Демократия, власть и Верховный Суд: сравнительный анализ реформ финансирования избирательных кампаний

тельство в этой сфере. По Закону об основных гарантиях избирательных прав ей не разрешается печатать листовки и размещать объявления в местных СМИ. В российской избирательной системе, равно как и в той, с которой столкнулась г-жа Боуман, г-жа Иванова могла бы выдвинуть серьезные претензии государству, опираясь на положения статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это было бы возможно на основании того, что на практике Закон об основных гарантиях избирательных прав является непреодолимым препятствием для публикации информации, составленной с целью агитации избирателей голосовать за определенных кандидатов. Разрешенной законом агитационной деятельности, которая не требует финансирования, было бы недостаточно для сообщения информации значительному количеству избирателей, а другие средства коммуникации были бы для нее недоступны.

В связи с этим следует отметить, что Европейский Суд придает особое значение защите свободы выражения мнения инициативными группами, участвующими в политических событиях, включая группы, не ассоциирующие себя с какими-либо существующими политическими партиями или не получающие от них протекцию. При рассмотрении дела Стил и Моррис против Соединенного Королевства Суд счел нужным отметить, что «в

демократическом обществе даже маленькие и неформальные инициативные группы... должны иметь возможность эффективно осуществлять свою деятельность, и существует сильная общественная заинтересованность в том, чтобы такие группы и лица, не являющиеся представителями политического большинства, могли бы стимулировать политические дебаты путем распространения информации и своих взглядов на вопросы, представляющие важность для общества».

Вне сомнения, существуют и другие варианты развития событий, когда ограничения на финансирование предвыборных кампаний, налагаемые Законом об основных гарантиях избирательных прав, могут быть оспорены в соответствии со статьей 10 Конвенции. Разумеется, решение Европейского Суда о нарушении данного положения будет зависеть от конкретной ситуации. При этом Суд, скорее всего, примет во внимание объем запланированных заявителем расходов, тот факт, донесена ли конкретная информация до избирателей каким-либо кандидатом или партией, а также эффективность при проведении предвыборной кампании агитационных действий, не требующих финансовых затрат.

Перевод с английского языка Е. Тырык.

Сравнительное конституционное обозрение. 2006.

№ 3 (56). С. 188-190.

ДЕМОКРАТИЯ, ВЛАСТЬ И ВЕРХОВНЫЙ СУД:

____ _ _ _ _ ___ _ ____

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РЕФОРМ ФИНАНСИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ

38

Дэвуд Я.

В США выборы — это дорогое удовольствие. Так, в ходе избирательной кампании 2000 года Республиканская и Демократическая партии израсходовали на ее проведение свыше 1,2 млрд долларов [1]. Претендентами на кресла в Палате представителей и в Сенате потрачено около миллиарда долларов, а кандидатами в президенты — 500 миллионов [2]. В вопросах финансирования избирательных кампаний политические партии и кандидаты в значительной степени зависят от денежных пожертвований частных лиц, корпораций и деловых кругов, имеющих свои интересы. В ходе дискуссии, развернувшейся вокруг

реформы системы финансирования избирательных кампаний, обсуждается следующий вопрос: должны ли существовать какие-либо правила, регламентирующие поступление и расходование денежных средств на проведение кампаний?

В результате в решениях американского Верховного суда проявились две противоположные точки зрения [3]. По мнению некоторых судей, правила финансирования избирательных кампаний необходимы для борьбы с коррупцией в правительстве. В соответствии с этой точкой зрения избирательный процесс должен быть огражден от обменов по принци-

пу qui pro quo, когда спонсоры предоставляют должностным лицам деньги в обмен на политическое благоприятствование. В противовес этому другие судьи утверждают, что правила финансирования кампаний ущемляют свободу слова, гарантированную Конституцией. Делая пожертвования в пользу кандидатов, партий или организаций, поддерживающих их точку зрения, люди заявляют о своих взглядах, а поэтому сами по себе ограничения на пожертвования равнозначны ограничению свободы выражения политических взглядов. Таким образом, суды свели дискуссию о финансировании избирательных кампаний к вопросу о выборе между борьбой с коррупцией, с одной стороны, и защитой свободы слова — с другой.

Однако в этих спорах, на мой взгляд, на карту поставлено нечто гораздо большее, нежели обычное право судьи принимать решение в рамках указанного выбора.

В настоящей статье сделана попытка реструктурировать дискуссию о финансировании предвыборных кампаний, введя ее в рамки сравнительного анализа [4]. Не так давно Верховный суд Соединенных Штатов и Верховный суд Канады на удивление схожим образом подтвердили конституционность ограничения объемов финансирования предвыборных кампаний. В декабре 2003 года Верховный суд США, рассмотрев дело Мак-коннелл против Федеральной избирательной комиссии, подтвердил конституционность Закона 2002 года о реформировании предвыборных кампаний основных партий [5]. Буквально через полгода после этого Верховный суд Канады в результате рассмотрения дела Хар-пер против Канады (Генерального прокурора) подтвердил конституционность Закона Канады 2002 года о выборах [6]. Сравнение США с Канадой весьма поучительно как с учетом сходств между государствами, так и в связи с существующими между ними культурными, историческими, институциональными и прочими различиями.

При сравнении решений по делам Мак-коннелла и Харпера меня крайне интересовала логика судейских рассуждений, а именно — каким образом оба верховных суда представляют себе демократический процесс, и то, как они излагают по пунктам свои представления о ценностях, нормах и идеалах демократической власти. В общем, я считаю, что дискуссия о реформе финансирования предвыборных кампаний по своей сути состо-

ит в столкновении конкурирующих взглядов на демократию [7]. Первопричины противоречий между позицией большинства судей и взглядами судей, выразивших особое мнение, нередко кроются в более глубоких, изначальных расхождениях во взглядах на сам характер демократии [8]. Более того, я считаю, что судьи неявным образом находятся в зависимости от соперничающих представлений о справедливом распределении политической власти в демократическом государстве. Однако приверженность судей этим конкурирующим представлениям о власти не проступает явно в мотивированных судебных решениях. Принимая решения, судьи не обязаны как-то определять либо защищать свои теоретические и нормативные взгляды.

Я не ставлю своей целью поддержать какую-либо из концепций распределения власти в демократическом государстве. Что касается первой части конституционного уравнения

— обоснования правомерности регулирования финансирования кампаний, — то я считаю, что в обеих странах верховные суды были прежде всего заинтересованы в равном распределении политических ресурсов. В то же время суды продемонстрировали, что они имеют разные понятия о таком равенстве. Понятие о равных политических возможностях, содержащееся в решении Суда по делу Мак-коннелла, я называю моделью правомочного гражданина (empowered citizen), a в деле Харпера — моделью осведомленного избирателя (informed voter model). Аналогичным образом, вторая часть конституционного уравнения

— свобода слова — может быть истолкована двумя разными способами, которые я называю взгляд на свободу слова с точки зрения свободы и взгляд на свободу слова с точки зрения равноправия. Вместо того чтобы рассматривать свободу слова исключительно как индивидуальное право, я акцентирую внимание на структурном различии этих двух концепций свободы слова: каждая из них требует определенного упорядочивания отношений между гражданами и государством.

Итак, в какой степени названные судебные решения, а также регламентирующие правила, подтвержденные этими решениями, реализованы на практике? Как они влияют на фактическое распределение власти в правительстве и в обществе? Не приведет ли их реализация к ослаблению действенной конкуренции?

Предваряя ответы на данные вопросы, которые будут рассмотрены ниже, хочу в самом

общем плане обозначить свое мнение. Мне представляется, что соглашательская позиция верховных судов, проявившаяся в решениях о финансировании предвыборных кампаний, в конечном счете была неправильной.

Вместо того чтобы принять чью-либо сторону (приверженцев регулирования или их противников), полагаю, суды должны были бы открыто обсуждать применимые компромиссы между схемами распределения власти. Я считаю, что идеальный компромисс включает в себя максимизацию трех конкурирующих целей: во-первых, предотвращение доминирования состоятельных людей в избирательном процессе; во-вторых, предоставление гражданам возможности критиковать правительство; в-третьих, предоставление претендентам на выборную должность возможности эффективно состязаться с теми, кто занимает ее в данный момент. Бремя подтверждения того, что все три эти цели учтены и что достигнут приемлемый баланс между ними, следовало бы возложить на законодательную власть.

Можно практически не сомневаться в том, что верховные суды в США и Канаде в ближайшие годы вернутся к рассмотрению вопроса о конституционности реформы финансирования избирательных кампаний. Так, в решении по делу Макконнелла Верховный суд США, отметив, что «деньги, как и вода, всегда найдут, где вытечь», спрогнозировал, что в будущем Конгресс обязательно примет новые правила, регламентирующие финансирование избирательных кампаний [9].

1. Суды и законодательство о финансировании избирательных кампаний

В результате сравнения американских и канадских законов о финансировании избирательных кампаний обнаруживается поразительное сходство и различие между ними. В данном разделе приводится краткое описание действующих в этих странах норм, регламентирующих финансирование избирательных кампаний, с акцентом на последние решения верховных судов.

1.1. Регламентация финансирования предвыборных кампаний в США

Нынешние рамки регламентации финансирования предвыборных кампаний в Соединенных Штатах были установлены в примечательном решении Верховного суда США по

делу Бакли против Валео [10]. В деле Бакли Суд рассмотрел вопрос о конституционности Закона о контроле над федеральными выборами. Суд решил, что ограничения на сбор и использование средств на проведение политических кампаний действительно накладывают ограничения на свободу слова [11]. Суд признал также, что установленные в Законе ограничения на суммы пожертвований оправдываются стремлением правительства к предотвращению коррупции. Неограниченные пожертвования, направленные на «сохранение политического qui pro quo с нынешними и потенциальными выборными должностными лицами», являются питательной почвой для коррупции [12].

В конечном же счете Суд признал первый аргумент более весомым и опротестовал установленные Законом о контроле над федеральными выборами предельные суммы расходов, мотивируя это тем, что такие пределы являются прямым ограничением свободы слова и нарушением Первой поправки к Конституции.

После принятия решения по делу Бакли внимание критики сосредоточилось на ряде недостатков, присущих рамкам финансирования кампаний. Одна из серьезных проблем была связана с безудержным ростом использования «легких денег» (soft money) — фондов, размеры которых не подлежат ограничению и обнародованию в соответствии с требованиями Закона о контроле над федеральными выборами. За последние два десятилетия объем легких денег заметно увеличился: если в 1984 году он составлял 5% (21,6 млн долл.) от общих расходов обеих партий, то в 2000 году этот показатель достиг уже 42% (498 млн долл.) [13]. Суть еще одной проблемы заключалась в резком росте числа комитетов политических действий, которым по Закону разрешалось использовать неограниченные средства в поддержку кандидата или против него [14]. Кроме того, критики утверждали, что использование так называемой «скрытой рекламы» — на которую разрешалось выделять легкие деньги при условии, что в ней не будут использоваться конкретные слова в поддержку кандидата или против него — является еще одним из способов обойти законы о финансировании кампаний [15]. Короче говоря, как отмечает Касс Санстейн, попытки законодательной власти регламентировать финансирование избирательных кампаний служат отличным примером того, что даже исполненные благих намерений законы могут

иметь совершенно непредсказуемые последствия [16].

Конгресс принял Закон 2002 года о реформировании предвыборных кампаний основных партий, чтобы решить вызывавшие его озабоченность проблемы легких денег и скрытой рекламы. Этот Закон ввел новые ограничения на использование легких денег, в соответствии с которыми национальным политическим партиям, кандидатам и должностным лицам разрешалось вести сбор денежных средств лишь в пределах, установленных для пожертвований. Кроме того, этот Закон запретил корпорациям финансировать любую агитацию, способную даже косвенно повлиять на итоги федеральных выборов, и тем самым ввел регламентацию скрытой рекламы.

В решении по делу Макконнелл против Федеральной избирательной комиссии [17] Верховный суд большинством в пять голосов признал конституционными положения Закона 2002 года о реформировании предвыборных кампаний основных партий, касающиеся легких денег и предметной рекламы. Суд подтвердил свое решение о том, что единственным допустимым оправданием регламентации финансирования избирательных кампаний может служить предотвращение коррупции. Однако в отличие от решения по делу Бакли, по мнению большинства судей, термин «коррупция» подразумевает не просто «скупку голосов» [18], но также означает «чрезмерное влияние на принятие решений выборным должностным лицом или возможность такого влияния» [19]. Суд, исходя из того, что выявление «чрезмерного влияния» будет очень трудным, решил, что действия Конгресса по введению регулирования пожертвований «легких денег» являются обоснованными [20]. Суд постановил, что новые ограничения на финансирование «скрытой рекламы», установленные Законом 2002 года о реформировании предвыборных кампаний основных партий, являются необходимыми для противодействия существующей и возможной коррупции [21].

1.2. Регламентация финансирования предвыборных кампаний в Канаде

Регламентация финансирования предвыборных кампаний в Канаде главным образом направлена на установление предельных сумм «расходов третьих лиц». Под расходами третьих лиц понимаются средства, исполь-

зуемые для проведения предвыборных кампаний частными лицами или группами лиц, не являющимися кандидатами или политическими партиями, — иначе говоря, всеми гражданами, заинтересованными кругами и корпорациями. За последние тридцать лет все попытки правительства установить предельные суммы расходов третьих лиц оканчивались судебными тяжбами. В 1984 году апелляционный суд отменил пределы на расходы третьих лиц, так как их введение является нарушением свободы самовыражения, гарантированной Канадской Хартией прав и свобод [22]. Хотя решение суда распространялось только на провинцию Альберта, национальное правительство не обжаловало данное решение, а также не стало принудительно вводить пределы на расходы третьих лиц в других провинциях [23]. После завершения избирательной кампании 1988 года парламент учредил Королевскую комиссию по избирательной реформе и финансированию партий (the Royal Commission on Electoral Reform and Party Financing), именуемую также комиссией Лортье (the Lortie Commission) [24]. Комиссия Лортье рекомендовала установить в законодательном порядке предельные суммы расходов, чтобы способствовать проведению честных выборов. На основании заключений комиссии парламент повторно узаконил предельные суммы расходов третьих лиц [25]. И вновь апелляционный суд отменил введение пределов как нарушение свободы самовыражения и свободы объединений [26].

Верховный суд Канады не рассматривал вопросы о конституционности установления предельных сумм расходов на проведение предвыборных кампаний вплоть до 1997 года, когда им было вынесено решение по делу Либман против провинции Квебек (Генерального прокурора) [27]. Предметом рассмотрения в деле Либмана явились предельные суммы расходов третьих лиц, установленные в законодательстве о референдуме провинции Квебек. Несмотря на то, что в решении по делу Либмана Суд опротестовал установление предельных сумм расходов, он, похоже, поддержал уравнительный подход к правилам, регламентирующим использование денежных средств на проведение выборов или референдумов [28]. Как отметил Суд, важно не допустить, чтобы «наиболее состоятельные члены общества обладали несоразмерным влиянием, доминируя в дебатах по вопросам референдума, благодаря тому, что

у них имеется больше денежных средств» [29].

В 2000 году парламент принял Закон Канады о выборах (Canada Elections Act), вводивший серьезные ограничения на расходы третьих лиц [30]. Установленные ограничения достаточно жесткие: так, к примеру, они не позволяют частному лицу оплатить одноразовое размещение агитационных материалов объемом в одну полосу в крупных канадских газетах. Основные положения этого закона были опротестованы в судебном [31] и апелляционном [32] порядке, как нарушающие гарантии свободы самовыражения и объединения, закрепленные в Хартии.

В решении по делу Харпер против Канады (Генерального прокурора) [33] Верховный суд Канады большинством в шесть голосов подтвердил конституционность установления пределов на расходы третьих лиц. В письменном заявлении от имени большинства судья Бастараш (Bastarache) подтвердил, что парламентом была принята «эгалитарная модель» выборов. Согласно этой модели главным препятствием, не позволяющим отдельным лицам пользоваться равными возможностями участия в избирательном процессе, является их богатство [34]. Поэтому необходимо установить предельные суммы расходов, чтобы не позволить наиболее состоятельным гражданам «монополизировать предвыборную агитацию», лишив тем самым других граждан возможности участвовать в выборах на равноправной основе. Суд решил, что хотя установление пределов на расходы является нарушением свобод выражения мнения и объединения, гарантируемых Хартией [35] эти положения, тем не менее, являются оправданными в соответствии с разделом 1 Хартии как «разумные, законодательно установленные ограничения, которые могут быть обоснованы в свободном и демократическом обществе» [36].

Таким образом, в недавних решениях верховных судов США и Канады признается, что введение ограничений на финансирование предвыборных кампаний не нарушает свободы слова.

Несмотря на это сходство позиций судов, существуют заметные различия между двумя системами финансирования кампаний. В общих чертах система финансирования кампаний в США вводит жесткие ограничения на пожертвования в пользу политических партий, но на расходы кандидатов установлено

значительно меньше ограничений. Напротив, канадская система финансирования предвыборных кампаний устанавливает жесткие ограничения как на размеры пожертвований партиям, так и на сами расходы на агитацию [37]. В США ограничения на финансирование предвыборных кампаний действуют в течение всего года, тогда как в Канаде их действие распространяется только на сам предвыборный период. В Канаде в предвыборных выступлениях в основном участвуют представители политических партий и кандидаты.

В отличие от этого в США заметными участниками предвыборных выступлений становятся частные лица и представители групп граждан. Верховный суд США впервые подтвердил конституционность введения ограничений на финансирование предвыборных кампаний в 1976 году, тогда как в Канаде вопрос о конституционности ограничений на финансирование национальной предвыборной кампании был впервые рассмотрен и решен положительно в 2004 году. Верховный суд США при оправдании регламентации финансирования кампаний исходил из логики борьбы с коррупцией, а Верховный суд Канады исходил из логики уравнивания возможностей.

2. Доводы суда и концепции распределения власти

В обоих судебных решениях — по делу Макконнелла и по делу Харпера — дебаты по вопросу реформы финансирования предвыборных кампаний сводятся к проблеме известного выбора. Это выбор между предотвращением разъедающего воздействия денег на политический процесс, с одной стороны, и защитой права личности на свободное выражение мнения — с другой. Однако сравнение логики рассуждений суда в обоих решениях показывает, что существуют более масштабные структурные проблемы в обеих частях конституционного уравнения. Несмотря на то, что обоснования для введения ограничений на финансирование кампаний кажутся разными (коррупция — в деле Макконнелла и равноправие — в деле Харпера), я считаю, что оба суда в первую очередь озабочены справедливым распределением политических ресурсов в демократическом государстве. И при этом каждый из судов по-своему трактует это понятие.

2.1. Модель «правомочного гражданина» в деле Макконнелл против Федеральной избирательной комиссии

В решении по делу Бакли против Валео Верховный суд США категорически отверг применение уравнительного принципа, сформулировав свою позицию в ключевой фразе, гласящей, что «концепция, предусматривающая возможность правительства ограничить свободу слова для некоторых элементов нашего общества ради того, чтобы другие члены общества имели больше возможностей для выражения своего мнения, абсолютно не соответствует Первой поправке» [38]. Согласно уравнительному принципу, ограничение финансирования предвыборных кампаний «уравнивает относительные возможности всех граждан влиять на результаты выборов»

[39] за счет ограничения возможностей состоятельных людей предоставлять денежные средства политическим деятелям. Как отмечает Касс Санстейн, ограничения на финансирование кампаний не позволяют сделать из избирательного процесса средство для превращения богатства в политическое влияние

[40]. Однако со временем антикоррупционная логика рассуждений Верховного суда трансформировалась в нечто близкое (или даже идентичное) уравнительным принципам, изначально отвергнутым в решении по делу Бакли против Валео. Хотя Суд открыто не принял уравнительные принципы, но понятие «коррупция», по крайней мере, для некоторых его членов, приобрело столь широкий смысл, что подчас оказалось неотличимым от уравнительных принципов. Еще в 1982 году Суд отмечал, что «существенные концентрации богатства» могут преобразоваться в неравное политическое влияние [41]. В решении по одному из последующих дел Суд отмечал, что «разъедающее воздействие сконцентрированного корпоративного богатства» [42] может привести к тому, что «корпорация будет занимать внушительное место в политике, даже несмотря на то, что власть корпорации может и вовсе не являться отражением власти ее идей» [43]. Спустя несколько лет Суд вновь отметил, что крупные расходы обладают «разъедающим и искажающим действием», поскольку они вовсе не обязательно служат отражением общественной поддержки политических взглядов корпорации [44]. Хотя такая позиция, как кажется, основывается на уравнительном принципе, Суд указал — вы-

давая желаемое за действительное, — что в рассматриваемом законе не делается никаких попыток «уравнять относительное влияние ораторов на ход выборов» [45]. Впоследствии судья Брейер (Вrеуеr) как бы поддержал уравнительный принцип, заявив, что, «определяя предельные суммы пожертвований, эти ограничения направлены на демократизацию того влияния, которые деньги сами по себе могут оказать на избирательный процесс» [46].

Как отмечают обозреватели, цель — предотвращение «коррупции» в понимании некоторых судей, по сути дела, идентична цели уравнивания шансов. По мнению Дэвида Ко-ула, Верховный суд пытался преодолеть такое положение, при котором сконцентрированное богатство придает «некоторым голосам чрезмерное влияние, но не в силу их идей, а благодаря громкости звучания этих голосов, которая обеспечивается за счет долларов, заработанных в ходе коммерческой деятельности» [47]. Те, кто добился успехов в сфере экономики, обладают несоразмерным влиянием в политической сфере лишь по той простой причине, что «даже свобода слова стоит денег» [48]. Кэтлин Салливэн отмечает, что довод о коррупции «фактически является разновидностью проблемы политического равноправия: неравные расходы партийных денег создают неравенство в партийном представительстве» [49]. Коррупция и неравноправие по своей сути означают одно и то же: по словам Стивена Готлиба, «коррупция вызывает неприязнь, так как она допускает несоразмерное влияние» [50]. Следовательно, приведенное Судом оправдание [введения ограничений], основанное на необходимости противостоять коррупции, является «всего лишь видоизмененной целью обеспечения равноправия» [51].

При рассмотрении дела Макконнелл против Федеральной избирательной комиссии Верховный суд продолжил стирать различие между антикоррупционным и уравнительным обоснованием [ограничительных мер]. Большинство судей согласилось со следующим утверждением:

В результате рассмотрения дел твердо установлено, что намерения Конгресса выходят за рамки предотвращения обычной коррупции, связанной со скупкой голосов, и распространяются на сдерживание «чрезмерного влияния на принятие решений выборным должностным лицом и возможности такого влияния» [52].

Почему Суд обеспокоен проблемой чрез-

мерного влияния? Что фактически подразумевается под термином «чрезмерное влияние»? Создает ли политическое влияние, приобретенное богатыми корпорациями, сложности для демократии? И если создает, то почему?

Я считаю, что понятие «чрезмерное влияние» имплицитно допускает некий комплекс представлений о нормальном распределении политической власти в демократическом государстве, в сравнении с которым влияние богатых пожертвователей кажется «чрезмерным». Я называю этот комплекс представлений, ряд которых лишь частично определен Судом, моделью правомочного гражданина. Базисное распределение политической власти, сложившееся, по мнению Суда, на данный момент, подразумевает, что каждый, кого затрагивает принимаемое решение, вправе высказать собственное мнение об этом решении. В своей работе «Теория правосудия» Джон Роулз называет аналогичное понятие принципом участия: «Необходимо, чтобы все граждане имели равное право на участие в конституционном процессе, устанавливающем законы, которым они должны подчиняться, и на определение исхода этого процесса» [53]. Модель правомочного гражданина включает две составляющие: во-первых, каждый гражданин должен быть вовлечен в процесс принятия решений (равное присутствие); во-вторых, каждый гражданин должен быть наделен равным правом влиять на процесс принятия решений, которые регламентируют его деятельность (равное влияние).

Почему коррупция является проблемой для демократии? По моему мнению, это связано с тем, что коррупция попирает идеал правомочного гражданина. Коррупция неправомерно наделяет чрезмерными возможностями частных лиц. Богатые лица или группы лиц превращают свои деньги в неправомерную и несоразмерную власть. По этому поводу Ро-улз пишет так: «Свободы, защищенные принципом участия, во многом обесцениваются, когда лицам, обладающим более крупными состояниями, дозволяется воспользоваться их преимуществами для управления ходом публичной дискуссии. Поскольку в конечном итоге эти различия наделяют состоятельных людей большим влиянием на разработку законодательства. Со временем они обретут господствующее значение при решении социальных проблем...» [54].

При определении того вреда, который наносит коррупция, мы почти всегда обращаем

внимание на выгоды, незаконно обретенные теми, кто замешан в злоупотреблениях. Эти выгоды кажутся несправедливыми в системе, основанной на равных правомочиях. Однако важно отметить, что самой демократии наносится при этом более серьезный и значительный вред. В частности, я считаю, что коррупция неправомерно лишает прав всех граждан, независимо от того, затрагивают ли их непосредственно последствия коррупции. Это осуществляется двумя способами. Предоставляя отдельным частным лицам специальный доступ к государственным чиновникам, коррупция лишает других граждан возможности участвовать в этих переговорах. Таким образом, в коррумпированной системе мнения и интересы простых граждан исключаются из процесса обсуждения и принятия решений.

Таким образом, коррупция характеризуется неправомерными полномочиями отдельных частных лиц и неправомерным лишением других граждан таких полномочий. «Чрезмерное влияние» в понимании Верховного суда отражает обе эти проблемы. По мнению Суда, все свидетельствует о том, что «лоббисты, директора корпораций и богатые люди одинаково откровенно признают, что они давали крупные суммы "легких" денег национальным комитетам не по идеологическим причинам, а с недвусмысленной целью приобрести влияние над федеральными чиновниками» [55]. Действительно, как было отмечено Судом, более половины из пятидесяти крупнейших спонсоров жертвовало значительные суммы обеим национальным партиям [56]. По утверждению Суда, «не просто возможно, но именно так, скорее всего, и есть: кандидаты испытывают чувство благодарности за эти пожертвования, а спонсоры постараются воспользоваться этим чувством» [57].

Суд также отметил, что пожертвования «легких денег» связаны с «манипуляциями со списком законопроектов, назначенных к рассмотрению в законодательном органе власти, в результате чего Конгресс не смог принять среди прочего законы о непатентованных медикаментах, реформе в сфере деликта и законы о табаке» [58]. Суд отметил, что «циничное предположение о том, что крупные жертвователи заказывают музыку, может поставить под угрозу желание избирателей участвовать в процессе демократического управления» [59].

Анализируя признаки «чрезмерного влияния», Суд отметил, что демократической сис-

теме грозит «опасность того, что выбранные должностные лица будут решать вопросы, исходя не из интересов и потребностей их избирательных округов, а в соответствии с желаниями тех людей, которые сделали крупные денежные пожертвования в пользу чиновника» [60].

Но равнозначен ли «особый» доступ к чиновникам чрезмерному влиянию? Суд отметил, что, торгуя доступом к должностным лицам, политические партии создавали впечатление, что «влияние покупается за деньги» [61]. Действительно, покупатели доступа не замедлили признаться в том, что они покупают влияние [62]. По мнению Верховного суда, даже в том случае, если продажа доступа не гарантирует реального влияния, она, тем не менее, создает у избирателя впечатление о возможности такого влияния [63].

2.2. Модель «осведомленного избирателя» в деле Харпер против Канады

В деле Харпер против Канады (Генерального прокурора) Верховный суд Канады ясно изложил концепцию равноправия в избирательном процессе (мы тут используем понятие «модель осведомленного избирателя» для выражения той же политической сущности). Согласно этой концепции избирательный процесс считается честным при условии, что обеспечено «равенство при изложении политических платформ» [64]. Главное требование заключается в том, чтобы избиратели были должным образом осведомлены о политических взглядах всех кандидатов и партий [65]. Осведомленный избиратель «должен уметь оценивать относительно сильные и слабые стороны всех кандидатов и политических партий... быть в состоянии учитывать противоречащие друг другу доводы кандидатов и политических партий, если такие доводы имеются» [66]. Участие гражданина в выборах теряет всякий смысл, если он не осознает, кому он отдает свой голос [67]. Второе требование этой модели заключается в том, чтобы всем кандидатам и политическим партиям была предоставлена соответствующая возможность довести свои взгляды до избирателей [68]. Оба эти требования имеют одну конечную цель: обеспечить, чтобы избиратели полностью осознавали, кому они отдают свои голоса.

По мнению Суда, отсутствие ограничений

на расходы в ходе избирательной кампании способно нарушить равенство при изложении политических платформ и тем самым воспрепятствовать праву граждан быть должным образом информированными. Ограничения на расходы третьих лиц необходимы для обеспечения честности выборов:

«...Для того чтобы избиратели могли узнать все точки зрения, информация, распространяемая третьими лицами, кандидатами и политическими партиями, должна быть хоть как-то ограничена. Если предельные суммы расходов никак не лимитируются, то влиятельные лица или группы лиц получают возможность сконцентрировать свои ресурсы и, взаимодействуя друг с другом, доминировать в политической риторике... Если несколько групп в состоянии заполонить предвыборную риторику своими идеями, то не исключено и даже вероятно, что голоса некоторых кандидатов просто не будут услышаны» [69].

Хотя обе модели — правомочного гражданина и осведомленного избирателя — в широком смысле затрагивают проблему уравнивания политических возможностей, обе они отличаются друг от друга по двум серьезным причинам [70]. В деле Макконнелла Суд сосредоточил свое внимание на чрезмерном влиянии различных групп на способность чиновников принимать справедливые и обоснованные решения. Напротив, в деле Харпера Суд занялся рассмотрением чрезмерного влияния, оказываемого различными группировками на способность избирателей определить свои истинные предпочтения и до выборов прийти к осознанному решению.

2.3. Значение свободы слова: структурный подход

Вторая часть конституционного уравнения — свобода слова — также затрагивает крупные вопросы распределения власти в демократическом государстве. Как отмечает Касс Санстейн, в контексте финансирования предвыборных кампаний заключены две основные концепции [71]. Я буду называть их взглядом на свободу слова с точки зрения свободы и взглядом на свободу слова с точки зрения равноправия. Я акцентирую внимание на способности свободы слова реорганизовать отношения между гражданами и государством и между гражданами демократического государства.

С точки зрения свободы более всего важна

возможность использовать свободу слова для критики правительства и противоборства с ним без опасений подвергнуться цензуре или репрессиям [72]. В государстве с представительной демократической формой правления свобода слова позволяет гражданам заявлять правительству о своих интересах, дает им возможность мобилизовываться, организовываться и убеждать других граждан в необходимости отстранения от власти чиновников, не оправдавших доверие общественности. Свобода слова является необходимым условием выполнения этих функций в демократическом государстве. С указанной точки зрения регламентация свободы слова ставит под угрозу демократию. Если правительство способно ограничить свободу слова, то оно может поддаться искушению запретить всякую критику его деятельности. По этой причине, согласно взгляду на свободу слова с точки зрения свободы, всякое вмешательство правительства в регламентацию является нарушением права [73].

Напротив, с точки зрения равноправия важное значение имеет выравнивание влияния риторики различных политических акторов в демократическом государстве [74]. При таком понимании партийные ораторы имеют право не просто на свободу от правительственной цензуры, но и, в определенном смысле, на то, чтобы быть услышанными. Каждый из них должен получить возможность убеждать в правоте своих доводов. Но поскольку распространение взглядов дорого обходится, богатые люди могут монополизировать средства массовой информации. Сосредоточение власти частных лиц может привести к тому, что голоса менее обеспеченных кандидатов так и не будут услышаны, и, следовательно, на рынке идей не будут в полном объеме представлены все взгляды и позиции.

Исходя из этой точки зрения, результатом общественной дискуссии может стать требование определенных ограничений на предвыборную агитацию кандидатов с тем, чтобы обеспечить всем кандидатам примерно равные возможности быть услышанными. Как отмечает Касс Санстейн, «при определенных обстоятельствах то, что кажется регламентацией свободы слова со стороны правительства, может на деле оказаться способом ее поддержки и не должно ни в коем случае считаться мерой по ее ограничению» [75]. Ограничения на финансирование предвыборных кампаний «способствуют полити-

ческой рассудительности и политическому равноправию, поскольку они нейтрализуют искажающее воздействие неравенства в имущественном положении. С этой точки зрения, такие законы способствуют свободному выражению взглядов, обеспечивая менее состоятельным людям возможность излагать свои взгляды наравне с богатыми» [76]. В рамках этого понимания административная регламентация свободы слова может способствовать свободе самовыражения.

В делах о финансировании предвыборных кампаний судьи, высказавшие особое мнение как в США, так и в Канаде, избрали взгляд на свободу слова с точки зрения свободы. Такое сближение небезынтересно, поскольку оно никак не связано с серьезными различиями в традиционных понятиях о свободе слова, существующих в Канаде и Соединенных Штатах [77]. При рассмотрении дела Макконнелла судья Верховного суда Скалия (Scalia) заявил, что, «с точки зрения демократии, не бывает слишком много свободы слова» [78]. Регламентировав предвыборную агитацию, чиновники оградили себя «от наиболее резких выступлений ведущих экономических деятелей и представителей заинтересованных групп» [79]. Судья Скалия заключил, что Закон о реформировании предвыборных кампаний основных партий «наносит удар в самое сердце того, что призвана защищать Первая поправка: права критиковать правительство» [80].

Аналогичным образом Верховный судья Маклэклин и судья Мэйджор (Chief Justice McLachlin and Justice Major), выразившие особое мнение в деле Харпера, отметили, что ограничение расходов является «фактическим запретом» для граждан на участие в политических дискуссиях в предвыборный период [81]. Ограничения расходов столь жестки, что они не позволяют гражданам вести агитацию в центральных средствах массовой информации [82]. В лучшем случае они могут опубликовать свои агитационные материалы в местных газетах, отпечатать листовки и собственноручно их распространять [83]. Кроме того, ограничения на расходы граждан значительно жестче ограничений, установленных для кандидатов и партий; действительно, гражданам разрешается потратить лишь 1,3% от общенациональных пределов расходования средств на агитацию, установленных для политических партий [84].

Напротив, в решении по делу Харпер про-

тив Канады (Генерального прокурора) большинство судей поддержало взгляд на свободу слова с точки зрения равноправия [85]. Рассмотренная выше модель осведомленного избирателя основана на том, что агитационные возможности могут быть ограничены законом, чтобы обеспечить равноправное участие в кампании всех политических сил. Суд не акцентировал тот момент, что в предвыборной агитации должны доминировать политические партии и кандидаты. Ограничения на расходы являются столь жесткими, что едва ли рядовым гражданам будет предоставлена возможность эффективного участия. Вместо того чтобы уравнивать агитационные возможности, подобная регламентация, похоже, ограничивает круг реальных участников агитационной кампании, а следовательно, и разнообразие точек зрения на рынке идей.

Одним словом, оба эти взгляда на свободу слова основаны на двух различных пониманиях демократической власти.

3. Демократия и компромиссы с властью

Обе эти модели — «правомочного гражданина» и «осведомленного избирателя» — подразумевают, что регламентация финансирования предвыборных кампаний является оправданной, поскольку она препятствует вредному воздействию богатства на политику. В какой степени доводы судей реализованы на практике? Или, проще говоря, — в чем должна заключаться роль Верховного суда в процессе судебного надзора за регламентацией финансирования предвыборных кампаний?

3.1. Динамика власти на правительственном уровне

Одна из проблем, связанных с правилами, регламентирующими финансирование предвыборных кампаний, состоит в том, что выборные должностные лица, говоря об освобождении политики от влияния больших денег, на деле заняты защитой своих постов от возможных конкурентов. В целом правила, затрудняющие привлечение средств для предвыборной агитации, не служат на пользу претендентам, а потому выгодны тем, кто уже занимает свой пост [86]. Очень жесткие ограничения на пожертвования затрудняют претенденту сбор достаточных средств от

начальной группы своих сторонников [87]. Напротив, лица, занимающие свои посты, могут рассчитывать на куда большее число сторонников, а также на прочие преимущества, включая предоставляемый бесплатно штат сотрудников, освобождение от почтовых расходов для связи со своими избирательными округами, известность, внимание прессы и административные возможности оказывать помощь своим избирательным округам [88]. Претенденту, не располагающему значительными финансовыми ресурсами, очень нелегко одолеть эти преимущества.

Таким образом, законодательные меры, направленные на ограничение агитационных возможностей кандидатов, представляют серьезную угрозу для представительной демократии [89]. Как в свое время отмечал Джеймс Мэдисон, лучшим способом ограничения власти правительства является его частое переизбрание [90]. Порядок, который предоставляет столь серьезные гарантии чиновникам, уже занимающим определенные позиции в системе власти, означает, что простые граждане лишаются одного из эффективных способов влияния на власть.

3.2. Факторы неравенства в избирательной кампании

Сторонники реформирования правил финансирования предвыборных кампаний утверждают, что регулирование способствует демократизации избирательного процесса, обеспечивая гражданам равноправное участие. Однако, по мнению целого ряда исследователей, ограничение финансирования предвыборных кампаний может лишь привести к переходу власти к еще более узкому кругу лиц внутри политической элиты [91]. Так, к примеру, ограничения на денежные пожертвования могут способствовать большему политическому влиянию отдельных богатых владельцев средств массовой информации [92]. Как отмечает Лилиана Бевьер, «устранение неравного влияния богатства не искоренит явление неравного политического влияния» [93]. Существует целый ряд источников политического влияния, к которым относятся время и энергия, организационные навыки, способность красиво излагать свои мысли устно и на бумаге, личное обаяние, богатство, известность, доступ к средствам массовой информации и обладание печатными изданиями [94]. Иначе говоря, экономическое неравенство не

является единственным типом неравенства, способным каким-то образом сказаться на избирательной системе. Ограничение расходов на предвыборные кампании скорее придаст им еще более элитарный характер.

3.3. Компромиссы с властью и роль судов

Итак, ограничения на финансирование предвыборных кампаний направлены на то, чтобы не допустить конвертации имущественного неравенства в неравенство политическое. В связи с этим поиск ответа на вопрос о том, как поступить с регламентацией финансирования предвыборных кампаний, приводит к непростому парадоксу. Если рынок предвыборных технологий и лозунгов никак не управляется, то это может привести к закреплению власти богатых, а если он управляем — к закреплению власти влиятельных лиц.

Простого решения данной проблемы не существует, и я выношу на рассмотрение следующую методологическую основу. Правовая регламентация финансирования предвыборных кампаний является неизбежным фактором, влекущим компромиссы между конкурирующими системами распределения власти в демократическом государстве. Иначе говоря, споры о финансировании предвыборных кампаний не должны сводиться к выбору между защитой равноправия в избирательном процессе и защитой свободы слова: напротив, регламентация финансирования должна рассматриваться как идеальный компромисс между разными целями. Я утверждаю, что идеальный компромисс подразумевает максимум три разные цели: во-первых, не допустить явного доминирования богатых людей в избирательном процессе; во-вторых, позволить гражданам критиковать свое правительство; в-третьих, позволить претендентам должным образом состязаться за выборную политическую должность.

В идеале роль законодательного органа должна состоять в том, чтобы учесть все эти три цели. Такой подход не просто допускает дискуссию, но и должен способствовать развитию демократии.

Роль судов будет состоять в определении того, справилась ли законодательная власть с указанной задачей. Судебный скептицизм должен быть гарантирован всякий раз, когда законодательная власть разрабатывает правила, которые могут облегчить депутатам и чиновникам возможность сохранить власть.

Судебная власть должна чутко реагировать на любые ситуации, когда законодательная власть действует в собственных интересах, а не на благо общества.

При этом суды при оценке законодательства должны исходить из того, что решение о регламентации подразумевает сложный компромисс между конкурирующими целями.

Перевод с английского языка Н. Левенца.

Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 3 (56). С. 166-175.

1. См.: DeFigueiredo J.M., GarrettE. Paying for Politics // Southern California Law Review. Vol. 78. 2005. P. 591, 599.

2. См.: Ibid. P. 599-600.

3. См.: Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976).

4. См.: Tushnet M. The Possibilities of Comparative Constitutional Law //Yale Law Journal. Vol. 108. 1999. P. 1225, 1228 (утверждается, что сравнение позволяет проникнуть в суть вопроса при внутригосударственном толковании конституции).

5. McConnell v. FEC, 540 U. S. 93 (2003).

6. [2004] 1 S. C. R. 827.

7. См.: Dawood Y.A. Minority Representation, the Supreme Court, and the Politics of Democracy // Studies in Law, Politics, and Society. Vol. 28. 2003. P.33, 34-38 (утверждается, что судебные решения по делам об избирательном процессе являются основным предметом споров между конкурирующими представлениями).

8. См.: Dawood Y.A. Minority Representation, the Supreme Court, and the Politics of Democracy. P. 35-36, 44-53.

9. См.: McConnell v. FEC, 540 U. S. 93, 124 (2003).

10. См.: Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976).

11. См. Ibid. P. 14-15.

12. Ibid. P. 26-27.

13. См.: McConnell v. FEC, 540 U. S. 93, 224 (2003).

14. См.: 2 U.S.C.x441(a)(a)(2)(A).

15. См.: Buckley v. Valeo, 424 U.S.I, 44 n. 52 (1976).

16. См.: Sunstein C.R. Political Equality and Unintended Consequences // Columbia Law Review. Vol. 94. 1994. P. 1390-1391.

17. McConnell v. FEC, 540 U. S. 93 (2003).

18. Ibid. P. 143.

19. Ibid. P. 150.

20. См.: Ibid. P. 153.

21. См.: Ibid. Р. 193-194.

22. См.: National Citizens' Coalition v. Canada (A.G.) (1984), 32 Alta L.R.(2d) 249 (Q.B.).

23. См.: Reforming Electoral Democracy: Final Report

/ Royal Commission on Electoral and Party Financing. Ottawa: Canadian Government Pub Centre, 1991. P. 332.

24. См.: Feasby C. Libman v. Quebec (A.G.) and the Administration of the Process of Democracy under the Charter: The Emerging Egalitarian Model // McGill Law Journal. Vol. 44. 1999. No. 1. P. 5.

25. См.: Canada Elections Act, R. S. C. 1985, ch. E-2, xx 259.1 (1), 259. 2(2).

26. См.: Somerville v. Canada (A. G.) [ 1996], 184 A. R. 241, 266.

27. [1997] 3 S.C.R. 569.

28. См.: Feasby C. Op. cit. P. 31-32.

29. Libman v. Quebec (A. G.), [1997] 3 S. C. R. 569, 596.

30. См.: Canada Elections Act, S. C. 2000. Р. 9.

31. [2001] 93 Alta. L.R. (3d) 281.

32. [2002] 14 Alta L.R. (4th) 4.

33. [2004] 1 S.C.R. 827.

34. См.: Ibid. P. 868.

35. См.: Ibid. P. 869.

36. Ibid. P. 893.

37. См.: Canada Elections Act, S. C. 2000, ch. 9. xx 349-362, 404-413, 440-441 (с изменениями от 1 января 2003 года).

38. Buckley v. Valeo, 424 U. S. 1, 48-49 (1976).

39. Ibid. P. 25-26.

40. Sunstein C. R. Political Equality and Unintended Consequences // Columbia Law Review. Vol. 94. 1994. P. 1392.

41. См.: FEC v. National Right to Work Committee, 459 U. S. 197, 207 (1982).

42. FEC v. Massachusetts Citizens for Life, 479 U.S. 238, 257 (1986).

43. Ibid. P. 258.

44. См.: Austin v. Michigan State Chamber of Commerce, 494 U. S. 652,660 (1990).

45. Ibid.

46. Nixon v. Shrink Missouri Government РАС, 528 U.S. 377, 401 (2000) (мнение судьи Брейера, совпадающее с позицией большинства судей).

47. Cole D. First Amendment Antitrust: The End of Laissez-Faire in Campaign Finance // Yale Law & Policy Review. Vol. 9. 1991. P. 236, 266.

48. Ibid.

49. Sullivan K.M. Political Money and Freedom of Speech // University of California at Davis Law Review. Vol. 30. P. 663, 679.

50. Gottlieb S. E. The Dilemma of Election Campaign Finance Reform // Hofstra Law Review. Vol. 18. 1989. P. 213, 229.

51. Eule J. N. Promoting Speaker Diversity: Austin and Metro Broad casting // Supreme Court Review. 1990. P. 105, 109.

52. McConnell v. FEC, 540 U.S. 93, 150 (2003) (цитата из дела FEC v. Colorado Republican Federal Campaign Committee, 533 U.S. 431, 441).

53. Rawls J. A Theory of Justice. Cambridge: Harvard University Press, 1999. P. 194.

54. Ibid. P. 197-198.

55. McConnell v. FEC, 540 U. S. 93, 147 (2003).

56. См.: Ibid. P. 148.

57. Ibid. P. 145.

58. Ibid. P. 150.

59. Ibid. P. 144.

60. Ibid. P. 153.

61. Ibid. P. 154.

62. См.: Ibid.

63. Ibid. P. 153-154.

64. Harper v. Canada (A. G.), [2004] 1 S.C.R. 827, 868.

65. См.: Ibid. Р. 871-872.

66. Ibid. P. 871.

67. См.: Ibid.

68. См.: Ibid. P. 879.

69. Ibid. P. 872.

70. См. также: Prov. Electoral Boundaries (Sask.), [1991] 2 S. C. R. 158 (норма «действительного представительства», установленная Верховным судом Канады: относительная способность партии влиять на исход выборов пробуждает отдельные аспекты модели правомочного гражданина).

71. См.: Sunstein C. R. Democracy and the Problem of Free Speech. 2nd ed. The Free Press, 1995. P. 1-51.

72. См.: Ibid. P. 8-10.

73. См.: Sunstein C. R. Free Speech Now // University of Chicago Law Review. Vol. 59. 1992. P. 255, 259.

74. См.: Ibid. P. 291.

75. Ibid. P. 267.

76. Ibid. P. 291.

77. См.: Greenawalt К. Fighting Words: Individuals, Communities, and Liberties of Speech. Princeton University Press, 1995.

78. McConnell v. FEC, 540 U.S. 93, 259 (2003) (особое мнение судьи Верховного суда Дж. Скалии).

79. Ibid. Р. 258.

80. Ibid. Р. 248.

81. См.: Harper v.Canada, [2004] 1 S.C.R. 827, 848 (особое мнение судей Маклэклина и Мэйджора).

82. См. Ibid. P. 837.

83. См. Ibid. P. 838.

84. См. Ibid. P. 848.

85. См. Ibid. P. 878.

86. См. BeVier L. R. Money and Politics: A Perspective

on the First Amendment and Campaign Finance Reform // California Law Review. Vol. 73. 1985. P. 1045, 1080.

87. См.: Gottlieb S. E. Op. cit. P. 220-221.

88. См.: Ibid. Р. 224.

89. См.: Issacharoff S., Pildes R.H. Politics as Markets: Partisan Lockups of the Democratic Process // Stanford Law Review.

Vol. 50. 1998. Р. 643, 646 (речь идет о принципе «политических рынков», согласно которому суды способс-

твуют конкуренции политических партий); Pildes R. H. Foreword: The Constitutionalization of Democratic Politics // Harvard Law Review. Vol. 118. 2004. No. 1. P. 29, 154 (приводятся доводы против концепции закрепления во власти претендентов и действующих чиновников).

90. См.: Madison J. Concerning the House of Representatives, with a View to the Qualifications of the Electors and Elected, and the Time of Service of the Members // The Federalist. No. 52.

91. См.: Smith ВЛ. Faulty Assumptions and Undemocratic

Consequences of Campaign Finance Reform // Yale Law Journal. Vol. 105. 1996. P. 1049, 1077.

92. См.: Levinson S. Regulating Campaign Activity: The New Road to Contradiction? // Michigan Law Review. Vol. 83. 1985. P. 939, 946 (утверждается, что ограничения предоставляют больше власти владельцам средств массовой информации).

93. Be VierL. R. Campaign Finance Regulation: Less, Please // Arizona State Law Journal. Vol. 34. 2002. P. 1115, 1118.

94. См.: Smith ВЛ. Op. cit. P. 1077; BeVier L. R. Campaign Finance Regulation: Less, Please. P. 1118.

ЦИССЕРТАЦИОННЫЙ СОВЕТ

АКТУАЛЬНОЕ ИСТОРИКО-ЮРИДИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В КОНЦЕ XVIII - ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

В современном российском обществе заметно возрос интерес к истории государства и права. События и законодательство многовековой давности заново переоцениваются после того, как Октябрьская революция перестала считаться абсолютной точкой отсчета для всех отраслей права. Это положение в полной мере относится к истории избирательного права. Установка, которая требовала, чтобы инициативы и деятельность коммунистической партии были поставлены в основу современного избирательного права, в настоящее время пересматривается. Как следствие - повышение интереса к истории выборов в России. Поэтому выбор темы диссертационного исследования Н.А. Новиковой вполне оправдан и обоснован [1].

Интересен взятый автором хронологический период исследования. Как правило, современные и дореволюционные исследователи рассматривают XVIII в. как самостоятельный этап. Электоральным процессам начала XIX в. вообще уделено крайне мало внимания. Кроме того, исследователи обычно избирают одну из двух установок -либо рассматривают выборы начала XIX в. как самостоятельный объект исследования, либо косвенным путем присоединяют их к более поздним избирательным процессам.

В диссертационной работе Н.А. Новиковой предложена иная схема, которая бази-

руется на общности электоральных начал в Российском государстве в конце XVIII в. и в первой половине XIX столетия. Представляется, что данный вариант не только имеет полное право на существование, но и является наиболее обоснованным принципом периодизации истории выборов в России.

Диссертационное исследование Н.А. Новиковой имеет логичную и обоснованную структуру.

Глава 1 посвящена общей характеристике избирательного права в XVIII - начале XIX в. Открывает главу параграф, посвященный понятию избирательного права. Положительный момент работы - это попытка автора разобраться в теоретических вопросах, связанных с понятием избирательного права, обосновать самостоятельное определение данного феномена. Возможно, не все заключения автора несомненны, но само стремление автора подвести теоретический базис под историко-правовое исследование заслуживает одобрения.

Следует отметить, что автор высказывает намерение исследовать избирательное право XVШ-XIX вв. не изолированно, а как звено в длинной цепи развития государственно-правовых явлений в целом. Автор предлагает посмотреть на избирательное право XVШ-XIX вв. как на «прообраз современного российского избирательного права, с учетом специфики правового регу-