9. 5. Правовые проблемы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти современной России

9.5. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Чистов Александр Анатольевич, аспирант. Место учебы: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. Тел.: 8-916-15156-69

Аннотация: В статье рассмотрены вопросы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти. Автор рассмотрел систему мер, направленную на снижения уровня коррупции на федеральном уровне. В статье обоснованы основные направления противодействия коррупции в органах государственной власти и правовые механизмы их реализации.

Ключевые слова: коррупция, федеральная государственная служба, механизмы противодействия коррупции, запреты на государственной службе.

JUDICIAL PROBLEMS OF CORRUPTION PREVENTIVE

MEASURES IN STATE AUTHORITIES OF TODAY’S RUSSIA

Chistov Alexander Anatolievich, postgraduate student. Place of study: Russian Academy of Governmental service of President of Russian Federation. Tel.: 8-916-151-56-69

Annotation: Context. In the article the issues of corruption preventive measures in the federal state authorities are raised. The author has reviewed the measures system which is aimed at the reduction of corruption level. In the article also the main ways how to prevent corruption in the state authorities and judicial mechanisms of their realization are substantiated.

Key words: corruption, federal state authorities, the mechanisms to prevent corruptions, state service abandons and limitations.

В настоящее время серьезной проблемой государственного управления является чрезмерное нормативное правовое регулирование, избыточное количество государственных служащих, большие затраты на их содержание, низкая заработанная плата. Эти взаимосвязанные проблемы неизбежно ведут к недостаточно эффективной работе государственного аппарата и коррупции, которая трансформирует государство в свою противоположность - произвол чиновников в отношении с физическим и юридическим лицами. Это является ощутимой угрозой национальной безопасности Российской Федерации.

Особая роль в формировании правовых механизмов противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти принадлежит системе ограничений и запретов для государственных служащих.

Суть ограничений связанных с государственной службой сводится к тому, что они: выражают отрицательную правовую мотивация, предполагают снижение негативной активности, направлены на защиту общественных отношений, то есть выполняют охранительную функцию, сообщают об уменьшении объема возможностей и т.д.

Вопросы, связанные с ограничениями гражданских государственных служащих в отечественной правовой науке разрабатывались еще до 1917 г.

Ученые правоведы отмечали, что нахождение на службе сопряжено с ограничением некоторых частных прав. Ограничения эти вытекают главным образом из того соображения, что власть, сопряженная с должность, не должна быть обращаема в средство извлечения каких-либо частных выгод, и что должностное лицо должно поставить себя выше всяких подозрений в этом отношении.

В советский период нашей истории вопросы, касающиеся ограничений, связанных с государственной службой, в теории не разрабатывались, положительный опыт накопленный, дореволюционной правовой наукой и законодательством, учтен не был. На протяжении длительного времени данная проблема оставалась за рамками научного анализа. Вопросы, связанные с ограничениями на государственной службе остро возникли в начале 90-х годов XX в., и законодателю пришлось заново разрабатывать систему мер позволяющих ограничить произвол и коррупцию чиновников.

В настоящее время выделяются следующие виды ограничений: ограничения на совмещение должности; ограничения доходов; ограничения коммерческой деятельности; ограничения и запреты в отношении издания административных актов, осуществления функций надзора, контроля, дознания или наказания и заключения договоров; запрет на получение дополнительной платы за исполнение своих должностных обязанностей; ограничения принятия подарков.

Необходимо отметить, что запреты имеют важное значение в правовом механизме противодействия коррупции. Между тем снизить уровень коррупции исключительно с помощью данных правовых средств нельзя. Запреты, обусловленные режимом деятельности федерального органа исполнительной власти, в определенной степени могут лишь сдержать коррупционную составляющую в деятельности чиновника. В литературе отмечается, что кроме сдерживания негативной активности государственных служащих необходимо, побуждать их к активной позитивной деятельности направленной на удовлетворение интересов личности, общества и государства. В настоящее время не обойтись без юридических стимулов, которые призваны заинтересовать и поднять правовое поведение сотрудников государственного аппарата на более высокий уровень, который будет отвечать потребностям общества и государства.

Важным является использование механизма контроля как способа противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти. Необходимо отметить, что само законодательство о государственной службе содержит в себе механизмы контроля, которые могут быть использованы как средства противодействия коррупции на индивидуальном уровне в системе государственно-служебных отношений.

Основным следует считать: государственный квалификационный экзамен; аттестация; информация о доходах и имущественном положении государственного служащего и членов его семьи; испытательный срок.

По нашему мнению, в федеральных органах исполнительной власти следует создать механизмы противодействия коррупции, основанные на действующем законодательстве. Этот механизм должен включать следующие направления.

1. Утверждение перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупционных должностей). Реализация данного направления предусматривает определение перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции

1'2010

Пробелы в российском законодательстве

(коррупционных должностей). Формирование такого перечня может осуществляться в соответствии со следующими критериями: во-первых, непосредственным предоставлением государственных услуг заявителям, а также иными непосредственными контактами с гражданами и организациями; во-вторых, осуществлением контрольных и надзорных мероприятий; в-третьих, подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных средств, субсидий, межбюджет-ных трансфертов, а также распределением ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.); в-четвертых, подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением государственных закупок; в-пятых, подготовкой и принятием решений, связанных с назначениями на коррупциогенные должности; в-шестых, подготовкой и принятием решений о выдачи лицензий и разрешений; в-седьмых, осуществлением регистрационных действий; в-восьмых, подготовкой и принятием решений федеральным целевым и другим государственным программам, предусматривающим выделение бюджетных средств.

В настоящее время Президентом Российской Федерации определен порядок представления федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Так, Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 утвержден перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, состоящий из трех разделов.

Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» регламентирован порядок предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» установлено, что граждане, претендующие на замещение в государственной корпорации, фонде или иной организации, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона, заместители руководителя, члены правления, исполняющие обязанности на постоянной основе обязаны представлять справки о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государст-

венных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования» обязывает государственные органы размещать на официальных сайтах этих органов сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих, их супругов и несовершеннолетних детей.

2. Формирование системы мер дополнительного стимулирования лиц, замещающих коррупционные должности. С государственными служащими, замещающими должности, включенные в перечень корруп-циогенных трудовые отношения должны оформляться путем заключения срочных служебных контрактов. При этом, в указанных контрактах должен предусматривается определенных «компенсационный пакет».

3. Внедрение механизма дополнительного внутреннего контроля деятельности должностных лиц. По нашему мнению, применение технических средств контроля деятельности должностных лиц в процессе предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, связанных с непосредственным взаимодействием с гражданами и организациями, должно быть оговорено в служебных контрактах

4. Установление системы обратной связи с получателями государственных услуг. В федеральном органе исполнительной власти должна проводиться экспертиза жалоб и обращений граждан с тоски зрения наличия сведений о фактах коррупции и проверки фактов, указанных в обращениях. В целях обеспечения процедуры экспертизы жалоб и обращений граждан должны быть разработаны административные регламенты рассмотрения обращений и жалоб граждан.

5. Формирование в федеральном органе исполнительной власти нетерпимого отношения к проявлениям коррупции. Это наиболее трудоемкая задача, рассчитанная на перспективу.

6. Внедрение и развитие информационнокоммуникационных технологий в деятельности федерального органа исполнительной власти, в целях сокращения причин и условий, порождающих коррупцию.

Проведенный анализ позволил сформулировать ряд предложений, направленных на создание условий по противодействию коррупции в федеральных органах исполнительной власти.

Первое. Правительством Российской Федерации должно быть решение, вводящие запрет в каждом федеральном органе исполнительной власти на намеренное замещения ключевых должностей в ведомстве при смене руководства всех уровней. Практика намеренного замещения ключевых должностей в ведомстве при смене руководства повышает вероятность вступления служащих в коррупционные отношения, поскольку дает им основание полагать, что при смене их руководства работа на замещаемой должности будет потеряна. В свою очередь, должностные лица стараются максимально использовать свое служебное положение.

Второе. Создание понятой для служащих системы оценки их деятельности. В настоящее время в ведомствах отсутствуют эффективные системы оценки деятельности служащих.

Третье. Необходимо все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке должны быть доступными для общественно-

сти. Кроме того, в федеральных органах исполнительной власти необходимо предусмотреть систему дублирования мониторинга за возможными коррупционными действиями, осуществляемого государственными и общественными организациями.

Четвертое. Необходимо применение сбалансированных мер не финансового характера, направленных на поощрение лиц, замещающих должности государственной службы. Для государственных гражданских служащих в федеральных органах исполнительной власти может быть создана система нематериальной мотивации, при реализации которой обеспечивается применение поощрений (вручение почетных грамот, объявление благодарности) за безупречное исполнение своих полномочий, честность и неподкупность, в том числе при решении вопросов представления к государственным награда, почетным званиям, классным чинам и иным знакам различия.

Обозначенные в статье механизмы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти можно классифицировать по следующим направлениям:

1. Формирование антикоррупционных инструментов, направленных на устранение условий, порождающих коррупцию.

2. Создание институциональной основы противодействия коррупции в федеральном органе исполнительной власти :

3. Снижение риска от коррупционных действий.

4. Формирование нетерпимости к коррупционным действиям со стороны служащих и обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения.

5. Формирование антикоррупционного общественного сознания, реализация прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции, а также на их освещении в СМИ.

6. Эффективная кадровая политика.

Важно отметить, что указанные антикоррупционные направления и механизмы должны быть реализованы не только в органах, в которых предусмотрена государственная гражданская служба, но и военная и правоохранительная. Это должно в равной степени касаться работников МВД России, ФСБ России, Минфина России и др.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

2. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. - М., 2002.

3. Гуров А.И. Коррупция угрожает национальным интересам России // Борьба с коррупцией: актуальные проблемы законодательного обеспечения. - М., 2002.

4. Rose-Ackerman Koop V. Corruption, supra note 5, at 81-3; Blok A. American Corruption and The Decline of the Progressive Ethos, 23 Journal of Law and Society 18. 1996.

Рецензия

на статью «Правовые проблемы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти современной России», подготовленную Чистовым А.А., аспирантом Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Актуальность данной сатьи связана со сложной правовой проблемой противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти. Автор рассмотрел один из важнейших вопросов - меры противодействия коррупции в органах государственной власти на федеральном уровне и правовые механизмы их реализации.

В статье автор показал, что особая роль в формировании правовых механизмов противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти принадлежит системе ограничений и запретов для государственных служащих. Автором подробно рассмотрены основные виды ограничений на государственной службе: ограничения на совмещение должности; ограничения доходов; ограничения коммерческой деятельности; ограничения и запреты в отношении издания административных актов, осуществления функций надзора, контроля, дознания или наказания и заключения договоров; запрет на получение дополнительной платы за исполнение своих должностных обязанностей; ограничения принятия подарков.

Автор высказал мнение о необходимости в федеральных органах исполнительной власти следует создать механизмы противодействия коррупции, основанные на действующем законодательстве. Проведенный в статье анализ позволил автору сформулировать ряд конкретных предложений, направленных на создание условий по противодействию коррупции в федеральных органах исполнительной власти.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что рассматриваемая статья может быть интересна специалистам в области административного права, национальной безопасности и рекомендуется к опубликованию в издании, включенном в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.

Профессор Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина Доктор юридических наук, профессор Ю.Г.Шпаковский