Концепция государственного контроля в Российской Федерации

КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Б.Ф. ИЦКОВИЧ, кандидат экономических наук Управление Федерального казначейства по Свердловской области

Настоящая концепция представляет собой систему взглядов автора на основные направления развития системы финансово-хозяйственного контроля РФ в среднесрочной перспективе.

Идеи, заложенные в концепцию, исходят из необходимости перехода к новому этапу развития страны, предполагающему качественные изменения в системе, как органов финансово-хозяйственного контроля, так и в системе отношений, опосредующих указанный контроль.

Качественные изменения, прежде всего, должны произойти в понимании того, что не возможно обеспечить полной прозрачности финансовых потоков государства, используя двойные стандарты, невозможно создать действенной системы фи-нансово-хозяйственного контроля, распыляя руководство зонами контроля по отдельным ведомствам, невозможно исключить финансово-хозяйственные нарушения, не наделив органы финан-сово-хозяйственного контроля всеми правами наказывать нарушителей финансового и бюджетного законодательства, используя известные механизмы дисциплинарных, административных и уголовных наказаний ко всем без исключения должностным лицам, организациям, учреждениям и т.д.

Предлагая направление совершенствования финансово-хозяйственного контроля в РФ, в первую очередь автор опирается на историю его развития в России и СССР; во-вторых, на общественную значимость действенности государственного контроля; в-третьих, возможность использовать имеющийся президентский потенциал во благо всего российского общества; в-четвертых, использовать имеющийся зарубежный опыт.

Стратегической целью концепции является обеспечение полной прозрачности всех финансовых потоков государства.

Концепция устанавливает ориентиры развития и функционирования государственной системы финансового контроля. Прозрачность всех финансовых потоков государства подразумевает, во-первых, прозрачность на федеральном, региональном и местном уровнях. Во-вторых, обеспечение прозрачности должно обеспечиваться системой органов финансового контроля во главе с высшим органом государственного контроля (далее -ВОГК), взаимоувязанной законодательно-нормативной и инструктивной базой, регламентирующей деятельность как субъектов управления контролем 1-го и 2-го уровня, так и всех субъектов, осуществляющих контрольные мероприятия.

В-третьих, обеспечение полной прозрачности всех финансовых потоков государства должно достигаться разработкой, внедрением и использованием новейших технологий поступления, распределения, расходования и контроля государственных средств.

В-четвертых, прозрачность должна достигаться за счет создания и использования многоцелевой государственной разветвленной телекоммуникационной сети, имеющей высокоскоростные защищенные каналы.

В-пятых, прозрачность должна достигаться путем использования современных казначейских технологий или адаптированных банковских, позволяющих получать ежедневный государственный баланс доходов и расходов.

Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

В РФ в настоящее время сложились лишь элементы системы государственного финансового контроля (далее - ГФК). Приходится констатиро-

вать, что в РФ действует разветвленная, но малоэффективная и слабо скоординированная сеть различных органов ГФК. Отсутствует ВОГК, отвечающий за состояние дел в системе государственного контроля (далее - ГК РФ) в РФ, эти функции распылены по многочисленным министерствам и ведомствам. Главными недостатками действующей системы ГК являются: возможность ухода от ответственности за использование бюджетных средств не по целевому назначению, за неэффективное использование бюджетных средств, неполный и несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных в виде кредитов и ссуд; разобщенность действий различных органов ГК, отсутствие единого согласованного плана мероприятий по осуществлению мер финансово-хозяйственного контроля как за поступлением налоговых и неналоговых доходов и сборов в бюджетную систему, в государственные внебюджетные фонды, так и за целевым и эффективным использованием средств бюджетной системы и внебюджетных фондов как в рублях, так и в иностранной валюте. Неупорядоченность действий отдельных органов финансового контроля порождает неконтролируемые зоны, взаимную заинтересованность контролеров и объектов проверки и соответственно коррупцию и взяточничество.

Поэтому необходимо создать систему органов ГК эффективно действующую, опирающуюся на внешний контроль в виде ВОГК и разветвленной сети его территориальных подразделений, подотчетной только парламенту РФ и органов внутреннего контроля (органы федерального казначейства и органы контроля министерств и ведомств).

Эффективность деятельности ВОГК и его структурных подразделений будет зависеть от полноты ее полномочий и от того, насколько результативно будут использоваться материалы ее ревизий и проверок.

Для дальнейшего устойчивого развития РФ, обеспечивающего эффективное управление экономикой и госсредствами, необходимо в концепции ГК предложить действенные мероприятия. Концепция должна обеспечивать принятие стандартов, определяющих как принципы контроля законности, эффективности и экономии расходования финансовых ресурсов, так и механизм финансово-хозяйственного контроля. Механизм финансово-хозяйственного контроля позволяет выявлять финансовое нарушение на всех стадиях бюджетного процесса, привлекать виновных к ответственности, в случае необходимости осуществлять коррек-

цию законодательно-нормативной базы для предотвращения вскрываемых нарушений.

Финансово-хозяйственный контроль — есть контроль не над действием какой-либо части финансов государства, а над всей финансово-хозяйственной деятельностью его субъектов. Контроль объекта финансово-хозяйственного контроля не ограничивается только проверкой денежных средств.

Главным субъектом ГК является государство, но в лице системы органов, реализующих ГК в РФ. Конституция РФ является основным правовым источником ГК, запрещая подрыв безопасности государства (ст. 13 Конституции РФ), регламентируя образование Счетной палаты РФ, предназначенной для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101 Конституции РФ); закрепляя за Правительством РФ обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 114 Конституции РФ).

Для достижения рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами необходимо иметь систему органов государственного контроля, возглавляемую ВОГК.

Независимость ВОГК — непременный атрибут демократического общества, обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами, общепринятая западноевропейская практика.

В РФ основным видом контроля предлагается принять предварительный контроль, позволяющий в значительной степени предупредить правонарушения и преступления. Далее по эффективности результатов следует текущий контроль. Последующий контроль получателей бюджетных средств должен использоваться только для контроля использования наличных средств.

Задачей ВОГК является: не подменять предварительный контроль контрольных органов, а организовывать его исполнение так, чтобы он осуществлялся со всеми средствами федерального бюджета при их распределении и расходовании.

Необходимость государственного контроля РФ очевидна, так как ГК является одной из основных и неотъемлемых форм управленческой деятельности государства, что предполагает существование единой системы финансово-хозяйственного контроля.

Контролю подлежат все юридические лица — государственные органы и учреждения, включая государственные внебюджетные фонды и ЦБ РФ, органы местного самоуправления, коммерческие банки, страховые организации, а также коммерчес-

кие организации и негосударственные коммерческие организации — в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, использованием федеральной собственности, а также наличием у них налоговых, таможенных и иных льгот, предоставленных федеральными органами.

Цели и задачи концепции государственного контроля

Тактическими целями концепции государственного контроля являются обеспечение законности, рационального и эффективного использования государственных финансовых ресурсов, стремление обеспечить действенность управления экономикой, информирование государственных органов и общественности путем опубликования объективной информации о проведенных проверках, анализе финансовых процессов, происходящих в государстве; закрепление на законодательном уровне принципов организации системы органов ГК и ее главного органа — высшего органа государственного контроля; формирование идеологии, координации и контроля деятельности органов, осуществляющих межведомственный, внутриведомственный, внутрихозяйственный и общественный контроль; повышение финансовой, бюджетной, банковской, налоговой, валютной, таможенной дисциплины. Эффективный предварительный контроль является важнейшей частью системы управления государственными финансовыми потоками. Возможность проведения предварительного контроля ВОГК РФ и его территориальными подразделениями должна предусматриваться в Федеральном законе «О финансово-хозяйственном контроле в РФ» и в Федеральном законе «О высшем органе государственного контроля РФ», однако наиболее важным для ВОГК РФ является фактический контроль, позволяющий контролировать и формулировать в государстве тенденции развития системы учета и отчетности. Необходимо отметить, что ведение предварительного контроля ВОГК РФ и его территориальными подразделениями будет перегружать органы, отвлекая силы от стратегического руководства системой контроля.

Целью концепции государственного контроля является обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности, эффективности распорядительных и исполнительных действий.

Все задачи ВОГК РФ можно разделить на следующие блоки:

1. Организация контрольных мероприятий системы органов ГК РФ.

2. Координация деятельности органов ГК РФ.

3. Осуществление контрольных мероприятий системой органов ГК РФ.

4. Анализ проведения контрольных мероприятий системой органов ГК, выявление тенденций, определение эффективности произведенных расходов.

5. Внесение изменений в законодательно-нормативную базу в соответствии с выявленными тенденциями.

6. Изменение структуры, целей, функций, системы органов государственного финансово-хозяйственного контроля.

7. Отчет о деятельности ВОГК РФ и его территориальных подразделений.

Достижение цели концепции государственного контроля обеспечивается выполнением следующих основных задач:

1. • контроль за организацией предварительного, текущего и последующего контроля всех государственных учреждений, через счета которых идет финансирование государственными средствами;

• контроль за состоянием законно-норма-тивной базы, регламентирующей организацию, проведение и применение санкций за нарушения;

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

• организация контроля за законностью и правильностью квотирования и соблюдения экспортных мероприятий (квот на экспорт сырья, морепродуктов и т.д.);

• контроль за организацией денежного обращения;

• контроль за полнотой и своевременностью исполнения банковской системой опера-

ций со средствами федерального бюджета;

• разработка организационных мероприятий по созданию технологий контроля валютных операций государства.

2. • координация проведения контрольных

мероприятий по проверяемым субъектам, по используемым методам, по объемам использованных госсредств;

• сбор и обработка перспективных планов контрольных мероприятий проверяющих организаций.

3. • контроль за законностью, целесообразно-

стью, полнотой, своевременностью получения государственных финансовых ресурсов в виде бюджетных трансфертов, дотаций, кредитов, ссуд, субсидий, субвенций и т.д.;

• контроль целевого использования ГФР;

• контроль за законностью и целесообразностью предоставления государственных финансовых гарантий (поручительств), выдаваемых в качестве обеспечения сделок;

• контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью распоряжения государственными имущественными правами;

• анализ контрольных мероприятий за эффективностью функционирования и приватизации государственной собственности;

• контроль за состоянием и использованием государственных запасов и резервов;

• контроль за выполнением плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдением нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг;

• контроль за обеспечением конкурентных условий во всех сегментах внутреннего рынка (конкурентной среды);

• контроль за обращением государственных средств в кредитной системе (размещение государственных ценных бумаг, кредитование через уполномоченные коммерческие банки или коммерческими банками под гарантии органов исполнительной власти);

• контроль за полнотой, своевременностью, структурным соответствием и целевым назначением исполнения доходных и рас-

ходных статей федерального бюджета, территориальных бюджетов, внебюджетных фондов;

• проверка правильности учета исполнения бюджетов (смет), а также полноты, точности и достоверности соответствующей отчетности;

• контроль за состоянием, обслуживанием и погашением государственного внешнего и внутреннего долга;

• контроль за своевременностью, полнотой и порядком погашения иностранными государствами, их юридическими лицами задолженностей перед РФ;

• контроль деятельности органов государственной власти и управления (и их должностных лиц), на которых в соответствии с законодательством возложены функции по разработке и реализации государственной финансовой политики;

• контроль хозяйствующих субъектов (юридических и физических лиц, организаций любых организационно-правовых форм собственности) на предмет соблюдения финансово-хозяйственного законодательства (нормативно-правовых актов), включает:

а) контроль за исполнением смет бюджетных учреждений;

б) контроль за правильностью расчета стоимостных показателей деятельности учреждений, организаций, домохозяйств (выручки от реализации, себестоимости, цен и тарифов и т.д.);

в) контроль за правильностью, своевременностью перечисления налоговых и неналоговых доходов и сборов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты и внебюджетные фонды;

г) контроль за законностью операций с денежными средствами и ценными бумагами;

д) контроль за полнотой оприходования продукции, достоверностью объемов выполненных работ и оказанных услуг;

е) контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета (эффективностью систем бухгалтерского учета и внутреннего контроля);

ж) контроль за правильностью ведения налогового учета;

з) контроль за соблюдением установленно-

го порядка при экспортно-импортных и валютных операциях;

и) контроль за эффективностью управления государственной собственностью, паями, пакетами акций предприятий различного профиля, включая средства от приватизации, продажи, сдачи в аренду и наем, и иными доходами бюджета;

к) контроль оплаты за предоставление государством прав пользователя своими правами собственности — лицензирование, сертификация, конкурсная передача прав с помощью тендеров, аукционов на производство определенных видов продукции;

л) контроль средств, выданных на возвратной основе в части возврата кредита, процентов и санкций за несвоевременный возврат кредита и процентов.

4. • анализ контрольных мероприятий за эффективностью функционирования и приватизации государственной собственности;

• вскрытие резервов в формировании государственных финансовых ресурсов;

• анализ контрольных мероприятий за сохранностью, эффективностью распоряжения и использования ГФР;

• контроль за обеспечением бюджетной безопасности в ходе реализации бюджетного процесса по составлению, планированию, рассмотрению, утверждению проекта закона «О федеральном бюджете на предстоящий год», а также по формированию, использованию, контролю и утверждению отчета об исполнении федерального бюджета за прошедший год;

• анализ контроля за обеспечением оптимизации цен в высчжомононолизированных отраслях экономики и торговли;

• анализ контроля соблюдения ГР, Р и ПБС условий выделения, распределения, получения, использования и контроля движения государственных ассигнований;

• анализ контроля за целесообразностью привлечения государством, целевым направлением и эффективностью использования внешних и внутренних займов;

• анализ контроля доходных и расходных валютных операций со средствами федерального бюджета;

• определение эффективности и целесообразности расходов государственных

средств и использования федеральной собственности;

• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

5. • совершенствование законодательно-нормативной базы по результатам сбора и анализа наиболее типичных нарушений при контроле хозяйственной деятельности бюджетных учреждений;

• совершенствование правотворчества, правоприменительной и правоохранительной деятельности государства в лице ВОГК РФ;

• подготовка предложений по внесению изменений в законодательство, регламентирующее законность и правильность квотирования экспорта;

• внесение изменений в бюджетную классификацию РФ на основании анализа проведенных контрольных мероприятий;

• подготовка предложений по внесению изменений в законодательство, регламентирующее гашение государственного внутреннего и внешнего долга;

• внесение изменений в нормативные акты, регламентирующие работу органов федерального казначейства по контролю за движением государственных средств в иностранной валюте;

• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

• регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий с конкретными предложени-

ями о внесении изменений в законодательно-нормативную базу. 6. • изменение структуры механизма кредитования сельхозтоваропроизводителей на основании анализа результатов контроля отрасли;

• изменение структуры органов федерального казначейства в связи с внедрением технологий работы с иностранной валютой, обслуживания региональных и местных бюджетов, обслуживания внебюджетных фондов.

Основные принципы государственного контроля

В системе управления ГК РФ принципы выступают в качестве основных и исходных положений деятельности управления ГК РФ, выработанных наукой и сформулированных государством. Принципы являются важнейшим средством организации и регулирования деятельности как всей системы ГК в РФ, так и ВОГК РФ.

Существенной особенностью принципов управления системой ГК РФ является необходимость их закрепленности в правовых нормах, регулирующих деятельность системы ГК РФ. Реализация этого положения позволяет конкретизировать и обеспечить устойчивость управления системой ГК РФ и как следствие положительную реакцию общества на обязательную наказуемость всех противоправных деяний. Предлагаются следующие принципы, регламентирующие деятельность системы управления ГК РФ:

1. Законность.

2. Объективность.

3. Разграничение деятельности органов ГК в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

4. Подотчетность органам законодательной власти РФ.

5. Функциональная, организационная и финансовая независимость органов ГК.

6. Гласность деятельности ГК РФ.

7. Целесообразность и эффективность распорядительных и исполнительных действий системы органов ГК РФ.

8. Неотвратимость наказания за нарушение финансового, бюджетного, налогового, валютного, банковского, таможенного законодательства.

9. Планомерность в системе отбора объектов фи -нансово-хозяйственного контроля, основанный на цикличности (периодичности) проверок.

10. Консолидированное взаимодействие органов ГК РФ, осуществляемое в форме совместных проверок.

11. Комплексность проводимых контрольных мероприятий.

Система органов государственного контроля РФ

Систему органов ГК возглавляет высший орган государственного контроля ВОГК РФ.

ВОГК является постоянно действующим органом, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. ВОГК формируется на базе СП РФ с трансформированными функциями. ВОГК обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет контрольно-ревизи-онную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. ВОГК осуществляет общее руководство системой собственных территориальных подразделений контроля. При этом все приказы, распоряжения, указания ВОГК, касающиеся организации финансово-хозяйственной деятельности, требующие и не требующие регистрации в Минюсте России, подлежат обязательному выполнению всеми учреждениями, организациями, фондами и другими субъектами финансово-хозяйственной деятельности. Деятельность ВОГК РФ регулируется отдельным федеральным законом.

В концепции рассматриваются общие положения деятельности ВОГК (основой его деятельности является Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О счетной палате РФ»).

При этом акцент в деятельности ВОГК и его территориальных подразделений смещен на организацию и совершенствование системы финансо-во-хозяйственного контроля.

Финансово-хозяйственный контроль осуществляется указанными органами власти, во-пер-вых, путем эффективного анализа, составления, рассмотрения, утверждения проектов бюджетов, формирования и исполнения средств бюджетов, утверждения отчета об исполнении бюджета. Во-вторых, анализ контроля за законностью, целесообразностью и эффективностью распоряжения государственными имущественными правами; в-третьих, анализ контроля за развитием рыночных от-

ношений; в-четвертых, анализ контроля за организацией денежного обращения; в-пятых, анализ контроля за состоянием внешнего и внутреннего долга государства; в-шестых, анализ контроля бюджетных учреждений и хозяйствующих субъектов; в-седьмых, анализ контроля за состоянием и использованием государственных запасов и резервов; в-восьмых, анализ контроля за чистотой финансовых операций, противодействующего «отмыванию» преступных доходов.

К основным стадиям финансово-хозяйствен-ного контроля относятся следующие:

1. Установление норм и планов контроля.

2. Установление стандарта контроля и оценка эффективности контроля.

3. Сбор данных о фактическом результате исполнения. Сравнение и оценка фактического и ожидаемого результата исполнения, выработка и осуществление корректирующего действия.

Систему ГК представляют следующие органы:

1. Органы общей компетенции, осуществляющие контроль в отношении большого круга объектов и вопросов. К таким органам относятся: ВОГК РФ и его территориальные подразделения (бывшие органы КРУ МФ РФ), счетные палаты субъектов РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Департамент государственного финансового контроля и аудита МФ РФ, финансовые комитеты и комиссии Федерального Собрания РФ.

2. Органы отраслевой компетенции, осуществляющие контроль в отдельных отраслях. Как правило - это органы ГК в составе федеральных и республиканских министерств и ведомств.

3. Органы ГК межотраслевой компетенции, кон-тролирующие определенные сферы финансо-

во-хозяйственной деятельности субъектов контроля вне зависимости от отраслевой принадлежности. К ним относятся следующие органы: система органов федеральной налоговой службы, система органов федерального казначейства, система органов федеральной таможенной службы.

4. Органы ГК специальной компетенции осуще-ствляют достаточно узкий контроль. К указанным органам относятся: федеральная служба по финансовым рынкам и ее территориальные органы, федеральная служба финансово-бюджетного надзора, федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, федеральная служба по финансовому мониторингу. Система ГК включает в себя следующие элементы:

систему органов ГК РФ во главе с ВОГК РФ; методологию организации ГФК (определения понятий, принципы, цели, задачи и функции); законодательно-нормативную базу; научно-исследовательскую и учебную базы, кадровое обеспечение;

материально-техническое и финансовое обеспечение;

информационно-коммуникационную инфраструктуру (информационное обеспечение, система коммуникаций). Основные стадии процесса контроля:

1. Установление норм и планов контроля.

2. Установление стандарта контроля и оценка эффективности контроля.

3. Сбор данных о фактическом результате исполнения, сравнение и оценка фактического и ожидаемого результата исполнения, выработка.

4. Осуществление корректирующего действия.