О некоторых аспектах организации местного самоуправления в городе Москве

РАЗДЕЛ II. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

УДК 352/354-1

С.В. Антипов Н.Н. Мусинова

О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ МОСКВЕ

Аннотация. В статье рассмотрены некоторые аспекты организации местного самоуправления в городе Москве в свете последних правовых новаций и в контексте общих направлений развития местного самоуправления в крупнейших городах России.

Ключевые слова: организация местного самоуправления в городе Москве, отдельные государственные полномочия города Москвы, внутригородские муниципальные образования, муниципальные депутаты.

Sergey Antipov Nina Musinova

ABOUT SOME ASPECTS OF LOCAL GOVERNMENT ORGANIZATION IN MOSCOW

Abstract. The article describes some aspects of the local government organization in Moscow using the latest law innovations and taking into account of the direction of the local government development in Russian cities.

Keywords: Local government organization in Moscow, some state delegated authorities of Moscow city, municipal authority, municipal delegate.

В современной России укрепление системы местного самоуправления является важнейшей задачей и необходимым условием повышения эффективности государственного управления. В.В. Путин обратил на это внимание в послании Федеральному Собранию, отметив буквально следующее: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах..., сейчас сильное местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны». Президент обратил внимание и на наличие проблем, их «в системе местного самоуправления накопилось немало. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов. не сбалансированы. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой» [6].

В настоящее время, по словам В. Тимченко - председателя Всероссийского совета местного самоуправления, одобрена новая схема организации местного самоуправления (далее - МСУ) в крупных городах, предполагающая значительное увеличение количества местных депутатов. На нижнем уровне МСУ на депутата должно приходиться 3000-5000 избирателей. При этом население избирает депутатов районов крупных городов, а верхний уровень МСУ составляют депутаты, выдвинутые депутатами нижнего уровня. Депутаты новых внутригородских районов должны получить собственные полномочия [4].

В этой связи уместно вспомнить, что подобный вопрос обсуждался еще в 2010 г. на круглом столе, организованном в государственной Думе Институтом «Справедливый Мир» совместно с фракцией «Справедливая Россия», в чью предвыборную программу вошли предложения по совершенствованию МСУ. Предлагалось в городах федерального значения ввести двухуровневую систему МСУ с передачей ему в совокупности всех полномочий за исключением вопросов организации общегородского хозяйства. Рассматривались варианты распределения этих полномочий между внутригородскими муниципальными образованиями верхнего и нижнего уровней. Представители этой фракции также предлагали составить перечень общегородских функций, которые должны осуществляться при обязательном участии органов МСУ внутригородских муниципальных образований [5].

© Антипов С.В., Мусинова Н.Н., 2014

МСУ в соответствии с законом - «это самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества по решению вопросов местного значения...» [1; п.1, ст.1]. Как известно, решение вопросов местного значения существенно отличается от деятельности по их решению. Если первое связано с выработкой альтернатив, выбором и принятием наилучшей из них применительно к конкретным условиям, то второе обозначает различные формы участия местного сообщества в разработке решения, а само решение принимается не на муниципальном уровне.

В Москве в настоящее время 146 внутригородских муниципальных образований, из них 2 городских округа, 19 - поселений и 125 муниципальных округов, «осуществляющих деятельность по решению вопросов местного значения». О последних и пойдет речь дальше.

Особенность муниципальных округов в городе Москве (далее - МО) состоит в том, что их границы совпадают с границами районов - территориальных единиц, созданных для территориального государственного управления. Принятие 11.07.2012 г. закона города Москвы №39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» (далее - закон №39) было обусловлено необходимостью структурировать связь органов исполнительной власти столицы и органов МСУ. Для практической реализации данного закона Правительством Москвы были приняты два постановления: от 13.09.2012 г. №484-1III «О дополнительных мероприятиях по социально-экономическому развитию районов города Москвы» (далее -постановление №484-1III) и от 24.09.2012 г. №507-1III «О порядке формирования, согласования и утверждения перечней работ по благоустройству дворовых территорий, парков, скверов и капитальному ремонту многоквартирных домов» (далее - постановление №507-1111). Тем самым предполагалось запустить новый механизм обоснования, контроля и оценки качества реализации социально значимых программ. Его принципиальной особенностью является непосредственное участие депутатов МО и жителей на всех его стадиях [2]. Концептуальная модель управления изменилась таким образом, что представительный орган МСУ становится одним из элементов организационной структуры управления районом города Москвы.

Первые итоги реализации закона №39 были подведены 04.10.2013 г. на заседании Президиума Совета муниципальных образований города Москвы. По сообщению председателя Совета муниципальных образований А. В. Шапошникова, согласно полученным данным от Советов депутатов МО, в 2013 г. органы МСУ распределили на благоустройство дворовых территорий, капитальный ремонт многоквартирных домов и работу с населением более 26 млрд. рублей. Также в рамках формирования планов дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов было потрачено 5 млрд. руб., в 2012 г. на эти цели было выделено 4 млрд. рублей [7].

Для мотивации и стимулирования деятельности муниципальных депутатов был принят закон города Москвы от 29.05.2013 г. №25 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 11 июля 2012 года №39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы»» (далее - закон №25). Данный закон устанавливает возможность предоставления из бюджета города Москвы субсидий бюджетам МО для поощрения депутатов, активно участвующих в осуществлении своих полномочий. Порядок поощрения депутатов за счет предоставляемых субсидий устанавливается решением Совета депутатов. По словам источника «Ъ» в правительстве Москвы, на каждого депутата МО будет заложено в городском бюджете 20 тыс. руб. в месяц [3]. Это означает, что в год из городского бюджета на поощрение депутатов (их более 1,5 тыс.) будет расходоваться около 370 млн. руб.

Базовым законом города Москвы в соответствии с федеральным законом №131-ФЗ установлено, что «депутаты представительного органа осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе в соответствии с уставом муниципального образования могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа» [1; п.7, ст.13].

Анализ решений Советов депутатов некоторых МО (Бабушкинский, Бибирево, Косино-Ухтомский, Обручевский, Очаково-Матвеевское, Матушкино, Преображенский, Южное Тушино) об утверждении порядка поощрения депутатов показал [9], что, несмотря на несущественные различия в методиках расчёта размера поощрения депутата, критерии оценки их деятельности у всех Советов единые и объединены в следующие группы:

- участие депутата в заседаниях Совета и рассмотрение вопросов осуществления переданных полномочий;

- участие депутата в работе постоянных и временных комиссий, рабочих группах по рассмотрению вопросов осуществления переданных полномочий;

- участие депутата в работе комиссии, осуществляющей открытие работ и приёмку выполненных работ по благоустройству дворовых территорий, и (или) комиссии, осуществляющей открытие работ и приёмку выполненных работ по капитальному ремонту многоквартирных домов;

- участие депутата в работе с обращениями граждан, осуществление приёма жителей по вопросам переданных полномочий.

В соответствии с ч.1 ст.4 закона города Москвы от 25.11.2009 г. №9 «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве» депутат обязан принимать личное участие в заседаниях представительного органа, постоянных комиссий, рабочих групп, иных формирований представительного органа, членом которых он является. Согласно базовому закону города Москвы [1; п.2.ч.4.1,ст.13] депутат представительного органа обязан своевременно рассматривать обращения граждан, организаций независимо от организационно-правовой формы, общественных объединений, органов государственной власти, органов МСУ и давать на них ответы в пределах своей компетенции.

Налицо юридическая коллизия, когда по одним нормативно-правовым актам представительный орган обязан исполнять свой функционал на общественных началах, по другим - получать практически за эту же деятельность денежное вознаграждение, фактически ежемесячную зарплату. В связи с этим становится очевидным, что по отношению к органам исполнительной власти города Москвы представительный орган, призванный представлять интересы жителей, становится по существу агентом государства, его посредником. Не лишним будет напомнить, что согласно статье 37 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ, наделяется местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). И это положение соответствует требованиям Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 г. Ее отправные положения базируются на общественной теории МСУ, согласно которой выборные органы самоуправления не принадлежит к профессиональному чиновничеству, и несут свою службу бесплатно [8].

Правовой анализ сложившейся ситуации - предмет дополнительного исследования. Интерес представляет управленческий аспект данного вопроса. До принятия закона №39 полномочия комплексной организации работ по благоустройству дворовых территорий, парков, скверов, выборочному капитальному ремонту многоквартирных домов и решения отдельных вопросов социально-экономического развития районов города исполняли структурные подразделения органов исполнительной власти города на соответствующих территориях в административных округах и районах и профильные бюджетные учреждения социальной сферы и ЖКХ. Включение муниципальных депутатов в качестве дополнительного элемента в организационную структуру управления оправдано только в двух случаях: либо в данной сфере городского хозяйства возникли новые специфические задачи, которые возможно реализовать только с привлечением представительного органа МСУ, либо из действующей системы управления выбыл по каким-то причинам функциональный элемент и его необходимо заместить. Никаких подобных изменений в системе управления городским хозяйством и социальной сферой в Москве не произошло.

Решение оплачивать такие малополезные трудовые функции вряд ли можно признать верным. Плановая расходная часть бюджета Москвы на 2013 год определена в размере 1663,8 млрд. руб. [10], а суммарные расходы, предусмотренные на реализацию закона №39 в 2013 году, составили 31 млрд. руб. (0,018% от бюджета города). Механизм, направленный на повышение качества жизни населения Москвы, с таким мизерным бюджетом порождающий множество правовых коллизий и требующий затрат ресурсов, явно не соответствует курсу на модернизацию управления.

Рассмотрим постановление №484-1111, принятое в целях реализации ч.6 ст.1 и ч.14 ст.3 закона №39. Оно устанавливает перечень направлений расходования средств на дополнительные мероприятия по социально-экономическому развитию районов города Москвы и определяет методику распределения бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение данных мероприятий. Перечень устанавливает следующие направления, на которые выделяется финансирование:

1. ремонт квартир инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

2. оказание материальной помощи льготным категориям граждан, проживающим на территории МО;

3. благоустройство территорий общего пользования, в том числе дворовых территорий, парков, скверов и иных объектов благоустройства;

4. выборочный капитальный ремонт многоквартирных домов, ремонт нежилых помещений, спортивных площадок и иных объектов;

5. расходование средств на реализацию дополнительных мероприятий в сфере переданных органам МСУ МО отдельных полномочий города Москвы, а также на приобретение и содержание имущества, необходимого для реализации органами МСУ МО отдельных полномочий города Москвы.

Проект плана мероприятий формируется Советом депутатов в пределах объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующему органу исполнительной власти города Москвы для реализации планов дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов, и с учетом перечня направлений расходования средств, утвержденного Правительством Москвы по предложению Совета муниципальных образований города Москвы. Сформированный план подлежит согласованию с главой управы района. В таблице представлена структура реализации перечня мероприятий, установленного постановлением №484.

Таблица

Структура реализации мероприятий по постановлению №484

№ п/п Цель и объект финансирования Ответственный за сбор информации о состоянии объекта управления Вид информации о состоянии объекта Гос. заказчик

1. Ремонт квартир инвалидов, ветеранов ВОВ, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей Территориальный центр социального обслуживания населения не определён Управа района

2. Материальная помощь льготным категориям граждан Территориальный центр социального обслуживания населения не определён Управа района

3. Благоустройство территорий общего пользования, в т.ч. дворовых территорий, парков, скверов и иных объектов благоустройства не определён не определён Управа района

4. Выборочный капитальный ремонт многоквартирных домов, ремонт нежилых помещений, спортивных площадок и иных объектов не определён не определён Управа района

Как видно из таблицы, ответственность за сбор и обработку информации о потребностях соответствующих категорий населения по первым двум пунктам из перечня направлений расходования средств входит в компетенцию руководителя территориального центра социального обслуживания населения, который подведомствен департаменту социальной защиты населения города Москвы. Объём финансирования определяет Правительство Москвы. Заказчиком работ по ремонту квартир ветеранов, инвалидов, детей-сирот, распорядителем средств для оказания помощи льготным категориям населения выступает управа района. Контроль об исполнении осуществляет департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы. Пункты 3 и 4 из перечня дублируют работы, закреплённые в постановлении .№507-1111. Разница только в том, что средства с общегородского уровня управления переданы на уровень района - управе района.

Трудно объяснить, почему одни и те же работы выполняются субъектами различных иерархических уровней управления, почему при распределении полномочий не учитывается принцип субсидиарности. Отметка «не определён» означает, что в нормативе отсутствуют соответствующие указания. Это еще раз свидетельствует о том, что управленческая культура в нормативно-правовой сфере, да и не только в ней, остаётся на крайне низком уровне.

В методике распределения бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение мероприятий по постановлению №484 заложен подушевой принцип финансирования, т.е. средства распределяются между всеми жителями города поровну. Но ветераны войны, льготники, дети-сироты, для которых предназначены финансовые средства, неравномерно проживают в районах города, а состояние квартир и их потребности различны. Поэтому при таком подходе нарушается принцип справедливости.

Аналогичная ситуация складывается и с благоустройством территорий общего пользования, дворовых территорий, парков, скверов и иных объектов, выборочным капитальным ремонтом многоквартирных домов, ремонтом нежилых помещений, спортивных площадок и иных объектов. Состояние всех этих объектов в целом по городу также различно. И критерием здесь должны выступать конкретные потребности в тех или иных работах, выявленные на основе мониторинга состояния объекта управления (домовладений, придомовых территорий, парков и т.п.) и нормативно закрепленные социальным стандартом, а не подушевая уравниловка.

Анализ структуры реализации мероприятий, установленных постановлением №507-ПП, показал, что все проводимые работы относятся к исключительной компетенции отраслевых или территориальных органов исполнительной власти города Москвы.

Таким образом, роль муниципальных депутатов сводится к формализму чистой воды. Совет депутатов выполняет бюрократическую функцию и выступает лишней инстанцией. Включение депутатов в состав комиссий по приемке работ по благоустройству и выборочному капитальному ремонту многоквартирных домов и др. оправдано только с точки зрения общественного контроля.

Библиографический список

1. Закон города Москвы №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 06.11.2002 // Правовая система «Консультант».

2. Антипов С.В., Мусинова Н.Н. Инновационные преобразования в реализации социально значимых программ в городе Москве // Вестник университета (Государственный университет управления). - М.: ГУУ, 2013. - №8. - С.82-86.

3. Бекбулатова Т., Городецкая Н. Московские депутаты не знают, как поделить деньги [Электр. ресурс]: http://www.kommersant.ru/Doc/2203401.

4. Бочарова С.. Реформа не обязательна // Ведомости. Пятница, 21.02.2014. - №30(3534) [Электр. ресурс]: http//WWW.VEDOMOSTI.RU.

5. ВЛАСТЬ В БОЛЬШОМ ГОРОДЕ: проблемы самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. Круглый стол 23.06.2010. [Электр. ресурс]: spravmir.ru>events/51-vlast-v-bolshom-gorode.html.

6. Послание президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию // Российская Газета. Пятница, 13.12.2013. - №286(6258) [Электр. ресурс]: http//www.rg.ru.

7. Пресс-релиз Совета муниципальных образований города Москвы [Электр. ресурс]: http ://dto.mos.ru/presscenter/news/701686.

8. Местное самоуправление: энциклопедия / под общ. ред. В.Б. Зотова.- Ростов н/Д: Феникс,

2010.

9. Московский муниципальный вестник. - 2013. - Вып. 32(35). - С.56-315.

10. Открытый бюджет города Москвы [Электр. ресурс]: http://budget.mos.ru/priority_expenses.