Ретроспективный анализ процесса формирования градостроительной регулирующей деятельности в отечественной и мировой практике

УДК 711.01/4:34

О. В. СТАХЕЕВ, канд. архит., доцент,

С.М. РЕМАРЧУК, аспирант,

ТГАСУ, Томск

РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ ПРОЦЕССА ФОРМИРОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ РЕГУЛИРУЮЩЕЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ И МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ

Анализируются и сравниваются процессы формирования градостроительной регулирующей деятельности в отечественной и мировой практике. Выявляются факторы, влияющие на формирование законодательной базы в области градостроительного регулирования.

Известно, что большинство древнейших городов возникло в переходный период от первобытно-общинного строя к рабовладельческой формации в результате отделения ремесла от земледелия. Первоначально города были сформированы как административные и религиозные центры, объединяющие разобщенные сельские поселения в более сложные территориальные единицы. Данные современных археологов говорят о том, что заселение Египта началось еще в ХХ тыс. до н. э. Примером тому может служить поселок Кахун, построенный по распоряжению фараона XII династии Сенусерта II для размещения администрации и строителей-рабов. Древнейшие города Двуречья (Эриду, Урук, Ур, Лагаш, Ларса, Умма, Ниппур, Кута и др.) были образованы в еще более ранний период, который историки называют раннединастическим (2750-2300 гг. до н. э.). Археологические раскопки, проводившиеся в Китае, также показали, что градостроительные традиции были заложены здесь уже в XI в. до н. э. [1]. Однако давать какую-либо оценку градостроительной регулирующей деятельности, проводимой в этот период, крайне сложно, так как он по-прежнему остается недостаточно изученным. И делать какие-либо сопоставления с градостроительной деятельностью современного мира было бы преждевременно.

Как бы это парадоксально ни звучало, но, пожалуй, единственным достоверным градообразующим документом того времени можно считать только «карту небесных тел», которой руководствовались древние зодчие, ориентируя города и элементы городской среды строго по сторонам света. Интересующие же нас нормативные документы, регулирующие градостроительную деятельность, начинают формироваться позднее, приблизительно в V в. до н. э. Именно в этот период большего расцвета достигли наука, философия и искусство. Так, в Древнем Китае появились трактаты, в которых содержались правила планировки и застройки городов. Одним из таких трактатов был трактат Чжоу-ли, в котором имелись конкретные указания на то, каким должно быть расположение зданий, длина стен, ширина улиц и т. д. К этому же времени относится и трактат последователя Конфуция - философа Мэнцзи (372-289 гг. до н. э.). В этом трактате, носящем имя автора и написанном в форме беседы с учениками, содержались многие рекомендации по планировке городов. В классический период Древней Греции вместо примитивного деления территории на однообразные, вытянутые

© О.В. Стахеев, С.М. Ремарчук, 2008

в плане кварталы возникли интересные градостроительные концепции, основанные на регулярном начале, но пронизанные новыми функциональными и эстетическими принципами. Эта, качественно новая ступень в развитии городской планировки, обязана своим происхождением архитектору и математику Гипподаму. Многовековой процесс строительства городов-государств был подытожен также в трудах двух крупнейших философов древности - Платона (428-348 гг. до н. э.) и Аристотеля (384-322 гг. до н. э.), каждый из которых по-своему представлял себе идеализированную модель города [1].

Конечной работой, собравшей в себе наиболее важные труды о градостроительном искусстве Древнего мира, можно считать «Десять книг об архитектуре» Марка Витрувия (вторая половина I в. до н. э.). В данной работе был собран огромный опыт эллинистической и римской архитектуры предшествовавших столетий. В трактате Витрувия мы не найдем готовых планировочных схем или каких-либо правил, позволяющих отнести данную работу к нормативно-правовой базе градостроительного регулирования, однако неоспоримым фактом значимости трактата является то, что возрождение градостроительного искусства Западной Европы в XV в. начинается именно с пристального изучения данной работы.

Первые попытки градостроительного регулирования в нашей стране относятся к еще более позднему периоду. Можно практически с полной уверенностью утверждать, что данное направление градостроительной деятельности пришло на Русь лишь к К-Х столетию уже из Византии, которая унаследовала от античности некоторые приемы градостроительного искусства. Известно, что в VI в. в Византии был издан особый закон, регламентировавший рядовую застройку города. Согласно этому закону запрещалось строить дома на расстоянии ближе чем 3,5 м один от другого. Новые постройки должны были возводиться так, чтобы не ущемлять интересы владельцев соседних участков и не закрывать вид из существующих зданий на море [1]. И хотя государственная регламентация в Византии, пронизывающая не только градостроительную деятельность, но и многие другие стороны жизни, лишь отчасти соответствовала суровым реалиям, сложившимся в городах того времени, нужно отметить высокий уровень нормативно-правовой базы, ставшей впоследствии примером для многих городов Западной и Восточной Европы.

К сожалению, падение Римской империи и крушение античной полисной системы в целом на некоторый период (V-X вв.) вызвали упадок городской культуры в Западной Европе. Главной административной и экономической единицей в это время уже был не город, а поместье. В Европе воцарилось господство натурального хозяйства, а вместе с ним и сельский характер населения. Между тем строительство и жизнь в монастырях раннего Средневековья по-прежнему были строго регламентированы. При этом следует отметить, что своим возникновением западно-европейские города в большинстве своем были обязаны не монастырям, а замкам. Также большое значение в развитии средневековых городов имела торговля, особенно международная торговля с восточными странами через Византию и торговля с Русью. Вполне вероятно, что именно укрепление новых торговых отношений одновременно повлияло и на подъем византийских городов, и на развитие территориальных

отношений населения европейских городов, и на становление градостроительного регулирования на Руси. Вспомним, что Магдебургское городское право, источником которого было «Саксонское зерцало», возникло в XIII в. К этому времени в Византийской империи был сформирован мощный градостроительный механизм, регулирующий градостроительную деятельность. Существенным отличием этих методов градостроительного регулирования является то, что в основу европейского кодекса были положены привилегии, полученные жителями Магдебурга от архиепископа этого города в 1188 г., которые освобождали горожан от феодальных повинностей и, что особенно важно, делали их коллективными собственниками городской земли. Тогда как «Закон Градский» (или Прохирон), написанный Василием Македонянином в 878 году и привезенный затем на Русь, вплоть до XV в. оставался единственным нормативным документом, жестко регламентирующим градостроительную деятельность царскими указами (рис. 1).

Время

— — переходный период от античного мира к Средневековвю  Европа

....ф... Америка до США

- ♦ - США

Ф Россия

Рис. 1. Процесс формирования градостроительной регулирующей деятельности

В Византии, как и на Руси, все рычаги управления государством находились в руках одного человека - монарха, императора, царя, то есть единст-

венная форма территориального устройства, которая могла сложиться в таких авторитарных условиях, - это государственная собственность. С возникновением Магдебургского права европейские города получили возможность отойти от монополизации территориальных владений и постепенно стали вводить в законодательство понятие частной собственности. То обстоятельство, что земля стала считаться общегородской, позволило ввести ряд дополнительных правил по эксплуатации и застройке участков. Так, например, жители могли устраивать плодовые сады на своих участках, но так, чтобы ветви фруктовых деревьев не свешивались на участок соседа. Большое внимание также уделялось наследованию права пользования земельным участком. Закон строго следил, чтобы участок получали прямые наследники умершего, в противном же случае участок отчуждался в пользу городской общины.

В отечественной практике новое качественное развитие градостроительное регулирование получило в 1556 году с выходом указа Ивана IV, по которому было начато общее межевание всех земель. Этот указ стал причиной появления межевых чертежей, планов городов с их усадьбами, а также «расписных» списков городов. В это время возведение городов по-прежнему оставалось делом государственным и планируемым. Размещение жителей в городе, распределение городской земли между ними путем нарезки ее на участки осуществлялось воеводами или присылаемыми из столицы дьяками, причем по предварительному согласованию с московскими приказами. Так создавалась усадебная система застройки, в которой и размер участка, и место зависели от общественного положения жителя. Никто самовольно не мог увеличить свой двор или его планировку. Но в само строительство государство не вмешивалось и типизации застройки не проводило. Получив по государеву указу двор и указание, как поставить дом, каждый строил сам себе и согласно своим вкусам. В случае, сегодня называемом государственной необходимостью, предписывалось отселение жителей на незастроенные места. В некоторых городах в таких случаях дворы или «покупали любовью» или просто отбирали с компенсацией. Права собственности были еще относительны, а «Соборное уложение» 1649 г. и вовсе покончило с частным владением в городах: все дворы частных владельцев отписывались на государя и включались в посады в общее тягло.

В это же время в западно-европейском мировоззрении и искусстве произошли большие сдвиги. Архитекторам и художникам становились тесны рамки сословно-феодальных отношений и средневековых традиций. У них появилось стремление к познанию окружающего реального мира, выработалась гуманистическая позиция, появился интерес к античной культуре, в которой они видели созвучные своему времени представления о гармонии окружающей их природы и человеке как части этой гармонии. Для градостроительного искусства эпохи Возрождения свойственно было параллельное развитие теоретической мысли и практической деятельности. Авторы теоретических трактатов хорошо представляли себе функциональную базу городов своего времени. Они рассуждали о размещении городов с экономической, гигиенической, оборонной и эстетической точек зрения. Они искали оптимальное размещение жилых кварталов, религиозных, торговых и общественных

центров, садов и парков на городской территории и рассуждали о социальном и профессиональном составе городского населения.

Помимо решения конкретных градостроительных задач, так или иначе связанных с потребностями того времени, мастера эпохи Возрождения большое внимание уделяли поискам футурологического порядка. К ним относятся, например, идея Леонардо да Винчи о создании города, функционирующего в двух уровнях: верхнем, отданном пешеходам и наземным дорогам, и нижнем, предназначенном для гужевого и водного грузового транспорта, связанного с подвалами домов. Среди теоретиков XVI в. Андреа Палладио занимал особое место. В своем трактате «Четыре книги об архитектуре» Палладио не выделял специального раздела о городе, однако весь его труд, по существу, был посвящен именно этой теме. Он говорил, что «город - не что иное, как некий большой дом, и обратно, дом - некий малый город» (кн. II, гл. XII). Постепенно совершенствуется и набирает юридическую силу и градостроительное регулирование. В начале XVII в. появились и первые градостроительные законы. Известно, что король Генрих IV издал специальный эдикт, предписывавший строить улицы в центре Парижа одинаковыми зданиями от «угла до угла» [1].

Однако все эти новаторские градостроительные принципы и приемы, несмотря на все усиливавшееся западно-европейское влияние, не доводились до абсолютной закономерности и проявлялись лишь в виде определенной тенденции к развитию русского градостроительства конца XV-XII вв.

Но вот наступил 1714 год. В этом году указом Петра I впервые в России было введено понятие недвижимости. По данному указу недвижимое имущество охватывало землю и все то, что с ней постоянно и неразрывно связано. До этого земельное законодательство не рассматривало землю и находящиеся на ней постройки в качестве единого целого, а земельные участки именовались такими понятиями, как вотчина, поместье, двор. Несколько позже получило юридическое описание понятие собственности. Впервые оно встречается в Генеральном прокурорском наказе 1767 г. Но если при Екатерине II консолидация прав происходила не в пользу хозяина земельного участка, а в пользу строителя дома, то уже по Своду законов 1832 г. собственник недвижимости определялся на основании земельной собственности, и собственник земли являлся и собственником зданий.

В Европе во второй половине XVIII в. в период промышленного переворота и начала активной концентрации трудового населения в городах наступила пора пересмотра градостроительных концепций, которые до этого времени решались больше в эстетическом плане и не затрагивали сложных профессиональных проблем. Уже в начале XIX в. крупные промышленные города Европы стали превращаться в очаги нищеты и жестокого угнетения еще только зарождающегося класса - пролетариата. В этот период были весьма распространены утопические проекты общественного переустройства, выраженные в форме идеальных поселений. Из многих проектов такого характера хотелось бы особенно выделить учение Джона Рескина об архитектурнопространственной композиции города, где, пожалуй, наиболее ценными являются его мысли о «композиционных паузах». Рескин считал, что для чело-

века второй половины XIX в., испытавшего на себе всю «утомительность» больших городов, роль таких «пауз» могут играть в городе сады и парки, разреженный тип застройки, просто незастроенные территории. Также крупнейшим теоретиком первой трети XIX в. в области искусства, архитектуры и градостроительства был Катремер де Кэнси. Именно его перу принадлежат статьи «Реставрация», «Восстановление» и «Реконструкция». В этих статьях Катремер говорил, что основной целью реставрации здания должна быть забота о сохранении его для будущих столетий в наиболее подлинном виде, в связи с чем Катремер предлагал включать недостающие блоки, оставляя их необработанными, «для того, чтобы зритель не мог ошибиться в распознании древней работы и современной» [2].

Несмотря на все попытки западно-европейских мастеров и теоретиков XVIII-XIX вв. разобраться в сложившейся градостроительной ситуации и определить направление дальнейшего развития градостроительной деятельности, им не удалось решить ряд социальных, функциональных и других задач, связанных с технико-экономическими преобразованиями, произошедшими в этот период.

В России же, наоборот, особенное развитие градостроительное право получило именно в XVIII в. Выросло оно в основном на почве борьбы с пожарами, но не только. Немаловажным фактом стало то, что на основе Магдебургско-го права в 1785 г. в России была составлена Грамота на права и выгоды городам Российской империи (также известная как Жалованная грамота городам), ставшая сегодня прообразом городских уставов в РФ. Тогда государство выдвинуло жесткие требования к планировке и застройке городов. Основными из них были повышенные требования к противопожарной безопасности, композиционному решению фасадов и размещению домов по красным линиям улиц согласно предварительно составленному проекту планировки. На протяжении двух столетий (XVII-XIX вв.) в России одновременно было создано и впоследствии переоформлено сразу несколько градорегулирующих документов - это и вышеупомянутая Жалованная грамота, и Правила о постройке домов, и указы правителей, а также Строительный устав и сходные с ними работы [3].

Таким образом, перед революцией 1917 г. в российских городах сложился развитый институт частной собственности в отношении недвижимого имущества. Были приняты законы частной собственности в отношении недвижимого имущества, а также законы, предусматривающие права и обязанности собственника недвижимости, и законы, регламентирующие сделки с недвижимостью. Одновременно государство отказалось от прямого насильственного вмешательства в права частной собственности и выработало комплекс юридических и экономических мер по регулированию поведения частных собственников недвижимости в интересах всего общества. Регулирование осуществлялось через законы государства в отношении недвижимости, налоговую систему и систему ипотечного кредитования (рис. 2).

Но 22 августа 1918 г. был издан Декрет об отмене частной собственности на недвижимость в городах. Была произведена национализация и муниципализация так называемого коммунального благоустройства, в понятие которого тогда входили землепользование, планировка и застройка городов. Постепенно и предприятия, и здания перешли в заведование государством,

местной властью или хозрасчетными организациями. После ликвидации права частной собственности на землю во всех случаях, когда для каких-либо нужд требовались земельные пространства, местная власть стала полным хозяином. Застройка населенных мест стала регулироваться законодательством страны и местными обязательными постановлениями. Но в ситуации ослабления и исчезновения прав на недвижимость это законодательство в большей мере носило техническо-строительный уклон.

О

2

5у

К

4 & О

а

о

и

&

£

О

5

н

О

Время

— ♦ — Правила о постройке домов

Сходные работы к Правилам о постройке домов

щ Указ Александра I

__д_. Строительный устав Д Городовое положение

Рис. 2. Процесс формирования градостроительной регулирующей деятельности в отечественной практике

В это же самое время в США и Западной Европе градостроительное регулирование, наоборот, начинает укреплять свои позиции уже на законодательном уровне. В Великобритании первый вклад в развитие законодательства о градорегулировании был сделан в 1909 г., когда принятый парламентом акт о городском жилище предоставил органам местного самоуправления право разрабатывать планировочные схемы. Аналогичный акт от 1919 г. расширил эти полномочия. Следующий значительный шаг был предпринят в 1932 г., когда планировочные полномочия были распространены и на органы местного самоуправления в сельской местности. Современная система законодательства в области градостроительного регулирования была введена актом о городской и сельской планировке от 1947 г. [4].

В США регламентирование в области градостроительной деятельности впервые было введено в Лос-Анджелесе также в 1909 г. В 1916 г. в Нью-Йорке оно получило законодательный статус. В 1924 г. были приняты законодательные стандарты («модельный закон») для штатов и местных общин. Первая и третья части этого документа стали основой для законодательных установлений по зонированию. В 1920-х гг. было принято 35 местных законодательных установлений по зонированию, в 1930-х гг. - 981. В настоящее время местное зонирование принято в 98 % городов США с населением свыше 10 тыс. человек [5].

Во Франции еще в XIX в. имелись разнообразные регулирующие правила, но планировочные аспекты не выделялись из строительного законодательства. Последнее регулировало в основном вопросы, относящиеся к участкам размещения и внешнему виду зданий. Этот набор правил, периодически расширяемый и уточняемый, получил систематическое изложение в национальном законодательстве, которое сформировалось на основе ряда последовательных декретов, главным образом 1958, 1967 и 1971 гг. [6].

В Германии с выпуском общефедеральной книги строительного законодательства (1986) завершился 60-летний период формирования единого градостроительного права страны. Книга рассматривается специалистами как первая комплексная кодификация градостроительного права [7]. Согласно конституции, федерация имеет административную власть лишь в определенных специально поименованных областях - почта, железная дорога, вооруженные силы, внешняя политика. Городская и сельская планировки не входят в их число и осуществляются на уровне местных административных единиц -общин. Новое законодательство закрепляет суверенитет общин в области градостроительного права и вводит ряд условий для его дальнейшего усиления.

Что же касается законодательного устройства в области градостроительного регулирования в нашей стране, то первое базовое условие в виде политических и законодательно оформленных установок на развитие рыночных отношений и рынка недвижимости мы приобрели только лишь в 1992 г., когда появился первый закон о градорегулировании, который, однако, не утверждал норм зонального регулирования. Вследствие того, что в стране сложилось и достаточно долгий период просуществовало социалистическое градостроительство административного типа, формирование правового градорегулиро-вания пришлось начинать практически с нуля.

Новые этапы развития градостроительного регулирования в нашей стране связаны с принятием Градостроительного кодекса РФ в 1998 г. и Земельного кодекса 2001 г., когда в федеральных законах появились нормы о градостроительном (правовом) зонировании.

Современный этап связан с принятием Градостроительного кодекса РФ в 2004 г. и Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» в 2004 г., когда были установлены правовые последствия, наступающие по истечении определенного срока при отсутствии правил землепользования и застройки. Тогда же была установлена норма, согласно которой с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки не допускается предоставлять частным лицам для строительства земельные участки, выделенные из состава государственных или муниципальных земель.

Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что процесс формирования градостроительной регулирующей деятельности, уходящий своими корнями в далекое прошлое, протекал неравномерно. Для некоторых мировых держав, в том числе и для России, данное направление градостроительной деятельности носило характер заимствования нормативно-правовых основ у других стран. Однако, несмотря на постоянно усиливавшееся мировое влияние, отечественное градостроительное регулирование не доводилось до абсолютной закономерности и проявлялось лишь в виде определенной тенденции к развитию русского градостроительства. Максимально приблизиться к мировому опыту российское градостроительное регулирование смогло лишь в начале XX в. (рис. 3).

♦ Россия — — Европа --М-- США

Рис. 3. Сравнительный анализ градостроительной регулирующей деятельности в отечественной и мировой практике

Однако установившийся вскоре после этого режим социалистического градостроительства административного типа на некоторое время остановил процесс формирования нормативно-правовой базы в области градостроительного регулирования. И хотя современные политические и экономические условия не так давно позволили выйти из кризиса и отрегулировать законодательные механизмы, мировой уровень правового градорегулирования по-прежнему остается намного выше отечественного.

Библиографический список

1. Бунин, А.В. История градостроительного искусства. Градостроительство рабовладельческого строя и феодализма. Т. 1. Изд-е 2. / А.В. Бунин, Т.Ф. Саваренская. - М. : Стройиз-дат, 1972. - 496 с.

2. Саваренская, Т.Ф. Западноевропейское градостроительство XVII-XIX вв.: Эстетические и теоретические предпосылки. - М. : Стройиздат, 1987. - 191 с.

3. Высоковский, А. Правовое зонирование: опыт разработки правил землепользования и застройки в городах России / А. Высоковский, У. Валетты. - М. : Русская панорама, 1999. - 200 с.

4. Wade, H.W.R. Administrative law. Sixth Edit / H.W.R. Wade. - Oxford: Clarendon Press, 1988. - P. 179.

5. Hinds, D.S. Winning at zoning / D.S Hinds, N.G. Carn, O.N. Ordway. - N.Y., 1979. - P. 21.

6. Garner, J.F. Planning law in Western Europe / J.F. Garner. - N.Y., 1977. - Р. 117

7. Hoppe, W. Raumordnungs und Landesplanungsrecht des Bundes und des Landes RheinlandPfalz / W. Hopp, R. Menke. - Koln, 1986. - S. 3.

O.V. STAHEEV, S.M. REMARCHUK

THE RETROSPECTIVE ANALYSIS OF PROCESS OF FORMATION OF TOWN-PLANNING REGULATING ACTIVITY IN THE RUSSIAN AND WORLD PRACTICE

Processes of formation of town-planning regulating activity in the Russian and World practice are analyzed and compared in the paper. The factors influencing on the formation of legislative base in the field of town-planning regulation are revealed.

УДК 726.5

Т.Н. МАНОНИНА, ведущий искусствовед,

Сибирский институт «Сибспецпроектреставрация», Томск

СВЯТО-ЗНАМЕНСКИЙ МОНАСТЫРЬ В СЕЛЕ АБАЛАК

В статье рассматривается формирование и развитие комплекса зданий и сооружений одного из старейших сибирских монастырей - Свято-Знаменского монастыря в селе Абалак Тобольской губернии (в настоящее время с. Абалак, Тюменская обл., Тобольский р-н). Прослеживается история монастыря и его отдельных зданий с XVII до начала XX веков, обозначаются особенности пространственной композиции комплекса, рас-

© Т.Н. Манонина, 2008