Взаимоотношения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации на стадии подписания и обнародования законов (на примере Дальневосточного федерального округа)

Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 19(200). Право. Вып. 24. С. 24-27.

Ю. Ю. Попова

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ

Рассматриваются особенности взаимоотношений органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ в процессе подписания и обнародования законов. На примере нормативно-правового регулирования регионов Дальневосточного федерального округа анализируются случаи возврата и отклонения высшим должностным лицом принятых законов, а также возникающие в связи с этим разногласия и возможные пути их преодоления.

Ключевые слова: взаимоотношения, законодательный (представительный) орган, органы исполнительной власти, высшее должностное лицо, подписание, обнародование, законодательный процесс, разногласия, вето.

Конституция РФ в целях обеспечения принципа разделения власти как гарантии от возможных ошибок в законотворчестве закрепила за главой государства право промульгировать и отклонять федеральные законы. Подобная схема применима и к законодательному процессу субъектов РФ.

Подписание и обнародование закона характеризуется тесным взаимодействием законодательного (представительного) органа и высшего должностного лица субъекта РФ. Оно нередко сопровождается возникновением разногласий между законодательной и исполнительной властью, а также поиском путей их разрешения. Правовой основой завершающей стадии регионального законодательного процесса являются Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (далее — Федеральный закон об общих принципах), конституции (уставы), законы и подзаконные акты субъектов РФ и регламенты парламентов.

Законодательный орган субъекта РФ направляет принятый закон на подписание высшему должностному лицу своего субъекта. Нормативные правовые акты регионов, образующих Дальневосточный федеральный округ, устанавливают различные сроки направления закона главе исполнительной власти. Так, например, законы, принятые Магаданской областной Думой, направляются губернатору только через три дня после доработки2; Закон «О законодательной деятельности в Приморском крае» и Регламент Законодательного Собрания Камчатского края

устанавливают для этого семидневный срок. В Хабаровском крае и Еврейской автономной области такой срок составляет 10 дней, в Республике Саха (Якутия) — 5 дней, в Чукотском автономном округе — 20 дней.

Обнародование закона, как правило, осуществляется посредством его подписания высшим должностным лицом субъекта РФ и опубликования в официальном издании. В Хабаровском крае и Камчатском крае обнародование закона происходит путем издания губернатором специального акта. Обращает на себя внимание пп. «е» ч. 28.5 ст. 28 Устава Хабаровского края. Данная норма устанавливает полномочие председателя Думы Хабаровского края подписывать краевые законы. В связи с этим возникают справедливые вопросы: соответствует ли приведенная норма Конституции РФ, не нарушен ли в таком случае принцип разделения власти?

В 1996 г. Конституционный Суд РФ признал неконституционной норму Устава (Основного Закона) Алтайского края, устанавливающую право председателя краевой Думы подписывать принятые законы3. В обоснование своей позиции им был представлен ряд доводов. В частности, принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс ветвей власти в сфере законотворчества. Полномочие подписывать и обнародовать закон предоставляет главе администрации право вето в отношении принятых законодательными органами законов. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении опреде-

ленных условий. Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, можно сделать вывод о том, что нормы Устава Хабаровского края вступают в противоречие с Конституцией РФ. Вместе с тем Федеральный закон об общих принципах установил два варианта обнародования закона субъекта РФ (ч. 2 ст. 8): подписание закона или издание специального акта. В то же время указанным Законом не определяется, кто должен подписывать закон в случае, если его обнародование осуществляется путем издания специального акта. Законодатель Хабаровского края нашел следующий выход из создавшегося положения: в нормах Устава он распределил полномочия по подписанию и изданию специального акта соответственно между председателем краевой Законодательной Думы и губернатором. В связи с этим, на наш взгляд, названное положение Устава Хабаровского края не противоречит Конституции РФ и принципу разделения власти.

В законодательстве ряда субъектов РФ существуют положения, согласно которым принятый закон сначала подписывается председателем законодательного органа, после чего направляется на подписание и обнародование высшему должностному лицу. На наш взгляд, это обусловлено региональной политической традицией и является своего рода символом тесного взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Однако вызывает сомнение целесообразность подписания закона руководителем органа законодательной власти. По нашему мнению, это только усложняет законодательную процедуру. Как правило, председатель законодательного органа субъекта РФ подписывает постановления, которыми утверждаются и направляются для обнародования законы. Если за ним закреплено полномочие подписывать законы, то должны быть установлены и соответствующие правовые последствия их неподписания. Нельзя назвать отклоненным не заверенный председателем законодательный акт, так как его отклонение является прерогативой высшего должностного лица субъекта РФ.

Как уже было отмечено, высшее должностное лицо субъекта РФ наделено правом отлагательного вето. Первое упоминание о праве вето на уровне субъектов РФ можно найти в Положении

об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автоном-

ной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»4. Согласно приведенному Положению правовые (законодательные) акты, принятые представительным (законодательным) органом субъекта РФ, могут быть возвращены до истечения срока, установленного для подписания и обнародования актов, главой администрации (правительства) для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении правовой (законодательный) акт принят не менее чем двумя третями от общего состава представительного (законодательного) органа субъекта РФ, то глава администрации (правительства) обязан его подписать в установленный законодательным (представительным) органом срок.

Согласно действующему законодательству отклонение закона высшим должностным лицом субъекта РФ происходит в случае его несогласия с текстом закона или отдельными его положениями. Как правило, руководитель исполнительной власти субъекта РФ направляет в законодательный орган письменные возражения с замечаниями, обоснованием мотивов отклонения закона либо предложения по внесению в него изменений и дополнений. На уровне субъекта РФ может быть установлен исчерпывающий перечень оснований для отклонения закона5.

На федеральном уровне существует правило возвращения федерального закона Президентом РФ в соответствующую палату Федерального Собрания РФ. Данная процедура стала возможной после рассмотрения Конституционным Судом РФ дела о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ6. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ Президент России может воспользоваться этим полномочием в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований, условий и процедур принятия федеральных законов. Полагаем, что подобная схема применима и к взаимоотношениям законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ.

Если внимательно ознакомиться с региональными конституциями (уставами), то можно заметить, что в некоторых из них законодатель вкладывает одинаковый смысл в выражения «отклонить закон» и «возвратить закон». В Республике

Саха (Якутия) установлено, что нарушение процедуры принятия закона является основанием его отклонения Президентом Республики. И все же полномочие высшего должностного лица возвращать законы в законодательный орган должно быть закреплено в Федеральном законе об общих принципах с установлением исчерпывающего перечня причин такого возвращения. Законодательное закрепление этого права необходимо для того, чтобы избежать неоправданного расширения компетенции исполнительной власти региона. Предлагаемые изменения должны быть обязательно внесены и в законодательство субъектов РФ. В частности, на региональном уровне следует регламентировать: 1) срок, в течение которого высшее должностное лицо должно возвратить закон; 2) обязательность письменного обоснования возвращения закона; 3) порядок урегулирования разногласий, возникающих между законодательным органом и высшим должностным лицом при возвращении закона.

Федеральным законом об общих принципах установлено, что срок, в течение которого глава региона должен подписать либо отклонить закон, устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать 14 календарных дней с момента поступления указанного закона (ч. 2 ст. 8). По мнению Д. Л. Суркова, несоблюдение этого срока аннулирует вето. Поэтому следует считать и подписанный главой исполнительной власти, и оставленный им без подписи закон юридически равнозначными: опубликование закона без подписи главы администрации будет означать форму реализации его политической ответственности7.

Однако из всех субъектов Дальневосточного федерального округа только Сахалинская область установила правовые последствия «молчания» высшего должностного лица. Так, согласно ч. 4 ст. 50 Устава Сахалинской области в случае неисполнения губернатором обязанности по обнародованию закона председатель областной Думы либо лицо, его замещающее, от имени Сахалинской областной Думы в течение десяти дней с момента истечения срока обнародования закона обращается в Сахалинский областной суд с заявлением о нарушении высшим должностным лицом Устава Сахалинской области.

Вместе с тем на практике нередки случаи, когда высшее должностное лицо субъекта РФ умышленно или случайно пропускает сроки

подписания и обнародования закона. Подобного рода ситуации должны быть исключены. Законодательный процесс — долгая, трудоемкая и дорогостоящая процедура. Принятие закона преследует определенные цели. Как и вето, задержка с подписанием и обнародованием законодательного акта является своего рода конфронтацией обеих ветвей власти. В то же время не принятое вовремя решение может привести к неблагоприятным для региона последствиям. В связи с этим считаем, что в Федеральный закон об общих принципах необходимо ввести норму, устанавливающую конституционную ответственность высших должностных лиц за неисполнение обязанности по обнародованию законов. Кроме того, в конституциях (уставах) всех субъектов РФ должна быть закреплена процедура вступления в силу неподписанных законов, исключающая нарушение принципа разделения власти.

Законодательный орган имеет возможность преодолеть вето высшего должностного лица двумя третями голосов от общего числа депутатов. Закон субъекта РФ, принятый повторно, не может быть отклонен во второй раз. По результатам повторного рассмотрения закона региональный парламент может принять одно из следующих решений: 1) одобрить закон в ранее принятой редакции; 2) принять закон в редакции, предложенной высшим должностным лицом; 3) согласиться с мотивами решения высшего должностного лица и снять закон с дальнейшего рассмотрения; 4) принять закон с учетом предложений высшего должностного лица; 5) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить высшему должностному лицу направить для работы в ней своих представителей8. После преодоления вето повторно принятый закон вновь направляется для подписания и обнародования высшему должностному лицу. Если же закон был принят с учетом предложений руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ, то он направляется на обнародование как вновь принятый.

Подписание и обнародование закона имеют немаловажное значение для взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в законодательном процессе. Разногласия, возникающие на данной стадии, как правило, являются следствием недостаточно согласованной работы обеих ветвей власти

в период разработки и обсуждения законопроекта. И законодательной, и исполнительной власти следует искать пути достижения взаимного понимания в законотворчестве. Именно это позволит им избежать противоречий, сопровождающих его заключительную стадию. Ведь от того, насколько грамотно и своевременно был принят закон, зависит социально-экономическое благополучие региона.

Примечания

1 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

2 Согласно статье 9.10 Регламента Магаданской областной Думы срок доработки закона составляет 5-10 дней в зависимости от того, сколько чтений предшествовало его принятию.

3 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» от

18 января 1996 г. №9 2-П // Собр. законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 406.

4 Указ Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. № 1723 // Рос. газ. 1993. 26 окт.

5 См., напр.: Положение о порядке подписания и обнародования законов Республики Саха (Якутия), утвержденное Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 21 февраля 2002 года № 62 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».

6 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» от 22 апреля 1996 г. №10-П // Вестн. Конституц. Суда РФ. 1996. № 3.

7 См.: Сурков, Д. Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 35.

8 См., напр.: Закон Приморского края «О законодательной деятельности в Приморском крае»; Закон Сахалинской области «О законодательной деятельности в Сахалинской области», Кодекс Чукотского автономного округа о нормативных правовых актах // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».