Российское местное самоуправление: курс на новые «Основы… »

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ

УДК: 332.14; 342.25 DOI: 10.24411/2071-6435-2020-10010

Российское местное самоуправление: курс на новые «Основы... »

Одним из наиболее значимых моментов заседания Совета по развитию местного самоуправления, прошедшего 30 января 2020 года, стало предложение Президента Российской Федерации В. В. Путина о подготовке нового варианта документа, определяющего основы государственной политики в сфере местного самоуправления. Данное предложение — это не просто намерение что-то позитивно изменить в развитии муниципальной России; оно отчетливо характеризует собой понимание необходимости существенно расширить границы стратегического планирования в стране за счет утверждения долговременного видения, соответствующего велениям времени, изменений институционального характера. Основное внимание Совета в преимущественной мере было акцентировано на обеспечении наиболее продуктивного участия муниципального звена управления в реализации национальных проектов. Однако весь ход обсуждения убедительно показал, что решение этой важной задачи, как и общий подъем экономической и социальной значимости института местного самоуправления, требует многих системных новаций в этой сфере общественного развития. Среди этих актуальных новаций — совершенствование действующей системы институтов местного самоуправления в стране; более четкое позиционирование муниципального управления в рамках единой властно-управленческой вертикали; укрепление финансово-бюджетных основ всех видов муниципальных образований. Вместе с тем продвижение по названным направлениям не будет результативным, если не будет сопровождаться развитием самоуправления как института гражданского общества, реализующего различные формы непосредственного народовластия, а также более тесное взаимодействие общественных и государственных институтов.

Ключевые слова: местное самоуправление, институциональная структура; государственное регулирование, налогово-бюджетные основы, гражданское общество.

Введение

Российскими исследователями уже неоднократно отмечалось, что модель стратегического планирования, закрепленная в Федеральном законе от 28 июня № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [23], при ее достоинствах и просчетах, характеризуется недостаточным вниманием к планированию и прогнозированию тех изменений институционального характера, которые должны обеспечить практическую реализацию целевых плановых установок в хозяйствен© О. Б. Иванов, 2020 © Е. М. Бухвальд, 2020

Е. М. Бухвальд

ной, социальной и иных областях развития Российской Федерации [9; 12]. В этом смысле предложение В. В. Путина «начать разработку проекта новых Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года» [8] (далее—«Основы...») можно рассматривать как признание важности задачи расширить содержательные рамки стратегического планирования и отразить в нем актуальные преобразования в системе институтов, имеющих ключевое значение для устойчивого развития российского общества и государства. Одним из таких институтов, несомненно, является российское самоуправление. Однако для того, чтобы новые «Основы.» действительно стали базой для качественных изменений в российском местном самоуправлении, обеспечили его активное участие в практике стратегического планирования и программно-проектного управления, необходимо, чтобы подготовка указанного документа и меры по его реализации получили определенные ключевые установки. Одной из них, как мы полагаем, должен стать курс на дополнение мер государственного регулирования и поддержки местного самоуправления целенаправленными усилиями по развитию его природы как института гражданского общества.

Степень исследованности проблемы

Такие вопросы, как природа института гражданского общества, его взаимодействие с государством, роль в социально-экономическом прогрессе современной цивилизации на протяжении длительного времени постоянно привлекали внимание исследователей: философов, экономистов, правоведов. Природа гражданского общества исторически трактовалась исследователями в чрезвычайно широком диапазоне мнений. Этот диапазон простирается от фактической аналогии гражданского общества с анархией до понимания гражданского общества как архаичного социального феномена, последовательно уступающего свои позиции в условиях развитой, демократичной государственности [1; 10; 11]. С этих позиций гражданское общество как бы становится особой формой огосударствления общественной жизни и заодно эффективным средством манипулирования массовым сознанием. Своеобразной позицией является стремление несколько принизить личностный момент гражданского общества и свести реализацию его функций к деятельности формальных структур типа различных общественных палат, общественных советов при органах исполнительной власти, общественно-экспертных советов и прочих советов и комиссий [2; 18].

Немаловажное значение в инициировании внимания к проблемам гражданского общества сыграла «классическая» марксистская формула относительно отмирания государства, позднее не только существенно скорректированная продолжателями этой теории (В. И. Ленин), но и затем полностью отвергнутая всем ходом истории XX века. Опыт XX века подтвердил возможность и даже необходимость параллельного и взаимосвязанного развития институтов государства и гражданского общества. Тем не менее и в современных условиях также сохраняется множественность суждений о гражданском обществе. Одни из них ориентированы на противопоставление гражданского общества государству,

публичной власти. Гражданские институты, согласно этим воззрениям, призваны уравновесить государственные; стать сдерживающим фактором в их стремлении к тоталитаризму. Здесь речь идет о роли гражданского общества как одного их гарантов современной демократии [3; 10; 16].

Последователи другой модели отношений государственных и общественных институтов считают, что рассматривать государство и гражданское общество исключительно с антагонистических, конфликтных позиций нельзя. Одной из приоритетных характеристик гражданского общества должны стать различные формы сотрудничества или партнерства. Их роль — обеспечение обратной связи граждан и их общественных организаций с государством [4]. При этом акцентируется внимание на то, что весомый социальный потенциал и многообразие форм гражданского участия в местном самоуправлении — одни из важнейших факторов, напрямую влияющих на доверие населения к деятельности не только самих органов местного самоуправления, но и органов публичной власти в целом [5]. Вместе с тем для российского самоуправления пока не характерен заметный во многих странах тренд его политизации, когда муниципальные выборы рассматриваются как своего рода «праймериз» основных политических сил перед выборами регионального и даже общегосударственного уровня [17] (комментарий 1).

Гражданское общество и современная демократия

Гражданское общество можно определить как совокупность граждан, а также их различных объединений, индивидуально и коллективно преследующих свои экономические, социально-культурные и иные интересы и отстаивающих их перед органами государственной власти в пределах, установленных действующим законодательством. Термин «гражданское общество» был введен еще Аристотелем, но подлинное развитие этого понятия (первоначально в чисто философском, а затем и в социально-экономическом аспектах) имело место, начиная с XVII—XVIII веков в работах таких исследователей, как Т. Гоббс, Дж. Локк, И. Кант и другие. В этих работах гражданское общество трактовалась как завершенная форма перехода человечества от дикости и варварства к подлинной цивилизации, подлинной культуре и более высоким личностным качествам граждан [3; 13]. Экономические аспекты и значимость гражданского общества длительное время трактовались представителями научного сообщества с позиции интересов мелкотоварного производства. Проявления такой персонификации гражданского общества и сегодня имеют место во многих экономически развитых странных, например, разного рода ремесленные палаты, сообщества мелких предпринимателей и прочие, которые обладают на местах достаточным авторитетом и влиянием.

Однако в целом в современном мире «смысловая нагрузка» гражданского общества все более склоняется к его социально-политической роли; активные позиции гражданского общества выступают одной из основ и даже важнейшим признаком реальной демократии. Без зрелого гражданского общества невоз-

можно формирование подлинно правового государства и демократической политической системы. В современных условиях, с экономической точки зрения, гражданское общество в преимущественной мере опирается уже на представителей среднего класса, который характеризуется не только наибольшей социальной активностью, но и своим потреблением обеспечивает динамичное развитие современной экономики. Соответственно, вне развитого гражданского общества невозможно и формирование реального местного самоуправления, которое в противном случае превращается в придаток или низовое звено вертикали государственной власти в стране, проявления чего во многом характерны как для современной России, так и для многих иных стран с высокоцентрализованной системой управления. Как отмечали исследователи, в этих условиях «система местного самоуправления по дизайну и характеру существования становится похожей больше на систему государственных органов власти, теряя идеологию существования, что приводит к отчуждению между местной властью и обществом» [5; 11].

Однако между гражданским обществом и местным самоуправлением нет полной аналогии. Скорее, для этих понятий характерно диалектическое взаимодействие. С одной стороны, система «официального» местного самоуправления, обязательно несущая в себе начала публичной власти, выступает лишь одним из каналов реализации возможностей и инициатив гражданского общества, для функционирования которого формируются различные общественные объединения, действуют свободные средства массовой информации и коммуникации. С другой стороны, в современном государстве местное самоуправление не может опираться только на общественно-гражданские начала; оно нуждается в правовых гарантиях и экономической поддержке со стороны государства, в эффективной судебной защите, в широких межрегиональных и даже международных контактах. В числе подобных гарантий следует выделить защиту государством прав и свобод личности, свободы деятельности общественных объединений (комментарий 2), свободы средств массовой информации.

Вместе с тем в развитии и самореализации гражданского общества система местного самоуправления играет особую роль, так как именно здесь складываются прямые линии его взаимодействия с системой государственного управления, формируются наибольшие возможности в отстаивании интересов граждан, прежде всего, в социально-экономической сфере. Эти возможности обеспечиваются тем, что при всех сложностях и ограничителях, местное самоуправление обладает значимыми экономическими ресурсами (местные бюджеты и муниципальная собственность). Кроме того, во многих странах, в том числе и в России, система местного самоуправления широко привлекается для исполнения переданных ему отдельных государственных полномочий.

Тесная взаимосвязь гражданского общества с развитием институтов местного самоуправления отражена и в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года [7], которая характеризует самоуправление граждан как юридически и экономически обеспеченную деятельность местных сообществ граждан.

«Под местным самоуправлением,—отмечено в хартии,—понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел» (комментарий 3).

Однако наличие значимых гражданских начал в деятельности институтов местного самоуправления не означает, что они получают монопольное право представлять гражданское общество и выражать его интересы, регулировать его деятельность по своему усмотрению. Существенным признаком гражданского общества выступает его независимость не только от государства, но и от публичной власти вообще. Структуры гражданского общества возникают по воле граждан и не благодаря закону, а лишь в соответствии с ним [6]. В данную концепцию вполне вписываются некоторые возможности осуществления населением так называемого непосредственного народовластия (например, местный референдум, сход граждан); территориальное общественное самоуправление, а также некоторые формы взаимодействия общественных объединений и иных институтов гражданского общества с органами местного самоуправления (разного рода общественные и консультативные советы при муниципалитетах).

При этом надо иметь в виду, что осуществление гарантированного Конституцией Российской Федерации права населения самостоятельно решать вопросы местного значения обеспечивается не только через систему органов местного самоуправления, через механизмы непосредственного народовластия, но и реализуется через систему политических прав граждан в целом. Это опирается на право всех граждан участвовать в федеральных и региональных выборах, направлять обращения в федеральные и региональные органы власти, в том числе и по вопросам социально-экономического развития своих поселений.

Практика показывает, что институты гражданского общества могут выступить своеобразным арбитром во взаимоотношении населения и органов местного самоуправления. Дело в том, что в этих взаимоотношениях могут возникать и повседневно возникают конфликты, связанные с ограниченной правомочностью муниципальной власти. Суть этих конфликтов в следующем. Так же как на железной дороге за все беды перед пассажирами отвечает проводник, на местах за все проблемы и трудности население склонно взыскивать со «своего» муниципалитета, хотя в основе этих неурядиц могут лежать некие вопросы, находящиеся вне компетенций муниципального управления.

На деле далеко не все граждане способны четко разобраться в распределении полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, тем более, что здесь реально наличествует много сложных переплетений. В этом смысле независимые от какой-либо власти общественно-экспертные советы при муниципалитетах, представляю -щие достаточно подготовленную часть населения, имеют возможность давать свое заключение по вопросу о том, обоснована ли та или иная жалоба в адрес муниципалитета или ее надо направить в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а в некоторых случаях—в федеральные органы

исполнительной власти. Отдельным и очень важным вопросом является взаимодействие гражданского общества и местного самоуправления по вопросам стратегирования социально-экономического развития муниципальных образований и контроля хода реализации этих стратегий [20].

Баланс публичной власти и гражданского общества как лейтмотив новых «Основ.» по развитию самоуправления

Условно можно предположить, что при разработке новых «Основ...» необходимо будет решить две практически равнозначные задачи, а именно восполнить некоторые лакуны аналогичного документа 1999 года [21], а также адаптировать новый документ под те экономические и социально-политические реалии, которые сложились в стране на пороге третьего десятилетия XXI века. Сюда, конечно, входит необходимость учесть и практически закрепить те новации в правовом регулировании местного самоуправления, которые были реализованы при внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации 1993 года.

К сожалению, по ряду направлений позитивные изменения в российском самоуправлении на протяжении последних 20 лет происходили настолько медленно, что многие установки «Основных положений.» 1999 года не утратили своей актуальности. Так, можно проецировать на новые «Основы.» не утратившие актуальности призывы к укреплению финансово-экономической базы местного самоуправления, к формированию «полноценных» (так было сказано в документе) местных бюджетов для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции.

Это касается и тезиса относительно обеспечения стабильной нормативной правовой базы экономической деятельности муниципальных образований, особенно учитывая бесконечное число изменений и дополнений, которые были внесены в Федеральный закон № 131-ФЗ по местному самоуправлению [22]. Не утратил своей актуальности и тот тезис «Основных положений.», который касался формирования системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления. Минрегион России был последним по времени федеральным органом исполнительной власти, который четко позиционировал систему местного самоуправления как объект своего контроля и регулирования. Сегодня эти функции расщеплены между несколькими ведомствами, отчего стратегические начала государственной политики в этом направлении так и не могут получить системного отражения, в том числе в виде программно-проектного управления.

Однако есть целый ряд позиций «Основных положений. » 1999 года, которые прямо проецировать на новые «Основы.» не стоит. Так, документ 1999 года содержит формулировку: «Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление». По нашему мнению, эта формулировка не вполне достоверно позиционирует роль местного самоуправления в системе публичной власти. В своей доминанте местные интересы (интересы гражданского

общества) не противоречат общегосударственным, а являются их логическим развитием и продолжением. Реализуя их, местное самоуправление вносит свой вклад и в достижение приоритетов общегосударственного уровня. В том же ракурсе следует рассматривать и деятельность органов местного самоуправления по осуществлению переданных им государственных полномочий.

Объективно констатируя необходимость обеспечить наполняемость местных бюджетов, «Основные положения. » не вполне верно — с позиции сегодняшнего дня — расставляют акценты в решении этой задачи. Так, в данном документе с точки зрения стабилизации системы местных финансов утверждается приоритет «перераспределения средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации». Действительно, субъекты Российской Федерации в настоящее время вправе передавать часть налоговых и иных доходов, предназначенных для их бюджетов, в местные бюджеты. Однако такой путь—лишь паллиатив реального решения этой проблемы, которое возможно только на основе расширения собственной (гарантированной) налоговой базы муниципалитетов.

Адепты доминирующей роли гражданского общества, в том числе ссылаясь на современный зарубежный опыт, предлагают решение данной проблемы на базе системы самообложения граждан, а также за счет перехода муниципалитетов (по инициативе и поддержке самих граждан) к практике предоставления отдельных видов муниципальных услуг на платной основе. Однако в наших условиях, учитывая относительно невысокий уровень жизни населения, этот вариант значимого пополнения местных бюджетов представляется маловероятным.

Высказанные сомнения касаются и явно избыточного обращения «Основных положений.» к нормативной базе бюджетного процесса на местном уровне. В частности, документ ставит такую задачу, как «обеспечение минимальных местных бюджетов путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, устанавливаемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, с учетом специфики муниципальных образований». Полагаем, что в настоящее время такой подход был бы неуместен. Во-первых, роль нормативов бюджетной обеспеченности в бюджетном процессе сейчас весьма невелика. Особенно это касается расходов местных бюджетов, где применение нормативного метода планирования чрезвычайно затруднено различиями в условиях деятельности между муниципалитетами даже одного региона, не говоря уже об отличиях между муниципалитетами различных регионов страны. Во-вторых, троекратное утверждение принципа «минимальности» в одной установке в отношении системы муниципальных бюджетов все-таки уже не соответствует реалиям времени, когда по многим позициям страна выходит не на минимальные, а на близкие к рациональным показателям обеспеченности населения, в том числе и благами муниципального обслуживания.

Нельзя сказать, что «Основные положения.» 1999 года как бы прошли мимо проблем взаимодействия местного самоуправления и гражданского об-

щества. В частности, в документе отмечалось, что особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Установки в принципе верные, однако, надо отметить, что в реальности становление гражданского общества играет не меньшую роль в развитии реального самоуправления, чем местное самоуправление — в становлении гражданского общества.

В «Основных положениях.» справедливо отмечается, что включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений в рамках системы местного самоуправления выступает одним из наиболее значимых механизмов осуществления подлинного народовластия. В этой связи хотелось бы обратить внимание на положение, которое касается создания эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением. В этом направлении в «Основных положениях.» предполагалось решение таких задач, как создание механизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения; формирование механизмов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением; организация системы разъяснения населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Документ подчеркивает важность для населения участвовать в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Однако эти задачи нельзя считать в полной мере реализованными и во многом они могут быть проецированы на новые «Основы.» государственной политики в сфере местного самоуправления. Так, анализ действующей практики показывает, что в настоящее время с точки зрения контроля за деятельностью органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, глав местных администраций (сити-менеджеров) контроль «сверху» со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации абсолютно превалирует над контролем «снизу», то есть со стороны самого населения [19].

В этой связи для новых «Основ.» крайне необходим акцент на активном продвижении различных форм непосредственного народовластия. Стоит сказать прямо, что в современной истории российское общество практически не имело опыта и не накопило традиций реального самоуправления. Все свелось к достаточно непродолжительному этапу земских реформ (да и то не на всей территории Российской империи) и краткому периоду активности местных советов в самые первые годы установления советской власти. В этом смысле нельзя считать противоречием, если активность гражданского общества будет продвигаться в стране и административными методами. Речь идет о замещении (при наличии технической возможности) процедуры «учета мнения населения» по тем или иным вопросам, осуществляемой ныне органами местного самоуправления, представительными формами непосредственного народовластия

(например, части 3, 4 статьи 13 «Преобразование муниципальных образований» Федерального закона № 131-ФЗ). Возможно также установление обязательности использования непосредственных форм народовластия при решении наиболее значимых вопросов формирования местного бюджета; проведения муниципальных заимствований, приобретения и/или отчуждения муниципальной собственности, земельных угодий. Следует конкретизировать и даже нормативно закрепить (например, в виде соответствующих полномочий муниципальных общественных палат) формы и процедуры гражданского контроля за деятельностью всех органов местного самоуправления [14; 15; 24].

Как отмечалось в «Основных положениях. » 1999 года, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации. Некоторые признаки такой «неоднозначности в понимании» остаются и сегодня. Характерным примером является положение относительно права органов местного самоуправления на установление местных налогов и сборов. Особенно это касается местных налогов, которые в действующей практике устанавливаются только федеральным законодателем, а органами местного самоуправления могут только вводиться, взиматься и администрироваться (например, в части установления определенных льгот).

Требование более четкой трактовки некоторых норм муниципального права, закрепленных Конституцией Российской Федерации, может быть адресовано новым «Основам. ». В частности, при внесении изменений и дополнений в Конституцию по кругу вопросов организации и функционирования системы самоуправления граждан возникли положения, которые, по крайней мере, в первом приближении, смотрятся как нуждающиеся в дополнительном разъяснении. Например, названными поправками закрепляются правовые нормы о единой системе публичной власти (новая часть 3 статьи 132). При этом фиксируется положение о том, что организация публичной власти относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации (новая редакция пункта «г» статьи 71). Местное самоуправление, действительно, является интегральной частью публичной власти, но при этом сохраняется норма части 1 статьи 132, где говорится о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В этом смысле принципиально необходимо, чтобы новые «Основы.» дали разъяснение относительно того, что именно в организации местного самоуправления как звена публичной власти относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации, что относится к предметам ведения субъектов Федерации и какие именно вопросы относительно структуры органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно (например, через систему местных референдумов).

Еще одной важной новацией выступает установление возможности создания в соответствии с федеральным законом на территории Российской Федерации федеральных территорий, организация публичной власти на которых

устанавливается федеральным законом (новая редакция часть 1 статьи 67). Это положение также вызывает определенные вопросы. Длительное время и не без оснований считалось важным достижением то, что в пределах Российской Федерации не осталось «лакун», в которых граждане страны не имели возможности реализовать свое право на создание органов местного самоуправления. В этой связи необходимы разъяснения относительно того, что особенности организации публичной власти в пределах «федеральных территорий» не будут означать отсутствие права населения на создание и деятельность органов местного самоуправления, хотя, возможно, и с некоторой корректировкой их полномочий по вопросам местного значения.

Выводы

Как нам представляется, в ближайшей перспективе необходимо будет решить две взаимосвязанные задачи. Одна из них — подготовка уже названных «Основ.», другая — разработка четкого плана по их реализации. Нельзя допустить, чтобы новый документ повторил судьбу предшествующего, оставшегося без конкретной системы мер по его претворению в жизнь. «Идеальной» институционально-инструментальной формой для такой системы мер могла бы стать государственная программа «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации». В рамках данной программы можно было бы предложить целевую программу «Местное самоуправление и гражданское общество». Кроме того, в государственной программе «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно было бы выделить блок, касающийся реализации наиболее востребованных для развития российского местного самоуправления институциональных и правовых новаций. В числе последних—развернутые правовые гарантии использования непосредственных форм народовластия, правовые гарантии деятельности институтов общественного контроля, использование методов «инициативного бюджетирования» и другие.

Комментарии

1. Согласно первоначальной версии Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации строилось как бы на неполитической основе, так как закон не предусматривал создание партийных фракций в представительных органах местного самоуправления. Позднее такая возможность была предоставлена Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ и отражена в Федеральном законе № 131-ФЗ по местному самоуправлению (Статья 35.1 Фракции в представительном органе муниципального образования).

2. Правовой статус общественных объединений в Российской Федерации определен Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Действие закона охватывает все виды объединений граждан, включая и местные. В данном законе под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование,

созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

3. Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ; документ вступил в силу и стал обязательным для России с 1 сентября 1998 года. Однако надо иметь в виду, что с учетом предполагаемых дополнений к Конституции Российской Федерации, обязательность для российской практики данной Хартии, как и иных подобных международных договоров, уже неочевидна. Новая конституционная норма (новая редакция статьи 79), которая исходит из утверждения высшей юридической силы Конституции Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации и ее приоритетности по отношению к международным договорам Российской Федерации.

Литература:

1. Абрамова И. Е., Ильин А. Ю., Котов В. М. Развитие местного самоуправления как института гражданского общества // Наука и образование: хозяйство и экономика. 2016. № 4 (71). С. 36—39.

2. Агибалов Ю. В., Агибалова О. Ю. Взаимодействие органов местного самоуправления и институтов гражданского общества: современное состояние и направления совершенствования // Регион: системы, экономика, управление. 2014. № 4 (27). С. 39-44.

3. Алисова Л. Н, Аносова В. В. Местное самоуправление и гражданское общество: проблемы взаимодействия // Теория и практика общественного развития. 2015. № 1. С. 72-75.

4. Ввозный С. А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления как основа формирования гражданского общества // Управленческое консультирование. 2014. № 7 (67). С. 180-185.

5. Гамидов С. С. Современные проблемы гражданского участия в осуществлении местного самоуправления в России // Управление. 2019. Т. 7. № 2. С. 5-10.

6. Горнев Р. В. К вопросу о соотношении местного самоуправления и гражданского общества // Вестник Межрегионального открытого социального института. 2015. № 2 (2). С. 131-134.

7. Европейская Хартия местного самоуправления (подписана в Страсбурге 15 октября 1985 года). URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_20361/ (дата обращения: 27 марта 2020 года).

8. Заседание Совета по развитию местного самоуправления. URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/62701 (дата обращения: 27 марта 2020 года).

9. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Стратегическое территориальное планирование в регионах России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ,

Практика. 2018. № 3. С. 7-21.

10. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Субрегиональное управление и развитие местного самоуправления в регионах России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 4. С. 7-31.

11. Конышева Е. Г. К вопросу о взаимодействии гражданского общества и местного самоуправления // Гражданское общество и правовое государство. 2015. Т. 1. С. 34-36.

12. Мальцева И. Ф., Крыжановская О. А. Институциональное обеспечение стратегического планирования в Российской Федерации // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: Экономика. Социология. Менеджмент. 2018. Т. 8. № 2 (7). С. 31-38.

13. Мельников И. А. Развитие местного самоуправления как института гражданского общества: политический анализ социальных практик // Общество: политика, экономика, право. 2017. № 1. С. 35-37.

14. Михеев Д. С. Реализация принципа гласности местного самоуправления через взаимодействие органов местного самоуправления с некоторыми институтами гражданского общества // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2014. № 8. С. 143-158.

15. Михеева Т. Н. Реализация общественного контроля в муниципальных образованиях: проблемы субъектного состава // Вестник Тверского государственного университета. Серия Право. 2018. № 3. С. 101-113.

16. Нарыкова С. П. Правовое государство и гражданское общество: мифы и проблемы // Экономические и гуманитарные исследования регионов. 2014. № 6. С. 92-96.

17. Паулов П. А., Цельникер Г. Ф., Немов А.А. Роль местного самоуправления в становлении гражданского общества. В сб. World Science: Problems and Innovations (сборник статей XIX Международной научно-практической конференции). Пенза: Наука и просвещение. 2018. С. 105-107.

18. Паулов П. А., Кравцов Д. В. Особенности местного самоуправления и его взаимодействие с гражданским обществом // Вопросы российского и международного права. 2019. Т. 9. № 4-1. С. 381-386.

19. Пешин Н. Л. Публичный контроль в системе местного самоуправления: основания и особенности // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2019. Т. 23. № 3. С. 311-332.

20. Симакова Е. Ю. Контроль за реализацией документов стратегического планирования в муниципальных образованиях // Государственная служба. 2018. Т. 20 № 6 (116). С. 59-64.

21. Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_24661/ (дата обращения: 27 марта 2020 года).

22. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции от

27 декабря 2019 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 27 марта 2020 года).

23. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 27 марта 2020 года).

24. Ямщикова С. Л. Общественная палата муниципального образования как субъект общественного контроля // Актуальные вопросы местного самоуправления в Российской Федерации. Башкирский государственный университет. 2018. С. 200—203.

References:

1. Abramova I. E., Il'in A. Yu., Kotov V. M. The development of local self-government as an institution of civil society. Nauka i obrazovanie: hozyajstvo i eko-nomika [Science and education: economy and economics], 2016, no. 4(71), pp. 36-39 (in Russian).

2. Agibalov Yu.V., Agibalova O. Yu. The interaction of local self-government bodies and civil society institutions: current state and directions of improvement. Region: sistemy, ekonomika, upravlenie [Region: systems, economy, management], 2014, no. 4(27), pp. 39-44 (in Russian).

3. Alisova L. N., Anosova V. V. Local self-government and civil society: problems of interaction]. Teoriya ipraktika obshchestvennogorazvitiya [Theory and practice of social development], 2015, no.1, pp. 72-75 (in Russian).

4. Vvoznyj S. A. Interaction of bodies of state power and local self-government as the basis of formation of civil society. Upravlencheskoe konsul'tirovanie [Management consulting], 2014, no. 7 (67), pp. 180-185 (in Russian).

5. Gamidov S. S. Modern problems of civil participation in the implementation of local self-government in Russia. Upravlenie [Management], 2019, vol. 7, no. 2, pp. 5-10 (in Russian).

6. Gornev R. V. To the question of the ratio of local self-government and civil society. Vestnik Mezhregional'nogo otkrytogo social'nogo instituta [The Bulletin of the interregional open social Institute], 2015, no. 2 (2), pp. 131-134 (in Russian).

7. Evropeyskaya hartiya mestnogo samoupravleniya (podpisana v Strasburge 15 oktyabrya 1985 g.) [European Charter of local self-government. Signed in Strasbourg on October, the 15th, 1985)]. Available at: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_20361/ (accessed 20 March, 2020) (in Russian).

8. Zasedanie Soveta po razvitiyu mestnogo samoupravleniya [Meeting of the Council for the development of local self-government]. Available at: http://kremlin. ru/events/president/news/62701 (accessed 20 March, 2020) (in Russian).

9. Ivanov O. B., Buchwald E. M. Strategic Territorial Planning in the Regions of

Russia. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, and Practice], 2018, no. 3, pp. 7-21 (in Russian).

10. Ivanov O. B., Buchwald E. M. Subregional Management and the Development of local Self-Government in the Regions of Russia. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, and Practice], 2018, no. 4, pp. 7-31 (in Russian).

11. Konysheva E. G. On the issue of interaction of civil society and local self-government. Grazhdanskoe obshchestvo i pravovoe gosudarstvo [Civil society and the state of law], 2015, vol. 1, pp. 34-36 (in Russian).

12. Mal'ceva I.F., Kryzhanovskaya O. A. Institutional provision of strategic planning in the Russian Federation. Izvestiya Yugo-Zapadnogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Ekonomika. Sociologiya. Menedzhment [The Bulletin of South-West state university. Series: Economics. Sociology. Management], 2018, vol. 8, no. 2 (7), pp. 31-38 (in Russian).

13. Mel'nikov I. A. The development of local self-government as an institution of civil society: political analysis of social practices. Obshchestvo: politika, ekonomika, pravo [Society: politics, economics, law], 2017, no.1, pp. 35-37 (in Russian).

14. Miheev D. S. The implementation of the principle of transparency of local self-government through interaction of local self-government bodies with some institutions of civil society. Istoriko-pravovye problemy: novyi rakurs [Historical and legal problems: a new perspective], 2014, no. 8, pp. 143-158 (in Russian).

15. Miheeva T. N. The implementation of public control in municipal units: the problems of subject composition. Vestnik Tverskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya Pravo [Bulletin of the Tver state University. Series Law], 2018, no. 3, pp. 101-113 (in Russian).

16. Narykova S. P. Legal state and civil society: myths and problems. Ekonomi-cheskie i gumanitarnye issledovaniya regionov [Economic and humanitarian research of regions], 2014, no.6, pp. 92-96 (in Russian).

17. Paulov P. A., Cel'niker G.F., Nemov A. A. Rol' mestnogo samoupravleniya v stanovlenii grazhdanskogo obshchestva [The Role of local self-government in the formation of civil society], v sb. World Science: Problems and Innovations (sbornik statey XIX Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferencii) [World science: problems and innovations. Collection of articles of the XIX International scientific and practical conference], Penza: Nauka iprosveshchenie [Science and education], 2018, pp. 105-107 (in Russian).

18. Paulov P. A., Kravcov D. V. The features of local self-government and its interaction with civil society. Voprosy rossiyskogo i mezhdunarodnogo prava [Questions of Russian and international law], 2019, vol. 9, no. 4-1, pp. 381-386 (in Russian).

19. Peshin N. L. Public control in the system of local self-government: principles and features. Vestnik RUDN. Seriya: Yuridicheskie nauki, 2019, vol. 23, no.3, pp. 311-332 (in Russian).

20. Simakova E. Yu. The control over the implementation of strategic planning documents in the municipal units. Gosudarstvnenaya sluzhba [State service], 2018, vol. 20, no.6(116), pp. 59-64 (in Russian).

21. Ukaz Prezidenta RFot 15 Oktyabrya 1999goda No. 1370 «Ob utverzhdenii Os-novnyh polozheniy gosudarstvennoy politiki v oblasti razvitiya mestnogo samou-pravleniya v Rossijskoy Federacii» [The Decree of the President of the Russian Federation of October, the 15th.1999 No. 1370 «On the approval of the main provisions of the state policy in the sphere of local self-government development in the Russian Federation»]. Available at: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_24661/ (accessed 20 March, 2020) (in Russian).

22. Federal'nyi zakon ot 6 Oktyabrya 2003 No.131-FZ (v red. ot 27 Dekabrya 2019 goda)«Ob ob-shchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» [Federal law of October, the 6th. 2003. No.131-FZ (as amended on 27 Dekabrya,2019)«On the general principles of local self-government organization in the Russian Federation»]. Available at: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (accessed 20 March, 2020) (in Russian).

23. Federal'nyi zakon ot 28 Iyunya 2014 goda No.172-FZ «O strategicheskom plani-rovanii v Rossiyskoy Federacii» [Federal law No.172-FZ of June, the 28th, 2014. «On the strategic planning in the Russian Federation»]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed 20 March, 2020) (in Russian).

24. Yamshchikova S. L. Obshchestvennayapalata municipal'nogo obrazovaniya kak sub"ektobshchestvennogo kontrolya [Public chamber of municipal formation as a subject of public control], v kn.: Aktual'nye voprosy mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federacii. Bashkirskiy gosudarstvennyi universitet [Actual issues of local self-government in the Russian Federation. Bashkir state University], 2018, pp. 200-203 (in Russian).