Федеральный бюджет на 2020-2022 гг. : основные параметры

Макроэкономика

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ НА 2020-2022 гг.: ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ*

И. А. СОКОЛОВ

Основные характеристики федерального бюджета сформированы в соответствии с бюджетным правилом и национальными приоритетами. Хотя сокращение нефтегазовых доходов не компенсируется ростом ненефтегазовых поступлений, тем не менее бюджет в течение всех трех лет планируется сводить с профицитом.

В результате проводимой в последние годы бюджетной консолидации расходы федерального бюджета в 2018 г. достигли десятилетнего минимума (16,1% ВВП). Однако в силу необходимости реализовы-вать национальные проекты расходы в период 2019—2022 гг. будут колебаться вокруг отметки в 17% ВВП. Одновременно следует отметить ряд проблем: низкий уровень кассового исполнения выделяемых на национальные проекты средств; неочевидные последствия от переброски финансирования по годам между проектами; степень достаточности ресурсов и мероприятий национальных проектов для достижения целей, сформулированных в майском (2018 г.) Указе Президента Российской Федерации.

В целом приоритетом бюджетной политики в предстоящие три года продолжает оставаться бюджетная сбалансированность. При этом вопрос о том, чем в дальнейшем заменить выпадающие нефтегазовые доходы, остается без ответа.

Ключевые слова: федеральный бюджет, нефтегазовые доходы, ненефтегазовые доходы, бюджетное правило, национальные проекты.

В проекте закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» (далее - законопроект), внесенном 30 сентября 2019 г. в Государственную Думу, изложены предварительные оценки исполнения федерального бюджета за 2019 г., а также бюджетные параметры на ближайшее трехлетие.

В представленном вместе с законопроектом Прогнозе социально-экономического развития РФ на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг. (далее - Прогноз) Минэкономразвития России вернулось к формированию трех прогнозных сценариев: если в 2017-2019 гг. рассматривались два варианта - базовый и консервативный, то в последней версии Прогноза добавился целевой сценарий.

Законопроект сформирован на основе базового варианта Прогноза, основные параметры которого представлены в табл. 1.

Базовый сценарий Прогноза предполагает стабильное развитие экономики в 2021-2022 гг. темпами, превышающими 3%. При этом рост инвестиций в основной капитал в реальном выражении должен превысить 5% уже в 2020 г. Это довольно амбициозные планы, для реализации которых необходимо смягчение бюджетной и кредитно-денежной политики. Однако ожидать в ближайшее время оживления частной инвестиционной активности едва ли возможно вследствие как незначительного внутреннего спроса, так и вероятного ухудшения внешнеэкономических условий. В целом основными рисками для реализации ба-

Соколов Илья Александрович, заведующий лабораторией исследований бюджетной политики РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; директор Института макроэкономических исследований ВАВТ Минэкономразвития России (Москва), канд. экон. наук, е-таН: sokolov@iep.ru

* - Статья из Мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 16 (99) (октябрь 2019 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

Таблица 1

Основные параметры базового варианта Прогноза

2019 г.

ВВП, млрд. руб. 108414 112 863 120 364 128508

Темп прироста ВВП, в % к предшествующему году 1,3 1,7 3,1 3,2

Средняя цена на нефть сорта Urals, долл./барр. 62,2 57,0 56,0 55,0

Курс рубля к доллару (среднегодовой), руб./долл. 65,4 65,7 66,1 66,5

Индекс потребительских цен (год к году), в % 3,8 3,0 4,0 4,0

Источник: пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».

зового сценария являются глобальная рецессия, пробуксовывание структурных реформ, текущая динамика потребительского кредитования в стране.

Основные характеристики федерального бюджета (см. табл. 2) приведены с учетом задач по реализации национальных целей, сформулированных в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204. Сравнение показателей федерального бюджета на 2020-2021 гг., заложенных в Законе о федеральном бюджете на 2019-2021 гг. и представленных в рассматриваемом законопроекте, свидетельствует о сохранении основных бюджетных параметров практически на неизменном уровне. Так, доходы в 2020 и 2021 гг. были скорректированы в сторону увеличения всего на 7,9 и 1,3%, а

расходы - на 2,7 и 3,0% в номинальном выражении соответственно.

К 2022 г. прогнозируется рост доходов федерального бюджета на 1883,4 млрд. руб., или на 9,3%, в номинальном выражении относительно 2019 г., при этом в долях ВВП доходы сократятся с 18,5% ВВП в 2019 г. до 17,2% ВВП в 2022 г. По ежегодной динамике прирост доходов в номинальном выражении составит 1,0% в 2020 г., 4,2% в 2021 г. и 3,8% в 2022 г. относительно предыдущего года при прогнозируемом уровне инфляции (ИПЦ) в 2020-2022 гг. на уровне 3,0, 4,0 и 4,0% соответственно.

Динамика основных прогнозных параметров федерального бюджета, объемов заимствований и государственного долга на следую-

Таблица 2

Основные характеристики федерального бюджета

Млрд. руб. В%ВВП

2019 г.

Доходы 20174,9 20 379,4 21 246,5 22 058,3 18,5 18,1 17,7 17,2

в том числе:

Нефтегазовые 8239,5 7472,2 7679,4 7730,6 7,6 6,6 6,4 6,0

Ненефтегазовые 11 935,5 12 907,1 13 567,1 14 327,6 10,9 11,4 11,3 11,1

Расходы 18 293,7 19 503,3 20 634,0 21 763,3 16,8 17,3 17,1 16,9

Профицит (+)/Дефицит (-) 1881,2 876,1 612,5 295,0 1,7 0,8 0,5 0,2

Ненефтегазовый профицит (+) / дефицит (-) -6358,3 -6596,2 -7066,9 -7435,7 5,8 5,8 5,9 5,8

Источник: пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».

щий трехлетний период согласуется в первую очередь с задачей обеспечения бюджетной устойчивости. Даже при возможном снижении мировых цен на нефть до базовой цены, установленной бюджетным правилом, дефицит бюджета не превысит 1,5% ВВП и может быть профинансирован за счет средств ФНБ.

Минфин России ожидает в 2020-2022 гг. сокращения нефтегазовых доходов до уровня

2019 г. из-за отставания темпов роста добычи нефти от динамики ВВП и прогнозируемого снижения мировых цен на нефть. Следует отметить, что используемый в законопроекте прогноз мировых цен на нефть не согласуется с темпами роста средних цен, рассчитываемых на базе спотовых цен марок сырой нефти, указанных в прогнозе Всемирного банка (прогнозируется рост цен на нефть).

Поступления от основного источника ненефтегазовых доходов - НДС - в соответствии с прогнозом будут расти в связи с повышением основной ставки НДС с 18 до 20% и улучшением качества налогового администрирования. Доходы от налога на прибыль, «импортных» пошлин и акцизов на импортные товары для периода 2020-2022 гг. в долях ВВП прогнозируются в рамках традиционно используемой Минфином методики расчета на уровне 2019 г. В то же время, согласно нашим прогнозным оценкам, поступления ненефтегазовых доходов могут оказаться в среднем на 0,10,2 п.п. ВВП ниже уровня, заложенного в законопроекте, в первую очередь из-за излишне оптимистичных ожиданий относительно динамики акцизов на товары внутреннего производства.

Расходы федерального бюджета планируются в соответствии с действующим бюджетным правилом: предполагается, что они увеличатся с 16,8% ВВП в 2019 г. до 17,3% ВВП в

2020 г. исключительно за счет роста поступлений ненефтегазовых доходов. В 2021 г. расходы федерального бюджета составят 17,1% ВВП и 16,9% ВВП - в 2022 г.

В 2018 г. расходы федерального бюджета оказались на минимальном за десятилетие

уровне в 16,1% ВВП. Подобные результаты бюджетной консолидации стали следствием принятия бюджетного правила и позволили сократить расходы на национальную оборону и социальную политику, а также обеспечить небольшой рост расходов на образование, здравоохранение, социальную и производственную инфраструктуру. Этот позитивный шаг, по нашим оценкам, создал возможности для дополнительного увеличения темпов прироста ВВП в размере до 0,5 п.п.

Однако на этом позитивные эффекты для экономики от введенного бюджетного правила и изменения структуры бюджетных расходов вследствие бюджетной консолидации и принятия национальных проектов исчерпываются. Наиболее важные для прорывного развития структурные преобразования лежат за их пределами: снижение барьеров на пути развития частной инициативы, вовлечение частных инвестиций в российское научное и научно-технологическое развитие, сокращение государственного участия в экономике и повышение эффективности государственного управления, формирование комфортной ре-гуляторной среды, независимой и справедливой судебной и правоохранительных систем.

Соблюдение принятой в 2017 г. конструкции бюджетного правила в принципе маловероятно, что связано с рядом причин:

• предельные расходы с 2019 г. уже увеличены на ежегодный размер Фонда развития (585 млрд. руб.), что де-факто ослабило бюджетное правило;

• после превышения порога в 7% ВВП средства ФНБ будут инвестироваться в отечественную экономику, что также будет являться смягчением правила;

• средств от повышения ставки НДС и налогового маневра в нефтегазовом секторе будет недостаточно и для компенсации сокращающихся нефтегазовых доходов, и для финансирования национальных проектов в период 2023-2024 гг.

С учетом консенсус-прогнозов цен на нефть в период до 2024 г. повышение базовой

цены на 5 долл. даст дополнительно 0,5-0,6 п.п. ВВП доходов федерального бюджета без ухудшения бюджетной устойчивости.

Расходы на национальные проекты, запланированные в законопроекте, выше расходов, заложенных в паспортах национальных проектов, в среднем на 4,8%. Рост совокупных расходов на национальные проекты (год к году) составит 10, 12 и 20% в 2020, 2021 и 2022 гг. соответственно. Увеличение расходов на период 2020-2022 гг. запланировано в первую очередь по проектам «Наука», «Демография» и «Безопасные и качественные автомобильные дороги» - на 20,8, 18,0 и 4,3% соответственно.

В то же время вызывают вопросы важные аспекты этого роста. Во-первых, рост расходов по национальным проектам с низким уровнем исполнения расходов бюджетных средств в 2019 г. повышает риски формального выполнения мероприятий с целью освоения средств. Во-вторых, рост расходов по одним национальным проектам при одновременном сокращении по другим может снизить совокупные мультипликативные эффекты для всей экономики. В-третьих, необходимо обратить внимание на сбалансированность распределения расходов между национальными проектами: расходы по отдельным проектам оказываются достаточно низкими, несмотря на их важность для достижения национальных целей.

Остается неудовлетворительной ситуация с прозрачностью бюджетных расходов. Секретные ассигнования в 2020 г. возрастут до 3 трлн. 322,8 млрд. руб. (2,9% ВВП, или 17,0% расходов федерального бюджета). Доля закрытых расходов в российском бюджете по-прежнему более чем на порядок превышает аналогичные показатели государственных финансов в развитых странах. Сложившаяся практика засекречивания расходов федерального бюджета предполагает «вольное» трактование ст. 5 Закона «О государственной тайне», допускаю-

щей секретность лишь для расходов бюджета «в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму».

В целом можно отметить, что динамика расходов федерального бюджета на ближайшие три года полностью согласуется с параметрами бюджета расширенного правительства, определенными Бюджетным прогнозом до 2036 г. В условиях действия текущего бюджетного правила и при устойчиво сокращающихся доходах от нефтегазового сектора в Бюджетном прогнозе предусмотрено планомерное сокращение бюджетных расходов на 2,8 п.п. ВВП - с 34,7 до 31,9% ВВП с 2019 по 2036 гг. По нашим оценкам, для решения задач структурного развития требуется поддержание расходов государства на уровне не ниже 34,5% ВВП при текущем уровне функций государства и масштабах госсектора. Поэтому уже в 2020-2022 гг. для достижения национальных целей может оказаться необходимым увеличить расходы федерального бюджета на 0,5-0,7 п.п. ВВП в каждом году трехлетнего периода в пользу инвестиций в человеческий капитал и инфраструктуру.

Ожидается, что жесткая бюджетная политика позволит сохранить бюджетный профицит в 2020-2022 гг., а ненефтегазовый дефицит - удерживать ниже 6% ВВП. В то же время, по нашим оценкам, величина бюджетного разрыва, рассчитанная на предпосылках прогноза долгосрочного социально-экономического развития до 2036 г. (Минэкономразвития России, ноябрь 2018 г.), варьируется от 9,4 до 10,1% суммарной приведенной стоимости ВВП. Это ниже аналогичных оценок 2015 г. (13,6%)1, что свидетельствует о некотором улучшении ситуации с долгосрочной сбалансированностью бюджета расширенного правительства - в основном за счет реализованных в период 2016-2018 гг. мер по бюд-

1 Goryunov E., Kazakova M., Kotlikoff L., Mamedov A., Nazarov V., Nesterova K., Trunin P., Shpenev A. Russia's fiscal gap. — National Bureau of Economic Research. 2013. № w19608.

жетной консолидации и пенсионной реформе. Однако остается нерешенным вопрос о замене устойчиво выпадающих в долгосрочном периоде нефтегазовых доходов. Обсуж-

дение параметров несырьевого налогового маневра в сторону большего налогообложения потребления и имущества пока Минфином России не анонсируется.

Federal Budget for 2020-2022: Main Parameters

Ilya A. Sokolov — Head of Budget Policy Research Department of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Director of Institute of Macroeconomic Research, Russian Foreign Trade Academy of the Ministry for the Economic Development of the Russian Federation, Candidate of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: sokolov@iep.ru

Main parameters of the federal budget have been formulated in accordance with the fiscal rule and national priorities. Hence, the contraction of oil and gas revenues are not offset by non-oil and gas receipts growth, nevertheless the government plans to run a budget surplus during the entire three years.

As a result of ongoing fiscal adjustment, the federal budget expenditures hit 10-year minimum (16.1% of gdp) in 2018. However, due to the need to implement national projects, expenditures for the period of 2019— 2022 will be around 17% of gdp. Furthermore, one should note a number of issues: low level of cash execution of funds allocated for national projects; controversial results from shifting financing across years among projects; sufficiency of resources and measures aimed at achieving national projects as was indicated in the president's may executive order.

On the whole, fiscal adjustment will remain a priority for the budgetary policy for the next three years. At the same time, the question of how to make up for a shortfall in oil and gas revenue remains unanswered.

Key words, federal budget, oil and gas revenues, non-oil and gas revenues, fiscal rule, national projects.