Внедрение управления по результатам в государственном управлении

Из-за финансовых затруднений, возникших в результате неблагоприятных погодных условий, многие хозяйства не в состоянии своевременно осуществлять лизинговые платежи, а тем более привлекать дополнительные кредитные ресурсы с целью обновления техники. Вопрос внедрения инновационных технологий непосредственно связан с эффективностью работы информационно-консультационных центров. Они действительно должны быть проводниками всего нового, прогрессивного.

Среди возникающих проблем можно выделить несоблюдение срока выплаты государственных субсидий и условиям их выплаты по засухе и несвязанной поддержке. Выплаты производятся при условии выполнения трех требований: соблюдение определенного уровня оплаты труда работников предприятия, проведение агрохимического обследования почв, своевременное погашение обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами. Однако предлагаемая методика расчета среднего уровня оплаты труда является по меньшей мере некорректной, не учитывает сезонности сельскохозяйственного производства, и выполнение этого условия связано с дополнительными расходами сельхозтоваропроизводителей. Некоторые фермерские хозяйства вынуждены отказываться от субсидий, так как расходы, связанные с соблюдением условий по их выполнению, превышают размер субсидий, которые в Саратовской области составили 200-300 руб. на 1 га по сравнению с Краснодарским краем - 1200-1300 руб. на 1 га. Необходимо совершенствование методики расчета предлагаемых показателей.

В Саратовской области важным фактором роста эффективности деятельности малого и среднего агробизнеса является развитие сельскохозяйственных потребительских кооперативов, как кредитных, так и снабженческо-сбытовых [2]. Процесс доведения готовой сельскохозяйственной продукции от сельхозтоваропроизводителя до потребителя остается слабым звеном всей продовольственной цепочки. Исследования опыта работы таких кооперативов показали рост прибыли и рентабельности производства и реализации сельскохозяйственной продукции членов снабженче-

ско-сбытовых кооперативов - малых и средних форм хозяйствования - за счет более эффективной организации процесса продаж, что способствует повышению цен на продукцию, и выгодных поставок средств производства. Наибольшее распространение снабженче-ско-сбытовые кооперативы получили в зернопродук-товом и молочном подкомплексах. Участие в кооперативных и интеграционных образованиях способствует повышению конкурентоспособности сельхозтоваропроизводителей, расширению существующих и завоеванию новых сегментов рынка.

Таким образом, с целью повышения эффективности сельскохозяйственного производства агропромышленного комплекса Саратовской области необходимо совершенствование ценообразования и государственного регулирования цен на сельскохозяйственных рынках, улучшение обеспечения сельского хозяйства необходимыми средствами производства, государственное регулирование цен на энергоносители, совершенствование порядка доведения государственной поддержки до конкретного сельхозтоваропроизводителя и дифференциация ее в зависимости от природно-климатических условий развития сельскохозяйственного производства и удаленности от рынков сбыта, разработка государственной программы по поддержке внедрения инновационных технологий. Решение выявленных проблем путем внедрения предложенных мероприятий позволит повысить эффективность деятельности предприятий аграрного сектора экономики, вести производство на расширенной основе, увеличить объемы поставок сельскохозяйственной продукции на продовольственные рынки, что приобретает первостепенное значение в условиях импорто-замещения.

1. Киреева Н.А. Продовольственная система России: четверть века трансформации // Международный научно-исследовательский журнал. 2014. № 7-2 (26). С. 9-15.

2. Кузнецова Н.А. Развитие системы сельскохозяйственных потребительских кооперативов. Саратов: СГСЭУ, 2006.

3. Прущак О.В. Ресурсообеспеченность как основной фактор устойчивого развития АПК // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2014. № 3 (52). С. 61-63.

Елена Викторовна Масленникова,

кандидат социологических наук, доцент, зав. кафедрой национальной экономики и государственного и муниципального управления, Саратовский социально-экономический институт (филиал) УДК 338.24 РЭУ им. Г. В. Плеханова

ВНЕДРЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Внедрение управления по результатам является одним из направлений реформирования и в то же время фактором, объединяющим разные направления преобразований в государственном секторе. Автор статьи, рассматривая цели и задачи внедрения новаций в государственном управлении, выявляет позитивные результаты реформирования и недостатки. Предпринята попытка проанализировать причины невыполнения целевых показателей, заложенных в программе административной реформы. Изложение проблем ранжирования по

m_elena_v@mail.ru

♦-♦

приоритетности задач государственного управления и системы определения целей направлено на выработку рекомендаций по повышению эффективности стратегического планирования в государственном управлении.

Ключевые слова: государственное управление, управление по результатам, государственное регулирование, государственная гражданская служба, государственные и муниципальные услуги.

Yе.V. MasIennikova

USE OF RESULTS-BASED MANAGEMENT IN PUBLIC ADMINISTRATION

The paper argues that introduction of results-based management is one of the ways of reforming the public sector and at the same time it is a factor that unites different areas of reforms in the public sector. The author considers goals and objectives of introducing innovations in public administration, reveals the positive results of the reforms and their shortcomings. The paper attempts to analyze the reasons for falling behind the targets laid down in the administrative reform program. Priority ranking of public administration tasks and system for identifying priority objectives help to make recommendations for improving the effectiveness of strategic planning in public administration.

Keywords: state governance, result-based management, state regulation, civil service, public and municipal services.

Преобразования в сфере государственного управления в России в последние годы осуществляются в целях, определяемых в документах самого различного уровня: посланиях Президента Российской Федерации, основных направлениях деятельности Правительства РФ, в концепциях и программах реформ: административной, бюджетной, государственной службы. С определенной периодичностью и в рамках приоритетов каждого из направлений корректируются задачи и ожидаемые результаты. Тем не менее необходимость внедрения управления по результатам в государственном управлении обозначена как во всех стратегических документах, так и на уровне применения конкретных механизмов государственного управления.

Дискуссии о возможности применения управления по результатам в государственном секторе проходили в основном в начале 2000-х гг. при обсуждении целей, задач, направлений административной реформы.

Для определения теоретико-методологических основ реформ в России использовались некоторые элементы концепции New Public Management (NPM), реализация которой имела определенные успехи в развитых странах.

Но в целом применение NPM в развивающихся странах ограничено в силу отсутствия традиционного для Запада ограничения бюрократической системы от политического процесса, наличия бюрократической вертикали и преобладания традиционной модели бюрократии, при которой решения принимаются «сверху вниз» [3]. Цели применения NPM также разнились: от сокращения государственных расходов в условиях кризиса (Бангладеш, Шри- Ланка, Камбоджа, Филиппины, Индонезия) до снижения государственного вмешательства в экономические процессы (Тайвань, Сингапур). Внедрение NPM в России связывалось с ожидаемыми результатами: внедрение системы управления и оценки по результатам, изменение системы стратегического планирования, передача части полномочий с федерального на региональный уровень; передача на аутсорсинг части государственных услуг, борьба с коррупцией, повы-

шение прозрачности принятия управленческих решений, расширение гражданского участия в государственном управлении.

Определенные успехи в российской институциональной реформе достигнуты. В частности, вектор внимания к теме административной реформы не изменился и повышение эффективности органов власти является одним приоритетных задач реформирования.

Основные достижения связаны со следующими направлениями:

- развитие единой государственной автоматизированной информационной системы «Управление», предназначенной для технологического и аналитического обеспечения принятия решений на всех уровнях государственного управления, сокращения дублирующих информационных потоков, а также формирования единого информационного пространства;

- реформирование системы общественных советов в целях вовлечения представителей общества в обсуждение принимаемых органами власти решений, расширением участия граждан в деятельности государства;

- разработка и внедрение показателей эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и государственных гражданских служащих, в том числе оценка гражданами эффективности деятельности государственных служащих и внедрение принципов оплаты труда государственных служащих по результатам деятельности;

- противодействие коррупции, выявление и устранение причин и условий ее появления.

Однако достигнутые результаты не позволяют констатировать, что выстроена эффективная система государственного управления. Из всех целевых показателей реализации административной реформы (Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р (ред. от 10.03.2009 г.) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах») только один (удовлетворенность граждан качеством государственных и муниципальных услуг) был достигнут. По другим показателям ситуация либо осталась без существенных изменений, либо

ухудшилась. В докладе А. Жулина «Перспективы административной реформы», представленном на XVII Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, отмечалось, что в целом системы «объективных измерителей госсектора» до сих пор не создано [1].

Направления модернизации государственного управления были скорректированы в Указе Президента РФ от 07.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Основное внимание в «майских указах» сосредоточено на решении проблем социальной сферы, в меньшей степени акцентирована значимость развития бизнеса. Фактически обозначенные приоритеты стали основой для корректировок государственных программ на федеральном и региональном уровнях.

Создаются условия, когда одни задачи государственного управления конкурируют с другими, но при отсутствии их ранжирования у органов власти, государственных служащих, институтов развития не определены приоритеты и не заданы конечные результаты деятельности.

Принятие Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» не изменило сложившуюся систему целеполагания: определение стратегий, целей и задач государственного управления по-прежнему происходит «в ручном режиме». Внедрение стратегического управления должно быть направлено на эффективное использование ресурсов в целях развития. В этом смысле задачами государственного управления должны стать: принятие долгосрочных решений, определяющих развитие страны; проведение мониторинга выполнения поставленных перед правительством долгосрочных задач; внедрение эффективных решений стратегических задач; осуществление посредничества между экономическими субъектами.

В органах исполнительной власти, сначала на федеральном уровне, позже - на региональном предпринимались попытки разработки и применения целей и задач, планов деятельности (например, Публичная декларация целей и задач Министерства культуры РФ на 2016 год, Публичная декларация целей и задач Министерства образования и науки РФ на 2016 год, Публичная декларация целей и задач Федеральной службы судебных приставов на 2016 год, Публичная декларация целей и задач министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области на 2015 год, Публичная декларация целей и задач министерства здравоохранения Нижегородской области на 2015 год).

К повседневной деятельности органов исполнительной власти в рамках реализации собственных полномочий добавляется большой объем работы по исполнению поручений Президента РФ, Правительства РФ, на региональном уровне - высших должностных лиц субъектов РФ, федеральных государственных органов. Непрогнозируемость поручений, срочность исполнения и формальная равноценность создают для исполнителей ситуации, в которых они сами должны определить приоритеты исполнения или направить

ответ, не всегда обеспеченный достоверными фактологическими данными.

Экспертами в сфере государственного управления даже вводится понятие «типовые стратегии формального исполнения поручений», среди которых: изменение методологии подсчета показателей результативности деятельности для максимального соответствия целевому значению; отсрочка принятия решения при отсутствии регламентированного срока исполнения; перенос ответственности и контроля на нижестоящий уровень управления (с федерального на региональный, с регионального на муниципальный); отказ от поиска и обоснования альтернативных вариантов решения и выбор наиболее простого и затратного варианта решения проблемы (не осуществляется анализ рациональности, эффективности).

Помимо использования концепции NPM в последние годы все чаще в сфере государственного управления вызывает интерес концепция Good Governance («хорошее», или эффективное, управление). Как правило, к характеристикам Good Governance относят следующие:

- подотчетность: субъекты управления обязаны сообщать, разъяснять решения и нести ответственность за последствия принимаемых решений;

- прозрачность: активное общественное участие в обсуждении проектов решений, возможность проследить и понять процесс принятия решений, убедиться в достоверности и обоснованности решения;

- верховенство права: решения принимаются в соответствии с законом и в пределах полномочий;

- учет потребностей: гибкое реагирование на потребности всего сообщества и своевременное урегулирование конкурирующих интересов;

- справедливость и инклюзивность: ожидаемые результаты важны для благосостояния сообщества и групп интересов (особенно наиболее уязвимых групп населения), их интересы были рассмотрены и учтены в процессе принятия решений;

- эффективность: выбор наиболее рационального решения для достижения наилучшего результата, с необходимых (обоснованным количеством) ресурсов (в том числе временных).

Итак, в основе концепции - широкое участие в подготовке и принятии решений заинтересованных сторон посредством обеспечения информацией, предоставления возможности высказать свое мнение, дать рекомендации или стать непосредственным участником процесса принятия решений.

Неразвитость механизмов влияния общества на принятие политических решений и его исключение из управленческих процессов ведет к отсутствию публичного запроса на реформирование системы государственного управления и влияет на ход реформ в целом.

По данным ВЦИОМ [2], индексы согласия граждан с экономической и социальной политикой власти снизились до кризисных значений конца 2008 г. и сократились по сравнению с началом 2014 г.: в 3,4 раза - в отношении экономической политики и в 2,5 раза - в отношении социальной политики. В 2015 г. россияне на 40% стали хуже оценивать экономическую ситуацию в стране по сравнению с октябрем 2014 г. В 2016 г. с

♦-

тем, что дела в государстве в целом идут в правильном направлении, согласны 37%, не согласны 20%, еще 38% - отчасти согласны, отчасти нет1.

Достоверность получаемой информации составляет основу для формирования приемлемого уровня доверия к органам власти. Сегодня создано более 2 тыс. официальных сайтов органов государственной власти, несколько тысяч сайтов органов местного самоуправления и более сотни тысяч сайтов государственных учреждений. Сайты в целом соответствуют требованиям законодательства, но, что подтверждается данными мониторингов, не содержат данные и информацию, необходимую пользователям. По данным мониторинга государственных сайтов (ИНрБ:// gosmonitor.ru), федеральные органы государственной власти, набравшие в народном рейтинге высокие баллы, в формальном экспертном рейтинге оказываются в нижней части, и наоборот. Кроме того, сравнение рейтингов информационной открытости сайтов органов власти в государственной системе Минэкономразвития России и в независимой системе экспертного мониторинга интернет-сайтов «Инфометр» выявило существенные различия в оценивании экспертами сайтов.

Граждане заинтересованы в поиске и получении через сайты государственных органов объективной информации, в том числе связанной с решением жизненных ситуаций. Чтобы граждане знали больше о текущей работе и результатах деятельности органов власти, необходимо активно и своевременно выявлять их запросы. Полноценное использование в деятельности органов власти информационных технологий возможно иллюстрировать на примере общедоступных государственных сервисов: их более 30 у ФНС России («Узнай свой ИНН», «Проверь себя и контрагента», «Доступ к ЕГРЮЛ и ЕГРИП» и др.), сервисы ФМС России по проверке действительности российских паспортов, разрешений на работу и др., сервисы Госавтоинспекции МВД России, Федеральной службы судебных приставов, Росреестра. Всего в реестре Роскомнадзора зарегистрировано 339 федеральных государственных информационных систем, которые разработаны, внедрены и эксплуатируются федеральными государственными органами [5].

Однако уровень доверия к официальным каналам сбора и анализа общественного мнения невысок. По опросу ВЦИОМ в ноябре 2015 г., каждый третий россиянин считал, что на решения, принимаемые органами власти, сильнее всего могут повлиять выступления в средствах массовой информации и участие в массовых митингах и демонстрациях.

Для использования потенциала общественного участия необходимо, чтобы граждане имели возможность реально участвовать в подготовке решений,

1 ВЦИОМ проводил инициативный всероссийский опрос 23-24 января 2016 г. Опрошено 1600 человек в 130 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России.

-♦

контроле выполнения планов и расходования бюджетных средств. Формы контроля предусмотрены в Федеральном законе от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», но на практике применяются пока не в полной мере, зачастую только в отношении самых социально значимых и резонансных проектов. Замминистра экономического развития России Олег Фомичев считает, что порученческая система в правительстве практически не поменялась с советских времен. «На нее можно "накладывать" новые методы проектного управления. Но если вы не поменяете стержневые технологии, то произойдет лишь то, что к старому добавится новое, а старое при этом не пропадет. Получается, что порученческая система останется прежней и в электронном виде, и с новыми технологиями» [4].

Результаты управления по результатам в государственном управлении, по мнению В.Н. Южакова [6], могут определяться в соответствии с правилом пяти балансов: баланс интересов всех сторон, баланс интересов настоящего и будущего, баланс ожидаемых результатов и имеющихся ресурсов, баланс поддержки инициативы и оценки достижений и рисков, баланс ответственности за результат и свободы администрирования.

Качество государственного управления связано с достижением ожидаемых конечных общественно значимых результатов. Источниками информации о приоритетах общества могут стать гражданские нормо-творческие инициативы, публичные слушания, обеспечение качества проектов нормативных правовых актов, мониторинг качества правоприменения, оценка эффективности органов государственной власти. Но эффективность деятельности органов власти, конечно же, зависит от выбора приоритетов из множества предложенных, от системы принятия и реализации управленческих решений.

1. Административная реформа и сокращение контрольно-надзорных функции. Тезисы доклада «Перспективы административной реформы». URL: https://conf.hse.ru/data/2016/04/21/

2. Всероссийский центр изучения общественного мнения. URL: http://wciom.ru/news/ratings/indeksy_socialnogo_samochu-vstviya/

3. Поспелова Е.А., Казакова М.В. Препятствия для внедрения принципов New Public Management в государственных системах развивающихся стран // Финансовый журнал. 2015. № 1.

4. Сайт Министерства экономического развития РФ. URL: http://economy.gov.ru/minec/press/interview/

5. Сайт Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникации. URL: https://rkn.gov.ru/it/register/

6. Южаков В.Н. Государственное управление по результатам: о подготовке проекта федерального закона «Об основах государственного управления в Российской Федерации» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. Т. 1. С. 129-148.