Стратегия ЕС и судьбы Северного измерения (потенциал развития и потенциал противоречий) (статья 2-я)

СЕВЕРОЕВРОПЕЙСКИЙ РЕГИОН

Наталия АНТЮШИНА

СТРАТЕГИЯ ЕС И СУДЬБЫ "СЕВЕРНОГО ИЗМЕРЕНИЯ"

Главная идея "Северного измерения" политики ЕС предусматривает достижение такого уровня сотрудничества, который позволит расширить ресурсную базу Западной Европы, поддерживая экономический рост. Замысел основан на неизбежном расширении рынков, связанном с осуществлением совместных промышленных, транспортных и иных инфраструктурных проектов, которые становятся возможными лишь при условии расширения финансового и инвестиционного сотрудничества. Следствием реализации нового курса развития взаимоотношений станет структурная взаимозависимость. Практика показала, что все специфически североевропейские проблемы, которые являются объектом "Северного измерения", (например, проблема повышения энергетической или экологической безопасности североевропейского региона) могут быть решены только в рамках более широкого, то есть европейского подхода к ним, обеспечивающего подключение ЕС и его институтов. Вот почему "Северное измерение" может быть реализовано только по мере расширения диалога и финансового сотрудничества между РФ и ЕС. Здесь полная аналогия с планом североевропейской интеграции (НОРДЭК) - североевропейский импульс к интеграции получил реализацию в более широких рамках ЕЭС/ЕС. Точно так же прогресс "Северного измерения" возможен лишь по мере осуществления стратегического партнерства РФ - ЕС.

Подобно тому, как расширение состава ЕЭС в 1980-х годах в южном направлении затронуло отношения группировки со странами Северной Африки и Ближнего Востока, приведя к выработке Средиземноморской политики, получившей оформление в Барселонской Декларации 1995 года, вступление в Евросоюз североевропейских государств Швеции и Финляндии стало предпосылкой формирования особого, североевропейского направления политики ЕС.

Антюшина Наталия Михайловна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Центра Северной Европы Института Европы РАН. Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ (проект 00-02-00214-а).

© 2002

И в том и в другом случае проявилась характерная для стратегии Евросоюза особенность - интегрировать новых членов с учетом их традиционных экономических связей и перспективных интересов. Здесь также сказывается тенденция ЕС закладывать в своей внешнеэкономической стратегии, элементом которой является "Северное измерение", основу для возможной в последующем экономической экспансии, стремление к которой -опять-таки из-за глобализации - становится все более сильным.

В настоящее время регионы Средиземноморья и Балтики играют примерно одинаковую роль в торговле Европейского Союза (29% внешней торговли ЕС приходится на Средиземноморский и 28% на Балтийский регион1). Но уже в среднесрочной перспективе североевропейское направление, пожалуй, выходит на первый план, так как военная, энергетическая и экологическая безопасность Западной Европы сильнее зависят от Севера, чем от Юга.

По доле в импорте энергоносителей североевропейский и средиземноморский фланги весьма близки по значению, но у европейского Юга и Ближнего Востока есть небольшой перевес (на Россию приходится 18% импорта энергоносителей в ЕС2, в то время как на Средиземноморье - почти 25%3). Однако по поставкам природного газа и, в особенности, по перспективам их увеличения средиземноморский регион уступает североевропейскому. Из-за тенденции относительного замещения нефти и нефтепродуктов природным газом значение РФ должно существенно вырасти как для энергетики, так и для экологии ЕС, а вместе с тем вырастет и "вес" североевропейского "угла" в политике Союза. Согласно прогнозам западных экспертов, доля собственного газа в обеспечении потребностей ЕС должна сократиться к 2020 году до 30%, следовательно, вырастет импорт, при этом удельный вес РФ может достигнуть 70-77% от общего импорта газа в ЕС, а доля стран Ближнего Востока и Северной Африки сократиться до 23-30%4.

Если посмотреть на проблему соотношения северного и южного регионов Европы с точки зрения России, то Балтийский регион для нее уже сейчас важнее, чем Средиземноморский бассейн, торговля с которым составляет 61% от объема ее товарооборота с ЕС5. Товарооборот со странами, которые входят в Совет Баренцева-Евроарктического региона, равен 1/6 от объема торговли РФ - ЕС. При сравнении его с торговлей с самым важным зарубежным партнером России - ФРГ оказывается, что он достигает больше половины6.

Успешное становление взаимоотношений партнеров по "Северному измерению" позволило бы вовлечь в хозяйственный оборот богатый потенциал развития - ресурсы северо-запада России, без чего (и это мнение разделяют многие западные специалисты) Западной Европе не удастся перейти к политике промышленной экологии и устойчивого экономического роста. А ресурсы эти очень велики. Запасы природного газа в российской части шельфа Баренцева моря оцениваются в 10 000 млрд куб. м, что намного превышает сово-

1 "Direction of Trade Statistics". Quarterly. June 2000, IMF. Р. 72-76.

2 "Financing of Projects in North-West Russia", Ministry of Trade and Industry, Finland, № 30, P. 19. (В докладе Председателя КЕС Романо Проди (октябрь 2001 года) приводятся следующие данные: на Россию приходится 16 % импорта нефти в ЕС и 20 % импорта природного газа).

3 Н. А. Ковальский, "Региональный характер евро-средиземноморского процесса", - в "Проблемы европейского регионализма", М., Институт Европы РАН, 1999, с. 38.

4 "Northern Dimension, Sectors, Projects and Financing Requirements", Working paper, 1998, Lar Con Oy & Paakkary Consulting Oy, p. 16. "Financing of Projects in North-West Russia", Ministry of Trade and Industry, Finland, № 30, p. 19, 130-131.

5 Подсчет по данным: "Российский статистический ежегодник", 1999, М., Госкомстат, 2000, с. 566.

6 Там же.

купные возможности Норвегии или Алжира, которые ныне являются для ЕС важными поставщиками газа. Кстати говоря, это месторождение занимает шестое место в мировом рейтинге по величине запасов. Кроме того, объемы газа в Тимано-Печерском газонефтяном месторождении, расположенном в Республике Коми и Ненецком АО, оцениваются более чем в 600 млрд куб. м1. Как показывают расчеты, альтернативные источники снабжения Западной Европы природным газом и нефтью из Норвегии, Северной Африки и Ближнего Востока не способны в период до 2020 года восполнить растущие энергетические потребности Евросоюза: спрос ЕС на газ должен вырасти в два с лишним раза, его самообеспеченность энергоносителями должна упасть с 50% в 2000-м до 30% в 2020 году2. По газу возникнет дефицит в 1/3 от объема потребления3, требующий покрытия путем диверсификации источников снабжения и расширения его добычи. Ближайшим к ЕС и наиболее стабильным источником новых поступлений может быть только Северо-Запад России. При этом сообществу европейских стран удастся снизить уровень своей ныне довольно опасной зависимости от стран ОПЕК4.

Для Европейского Союза и России представляет интерес увеличение поставок из северных районов РФ цветных и редких металлов, леса и продуктов его переработки, возможное при условии расширения инвестиционного сотрудничества. Это способствовало бы оздоровлению общей экономической ситуации в РФ и действовало бы в направлении преодоления последствий финансового кризиса августа 1998 года. Связанное с этим почти неизбежное расширение потребительского спроса со стороны российского населения потенциально усиливает факторы, поддерживающие экономический рост в XXI веке и в России и в ЕС.

Можно отметить, что экономическая привязка северо-западных областей России к Западной Европе на протяжении 1990-х годов заметно усилилась. В настоящее время они в большей мере сориентированы на Евросоюз, по сравнению с другими частями Российской Федерации. ЕС (прежде всего, Финляндия) обеспечивает 65-70% импорта Республики Карелии и 93% Республики Коми. Удельный вес стран Западной Европы (главным образом, Норвегии) достигает 98% объема ввоза товаров в Мурманскую область, в то время как в импорте России на ЕС в целом приходится чуть более 40%5. Таким образом, Северо-Запад страны реально уже играет роль связующего звена между экономиками РФ и ЕС.

Если заключить проблему в глобальный контекст, то реализацию "Северного измерения" можно рассматривать как первый шаг в налаживании новых торговых путей (сухопутных и морских), связывающих два важных центра мировой торговли: Европу с доминантой в Европейском Союзе и Азиатско-Тихоокеанский регион, в котором быстро растет роль новых индустриальных стран. На эти два региона совокупно приходится около 84% мирового экспорта6. В настоящее время ЕС заметно уступает по своим позициям в АТР США и

1 "Northern Dimension, Sectors, Projects and Financing Requirements", Working Paper, 1998, Lar Con Oy & Paakary Consulting Oy. Р. 16-17.

2 Common Proposals for Biarritz Summit to Guarantee EU Energy Independence? "Europe", № 2012 / 2013. Р. 5.

3 "Northern Dimension, Sectors, Projects and Financing Requirements", Working Papers, 1998, Lar Con Oy & Paakkary Consulting Oy, p. 16-17; "Financing of Projects in North-West Russia", Ministry of Trade and Industry, Finland, № 30. Р. 18-21, 130-131.

4 Страны ОПЕК обеспечивают 50 % мирового спроса на энергию, покрывая 70 % потребностей ЕС в энергоносителях ("Europe", № 2012 / 2013. Р. 5-6).

5 "Financing of Projects in North-West Russia", Ministry of Trade and Industry, Finland, № 30. Р. 144-152. "Российский статистический ежегодник", Госкомстат России, М., 1999. С. 566.

6 "Direction of Trade Statistics". Quarterly, June 2000, IMF. P. 2-9.

Японии в немалой степени благодаря их более выгодному географическому положению, однако уже сейчас торговля с этим регионом отличается весьма высокой динамикой. Условием раскрытия имеющегося здесь потенциала является развитие новых звеньев инфраструктуры, позволяющих интенсифицировать хозяйственное общение между Европой и Азией. Например, прямой экономический выигрыш Европе дает введение международными пароходствами в постоянную эксплуатацию Северного морского пути, что позволило бы заметно сократить время транспортировки грузов между двумя регионами: расстояние между Германией и Японией сокращается при этом вдвое. Еще важнее - развитие сухопутных путей сообщения, которые способны превратить Евразию из географического понятия в экономическое.

Камни преткновения

Реализация долгосрочных перспектив "Северного измерения" связана с решением ряда проблем, которые существуют сегодня. Так, налаживание сотрудничества весьма осложняет значительный разрыв в уровнях экономического развития, который отражается на состоянии инфраструктуры, экологической защиты, а так же на проблемах социального и гуманитарного плана. Разница между РФ и ЕС по уровню благосостояния достигает десятков раз, что существенно превышает разброс по этому показателю как внутри ЕС, так и НАФТА (между США и Мексикой разница составляет 3,7 раза)1. Так же резок разрыв в социальном обеспечении, в размерах социальных расходов на душу населения2. Этот диспаритет создает мощную питательную среду для развития в регионе преступности.

Инфраструктура в российской части Евро-арктического региона, вовлекаемого в хозяйственный оборот "Северным измерением", отстает от европейских стандартов не только в силу имеющегося разрыва в уровнях экономического развития. Имеет значение также то обстоятельство, что исторически на этой территории транспортно-коммуникационная сеть развивалась главным образом в меридианном направлении, что уже не вполне отвечает потребностям сегодняшнего дня, когда стали усиливаться грузопотоки в направлениях запад -восток и восток - запад. Эти условия резко увеличивают потребность в инвестициях в транспортное и портовое хозяйство, средства связи, информационно-коммуникационный комплекс.

В отличие от СССР, Россия не обладает удобным морским сообщением с Западной Европой, ее портовое хозяйство не обеспечивает собственных потребностей, тогда как у ее балтийских соседей есть избыточные мощности. Возникший дисбаланс между объемом грузопотоков РФ - ЕС и пропускной способностью российских портов в условиях ограничительной политики новых республик Балтии вынудил российские власти начать строительство сразу трех новых морских портов разной специализации (в Приморске, Усть-Луге и бухте Батарейная). Однако их суммарная пропускная способность не позволит даже после ввода в эксплуатацию создать стопроцентную альтернативу более дорогим портам прибалтийских республик, которые благодаря сложившейся в 1990-х годах конъюнктуре стали неизбежными посредниками в постоянно растущей по объемам торговле России с Европейским Союзом. Порт в Приморске был введен в эксплуатацию в конце 2001 года, хотя его

1 Подсчёт на основе данных: МЭ и МО, № 10, 1998. С. 115, 117.

2 См. Статистическое приложение в МЭ и МО, № 8 за 1999 г. С. 114-115.

сооружение было начато только в марте 2000-го. Здесь возведено десять резервуаров для хранения нефти, емкостью в 50 тыс. тонн каждый. Тем не менее, несмотря на новостройки, проблема портов для России остается.

Среди других трудных вопросов Североевропейского региона можно назвать:

- территориальные споры в Баренцевом море между РФ и Норвегией, касающиеся газо-и нефтеносных участков морского шельфа;

- ограничение хозяйственной деятельности России на острове Шпицберген и вокруг него в результате одностороннего введения Норвегией 200-мильной зоны рыболовства вокруг острова и ужесточения действующих там экологических требований. Политика ужесточения природоохранных норм на Шпицбергене и курс на превращение его в природный заповедник усилилась, после того как на острове была обнаружена нефть;

- исключенность РФ из балтийской зоны взаимного экономического благоприятствования, создаваемой в результате деятельности Совета государств Балтийского моря (СГБМ) (в частности, Россия не вошла в число участников соглашения о безвизовом режиме сообщения между прибалтийскими странами);

- конкуренция из-за иностранных инвестиций между старыми и новыми получателями помощи из структурных фондов ЕС, прежде всего из Фонда сплочения, а также между европейскими регионами всех стран Евросоюза, в том числе развитых, из-за субсидий Европейского Фонда регионального развития.

Ограничительная политика прибалтийских стран возводит новые барьеры, помимо государственных границ между ними и Россией. После распада СССР три независимые прибалтийские республики оказались в двойственном положении. С одной стороны, их экономика все еще сильно зависит от российской (доходы от транзита обеспечивают от 15 до 30% ВВП стран Балтии), с другой - политически они ориентируются на западные страны и организации (ЕС и НАТО). Стремление избавиться от этого противоречия толкает их к проведению политики форсирования отношений с Западом, в ряде случаев даже в ущерб экономическим соображениям. Например, приватизация Мажекяйского нефтеперерабатывающего комбината, осуществленная по-литовски, привела к большим убыткам и даже спровоцировала экономический кризис из-за того, что по условиям приватизационного соглашения, литовское правительство взяло на себя обязательство покрывать убытки НПК из литовского бюджета.

По аналогичной схеме разворачивается приватизации в других прибалтийских республиках.

Эстонское правительство едва не предоставило железную дорогу, обеспечивающую транзит российских товаров в Западную Европу, в распоряжение сомнительной компании "Рейл Эстония", которая оказалась замешанной в криминальных сюжетах и была не в состоянии выполнить взятые на себя по приватизационной сделке обязательства. Реализация данного проекта грозила не только утратой контроля над важным источником валютных поступлений в эстонскую казну, но и переходом этой магистрали в руки зарубежных конкурентов, заинтересованных в использовании альтернативных транзитных маршрутов, что в итоге привело бы к крупному ущербу для эстонской экономики.

Курс на искусственное ограничение прибалтийскими странами экономических и иных связей с Россией проявляется также в следующем:

- в принятии руководством Литовский Республики решения об остановке Ингалинской АЭС, ныне обеспечивающей 80% потребностей страны в электроэнергии, несмотря на вы-

годное предложение Минатома России взять ее в аренду на экономически привлекательных условиях;

- в отстранении российской нефтяной компании "Лукойл" - основного поставщика "Мажекю нафта" - от участия в приватизации этого нефтяного комплекса, что послужило причиной кризиса поставок и крупных убытков для литовского бюджета;

- в неадекватной тарифной политике прибалтийских республик по отношению к России (за транспортировку грузов из России в Калининград Литва взимает с РФ плату по тарифу в два раза выше, чем при их направлении в Клайпеду; в латвийском порту Вентспилс тарифы на перевалку и хранение нефти установлены на уровне, превышающем стоимость ее транспортировки; в Литве и Латвии применяются более высокие транспортные тарифы для российских грузов по сравнению с расценками, применяемыми на Украине, в Польше или Белоруссии);

- во введении жестких правил натурализации для русскоязычной части населения и негибких "языковых правил" в Латвии и Эстонии;

- в политике вытеснения русских школ в Латвии.

Отношение ННГ Балтии к своему восточному соседу показывает, что они политически и психологически оказались не готовы к тому, чтобы прагматически применять полезный опыт связей между СССР и Финляндией. Они упускают из виду тот факт, что равноправное экономическое сотрудничество между крупной и малой странами, как правило, более выгодным является именно для той страны, у которой меньше население (если считать выгоду в расчете на единицу производимого ВВП или на душу населения). Достаточно сравнить экономическую ситуацию в Финляндии в межвоенный период времени, когда ее отношения с СССР колебались от прохладных до враждебных, с тем, как она развивалась в период 1950-1980-х годов. В эти годы стабильно растущий спрос Советского Союза на продукцию машиностроения стимулировал преобразование финской экономики, создавая базу для финского экономического чуда, последовавшего в 1990-х годах. Предпосылкой экономического взлета явился переход от "лесной" специализации к машиностроительной и затем к инновационной. Финская модель не состоялась бы, если бы линия Паасикиви - Кекконена не вывела страну на курс дружественных отношений с ее восточным соседом. Основанная на политике неприсоединения к военным блокам и Договоре о дружбе и сотрудничестве с СССР, дальновидная политика Финляндии в условиях удачной для страны экономической конъюнктуры (определяемой резким увеличением спроса из-за информационной революции на беспроволочные средства связи, выпускаемые финской компанией "Нокиа") позволила этой стране на рубеже двух столетий войти в десятку самых богатых и благополучных государств мира, стать участником той немногочисленной группы стран, которая выиграла от глобализации. По данным Всемирного экономического Форума, в 2001 году Финляндия вышла на первое место в мире по глобальной конкурентоспособности.

Финская модель вошла в золотую копилку позитивного опыта международного сотрудничества и заслуживает того, чтобы три прибалтийские республики взяли ее за образец для формирования своей внешнеэкономической стратегии, тем более, что она не противоречит развитию связей по западному вектору.

Итак, дефицит инвестиций, необходимых для вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов российской части Европейского Севера; конкуренция внутри большого Балтийско - Баренцева региона из-за иностранных инвестиций; курс прибалтийских стран, которые не смогли встать на путь сбалансированного развития сотрудничества с Востоком и Западом; некоторые сложности во взаимоотношениях России со странами Северной Ев-

ропы (особенно в области защиты иностранных инвестиций и необходимости улучшения состояния окружающей среды) - все это создает почву для сохранения внутрирегиональных противоречий, которые на практике негативно влияют на разработку и реализацию мероприятий в рамках политики "Северного измерения", ограничивая на данном этапе его практические результаты.

Что день грядущий...

Главным фактором, связывающим Восток и Запад Европы в ближайшие годы, будет рост заинтересованности в расширении поставок российского газа, что предполагает переход на новационные формы финансового сотрудничества ЕС - РФ. Истощение инвестиционного потенциала России в результате десятилетнего оттока капиталов из страны повышает ее заинтересованность в притоке иностранных вложений для освоения новых месторождений нефти и газа, главные запасы которых расположены как раз на севере Европейской части РФ, что требует шагов по экономическому сближению и от России и от Евросоюза.

Сейчас трудно однозначно ответить на вопрос, насколько далеко смогут продвинуться вперед в направлении создания единого европейского пространства ЕС и РФ, опираясь на такие инструменты сотрудничества, как Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (1994), "Северное измерение" (1997), энергетический диалог (2000). Многое зависит от развития ситуации в России, его вектора. И здесь возможны варианты.

Резкое снижение жизненного уровня большей части населения РФ (а следовательно, внутреннего потребительского спроса, важного - по Кейнсу - фактора экономического роста) и обвал инвестиций (сокративший вторую важную часть спроса - производственную) действуют как факторы продолжения экономического кризиса. В этих условиях, скорее всего, будет происходить усиление социальной напряженности, угрозы техногенных катастроф и местного сепаратизма. Эксперты шведского Института оборонных исследований полагают, что есть вероятность распада России на пять частей1. В случае реализации этого пессимистического прогноза бедный населением и финансовыми средствами, но богатый природными ресурсами Северо-Запад РФ относительно легко, по сравнению с другими регионами нашей страны, мог бы быть интегрирован в европейское экономическое пространство.

Если же развитие сотрудничества между РФ и ЕС пойдет по сценарию "позитивной взаимозависимости"2, то Россия сможет усилить свой антикризисный потенциал, а ЕС - не только увеличить свою энергетическую безопасность, но и укрепить глобальные позиции европейского союза наций, улучшить свое положение в конкуренции с другими претендентами на мировое лидерство. Такое развитие событий соответствовало бы теоретической концепции Л. К. Туроу о предстоящем в XXI веке преобразовании международных экономических отношений путем выработки правил на основе международного консенсуса.

Вместе с тем достижение "позитивной взаимозависимости" между РФ и ЕС ведет к тому, что возникает европейская альтернатива американскому варианту глобализации. И то-

1 Leijonhielm Jan, "Hur Stora aer riskerna foer en socioekonomisk Kollaps i Ryssland? En inventering av ryska problem omraeden" (Насколько велик риск социально-экономического коллапса в России?), Stockholm, FOA, 2000, 19 s. (FOA - R - 00 - 01515 - 170 - SE) (Base Data Report).

2 Термин "позитивная взаимозависимость", характеризующий отношения между Россией и ЕС, был введен в Докладе Комиссии ЕС для заседания Европейского Совета в Вене в декабре 1998 года.

гда прав окажется и Самюэль Хантингтон, который предусматривал переход мира в XXI веке от моноцентристской к многополярной модели1.

Несовпадение позиций ЕС с интересами США начинает все более явно проявляться как в экономической (например, предложение ЕС России о переводе внешнеторгового обмена на евро ущемляет позиции доллара), так и в политической сфере (различие позиций по ПРО, несовпадение взглядов по Македонии, а также по стратегии развития сотрудничества с Россией). Характерно, что Европейский Союз начал "утеплять" отношения с нашей страной именно в тот момент, когда США их предельно "охладили". По мере перерастания Экономического и валютного союза в политический и военный альянс, Евросоюз будет выступать, ориентируясь на интересы блока, и не обязательно все его действия будут соответствовать интересам США.

Сама возможность реализации европейского варианта глобализации напрямую зависит от развития отношений ЕС с Российской Федерацией, в частности, через инструменты, вводимые в рамках "Северного измерения" политики ЕС, которые позволят перевести энергетический диалог в практические дела, а на место внешнеторговой зависимости поставят более тесную форму взаимозависимости - структурную. А это и есть внутреннее содержание "позитивной взаимозависимости".

Похоже, благодаря формуле "энергия в обмен на инвестиции" начинают обрисовываться контуры новой Европы. Не исключено, что в XXI веке удастся перечеркнуть исторически сложившуюся разобщенность европейского континента.

Участвуя одновременно в Евразийском проекте пяти стран СНГ, и в "Северном измерении", охватывающем двадцать одно европейское государство, и в АТЭС, в котором тоже двадцать один участник, Россия может стать и уже становится уникальным связующим звеном между Европой и Средней Азией, а также Азиатско-Тихоокеанским регионом.

1 "The Lonely Super-power" by S/P. Huntington, Foreign Affairs, Volume 78, № 2, 1999.