О некоторых проблемах регионального политического управления (на материалах ЮФО)

© 2008 г. Ю.В. Костенко

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕГИОНАЛЬНОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

Особенности положения региональной власти и управления определяются прежде всего неоднозначным характером ее взаимоотношений с центральным правительством. С одной стороны, местная власть как сегмент единой государственной власти неизбежно находится в политической зависимости от центра, будучи обязанной или вынужденной проводить на местах его политику. Но в то же время она способна оказывать на него влияние, осуществляющееся на путях противодействия его контролю за собственной деятельностью. Помимо этого, влияние региональной власти на центр зачастую бывает связано с ее стремлением добиться от него принятия решений, соответствующих интересам региона и пресечь централизаторски-бюрократические поползновения. Демонстративное дистанцирование от непопулярных мероприятий последнего также является дополнительным средством легитимации ее статуса. Тем самым создается противоречие: с одной стороны, местная власть в интересах более успешного выполнения собственных функций (как в качестве выразителя интересов местного населения, так и в качестве агента центральной власти) обречена на постоянную, в отдельные периоды значительно возрастающую зависимость от центрального руководства, а с другой, условием ее выживания и в определенной мере эффективности является успешное противодействие центру с позиций «контр-власти»: не закрепив за счет этого собственных позиций в регионе, она не сможет быть эффективным проводником его интересов. Несмотря на внутреннюю противоречивость, именно такое политическое поведение региональной власти способствует обеспечению баланса интересов и социального равновесия. Выступая в качестве посредника в отношениях между центром и периферией, передавая региональные «запросы» «наверх» и одновременно транслируя общегосударственные нормы и ценности «на места», она способствует стабилизации политических систем обоих уровней.

Сложность позиций региональной власти предопределяет и необходимость делить часть своих функций с центральной государственной властью. В России подобное разграничение полномочий и предметов ведения осуществляется, как известно, через Конституцию РФ, Федеративный договор и двусторонние договоры между властями РФ и ее субъектов. С другой стороны, глубокий кризис и неэффективность прежнего централизованного государственного механизма, экономическая «несамодостаточность» большинства регионов и необходимость решения острых проблем в различных областях стимулируют укрепление разнообразных форм их взаимодействия в рамках межрегиональных ассоциаций с созданием координирующих органов и передачей им некоторых властных полномочий.

Трудность комплексного изучения политической власти и управления в регионе также тесно связана с неопределенностью и незавершенностью ее институциональной организации. Собственно, к числу ее институтов в современной России относятся исполнительный, законодательный (представительный) и судебный органы республики, края, области и автономной области. Так, применительно к Карачаево-Черкесии - это Президент, Правительство, Народное собрание (Парламент), а также республиканский суд и прокуратура [1, с. 8]. При этом неясным остается место в системе региональной политической власти органов местного самоуправления (собственно местной власти): Конституция РФ не относит их к числу органов государственной власти, но в то же время едва ли является разумным как их абсолютно «автономное» функционирование, так и однозначное вхождение в единую вертикаль региональной исполнительной власти.

Наряду с учетом указанных особенностей при изучении региональной проблематики необходимо учитывать специфику положения региона и региональной политической власти в истории конкретной страны, связанную с исторически сложившимся характером взаимоотношений между Центром и периферией. Последний, в свою очередь, предопределяется особенностями национальной культуры и истории. Так, например, если в истории Германии Нового и новейшего времени шла постоянная борьба между имперской традицией, выражавшейся в тяготении к унитаризму, и традицией автономии исторически сложившихся немецких земель, то США с самого начала создавались как федеративное государство. Первая американская конституция - Статьи конфедерации - скорее оставляла политический суверенитет в руках составлявших его штатов, нежели передавала его новообразованному центральному правительству. Происхождение американского федерализма, как отмечают некоторые исследователи, было связано с сочетанием трех обстоятельств: мощными традициями местного самоуправления на ранних этапах формирования федеральной системы, обширностью территории, на которой поэтапно происходило формирование государства, а также самой спецификой процесса федерализации посредством агрегирования новых территорий [2, с. 97].

Что касается постсоветской России, то она, как известно, унаследовала от СССР много искусственного, в том числе и национально-территориальные республики, которые были созданы не на основе социально-экономической, культурной необходимости, а исходя из политических соображений пришедшей к власти политической элиты. Так, например, как выходила из состава Краснодарского края Адыгея, свидетельствует депутат Госсовета Республики Адыгеи В.И. Каратаев:

«Это был акт насилия над большинством, об этом забыли. Но я напомню. Незабвенный президент Джари-мов поднимал людей и спрашивал: „Ты «за» или «против»"? Поэтому давайте не будем наводить тень на плетень, а скажем, что провозглашение Адыгеи республикой - это абсурдное продолжение национальной политики, проводимой еще со времен Советского Союза. И если мы хотим сохранить Россию как государство, а другого государства у нас не будет, мы должны это признать и не делать больше ошибок, которые мы уже наворотили здесь.

Теперь дальше. Когда президент Совмен обещал горы золота и процветание, одно из его обещаний, если помните, был возврат Адыгеи в состав края. Дословно не скажу, как он сказал, но примерно так: „Приведем Адыгею в порядок и тогда вернемся в край". А теперь что он говорит? До последнего адыга будем стоять! Ну, и что? Адыги и так уже уезжают из Адыгеи. Вы это знаете, уезжают больше, чем остаются. Почему? Да потому, что абсурднейшая политика. Если уж говорить о согласии национальном, то это просто великое терпение русского народа, который смотрит на все эти выверты и молчит. Но на самом-то деле это проблема не только русского народа, это проблема управления...

Лично я, когда шел в Госсовет, говорил, что моя цель - возврат в состав Краснодарского края. И не надо пугать нас колонией. В Краснодарском крае мы жили гораздо лучше, чем живем сейчас» [3, с. 95]. Стоит отметить, что, когда рассматривался вопрос о провозглашении Адыгейской автономной области республикой, на сессии из 125 депутатов присутствовало 98 человек. При первом голосовании более 70 из них проголосовали против провозглашения республики. Лишь после «убеждений» некоторых депутатов, при повторном голосовании, «за» проголосовало 63 человека, т.е. республика была провозглашена большинством в один голос. В настоящее время многие депутаты-адыги выступают против вхождения в Краснодарский край лишь потому, что это неадекватно может быть оценено адыгской диаспорой за рубежом. Этого не желают и высшие должностные лица Адыгеи, так как вхождение в Краснодарский край ограничит их самовластие и бесконтрольное владение душами и ресурсами на территории республики [3, с. 98].

Современное Российское государство, если не будет принята новая Конституция России и не изменится внутренняя и внешняя политика, вполне может повторить судьбу СССР. Причины возможного развала Российской Федерации заложены не только в политике Кремля, но ив Конституции РФ 1993 г. Что стоило только одно безответственное заявление Президента РФ Ельцина в 90-х гг. - «берите суверенитета столько, сколько сможете взять».

Говоря о Конституции РФ, следует отметить, что она содержит в себе серьезные противоречия. Так, в п. 1 ст. 1 Конституции РФ Россия названа федерацией, но в п. 2 ст. 5 речь идет о том, что в ее составе находятся республики (государства), которые имеют свои конституции и

законодательство. Поскольку одним из основных признаков государства является суверенитет, то речь в Конституции идет фактически не о федерации, а о конфедерации. И не случайно Башкортостан, Татарстан, Северная Осетия и многие другие республики стали называть себя суверенными государствами и дистанцироваться от центра. Но край, область, города федерального значения и так далее хотя формально и приравнены к иным субъектам Федерации (республикам, п. 1 ст. 5 Конституции РФ), фактически таковыми не могут быть, так как они не являются государствами, что не соответствует принципам социальной справедливости. А поскольку идея социальной справедливости не заложена в п. 2 ст. 5 Конституции РФ, то она в этой части вряд ли может являться правовой. Напомним, что Дагестан в свое время отказался заключить конституционно-правовой договор с федеративным центром, так как некоторые ученые этой республики небезосновательно посчитали, что верховенство Конституции Республики Дагестан означает лишь ее верховенство в системе правовых актов республики Дагестан. В связи с этим было правомерно отмечено, что все правовые акты и Конституция Республики Дагестан «не должны противоречить Конституции Российской Федерации» [4, с. 9].

Алогизм Конституции РФ 1993 г. заключается и в том, что она допускает существование в одном государстве еще 21 государства (республики), что в стране может быть не один Президент, а 22 (с учетом глав республик). Фактически все договоры с центром субъектов РФ были заведомо неправомерными, так как природа договора предполагает равенство его субъектов, а РФ и ее субъекты, как и субъекты между собой, неравны.

Таким образом, история нашей страны свидетельствует о том, что федерализм, во-первых, можно использовать и как средство объединения, и как средство разрушения государства. Объединение возможно лишь тогда, когда субъекты федерации не являются суверенными образованиями, а суверенитетом обладает только сама федерация. Поэтому развитие РФ в 1990-е гг. можно назвать эволюцией от федеративных к конфедеративным отношениям. В стране должен существовать один государственный язык, единая денежная единица, один президент, если ставится цель создания сильного государства.

Во-вторых, если федерализм признается территориальной формой демократии, то необходимо отказаться впредь от порочной практики заключения договоров между центром и субъектами Федерации об особом статусе её отдельных субъектов. Первый такой договор был подписан с Республикой Татарстан 15 февраля 1994 г., затем - с КБР, Башкортостаном, а в 1995 г. -еще с четырьмя республиками, в 1996 г. с Краснодарским краем и тремя областями (Свердловской, Калининградской, Оренбургской). Такие договоры были заключены более, чем с сорока субъектами РФ. Все субъекты должны быть равны между собой, т.е. должна быть реализована идея юридической справедливости (формального равенства).

В-третьих, стабильное государственное устройство ряда стран показывает преимущество федерации, основанной на административно-территориальной основе. Учитывая сложившуюся в Российской Федерации политическую обстановку, здесь возможно установление развитой системы местного самоуправления, но при переходной децентрализованной, преимущественно административно-территориальной федерации с наличием культурно-национальных организаций на территории субъектов Федерации.

При этом в новой Конституции России, по примеру Австрии, Германии и Индии, можно было бы закрепить право федерального центра вмешиваться в дела субъектов. За нарушение Конституции РФ, как справедливо указывает И.А. Иванников, надо распускать досрочно законодательные собрания, освобождать от занимаемых должностей глав субъектов Федерации и даже привлекать их к иным видам юридической ответственности [3, с. 103].

В настоящее время Россия остро нуждается в реформе государственного устройства. Ее целью должно быть уменьшение количества национально-территориальных образований, искусственно созданных еще на заре советской власти, и усиление унитаристских начал в государственном устройстве. На практике процессы сокращения количества субъектов РФ уже начались. Так, объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, одобренное на референдумах в этих субъектах Федерации 7 декабря 2003 г., было завершено к 1 декабря 2005 г. согласно п. 4. ст. 1. ФКЗ РФ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации», а объединение Красноярского края, Таймырского автономного округа и Эвенкийского автономного округа планируют завершить в конце 2007 г.

Отдельно остановимся на роли политических партий в процессе формирования местной политической элиты и их способности влиять на региональные политические процессы. Раньше региональная власть была объективно не заинтересована в артикулировании своей партийно-политической ориентации, поскольку аморфность и нестабильность политической ситуации в стране делали любую партийную основу власти неустойчивой, а сама региональная власть стремилась к лоббированию своих интересов при любом исходе парламентских выборов, поддерживая сразу несколько партий, не выделяя никого, но и никому не отдавая предпочтения. В начале 2007 г. даже при активной поддержке региональной власти проправительственная «Единая Россия» набрала в Карачаево-Черкесии не в три раза больше голосов (как в целом по России), а только в два раза [1, с. 15]. Популярность этой партии постепенно снижалась, свидетельствуя о сохраняющемся недоверии населения к действующей власти. Главная причина сохранения недоверия граждан к «партии власти» и государству заключается в том, что последнее в силу продолжающегося кризиса не в состоянии гарантировать на практике своим гражданам те права, которые оно формально провозглашает и признает. Эта ситуация усугубляется обстоятельствами

субъективного характера, лежащими в плоскости политического управления.

Таким образом, в случае «Единой России» мы сталкиваемся с механизмом, противоположным по своей направленности по отношению к традиционным для партийного представительства: региональное отделение ЕР является не столько каналом политического продвижения новичков (хотя это тоже имеет место), сколько инструментом упрочения позиций влиятельных региональных политиков и предпринимателей, укрепления их связей в структурах федеральной власти. Происходит взаимовыгодный обмен ресурсами: высокопоставленные региональные политики и предприниматели используют свое положение для содействия «партии власти» на местах, обретая тем самым поддержку со стороны федерального центра.

Неспособность оппозиционных партий, в частности, регионального отделения КПРФ, оказывать влияние на формирование и деятельность местной власти объясняется отсутствием ярких и авторитетных лидеров, несоответствием методов и способов политической борьбы современным реалиям жизни, информационной блокадой со стороны органов государственной власти и преобладанием этнической идентификации над политической и социальной.

Источниками формирования региональной элиты стали наиболее устойчивые структуры постсоветского общества: государственный аппарат, силовые ведомства, промышленные корпорации, этнические организации и криминалитет. На всех уровнях власти - региональном, местном - сегодня доминируют представители или выходцы из данных структур. Поэтому региональную элиту трудно отнести к определенному типу: меритократическому, классовому, сословному, номенклатурному и т.п. Власть пока «главнее» собственности, хотя во все большей мере перетекает в нее. Преобладание в республиках ЮФО патрон-клиентных отношений, сложность создания независимых от власти структур и коммуникаций, отставание структурирования «низов» - вот факторы, тормозящие процесс формирования гражданского общества. Его «зародышевые» структуры складываются в условиях размытости ценностных установок и ориентиров, что лишает их поддержки снизу. В такой ситуации народ теряет интерес к демократии. Гражданские чувства у них за ненадобностью атрофируются, люди все меньше интересуются политикой и теряют какую-либо ориентацию в этой сфере.

Однако взаимное отчуждение региональной власти и избирателей не так безобидно, как может показаться. Пока социально-экономическая ситуация более-менее стабильна, все легко списывается на неизбежные издержки управляемой демократии. Но первый же серьезный кризис может вывести людей на улицы с массовыми протестами, потому что других способов для выражения и защиты своих интересов у избирателей не остается. В связи с этим федеральным органам власти необходимо выработать программу инкорпорации этнонациональных организаций и движений в

общегосударственную социокультурную сферу и полностью исключить их участие в политике.

Литература

1. Акбаев А.Д. Политическая власть в этнополитиче-ском процессе (региональный аспект): Автореф. ... канд. политич. наук. Черкесск, 2006.

2. Пастухов В.Б. Новый федерализм для России: ин-ституализация свободы // Полис. 1994. № 3. С. 95106.

3. Иванников И.А. Государственная власть в России: проблемы гуманизации. Ростов н/Д, 2006.

4. Шахманаев У.-Х.Ш. Конституционно-правовой статус Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2001.

Пятигорский государственный лингвистический университет 12 марта 2007 г