Экологическое нормирование как инструмент государственного управления в области охраны окружающей среды: современное состояние и проблемы реализации (теоретико-правовой аспект)

УДК 349 © Н. Н. Сорока

Н. Н. Сорока

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ НОРМИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

В статье рассматривается уровень правового регулирования экологического нормирования как инструмента охраны окружающей среды как на федеральном, так и на региональном уровнях, выявлены наиболее значимые пробелы в законодательном регулировании данной правовой меры, снижающие эффективность государственного управления в рассматриваемой сфере.

Ключевые слова: полезные ископаемые, нормирование, охрана окружающей среды, природные ресурсы, отходы производства, экологический мониторинг.

наследственному законодательству.

В процессе взаимодействия общества и природы человек по экономическим и техническим соображениям оказывает далеко не всегда позитивное воздействие на состояние окружающей среды, что проявляется в выбросе в природную среду значительного количества загрязняющих веществ. Одним из правовых инструментов, действия которого направлены на установление научно обоснованных пределов таких воздействий исходя из долгосрочных общественных интересов в сохранении количественных и качественных свойств, характеристик природы, реализацию права каждого на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии, является экологическое нормирование.

Экологическое нормирование - это установление показателей качества окружающей среды и предельно допустимых воздействий на нее, организационно-правовая деятельность, направленная на установление предельно допустимых норм воздействия (экологических регламентов, нормативов) на окружающую среду, при соблюдении которых не происходит деградация экосистем, гарантируется сохранение биологического разнообразия и экологическая безопасность населения.

Устанавливая нормативы качества окружающей среды, государство учитывает следующие критерии: здоровье человека, последствия вредных нормированных воздействий, их способность оказывать длительное воздействие на человека и природную среду.

В соответствии со статьёй 19 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране

окружающей среды» (далее по тексту - Закон об охране окружающей среды) нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности [11].

Помимо заявленной цели, в главе V Закона об охране окружающей среды определены правовое наполнение и общий порядок установления природоохранных нормативов, закреплена обязанность по соблюдению субъектами хозяйственной и иной деятельности указанных нормативов, установлены полномочия органов государственной власти в сфере нормирования в области охраны окружающей среды.

Нормативные предписания в области экологического нормирования содержатся в целом ряде актов природоресурсного характера. Так, в частности, в соответствии со статьёй 45 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ для каждого водохранилища должны утверждаться правила использования водных ресурсов водохранилища, которые наряду с правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ, другими требованиями должны содержать объем водопотребления. Для каждого речного бассейна федеральным органом исполнительной власти разрабатывается схема комплексного использования и охраны водных объектов, которой устанавливаются, во-первых, лимиты забора водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества,

в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности, и, во-вторых, квоты забора водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, под-бассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта Российской Федерации (статья 33). Объём допустимого забора водных ресурсов является существенным условием договора водопользования (статья 13) и решения о предоставлении водного объекта в пользование (пункт 1 статья 22). Одновременно водным законодательством установлено, что нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах (пункт 2 статья 35) [2].

Согласно статье 33 Земельного кодекса Российской Федерации предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утверждёнными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией [3].

Лимитирование отвода земель осуществляется посредством утверждения Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству по согласованию с другими уполномоченными органами норм отвода земель для автомобильных дорог, железных дорог, аэропортов, магистральных трубопроводов, мелиоративных систем, нефтяных и газовых скважин, предприятий рыбного хозяйства, линий связи и электросетей и т. п.

Инструментом обеспечения принципов рационального, непрерывного и неистощи-тельного пользования лесным фондом призвана служить расчетная лесосека. Статья 87 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ определяет, что основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент, утверждаемый органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а в отношении лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых

расположены городские леса, - органами местного самоуправления. В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются: виды разрешенного использования лесов; возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; ограничение использования лесов; требования к охране, защите, воспроизводству лесов [4].

Относительно водных биоресурсов требования по нормированию изъятия конкретизированы Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», статья 30 которого определяет, что общие допустимые уловы водных биоресурсов во внутренних водах Российской Федерации, в том числе во внутренних морских водах России, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях, а также квоты добычи (вылова) водных биоресурсов, предоставленные Российской Федерации в соответствии с международными договорами, устанавливаются применительно к отдельным видам квот. Так, в частности, законом предусмотрены следующие виды квот: для промышленного рыболовства на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (промышленные квоты); рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях (научные квоты); рыболовства в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов и т.д. [7].

Требования к нормированию в области использования и охраны животного мира, среды его обитания сформулированы в Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и заключаются в установлении лимитов использования объектов животного мира, а также установлении стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны животного мира и среды его обитания [6]. Однако, как отмечает М. М. Бринчук, данные требования носят общий характер и «не определяют критерии, с учётом которых должны устанавливаться лимиты использования животного мира» [19, с. 245].

Особое значение для формирования основ природоохранного нормирования имеет Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом

благополучии населения», в котором сосредоточены требования к установлению гигиенических нормативов, применяемых в природоохранной практике для нормирования качества окружающей среды. Так, например, согласно пункта 2 статьи 19 данного закона организации, осуществляющие горячее водоснабжение, холодное водоснабжение с использованием централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, обязаны обеспечить соответствие качества горячей и питьевой воды указанных систем санитарно-эпидемиологическим требованиям. Пункт 1 статьи 21 Закона предусматривает, что в почвах городских и сельских поселений и сельскохозяйственных угодий содержание потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, биологических и микробиологических организмов, а также уровень радиационного фона не должен превышать предельно допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными правилами [8].

Общие положения об экологическом нормировании нашли своё формальное закрепление и в законодательных актах субъектов Российской Федерации. Так, в частности, в соответствии с Законом Омской области 6 октября 2005 г. № 673-О3 «Об охране окружающей среды в Омской области» к числу полномочий Правительства Омской области в сфере охраны окружающей среды относится установление нормативов в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством (статья 4) [9]. Областным законодательством определён не только региональный орган исполнительной власти, уполномоченный разрабатывать нормативы в области охраны окружающей среды в целом (статья 5) [17], но и в отношении отдельных природных ресурсов. Так, например, одной из функций Главного управления лесного хозяйства Омской области является разработка и утверждение лесохозяй-ственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на территории Омской области [18].

Применительно к земельным ресурсам Омского Прииртышья лимитирование отвода земель осуществляется на основании положений Закона Омской области от 8 февраля 2006 г. № 731-О3 «О регулировании земельных отношений в Омской области». Согласно статье 7 областного закона размеры земельных участков установлены: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (от 0,04 га до 100 га), садоводства (от 0,04 га до 0,15 га), огородничества

(от 0,10 акр до 0,15 га), животноводства (от 0,04 га до 7,5 га), дачного строительства от 0,04 га до 0,15 га. Минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения установлены в размере 0,04 га (статья 17) [16].

Несмотря на то, что правовая основа экологического нормирования является разветвлённой, тем не менее, она имеет ряд пробелов. Так, например, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» не содержит положений ни о нормативах изъятия полезных ископаемых, ни о порядке их установления и применения, поскольку согласно статье 36 эта деятельность является прерогативой Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федерального органа управления государственным фондом недр и органов государственного горного надзора [5]. Вместо этого закон фиксирует такой вид нормативов как нормативы потерь при добыче полезных ископаемых и согласованный уровень добычи минерального сырья, упоминаемый в пункте 7 статьи 12 [5].

Несмотря на внешнее сходство, подчёркивает Р. Р. Ямалетдинов, указанные виды нормирования не относятся к лимитированию полезных ископаемых, так как противоречат основной задаче нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых - сохранению залежей полезных ископаемых в недрах. Нормирование изъятия полезных ископаемых, продолжает исследователь, значительно шире простого ограничения их добычи в рамках согласованного в лицензии на пользование недрами уровня. При применении нормативов изъятия следует предполагать решение не только экологических задач, но и стратегических, связанных с обеспечением энергетической безопасности и национальных интересов страны [24, с. 17-18].

Законодательное закрепление экологического нормирования в отношении отдельных компонентов природной среды - воды, почвы, лесов, водных биоресурсов - вызывает множество нареканий со стороны представителей современной отечественной эколого-правовой доктрин/ы, поскольку «такой подход не учитывает перемещения загрязняющих веществ из одной среды в другую, их накопления и суммарной концентрации в окружающей среде» [21, с. 19]. Оценивая существующую систему экологического нормирования Н. И. Хлуденёва замечает, что она «не в полной мере выполняет

свои функции», поскольку «не создаёт условий для обеспечения устойчивого функционирования естественных или сложившихся экосистем, сохранения биологического разнообразия, предотвращения негативного воздействия на природную среду в результате осуществления хозяйственной деятельности, сведения к минимуму последствий антропогенных воздействий, создающих риск возникновения необратимых негативных изменений в экосистеме, для обеспечения устойчивого и безопасного природопользования в процессе социально-экономического развития территории страны» [23, с.40].

Позицию Н. И. Хлуденёвой разделяет также и И. О. Краснова, подчёркивая, что дифференцированный подход при установлении экологического нормирования в отношении каждого отдельно взятого компонента природной среды является экономически прибыльным для государства, что даёт чистую прибыль в бюджет без особой ответственности [20, с. 85].

Методологическое обоснование экологических нормативов оказывает не вполне благоприятное влияние на состояние природных ресурсов в плане их неисчерпаемости. Так, например, только на полуострове Ямал ежегодно добывается 580 млрд. кубометров газа. К 2020 г. его добыча планируется возрасти до 730 млрд. кубометров. Всего же ресурсный потенциал Ямала по газу оценивается в 95 трлн. кубометров, что составляет 72% всех разведанных запасов газа [24, с. 18]. Путём несложных математических расчётов можно придти к выводу о том, когда запасы Ямальского газа будут исчерпаны. Однако Российское правительство, не особенно заботясь о создании национального богатства за счёт развития сфер экономики, в первую очередь промышленности и агропромышленного комплекса, в огромных объёмах разрешает добывать нефть, газ, алмазы, никель и другие ресурсы недр для продажи за рубежом.

Сложившаяся и закреплённая действующим законодательством система экологического нормирования в результате дифференцированного подхода фактически снижает эффективность государственного управления в области охраны окружающей среды. По мнению ряда исследователей, к наиболее значимым проблемам реализации нормирования в сфере использования природных ресурсов относятся, во-первых, отсутствие полноценной системы экологического нормирования. На практике это приводит к тому, что в процессе установления нормативов

воздействия на окружающую среду учитываются нормативы, разработанные для иных целей. Так, Приказом министра природных ресурсов Российской Федерации от 17 декабря 2007 г. № 333 была утверждёна методическая основа расчета нормативов допустимых сбросов в водные объекты питьевого и хозяйственно-бытового водопользования и определены ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) [13]. Однако критерии, лежащие в основе данных расчётов, подчёркивает Н. И. Хлуденёва, по своей юридической природе являются гигиеническими нормативами [23, с. 41].

Следующей проблемой в нормировании негативного воздействия на окружающую среду, связанной с дифференцированным подходом, является использование в неполном объёме нормативов допустимого воздействия, указанных в главе V Закона об охране окружающей среды. Так, например, согласно пункту 2 статьи 27 нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются по каждому виду воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и совокупному воздействию всех источников, находящихся на этих территориях и (или) акваториях. Однако, несмотря на высокий природоохранный потенциал, данный норматив не применяется ввиду отсутствия в нормативно-правовом акте порядка разработки указанных нормативов, перечня случаев, когда их применение является условием реализации хозяйственной деятельности. На практике это приводит к тому, что предприятия Российской Федерации ежегодно в окружающую среду выбрасывают более 20 тыс. тонн различных загрязняющих веществ [22, с. 3].

Многокомпонентное химическое загрязнение окружающей среды характерно и для Омской области. Так, в частности, в 2012 г. только в атмосферу в регионе было выброшено 414 тысяч тонн загрязняющих выбросов, основными источниками которых являются автомобильный транспорт, предприятия теплоэнергетики и топливной промышленности. По степени загрязнённости атмосферного воздуха в Сибирском Федеральном округе Омская область находится на 6 месте [14].

Хозяйственная деятельность оказывает негативное воздействие и на состояние почвенного состава, способствуя его загрязнению и нарушению продуктивности земель. Проведённые мониторинговые исследования почв на территории Омского Прииртышья выявили участки территорий, загрязнённые тяжёлыми металлами и

нефтепродуктами. Превышения ПДК выявлены по свинцу, цинку, меди, хрому, никелю, сульфатам, нитратам, фторидам. Уровень загрязнения земель нефтепродуктами характеризуется как очень высокий [15, с. 15]. Несмотря на то, что проблема загрязнения почв тяжёлыми металлами на территории Российской Федерации неоднократно поднималась представителями эколого-правовой доктрины, тем не менее, пробелы в законодательстве не позволяют её разрешить. Это означает, что превышение ПДК вредных химических воздействий в почве представляет реальную опасность для здоровья человека и других живых организмов.

Не менее важным обстоятельством, снижающим эффективность экологического нормирования, является устаревшая научно-методическая основа. Основные подходы к нормированию изъятия природных ресурсов были сформулированы во Всемирной хартии природы: биологические ресурсы используются лишь в пределах их природной способности к восстановлению; производительность почв поддерживается или улучшается благодаря мерам по сохранению их долгосрочного плодородия и процесса разложения органических веществ и по предотвращению эрозии и любых других форм саморазрушения; ресурсы многократного пользования, включая воду, используются повторно или рециркулируются; невозобнов-ляемые ресурсы однократного пользования эксплуатируются в меру, с учетом их запасов, рациональных возможностей их переработки для потребления и совместимости их эксплуатации с функционированием естественных систем [1]. Впоследствии они получили своё конкретизированное воплощение в Постановлении Правительства Российской Федерации от 3 августа 1992 г. № 345 «Об утверждении Порядка разработки экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ

в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов» [12]. Однако данные методики носят явно выраженный декларативный характер, ввиду чего оказывают не вполне благоприятное влияние на состояние природных ресурсов в плане их неисчерпаемости.

К числу факторов, который также не в полной мере реализует возможности экологического нормирования на современном этапе, является проблема нормирования образования отходов и лимитов на их размещение. Действующим законодательством установлена обязанность органов местного самоуправления по организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов [11, статья 24; 10, статья 8; 9, пункт 14 часть 1 статья 15, пункт 24 часть 1 статья 16]. Тем не менее, данная обязанность не исполняется ввиду отсутствия финансовых средств у муниципальных образование на создание соответствующих перерабатывающих предприятий и полигонов твёрдых бытовых отходов. В сложившейся ситуации территориальные органы Росприроднадзора отказывают при-родопользователям в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. За неисполнение законом определённой функции органами местного самоуправления, их должностными лица/ми юридическая ответственность не предусмотрена.

Таким образом, экологическое нормирование играет важную роль в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды. Однако недостаточный уровень правового регулирования, пробелы в действующем законодательстве, дифференцированный подход при разработке нормативов значительно снижают эффективность государственного управления в области воспроизводства природных ресурсов, сохранения и устойчивого функционирования естественных экосистем.

Библиографический список

1. Всемирная хартия природы. Принята резолюцией 37/7 Генеральной Ассамблеи Организации Объединённых Наций от 28 октября 1982 г. Режим доступа: http: // www.un.org/ru/documents/decl.

2. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // СПС «Консультант Плюс».

3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014). Режим доступа: http: // www.consultant.ru.

4. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014). Режим доступа: http: // www.consultant.ru.

5. Закон Российской Федерации «О недрах от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (действующая редакция от 01.01.2014) // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: // www.consultant.ru/popular/

6. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (с изменениями и дополнениями) // Правовая справочно-информационная система «Гарант».

7. Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // СПС «Консультант Плюс».

8. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Правовая справочно-информационная система «Гарант».

9. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

10. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «Об отходах производства и потребления» // СПС «Консультант Плюс».

11. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СПС «Консультант Плюс».

12. Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов: Утверждён Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1992 г. № 545 (с изм. и доп. от 16 июня 2000 г.). Режим доступа: http: // www.75.rpn.gov.ru.

13. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17 декабря 2007 г. № 333 «Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей». Режим доступа: http: //www. volganet.ru/ services/document/.

14. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году. Режим доступа: http: //www.mnr.gov.ru/upload/iblock/96e/gosdoklad.

15. Доклад об экологической ситуации в Омской области в 2010 г. Режим доступа: http: // www. mpr.omskportal.ru.

16. Закон Омской области от 8 февраля 2006 г.№ 731-ОЗ «Орегулированииземельных отношений в Омской области» (с изм. и доп.). Режим доступа: http: //www.referent.ru/206/18076?actual=1&text.

17. Закон Омской области от 6 октября 2005 г. № 673-ОЗ «Об охране окружающей среды в Омской области» (в ред. Законов Омской области от 16.05.2006 № 756-ОЗ, от 16.10.2007 № 956-ОЗ, от 12.02.2009 № 1141-ОЗ, от 04.02.2011 № 1328-ОЗ). Режим доступа: http: // www.referent. ru/206/16206?actual=1&text.

18. Указ Губернатора Омской области от 26 декабря 2007 г. № 143 «О создании Главного Управления лесного хозяйства Омской области». Режим доступа: http: //www.referent. ru/206/18032?actual=1&text.

19. Бринчук, М. М. Экологическое право: учебник / М. М. Бринчук. - М.: МПСИ; Воронеж: МОДЭК, 2011. - 624 с.

20. Краснова, И. О. Концепция экологического нормирования в российском и зарубежном праве // Экологическое право России: сб. матер. науч.-практ. конференций. Вып. 6. 2008-2009 гг.: учеб. пособие для вузов / под ред. А. К. Голиченкова. М., 2009.

21. Максимова, Ю. Г. Создание системы экологического нормирования в условиях развития экологического законодательства Российской Федерации // Экологическое право. - 2012. - № 6. - С. 18-21.

22. Трошина, Е. Н. Экологическая оценка загрязнения атмосферного воздуха и почв г. Омска тяжёлыми металлами для обоснования мониторинга. Автореф. дис. канд. биол. наук. - Омск, 2009. 15 с.

23. Хлуденёва, Н. И. Система природоохранного нормирования в России: направления

модернизации // Журнал российского права. - 2011. - № 12. - С. 39-44.

24. Ямалетдинов, Р. Р. Правовые аспекты нормирования изъятия полезных ископаемых в Российской Федерации // Экологическое право. - 2011. - № 1. - С. 16-19.

ECOLOGICAL RATING AS THE GOVERNMENT'S REGULATION INSTRUMENT IN THE ENVIRONMENTAL PROTECTION FIELD: CURRENT STATE AND PROBLEMS OF IMPLEMENTATION

Nikolay N. Soroka

associate Professor, Omsk state pedagogical University

Abstract. The article considers the level of legal regulation of ecological rating as an instrument for protection of the environment at the Federal and regional levels, identified the most significant gaps in legislative regulation of this legal measures that decrease the efficiency of state management in this sphere.

Key words: natural minerals, rating, protection of environment, natural resources, industry waste, ecological research

Сведения об авторе:

Сорока Николай Николаевич - доцент кафедры правоведения, государственного и муниципального управления ФГБОУ ВПО «Омский государственный педагогический университет», e-mail: nnsoroka@mail.ru

Статья поступила в редакцию 01.03.2014.