Парламентские процедуры и функции парламента: вопросы взаимообусловленности

Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 5 (296).

Право. Вып. 35. С. 26-31.

А. В. Сероус

ПАРЛАМЕНТСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ И ФУНКЦИИ ПАРЛАМЕНТА: ВОПРОСЫ ВЗАИМООБУСЛОВЛЕННОСТИ

Рассматриваются вопросы обусловленности видов парламентских процедур функциями парламента на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Предлагается авторская классификация парламентских процедур, оценивается их эффективность.

Ключевые слова: парламентаризм, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, парламентское процессуальное право, парламентская процедура, функции парламента.

В исследованиях, посвященных парламентским процедурам, неоднократно подчеркивается, что парламентские процедуры достаточно разнообразны и многочисленны, поскольку обеспечивают и реализацию законотворческих полномочий парламента, и организацию и проведение парламентских слушаний, и решение организационных вопросов, таких как назначение на должности (или дача согласия на назначение) и освобождение от должностей, и отрешение высших должностных лиц от их должностей, и подтверждение полномочий парламентариев.

При этом необходимо отметить, что конкретные парламентские процедуры обусловлены рядом факторов, среди которых можно выделить такие, которые являются неизменными и проявляются в любом парламенте. К таким факторам, например, относится природа парламента как единого органа при наличии возможностей каждому народному избраннику воздействовать на принятие парламентских решений. К факторам, содержание которых различно применительно к конкретным государствам, можно отнести: численность парламента, партийную систему, существующую в стране, реальную потребность общества в новом законодательстве в ее качественном и количественном выражении, статус парламента, закрепленный в конституции страны1.

Парламентские процедуры можно классифицировать по различным основаниям. Например, в зависимости от того, реализация каких полномочий парламента опосредуется конкретной парламентской процедурой, можно выделить законодательные, контрольные, квазисудебные парламентские процедуры, процедуры, обеспечивающие формирование органов и должностных лиц. В зависимости от того, какие приемы составляют содержание процедуры, можно выделить процессы (суть этой процедуры состоит

в том, чтобы задавать определенную последовательность действий), приемы выражения предложений, приемы обсуждения, приемы голосования, иные приемы принятия решений2.

Исходя из того, что каждое из полномочий парламента требует при осуществлении выполнения собственных парламентских процедур, выделяют две группы парламентских процедур. Первая группа включает в себя процедуры по осуществлению полномочий парламента как представительного и законодательного органа, а именно процедуры, используемые при представительстве нации; политическом волеобра-зовании; законотворчестве; взаимоотношениях с органами государственной власти федерального и регионального уровня; решении вопросов, касающихся формирования иных органов государства; решении контрольных функций; решении вопросов, касающихся общественно-экономического устройства и финансов; решении вопросов, касающихся правового статуса граждан, их организаций и объединений; решении вопросов, касающихся безопасности и обороны государства; решении вопросов, касающихся внешних сношений. Вторая группа — процедуры, используемые при решении вопросов, касающихся формирования собственной организации и деятельности,— менее многочисленна, но весьма важна, поскольку используя именно эти процедуры, парламент осуществляет все свои полномочия3.

И. М. Степанов и Т. Я. Хабриева предлагают классифицировать парламентские процедуры по числу и разнообразию участников: внутри-парламентские отношения (законодательные, контрольные, организационные); межинсти-туциональные (Президент РФ — парламент — Правительство РФ — судебная власть); федеративно-институциональные (Федеральное Собрание — парламентские институты субъ-

ектов РФ, местное самоуправление); процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент — избирательный корпус, электорат)4.

Взяв за основу классификацию парламентских процедур по числу и разнообразию участников, предложенную И. М. Степановым и Т. Я. Хабриевой, Т. Ю. Огородникова выделяет:

- первую группу процедур деятельности только парламента, включая в нее: процедуры деятельности всего парламента; процедуры деятельности палат парламента (при двухпалатном парламенте); процедуры совместной деятельности палат парламента; процедуры деятельности части парламента (комитетов, комиссий, депутатских групп);

- вторую группу процедур межинституци-онального характера, включая в нее: процедуры совместной деятельности парламента РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, органами судебной власти; процедуры взаимодействия Федерального Собрания РФ, органов власти субъектов РФ, местное самоуправление; процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент — избирательный корпус, электорат); процедуры взаимодействия Федерального Собрании РФ с парламентами других стран, международными организациями; процедуры взаимодействия Федерального Собрания РФ с юридическими лицами — резидентами (СМИ, общественные объединения и т. д.)5.

Поскольку парламент РФ является двухпалатным, целесообразно также разделение парламентских процедур по каждой из палат. Так, основываясь на организационных формах деятельности Совета Федерации, можно выделить следующие группы парламентских процедур в Совете Федерации: парламентские процедуры подготовки и проведения сессии; пленарных заседаний, заседаний Совета палаты; заседаний комитетов; подкомитетов; заседаний постоянных комиссий, заседаний временных комиссий; парламентских слушаний, «круглых столов», пресс-конференций; парламентские процедуры подготовки и проведения рабочих групп и экспертных советов, координирующих и совещательных советов по взаимодействию Совета Федерации с ассоциациями субъектов РФ, ассоциациями и союзами муниципальных образований; парламентские процедуры подготовки и проведения дней Совета Федерации Федерального Собрания РФ в субъектах РФ.

Основываясь на организационных формах деятельности Государственной Думы, можно выделить следующие группы парламентских процедур в Государственной Думе:

- парламентские процедуры подготовки и проведения пленарных заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы; заседаний комитетов; подкомитетов; постоянных комиссий, временных комиссий; парламентских слушаний;

- парламентские процедуры формирования и деятельности депутатских объединений; парламентские процедуры подготовки и проведения «правительственного часа»; парламентские процедуры парламентского запроса;

- парламентские процедуры работы депутата с письмами, предложениями, жалобами избирателей;

- парламентские процедуры приема депутатом избирателей в своем избирательном округе или регионе, определенном ему депутатским объединением, каждую последнюю неделю месяца во время сессии;

- парламентские процедуры приема избирателей в приемной Государственной Думы;

- парламентские процедуры подготовки и проведения совещаний, круглых столов, семинаров, конференций;

- парламентские процедуры решения Государ -ственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению; парламентские процедуры подготовки и проведения других мероприятий6.

В целом анализ законодательства Российской Федерации и практики деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ позволяет выделить следующие виды парламентских процедур:

- парламентские процедуры, обеспечивающие эффективность законодательного процесса (порядок осуществления законодательной инициативы, процедуры, связанные с прохождением законопроекта в Государственной Думе и закона в Совете Федерации, то есть процедуры, составляющие законодательный процесс);

- парламентские процедуры, связанные с реализацией представительными органами власти своих контрольных полномочий (контроль за исполнением бюджета, запросы и интерпретации, парламентские расследования);

- парламентские процедуры, связанные с взаимодействием парламента и исполнительной власти (согласие Президенту РФ на назначение председателя Правительства РФ; выражение недоверия Правительству РФ);

- квазисудебные парламентские процедуры, обеспечивающие механизм внесудебной ответственности должностных лиц перед органом законодательной власти;

- парламентские процедуры, связанные со статусом и порядком деятельности парламентария (парламентские запросы, лишение депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации неприкосновенности);

- парламентские процедуры, обеспечивающие осуществление правил внутреннего распорядка, порядок создания и функционирования внутренних органов парламента и его палат.

Поскольку парламентская процедура включает в себя две группы норм — материального права и процессуального права — и при этом большинство норм носят процессуальный характер, ряд государствоведов доказывают необходимость выделения двух самостоятельных отраслей права — конституционного (государственного) права и конституционного (государственного) процессуального права. В. О. Лучин обосновал необходимость и возможность различения материальных и процессуальных норм конституционного (государственного) права7. Т. Д. Зражевская полагает, что в структуре конституционного права следует выделять подотрасль конституционного процесса8. По мнению М. С. Саликова, идет формирование новой отрасли отечественного права — конституционно-процессуального9.

Следует согласиться с мнением, высказанным в литературе, что сформировавшаяся в правовой доктрине точка зрения на содержание парламентских процедур исключает из поля деятельности законодателя ряд важных аспектов. Это происходит потому, что при совершенствовании регламентов палат оттачиваются вопросы реализации парламентом конституционных полномочий в ущерб процедурным правилам о качестве законов10. Обособление отрасли парламентского процессуального права может способствовать наиболее полной разработке и претворению в жизнь всей совокупности парламентских процедур, обеспечивающих эффективную работу законодательного (представительного) органа.

Как отмечает С. А. Авакьян, в исследовании парламентских процедур до последнего времени более пристальное внимание уделяется непосредственно правилам проведения заседаний парламентов или их палат11. Вместе с тем можно выделить и более широкий круг проблем, фундаментального анализа которых требуют теория и практика парламентских процедур. К ним относятся, во-первых, парламентские процедуры, связанные с реализацией представительными органами власти своих полномочий. Во-вторых, требуют отработки механизмы законодательного процесса в парламенте. В-третьих, нужно изменить, отменить или ввести ряд процедур с целью отказа от ущемления роли Государственной Думы или Совета Федерации и соответственно повышения этой роли (роспуск Государственной Думы при недоверии или отказе в доверии Правительству РФ; роспуск Государственной Думы при трехкратном представлении Президентом РФ неугодных Думе кандидатур на пост Председателя Правительства РФ; введение процедуры выражения Государственной Думой недоверия отдельному члену Правительства РФ или руководителю федерального органа исполнительной власти; предоставление Государственной Думе и Совету Федерации права давать согласие на назначение ряда членов Правительства РФ; установление порядка, при котором заявление Государственной Думы или Совета Федерации по вопросу государственной важности требовало бы реагирования Президента РФ и Правительства РФ в определенный срок). В-четвертых, на федеральном уровне требуется совершенствовать регламентные правила сотрудничества палат. В-пятых, требуется четкое законодательное решение ряда процессуальных вопросов, связанных со статусом и порядком деятельности парламентария. В-шестых, необходимо совершенствовать роль регламентов как комплексных нормативных актов в деятельности представительных органов власти. В-седьмых, по мнению С. А. Авакьяна, обращает на себя внимание то, что в совершенствовании парламентских процедур представительные органы действуют чаще всего самостоятельно, что свидетельствует о необходимости выработки оправданных правил работы парламентов РФ и субъектов РФ, а также представи-

12

тельных органов местного самоуправления12.

Полагаем, наиболее оптимальной является классификация парламентских процедур в за-

висимости от функций парламента, поскольку сущность и природа парламента наиболее полное выражение (отражение) находит в его функциях, при этом существуют различные классификации функций и полномочий парламента.

М. Дюверже, опираясь на сферу деятельности как критерий классификации, к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные (назначение отдельных членов исполнительных органов, контроль над органами исполнительной власти, введение чрезвычайного положения, решения по управлению государственным имуществом и т. п.), судебные (назначение на некоторые судейский должности, смягчение наказаний и т. д.) полномочия, полномочия по принятию и пересмотру конституции13.

Английский исследователь Д. Кумбс выделяет пять групп таких полномочий: воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т. п.); издание законов; утверждение бюджета; контроль над администрацией (депутатский запрос, специальные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т. д.); организация работы самого парламента14.

М. Аммелер предлагает следующее деление: законодательные функции парламента, финансовые полномочия, полномочия в области контроля, внешнеполитические и судебные полномочия15. Б. С. Крылов выделяет три круга полномочий: полномочия в сфере законодательство-вания, полномочия в налоговой и бюджетной сфере, контрольные полномочия16. Д. А. Ковачев разделяет функции парламента на две группы: основная функция, осуществляя которую, парламент становится таковым по существу, и вспомогательная, или обслуживающая функция (издание постановлений или иных актов), при помощи которой парламент реализует основные полномочия17. При этом неоспоримой является связь функций парламента и парламентской процедуры, которая проявляется в двух аспектах: во-первых, каждая функция парламента должна быть обеспечена соответствующей процедурой; во-вторых, каждая процедура должна способствовать качественной реализации парламентом своих полномочий.

В целом анализ законодательства Российской Федерации и практики деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной

власти субъектов РФ позволяет выделить следующие виды парламентских процедур:

1) парламентские процедуры, обеспечивающие реализацию законодательной функции парламента (парламентские процедуры, обеспечивающие эффективность законодательного процесса — порядок осуществления законодательной инициативы; процедуры, связанные с прохождением законопроекта в Государственной Думе и закона в Совете Федерации, то есть процедуры, составляющие законодательный процесс):

2) парламентские процедуры, обеспечивающие реализацию представительной функции (в том числе осуществление правил внутреннего распорядка, порядок создания и функционирования внутренних органов парламента и его палат; парламентские процедуры, связанные с взаимодействием парламента с исполнительной властью,— согласие Президенту РФ на назначение председателя Правительства РФ; выражение недоверия Правительству РФ);

3) парламентские процедуры, связанные с реализацией представительными органами власти контрольных полномочий (контроль за исполнением бюджета, запросы и интерпретации, парламентские расследования);

4) парламентские процедуры, связанные со статусом и порядком деятельности парламентария (парламентские запросы, лишение депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации неприкосновенности).

Исследование названных групп парламентских процедур, выявление особенностей, присущих группе в целом позволит наметить пути дальнейшего развития системы парламентских процедур в региональных парламентах.

При этом, по мнению автора, вполне допустимым является также и объединение процедур, обеспечивающих законодательный процесс, и процедур, через которые реализуется представительная функция парламента.

Авторская позиция по этому вопросу базируется на следующих положениях. Парламент определяется как представительный орган, осуществляющий законодательную власть18. В юридической литературе указывается, что компетенция современного российского парламента состоит из основных функций: законодательной, представительной, конституционной, вну-триорганизационной, контрольной19. Парламент является одним из органов, осуществляющих функцию публичного представительства.

Некоторые исследователи относят к праву публичного представительства, в частности, нормы парламентского права, регулирующие процесс выражения, согласования и консолидации различных интересов в парламенте, в том числе нормы процессуального характера, определяющие участие фракций и оппозиции в парламентских процедурах (парламентские дебаты и слушания, формирование внутрипарламентских структур и др.)20.

Как отмечает Г. Д. Садовникова, обеспечение представительной функции парламента с помощью парламентских процедур представляет особый интерес, поскольку детальная правовая регламентация деятельности представительных органов необходима для проявления их сущности как органов народного представительства. Процедуры работы представительных органов должны обеспечивать условия для равного статуса депутатов, активной работы каждого депутата, поддержания его связи с избирателями. В период становления парламентаризма исполнительная власть, возглавляемая монархами, стремилась к ограничению времени работы парламентов с целью избежания парламентского контроля на как можно более длительный период. Исходя из представительной природы парламента его состав меняется от созыва к созыву. Так как в законотворческом процессе участвуют и иные ветви власти, которые могут оказать влияние на содержание парламентских процедур и объем контрольных полномочий, регламент по своей форме и содержанию должен оставаться нормативным правовым актом самой палаты. При незаконном вмешательстве в деятельность парламента законодательный орган вправе осуществить судебные функции в соответствии со специальными правилами (Великобритания), общими судами (ФРГ), парламентом и судом в зависимости от тяжести правонарушения (Индия), парламентской комиссией (комитетом)21.

В то же время ученые сходятся во мнении

о том, что главной, одной из важнейших составляющих основу правового статуса парламента выступает законодательная функция, которая при этом не является единственной22. Понятие представительной функции рассматривается как более широкое по отношению к понятию законодательной функции, так как включает в себя понятия «законодательный орган государственной власти», «представительный орган муниципального образования»23.

Ж. И. Овсепян указывает, что «по классическим меркам парламенты выполняют две основные функции — законодательную и контрольную» и «отсутствие общей формулы о парламенте как органе не только законодательной, но и контрольной власти не означает, что Федеральное Собрание вообще лишено контрольных полномочий»24. «Парламент, являясь представительным органом народа, призван не только принимать законы, но и обязан контролировать их соблюдение и исполнение, таким образом защищая интересы всего населения страны»25.

Парламентские процедуры как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, достаточно разнообразны; одним из перспективных подходов к их классификации является разделение в зависимости от основных функций парламента.

Примечания

1 Шарнина, Л. А. К вопросу об обусловленности парламентских процедур формой правления // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт : материалы науч. конф., г. Москва, 21-23 марта 2002 г. / под ред. С. А. Авакьяна. М. : Изд-во МГУ, 2003. С. 52-53.

2 Там же. С. 52.

3 Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / под общ. ред. О. Н. Булакова. М. : Эксмо, 2005. С. 207-208.

4 Степанов, И. М. Парламентское право России / И. М. Степанов, Т. Я. Хабриева. М., 1999. С. 14.

5 Современный парламент... С. 210-211.

6 Там же. С. 214-215.

7 Лучин, В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976; Он же. Конституционные нормы и правоотношения : учеб. пособие для вузов. М., 1997. С. 83-86.

8 Зражевская, Т. Д. Процессуальные гарантии конституционализма // Российский конституционализм: проблемы и решения: материалы междунар. конф. М., 1999.

9 Саликов, М. С. О необходимости создания курса «Конституционно-процессуальное право Российской Федерации» // Совершенствование методики преподавания и организации процесса обучения в юридических вузах России : материалы Всерос. учеб.-метод. конф., г. Екатеринбург, 16-17 нояб. 1999 г. Екатеринбург, 2000. С. 50-54.

10 Кленкина, О. В. Соотношение функций парламента и содержания парламентской процедуры // Парламентские процедуры. С. 82.

11 Авакьян, С. А. Парламентские процедуры: конституционно-правовое регулирование и практика // Парламентские процедуры. С. 8.

12 Там же. С. 8-13.

13 Duverger, M. Droit publique. Paris, 1957.

14 Coombs, D. Introduction aux etudes sur les parlements nationaux // Simposium sur les integration eu-ropeénne. Luxembourg, 1974. P. 5.

15Аммелер, М. Парламенты. М., 1967. С. 227-503.

16 Крылов, Б. С. Парламент буржуазного государства. М., 1963. С. 74-75.

17 Ковачев, Д. А. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация // Вестник межпарламентской ассамблеи СНГ. СПб., 1994. С. 191.

18Голик, Ю. В. Государственная власть и партии власти / Ю. В. Голик, Л. М. Карапетян // Конституцион. и муниципал. право. 2009. № 10. С. 2-9.

19 Тихомиров, Ю. А. Теория компетенции. М. : Юринформцентр, 2001. С. 144.

20 Филиппова, Н. А. Право публичного представительства // Конституцион. и муниципал. право. 2010. № 7. С. 17-23.

21 Садовникова, Г. Д. Парламентские процедуры: роль и значение в обеспечении представительной функции парламента // Конституцион. и муниципал. право. 2006. № 12. С. 2-6.

22 Любимов, Н. А. Качество российского конституционного законодательства: некоторые проблемы и решения // Конституцион. и муниципал. право. 2008. № 7. С. 18-21.

23 Калугина, Т. В. О конституционно-правовой формуле наименования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа // Конституцион. и муниципал. право. 2010. № 6. С. 5560.

24 Овсепян, Ж. И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов н/Д.: Изд-во Рост. ун-та, 2006. С. 273.

25 Демидов, М. В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Гос-во и право. 2009. № 4. С. 87.