Правовые аспекты политического управления в сфере железнодорожного транспорта

ПРОБЛЕМЫ УГОЛОВНОГО, УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО , АДМИНИСТРАТИВНОГО И ФИНАНСОВОГО ПРАВА

УДК 347.463

Мишина Н.В.

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА

Данная статья посвящена актуальным проблемам политического управления на отраслевом уровне. В качестве объекта исследования выбран железнодорожный транспорт. В статье рассматривается роль и место правовой политики в политическом управлении, анализируется действующее законодательство, регламентитующее деятельность железнодорожного комплекса, и вносятся предложения по совершенствованию существующего законодательства.

The article covers the actual problems of political management. Test of subject is rail transport. In article the place and part of policy of law in political management is considered, current legislation, which regulates rail complex activities is analysed, suggestions about perfection of the existing legislation are made.

Ключевые слова: политическое управление, правовая политики, правотворчество, правовые механизмы, правовое регулирование в сфере железнодорожного транспорта.

Key words: political management, policy of law, lawmaking, legal mechanism, legal control in sphere of rail transport.

На современном этапе развития общества и государства политическое управление приобретает такие характерные особенности, как наличие субъект-субъектных отношений, не исключая при этом и отношений субъект-объектного характера. Особое место в системе политического управления занимают отраслевые подходы.

Наиболее показательным примером является политическое управление в сфере железнодорожного транспорта.

Как отмечает А.А. Горбунов [1, с. 10-11], общественно-политическая составляющая железнодорожного транспорта несет в себе определенную специфику, обусловленную его двойственной природой. С одной стороны, транспорт выступает одновременно в качестве объекта и субъекта политических процессов различного уровня. Будучи объектом, железнодорожный транспорт испытывает на себе формирующее, организующее, руководящее и управляющее воздействие со стороны государства в лице его соответствующих институтов, а в условиях демократической модели общественного развития - также и структур гражданского общества. Как субъект политики, транспорт в лице соответствующих профильных и смежных предприятий и организаций различных форм собственности активно формулирует свои корпоративные интересы и добивается их включения в повестку дня текущего внутри- и внешнеполитического курса государства. С другой стороны, железнодорожный транспорт является мощным фактором преобразований в различных сферах жизни общества и государства.

Развитие железнодорожного транспорта ведет к изменениям в освоении конкретных территорий государства, к модернизации существующей ин-

фраструктуры и широкому внедрению инноваций, а тем самым - к улучшению качества жизни людей.

То есть на современном этапе развития характерно наличие особой сферы взаимодействия между субъектами политики и управления по поводу разработки, принятия и реализации политических решений, когда ни одна из позиции не является безусловно доминирующей, когда существует постоянная необходимость диалога и поиска компромиссов, когда управленческие решения направлены на разрешение общественно значимых проблем.

Такой тип взаимодействия между субъектами предполагает наличие правового государства и развитого гражданского общества. Кроме того. немаловажным является необходимость создания эффективной нормативно-правовой системы, не позволяющей ни одному субъекту занять доминирующее положение и навязать свою волю другим. Это в свою очередь обусловлено необходимостью учитывать все многообразие общественных интересов, а также обладать цивилизованными методами урегулирования возникающих конфликтов и искусством компромиссов и консенсуса.

Важно создать такую систему политического управления, при которой процесс взаимного учета и согласования общественных интересов будет непрерывным на всех стадиях разработки, принятия и реализации управленческих решений. При такой системе политических отношений субъекты и объекты управления находятся в постоянном взаимодействии, взаимозависимости, когда прямая и обратная связь уравновешивают друг друга.

Одной из ключевых функций политической системы является разработка и принятие политических решений, от качества которых зависит со-

стояние и перспектива развития общества и самой политической системы. Являясь основным элементом в системе государственного управления, политическое решение представляет собой выбор и обоснование одного из многочисленных вариантов политической деятельности, направленной на реализацию интересов доминирующих социальных групп или общества в целом.

Еще М.М. Сперанский так же, как и Аристотель, утверждал, что законы, а не люди должны управлять государством [2, с. 542]. Он определял политическую свободу как подчинение всех и каждого законам. По-существу, здесь мы сталкиваемся с такой разновидностью государственной политики, как правовая политика.

Государственная политика современной России, по мнению А.В. Малько, должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации: правотворческого, правоприменительного, интерпретационного, доктринального, правообучающего и т.п. [3, с. 163]. Однако, как отмечает С.В. Поле-нина, правовая политика при всем многообразии характеристик и определений этого явления понимается и воспринимается в обществе именно как политика правотворческая [4, с. 180].

С этим трудно не согласиться, так как в развитии законодательства, в том числе и железнодорожного, первостепенная роль отводится правотворческой политике, основными целями которой являются: поддержание динамизма права; научно обоснованное определение предмета и уровня правового регулирования; создание необходимых условий для преодоления пробелов в законодательстве, обеспечения его системности, целостности и непротиворечивости. В качестве универсальных средств для достижения указанных целей правотворческая политика использует присущие ей основные принципы, системный подход, информационное обеспечение правотворческой деятельности, юридическую технику, правовые акты и пр.

Правотворческая политика, по мнению Е.С. Селивановой, определяется как деятельность по формированию и управлению правотворческим процессом (она немыслима без использования государственного процесса). Такая деятельность носит осознанный, рационально-волевой характер, следовательно, в ее основе должна лежать определенная концепция, предполагающая представление о целях правотворческого процесса и методах воздействия на него [5, с. 141]. Как отмечает А.П.Коробова, хотя право и способно оказывать влияние на политику, но в действительности же процесс создания право-

вых норм определяется правовой политикой и зависит от нее [6, с. 9].

Нами уже отмечался тот факт, что правовая политика - это политика государства, проводимая с помощью правовых средств, в связи с чем очень важно всесторонне совершенствовать эти средства, повышать их эффективность, надежность, четкость и безотказность их функционирования.

Одним из важнейших путей повышения эффективности государственной политики России в сфере управления развитием железнодорожного транспорта является упорядочение правовых актов, приведение их с помощью системного сцепления в единое непротиворечивое целое.

При этом под эффективностью государственной политики, по мнению К.В. Шундикова, следует понимать особую качественную характеристику процесса специально-юридического воздействия права на социальные отношения, включающую в себя три основных элемента:

1) степень практической реализации правовой цели (результативность);

2) степень социальной полезности полученных результатов;

3) степень морального совершенства применяемых юридических средств [7, с. 129].

Совершенствование правотворческой политики, по мнению А.П. Мазуренко, предполагает соблюдение определенных требований в процессе разработки и принятия законов, суть которых заключается в следующем: научно обоснованной оценке необходимости соответствующего закона; глубоком детальном исследовании и учете общественного мнения на всех этапах законодательного процесса; определении связи и взаимодействия проектируемого закона с другими законодательными нормами; обязательного проведения экспертизы всех выносимых законопроектов; совершенствования практики прогнозирования и планирования законодательства [8, с. 22].

Следует также иметь в виду, что железнодорожное право как часть правовой системы государства постоянно развивается, и этот процесс еще не завершен, так как меняющиеся социальноэкономические, политические и иные условия требуют соответствующего изменения и норм правового регулирования. На сегодняшний день, как нам представляется, уже требуется принятие нового закона - Кодекса железнодорожного транспорта Российской Федерации, соответствующего требованиям высокой юридической техники, основанной на применении достижений правовой технологии.

АДМИНИСТРАТИВНОГО И ФИНАНСОВОГО

С целью обеспечения надлежащего качества принимаемых законов и эффективности правоприменительной практики должны применяться методы юридической (законодательной) техники. При этом, как справедливо отмечает А.К.Черненко, в системе мер, необходимых для повышения качества законов, особое место занимают такие, как защита в полном объеме социальных прав человека, воплощение в законодательстве принципа справедливости, причем не только его формальных, но и содержательных характеристик, системный учет общественного мнения, использования реальных демократических институтов и методов правовой технологии [9, с. 40].

В силу своей природы и функции система актов должна развиваться в направлении логической законченности, непротиворечивости и целостности, она должна содержать оптимальные условия для стабильности и формализованности, четкости и ясности, иерархичности и внутренней согласованности [10].

В некоторых научных работах прямо указывается на то, что «несовершенство системы создания транспортного железнодорожного законодательства зачастую считается нормой» [11, с. 90]. Часть нормативных актов, регулирующих деятельность железнодорожного транспорта на современном этапе его развития, вообще представляется излишней в силу того, что содержащиеся в них положения дублируются в других правовых актах.

Поскольку нормативные акты выступают, как правило, фундаментом для всех иных правовых актов, то вносить принципы системности необходимо, начиная именно с них. Как отмечает А.В.Малько, «проблемы упорядочения правовых актов, установление полноценных структурно-функциональных связей между ними в современный период бурного развития российской правовой системы приобретают большое теоретическое и практическое значение и все более настоятельно требуют своего решения» [12].

Выступая в качестве докладчика на круглом столе «Приоритеты правовой политики в современной России», который проводился в Саратовской государственной академии права 15-16 мая 1997 года, А.А. Зелепукин отметил, что повышение качества и эффективности законодательства как в сфере правотворчества, так и в сфере его реализации следует рассматривать в качестве приоритетного направления правовой политики государства [13, с. 135-136].

Для того чтобы повысить эффективность реализации юридической техники необходимо, по

ПРАВА

мнению Ю.А. Кудрявцева, учитывать особенности того или иного типа политико-правовой системы и правовые традиции государства; повышать профессионализм субъектов юридической деятельности, применяющих и использующих юридическую технику; активизировать теоретико-прикладные исследования феномена «юридическая техника»; «обеспечить взаимодействие представителей теоретико-правовой и отраслевой юридической науки с юристами-практиками по проблемам реализации юридической техники» [14, с. 190].

Кроме этого, К.К. Лебедев, например, предлагает передавать законопроект после второго чтения независимой экспертной комиссии, состоящей из специалистов, не принимавших участия в работе над законопроектом на предыдущих этапах [14, с. 193]. По нашему мнению, такой «независимый взгляд со стороны» позволил бы ученым-юристам и юристам-практикам, не вдаваясь в специфические отраслевые нюансы, концептуально оценить законопроект и реализовать те приемы и способы законодательной техники, которые разработаны современной наукой.

В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в железнодорожной отрасли, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важен для обеспечения эффективности правового регулирования в области железнодорожного транспорта процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения [15].

Активизация роли науки в отраслевом законотворчестве также является необходимой предпосылкой повышения качества принимаемых законов в области железнодорожного транспорта и эффективности содержащихся в них норм. Как справедливо отмечает О.В. Карамышева, в силу профессиональных знаний и навыков юристы тщательно работают с требованиями к терминологии, обозначениям, построению, изложению, оформлению и содержанию нормативных документов [16, с. 25]. На наш взгляд, проведение независимых научных экспертиз всех предлагаемых законопроектов в области железнодорожного транспорта, установление научно обоснованных критериев способствовали бы повышению эффективности закона как акта высшей

правовой силы. Более того, как отмечает Е.С. Селиванова, для решения задачи наиболее оперативного и адекватного реагирования на проблемы законодательства целесообразно осуществлять мониторинг действующего законодательства [5, с. 144].

К сожалению, проблемы совершенствования железнодорожного законодательства все еще далеки от своего разрешения и остаются открытыми. В ходе заседания «круглого стола» по теме «Нормативноправовое регулирование деятельности железнодорожного транспорта в современных условиях» [17], проведенного в г. Москве 28 мая 2007 г. с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей Министерства транспорта Российской Федерации и других заинтересованных министерств и ведомств, предприятий и организаций, средств массовой информации, были выработаны рекомендации для деятельности Правительства Российской Федерации и осуществлена постановка задач по работе Федерального Собрания Российской Федерации. Заметим, что целью работы данного круглого стола была оценка текущего состояния и перспектив развития законодательства в области железнодорожного транспорта. В частности, было отмечено, что необходимо: обеспечить скорейшее совершенствование законодательной базы привлечения инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры и конкурентный сектор железнодорожного транспорта; заложить условия для нормальной конкуренции в различных сферах железнодорожного бизнеса; осуществить корректировку положений Федеральных законов «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»; внести в Федеральное Собрание Российской Федерации законопроект «О смешанных (комбинированных) перевозках», предусмотренный Гражданским кодексом Российской Федерации; провести «ревизию» всех нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих сферу действия железнодорожного транспорта, при необходимости внести соответствующие отмены, изменения и дополнения; безотлагательно приступить к реализации на железнодорожном транспорте положений Федерального закона «О техническом регулировании»; предусматривать разработку нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок создания дочерних компаний ОАО «Российские железные дороги» и др. Также было отмечено, что система взаимоотношений между владельцами подвижного состава и предприятиями, занимающимися ремонтом и

техническим обслуживанием подвижного состава требует нормативно-правового обеспечения. В итоге Федеральному Собранию Российской Федерации было рекомендовано признать законодательное обеспечение транспортной отрасли приоритетной задачей в своей деятельности и принять участие в разработке законодательного обеспечения железнодорожного транспорта, а также информировать органы исполнительной власти о разработках палат Федерального Собрания в данной сфере.

Возвращаясь к проблеме несовершенства железнодорожного законодательства, хочется заметить, что В.Г. Баукин предлагает изменить название Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» на закон «О железнодорожных перевозках», отмечая при этом, что «правовое регулирование доступа перевозчиков к услугам инфраструктуры в настоящее время очень несовершенно, что создает угрозу доступности железнодорожного транспорта и согласованности функционирования единой транспортной системы» [18, с. 45].

Однако следует заметить, что «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» [19] не только регулирует отношения, возникающие при пользовании железнодорожным транспортом общего и необщего пользования, и определяет основные условия организации перевозок, но и определяет условия оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (ст. 1). В ст. 2 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» [20] железнодорожный транспорт общего пользования определяется как «производственнотехнологический комплекс, включающий в себя инфраструктуры железнодорожного транспорта, железнодорожный подвижной состав, другое имущество и предназначенный для обеспечения потребностей физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом на условиях публичного договора, а также в выполнении иных работ (услуг), связанных с такими перевозками».

Следовательно, деятельность железнодорожного транспорта включает в себя не только осуществление перевозочного процесса, но и использование инфраструктуры, т.е. «технологического комплекса, включающего в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети, связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие

АДМИНИСТРАТИВНОГО И ФИНАНСОВОГО

функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование». Поэтому переименование закона, с одной стороны, не приведет к его совершенствованию, с другой -значительно сузит сферу правового регулирования в области железнодорожного транспорта.

В заключение необходимо отметить, что именно правовые механизмы являются наиболее эффективным инструментарием политического управления как в целом, так и отдельной отраслью.

Литература

1. Горбунов А.А. Политика развития транспортных коммуникаций в современных условиях: зарубежный и российский опыт (на примере железнодорожного транспорта): Автореф. дисс. ... докт. полит. наук. М., 2008.

2. История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. акад. РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсесянца. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2006.

3. Малько А.В. Формы реализации и виды правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003.

4. Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003.

5. Селиванова Е.С. Понятие и приоритеты российской правотворческой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 2.

6. Коробова А.П. О формах и средствах реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 4.

7. Шундиков К.В. Цели, средства и результаты правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003.

8. Мазуренко А.П. Правотворческая политика в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Пятигорск, 2004.

9. Черненко А.К. Теоретико-методологические аспекты формирования правовой системы общества: Ав-тореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2006.

10. Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991. С. 55-56; Малько А.В. Право-

ПРАВА

вые акты как основное средство реализации правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003. С. 139.

11. Баукин В.Г. Источники правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта // Правоведение. 2004. № 2.

12. Малько А.В. Правовые акты как основное средство реализации правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003. С. 146; Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 292.

13. Зелепукин А.А. Повышение эффективности российского законодательства как одно из приоритетных направлений правовой политики // Правоведение. 1998. №1.

14. Межвузовская конференция о проблемах юридической техники // Правоведение. 2006. № 2.

15. Фомин А.А. Юридическое образование и правовая культура депутатов представительных органов власти как важнейшее условие полноценности российского законодательства // Право и образование 2005. № 6 // www.lexed.ru/pravo/journ/0605/ fomin.doc.

16. Карамышева О.В. О востребованности юристов в условиях реформирования транспортной отрасли // Евразия Вести. 2007. Февраль.

17. Бюллетень транспортной информации. 2007. №146.

18. Баукин В.Г. Правовое обеспечение деятельности железнодорожного транспорта: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2004.

19. Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ (в ред. от 23.07.2008 № 122-ФЗ) «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 170; 2008. № 30 (Ч. 2). Ст. 3616.

20. Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ (ред. от 28.04.2009) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» // Собрание законодательства. 2003. № 2. Ст. 169; 2009. № 18 (Ч. 1). Ст. 2140.