Виды государственной правоохранительной службы: спорные вопросы определения

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОТРЕСЛЕЙ ПРАВА

Р.В. Нагорных*

ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ: СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Аннотация. Статья посвящена проблеме содержания государственной правоохранительной службы и определения ее видов в правоохранительной системе государства. Автором предлагается самостоятельное определение правоохранительной системы как совокупности государственных органов, наделенных в установленном порядке полномочиями в области осуществления правосудия, прокурорской и следственной деятельности, а также исполнительно-распорядительными полномочиями в области обеспечения безопасности, поддержания законности и правопорядка, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина, полномочиями по применению мер правового принуждения в рамках осуществления административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и уголовно-исполнительной деятельности.

В статье обосновывается возможность выделения следующих видов государственной правоохранительной службы: в органах Прокуратуры РФ и Следственного комитета РФ; в органах внутренних дел; в органах Министерства РФ по делам гражданской обороны; в органах Федеральной таможенной службы РФ; в органах Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; в органах Федеральной службы исполнения наказаний РФ; в органах Федеральной службы судебных приставов РФ.

Ключевые слова: государственная служба, правоохранительная деятельность, виды государственной правоохранительной службы; органы прокуратуры, органы внутренних дел, таможенная служба, гражданская оборона, исполнение наказаний, служба по контролю за оборотом наркотиков и психотропных веществ, служба судебных приставов.

Одной из важнейших прикладных задач исследования государственной правоохранительной службы является определение ее содержания и видов государственных органов, в которых она может быть предусмотрена. Для разрешения данной проблемы, по нашему мнению, следует осуществить анализ современной системы правоохранительных органов государства (правоохранительной системы), а затем раскрыть содержание современного состояния государственной правоохранительной службы и определить основные приоритеты развития ее перспективной модели как на основе действующего законодательства, так и приоритетов его развития. Подобный подход к разрешению проблемы формирования и

развития системы государственной правоохранительной службы обусловлен прежде всего тем обстоятельством, что эта система производна от системы правоохранительных органов государства.

Следует отметить, что в настоящее время система правоохранительных органов государства (правоохранительной система) в организационно-правовом аспекте наиболее отчетливо сформирована и ее функционально-целевая идентификация в системе государственного управления не вызывает заметных разночтений. Многие исследователи, говоря о правоохранительной системе государства в узком значении, имеют в виду, прежде всего, органы судебной власти, органы прокуратуры и непо-

© Нагорных Р.В., 2014

* Нагорных Роман Вадимович — кандидат юридических наук, доцент, директор Северо-Западного института (филиал) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [Nagornikh-vipe@mail.ru] 160001, Россия. г. Вологда, ул. Мира д. 32.

средственно правоохранительные органы исполнительной власти.

На наш взгляд, наиболее точную классификацию государственных органов, входящих в систему правоохранительных органов государства, приводит В.В. Черников. По его мнению, в их структуре, наряду с органами, обладающими особым конституционно-правовым статусом (суд, прокуратура, а настоящее время и Следственный комитет РФ), следует особо выделять непосредственно правоохранительные органы исполнительной власти — систему органов исполнительной власти, осуществляющей правоохранительную деятельность в ее узком значении1. Таким образом, понимая под системой совокупность элементов и отношений, закономерно связанных друг с другом в единое целое, которое обладает новыми интегративными свойствами, отсутствующими у отдельных элементов и отношений, возможно дать следующее определение правоохранительной системы государства. Правоохранительная система государства — это совокупность государственных органов, наделенных в установленном порядке полномочиями в области осуществления правосудия, прокурорской и следственной деятельности, а также исполнительно-распорядительными полномочиями в области обеспечения безопасности, поддержания законности и правопорядка, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также полномочиями по применению мер правового принуждения в рамках осуществления административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и уголовно-исполнительной деятельности.

Особое место в правоохранительной системе государства занимают правоохранительные органы исполнительной власти. Подобный взгляд подтверждается и специальными исследованиями. Например, А.Г. Головко относит к правоохранительным органам специально созданные для реализации правоохранительных функций государства, формируемые и функционирующие в особом установленном законом порядке органы исполнительной власти, обладающие правом на применение юридических мер воздействия и наделенные определенным комплексом специальных полномочий, сил и средств в целях гарантирования: а) прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общественных объединений и государственных органов, их представителей и должностных лиц; б) незыблемости духовных и целостности материальных ценностей общества; в) существующего конституционного строя и суверенитета государства2. Такая позиция безусловно заслуживает внимания в кон-

1 Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контрольные органы России. М., 2002. С. 5.

2 Головко А.Г. Взаимодействие органов внутренних дел с

другими субъектами правоохранительной системы в сфере

обеспечения прав и свобод граждан России (вопросы теории): дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 1999. С. 70.

тексте характеристики государственной правоохранительной службы, рассматриваемой нами прежде всего как профессиональная деятельность по обеспечению функционирования правоохранительных органов государства.

Следует отметить, что любой вид государственной службы производен от функций того органа, где она предусматривается. В связи с этим решение об обеспечении того или иного органа государственной службой определенного вида должно приниматься на основе установления функций, закрепленных за органом в качестве основного направления деятельности. Именно функционально-целевое содержание деятельности государственного органа следует рассматривать в качестве основного критерия относимо-сти государственной правоохранительной службы к тому или иному государственному органу.

Таким образом, функционально-целевые характеристики существующих сегодня в государстве органов исполнительной власти, задействованных в выполнении правоохранительных функций, позволяют дать ответ на вопрос, какой вид государственной службы должен обеспечивать их деятельность.

Анализ современного состояния правоохранительной системы и производной от нее системы государственной правоохранительной службы позволяет выделить следующие основные функциональные признаки государственной правоохранительной службы, по которым возможно определить государственные органы, в которых она может быть предусмотрена:

- во-первых, принадлежность государственной правоохранительных органов к системе федеральных органов государственной власти;

- во-вторых, выполнение особых государственных функций в области обеспечения безопасности, законности и правопорядка, противодействия преступности, защиты прав и свобод человека и гражданина;

- в-третьих, выполнение функций особыми правовыми средствами, предусмотренными законодательством, исключающими применение военных методов и средств. В данном случае речь о применении правовых средств принуждения, предусмотренных законодательством в области предупреждения и профилактике правонарушений (общей и частной превенции), пресечения правонарушений, процессуального обеспечения производства по делам о правонарушениях (преступлениях и административных деликтах), привлечения виновных лиц к различным видам юридической ответственности за совершенные правонарушения, восстановления нарушенного права (правовосстановительных мер);

- в-четвертых, организация государственной службы в сфере особых направлений правоохранительной деятельности, а именно административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и уголовно-исполнительной;

да russica

Теоретические проблемы отраслей права

- в-пятых, обеспечение функционирования государственных правоохранительных органов на

профессиональной основе.

Вместе с тем решение вопроса об отнесении государственной службы в том или ином государственной службы к правоохранительной даже на теоретическом уровне осложнено тем, что практическое формирование аппарата государственных служащих этих органов осуществляется спонтанно, в основном путем применения смешанного принципа формирования должностей в том или ином органе.

В этой связи следует остановиться на характеристике действующего в настоящее время Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»3, который, как известно, установил деление государственной службы на три основных вида — гражданскую, военную и правоохранительную. Формирование системы государственной службы в данном законе, на наш взгляд, носит слишком упрощенный характер и не позволяет обеспечить надлежащим правовым регулированием весь спектр общественных отношений, существующих в системе государственной службы. Весьма условное деление государственно-служебных правоотношений, предложенное в законе, не позволяет обеспечить решение важнейших задач государственно-правового строительства.

Попытки привести действующее законодательство о государственной службе в соответствие с данным законом столкнулись с серьезными сложностями правового и организационного характера. Так, совершенно невозможно при помощи данного закона решение вопроса об определении статуса государственной службы в органах прокуратуры, Следственном комитете, а также в ряде специальных федеральных служб, выполняющих в том числе и важнейшие правоохранительные функции, например в органах ФСБ, ФСО, СВР России.

Необходимо подчеркнуть, что традиционно государственная служба в органах безопасности относилась к особой разновидности военной службы. Вместе с тем в современных условиях расширения спектра внутренних и внешних угроз национальной безопасности, изменения их структуры и дифференциации вполне уместной является постановка вопроса о создании специального вида государственной службы в органах, обеспечивающих интересы национальной безопасности России. В пользу такой точки зрения свидетельствует и практика правового регулирования государственной службы в органах безопасности, которая заметно отличается от правового регулирования военной службы. Например, в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 10 января 1998 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»4 на военнослужащих органов внешней разведки распространя-

Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. Собрание законодательства РФ. 1998. № 3. Ст. 143.

ется действие федеральных законов, регулирующих прохождение военной службы, с учетом особенностей, обусловленных спецификой выполняемых указанными военнослужащими функций. Аналогичные нормы, определяющие особый административно-правовой статус военнослужащих органов безопасности, предусмотрены и в ст. 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»5. Таким образом, государственные служащие рассматриваемой категории обладают специальным административно-правовым статусом, производным от правового положения органов безопасности и заметно отличающимся от правового положения обычных военнослужащих.

Несмотря на то что в соответствии с законодательством данная категория государственных служащих отнесена к категории военнослужащих, между ними существуют заметные различия, на что часто обращается внимание в специальной литературе, посвященной рассматриваемой проблематике6. Так, А.В. Кудашкин совершенно справедливо указывает, что административная реформа предполагает реформирование военной организации государства, в том числе реорганизацию некоторых федеральных государственных органов, исключение военной службы в ряде государственных органов, обеспечивающих деятельность Вооруженных Сил РФ (например, ФСБ, СВР, Федеральная служба охраны), включение самостоятельных государственных органов в состав Вооруженных Сил РФ7. По его мнению, это должно привести к необходимости серьезной корректировки законодательства о государственной службе, потому что предложенная Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» классификация видов государственной службы устарела и требует изменения законодательства.

Кроме того, далеко не все органы системы безопасности сегодня комплектуются сотрудниками, имеющими статус военнослужащих. Например, правовой статус сотрудников Государственной фельдъегерской службы РФ, которая в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи»8 является составной частью сил и средств обеспечения безопасности РФ, определяется законодательством о прохождении государственной службы в органах внутренних дел.

Не менее противоречиво законодательство о прохождении службы в правоохранительных органах исполнительной власти. В настоящее время собственно правоохранительная служба не имеет

5 Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 16.

6 Колодкин Л.М. Концептуальные вопросы формирования института правоохранительной службы в Российской Федерации. М., 2004. С. 42-43.

7 Кудашкин А.В. Военная служба и ее место в системе государственной службы Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2003. № 8. С. 15-17.

8 Собрание законодательства РФ. 1994. № 34. Ст. 3547.

единого законодательного акта, регулирующего вопросы ее организации и прохождения. Правоохранительная служба урегулирована множеством разнообразных по юридической силе и содержанию нормативных правовых актов. Например федеральные законы о соответствующих видах государственно-служебной деятельности (Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»9, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»10, Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»11, Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»12, Федеральный закон РФ от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи»13 и ряд других).

Кроме того, явными признаками правоохранительной службы обладают служба в органах прокуратуры, Следственного комитета, Федеральной миграционной службы.

Таким образом, определение правоохранительной службы, содержащееся в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», носит слишком общий характер и, следовательно, не может являться критерием отнесения той или иной государственной службы к правоохранительной.

По смыслу ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» к исследуемому кругу можно относить государственные органы, службы и учреждения, осуществляющие функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Однако это не совсем корректно, поскольку, с одной стороны, в одном органе может быть предусмотрена как правоохранительная служба, так и государственная гражданская, военная или иная государственная служба. Например, органы ФСБ России комплектуются военнослужащими и гражданским персоналом. Сотрудниками органов Федеральной службы безопасности являются военнослужащие органов Федеральной службы безопасности (за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), а также лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих14. Лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих в ФСБ России, бесспорно являются не только сотрудниками данного органа государственной власти, но и федеральными

9 Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

10 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

11 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.

12 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.

13 Собрание законодательства РФ. 1994. № 34. Ст. 3547.

14 Статья 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ

«О Федеральной службе безопасности Российской Федера-

ции» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.

государственными служащими. Однако в настоящий момент однозначно отнести их профессиональную служебную деятельность к одному из трех видов федеральной государственной службы представляется трудной задачей.

С другой стороны, в обеспечении одного направления правоохранительной службы могут быть задействованы несколько государственных органов. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»15 государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны, а в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел и внутренние войска МВД России, органы внешней разведки, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности.

Некоторые указания на органы, где может быть предусмотрена правоохранительная служба, можно обнаружить в содержании отдельных правовых актов управления. Примером может служить Постановление координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 28 июля 1999 г. «О механизме информационного обеспечения режима законности в период предвыборных кампаний», которое было подписано должностными лицами Генеральной прокуратуры, ФСБ, МВД, налоговых и таможенных органов России. В качестве более современного примера можно назвать Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»16.

Таким образом, анализ содержания ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» не позволяет однозначно уяснить смысл нормативной дефиниции, так как обеспечение безопасности отнесено тем же законом и к содержанию военной службы. Статья 6 Федерального закона определяет ее как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. В этой связи, по нашему мнению, следует согласиться с позицией А.В. Кудашкина, который полагает, что военная служба в Российской Федерации осуществляется в организациях и органах, входящих в ту часть военной организации государства, которая непосредственно решает задачи военной безопасности и обороны. По его мнению, к ним относятся Вооруженные Силы РФ,

15 Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2594; 2005; № 1 (ч. 1). Ст. 17.

16 Собрание законодательства РФ. 2003. № 23. Ст. 2197; 2005. № 36. Ст. 3665.

составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач обороны и военной безопасности военными методами17. В этой связи органы безопасности, осуществляющие ее обеспечение специфическими военными методами и средствами, безусловно, по нашему мнению, должны обеспечиваться военной службой, что, в свою очередь, не исключает выполнение военнослужащими отдельных правоохранительных функций.

Вместе с тем решение вопроса об обеспечении деятельности конкретного государственного органа государственной правоохранительной службой вполне возможно исходя из предложенных нами признаков государственной правоохранительной службы.

Исходя из анализа действующего законодательства и прежде всего нормативных правовых актов, определяющих полномочия федеральных органов, а также существующей системы федеральных органов исполнительной власти18, можно очертить примерный круг государственных органов, выполняющих правоохранительные функции, т.е. осуществляющих деятельность в сфере обеспечения безопасности, законности и правопорядка, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина, государственная служба в которых может быть отнесена к правоохранительной.

На наш взгляд, правоохранительная служба может предусматриваться в следующих существующих

Теоретические проблемы отраслей права

федеральных государственных органах: Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной таможенной службы РФ, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральной службы исполнения наказаний РФ, Федеральной службы судебных приставов РФ.

Исходя из сложившейся системы федеральных государственных органов, наделенных полномочиями в сфере правоохранительной деятельности, можно выделить следующие виды государственной правоохранительной службы, а именно:

- правоохранительная служба в органах Прокуратуры РФ и Следственного комитета РФ;

- правоохранительная служба в органах внутренних дел;

- правоохранительная служба в органах Министерства РФ по делам гражданской обороны;

- правоохранительная служба в органах Федеральной таможенной службы РФ;

- правоохранительная служба в органах Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

- правоохранительная служба в органах Федеральной службы исполнения наказаний РФ;

- правоохранительная служба в органах Федеральной службы судебных приставов РФ.

Библиография:

1. Колодкин Л.М. Концептуальные вопросы формирования института правоохранительной службы в Российской Федерации. — М., 2004.

2. Кудашкин А.В. Военная служба и военнослужащий в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование. — М., 2001.

3. Кудашкин А.В. Военная служба и ее место в системе государственной службы Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. — 2003. — № 8.

4. Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контрольные органы России. — М., 2002.

Материал поступил в редакцию 26 сентября 2014 г.

17 Кудашкин А.В. Военная служба и военнослужащий в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование. М., 2001. С. 301.

18 Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.

TYPES OF STATE LAW ENFORCEMENT SERVICES: DISPUTABLE MATTERS OF THE DEFINITION

Nagornykh Roman Vadimovich

PhD in Law, Associate Professor, Director of the Northwest Institute (branch) of the Kutafin Moscow

State Law University [Nagornikh-vipe@mail.ru]

Abstract

The article deals with the content of the state security service and the determination of its species in the law enforcement system of the state. The author proposes an independent determination of law enforcement system as a set of public bodies having powers in the administration of justice, prosecutorial and investigative activities, as well as executive and administrative powers in the field of security, maintenance of law and order, crime prevention, protection of human rights and freedoms, powers to provide measures for law enforcement in the implementation of administrative, operational and investigative, criminal procedure and criminal and executive activities.

The article explains the possibility of allocating the following types of state law enforcement service: in the prosecution of the Russian Federation and the Investigative Committee of the Russian Federation; in the internal affairs; in the bodies of the Ministry of Civil Defence; in the bodies of the Federal Customs Service; in the bodies of the Federal Service for Control of Narcotic Drugs and Psychotropic Substances; in the organs of the Federal Penitentiary Service of the Russian Federation; in the organs of the Federal Bailiff Service of the Russian Federation.

Keywords

Public service, law enforcement, types of state law enforcement officers, prosecutor's office, police, customs, civil defense, execution of sentences, service to monitor traffic in narcotic drugs and psychotropic substances, bailiff service.

References

1. Kolodkin L.M. Conceptual issues of establishing the institution of law enforcement service in the Russian Federation. — M., 2004.

2. Kudashkin A.V. Military service and soldier in the Russian Federation: the constitutional and legal regulation. — M., 2001.

3. Kudashkin A.V. Military service and its place in the public service of the Russian Federation // Law in the Armed Forces. — 2003. — № 8.

4. Chernikov V.V. Judicial, law enforcement and supervisory bodies of Russia. — M., 2002.