Виктор Плескачевский: "На финансовом рынке практически нет саморегулирования"

Несмотря на впечатляющие итоги прошлого финансового года, структура российского фондового рынка остается прежней — с большими рисками непоставки бумаг и соответствующими дисконтами международных инвесторов, принимающих решения о покупке российских акций. Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) видит выход в создании единой учетной системы, способной гарантировать инвесторам соблюдение их прав,— центрального депозитария. Однако проект натолкнулся на серьезное сопротивление со стороны как участников рынка, так и парламентариев. Чем они недовольны, спецкорреспонденту "Денег" Петру Рушайло рассказал председатель комитета по собственности Госдумы Виктор Плескачевский.

Какое событие на финансовом рынке страны, на ваш взгляд, было главным в прошлом году?

— К огромному сожалению, каких-то системных решений на фондовом рынке к сегодняшнему дню пока нет. Попытка системного подхода была зафиксирована в прошлом году, когда появилась "Стратегия развития финансовых рынков". Я уже говорил о том, что самое главное достоинство этой "Стратегии" — это то, что она вообще появилась. О необходимости такого документа мы говорили еще в 2000 году.

В рамках "Стратегии социально-экономического развития РФ" мы предлагали сделать отдельный блок стратегии развития финансовых рынков — и это, наконец, появилось. По нашему мнению, "Стратегия развития" — это постоянно обновляемый документ, который обозначает и текущие, и стратегические проблемы, формулирует по ним решения, в том числе и законодательного свойства. Что, на мой взгляд, должно было произойти и не произошло на финансовом рынке? Три года назад была начата, но не получила развития реформа всей системы регулирования финансовых рынков. Появился у нас так называемый мегарегулятор, и на этом все остановилось.

Формально мегарегулятор не появился.

— Действительно, в последнее время его даже перестали называть мегарегулятором. Но три года назад он задумывался именно как мегарегулятор финансового рынка. Он должен был объединить в себе функции регулятора по рынку ценных бумаг, по банковской деятельности, по пенсионной деятельности, по страховой деятельности и по биржевой деятельности.

Вы имеете в виду объем полномочий ФСФР в плане регулирования смежных сегментов типа пенсионного рынка?

— Я имею в виду и объем полномочий, и, главное, собственно конструкцию этого органа, а также его взаимоотношения с общественными институтами рынка. Дело в том, что в мире есть две концепции регулирования: мегарегулятор и меганадзор. Пример мегарегулятора — это Англия, пример меганадзора — это Норвегия. У нас получилось и то и другое. В этом смысле ближайший аналог ФСФР с функциональной точки зрения — это SEC, американская комиссия по ценным бумагам.

Какие недостатки вы видите в деятельности SEC?

— Позвольте закончить с нашими. Если регулятор, основной орган, недостроен, то у нас и вся концепция совершенствования финансового рынка не может считаться завершенной. Американская комиссия имеет с нашей примерно одинаковый набор полномочий: и правоустановление, и надзор, и даже в некотором смысле судебные функции. Но SEC — это не орган правительства. Он по примеру нашей Счетной палаты формируется парламентом по представлению президента, кроме того, он коллегиален. Плохо сочетаемым в обычных условиях набором полномочий и объясняются сложности устройства. У нас при таком же наборе полномочий ФСФР — типичное ведомство, что создает массу конфликтующих интересов.

А в чем здесь проблема?

— Во-первых и SEC, и ФСФР — органы, одновременно защищающие интересы акционеров и регулирующие участников рынка ценных бумаг. Это противоречивая функция. Во-вторых, в мире традиционно избегают сочетания правоустановления и надзорных функций, это тоже конфликт интересов. Коллегиальность и подчиненность парламенту резко смягчают эти противоречия. Кроме того, любой орган, отвечающий за регулирование рынка ценных бумаг, в первую очередь — за регистрацию проспектов эмиссии ценных бумаг,— не меньше, чем национальный центробанк, а фактически так же, как и центробанк, участвует в формировании денежного спроса и предложения. Поэтому над комиссией по ценным бумагам в США есть еще один орган, который обеспечивает координацию всех действий разных финансовых регуляторов,— это рабочая группа по финансовым рынкам при президенте США, куда входят руководители SEC, комиссии по товарным биржам и по рынку производных финансовых инструментов, казначейства и Федеральной резервной системы. Сам факт существования такого института подталкивает каждый орган, входящий в него, к учету позиций остальных членов рабочей группы.

Итак, у нас регулятор недостроен, не институциализировано саморегулирование, не разграничены полномочия и ответственность между ФСФР и СРО, да и саморегулирования практически на финансовом рынке нет. На сегодня эта конструкция аналогична конструкции таких ведомств, как, допустим, Роснедвижимость или Росстрой, или Росимущество.

Как вы относитесь к идее создания центрального депозитария?

— В мире существует порядка пяти конструкций центрального депозитария как специального расчетного центра: центральный депозитарий по одной бумаге, по региону, по межрегиональным операциям, межгосударственным расчетам, центральный депозитарий по нескольким биржам и т. д. Такой модели, которая строится в России, нет ни в одной стране мира. Во всем мире во всех случаях создание центрального депозитария был добровольный акт участников рынка, в России же создание центродепа вводится законодательно-принудительно. Поскольку во всех случаях центральный депозитарий в каком-то смысле монополия, то мировая практика спокойного эволюционирования мне кажется лучше любых властных решений. В интерпретации ЦБ и ФСФР, центральный депозитарий — это квазирыночная структура. И, как я уже сказал, к тому же изначально монопольная в нескольких сферах.

Насколько я слышал от руководителей ФСФР, они, наоборот, ратуют за возможность появления не одного, а нескольких центральных депозитариев.

— Первоначально ФСФР и ЦБ настаивали на одном депозитарии, даже в "Стратегии развития" написано: один депозитарий. Сейчас представители ФСФР говорят о нескольких, хотя всем понятно, что речь идет о конкретных двух: это Депозитарно-клиринговая компания (ДКК) и Национальный депозитарный центр (НДЦ). При этом они надеются, что НДЦ поглотит ДКК или они сольются.

Идея создания монопольной структуры имеет уже достаточно большую историю. Еще при бывшем главе Федеральной комиссии по ценным бумагам Игоре Костикове существовала идея центродепа в более страшном варианте — централизация расчетов и регистрации прав по ценным бумагам. Чиновникам трудно строить взаимоотношения с рынком по рыночным принципам, их постоянно тянет на упрощенный в своих интересах подход — примитивную монополизацию с полной зависимостью и поднадзорностью.

Насколько я помню, был указ о создании центрального депозитария, подписанный президентом Борисом Ельциным еще при предшественнике Костикова, Дмитрии Васильеве, десять с лишним лет назад...

— Да, для своего времени практически при отсутствии частных депозитариев идея создать единый расчетный узел по ценным бумагам была очень актуальна. Идея создания расчетного центра по ценным бумагам аналогично расчетно-кассовому центру при ЦБ не потеряла актуальности и сегодня. Но тот, кто хорошо знает расчеты, понимает, что помимо централизованных счетов есть и расчеты децентрализованные через систему корреспондентских счетов. Кроме того, по определению децентрализованная система гораздо устойчивее. Как я уже говорил, мир не создал идеальной системы центрального депозитария, и авторам российской идеи я бы предложил повнимательнее присмотреться к мировому опыту. Кроме того, нигде в мире такая структура не может в своем уставном капитале иметь долю Центрального банка. Ни прямо, ни опосредованно.

Но, как я понимаю, сейчас одна из проблем с созданием центрального депозитария — учесть позицию ЦБ, который не хочет терять свое влияние на этот рынок через ММВБ и НДЦ?

— В том числе и это. ЦБ, который осуществляет часть функций по регулированию банковского рынка и в этом смысле тоже влияет на весь финансовый рынок, к великому сожалению, не умеет регулировать виды деятельности.

То есть?

— ЦБ выдает лицензии на банковские операции, а не на банковскую деятельность. Похоже, что Центральный банк вообще не знает, что такое банковская деятельность и что такое деятельность валютной биржи. Поэтому определения валютной биржи нет в законе, а есть биржи, которые торгуют валютой на основании инструкции Центробанка и благодаря его участию в капитале бирж. То есть ЦБ регулирует отношения, как правило, через участие в органах управления. Кстати, на финансовом рынке как деятельность регулируется пенсионная сфера, сфера участников фондового рынка, и в этом направлении движется сейчас страхование. А в банковской сфере об этом даже и не говорят.

Все-таки не очень понятно, чем отличаются "операции" от "деятельности". Можно это прояснить на примере тех же страховых компаний?

— Какое-то время назад у нас не существовало понятия страховой деятельности, так как лицензии выдавались на страховые продукты. Несколько лет назад Страхнадзор вместе с рынком начал процесс группировки страховых продуктов и поиска определения понятия страховой деятельности, а также общих и специальных требований к субъектам, которые ею занимаются. Но Страхнадзор — это в основном надзор, и только. А ЦБ — это и надзор, и регулятор, а кроме того, участник рынка. Он сам устанавливает правила, и сам же за ними надзирает. Кроме того, ЦБ сам торгует валютой. Кстати, ФСФР сегодня пытается в этом смысле копировать ЦБ. Возникает ощущение, что административная реформа не коснулась финансовых рынков. Поэтому и ЦБ, и ФСФР не интересуют проблемы издержек финансового рынка. Кстати, во всем мире центродеп создавался участниками рынка как система, оптимизирующая расчеты по биржевым операциям, а в России, по мнению большинства экспертов, центродеп значительно увеличивает расчетные издержки. В случае реализации этой модели комиссии по тарифам придется регулировать эти отношения.

Вы предлагаете ЦБ не участвовать в капитале центрального депозитария?

— Участие ЦБ в капитале рыночной структуры, тем более монопольной, во всем мире признается неестественным. Кроме того, я считаю, что управление центродепом должно быть предельно децентрализовано, то есть необходимо запретить владение более 2-5% акций центрального депозитария любому лицу или группе лиц.

Как я понимаю, ФСФР сейчас предлагает ввести ограничение на максимальное участие в капитале центрального депозитария.

— ФСФР обсуждает ограничение в 20% капитала. На мой взгляд, это многовато. Выходит, что пять участников рынка могут обладать информацией обо всех сделках в России. Пятерым участникам между собой легче сговориться, чем 20-50 и более.

Тогда нужно делать какую-нибудь структуру вроде некоммерческого партнерства.

— Возможно. Но я считаю, что центральных депозитариев, как узлов расчета, на этом этапе развития финансового рынка может быть несколько. В этой структуре выше требование к качеству расчетов, можно законодательно к лицензированному депозитарию предъявить дополнительные требования. Например, как к спецдепозитарию (депозитарию-контролеру за управлением коллективными инвестициями). Под эту категорию попадут в основном биржевые депозитарии. Таким образом, мы создадим условия для естественного процесса стремления биржевого рынка к единой биржевой площадке и к единому расчетному узлу.

Причем я считаю, что создание единого расчетного центра произойдет намного раньше, чем объединение биржевой площадки. При этом важно учитывать, что такой расчетный центр может быть создан как на базе одного юридического лица (единый центральный депозитарий), так и на базе единой технологии взаимодействия (единого расчетного протокола) группы депозитариев.

В конце концов, это подвигнет участников рынка, ориентированных на снижение издержек в расчетах, создать единственный центральный депозитарий или технологию взаимодействия между группой депозитариев, которые функционально и займут место центродепа.

Все-таки не очень понятно, из-за чего спор. Если отбросить противоборство НДЦ и ДКК, Центробанка и ФСФР, какая, по сути, разница, какие требования к центральному депозитарию и его владельцам? Лишь бы обязанности свои исполняли.

— В мире принято считать, что из 100% ценных бумаг, выпущенных для неограниченного обращения, примерно 50% — так называемые контрольные пакеты, которые принадлежат стратегическим инвесторам. Для них, как правило, важнее надежность хранения, чем расчеты. Остальные 50% — бумаги, принадлежащие мелким сторонним инвесторам. Для них, как правило, наоборот, скорость расчетов важнее. Поэтому они "жмутся" к торговым площадкам и их расчетно-клиринговым организациям. По существу, это два разных вида бумаг. Непонятно, почему в рассматриваемой российской версии центральный депозитарий является монопольным номинальным держателем всех бумаг? По моему мнению, здесь просматривается примитивный корыстный интерес. Такая модель фактически убивает систему кастодиальных депозитариев, и она точно не в интересах владельцев ценных бумаг.

Я полагаю, что центродеп не может быть монопольной структурой, тем более что мир сегодня не определился, что в принципе есть центральный депозитарий. Должен ли он быть депозитарием по одной бумаге, как, скажем, депозитарий при Газпромбанке — фактически центродеп по бумагам "Газпрома"? Или, например, как ВТБ, который сегодня открывает дочерние банки в странах СНГ, выступать центральным депозитарием по трансграничным расчетам? Конечно, не должен, но может. Зачем мы закрываем столько возможностей для естественного развития? Тем более что сегодня в Казахстане избыток пенсионных денег и недостаток собственных ценных бумаг, и они хотят размещаться в российских бумагах.

Также важно отметить, что система расчетных центров особенно актуальна в России. В нашей стране законодательно все акции нематериальны, а значит, при определенных условиях (если каждый расчетный центр имел бы счета и по деньгам, и по бумагам) технологически возможна торговля бумагами в реальном времени, а значит, по мере развития фондового рынка появится потребность в расчетных возможностях в сотни тысяч операций в секунду. Но в этом случае резко возрастает риск последствий технического сбоя. Этим и объясняются дополнительные требования к таким расчетным центрам. Пока же в той конструкции центродепа, которая закладывается ЦБ и ФСФР, эта проблема, как мне кажется, не учитывается вообще. Надежность операции остается та же, а издержки возрастают. И пока никто не смог мне доказать обратного.