Правовая политика в сфере регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

DOI 10.24412/2227-7315-2022-3-70-77 УДК 342.94

А.Ю. Соколов

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Введение: актуальность статьи обусловлена значительной ролью правовой политики в сфере регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в обеспечении эффективности реализации законодательства об административной ответственности. Система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях направлена на эффективное и своевременное привлечение виновных в совершении административного правонарушения лиц к административной ответственности, а также надлежащее исполнение административных наказаний. Однако существующие недостатки нормативного регулирования во многом препятствуют достижению указанных задач. В настоящее время разработаны Проекты нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которые устраняют ряд пробелов действующего законодательства, однако оставляют без должного внимания ряд проблемных вопросов применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Цель: выявить недостатки правовой политики в сфере регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях на современном этапе. Методологическая основа: использованы как общенаучные методы познания (анализа, синтеза, аналогии), так и частнонаучные методы юриспруденции: формально-юридический, сравнительно-правовой методы. Результаты: выявлены недостатки правового регулирования применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в проектах нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и предложены способы их устранения. Выводы: совершенствование законодательства, регулирующего применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, призвано способствовать своевременному рассмотрению дела, соблюдению прав участников производства.

Ключевые слова: меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, административная ответственность, административное задержание, КОАП РФ, медицинское освидетельствование, законопроект, правовая политика.

© Соколов Александр Юрьевич, 2022

Доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук; e-mail: aysockolov@mail.ru © Sokolov Aleksandr Yurievich, 2022

Doctor of Law, Professor, Director of the Saratov Branch

A.Yu. Sokolov

LEGAL POLICY IN THE FIELD OF REGULATION OF MEASURES TO ENSURE THE PROCEEDINGS IN CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENSES

Background: the relevance of the article is due to the significant role of legal policy in the field of regulation of measures to ensure the proceedings in cases of administrative offenses in ensuring the effectiveness of the implementation of legislation on administrative responsibility. The system of measures to ensure the proceedings in cases of administrative offenses aimed at the effective and timely bringing of persons guilty of an administrative offense to administrative responsibility, as well as the proper execution of administrative penalties. However, the existing shortcomings of regulatory regulation largely hinder the achievement of these objectives. Currently, drafts of the new Code of the Russian Federation on Administrative Offenses and the Procedural Code of the Russian Federation on Administrative Offenses have been developed, which eliminate a number of gaps in the current legislation, but leave without due attention a number of problematic issues in the application of measures to ensure proceedings in cases of administrative offenses. Objective: to identify the shortcomings of the legal policy in the field of regulation of measures to ensure the production of cases of administrative offenses at the present stage. Methodology: both general scientific methods of cognition (analysis, synthesis, analogy) and private scientific methods of jurisprudence used: formal legal, comparative legal methods. Results: the drawbacks of legal regulation of the application of measures to ensure proceedings on administrative offenses in the drafts of the new Code of the Russian Federation on Administrative Offences and the Procedural Code of the Russian Federation on Administrative Offences were revealed and the ways to eliminate them were proposed. Conclusions: improvement of legislation governing the application of measures to ensure proceedings on cases of administrative offenses is designed to promote timely consideration of the case, observance of the rights of participants in the proceedings.

Key-words: measures to ensure proceedings in cases of administrative offenses, administrative responsibility, administrative detention, Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, medical examination, draft law, legal policy.

Для современной системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, представленной в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях1, характерен длительный период эволюции. Зарождение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях обусловлено появлением института административной ответственности и необходимостью его эффективного обеспечения. Первоначально в советском законодательстве отсутствовал исчерпывающий перечень таких мер, а также единый акт, регламентирующий порядок их применения. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях были в общем виде отражены в разноотраслевых и разноуровневых нормативных правовых актах.

1 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 16 апреля 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2022. № 16, ст. 2605. 71

Однако расширение сферы общественных отношений, регулируемых и защищаемых административным правом, появление научных исследований в области административной ответственности привело к необходимости кодификации ад-министративно-деликтного законодательства. Подобная задача была реализована посредством принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях1 и КоАП РСФСР2. Статья 33 Основ содержала указание на возможность применения ряда мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а порядок применения рассматриваемых мер был урегулирован в ст. 239-244, 246 КоАП РСФСР.

В дальнейшем глобальные экономические и политические реформы обусловили существование в 90-х гг. XX в. целого ряда нормативных правовых актов различного уровня, которые параллельно с КоАП РСФСР регулировали порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в отдельных отраслях и сферах управления — таможенной, налоговой, земельной, экологической и других. В таких условиях проблема систематизации всего объема административно-деликтного законодательства могла быть решена исключительно путем принятия нового КоАП РФ. Введение его в действие инициирует начало современного этапа эволюции национального законодательства, регулирующего систему мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях [1].

Динамично развивающийся и изменяющийся институт мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях напрямую влияет на эффективность, оперативность и полноту осуществления соответствующего производства. От него в итоге зависит обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

На современном этапе развития административно-деликтного законодательства одним из наиболее значимых изменений может стать принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях3 и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях4. В настоящее время проекты данных актов размещены Минюстом России для публичных обсуждений. Разработчиками проектов новых Кодексов уделено значительное внимание мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Так, в перечень таких мер обоснованно добавлены новые, о необходимости которых уже давно высказывалась научная общественность. В их числе обязательство о явке, залог за задержанное транспортное средство, административное приостановление деятельности либо отдельных видов деятельности, приостановление операций по счетам в банке,

" 1 См.: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных

1 правонарушениях: приняты Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. (утратил силу) // S Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 44, ст. 909.

2 См.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: утвержден Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27, ст. 909.

3 См.: Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. URL: https://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=99059 (дата обращения: 05.05.2022).

4 См.: Проект Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. URL: https://regulation.gov.ru/projects#StartDate=15.6.2020&EndDate=1

72 6.6.2020&npa=102945 (дата обращения: 05.05.2022).

временное ограничение на посещение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и иных публичных мероприятий.

Впервые разработаны общие правила применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, обязывающие правоприменителя учитывать характер совершенного административного правонарушения, а также соблюдать соразмерность объема ограничений прав лица, в отношении которого рассматривается вопрос о применении к нему меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, с необходимостью обеспечения производства по конкретному делу об административном правонарушении, определены обстоятельства до наступления которых они сохраняются. Предусмотрены ускоренные трехдневные сроки судебного рассмотрения жалобы или протеста на примененную меру обеспечения производства по делу. Распространена возможность проведения медицинского освидетельствования, которое в настоящее время предусмотрено лишь в отношении водителей, на всех лиц, совершивших административное правонарушение.

Вместе с тем проектом КоАП РФ оставлен без внимания целый ряд вопросов, требующих пристального внимания законодателя.

Так, разделение законодательства об административных правонарушениях на материальное и процессуальное вызывает вопрос о необходимости нахождения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в проекте процессуального Кодекса. Такие меры являются материальными по своей сути, и по этой логике они должны быть помещены в новый КоАП РФ. А КоАП РФ должен регламентировать порядок производства по делам об административных правонарушениях при возбуждении, рассмотрении и пересмотре ш дел об административных правонарушениях, а также порядок исполнения по- и становлений по делам об административных правонарушениях. а

В качестве общей цели применения мер обеспечения производства по делу о об административном правонарушении ст. 4.1 проекта КоАП РФ закрепляет | пресечение административного правонарушения. Указанная цель присуща не о

с

всем мерам обеспечения производства по делам об административных право- а нарушениях. Так, одной из целей задержания судна, доставленного в порт в

е

Российской Федерации, является выяснение обстоятельств административного о правонарушения. Применение личного досмотра, досмотра вещей, находящихся ю

"О

при физическом лице и досмотра транспортных средств допускается в целях | обнаружения орудий совершения либо предметов административного правона- к рушения. Кроме того, законодателем не указана превентивная цель применения а рассматриваемых мер. Реализация некоторых мер обеспечения производства по | делам об административных правонарушениях преследует цель предупреждения | совершения правонарушений со стороны лица, привлекаемого к административ- ¡§ ной ответственности. В частности, посредством административного задержания ц и ареста судна, доставленного в порт Российской Федерации, правонарушители ) лишаются физической возможности совершать новые административные право- 2 нарушения, в том числе посредством использования судна в качестве их орудия. Подобные положения свидетельствуют о необходимости расширения общего перечня целей, присущих мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В связи с этим представляется целесообразным изменить формулировку определения, назвав в качестве общей цели обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном 73

правонарушении и исполнение принятого по делу постановления о назначении административного наказания, а затем перечислить частные цели, присущие отдельным мерам.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях принято рассматривать как разновидность мер административного принуждения, что предполагает их негативное воздействие на лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. В то же время предлагаемая разработчиками проекта КоАП РФ новая мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — осмотр места совершения административного правонарушения (ст. 4.5) — имеет непринудительный характер и представляет собой контрольное обследование, направленное на выявление и фиксацию данных о совершенном административном правонарушении. Это обусловливает целесообразность урегулирования данного осмотра в главе о возбуждении дела об административном правонарушении.

Полномочиями по применению доставления, в соответствии с ч. 2 ст. 4.6 проекта КоАП РФ, обладает целый ряд должностных лиц государственных органов. Указанный перечень является закрытым и не учитывает сотрудников негосударственных формирований, к числу которых относятся народные дружинники, общественные инспектора охраны природы, работники частных охранных и сыскных структур. В действительности, на практике нередки случаи, когда сотрудники организаций, осуществляющих частную охранную деятельность, частные детективы, внештатные общественные инспектора органов, на которые возложен надзор или контроль за соблюдением законодательства в области охраны окружающей среды, лесного законодательства, законодательства о животном мире, законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, выявляют и пресекают административные правонарушения. Тогда как проектом КоАП РФ не регламентирован порядок их взаимодействия с соответствующими органами административной юрисдикции. Возложение на частных охранников, детективов и внештатных общественных инспекторов дополнительных полномочий по доставлению лиц, в чьих действиях усматриваются признаки состава административного правонарушения, в органы внутренних дел или в иное служебное помещение, позволит устранить правовой пробел в данной сфере и будет способствовать достижению задачи предупреждения правонарушений.

Анализ положений ч. 2 ст. 4.6 проекта КоАП РФ позволяет определить окончание доставления с момента препровождения лица в служебное помещение органа административной юрисдикции. Но ни одним нормативным актом не определены сроки пребывания доставленного лица в служебном помещении в целях составления протокола об административном правонарушении вне рамок применения административного задержания. В этом случае срок административного задержания начинает течь с момента доставления. Наряду с этим, административное задержание применяется не по любому делу об административном правонарушении, а лишь в исключительных случаях. Отсутствие законодательно закрепленного срока содержания доставленных лиц в служебном помещении обуславливает фактическую бесконтрольность должностных лиц, полномочных составлять протоколы об административных правонарушениях. А продолжительность пребывания лица в служебном помещении зависит от объема совершаемых с ним процессуальных действий. Представляется, что оп-

тимальным сроком пребывания доставленного лица в служебном помещении, исходя из возможной необходимости проведения значительного объема действий, в том числе процессуального характера, срок, определенный законодателем для административного задержания, который составляет 3 часа.

Особый порядок применения административного задержания для ряда категорий лиц обусловлен выполнением ими важных публично-правовых функций и является одной из гарантий, обеспечивающих реализацию их должностных полномочий. К субъектам, на которых не распространяется применение административного задержания, относятся: Президент Российской Федерации, Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, иностранные граждане, пользующиеся дипломатическим иммунитетом, судьи, арбитражные заседатели арбитражных судов субъектов Российской Федерации, прокуроры и сотрудники Следственного комитета, Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, сотрудники органов федеральной службы безопасности, сотрудники федеральных органов государственной охраны, сотрудники органов внешней разведки. Представляется целесообразным систематизировать действующее законодательство и включить в ст. 4.7 проекта КоАП РФ положения, закрепляющие изъятия, не позволяющие применять административное задержание к особым категориям граждан.

Следует также обратить внимание на необходимость надлежащей регламентации применения административного задержания. Задержанное лицо в кратчайший срок, но не позднее трех часов с момента задержания в случае его задержания органами внутренних дел, в соответствии с ч. 7 ст. 14 Федерального закона «О полиции»1, имеет право на один телефонный разговор в целях уведомления близких родственников или близких лиц о своем задержании и месте нахождения. Такое уведомление по просьбе задержанного лица может сделать сотрудник полиции. Представляется, что указанные положения должны быть распространены на всех лиц, к которым применяется административное задержание независимо от субъектов его применения, и закреплены в КоАП РФ.

Статья 4.9 проекта КоАП РФ, в отличие от соответствующих положений УПК РФ2, не закрепляет перечень лиц, не подлежащих приводу. В этой связи позитивным представляется опыт законодателя Республики Беларусь. Правовая норма, исключающая возможность применения привода к отдельным категориям граждан, закреплена в Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях3. В соответствии с ч. 3 ст. 8.12 указанного нормативного акта, не подлежат приводу несовершеннолетние в

1 См.: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (в ред. от 21 декабря 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; 2021. № 52, ч. 1, ст. 8983.

2 См.: Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 25 марта 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52, ч. 1, ст. 4921; 2022. № 13, ст. 1952.

3 См.: Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 6 января 2021 г. № 92-з. URL: https://kodeksy-by.com/pikoap_rb.htm (дата обращения: 05.05.2022). 75

возрасте до шестнадцати лет, беременные женщины, больные, которые по состоянию здоровья не могут или не должны оставлять место своего пребывания, что удостоверено врачом, либо лица, имеющие явно выраженные признаки заболевания, препятствующего их приводу. В связи с этим, целесообразно дополнить ст. 4.9 КоАП РФ положениями, закрепляющими соответствующие изъятия из перечня лиц, к которым может быть применен привод.

Статьями 4.16, 4.17 проекта КоАП РФ регулируются 2 меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние опьянения. В действующем административно-деликтном законодательстве отсутствует определение рассматриваемых мер. Слово «свидетельствовать» в русском языке означает: 1) удостоверять в качестве свидетеля, 2) подтверждать, доказывать; 3) удостоверять подлинность чего-либо; 4) осматривать с целью определения чего-либо [2]. Из этого следует, что законодатель понимает под данным термином деятельность по определению наличия или отсутствия алкогольного опьянения у физического лица, управлявшего транспортным средством соответствующего вида. Под алкогольным опьянением (ЕЬг1е1аз а1коИоНса) в медицине понимается симптомокомплекс, включающий клинически идентифицируемые поведенческие, психологические, психические, вегетативные, соматоневрологические составляющие, ассоциируемые с экспозиционным («острым», «транзиторным») психотропно-эйфорическим действием алкоголя (этанола, этилового спирта) и его дозозависимыми токсическими эффектами. В соответствии с клинической классификацией алкогольного опьянения, принятой в отечественной наркологии, в зависимости от степени интоксикации, выделяются три степени тяжести алкогольного опьянения — легкая, средняя и тяжелая. Субклиническая форма легкой степени алкогольного опьянения, которая во многих странах не исключает вождение транспортных средств и идентифицируется как «отсутствие влияния на психику и поведение», наблюдается при концентрации алкоголя в крови 0,3-0,7%. Таким образом, состояние лица при котором концентрация алкоголя в крови менее 0,3%, не рассматривается как алкогольное опьянение. В этой связи логичным представляется замена понятий «состояние алкогольного опьянения», «состояние опьянения», используемого при определении объекта освидетельствования на термин «наличие алкоголя в организме».

Предложенные изменения позволят устранить законодательные пробелы и оптимизировать применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, способствуя своевременному рассмотрению дела, соблюдению прав участников производства.

Библиографический список

1. Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. М.: Норма, 2015. 320 с.

2. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: около 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений / под общ. ред. Л.И. Скворцова. 28-е изд., перераб. М.: Мир и Образование: ОНИКС, 2012. 1375 с.

References

1. Sokolov A.Yu. Measures to Ensure the Proceedings in Cases of Administrative Offenses. M.: Norm, 2015. 320 p.

2. Ozhegov S.I. Explanatory Dictionary of the Russian Language: about 100,000 words, terms and phraseological expressions / under the general editorship of L.I. Skvortsov. 28th ed., re-worked. M.: World and Education: ONYX, 2012. 1375 p.