«На приоритеты нужно больше бюджетного пространства»

8 сентября в Москве пройдет Московский финансовый форум. Заместитель министра финансов Владимир Колычев рассказал, какие темы более всего интересуют Минфин в дискуссии на ММФ 2017 года — это структура бюджетных расходов, доходное неравенство, влияние цифровизации на экономику и рынок труда, систематизация налоговых льгот.

— Что, с вашей точки зрения, станет ключевыми темами для обсуждения на МФФ в 2017 году — и расходится ли это с тем, что Минфин сам предпочел бы обсуждать?

— Ключевое в повестке — это риски и вызовы для экономического роста, на которые экономическая политика должна ответить в ближайшие годы. В 2016 году основным риском для экономики была неопределенность, она и стала основным предметом для обсуждения на прошлогоднем Московском финансовом форуме. Неочевидны были внешние риски, колебались цены на нефть, был не слишком динамичным мировой экономический рост. Много специфических рисков обсуждалось и для Европейского Союза, и для США, и для Китая. Наконец, бюджетная политика в России только-только вернулась к трехлетнему периоду планирования, и в прошлом году еще были сомнения, насколько это будет стабильно.

Сейчас все эти риски так или иначе раскрыты, ответы на них получены. Были приняты бюджетные правила, понятны основные параметры бюджета, по ним уже вопросов не возникает. Дискуссия сейчас идет скорее по структуре доходов и расходов бюджета, чем по основным его параметрам, а это не меняет основной конструкции.

— Как бы вы описали новое состояние экономики на сентябрь 2017 года с этой снятой неопределенностью?

— Экономика однозначно восстанавливается. Большинство развитых стран растут чуть выше потенциала, непохоже, что они уже достигли поздней фазы бизнес-цикла. Риск существенного снижения мирового роста на период 12–18 месяцев не обсуждается. Наша экономика растет быстрее, чем все думали в начале 2017 года. Теперь вопрос в том, насколько устойчив этот рост и что нужно сделать, чтобы темпы роста по меньшей мере не тормозились — а лучше, конечно, чтобы они вышли к тем целевым показателям, которые ставил президент.

Поэтому основная цель пленарных сессий и дискуссионных площадок ММФ — это разговор о том, какие вызовы стоят перед экономикой, как мы на них отвечаем и как можем прийти к более динамичным темпам роста. В частности, мы планируем обсудить, как влияет цифровизация на глобальную экономику в целом и на российскую экономику как ее часть. Есть тренды на автоматизацию промышленности, роботизацию, они влияют на рынок труда и на его структуру. Например, новые технологии в перспективе несут риск высвобождения целых профессий и соответствующих последствий для рынка труда. Также мы планируем обсудить, что делать с неравенством доходов в экономике, которое новые технологии также могут усилить.

— То есть вы полагаете, что реальной среднесрочной угрозой для экономики страны является будущая структурная безработица, а не дефицит общего предложения на рынке труда?

— Это не проблема ближайшего года-двух. До 2019 года нас скорее ждет усиление дефицита предложения на рынке труда. Бизнес-цикл на подъеме, безработица уже на низком уровне, темпы роста зарплат начинают ускоряться. Состояние рынка труда как раз будет показателем, упираемся ли мы в потолок роста или нет. Однако когда смотришь на структуру занятости в России (на самом деле это касается не только России, а в принципе большинства стран) и видишь внушительную долю профессий с самым большим риском высвобождения — это и водители, и бухгалтеры — приходится думать, как быстро будут внедряться технологии, которые могут существенно снизить спрос на такие навыки на рынке труда. Сейчас есть элемент немного преждевременного ажиотажа по этому вопросу, но тренд-то все равно не изменится.

Другой вопрос — демография. И в России, и в мире в целом население будет стареть. Это не только угроза, но и новые возможности. Да, население стареет, но одновременно старшие группы населения становятся более активными. Нужно уже сейчас обсуждать не только проблемы неработоспособных людей пожилого возраста, но и создание такой системы образования, которая сделает открытым доступ для старших групп населения к востребованным на рынке труда профессиональным навыкам.

Эти темы не специфичны исключительно для России, на Московском финансовом форуме будет много международных экспертов, и, естественно, мы хотим с ними обсудить вопросы, актуальные во всем мире.

— В последние годы одной из базовых тем для форума являются дискуссии о социальных расходах бюджета, сейчас они окрашены в предложения о развитии человеческого капитала. Будут ли на ММФ продолжены разговоры о том, где найти деньги на увеличение расходов бюджета?

— Сейчас основные дискуссии в правительстве и, думаю, на площадке МФФ будут вестись как раз вокруг структуры бюджета, вокруг того, как на приоритетные направления найти больше бюджетного пространства. Цифровизация здесь также очень важна. Мы видим, что происходит с администрированием доходов Федеральной налоговой службой, которая внедряет цифровизацию у себя. Только за последние три года те достаточно простые вещи, которые сделала у себя налоговая служба, дали нам 0,6–0,7% ВВП прироста налоговых сборов, несмотря ни на какие внешние обстоятельства. Это, на минуточку, полтриллиона рублей в год. И это пока только начальный эффект, а сейчас ФНС уже делает действительно сложные вещи. Пока никто еще не видел эффекта от введения онлайн-касс, а он, без сомнения, будет. ФНС только начала администрировать страховые взносы, и только-только началась интеграция налоговой базы данных и таможенных информпотоков.

Прирост собираемости налогов в связи с этими новациями будет создавать дополнительное пространство для финансирования приоритетов в будущем. На МФФ мы пригласили директора департамента по бюджетным вопросам Международного валютного фонда Витора Гаспара, он как раз исследовал последние полгода то, как цифровизация влияет на состояние публичных финансов — это одна из ожидаемых сессий форума.

— Стандартная тема ММФ — изменение налоговой политики. Что на форуме будет обсуждаться в этой связи?

— Тема налоговой политики немного трансформировалась в сравнении с тем, что было полгода назад, когда обсуждался «налоговый маневр», снижение налогов на труд с компенсирующим увеличением НДС. Сейчас мы обсуждаем с бизнес-сообществом скорее структурные меры по настройке налоговой системы. Они могут показаться немасштабными, но они важны для создания равных конкурентных условий — особенно для отдельных рынков. Например, мы хотели бы обсудить эксцессы, связанные с нестандартными налоговыми режимами,— есть лазейки, которые мы будем постепенно прикрывать. Например, признание плательщиков ЕСХН плательщиками НДС направлено на пресечение злоупотреблений на сельскохозяйственном рынке и беспрепятственного встраивания плательщиков ЕСХН в хозяйственные отношения с плательщиками НДС.

Еще одна важная тема, которую мы намерены обсуждать,— это систематизация оценки эффективности налоговых льгот. Мы и раньше про них говорили, но анализ проводился эпизодически и не был встроен ни в бюджетный процесс, ни, соответственно, в общественную дискуссию, которая сопровождает этот бюджетный процесс. Сейчас мы внедряем концепцию налоговых расходов. Мы выявляем такие налоговые льготы, которые по экономической сути являются налоговыми расходами, и подходим к их анализу с точки зрения эффективности достижения цели, ради которой они вводились.

Когда их вводили, ни документа, ни системного подхода к введению множества налоговых льгот не было. Нигде не написано, для чего именно эта налоговая льгота введена. Соответственно, мы хотим создать реестр налоговых расходов, в котором будут фиксироваться в том числе изначальные цели их введения и далее отслеживаться достижение целевых показателей. Тот же подход, что и по бюджетным расходам: если мы тратим бюджетные средства на какие-то направления, значит уже публично обсудили цели и объемы, через год можем проверить, достигли ли мы этих целей, и можно думать, что с ними делать дальше.

— Вопрос о повышении НДС и снижении налогов на труд снят с правительственной повестки?

— Сейчас у нас нет готового согласованного с бизнесом понимания, нужно ли менять структуру налоговой нагрузки, хотя мы и видим определенные риски в текущей структуре. Но до конца года мы в любом случае сформируем понимание того, что нужно менять в 2018 году, чтобы это заработало с 2019-го.

— Наверняка одним из вопросов ММФ будет влияние ситуации вокруг группы «Открытие» на бюджет. Есть ли у вас предварительный ответ на такие вопросы?

— «Открытие» — это событие, которое уже произошло, Центральный банк объявил план оздоровления группы. Хоть масштаб довольно значительный, мы видим по реакции и рынков, и инвесторов, что доверие к механизму, который представил ЦБ, есть — несмотря на то, что он пока не отработан. На бюджетные расходы ситуация с «Открытием» никак не влияет. Но то, что рынок отреагировал на происходящее так, как он отреагировал,— это еще одно подтверждение того, что есть доверие к экономической политике.

— Весной 2017 года и Минфин, и Минэкономики предполагали, что рубль переоценен, и уверенно говорили о плавном ослаблении рубля к концу этого года. С вашей точки зрения, сейчас тезис о переоцененности рубля еще актуален?

— Наша позиция заключается в том, что рубль — плавающая валюта. То, каким он будет, зависит от рынка. Для нас важно, чтобы влияние цен нефти на рубль было минимальным. По этому поводу на МФФ будет дискуссионная площадка по нефтяной зависимости экономик крупных экспортеров природных ресурсов, где будут обсуждаться разные подходы к механизмам защиты от вредоносной нефтяной волатильности. В частности, представитель Минфина Норвегии представит подход своей страны к этой проблеме. Мы, в свою очередь, расскажем, зачем нужно бюджетное правило в России. Мы уже неоднократно об этом говорили, но считаем необходимым повторять, потому что это касается не только бюджета, но и экономики в целом.

Наше понимание того, что было справедливым для курса рубля полгода назад и сейчас, в сентябре, изменилось не сильно. Хотя мы видим, что инвесторы с большим доверием стали относится к проводимой макроэкономической политике, в том числе этому способствовало и введение бюджетного правила. Произошла некоторая переоценка рисков России. Может быть, несколько сместились равновесные уровни для рубля. Все больше и больше свидетельств того, что сдвигается равновесный уровень оттока капитала для России — если раньше мы полагали, что в равновесии отток составляет около 1,5–2% ВВП, то сейчас мы видим устойчивый приток капитала, причем с изменившейся структурой. Раньше в притоке капитала наблюдались в основном долговые ресурсы, сейчас же больше прямых инвестиций.

Есть и приток на рынке госдолга, в первом полугодии он был даже выше нормы. Именно поэтому мы полагали, что котировки рубля в то время могли как раз отражать такой повышенный интерес нерезидентов на нашем долговом рынке — за первое полугодие на рынок госдолга пришло примерно $7,5 млрд. Последний раз такое наблюдалось в 2012 году, когда серьезно упростился доступ на внутренний рынок госдолга для иностранцев.

Наконец, сильно поменялся сам доллар — он ослабился ко всем валютам, а не только к рублю, это особенно хорошо видно в паре евро—доллар. По отношению к корзине валют «доллар—евро» рубль ведет себя в соответствии с прогнозами.

В целом не наблюдаем какого-то неординарного отклонения курса от фундаментальных равновесных значений.