Совершенствование механизма межбюджетных отношений на региональном уровне

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 2

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

ХЛОПОНИНА Е.А.,

аспирант,

Институт управления бизнеса и права, e-mail: khloponina_e@inbox.ru

В статье анализируется сложившаяся система межбюджетных отношений в Ростовской области и предлагаются шаги, по ее оптимизации, основанные на использовании системы сбалансированных показателей.

Ключевые слова: межбюджетное отношения; бюджетирование; система сбалансированных показателей.

This article analyzes the existing system of intergovernmental relations in the Rostov region, and suggests steps to optimize it based on the use of a balanced scorecard.

Keywords: intergovernmental relations; budgeting; balanced scorecard.

Коды классификатора JEL: R 51.

Ростовская область одной из первых начала отработку научно обоснованных и методологически выверенных подходов к формированию системы межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне, характеризующихся последовательным эволюционным развитием и прогрессивными новациями [2]. Проведя в 1998 г. на уровне областного бюджета инвентаризацию и последующее сокращение бюджетных расходов, не обеспеченных источниками финансирования, министерство финансов Ростовской области приступило к расчету средств финансовой помощи, ориентированной на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. За основу формирования фонда финансовой поддержки регионов была принята методика расходно-доходного выравнивания. Однако ограниченность ресурсов областного бюджета для межбюджетного регулирования не позволила в полной мере и объеме передать местным органам власти необходимые ресурсы для финансирования совместно проинвентаризированных социально значимых расходов. Все это предопределило необходимость дальнейшего реформирования системы межбюджетных отношений, которая в Ростовской области базируются на следующих принципах:

прогнозная сбалансированность местных бюджетов при полном выравнивании среднедушевого бюджетного дохода муниципальных образований области до среднего уровня для местных бюджетов;

включение всех перераспределяемых доходов бюджета области в единый механизм бюджетного регулирования;

оценка налогового потенциала местных бюджетов при расчете валовых налоговых ресурсов путем их корректировки на прогнозируемый уровень собираемости доходов, а также на объемы вовлечения налоговой недоимки;

нормативный подход к формированию расходов местных бюджетов, определению базовых нормативных расходов бюджетов в расчете на соответствующую условную единицу;

расчет расходных потребностей муниципалитетов на основе использования показателя индекса бюджетных расходов, учитывающего численность потребителей бюджетных услуг (по категориям потребителей), удорожающие или удешевляющие факторы производства по социальным отраслям;

расчет дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на основе единой для всех муниципальных образований формулы, снижающей субъективизм в распределении финансовой помощи;

финансирование расходов местных бюджетов на исполнение федеральных нормативных правовых актов через субсидии и субвенции областного бюджета;

законодательное утверждение методики определения межбюджетных отношений областным законом «Об областном бюджете» на очередной финансовый год;

усиление предварительного и текущего контроля за расходованием средств местных бюджетов путем установления минимально необходимых суммарных (базовых) расходов муниципальных образований области.

Общий объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам по 111 направлениям составит в 2012 г. 53,6 млрд, что превысит показатель 2011 г. на 10,6 млрд руб., т.е. на 24,7%. В этой связи отметим, что 60% муниципальных образований Ростовской области имеют долю дотаций в налоговых и неналоговых доходах свыше 60%, что иллюстрирует рис. 1. Именно эти территории должны подлежать обязательной проверке согласно бюджетному законодательству.

© Е.А. Хлопонина, 2012

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

139

25

20

15

10

5

0

0%

8

1

0-40% 40-60% 60-70%

22

>70%

Рис. 1. Распределение муниципалитетов Ростовской области по доле дотаций в их доходах1

Наряду с обязательными для субъектов Федерации видами поддержки муниципалитетов (дотациями и субвенциями на исполнение переданных государственных полномочий) в Ростовской области в 2012 г. дополнительно будут выделены субсидии и иные межбюджетные трансферты в объеме 15,6 млрд руб.

Кроме того, объем дополнительно передаваемых в местные бюджеты областных налогов оценивается в сумме 12,5 млрд руб. Будет продолжена передача в местные бюджеты дополнительных нормативов отчислений от налогов, ранее являвшихся доходами областного бюджета.

С учетом финансовой помощи и передачи муниципальным образованиям дополнительных нормативов отчислений планируется, что в 2012 г. 96,5 млрд руб. или две трети консолидированного бюджета области будет осваиваться через местные бюджеты [3].

Действующие в течение последних лет основные методологические подходы по распределению межбюджетных трансфертов из областного бюджета органам местного самоуправления доказали свою эффективность.

В соответствии со сложившейся практикой в составе областного бюджета предусматриваются:

♦ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, которые образуют Фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов;

♦ субвенции местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, и иных обязательств за счет средств областного бюджета, которые образуют Фонд компенсаций;

♦ субсидии местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, которые образуют Фонд софинансирования расходов;

♦ дотации на поощрение достижения наилучших показателей деятельности органов местного самоуправления;

♦ дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов предоставляются при образовании дисбалансов этих бюджетов.

При этом Фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов создается с целью обеспечения равных условий доступа населения области к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из бюджетов муниципальных образований Ростовской области. Это достигается путем осуществления бюджетного регулирования, основным критерием которого является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований до среднеобластного уровня, определяемого исходя из объема средств бюджетного регулирования.

Одновременно законодательством предусмотрена возможность передачи муниципальным районам областных полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям. В этом случае в областном бюджете Фонд может создаваться только для дотационных городских округов, а в региональном фонде компенсаций предусматриваются субвенции муниципальным районам на выравнивание поселений. Использование этой возможности целесообразно в субъектах Российской Федерации с большим количеством поселений, в том числе и в Ростовской области.

Для дополнительного, по отношению к региональным дотациям, выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий им могут предоставляться дотации из образуемых в бюджетах муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.

При этом, подтверждая достаточно высокую эффективность существующей системы межбюджетных отношений в Ростовской области, по нашему мнению, назрела необходимость внести в систему ее организации изменения, связанные с реализацией принципов бюджетирования, ориентированного на результат с использованием сбалансированной системы показателей.

Сбалансированная система показателей (ССП) является одним из самых популярных инструментов управления конца ХХ в. на корпоративном уровне. Большое количество крупных предприятий и некоммерческих организаций по всему миру с успехом применяют ССП как инструмент реализации стратегии [1].

Использование ССП для построения межбюджетных отношений поможет увязать оценку уровня бюджетных трансфертов с набором взаимосвязанных индикаторов, отражающих как объективные условия развития муниципального образования, так и успешность функционирования системы управления бюджетным процессом. Авторы ССП предложили четыре направления оценки эффективности, отвечающие за самые значимые для успешной деятельности вопросы, взаимосвязь которых в приложении к бюджетному процессу наглядно иллюстрирует рис. 2.

1 Составлено автором по данным Министерства финансов Ростовской области.

4

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 2

140

Е.А. ХЛОПОНИНА

Рис. 2. Концептуальная схема взаимосвязей элементов сбалансированной системы показателей2

Полный набор показателей может составлять от десятков до сотен единиц. Слишком большое их количество усложняет процесс работы с ССП, слишком малое — может быть недостаточным для выявления тенденций и принятия управленческих решений. При этом четыре составляющие ССП позволяют достичь баланса между долговременными и краткосрочными целями, между желаемыми результатами и факторами их достижения.

В этой связи автором предлагается производить распределение бюджетных трансфертов и оценку их эффективности на основе использования равного количества оценочных параметров для четырех отмеченных нами выше компонентов сбалансированной системы показателей (табл. 2).

Таблица 2

Сбалансированная система показателей, используемых при распределении бюджетных трансфертов между муниципальными образованиями3

Группа показателей Параметры

Развитие Объем произведенной продукции

Доля убыточных предприятий

Процесс Показатель исполнения бюджетных заданий

Доля трансфертов в бюджете

Население Численность населения

Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума

Финансы Дефицит бюджета

Уровень собираемости налогов

При этом по нашему мнению, целесообразно использование интегрального индикатора сбалансированной системы показателей, иллюстрирующего совокупную динамику изменения входящих в данный комплекс характеристик. Данный интегральный индикатор может быть рассчитан по формуле4:,

где: д. — удельный вес г-го показателя,

Q11 — значение г-го показателя в конце рассматриваемого периода,

Q10 — значение г-го показателя в начале рассматриваемого периода. При этом удельный вес показателей определяется экспертным путем с учетом особенностей развития конкретного региона.

Использование представленного механизма позволит, на наш взгляд, выстроить более эффективные межбюджетные отношения в субъекте Федерации, проводить анализ эффективности политики бюджетного выравнивания, подойти к решению проблемы объективизации бюджетно-налогового регулирования.

ЛИТЕРАТУРА

1. Гершун А.М. Сбалансированная система показателей // 15.10.2011 http://www.kpШb.m/article.php?page=633.

2. Иванова О.Б. Методологические подходы к реформированию межбюджетных отношений на региональном уровне // Финансы и кредит. 2003. № 7. С. 51

3. Характеристика бюджета Ростовской области на 2012-2014 гг. // www.donland.ru/Default.aspx/pageid=106182.

2 Составлено автором.

3 Составлено автором.

4 Составлено автором.