Эффективна ли инвестиционная политика региональных властей России?

эффективна ли инвестиционная политика региональных

властей России?1

ТИМОФЕЕВА Г.В.

Волгоградский государственный университет, 400062, гВолгоград, пр-т Университетский, 100

Ь

В статье (на примере Волгоградской области) рассматривается проблема оценки эффективности инвестиционной политики региональных органов власти в России. Доказывается, что эффективность инвестиционной политики региональных властей определяется в значительной степени совокупностью субъективных факторов, способных оказать воздействие на характеристики инвестиционного климата, которые в итоге определяют динамику, структуру и источники инвестиций в данный регион.

Ключевые слова: инвестиции, эффективность инвестиционной политики, инвестиционный потенциал, инвестиционные риски, управленческий риск, законодательный риск.

Коды классификатора JEL: О 24, О 28

Удовлетворение потребностей регионов Российской Федерации в инвестиционных ресурсах представляет актуальную социально-экономическую проблему. В современной России активность субфедерального П уровня власти в области инвестиционной политики в последнее время значительно возросла, о чем свиде-.0 тельствует принятие субъектами Федерации десятков тысяч решений, затрагивающих различные стороны

экономического развития. Это связано с тем, что регионы поставлены в конкурентные условия за привлече- ние капитала, и чем успешнее региональные власти привлекают инвестиции, тем выше уровень социально-

экономического развития, тем богаче регион. Приток инвестиций региональные органы власти, как правило, относят исключительно к высокой эффективности проводимой ими инвестиционной политики. Однако по-¡7 следняя зависит от множества факторов, одним из которых, действительно, выступает деятельность регио-00 нальных властей. Существует ли возможность реальной оценки названной деятельности? ;> Эффективность - основной показатель результативности экономической деятельности, характеризуе-О мый отношением полученного эффекта к соответствующим затратам ресурсов. Исходя из этого, эффективность инвестиционной политики региона мы определяем как отношение максимально-возможного объёма (~1 привлеченного в условиях данного региона инвестиций (в приоритетные отрасли хозяйства и социальную

сферу) к минимально-необходимому для этой цели объёму затрат бюджетных средств.

^ В качестве рабочей гипотезы, предположим, что эффективность инвестиционной политики региональ-

"V" ных властей определяется, в значительной степени, совокупностью субъективных факторов, способных ока-

£ зывать воздействие на характеристики инвестиционного климата, которые в итоге определяют динамику,

структуру и источники инвестиций в данный регион.

о Уровень инвестиционной привлекательности региона состоит из двух компонентов - уровня инвестицией онного потенциала и уровня инвестиционных региональных рисков. Инвестиционный региональный риск Ц складывается из ряда экономических, социальных, политических, законодательных и других видов рисков. > Сторонники рискового подхода для оценки инвестиционного климата в регионе используют два основ-о ных критерия: состояние инвестиционного потенциала и инвестиционных рисков, уровень инвестиционных § рисков и социально-экономического потенциала.

^ Первый вариант рискового подхода к анализу инвестиционного климата в субъектах Российской Феде-^ рации используют в течение нескольких последних лет специалисты рейтингового агентства «Эксперт-РА», о. и рассчитан он на стратегического инвестора. Инвестиционный потенциал оценивается на основе макроэко-^ номических характеристик, включающих наличие на территории факторов производства, потребительский > спрос, результаты хозяйственной деятельности, уровень развития науки и внедрения ее достижений, раз-о витость ведущих инвестиционных институтов, обеспеченность комплексной инфраструктурой. Инвестицией онные риски оцениваются с позиции вероятности потерь инвестиций и дохода. На основе большой группы 9 показателей оценивается рейтинг каждого региона.

о В основе второго варианта концепции рискового подхода лежит оценка уровня инвестиционного клима-

о та с позиций развития региональной социально-экономической системы в целом. При этом помимо прочих

^ показателей учитываются человеческий потенциал, социально-политическая обстановка и факторы политического риска, состояние экономики и уровень управления.

Инвестиционный климат представляет собой совокупность условий инвестирования, определяемых сочетанием всех потенциалов и рисков инвестора в данном регионе. По мнению специалистов рейтингового

Ф агентства «Эксперт-РА», к основным видам потенциалов региона относят производственный, финансовый, институциональный, потребительский, природно-ресурсный, инновационный, туристический, трудовой и

§ инфраструктурный потенциал. В качестве рисков рассматриваются законодательный (юридические условия

ф инвестирования), экономический (тенденции в экономическом развитии региона), управленческий (уровень

о.

о

исполнения региональной властью полномочий в бюджетной, социальной сферах), политический (распреде-

1 1 Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Оптимиза-9 ция инвестиционного портфеля в условиях неопределенности, учитывая инвестиционные потребности Волгоград-0) ской области» (№ 08-02-20202 а/В).

ление политических симпатий населения, авторитет местной власти и т.п.), экологический (уровень загрязнения окружающей среды, экономические санкции), социальный (уровень жизни населения, определяющий уровень социальной напряженности в регионе), финансовый (степень сбалансированности регионального бюджета и финансов предприятий) и криминальный (уровень преступности в регионе) [8, 110-117].

Из представленной совокупности рисков законодательный и управленческий виды рисков отнесём к субъективным, так как они непосредственно связаны с результатами деятельности региональных властей.

Благоприятный инвестиционный климат в регионе стимулирует приток капиталов, способствует активной деятельности инвесторов. Если климат неблагоприятен, происходит утечка капитала, инвестиционная активность снижается. Инвестиционный климат находится в прямой зависимости от инвестиционных рисков и инвестиционных потенциалов. Инвестиционный климат, как совокупность инвестиционных потенциалов и инвестиционных рисков, можно рассматривать в качестве объекта воздействия региональной инвестиционной политики. Тогда положительным результатом инвестиционной политики будет выступать повышение уровней инвестиционных потенциалов и снижение уровней инвестиционных рисков.

В общем виде целью инвестиционной политики властей всех уровней в регионе должно стать создание оптимальных условий для вложения капитала. Инвестиционная политика влияет, в первую очередь, на субъективные оценки инвестиционного климата. Улучшение инвестиционного климата является важнейшей задачей социально-экономической, инвестиционной и финансовой политики региона, с помощью которых региональные власти оказывают влияние как на экономику региона в целом, так и на деятельность отдельных хозяйственных субъектов.

В России существуют буквально единицы регионов, администрации которых занимаются созданием благоприятных условий для бизнеса и инвестиций, что в рамках выдвинутой гипотезы при указанных условиях равнозначно проведению эффективной инвестиционной политики рыночными методами. В таких регионах, П как Московская область, Санкт-Петербург, Ульяновская, Ростовская области, региональные власти действи- ^ тельно оказывают существенную профессиональную поддержку инвесторам. Они понимают, что инвесторы о обеспечивают новые рабочие места и платят региональные и местные налоги, помогают в создании инфраструктуры. Приток капиталовложений извне позволяет региональным администрациям надеяться на повышение инвестиционного рейтинга региона.

В остальных регионах критерий эффективности, обозначенный выше, подменяется совершенно другими

И

О

мерами. Можно констатировать тот факт, что государственный капитализм прочно и почти безальтернатив- ^ но закрепился в большинстве территорий, работая на укрепление власти региональной политической элиты. Ключевые управленческие функции лежат на гражданских чиновниках, которые превращаются в главных распорядителей региональных экономик [2, с. 85]. Это порождает множество проблем, снижающих эффектив- (д ность управления региональной экономикой.  Одной из таких проблем, свидетельствующих о невысоком уровне управления, является бюрократичес- ^ кая волокита. Излишняя бюрократизация работы административного аппарата и усложнение регионального ^ законодательства нередко становятся чертами, сопутствующими приходу крупных и сильных инвесторов. 0 Важно отметить то, что проблемы, связанные с бюрократической волокитой, а также коррупцией, возникаю- £ щей при перераспределении бюджетных средств (например, при использовании инструмента государствен- ^ но-частного партнёрства), в конце концов, сводятся к человеческому фактору, т.е. конкретному чиновнику. До тех пор пока не будет жестких институтов, наиболее полно регламентирующих деятельность чиновника,  сложно говорить о решении данных проблем. Поэтому можно наблюдать, что инвестиционная политика более эффективна в тех регионах России, где, во-первых, применяются фискальные методы, которые менее ^ подвержены влиянию субъективного фактора, во-вторых, человеческая составляющая качественно лучше по показателям «взяткоёмкости», или успешно применяются институциональные методы.

Для конкретизации изложенных выше теоретических посылок проведем оценку эффективности инвести- ш ционной политики, проводимой в одном из регионов Южного Федерального округа - Волгоградской области.

Чтобы оценить эффективность инвестиционной политики региона, на наш взгляд, целесообразно провести ^

сравнительный анализ показателей инвестиционной деятельности с точки зрения динамики, структуры и ис- ^

точников инвестиций Волгоградской области и других регионов Южного Федерального округа (ЮФО), в част- о

ности, Краснодарского края, Ростовской области, Ставропольского края и Астраханской области, которые по 2

рейтингу инвестиционной привлекательности (соотношения потенциалов и рисков) занимают высокие по- 2

зиции среди регионов ЮФО. Среди рисков внимание акцентировано на законодательном и управленческом, ^

связанных с субъективным факторами, оказывающими, на наш взгляд, наибольшее влияние на эффектив- ^

ность инвестиционной политики региональных властей. ^

По итогам 2007 г. Волгоградская область имеет средний ранг потенциала, занимая 3-е место по ЮФО и 20- о

е место по России. Следует обратить внимание, например, на то, что, обладая сравнительно высоким иннова- ^

ционным потенциалом, инновационная активность остаётся на низком уровне. Кроме того, в Волгоградской 1

области очень низкий инфраструктурный потенциал. о

С 2006 г. в состав интегрального инвестиционного риска введена новая компонента — управленческий & риск. Методика его измерения основывается на оценке результатов исполнения полномочий региональных

органов власти в социальной, финансовой (бюджетирование), программно-целевой, экономической сферах с о

учетом динамики развития региона. Волгоградская область характеризуется очень высоким уровнем управ- ^

ленческого риска среди других субъектов ЮФО и РФ в целом, несмотря на сравнительно невысокий ранг инте- |

грального риска. В 2007 году он поднялся с 24-го на 23 место. Однако наблюдается отрицательная динамика о

по первому из названных показателей. Ранг управленческого риска снизился на 8 пунктов по сравнению с о

предыдущим периодом с 64-го на 72 место. Напротив, ранг законодательного риска повысился: в 2006 г. на

31 (!) пункт, в 2007 г. - на 3, заняв 27-место в рейтинге инвестиционной привлекательности регионов. И хотя экономико-статистические данные свидетельствуют о положительной динамике инвестиций во всех регионах-лидерах в ЮФО. Тем не менее, наблюдается значительный разрыв по регионам. Волгоградская область занимает 3-е место, сильно уступая явному лидеру - Краснодарскому краю.

Чтобы прийти к более объективным выводам при оценке влияния ранга управленческого и законодательного рисков на объём инвестиций, воспользуемся относительным показателем - долей инвестиций в основной капитал в валовом региональном продукте, рассчитав его на основе статистических данных по регионам ЮФО. Результаты расчётов представлены в таблице 1.

Таблица 1

Доля инвестиций в основной капитал в ВРП в регионах ЮФО

Регион 2005 г 2006 г. 2007 г

Краснодарский край 0,28 0,25 0,38

Ростовская область 0,19 0,22 0,26

Волгоградская область 0,23 0,22 0,15

Ставропольский край 0,16 0,18 0,15

На основе проведенного эконометрического исследования вычислены коэффициенты корреляции и детерминации по следующим формулам:

П

л ь о (О

X *

а

г ш

о ь

00

ш

о

о

I— ф

I— ^

0 а ф

со ^

1

>

0

1 I Ф со I—

О

а о

о

0

1_

0

1_

о о

со О 1— О

о о.

о ф

о ф

т

0

1

о

о

1

а

а

7 I (*

П i = 1

* )2

- I (у, - У)2

X у

1

п , = 1

ху

а хг а ,2

а *

ау

г -

Пусть гг - коэффициент корреляции для ранга управленческого риска, а г2 - коэффициент корреляции для законодательного риска. Полученные отрицательные значения коэффициентов корреляции (г^ = -0,85 и (г2) = -0,33 свидетельствует о наличии сильно выраженной обратной зависимости между исследуемыми показателями ранга управленческого риска и долей инвестиций в ВРП и средне выраженной обратной зависимости между показателями ранга законодательного риска и долей инвестиций в ВРП. Коэффициенты детерминации (г1)2, (г2)2 позволяют оценить тесноту связи между показателями ранга управленческого и законодательного рисков и долей инвестиций в основной капитал в ВРП. Расчётные значения составили 0,7273 и 0,1089. Это говорит о том, что наблюдается тесная взаимосвязь между рангом управленческого риска и долей инвестиций в ВРП (изменение последнего на 72,73%). По рангу законодательного риска наблюдается слабая взаимосвязь между исследуемыми показателями: изменение последнего на 10,89% зависит от изменения доли инвестиций в ВРП.

Данные таблиц, а также проведённые расчёты позволяют сделать следующие выводы:

- во-первых, чем ниже ранг управленческого риска, тем больше инвестируют в экономику региона при прочих равных условиях;

- во-вторых, высокий уровень управленческого риска равнозначен неэффективности проводимой инвестиционной политики в регионе: при наличии большого инвестиционного потенциала стабильный рост инвестиций обеспечивается ростом экономики региона и страны в целом;

- в-третьих, уровень законодательного риска на современном этапе играет незначительную роль при принятии решения об инвестировании.

В ряде зарубежных стран используется принципиально иной подход к текущей оценке эффективности деятельности органов власти (по сути - проводимой ими политики), который для нашей страны пока трудно применим: проводятся социологические опросы населения и представителей деловых кругов, итоги которых публикуются в прессе.

Специфической проблемой в регионе является низкий уровень управления, о чём свидетельствует очень высокий ранг управленческого риска. Решение этой проблемы требует разработки принципиально новой системы оценки эффективности деятельности региональных органов власти. Предлагается один из вариантов такой системы оценки.

Качество реализации инвестиционной политики региона должно определяться согласно разработанной системе оптимальных показателей динамики, структуры и источников инвестиций. С точки зрения динамики и объёмов инвестиций необходима ориентация на показатели регионов, занимающих лидирующие позиции в ЮФО. С точки зрения структуры - инвестиционная политика региона должна стимулировать приоритетные проекты: инновационные и инфраструктурные с учётом особенностей отраслевой структуры экономики региона в её динамике. С точки зрения источников - результатами инвестиционной политики региона на современном этапе должно стать повышение доли заёмных средств: кредитов коммерческих банков. Инвес-

2

х

X

2

У

г

тиции за счёт регионального бюджета должны осуществляться, в основном, в проекты, невыгодные частному сектору. Как правило, это объекты инфраструктуры или природоохранные мероприятия.

Ещё Дж. Кейнс отмечал, что государство должно играть особую роль в создании инвестиционного климата. Прямые государственные инвестиции должны направляться только в некоммерческие объекты социальной сферы. Долевое участие государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах, осуществляемых для развития приоритетных отраслей не должно превышать 20% общей суммы затрат [7, с. 48-49].

Важным инструментом прямого участия региональных органов власти в инвестировании в Волгоградской области является финансирование проектов с «максимальным положительным социально-экономическим эффектом» [4], который оценивается Комитетом экономики Администрации Волгоградской области. В таких условиях создается обширное поле для лоббирования выгодных только для подрядчика проектов и, соответственно, взяточничества со стороны чиновников.

Нынешний механизм предоставления средств бюджета развития, формируемого на основе Закона Волгоградской области «О бюджете развития Волгоградской области» [5], во-первых, не способствует созданию производственно-инновационной и инфраструктурной ориентации частных инвесторов, а во-вторых, негативно сказывается на конкуренции, ставя производителей в неравные условия. Законом Волгоградской области «Об инновационной деятельности в Волгоградской области» [6], предусматривается возможность безвозвратного финансирования проектов, имеющих «значимость <...> для социально-экономического развития Волгоградской области». Такая формулировка неизбежно порождает все негативные явления, связанные с перераспределением бюджетных средств. Несомненно, имеют место лоббизм проектов, так как для инновационных проектов ещё не разработаны чёткие критерии, существуют «откаты» и т.д. В результате происходит неэффективное расходование бюджетных средств, вместо важных инфраструктурных объектов в регионе в лучшем случае появляются торгово-развлекательные комплексы. 01

Таким образом, анализ эффективности проводимой в Волгоградской области инвестиционной политики ^ показал, что: О

- положительная динамика инвестиций (мониторинг инвестиций в основной капитал за 2001-2007 гг. свидетельствует об их устойчивом росте [3]) не является прямым следствием инвестиционной полити- ^ ки региональных органов власти, что позволяет говорить о её невысокой эффективности;

- расходование бюджетных средств часто происходит неэффективно вследствие существующих изъянов ^ в законодательстве; Ф

- административные барьеры являются одним из главных тормозов роста инвестиций в экономику ре- ^ гиона. I-

Поскольку Волгоградская область не имеет исключительного положения среди других субъектов РФ (на-  пример, не является ОЭЗ), поэтому в соответствии с законодательством РФ Администрация региона может ис-  пользовать следующие достаточно действенные инструменты стимулирования инвестиционной активности: ^

1) освобождение инвестора от налога на имущество в отношении имущества, создаваемого, приобретае- ^ мого или используемого для реализации инвестиционного проекта; 0

2) снижение ставок налога на прибыль (до 13,5%) вне зависимости от темпов прироста налоговой базы £ за каждый отчётный период; ё

3) предоставление инвестиционного налогового кредита на сумму, составляющую не менее 90% стои- ^ мости проекта, в рамках полномочий, предоставленных региональным органам власти пп.2 п.2 ст.67  НК РФ: ^

4) возмещение разницы процентных ставок на сумму инвестиционного налогового кредита по иннова- ^ ционному проекту в размере до - ставки рефинансирования ЦБ РФ, в рамках полномочий, предоставленных п. 6 ст.67 НК РФ; ^

5) предоставление своевременной и качественной информации и консультаций. Информационное ш обеспечение инвестиционной политики региона может осуществляться через специализированные £ информационно-аналитические центры, СМИ, в том числе электронные. Информация должна предо- ^ ставляться в доступной форме, что будет способствовать формированию знаний у населения об инвес- ^ тиционном рынке региона. о

Таким образом, реальная оценка эффективности проводимой региональными органами власти инвести- 2 ционной политики представляется довольно сложной задачей, связанной с разработкой системы оптималь- 2 ных показателей динамики, структуры и источников инвестиций, проведением социологических опросов на- ^ селения и представителей деловых кругов, позволяющих придать данной оценки большую объективность. ^

и-

ЛИТЕРАТУРА о

1. Громов А. Вертикаль из старых кирпичей / А. Громов, Н. Силаев // Эксперт. 2008. № 2. ^

2. Данные Комитета экономики Администрации Волгоградской области. 1

3. Закон Волгоградской области «Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области» от 14.02.2002 г. о № 668-ОД. П. .2, ст.15. / Консультант Плюс.

4. Закон Волгоградской области «О бюджете развития Волгоградской области» № 505-ОД от 5 февраля 2001 года / Консультант Плюс. о

5. Закон Волгоградской области «Об инновационной деятельности в Волгоградской области» № 925-ОД от 22 ^ июня 2004 года / Консультант Плюс. |

6. Кейнс Дж. М. Избранные произведения / Дж. М. Кейнс. - М.: Экономика, 1993. о

7. Результаты рейтинга инвестиционной привлекательности регионов // Эксперт. 2006. № 44. о

т