Необходимость межотраслевого подхода к исследованию отношений в сфере управления земельными ресурсами и защиты прав на землю

Т.В. Волкова

НЕОБХОДИМОСТЬ МЕЖОТРАСЛЕВОГО ПОДХОДА К ИССЛЕДОВАНИЮ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ И ЗАЩИТЫ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

В статье анализируется современное состояние земельных отношений, которые регулируются нормами различных отраслей права. В этой связи обосновывается необходимость межотраслевого подхода к исследованию отношений в сфере управления земельными ресурсами и защиты прав на землю.

Ключевые слова: земельные отношения, земельные ресурсы; управление земельными ресурсами, защита прав на земельные участки, междисциплинарный подход.

T.V. Volkova

NECESSITY OF INTERDISCIPLINARY APPROACH TO THE SEARCHING OF RELATIONS IN THE SPHERE OF LAND RESOURCES MANAGEMENT AND PROTECTION OF LAND RIGHTS

The modern state of land relations regulated by different branches of law is analyzed in the article. In this context the necessity of interdisciplinary approach to the searching of relations in the sphere of land resources management and protection of land rights is substantiated.

Keywords: land relations, land resources, land resources management, land right protection, interdisciplinary approach.

Правовое регулирование отношений по поводу земли всегда характеризовалось разнообразием научных взглядов и подходов. Во многом это обусловливается спецификой данного объекта, который, исходя из смысла ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ), одновременно представляет собой природный объект, природный ресурс и недвижимое имущество — объект права собственности и иных прав на землю. В этой связи в исследовании отношений в сфере управления земельными ресурсами и защиты земельных прав особое значение имеет межотраслевой подход.

Юридическая наука как совокупность идей, взглядов и представлений во все времена была направлена на исследование общетеоретических проблем различных отраслей права. Это приводит к определенным сложностям в отношениях между теорией государства и права, с одной стороны, и отраслевыми науками — с другой. С позиции анализируемого вопроса и в контексте земельных отношений это означает приспособление имеющихся и поиск новых способов защиты прав в сфере управления земельными ресурсами с учетом того, что в гражданском законодательстве, как правило, предлагаются наиболее общие способы, применение которых необходимо адаптировать к более узким правовым отношениям. В частности, в нашем случае речь идет о земельных или же, если обратиться к родовому понятию, — природоресурсных отношениях в целом, которые обладают значительной внутренней спецификой. Заметим, что в сферу природоресурсного

© Волкова Татьяна Владимировна, 2016

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия), судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда

права входят отрасли, регулирующие связи в области охраны и использования природных ресурсов, — земельное, экологическое и аграрное право.

Итак, современная юридическая наука, перенимая советский опыт в отрасли земельного права, постоянно совершенствует правовой инструментарий и юридическую терминологию, рассматривая вопросы построения системы органов управления в области земельных, экологических и аграрных отношений, осуществления контроля и надзора за отдельными направлениями сельскохозяйственной деятельности, развития агропромышленного комплекса, внедрения инновационных средств и методов осуществления государственной поддержки малых форм хозяйствования на земле и инвестирования в сельском хозяйстве, а также определяет перспективные направления в сфере судебной защиты прав на земельные ресурсы.

По мнению С.А. Боголюбова, главные задачи земельного законодательства — это обеспечение земельного правопорядка в соответствии с состоянием экономических и общественных отношений в России XXI в., стабилизация с помощью права аграрных, градостроительных и иных связанных с землей отношений в стране, совмещение экономических и неэкономических факторов реализации рыночных реформ1.

Исходя из такой трактовки, налицо связь земельных с целым рядом других отношений. Именно поэтому необходимо иметь четкое представление о роли различных отраслей права в регулировании земельных отношений.

Наибольшее количество как теоретических, так и практических вопросов возникает при рассмотрении соотношения регулирования различных аспектов земельных отношений нормами земельного и гражданского права. Основы взаи-о мосвязи данных отраслей заложены в ЗК РФ, согласно п. 3 ст. 3 которого имуще-¿г ственные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными ~ участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным | законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, | специальными федеральными законами.

£ Одна из основных проблем правового регулирования земельных отношений

0

| заключается в том, что они подпадают под сферу действия сразу двух самостоя-

У

| тельных отраслей права — гражданского и земельного, каждая из которых имеет

£" свою теорию2. Действия специалистов, как теоретиков, так и практиков, далеко

° не всегда согласовываются, итогом чего становятся существенные различия в

1

« подходах к обороту земли и других объектов недвижимости. | Переход от плановой экономики к рыночным отношениям вызвал существен-

| ные изменения правового статуса участников гражданского оборота. Приняты

° законы о многих видах коммерческих и некоммерческих организаций. Вместе

о

0 с тем правовое урегулирование целого ряда вопросов существенно отстает от § динамично меняющихся общественных отношений. В частности, правовое по-

1 ложение крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств не было | четко определено до 2003 г., что вызывало множество споров в теории земельного

и аграрного права. В нормативных правовых актах, регулировавших деятельность крестьянских хозяйств до этого момента, прежде всего, в Гражданском кодексе РФ 1994 г., не учитывалась их специфика. В результате некоторые виды взаимоотношений, как внутренние (между главой и членами крестьянского хозяйства), так и внешние (с налоговыми органами и др.), оставались вообще вне 168 сферы правового регулирования. Многие проблемы, возникающие на практике,

обусловлены тем, что в теории земельного, аграрного и гражданского права недостаточно разработаны концептуальные подходы к упомянутым формам хозяйствования на земле.

Существует масса других теоретико-практических проблем сочетания и разграничения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений сфере управления земельными ресурсами. Так, в последнее время учеными-юристами активно обсуждается вопрос о включении земельного законодательства, регулирующего имущественные права на землю, в гражданское законодательство3.

По нашему мнению, экологические аспекты защиты прав в сфере управления земельными ресурсами приобретают сегодня особую актуальность, о чем свидетельствуют нормы Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 3 июля 2016 г.4); принятые в 2006 г. Водный и Лесной кодексы РФ, а также разрабатываемый и обсуждаемый новый проект кодифицированного нормативного правового акта — Кодекса о недрах.

В ЗК РФ названы не все отрасли российского законодательства, имеющие «точки соприкосновения» с земельным законодательством. Так, административные отношения, в т.ч. финансовые, возникающие при использовании и охране земель, иных природных ресурсов, регулируются в соответствии с административным и финансовым законодательством РФ.

При обосновании необходимости использования при изучении отношений в сфере управления земельными ресурсами и судебной защиты прав на земельные участки именно межотраслевого подхода важно иметь в виду еще один немаловажный момент. Приоритетное значение в регулировании земельных отношений ш должно принадлежать общественным (публичным) интересам, т.к. земельные и ресурсы — земля, недра и т.д. — охраняются государством. Это вытекает из а особой социальной функции земли. Государство как субъект земельных отно- о шений несет ответственность за их использование и охрану, несмотря на то, что к собственность и иные права на земельные участки существуют в разных формах. о

с

Е.А. Галиновская справедливо указывает на то, что органы государственной а власти и органы местного самоуправления обязаны осваивать конструкции в гражданско-правового оборота, которые должны быть урегулированы договором. о В то же время при развитии, например, арендных отношений, органы государ- ю

Т5

ственной власти и местного самоуправления, соблюдая форму договора аренды, |

выстраивают свои отношения с арендаторами по принципам не договорных, а к

« 5 о

властно-управленческих отношений5. а

Итак, полноценное формирование и совершенствование земельного законо- |

дательства, регулирующего сложившиеся в современной России общественные ии

отношения, связанные с землей, а также правильное толкование и единообраз- №

ное применение норм земельного законодательства на основе межотраслевого (1

подхода — необходимые условия повышения эффективности института судеб- )

ной защиты прав на землю, поскольку беспрепятственное функционирование 016 земельных отношений становится определяющим фактором для развития не только отдельных социальных институтов (в частности предпринимательства), но и общества в целом.

Подводя итог нашим рассуждениям, отметим главное: земельные отношения затрагивают не только правовую, но также экономическую, политическую,

социальную и иные сферы, что обусловливается уникальными свойствами 169

земли как объекта социально-политического, экономического и территориально-природного характера. Законодательное закрепление приоритетности значения земли является необходимым условием формирования концепции государственного управления земельными ресурсами на основе обеспечения соблюдения права собственности и принципа экономической самостоятельности землепользования.

Насущной потребностью современной юридической науки выступает разработка на основе межотраслевого подхода концептуальных основ правовой системы управления земельными ресурсами и защиты земельных прав граждан. Данная концепция должна «примирять» нормы различных отраслей права в целях максимально эффективного использования земельных ресурсов, отражать баланс публичных и частных интересов в обществе, способствовать эволюционному развитию земельных отношений.

1 См.: Боголюбов С.А. Земельное право России / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009. С. 11.

2 См.: Иконицкая И.А. Современные тенденции развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. 2010. № 1. С. 70-76.

3 См.: Иванов А.А. Проект концепции развития законодательства о вещном праве // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 4.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133; 2016. № 27, ч. I, ст. 4187.

5 См.: Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. М., 2009. С. 19.

Е.Ю. Чмыхало

ОБ ЭФФЕКТИВНОМ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ЗЕМЕЛЬ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

В статье проводится сравнительный анализ правовых норм, регулирующих отношения в сфере эффективного и рационального использования земель. Особе внимание уделено изъятию земельных участков в связи с их неиспользованием по целевому назначению и использованием с нарушением требований земельного законодательства. Выявлены проблемы в правовом регулировании этих отношений, высказаны конкретные предложения по совершенствованию правовых норм.

Ключевые слова: эффективное и рациональное использование земель, изъятие земельных участков в связи с их неиспользованием по целевому назначению и использованием с нарушением требований земельного законодательства.

E.Yu. Chmihalo

THE EFFECTIVE USE OF LAND: PROBLEMS OF ENFORCEMENT

The article presents a comparative analysis of the legal norms regulating relations in the field of effective and rational use of lands. Particular attention is paid to the expropriation of land in connection with their use for the intended purpose and use in violation of land legislation. Identified problems in the legal regulation of these relations, expressed concrete proposals on improving the legal norms.

Keywords: effective and efficient use of land, seizure of land in connection with their use for the intended purpose and use in violation of land legislation.

В июле 2016 г. в Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) и другие федеральные законы были внесены изменения и дополнения, направленные на достижение

© Чмыхало Елена Юрьевна, 2016

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права