Организационные формы оппозиции в системе муниципальной власти

Взгляд. Размышления. Точка зрения

УДК 342.553

Вячеслав Станиславович КА Ш О,

доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического института Сибирского федерального университета (г. Красноярск), кандидат юридических наук, доцент

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ФОРМЫ ОППОЗИЦИИ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ORGANIZATIONAL FORMS OF OPPOSITION IN THE SYSTEM OF MUNICIPAL AUTHORITIES

В статье обосновывается необходимость оппозиционной деятельности в системе местного самоуправления и анализируются основные организационные формы такой деятельности. Сделан вывод о возможности использования для оппозиционной деятельности не только депутатских объединений в представительном органе, но и всех форм непосредственной демократии, применяемых в системе местного самоуправления.

The article deals with the necessity of apposition activity in the system of local self- government institutions. The author analyzes the main forms of such activity and comes to the conclusion on the possibility of using not only deputy groups but all forms of direct democracy in opposition activity in the system of local self-government institutions.

Ключевые слова: оппозиция в системе местного самоуправления, муниципальная власть.

Keywords: оppasitian in self-government institutions, municipal authorities.

4)

Об оппозиции обычно говорится применительно к деятельности законодательных органов государственной власти - федерации и субъектов федерации. В отношении местного самоуправления этот термин, как правило, не употребляется. Научные работы, посвященные оппозиции на муниципальном уровне власти, отсутствуют. В связи с этим возникают вопросы: возможна ли оппозиция в системе муниципальной власти; если да, то в каких организационных формах она может существовать. Попытаемся изложить свое мнение по данным вопросам.

Прежде всего необходимо определиться с тем, что следует понимать под оппозицией. Легального определения оппозиции в российском законодательстве не существует, хотя попытки ввести его предпринимались в нескольких рассматриваемых (но не вступивших в силу) законопроектах «О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Фе-

дерации». При этом выявились два противоположных подхода. В одном законопроекте, предложенном фракцией коммунистов, оппозиционной считались «общественно полезная политическая деятельность, при осуществлении которой ее субъекты противопоставляют политике, проводимой Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или исполнительными органами местного самоуправления, свои политические программы и методы осуществления политических решений, тем самым предлагая альтернативный политический курс, и вносят предложения об изменении персонального состава указанных органов государственной власти и органов местного самоуправления», «целенаправленные конструктив -ные политические действия политических партий, депутатских объединений в Государственной Думе, депутатских объединений в законодательных

Вестник Сибирского юридического института МВД России -

органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, противопоставляющих свои политические программы, предложения, методы принятия и реализации политических решений действиям Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, а также депутатских объединений в Государственной Думе, не являющихся оппозиционными (парламентского большинства)»1. В другом законопроекте, внесенном фракцией «Родина», такая деятельность рассматривалась через призму права граждан и их объединений беспрепятственно придерживаться своих взглядов и убеждений в отношении мер, подготавливаемых и принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления и их должностными лицами, распространять их, а также предлагать иные пути и средства разрешения проблем, стоящих перед обществом и государством!. Так, в соответствии со ст. 3 последнего законопроекта, оппозиционной деятельностью признается социально значимая правомерная деятельность граждан Российской Федерации и их объединений, при осуществлении которой ими распространяются взгляды и мнения, не совпадающие с позицией и решениями органов государственной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц, предлагаются другие средства, формы и методы деятельности по разрешению политических, экономических, социальных и правовых проблем.2

На наш взгляд, первый подход является узким, ограничивает деятельность оппозиции по формам (ориентируются на парламентские формы) и по субъектам (в качестве субъектов оппозиции определяются в основном политические партии и другие депутатские объединения). Спре-деление оппозиционной деятельности должно основываться на конституционных принципах демократии, народовластия, идеологического многообразия, содержания конституционного права на свободу мысли и слова. Закрепление в ст. 1 Конституции РФ характеристики российского

государства как демократического предполагает выражение воли большинства, но при обязательной защите интересов меньшинства и предоставлении ему свободы слова. Ни в одном обществе не может быть полного совпадения мнений, взглядов на решения, принимаемые органами государственной власти, местного самоуправления, так как ни одно решение не может устроить всех, а в любом демократическом обществе отдельные граждане или группа граждан, оказавшаяся в меньшинстве, должны иметь право и реальную возможность отстаивать свои интересы, позицию, и в этом случае она будет рассматриваться как оппозиция. Такой подход подкрепляется правовыми позициями Конституционного Суда РФ, который подтвердил, что «по смыслу ст. 1 и 13 Конституции демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть»3 . Косвенно право на оппозиционную деятельность через признание права граждан на свободу слова, убеждений и запрет произвольного ограничения этих права признается и в международных документах о правах человека - ст.19 Всеобщей декларации прав человека ССН 1948 г., ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Поэтому любая деятельность по выражению и отстаиванию своих взглядов, интересов тех, кто оказался в меньшинстве, чьи интересы не были учтены, должна рассматриваться как оппозиция.

Должна ли быть оппозиция на уровне муниципальной власти, или это удел только государственной власти? Если исходить из того, что местное самоуправление - это власть (а именно на этой позиции стоит и Конституция РФ, и Конституционный суд РФ, определяющий местное самоуправление как самостоятельный, муниципальный, уровень власти4), то к ней должны предъявляться такие же требования, как и к любой публичной власти, - публичность, гласность, демократизм и т.п.

Взгляд. Размышления. Точка зрения

И ей, к сожалению, присущи те же недостатки, что и государственной власти (стремление к закрытости, коррумпированность, уход от выражения общественных интересов в сторону групповых интересов самой бюрократии и т.п.). Практика свидетельствует о том, что в настоящее время органы и должностные лица местного самоуправления нередко в условиях отсутствия действенного контроля как со стороны государственных органов, так и со стороны населения зачастую бесконтрольны, безответственны перед населением и безнаказанны. В средствах массовой информации постоянно сообщается о фактах злоупотребления, самоуправства, бездеятельности, халатности, формального выполнения решений и заданий со стороны муниципальных органов и их должностных лиц. В условиях наличия реальной оппозиции вряд ли была возможна ситуация с Тверским городским Советом, все депутаты которого оказались в преступном сговоре и получили взятки за принятие лоббируемого решения.

Поэтому оппозиция на муниципальном уровне также необходима и неизбежна. Более того, в силу небольшого количественного состава представительных органов муниципальных образований, меньшего освещения деятельности местного самоуправления СМИ она нужна даже больше, чем на уровне Российской Федерации или субъектов Федерации.

Имеется ли нормативное регулирование оппозиции на уровне местного самоуправления? Частично - да.

Во-первых, на уровне избирательного законодательства. Во многих субъектах Федерации выборы представительных органов муниципальных образований проходят по смешанной, мажоритарно-пропорциональной системе, где часть депутатов избираются по партийным спискам. В этом случае наличие оппозиции гарантируется, так как не только в выборах, но и в распределении мандатов по единому округу должны участвовать не менее двух партийных списков.5 Особенностью муни-

ципальных выборов является то, что списки кандидатов могут выдвигать не только политические партии, но и другие общественные объединения. Они же могут выдвигать кандидатов по одномандантным и многомандатным избирательным округам. Оппозиционность заложена также в требованиях избирательного законодательства применительно к формированию избирательных комиссий, организующих муниципальные выборы. Не менее половины кандидатов в члены избирательных комиссий с правом решающего голоса предлагают политические партии и другие общественные объединения, допущенные к распределению мандатов.

Во-вторых, существование так называемой парламентской оппозиции в структуре представительного органа в форме комиссий депутатского расследования, правотворческой инициативы, депутатских групп и фракций и т.п. регулируется уставом муниципального образования и муниципальными правовыми актами, особенно регламентом представительного органа. Официально эти организационные формы не называются оппозиционными, но могут использоваться оппозицией для выражения и отстаивания своих интересов. Кроме того, все или часть депутатов представительного органа муниципального образования избираются по одно- или многомандатным округам, в связи с чем они могут осуществлять оппозиционную деятельность индивидуально.

Но существование оппозиции не ограничивается вышеупомянутыми организационными формами. Для оппозиционной деятельности могут быть использованы практически все формы непосредственной демократии, перечисленные в главе 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» Федерального закона от 6 октября 2 003 г. Ш131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эти формы непосредственной демократии делятся законодателем на две группы.

Вестник Сибирского юридического института МВД России

К первой группе относятся формы, которые предполагают «непосредственное осуществление населением местного самоуправления» , то есть решающее участие, принятие населением решений, имеющих обязательную юридическую силу и не нуждающихся в последующем утверждении: муниципальные выборы, местные референдумы, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Во вторую группу входят консультативные формы, рекомендательные акты, предполагающие лишь «участие населения в осуществлении местного самоуправления», где мнение населения может учитываться, влиять на принятие решений, являться одной из стадий принятия решения, но последнее слово принадлежит соответствующим органам власти: голосование по вопросам изменения территории или преобразования муниципального образования, собрания, конференции граждан, публичные слушания, правотворческая инициатива, обращения в органы местного самоуправления. Использование некоторых консультативных форм в случаях, предусмотренных законом, является обязательным (например, голосование по вопросу изменения территории или преобразования муниципального образования, проведение публичных слушаний по проекту устава муниципального образования), но органы власти могут не согласиться с мнением населения.

Перечень форм непосредственной демократии, закрепленный в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. Ш131-Ф3, не является исчерпывающим. Статья 33 данного Федерального закона устанавливает, что наряду с предусмотренными в нем формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ и иным федеральным законам, законам субъектов

Российской Федерации. Установлены лишь общие критерии такого участия: должны соблюдаться принципы законности и добровольности.

Вышеперечисленные формы могут использоваться оппозицией для отстаивания своих интересов в случае несогласия с позицией большинства и для контроля за органами местного самоуправления. Например, в Пскове и Саратове на местный референдум были вынесены вопросы о прямых выборах главы муниципального образования, так как некоторые политические партии (в первую очередь -«Яблоко») не устроила модель местного самоуправления, утвержденная представительным органом муниципального образования. В Камешкирском районе Пензенской области часть жителей, наоборот, обжаловали в суд решение о самообложении населения, принятое на местном референдуме. Формами протеста против решений, принятых органами местного самоуправления, могут быть собрания, сходы граждан, публичные акции. При их проведении жители начали активно использовать средства массовой коммуникации, в том числе Интернет. Так, на одном из сайтов было размещено объявление инициативной группы о проведении 19 ноября 2008 г. возле Управы района «Измайлово» акции протеста жителей против принятого решения о вырубке сквера.

В связи с многообразием организационных моделей местного самоуправления вполне возможна ситуация, когда один орган местного самоуправления находится в оппозиции по отношению к другому органу местного самоуправления. Например, если большинство в представительном органе принадлежит к одной партии, а избранный населением глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местного администрации, принадлежит к другой политической партии. В качестве примера можно привести Екатеринбург, где существует многолетний затяжной конфликт между представительным органом и главой местной администрации города.

Взгляд- Размышлении. Точка зрения

Оппозиция в системе местного самоуправления возможна не только по горизонтали, но и по вертикали, между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями. Хотя Федеральный закон от 6 октября 2003 г. Ш131-ФЭ признал самостоятельность каждого муниципального образования, на практике органы местного самоуправления муниципальных районов часто по-прежнему «тянут одеяло власти» на себя, что встречает сопротивление поселений.

И наконец, в силу организационного обособления от государства, невхождения в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления могут представлять оппозицию по отношению к государственной власти: когда интересы муниципального образования и интересы государства в целом или субъекта Федерации могут не совпадать. За примерами далеко ходить не надо: достаточно посмотреть стенограмму любого мероприятия, посвященного реформированию местного самоуправления, где, как правило, отмечаются несовершенство законов, недостаток финансирования, чрезмерное возложение отдельных государственных полномочий и т.п. Отдельный вопрос -Москва и Санкт-Петербург, где зачастую происходят конфликты между органами государственной власти Москвы и органами местного самоуправления на территории этих городов.

Таким образом, существование оппозиции в системе муниципальной власти необходимо. Формы ее существования многообразны, но не безграничны. Их нельзя использовать для политической деятельности, выходящей за рамки компетенции местного самоуправления. Такие факты имели широкое распространение в 1990-е гг., когда органы местного самоуправления принимали решения, оценивающие политическую деятельность высших органов государственной власти в целом. Видимо, в связи с этим одним из аргу-

ментов при отклонении проекта Федерального закона «О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации» Президент РФ назвал то, что данный закон ориентировал органы местного самоуправления не на решение вопросов местного значения, как это предусмотрено ч. 1 ст. 13 0 Конституции РФ, а преимущественно на публичную критику федеральных органов государственной власти, из числа которых исключены обе палаты Федерального Собрания, а также на критику глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления, что фактически блокирует деятельность указанных органов.6

1 Подр. см.: Кузьминых Н.В. Оппозиционная деятельность в Российской Федерации: к вопросу о принятии федерального закона // Современное право. 2 007. N№6 // СПС «КонсультантПлюс». Комментарии законодательства.

2 Там же.

3 По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» : постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N№48, ст.5969.

4 См., напр.: По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева : постановление Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. И№7-П, п. 2 мотивировочной части // Вестник Конституционного Суда РФ. 2 002. N№3.

5 См., напр.: О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае : закон Красноярского края от 2 октября 2003 г. N№8-1411 (в ред. от 07.07.2009 г.), пп. б) п. 5 ст. 55 // СПС «КонсультантПлюс». Региональное законодательство Красноярского края.

6 Подр. см.: Кузьминых Н.В. Указ. соч.