Совершенствование системы государственного экологического управления как средство повышения эффективности предупреждения экологической преступности

Я.Б. Дицевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК СРЕДСТВО ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПРЕСТУПНОСТИ

Рассматривается один из факторов, детерминирующих экологическую преступность, а именно низкая эффективность деятельности органов управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, что обусловлено, прежде всего, проводимыми в последние годы преобразованиями в сфере государственного экологического управления.

На протяжении последнего десятилетия в России отмечается постоянный значительный рост как качественных, так и количественных показателей экологической преступности. В 1997 г. в Российской Федерации было зарегистрировано около 7 тыс. экологических преступлений (или 0,3% от общего числа зарегистрированных в РФ преступлений), в 2002 г. - 21,5 тыс., а в 2007 г. зарегистрировано более 41 тыс. экологических преступлений (или 1,15% от общего числа зарегистрированных преступлений в РФ).

При всем многообразии факторов, детерминирующих развитие преступности рассматриваемого вида, к числу основных можно отнести низкую эффективность деятельности органов государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, что вызвано, прежде всего, проведением на протяжении последних двух десятилетий многочисленных реорганизаций системы и структуры государственного экологического управления, сопровождающихся серьезным сокращением количества работников, проблемами законодательного и организационного характера.

Наиболее серьезные последствия реорганизации природоохранных ведомств (в первую очередь, глобальное сокращение численности инспекторского состава: со 100 до 2 тыс. человек [1. С. 206]) отмечались в 2000 г., когда Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, включая его территориальные органы, вплоть до районных и городских комитетов по охране окружающей среды, а также Федеральная служба лесного хозяйства РФ были упразднены, а их функции переданы Министерству природных ресурсов РФ.

В марте 2004 г. в рамках проведения административной реформы всей системы государственного управления Российской Федерации снова были внесены кардинальные изменения в структуру органов государственного экологического управления , в результате чего в России образовалась достаточно сложная система органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования.

Так, например, на федеральном уровне действуют: Министерство природных ресурсов РФ, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Рос-природнадзор), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), а также иные ведомства, в чьи полномочия в той или иной степени входят природоохранные функции (Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба по ветеринарному и фитонадзору, Федеральная служба по

гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, МЧС России, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости; Государственный комитет РФ по рыболовству и др.). На уровне субъектов Российской Федерации, наряду с территориальными органами большинства перечисленных выше Федеральных служб и Федеральных агентств (в виде соответствующих Управлений), в каждом субъекте РФ также имеются природоохранные органы исполнительной власти регионального уровня. На уровне муниципальных образований органами местного самоуправления создаются свои природоохранные органы власти.

При данном многообразии органов государственного экологического управления, как отмечают специалисты (в том числе и сами работники природоохранных органов), известное выражение «у семи нянек дитя без глазу» достаточно точно отражает ситуацию, сложившуюся в рассматриваемой сфере ввиду отсутствия четкого разграничения предметов ведения и полномочий между различными контролирующими природоохранными органами, а также надлежащего взаимодействия и координации деятельности перечисленных ведомств, без чего, в свою очередь, невозможна эффективная борьба с экологической преступностью.

По справедливому замечанию М.И. Васильевой, одной из главных причин неэффективности государственного управления в сфере экологии также являются «многочисленные, частые и взаимоисключающие по своему смыслу поправки, вносимые в компетенционные разделы природоохранного законодательства» [2. С. 15].

В период с 2004 по 2006 г. на федеральном уровне было принято четыре нормативных акта [3], взаимоисключающим образом разграничивающих полномочия государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, что оказало негативное влияние на состояние законности в сфере охраны окружающей среды (а следовательно, и на уровень экологической преступности). Так, в 2004 г. отмечалась тенденция лишения органов государственной власти субъектов Российской Федерации значительного объема собственных полномочий в области охраны окружающей среды и передачи их на федеральный уровень. Предполагалось, что значительная их часть с 2006 г. будет передана органам местного самоуправления, однако вскоре многие из этих полномочий были возвращены на уровень государственной власти субъектов Российской Федерации в виде отдельных государственных полномочий (некоторые с 2007 г., иные - с 2008 г.).

Достаточно ярко негативные последствия указанных противоречивых изменений проявились, например, в области государственного управления лесами, где полномочия по осуществлению государственных контрольных функций неоднократно передавались различным ведомствам федерального и регионального уровня власти: в 2005 г. от федеральных органов управления лесным хозяйством в лице их территориальных органов - лесхозов -в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (при этом передачи штатного количества работников для осуществления контрольных функций произведено не было, что привело, в частности, к существенному сокращению числа выявляемых нарушений законодательства в сфере лесных отношений); с 2007 г. функции по непосредственному осуществлению государственного лесного контроля были отнесены к полномочиям Российской Федерации, переданным органам государственной власти субъектов РФ и осуществляемым региональными властными структурами за счет субвенций из федерального бюджета; с 2008 г. была произведена реорганизация лесхозов, приведшая к новому сокращению количества работников в сфере охраны лесов.

В итоге, в том числе в результате указанных преобразований в сфере организации и осуществления государственного лесного контроля, произошел резкий скачок криминализации сферы лесопользования, в частности резкий рост объемов незаконных рубок (в особенности латентных) и увеличение объема ежегодно регистрируемых хищений древесины до 1 млн кубометров в год на сумму более 5 млрд руб. [4. С. 51].

Аналогичная ситуация сложилась в последние годы в области управления использованием водных ресурсов, охотничьих ресурсов, водных биологических ресурсов, где наблюдалось подобное неоднократное перераспределение функций между различными природоохранными органами разных уровней власти, отрицательно сказавшееся на деятельности природоохранных органов по предупреждению нарушений экологического законодательства, в том числе наиболее общественно опасной их составляющей - экологических преступлений.

По обоснованному мнению многих специалистов, отсутствие в структуре Правительства РФ независимого органа исполнительной власти, непосредственно ведающего охраной окружающей природной среды и координирующего

природоохранную деятельность иных ведомств, усугубляет неэффективность государственного управления в сфере экологии [5], в связи с чем представляется оправданной идея создания подобного ведомства в структуре органов исполнительной власти РФ. В настоящее время как на правительственном уровне, так и в научных кругах обсуждаются различные варианты его формирования, начиная с предложения о перераспределении компетенции между уже существующими органами государственного управления и заканчивая вариантом создания нового единого федерального органа исполнительной власти по всем вопросам охраны окружающей среды (в виде Федеральной службы либо Федерального агентства по охране окружающей среды) [6].

Учитывая многообразие органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровней, в той или иной степени ведающих вопросами охраны окружающей среды, важно обеспечить (причем не только формально, что уже было осуществлено путем принятия соответствующих правовых актов [7], но и реально) взаимодействие как между природоохранными органами, так и между ними и правоохранительными органами, а также в целом координировать деятельность всех субъектов предупреждения экологической преступности. В последние годы в этом направлении на федеральном и региональном уровнях предприняты определенные меры, в том числе созданы различные межведомственные комиссии по вопросам координации природоохранной деятельности и налаживанию обмена оперативной информацией между различными органами государственной власти и управления [8].

В целом же при выборе пути совершенствования деятельности природоохранных органов (в том числе в сфере применения норм об ответственности за совершение экологических административных правонарушений и преступлений) не следует забывать о том, что одним из основных организационных условий эффективности данной деятельности является стабильность системы государственного управления в сфере охраны окружающей природной среды и природопользования, а также о том, что законодательное регулирование организации системы государственного экологического управления «должно исходить не только из задач административной реформы, но и обязательно из приоритетов государственной экологической политики» [9. С. 17].

ЛИТЕРАТУРА

1. КоролеваМ.В. Деятельность прокуратуры по защите экологических прав человека / М.В. Королева, Д.Г. Добрецов // Права человека в России и пра-

возащитная деятельность государства: Сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. / Под ред. В.Н. Лопатина. - СПб., 2003. - С. 205-210.

2. Васильева М.И. Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления / М.И. Васильева // Законодательство и экономи-

ка. - 2006. - № 5. - С. 14-16.

3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий:

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант плюс». Версия Проф.

4. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (1-е полугодие 2006 года): Информационно-

аналитический доклад / Под общ. ред. А.Я. Сухарева. - М., 2006. - 64 с.

5. Боголюбов С.А. Правовые проблемы экологического контроля / С.А. Боголюбов // Социально-правовые проблемы охраны окружающей

среды в современных условиях: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. - Уфа, 2005. - С. 9-12.

6. Васильева М.И. О совершенствовании системы и структуры органов государственного экологического управления (к предложениям о созда-

нии Федерального агентства по охране окружающей среды) / М.И. Васильева // Экологическое право. - 2006. - № 5. - С. 23-28.

7. Об усилении координации и взаимодействия в борьбе с нарушениями федерального лесного законодательства и порядке оформления и пере-

дачи материалов о лесных пожарах и лесонарушениях в правоохранительные органы: Указание Генпрокуратуры РФ от 14.05.1997 г. № 25/7, МВД РФ от 12.05.1997 г. № 1/8588, Рослесхоза от 16.04.1997 г. № Д0-5-27/166.

8. Приказ МПР РФ № 238, МВД РФ № 802 от 12.09.2007 г. «Об образовании межведомственной комиссии по противодействию незаконным

заготовкам и обороту древесины».

9. Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды /

М.И. Васильева // Экологическое право. - 2007. - № 2. - С. 8-18.

Статья представлена научной редакцией «Право» 7 мая 2008 г.