Реформа МВД: полиция или милиция?

ПРАВО

РЕФОРМА МВД: ПОЛИЦИЯ ИЛИ МИЛИЦИЯ? Дуров А.И., Мочалов А.Н.

10 сентября 2010 года в Уральском институте экономики, управления и права состоялся «круглый стол», на котором обсуждался проект Федерального закона «О полиции». Законопроект вызвал жаркую дискуссию участников «круглого стола». Предлагаемая статья является продолжением этой дискуссии и своего рода приглашением к дальнейшему широкому обсуждению данной темы на страницах «Вестника».

REFORM OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS: POLICE OR MILICIA? A.I. Durov, A.N. Motchalov.

A panel discussion on the federal Bill on the Police was lead in the Urals Institute of Economics, Management and Law on 10 September,2010. The Bill aroused a heating discussion among the participants of the panel. The suggested article is a continuation of the discussion and to some extent is an invitation to further wide debate of the topic on the pages of Vestnik.

В январе 2010 года Президент РФ Дмитрий Медведев на расширенной коллегии МВД РФ объявил о реформе системы МВД. В рамках этой реформы в центральном аппарате МВД РФ (в порядке самореформи-рования, что уже ущербно, ибо отсутствует объективность в самооценке и имеет место заинтересованность кардинально ничего не менять) был разработан проект Федерального закона «О милиции».

Летом 2010 года Президент РФ предложил переименовать милицию в полицию, а законопроект представить на всенародное обсуждение. 7 августа 2010 года был специально создан сайт zakonoproekt2010.ru, и законопроект «О полиции» был реально представлен для всеобщего обсуждения.

Это есть несомненное достоинство данного нововведения, более того, выходящее за рамки процесса реформирования МВД, а именно реальное всенародное обсуждение через Интернет жизненно важного для общества и государства законопроекта. Необходимо отметить, что гражданам понрави-

лась новая игра: уже в течение первой недели обсуждения количество комментариев перевалило за 8 000, а всего (обсуждение длилось до 15 сентября 2010 г.) поступило более 20 тысяч предложений.

Отношение населения к предлагаемым нововведениям неоднозначно. В какой-то мере его можно оценить по одному из высказываний: «Закон, который сделает всех граждан виноватыми». Многие граждане говорят (и справедливо) о том, что документ сырой, недоработанный, противоречивый, стилистически безграмотный, и это действительно так. Вместе с тем большинство замечаний, высказанных гражданами по законопроекту, конструктивны и многие из них заслуживают внимания. Учитывая большое число поступивших предложений, можно сделать предварительные выводы: во-первых, гражданам небезразлична судьба законопроекта и имеет место его реальное всенародное обсуждение; во-вторых, по итогам обсуждения можно четко определить, что именно не устраивает граждан в

Дуров А.И., Мочалов А.Н.

проекте нового закона и как он должен измениться (при условии, что авторы законопроекта действительно прочтут комментарии и кардинально перепишут проект).

Главная проблема, которая волнует граждан, пугающе проста: люди требуют заново определить, для чего нам всем нужна «милиция - полиция». Здесь необходимо уточнить или разделить вопрос - для кого нужна «милиция-полиция», чьи интересы будет обслуживать, отстаивать, т.е. или полиция только для государства, или полиция (милиция) для общества? То есть, если говорить лишь о преобладании государственного интереса, то, как следствие, будет иметь место жесткая централизация структуры полиции, оторванность ее от местных властей, и, наоборот, наличие общественного начала, соответственно, усилит децентрализацию системы МВД и усилится ее взаимодействие с населением и местной властью. Эти два противоположных процесса, раздирающих систему МВД, - централизации и децентрализации - постоянно присутствуют в истории МВД.

До Октябрьской революции Министерство внутренних дел существовало как жестко централизованная система, являлась опорой царизма, его орудием. В целях осуществления постоянного неусыпного контроля за населением и иными «подозрительными» лицами была создана и постоянно усовершенствовалась широко разветвленная сеть чиновников МВД. Так, в начале XX века Постановлением Совета Министров устанавливалось (современном языком) штатное расписание для полицейского аппарата: один городовой на 400 жителей, полицейский надзиратель - на 10 городовых, участковый пристав с помощником и письмоводителем - на 10 000 жителей [1].

После отречения от престола императора Николая II победители не могли устоять от соблазна сведения счетов с представителями бывшей презираемой ими власти. Первыми подвергшимися уничтожению стали полицейские учреждения страны. 11

марта 1917 года упраздняется Департамент полиции, а 6 апреля 1917 года - отдельный корпус жандармов.

Но реально российское буржуазное государство не смогло обойтись без «органов» и недели. Уже 11 марта 1917 года постановлением Временного правительства учреждается милиция или, как было провозглашено, «гражданская милиция» (то есть переименование полиции в милицию осуществлено не большевиками, а Временным правительством и, соответственно, отмечать День милиции следовало бы не 10 ноября, а 11 марта, по дате ее образования).

Советский период деятельности милиции характеризовался определенной цикличностью, сменяемостью процессов централизации и децентрализации. Децентрализация милиции как вооруженного народа, нацеленного на борьбу с преступностью в первые годы Советской власти, сменилась усилением центрального аппарата. Наивысшей централизации милицейский аппарат достиг в период культа личности И.В. Сталина, когда МВД было объединено с НКВД, а позднее переименовано в Министерство государственной безопасности.

Процесс децентрализации милиции имел место в период «Хрущевской оттепели», когда были предприняты кардинальные меры по установлению контроля за деятельностью милиции не только со стороны вышестоящих ведомственных структур, но и со стороны партийных и советских органов. Был восстановлен принцип «двойного подчинения» милиции: по вертикали - соответствующему вышестоящему ведомственному органу и по горизонтали - Совету народных депутатов соответствующего уровня. В более поздний период вновь произошел возврат к жестко централизованной системе МВД, принцип «двойного подчинения» милиции стал носить во многом лишь декларативный характер.

Очередной процесс децентрализации милиции произошел с распадом СССР и образованием самостоятельного Российско-

го государства. Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации заложила демократические начала всех сфер жизнедеятельности общества, в том числе и правоохранительной системы. Так, Конституция РФ в части 1 ст. 132 прямо указывает, что органы местного самоуправления самостоятельно «осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Это положение развивает и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-Ф3, который относит охрану общественного порядка к вопросам местного значения уровня муниципальных районов и городских округов.

В целях усиления взаимодействия милиции с местными органами власти были приняты ряд указов Президента России: «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации», «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка», «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» [2] и т.д.

Но самым главным событием того периода стало принятие 18 апреля 1991 г. впервые в истории страны профильного закона «О милиции». Значение закона определил один из его разработчиков Ю.П. Соловей, который отмечал, что закон поднял правовой статус милиции до подобающего ее социальной роли уровня нормативного акта высшей юридической силы [3]. «Закон, - поддерживает его С.И. Игонькина, - представляет собой первый законодательный акт в истории России, решающий вопросы правоохранительной деятельности с учетом общедемократических принципов» [4].

В связи с этим необходимо отметить, что длительное время в бывшем Советском государстве правовую основу организации и функционирования милиции составляли правительственные и ведомственные нор-

мативные акты: Инструкция по организации советской рабоче-крестьянской милиции (утверждена НКВД и НКЮ РСФСР от 12.10.1918 г.), Положение «О рабоче-крестьянской милиции» (Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1920 г.), «Положение о рабоче-крестьянской милиции» (Постановление СНК СССР от 25.05.1931г.) [5].

Лишь в 1973 году по данному вопросу был принят первый акт представительного органа: указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1073 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью». В тот же день постановлением Совета Министров СССР было утверждено «Положение о советской милиции» [6]. Интересно отметить, что «Положение о советской милиции» в течение 12 лет оставалось неопубликованным для всеобщего сведения.

В 1988 году началась работа по подготовке проекта закона о советской милиции, которая поручением ЦК КПСС от 22 июля 1988 г. была возложена на МВД и Минюст СССР. Почти через три года, 6 марта 1991 года, закон СССР «О советской милиции» был принят [7].

Параллельно шла разработка российского варианта закона о милиции, который изначально противопоставлялся союзному законопроекту и имел первоначальное название «О муниципальной милиции».

18 апреля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О милиции». Рассматриваемый Закон в ст. 1 определил милицию как систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. В ст. 7 Закон разделяет милицию на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (местную милицию).

Анализ данного нормативно-правового акта и сложившейся правоприменительной

Дуров А.И., Мочалов А.Н.

практики того периода позволяет сделать выводы о наличии тесного взаимодействия местных властей и органов внутренних дел (милиции), что, безусловно, позитивно сказывалось на борьбе с преступностью. Так, законодательно были закреплены направления взаимодействия органов внутренних дел с местной властью. В частности, местные органы:

- определяют задачи, разрабатывают комплексные программы борьбы с преступностью и определяют иные меры по соблюдению законности и правопорядка на территории муниципального образования (ст. 37 Закона РФ «О милиции», ст. 6 действовавшего в то время Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.) [8];

- дают согласие на назначение на должность начальника территориального органа внутренних дел и утверждают в должности начальников милиции общественной безопасности (местной милиции) соответствующих городских, районных органов внутренних дел, участковых инспекторов милиции (п. 6 ст. 7 и п. 8 ст. 9 Закона РФ «О милиции») [9];

- создают за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности (местной милиции) - (пп. 5, 6 ст. 9 Закона «О милиции») [10];

- создают необходимые условия для работы милиции (предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др.) - (ст. 30, 31 Закона РФ «О милиции») [11];

- осуществляют контроль за деятельностью милиции общественной безопасности (местной милиции), заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой тер-

ритории (ст. 37 Закона РФ «О милиции», п.

5 ст. 5 Указа Президента РФ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации») [12];

- накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения [13];

- принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР», Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования», ст.

6 ФЗ «Об общих принципах...» 1995 г.) [14];

- участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения (обустройство и содержание дорог, транспортных магистралей, находящихся в их ведении, и т.д. - ст. 5, п. 4 ст. 6 ФЗ «О безопасности дорожного движения») [15];

- осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию правопорядка, а также образуют органы (штабы) по ликвидации подобных чрезвычайных ситуаций и решения иных вопросов гражданской обороны (ст. 20 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении», ст. 19 ФЗ «О пожарной безопасности», Указ Президента РФ «Вопросы гражданской обороны Российской Федерации») [16];

- привлекают граждан, общественные объединения, предприятия и учреждения к решению вопросов охраны правопорядка и осуществлению общественной безопасности.

Вместе с тем Закон «О милиции» не был лишен определенных недостатков, что признавали и сами разработчики законопроекта. В частности, Ю.П. Соловей отмечал, что с учетом сложившейся на тот период непростой обстановки законодательствовать приходилось «крупным помолом», принося в жертву качество нормативно-правовых актов. Однако все это не умаляло значение данного Закона, направленного, по образному выражению Ю.П. Соловья, на «департизацию, демилитаризацию, демифологизацию, деуниверсализацию милиции» [17]. Данный Закон дал толчок реальным процессам децентрализации милиции, ориентировал ее работу на тесное взаимное действие и сотрудничество с населением и местной властью.

На сегодняшний день имеет место обратная тенденция - централизации милиции. Предлагаемый проект Федерального закона «О полиции» является ярким подтверждением данного процесса. Законопроект определяет полицию составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти, не имеющей контроля ни со стороны общества, ни со стороны местной и даже региональной власти.

Несмотря на то, что основными целями законопроекта, как говорится в пояснительной записке к нему, является закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества, тщательный анализ документа говорит об обратном.

Уже первое знакомство с текстом законопроекта наводит на мысль о том, что законопроект этот готовился весьма поспешно.

Об этом свидетельствуют имеющиеся в тексте расплывчатые, если не сказать юридически некорректные, формулировки.

Взять хотя бы одну из продекларированных целей - «усиление антикоррупционной составляющей». Одно из важнейших требований к любому нормативному акту с точки зрения антикоррупционной экспер-

тизы - четкость формулировок, не допускающих двоякого толкования и необоснованного расширения дискреционных полномочий исполнительной власти. Более того, четкость формулировок является одним из непременных атрибутов закона с точки зрения Европейского суда по правам человека, который однократно указывал в своих постановлениях (в том числе по жалобам из России), что двоякий смысл правовой нормы неизбежно порождает нарушения прав человека и злоупотребления со стороны органов власти (в частности, об этом говорится в постановлениях ЕСПЧ по делам Власов против Российской Федерации (жалоба .№78146/01), Джавадов против Российской Федерации (жалоба №30160/04), Крюслен против Франции и пр.).

О неоднозначных и оценочных формулировках ныне действующего Закона «О милиции» (в частности, о «достаточных основаниях полагать») уже сказано и написано очень много. Однако в проекте ФЗ «О полиции» сталкиваемся со старой знакомой нормой о том, что сотрудник полиции вправе входить в жилое помещение при наличии «достаточных оснований полагать» и т.д.

Разработчики законопроекта, конечно, в ряде случаев попытались конкретизировать некоторые полномочия полиции. Правда, получились из этого порой странные юридические конструкции. Так, в ч. 2 ст. 9 говорится: «Полиция должна стремиться к тому, чтобы действия ее сотрудников, при всей своей строгости и решительности, были обоснованными и понятными для граждан». С обоснованностью вопросов нет. Но что такое «строгость и решительность»? Это новый принцип деятельности полиции? Почему тогда он не включен в перечень принципов (глава 2 законопроекта)? Не получится ли так, что все действия полицейских (в том числе откровенно противозаконные), будут списываться на их «строгость и решительность»?

Насчет того, что действия сотрудников полиции будут понятны гражданам, тоже

Дуров А.И., Мочалов А.Н.

большие сомнения, ведь служебное удостоверение полицейский должен будет предъявлять, если только это не является «невозможным или неуместным» (ч. 4 ст. 9). И эта юридическая формула - тоже из старого милицейского закона. Только используется она в настоящее время применительно к оружию и физической силе, а не к удостоверениям (ст. 12 Закона «О милиции»: «При применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия сотрудник милиции обязан предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения требований сотрудника милиции, за исключением тех случаев, когда промедление в применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан и сотрудников милиции, может повлечь иные тяжкие последствия или когда такое предупреждение в создавшейся обстановке является неуместным или невозможным). Формулировка, которая кажется вполне логичной в контексте ст. 12 действующего Закона, в законопроекте «О полиции» выглядит странной. С одной стороны, вроде бы понятно, когда неуместно предъявлять удостоверение (например, при проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий). С другой стороны, понятно ли? Не будет ли эта формулировка толковаться слишком широко? Уж не хотели ли авторы законопроекта приравнять служебное удостоверение к спец-средствам? И вообще, чем неуместность отличается от невозможности? Или, может быть, законодателю все же следует прописать случаи неуместности/невозможности предъявления полицейским служебного удостоверения?

И уж совсем туманно право полиции «беспрепятственно знакомиться (? - авт.) в организациях (каких? - авт.) с необходимыми (кто и как будет определять такую необходимость? - авт.) материалами, документами, статистическими

данными и иными сведениями (п. 5 ст. 13 законопроекта). Всякие «антикоррупционные» комментарии в данном случае излишни.

Что касается еще одной благой идеи -освободить полицию от несвойственных ей функций, то, на первый взгляд, перечень милицейских-полицейских функций действительно сократился. Заслуживает внимания то, что теперь все полномочия полиции должны быть установлены исключительно в данном федеральном законе; они не могут быть распылены по другим актам, включая подзаконные. Но эта идиллия только на первый взгляд. Читаем п. 11 ст. 2, где перечислены основные направления деятельности полиции: «Оказание помощи гражданам, федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам (далее - государственные органы), органам местного самоуправления, общественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности (далее - организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее - должностные лица) в защите их прав и законных интересов». Это положение находит развитие в последующих нормативных положениях: «полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным органам, органам местного самоуправления, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, законности, правопорядка и общественной безопасности (п. 3 ст. 10); полиция при выполнении возложенных на нее настоящим Федеральным законом обязанностей может использовать возможности (? - авт.) государственных органов в порядке, определенном законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 10)». В совокупности эти три нормы дают полиции практически неограниченные возможности посред-

ством взаимодействия с другими государственными органами (в целях оказания им «помощи» и «содействия» в обмен на использование их «возможностей») участвовать в широком круге различного рода контрольно-надзорных, проверочных, оперативно-розыскных и прочих мероприятий, достаточно далеких от функций полиции, прописанных в законе. И вновь, заметим, отсылка к «порядку, определенному законодательством» (т.е. другими законами, не «О полиции»).

Все сказанное позволяет сделать вывод, что так называемая «реформа милиции» с преобразованием ее в «полицию» не породит качественно нового института, а станет лишь очередным «косметическим ремонтом» с последующим усилением централизации и бюрократизации, отдалением от общества, ибо системные проблемы в законопроекте не решены. Но работа над законопроектом продолжается и, быть может, многие законодательные пороки (мы указали далеко не на все), будут устранены.

ЛИТЕРАТУРА

1. См.: Лучинин А.В. Очерки истории органов внутренних дел Российского государства. Екатеринбург, 2001.

2. См.: Конституция Российской Федерации // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. .№16. Ст. 563; СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №7. Ст. 562; СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2755; Российская газета №182 от 23 сентября 1998 г. С. 3.

3. См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 97.

4. См.: Игонькина С.И. Милиция в механизме современного Российского государства Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 80.

5. См.: Вестник НКВД. М., 1918. №23, С.1-4; СУ РСФСР. М., 1920. №79. С. 371; СЗ СССР. М., 1931. № 33. С. 247.

6. См.: ВВС СССР. М., 1973. №2. С. 309; СЗ СССР. М., 1985. Т.10. С. 237.

7. См.: ВСНД СССР и ВС СССР. 1991. №12. Ст. 319.

8. См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1991. №16. Ст. 563; СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

9. См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 563.

10. Там же.

11. Там же.

12. См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1991. №16. Ст. 563; САПП РФ.1993. №7. Ст. 562.

13. См.: Раздел III Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

14. См.: ВВС СССР. 1988. №31. Ст. 504; ВСНД и ВС РФ. 1992. №22; СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

15. См.: СЗ РФ. 1995. №50. Ст. 4873.

16. См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст. 773; СЗ РФ. 1994. №35. Ст.3649; СЗ РФ. 1996. №22. Ст. 2671.

17. См.: Соловей Ю.П. Указ. соч. С. 379.