Картельный разговор

Центр стратегических разработок (ЦСР) сегодня представит первый доклад по программе будущих стратегических реформ — "Основные направления защиты и развития конкуренции". Документ создан группой экономистов из РАНХиГС и МГУ под руководством Андрея Шаститко. Принципиально новой концепции конкурентной политики в РФ авторы не выдвигают, предлагая подход, аналогичный подходам ЕС к этой теме. Впрочем, в докладе приводится множество перспективных идей в отдельных направлениях — от реформы агросубсидий до поиска нового баланса в праве РФ между интересами правообладателей интеллектуальной собственности и конкурентностью рынков.

Доклад под эгидой ЦСР группы Андрея Шаститко станет первым публичным докладом центра после назначения его руководителем Алексея Кудрина, который посвящен будущему регулированию в чисто экономической сфере. Напомним, ЦСР в настоящее время занят разработками в сфере стратегического планирования реформ в государственном управлении в следующем президентском цикле (с 2018 года), причем на долгосрочную перспективу. Так, "конкурентный" доклад описывает предложения со сроком реализации до 2035 года.

Каких-либо революций в сфере конкурентной политики доклад группы Шаститко не предполагает — налицо достаточно компромиссный подход, вполне гармонизированный с представлениями о будущем антимонопольной политики Федеральной антимонопольной службы (материалы ФАС используются в документе), антимонопольных практик, характерных для ЕС. Альтернативные подходы и работы вне институциональной школы экономисты РАНХиГС и МГУ не рассматривают, в списке литературы в основном цитируются работы Андрея Шаститко и Светланы Авдашевой из ВШЭ, а также статьи авторов. Идеи ЦСР по развитию проконкурентной политики описаны чуть шире, чем в современных рамках, очерченных правительством для компетенции ФАС и поглощенной ей ФСТ: помимо собственно антитраста ("борьбы с картелями"), конкурентной среды в регионах и на рынках и регулирования работы госмонополий (в тексте они, в соответствии с законодательством РФ, именуются "естественными монополиями"), это то, чем ФАС, по крайней мере сейчас, занимается немного,— это регулирование госзакупок и развитие конкуренции с использованием результатов интеллектуальной деятельности (РИД). При этом метод анализа, применяемый экспертами ЦСР, шире и эффективнее, чем это принято в правительстве, по крайней мере в публичной сфере,— вся проблематика рассматривается не только для формальных участников правоотношений в антимонопольной сфере, но и для всех "стейкхолдеров" процесса. Несмотря на подчеркнутую "приземленность" рекомендаций ЦСР, доклад группы Андрея Шаститко отчетливо сложнее по качеству заложенных в нем идей, чем соответствующие разработки ФАС и ближе к уровню работы с проблематикой бывшей ФСТ в сферах ее компетенции.

Главный посыл программы реформ в антимонопольной сфере, изложенный в том числе во "введении", выглядит архаично — "главный приоритет конкурентной политики в России на период 2018-2024 гг. и на перспективу до 2035 г.— развивать промышленность, защищая конкуренцию", впрочем, чуть ниже авторы уточняют, что подразумевают под "промышленностью" совокупность "секторов экономики" (в ряде глав к промышленности добавляется социальная сфера и агрокомплекс, впрочем, ритейл в докладе ЦСР упоминается эпизодически, как и в целом сфера услуг). Авторы разделяют риторику о необходимости "промышленной политики", составляющей которой видят антимонопольную политику, делая, впрочем, оговорку о необходимости поддержки отраслей (в противопоставлении субъектов рынка) и отступление о возможности в рамках "импортозамещения" поддерживать этот процесс для отраслей, имеющих экспортные перспективы. Также важной и имеющей идеологическое значение оговоркой является принципиальное разделение группой Шаститко антимонопольной политики (антитраста) и мер по развитию конкуренции — они не заменяют, в понимании авторов, друг друга и противопоставляются поддержке "национальных чемпионов", лишь немного утратившей популярность в правительстве РФ, но вряд ли ушедшей в прошлое.

В рамках первого предложенного направления, регулирования антитраста, доклад предполагает переход к "интеллектуальному" антимонопольному регулированию с трехсферными контурами будущего такой политики: работа с нарушениями конкурентного законодательства, выявление рисков таких нарушений и анализ рисков нового регулирования, искажающего стимулы конкуренции. ЦСР призывает к повышению стандартов экономического анализа в антимонопольных делах, внедрение практик "антимонопольного комплаенса". Отдельной и спорной по опыту США инициативой является предложение развития в правовой сфере института коллективных исков по антимонопольным делам (цель — "для усиления сдерживания").

В рамках той же главы предлагается отдельная и принципиальная реформа системы агросубсидий, которая наверняка вызовет протесты Минсельхоза: это определение в Бюджетном кодексе четкого правового определения "субсидии" и регистрация внебиржевых сделок субсидируемых компаний. Еще одно предложение даже большего масштаба — обсуждение возможности определения обязательного дивидендного фонда для публичных АО, но авторы оговаривают дискуссионность идеи. Обсуждение темы РИД обще — авторы лишь констатируют необходимость нового баланса в этой сфере. Крупных идей в региональной конкуренции и в сфере госмонополий доклад ЦСР не предлагает.

Зато довольно широким и подробным, хотя и не революционным, является обсуждение в докладе темы госзакупок. Наиболее ярким выглядит предложение развития прецедентного метода при проектировании госконтрактов, возврат к идеям 2007-2009 годов о кейсовых справочниках и библиотеках типовых контрактов в госсфере. Впрочем, можно лишь констатировать, что разработки ВШЭ пяти-семилетней давности в рамках подготовки "федеральной контрактной системы" были проработаны очень полно и, вне зависимости от роли ФАС в регулировании госзакупок, возврат к этому набору идей о развитии госзакупок, видимо, рано или поздно неизбежен.