Проблемы реализации законодательства и правовой защиты в условиях социальных бедствий и чрезвычайных ситуаций

В настоящее время Россия переживает трудный этап развития своей государственности, который начался с осуществления коренных политических, социально-экономических и духовных преобразований, формирования основанного на рыночной экономике гражданского общества и демократического правового государства. Проводимые преобразования во многом не дали ожидаемых результатов и породили ряд негативных явлений: примат «политической целесообразности» над правом; тенденции национализма и экстремизма; разбалансированность государственного управления, приводящая к возникновению масштабных катастроф природного и техногенного характера; рост коррупции, преступности, терроризма и т.д. Реалии политико-правовой жизни выдвигают в число первоочередных задачу создания эффективного механизма обеспечения общественной безопасности, важнейшим элементом которого выступает законодательство, регламентирующее режим функционирования органов государственной власти и институтов гражданского общества в условиях социальных кризисов и чрезвычайных ситуаций - «чрезвычайное законодательство» или «право чрезвычайных ситуаций».

Накопленный нашим государством опыт в деле восстановления общественного порядка на своей территории, разрешения межнациональных, межконфессиональных, региональных конфликтов, преодоления последствий природно-техногенных аварий весьма богат и разносторонен. Как следствие, потребовалось чрезвычайное законодательство, предусматривающее современные механизмы разрешения внутренних и внешних социальных проблем. Однако оно оказалось во многом бессистемным и противоречивым [1, с. 20]. Отсутствуют единые подходы к определению чрезвычайных ситуаций, расплывчаты меры их локализации и пресечения, нечетко сформулированы полномочия государственных органов по предупреждению кризисных явлений. В текстах чрезвычайных нормативно-правовых актов используется несогласованная терминология, имеются разночтения, и в целом не создана единая система правового регулирования в экстремальных условиях общественного развития.

Между тем нечеткость представлений об институте чрезвычайного законодательства, находящегося на стыке политики и права, неизбежно создает предпосылки для различного рода нарушений и злоупотреблений, что крайне опасно, поскольку чревато вторжением исполнительной власти в прерогативы законодательных и судебных органов, установлением авторитаризма, подрывом конституционных основ государства и т.п. Вот почему нужны научно обоснованные рекомендации по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности, направленные на повышение роли и значения правовых средств управления социальными кризисами и чрезвычайными ситуациями.

В пункте 25 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, в качестве основного содержания обеспечения национальной безопасности называется поддержание правовых механизмов [2]. В пункте 3 ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» к числу направлений деятельности по обеспечению безопасности отнесено правовое регулирование в области обеспечения безопасности [3]. Выполнению обозначенной задачи правового обеспечения национальной безопасности служит и институт чрезвычайного законодательства. Его существование предопределено объективной возможностью возникновения в процессе развития общества и государства различных экстремальных ситуаций как социально-политического или экономического характера (война, агрессия из вне, вооруженное восстание, массовые беспорядки, террористические акты, трудовые конфликты и т.п.), так и природного характера (катастрофы, стихийные бедствия, эпидемии и т.п.), представляющих опасность для значительного числа людей, угрозу конституционному порядку либо самому существованию государства и для разрешения, нейтрализации либо ликвидации последствий которых обычные формы правового регулирования представляются недостаточными.

Законодательство о социальных бедствиях и чрезвычайных ситуациях представляет собой систему исключительных нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в условиях вводимого на всей территории страны или в отдельных ее местностях особого правового режима осуществления государственной власти, допускающего создание временных чрезвычайных органов с концентрацией властных полномочий, ограничение прав и свобод граждан в интересах обеспечения их безопасности и охраны основ конституционного строя России. Использование экстренных, так

называемых, чрезвычайных средств в рамках вводимого особого правового режима -контртеррористической операции, чрезвычайного (военного, исключительного, осадного) положения, стихийного бедствия, состояния войны и т.п. является одним из наиболее оперативных способов предотвращения кризисных ситуаций и стабилизации общественно-политической обстановки в государстве в целом или в его отдельных регионах. Очевидно, что управление в условиях чрезвычайных ситуаций сопряжено со значительными трудностями и требует решительных, порой жестких, но обязательно продуманных мер, правовым инструментом проведения в жизнь которых и выступает чрезвычайное законодательство.

Таким образом, не следует рассматривать чрезвычайное законодательство как нечто чужеродное, выпадающее из правовой системы, противоречащее общим принципам права и оправдывающее свое существование исключительно практической необходимостью. Принятие чрезвычайных нормативно-правовых актов продиктовано именно задачей неотложной мобилизации всего, что необходимо для преодоления возникшей чрезвычайной ситуации, защиты интересов граждан, пресечения разгула анархии и произвола.

В контексте вышесказанного напрашивается вывод о том, что чрезвычайное законодательство -органическая составная часть российского законодательства. А вот его применение, введение особого правового режима, действительно, содержит исключительный момент, связано с определенным социальным отклонением и представляет собой аномальное для общественного развития явление. Оптимальным является положение, при котором кризисные, экстремальные ситуации, как и необходимость в применении чрезвычайного законодательства, будут возникать как можно реже в Российском государстве.

Чрезвычайное законодательство устанавливает дополнительные ограничения, запреты, обязанности, ужесточает государственно-правовой режим, т.е. создает наиболее оптимальную и надежную модель выхода из сложившегося кризиса без болезненных для общества и государства потерь. Главная особенность нормативных предписаний Конституции и специальных законов [4; 6], касающихся особого режима функционирования государственной власти, в том, что они имеют императивный характер, предусматривая в категоричной форме объем и пределы прав федеральных властей на ограничение правового статуса личности, формирование неконституционных органов власти или легальное применение силы.

Механизм воздействия чрезвычайного законодательства на общественные отношения, таким образом, отвечает общим требованиям. Запрещая одни действия, разрешая другие, поощряя третьи, устанавливая ответственность за нарушение своих предписаний, чрезвычайное законодательство подобным путем указывает необходимые общественно полезные варианты поведения субъектов в условиях кризисной ситуации, ограничивает сферу личных желаний и устремлений в пользу государственных и общественных интересов, тем самым усиливая эффективность и скоординированность деятельности компетентных органов по своевременным предотвращению, локализации и устранению вредных последствий экстремальной, кризисной обстановки. Законодательная расплывчатость в таких вопросах может привести к произволу, создать обстановку социальной напряженности.

Если в нормальных условиях государственной и общественной жизни официальная власть признает и гарантирует индивидуальную свободу, то в условиях чрезвычайных последняя приносится в жертву интересам безопасности государства [5, с. 109]. Теория «государственной пользы» в истории человечества сыграла печальную роль. Зачастую она являлась теоретическим оправданием необузданного произвола, тирании и страшных репрессий, отрицающих не только право на свободу, но и право на само существование личности. Именно поэтому в международных актах самого высокого уровня постоянно подчеркивается мысль о том, что никакие исключительные обстоятельства, какими бы они ни были, будь то состояние войны или угроза войны, угроза национальной безопасности, внутренняя политическая нестабильность или любое другое чрезвычайное положение, не могут служить оправданием жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения*.

Одна из важнейших функций института исключительных режимов в обеспечении безопасности заключается в том, что его нормы дают возможность определить правомерность действий самих органов власти в кризисных ситуациях, поставить препятствие их произволу, чтобы не допустить

перерастание временного особого режима в диктатуру, в режим авторитарный [7, с. 201]. Наличие справедливого, в полной мере отражающего интересы и потребности граждан законодательства о социальных бедствиях и чрезвычайных ситуациях всегда будет мерилом подлинного демократизма в государственной и общественной жизни.

Сегодня институту чрезвычайного государственного управления придан характер демократического учреждения, принципиально отличающегося от чрезвычайных институтов прошлого времени. Инструмент откровенного насилия и надругательства над демократией превращен в средство ее охраны и спасения. Чрезвычайное законодательство и практика его реализации должны служить интересам нации и не угрожать демократическим ценностям. Парадокс подобных политико-правовых решений заключается в том, что они, несмотря на ограничения прав и свобод личности, как раз и обеспечивают их соблюдение и правовую защиту при возникновении социальных бедствий и чрезвычайных ситуаций [8, с. 7-11].

Однако рассмотрение чрезвычайного законодательства как демократической технологии разрешения социальных конфликтов поднимает массу проблем. Как думается, наиболее острыми из них являются противоречия общественного правосознания и верного понимания населением необходимости применения подчас достаточно жестких экстраординарных средств урегулирования и стабилизации чрезвычайных ситуаций. Это обусловлено тем, что исторически чрезвычайное законодательство использовалось не только в благих целях поддержания демократии, но и сопровождалось установлением авторитарных и тоталитарных режимов, «узаконивало» массовые репрессивные акции и служило средством устрашения населения под предлогом чрезвычайных ситуаций.

Отсюда возникает проблема легитимации применения чрезвычайного законодательства и создания надежных государственно-правовых гарантий защиты прав, свобод и законных интересов граждан в условиях его реализации. К их числу относится, прежде всего, осознание возможности и необходимости чрезвычайно-правовых институтов гражданами. Поэтому степень информированности населения о содержании чрезвычайного законодательства, формах (способах) его осуществления, своих юридических правах и обязанностях в условиях введения особого правового режима должна быть достаточно высокой. О подлинной демократичности использования чрезвычайного законодательства может идти речь только в обществе, где действительно сильны демократические традиции и высок уровень гражданского самосознания. В современной России в общественном менталитете преобладают скорее противоположные тенденции. Появляется трудноразрешимое противоречие между естественной конфликтностью, неустойчивостью переходного общественного сознания и легитимностью применения «жестких» мер.

Безусловно, во времена социальных потрясений невозможно обойтись без решительных и экстренных мер. Поэтому законодательство правового государства, регулирующее осуществление чрезвычайных полномочий, должно предусматривать систему мер и механизмов правовой защиты от злоупотреблений использования чрезвычайного законодательства, а именно:

- законодательное ограничение пределов чрезвычайных полномочий и предоставление президенту, правительству, тому или иному конкретному государственному органу столько чрезвычайной власти, сколько, действительно, необходимо для спасения государства и общества от угрожающей им опасности;

- детальная регламентация наиболее существенных вопросов, связанных с использованием особых (чрезвычайных) правовых режимов, в том числе и на конституционном уровне;

- создание инструментов нормального функционирования законодательных органов в период действия особого правового режима, обеспечение реального и всеобъемлющего парламентского контроля: законодательная власть должна в равной степени иметь право как на утверждение, так и на аннулирование в любой момент решения о введении чрезвычайного положения;

- применение чрезвычайных полномочий и мер только при наличии действительно исключительных обстоятельств и в самых опасных ситуациях, угрожающих государственному или общественному строю;

- закрепление конкретных правовых гарантий того, чтобы любые отступления от обязательств, касающихся прав человека и основных свобод, в условиях чрезвычайного положения оставались

строго в рамках, предусмотренных международным правом, в особенности в отношении прав, от которых не может быть отступлений;

- наделение достаточными полномочиями Конституционного суда, чтобы решить: соответствует ли законодательство о чрезвычайном положении конституции государства; соответствует ли указ о введении чрезвычайного или военного положения действующему законодательству и т.п. Конституционный суд должен обеспечить недопустимость вторжения в «абсолютные» права и свободы граждан и соблюдение принципа пропорциональности в отношении мер, ущемляющих права и свободы;

- обеспечение свободы слова и информации в условиях объявления правового режима чрезвычайного положения, чтобы общественность имела возможность обсуждать вопрос о соблюдении основных прав и свобод человека и гражданина, о правомерности действий и решений органов государственной власти и т.п.;

- мониторинг со стороны международных организаций и межгосударственных образований (в частности, ООН, СБСЕ, Совета Европы и т.д.) за процессами применения актов чрезвычайного законодательства.

Можно обозначить и иные требования, соблюдение которых гарантирует демократичность и справедливость чрезвычайных законов [9]*.

Учитывая огромную политическую обусловленность данного блока законодательства и особенно практики его реализации, важно отметить, что отвечающее принципам правового государства чрезвычайное законодательство - необходимое, но недостаточное условие сохранения в экстремальной ситуации демократического, конституционного правопорядка. Институт чрезвычайного законодательства - оружие обоюдоострое, которым можно творить как добро, так и зло. Поэтому изучение чрезвычайных нормативно-правовых актов без учета специфики их функционирования не может дать верного представления о юридическом смысле и политическом значении института чрезвычайного права. Сегодня как никогда справедливо звучит мысль, высказанная почти столетие назад, о том, что «...трудно найти учреждение, которое с большей резкостью обнаружило бы то противоречие, которое так часто существует между определяющими государственно-правовой институт формальными нормами и фактическими приемами его применения. Практика чрезвычайно-указного права служит одной из наиболее ярких иллюстраций тому, как гибки и послушны конституционные тексты, и как они сами по себе бессильны сдерживать политические притязания борющихся между собой политических факторов» [10, с. 6].

Чтобы достичь максимальной эффективности чрезвычайных методов правового регулирования, но не допустить при этом властного произвола, защитить права личности, твердо гарантировать, чтобы концентрация власти не использовалась в ущерб конституционному правопорядку, система законодательства о социальных бедствиях и чрезвычайных ситуациях должна строго соответствовать конституционным нормам и международно-правовым принципам, основываться на прочной законодательной базе, призванной регулировать механизм введения и рамки действия чрезвычайного режима организации и функционирования государственной власти.

Литература

1. Мелехин А.В. Системность как необходимый фактор эффективности действия чрезвычайного законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2.

2. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

3. Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-Ф3 «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.

4. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. от 07.03.2005) // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

5. Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908.

6. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении» (в ред. от 28.12.2010) // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

7. Алешин В.В. Правовые основы использования исключительных режимов в обеспечении безопасности Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2006. № 2.

8. Астафичев П.А. Механизм ограничений прав и свобод человека и гражданина и проблемы его совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1.

9. Международный пакт о гражданских и политических правах // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

10. Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение. М., 1913.