Земельные участки и земельный фонд как объекты кадастровых отношений на современном этапе их развития

Земельные участки и земельный фонд как объекты кадастровых отношений на современном этапе их развития

С.А. Липски заведующий кафедрой земельного права ФГОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», доцент, доктор экономических наук

Станислав Анджеевич Липски, Lipski-sa@yandex.ru

В современной России развитие кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости идет в направлении повышения универсальности их учета и, соответственно, их образования (создания). В последние годы это также относится к объединению учета этих объектов (вещной регистрации) и действий по признанию и подтверждению возникновения, изменения, перехода, прекращения прав на них (личная регистрация).

С одной стороны, это вполне объективный процесс (см. [2, с. 27-41; 3, с. 191-196; 6, с. 20-25]), который соответствует мировой тенденции - так называемому «конусному» подходу, когда под земельным участком понимается конус с вершиной в центре Земли, сечением в земной коре по границе участка и основанием, уходящим вверх, и все, что находится в таком конусе относится к земельному участку: недра, полезные ископаемые, здания, постройки, инженерные коммуникации.

С другой стороны, земля вообще и земельные участки в том числе являются объектом, вовлеченным в куда более сложный клубок общественных отношений. Соответственно, при осуществлении управления в рассматриваемой сфере предъявляются более высокие требования к разноаспект-ной информации, чем, например, при

управлении эксплуатацией зданий.

Основные составляющие современной системы управления земельным фондом сформировались еще в советский период, тогда же был создан и государственный земельный кадастр (на основе которого возник кадастр недвижимости, ставший с 2017 года составной частью Единого государственного реестр недвижимости; далее - ЕГРН). Принципиальным отличием советской системы земельного управления и земельного кадастра от западноевропейской модели земельных отношений были:

1) исключительно государственная собственность на землю;

2) бесплатность пользования землей;

3) запрет гражданского оборота земли;

4) однородность вида права на землю для граждан и юридических лиц;

5) земля, земельный фонд и отдельные земельные участки не являлись недвижимым имуществом (земля вообще не рассматривалась как объект имущественных отношений, а для иных неперемещаемых вещей в качестве обобщающего понятия тогда применялось понятие «основные фонды» - предметы, которые функционировали и использовались на протяжении ряда лет, не теряя свою потребительскую форму).

Все эти факторы кардинально изменились в 1990-е годы. Но если изменение первых четырех факторов потребовало лишь уточнения содержания сведений в государственном земельном кадастре и его технологий (возросли объем сведений и степень их старения), то влияние пятого фактора оказалось весьма значительным, а принятые под его влиянием решения в части трансформации кадастра неоднозначны.

Экономические реформы 1990-х годов привели к тому, что в экономическую и правовую практику вернулось понятие «недвижимость» («недвижимое имущество») и с 1994 года оно закреплено в Гражданском кодексе Российской Федерации. Это - земельные участки, участки недр и все, что прочно связанно с землей. Однако земельный фонд (страны, региона, муниципального образования) недвижимым имуществом не признан. При этом возникла следующая проблема: земельный фонд - это совокупность всех земель и земельных участков, находящихся в пределах государственной границы страны (подробнее см. [7]). Он не является лишь совокупностью земельных участков, которые отличаются от земель вообще наличием четких индивидуализирующих признаков, в первую очередь - границ. Соответственно, кадастр (неважно, земельный или недвижимости) может характеризовать либо 1) земельные участки и земли (как это предусматривалось Федеральным законом от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»; далее - Закон о земельном кадастре), либо 2) только недвижимое имущество (то есть земельные участки, но не земли), территориальные и иные зоны и различные границы, как это было предусмотрено Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о кадастре недвижимости) и сохранено в Федеральном законе от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон о регистрации недвижимости).

В первом случае кадастр охватывает весь земельный фонд и в полной мере отвечает информационным запросам, возникающим при управлении им. Во втором случае получается (и получилось), что в отношении земли кадастр охватывает только земельные участки. Многие ученые и специалисты критикуют существующий заявительный характер кадастрового учета (см., например, [9, с. 34-36; 4, с. 79]), когда единственный вариант поставить участок на учет (что является затратным мероприятием как в отношении финансов, так и по времени) - это либо «повышенная» ответственность правообладателя участка, либо его намерение совершить с участком сделку гражданско-правового характера. Такой заявительный характер не позволяет надеяться на полный (а значит, достоверный) учет земельного фонда. Но мало кто обращает внимание на то, что предпосылка для «дыр» в кадастре возникла сразу после признания недвижимостью только одного из объектов земельных отношений - земельного участка. Как известно, нормой пункта 1 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) такими объектами признаются не только участки, но и их части и, главное, земля как природный объект и природный ресурс (по сути, земельный фонд).

Таким образом, свойственная 90-м годам прошлого века неопределенность в вопросе о соотношении земельного и гражданского законодательства, которая по большей части была решена с принятием в 2001 году ЗК РФ, применительно к кадастровому учету земли сохраняется и создает трудности. Из этого следует вывод о том, что, казалось бы, сугубо теоретический вопрос о соотношении (и разграничении) земельного и гражданского законодательства влияет на прикладные положения кадастра и его содержание. Причем найти решение, позволяющее сориентировать кадастр недвижимости на «сплошной» охват земель и земельных участков, на запросы, например, управления земельным фондом

(принятие решений о предоставлении земельных участков, о размещении на них различных объектов, об установлении для них особых условий использования и т. п.), весьма непросто.

Поскольку вернуться в 2007 год и сохранить государственный земельный кадастр невозможно, ограничимся рассмотрением того, насколько стабильны в последние годы понятия «земельный участок» и «недвижимость», являющиеся ключевыми для современного кадастрового учета.

В 2000 году при принятии Закона о земельном кадастре определение земельного участка соответствовало общемировой тенденции развития кадастровых отношений («конусному» подходу) - «часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами» (ст. 1).

В дальнейшем указанное понятие трижды менялось (в ЗК РФ):

• часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке (2001 г.). В этом определении содержалось указание на единственное сущностное отличие земельного участка от земель вообще -границы, однако «конусного» подхода уже не было;

• часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Кроме того в случаях и в порядке, установленных федеральным законом, могли создаваться искусственные земельные участки (2008 г.). При такой трактовке почвенный слой перестал рассматриваться в качестве элемента земельного участка, что неудачно,

поскольку «в гражданском законодательстве заложен поход, позволяющий рассматривать почвенный слой как нечто отдельное от земельного участка, по сути, приравнивая его по правовому режиму к находящимся на земельном участке растениям» (см. [5, с. 4-5]);

• недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи (2015 г.). Это действующее в настоящее время определение имеет следующий недостаток: из него исчезло упоминание о границах земельного участка, что может вызвать определенные проблемы, поскольку индивидуализирующие признаки может иметь и часть земельного участка (см [1, с. 11-14]).

Понятие иных объектов недвижимости за этот же временной период тоже не было стабильным. Так, корректировка изначального (1994 г.) понятия недвижимых вещей (земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения) началась в 2005 году, когда Федеральным законом № 213-Ф3 [14] к недвижимости также были отнесены объекты незавершенного строительства. Через год из состава недвижимости были исключены водные объекты (см. Федеральный закон № 73-Ф3 [15]), леса и многолетние насаждения (см. Федеральный закон № 201-ФЗ [16]). Такое исключение объясняется тем, что леса и водные объекты и без того «привязаны» к землям, на которых они расположены, они являются «принадлежностью», которая следует судьбе главной вещи - земельного участка.

В связи с этим надо отметить, что исключение лесов и водных объектов из состава недвижимых вещей не изменило их эконо-

мической роли (они остались недвижимыми по своей природе) и, мало того, позволило сохранить для них самостоятельные учетно-регистрационные системы, не входящие в ЕГРН, что представляется весьма удачным для организации управления лесопользованием и водопользованием.

Исключение из состава недвижимости лесов и водных объектов, как ни удивительно, сочетается с тем, что в ее состав входит предприятие как имущественный комплекс (включая такие движимые вещи, как оборудование, инвентарь, сырье, продукция, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги и другие исключительные права). Кроме того, с 2013 года единым недвижимым комплексом признается совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и другие), либо расположенных на одном земельном участке, если зарегистрировано право собственности на совокупность таких объектов как на одну вещь (см. [8, с. 21-24]).

Таким образом, в современном ЕГРН принятая в развитых странах конусная концепция земельного участка не реализована (частичным ее проявлением можно считать лишь организацию информационных слоев реестра: земельный участок - расположенное на нем здание или сооружение - помещение в нем).

Неоднозначно трактует законодательство и понятие «кадастровые отношения», которые представляют собой весьма специфичный тип, характеризующийся особым составом сведений, специальными процедурами их получения, ограниченным составом субъектов, наделенных правами формировать указанные сведения и работать с ними. В 2007 году Законом о кадастре недвижимости такие отношения были определены как возникающие в связи с ведением кадастра, осуществлением государствен-

ного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности. Но в таком определении не учитывалось, что всю включаемую в кадастр информацию по способам ее возникновения можно подразделить на три группы:

1) специально формируемая для целей кадастра посредством объективных обмеров (информация об физических параметрах объектов) - этим занимаются кадастровые инженеры;

2) специально формируемая для целей кадастра посредством оценки подлежащих учету объектов (информация об их кадастровой стоимости) - сейчас этим занимаются специализированные бюджетные учреждения;

3) иная информация, также включаемая в кадастр, но формируемая и существующая вне зависимости от ее востребованности для целей кадастра (например данные о правообладателе, целевом назначении и режиме использования объекта и т. п.).

В связи с этим более верным, чем определение от 2007 года (и тем более существующее), ограничившее кадастровые отношения лишь кадастровой деятельностью и взаимодействием кадастровых инженеров в рамках их саморегулируемых организаций, является отнесение к кадастровым отношениям и кадастрового учета (вещной регистрации) и регистрации прав (личная регистрация), и кадастровой деятельности, и кадастровой оценки. Конечно, вопрос о столь широком понимании кадастровых отношений может показаться дискуссионным (особенно с учетом того, что с 2017 года изменился состав исполнителей оценочных работ - до этого они были ближе к кадастровым инженерам). Но именно в условиях поиска законодателем оптимального содержания столь важного понятия необходимо учитывать разные, в том числе альтернативные, точки зрения.

С нашей точки зрения, кадастровые отношения следовало бы определить как общественные отношения, возникающие в процессе:

1) формирования кадастровых сведений;

2) ведения ЕГРН;

3) предоставления сведений указанного реестра (например для целей управления земельным фондом, обеспечения стабильности земельного оборота и прав на землю, формирования доходной части местных бюджетов).

Указанные три составляющие можно охарактеризовать и как последовательно осуществляемые стадии кадастровых отношений. При этом к стадии формирования кадастровых сведений предлагается отнести кадастровую и землеустроительную деятельность (границы территориальных зон), а также кадастровую оценку.

В процессе развития кадастровых отношений последних десятилетий следует выделить 5 этапов:

1) советский период, когда земля не признавалась имуществом, и для постановки вопроса об объединении земельного учета и какого-либо иного не было оснований;

2) адаптационный период (1991-1997 годы), когда, во-первых, под воздействием изменений характера земельных отношений произошла трансформация системы земельного кадастра, во-вторых, были начаты действия по его наполнению сведениями об иных объектах недвижимости и объединению его с процедурами регистрации прав на земельные участки;

3) дезинтеграционный (1998-2007 годы), когда законодательное и организационное развитие систем кадастра (земельного) и регистрации прав было не связано. Но именно в то время были разработаны правовая база и методика кадастровых и регистрационно-правовых действий;

4) возврат к интеграции вещной и личной регистрации недвижимости (20082016 годы). Важнейшим событием этого периода стал переход к объединенному кадастру недвижимости;

5) завершение интеграции (с 2017 года), когда возникли новые правоотношения, связанные с ЕГРН, новые проблемы в указанной сфере и потребовалось решать эти,

ранее не предусмотренные, вопросы.

В процессе развития кадастровых отношений было несколько ключевых моментов (развилок), и некоторые принятые в то время решения с современных позиций представляются не самыми оптимальными. В частности, из системы кадастровых показателей исчез один из ключевых - о составе земельного участка по угодьям, что особенно важно для земель сельскохозяйственного назначения. Однако выдвигая и обосновывая предложения на перспективу, надо «привязываться» к уже сложившимся реалиям.

ЛИТЕРАТУРА

1. Булдаева Е. В. Понятие земельного участка // Аграрное и земельное право. 2016. № 10 (142).

2. Варламов А. А. Правовое обеспечение государственных информационных систем в сфере недвижимости // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 11.

3. Герасин С. И. Проблемы формирования единого объекта недвижимости в Российской Федерации // Право собственности на землю в России и ЕС: правовые проблемы : сборник статей / отв. ред. И. А. Икониц-кая. М. : Волтерс Клувер, 2009.

4. Комов Н. В., Шарипов С. А. Земельные ресурсы в стратегии устойчивого развития России : монография. Казань : Бриг, 2017.

5. Липски С. А. Развитие понятия недвижимость в отечественном законодательстве // Правовые вопросы недвижимости. 2016. № 1.

6. Липски С. А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их решения // Нотариус. 2013. № 6.

7. Липски С. А. Трансформация системы государственного управления земельным фондом в постсоветской России (теория, методология, практика) : монография. М. : Государственный университет по землеустройству, 2017.

8. Незнамова А. А. Особенности призна-

ния единого недвижимого комплекса как единого объекта вещных прав гражданского оборота // Правовые вопросы недвижимости. 2015. № 2.

9. Хлыстун В. Н. Нужен ли стране земельный кадастр? // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2010. № 7.

10. О государственном земельном кадастре : Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ.

11. О кадастровой деятельности : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ.

12. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13

* *

июля 2015 года № 218-ФЗ.

13. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.

14. О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» : Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 213-ФЗ.

15. О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» : Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 73-ФЗ.

16. О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ.

ТОП-5 НАСУЩНЫХ ВОПРОСОВ ПОКУПАТЕЛЕЙ КВАРТИР В НОВОСТРОЙКАХ

Хотя количество сделок в сегменте новостроек в прошлом году побило все рекорды, многие потенциальные покупатели откладывают принятие решения о приобретении нового жилья. Некоторых все еще пугает «нестабильность рынка» и «ощущение кризиса». Специалисты «БЕСТ-Новострой» выделили пять актуальных вопросов, ответы на которые могут помочь развеять сомнения перед покупкой квартиры.

1. Долевое строительство хотят отменить. Рисковать и покупать квартиру сейчас

или ждать, когда в продаже будет только готовое жилье?

Уже сейчас на рынке достаточно широкий выбор жилья в уже введенных в эксплуатацию домах - всего более 80 жилых комплексов с квартирами и 33 проекта с готовыми апартаментами. При этом продажи ведутся от застройщика, но уже по договорам купли-продажи. Конечно, эти квартиры дороже тех, которые предлагаются в домах на этапе строительства, но зато можно не волноваться по поводу «отмены ДДУ» или любого другого законодательного решения. Если же на готовую квартиру недостаточно средств, то можно воспользоваться ипотекой - благо, ипотечные ставки достигли исторического минимума. Ну а в случае если первоочередная задача - приобрести квартиру как можно дешевле, то стоит обратить внимание на строящиеся жилые комплексы.

2. Банки по-прежнему теряют лицензии. Что будет, если взять ипотеку в таком банке?

Чисто технически для заемщика эта ситуация менее неприятна, чем для банка - ведь ипотечный кредит уже был направлен на покупку квартиры, то есть заемщик от краха банка не пострадает. Но ни в коем случае нельзя просто прекратить вносить платежи. Задача заемщика - продолжать выполнять свои обязательства по ипотечному договору. Сначала следует узнать, какая организация стала правопреемником банка. Если возникают сомнения, куда уйдут вносимые деньги, то можно открыть депозит у нотариуса и вносить ипотечные платежи на него, пока не будут улажены все дела с новым банком (иногда требуется подписать дополнительные соглашения к первоначальному договору, переоформить страховку и т. д.).

3. Что будет, если обанкротится застройщик?

Чтобы не попасть в такую ситуацию, следует заранее изучить компанию и ее предыдущие проекты. Но если все-таки произошло то, что произошло, дольщикам нужно подать документы для постановки в реестр пострадавших граждан (реестр обманутых дольщиков). В этом случае государство может привлечь для достройки дома другую компанию. Тогда квартиры рано или поздно будут переданы покупателям. Если же страх перед возможным банкротством застройщика непреодолим, то лучше приобрести квартиру в уже сданном доме.

Окончание на с. 63