Проблемы территориальной трансформации регионального пространства

В отличие от существующих, предложенная методика, основанная на максимизации бюджетного эффекта при выборе форм ЧГП, вводит ограничения, которые построены на обеспечении выполнения принципов организации эффективного взаимодействия, определяет заинтересованность в нем сферы предпринимательства. Она включает в себя алгоритмы оценки бюджетной и предпринимательской эффективности и позволяет отдать предпочтение наиболее эффективной форме частно-государственного партнерства при совместном решении каждой конкретной социально-экономической задачи.

Экономически обоснованное и грамотно организованное взаимодействие государственного сектора и предпринимательских структур в состоянии решить задачу роста инвестиционного потенциала социальноэкономической сферы хозяйствования, обеспечив при этом более масштабное выполне-

ние соответствующих региональных программ_________

1. Dimock M.E. A Philosophy of Administration. N. Y., 1958.

2. Благов Ю.Е. Концепция корпоративной социальной ответственности и стратегическое управление // Российский журнал менеджмента. 2004. № 3. Т. 2.

3. Бруннер К. Представление о человеке и концепция социума: два подхода к пониманию социума // Thesis. 1993. Вып. 3. Т. 1. С. 51-72.

Поступила в редакцию 11.01.2009 г.

Sharifullina I.I. Forming of the corporate social responsibility as a factor of stable development of regional economy. The article determines the role of institution of corporate social responsibility in the development of regional economical system; proposes the methods of efficiency assessment of the institution of social responsibility of the regional business society.

Key words: social responsibility, region, sustainable development.

УДК 300.331

ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО ПРОСТРАНСТВА

© Е.А. Колесниченко

В статье обоснована необходимость территориального переустройства Российской Федерации. Выявлены специфические характеристики территориального устройства России. Определено оптимальное количество регионов с точки зрения оптимальности. Предложена структура регионального хозяйства Российской Федерации.

Ключевые слова: территориальное устройство, территориальная трансформация, количество регионов, федеральные округа.

Главной проблемой организации эффективного территориального управления является необходимость построения оптимальной по количественным и качественным параметрам системы управления территориями. Достижение данной цели возможно только в рамках политической демократии и развитого гражданского общества, т. е. при условии функционирования механизма «обратной связи», предохраняющего государственное управление от вредных для общества и малопродуктивных решений.

При этом практика государственного территориального переустройства указывает нам на неустранимое до сих пор противоре-

чие. С одной стороны, государство стремится осуществлять максимально эффективное управление территориями, представленными регионами (побудительным мотивом при многочисленных реформах территориального управления, как реализованных, так и нереализованных, было именно осознание неэффективности сложившейся системы и стремление достичь искомой эффективности).

С другой стороны, эта цель не была достигнута ни на одном из этапов реформирования территориального управления: многочисленные попытки преобразования территорий не привели к построению эффективной системы воздействия на регионы, которое обес-

печивало бы их оптимальное развитие и управляемость. Примером довольно успешного разрешения заявленной проблемы могло бы послужить экономическое районирование 1920-х гг., однако оно было свернуто.

Следствием этого противоречия явилось то, что государство в современных условиях хозяйствования достаточно слабо контролирует процессы, протекающие в его регионах. Основная проблема состоит в том, что стремление централизовать управление регионами приводит к стагнации регионального развития, т. к. центральная бюрократия по определению не способна учитывать специфику того или иного региона, исследовать и использовать все местные особенности территорий.

Проблема определения границ регионов напрямую связана с особенностями пространства России, к числу которых относятся:

1) неоднородность России как «большого пространства»;

2) преобладание вертикальных связей над горизонтальными;

3) неосвоенность многих стратегически важных территорий;

4) большие разрывы между освоенными и обжитыми ареалами.

Подобные исторически предопределенные особенности России затрудняют функционирование в ней федеративных механизмов и эффективность институтов местного самоуправления, что является серьезной проблемой. Поэтому, формируя концепцию государственно-территориального развития, необходимо делать упор не только на административные реформы, а, прежде всего, на интенсивное освоение перспективных, но слабозаселенных территорий.

Всегда важно помнить, что специфика региональной политики России предопределена не только геополитическими, но и природно-климатическими особенностями. Назовем несколько основных [1].

1. Преобладание среди российских территорий зон экстремального климата, интенсивного хозяйствования, использование которых принципиально затруднено. Как указывает российский социолог Е.Н. Стариков, Россия - единственная в мировой истории великая держава, воздвигнутая на фундаменте вечной мерзлоты, ибо около 95 % территории России расположены севернее широ-

ты, по которой проходит северная граница США. Более 90 % населения проживает в узкой полосе сравнительно приемлемых агроклиматических условий, на востоке практически совпадающей с государственной границей, и шириной до 1000 км на западе, где сказывается теплое влияние Гольфстрима. Какие бы политические и экономические процессы ни происходили в России, эта полоса расселения была и останется постоянной, и будет меняться только его плотность.

2. Нахождение значительной части природных ресурсов России «на Севере», что затрудняет их хозяйственное использование. Так, российский Север составляет 2/3 (11 млн кв. км) территории РФ, на которых производится четверть всего ВНП, добывается 92 % газа, 75 % нефти, практически все олово и все апатитовые концентраты. Плюс золото, алмазы, алюминий, более половины лесопроизводства и половина улова рыбы и морепродуктов страны.

3. В силу этого в высокоширотных северных районах товарно-рыночное производство (т. е. обеспеченное соответствующей социальной инфраструктурой, условиями труда и «мягкостью» природной среды), как правило, нерентабельно. Причина - возрастание до 7 раз себестоимости продукции по сравнению с районами массового проживания людей. Однако, как указывалось выше, именно в таких районах сосредоточено от 60 до 95 % важнейших ресурсов России. Добыча же их может осуществляться только крупными предприятиями со значительной потерей в норме прибыли, которая возможна при высокой ценности продукции. Поэтому на чисто экономической основе «смычка» Севера и материка невозможна, поскольку невозможно установить цену, которая одновременно устраивала бы и покупателя, и продавца: при равноправном торговом обмене взаимные потери - в обоих направлениях -превысили бы прибыль.

Кроме того, внутриматериковое, отдаленное на тысячи километров от районов потребления, расположение почти всех месторождений энергоресурсов обусловливает неизбежность их транспортировки целиком по суше на огромные расстояния [2]. Все это предполагает высокую ответственность центральных властей за состояние северных регионов, доступность и эффективность ком-

муникаций в масштабах всей страны, а также требует поддержания баланса отношений между относительно благополучными районами и зонами экстремального климата [3].

Все это в совокупности означает предрасположенность России к созданию государства мобилизационного, патерналистского и распределительного типа.

Как следствие данных особенностей, системе управления в России необходимо решать целый ряд вполне конкретных проблем внутреннего развития. Одним из путей решения данной проблемы, на наш взгляд, является концепция укрупнения регионов, рассматриваемая как проблема государственного строительства и внутренней геополитики.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г., на территории Российской Федерации было образовано семь федеральных округов, каждый из которых охватывает определенное число субъектов Российской Федерации, и утвержден Перечень федеральных округов, с указанием ряда субъектов, выполняющих функции центра федерального округа.

Можно предположить, что в будущем административно-территориальное деление будет сориентировано на эти федеральные округа, для чего следовало бы на уровне федерального закона определить правовой статус федеральных округов как новых территориально-политических образований в составе Российской Федерации [4]. Возможен и путь укрупнения субъектов Федерации посредством их объединения через референдум (как это произошло с Красноярским краем или в начале 2004 г. с Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом, объединившимися в Пермский край).

Процесс укрупнения регионов России получил продолжение в объединении или поглощении крупными субъектами мелких автономий. Будучи инициирован Президентом России В. Путиным, он был поддержан рядом губернаторов и приобрел характер общенациональной политической кампании.

В Центрально-Черноземном регионе неоднократно обсуждался вопрос об объединении Тульской и Рязанской областей в единую Приокскую губернию. Вице-спикер Законо-

дательного собрания Санкт-Петербурга Ю. Гладков активно пропагандирует идею объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области в единый субъект - Балтийский край [1].

Само по себе укрупнение регионов по предложенным сценариям, на наш взгляд, требует практической реализации, хотя является не безболезненным вариантом выравнивания прав и полномочий национальных республик и округов с правами краев и областей.

Так, считается, что оно превращает президентов республик в руководителей достаточно небольших административных единиц, когда национально-территориальные автономии заменяются национально-культурными. Однако сам этот процесс неизбежно выводит на целый комплекс взаимосвязанных проблем, требующих эффективного решения. Прежде всего, необходимо следовать принципам взаимодополняемости и функциональной полезности, выработать четкие и определенные критерии такого объединения, а также учитывать возможные противопоказания [5].

Нужно помнить, что неравномерность развития регионов - это объективный закон, который нельзя преодолеть путем присоединения одного региона к другому.

Сам по себе процесс территориального укрупнения регионов не устраняет существующие между ними разрывы в уровне жизни, а идея самодостаточности регионов объективно толкает их к сепаратизму.

Возникает противоречие между экономическим равенством всех субъектов и обеспечением экономической эффективности, поскольку, выравнивая регионы по статусу, можно «приглушить» точки экономического роста.

Кроме того, объединение регионов, уменьшая число административно-территориальных центров, сокращает число городов с наиболее быстрыми темпами развития.

Процесс бюджетного обеспечения территорий усложняется тем, что дотируемые напрямую из Центра «слабые» регионы станут получать дотации из бюджета областей и краев, в состав которых они входят. В силу этого они станут дополнительной проблемой для «регионов-доноров».

Возникает проблема финансового обеспечения самого процесса укрупнения субъектов. Так, под уже состоявшееся «укрупнение» Коми-Пермяцкому Автономному округу и Пермской области удалось получить от федерального Центра 12 млрд руб. [2].

С учетом вышеназванных проблем, необходимо выработать объективные критерии процессов реформирования (реструктурирования) российского государственного устройства и укрупнения регионов. Такими критериям, на взгляд автора, должны являться [1]:

1) установление масштаба новых регионов, соответствующего потребностям их эффективного жизнеобеспечения и управляемости, не допускающего ни чрезмерного дробления территориальных единиц (как в случае с предложением одного из разработчиков реформы разделить Якутию-Саха на три части, одна из которых вошла бы в Таймырский округ, другая в Колымский, а третья осталась бы собственно Республикой Саха), ни гигантомании (проект создания единого Северного округа от побережья Балтики до Колымы с центром... в Санкт-Петербурге);

2) сохранение исторических связей между регионами, а также сложившихся хозяйственных комплексов и связей (так, у одних разработчиков реформы Саратовская область входит в Средневолжский укрупненный субъект РФ, у других оказывается в ЮжноУральском);

3) учет мнения и интересов жителей регионов, которые предполагается объединять (по принципу «Как вам, воронежским, под липецкими будет?»);

4) учет существующих противоречий и конфликтов интересов в исторически многонациональных регионах (так, на Северном Кавказе черкесы, абазины в Карачаево-Черкесии, и, конечно, русские, в целом, выступают за создание двух объединенных губерний, а все остальные - против);

5) упрощение и повышение надежности и эффективности всей системы общегосударственной власти.

Таким образом, в проблеме достижения эффективности и оптимальности территориального управления можно выделить две стороны: во-первых, это проблема эффективности самой структуры территориального устройства; во-вторых, проблема эффектив-

ности территориального управления как такового.

Так, исследование структуры территориального управления требует анализа, прежде всего, его количественных характеристик (в частности, количества единиц территориального управления).

В этой связи необходимо рассмотреть две крайние тенденции:

а) число управляемых объектов становится избыточно большим (300 уездов в допетровской России, 100 единиц управления в предреволюционной России, 89 субъектов Федерации сегодня), а их значение, соответственно, падает;

б) число объектов управления резко уменьшается (8 губерний у Петра I, 7 федеральных округов в настоящее время), но сами они становятся чрезмерно крупными, а потому малоуправляемыми.

Таким образом, история территориального управления в России представляет, таким образом, постоянное чередование волн укрупнения и разукрупнения территориальных единиц. Это чередование волн территориального деления показывает, что всякий раз при проведении территориальных реформ и укрупнение, и разукрупнение превышают допустимые пределы. Система стремится к оптимуму, но достигает максимума (до нескольких сот регионов) или минимума (7-8 регионов). В этом отношении интересна теория А.В. Усягина [6].

«Менеджмент предлагает нам для характеристики управляющего воздействия т. н. число Меллера (7+2). Однако этот принцип, возможно, действенный при управлении организациями и предприятиями, оказывается не вполне подходящим там, где дело касается управления территориями.

Эмпирическим путем мы уже установили, что всякий раз, когда число управляемых объектов сокращается до 7-8, система стремится разукрупнить регионы. В связи с этим, как представляется, более продуктивным было бы использование кибернетического принципа, подразумевающего, что число охватываемых той или иной системой подсистем должно насчитывать 20-25 единиц. Отсюда следует два вывода:

1. Теоретический. Очевидно, оптимальное число управляемых объектов будет не 7-8 (как это предложено, в частности, по-

следней реформой территориального управления в 2000 г.), а 20-25.

2. Практический. Очевидно, созданные в 2000 г. федеральные округа будут в связи с этим (а также по причинам, изложенным ниже) также разукрупняться» [6].

Вторым вопросом при анализе эффективности территориального управления становятся количественные характеристики самого региона (численность населения, площадь территории, научный, промышленный потенциал и т. д.).

При существующем разбросе между регионами в численности населения, а также в экономическом и интеллектуальном потенциале лишь самые крупные субъекты федерации, с населением не менее 3-4 млн чел., имеют шанс выйти на уровень действительно самостоятельных регионов, образующих собой замкнутые системы управления. Рассуждая о размерах территориальных единиц, необходимо выделить:

а) первичную самодостаточность региона, при которой он способен обеспечивать внутренние хозяйственные связи и нужды, создавать местный торговый рынок (возникает при уровне ~ 200-300 тыс. чел.);

б) вторичную самодостаточность региона, когда он вступает в сложные многообразные связи с иными рынками и регионами (именно уровень ~ 3-4 млн чел. по преимуществу обеспечивает непосредственную связь с центром).

Рассмотрим уже имеющиеся тенденции к укрупнению регионов и установлению их границ и пересмотрим территориальное устройство Российской Федерации.

1. Центральный регион. Является достаточно крупным и, в соответствии с представленными требованиями, требует разукрупнения. Мы считаем целесообразным включить в состав центрального региона только г. Москву и Московскую область. На основе установления взаимосвязей с другими регионами, во-первых, это будет способствовать принципу обеспечения самодостаточности, а во-вторых, принципу целостности.

2. Приокский регион. В его состав целесообразно включить Рязанскую и Тульскую области. Такое объединение целесообразно с точки зрения инициативы областей и с точки зрения выравнивания регионов.

3. Балтийский край включает в себя Санкт-Петербург и Ленинградскую область. Это развитый с точки зрения рыночной, социальной и инвестиционной инфраструктуры регион, однако он обладает слабой ресурсной обеспеченностью и экологической инфраструктурой.

4. Северо-Западный регион (Калининградская, Псковская, Новгородская и Тверская области) сочетает развитую внешнеторговую инфраструктуру Калининграда с весьма слабой транспортной инфраструктурой и аграрной периферией, что объясняется достаточно неблагоприятными природными условиями.

5. Северный регион объединяет группу районов пионерного освоения и сырьевой направленности (Республика Карелия, Архангельская область, Мурманская область, Ненецкий автономный округ).

6. Коми-Пермяцкий регион, объединивший в себе республику Коми и Пермский край. Регион обладает достаточным уровнем производственной, социальной инфраструктуры, хотя данный регион недостаточным образом реализует свой потенциал, о чем свидетельствует его место в рейтинге.

7. Центральный Север (Ярославская, Вологодская и Костромская области) обладает достаточным потенциалом, объединяет области, сходные по природно-климатическим, экономическим и этническим условиям.

8. Восточно-центральный регион представлен такими областями, как Нижегородская, Ивановская, Владимирская области. Данный регион имеет развитую и разнообразную структуру, высокую степень сбалансированности всех входящих в него экономических систем, что обеспечивает данному региону высокую устойчивость при условии активного межрегионального взаимодействия входящих в него областей.

9. Западный регион - Калужская, Смоленская, Брянская области. Функционирование данного региона должно быть ориентировано на внешнюю торговлю и внутренние взаимосвязи.

10. Юго-западный регион (Орловская, Курская, Белгородская области). Обладают сходными географическими характеристиками и инфраструктурными особенностями.

11. Природный потенциал Черноземного региона (Воронежская, Тамбовская и Липец-

кая области), а также его традиционная роль как основного донора активного населения России определили наличие здесь достаточно высокого потенциала для развития сельского хозяйства.

12 Предкавказье относится к наиболее молодым регионам (Краснодарский край, Ростовская область, Ставропольский край). Сложившийся здесь материально-технический комплекс обладает более низким потенциалом устойчивости.

13. Кавказ объединяет преимущественно национальные автономии, характеризующиеся разнообразием этнического состава (Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия (Алания), Чеченская Республика). Здесь велика роль национальных лидеров, по сути формирующих электоральное поведение своей нации в зависимости от складывающихся в данный момент отношений с федеральным центром.

14. Приволжский регион: Пензенская, Кировская, Оренбургская области, Республики Мордовия, Башкортостан, Марий Эл, Удмуртская, Чувашская Республика (Чаваш).

15. Волжский регион характеризуется разнообразной пространственной структурой, где ядро формируется развитыми центрами (Астраханская область, Волгоградская область, Самарская, Саратовская, Ульяновская, Республика Татарстан).

16. Уральский регион: Челябинская,

Свердловская, Тюменская, Курганская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

17. Западносибирский регион (Новосибирская, Томская и Омская области) оценивается более низким потенциалом устойчивости, т. к. значительные ресурсы в свое время были инвестированы в развитие нефте-и газодобывающего Севера.

18. Восточная Сибирь (Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Эвенкийский автономный округ).

19. Южная Сибирь наряду с четко выраженным центром - Иркутской областью - не имеет областей с гармонично-устойчивым

хозяйственным комплексом (Читинская, Иркутская и Кемеровская области, Алтайский край, Республики Алтай, Тыва, Бурятия, Хакасия; Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа).

20. Пониженной гармоничностью и устойчивостью характеризуется Дальневосточный регион (Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ). Здесь отсутствует ярко выраженный центр с гармоничной структурой хозяйства, который может сформировать собственные долгосрочные экономические установки.

Каждый из данных регионов обладает своими особенностями, что обеспечивает высокую степень их дифференциации. Постараемся решить данную проблему за счет разработки теоретических основ формирования единой региональной инфраструктуры.

1. Бирюков С. Как нам переустроить Россию //

Агентство политических новостей. 2005.

21 апр.

2. Стариков Е.Н. Схватка бульдогов под ковром // Наш современник. 1996. № 9. С. 102.

3. Корякин Ю.И. Энергетика и российская политика // Независимая газета. 1997. 18 апр. С. 5.

4. Медведев Н.П. Политическая регионалисти-ка. М., 2002. С. 85.

5. Бабурин В. Чем больше территория - тем лучше жизнь? // Век. 2002. № 12. С. 4.

6. Усягин А.В., Шишков М.К. Территориальное

управление в России: теория, история, современность. иКЬ: http://www.terrus.ru/mono/

г1/г1^Мт1. Загл. с экрана.

Поступила в редакцию 11.01.2009 г.

Kolesnichenko E.A. Problems of territorial transformation of regional space. The article proves the necessity of territorial reorganization of the Russian Federation. Specific characteristics of the territorial division of Russia are revealed. The optimal number of regions is defined and the structure of regional economy of the Russian Federation is offered.

Key words: territorial division, territorial transformation, number of regions, federal districts.