Целевая программа проведения землеустройства и ведения кадастра как инструмент совершенствования системы сельскохозяйственного землепользования региона

Применимость результатов исследования. Типология и районирование [1,2] всегда находят применение, если необходимо дифференцированное подробное и глубокое изучение какого-либо явления. Представленное в данной публикации районирование расселе-

ния пригодно при региональном исследовании как микро-, так и мезомасштаба. При этом деление на районы расселения является результатом, применимым для дальнейшего изучения экономики и социума сельских территорий с помощью метода «ключей».

Литература

1. Ковалев, С.А. Сельское расселение. Географическое исследование. М., 1963. 300 с.

2. Мичурина, Ф.З. Карта населения Пермского края // Карта населения СССР. М.: Главное управление геодезии и картографии, 1977.

3. Мичурина Ф.З. Типология внутрихозяйственных систем расселения как инструмент изучения сельских территорий / Актуальные проблемы науки и агропромышленного комплекса в процессе европейской интеграции // Материалы Международной научно-практ. конф. Пермь: Изд-во ФГБОУ ВПО Пермская ГСХА, 2013.

УДК 06.52.35

А.Л. Желясков, канд. экон. наук, доцент, ФГБОУ ВПО Пермская ГСХА

ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И ВЕДЕНИЯ КАДАСТРА КАК ИНСТРУМЕНТ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ РЕГИОНА

Сложившаяся в последние десятилетия система землепользования сельскохозяйственных предприятий и организаций характеризуется неустойчивой структурой, неопределенностью организационно-правовых форм, пространственной и временной нестабильностью. Причин этому много. Главная причина возникающих проблем при проведении реформ в аграрном секторе видится в том, что очередной этап проведения преобразований начинался при незавершенном предыдущем. Поэтому системе сельскохозяйственного землепользования, сложившейся на первом этапе земельной реформы, присуща вся сложность, противоречивость и незавершенность этого этапа. Земельная реформа, начатая в 1991 году, принесла несомненную пользу для динамичного развития экономики России. Одним из главных достижений реформы явилась передача земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность. Это дало возможность развития многоукладной экономики, снижению контроля государства над товаропроизводителями. В то же время следует отметить ряд негативных явлений, вызванных земельной реформой. Частная собственность на земли

сельскохозяйственного назначения, продекларированная Конституцией РФ, до 2002 года носила скорее формальный характер. Земли сельскохозяйственного назначения, разделенные на земельные паи (а в дальнейшем - земельные доли), находились в общей долевой собственности. Формально реформирование советской системы землепользований выглядит достаточно оптимистично. К сожалению, эти изменения не отразились на улучшении использования земель и повышении эффективности сельскохозяйственного производства.

Чтобы представить масштабность проблемы, обратимся к статистическим данным. По состоянию на октябрь 2012 года в Пермском крае 1524,5 тыс. га сельскохозяйственных угодий находились в частной собственности. Из них только 445,8 тыс. га или 29,2% оформлено или находится в стадии оформления. Из указанных площадей примерно у 50 % имеется кадастровый номер, и их границы определены на местности. Остальные имеют условный кадастровый номер, а границы не установлены. В составе земель сельскохозяйственного назначения 1078,6 тыс. га числятся в долевой собственности граждан,

причем на 80,6 % площадей собственник не установлен. А если добавить, что по разным оценкам удельный вес необрабатываемых сельскохозяйственных угодий в районах Пермского края составляет от 30 до 50 %, становится понятна ситуация, возникшая в учете и использовании сельскохозяйственных угодий. Что касается учета качественных характеристик сельскохозяйственных угодий, то он давно не ведется. Количественный же учет вызывает большие сомнения. Результатом отсутствия проектов и схем землеустройства явилась бессистемность формирования создаваемых сельскохозяйственных организаций и предприятий. Это привело к нарушению правового режима использования земель (особенно в части использования земельных долей), дробности землепользований, созданию пространственных недостатков. Несоответствие и неоптимальность размеров по площади вызывает следующие проблемы: несоответствие землепользований целевому назначению и требованиям обеспечения рентабельности хозяйственной деятельности. Возросшее количество обращений по оспариванию границ землепользований на местности не позволяет государству гарантировать права земельной собственности. Сюда же следует отнести потерю достоверной информации о качественном состоянии землепользований. В итоге - невозможность функционирования цивилизованного земельного рынка и т.д. В результате складывается сложная и неэффективная система зе-

мельных отношений в сельском хозяйстве, связанная как с использованием земель, так и с их оборотом. Разрушение территориального функционирования прежней системы землепользования создало дисбаланс в организационно-территориальной структуре современного сельскохозяйственного землепользования. У подавляющего большинства основных сельскохозяйственных товаропроизводителей землепользование как индивидуальный и юридически территориально оформленный земельноимущественный комплекс и как объект земельного и имущественного права практически отсутствует. Эти документы или не готовятся вообще, либо находятся в длительной стадии оформления. На территориях сельскохозяйственных предприятий не выделены земельные массивы, передаваемые в аренду в счет земельных долей, а также земельные массивы, соответствующие невостребованным земельным долям, что приводит к обезличиванию в использовании таких земель, неподконтрольной органам местного управления скупке земли. Зачастую неясно кто и с какой целью проводит скупку земельных долей в том или ином районе. Сегодня определить количество необрабатываемых земель на территории Пермского края можно только на основании косвенных показателей. Винить в этом сельскохозяйственные организации невозможно, они знают, какие земли обрабатываются, но не представляют, какие площади за ними числятся.

Таблица

Использование посевных площадей в Пермском крае

Показатели Январь-сентябрь 2010 Январь-сентябрь 2012 %

Все категории хозяйств

Посевные площади, всего 793,8 789,3 99,4

в.т.ч. зерновых 288,0 285,9 99,3

картофеля 41,2 42,0 101,9

овощей 7,2 7,6 106,6

В т.ч сельхозорганизации

Посевные площади, всего 711,4 699,3 98,3

в.т.ч. зерновых 275,2 272,1 98,9

картофеля 4,0 4,3 107,9

овощей 0,6 0,9 148,6

Рис. 1. Динамика изменений площадей сельскохозяйственных угодий и посевных площадей,

Пермский край

Рис. 2. Динамика изменений посевных площадей, Пермский край.

Анализ данных свидетельствует не столько о том, что посевные площади ежегодно сокращаются, а, прежде всего о том, что числящаяся за сельскохозяйственными предприятиями пашня обрабатывается не полностью. Об этом свидетельствует удельный вес зерновых (около 35%) в структуре посевных площадей, что не соответствует зональным рекомендациям. Следовательно, остальная часть пашни не используется.

В связи с этим необходима разработка мероприятий, направленных на реальный учет использования земель сельскохозяйственного

назначения, формирование устойчивой, сбалансированной системы землепользований, оптимизацию их размеров по земельной площади, устранение имеющихся недостатков в их расположении.

Мероприятия по упорядочению сложившейся к настоящему времени системы сельскохозяйственного землепользования должны основываться на анализе:

- динамики и тенденций изменения организационно-правовых форм хозяйствования и форм собственности на землю;

- условий эксплуатации хозяйственных объектов;

- недостатков в использовании природного и производственного потенциала земли;

- соответствия размеров земельных участков размерам и нормам, установленным для конкретных видов сельскохозяйственной деятельности и правилам землепользования;

- существующей землеустроительной и иной проектной документации, вне зависимости от сроков ее составления.

Целесообразность упорядочения системы землепользований определяется необходимостью устранения причин, влияющих на организацию рационального использования земель и их охрану, а также необходимостью создания территориальных условий, исключающих их отрицательное влияние на производственную деятельность хозяйствующих субъектов в сельском хозяйстве.

При решении вопросов совершенствования системы землепользований необходимо исходить из принципа, что каждое землепользование должно быть единым объектом, имеющим присущие ему характеристики: местоположение, целевое назначение, разрешенное использование, границы, площадь, ограничения в использовании, обременения правами иных лиц (сервитуты), право выступать в качестве объекта оборота земель сельскохозяйственного назначения и иные характеристики.

Предложения по совершенствованию системы землепользований сельскохозяйственного назначения должны предусматривать меры по возможности изменения ими организационно-правовых форм и размеров (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование), проведению работ по упорядочению правового статуса использования земель и форм их использования, передаче сельскохозяйственным организациям в собственность несельскохозяйственных угодий.

Предложения по устранению недостатков землепользований должны предусматривать меры по улучшению территориальных условий функционирования хозяйствующих субъектов путем устранения нерациональных размеров земельных участков, чересполосицы, дальноземелья, изломанности границ и приведения землепользований к оптимальному раз-

меру. Большое значение имеет разработка мер по совершенствованию норм предоставления земельных участков в части установления их предельных размеров (максимальных и минимальных) в соответствии с планируемой специализацией и обеспечением рентабельности отраслей сельского хозяйства и видов продукции.

Теоретически землеустроительное обеспечение упорядочения системы землепользования должно осуществляться в порядке разработки предложений по данному вопросу:

- при составлении Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, федеральных, региональных и местных схем использования земель сельскохозяйственного назначения;

- при составлении проектов землеустройства, связанных с изменением организационно-правовых форм сельскохозяйственных организаций, их реорганизацией, выделением из состава земель сельскохозяйственных организаций и предприятий земельных участков для образования крестьянских (фермерских) хозяйств, в том числе за счет земельных долей или из фонда перераспределения, выделением земельных участков в счет земельных долей, изменением границ сельскохозяйственных организаций, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении, совершения сделок с земельными участками, с иными случаями перераспределения земель сельскохозяйственного назначения.

При необходимости возможна разработка соответствующих схем по упорядочению системы землепользований в качестве самостоятельного вида работ.

Однако на практике эти документы не разрабатываются, весь комплекс работ носит чисто технический характер, заключающийся в составлении межевого плана, подготовке материалов для постановки их на кадастровый учет и регистрации прав на землю. Результаты такого «землеустройства» очевидны.

В настоящее время активизировались и ведутся работы по передаче невостребованных и неиспользуемых земель в муниципальную собственность. Основанием для передачи служит проект межевания, утвержденный общим собранием дольщиков. Однако содержа-

ние проекта межевания, предлагаемого Росре-естром, далеко от идеального. В нем, как и в межевом плане, больше уделено внимания технической стороне вопроса, нежели экономической и организационной. Вопросы систематизации землепользований остались за кадром. Реализация таких проектов позволит решить юридические и технические вопросы. Однако экономические, пространственные, организационные, социальные вопросы остались за рамками этого проекта. При составлении проектов уже возникают проблемы с чересполосными земельными участками, участками, далекими от оптимальных размеров, вкрапленными участками и т.д. На основании проекта межевания муниципалитеты не получают достоверной информации о качественном состоянии передаваемых им земель. Отсюда и проблемы с дальнейшим распоряжением этими землями.

В целях ускорения процесса упорядочения системы землепользования земель сельскохозяйственного назначения необходимо разработать соответствующие нормативнометодические документы. Эти документы должны обеспечивать не только технические условия и требования проведения работ, связанных с перераспределением земель сельскохозяйственного назначения. Прежде всего, они должны быть направлены на организацию территории, формирование землепользований, что создаст условия оптимизации сельскохозяйственного производства.

Важность комплексного решения проблем, связанных с совершенствованием организации системы землепользований, выполнением кадастровых и землеустроительных работ на землях сельскохозяйственного назначения, обусловлена рядом причин:

- необходимостью определения основных направлений и приоритетов государственной политики в области использования земель сельскохозяйственного назначения, которые должны стать ориентиром государства (субъекта, муниципального образования) на развитие аграрно-промышленного комплекса путем включения земельного потенциала в активный экономический и хозяйственный оборот;

- масштабностью, сложностью и многообразием проблем в сфере земельных отноше-

ний, управления землями сельскохозяйственного назначения, организации их рационального использования и охраны, что требует наличия полной кадастровой информации и комплекса землеустроительных мероприятий. Это требует действий, взаимоувязанных по конкретным целям, ресурсам, срокам реализации и исполнителям;

- необходимостью выполнения в рамках единого документа крупных по объему и требующих длительных сроков реализации инвестиционного, нормативно-правового, научнотехнического, и иного обеспечения, совершенствования государственного управления землепользованиями в единой системе;

- реализацией закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» при передаче неиспользуемых и невостребованных сельскохозяйственных угодий в муниципальную собственность, сложностью, связанной с выявлением, установлением на местности и юридическим оформлением невостребованных и неиспользуемых земель;

- потребностью в координации усилий в области проведения кадастровых и землеустроительных работ со стороны органов государственной власти различных уровней, негосударственных организаций, юридических и физических лиц, занимающихся сельскохозяйственным производством на землях сельскохозяйственного назначения.

Решение указанных выше проблем должна обеспечить «Целевая программа ведения кадастра и проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения».

Наличие и реализация программы даст возможность существенно улучшить организацию землепользований, позволит в плановом порядке проводить комплекс кадастровых работ, а также обеспечить их нормативное правовое, ресурсное, научно-техническое, информационное кадровое и иное сопровождение. Программа позволит обеспечить проведение всего комплекса работ по землеустройству и кадастру. Программа должна строиться на основополагающем принципе, что Российское государство остается единственным суверенным собственником земель сельскохозяйственного назначения, которое может передать ее в собственность или аренду юриди-

ческим и физическим лицам для сельскохозяйственного производства на основе обязательной регистрации и выдачи необходимых правовых документов, установленных ограничений и обременений в использовании конкретных земельных участков.

Это позволит:

- обеспечить в составе проектов организации землепользований практическую реализацию рентных и ипотечных, кредитных отношений при использовании земли всех форм собственности;

- провести консервацию части наиболее деградированных, заросших и неиспользуемых продуктивных земель;

- создать (восстановить) службу страны по управлению землями сельскохозяйственного назначения, которая будет нести ответственность перед государством за профессиональное проведение кадастровых и землеустроительных работ;

- наполнить содержание кадастра полной, достоверной и своевременной информацией, вести реальный мониторинг, контроль за использованием и охраной земель в агропромышленном комплексе.

Целями указанной программы должны являться разработка и реализация комплекса взаимоувязанных организационных, правовых, финансовых, научно-технических и иных мер, направленных на совершенствование и развитие землеустроительного и кадастрового обеспечения земель сельскохозяйственного назначения, повышение эффективности использования земель, создание условий для увеличения инвестиционного и производительного потенциала земель, превращение их в самостоятельный фактор экономического роста сельскохозяйственного производства.

Программы должны быть составлены в едином комплексе, начиная от государственной, и, заканчивая программой на уровне сельского муниципального района.

Основными задачами государственной программы должны быть следующие:

- определение основных направлений государственной политики в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения;

- определение основных направлений в развитии отдельных видов землеустроитель-

ных работ на землях сельскохозяйственного назначения;

- создание и совершенствование законодательной базы, определяющей экономические, экологические и правовые механизмы регулирования оптимального сельскохозяйственного землепользования на землях сельскохозяйственного назначения;

- разработка предложений по составу и содержанию первоочередных землеустроительных работ, установлению сроков и этапов реализации программных мероприятий;

- разработка механизмов реализации целевой программы.

Представляется, что важен прогноз, конечные цели и эффективность результатов реализации целевой программы.

Целевая программа должна определить главные направления развития системы землепользования на землях сельскохозяйственного назначения, исходя из общих и частных задач земельной политики Российской Федерации, синтезировать экономические, межотраслевые и отраслевые требования к землеустройству и кадастру, учесть региональные и местные условия и состояние земель сельскохозяйственного назначения, а также общественные и частные интересы собственников земли и землепользователей.

Во главу разработки целевой программы необходимо поставить в соответствии с действующим законодательством не декларированное, а по- настоящему действенное соблюдение приоритета земель сельскохозяйственного назначения, их использования и охраны.

Механизм реализации целевой программы землеустройства земель сельскохозяйственного назначения включает в себя:

- установление органов государственной исполнительной власти, ответственных за реализацию мероприятий и осуществляющих контрольные функции;

- обеспечение взаимодействия заинтересованных участников в реализации программы;

- перечень мероприятий по организации управления и контроля за ходом реализации мероприятий;

- сроки и объемы ежегодного выполнения работ и их финансирования;

- отбор (в том числе в порядке проведения конкурсов и аукционов) организаций, учреждений и предприятий для выполнения мероприятий, предусмотренных целевой программой;

- широкую и гласную информацию, в том числе и подготовку соответствующей справочной и аналитической информации о ходе работ по реализации целевой программы и эффективности использования финансовых

Заказчиком-координатором работ по землеустроительному и кадастровому обеспечению должно выступать Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, министерства сельского хозяйства субъектов Российской Федерации. Намечаемые мероприятия должны реализоваться через соответствующие региональные программы, разрабатываемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

средств.

Литература

1. Мурашева А.А. Повышение эффективности использования земель в системе управления территорией // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2006. № 6. С. 39-42

2. Волков С.Н. Регулирование земельных отношений в сельском хозяйстве: земельное право // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. № 6. С. 8-12

3. Комов Н.В. Государственная земельная политика и землеустройство в современной России // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. № 1. С. 15-21

УДК 332.3:34

Н.П. Шалдунова, канд. экон. наук, ФГБОУ ВПО Пермская ГСХА

РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, РЕШЕНИЯ

Введение. Совершенствование экономических отношений в сельскохозяйственной отрасли в современных условиях невозможно без оформления прав собственности или аренды на землю. Общеизвестно, что земля в сельскохозяйственной отрасли является главным, неперемещаемым средством производства. Развитие любого сельскохозяйственного предприятия, независимо от его организационно-правовой структуры, связано с наличием земли, а именно, с правильно оформленными правами на неё. С развитием земельного рынка потребности в ней возросли, происходит перераспределение земель между категориями земельного фонда, собственниками, арендаторами. В результате, значительные площади включаются в границы населенных пунктов, городов для расширения жилищного строительства, коттеджных поселков. Происходят крупномасштабные отчуждения земель для нового строительства, расширения железнодорожных, автомобильных магистралей, трубопроводов. При этом большая часть этих по-

требностей осуществляется за счет земель сельскохозяйственного назначения. Процесс включения земель сельскохозяйственного назначения в рыночный оборот активно идёт, однако необходим своевременные учет и оформление прав собственности на землю.

На протяжении последних 20 лет проблемам оформления прав собственности на земли сельскохозяйственного назначения не придавали особого значения. В результате с момента наделения жителей села земельными паями, до настоящего времени более 50% площадей из земель сельскохозяйственного назначения не имеют собственников. Формально эти площади были переданы в коллективнодолевую собственность, однако реально, несмотря на принятие ФЗ-№122 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [1], ФЗ-№101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [2], выдел земельных участков в счет земельных долей не осуществлялся. Собственники земельных долей не прошли необ-