Российские региональные политические элиты в условиях построения вертикали власти

N.P. Gritsenko

Russian Regional Political Elites in Conditions of Power Vertical Construction

The role of regional political elites in political management in conditions of power vertical construction in Russia is considered. Stages of the given process are singled out, their features are revealed. The reforms of this period and their consequences are analyzed.

Key words and word-combinations: regional political elites, power vertical, political process.

Рассматривается роль региональных политических элит в политическом управлении в условиях построения вертикали власти в России. Выделены этапы данного процесса, выявлены их особенности. Проанализированы проведенные в этот период реформы, их последствия.

Ключевые слова и словосочетания: региональные политические элиты, вертикаль власти, политический процесс.

УДК 321 .

ББК 66.3(2Рос)12

Н.П. Гриценко

РОССИЙСКИЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ЭЛИТЫ В УСЛОВИЯХ ПОСТРОЕНИЯ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ

У

J крепление государства и выстраивание вертикали власти стало главным направлением деятельности избранного в 2000 г. Президентом России В.В. Путина. Предпринятая по его инициативе модернизация политической системы страны во многом затронула структуру, отразилась на качественном состоянии и количественном соотношении федеральной и региональных политических элит. Процесс оптимизации взаимодействия российских политических элит продолжается и сейчас, поэтому представляется важным исследовать его динамику, выявить особенности составляющих его этапов.

Условно данный процесс можно разделить на два периода. На первом этапе (20002003 гг.) ресурсы федеральной власти еще имели системные ограничения, вследствие чего региональные элиты пытались обеспечить неформальный пакт с центром. Ключевыми событиями второго этапа централизации власти стали парламентские выборы 2003 г., последовавшие затем административная реформа и утверждение нового порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации. В совокупности действия федерального центра, предпринятые в 20002008 гг., поставили региональные элиты в подчиненное положение.

Система взаимоотношений федеральной власти и регионов была подвергнута корректировке в первую очередь. В мае 2000 г. со-

зданы 7 федеральных округов, в каждый из которых назначался полномочный представитель Президента РФ. Округа стали координирующей инстанцией для подразделений федеральных ведомств в регионах. В. Кирпичников и Б. Барган-джия выделяют три составляющие округов: политическую, правовую и экономическую [1].

В августе 2000 г. изменен порядок формирования верхней палаты российского парламента: главы исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов РФ должны были покинуть Совет Федерации. Тем самым заметно снижалось влияние региональных лидеров на общенациональном уровне. Одновременно вводился институт «федерального вмешательства», позволявший Президенту РФ отрешать от должности глав регионов [2].

Новые законы в целом укрепляли властную вертикаль и сужали рамки деятельности региональных элит. Возможности элит на уровне субъектов Федерации во многом стали определяться внешними факторами - институциональными и неформальными проявлениями реформ времени президентства В.В. Путина [3].

В начальный период своего становления новая система управления региональными политическими процессами развивалась довольно динамично. Это было связано с тем, что, с одной стороны, был заполнен вакуум присутствия федеральных властей в региональной политике. К тому же полномочные представители главы государства как главные операторы в новой системе были просто вынуждены действовать исключительно активно для того, чтобы обеспечить себе персонально политическое и административное влияние в подконтрольных регионах. С другой стороны, за счет целенаправленной девальвации политического ресурса региональных политических элит во многом была повышена степень контроля федерального центра в субъектах Федерации. В результате вертикаль власти в современной интерпретации была сформирована сравнительно быстро и безболезненно. Фактически о начале полноценного функционирования данной системы в ряде федеральных округов (например, в Приволжском и Сибирском) можно говорить уже начиная с осени 2000 г. [4].

Преобразования политической системы, начатые по инициативе Президента РФ В.В. Путина, имели следствием консолидацию политической элиты в стране. Вертикальная интеграция элитных группировок происходила как результат институциональных реформ федерализма, преобразования законодательной и исполнительной властей, избирательной системы России. Эти процессы открыли путь к более конструктивному взаимодействию политических элит федерального и регионального уровней.

Региональный уровень элиты не изолирован от общегосударственного, межрегионального (в масштабе федеральных округов) и локального (уровня муниципальных образований). Между уровнями элиты сложилась система взаимодействия «по вертикали», действующая на основе обмена политическими ресурсами. На общественную оценку эффективности функционирования обновленной вертикали власти накладываются, с одной стороны, проблема политического статуса и возможностей региональных элит оказывать влияние на процесс принятия важнейших решений на уровне федерального центра, а с другой - вопрос о способности субъектов, интегрированных в вертикаль власти, оказывать реаль-

ное стабилизирующее воздействие на конкретные социально-экономические процессы.

В результате реформ не стало изолированной от центра «губернаторской власти», она встроилась в общероссийскую систему институтов [5, с. 281]. Был достигнут компромисс между федеральной и многими региональными элитами на основе взаимной лояльности и обмена ресурсами. Активизировалась экспансия крупного капитала в регионы, она стала идти под патронатом федеральной политической элиты: стратегические решения все в большей степени принимаются на федеральном уровне [6].

Под давлением российского руководства политическая элита регионов была вынуждена привести в соответствие с федеральным законодательством нормативно-правовые акты субъектов РФ. Например, исчезли формулировки, устанавливающие суверенитет республик, возможность быть субъектом международного права [7, с. 33]. Новые показатели институциональной расстановки сил значительно изменили характер взаимодействия федеральных и региональных политических элит. Противостояние «центр - главы регионов» стало чаще всего подспудным, выраженным в непубличных формах. «Амортизатором» этого конфликта теперь выступали полномочные представительства Президента РФ в федеральных округах и главные федеральные инспекторы в субъектах Федерации [8].

В целом консолидация политической элиты в российских регионах, как правило, стабилизирует социальную и политическую ситуацию, ведет к формализации политической конкуренции, делает электоральный процесс предсказуемым и снижает мотивацию и активность граждан. В этом случае региональные элиты используют средства массовой информации для позиционирования «своих» кандидатов и легитимации электорального процесса. Наличие под контролем элиты экономических ресурсов - мощный источник ее легитимации в глазах населения, основа финансирования и «мягкого» контроля электорального процесса.

С конца 2003 г. начинается новый этап выстраивания вертикали власти. В этот период значительно изменилась роль партий и их региональных отделений в политическом процессе. Продвижение партийного руководства в первый ряд элитных групп и включение в конкурентную борьбу за власть отвечали интересам населения страны [9, с. 165].

На укрепление партий и усиление их роли в политическом процессе был нацелен ряд последовательных реформ, проведенных в России. Согласно одной из них не менее половины депутатских мандатов в законодательном органе государственной власти субъекта РФ стало распределяться между списками кандидатов от политических партий. Прежняя практика выборов в представительные органы регионов почти повсеместно характеризовалась наличием мажоритарной системы. В результате часто избирался подконтрольный главе региона парламент, в котором заметная часть депутатов была зависима от исполнительной власти. В условиях же пропорциональной системы значение региональных отделений политических партий резко возрастает, поскольку они становятся принципиально важными участниками избирательного процесса, не заручившись поддержкой которых политик просто не может выйти на электоральную арену.

Таким образом, происходит перераспределение ресурсов влияния между сегментами региональной политической элиты. После принятия федерального законодательства о внедрении смешанной системы статус и политический состав парламентов серьезно меняются. Из региональных собраний уходят главы органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие. Формирование 50% состава депутатов по спискам от федеральных партий интегрирует сети политических организаций, заставляет глав регионов согласовывать свои интересы с ведущими партиями. Повышается и статус председателей представительных органов. В рассматриваемый период создана нормативная основа для изменения роли региональных парламентов в политическом процессе. Депутаты призваны действовать на основе партийных программ и в рамках фракционной дисциплины.

С 2005 г. легислатуры повысили свою роль в формировании корпуса высших должностных лиц. Партии, набравшие большинство голосов на региональных выборах, получили право рекомендовать кандидатуру на пост главы региона. Другими словами, законодательные собрания субъектов Федерации становятся более структурированными и интегрированными в общероссийскую политическую систему. Происходит определенное перераспределение власти в регионах в пользу представителей законодательной ветви.

По мнению А.В. Кынева, в перспективе практика смешанных выборов должна привести к развитию конкурентной политической среды во всех регионах. При смешанной системе парламент станет более независимым от губернатора и менее управляемым им органом, в котором будут представлены разные группы интересов. Соответственно политический вес обладателей депутатских мандатов в регионах существенно возрастет [10, с. 40].

Сильная региональная поддержка партий препятствует поляризации, расколу партийной системы. Если размежевания на уровнях субъектов РФ значительно отличаются друг от друга, то набор проблем, характерных для отдельного региона, не воспроизведется на общегосударственном уровне. Взаимодействие федеральных и региональных партийных элит, принадлежащих к различным группам, становится более конструктивным, направленным на поиск компромиссных решений. При этом монополизация регионального уровня партийной системы маловероятна, поскольку факторы, определяющие его стабильность, во многом находятся вне регионов.

Изменения в федеральных законах облегчают повышение статуса общероссийских партий в регионах, побуждают к созданию партийных фракций в законодательных органах субъектов РФ. Новые правовые нормы способствуют институционализации партий, закреплению их вертикальных сетей. С точки зрения политического маркетинга между федеральным и региональным уровнями партийных организаций складывается обмен ресурсами. Партийная элита региона делится с партийной элитой общероссийского уровня частью своей независимости и электоральной «прибыли» в обмен на право использовать проверенную политическую программу и известный партийный бренд. Центр получает быстрый рост пространственной сети партий при уменьшении затрат, в региональные отделения передается оперативное принятие решений. Региональные пар-

тийцы, в свою очередь, получают готовый имидж и сегмент политического рынка, правовую поддержку и помощь в решении внутренних конфликтов.

На роль партийных элит в региональном политическом процессе повлияла и другая важная реформа: изменился порядок замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ: руководитель региона стал назначаться по представлению Президента России законодательным органом субъекта Федерации. Очевиден политический смысл реформы - унификация власти и политическое подчинение глав субъектов Федерации главе государства. С точки зрения эффективности администрирования эти новшества представляются весьма полезными. Однако федеральный центр не мог полностью игнорировать интересы региональных элит. В контексте смешанных выборов в региональные парламенты изменение порядка замещения должности регионального лидера также означает усиление роли партий в региональном политическом процессе.

Косвенные выборы губернаторов породили такое следствие, как рост зависимости глав регионов от законодательных собраний. В итоге происходит перестройка региональных элит, их внутренних ресурсов и межгрупповых взаимодействий.

Реформа ограничила возможность населения субъектов РФ оказывать воздействие на формирование властных структур. В то же время с учетом того, что в ряде регионов России в определенный момент установились фактически авторитарные, клановые режимы и большинство населения было практически лишено возможности влиять на политический процесс, выходом из такой ситуации стали именно косвенные выборы главы региона по представлению Президента РФ.

Российские политологи не раз констатировали, что исполнительная власть в регионах всячески старалась отстранить политические партии от реальной власти, оставляя их скорее для успокоения общественного мнения [11, с. 149]. С проведением реформ ситуация начала меняться. Лишенные прежней власти (которая разбавлялась лишь влиянием надрегиональных бизнес-структур и представителей Президента РФ) чиновники стали пытаться возглавить политические партии, имеющие реальное влияние в российском парламенте [12, с. 16].

Процесс усиления роли партийных элит в региональном политическом процессе продолжится и в будущем. Так, в своем Послании Федеральному Собранию Президент РФ Д.А. Медведев указал: «Считаю возможным, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. И, стало быть, больше никем. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур будет закреплено за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны» [13].

Исследование, проведенное в 2006-2007 гг. под руководством Л.М. Дробиже-вой, показало, что сторонники вертикали власти среди региональных политических элит извлекают из нее экономическую и политическую выгоду для своих регионов. Например, некоторые из участников исследования заявили о том, что новая схема привела к наведению порядка и сделала власть на местах более эффективной, способствовала притоку дополнительных финансовых средств, в частности на реализацию национальных и других дорогостоящих проектов [14, с. 253].

Социологические исследования устанавливают неоднородность региональных политических элит по степени политической самостоятельности и мотивациям [15, с. 216-261]. Большинство членов элит признают несоразмерность своих ресурсов в сравнении с федеральной властью и поэтому занимают прагматическую лояльную позицию. Региональные элиты признают бесперспективность противостояния курсу федерального центра, но в осторожных формах отстаивают свой статус правовыми методами [16, с. 95]. Названные проявления оппозиции нерегулярны, отсутствует постоянная межрегиональная координация элит.

Таким образом, в период выстраивания вертикали власти динамично развивалась в первую очередь новая административная система управления региональными политическими процессами. Политика центра по выстраиванию вертикали власти привела к перераспределению влияния внутри региональной элиты: в новых условиях расширился круг ее представителей, непосредственно подчиненных федеральным ведомствам. Не стало изолированной от центра «губернаторской власти», важную роль в региональном политическом процессе стали играть полномочные представительства Президента РФ в федеральных округах и главные федеральные инспекторы на уровне регионов.

С 2003 г. наряду с административными способами воздействия на региональную элиту центральная власть использовала в своих интересах политические инструменты. В большинстве субъектов РФ политические элиты были включены в «партийную вертикаль», выстроенную федеральной властью. В результате главы исполнительной ветви власти субъектов Федерации потеряли монопольное управляющее положение в региональном политическом процессе. В целом данный период можно характеризовать скорее как поиск компромисса, обмен ресурсами между интересами федеральной и региональных политических элит, чем как прямую конкуренцию между ними.

В ближайшие годы развитие отношений между федеральной и региональными политическими элитами в России во многом будет определяться таким фактором, как соотношение объема и характера полномочий руководителей субъектов Федерации, региональных парламентов и отделений политических партий в субъектах РФ. Дальнейшее усиление роли федеральных элит в региональном политическом процессе вряд ли целесообразно, поскольку оно ослабит адаптационный и инновационный потенциал региональных политических элит перед лицом кризисов.

Библиографический список

1. Кирпичников В., Барганджия Б. Формирование эффективной системы власти и управления в рамках действующей Конституции России // Федерализм. 2001. № 1. С. 11-42.

2. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. N° 5.

3. Туровский Р. Ф. Динамика регионального политического процесса в России // Политическая наука. 2003. № 3. С. 77-80.

4. Кузьмин Н. Региональная реформа: промежуточные итоги // Вопросы безопасности: ана-лит. бюллетень для руководителей. 2002. № 4 (117). Т. 6.

5. Баранов А.В. Акторы региональных политических процессов в постсоветской России: система взаимодействий: дис. ... д-ра полит. наук. Волгоград, 2007.

О.В. Власова

6. Туровский Р.Ф. Власть и бизнес в регионах России: современные процессы обновления региональной элиты // Региональная элита в современной России. М., 2005. С. 160-169.

7. Юсов С.В. Трансформация региональных политических элит в процессе модернизации избирательной системы // Элиты и будущее России: взгляд из регионов: сб. материалов между-нар. науч.-практ. конф. Ростов н/Д, 2007. Вып. 2.

8. Гаман-Голутвина О.В. Региональные элиты России: персональный состав и тенденции эволюции (II) // Полис. 2004. № 3. С. 27-31.

9. Кулинченко А.В. Политические партии и развитие демократии: опыт России и Германии // Там же. № 2.

10. Кынев А.В. Переход к смешанным выборам в регионах: «принудительная трансформация» // Там же. № 4.

11. Лапина НЮ. Политические партии и перспективы партийного строительства в Самарской и Ярославской областях // Региональные процессы в современной России: экономика, политика, власть. М., 2003.

12. Юрченко В.М. Оптимизация вертикали государственной власти и гражданское общество в Российской Федерации // Формирование гражданского общества в современной России: проблемы и перспективы: материалы междунар. науч.-практ. конф. Краснодар, 2005.

13. МедведевД.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru

14. Чирикова А.Е. Вертикаль власти: политические последствия и стратегии региональных элит // PRO NUNC: Современные политические процессы. Тамбов, 2008. Вып. 8: Политические элиты в условиях электорального формата трансформации власти.

15. Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х гг. XX в. и 10 лет спустя. Ростов н/Д, 2005.

16. Чирикова А.Е. Путинские реформы и региональные политические процессы в современной России // Общество и экономика. 2005. № 1.

O.V. Vlasova

Personal Dignity and Mass Media: Some Problems of Freedom of Speech Abuse

The significance of the influence of mass media on social processes is shown. Special attention is paid to the abuse of mass information freedom, defamation and responsibility for freedom of speech.

Key words and word-combinations: personal dignity and honor, defamation, libel, moral compensation.

Показано значение воздействия средств массовой информации на общественные процессы. Особый акцент сделан на вопросах злоупотребления свободой массовой информации, диффамации и ответственности за свободу слова.

Ключевые слова и словосочетания: честь и достоинство личности, диффамация, клевета, оскорбление, возмещение морального вреда.

УДК 347.1;070 ББК 67.404.022+76.0

О.В. Власова

ДОСТОИНСТВО ЛИЧНОСТИ

И СМИ:

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ

СВОБОДОЙ СЛОВА

^Объективная информация, необходимая для успешного развития гражданского общества, контроля над властью, возможна лишь при условии свободы и ответственности средств массовой информации [1, с. 190191]. В современной России данная пробле-