FOR NON-EXECUTION OF THE PROSECUTOR'S LEGAL

REQUIREMENTS

В статье анализируются проблемы и пути совершенствования эффективности применения ответственности за неисполнение законных требований прокурора. Делается вывод о необходимости внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

In the article the author analyzes the problems of implementation and the ways to improve efficiency of public liability for failure to legitimate demands of the prosecutor. Underlines the need for changes to the Administrative Code of the Russian Federation.

В условиях роста интенсивности надзорной деятельности и количества приоритетных направлений работы органов прокуратуры особую актуальность приобретает вопрос исполнения законных требований прокурора при осуществлении возложенных на него полномочий.

Главным средством публично-правовой ответственности за неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, безусловно, является возможность привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ, Кодекс). При этом долгое время к административной ответственности по указанной статье могли быть привлечены

только физические или должностные лица (ответственность в виде штрафа и приостановления деятельности для юридических лиц введена только в 2013 г.).

Анализ статистических показателей свидетельствует о том, что при росте количества возбужденных прокурором дел об административных правонарушениях по статье 17.7 КоАП РФ (с 6466 в 2014 г. до 7354 дел в 2017 г.) количество лиц, привлеченных по ним к ответственности, остается на прежнем уровне — около 90% от общего количества возбужденных дел (в 2014 г. 5780 лиц привлечено к административной ответственности, а в 2017 г. — 6669 лиц). При этом в 2015 и 2016 гг. по возбужденным по указанной статье прокурорам делам привлечено 5770 лиц

(86,35%) и 6083 лица (88,27%) соответственно, что свидетельствует об определенном снижении эффективности работы на данном направлении.

Так, только в 2015 г. производство по более чем 200 таким делам прекращено судами в связи с отсутствием в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, состава правонарушения или истечения срока давности привлечения к ответственности.

Причины таких судебных решений различны, но в первую очередь они относятся к ошибкам правоприменителя: отсутствие объективной стороны и неправильное установление фактических обстоятельств правонарушения [1], определение ненадлежащего субъекта, подлежащего привлечению к административной ответственности [2], и так далее. В некоторых случаях суды делали выводы об отсутствии оснований для привлечения к ответственности по данной статье, поскольку требования прокурора не были основаны на законе.

Следует отметить, что отдельные вопросы, связанные с возможностью привлечения сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, полиции и других участников уголовного процесса к ответственности по статье 17.7 КоАП РФ, разрешены путем корректировки положений законодательства. Так, Федеральным законом от 22.12.2014 № 439-ФЗ статья 17.7 Ко-АП РФ дополнена примечанием, предусматривающим, что положения данной статьи не распространяются на урегулированные уголовно-процессуальным законодательством отношения, связанные с осуществлением прокурором надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Вместе с тем по многим вопросам применения статьи 17.7 КоАП РФ отсутствует единая позиция как у ученых, так и у практиков, что препятствует эффективному применению статьи 17.7 КоАП РФ и негативно сказывается на привлечении к ответственности лиц, допустивших неисполнение указанных в данной статье требований.

В частности, неоднократно возникал вопрос возможности привлечения к ответственности по статье 17.7 Кодекса за отказ от явки в прокуратуру для дачи пояснений. Необходимо отметить, что объяснения лиц необходимы при проведении проверок исполнения законодательства в различных сферах, например для выяснения всех обстоятельств выполнения работ для государственных (муниципальных) нужд, нужд государственных корпораций и компаний с государственным участием, установления фактов нарушения требований законодательства о порядке

рассмотрения обращений граждан, восстановления жилищных, трудовых и иных прав граждан. Отсутствие таких пояснений может создать существенные сложности для принятия мер реагирования и, как следствие, их эффективности [3], в том числе в порядке, предусмотренном пунктом 2 части 2 статьи 37 Уголовно -процессуального кодекса Российской Федерации.

Однако на практике лица, вызываемые для дачи пояснений, указывают на недопустимость их вызова к прокурору в отсутствие доказанного факта нарушения законодательства (со ссылкой на статью 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), предусматривающую, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений только по поводу нарушений законов).

Во многих случаях такая позиция основывается на постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 06.06.2003 № 86-В03-9. В нём суд признал незаконными судебные акты нижестоящих судов о привлечении на основании постановления прокурора Владимирской области гражданина к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ в связи с отказом последнего явиться в прокуратуру по поступившей на него из законодательного органа жалобе по вопросу приобретения автомобиля «Ауди».

Как указано в постановлении, суды не дали оценку мотивированности самой жалобы, на основании которой осуществлялся вызов в прокуратуру, а также наличию законных оснований для вызова к прокурору для дачи объяснений (это право связано с нарушением законов).

В результате теоретического анализа [4] и практического применения [5] данного постановления определено, что оно не уменьшает объем прав и полномочий прокурора, предусматривающих возможность вызова для дачи объяснений, в том числе в целях выявления нарушений (или их предупреждения путем применения такой формы прокурорского реагирования, как объявление предостережения о недопустимости нарушения закона). Несмотря на апеллирование к упомянутому постановлению лиц, привлекаемых к административной ответственности, суды дают оценку их бездействия по неисполнению законных требований прокурора (при подтверждении того, что прокурор действовал в пределах предоставленных ему полномочий и с установлением разумных сроков, то есть с соблюдением принципа законности).

Следует подчеркнуть, что результатом прокурорских проверок является не только выявление нарушений, но и констатация факта их отсутствия или устранения [6,7], что в совокупности с действующим законодательством о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей позволяет обеспечить соблюдение прав проверяемых лиц.

Другой проблемой при реализации прокурорами своих полномочий являются случаи отказа на основании статьи 51 Конституции Российской Федерации должностных лиц государственных органов от представления объяснений по существу вопросов, входящих в круг их должностных обязанностей.

По нашему мнению, в указанном случае необходимо четко отграничивать гарантированный Конституцией иммунитет граждан от правового положения должностных лиц при исполнении ими своих обязанностей. Распространение указанного права на все виды общественных отношений означает возможность злоупотребления правом и может позволить избежать ответственности за неисполнение законных требований прокурора, что в конечном счете негативно повлияет на состояние законности.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 16.02.2012 № 270-0-0, обязанность представить по требованию прокурора необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения при проведении прокуратурой Российской Федерации проверки исполнения законов органами управления и руководителями коммерческих организаций не связана со свидетельскими показаниями и не противоречит требованиям части 1 статьи 51 Конституции Российской Федерации, устанавливающей право каждого не свидетельствовать против себя самого.

Между тем согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлениях от 20.02.1996 № 5-П и от 29.06.2004 № 13-П, положение части 1 статьи 51 Конституции Российской Федерации означает недопустимость любой формы принуждения к свидетельству против самого себя или своих близких, освобождение лица от обязанности давать показания, способные ухудшить положение его самого или его близких родственников либо привести к разглашению доверенной ему охраняемой законом тайны, то есть наделение этого лица свидетельским иммунитетом является одной из важнейших и необходимых предпосылок реального соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Аналогичная позиция изложена в решениях Европейского Суда по правам человека, согласно которым указанное право не может быть ограничено лишь признанием в совершении правонарушения или показаниями, прямо носящими инкриминирующий характер. Свидетельские показания, полученные с помощью принуждения, которые внешне не выглядят инкриминирующими, — такие как оправдательные замечания или просто информация по фактам, — могут быть в последующем развернуты в ходе уголовного процесса в поддержку обвинения, например чтобы противопоставить их другим заявлениям обвиняемого или подвергнуть сомнению свидетельские показания [8].

С учетом изложенного представляется возможным инициирование прокурором административного процесса по статье 17.7 Кодекса за отказ от явки и дачи письменных пояснений. При этом прокурор должен быть готов доказать, что соответствующие пояснения необходимы для осуществления возложенных на него полномочий и не нарушают положений статьи 51 Конституции Российской Федерации.

Анализ правоприменительной практики также свидетельствует об умелом использовании проверяемыми лицами требований, предъявляемых к организации прокурорами проверочных мероприятий, в том числе введенных в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П. Данным постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения пункта 1 статьи 6 и пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре, поскольку не установлены общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также не регламентированы конкретные сроки исполнения требований прокурора.

В настоящее время соответствующие сроки регламентированы Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ранее — приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28.05.2015 № 265 «О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-п по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Так, срок проведения проверки не должен превышать тридцати календарных дней и может быть продлен один раз не более чем на тридцать календарных дней. Решение о последующем продлении на тот же срок может быть принято только Гене-

ральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

Решение о проведении проверки доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки.

Важно отметить, что в силу указанного приказа, несмотря на отсутствие разработанных впоследствии положений законодательства, органы прокуратуры добровольно приняли на себя обязательство уведомлять о начале и об итогах проверки не только некоммерческие организации, но и органы государственной и муниципальной власти, а также коммерческие организации. При этом дополнительные обязанности сопряжены со значительными организационными, временными и прочими затратами, не оказывающими положительного воздействия на достижение результативности проверочных мероприятий и выявление нарушений законодательства.

В этих условиях проверяемым лицам удается избегать представления необходимых для проверки материалов и документов, затягивая сроки их представления различными способами.

В последующем же при рассмотрении постановления прокурора о привлечении к административной ответственности в суде группы представителей (защитников) и лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, поясняют суду, что делали все возможное для оперативного представления информации, а непредставление материалов и доступа к информационным системам в течение более чем двух месяцев объясняют наличием значительного объема подразделений в составе министерства (ведомства), передачей документов в подведомственные учреждения и обратно.

При этом доводы прокуроров о том, что истребованные более 4 месяцев назад материалы так и не представлены, в судебных актах отражения не находят или, напротив, используются для того, чтобы подчеркнуть отсутствие умысла на совершение правонарушения у лиц, привлекаемых к ответственности по статье 17.7 КоАП РФ.

Так, при проверке одного из юридических лиц с государственным участием ответственное за взаимодействие с проверяющими лицо было назначено только после продления срока проверочных мероприятий, при этом данное лицо не обладало организационно-распорядительными полномочиями по представлению всего необходимого объема документов, вызову работников организации для представления пояснений по существу возникающих у проверяющих вопро-

сов. Более того, в ходе судебного процесса из полученных объяснений следовало, что данное лицо отвечало только за передачу запросов, которые при этом не передавало.

При таких обстоятельствах и с учетом ограниченных в настоящее время сроков прокурорских проверок вопрос привлечения к ответственности руководителей проверяемых министерств (ведомств) решается уже с привлечением органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Руководству организации удается избежать административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ, а лица, назначенные для взаимодействия с проверяющими, к дисциплинарной ответственности чаще всего привлекаются лишь для вида либо вообще избегают ее.

Особо необходимо отметить, что предусмотренный статьей 17.7 КоАП РФ размер штрафа в размере от двух до трех тысяч рублей для должностных лиц в настоящее время не выполняет предупредительно-воспитательной функции по недопущению случаев неисполнения законного требования прокурора.

Как отмечалось ранее, в современных условиях, а также с учетом задач, поставленных руководством страны перед органами прокуратуры, и регламентации упомянутым законом срока представления материалов по запросам прокуроров в течение десяти рабочих дней одним из вариантов обеспечения эффективного исполнения прокурорами возложенных на них функций является дополнение статьи 17.7 КоАП РФ самостоятельной частью, касающейся неисполнения законных требований прокуроров.

К примеру, часть 2 указанной статьи могла бы предусматривать ответственность за непоступление информации (материалов, документов) по запросам прокурора, а также воспрепятствование доступа прокурорам в помещения (на объекты) проверяемых лиц. При этом целесообразно дополнить данную норму примечанием, определяющим, что при направлении запроса, содержащего одновременно несколько требований, правонарушение считается совершенным при непоступлении материалов хотя бы по одному из них.

Одновременно с этим целесообразным является повышение денежных штрафов, налагаемых на должностных лиц за неисполнение законных требований прокурора (аналогично ответственности, установленной статьей 19.5 КоАП РФ). По нашему мнению, это позволит одновременно обеспечить баланс интересов как проверяющих, так и проверяемых, поскольку даст судам возможность назначать существенный по размеру штраф и не применять дисквалификацию.

Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что правоотношения, складывающиеся между субъектами права по поводу исполнения законных требований прокурора в рамках статьи 17.7 КоАП РФ, следует охарактеризовать как логически незавершенные и не в полной мере урегулированные, что обуславливает необходимость внесения изменений в действующее законодательство.

Необходимо подчеркнуть, что административная ответственность, предусмотренная статьей 17.7 КоАП РФ, является инструментом публично-правовой ответственности, обеспечивающим исполнение требований прокурора, а не целью его деятельности. Принципиальной является необходимость достижения исполнения законных требований прокурора, которые направлены на обеспечение реализации принципа законности, эффективно предупреждая возможные нарушения в данной сфере. Кроме того, путем привлечения виновных лиц к административной ответственности реализуется принцип неотвратимости наказания.

ЛИТЕРАТУРА

1. Решение Мечетлинского районного суда Республики Башкортостан от 17.09.2012 по делу № 12-37/2012. — URL : https://rospravosu-die.com/court-mechetlinskij-rajonnyj-sud-respubli-ka-bashkortostan-s/act-106899969 (дата обращения: 02.02.2018).

2. Решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону по делу № 12-83/11. - URL : https://rospravosudie.com/court-leninskij-rajonnyj-sud-g-rostova-na-donu-rostovskaya-oblast-s/act-103211131 (дата обращения: 02.02.2018).

3. Чубыкин А. В. Проблемы прокурорского надзора за законностью отказа в возбуждении уголовного дела // КриминалистЪ. — 2014. — № 1. — С. 28—33.

4. Винокуров А. Ю. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность. — 2006. — № 4.

5. Апелляционное определение Сахалинского областного суда от 17.07.2014 по делу № 33адм-1657/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

6. У прокуроров нет претензий к «Сколко-во». — URL : http://www.interfax.ru/russia/341244 (дата обращения: 02.02.2018).

7. Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет комплекс мер по возмещению ущерба и устранению нарушений закона при реализации проекта создания инновационного центра «Сколково». — URL : http://www.gen-proc.gov.ru/smi/news/news-85103

8. Саундерс (Saunders) против Соединенного Королевства: постановление ЕСПЧ от 17.12.1996 (жалоба № 19187/91) // СПС «КонсультантПлюс».

REFERENCES

1. Reshenie Mechetlinskogo rayonnogo suda Respubliki Bashkorto-stan ot 17.09.2012 po delu # 12-37/2012. — URL : https://rospravosu-die.com/court-mechetlinskij -raj onnyj -sud-respublika-bashkortostan-s/act-106899969 (data obrascheniya: 02.02.2018).

2. Reshenie Leninskogo rayonnogo suda g. Ros-tova-na-Donu po delu # 12-83/11. - URL : https://rospravosudie.com/court-leninskij-rajonnyj-sud-g-rostova-na-donu-rostovskaya-oblast-s/act-103211131 (data obrasche-niya: 02.02.2018).

3. Chubyikin A. V. Problemyi prokurorskogo nadzora za zakonno-styu otkaza v vozbuzhdenii ugolovnogo dela // Kriminalist^ — 2014. — # 1. — S. 28—33.

4. Vinokurov A. Yu. Polnomochiya prokurora po nadzoru za ispolneniem zakonov // Zakonnost. — 2006. — # 4.

5. Apellyatsionnoe opredelenie Sahalinskogo oblastnogo suda ot 17.07.2014 po delu # 33adm-1657/2014 // SPS «KonsultantPlyus».

6. U prokurorov net pretenziy k «Skolkovo». — URL : http://www.interfax.ru/russia/341244 (data obrascheniya: 02.02.2018).

7. Generalnaya prokuratura Rossiyskoy Feder-atsii osuschestvlyaet kompleks mer po vozmescheniyu uscherba i ustraneniyu narusheniy zakona pri realizatsii proekta sozdaniya innovatsion-nogo tsentra «Skolkovo». — URL : http://www.gen-proc.gov.ru/smi/news/news-85103

8. Saunders (Saunders) protiv Soedinennogo Korolevstva: postanovlenie ESPCh ot 17.12.1996 (zhaloba # 19187/91) // SPS «KonsultantPlyus».

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ

Литвинов Дмитрий Вадимович. Прокурор отдела управления Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства.

Генеральная прокуратура Российской Федерации.

E-mail: litvinov_dv@mail.ru

Россия, 125993, Москва, ул. Большая Дмитровка, д. 15а.

Филиппова Неля Викторовна. Доцент кафедры административного права. Кандидат юридических наук, доцент.

Воронежский институт МВД России.

E-mail: filippovanelya@mail.ru

Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, дом 53. Тел. (473) 200-52-94.

Litvinov Dmitry Vadimovich. Public Prosecutor of Division for Supervision over Implementation of Federal Legislation.

Prosecutor General's Office of the Russian Federation.

Work address: Russia, 125993, Moscow, Bolshaya Dmitrovkа Str., 15а.

Filippova Nelya Viktorovna. Associate Professor of the сhair of Administrative Law. Сandidate of Legal Sciences, Associate Professor.

Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia.

Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-52-94.

Ключевые слова: требования прокурора; публично-правовая ответственность; право не свидетельствовать против себя; предоставление документов по запросу.

Key words: prosecutor claims responsibility; public liability; testify against himself; providing documentation on the request.

УДК 342