Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления

Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления

ПОМАЗАНСКИй Андрей Евгеньевич, старший научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук

По сравнению с институтами прямой демократии на федеральном или региональном уровне удельный вес решений вопросов местного значения путем прямого волеизъявления населением муниципальных образований значительно выше. Это связано с тем, что реализация и применение на местном уровне институтов прямой демократии напрямую вытекает из требований ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, которая устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Смысл данных конституционных положений заключается в усилении демократизации на местном уровне, более широком участии населения муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Как справедливо подчеркивается в юридической литературе, «в принципиальном плане масштаб, удельный вес решения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления членов территориального коллектива должны быть выше, чем такое же решение вопросов на государственном уровне. В этом, в частности и в особенности, проявляется “корневой” характер муниципальной власти, ее институциональная характеристика как власти, максимально приближенной к населению и в опре-

деленной мере сливающейся с ним»1. Именно в рамках небольших по территории и численности населения муниципальных образований имеются реальные возможности решения вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления граж-дан2. Развивая данные конституционные положения, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЭ) в гл. 5 предусматривает различные формы и способы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. При этом большинство из этих форм впервые регламентированы на федеральном уровне и их применение во многих случаях является обязательным.

Традиционно выделяются две группы институтов прямой демократии на местном уровне в зависимости от характера принимаемых ре-шений3. Первую группу составляют формы властного участия насе-

1 Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 186.

2 См.: Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3.

3 См., например: Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 288; Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституциона-лизация муниципальной демократии в России. М., 2008.

ления в решении вопросов местного значения. К ним относятся местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования и сход граждан. Ко второй причислены институты общественного, не публично-властного характера, например правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление.

Муниципальные выборы — это наиболее распространенная и реально используемая форма непосредственной демократии, посредством которой осуществляется избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Важной особенностью муниципальных выборов является вариативность применяемых избирательных систем. Согласно п. 3 ст. 23 Закона № 131-ФЭ законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.

Анализ региональных законов субъектов РФ о муниципальных выборах показывает, что пределы усмотрения субъектов РФ при определении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях весьма широки. Законами устанавливаются численность избирателей в муниципальных образованиях безотносительно к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований безотносительно к численности проживающих в них избирателей, а также сочетание ви-

дов муниципальных образований и численности избирателей (иногда населения) в них. Тенденция здесь заключается в том, что в сельских и городских поселениях применяется мажоритарная избирательная система абсолютного или относительного большинства или — реже — смешанная система (иногда и пропорциональная); в городских округах и муниципальных районах — смешанная и пропорциональная. Наиболее приемлемым, дающим возможность оптимального учета местных условий и особенностей, является определение региональным законом в общей форме всех разновидностей избирательных систем, применяемых в данном субъекте РФ, с предоставлением самим муниципальным образованиям возможности выбрать наиболее подходящую из них и закрепить ее в уставе (например, так сделано в Законе о муниципальных выборах в Республике Бурятия)4.

В принципиальном плане муниципальным выборам больше соответствует мажоритарная избирательная система. Пропорциональная система отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты, которые в наибольшей мере обеспечиваются выборами депутатов именно по мажоритарной системе, поскольку в этих условиях можно полнее учитывать настроения, волю, мнения, нужды, потребности конкретных людей и их малых групп. Пропорциональная система выборов больше подходит для крупных муниципальных образований, особенно крупных городских округов, где депутаты отдалены от избирателей и избиратели практически не знают их в лицо, но и здесь списки кандидатов в депутаты необязательно должны составляться только политическими партиями.

4 См.: Васильев В. И., Помазанский А. Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 16—26.

Вместе с тем общая тенденция избирательного законодательства, направленная на развитие политических партий, проявилась и на местном уровне в виде установления жесткого ограничения на применение видов избирательных систем. В соответствии с Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» (далее — Федеральный закон № 38-ФЗ) не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

С одной стороны, данное нововведение позволяет избежать ранее существовавшей неопределенности в применении смешанной и пропорциональной избирательной системы на местном уровне, когда в ряде случаев она устанавливалась на уровне малочисленных муниципальных образований. С другой — следует иметь в виду, что местное самоуправление вряд ли можно считать полностью политической организацией: оно не занимается политической деятельностью. Как и местное самоуправление в подавляющем большинстве зарубежных стран, оно ведает местными хозяйственными и коммунальными делами, обеспечивает социальную под-

держку определенных слоев населения.

На местном уровне несколько иное значение приобретает представительный характер органов власти. В отличие от представительных органов федерального и регионального уровня, которые формируются исключительно на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, на местном уровне предусматривается возможность опосредованного участия населения муниципального района в формировании представительного органа данного муниципального образования. Согласно ч. 4 ст. 35 Закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами: путем прямых выборов либо путем вхождения в его состав по должности глав поселений, расположенных на территории данного муниципального района, и одновременно представителей из числа депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых этими органами.

Обоснованность данного порядка формирования представительного органа муниципального района является предметом научных дискуссий. Одни авторы полагают, что формирование представительных органов муниципальных районов путем делегирования, в частности, вступает в противоречие с вытекающим из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципом обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, нарушает право населения муниципального района самостоятельно через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения районного уровня, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муници-

пальной власти5. Другие указывают, что при формировании путем прямых выборов населением органов и должностных лиц муниципальной власти, которые (или представители которых) в последующем делегируются в состав органа муниципальной власти более широкой территориальной сферы компетенции, при том что его компетенция в содержательном плане качественно не отличается от компетенции органов, делегировавших своих представителей (по должности вошедших) в его состав, а при различиях преимущественно в сфере территориального охвата носит в своей основе координационный характер, порядок его формирования (не путем прямых выборов населением) не может рассматриваться как ущемляющий право граждан на участие в местном самоуправлении на данном территориальном уровне организации муниципальной власти. Сформированному же подобным образом представительному органу муниципального района не может быть отказано в признании статуса органа опосредованного народного предста-вительства6.

5 См., например: Малараева Ю. М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 119; Савранская О. Л. Каковы особенности формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов поселений? URL: http://www.federalism.ru/ modules.php?name=News&file=article&sid= 33&тепи=31; Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. науч. тр. / под ред. А. В. Иванченко. М., 2004. С. 60—65; Он же. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 238—239.

6 См.: Джагарян А. А, Шевченко Н. В. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного ор-

В настоящее время наблюдается тенденция к расширению использования указанной формы формирования представительного органа муниципального района. Например, по такому принципу полностью сформированы муниципалитеты в Республике Татарстан, Ленинградской и Ивановской областях.

Применение при формировании представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений равной (независимо от численности населения поселения) нормы представительства обусловлено стремлением федерального законодателя обеспечить баланс между принципом равенства прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления через своих представителей, с одной стороны, и равенством прав поселений (городских и сельских) на осуществление местного самоуправления на уровне муниципального района — с другой.

Неоднородный по численности состав населения поселений, входящих в состав муниципального района, при формировании представительного органа муниципального района путем выборов на основе равного представительства может создать определенный дисбаланс в представительстве на уровне района интересов жителей различных поселений. Жители поселений с большей численностью реально располагали бы значительно более весомыми возможностями влиять на состояние муниципальных дел, относящихся к вопросам местного значения муниципального района. Между тем в соответствии с правовой позицией КС РФ, сформулированной в постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16-П, муниципальные образования независимо от их типа как тер-

гана муниципального района // Право и политика. 2006. № 12; Шевченко Н. В. Муниципальные институты представительной демократии в Российской Федерации: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 13, 23—24.

риториальные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, являются формально равными публично-территориальными образованиями. В связи с этим используемый в законодательстве порядок формирования представительного органа муниципального района призван обеспечить равенство возможностей представителей поселений на реальное и значимое воздействие на состояние муниципальных дел в муниципальном районе от имени населения своего поселения.

Кроме того, в Законе № 131-ФЗ содержится процедура перехода лишь от избираемого населением представительного органа муниципального образования к формируемому из представителей поселений. Процедура обратного перехода к прямым выборам депутатов представительного органа муниципального района, в отношении которого ранее уже принято решение о формировании его из числа представителей поселений, в названном Законе не урегулирована, равно как и порядок учета мнения по данному вопросу населения, проживающего на территории муниципального района, что, по сути, означает невозможность ее применения на практике. В связи с этим КС РФ в постановлении от 18 мая 2011 г. № 9-П указал на необходимость конкретизации федеральным законодателем правового механизма перехода от одного способа формирования представительного органа муниципального района к другому (включая возможность последующего возврата к избранию его депутатов на муниципальных выборах) в целях обеспечения полноты гарантирования конституционного права на местное самоуправление, что, впрочем, до сих пор остается нереализованным на практике.

Отзыв депутата, должностного лица представляет собой голосование избирателей по вопросу о досрочном прекращении полномочий

ранее избранного ими должностного лица, депутата и является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Это связано с тем, что посредством отзыва граждане в период между проводимыми выборами могут властно воздействовать на избранных ими представителей в случае существенного нарушения ими публичных интересов.

Несмотря на то что при организации голосования по отзыву используется ряд процедур, аналогичных тем, которые применяются при проведении выборов и референдумов (процедуры голосования, подсчета голосов, организация голосования избирательными комиссиями, выступающими в роли комиссий по проведению отзыва), отзыв является самостоятельным институтом прямой демократии. У отзыва собственное целевое назначение, вытекающее из его направленности на досрочное прекращение полномочий выборных лиц, что предопределяет применение особых процедур его проведения, обеспечивающих гарантии для отзываемых лиц. В отличие от конституций советского периода, в целом исходивших из конструкции императивного мандата депутатов советов и прямо предусматривавших институт отзыва депутатов, действующая Конституция РФ не содержит регулирования этого института прямой демократии, что порождает неоднозначные толкования конституционной природы этого института7.

Основные конституционные принципы, на которых должна основываться процедура отзыва, были сформулированы КС РФ в постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П. Их цель состоит в том, чтобы не допустить искажения смысла выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и пред-

7 См.: Алехичева А. В. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 28—34.

назначения каждой из форм непосредственной демократии, что предполагает недопустимость облегченной процедуры отзыва, которая может привести к злоупотреблению его использованием, в том, что основанием отзыва не может быть общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Принципиальными положениями, сформулированными в Законе № 131-ФЗ, представляются следующие.

Во-первых, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Во-вторых, основаниями для отзыва депутата и другого выборного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Голосование по отзыву проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом. Возможности нормативного регулирования муниципальных образований в данной сфере сводятся к конкретизации понятия «противоправные решения или действия (бездействие)». По данному нормативному положению в юридической литературе высказывались различные точки зрения. Ряд авторов указывают, что «нет необходимости в уставах определять конкретный перечень оснований для отзыва выборных лиц местного самоуправления, посколь-

ку невозможно представить все жизненные ситуации, в которых возникает необходимость отзывать выборное лицо. В этой связи рациональнее в уставе повторить норму федерального закона»8. Другие полагают, что «в рассматриваемом случае местное нормотворчество неуместно, а перечень оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должен быть единым и прописанным в федеральном законе»9.

На практике встречаются различные виды оснований для отзыва депутатов, закрепляемые в уставах муниципальных образований10.

Оценивая в целом данный институт непосредственной демократии, осуществляемый на местном уровне, можно констатировать его во многом формальный характер, невозможность реализации на практике ввиду наличия жестких требований к процедуре его проведения, установленных законом. Кроме того, последние законодательные нововведения в сфере организации местного самоуправления значительно сузили область применения процедуры отзыва депутата, должностного лица местного самоуправления. Речь идет о поправках, включенных в 2009 г. в Закон № 131-ФЗ, предусматривающих возможность удаления в отставку главы муниципального образования по решению представительного органа данного муниципального образования, причем даже и в ситуации, когда глава избран населением.

8 Антонова Н. А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

9 Масловская М. В. О некоторых дефектах избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 19.

10 См.: Чеботарев Г. Н. Муниципальноправовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. URL: http://www.oprave.ru/ statii/Municipalnoe-texts01.html.

Переход на формирование представительных органов крупных муниципальных образований по пропорциональной либо смешанной избирательной системе в соответствии с Законом № 38-ФЗ в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов привел к отмене института отзыва депутатов в данных муниципальных образованиях. Такое законодательное решение представляется оправданным, так как отзыв депутата, избранного по пропорциональной системе, состоящего в общем списке кандидатов избирательного объединения,нереализу-ем, поскольку ответственность перед избирателями несет не персонально данный депутат, а все депутаты, состоящие в списке. При этом сохранение института отзыва при смешанной избирательной системе ставит в неравное правовое положение депутатов, избранных по одномандатным (многомандатным) округам, и депутатов, избранных по партийным спискам. В связи с этим в последнее время все чаще ставится вопрос о целесообразности сохранения в системе институтов непосредственной демократии на местном уровне института отзыва в его нынешнем виде11 либо об упрощении процедуры его проведения12.

11 См. Заключение Комитета по вопросам местного самоуправления от 13 января 2011 г. № 103/1 «На проект Федерального закона № 471726-5 “О внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с применением пропорциональной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов».

12 См.: Васильев В. И., Помазанский А. Е.

Указ. соч. С. 26.

Местному референдуму в конституционно-правовой системе Российской Федерации отведено значимое положение как институту, создающему правовые условия для участия населения муниципальных образований в решении наиболее важных вопросов местного значения. Как уже указывалось, в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Это положение корреспондируется с нормами ч. 2 ст. 32 Конституции РФ о праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

В силу данных конституционных положений о референдуме и свободных выборах как высших и непосредственных формах выражения власти народа решения по вопросам местного значения, принятые в ходе проведения местного референдума, имеют высшую юридическую силу и обязательны для исполнения как органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и гражданами, юридическими лицами.

Следует согласиться с мнением А. А. Сергеева, полагающего, что главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкции органов местного самоуправления или иных представителей власти в случае, когда органы местного самоуправления не принимают необходимого решения или принимают решения, не соответствующие мнению большинства жителей муниципального образования13.

13 См.: Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005. С. 185.

Признание за местным сообществом права решения вопросов любым подходящим для себя способом, включая референдум, не означает возможности установления правовых рамок его осуществления. Как отмечает В. Н. Руденко, «в действительности возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на участие в референдуме»14.

Оценивая практику применения нового законодательства о местном референдуме, можно отметить следующее. Потенциал данной формы прямой демократии в целом используется пока недостаточно. Количество местных референдумов начиная с 2004 г. составляет порядка 100 референдумов в год15. Безусловно, по сравнению с ситуацией, складывавшейся до 2003 г., когда случаи проведения местных референдумов были единичными, налицо движение вперед, однако в целом нельзя считать складывающуюся ситуацию благополучной. В частности, по-прежнему остается дискуссионным в науке и практике вопрос о возможности использования местного референдума при определении структуры органов местного самоуправления16 и при утверждении проекта устава муниципального образования17.

Закон № 131-ФЗ предусматривает установление новой для практики местного самоуправления специ-

14 Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. С. 126.

15 См.: Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / под общ. ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2010. С. 170.

16 См.: Сергеев А. А. Судебная практика: законодательство муниципальной реформы // Российский судья. 2007. № 7.

17 Сергеев А. А. Федерализм и местное са-

моуправление как институты российского народовластия. С. 193.

альной процедуры голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований.

В редакции 1995 г. названного Закона воспроизводилась конституционная формулировка о необходимости учета мнения населения. В законах субъектов РФ формой учета мнения населения, как правило, выступал местный референдум. Обособление голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований в отдельную форму и замена такой формы выявления мнения, как референдум, на голосование представляется вполне оправданным шагом. В федеральном законодательстве установлен только один вид референдума — императивный. В избранной законодателем системе разграничения вопросов, которые могут быть разрешены при непосредственном волеизъявлении граждан, применение института местного референдума для выявления мнения населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования невозможно по следующим причинам. При изменении границ муниципальных образований всегда затрагиваются интересы по крайней мере не менее двух муниципальных образований. В случае принятия противоположных решений в этих муниципальных образованиях либо если в одном муниципальном образовании референдум не состоялся, обеспечить общеобязательный статус решения референдума невозможно. На территории одного из муниципальных образований решение референдума в такой ситуации не может быть реализовано. Только консолидированное одинаковое решение референдумов в муниципальных образованиях, границы которых предполагается изменить, предоставляет возможность реализовать решение каждого из них18.

18 См.: Дементьев А. И. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении

Мнение населения, выявленное в ходе указанного голосования, не является императивным, а учитывается наряду с другими обстоятельствами.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Территориальное общественное самоуправление — важная форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления, отличающаяся от других форм относительным постоянством организационных структур и возможностью масштабного привлечения населения, проживающего в городских и сельских поселениях, к местным делам19. Территориальное общественное самоуправление проводится посредством прямого волеизъявления граждан через собрания и конференции по вопросам, входящим в компетенцию территориального общественного самоуправления, и через органы территориального общественного самоуправления. При этом в основе данной деятельности лежит самоорганизация населения. Для ее осуществления не требуются механизмы публично-властного воздействия и наличия правотворческих полномочий20.

Основные направления деятельности органов территориального общественного самоуправления весьма разнообразны как по своему функциональному содержанию, так и по объему: создание хозяйствующих субъектов в целях оказания быто-

границ и преобразовании муниципальных образований в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 10.

19 См.: Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. С. 208.

20 См.: Сергеев А. А. Федерализм и мест-

ное самоуправление как институты россий-

ского народовластия. С. 228.

вых услуг населению (ремонт жилых помещений, систем водоснабжения, отопления и проч.); повышение культурного уровня населения и обеспечение культурного развития; улучшение показателей социально-бытового качества жизни граждан; оказание помощи малоимущим жителям жилого массива; контроль за деятельностью предприятий, учреждений, организаций, находящихся на территории микрорайона; и др.

Функционирование территориального общественного самоуправления основано на постоянном взаимодействии с органами местного самоуправления. В частности, одной из форм такого взаимодействия является заключение соответствующих договоров между ними.

При этом, как отмечает В. И. Васильев, «отношения между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления не могут исчерпываться договорами. Практика показывает, что территориальное общественное самоуправление жизнеспособно там, где оно находится под патронажем органов местного самоуправления, где муниципальные власти поддерживают позитивные инициативы территориального общественного самоуправления и оказывают ему постоянное содей-ствие»21.

Правотворческая инициатива — это право населения муниципального образования участвовать в разработке и обсуждении местных нормативных актов. Правотворческую инициативу также определяют как вхождение в компетентный орган с предложением принять нормативный юридический акт, а зачастую и внесение проекта такого акта22. В муниципальных правовых актах правотворческая инициатива, как правило,

21 Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. С. 212.

22 См.: Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2001. С. 260.

определяется в качестве формы непосредственного участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления посредством внесения инициативными группами граждан в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Этот демократический институт реализует одну из главных задач муниципальной реформы — приближение населения к власти23. Его можно считать производным от права граждан на участие в осуществлении государственной власти и местного самоуправления (ст. 3, 32 Конституции РФ) и права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ)24.

Весомой правовой гарантией осуществления права граждан на правотворческую инициативу является правило, закрепленное в Законе № 1Э1-ФЗ, о том, что проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации нормотворческой инициативы граждан, должен быть обязательно рассмотрен органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего правового акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

В последнее время повсеместно приняты положения представительных органов местного самоуправления, регулирующих порядок реализации правотворческой инициативы, которые развивают и конкретизируют нормы названного Закона, определяя предмет правотворческой инициативы, порядок формирования правотворческой инициативы, поря-

23 См.: Васильев В. И. Муниципальное право России. С. 284.

24 См.: Нудненко Л. А. Проблемы правовой регламентации правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации // Го-

сударственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2. С. 29—32.

док рассмотрения правотворческой инициативы в органах местного самоуправления.

Закон № 1Э1-ФЗ предусматривает вынесение мотивированного решения по итогам рассмотрения правотворческой инициативы граждан, в том числе и основания для отказа в ее принятии. Подобные основания формулируются муниципальными образованиями самостоятельно. Для усиления гарантий реализации данного правового института представляется оправданным закрепить основания для отказа на уровне федерального закона, поскольку в ряде соответствующих муниципальных актов используются нечеткие формулировки, например «нецелесообразность принятия нормативного акта», что позволяет отклонить практически любую правотворческую инициативу25.

Публичные слушания и опрос граждан представляют собой достаточно новую для муниципальной практики форму участия населения в осуществлении местного самоуправления. Особенностью данных институтов является их консультативный, рекомендательный характер. В соответствии со ст. 28 Закона № 131-ФЗ публичные слушания могут проводиться представительным органом или главой муниципального образования. Предметом слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей. Обязательному вынесению на публичные слушания подлежат: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

25 В качестве примера можно указать решение Совета депутатов городского округа Химки МО от 22 декабря 2010 г. № 64/5 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан городского округа Химки».

проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; вопросы о преобразовании муниципального образования.

Изучение практики нормативного регулирования порядка проведения публичных слушаний в муниципальных нормативных правовых актах показывает, что в ряде случаев он может рассматриваться как противоречащий самой идее публичных слушаний и ограничивающий право граждан на участие в местном самоуправлении. Например, во многих муниципальных образованиях содержится перечень вопросов, касающихся бюджетной, градостроительной и землеустроительной деятельности органов местного самоуправления, по которым население муниципального образования не вправе инициировать проведение публичных слушаний. Таким правом обладает только глава муниципального образования. Также нередки случаи, когда закрепляется неравное представительство населения и органов местного самоуправления в составе комиссии по проведению публичных слушаний, которая организует их подготовку и проведение и оформляет итоговые документы26. Данные примеры сви-

26 Подробнее об этом см.: Дементьева О. А. О регламентации института публичных

детельствуют о том, что зачастую публичные слушания подменяются формальным обозначением учета мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления, что может рассматриваться как ограничение прав населения и отдельного гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления.

В связи с этим необходима хорошо проработанная и зафиксированная в уставе муниципального образования и (или) нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования процедура подготовки и проведения слушаний, главной целью которой должна быть разработка обоснованных, выверенных с разных точек зрения муниципальных правовых актов по важнейшим вопросам местной жизни. Иначе, как справедливо указывает В. И. Васильев, «если муниципальные слушания будут строиться по негодному сценарию, толку от них не будет. Они станут “демократическим” прикрытием групп интересов, лоббирующих нужные им проекты»27.

Анализ институтов прямой демократии на местном уровне позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в Российской Федерации создана достаточно широкая нормативная база, призванная обеспечить реализацию на практике групповых и индивидуальных интересов жителей муниципальных образований. Тем не менее их практическое использование, особенно новых форм, остается на низком уровне. Поэтому требуется дальнейшее выявление причин недостатков и, как следствие, принятие правовых и иных мер для их устранения с тем, чтобы институты прямой демократии выступали необходимой предпосылкой эффективности деятельности местной власти, а также

слушаний в муниципальных образованиях // Журнал российского права. 2010. № 11. С. 41—53.

27 Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. С. 212.

действенной формой контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Библиографический список

Алехичева А. В. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица // Журнал российского права. 2006. № 8.

Антонова Н. А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конститу-ционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.

Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008.

Васильев В. И., Помазанский А. Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. № 8.

Дементьев А. И. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 10.

Дементьева О. А. О регламентации института публичных слушаний в муниципальных образованиях // Журнал российского права. 2010. № 11.

Джагарян А. А., Шевченко Н. В. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района // Право и политика. 2006. № 12.

Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2001.

Малараева Ю. М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Масловская М. В. О некоторых дефектах избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 19.

Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / под общ. ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2010.

Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3.

Нудненко Л. А. Проблемы правовой регламентации правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2.

Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.

Савранская О. Л. Каковы особенности формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов поселений? URL: http://www.federalism. ru/modules.php?name=News&file=article& sid=33&menu=31.

Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. науч. тр. / под ред. А. В. Иванченко. М., 2004.

Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.

Сергеев А. А. Судебная практика: законодательство муниципальной реформы // Российский судья. 2007. № 7.

Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005.

Чеботарев Г. Н. Муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. URL: http://www.oprave.ru/statii/ Municipalnoe-texts01.html.

Шевченко Н. В. Муниципальные институты представительной демократии в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.