Местное самоуправление и некоммерческие организации: состояние отношений и проблемы взаимодействия

ОТРАСЛЕВАЯ СОЦИОЛОГИЯ

УДК 323

К. А. Антипьев

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ: СОСТОЯНИЕ ОТНОШЕНИЙ И ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

В статье рассматриваются проблемы взаимодействия двух институтов гражданского общества: некоммерческих организаций и местного самоуправления. Автор выделяет группы проблем, влияющих на эффективность деятельности этих институтов. Предлагаются варианты решения обозначенных проблем.

The paper considers the problem of interaction between the two institutions of civil society: non-profit organizations and local government institutions. The author identifies a group of problems affecting the efficiency of these institutions and proposes solutions to the problems identified.

Ключевые слова: некоммерческие организации, местное самоуправление, муниципальная власть, местное сообщество, гражданское общество.

Keywords: non-profit organizations, local government, municipal authorities, local community, civil society.

В последнее время достаточно большое внимание власти сконцентрировано на деятельности некоммерческих организаций. С одной стороны, они являются непременным атрибутом любого развитого демократического государства и помогают решать те проблемы, до которых «не дотягивается» государство. С другой стороны, государственную власть тревожит то, что, будучи самоорганизованными структурами, некоммерческие организации склонны к политизации и оппозиционности по отношению к власти. Внутри подобных организаций могут появляться люди с лидерским потенциалом, которые способны иметь влияние на большое число людей. Находясь в этих тисках, государственная власть пытается изменять нормативные основы деятельности некоммерческих организаций, использовать механизм их финансирования, содействовать контактам некоммерческих организаций и органов местного самоуправления. Остановимся на особенностях взаимодействия некоммерческих орга-

© Антипьев К. А., 2012

низаций (далее - НКО) и органов местного самоуправления (далее - МСУ).

Современная теория и практика убедительно показывают, что МСУ и НКО играют ключевую роль в институционализации гражданского общества и развитии социальной активности граждан. Без их участия невозможна модернизация экономики, политики, общества в целом. Однако уровень развития НКО и МСУ сегодня в России таков, что он не соответствует современным требованиям. На пути развития этих важнейших социальных институтов стоит множество проблем, которые необходимо не только обозначить, но и найти пути их решения в современных социально-политических и экономических реалиях.

В самом широком виде можно выделить три группы таких проблем. Первая и вторая группы проблем связаны с низким уровнем развития этих институтов в отдельности. Третья группа состоит в слабом взаимодействии НКО и МСУ, отсутствии синергетического эффекта от их взаимодействия.

Рассмотрим каждую из названных групп проблем подробнее.

Проблемы местного самоуправления. Значение местного самоуправления в развитии гражданского общества действительно трудно переоценить. В стране насчитывается 24 тысячи муниципалитетов, из них 19 тысяч - муниципальные образования в виде сельских поселений. За 7 последних лет количество муниципальных образований увеличилось более чем в два раза [1].

Преимущества местного самоуправления перед другими властными институтами (федеральными и региональными) состоят в том, что этот уровень власти ближе всех к населению и при определённых условиях обеспечивает наилучшие условия для включения граждан в общественную деятельность. Он вовлекает их в различные формы участия по решению местных вопросов, принятию на себя ответственности за дела в своём населённом пункте.

В научной литературе, в многочисленных социологических исследованиях, на различного рода форумах и конференциях, в устных выступлениях руководителей муниципалитетов, в статьях периодической печати выделяются ключевые проблемы, которые мешают сегодня развитию МСУ. К их числу относятся финансовая несостоятельность основной массы муниципали-

тетов, стабильно низкие собственные доходы бюджетов, что не позволяет удовлетворять многие повседневные нужды и потребности граждан. Более того, если налог на недвижимость, как планируется, будет региональным, то это может привести к полной потере муниципалитетами собственных налогов. Есть сферы, где ситуация, связанная с полномочиями МСУ, постепенно и неуклонно ухудшается. В первую очередь, это касается системы ЖКХ, где, по свидетельству специалистов, требуется принятие экстренных мер. Отсюда другая проблема: узость доходной части МСУ, высокая зависимость от финансовой помощи бюджетов других уровней. Уже много лет ведутся дискуссии о необходимости пересмотра принципов формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений. От инструмента выравнивания, которыми они являются сейчас, они должны стать инструментами развития. Наиболее неблагоприятная финансовая ситуация складывается в сельских муниципальных образованиях, а также в поселениях с монопрофильной структурой экономики (так называемые моногорода); существенной проблемой, снижающей роль МСУ в решении жизненно важных вопросов местного значения, является высокий уровень коррупции и криминала в структурах муниципальной власти, в несовершенстве и противоречивости правовой базы.

Значительная часть проблем МСУ кроется в низкой общественной активности граждан, слабом развитии их способности к самоорганизации. Проще говоря - нет традиций самоооргани-зации или они крайне слаборазвиты. Поэтому их необходимо формировать, как это делалось во многих странах. Свою позитивную роль в этом должны сыграть государственные структуры. К сожалению, сегодня наблюдается противоположное. Так, в ряде регионов страны насаждается практика назначения сити-менеджеров, вместо избрания глав муниципальных образований населением. И те регионы, где реализуют право выбирать местную власть, Министерство регионального развития называет «отстающими». Тем самым людей отчуждают от минимального влияния даже на ближайшую к ним власть [2]. Встраивание МСУ в вертикаль власти выхолащивает социальную природу этого вида управления.

Но есть и другая негативная сторона. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003) достаточно чётко разграничил полномочия между тремя уровнями власти. Однако практика показывает, что органы государственной власти всё больше передают свои обязанности на муниципалитеты. А те, в свою очередь, принимают их. Это связано с тем, что исполнение ими государственных задач сопровождается соответствующим финанси-

рованием. Но выполняя эту часть, муниципалитеты нередко забывают о своём истинном предназначении. Местные сообщества в работу не включаются, бюджетных заявок по своим округам депутаты не представляют. Сегодня очень мало муниципалитетов нацелено на развитие собственной экономики. Загруженные выполнением различных государственных программ, они начинают привыкать к этому. Это расхолаживает муниципалитеты, не стимулирует их деятельность на поиск источников повышения собственной ресурсной базы, теряется непосредственная связь МСУ с его социальной основой - местным сообществом.

Учитывая наличие этих и других проблем, вряд ли можно говорить о сформировавшейся системе МСУ и о завершённости муниципальной реформы.

Некоммерческие организации и их проблемы. НКО, наряду с МСУ, являются важной основой современной демократии, поскольку формируют своеобразную буферную прослойку между индивидуумом, местным сообществом и государством. И чем активнее и шире эта прослойка, тем выше контроль общества за всеми уровнями власти (федеральной, региональной, местной), тем полнее проявление гражданской активности. Деятельность НКО - это одно из мощных средств, препятствующих развитию бюрократических процессов, противостоящих укреплению позиций «рыночного фундаментализма», господству денежных ценностей.

По оценкам экспертов, за первые 10 лет с начала демократических преобразований в стране насчитывалось 600 тысяч НКО. Однако к 2006 г. с введением официальной отчётности их число сократилось и уменьшается ежегодно [3]. На это есть определённые причины. Их выделим несколько позже.

Деятельность НКО способствует снижению уровня отчуждённости широких слоёв населения от власти всех уровней, стимулирует развитие солидарности в обществе. Важно то, что деятельность НКО реализуется в социальных сферах, где средств государства на осуществление целенаправленных программ не хватает. Не случайно НКО называют «третьим сектором». В нём работает достаточно значительная часть трудоспособного населения (часто безвозмездно), снижая тем самым уровень безработицы и решая частично проблему занятости и социальной обеспеченности. Ряд НКО для реализации своих проектов привлекает в страну средства международных организаций и фондов. К сожалению, из-за недостатков в законодательстве и практике его применения среди российских НКО есть и такие, которые за зарубежные деньги проводят открытую политику в интересах других государств на нашей террито-

рии, пытаясь использовать социально активных людей для своих целей. Так, только из госбюджета США, без учёта всевозможных фондов и программ, в 2009-2011 гг. было выделено 160 млн долларов на поддержку НКО в России [4]. Понятно, что бояться иностранных денег не стоит, но контролировать, на что они тратятся, безусловно, государство должно.

Специальные исследования и практика показывают, что в деятельности НКО, как и в местном самоуправлении, имеет место целый ряд существенных проблем.

Прежде всего, недостаточное финансирование НКО или его фактическое отсутствие. Так, по данным исследования, проведённого при участии автора в 2008 г. в 14 городах Приволжского федерального округа, только каждая вторая НКО имеет достаточную финансовую обеспеченность [5].

Хотя следует отметить, что государство, осознавая значимость НКО в развитии общества, принимает некоторые меры по их финансированию. Тем не менее эта помощь чаще всего бывает недостаточной и оказывается не постоянно, а время от времени.

Есть ещё одна сторона этой проблемы: очень немногие российские бизнес-структуры реально не рассматривают поддержку НКО как свою социальную обязанность. Они больше рассматривают её как выгодный РИ. Следствием названной проблемы является слабая материально-техническая база. Острые ресурсные проблемы практически заслоняют другие системные моменты.

Нехватка профессиональных кадров, лидеров НКО также осознаётся и самими организациями и властью. Одной из ключевых причин данной проблемы является низкая информированность граждан о НКО, их деятельности и возможностях влиять на принятие решений органами власти и бизнес-структур.

В большинстве своём со стороны государственных и муниципальных органов власти отсутствует реальная поддержка этого важнейшего института общества. В этом, по нашему мнению, одна из существенных причин низкого престижа общественно активного человека. Так, по данным опроса, проведённого Государственным университетом - Высшей школой экономики при участии фонда «Общественное мнение», более чем каждый второй респондент (63%) полагает, что сегодня в России трудно быть общественно активным человеком. Лишь 16% придерживаются противоположного мнения [6]. Особенно низкая оценка собственной активности у жителей сёл и малых городов. Как следствие такого положения - в этих населённых пунктах крайне мало, а то и совсем нет НКО. Хотя потенциальная социальная база для российского гражданского общества, к которому относятся как люди, уже

участвующие в социальных практиках гражданского общества, так и люди, ориентированные на такое участие, по данным того же исследования, составляет не менее 90% взрослого населения России [7].

Понятно, что в разных регионах страны и разных типах поселений социальная база отличается, и порой существенно. По этой причине наблюдается тенденция постепенного и поступательного развития регионального законодательства - как законов, так и подзаконных актов, многие из которых изменяются или дополняются в зависимости от темпов развития и активности некоммерческого сектора в регионах.

Исследования и реальная практика показывают, что часть НКО преследуют очень конкретные, «приземлённые» интересы, ориентированные на зарабатывание денег, на решение собственных проблем разными путями. И нередко это не имеет ничего общего ни с целями, ни с задачами, обозначенными в уставах НКО, что отрицательно влияет на престиж этих общественных организаций. По данным социологических исследований, более половины россиян не знают, есть ли польза от НКО [8].

Проблемы взаимодействия местного самоуправления и некоммерческих организаций. Если сравнить проблемы, имеющиеся у двух социальных институтов, то во многом они схожи. Но есть и некоторые отличия. Во-первых, значительно более активную роль в развитии местного самоуправления играет государство, нежели НКО. Во-вторых, при всех недостатках, МСУ - это публичные властные органы, в то время как НКО - это добровольные самодеятельные организации. Довольно часто они вынуждены рассчитывать только на себя. Отсюда следует третья особенность. Её суть состоит в том, что при слабом взаимодействии органов местного самоуправления с населением они превращаются в формальную, бюрократическую, закрытую организацию, а НКО в подобной ситуации просто прекращает свою деятельность.

Можно выделить ряд направлений и социальных практик, способствующих усилению взаимодействия местного самоуправления и НКО. Такое взаимодействие усиливает потенциал двух социальных институтов. Появляется так называемый синергетический эффект. Это суммирующий эффект взаимодействия двух и более факторов, характеризующийся тем, что их действие существенно превосходит эффект каждого отдельного компонента в виде их простой суммы.

Важнейшим направлением такого взаимодействия является совместное участие в разработке нормативных актов. Поскольку НКО не наделены правом нормотворческой инициативы, то основной формой их участия в нормотворческом

процессе является общественная экспертиза нормативных актов.

Важным направлением взаимодействия НКО и органов местного самоуправления является совместное участие в сфере благоустройства, решения социально-бытовых и жилищно-быто-вых проблем жителей поселений. В области самоорганизации граждан для решения бытовых и жилищно-коммунальных проблем важной разновидностью НКО являются товарищества собственников жилья, организуемые на базе многоквартирных домов. К сожалению, здесь накопилась масса проблем. Прежде всего, рынок представления услуг ЖКХ недостаточно регламентирован законодательством. В этой сфере возникает масса вопросов и конфликтных ситуаций, которые можно было бы урегулировать в досудебном порядке, через создание общественно-консультативных центров.

Уже многие годы местные органы власти активно используют практику муниципальных грантов и социальных заказов как важных источников финансирования социальной сферы с привлечением НКО в качестве благополучателей. Тем самым они не только расширяют свою социальную базу, но и стимулируют активность НКО, развивают активность граждан своих поселений.

За счёт привлечения НКО к своей деятельности, МСУ в ряде регионов страны удалось убедить граждан в полезности такой социальной практики, как введение самообложения граждан. Так, в Пермском крае из 148 поселений региона в ходе референдума (4 декабря 2011 г.) в 118 муниципалитетах поддержали такую практику. Этот проект получил поддержку краевой власти в виде дополнительных финансовых вливаний, связанных с благоустройством территорий. Этот проект получил название «Активные граждане -сильный муниципалитет».

Есть и другие положительные практики взаимодействия НКО и МСУ.

Однако в целом эффективность межсекторного социального партнёрства невелика. Многие причины такого положения лежат в ранее названных проблемах, характерных для этих социальных институтов, в том числе в ограниченных ресурсах, несовременной нормативной базе, низкой способности местных сообществ к самоорганизации.

Но есть и более общие причины, связанные с «архаичностью» и социальной инертностью нашего общества [9]. И не устранив эти общие причины, вряд ли можно ожидать усиления позиций МСУ и НКО.

Необходимость повышения роли институтов гражданского общества - МСУ и НКО - диктуется всей логикой общественного развития. Это требует объединения усилий и государства, и

бизнеса, и широкого общественного участия граждан. Отношение государства и граждан к МСУ и НКО является одним из важных социальных индикаторов развитости гражданского общества.

Подлинная демократия и реальная свобода не могут получить своё развитие при запредельном социальном расслоении российского общества. «Не может быть свободы там, - пишет японский философ Я. Кэндюро, - где человек лишён права жить по-человечески. Поэтому основным условием достижения всеобщей свободы должна быть гарантия на жизнь и труд для всего народа. Пока основные права не будут гарантированы, то, сколько бы ни предоставлялось свободы слова и мысли, она не будет истинной свободой» [10].

Следовательно, достижение большей социальной справедливости, снижение уровня расслоения общества является важной предпосылкой расширения социальной базы МСУ и активизации деятельности НКО. Негативное влияние на усиление взаимодействия МСУ и НКО оказывают коррупция, криминал и низкая активность граждан, правовые пробелы в деятельности этих институтов.

Так, система функционирования местного самоуправления требует постоянного правового совершенствования: с момента принятия 131-го закона уже внесено более 100 поправок. Кроме того, принято около 50 законов, так или иначе затрагивающих сферу деятельности местного самоуправления. Зачастую обновление законодательства, по словам председателя «Всероссийского совета местного самоуправления» В. С. Тимченко, происходит так быстро, что муниципалитеты не успевают вносить изменения в свои нормативные акты [11]. С другой стороны, многие изменения, инициируемые различными ведомствами, достаточно хаотичны, а активность населения по-прежнему низка.

Примечания

1. Тимченко В. Как логика ломается практикой // Российская Федерация сегодня. 2011. № 9. С. 39.

2. Левичев Н. Пора заглянуть вглубь // Российская федерация сегодня. 2011. № 9. С. 17.

3. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. М.: Обществ. палата РФ, 2008. С. 83.

4. Шкель Т. Некоммерческие организации в России // Российская газета. Столичный выпуск. 2012. 3 февр.

5. Вьюжанин В. Н. Третий сектор городских поселений Приволжского федерального округа: состояние и стратегии развития // Эмпирические исследования гражданского общества: сб. материалов обществ. слушаний. М.: Обществ. палата РФ, 2008. С. 30.

6. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. М.: Обществ. палата РФ, 2008. С. 9.

7. Там же. С. 11.

А. Б. Буханцев. Формирование мотивов прохождения военной службы.

8. Брынцева Г. Кому идут гранты? // Российская газета. 2007. 2 ноября. С. 13.

9. Президент: Сначала свободный человек, потом свободная страна // Российская газета. 2010. 11 ноября. С. 2.

10. Кэндюро Я. Философские свободы. М., 1958. С. 120.

12. Тимченко В. Местное самоуправление - ресурс для развития страны. URL: http://tyumen.er.ru/news/ tr/?news=3815

УДК 316.354.2

А. Б. Буханцев

ФОРМИРОВАНИЕ МОТИВОВ ПРОХОЖДЕНИЯ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ У КУРСАНТОВ ВЫСШИХ ВОЕННО-УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ

В статье анализируется процесс формирования мотивов, которые влияют на прохождение военной службы. Изучаются факторы, обусловливающие формирование этих мотивов, и их трансформация в процессе обучения в военном вузе.

The paper analyzes the formation of motives that influence performing military service. This article also studies the factors of forming these motives and their changes in the course of training in the military college.

Ключевые слова: мотивы, ценности, военная служба, курсанты, военные вузы.

Keywords: motivations, values, military service, cadets, military schools.

Изучение состояния и динамики развития мотивационно-ценностной структуры личности курсанта высшего военно-учебного заведения в настоящее время представляется важным и необходимым как с точки зрения научного анализа, так и с позиции создания основания для определения направлений деятельности органов военного управления по формированию оптимальной системы военного образования. Только на основе научной оценки и констатации реального состояния и динамики формирования мотивов и ценностей у курсантов, выявления факторов, негативно влияющих на процесс привития курсантам ценностей военной службы и активацию негативных мотивов прохождения военной службы, можно обосновать направления и пути воздействия на процесс формирования мотива-ционно-ценностной структуры личности у курсанта высшего военно-учебного заведения.

Одним из этапов исследования мотивацион-но-ценностной структуры личности курсанта высшего военно-учебного заведения является

© Буханцев А. Б., 2012

изучение мотивов как выбора молодым человеком военного образовательного учреждения для продолжения своего образования, так и последующего продолжения военной службы.

Исследование проводилось на базе трех военных вузов, дислоцированных в г. Москве. Выборка исследования рассчитана исходя из следующих принципов:

- требования по точности данных - на уровне 5% ошибок;

- группами репрезентации определены курсанты специальностей:

1) командная - курсанты Московского ВВО-КУ (ВИ);

2) техническая - курсанты Военной академии РВСН им. Петра Великого;

3) гуманитарная - курсанты Военного университета;

- объем выборки определен для доверительной вероятности 0,95 и ошибке 5%, при максимальной дисперсии для качественных вопросов S = 0,25 - 360 человек;

- квоты выборки по группам репрезентации распределены:

1-я группа - 120 человек;

2-я группа - 120 человек;

3-я группа - 120 человек.

На первой ступени единицами отбора являлись факультеты высших военно-учебных заведений. В каждом из высших военно-учебных заведений отбиралось по одному факультету, который представлял в выборке все факультеты своего ввуза. Отбор факультетов из высших военно-учебных заведений осуществляется случайным способом путем жеребьевки.

На второй ступени отбирались курсы выбранных факультетов. Для уточнения трансформации мотивов курсанта в процессе обучения были выбраны I, III и V курсы обучения. В высших военно-учебных заведениях, где на момент проведения исследования I курс отсутствовал, отбор производится со второго курса.

Распределение выборки осуществлялось равномерным способом по 40 курсантов на курс. Данное количество опрошенных предполагалось достигнуть в ходе сплошного опроса двух учебных групп с курса. В случае, если численности двух учебных групп при опросе недостаточно для достижения необходимого численного значения, то производится довыборка в соседних учебных группах.

Сконструированная модель выборки является, таким образом, двухступенчатой, на первой ступени - случайной, на последней ступени -сплошной.

Для проведения социологического анализа данных было проведено ранжирование мотивов учебно-служебной и профессиональной деятель-