Совет Федерации и пути оптимизации механизма принятия решений во внешней политике

66___________________________ВЛАСТЬ________________________04’2008

Денис ПОКРОВСКИЙ

совет федерации и пути оптимизации механизма принятия решений во внешней политике

Совет Федерации, являясь одним из полномочных субъектов международной деятельности России, участвуя в ратификации международных договоров, подготовке законопроектов по соответствующей тематике, в межпарламентской деятельности и т. д., заинтересован в постоянном совершенствовании системы подготовки и принятия решений в области внешней политики, ее адаптации к современным реалиям.

В течение ряда лет над этим вопросом работает Экспертный совет Совета Федерации — консультативный орган при Комитете по международным делам. Одним из основных направлений деятельности Экспертного совета является работа над законопроектом «О механизме координации принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международных отношений Российской Федерации». Появление этого законопроекта выявило в профессиональном сообществе различные мнения и позиции. Анализу данного законопроекта и ходу его обсуждения посвящена данная статья.

Конституционный механизм принятия внешнеполитических решений в Российской Федерации достаточно сложен и многоступенчат, что определено многообразием органов государственной власти, занимающихся вопросами внешней политики и международных отношений и проблем в сферах их деятельности. Поэтому особенно важным является соответствие действий во внешнеполитической сфере, проводимых каждым отдельным министерством или ведомством, общему направлению. Необходимо заметить, что наряду с такой проблемой, как длительное внутриведомственное согласование и отсутствие обязывающего регламента в этой сфере, механизм подготовки и осуществления решений фактически не менялся еще с советских времен. Хотя внешнеполитические реалии, темпы и акценты внешней политики претерпели существенные изменения.

В Конституции России нет отдельной главы о внешней политике, что, наряду с другими факторами дает возможность предлагать альтернативные проекты совершенствования процедурных вопросов в этой области. Некоторые эксперты и политики, наблюдая отрицательные проявления существующей системы, считают, что в реформировании нуждается весь сложившийся в стране на сегодня механизм работы в сфере управления внешней политикой страны, что будет способствовать решению некоторых структурных проблем1.

Эффективность координирующейролиМИДапо вопросам внешней политики по отношению к другим федеральным ведомствам может быть в отдельных случаях поставлена под сомнение из-за периодически возникающих примеров того, что то или иное министерство проводит de facto свою внешнюю политику по отде-

1 Коробейников А. А., Соловьев В. М., Кортунов С. В., Краснов М. А. «О механизме координации принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международных отношений Российской Федерации» (аналитический доклад). М., 2002

ФОКРООСКИИ

Денис Сергеевич — помощник председателя Комитета по межвународным делам Совета Фчдердции РФ

04’2008__________________ВЛАСТЬ_________________________67

льным вопросам, не в полной мере согласующуюся на практике с общей линией МИДа, и внутриведомственное согласование требует при этом дополнительного временного ресурса.

Информационное взаимодействие между МИДом и Советом безопасности РФ, а также между МИДом и администрацией президента РФ по вопросам внешней политики, в ряде случаев приводит к тому, что мнения по направленности и реализации конкретных шагов во внешней политике не всегда совпадают друг с другом и могут потребоваться дополнительные усилия для согласования позиций.

Совет безопасности был во многом создан как коллегиальный орган для того, чтобы обсуждать вопросы и давать практические рекомендации как по внешней, так и по вопросам внутренней политики. Однако с этой функцией Совет безопасности справился не в полной мере. Одной из причин тому послужила слишком частая ротация кадров.

Необходимо отметить, что наряду с крайне важной ролью главы государства в разработке и реализации внешнеполитических решений ключевое место в этом процессе отведено и лично главе Управления президента Российской Федерации по внешней политике администрации президента, который согласовывает проект решения на одной из последних стадий принятия. Однако, как считают некоторые эксперты, проблемой непосредственно Управления по внешней политике остается то, что оно ограничено по численности персонала и перегружено подчас чисто технической работой.

Часть законодательного корпуса и экспертного сообщества, как говорилось выше, видит выход из этого положения в принятии специального закона «О механизме координации принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международных отношений Российской Федерации», который и должен обеспечить более четкую координацию деятельности различных внешнеполитических ведомств под руководством президента и сгладить существующие проблемы.

По мнению разработчиков законопроекта, в условиях сегодняшнего динамично меняющегося мира и места в нем России главе государства требуется общенациональный координирующий и коллегиаль-

ный орган управления (а не механизм для консультирования президента) международной деятельностью1. Исходя из необходимости коллективной организации российской международной деятельности, в законопроекте предлагается создать новый институт — коллегию Российской Федерации по внешней политике, которая призвана стать механизмом координации деятельности органов государственной власти при подготовке и принятии внешнеполитических и крупнейших внешнеэкономических решений.

Принятые коллегией решения не должны зависеть от колебаний и настроений чиновников в Кремле и в Белом доме, от предвыборных и других игр политических партий, от корпоративных интересов олигархических сил или иных обстоятельств сугубо конъюнктурного свойства2.

Общая схема такого механизма, исходя из законопроекта, могла бы выглядеть следующим образом3:

Принятие политических решений в соответствии с Конституцией страны по принципиальным вопросам внешней политики осуществляется президентом Российской Федерации.

Для представления президенту РФ предложений по этим вопросам требуется их согласование между высшими должностными лицами государства, имеющими непосредственное отношение к внешней политике. Это председатель правительства, секретарь СБ, руководители МИДа, Минобороны, ФСБ, СВР, председатели Совета Федерации и Государственной думы Федерального собрания РФ. Перечисленные лица образуют Коллегию по координации принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международных отношений при президенте Российской Федерации в качестве ее постоянных членов. При необходимости в обсуждении участвуют руководители других министерств и ведомств (Минэкономразвития, Минфина,

1 Коробейников А. А., Соловьев В. М., Кортунов С. В., Краснов М. А. «О механизме координации принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международных отношений Российской Федерации» (аналитический доклад). М., 2002

2 Коробейников А. А., Соловьев В. М., Кортунов С. В., Краснов М. А. «О механизме координации принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международных отношений Российской Федерации» (аналитический доклад). М., 2002

3 Там же

ф

68_______________________ВЛАСТЬ___________________04’2008

Минатома, Минпромнауки и др.). При невозможности достичь согласия в ходе рассмотрения вопроса в коллегии позиция министерства (ведомства) может быть оформлена как особое мнение и направлена президенту РФ для принятия окончательного решения.

Рабочим органом коллегии должен стать аппарат Совета безопасности, функционирующий в тесном взаимодействии с аппаратами министров и руководителей ведомств, представленных в коллегии, а также председателей комитетов Совета Федерации и Государственной думы Федерального собрания по международным делам, по обороне и безопасности (по согласованию) или их полномочных представителей и при необходимости создающий различные межведомственные комиссии на постоянной либо временной основе. Руководить этим процессом будет секретарь Совета безопасности Российской Федерации, который имеет полномочия докладывать вопросы непосредственно президенту РФ. аппарат Совета безопасности РФ проводит согласование позиций по вопросам концептуального и стратегического характера и готовит проекты решений и другие материалы для коллегии.

В случае возникновения разногласий в ходе работы вопрос выносится на коллегию и далее, в случае необходимости, направляется президенту страны для принятия им окончательного решения. Подобный подход предполагает модернизацию в первую очередь Совета безопасности Российской Федерации, роль которого в принятии и реализации внешнеполитических решений должна существенно возрасти.

Как видно, разработчики законопроекта предложили концепцию, которая значительно изменила бы очертания существующей системы и реализация которой, возможно, ускорила бы обеспечение большей согласованности в работе всех ветвей власти — особенно на высшем уровне и усилила бы их ответственность перед президентом России и перед МИДом как главным координирующем органом за выработку и принятие международных решений. Концепция предложенного законопроекта, по мнению разработчиков, способствует формированию единых общенациональных подходов к решению важнейших между-

народных проблем и повышению «качества» вырабатываемых решений.

Особого внимания заслуживает то, что законопроектом предусмотрено и более активное участие законодательного корпуса России в формировании внешней политики, что способно, по нашему мнению, улучшить качество методов подготовки решений, средств их реализации и контроля за исполнением. Введение в состав коллегии по внешней политике председателей палат Федерального собрания Российской Федерации не только по должности, но и в качестве делегированных своими палатами полномочных представителей с правом решающего голоса должно усилить их роль в принятии решений. Представители палат парламента будут нести ответственность и отчитываться перед парламентариями за свою работу в коллегии, а по крупнейшим вопросам вносить на обсуждение коллегии проекты решений палат Федерального собрания. Пока эта идея слабо отражена в законопроекте, но ее предполагается четче прописать отдельной статьей1.

Однако у предложенного законопроекта есть и оппоненты, склонные скорее к более плавному реформированию и качес -твенному улучшению существующей системы принятия и реализации внешнеполитических решений, нежели к созданию нового государственного органа. На их взгляд, издание специального закона, определяющего порядок осуществления президентом и правительством их конституционных полномочий в сфере управления внешними сношениями, не вызвано объективной необходимостью и отчасти противоречит Конституции.

В рамках своих полномочий органы государственной власти Российской Федерации уже наделены необходимым набором полномочий и возможностями координировать свою деятельность в сфере внешней политики. Данные отношения не нуждаются, по мнению противников законопроекта, в дополнительном регулировании, которое в любом случае приведет либо к появлению противоре-

1 Россия в новом веке: внешнеполитическое измерение. М., 2005 Сборник материалов заседаний Экспертного совета Комитета Совета Федерации по международным делам под общей редакцией Коробейникова А. А. Составители: Кортунов С. В., Соловьев В. М.

04’2008__________________ВЛАСТЬ_________________________69

чий в системе законодательства, либо к избыточному правовому регулированию и появлению дублирующих полномочий.

В положении, которое утверждено Указом президента от 7 июня 2004 года № 726, закрепляются полномочия Совета безопасности по подготовке предложений для принятия президентом решений по вопросам внешней политики. То есть практически те же полномочия, что предлагается закрепить за коллегией.

Данный проект закона в определенной степени может ограничить полномочия президента Российской Федерации, определенные статьей 80 Конституции, по которой он, являясь главой государства и гарантом Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет Россию в международных отношениях. Статья 86 Конституции определяет его полномочия по проведению переговоров, подписанию договоров.

Таким образом, принятие подобной схемы подготовки и реализации международных решений, возможно, повысило бы уровень коллегиальности и дало бы возможность всей системе четче и более оперативно корректировать внешнеполитический курс, поскольку принимаемые решения стали бы опираться на более широкое коллективное мнение, учитывающее интересы всех основных субъектов международной деятельности. Думается,

особенно важна здесь попытка повысить законодательную и региональную составляющую в этом процессе.

С другой стороны — принятие законопроекта именно в такой трактовке пока представляется несколько преждевременным и противоречивым. Требуется серьезная юридическая экспертная работа над законопроектом, особенно с точки зрения обоснования работы коллегии.

Законопроект был направлен в субъекты Российской Федерации и в заинтересованные федеральные ведомства. В нынешнем варианте законопроекта учтено большинство конструктивных замечаний и предложений, которые получены из 68 субъектов Российской Федерации, а также из восьми федеральных министерств и ведомств. Всего получено 93 отзыва. 28 субъектов страны полностью одобрили проект закона, 38 высказались за его принятие с замечаниями, а 22 субъекта считают такой законопроект ненужным, ссылаясь на то, что если коллегия и станет когда-нибудь необходимой, то она может быть создана указом президента страны. Эта статистика свидетельствует о том, что все аргументы «за» и «против» закона требуют дальнейшей профессиональной дискуссии. Подготовка и открытое обсуждение такого рода документов будут способствовать дальнейшему осмыслению долгосрочных интересов России на международной арене в их более тесной увязке с обеспечением национальной безопасности.