Административно-правовой механизм обеспечения права потребителя на защиту (вопросы превенции нарушений законодательства в сфере защиты прав потребителей)

26

ЗНиСО АВГУСТ №8

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ПОТРЕБИТЕЛЯ НА ЗАЩИТУ

Л.Н. Осауленко

ADMINISTRATIVE-LEGAL MECHANISM TO ENSURE CONSUMER RIGHTS PROTECTION

L.N. Osaulenko

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

В статье проводится анализ организационных и правовых средств, образующих административно-правовой механизм обеспечения права потребителя на защиту, как то — органы исполнительной власти, осуществляющие защиту прав потребителей, административно-правовые меры, направленные на защиту прав потребителей. Материал может быть использован в деятельности органов и организаций при осуществлении ими функций по защите прав потребителей. Ключевые слова: защита прав потребителей, механизм обеспечения права, превенция нарушений законодательства.

This article examines the institutional and legal means, administrative and legal framework for consumer rights protection, as the executive authorities, consumer protection, legal and administrative measures aimed at protecting the rights of consumers. This material can be used in the activities of the organs and organizations in carrying out the functions of consumer protection.

Keywords: consumer protection, mechanism to ensure the right, prevention of violations of the legislation.

Современный период характеризуется постоянной и непрерывной работой, проводимой государством по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров.

Однако, в стремлении повысить эффективность государственного управления в рамках социально-экономического развития государства не учитывается то обстоятельство, что существующий механизм административно-правовой защиты прав и законных интересов потребителей только через реализацию контрольно-надзорной функций, к сожалению, не обеспечивает эффективного предупреждения нарушения прав потребителей в виду постоянного изменения правового поля, влияющего на условия реализации властных полномочий государственных органов.

В настоящей статье делается попытка исследовать организационные основы деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), направленной на превенцию нарушений законодательства в сфере защиты прав потребителей как функционального элемента административно-правового механизма обеспечения права потребителя на защиту. Тема статьи раскрывается путем рассмотрения деятельности государственных органов по защите субъектив-

ных прав, как элемента властных полномочий государства по обеспечению публичных интересов.

Научная новизна настоящей работы определена ее темой и тем, что ранее исследований вопросов обеспечения защиты прав потребителей путем предупреждения нарушений правовых норм, которыми установлены указанные права не проводилось.

Конституцией Российской Федерации человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью. Одновременно, к числу обязанностей государства отнесено признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Причем, статьей 45 Конституции Российской Федерации гарантирована государственная защита прав и свобод человека и гражданина.

Конституционная обязанность государства реализуется посредством образования и развития системы охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, частью которой являются судебные, законодательные и исполнительные органы, реализующие меры по созданию условий реализации указанных прав и свобод, определяющие и применяющие в соответствующей своей деятельности четкие юридические процедуры.

Таким образом, целью реализации обозначенной обязанности государства является предупреждение и минимизация посяга-

АВГУСТ №8

27

тельств на гарантированные права и свободы человека и гражданина.

Исходя из официального определения, приведенного в Законе Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее — Закон о защите прав потребителей), потребитель — это гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

В целях определения сущности административно-правового механизма обеспечения права потребителя на защиту, необходимо провести краткий анализ организационных и правовых средств, образующих данный механизм, к которым в свою очередь относятся органы исполнительной власти, осуществляющие защиту прав потребителей, а также административно-правовые меры, направленные на защиту прав потребителей.

Отношения в области защиты прав потребителей регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (далее — ГК РФ), Законом о защите прав потребителей, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Традиционно предполагается, что законный гражданский оборот предусматривает как признание за субъектами правоотношений установленных законодательством гражданских прав, так и обеспечение их правовой защиты.

Из преамбулы Закона о защите прав потребителей следует, что указанный закон, в том числе устанавливает права потребителей, регулирует государственную и общественную защиту их интересов (статьи 40, 44, 45 Закона о защите прав потребителей), а также определяет механизм реализации этих прав.

При этом Законом о защите прав потребителей закреплено, что нормативное регулирование отношений в сфере защиты прав потребителей является исключительной компетенцией федеральной власти, в связи с чем Правительство Российской Федерации вправе устанавливать правила организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) потребителям, а также издавать правила, обязательные при заключении и исполнении публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договоров о выполнении работ и об оказании услуг).

Пунктом 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321 установлено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей является Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоц-развития России).

Государственный контроль и надзор за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, согласно статье 40 Закона о защите прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, каковым в соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, является Роспотребнадзор.

В этой связи обеспечение права потребителя на защиту следует рассматривать как деятельность государства, связанную с применением мер правового, социального, экономического и иного характера, направленную на создание всесторонних условий для реализации гражданами прав, установленных законодательством Российской Федерации в сфере защиты прав потребителей.

Следовательно, в качестве предмета защиты в данном случае следует рассматривать не только субъективные права граждан, как потребителей, но и охраняемые законом интересы. В виду отсутствия четкого разграничения таких категорий как субъективное право и охраняемый законом интерес, следует отметить, что поскольку соблюдение интересов возможно только лишь путем реализации соответствующих прав, очевидно, что понятие «защита права» подразумевает под собой и защиту охраняемого законом интереса.

Следует отметить, что в настоящей статье понятие обеспечения права потребителей на защиту рассматривается в широком значении, куда включены предупредительные меры, применяемые уполномоченными государственными органами до наступления факта самого нарушения субъективного права и направленные на недопущение нарушения правовых

28

ЗНиСО АВГУСТ №8

норм, устанавливающих данное субъективное право, то есть на соблюдение публичного интереса (интересов общества и государства).

Указанное определение избрано исключительно в целях настоящего исследования и ни в коем случае не умаляет значимости юрис-дикционной формы защиты прав потребителей, основанной на общем правиле, закрепленном п. 1 ст. 11 ГК РФ и п. 1 ст. 17 Закона о защите прав потребителей, в соответствии с которым защита нарушенных прав потребителей и разрешение по существу связанных с этим имущественных споров осуществляется только судом.

Также в настоящем исследовании не рассматривается специальный административный порядок защиты гражданских прав, который применяется в исключительных случаях, предусмотренных законом (п. 2 ст. 11 ГК РФ).

По мнению многих видных ученых — юристов, контрольная деятельность имеет непосредственную и конечную цель. Непосредственной целью является предупреждение и пресечение нарушений установленных правил деятельности или поведения субъектов общественных отношений. Конечная цель совпадает с теми целями, которые преследует само правовое регулирование деятельности, поведения и стандартов — оградить граждан, организации, общество и государство от всевозможных негативных последствий той или иной деятельности, обеспечить их безопасность и законные интересы, права и свободы субъектов общественных отношений [1].

Исходя из сущности контрольно-надзорной деятельности государства, которая является одной из форм деятельности Роспотребнадзора в механизме обеспечения и защиты прав и законных интересов потребителей, в настоящей статье данная деятельность рассматривается с позиции ее превентивности.

В соответствии с п. 6.5. Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, Роспотребнадзор, как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, имеет право пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недо-

пущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности.

Предусмотренные полномочия в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), реализуются Роспотребнад-зором в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Указанным законом установлены пределы и основания проведения контрольных мероприятий, т. е. в определенной степени установлены ограничения в реализации такого элемента властных полномочий государства, как защита изданных правовых актов в рассматриваемой сфере от нарушений при помощи принудительной силы государства.

В этой связи, учитывая постоянную работу, проводимую государством по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров, целью которой является повышение эффективности государственного управления в рамках социально-экономического развития государства очевидным является то, что существующий механизм защиты прав и законных интересов потребителей только через реализацию контрольно-надзорной функций, к сожалению, не обеспечивает эффективного предупреждения нарушения прав потребителей.

Автор статьи разделяет позицию известного ученого Ю.А. Тихомирова, который в своем труде «Публичное право» отмечает, что соблюдение публичного интереса предполагает, в том числе обеспечение выполнения изданных правовых актов в рассматриваемой сфере мерами воспитания, убеждения, поощрения [2].

Так, ст. 3 Закона о защите прав потребителей установлено право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей, которое должно обеспечиваться посредством включения соответствующих требований в государственные образовательные стандарты и общеобразовательные и профессиональные программы, а также посредством организации системы информации потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав.

Рассматривая деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти по государственному контролю и надзору за соблюдением законов и иных норматив-

АВГУСТ №8

29

ных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, особое внимание следует уделить одному из важных направлений деятельности Роспотребнадзора — применению мер превентивного характера, направленных в первую очередь на повышение правовой грамотности и информированности потребителей об их правах и механизмах защиты.

В целях принятия дополнительных практических мер, направленных на реализацию права потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей, закрепленного в ст. 3 Закона о защите прав потребителей, Ро-спотребнадзором был издан и успешно реализуется приказ от 6 апреля 2009 г. № 318 «О совершенствовании системы информирования и консультирования потребителей», который заложил организационные основы для создания на базе подведомственных Роспотребнадзору учреждений системы правового образования потребителей и предпринимателей, формирования у населения устойчивых навыков грамотного поведения на потребительском рынке, привития потребительской культуры, возможности реализации самозащиты права.

Но говорить о решении всех проблем в области информирования населения о правах потребителей, потребительском образовании, профессиональной подготовке специалистов, занимающихся этими вопросами, еще рано.

Так, серьезными проблемами в реализации указанного права выступают недооценка многими ведомствами превентивной функции информационного механизма по повышению уровня правового сознания населения, недостаточное использование органами государственной власти превентивных возможностей законодательства об административных правонарушениях в предупреждении нарушений прав граждан.

Особое внимание в вопросе организации комплексного подхода к созданию системы развития потребительской грамотности следует уделить важности налаживания конструктивного взаимодействия всех составляющих национальной системы защиты прав потребителей, в которую входят государственные федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (см. статьи 40, 44, 45 Закона о защите прав потребителей).

Для решения указанных проблем, в первую очередь необходимо устранить пробелы в законодательстве, регулирующем сферу защиты прав потребителей. Так, в настоящее время

законодательством четко определены основные элементы системы защиты потребительских прав граждан, в то же время отсутствует определение такого понятия, как «политика в сфере защиты прав потребителей», не определены ее принципы, основные направления, порядок формирования и координации деятельности по ее реализации.

Следовательно, на федеральном уровне отсутствует комплексная регламентация взаимоотношений между органами, осуществляющими государственный контроль и обеспечение прав потребителей с одной стороны и организациями, занимающимися общественной защитой с другой стороны.

Кроме того, в настоящее время недостаточно урегулирован вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия и между самими органами публичной власти всех уровней при решении вопросов, связанных с обеспечением защиты прав граждан-потребителей.

В то время как потребительское образование в интересах потребителей может быть осуществлено только в рамках государственной политики, проводниками которой должны стать, прежде всего, органы образования, уполномоченные государственные органы, общественные потребительские объединения, средства массовой информации. При этом реализация государственной политики в сфере развития потребительской грамотности диктует необходимость мобилизации сил самого общества.

Одним из важных направлений деятельности в решении имеющихся проблем является отработка эффективных механизмов взаимодействия указанных органов и организаций по вопросам развития грамотности потребителей, формирование общей стратегии реализации комплекса взаимосвязанных правовых, экономических, социально-культурных и организационных мероприятий, направленных на эффективное пресечение нарушений прав потребителей, совершенствование законодательства Российской Федерации в указанной сфере, механизма реализации потребительских прав граждан.

В указанных условиях очевидна необходимость разработки комплексной государственной программы по защите прав потребителей, предусматривающей решение в рамках единого замысла вопросов развития системы правового просвещения и информирования граждан, воспитания потребительской культуры населения.

Такой подход полностью корреспондируется с Основами государственной полити-

30

ЗНиСО АВГУСТ №8

ки Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, которые были утверждены Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 28 апреля 2011 г. и определили принципы, цели, основные направления и содержание государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан.

Таким образом, в статье сделан анализ организационных и правовых средств, образующих административно-правовой механизм обеспечения права потребителя на защиту. Обозначены органы исполнительной власти, осуществляющие защиту прав потребителей, а также административно-правовые меры, направленные на защиту прав потребителей.

Посредством проведенного анализа раскрыто содержание административно-правового механизма обеспечения права потре-

бителя на защиту. Определена общая система подходов и ключевых механизмов реализации государственной политики в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. Данный материал может быть использован в деятельности органов и организаций при осуществлении ими функций по защите прав потребителей.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия /Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП.ИИК «Калита», 2000. 208 с.

2. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 496.

Контактная информация:

Осауленко Лидия Николаевна, e-mail: lidiyaOsaulenko@yandex.ru

Contact imformation:

Osaulenko Lidiya Nikolaevna, e-mail: lidiyaOsaulenko@yandex.ru