Становление местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции)

И.В. Юдахина

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Самоуправленческие начала в организации местной жизни были присущи народам России с давних времен. Одной из первых форм территориального самоуправления Древней Руси были соседские общины-верви. Вервь объединяла несколько семей одного племени, входя в состав волости. Волость тяготела к определенному стольному городу. Г лавным способом самоуправления в названных территориальных общинах была вечевая демократия, которая выросла из племенных собраний. Ярким примером развития вечевой демократии может служить Великий Новгород [1, с. 25].

В средневековой Руси примером самоуправления могут служить земские избы, которые существовали в городах и волостях. В их ведении находились сбор налогов, хозяйственные и судебные дела. Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один-два года или на неопределенный срок. В выборах указанных лиц участвовало все тяглое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб.

В ХУШ в. Екатериной II также проводилось укрепление городского самоуправления. 21 апреля 1785 г. была подписана Грамота на права и выгоды городам Российской империи («Жалованная грамота городам»). В ней, в качестве особой юридической личности, было выделено «общество градское» как объединение городских обывателей независимо от их сословной принадлежности. Городское население делилось на шесть разрядов. Первый разряд включал домовладельцев; второй - купцов, разделенных на три гильдии; третий - лиц, записавшихся в цехи; четвертый - иногородних и иностранных гостей; пятый - именитых горожан («степенных» служащих, художников, ученых, крупных капиталистов, банкиров, хозяев кораблей, торговцев оптом); шестой - посадских людей, не вошедших в пять первых разрядов и занимавшихся промыслом, рукоделием или иною работою в городе [2, с. 309].

Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной казной, наполнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с недвижимого имущества, отчислений процентов от питейных заведений, иных доходов. В управлении городом определенные права получило собрание городских обывателей.

Собрание составлялось из депутатов от каждого из шести разрядов населения. Оно должно было собираться каждые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал-губернатора или губернатора для производства выборов городских органов, выслушивания предложений генерал-губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской книги. Собрание избирало из своего состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестигласную думу как орган текущего представительного правления (собиралась не реже одного раза в неделю). При Екатерине II получило развитие дворянское самоуправление. Дворянство активно использовалось центральной властью как опора в управлении на местах.

В эпоху Александра II, а именно 1 января 1864 г., были утверждены «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и 16 июня 1870 г. - «Го-родовое положение». Данная реформа была направлена на укрепление самостоятельности местных обществ, их органов, соединение различных групп населения, сословий в решении общих дел и задач по месту жительства. Земское самоуправление рассматривалось как обособленное от государства публичное управление, лишь опекаемое и контролируемое в известных пределах государством [2, с. 374].

Органы земств по Положению 1864 г. - уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избирались на три года, а также уездные и губернские земские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на тот же срок их полномочий. Органы городского самоуправления по Положению 1870 г. - городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избирались на четыре года, а также городские

управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые городскими думами на тот же срок их полномочий.

Земские и городские учреждения образовывались как органы всесословные, однако формировались они с учетом сословного деления населения. Для производства выборов уездных земских собраний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных землевладельцев, горожан (собственников недвижимого имущества) и крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно. Губернские собрания избирались уездными собраниями путем тайного голосования, т.е. в рамках многостепенных выборов.

Г убернские, уездные земские органы нацеливались на заведование делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам соответствующих губерний, уездов. Земства ведали своими имуществами, капиталами, денежными сборами, благотворительными заведениями; устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, путей сообщения; обеспечением народного продовольствия; прекращением нищенства; управлением взаимным земским страхованием имущества; попечением о развитии местной торговли и промышленности. Они участвовали в попечении о народном образовании, здравоохранении; содействовали предупреждению падежей скота; охране хлебных посевов. Аналогичные вопросы, как в части местных дел, так и государственных задач решали органы городского самоуправления с учетом своеобразия городских поселений. Так, на них возлагалось обеспечение благоустройства городов согласно утвержденным планам, содержание городских коммуникаций, обеспечение воинского постоя.

Позднее данные законодательные акты были изменены Александром III в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. и «Городовом положении» от 11 июня 1892 г. Предпринятые изменения обычно именуют периодом контрреформ. В самом общем виде они были сведены к усилению государственного контроля над земствами, закреплению их положения как особого звена государственных учреждений, расширению представительства в них дворян. Так, в процессе проведения контрреформ в России постепенно формировались черты государственной теории местного самоуправления [2, с. 395].

После событий октября 1917 г. организация местной власти осуществлялась в форме Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов вместо земских органов. Советы изначально возникли как организационные ячейки стачеч-

ного движения (в период революции 1905 г.), став в 1917 г., наряду с военнореволюционными комитетами, органами вооруженного восстания [3, с. 243].

Устройство местной власти в советский период при многочисленности его реформ отличал ряд постоянных признаков.

Во-первых, то, что местные органы сочетали в себе принятие решений и их исполнение. Именно это свойство отражает характеристика Советов как «работающих корпораций». За повседневное исполнение решений Советов отвечали формируемые ими исполкомы. Исполкомы являлись внутренними органами советов.

Во-вторых, советские органы действовали в рамках принятого тогда административно-территориального деления.

В-третьих, местные Советы связывались между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов нижестоящих.

В-четвертых, власть Советов, в условиях сложившейся в стране однопартийной политической системы, превратилась в прикрытие власти партийной. Они стали рассматриваться орудиями социалистического строительства.

Таким образом, местные советы оказались встроенными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее проявление государственной теории самоуправления.

Необходимо подчеркнуть, что внешние границы Московского региона и его внутреннее административное деление претерпевали неоднократные изменения в разные годы. Основными причинами реформирования системы управления было бурное экономическое и политическое развитие региона, главным образом за счет усиления его промышленных функций и как следствие - неконтролируемого роста численности населения. После возвращения в 1918 г. Москве столичного статуса политические факторы стали играть не меньшую роль, чем надэко-номические, в том числе и в вопросах административного деления самой Москвы.

Известно, например, что в марте 1917 г. по предложению большевиков Моссовет разделил город на 8 районов, которые территориально совпадали с границами районных большевистских организаций, в 1923 г. в Москве было уже

23 района, в сентябре 1957 г. их число сократилось до 20, а в августе 1960 г. - 17 районов.

Москва долгое время являлась составной частью Московской губернии и только в 1931 г., когда Моссовет фактически разделился на две части, одна из которых занималась городом, другая - областью, столица стала самостоятельной административно-хозяйственной единицей. В 1967 г. число районов в Москве вновь возросло до 29, что фактически означало приведение их в соответствие с изменением территории Москвы в 1961 г., а впоследствии появились участки города, расположенные на территории Московской области - за пределами ее основной юридической границы (город Зеленоград, пос. Внуково, Восточный, аэропорт Шереметьево и др.).

Последнее реформирование административного деления Москвы в 1991 г. привело к образованию 10 административных округов, радиальная конфигурация которых во многом обусловлена существующим рисунком административнотерриториального деления области. Также были образованы 125 муниципальных районов.

Со временем из официального языка, применительно к местной власти, исчез сам термин «самоуправление». Как самоуправленческое начинает рассматриваться государство в целом, объявленное государством трудящихся. Категория же местного самоуправления стала рассматриваться как элемент буржуазной демократии, чуждой демократии социалистической.

Некоторые попытки развития системы органов местной власти были сделаны в конце 1980-х гг. Причиной этого послужило осознание обществом оторванности местных органов от интересов населения и низкий уровень их профессионализма. Была предпринята попытка выведения Советов депутатов из-под контроля аппарата чиновников. В Советах было решено создать собственные постоянно действующие руководящие органы - президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также было предложено избирать в Советах председателей, освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах.

Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Шла перестройка избирательного законодательства, в частности был внедрен принцип альтернативности выборов, укреплялись начала состязательности в предвыборной борьбе. В Советах и исполкомах упор был сделан на прин-

цип коллегиальности. Однако, на фоне ухудшающегося социальноэкономического положения страны стала усиливаться критика коллегиальных начал в управлении, что и подтолкнуло во многом законодательно-нормативные изменения.

Так, 6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» [4; 5]. На этом этапе исполкомы ушли в небытие. Их правопреемниками стали главы местных администраций, возглавившие последние на основе принципа единоначалия. Наметилось новое перераспределение властных возможностей между представительными и распорядительными органами в пользу последних. С 1992 г. краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации, вслед за соответствующими органами республик в составе Российской Федерации, перестали характеризоваться как местные. Они были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти.

Законом от 6 июля 1991 г. была предусмотрена разработка и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, чем стимулировали активизацию местного правотворчества. В ст. 7 определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов. В свою очередь государственные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом [4].

Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась и подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних.

С осени 1993 г. произошел полный слом представительной власти на местах, а ее функции были переданы власти исполнительной - соответствующим местным администрациям. Вместе с упразднением Советов началось формирование новой представительной власти: дум, муниципальных комитетов, собраний представителей и др. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конститу-

ционной реформы. Срок полномочий выборных органов в соответствии с настоящим Указом был установлен в два года [6].

На основании данного Указа представительная власть теперь должна была формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек, местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

Скажем, применительно к району это выглядело следующим образом. В них мог образоваться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений. Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на не освобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления. Глава получил право подписывать решения выборного учреждения местного самоуправления.

По мнению автора, новый импульс изменений в системе местного самоуправления в рассматриваемый период дала Конституция Российской Федерации [7]. Справедливости ради необходимо подчеркнуть, что заложенные в ней принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования пошел после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8]. На его основе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления. Она представляла собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления были наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматривались как органы государственной власти и не находились в прямом подчинении последних (проявление общественной теории).

Несколько позже был принят Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» [9]. Хартия действовала в нашей стране с 1 сентября 1998 г. Структура Хартии весьма проста: преамбула, три части, 18 статей. Преамбула закрепляет ряд важных принципов. Так, органы местного самоуправления в соответствии с преамбулой являются одной из главных основ любого демократического строя; полномочия местного самоуправления должны быть реальными и обеспечивать эффективное и приближенное к гражданам управление; местное самоуправление должно строиться на принципах демократии и децентрализации власти.

Однако необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию местного самоуправления - к принятию Федерального закона РФ от 6.10.2003 г. №131 [8]. В ч. 2, ст. 2 этого закона говорится о том, что местное самоуправление осуществляется в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, и лишь в отдельных случаях, предусмотренных федеральными законами, местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ.

Исходя из вышеизложенного, можем заключить, что самоуправление - это вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения, организации их деятельности. Если управление это совокупность отношений между теми, кто управляет, и теми, чье поведение подвергается управлению, то самоуправление это процесс, в котором управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

При этом необходимо подчеркнуть, что самоуправление не означает отказа от профессионального аппарата власти. Общество, управляемое таковым аппаратом, чиновниками, является самоуправляющимся, если оно основано на трех началах: разумном соотношении профессионально-властного управления и форм непосредственной демократии; наличии у граждан средств заявления и отстаивания своих интересов; выявлении, справедливом согласовании и осуществлении органами власти значимых запросов людей. При этом граждане через формы непосредственной демократии (выборы, референдумы) вправе решать наиболее важные управленческие вопросы (формирование представительных органов власти, принятие юридически обязательных решений).

Данное определение справедливо и для местного самоуправления, содержащегося в п. 2, ст. 1 Федерального закона РФ №131. Согласно нему местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти. Она обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [8].

Характеристику местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти уточняет положение Конституции РФ (ч.1, ст.3), согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ [7].

Местное самоуправление выступает формой народовластия наряду с государственным управлением, осуществляемым Российской Федерацией и субъектами РФ. Как и государственное управление, местное самоуправление осуществляется населением, гражданами посредством форм непосредственной демократии и через профессиональный аппарат власти. Непосредственная демократия в местном самоуправлении включает формы прямого решения гражданами вопросов местного значения (выборы, референдумы и др.) и формы участия населения в решении вопросов местного значения профессиональным аппаратом власти (территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан и др.).

Содержание местного самоуправления составляло решение гражданами, органами местного самоуправления вопросов местного значения: непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований. Муниципальные образования в системе местного самоуправления - это городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, отдельные территории городов федерального значения.

Местное самоуправление в современной России не является частью государственного управления и самостоятельно по отношению к нему. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальная служба обособлена от государственной. Вопросы местного значения, выступая как публично-властные предметы ведения муниципальных обра-

зований, не имеют государственной природы и не могут рассматриваться как государственные полномочия.

* * *

1. Степанищев А.Т. История России ГХ-ХУГГ веков: От российской государственности до Российской империи. М., 2007. С. 25 - 26.

2. Русь-Россия-СССР-Россия: Этапы большого пути: Учеб. пособие для вузов по курсу «Отечественная история»: В 2 т. / А.В. Горожанин и др. Под общ. ред. В.В. Рыбникова. Самара, 2004. Т.1. С. 309-310.

3. Наше Отечество. Опыт политической истории. М., 1991. Т. 2. С.243.

4. Закон РСФСР от 6.07.1991 г. №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

5. Постановление Правительства РСФСР от 6.07.1991 г. №1551-1 «О порядке введения в действие закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

6. Указ Президента РФ от 26.10.1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

7. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993.

8. Федеральный закон РФ от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

9. Федеральный закон РФ от 11.04.1998 г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. №15. Ст. 1695.