Сравнительно-правовой анализ местного самоуправления в организации публичной власти городских агломераций

Курочкин В.И.1

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ

Двадцатый век породил такое явление как мегаполисы - города с численностью населения миллион человек и более. Крупные города -мегаполисы не просто стремительно растут, поглощая окрестные селения, они сливаются друг с другом, образуя агломерации с населением в десятки миллионов человек. Именно разрастание крупных промышленных производств послужило основой для возникновения и развития мегаполисов. Политико-правовая и экономическая основа данного процесса состоит в том, что для эффективного экономического развития большая часть производства должна быть сконцентрирована на небольшой территории, что снижает транспортные издержки, позволяет экономить на развитии инфраструктуры: автомобильные и железные дороги, средства связи, электро-, тепло- и водоснабжения и т.д. Города-мегаполиса следует понимать как открытую системно-правовую конструкцию публичной власти, образуемую в результате формы сосредоточение при расселении людей слиянием границ городов с прилегающими ареалами-конурбациями (сращивание небольших городов и иных поселений) на основе узлов территориальной концентрации инфраструктуры в единое социально-экономическое и политико-территориальное пространство города-мегаполиса. Примером могут служить территории, которые расположены между Нью-Йорком и Бостоном или между Токио и Осака которые заселены полностью - на каждой из них живёт

1 Курочкин Владимир Ильич - соискатель кафедры конституционного права Юридического. факультета. им М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, начальник управления по подготовке территории департамента строительства города Москвы.

В статье автор дает сравнительный правовой анализ мирового опыта организации публичной власти в городах - мегаполисах образующих отдельные агломерации в развитых государствах Ключевые слова: город-мегаполис, местное самоуправления, публичная власть, региональное развитие, система управления.

Kurochkin V.I The comparative-legal analysis of the imperious organization of megacities In the article the author gives the comparative legal analysis of international experience of the organization of the public power in cities - megacities forming separate agglomerations in the developed states Keywords: City-megacity, local self-management, the public power, regional development, a control system.

много десятков миллионов людей. Отделить один город от другого уже невозможно - это одно целое. Их различает только административное деление. Например, на крошечном пятачке, расположенном между Токио и Осака проживает едва ли не половина всего населения Японии и производится значительно более половины её валового национального продукта.

Подобная агломерация возникает и в Московской области. Такие города как Мытищи, Красногорск, Химки, Реутово и многие другие - это уже тоже Москва. Тем более прирост Москвы новыми территориями в свете присоединения части территории Подмосковья, наглядно показывает процессы консолидации ареола мегаполиса. И такой рост концентрации населения неумолимо продолжается, и будет продолжаться, так как социально он неотвратим, во всяком случае, в настоящее время, при нынешних оценках результатов социальной и производственной и иной человеческой деятельности.

Отметим, что в плане организации эффективной публичной власти на территории и ареале мегаполиса возникает немало осложнений, которые имеют специфические черты в каждом отдельном мегаполисе и его ареале. Поэтому организация публичной власти в таких городах - мегаполисах носит специфический характер, и каждое государство эти задачи решает по-своему. Как правило, это происходит на основе и в рамках законодательных актов государственной власти и местного самоуправления, изданных центральными законодательными органами страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. При существующих общих мировых концептуальных подходах, каждое государство принимает собственные схемы публичной власти на этих территориях. Например, в ФРГ выделяют три уровня правового регулирования местного самоуправления на городских территориях: федеральное законодательство, но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности1. В США функционирование местного

1Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. М. 1994. - С.20

управления регулируется исключительно штатами1- Полная зависимость и производности местных органов от субъектов федерации здесь была сформулирована в 1868 г. верховным судьей штата Айова, Дж. Диллоном: «Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов» (так называемое «правило Диллона») 2 ' Таким образом положения, регулирующие деятельность местного управления, содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень правового урегулирования различных аспектов самостоятельности местного управления в отдельных штатах не одинакова. Наряду с закреплением основных принципов самостоятельности в предмет конституционного регулирования местного самоуправления штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю системно-структурную организацию муниципалитетов городов - мегаполисов3-

Система местного самоуправления в Японии отличается чрезмерной регламентацией государственными законами, строгим контролем сверху за деятельностью местных органов, ограничением их самостоятельности жестким порядком получения разрешений центральных органов по многим делам местного значения. В качестве демократизации публичной власти в начале 90-х годов прозвучали предложения о передаче на места больших объема прав от государства первичному звену самоуправления, в том числе городам. В концепции реформ поставили во главу угла территорию, но несколько в ином ракурсе, чем это сделали в Европе. Речь шла не о простом расширении прав и пределов полномочий органов местного самоуправления, передаче им части государственных полномочий, тесно связанных с местной жизнью (повышении самостоятельности и независимости), а о сохранении

1 Конституция Соединенных Штатов Америки [элект рес]. ttp://www.megabook.m/Artide.asp?AГО=641795

2 Сборник «Местное самоуправление, библиотеки, местные сообщества: развитие сотрудничества»

составлен по материалам научно-практического семинара, проведенного совместно Московским общественным научным фондом и Центром правовой информации ВГБИЛ / Материалы стенографического отчета под общей редакцией А.Л. Алферова от 22 декабря 1999 г. М. - С.33. ЗЧеркасов А.И. Местное самоуправление в механизме федеративного государства (на примере США и Российской Федерации) // МЭ и МО. 1995. - № 3. - С.12-17.

индивидуальности каждого региона 1 • Сохранения своеобразия каждого региона в противовес политике усреднения, типизации промышленного развития предыдущих концепций регионального развития)2. Что естественно наложило свой специфический рельефный рисунок на организацию публичной власти городов мегаполисов в Японии Он характеризуется тем, что крупные города, близко расположенные друг к другу, именно это и образуют большие конгломераты - мегаполисы. Именно таким путем пошло развитие в Японии. Еще в 1960 году в Токио, Кавасаки, Иокогаме и прилегающих к этим крупным городам районах проживали 15, 8 млн. человек, или 16, 9 % всего населения страны; в Осаке, Киото, Кобе - 10, 2 млн. (10, 9 % населения Японии); в Нагое и прилегающих районах - почти 5, 4 млн. (5, 8 %); на севере острова Кюсю жили около 3, 1 млн. (3, 3 %). Всего же в этих четырех зонах проживали почти 34, 5 млн. человек, или 36, 9 % всего населения Японии. Перенаселение японских агломераций обуславливают создание собственных публично-властных управленческие схем по решению важнейших задач, например, к числу важнейших проблем, и особенно в Японии относится обеспечение жителей мегаполисов водой и удаление сточных вод, а так же вывоз мусора и утилизация отходов человеческой деятельности.

В Канаде федеральная Конституция 1867г., указывает, что законодательный орган каждой провинции пользуется правом издавать законы, касающиеся муниципальных учреждений в провинции. Это означает, что только провинция вправе регулировать эти вопросы, которые не могут быть делегированы федеральному парламенту 3 • Законы канадских

1 Тимонина И.Л. Государство и регионы в Японии: эволюция экономических отношений // Общественные науки и современность, 2000. - № 3. - С. 42.

2Напсо М.Б. Коллективное право на национальную идентичность или культурные права индивида? // Право и политика, 2007. - № 5. - С. 107-113

3 Конституция Канады — высший закон в Канаде, который объединяет кодифицированные законы, некодифицированные традиции и соглашения. Как определяется в статье 52(2) Конституционного акта 1982, Конституция Канады состоит из: Акта о Канаде 1982, актов и приказов, указанных в его приложении (включая Конституционный акт 1982), и каких-либо поправок к этим документам. Фактически последние включают в себя все британские законодательные акты, предшествующие Акту о Британской Северной Америке или изменяющие его. К тому же, Верховный суд Канады подтвердил, что этот список не является исчерпывающим и включает также некодифицированный обычай. Однако почти вся конституционная юриспруденция сосредоточена на Конституционном акте

провинций регламентируют рамки деятельности местных органов управления, строго определяют форму и структуру их руководства. Провинциальные власти издают множество обязательных для исполнения местными органами административных постановлений и распоряжений, производят назначения в некоторые коллегиальные органы, действующие на местном уровне (сфере образования, охраны порядка и др.). Городские населенные пункты отличаются большей унифицированностью, в 7 из 10 провинций их существует четыре типа: сити, тауны, вилиджи и сельские муниципалитеты. В этих провинциях законодательно установлены критерии разграничения муниципалитетов по численности, проживающего в них населения. Отметим, что Канада относится к числу тех государств, в общественных и государственных институтах которых запечатлелся опыт эволюционного развития, накопленный странами Западной Европы и Северной Америки. В канадской федерации центр никогда не претендовал на прямой контроль над всеми сферами общественной жизни. Многие вопросы внутреннего развития страны традиционно находятся в сфере компетенции провинций. Среди этих вопросов - местное самоуправление в городах мегаполисах.

Совершенно противоположным примером является Мексика, где в отличие от Индии, США, Германии и ряда других федеративных государств местное управление не дается на откуп субъектам федерации, а весьма подробно регламентируется национальной конституцией. Так, в ее пятом разделе, посвященном штатам, закрепляются основные принципы деятельности местных органов, регламентируется и унифицируется их структура1 -

В Конституции Индии о местном управлении говорится лишь в ст.40 (часть IV — «Руководящие принципы политики государства»), в которой отмечается, что «государство примет меры к организации сельских

1867, Конституционном акте 1982 (включающем Канадскую хартию прав и свобод) и «неписаной конституции», которая состоит, в частности, из конституционных соглашений.

1 Конститйция Мексиканских Соединенных Штатов от 5 февраля 1917 года (с позднейшими изменениями) // [элект. рес] Конституции стран мира http://worldconstitutions.ru/archives/51 (Дат. пос. сайта 10.02. 2011).

панчаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функционировали в качестве самоуправляющихся единиц». Все вопросы, связанные с местным управлением, здесь, по существу, переданы субъектам федерации, о чем говорится в п.5 Перечне вопросов, отнесенных к компетенции штатов1.

Анализ законодательных актов различных стран позволяет констатировать, что конституционные положения, посвященные самостоятельности местному управлению и самоуправления, в том числе в агломерациях конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Причем могут приниматься как единые законы о местном управлении, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных административно-территориальных единицах. Примером общих законов могут служить Закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии2' Закон об организации деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зеландии, различные законы о местном управлении в Великобритании и др. Так, Коммунальный закон 1977 г. в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных органов на региональном и низовом уровнях, формирование их исполнительных органов, а также комиссий, закрепляет конкретные права местных органов, определяет источники их доходов и порядок обжалования решений этих органов3.

В качестве же примера второго вида законов можно привести Муниципальный закон 1976 г. Финляндии, регламентирующий деятельность низового звена местного управления, в том числе и в городских мегаполисах.

Кроме того, местное управление регулируется и различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь институту выборов органов публичной власти городов мегаполисов. Так, в Китае таким актом является Закон о выборах во Всекитайское

1Конституция Индии // [элект рес] http://worldconstitutions.ru/archives/28 / ( Дат. пос. сайта 12.11.2010) 2Ten Years of Democratic Constitutionalism in Central and Eastern Europe. Dublin, 2001. - P. 51. 3ХабриеваТ.Я. Современная конституция и местное самоуправление//Журн. рос. права. - 2005. - N 4. -С. 10-18.

собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней 1979 г.

Помимо общих актов конституционного права к функционированию местных органов могут также непосредственное отношение иметь и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и т.д.), например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, жилищный закон 1985 г. в Великобритании1-

Ученые зарубежных стран при анализе места и роли местных органов в политической системе главный упор обычно делают на то, что они являются составной частью механизма государства. Принятый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов -на их локальный характер2*

Анализ показывает, что в развитых демократиях различия между двумя моделями (англо-американской и континентальной) организации публичной власти в городских агломерациях не носят принципиального характера, и можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х годах). Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.

Иначе обстоят дела в ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или же континентальная модель местного управления выступает лишь в качестве внешней оболочки авторитарного по своей сути политического процесса, в рамках которого

1 Там - же.

2Васильев А.А. Модели местного самоуправления в зарубежных странах. // Местное самоуправление Нижегородской области, 1995г - № 4. - С.32-61

волеизъявление индивидуума на выборах имеет во многом несамостоятельный характер.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) сходно как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о «смешанных» формах управления на местах.

Принципиальное отличие от двух вышеуказанных моделей имеет так называемая советская модель, к настоящему времени во многом отошедшая в историю и представляющая собой, поэтому не столько практический, сколько сугубо академический интерес. Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, таких, как Китай, Куба, КНДР1.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании её уже нет. При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальной единицы избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидор, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Таким образом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляются широкие возможности не

1 Глотов С.А. Матвеев В.Ю. Правовые аспекты развития местного самоуправления в условиях реформы российской политической системы. // [элек. рес ] http://www.mos-ш\m/artides.php?artide_id=143

принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить. Именно в этом проявляется сущность рассматриваемой системы местных органов. Особые формы местного управления городов существуют в условиях военных режимов, назначаются военные коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования1-

В Российской Федерации законодательство о местном самоуправление принципиально не размежевывает городское самоуправление, кроме городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Сравнительный анализ практики правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, которые характеризуются как мегаполисы, показывает, что несмотря на перечни предметов ведения (вопросов местного значения) муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге несколько разнятся, и можно констатировать, что в обоих городах федерального значения местное самоуправление остается в большей степени формальным институтом: внутригородские муниципальные образования не имеют значимой сферы собственной ответственности и не решают важные вопросы жизнедеятельности населения. Фактически можно наблюдать отказ властей обоих городов от развития местного самоуправления. Органы местного самоуправления в Москве существуют в виде муниципального (прежнего районного) собрания и нескольких чиновников в муниципалитете -исполнительно-распорядительного органа почти без полномочий. Таким образом, в настоящий момент Москва и Санкт-Петербург лишены федеральных гарантий местного самоуправления.

Необходимо констатировать, что в Российской Федерации и ее субъектах, осознавая перспективу территориально-экономического и политико-социального развитии регионов, предпринимаются попытки в организации агломераций или супергородов. Речь идет о 14 крупных

1 Глотов С.А. Матвеев В.Ю. Указ. соч.

городах, которые объединятся с ближайшими, более мелкими городами, и таким образом будут созданы агломерации (центры с пригородами) с миллионным населением. На территориях между городами будут возводиться качественные дороги и новая инфраструктура. Например, в районе «Большого Ростова» планируется построить новый аэропорт, который объединит Ростов-на-Дону с Новочеркасском, Таганрогом, Аксаем, Батайском и Азовом. Проект рассчитан на 20 лет. За эти годы намеченные города должны стать более привлекательными для жизни людей и ведения бизнеса1.

Государственно-правовая идеология и практика стратегического планирования и правовое регулирование крупных городов России и за рубежом при сходстве в терминологии, в деталях расходятся. Во многом это связано с тем, что концепции правового регулирования и развития в российских городах мегаполисах были изначально заимствованы из прошлого европейского опыта. В заключение следует отметить, что когда стали очевидны последствия бесконтрольного роста в зарубежных государствах городских организации, то публичная - власти в них стала выделятся в самостоятельную отрасль управленческо-правового знания. При этом сформировались две традиции организации публичной власти англоамериканской и континентальной), которые имеют различия подходы к организации публичной власти в городах мегаполисах. Они имеют сходные характеристики: высокой степени автономии местного самоуправления выборностью, контролем со стороны населения, отсутствием специально уполномоченных контролирующих органов и сочетанием местного самоуправления с деятельностью населения и общественных структур гражданского общества.

Различия между этими традициями индуцированы в каждой агломерации и зависят от исторических, этнических, геополитических и иных условий. Совокупность этих условий и влияют на трансформацию организации публичной власти и роль местного самоуправления в городских агломерациях различных стран. В этой области знаний задачи российской

1В России появятся 14 денежных супергородов // Комсомольская правда. - 2007. - от 27 марта