Пределы законодательного усмотрения

Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...

от законов зависеть может...»1. Ю.А. Тихомиров совсем недавно, закрывая один трехчасовой семинар и отметив, что «право есть модель», призвал не потерять самое главное: «В познании права нужно учитывать феномен, который я бы назвал “возможности опережающего отражения правом действительности”»2.

Третий сюжет. Технико-юридические и филологические погрешности в такого рода документах должны быть сведены к минимуму, а по возможности вообще отсутствовать. В Отчете они, к сожалению, есть. Давайте вдумаемся в следующий тезис на странице 15: «Конституционные принципы должны не только пронизывать все законодательство, регулирующее общественные правоотношения, но и формировать идеологию высокого правосознания» (выделено мной. — В.Б.). В данном тексте нарушены аксиомы теории государства и права: юридические нормы регулируют, как известно, не правоотношения, а общественные отношения. Словосочетание «общественные правоотношения» — нонсенс и звучит так же алогично, как словосочетание «уголовное преступление». Но и это не все. Правосознание в своей структуре содержит правовую идеологию и в приведенном тезисе нам предлагается новояз — «идеология идеологии». Может быть, авторы здесь имели в виду теорию идеологии, но это иной уровень анализа и он выходит за рамки анализа развития законодательства. Не вполне удачно словосочетание «высокое правосознание». Даже если принять его за метафору, то все равно разумнее вести речь о «развитом правосознании».

В.А. Толстик, начальник кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России, доктор юридических наук, профессор

Пределы законодательного усмотрения

Авторами отчета «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» проделана колоссальная работа по анализу законодательной деятельности Парламента Российской Федерации.

По своему содержанию отчет носит глобальный характер, касается большого круга вопросов.

В своем выступлении я затрону один, но комплексный аспект.

В соответствии со статьей 1 Конституции РФ Российская Федерация — Россия провозглашена правовым государством. Авторы отчета основную идею правового государства увидели в приоритете личности перед государством. А.А. Клишас в своем докладе отметил, что в его понимании ключевым признаком правового государства является наличие в нем надежных механизмов защиты прав и свобод человека.

На мой взгляд, одной из основных идей правового государства является идея ограничения государственной власти. Применительно к законотворчеству уместно поставить следующий вопрос. Может ли Парламент и иные субъекты правотворчества осуществлять правовое регулирование абсолютно произвольно, ни с кем и ни с чем не считаясь? Ответ очевиден. Конечно, нет.

А с кем и с чем должен считаться законодатель?

Во-первых, с народом и его интересами. Разве не народ в соответствии со статьей 3 Конституции РФ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации?

Во-вторых, с законом. Каждый нижестоящий нормативный правовой акт должен соответствовать каждому вышестоящему нормативному правовому акту. А все вместе и все дружно они должны соответствовать Конституции РФ.

В-третьих, с доминирующими на данном этапе развития Российского общества ценностями: справедливости, гуманизма, равенства, законности, традиционными православными ценностями. Ведь именно они сегодня выступают в качестве надежного идеологического аргумента против проникновения в российское законодательство таких противоестественных явлений, как педерастия, лесбиянство, однополые браки и т. п.

В-четвертых, с закономерностями общественного развития.

Соответствует ли законодательная практика Парламента РФ существующим закономерностям? Вполне очевидно, что квалифицированный ответ на поставленный вопрос предполагает знание закономерностей общественного развития вообще и государственно-правовых закономерностей в частности. Между тем, не без сожаления, следует констатировать, что сами государственно-правовые закономерности, которые большинством ученых до настоящего времени признаются основным компонентом предмета как теории государства и права, так и отраслевых юридических наук, глубокой и основательной проработки в юридической доктрине не получили.

Восполнить хотя бы частично указанный доктринальный пробел были призваны 5-е Бабаевские чтения, проведенные 23—24 мая 2013 года на базе Нижегородской академии МВД России в формате Международной научно-практической конференции на тему «Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника». По результатам конференции издан двухтомный сборник научных трудов, содержа-

1 МенделеевД.И. К познанию России. М., 2002. С. 293.

2 Методология поиска (выбора) оптимальных правовых решений. Материалы научного семинара. М., 2012. Вып. 1—2. С. 240.

щий целый ряд интересных положений, касающихся не только понятийной проработки анализируемого явления, но и описывающих конкретные закономерности в контексте их выявления, осмысления и действия в государственно-правовой среде1.

Применительно к теме данного выступления особый интерес представляет моя статья, посвященная закономерностям, обусловливающим эффективность государственного управления вообще и правового регулирования в частности2.

Возвращаясь к ранее поставленному вопросу, следует отметить, что существующая законодательная практика далеко не в полной мере соответствует государственно- правовым закономерностям.

В контексте сказанного я затрону три существенные проблемы.

1. Необоснованное изменение законодательства противоречит закономерности устойчивости, стабильности правового регулирования. Суть закономерности: чем более продолжительный период времени установленные правила остаются без изменения (при отсутствии веских к тому оснований), тем выше эффективность. Объясняется это довольно просто. Люди постепенно привыкают к действующим правилам поведения. Последние прочно входят в их правовое сознание и становятся привычным, традиционным регулятором поведения. Их консерватизм выступает залогом законности и правопорядка.

Напротив, любое изменение действующего законодательства влечет за собой не только нарушение привычного уклада правовой жизни, но и целый ряд издержек материального и нематериального плана. Цена таких издержек может быть чрезвычайно высока. Именно поэтому всякий раз, когда на том или ином уровне государственного управления рассматривается вопрос о частичной или полной коррекции закона, необходимо наличие веских оснований для любой законодательной инновации.

Авторы отчета, безусловно, правы, когда пишут: «Стабильность Конституции — важнейшее условие предсказуемости и устойчивости экономической, социальной и политической жизни страны. Необоснованные изменения, нестабильность, нарушения основного закона неизбежно приводят к тому, что вся остальная система правил, по которым живет общество, подвергается сомнению, размыванию и постепенно утрачивает свое значение».

К сожалению, в отчете акцент сделан только и исключительно на Конституции. Между тем сколько-нибудь добросовестный студент, изучивший теорию государства и права, прекрасно осведомлен, что одним из существенных признаков закона является его стабильность. Тем более это касается кодексов.

Что же мы наблюдаем на практике? Обратимся к отчету. С момента вступления в действие в Кодекс об административных правонарушениях РФ изменения вносились 306 федеральными законами. В Налоговый кодекс РФ — 300 законами. В Уголовный кодекс — 133 законами. Если при этом учесть, что каждым таким законом изменялась не одна, а несколько норм, то общее количество изменений в любой из отмеченных документов превышает тысячу. Более того, в ряде случаев законодатель меняет свою позицию на прямо противоположную. То отменяет ответственность за клевету, то вновь вводит. То отменяет графу против всех, то снова предлагает ввести.

Даже в том случае когда внесение изменений в закон продиктовано некими политическими соображения, но при этом не имело место существенное изменение в общественных отношениях, обоснованно ставить вопрос о неспособности законодателя предвидеть развитие общественных отношений на сколько-нибудь обозримый период и, следовательно, о его непрофессионализме. Если при этом принять во внимание, что всякие необоснованные изменения причиняют вред правопорядку, более чем очевидной становится необходимость установления ограничений на безграничную свободу законодательной модификации.

В качестве вариантов такого ограничения можно предложить, например, 10-летний мораторий на изменения законодательства или установить правило, в соответствии с которым для изменения измененной в последние 10 лет нормы требуется квалифицированное большинство голосов соответствующего субъекта правотворчества. Исключения из данных правил могут быть обоснованы лишь кардинальными изменениями в общественных отношениях.

2. Избыточность правового регулирования противоречит закону необходимого разнообразия.

В юридической литературе не без оснований стали появляться такие понятия, как «законодательная инфляция», «правовой тоталитаризм». В законотворческой деятельности может быть как недобор разнообразия, так и перебор разнообразия.

«Перебор» многообразия проявляется прежде всего в избыточности правового регулирования, которое может быть двоякого рода: количественная и качественная.

Количественная избыточность правового регулирования имеет место тогда, когда по одному вопросу (в рамках разных, но типичных структур) или по близким, типовым вопросам принимаются различные нормативные правовые акты.

1 См.: Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 23—24 мая 2013 года): в 2 т. / под общ. ред. В.А. Толстика. Н. Новгород, 2013.

2 См.: Толстик В.А. Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 23—24 мая 2013 года): в 2 т. / под общ. ред. В.А. Толстика. Н. Новгород, 2013. Т. 1. С. 70—88.

Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...

Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...

Подобная практика влечет как минимум два негативных следствия. Во-первых, на разработку, доработку и переработку этих документов затрачивается дополнительное время. В общей сложности это немалые трудозатраты.

Во-вторых, в них отсутствует необходимость, поскольку отражаемое ими разнообразие в полной мере может быть преодолено на базе типовых положений.

Качественная избыточность закона выражается в чрезмерной детализации правового регулирования. Здесь тоже нужна мера. Подобно тому, как нельзя распланировать все и вся в области экономики, в области правового регулирования также существуют пределы детализации, выход за которые начинает тормозить развитие общественных отношений. В этой связи следует согласиться со справедливым мнением И.Н. Барцица, что «сегодня становится все более очевидной неизбежность признания опасности чрезмерного правового регулирования»1.

Преодолеть негативные последствия количественной избыточности правового регулирования можно посредством унификации законодательства, создание типовых нормативных документов с одновременным запретом их последующего тиражирования применительно к типичным структурам.

Издержки качественной избыточности правового регулирования преодолеваются прежде всего за счет упрощения правовых процедур2.

3. Абсурдность правового регулирования — противоречит закону здравого смысла.

Приведу лишь один пример. С сентября 2013 года в шести субъектах Российской Федерации, в том числе в Нижегородской области в пилотном режиме действуют социальные нормы на электроэнергию.

В Нижегородской области социальная норма составляет 50 киловатт-часов на 1 человека. При этом каждый «сверхнормативный» киловатт-час стоит в два раза дороже «нормативного».

Главный декларируемый смысл новшества в том, чтобы заставить граждан экономить электроэнергию. Еще одна цель социальной нормы в том, что обеспеченные граждане потребляют больше, а значит, и платить должны больше, чем малоимущие.

Прежде чем дать правовую и социальную оценку таким нормативам, необходимо высказать два существенных соображения.

Во-первых, производство и продажа электроэнергии — это бизнес. Следовательно, больше производишь — больше зарабатываешь. В Нижегородской области дефицита электроэнергии нет. Тариф за киловатт-час, потребленный в пределах социальной нормы, выше себестоимости, а значит, прибыльный. Поэтому здесь нет и намека на какую-либо благотворительность или помощь малоимущим гражданам. Наконец, обеспеченные граждане действительно потребляют больше, но разве они не платят за каждый потребленный киловатт-час электроэнергии и тем самым не приносят дополнительную прибыль производителю и поставщику?

Во- вторых, не иначе как лицемерием являются утверждения отдельных политиков о том, что большинство населения вполне укладывается в социальную норму потребления электроэнергии. Для того чтобы уложиться в данную норму необходимо отказаться от стиральной машины, утюга, электрочайника, в летний период от кондиционера, а в зимний от электрического обогревателя, даже если в помещении будет очень холодно. Иначе говоря, социальная норма, установленная якобы для экономии электроэнергии и торжества социальной справедливости, на практике привела к взиманию с населения дополнительной платы и как следствие экономическому ограничению малоимущих слоев населения в праве на достойную жизнь. Между тем в части 1 статьи 7 Конституции установлено: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

Теперь о правовой и социальной оценке. Как квалифицировать установление данной нормы? Есть ли принципиальная разница с точки зрения фактических последствий между следующими жизненными фактами: у человека на улице отобрали кошелек, в котором было 500 рублей, или установили ничем не обоснованные тарифы и заставили заплатить те же деньги? Как видим, фактические последствия абсолютно идентичны. Иной будет правовая оценка. В первом случае имеет место грабеж, а во втором, формально юридически, не криминальное поведение.

Как нормативно защитить население от таких норм?

Прогрессивное развитие человеческой цивилизации на определенном этапе ее развития привело к тому, что на первом Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшемся в Женеве в 1955 году, были приняты и одобрены Экономическим и социальным советом в его резолюциях 663 С (XXIV) от 31 июля 1957 года и 2076 (1-Х11) от 13 мая 1977 года Минимальные стандартные правила обращения с заключенными.

В пункте 1 Правил говорится: «Нижеследующие правила не имеют целью подробное описание образцовой системы пенитенциарных заведений, а предназначены лишь для того, чтобы на основе общепри-

1 Барциц И.Н. Социальная эффективность государственного управления: модели, критерии, российский опыт внедрения // Проблемы управления. 2011. № 1 (38). С. 93.

2 Подробнее см.: Мамай Е.А. Эффективность правоприменительных процедур: теория, практика, техника: монография. М., 2012.

знанных достижений современной мысли и с учетом основных элементов наиболее удовлетворительных в настоящее время систем изложить то, что обычно считается правильным с принципиальной и практической точек зрения в области обращения с заключенными и управления заведениями»1.

Может быть, в Российской Федерации принять минимальные стандартные правила обращения с населением?

Конечно, можно иронизировать по этому поводу. Но проблема есть. Она очень серьезная и требует своего решения.

А.П. Кузнецов, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Нижегородского института менеджмента и бизнеса, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации

Коллизии международного и уголовного законодательства

В юридической литературе ученые традиционно рассматривают проблемы согласования правовых положений, сформулированных в международном праве и национальном праве. Объясняется это тем, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры являются правовой основой государства. Несмотря на определенную специфику применения различных юридико-технологических приемов, используемых в международном праве и национальном праве, законодатель должен стремиться к унификации правовых предписаний, их гармонизации для целенаправленного регулирования правового поведения субъектов с учетом тех или иных социальных интересов. Таким образом, достигается согласованность, взаимосвязь правовых средств, правовых категорий, всего правового инструментария. Однако российская действительность свидетельствует об обратном. В процессе законотворческой деятельности при изготовлении правового продукта не учитываются сформулированные положения в нормах международного права, наблюдается многополярность содержательного и оформительского характера, выражающаяся в неудачном изложении норм-дефиниций, дублировании и искажении терминов, путанице текста, игнорировании системных связей, сомнительном названии статей и обозначении их частей и др.2

В процессе правотворческой деятельности во избежание рассогласований законодатель не только должен знать юридико-технические правила изложения текста, но и учитывать положения ранее издаваемых нормативных предписаний, а также сформулированных положений в международном праве, обязательных для Российской Федерации. Однако данное положение, к сожалению, не соблюдается, в результате чего возникают коллизии.

Коллизия 1. Всеобщая декларация прав человека и гражданина в статье 7 закрепила важное положение, согласно которому: «Все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона». Однако закрепленное в указанном международном документе правовое предписание в ряде случаев не находит своего отражения в российском законодательстве и приводит к коллизиям. Примером рассогласования международных правовых актов и актов российского законодательства могут служить: установление уголовной ответственности сотрудника органов внутренних дел за неисполнение приказа (ст. 2861 УК РФ); включение в перечень обстоятельств, отягчающих наказание за совершение умышленного преступления сотрудников органов внутренних дел; дифференцирование ответственности лиц в зависимости от занимаемого служебного или должностного положения. Так, за убийство простого человека (ч. 1 ст. 105 УК РФ) в соответствии с санкцией предусмотрено наказание в виде лишения свободы от шести до пятнадцати лет, а за посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277 УК РФ) ответственность наступает в виде лишения свободы от двенадцати до двадцати лет, либо пожизненного лишения свободы, либо смертной казни.

Такое законодательное решение нельзя признать обоснованным, так как оно противоречит не только нормам международного права, но и нормам национального российского законодательства, в частности статьи 4 УК РФ — принципу равенства граждан перед законом. Согласно данной статье «лица, совершившие преступления, равны перед законом и подлежат уголовной ответственности не зависимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения (выделено мной. — А.К.), места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств».

Коллизия 2. Реализуя основные конституционные положения, Российская Федерация на основе заключенных специальных двухсторонних и многосторонних договоров осуществляет международное сотрудничество с международными организациями и многочисленными зарубежными государствами в об-

1 См.: Минимальные стандартные правила обращения с заключенными. ия-: http://www.un.org/ru/documents/decl_ сопу/сопуепйопБ/рпзоп.зМт!

2 См.: Тихомиров Ю.А. Законодательная техника как фактор эффективности законодательной и правоприменительной деятельности // Проблемы юридической техники: сборник статей / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 44.

Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...