Новое в правовом регулировании предоставления земельных участков для строительства без проведения торгов

Новое в правовом регулировании предоставления земельных участков для строительства без проведения торгов

Е.А. Галиновская

ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

Отношения по приобретению прав на земельные участки для целей строительства урегулированы российским законодательством особым образом. Это связано прежде всего с тем, что осуществление строительства на участке существенно влияет на его дальнейшую правовую судьбу. Возведение объектов недвижимости на земельных участках определяет основные направления их использования на длительное время. После строительства изменить использование участка можно или уничтожив, или реконструировав строение. Это трудоемко и сопряжено со значительными денежными затратами. Кроме того, застройка как вид использования земли требует четкого соблюдения экологических, пожарных, санитарных и иных нормативов, устанавливаемых в административном порядке. Существенным является и то, что строительство на земельном участке без обеспечения и защиты законных интересов лиц, обладающих правами на такие участки, становится основанием для правовых конфликтов, признаваемых одними из наиболее сложных.

На основании этих и других причин в существующем законодательстве установлен ряд специальных условий приобретения прав на земельный участок для строительства.

Напомним, что в целях застройки могут использоваться земельные участки разных категорий или разрешенного использования, находящиеся в любой форме собственности, если законом не установлены специальные ограничения для осуществления застройки участков.

В то же время особое регулирование установлено для случаев предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Этому посвящены нормы Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) и иных нормативных правовых актов. В последние несколько месяцев в ЗК РФ, другие федеральные законы были внесены изменения, влияющие и на регулирование отношений в области строительства. В настоящей публикации мы рассмотрим нормы законов, вносящие изменения в порядок предоставления земельных участков без проведения торгов.

Так, исходя из пункта 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, которые находятся в государственной или муниципальной собственности1, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1 Согласно пункту 14 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации.

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

При этом законодательно установлено, что предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах).

Следует заметить, что само утверждение статьи 30 ЗК РФ относительно того, что предоставление земельных участков без предварительного согласования осуществляется исключительно на торгах, имеет некоторые нормативно закрепленные исключения. Так, согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 24 ЗК РФ также без проведения предварительного согласования и торгов в безвозмездное срочное пользование предоставляются земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта нед-вижимости2. При этом новеллой статьи 30.1 (п.1) ЗК РФ установлено, что земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24 ЗК РФ, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения

объекта. Пунктом 2 статьи 30.1 ЗК РФ установлено и то, что продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ. Иными словами, в этом случае предоставление земельных участков в безвозмездное срочное пользование не предусматривает ни процедуры торгов, ни процедуры предварительного согласования.

Исключением из приведенного правила о проведении торгов является предоставление участков, в отношении которых принято решение о развитии (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ).

Правило предоставления земельных участков для развития территорий установлено ЗК РФ в связи с внесением изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГрадК РФ).

Согласно статье 46.1 ГрадК РФ развитие застроенных территорий осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей. С правовой точки зрения в этом случае «развитие территорий» следует понимать как перечень действий, осуществляемых на основании договора о развитии территорий (ст. 46.2 ГрадК РФ):

• подготовка и утверждение проекта планировки застроенной территории;

• принятие решения о развитии территории органом местного самоуправления;

• принятие решения органом местного самоуправления и выкуп изымаемых на основании такого решения жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, и земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома, расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;

2 Подпункт 5 пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации введен Федеральным законом от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

• предоставление в границах застроенной территории земельных участков для строительства лицам, заключившим договор о развитии территорий, без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством, в отношении которой принято решение о развитии, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам;

• создание (строительство) либо приобретение, а также передача в государственную или муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений для предоставления гражданам.

Согласно ГрадК РФ решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц при наличии градостроительного регламента, а также местных нормативов градостроительного проектирования (при их отсутствии - утвержденных органом местного самоуправления расчетных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры). При этом решение о развитии застроенной территории может быть принято, если на такой территории расположены:

1) многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу. Порядок признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу установлен положением «О признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу», которое утверждено Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года № 47. Обратим внимание на то, что согласно пункту 10 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации признание в установленном Правительством Российской Федерации

порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок. В случае если собственники указанного дома в установленный срок не осуществили его снос, земельный участок, на котором расположен такой дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию;

2) многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.

В решении о развитии застроенной территории должны быть определены ее местоположение и площадь, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции. Развитие застроенных территорий осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории в соответствии со статьей 46.2 ГрадК РФ.

В целом положения статей 46.1-46.3 ГрадК РФ предусматривают особый порядок для предоставления и использования земельных участков для строительства. При этом имеются в виду особые случаи освоения и использования земельных участков в целях строительства жилых домов на месте многоквартирных жилых домов, подлежащих сносу. Одной из отличительных черт установленного порядка является то, что предоставление участка осуществляется без проведения торгов в порядке, установленном статьями 30-30.2, 38-38.2 ЗК РФ, однако на основании статьи 46.3 ГрадК РФ торги все же проводятся - торги на право заключения договора о развитии территорий.

На основании договора о развитии территорий осуществляется освоение территорий, отвечающих признакам, указанным в пункте 1 статьи 46.1 ГрадК РФ, если на них

расположены объекты недвижимости, отвечающие признакам, указанным в пунктах 3 и 4 рассматриваемой статьи ГрадК РФ. Как можно понять из статей ГрадК РФ, договор о развитии может быть заключен только в отношении таких территорий.

Порядок формирования участков, право, на основании которого они предоставляются, порядок предоставления участков подчиняются нормам земельного законодательства. Заметим, что правовая судьба недвижимости, расположенной на таких участках, кроме положений о ее изъятии, должна быть определена на основе норм гражданского, земельного и жилищного законодательства.

Исходя их положений статьи 46.2 ГрадК РФ по договору о развитии застроенной территории (далее - также договор) одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить следующие обязательства:

• подготовить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры);

• создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;

• уплатить выкупную цену за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помеще-

ния в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома, за исключением жилых помещений и земельных участков, находящихся в собственности, в том числе в общей долевой собственности, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в случае, если таким собственникам были переданы жилые помещения в соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 46.2 ГрадК РФ;

• осуществить строительство на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории.

Другая сторона договора (как следует из ГрадК РФ, - орган местного самоуправления) обязуется создать следующие необходимые условия для выполнения обязательств:

• утвердить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); максимальные сроки выполнения указанного обязательства;

• принять в установленном порядке решение об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;

• после выполнения лицом, заключившим договор с органом местного самоуп-

равления, обязательств по договору предоставить указанному лицу без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления) и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам; максимальные сроки выполнения указанного обязательства.

Договором могут быть предусмотрены иные обязательства сторон в соответствии с частью 4 статьи 46.2 ГрадК РФ.

В целом отношения, основанные на договоре, урегулированы нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). Таким образом, общие нормы об обязательствах и договоре должны распространяться на отношения по договору о развитии территорий. Такой вид договора, как договор о развитии территорий, не известен ГК РФ. Статья 46.3, иные статьи ГрадК РФ не причисляют договор о развитии территорий к какому-либо из уже известных видов договоров, установленных частью 2 ГК РФ. Но отдельные признаки, указанные в ГрадК РФ, сближают договор о развитии территорий с договором подряда (глава 37 «Подряд» ГК РФ). В то же время сходство с договором подряда нельзя считать полным, хотя бы потому, что по договору подряда заказчик обязан оплатить работы, тогда как договор о развитии территорий оплаты производимых работ не требует.

Помимо общих признаков, присущих подряду, договор о развитии территорий имеет и некоторые сходные черты с отдельными видами этого договора. Так, согласно статье 740 ГК РФ по договору строительного подряда в установленный договором срок подрядчик обязуется построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ,

принять их результат и уплатить обусловленную цену.

Договор строительного подряда, согласно ГК РФ, заключается на строительство или реконструкцию предприятия, здания (в том числе жилого дома), сооружения или иного объекта, а также на выполнение монтажных, пусконаладочных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ. Правила о договоре строительного подряда также применяются к работам по капитальному ремонту зданий и сооружений, если иное не предусмотрено договором. В случаях, предусмотренных договором, подрядчик принимает на себя обязанность обеспечить эксплуатацию объекта после его принятия заказчиком в течение указанного в договоре срока.

Можно сказать, что в отличие от договора строительного подряда договор о развитии территорий включает в себя дополнительные условия.

Гражданским кодексом Российской Федерации установлен еще один вид договоров -подрядные работы для государственных или муниципальных нужд. Подрядные строительные работы (ст. 740 ГК РФ), проектные и изыскательские работы (ст. 758 ГК РФ), предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.

По государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному или муниципальному заказчику, а государственный или муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

Договор о развитии территории заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом в

соответствии с частями 25 и 28 статьи 46.3 ГрадК РФ.

Порядок организации и проведения аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории установлен статьей 46.3 ГрадК РФ. Согласно этой статье аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории является открытым по составу участников и форме подачи заявок. Решение о проведении аукциона принимается главой местной администрации. В качестве организатора аукциона выступает орган местного самоуправления, принявший решение о развитии застроенной территории, или действующая на основании договора с ним специализированная организация. Орган местного самоуправления, принявший решение о проведении аукциона, определяет начальную цену предмета аукциона, сумму задатка и существенные условия договора. Методика определения начальной цены предмета аукциона может быть установлена субъектом Российской Федерации.

После проведения аукциона и заключения договора о развитии территорий осуществляется процедура предоставления земельного участка для этих целей, но уже не на основании ГрадК РФ, а в соответствии с ЗК РФ. При этом исходя из статьи 30 ЗК РФ предоставляемый земельный участок должен:

• находиться или в муниципальной собственности, или быть из земель, государственная собственность на которую не разграничена3;

• участок не должен быть обременен правами пользования или владения других лиц (то есть согласно ЗК РФ не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам);

• земельный участок должен находиться в границах застроенной территории (следует понимать, что на этом земельном участке уже должны быть возведены иные объекты недвижимости, возможно, с проведенными коммуникациями). В этом случае сле-

дует дополнить, что правовой режим такого земельного участка должен допускать возможность дальнейшей его застройки.

Для предоставления земельных участков в рассматриваемом случае установлены следующие дополнительные особенности. Помимо того, что о таком земельном участке (или территории) предварительно, как было упомянуто, после заключения договора о развитии территорий соответствующим органом местного самоуправления должно быть принято решение о развитии, земельный участок по заявлению лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, по его выбору предоставляется в собственность бесплатно или с ним заключается договор аренды. При этом размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога, установленного законодательством Российской Федерации за соответствующий земельный участок.

Решение о предоставлении земельного участка является основанием установления в соответствии с заявлением лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, и за его счет границ такого земельного участка, а также проведения его государственного кадастрового учета.

Наиболее известной в настоящее время можно считать процедуру предоставления земельного участка для строительства без проведения торгов, связанную с предварительным согласования мест размещения объектов.

В целом действия по приобретению участка без проведения торгов в порядке предварительного согласования мест размещения объектов можно подразделить на несколько этапов, среди которых выделим следующие (ст. 31 ЗК РФ):

• гражданин или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства, обращается в исполнительный орган государствен-

3 Основания предоставления земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена, установлены пунктом 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

ной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта;

• исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта. Этим решением утверждается акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка или об отказе в размещении объекта. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет;

• на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта уполномоченный орган принимает решение о предоставлении земельного участка.

С введением с 1 октября 2005 года новых правил для предоставления земельных участков для жилищного строительства остается только одна процедура - торги (аукцион).

Поскольку процесс представления участка длится не один месяц, многих застройщиков изменения в законодательстве застали в период, когда уже было принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, но еще не было принято решение о предоставлении земельного участка.

Заметим при этом, что ограничение срока принятия заявлений и вынесения решений о предварительном согласовании в законодательстве отсутствовало, поэтому такое решение могло быть вынесено вплоть до сентября 2005 года.

Так получилось, что неясность в содержании приведенных норм привела к возникновению конфликтных ситуаций на практике. Причем в каких-то случаях уполномоченные органы в результате предпринятых ранее действий предоставляли участки по предварительному согласованию и после 1 мая 2005 года, а иногда застройщики получали отказ в предоставлении участка и од-

новременное предложение пройти процедуру торгов. По этой причине после 1 октября 2005 года возникло несколько коллизий относительно возможности завершения процедуры предварительного согласования, если она была начата.

Некоторые органы государственной власти, а также некоторые органы местного самоуправления, склонялись к отказу в предоставлении участков на основании решения о предварительном согласовании после указанной даты. Эта позиция убеждала в том, что с 1 октября 2005 года решение о предварительном согласовании не может служить основанием для принятия решения о предоставлении участка, а участки для жилищного строительства могут предоставляться только на торгах.

Достаточно простое обоснование при ближайшем рассмотрении вызывало вопросы, в частности, как относиться к трехлетнему сроку действия решения о предварительном согласовании, и не должен ли он быть пресечен с октября 2005 года. Кроме того, было не ясно, возможно ли после «контрольного» времени на основании решения о предварительном согласовании предоставить земельный участок под жилье при общем нормативном требовании о предоставлении участков для жилищного строительства на торгах. Кроме того, было не ясно, возможно ли после «контрольного» времени на основании решения о предварительном согласовании предоставить земельный участок под жилье при общем нормативном требовании о предоставлении участков для жилищного строительства на торгах. ЗК РФ и ГрадК РФ пояснений на этот счет не содержали, поскольку решение о предварительном согласовании в течение трех лет с момента его приятия само по себе выполняет функцию основания предоставления участка (см. выше) из государственной или муниципальной собственности.

Заметим, что в этом случае самостоятельная, без законодательных оснований отмена органами местного самоуправления решения о предварительном согласовании и принятие иного решения - о проведении торгов - не могла считаться законной, поскольку такое решение имело характер при-

дания норме статьи 18 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» обратной силы. Однако согласно Конституции Российской Федерации общим для всех отраслей права правилом является принцип, по которому закон, ухудшающий положение граждан, обратной силы не имеет4.

Для разрешения описанной конфликтной ситуации статья 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Вводный закон) была дополнена пунктом 15. Этой нормой установлено, в частности, что до 30 декабря 2007 года земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду для жилищного строительства, комплексного освоения в целях жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено соглашением, заключенным таким лицом с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления при одновременном соблюдении следующих условий:

• соглашение заключено с таким лицом до 30 декабря 2004 года;

• соглашением предусмотрены осуществление таким лицом передачи жилых помещений, снос объектов капитального

строительства либо строительство объектов коммунальной или социальной инфраструктуры и на момент заключения договора аренды земельного участка в соответствии с настоящим пунктом указанные обязательства выполнены полностью.

Кроме того, статьей 3 Вводного закона теперь установлено, что до 1 марта 2007 года земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, мог предоставляться лицу в аренду для жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, которое принято до 1 октября 2005 года, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.

В случае если в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации частично или полностью выполнены процедуры по выбору земельного участка для строительства, но до 1 октября 2005 года не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, такой земельный участок не может быть предоставлен для жилищного строительства в аренду или собственность без проведения аукциона. Это положение, согласно Федеральному закону от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ, распространяется на правоотношения, возникшие с 1 октября 2005 года.

4 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 года № 17-П по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах».