Сложноподчиненное положение

Эльвира Набиуллина покидает пост помощника президента по экономическим вопросам и становится полновластной хозяйкой Центробанка. "Власть" провела ревизию достающегося ей хозяйства и изучила новые обязанности, которые будут возложены на ЦБ.

1 / 2

Бывший глава ЦБ Сергей Игнатьев, уступив кресло Эльвире Набиуллиной, остается на Неглинной, 12, в качестве советника новой руководительницы. Ведь каким бы универсальным солдатом ни считал свою теперь уже бывшую помощницу президент Владимир Путин, банковская сфера — весьма специфическая и сложная отрасль экономики. Нельзя сказать, чтобы Эльвира Набиуллина никогда не пересекалась с кредитными учреждениями, но год работы в качестве заместителя председателя Промторгбанка (1998-1999 годы) — не самая серьезная подготовка, чтобы руководить главным банком страны. Хотя, как говорит глава департамента исследований УК "ФинЭкс Плюс" Владимир Крейндель, "в том, что она не работала в Центробанке, я большой проблемы не вижу: Бен Бернанке вообще был университетским профессором, что не помешало ему возглавить Федеральную резервную систему США".

Центральный банк занимает особое место в системе власти. Это независимый орган, не подчиняющийся ни президенту, ни правительству, так как одна из его главных функций — денежная эмиссия. Кроме того, Банк России отвечает за проведение кредитно-денежной политики, таргетирует инфляцию, отвечает за валютный курс, надзирает за деятельностью коммерческих банков, управляет золотовалютными резервами и устанавливает правила бухучета для банков.

В ближайшее время этих функций станет значительно больше. До ухода на летние каникулы депутаты должны наделить Центробанк статусом мегарегулятора. Следует напомнить, что дискуссии о том, какой орган должен стать мегарегулятором и нужен ли он вообще, велись без малого десять лет. В итоге было решено присоединить Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР) к Центробанку ("Власть" писала об этом в статье "Надзирательный тон" 26 ноября 2012 года).

По новому закону в сферу регулирования Банка России попадают все некредитные финансовые организации, а это профессиональные участники рынка ценных бумаг; управляющие компании и специализированные депозитарии инвестиционного фонда, паевого инвестфонда и негосударственного пенсионного фонда; акционерные инвестфонды; клиринговые организации; организации, осуществляющие функции центрального контрагента; организаторы торговли; центральные депозитарии и т. д.

"Реальность изменилась, но этого никто как будто не заметил. Объединение ЦБ и ФСФР происходит по правилам арифметики: один плюс один, без оценок синергетического эффекта. Мегарегулятор обсуждается исключительно в организационном контексте: кто где должен сидеть, кто кому будет подчиняться и насколько повысят зарплату сотрудникам ФСФР. При этом главная функция — мониторинг системных рисков — вообще не обсуждается,— опасается директор Центра структурных исследований Института имени Гайдара Алексей Ведев.— Проблема в том, что Центробанк осуществляет надзор за отдельными банками, а не банковской системой в целом. Теперь этот принцип распространится на всю финансовую сферу".

Скандалов в банковской сфере действительно довольно много: достаточно вспомнить истории с Межпромбанком и Банком Москвы. Но винить в этом только надзирающий орган нельзя. Гораздо более совершенные системы контроля тоже дают сбои. "ЦБ считается более жестким регулятором, чем ФСФР, поэтому на финансовом рынке опасаются закручивания гаек. ФСФР не так эффективно работает, ориентируясь больше на формальные вещи, а не на развитие рынка,— говорит Крейндель.— Но пример Банка Москвы показал, что к ЦБ есть большие вопросы по качеству регулирования. Есть подозрение, что для ЦБ это вторично и главным для него останется банковский надзор. Пока мы не узнаем точно, кто возглавит это направление, эти опасения будут сохраняться".

Между тем глава рабочей группы по созданию международного финансового центра в Москве Александр Волошин убежден, что создание мегарегулятора под крылом ЦБ все равно гораздо лучше прежней ситуации с наличием нескольких регуляторов. "Споры о создании единого регулятора на базе того или иного ведомства продолжались слишком долго. За время дискуссий и разрозненного надзора мы стали терять в качестве регулирования. Сегодня подавляющее число финансовых бизнесов существует в рамках диверсифицированных многопрофильных финансовых холдингов. Как правило, в них присутствуют и страховой бизнес, и инвестфонды, и банки, и инвестбанки — и традиционные, и инновационные виды бизнеса. Эти холдинги становятся настолько большими, что их банкротство может нести системные непрогнозируемые последствия. Фактически такие холдинги стали центрами консолидации рисков. Осуществляя разрозненный надзор, регуляторы не видят эти риски в комплексе, а это очевидно снижает эффективность надзора. Хуже того, участники рынка ощущали проблему регулятивного арбитража и избыточной бюрократической нагрузки,— говорит Волошин.— Поэтому можно сказать, что поставить точку в дискуссиях и принять окончательное решение нас фактически заставил рынок. Вариант концентрации полномочий в ЦБ не лишен ни недостатков, ни рисков, но по сравнению с другими он был признан оптимальным. Он позволяет добиться главной цели реформы — комплексности надзора и, как следствие, повышения его эффективности".

Центробанк не только получает функции, ранее принадлежавшие ФСФР, но и планирует серьезно изменить правила игры. Например, в доработанной им версии законопроекта о саморегулировании на финансовом рынке вводится обязательное членство в саморегулируемых организациях (СРО) для всех профучастников. Исключение из СРО означает автоматический уход с рынка. "В рамках реформы регулирования будет весьма полезной систематизация функций СРО, много лет действующих на финансовом рынке и накопивших большой опыт. Против этого никто не возражает,— отмечает Александр Волошин.— Но все понимают, что просто сбросить какие-то надзорные функции на СРО — это тоже может быть опасно для стабильности рынка. Как помочь самим СРО структурироваться, причем помочь так, чтобы не задушить их в государственных объятиях и одновременно сделать эффективным звеном надзора? Этот вопрос будет интенсивно обсуждаться в самое ближайшее время".

"В вопросе компетенций СРО в регулировании рынка главное — не перегрузить их контролирующими функциями. В зоне ответственности СРО прежде всего должны находиться разработка и контроль исполнения отраслевых профессиональных стандартов",— полагает президент Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов Константин Угрюмов.

Есть предложение наделить Центробанк полномочиями по составлению списка системно значимых benchmarks (рыночных процентных ставок, которые служат ориентиром для участников рынка), правил их расчета и контролю за соблюдением этих правил участниками рынка. "Регулятор должен следить за тем, чтобы не было манипулирования и скандалов, как с LIBOR",— убежден заместитель председателя ЦБ Сергей Швецов.

В бюджетном послании 13 июня Владимир Путин заявил об отказе от идеи создания Росфинагентства, несмотря на то что закон о нем уже принят в первом чтении. "Для управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния предлагалось создать Росфинагентство, однако попытка реализации этой идеи выявила наличие многих нерешенных проблем. Необходимо рассмотреть альтернативные механизмы повышения эффективности управления средствами указанных фондов",— сказал Путин в послании. По мнению большинства аналитиков, появление специализированного агентства вело к большим рискам ареста российских денег за рубежом по искам, выдвигаемым организациями типа печально знаменитой компании Noga или любавичских хасидов.

Таким образом, функции по управлению этими средствами также остаются за Центробанком. В настоящее время средства вкладываются в соответствии с консервативной инвестиционной декларацией, то есть в высоколиквидные активы, имеющие высокую надежность и низкую доходность, например в американские казначейские облигации. Это не требует сложных управленческих решений. Однако президент прямо говорит о необходимости повышать эффективность управления. В условиях надвигающейся рецессии власти стоят перед необходимостью поиска новых источников финансирования, и позволить себе хранить сумму около 5 трлн руб., не получая практически никакого дохода, они больше не могут. В этом и была главная идея создания специализированного агентства. И задача поиска более выгодных вложений никуда не делась. Минфин на днях предложил поменять инвестиционную декларацию ЦБ так, чтобы 50% средств ФНБ продолжали инвестироваться в высоколиквидные активы, а вторая половина была вложена в крупные инфраструктурные проекты. МВФ уже высказался против.

Скорее всего, Эльвире Набиуллиной на новом посту придется заниматься поиском альтернативных вариантов — от вложений в более рискованные, но и более доходные ценные бумаги до инфраструктурных инвестиций внутри страны.

Зимой Минэкономразвития уже предлагал разделить ответственность за показатели роста ВВП между собой и Центробанком. Эта идея возникла одновременно с появлением слухов о том, что пост главы ЦБ будет предложен Набиуллиной. Предполагалось, что передача Набиуллиной привычных по предыдущему месту работы функций сделает предложение более привлекательным. Так или иначе, в итоге она согласилась.

У Минэкономразвития были свои резоны разделить ответственность за рост ВВП с Центробанком. По мнению министра Андрея Белоусова, высокие процентные ставки коммерческих банков тормозят развитие экономики. ЦБ мог бы стимулировать кредитование за счет ослабления монетарной политики (как это происходит в мире см. материал на стр. 18).

Впрочем, еще выступая перед депутатами в качестве кандидата на пост главы ЦБ в апреле, Набиуллина отрицательно оценила эту идею. "Я далека от мысли, что административным снижением процентных ставок по кредитам мы получим экономический рост",— сказала она.

Как сказал министр финансов Антон Силуанов в интервью Bloomberg, на последнем совещании по экономическим вопросам у Путина от идеи разделения ответственности решено было отказаться. "Минфин не поддерживал это предложение, поскольку оно декларативно, размывает ответственность за экономический рост между правительством и Центробанком. Даже сейчас, в условиях снижения роста, понятна абсурдность этого предложения: Центробанк не будет осуществлять количественное ослабление, что приведет к росту инфляции",— отметил он. Впрочем, пресс-секретарь президента Дмитрий Песков сообщил, что Путин еще не принял окончательного решения.

Сама Набиуллина осторожно говорит о том, какую роль ее новое ведомство будет играть в стимулировании экономического роста. "Центробанк должен выполнять те задачи, которые перед ним стоят, и способствовать экономическому росту в том числе",— сказала она, выступая в Госдуме.

Сейчас ЦБ отвечает только за два макропоказателя — курс рубля и инфляцию. С их помощью можно весьма серьезно влиять на ситуацию. Выступая в Госдуме, Набиуллина обещала сделать центральной задачей денежно-кредитной политики снижение инфляции до уровня 3-4% в год. "Пытаться быстрее снизить инфляцию — значит поставить под угрозу экономический рост, так же подорвет рост и попытка стимулировать его, заявляя, что дополнительные 2-3% инфляции — это не угроза для нас",— добавила она. В значительный эффект снижения ставок по кредитам она также не верит.

Тем временем Минфин предлагает провести "небольшое" (на 1-2 руб.) ослабление рубля, но только оно должно осуществляться не административным, а рыночным способом: за счет покупок Минфином валюты для Резервного фонда на рынке, а не у ЦБ. Минфин, по словам Силуанова, выйдет с покупками валюты уже в августе, что принесет бюджету дополнительные 190-380 млрд руб. Мнение нового главы ЦБ еще предстоит узнать.

"Усилить ответственность ЦБ за экономический рост — в целом правильная идея, но не имеющая никакого отношения к российской действительности. С одной стороны, странно выглядит, когда Центробанк говорит: мы отвечаем за валютный курс и инфляцию, а все остальное нас не касается. С другой стороны, понятие "ответственность" у нас размыто до предела. Разве кто-нибудь хоть раз понес ответственность за понижение прогноза экономического роста или недостижение показателей инфляции? Так что от того, что назначат еще одного ответственного, ничего не изменится",— отмечает Алексей Ведев.

История Центрального банка

В 1860 году указом императора Александра II был учрежден Государственный банк — главный банк дореволюционной России. В принятом тогда же уставе на него возлагалась задача "оживления торговых оборотов" и "упрочения денежной кредитной системы". Банк занимался финансированием казны, принимал активное участие в создании банковской системы России — при его поддержке создавались акционерные банки и общества взаимного кредита. В 1894 году при министре финансов Сергее Витте был принят новый устав, согласно которому задачей банка стало "облегчение денежных оборотов и содействие посредством краткосрочного кредита отечественной торговле, промышленности и сельскому хозяйству". После проведенной тогда же денежной реформы, установившей золотой стандарт, Госбанк стал эмиссионным центром страны, получив право выпуска банкнот, обеспеченных золотом. Основной его функцией стало регулирование денежного обращения.

После Октябрьской революции 1917 года и принятия декрета "О национализации банков" все частные и акционерные банки подлежали слиянию с Госбанком. Сам он стал называться Народным банком Российской Республики (позже — РСФСР). В октябре 1921 года в связи с переходом к нэпу банк был восстановлен как Государственный банк РСФСР, в 1923 году преобразован в Государственный банк СССР. Банк обладал монополией на проведение валютных операций и правом устанавливать официальный курс на драгоценные металлы и валюту. В ходе денежной реформы 1922-1924 годов Госбанк стал эмиссионным центром, получил право на выпуск червонцев, обеспеченных золотом. В 1987 году в связи с реорганизацией кредитной системы, в результате которой были образованы новые спецбанки (Внешэкономбанк, Промстройбанк, Жилсоцбанк и Сбербанк), Госбанк стал выполнять функции главного банка страны.

Современный Банк России ведет историю от 13 июля 1990 года, когда на базе Российского республиканского банка Госбанка СССР был создан Государственный банк РСФСР, подотчетный Верховному Совету РСФСР. В декабре того же года был принят закон о Центральном банке РСФСР (Банке России), согласно которому Банк России являлся главным банком республики. В ноябре 1991 года ВС РСФСР объявил Центральный банк единственным на территории страны органом государственного денежно-кредитного и валютного регулирования российской экономики. На него были возложены функции Госбанка СССР по эмиссии и определению курса рубля. 20 декабря 1991 года Госбанк СССР был упразднен, а его активы, пассивы и имущество на территории РСФСР переданы Центральному банку РСФСР. Несколько месяцев спустя он стал называться Центральным банком РФ (Банком России). По данным на 1 мая 2013 года активы ЦБ РФ составляют 20,67 трлн руб., капитал — 2,7 трлн руб.