Убили недра

ФОТО: ВАСИЛИЙ ШИТОВ

       Накануне продажи "Юганскнефтегаза" власти наконец написали новый вариант одного из главных российских законов — "О недрах". Он устанавливает единые правила, по которым компании будут получать доступ к природным ресурсам. И оставляет государству возможность распределять эти ресурсы безо всяких правил.

Лицензии против договоров
       О трудной судьбе закона "О недрах" "Власть" информировала читателей регулярно (см. #5 за 2003 год и #7 за 2004 год). На прошлой неделе он должен был наконец обсуждаться на заседании правительства, но обсуждение в очередной раз отложилось. Впрочем, авторы проекта уверены, что документ поступит в Думу уже в марте. Скорее всего, уверенность им придают два обстоятельства: во-первых, принятие нового закона форсирует Кремль, а во-вторых, проект согласован с его главным оппонентом и одновременно бывшим разработчиком — министром экономразвития Германом Грефом.
       Закон несколько раз менял авторов: сначала ответственным за написание проекта (предполагалось, что он будет называться Кодексом о недрах) был назначен министр природных ресурсов Виталий Артюхов. Но готовившийся почти год законопроект не устроил премьера Михаила Касьянова: Артюхов стремился сохранить старую, лишь едва подновленную командно-административную схему — когда компании получают от государства лицензию на пользование недрами. По мнению бизнеса, главный недостаток такой системы в том, что власти могут распоряжаться лицензией по своему усмотрению, то есть в любой момент отозвать ее. В частности, за такие на первый взгляд смехотворные нарушения, как неправильное разведение кроликов в подсобном хозяйстве нефтяной компании. Или отсутствие работ по озеленению тундры зимой. Напомним, именно в этом Минприроды обвиняло одну из дочерних структур ЮКОСа в конце прошлого года. Причем вполне серьезно.
       В общем, Артюхова отстранили от подготовки проекта и передали ответственное дело Герману Грефу. Тот курировал разработку всех природоресурсных кодексов (нового Лесного и Водного кодексов), а также закона "О недрах" вплоть до последней смены кабинета. А премьер Михаил Фрадков вернул подготовку этих законов Минприроды, правда, теперь уже новому министру Юрию Трутневу.
       Заметим, что, пока разработкой закона занимался главный правительственный либерал Герман Греф, он не только придумал форму либерализации недропользования (позаимствовав ее в США — см. "Мировую практику"), но и успел привыкнуть к мысли, что именно такая форма — перевод управления российскими недрами на гражданско-правовые, договорные отношения — должна быть принята законодательно. Поначалу новый глава Минприроды Юрий Трутнев был не готов к столь радикальным переменам: еще летом он заявлял, что для нужд государства больше подходит лицензионная система. Правда, ближе к осени Трутнев все-таки обратил взоры к договорной системе — видимо, осознав, что бывший разработчик законопроекта ни за что не согласует документ, основанный на старой системе.
       
Аренда против концессий
       Так и родился документ, который предложил российским недропользователям принцип "мирного сосуществования двух систем": старой лицензионной и новой договорной. Все выданные лицензии, клянутся в Минприроды, сохранят свою силу и после принятия закона, но вот новые месторождения будут предоставляться недропользователям уже по договору.
       Интересно, что о том, какой именно договор (аренды, подряда или концессии) будет заключать государство в лице уполномоченного органа (Минприроды) с недропользователем, законопроект умалчивает. Видимо, правительство оставляет простор для творчества — в последнее время популярна идея государственно-частного партнерства, основанного на концессионных соглашениях. Вполне возможно, что Фрадков, недолюбливающий Германа Грефа (известно, что Греф, в свою очередь, питает стойкую неприязнь к концессиям), заменит предлагаемые главой МЭРТа договоры аренды столь милыми его сердцу договорами концессий. Самим компаниям, напротив, импонирует главное новшество нового закона — переход на договоры, с помощью которых обе стороны — и пользователи недр, и государство — смогут обезопаситься друг от друга. Хотя рассчитывать на то, что государство будет выступать в этом договоре как равная сторона, довольно наивно.
       Кроме того, в законопроекте одержала верх патриотическая идея, которая явно набирает силу в правительстве. Она понята авторами проекта однозначно — все компании, получившие право допуска к отечественным недрам, должны быть российскими. Даже если на самом деле они иностранные. "Мы не против иностранных инвестиций в российские недра, мы говорим, что иностранцы должны уважать российские законы, и если они хотят осваивать российские недра, то должны будут зарегистрировать компанию по российским правилам",— говорит Трутнев. "По российским правилам" значит, что компания должна зарегистрировать в России дочернюю структуру либо СП,— филиалы иностранных компаний, а также лица без гражданства и общественные организации к российским недрам допущены не будут.
       В Минприроды подобные строгости объясняют просто — государство должно быть уверено в том, что компании заплатят налоги в российский бюджет. Впрочем, работающие в России иностранные компании это требование не смущает — наоборот, вместе с российскими коллегами они выражают редкое единодушие в оценках будущего закона как наиболее "прогрессивного и прорывного". Справедливости ради стоит уточнить, что в либеральном американском законодательстве, где недра могут быть частной собственностью, тоже провозглашен приоритет национальных операторов: только граждане США или компании, им принадлежащие, и могут владеть участками недр напрямую. Остальные довольствуются акциями.
       
Крупный бизнес против среднего
       Критики законопроекта утверждают, что крупным компаниям, действительно, есть чему порадоваться. Например, тому, что договоры на те или иные месторождения будут распределяться на аукционах. Старая форма конкурса признана "наиболее коррупционной". Ведь условия любого конкурса могли варьироваться так, как было удобно чиновникам. Авторы закона постарались сделать процедуру организации аукциона максимально прозрачной (хотя и известно, что в России даже победители аукционов часто известны еще до их объявления).
       Против этого, естественно, возражают небольшие и средние компании, опасаясь, что все, как всегда, достанется их крупным собратьям. Кроме того, эксперты прогнозируют, что среди нераспределенного фонда недр (например, в нефтяной сфере) будет расти доля мелких месторождений, которые крупным компаниям просто неинтересны. В то же время именно за счет условий, предъявляемых компаниям при организации конкурсов, многие регионы имели возможность обустроить дороги, развивать социальную инфраструктуру и так далее.
       Впрочем, ратуя за примат аукционов, крупные компании советовали разработчикам законопроекта усложнить на них доступ, чтобы учитывалось финансовое состояние компаний и другие похожие условия. Ведь юридических оснований лишить права пользования недрами компанию, заплатившую за него наибольшую сумму на открытом аукционе, практически нет. Но Минприроды, призванное защищать интересы как больших, так и малых и средних компаний, твердо стоит на своем — к аукциону будут допущены все, кто сможет заплатить вступительный взнос. "А вот если, выиграв аукцион, компания не заплатит разовый платеж, тогда она автоматически лишится права пользования участком недр",— поясняет министр.
       Второе основание для аннулирования договора или отзыва лицензии — эксплуатация месторождения не начинается в срок. Любые оправдания компаний представители Минприроды готовы выслушивать только в суде, но уже после того, как компания-нарушитель лишится права пользования участком недр. Срок ввода месторождения — это настоящий кнут для компаний, но есть и пряник — право первооткрывателя. То есть если компания докажет факт открытия ею нового месторождения, то получит его в разработку без проведения аукциона. Что должно послужить мощным стимулом для расцвета геологоразведки, которая на сегодняшний день явно находится в загоне — компаниям просто нет смысла тратить деньги на дорогостоящие изыскания, если потом месторождение отдадут конкуренту.
       
Государство против аукционов
       Государство оставило себе несколько мощных рычагов воздействия на пользователей недр. Дело в том, что аукциона смогут избежать не только первооткрыватели. По новому закону, государство вправе объявить месторождение стратегическим и отдать его любой компании по своему усмотрению вообще безо всякого аукциона. А при желании — объявить стратегическим не только месторождение, но и уже добытое сырье. И, как гласит статья 22 законопроекта, иметь приоритет при покупке сырья (см. "Букву закона"). То, по какой цене и на каких условиях власти будут закупать стратегическое сырье у инвесторов, закон не регулирует. Тем более что, несмотря на статью 72 Конституции России, которая относит недропользование к предмету совместного ведения федерации и ее субъектов, недра в новом законе будут признаны исключительно федеральной собственностью.
       Эксперты предостерегают правительство от наступления на регионы, которые центр просто отстраняет от процесса распределения недр — законопроект сужает участие представителей региональной власти до присутствия в аукционной комиссии. Даже о том, сколько мест в комиссии им достанется, закон умалчивает. Наверное, учитывая предстоящую замену прямого избрания губернаторов на их фактическое назначение, это выглядит вполне логично.
       Однако, по мнению многих экспертов, такой подход грозит правительству саботажем со стороны регионов (например, региональные власти могут отказать в предоставлении земельных отводов, хотя здесь законопроект пытается обезопасить возможное сопротивление нормой о принудительном изъятии земельного участка в случае необходимости). Возможен и второй вариант — потеряв заинтересованность в распределении и управлении недрами, регионы пустят все на самотек, что также не на руку федеральному центру. И вряд ли Минприроды или даже Белый дом смогут качественно отследить судьбу всей массы мелких и средних месторождений.

АЛЕНА КОРНЫШЕВА

Цифра закона
       По данным Минприроды, в России 8% разведанных запасов нефти и 17% разведанных запасов газа пока не распределены между добывающими компаниями.
       
Буква закона
       Статья 10 пункт 2
       Недра на территории Российской Федерации, включая содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются федеральной собственностью.
       Статья 16 пункт 3
       Предельные размеры участков недр, предоставляемых в пользование, определяются правительством РФ.
       Статья 22 пункт 1
       Право собственности на добытые из недр полезные ископаемые принадлежит пользователю участка недр.
       Статья 22 пункт 3
       Минеральное сырье, имеющее особое значение для обеспечения экономического развития, обороны и безопасности Российской Федерации, признается стратегическим. Перечень стратегических видов минерального сырья определяется правительством РФ. В отношении стратегических видов минерального сырья федеральными законами может быть установлено приоритетное право Российской Федерации на покупку таких видов минерального сырья.
       Статья 42 пункт 4
       В случае отказа собственника или владельца земельного участка в предоставлении земельного участка для целей пользования недрами земельный участок может быть изъят, в том числе путем его выкупа, для государственных нужд в порядке, установленном земельным законодательством РФ.
       
История вопроса
       Действующий закон "О недрах" был принят в 1992 году. За 12 лет в него вносилось множество поправок — наибольшее количество было принято в 1999 году. Однако они все равно не устранили законодательные прорехи. Главным препятствием, преграждающим компаниям путь к недрам, власти считали принцип "двух ключей" (когда под лицензией свои подписи ставил не только представитель Минприроды, но и губернатор). Поэтому, не дожидаясь подготовки нового закона, в августе этого года в рамках исполнения закона о разграничении предметов ведения между федеральным центром и регионами правительство провело через Думу поправки, которые оставили только "один ключ" — в руках Минприроды. В качестве обоснования фактического отстранения регионов от процесса управления недрами власти использовали тот аргумент, что региональная элита слишком активно пользовалась своим "ключом", зачастую шантажируя недропользователей и выдвигая им дополнительные условия при предоставлении лицензии, а в случае невыполнения — просто блокировала выдачу лицензий. Но власти задумали отказаться и от самой системы лицензирования недропользования. Идея могла быть реализована только с помощью принятия нового закона "О недрах". Впервые вопрос о несоответствии закона образца 1992 года современным экономическим реалиям поднял премьер Михаил Касьянов в мае 2002 года. Предполагалось, что родится не закон, а целый Кодекс о недрах — по типу Налогового, то есть документ прямого действия. Он должен был оказаться в Думе еще осенью 2002 года.
       
От автора
       Юрий Трутнев, министр природных ресурсов
       С 1990 года Россия из года в год добывает больше нефти, нежели открывает новых ее запасов. Это происходит оттого, что процедура распределения прав пользования недрами никогда не была прозрачной. В нашем законопроекте мы попытались стимулировать компании вкладывать деньги в геологоразведку — в законе будет записано, что компании-первооткрыватели получат разведанный участок без аукциона. Большим достижением считаю и фактическое устранение конкурсов как механизма распределения прав пользования недрами — они лишь повышали коррупционную составляющую. Переход от административного к гражданско-правовому регулированию недропользования позволит инвестору почувствовать, что его права защищены в полной мере, а правовой режим сделать по-настоящему стабильным. И главное, новый закон "О недрах" предполагает административный отзыв лицензии только в одном случае — если месторождение не введено в эксплуатацию в срок. Во всех остальных случаях предусмотрены значительные экономические санкции, сопоставимые с нанесением ущерба государству от тех работ, которые недропользователь не проводил.
       
За, но
       Владимир Богданов, гендиректор нефтяной компании "Сургутнефтегаз"
       В целом оцениваю закон положительно, однако есть ряд недостатков. Так, смущает заложенный в законе принцип разрыва договора недропользования по причине несвоевременного ввода месторождения в эксплуатацию. Представьте, что, разведуя участок, компания не нашла ожидаемых запасов, а в договоре записан срок ввода. Или вопрос оценки и принудительного выкупа горного имущества (в случае несогласия собственника с проведенной оценкой), которое, допустим, осталось после другой компании, в силу тех или иных причин лишившейся права пользования недрами. Чем толкать компании на судебные разбирательства, лучше выставлять на аукцион уже "чистый" участок. А издержки можно было бы включить в аукционный платеж. В целом нужно, конечно, гармонизировать закон "О недрах" с другими видами законодательства — одновременно с его принятием хорошо бы принять поправки в Водный и Лесной, Налоговый и Гражданский кодексы. Например, геологоразведку можно было бы стимулировать, применяя к компаниям, ведущим разведку на свои деньги, понижающего коэффициента по уплате налога на добычу полезных ископаемых.
       
Против
       Виталий Караганов, замдиректора департамента ТЭК Минпромэнерго
       Новая редакция закона "О недрах" больше похожа на расширенную концепцию и требует существенной доработки. Во-первых, в законопроекте отмечается 39 отсылочных норм на подзаконные акты различного уровня, в том числе 21 указывает на необходимость разработки и принятия актов правительства РФ. Во-вторых, тотальный переход на аукционы по одному критерию (размеру платежа) вне зависимости от величины объекта недропользования и его значения для экономики России может привести к утрате приоритета национального режима недропользования. Анализ, проведенный по трем видам сырья (нефть, газ, золото), свидетельствует о том, что только 6-30% количества участков в распределенном фонде недр обеспечивает основной (70-90%) объем добычи. Скорее всего, такие участки и должны быть объектами госрегулирования на федеральном уровне. В-третьих, не решен вопрос, кто и каким образом будет от имени государства заключать договоры с недропользователями. Как при этом будут соблюдаться интересы государства? Не приведет ли это к еще большему количеству неразрешимых правовых коллизий?
       
Мировая практика
       Авторы нового российского закона опирались на мировой опыт, в частности американский. Вообще-то, недра в США находятся в частной собственности, но это не распространяется на шельфовые месторождения, которые принадлежат федеральному правительству или штатам и разрабатываются на основе арендных договоров. Американский договор аренды на пользование недрами немного отличается от обычного. В нем, например, могут быть записаны особые условия природопользования, обязательства по поддержанию экологических требований или рекультивации земель. Такой договор можно переуступить, продать или сдать в субаренду другому квалифицированному оператору, однако нужно уведомить об этом бюро по вопросам землепользования, которое, как ни странно, является одним из подразделений министерства внутренних дел США. Собственно организацией торгов на право заключения подобного договора занимается другой орган — служба управления минеральными ресурсами (тоже входит в состав МВД). Договор аренды может быть временно прекращен в одностороннем порядке, если компания не ведет добычу сырья на месторождении, не соблюдает законы или условия договора, а также если арендная плата по договору уплачивается несвоевременно либо не в полном объеме. Все разногласия по договорам аренды участков, где сырье добывается, решаются только в судебном порядке.