Реализация Российской правовой политики в области дошкольного образования

УДК 323

РЕАЛИЗАЦИЯ РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

© Татьяна Николаевна БОНДАРЕНКО

Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант кафедры теории государства и права, e-mail: Yurist-Tanusha@yandex.ru

В статье рассматривается вопрос реализации российской правовой политики в области дошкольного образования и воплощения ее в нормативно-правовых актах, затрагивающих реализацию права на общедоступное бесплатное дошкольное образование. Уделено внимание законодательному закреплению права предоставления мест в дошкольные образовательные учреждения во внеочередном и первоочередном порядке.

Ключевые слова: правовая политика; право; дошкольное образование; законодательные акты; внеочередной порядок; первоочередной порядок.

В настоящее время достаточно широко исследуются вопросы правовой политики. На наш взгляд, это связано с тем, что правовая политика является чуть ли не самым главным организующим началом всей правовой жизни общества, которое формирует приоритеты, направления и устройства реализации дальнейшего правового развития и преуспевания государства. Политика играет определяющую роль в жизни любого современного общества, она реализовывается в различных сферах жизнедеятельности общества и в этой связи может иметь разную природу и направленность. Можно выделить политику социальную, экономическую, национальную, образовательную, военную, информационную и др. Но в условиях ритма преобразования общественного строя, глобальных эко-

номических и политических реорганизаций, межнациональных отношений и экстремальных ситуаций, все большее значение и внимание уделяется правовой политике.

Правовая политика тесно взаимосвязана со всеми иными видами политики (в зависимости от отрасли наук) но, тем не менее, остается все же самостоятельным явлением со своей спецификой, целями, задачами и отличительными чертами. Важной чертой рассматриваемого явления прибывает соотношение в себе двух систем: права и политики. Термин «правовая политика» будто бы говорит сам за себя - политика, основанная на праве или реализуемая посредством права.

Н.И. Матузов утверждает, что основными критериями данного вида политической деятельности являются формальное закрепление

политических действий, их правовой базис. Правовая политика потому и называется правовой, что она, во-первых, основывается на праве; во-вторых, осуществляется правовыми методами; в-третьих, охватывает главным образом правовую сферу деятельности; в-четвертых, подкрепляется, когда это нужно, силовым началом, принуждением; в-пятых, является публичной, официальной; в-шестых, отличается нормативно-организационными началами. Во всех случаях право выступает базовым и цементирующим началом правовой политики [1, с. 9]. Между правом и политикой никогда не было и, вероятно, вряд ли будет полная гармония, но это не означает, что они обречены только на конфронтацию. Взаимодействие права и политики может быть вполне продуктивным; для этого нужно уметь всякий раз находить оптимальный баланс между ними. Такой баланс, как правило, достигается в том случае, если политика называется правовой. Сам термин «правовая политика» свидетельствует о том, что оба рассматриваемых феномена тесно сопряжены и вектор их развития един. Иными словами, они свойственными им методами выполняют одни и те же задачи. Но, несмотря на их взаимосвязь, стоит отметить, что понятие «правовая политика» достаточно многозначно, и в правовой науке оно употребляется в нескольких смысловых значениях [2, с. 156-165]. На наш взгляд, наиболее подходящее и развернутое определение данному явлению дает А.В. Малько. Он считает, что правовая политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность уполномоченных и заинтересованных субъектов (прежде всего, государственных и муниципальных органов власти) по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование социально ориентированной правовой государственности и высокого уровня правовой культуры, правовой жизни общества и личности [3, с. 15]. По нашему мнению, данная трактовка является одной из доминирующих и точно раскрывающих всю полемику рассматриваемого феномена.

Но в самом общем виде, как отмечает В.С. Нерсесянц, можно сказать, что правовая политика - это государственная политика в области развития права (внутреннего и международного), стратегия и тактика правового пути развития общества, государства, страны; система идей, принципов, норм, форм и процедур признания, осуществления и развития начал и требований господства права в общественной и государственной жизни [4, с. 3].

Вместе с тем стоит отметить, что, на наш взгляд, правовая политика может рассматриваться как средство реализации субъективных прав и законных интересов личности и общества в целом, также основываться на принятии нормативных актов и реализовываться на их основе правоприменительной деятельностью. Это, в свою очередь, порождает тот факт, что правоустанавливающие документы фиксируют базовые начала правовой политики, предполагая их последующее изложение в нижестоящих нормативноправовых актах.

В общем плане, очевидно, что в качестве непосредственной нормативно-правовой политики в той или иной стране выступает ее Конституция как основной закон - независимо от того, реальна и действенна или фиктивна и декларативна соответствующая конституция. В наших условиях такой непосредственной нормативно-правовой основой является Конституция Российской Федерации 1993 г. Можно сказать, что Конституция РФ учреждает необходимые результаты последующей управленческой деятельности, ориентируя ее на построение правового государства. Ведущая цель и главный ориентир российской правовой политики - полная и последовательная реализация идей и положений Конституции Российской Федерации. В концентрированном виде это означает стратегическую ориентацию на построение в стране современного развитого гражданского общества, эффективно действующего правового государства и единого и твердого правопорядка на всей территории страны. Такая ориентация как самой Конституции, так и российской государственно-правовой политики на формирование и развитие правового государства обусловлена объективными потребностями общественного и политического развития в России, целями и задачами ут-

верждения принципов свободы и права во всех сферах жизни общества и государства.

Закрепленные в Конституции РФ права, свободы и обязанности человека и гражданина в своей совокупности образуют конституционно-правовой статус индивида.

Учитывая вышеизложенное, а также сложившуюся в последнее время озабоченность государства, общественности и масс по поводу реформы образования, уделим внимание реализации российской правовой политики в области образования, а учитывая, что образовательная ступень индивида начинается с детского сада, коснемся непосредственно дошкольного образования.

Ст. 43 Конституции РФ закрепляет право каждого гражданина на образование. Частью 2 указанной статьи «гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях» [5]. Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Стоит также отметить, что реализовывается право на образование в Российской Федерации посредством регулирования нормативно-правовой базы в области образования и законодательством, неразрывно связанным с ним. Так, основным нормативно-правовым документом, регулирующим общественные отношения в сфере образования, является Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1. Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования [6].

В Законе Российской Федерации «Об образовании» под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Со своей стороны заметим, что для определения основных направлений совершенствования законодательства в области образования, установления приоритета образования в государственной политике, стратегии и основных направлений его развития, постановлением Правительства Российской Федерации № 751 от 4 октября 2000 г. была утверждена «Национальная доктрина образования в Российской Федерации» - документ, выступающий, наряду с Конституцией РФ, политико-правовой основой правового регулирования российской системы образования. Доктрина определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 г., определяет основные направления совершенствования законодательства в области образования и является основой для разработки программ развития образования [7].

В то же время нам хотелось бы отметить, что «Национальная доктрина образования» пока еще не заняла предначертанного ей подлинного места в государственной образовательной политике. Тому имеется ряд причин, главная из которых состоит в том, что правовой статус этого уникального и исключительно важного документа не полностью отвечает его политико-правовому смыслу и назначению. Статус доктрины явно и необоснованно занижен, поскольку она утверждена подзаконным актом - постановлением Правительства Российской Федерации. Но, как бы ни был высок авторитет этого высшего федерального органа исполнительной власти и издаваемых им нормативно-правовых актов, эти акты все же не являются законодательными актами. А ведь «Национальная доктрина» должна иметь статус именно законодательного акта, что обеспечило бы решение многих злободневных вопросов, в т. ч. тех, которые связаны с чрезмерной и не всегда взвешенной практикой внесения поправок в действующее образовательное законодательство и проведением столь же не продуманных образовательных «реформ», что и происходит часто в последнее время.

Что касается именно дошкольного образования, то в ч. 3 ст. 5 вышеупомянутого Закона «Об образовании», государство гарантирует гражданам общедоступность и бес-

платность дошкольного образования [6]. Одновременно в результате реализации «Национальной доктрины образования» российская система образования должна обеспечить: бесплатным дошкольным образованием всех желающих [7]. Что же происходит в реальности на практике? Несмотря на то, что правовая политика в области образования предоставляет права (заметим, именно права) всем желающим получать доступное и бесплатное дошкольное образование, закрепив это в соответствующих нормативных актах, реальность реализовывания данного вида права пока остается не столь радужной, как хотелось бы. И выражается это отнюдь не в факте нежелания обеспечивать данные права населения государством и лицами, на то уполномоченными, а в их возможности. Желающих реализовать свое право - много, а детских садов катастрофически не хватает, что и является препятствием для реализации права всех желающих на должном уровне. Мы не хотим сказать, что данное право получения доступного дошкольного образования остается нереализованным. Принимая во внимание, что система образования - это совокупность образовательно-воспитательных учреждений, функционирующих в государстве, связь между ними и общие принципы, на основе которых эти учреждения работают, государство прикладывает все возможные усилия для решения данной проблемы, и предмет данного вопроса может стать отдельной темой исследования. Но все же время играет свою роль, и решение поставленных задач остается по настоящее время полностью не исчерпанным.

На наш взгляд, одним из наиболее полезных нормативных актов, принятых для создания условий по реализации гарантированного гражданам Российской Федерации права на получение общедоступного, бесплатного дошкольного образования, и регулирования деятельности государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждений всех видов, стало постановление Правительства Российской Федерации № 666 от 12 сентября 2008 г. «Об утверждении типового положения о дошкольном образовательном учреждении», неразрывно связанное с Письмом Министерства образования РФ от 30 марта 1994 г. № 212/19-12 «О направлении пакета документов, реали-

зующих Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении в Российской Федерации».

Заметим, что практически во всех субъектах РФ на основании вышеуказанных документов и местных нормативных актов разработаны и действуют собственные положения, с учетом специфики региона, о приеме детей в дошкольные образовательные учреждения. В таких положениях в первую очередь не только определяются условия, обеспечивающие реализацию прав ребенка на дошкольное образование, но и закрепляется порядок комплектования и приема в дошкольное образовательное учреждение. Данные положения явно характеризуют признаки реализации российской правовой политики в области образования. Однако отметим, что реализация указанной политики в области образования объединена не только непосредственно с нормативными документами в данной сфере, но так же и связана с иным законодательством в различных областях, косвенно затрагивающих реализацию права на общедоступное, бесплатное дошкольное образование.

Обозначим в этой связи специфику приема детей в дошкольные образовательные учреждения. Так, основываясь на букве закона, существует разделение обеспечения мест в дошкольные образовательные учреждения, и закреплено право их предоставления:

- во внеочередном порядке;

- в первоочередном порядке;

- в обычном порядке, из числа граждан, не принадлежавших к льготным категориям лиц.

Реализация российской правовой политики находит здесь свое воплощение в нормативных актах, закрепляющих права граждан на получение их детьми дошкольного образования в первоочередном и внеочередном порядке, и выражается в правоприменительной деятельности. В этой связи правом внеочередного предоставления мест в дошкольные образовательные учреждения пользуются:

- дети прокуроров и следователей прокуратуры (п. 5, ст. 44 Федерального Закона «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. № 2202-1) [8];

- дети судей (п. 3, ст. 19 Закона РФ «О статусе судей в РФ» от 26 июня 1992 г. № 3132-1) [9];

- дети граждан получивших или перенесших лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие Чернобыльской АЭС или работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (п. 12, ст. 14 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 г. № 1244-1) [10];

- дети погибших (пропавших без вести), умерших, ставших инвалидами военнослужащих (п. 5, пп. Б Приказа Министра обороны РФ «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, участвующих в выполнении задач по обеспечению безопасности и защите граждан Российской Федерации, проживающих на территориях Южной Осетии и Абхазии» от 20 августа 2008 г. № 440) [11].

Вместе с тем право первоочередного предоставления мест в дошкольные образовательные учреждения дается:

1) детям сотрудника полиции;

2) детям сотрудника полиции, погибшего (умершего) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей;

3) детям сотрудника полиции, умершего вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в полиции;

4) детям гражданина Российской Федерации, уволенного со службы в полиции вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей и исключивших возможность дальнейшего прохождения службы в полиции;

5) детям гражданина Российской Федерации, умершего в течение одного года после увольнения со службы в полиции вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в полиции, исключивших возможность дальнейшего прохождения службы в полиции;

6) детям, находящимся (находившимся) на иждивении сотрудника полиции, гражданина Российской Федерации, указанных в пунктах 1-5 настоящего перечня (п. 6, ст. 46 Федерального Закона РФ «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ) [12]:

- детям военнослужащих (п. 6, ст. 19 Федерального Закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76) [13];

- детям из многодетных семей (абз. 5, пп. Б, п. 1 Указа Президента РФ «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» от 5 мая 1992 г. № 431) [14];

- детям-инвалидам и детям, один из родителей которых является инвалидом (п. 1 Указа Президента РФ «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов» от 2 октября 1992 г. № 1157) [15];

- детям, отцы которых находятся на действительной службе в Вооруженных силах, детям военнослужащих, уволенных с военной службы; детям работающих одиноких родителей; детям учащихся матерей-студентов; детям, находящимся под опекой; детям безработных граждан; детям вынужденных переселенцев и беженцев (Письмо Минобразования РФ «О направлении пакета образцов документов, реализующих Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении в РФ, от 30 марта 1994 г. № 212/19-12) [16].

Со своей стороны заметим, что данный перечень не является исчерпывающим и может быть изменен с учетом принятых нормативных актов на уровне отдельных субъектов Российской Федерации, принимая во внимание их территориальные, региональные, экономические, административные и иные особенности. Реализация российской правовой политики в данном случае будет проявляться в законодательных актах субъектов РФ и осуществлении субъективных прав и законных интересов личности и общества, закрепленных в изданных нормативных актах.

В заключение хотелось бы отметить, что реализация российской правовой политики в области дошкольного образования в настоящий момент находит свое воплощение в достаточно большом спектре нормативно-право -вых актов, претворяется на их основе правоприменительной деятельностью и выступает средством реализации субъективных прав и законных интересов личности в плане пре-

доставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

1. Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1997. № 4.

2. Коробова А.Л. О многозначности понятия «правовая политика» // Правоведение. 1999. № 4.

3. Малько А.В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь.

4. Нерсесянц В. С. Правовая политика и совершенствование законодательства: теоретикометодологические проблемы // Актуальные проблемы совершенствования российского законодательства на современном этапе: материалы Всероссийской научно-практической конференции. М., 2003.

5. Конституция РФ от 12.12.1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.

6. Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-1 (с изменениями). иКЬ: http://www. consultant.ru/popular/edu/ (дата обращения: 12.10.2011).

7. Национальная доктрина образования в Российской Федерации. иКЬ: http://www.dvgu.ru/ umu/ZakRF/doktrin1.htm (дата обращения: 12.10.2011).

8. Федеральный закон «О прокуратуре РФ» от

17.01.1992 г. № 2202-1. URL: http://www. consultant.ru/popular/prosec/ (дата обращения:

14.10.2011).

9. Закон РФ «О статусе судей в РФ» от

26.06.1992 г. № 3132-1. URL: http://base.

garant.ru/10103670/ (дата обращения:

14.10.2011).

10. Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»

от 15.05.1991 г. № 1244-1. URL: http://www. consultant. ru/online/ (дата обращения:

14.10.2011).

11. Приказ Министра обороны РФ «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, участвующих в выполнении задач по обеспечению безопасности и защите граждан Российской Федерации, проживающих на территориях Южной Осетии и Абхазии» от 20.08.2008 г. № 440. URL: http://www.soldiers-mothers-rus.ru/prikaz440.html (дата обращения: 14.10.2011).

12. Федеральный Закон РФ «О полиции» от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ // Российская газета 2011. 10 февр. № 5403.

13. Федеральный Закон «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 г. № 76. URL: http:// www.consultant.ru/popular/soldier/ (дата обращения: 14.09.2011).

14. Указ Президента РФ «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» от 05.05.1992 г. № 431 (с изменениями и дополнениями). URL: http://base.garant.ru/10100845/ (дата обращения: 14.09.2011).

15. Указ Президента РФ «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов» от 02.10.1992 г. № 1157 (с изменениями и дополнениями). URL: http://base.garant.ru/ 102510/ (дата обращения: 14.09.2011).

16. Письмо Минобразования РФ «О направлении пакета образцов документов, реализующих Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении в РФ» от 30.03.1994 г. № 212/19-12. URL: http://www.businesspravo.ru (дата обращения: 14.09.2011).

Поступила в редакцию 19.10.2011 г.

UDC 323

REALIZATION OF RUSSIAN LEGAL POLICY IN PRESCHOOL EDUCATION FIELD

Tatyana Nikolayevna BONDARENKO, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student of Theory of State and Law Department, e-mail: Yurist-Tanusha@yandex.ru

The article considers the realization of the Russian legal policy in the field of preschool education, how it's embodied in the normative legal acts concerning realization of the right to popular free preschool education. The attention is paid to legislative confirmation of the right to places in preschool educational institutions in an extraordinary and prime order.

Keywords: legal policy; right; preschool education; acts; extraordinary order; prime order.