Правовые основы и гарантии участия органов социального партнерства в формировании государственной политики в сфере труда

Таким образом, в реальной действительности трудовые и гражданско-правовые отношения тесно взаимосвязаны, поэтому определение их отраслевой принадлежности нередко вызывает трудности. Правовые последствия осуществления тех или иных отношений зависят от того, какой отраслью права они регулируются. Это подчеркивает важность изучения межотраслевой конкуренции норм трудового права и выработки рекомендаций по устранению противоречий и несогласованностей.

1 См.: Рынок труда поразило сразу несколько кризисов. URL: www.ej.by/news/sociaty/2011/06/03/ rynok_truda_porazilo_srazu_neskol_ko_krizisov.html (дата обращения: 05.06.2011).

2 См.: Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: учебник: в 2 т. Т. 1: Сущность трудового права и история его развития. Трудовые права в системе прав человека. Общая часть. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 448.

3 См.: Колобова С.В. Трудовое право России: учебное пособие для вузов. М., 2005.

4 См.: Арзуманян А.Э. Конкуренция норм российского права (вопросы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 3.

5 Сенякин И.Н., Арзуманян А.Э. Конкуренция норм российского права. Саратов, 2011. С. 55.

6 См.: Феофилактов А.С. Регрессные требования к работнику: проблемы соотношения гражданского и трудового законодательства // Трудовое право. 2010. № 2. С. 23.

7 См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ № 30-ВПР01-3. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2001 г. по гражданским делам // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 10. С. 18.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 1, ст. 1; 2012. № 31, ст. 4334.

9 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 20 июля 2004 г. № КГ-А40/6009-04. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

10 См.: МакаровА.В. Подводные камни косвенных исков // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2007. № 2.

11 См.: Куренной А. Контракт с руководителем предприятия // Закон. 1995. № 9. С. 98; Сыроватская Л.А. Трудовые отношения и трудовое право // Государство и право. 1996. № 7. С. 75-82.

А.Г. Молотилина

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ГАРАНТИИ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА В ФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ТРУДА

Статья посвящена анализу трудового законодательства, определяющего основания и порядок участия органов социального партнерства в разработке реализации государственной политики в сфере труда. Обоснованы принципы такого участия. Отмечены недостатки действующих норм Трудового кодекса РФ и предложены пути их устранения.

Ключевые слова: государственная политика в сфере труда, социальное партнерство, органы социального партнерства, гарантии прав социальных партнеров.

A.G. Molotilina

LEGAL BASIS AND THE PARTICIPATION OF SOCIAL PARTNERSHIP IN THE FORMATION OF PUBLIC POLICY AT WORK

This article analyzes the labor law, which determines the grounds and procedures for the participation of social partnership in the development of government policy in the sphere of labor. The principles of participation are justified. The deficiencies of existing norms of the Labour Code are marked. The elimination of deficiencies of existing norms are elaborated.

Keywords: government policy in the sphere of labor, social partnership, the bodies of social partnership, guarantees the rights of social partners.

© Молотилина Алёна Геннадьевна, 2012

Аспирант кафедры трудового права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: magen87@bk.ru

Государственная политика в сфере труда является разновидностью социальной политики и представляет собой правовую политику Российской Федерации и субъектов РФ в отношениях, составляющих предмет трудового права, и в иных отношениях, к которым трудовое право применяется в силу прямого указания в федеральном законодательстве либо по аналогии (ст. 11 Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ))1. Правовая политика субъектов РФ — это последовательная и системная деятельность органов государственной власти и управления субъектов РФ и институтов гражданского общества региона по оптимизации регионального механизма правового регулирования2.

Сложившийся в прежние годы порядок принятия решений по вопросам социально-трудовой политики исключительно посредством деятельности компетентных органов государственной власти не всегда в полной мере отражал интересы и потребности общества. Преодолеть имеющиеся разногласия и выработать решения, учитывающие интересы, а также объективные возможности работников (населения), работодателей и государства, позволяют механизмы социального партнерства в сфере труда. Такое согласование достигается в процессе коллективных переговоров в рамках и (или) при участии трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений3.

Статья 35.1 ТК РФ в наиболее общем виде регламентирует участие органов социального партнерства на всех его уровнях в выработке наиболее концептуальных положений и практической реализации правовой политики в сфере труда. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивать условия для участия соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений в разработке и (или) обсуждении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, программ социально-экономического развития, других актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере труда. Такое участие осуществляется посредством направления проектов вышеперечисленных актов, а также документов и материалов, необходимых для их обсуждения, на рассмотрение в соответствующие комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Решения комиссий по регулированию социально-трудовых отношений или мнения их сторон по данным проектам подлежат обязательному рассмотрению федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, принимающими указанные акты.

На федеральном уровне органом социального партнерства, участвующим в формировании социальной политики в сфере труда, является Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений (РТК), которая в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»4 вправе принимать по согласованию с Правительством РФ участие в подготовке разрабатываемых им проектов федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов в области социально-трудовых отношений, а по согласованию с комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ — в предварительном рассмотрении ими законопроектов и подготовке их к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Однако практическая реализация такого рода полномочий РТК до настоящего времени вызывает вопросы в науке трудового права, в т. ч. в части легитимности соответствующих

решений комиссии при рассмотрении проектов нормативно-правовых актов Правительства РФ. Не решен в практическом аспекте и вопрос о формализации данных об участии РТК в рассмотрении указанных правовых актов5.

Что касается уровня субъектов РФ и территориального уровня, то нормы об участии органов социального партнерства в разработке программ развития социально-трудовых отношений на соответствующем уровне разработки и принятии нормотворческих решений по урегулированию труда и социальной защиты работников (населения региона, территории) содержатся (должны содержаться) в региональных законах о социальном партнерстве и (или) в законах (положениях) об областных (региональных), территориальных трехсторонних комиссиях.

Правила коллективно-договорного рассмотрения политико-правовых и собственно нормативных решений в интересующей нас области могут быть конкретизированы постановлениями органов исполнительной власти региона или муниципального образования об организационном, кадровом, техническом и ином материальном обеспечении участия органов социального партнерства в разработке и (или) обсуждении проектов нормативных актов и иных актов в сфере труда. Так, Закон Саратовской области от 19 июня 1998 г. № 31-ЗСО «О социальном партнерстве в сфере труда» (в ред. от 25 декабря 2009 г.)6 в ст. 3-6 уполномочивает областную, областную отраслевую (межотраслевую), территориальную (городскую, районную), территориальную отраслевую трехсторонние комиссии к участию в разработке и (или) обсуждении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, программ социально-экономического развития, других актов органов государственной власти области и органов местного самоуправле-2 ния в сфере труда.

? Аналогичные нормы предусмотрены ст. 5 Закона Саратовской области от

8 23 июля 2004 г. № 42-ЗСО «Об областной (региональной) трехсторонней комиссии % по регулированию социально-трудовых отношений» (в ред. от 6 июня 2007 г.)7. Ре-I шение Саратовской городской Думы от 7 декабря 2004 г. № 52-498 «О Положении I о городской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых от-

го

| ношений» (ст. 5)8 предоставляет территориальной комиссии право разрабатывать

| и вносить предложения в органы местного самоуправления о принятии норматив-

| ных правовых актов в сфере социально-трудовых отношений; подготавливать за-

§ ключения по проектам нормативных правовых актов в сфере социально-трудовых

° отношений; получать в установленном порядке проекты нормативных правовых

« актов города и другие материалы по вопросам регулирования социально-трудовых

| отношений. Указанные полномочия также получили закрепление в некоторых

I положениях о районных комиссиях по регулированию социально-трудовых от-

«-»о

° ношений9.

0

° Процедура обеспечения участия органов социального партнерства в разработ-

го

¿5 ке программ развития социально-трудовых отношений в регионе, а также в из-

1 дании правовых актов на этот счет определяется Постановлением Правительства I Саратовской области от 3 апреля 2007 г. № 153-П «Об обеспечении участия органов социального партнерства в разработке и (или) обсуждении проектов нормативных правовых и иных актов в сфере труда, принимаемых органами исполнительной власти Саратовской области»10, Постановлением главы администрации г. Саратова от 20 июня 2007 г. № 463 «Об обеспечении участия органов социального партнерства в разработке и (или) обсуждении проектов муниципальных пра-

192

вовых актов в сфере труда»11, Решением Собрания депутатов Энгельсского муни-

ципального района от 27 марта 2008 г. № 502/37-03 «Об обеспечении участия органов социального партнерства в разработке и (или) обсуждении проектов муниципальных правовых актов в сфере труда, принимаемых органами местного самоуправления Энгельсского муниципального района»12 и другими актами муниципальных образований.

Решения областной трехсторонней комиссии, областной отраслевой (межотраслевой) комиссии или мнения сторон (в соответствующих случаях — заключения областных отраслевых объединений профсоюзов и областных отраслевых объединений работодателей) являются обязательными для рассмотрения и учета органом исполнительной власти области. Также при рассмотрении на заседании Правительства области проекта правового акта в сфере труда в обязательном порядке заслушивается решение на этот счет областной трехсторонней комиссии и (или) мнения ее сторон.

Практика последних лет свидетельствует о том, что наибольшие успехи в формировании системы социального партнёрства были достигнуты именно на региональном уровне, где конкретно определились субъекты и институты партнёрских отношений, модели их сотрудничества, сформирован правовой и организационный механизмы взаимодействия13.

Заметим, что в большинстве субъектов РФ законы и иные нормативно-правовые акты, регулирующие социально-партнерские отношения, в т. ч. и касающиеся участия комиссий в принятии политико-правовых решений на соответствующем уровне коллективно-договорного регулирования труда, были приняты значительно раньше ТК РФ, установившего на уровне федерального закона термин «социальное партнерство в сфере труда». Опережающее нормотворчество субъ- ш

е

ектов РФ в области социального партнерства позволило преодолеть многие труд- н ности в его становлении на всей территории России. Положительные «находки» С

а

регионального законодательства в вопросах принятия программных документов т

о

и базовых правовых актов о труде и социальной защите работников были учте- к

о

ны и федеральным законодателем при разработке соответствующих положений о' ТК РФ. В частности, они получили воплощение и в нормах ст. 35.1 ТК РФ, опре- уа делившей концепцию социального партнерства в нормотворческой и иной право- в

вой деятельности государства, органов местного самоуправления. нн

о

В этом смысле К.Д. Крылов справедливо отмечает, что «в Трудовом кодексе Ю РФ закреплены основные принципы социального партнерства с учетом... регио- и нального законодательства о социальном партнерстве.»14. с

к

Основными началами коллективно-договорного участия в формировании пра- а

вовой политики в сфере труда, изначально легализованными в актах региональ- Л

е

ного уровня и получившими развитие в нормах ТК РФ, следует считать согласо- | вание результатов регионального правотворчества с общероссийским, выработ- • ку механизмов предупреждения и преодоления коллизий федеральных и регио- 58 нальных правовых актов, создание инструментов отстаивания на общефедераль- ^ ном уровне «опережающих» региональных законов15, федеральную государствен- 2 ную политику в сфере труда, которая должна учитывать позитивный опыт регионального правотворчества.

Наиболее полноценно осуществляется участие органов социального партнерства в выработке государственной политики в сфере труда на уровне РТК. Полагаем, что этому способствует конкретизация в нормах ТК РФ вопросов, по которым на стадии разработки и принятия актов о труде обязательно участие комиссии. 193

В отношении всех иных комиссий Закон содержит лишь общее указание на то, что органы власти должны обеспечить такое участие по неопределенному кругу вопросов социально-экономической и трудоправовой тематики. Отсутствие прямых предписаний на этот счет на практике дает возможность органам государственной или муниципальной власти на свое усмотрение привлекать к рассмотрению социальных партнеров либо в том или ином вопросе отказать им в участии. В связи с этим имело бы смысл указать в законе (в нормах ТК РФ и региональных законодательных актах), по каким институтам трудового права, при решении каких социально-трудовых вопросов, при разработке каких именно программ участие соответствующей трехсторонней комиссии является обязательным.

В рамках рассматриваемой темы следует обратить внимание и на проблему правовой гарантированности прав трехсторонних комиссий на участие в принятии обозначенных выше решений. Нормы ТК РФ и региональные законы, формально закрепляя право социальных партнеров на участие в разработке, согласовании и принятии соответствующих решений, к сожалению, не определяют правовых последствий нарушения этого права и возможностей (путей, способов) защиты прав и интересов представителей работодателей и работников в случае издания программ и правовых актов, без участия или с нарушением правил такого участия.

В целях усиления правовой гарантированности участия трехсторонних комиссий в разработке и реализации правовой политики в сфере труда в нормах ст. 35.1 ТК РФ следовало бы: предусмотреть, что решения органов власти, принятые без учета мнения органа социального партнерства соответствующего уровня, признаются недействительными (по аналогии с правилами ст. 8 ТК РФ) и закрепить судебный порядок рассмотрения заявлений о нарушении полномочий социальных партнеров с обязательным участием представителей прокуратуры Российской Федерации.

1 См.: Абалдуев В.А. Государственная политика в сфере труда — комплексное понятие, охватывающее различные формы трудовой и служебной деятельности // Современная юридическая наука и правоприменение (IV Саратовские правовые чтения): сборник тезисов докладов (по материалам Международной научно-практической конференции, г. Саратов, 3-4 июня 2011 г.) / отв. ред. О.С. Ростова. Саратов, 2011. С. 245.

2 См.: Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А.В. Малько. Саратов, 2010. С. 90-91.

3 См.: Сигарев А.В. Конституционно-правовые механизмы формирования социальной политики в России // Российская юстиция. 2010. № 9. С. 61-63.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 18, ст. 2218.

5 См.: Молотилина А.Г. Нормотворческие полномочия Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и опыт их практической реализации // Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения): сборник тезисов докладов (по материалам Всероссийской научно-практической конференции, г. Саратов, 3-4 июня 2010 г.) / отв. ред. О.С. Ростова. Саратов, 2010. С. 212-213.

6 См.: Саратовские вести по понедельникам. 1998. 6 июля.

7 См.: Саратов — столица Поволжья. 2004. 30 июля.

8 См.: Саратовская панорама (спецвыпуск). 2004. 17 дек.

9 См., например, ст. 5 Решения Собрания ОМО Ртищевского района от 14 марта 2005 г. № 2-14 «Об утверждении Положения о Ртищевской районной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» // Перекресток России. 2005. 1 апр.

10 См.: Саратовская областная газета (официальное приложение). 2007. 17 апр.

11 См.: Саратовская панорама (спецвыпуск). 2007. 22 июня.

12 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13 См.: Федулин А.А. Исторический опыт становления и развития системы социального партнерства в России: автореф. дис. ... д-ра ист. наук. М., 1999.

14 Крылов К.Д. Международно-правовые ориентиры социального партнерства и их реализация в российской правовой системе // Политика социального партнерства (российский и зарубежный опыт) / отв. ред. М.В. Каргалова, К.Д. Крылов. М., 2003. С. 30.

15 См.: Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А.В. Малько. Саратов, 2010. С. 90-91.