Прокурорский надзор и ведомственный контроль: вопрос соотношения

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 2 (55). С. 170-174.

УДК 343.13

DOI 10.25513/1990-5173.2018.2.170-174

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И ВЕДОМСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ: ВОПРОС СООТНОШЕНИЯ

PUBLIC PROSECUTOR'S SUPERVISION AND DEPARTMENTAL CONTROL: THE QUESTION OF THE RELATIONSHIP

Н. С. КАШТАНОВА, И. Б. ШЕГЕБАЕВ

Исследуется актуальный вопрос соотношения прокурорского надзора и ведомственного контроля в свете изменений уголовно-процессуального закона России от 2007 г. Анализируются современные подходы к понятиям данных правовых явлений, раскрываются некоторые аспекты их правовой природы, рассматриваются основные концепции и критерии разграничения прокурорского надзора и ведомственного контроля.

Ключевые слова: прокурорский надзор; ведомственный контроль; организационный контроль; процессуальный контроль; предварительное расследование; законность; гарантии; права; свободы; законные интересы.

In this article the research is relevant to the question of the relationship of the Prosecutor's supervision and departmental control arising from changes of the criminal procedure law of Russia in 2007. Analyzes modern approaches to the concept of these legal phenomena, deals with some aspects of their legal nature, discusses the main concepts of ratio and criteria of differentiation of the Prosecutor's supervision and departmental control.

Key words: prosecutor's supervision; departmental control; operational control; procedural control; preliminary investigation; rule of law; safeguards the rights; freedoms; legitimate interests.

Статья 2 Конституции Российской Федерации установила принципиальное положение: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Данное указание приобретает особую актуальность применительно к уголовно-процессуальной деятельности органов, уполномоченных осуществлять предварительное расследование, поскольку в процессе этой деятельности возможно максимальное ограничение данных прав и свобод и, кроме того, существует вероятность их нарушения. В этой связи законом представлена определённая система гарантий законности и объективности деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование, а элементами этой системы выступают про-

курорский надзор и ведомственный контроль.

Необходимо подчеркнуть, что в теории уголовного процесса не существует единства мнений по поводу такой функции уголовного судопроизводства, как ведомственный контроль, что можно объяснить тем, что нормы, регламентирующие упомянутую деятельность, появились сравнительно недавно.

Так, С. А. Табаков под ведомственным процессуальным контролем понимает «регламентированную уголовно-процессуальным законом деятельность руководителя следственного органа (начальника органа дознания, начальника подразделения дознания), в содержание которой могут входить проверка законности и обоснованности процессуальных решений, руководство предварительным расследованием, принятие мер по организации

© Каштанова Н. С., Шегебаев И. Б., 2018 170

предварительного следствия (дознания), а также применение полномочий, направленных на устранение выявленных нарушений закона» [1].

Т. Г. Олефиренко пишет, что ведомственный процессуальный контроль представляет собой «основное средство обеспечения законности предварительного расследования по уголовному делу руководителем следственного органа, состоящее из регламентированной уголовно-процессуальным законом системы процессуальных действий и решений, связанных с проверкой процессуальной деятельности следователя по выполнению задач уголовного судопроизводства на досудебной стадии производства по конкретному уголовному делу» [2].

Как можно заметить, Т. Г. Олефиренко рассматривает ведомственный процессуальный контроль применительно к руководителю следственного органа, тогда как данное явление не ограничивается лишь этим участником уголовного процесса со стороны обвинения. Кроме того, в определении упомянутого автора делается акцент на проверке выполнения задач уголовного судопроизводства, т. е., по сути, существенным образом сужается объект ведомственного процессуального контроля. В этом контексте Н. В. Григорьева не случайно говорит о том, что анализируемое направление в науке трактуется «в основном применительно к руководителю следственного органа и как уголовно-процессуальная деятельность, а не как средство обеспечения законности» [3].

В юридической литературе выделяют две разновидности контроля в исследуемой нами сфере деятельности. Например, М. К. Малиненко указывает на то, что ведомственный контроль подразделяется на организационный и процессуальный. При этом в первом случае речь идёт о контроле за соблюдением административно-правовых предписаний, регулирующих отношения, связанные с организацией уголовного преследования, а во втором - о контроле относительно обеспечения исполнения предписаний уголовно-процессуального закона [4].

Федеральный закон Российской Федерации от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ [5] значительно усилил полномочия по осуществлению ведомственного процессуального кон-

троля применительно к руководителю следственного органа.

До изменений, которые были внесены вышеупомянутым законом, прокурору принадлежала значительная часть полномочий на осуществление как организационного, так и процессуального контроля за предварительным следствием. Начальнику следственного отдела принадлежала лишь некоторая доля организационного контроля, а о самостоятельном процессуальном контроле в данном случае не могло идти и речи. Единственное, на что имел право начальник следственного отдела в этом ключе, - вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений следователя.

По действующему законодательству России преобладающий процент полномочий по осуществлению ведомственного процессуального контроля (а если говорить о его разновидностях - то как организационного, так и процессуального) находится у руководителя следственного органа. Он вправе контролировать и соблюдение административно-правовых предписаний, связанных с организацией уголовного преследования, и обеспечивать исполнение норм уголовно-процессуального закона.

По этому поводу И. В. Безрядин отмечает, что в современных условиях руководитель следственного органа наделён практически всеми контрольными полномочиями за предварительным следствием [6]. В этой связи Ф. Ю. Васильев справедливо высказывается о принципе дифференциации полномочий субъектов уголовного преследования, в связи с которым органы прокуратуры не должны дублировать контролирующих полномочий руководителей органов предварительного расследования [7].

Теперь обратимся к понятию прокурорского надзора. Толковый словарь С. И. Ожегова трактует, что «надзирать» - значит наблюдать с целью проверки [8]. Н. А. Нозиров пишет о прокурорском надзоре как об «осуществляемом от имени государства наблюдении органов прокуратуры за точным исполнением действующих законов, их единообразным пониманием и применением субъектами права без административного вмешательства в деятельность соответствующих органов» [9].

В. А. Михайлов полагает, что прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве, с одной стороны, является его частью, а с другой - как бы находится над ним [10].

В приведённых нами рассуждениях важно отметить указание на то, что прокурорский надзор осуществляется «без административного вмешательства», превращаясь в «пассивный процесс». Однако не все учёные склонны так считать. Так, например, В. В. Кальницкий заметил, что надзор за предварительным следствием не является единственным направлением деятельности прокурора, поскольку на последнем лежит также обязанность непосредственно бороться с преступностью и направлять в этой области усилия соответствующих органов [11].

Теперь, если сравнить «надзор» с «контролем», можно сделать вывод об отсутствии у надзора «организационного элемента», позволяющего прокурору контролировать соблюдение административно-правовых предписаний, регулирующих отношения, связанные с организацией уголовного преследования. Иными словами, объектом ведомственного процессуального контроля являются как действия органов предварительного расследования, так и их законность, объектом же прокурорского надзора - не сами действия органов предварительного следствия, а законность этих действий.

Если говорить о надзоре и ведомственном контроле за предварительным расследованием в форме дознания, то здесь ситуация несколько иная. Современный Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ) оставляет за прокурором некоторые организационные полномочия в отношении дознания, например давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий. Кроме того, прокурор обладает широкими полномочиями по обеспечению законности в деятельности органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя.

Ведомственный контроль начальника органа дознания или начальника подразделения дознания, по действующему законодательству России, заключается в основном в контроле за соблюдением административ-

но-правовых предписаний, регулирующих отношения, связанные с организацией уголовного преследования, т. е. в «организационном контроле». Процессуальный же контроль в данном случае сведён к минимуму. Данные лица в рамках контроля, связанного с обеспечением исполнения предписаний уголовно-процессуального закона, вправе только проверять материалы проверки сообщений о преступлениях и материалы уголовного дела, находящиеся в производстве органа дознания, дознавателя. В этой связи можно говорить о том, что ведомственный процессуальный контроль руководителя следственного органа шире по объёму полномочий в сравнении с ведомственным контролем со стороны начальника органа дознания или начальника подразделения дознания.

Вместе с тем полагаем, что осуществляющий надзор прокурор и должностное лицо, уполномоченное проводить ведомственный процессуальный контроль, не должны рассматриваться как соподчинённые руководители. Против данной позиции выступает и В. В. Кальницкий. Он отмечает, что концепция «двух руководителей» не только не способна объяснить необходимость и целесообразность данных органов, но и вообще препятствует реализации присущих им функций по надзору и контролю [12].

Более правильным будет рассматривать прокурорский надзор и ведомственный контроль с точки зрения их относительной самостоятельности, как отдельные направления деятельности различных субъектов. Но дело в том, что анализируемые правовые явления представляют собой элементы единой системы гарантий обеспечения законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. На этой основе возникает вопрос правильного и оптимального сочетания прокурорского надзора и ведомственного контроля, обеспечивающего максимально эффективную реализацию данных функций.

Как отмечает Н. В. Буланова, к сожалению, «не всегда между прокурорами и руководителями следственных органов достигается понимание того, что их деятельность направлена на достижение единой цели» [13]. К данному замечанию также стоит добавить, что между прокурорами и начальниками органов дознания (начальниками под-

разделений дознания) также могут возникнуть спорные ситуации.

Нельзя также не обратить внимание и на то, что действующий УПК РФ предоставляет право дознавателю и следователю обжаловать действия (бездействия) и решения прокурора или руководителя следственного органа вышестоящему прокурору или руководителю вышестоящего следственного органа. Причём в юридической литературе по этому поводу возражают, мотивируя тем, что указанные выше должностные лица должны представлять единую и консолидированную позицию, поскольку являются участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения [14].

По нашему мнению, наличие у дознавателя и следователя права обжалования действия (бездействия) и решения прокурора или руководителя следственного органа вышестоящему прокурору или руководителю вышестоящего следственного органа вполне оправданно и целесообразно. Данное право также является элементом системы гарантий по обеспечению законности, способствует предотвращению принятия необоснованных решений и соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Дополнительно к сказанному отметим, что в науке уголовного процесса имеются критерии, по которым возможно разграничение исследуемых нами правовых явлений. О. О. Щепилов, например, предлагает следующий ряд критериев: субъект, предмет и пределы, поводы и основания, время осуществления, объём полномочий [15].

Очевидно, что прокурорский надзор и ведомственный контроль осуществляются разными субъектами. Данные направления деятельности реализуют соответственно прокурор и руководитель органа предварительного расследования. Предмет и пределы прокурорского надзора в отношении предварительного следствия были значительно сужены ранее упомянутым Федеральным законом Российской Федерации от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ. Прокурорский надзор за деятельностью органов предварительного следствия ограничен проверкой этой деятельности на её соответствие закону. Предмет и пределы прокурорского надзора в отношении дознания значительно шире в сравнении с надзором за предварительным следствием.

Поводом для осуществления прокурорского надзора в отношении органов предварительного следствия служит любое принятое ими процессуальное решение и совершённое действие, т. е. в данном случае надзор носит характер последующей проверки. Если говорить о прокурорском надзоре за дознанием, то поводом может служить не только уже принятое решение или уже совершённое действие, но и мероприятия, которые должны совершиться в будущем, т. е. такой надзор носит предупреждающий характер. Прокурор, например, даёт согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, допускаемого на основании судебного решения. Что же касается времени осуществления прокурорского надзора и ведомственного контроля, то можно сказать, что данные направления деятельности производятся в постоянном режиме.

Разграничивая прокурорский надзор и ведомственный контроль по объёму полномочий, необходимо понимать, что руководитель следственного органа обладает определённой процессуальной самостоятельностью по отношению к прокурору, что даёт первому более широкие полномочия. Относительно начальника органа дознания, начальника подразделения дознания заметим, что круг их полномочий по контролю за предварительным расследованием значительно уже, что говорит об относительной несамостоятельности и зависимости упомянутых участников уголовного судопроизводства от прокурора.

Таким образом, вопрос определения оптимального соотношения прокурорского надзора и ведомственного контроля на современном этапе не разрешён и продолжает оставаться актуальным и предельно спорным в науке уголовного процесса. Так, например, вышеприведённый анализ мнений отдельных учёных-процессуалистов свидетельствует об отсутствии устоявшейся модели сочетания рассматриваемых функций государственных органов и должностных лиц.

1. Табаков С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел : ав-

тореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2009. - С. 15.

2. Олефиренко Т. Г. Ведомственный процессуальный контроль как основное средство руководителя следственного органа по обеспечению законности предварительного расследования // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2014. - № 2, ч. 2. - С. 148-150. - URL: http://scj ournal. ru/articles/issn_1997-292X_2014 _2-2_37.pdf.

3. Григорьева Н. В. К вопросу о ведомственном процессуальном контроле в уголовном судопроизводстве // Вестник экономической безопасности. - 2016. - № 5. - С. 128.

4. Малиненко М. К. Баланс судебного контроля, прокурорского надзора и ведомственного контроля как условие законности предварительного следствия // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2009. - № 4. - С. 90.

5. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ (ред. от 22 декабря 2014 г.) // СЗ РФ. - 2007. - № 24. - Ст. 2830.

6. Безрядин В. И. О некоторых вопросах соотношения полномочий надзора и процессуального контроля руководителя следственного органа в досудебном производстве // Юридическая наука: история и современность. -2015. - № 1. - С. 109.

7. Васильев Ф. Ю. Прокурорский надзор и ведомственный контроль в механизме обеспе-

чения законности решений об отказе в возбуждении уголовного дела // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. -2015. - № 2 (66). - С. 69.

8. Толковый словарь Ожегова : [сайт]. - URL: http://slovarozhegova.ru/word.php?wordid=15404.

9. Нозиров Н. А. Некоторые вопросы разграничения понятий прокурорского надзора и судебного контроля за деятельностью органов предварительного расследования // Труды Академии МВД Республики Таджикистан. -2008. - № 11. - С. 130.

10. Михайлов В. А. Меры пресечения в российском уголовном процессе. - М. : Право и закон, 1996. - С. 227.

11. Кальницкий В. В. Соотношение ведомственного процессуального контроля и прокурорского надзора за предварительным следствием // Вопросы теории и практики уголовного судопроизводства. - Омск : Ом. акад. МВД РФ, 2016. - С. 10.

12. Там же. - С. 8.

13. Буланова Н. В. Оптимальное соотношение прокурорского надзора и ведомственного контроля как необходимое условие законности предварительного следствия // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2011. - № 1 (21). - С. 33.

14. См., например: Буланова Н. В. Указ. соч. -С. 34.

15. Щепилов О. О. Соотношение прокурорского надзора, судебного и ведомственного процессуального контроля по УПК РФ // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2009. -№ 10. - С. 116.