Отзыв главы субъекта Российской Федерации избирателями как форма непосредственного народовластия: отдельные вопросы правового регулирования

в работе избирательных комиссий; во-вторых, на уровне закона предусмотреть невозможность членам одной политической партии занимать руководящие должности в структуре избирательных комиссий.

Более того, продолжая рассуждать о необходимости модернизации порядка формирования избирательных комиссий, хотелось бы поставить вопрос о возможном исключении органов исполнительной власти, в частности субъекта РФ, из числа субъектов, имеющих право назначать членов избирательных комиссий с целью недопущения влияния с их стороны и, как следствие, обеспечения независимости в работе избирательных органов.

Современный механизм функционирования избирательных комиссий Российской Федерации в полной мере не способен удовлетворить потребности развивающегося российского общества. Сегодня первоочередной проблемой обеспечения свободных справедливых выборов в Российской Федерации является реализация принципа равноправия политических партий и отдельных кандидатов на всех стадиях и этапах избирательного процесса. Следовательно, задачей государства является как открытое обсуждение существующих проблем, так и их справедливое решение.

1 Макаревич К.К. Избирательные комиссии как институт политических выборов: состояние и оптимизация функционирования в современной России: автореф. дис. канд. юрид. наук. Орел, 2004. С. 2.

2 Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». М., 2000. С. 60.

3 См.: Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция / под ред. А.Ю. Веденеева, В.И. Лысенко. М., 2007. С. 120.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253; 2013. № 19, ст. 2329.

5 Опрос 13-14 июля 2013 года. URL: http://wciom.ru (дата обращения: 14.09.2013).

6 Князев С.Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития // Журнал российского права. 1999. № 10. С. 37.

7 URL:http://www.cikrf.ru. (дата обращения: 14.09.2013).

8 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 33, ст. 3406.

9 Федеральная избирательная комиссия США. URL: http://www.democracy.ru (дата обращения: 14.09.2013).

10 См.: Участковые избирательные комиссии: срок полномочий 5 лет // Журнал о выборах. 2013. № 2. С. 2.

Г.Н. Носкова

ОТЗЫВ ГЛАВЫ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЯМИ КАК ФОРМА НЕПОСРЕДСТВЕННОГО НАРОДОВЛАСТИЯ: ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В статье рассматривается вопрос о значении и практическом применении отзыва главы субъекта РФ избирателями. Анализируются основания досрочного прекращения полномочий главы региона по инициативе избирателей, зарегистрированными на территории субъекта РФ, законодательные условия и ограничения права граждан Российской Федерации на отзыв главы субъекта РФ.

Ключевые слова: глава субъекта РФ, основания досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации, конституционная ответственность, отзыв главы субъекта РФ избирателями, Президент РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

© Носкова Галина Николаевна, 2014

Кандидат юридических наук, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин (Астраханский филиал ФГБОУ ВпО «Саратовская государственная юридическая академия»); e-mail: galina060881@mail.ru 115

G.N. Noskova

THE OPINION OF THE CHIEF SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION VOTERS AS A FORM OF DIRECT DEMOCRACY: SOME ISSUES OF LEGAL REGULATION

The article is devoted to investigation of the question about the meaning and practical application of the revocation of the heads of the RF subjects voters. Analyzed are the grounds for early termination of powers of the head of the region on the initiative of the voters registered on the territory of subject of the Russian Federation, the legislative conditions and restrictions on the right of citizens of the Russian Federation on the opinion of the chief subject of the Russian Federation.

Keywords: head of constituent entity of the Russian Federation, the grounds for early termination of powers of the head of a subject of the Russian Federation, the constitutional responsibility, the opinion of the chief subject of the Russian Federation voters, the President of the Russian Federation, legislative (representative) body of state authority of the Russian Federation.

Последние десятилетия механизм и гарантии реализации институтов народовластия в России находятся в центре научного внимания. Вопросы конституционной модели, психологии власти, конституционного режима как в советской, так и в постсоветской России, на протяжении многих лет являются предметом исследования известного ученого-конституционалиста профессора В.Т. Кабышева. Научные интересы учителя, безусловно, определяют направление научных изысканий учеников. И сегодня, в период достаточно противоречивый * для России, обусловленный как тенденциями централизации власти, так и ? поиском компромисса между властью и обществом, особенно актуален анализ а. соответствующих политико-правовых решений в сфере демократизации власти

и способов достижения данного консенсуса. I Политическая активность российских граждан актуализирует развитие

| новых форм диалога власти и общества, а также укрепление общественного

го

| контроля за деятельностью публично-властных институтов. Прямая демократия

| расширяет горизонты, и прежде всего, на региональном уровне. И это вполне

| закономерно вследствие повышения политической и правовой культуры рос-

§ сийских граждан в последние годы. Как справедливо отмечает В.Т. Кабышев,

° «от уровня зрелости политической культуры зависит уровень развитости демо-

1 кратии.... Будучи достижением человеческой цивилизации, культура влияет

| на способы осуществления власти. Именно уровень политической культуры

е масс, степень ее развития определяют сегодня успех модернизации Российского

1 государства и общества»1.

0

° Одним из способов осуществления непосредственного народовластия, имею-

го

з щим императивный характер, является отзыв выборного должностного лица

1 и депутата представительного органа. Данная форма демократии расширяет | возможности граждан по формированию дееспособных, авторитетных составов выборных органов, служит гарантией усиления позитивной юридической ответственности выборных лиц2. В конституционно-правовой практике России данный институт нашел своё применение в субъектах РФ. Нельзя сказать, что для конституционного законодательства это новый способ участия граждан в управлении делами государства и общества. Возможность отозвать депутата

116 регионального парламента гражданами Российской Федерации закреплена в

законодательстве отдельных субъектов РФ. Институт отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления регламентирован Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3. До введения порядка наделения полномочиями главы субъекта РФ региональными парламентами по представлению Президента РФ в 2004 г.4привлечение к конституционной ответственности главы субъекта РФ было возможно по инициативе избирателей, если такой механизм предусматривался основным законом субъекта.

В 2012 г. в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (исполнительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» были внесены ряд изменений, в т.ч. относительно нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), в соответствии с которым глава субъекта РФ избирается непосредственно гражданами Российской Федерации, зарегистрированными на территории данного субъекта5. Лишь в отношении некоторых регионов в соответствии с законодательством данных субъектов РФ может быть сохранен прежний порядок наделения полномочиями законодательными (представительными) органами субъектов РФ по представлению Президента РФ6. Также были внесены изменения в части оснований досрочного прекращения полномочий главы региона. Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ данный перечень дополнен таким основанием, как отзыв избирателями, зарегистрированными на территории субъекта РФ.

Несмотря на то, что законом субъекта РФ должен предусматриваться конкрет- ш ный порядок отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя н высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), феде- С

а

ральный законодатель закрепил основы указанного механизма7. Особо обратим т

о

внимание, что основания и процедура, регламентированные законом субъекта к

о

РФ, должны соответствовать Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. о'

Соответственно, только следующие два обстоятельства могут выступать основа- |

ниями для отзыва главы субъекта РФ в любом регионе: а) нарушение высшим в

должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного нно

органа государственной власти субъекта РФ) законодательства РФ и (или) законо- Ю

дательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим и

судом; б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим к

должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного а

органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей, установленное д

е

соответствующим судом8. |

Президент РФ и региональный парламент также вправе применить санкции № конституционного характера к главе субъекта РФ. И основаниями выраже- 9 ния недоверия законодательного (представительного) органа государственной ) власти субъекта РФ высшему должностному лицу субъекта РФ (руководите- 4 лю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) выступают в т.ч. идентичные юридические факты, а именно: установленное соответствующим судом грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; ненадлежащее исполнение высшим должностным 117

лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей. Также региональный парламент вправе выразить недоверие главе субъекта и в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения.

Глава субъекта РФ может быть отрешен от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. При этом основанием для утраты доверия главы государства служит выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (в ред. от 30 сентября 2013 г.)9, либо установление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом * на данную должность.

? Итак, анализ оснований досрочного прекращения полномочий главы региона

а. по инициативе избирателей, а также главы государства и парламента субъекта РФ позволяет сделать вывод, что основания отзыва избирателями по сути дубли-

1 руют отдельные основания досрочного прекращения полномочий главы субъекта | РФ, на основании которых он может быть отрешён от должности Президентом

го

| РФ либо ему может быть выражено недоверие законодательным (представитель-

| ным) органом субъекта РФ.

| На наш взгляд, в случае возникновения оснований для отзыва главы региона

2 избирателями, зарегистрированными в данном субъекте РФ, глава государства ° либо региональный парламент должны оперативно подключиться к решению « вопроса о привлечении главы субъекта к конституционно-правовой ответствен-

о

| ности. В то же время это не означает декоративности института отзыва, т.к. и

о для Президента РФ, и для парламента субъекта РФ досрочное прекращение

° полномочий главы региона является правом. В этом случае отзыв избирателями

0

° служит дополнительной гарантией конституционной законности на территории

го

3 субъекта РФ.

1 Процедура отзыва главы субъекта РФ, с юридической точки зрения, должна | максимально обеспечивать права как граждан Российской Федерации в сфере

реализации народовластия, так и гарантированность прав главы субъекта РФ от политического манипулирования мнениями избирателей. «К отзыву, как и к другим формам ответственности, необходимо подходить взвешенно, обоснованно и принципиально»10. В то же время некоторые условия и ограничения относительно выдвижения инициативы отзыва избирателями не может не вызывать 118 некоторую дискуссию.

Так, например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закрепляет право обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа с заявлением об установлении фактов, служащих основаниями для отзыва, только для политических партий, их региональных отделений, иных общественных объединений, а также для группы граждан Российской Федерации в количестве не менее 100 чел., проживающих на территории соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)11.

По нашему мнению, законодатель несколько ограничивает право граждан Российской Федерации обратиться в суд, закрепляя возможность выдвижения инициативы только посредством коллективного обращения граждан. Если гражданин желает инициировать процесс отзыва главы субъекта путём обращения в соответствующий суд и при этом не является членом политической партии или общественного объединения, в рамках которых намного проще организовать поддержку данной инициативы, он должен найти ещё как минимум 99 единомышленников в целях реализации указанного права. Учитывая обоснованную формализованность дальнейших действий и процедур по отзыву главы субъекта РФ в случае установления судом фактов, служащих основанием для отзыва избирателями, начиная от образования инициативной группы12, сбора подписей в поддержку инициативы до установления итогов голосования, полагаем необходимым законодательно закрепить возможность обращения в суд с соответствующим заявлением об установлении фактов, являющихся основанием для отзыва ш главы региона гражданами Российской Федерации не только коллективно, но и н индивидуально. С

а

Законом также закреплено, что инициатива проведения голосования по от- т

о

зыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполни- к

о

тельного органа государственной власти субъекта РФ) может быть выдвинута не о' ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного | высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнитель- в

ного органа государственной власти субъекта РФ). На наш взгляд, установление нн

о

временных условий реализации права граждан на отзыв ограничивает возмож- Ю ность избирателей своевременно реагировать на нарушения главой субъекта и

РФ законодательства РФ или субъекта РФ либо на неоднократное грубое без с

к

уважительных причин неисполнение им своих обязанностей и не способствует а эффективности государственной власти и укреплению конституционной закон- д

е

ности в регионе. |

В отличие от вышеуказанных условий и ограничений правило о сборе под- № писей в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву высшего 9 должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа . государственной власти субъекта РФ) и признание отзыва состоявшимся, в слу- 4 чае если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву, обеспечивает учёт мнения большинства избирателей13. Важной гарантией объективности рассмотрения вопроса об отзыве главы субъекта РФ является и возможность отзываемого лица дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва. На всех этапах осуществления отзыва отзываемым лицом может быть 119

использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.

Возникает закономерный вопрос: каковы юридические последствия инициативы отзыва главы субъекта РФ, в случае, если соответствующим судом будут установлены факты, послужившие основанием для отзыва, но процедура не была доведена до своего логического конца в связи с недостаточным количеством подписей избирателей в поддержку инициативы проведения отзыва, либо в случае, если по итогам голосования инициатива отзыва главы субъекта РФ получила менее половины голосов избирателей? Законодательство не содержит ответ на этот вопрос. Но в то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 184-ФЗ закрепляет важнейший принцип ответственности органов государственной власти субъектов РФ (ст. 3.1).

Остаётся только предположить, что в случае возникновения подобной «экстраординарной» ситуации, либо Президент РФ как гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина либо законодательный (исполнительный) орган государственной власти субъекта РФ задействуют свои механизмы привлечения главы региона к конституционной ответственности.

1 КабышевВ.Т. Психология власти в системе конституционного строя России: конституционное измерение // Конституционное развитие России: межвузовский сборник научных статей / отв. ред. В.Т. Кабышев. Саратов, 2009. Вып. 10. С. 16.

2 См.: Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006. С. 239.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2013. № 44, ст. 5642.

4 См.: Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» (недействующая редакция) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 50, ст. 4950.

5 См.: Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19, ст. 2274.

6 См.: Федеральный закон от 2 апреля 2013 г. № 30-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1638.

7 См. ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; 2013. № 43, ст. 5454.

8 См. п. 7.2 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; 2013. № 43. ст. 5454.

9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228; 2013. № 40, ч. 3, ст. 5031.

10 Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006. С. 239.

11 См. п. 7.3. Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ).

12 Так, например Законом Астраханской области от 18 декабря 2012 г. № 85/2012-ОЗ «О порядке отзыва Губернатора Астраханской области» установлено, что в целях реализации инициативы проведения голосования по отзыву избиратели образуют инициативную группу, в которую должно входить не менее 20 членов (ч. 1 ст. 9 Закона) (в ред. от 9 сентября 2013 г. № 44/2013-ОЗ) // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2012. № 56; 2013. № 40.

13 См. п. 7.4 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ).