Развитие норм права, предусматривающих освобождение от административной ответственности за заключение ограничивающих конкуренцию соглашений или ее смягчение

Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 36 (174). Право. Вып. 22. С. 111-114.

А. А. Войцехович

РАЗВИТИЕ НОРМ ПРАВА, ПРЕДУСМАТРИВАющИх ОСВОБОжДЕНИЕ от административной ответственности за ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОГРАНИЧИВАЮЩИХ КОНКУРЕНЦИЮ СОГЛАШЕНИЙ ИЛИ ЕЕ СМЯГЧЕНИЕ

Рассматривается необходимость реализации программы смягчения административной ответственности за заключение ограничивающих конкуренцию соглашений в Российской Федерации; анализируются содержание и характеристика аналогичных программ, действующих в США и Европейском Союзе.

Ключевые слова: программа смягчения административной ответственности, соглашения и согласованные действия, штрафные санкции, Федеральная антимонопольная служба.

В 2006-2007 гг. российское конкурентное законодательство подверглось существенной модернизации, был реализован целый ряд законодательных инициатив, направленных на повышение эффективности регулирования конкурентных отношений, в том числе и в области правоотношений, связанных с соглашениями (картелями) или согласованными действиями. На сегодняшний день ст. 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции»1 запрещает соглашения (картельные сговоры) или согласованные действия, ограничивающие конкуренцию. Аналогичные запретительные нормы содержаться в ст. 14.32 КоАП РФ и ст. 178 УК РФ.

В соответствии со ст. 14.32 КоАП РФ за противоправные действия в форме заключения соглашений или осуществления согласованных действий возникает предусмотренная законодательством административная ответственность: для должностных лиц — в виде административного штрафа в размере от семнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей либо дисквалификации на срок до трех лет;

для юридических лиц — в виде административного штрафа в размере от 1 до 15 % размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение (так называемый «оборотный» штраф).

Для справедливости назначения наказания необходимо осуществить действия по установлению обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность. Общий перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, содержится в ст. 4.2 КоАП РФ2, однако он не является исчерпывающим.

Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» КоАП РФ был дополнен примечанием к ст. 14.32. Данная норма закрепляет еще одно обстоятельство, смягчающее административную ответственность за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с этим примечанием лицо, добровольно заявившее в антимонопольный орган о своем участии в незаконных соглашениях или об осуществлении незаконных согласованных действий, ограничивающих конкуренцию, освобождается от ответственности. При этом необходимо выполнить три условия: на момент обращения лицо должно прекратить участие в таких соглашениях и представить об этом в антимонопольный орган письменные подтверждения, а также сообщить антимонопольному ведомству имеющиеся у него сведения о фактах незаконных соглашений или согласованных действий. В таком случае санкции, предусмотренные ст. 14.32 КоАП, к этому предприятию или физическому лицу не будут применяться.

Данное примечание является правовым основанием для создания и реализации программы смягчения ответственности для участников соглашений, которую на сегодняшний день активно разрабатывает Федеральная антимонопольная служба РФ (далее — ФАС РФ). Программы смягчения ответственности представляют собой собранные в письменном виде принципы и условия, включающие непосредственно нормативные

акты и ведомственные инструкции, принятые конкурентным ведомством, о применении программы смягчения ответственности к участникам соглашений, которые решили раскрыть информацию о наличии соглашений или согласованных действий.

Целью программы смягчения ответственности является повышение уровня соблюдения антимонопольного или конкурентного законодательства посредством увеличивающейся раскрываемости картелей, что, в свою очередь, принесет выгоду обществу путем повышения конкурентоспособности.

В зарубежных странах программа смягчения ответственности означает отмену или уменьшение санкций, применяемых против участников картеля в случае их полного добровольного сотрудничества с конкурентными ведомствами при проведении расследования. Например, в программе США, где картель является объектом уголовного наказания, смягчение означает освобождение от него. В Европейском Союзе смягчение предусматривает уменьшение штрафов3. Использование политики освобождения компаний, нарушивших конкурентное законодательство, от ответственности при условии их сотрудничества с конкурентными ведомствами дает последним огромное преимущество — быстрый сбор доказательств с наименьшими издержками. Такие доказательства являются однозначными и менее оспариваемыми, чем собранные с применением иных методов расследования. Прямые доказательства, предоставляемые инсайдером конкурентному ведомству, помогают подтвердить наличие незаконных действий, которые участники картеля пытаются скрыть. Программы смягчения ответственности помогают раскрыть и дестабилизировать существующие картельные соглашения и могут послужить сдерживающим механизмом для вступления в картель.

В результате изучения существующих подходов к программам смягчения ответственности двух ведущих в этой области конкурентных систем — США и Европейского Союза4 — можно выделить несколько общих элементов, определяющих успешность таких программ:

освобождение, даваемое первому обратившемуся, заявившему о своем участии в картели;

предоставление заявителю права на анонимность для обсуждения конкретных обстоятельств данного дела;

предоставление амнистии первому проявившемуся заявителю при подаче заявления до начала проведения расследования;

смягчение или неполная амнистия для второго и следующих заявителей;

действие программы «амнистия плюс», которая поощряет субъекты проводящегося расследования участвовать в программе смягчения через возможность применения к ним амнистии и на других рынках, где они конкурируют. Если компания, к которой изначально не была применена амнистия в ходе расследования, оказала содействие в обнаружении другого картеля, и ее содействие отвечает требованиям программы амнистирования, то она получает прощение по второму преступлению и параллельное уменьшение штрафа за участие в первом картеле;

действие программы «наказание плюс», которая предусматривает, что компания, участвующая во втором нарушении законодательства и не сообщившая об этом в соответствии с программой «амнистия плюс», тем самым подталкивает ведомство, выносящее приговор, на рассмотрение указанной компании и ее должностных лиц как несостоятельных с вынесением более жесткого приговора;

«рыночная система» или практика резервирования места ведомством для заявителей на момент, пока оно проводит дальнейшее внутреннее расследование. В результате конкурентное ведомство определяет, кто из заявителей будет считаться первым;

полное и откровенное открытие информации или улик заявителем при заявлении и подтверждении амнистии;

постоянное требование для заявителя полностью сотрудничать с ведомством после применения к нему программы смягчения;

заявитель перестает участвовать в картеле, если иное не рекомендуется ведомством, отвечающим за применение закона;

заявитель не должен изначально быть зачинщиком картеля и принуждать других участвовать в нем;

заявитель добровольно возмещает убытки пострадавшим сторонам.

Во многих странах вопрос сохранения конфиденциальности предоставленных сведений до момента вынесения решения является для заявителей существенным и выступает неотъемлемой частью программы смягчения.

Необходимо отметить, что отсутствие в правовой системе больших штрафных санкций не стимулирует участников картелей к раскрытию своего участия в них, поэтому программы смягчения ответственности, как бы хорошо проработаны они ни были, в этих условиях эффективными не станут. В России закреплено всего два из перечисленных выше элементов, определяющих успешность программы смягчения: прекращение участия заявителя в картеле, а также полное и откровенное открытие им информации или улик при заявлении. Следовательно, видится целесообразным более полное закрепление вышеперечисленных элементов в примечании к ст. 14.32 КоАП РФ для более эффективной реализации программы смягчения административной ответственности в России.

Отсутствие полноценной и проработанной нормативной базы для программы смягчения ответственности является фактором ее потенциальной коррупциогенности. Руководитель ФАС РФ И. Ю. Артемьев отмечает, что в силу возможности варьирования информации и отсутствия ясных критериев в виде административных регламентов по смягчению ответственности эта норма несет очень большую опасность коррупции внутри системы5. На сегодняшний день отсутствуют нормативно закрепленные правила обращения компаний — участников соглашения в ФАС РФ с заявлением о предоставлении информации о существующем соглашении или проводимых согласованных действиях. Существующая на настоящий момент практика обращений включает в себя определенные этапы. Первый этап предусматривает коммуникацию посредством связи по телефону или электронной почте между заявителем и уполномоченным представителем ФАС РФ; второй этап включает процедуру получения от лица, желающего сообщить информацию о незаконных соглашениях, заявления и соответствующих документов; третий этап предполагает использование переданных документов в антимонопольном расследовании.

Полученные документы фиксируются по количеству и наименованию в секретном журнале, о чем заявителю выдается расписка с указанием даты, времени и представленных документов. Следует отметить, что круг лиц, которые принимают заявления о соглашениях, предельно ограничен. Соответствующим приказом в ФАС РФ определены два человека, которые уполномочены принимать заявления по освобождению

от административной ответственности — статс-секретарь и начальник управления по борьбе с картелями.

Безусловно, по мнению автора, необходимо разработать определенные процедуры предоставления информации, закрепив их в законе, а также тексты заявлений и последующих соглашений с юридическими и физическими лицами. Подробные соглашения о предоставлении информации с указанием всех прав и обязанностей сторон разработаны Министерством юстиции США6. Эти ведомственные акты необходимы для того, чтобы момент явки с повинной и предоставления соответствующей информации были четко зафиксированы. О том, каким образом документы поступают в антимонопольное ведомство, представители ФАС РФ обязуются никого не информировать. Однако на момент возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и принятия решения о штрафе наименование лица, которое освобождено от ответственности, будет известно, соответственно станет понятно, кто был инициатором обращения в антимонопольный орган.

Следует отметить еще один пробел в законодательстве. В настоящий момент закон сформулирован таким образом, что ФАС РФ может принять заявление от всех участников картеля, и такая явка с повинной позволит им избежать санкций. За время существования программы смягчения уже имелись случаи, когда заявивших оказывалось больше десятка, все они сообщали о своем участии в незаконном соглашении и претендовали на освобождение от ответственности, и их просьбы были удовлетворены. В этом отношении российское законодательство намного мягче, чем зарубежное. Так, в США от ответственности освобождается только первый заявивший, в Евросоюзе первый заявивший освобождается от ответственности на 100 %, второй — на 50 % и так далее. Российское законодательство также разрешает обратиться с заявлением не только до момента возбуждения дела, но и даже после его возбуждения. Как отмечает А. Ю. Кинев: «.. .это всегда полезно потому, что наши дела зачастую обжалуются в суде, а покаянное заявление от одной из компаний — участниц картеля является лишним козырем при судебных разбирательствах»7.

Наличие освобождения от административной ответственности привело к необходимости внесения изменений в ст. 178 УК РФ, которая

предусматривает уголовную ответственность для должностных лиц, участвующих в незаконном сговоре. На сегодняшний день подготовлена новая редакция ст. 178 УК, которая входит во «второй антимонопольный пакет» и содержит такую же норму, как и ст. 14.32 КоАП. Следует отметить, что в Уголовном кодексе РФ подобных норм до сих пор не было.

В настоящее время отсутствуют какие-либо статистические данные по количеству возбужденных дел с использованием программы смягчения, однако известно, что за декабрь 2008 г. в Центральное управление ФАС РФ поступило пять заявлений, которые классифицируются как заявления по программе смягчения ответственности; по трем из них уже возбуждены дела, по двум ведется проверка информации.

Таким образом, существование программы смягчения ответственности за заключение ограничивающих конкуренцию соглашений является основополагающей гарантией освобождения участников соглашений от ответственности при условии их участия в данной программе. На основании международного опыта можно с уверенностью сказать, что наличие программы смягчения ответственности позволит значительно повысить раскрываемость картелей

в Российской Федерации, однако примечание к ст. 14.32 КоАП РФ нуждается в значительной детализации с целью предупреждения коррупционного поведения государственных служащих в антимонопольном органе.

Примечания

1 Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-03 // Собр. законодательства РФ. 2006. № 31. Ст. 3434.

2 Кодекс РФ об административных правонарушениях // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1.

3 Обзор применения программы смягчения ответственности в США и Европейском Союзе : материалы шестой ежегод. конф. Междунар. конкурентной сети. М., 2007.

4 Программа смягчения ответственности, применяемая Европейским Союзом при расследовании картельных соглашений : материалы шестой ежегод. конф. Междунар. конкурентной сети. М., 2007.

5 Доклад руководителя ФАС РФ И. Ю. Артемьева о мерах по развитию конкуренции в Российской Федерации : материалы шестой ежегод. конф. Междунар. конкурентной сети. М., 2007.

6 Соглашение об условии признания юридическим лицом снисхождения : материалы к семинару ФАС РФ и посольства США в Российской Федерации по борьбе с картелями. М., 2009.

7 Кинев, А. Ю. Чистосердечное признание картелей // ЭЖ-Юрист. 2008. № 49.