«Проблема не настолько острая, чтобы ее решать»

Ненецкий автономный округ не удалось слить с Архангельской областью. Политолог-регионалист Ростислав Туровский рассказал “Ъ” о судьбе автономных округов и «регионов-матрешек» в России.

— Автономные округа — странные регионы в составе России: существуют отдельно, но одновременно входят в другие регионы. Какова история их появления на политической карте страны?

— Автономные округа — это наследие советского федерализма. Они создавались в основном для малочисленных народов Севера и некоторых национальных анклавов внутри Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Их поначалу назвали национальными округами, а в 1977 году переименовали в автономные. Обычно они занимали большие территории при малом населении. По мере их экономического развития доля коренных жителей становилась все меньше. Кроме того, эти регионы оказались в принципиально разном экономическом положении в зависимости от наличия ресурсов, прежде всего нефтегазовых. В советские времена их статус был расплывчатым, что отличало их от национальных республик. Это были внутренние национально-территориальные автономии в рамках краев и областей с весьма ограниченными возможностями.

На момент вступления в силу Конституции 1993 года в России было десять автономных округов. Конституция закрепляла за ними статус отдельных субъектов, однако при этом девять из них входили в состав других краев и областей. Лишь один Чукотский автономный округ полностью отделился от Магаданской области еще в 1992 году. АО и их «материнские» субъекты называют регионами-матрешками. С 2003 по 2008 год четыре округа были объединены с другими регионами. Коми-Пермяцкий округ вместе с Пермской областью сформировали Пермский край. Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский округа вошли в Красноярский край. Камчатская область и Корякский автономный округ сформировали Камчатский край. Усть-Ордынский бурятский АО вошел в состав Иркутской области. Читинская область и Агинский Бурятский АО сформировали Забайкальский край. До сих пор нетронутой остается «тюменская матрешка». В нее входит Тюменская область с Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийский АО. «Архангельская матрешка» — Ненецкий автономный округ пока сопротивляется поглощению.

— Как изменился их статус уже в России?

— Автономные округа превратились в части сложносоставных субъектов федерации — так называемых матрешек. По Конституции 1993 года они впервые в истории были признаны полноценными субъектами РФ, но парадоксальным образом остались подчиненными своим краям и областям. Позиция центра состояла в том, чтобы выровнять статус всех регионов и тем самым нивелировать повышенный статус республик, который они получили еще в советский период и отчаянно защищали во время «парада суверенитетов» первой половины 1990-х годов. В итоге всех выровняли до такой степени, что автономные округа, которые зачастую на это и не претендовали, тоже получили одинаковый со всеми статус. Конституция стала для них подарком, хотя для многих неожиданным и невостребованным.

— Что еще отличало автономные округа от обычных субъектов?

— Далеко не все из них имели политические амбиции. Некоторые хотели стать самостоятельными республиками (например, Чукотка и Корякский АО), другие — нет. Наиболее целеустремленному с этой точки зрения субъекту — Чукотскому АО — удалось выйти из состава Магаданской области, которая сама не стремилась его сохранить. «Магаданская матрешка» исчезла так быстро, что о ней уже никто не вспоминает. Другие регионы так просто отдавать округа не хотели.

Стремление к автономии зависело в первую очередь от экономических ресурсов. У кого их было мало, договаривались с властями краев и областей. Те, у кого их было много, максимально дистанцировались. Самой острой проблемой всегда была «тюменская матрешка». Там доходило до конфликтов. Например, Ямало-Ненецкий АО не хотел принимать участие в выборах губернатора Тюменской области. В случае с НАО стремление полностью дистанцироваться от Архангельска тоже в какой-то момент было ярко выраженным. Первый губернатор НАО Юрий Комаровский (1991–1996) пытался провести референдум о непосредственном вхождении округа в составе федерации, но это желание натолкнулось на сопротивление федерального центра. Также на амбиции влиял национальный состав округов, но гораздо меньше, чем экономика.

— Округа могли отказаться от участия в выборах губернатора субъекта, в которые они входят?

— Формально голосование за губернатора «материнского» региона должно проходить на всей территории, включая округа. Я имею в виду неформальные вещи, когда некоторые АО пытались игнорировать выборы. Или это выливалось просто в низкую явку. Так, в 1996 году ХМАО и ЯНАО отказались назначать выборы своих глав в один день с выборами губернатора Тюменской области. Первый тур выборов ЯНАО саботировал, а в ХМАО он прошел при явке 15,8% и был признан несостоявшимся (порог явки тогда составлял 25%). Второй тур выборов тюменского губернатора на территории АО не проводился вовсе.

— У всех АО есть свои собственные губернаторы и парламенты. А как обстояли дела с бюджетом и финансовой самостоятельностью?

— Бюджетная самостоятельность есть у любого субъекта РФ. Она появилась и у автономных округов. Они наладили обычные для всех прямые отношения с федеральным центром. Часть из них была донорами, часть получала большие дотации. С этой точки зрения они были нормальными субъектами.

— То есть фактически изначально национальная автономия стала зависеть от экономики?

— Да. Округа создавались по национальному признаку, но их активность в постсоветский период определялась экономическими ресурсами. Национальные лидеры там значимых ролей не играли. Позицию регионов определяло руководство округов, и нередко в союзе с крупными финансово-промышленными группами.

— С 2003 по 2008 год некоторые округа были объединены с их «материнскими» регионами. Какова была логика этого объединения?

— Федеральный центр испытывал раздражение по поводу большого количества экономически слабых субъектов. Процесс в первую очередь затронул наиболее бедные АО, которым можно было пообещать новые экономические проекты в обмен на утрату статуса.

Политическая логика — общий тренд на централизацию. Большое количество субъектов воспринималось как излишество, от которого надо избавляться.

Присоединение бедных округов к регионам, в которые они и так входят, было очевидным решением. На более радикальные действия по сокращению числа субъектов тогда не решились.

— И никаких проблем не возникало?

— В тот период реформы было проводить легче, федеральная власть была на подъеме влияния и популярности. Из сложных случаев назову Агинско-Бурятский АО. Он имел неплохую финансовую базу, но в итоге удалось договориться с бурятскими элитами, хотя недовольство осталось.

Другой сложный кейс — Таймырский АО. Хотя Норильск находился в краевом подчинении, округ имел свои доходы от горнодобычи, и там был самый большой процент голосования против во всей истории объединения субъектов.

Но свою положительную роль сыграло нахождение во главе Красноярского края Александра Хлопонина (2002–2010), который до этого возглавлял округ (2001–2002). Ему проще было убедить людей, что ничего плохого не случится.

— А почему с «тюменской матрешкой» не поступили, как с другими?

— Федеральный центр не заинтересован в создании сильных и самодостаточных субъектов. Он объединял только относительно сильные с совсем слабыми. Из «тюменской матрешки» получится слишком сильный субъект.

— Менялся ли правовой статус округов внутри матрешек? Как регулируются их отношения с «материнскими» регионами?

— Во-первых, федеральный закон определил ряд полномочий, которые «материнский» регион может брать на себя, если не будет иной договоренности с АО. Во-вторых, после возвращения прямых губернаторских выборов их полностью отменили для автономных округов. И список кандидатов для президента составляет губернатор «материнского» региона. Хоть это и имеет символическое значение, но подчеркивает, что глава области выше по статусу.

— Насколько оставшиеся округа политически влиятельны?

— Политические интриги в отношениях между регионами внутри «тюменской матрешки» остаются, но острых и нерешаемых проблем на данный момент не существует — главы области и округов сумели договориться и решить все вопросы. При этом главы округов до сих пор остаются влиятельными фигурами. А вот, казалось бы, в простой «архангельской матрешке» договориться долго не могли. Вначале НАО долго затягивал с решением, а в итоге договорились уже не в его пользу. Теперь округ вынужден достаточно много отдавать в бюджет области. Финансовая ситуация в нефтяном АО могла бы быть и получше.

Кроме того, центр с определенного момента озаботился ужесточением политического контроля в НАО. Возможно, это была реакция на губернаторство местного предпринимателя Владимира Бутова (1996–2005), который агрессивно себя вел в отношении Архангельска.

После него губернатором был избран Алексей Баринов. В 2006 году президенту пришлось уволить его в связи с обвинением в мошенничестве. С этого момента центр предпочитает назначать в округ варягов. Первым стал Валерий Потапенко (2006–2009 годы; до назначения работал в управлении ФСБ по Санкт-Петербургу и Ленобласти.— “Ъ”). Потом — заместитель губернатора Архангельской области Игорь Федоров (губернатор НАО с февраля 2009-го по февраль 2014 года.— “Ъ”). В 2014–2017 годах губернатором НАО был местный политик Игорь Кошин, а затем центр вновь прислал в Нарьян-Мар «варяга» — Александра Цыбульского. Нынешний врио главы НАО Юрий Бездудный тоже вписывается в эту логику.

— По НАО основные доходы — это выплаты по договору об СРП с нефтяными компаниями и налог на имущество. А как в «тюменской матрешке»?

— НАО — регион нового освоения. Поэтому там проблемы с регистрацией крупных налогоплательщиков. А в ХМАО и ЯНАО есть реально крупные игроки, кто непосредственно там зарегистрирован и платит там налог на прибыль. Например, «Сургутнефтегаз» в ХМАО.

— То есть получается, что НАО выглядит слабым субъектом, который можно присоединить к Архангельской области?

— Если рассуждать только с финансово-экономической точки зрения, то НАО кажется гораздо слабее тюменских округов. Но общественно-политическая ситуация там сложная. Убедить не только население, но и элиты в целесообразности объединения фактически невозможно. В какой-то момент на НАО пролился нефтяной дождь. Это редчайший пример успешного постсоветского региона, не испытавшего на себе влияния экономических кризисов 90-х. Альтернатива — неизвестность. И их тяжело убедить, что их положение не ухудшится. Они имеют не так много, как округа «тюменской матрешки», но могут потерять все без очевидной компенсации. Тем более если сравнивать с тем, что стало с уже присоединенными АО, где нет никакого обещанного развития. Они хотят до конца бороться за то, что имеют. Зачем превращаться в унылую тундру и приложение к Архангельской области? Идентичность НАО укоренилась как раз на фоне разговоров о грядущем объединении, которым минимум 10–15 лет.

— А что вообще собой представляет население НАО?

— Нефтяники — это в основном вахтовики. Коренных народов, которые занимаются оленеводством, тоже не так много. Основное население сосредоточено в Нарьян-Маре и соседнем поселке Искателей. Это обычный небольшой северный город, где живут бюджетники и чиновники, работает сфера услуг, обслуживается и нефтяной сектор. Небольшой город, который волею судьбы оказался центром нефтяного региона и защищает свой столичный статус.

— Есть ли впечатление, что происходящее — это какой-то новый виток федеральной политики? Что «тюменская матрешка» следующая?

— Не думаю, что есть продуманная программа объединения регионов. Возможно, случай с НАО — это пробный шар. Но нет ощущения, что он брошен удачно.

— Перейдем к единственному примеру разъединенного региона. Это Чукотский АО. К чему он пришел?

— Оттуда уехала значительная часть населения, в основном русские. Регион удаленный, с очень высокими ценами, нуждающийся в федеральной помощи. У центра есть понимание, что регион нужно содержать. Это бремя, но альтернативы нет, поскольку его не к кому присоединять. Основной ресурс — золото. Но из-за неустойчивой ситуации на рынке бывает то лучше, то хуже. Сейчас развивается очень крупный новый проект — Баимское медное месторождение. Это создает перспективы. Чукотский округ не может стать самодостаточным регионом, но пришел в состояние баланса с самим собой. Это вовсе не плохой пример разделения «матрешки» на части

— Сторонний наблюдатель может спросить: но ведь это справедливо, что богатый маленький регион присоединяют к большому, но бедному? Что бы вы на это ответили?

— У каждого региона есть своя история. Она измеряется не одним десятилетием. Есть своя идентичность, которая с получением статуса субъекта укрепилась. Есть элиты, которые просто исчезнут, если не будет субъекта. И население тоже понимает, что с утратой статуса территория превратится в периферию другого региона, не имея никаких надежных гарантий. А верить обещаниям в округах не будут.

Игры с административно-территориальным делением — это очень опасные игры. И лучше ими вообще не заниматься, а если заниматься — лучше, чтобы они были продуманы от начала и до конца.

— Как бы вы решили правовую проблему «матрешек» как сложносоставных субъектов? Или нужно смириться и считать это наследием нашей региональной истории?

— Можно не решать. На местах, как правило, возможности для взаимодействия находятся сами. А федеральный центр со своим вмешательством может только усложнить этот процесс. И внутри «тюменской матрешки», и внутри «архангельской» был найден свой статус-кво, хоть и не безболезненно. Проблема не настолько острая и первостепенная в нашем государстве, чтобы ее вообще решать. Но если что-то и когда-то делать, то скорее идти по пути разъединения, как с Чукотским АО, чтобы округа превращались в полноценные субъекты федерации. Потенциал у них есть. Но на это не пойдут.

— Почему?

— Принципиальная позиция федерального центра, сложившаяся еще в нулевые годы, предполагает курс только на укрупнение регионов.