Проблемные вопросы перераспределения компетенции в системе органов публичной власти на местах

УДК 342.98

О. Ю. Лялюк,

канд. юрид. наук, доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины

имени Ярослава Мудрого», г. Харьков

ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ

ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ

Проведен анализ предлагаемых законодательных изменений в системе местного самоуправления, названы основные проблемы, связанные с распределением полномочий между органами местного самоуправления и местными государственными администрациями с учетом указанного реформирования, а также приводятся варианты разрешения таких проблем.

Ключевые слова: полномочия органов власти, делегирование полномочий, перераспределение компетенции, административный договор.

Перспектива проведения реформационных процессов в самых важных сферах общественной жизни в Украине в ближайшее время ставит перед учеными задачи для прогнозирования возможных последствий их влияния на жизнь общества. Особого внимания и прогнозирования требуют предлагаемые изменения в законодательстве, касающиеся переформатирования взаимоотношений в системе публичной власти на местах. Речь идет о потребностях в изменении статуса местных государственных администраций и, как следствие - о перераспределении властных полномочий с местным самоуправлением. В свое время эта проблема была предметом исследования таких ученых, как П. Н. Любченко [4], С. Г. Серегина [6], А. А. Уваров [9], И. В. Дробуш [3] и др. Однако она беспокоила специалистов прежде всего с точки зрения выделения совпадающих полномочий местных государственных администраций, органов местного самоуправления и способов их разграничения. Это послужило причиной разработки законопроектов, предлагающих такую модель взаимоотношений на местном уровне, по которой происходило существенное преобразование регионального уровня управления [5]. Комплексного же прогностического анализа влияния проблемы совпадения полномочий органов власти на местах на различные отрасли народного хозяйства, политическую и экономическую ситуацию в регионах и значения социального фактора их развития учеными не проводилось.

Целью данной статьи является выявление и анализ перспективного влияния предлагаемых законодательных изменений по реформированию системы местного самоуправления, на дальнейшее развитие публичной власти и ее эффективность в разрешении поставленных задач, выделение основных проблемных вопросов, мешающих распределению компетенции в системе местного самоуправления, и определение путей их преодоления.

Законодательные изменения направлены на системное реформирование местного самоуправления, которое связывают с образованием на районном и областном уровнях административно-территориального деления системы исполнительных комитетов как самостоятельных органов местного самоуправления. Образование этих комитетов предполагает наступление нового этапа децентрализации власти, который должен наполнить соответствующими полномочиями исполнительные органы местного самоуправления на региональном уровне. Такой этап обусловлен пересмотром законодательства, поскольку обычная трансформация полномочий сельских, поселковых и городских исполнительных комитетов на уровень района и области не позволит разрешить общих задач, стоящих перед регионами. Оставить же за исполнительными комитетами полномочия, принадлежащие местным государственным администрациям, -значит, продолжать несогласованность властного влияния между советами регионального и местного уровня.

Особенности организации местного самоуправления на локальном и региональном уровнях свидетельствуют об отличиях в статусе системы исполнительных органов, их функциональном отмежевании, об организационных особенностях и координационных связях с представительными органами местного самоуправления и органами государственной исполнительной власти.

С одной стороны, исполнительный комитет районного и областного совета должен исполнять координирующую функцию между муниципальной и государственной властью, которая может быть сведена к его определенной буферизации в системе делегирования государственных полномочий, когда такая система перейдет на уровень системы местного самоуправления и исполнительный комитет областного и районного совета будет делегировать определенные полномочия на другие уровни, предварительно получив их от государственных органов.

В то же время существуют предложения государствоведов относительно отказа от делегирования таких полномочий [6, с. 117]. В таком случае возможно будет вести речь о приостановлении оптимальной децентрализации власти, прекращении определенных попыток проверки местного самоуправления на

способность выполнять полномочия государства в соответствующей сфере, что, следовательно, может породить скептицизм по поводу развития такой подсистемы публичной власти в целом. Значит, отмене института делегирования полномочий должно предшествовать четкое их размежевание между местными советами и органами государственной власти на местах, а также определение вопросов локального и государственного значения. Однако и при этом окончательного отказа от делегирования полномочий может не произойти, поскольку последнее признается действенным механизмом перераспределения компетенции в пределах отдельной подсистемы власти. Этот механизм построен на отношениях подчиненности и происходит с помощью регуляторных актов.

Определенные проблемы могут возникнуть и в организационном устройстве исполнительных органов районных и областных советов. Прежде всего это касается руководителя этого учреждения, который по должности является руководителем соответствующего совета, имеющим по характеру приобретения полномочий определенные ограничения относительно управления территорией района и области, так как его основное назначение - представление интересов этого совета. Таким образом, может возникнуть вопрос и о смене процедуры избрания руководителя совета с целью повысить его властное влияние на определенную территориальную единицу.

В то же время функциональные особенности деятельности органов местного самоуправления регионального уровня призваны представлять общие интересы территориальных громад. На сегодняшний день все больше актуализируются вопросы, касающиеся реализации представления общих интересов жителей данного региона. Ученые склоняются к необходимости внедрения целостных социальных начал работы местного самоуправления областного и районного значения. Такая ситуация еще больше усиливается тем, что с внедрением реформационных изменений ассоциированным уровнем самоуправления, по сути, останутся лишь области, а районы перейдут в разряд единовластных единиц. Таким образом, возникает вопрос о формировании целостной территориальной районной громады, наделения ее определенными (отличительными от базового) полномочиями, в частности, введение новых форм ее участия в разрешении местных проблем, в том числе внедрение местных референдумов и т.п. Такие полномочия, на наш взгляд, будут едва ли не единственным средством, с помощью которого станет возможным приобщить областные районы к системе собственно муниципальных образований. При этом в качестве региональных - районные органы муниципальной власти должны разграничить свои полномочия с локальными, а формы участия жителей района в коллективных формах должны стать субсидиарной мерой в формах разрешения вопросов этими громадами.

В то же время особенности территориального устройства районов не дадут нам возможности полной мерой вести речь о них как о муниципальном образовании, поскольку усложненность их внутренней структуры станет дополнительным звеном между уровнем базовым и ассоциированным (областным) местного самоуправления. Так есть ли необходимость существования районной организации местного самоуправления как таковой, с учетом ее фактической праздности? Считаем, что в случае реализации муниципальной реформы от районов в области придется отказаться для сохранения принципа быстрого и полного предоставления муниципальных услуг населению, поскольку это может стать преградой для последнего.

Конечно, такой отказ может отрицаться управленческим аппаратом, поскольку будет связан с прекращением формирования органов местного самоуправления и может обосновываться созданием препятствий для жителей отдаленных сел, поселков в доступе к управленческим структурам, которые с ликвидацией соответствующих управленческих учреждений в районе будут дислоцированы только в области. Чтобы подобного не произошло, предлагаем перераспределить полномочия советов районных между сельскими, поселковыми и городскими, расширив полномочия последних и закрепить систему взаимоотношений между этими органами, минуя дополнительный районный уровень.

Наряду с этим возможен и иной вариант решения вопроса функционирования районных советов и их исполнительных органов - создание вместо них районных администраций в качестве органов местного самоуправления, состоящих из председателя и управленческого апарата, как это практикуется в городах с районным делением, где были приняты решения городского совета о прекращении функционирования районных в городах советов (например, распоряжение Харьковского городского головы "Об организационно-правовых мерах по прекращению деятельности районных в городе Харькове советов" от 2 сентября 2010 г., № 2479). Следовательно, районные администрации могут стать подразделениями исполнительных комитетов областного совета, а их руководители по должности - заместителями председателя областного совета. По нашему убеждению, это упростит комплекс взаимоотношений в системе органов местного самоуправления, принятие решений по поводу административно-территориального устройства, вопросы распоряжения материальной основой, управления местным хозяйством и т. п.

Особое внимание в процессе разрешения проблем размежевания полномочий в системе публичной власти предполагает определение круга вопросов местного, регионального и общегосударственного значения, в основе размежевания которых, как представляется, должен лежать критерий их системно-

функционального предназначения. Так, локальные (местные) вопросы местного самоуправления направлены прежде всего на обеспечение повседневных нужд жителей соответствующих территорий в разных сферах.

Полномочия регионального уровня муниципальной власти должны устанавливаться на основании полного понимания, что, будучи, наделенный частью контрольных государственных полномочий, являющийся индикатором того, что все делается в пределах законодательства и с учетом общегосударственных интересов, он сглаживает взаимоотношения между местным самоуправлением и государством. Именно он направлен на обеспечение потребностей членов территориальных громад в случае возникновения желания у последних получить определенные дополнительные услуги, связанные с совместными действиями органов самоуправления и государственной власти.

Действенным механизмом регламентации вопросов размежевания функций и полномочий власти на местах, считаем, должно стать локальное нормотворчество. Пределы их осуществления устанавливаются практически во всех демократических правовых государствах. Законодательством не возможно раз и навсегда их закрепить, поскольку развитие общественных отношений часто порождает новые проблемы, которые не могут быть разрешены в рамках существующего законодательного их размежевания. В то же время, законодатель, как правило, не регулирует мелких вопросов на местах и потому допускает иные (кроме законодательного) способы такого размежевания. На наш взгляд, последнее есть возможность провести на основании согласованных решений органов местного самоуправления и местных государственных администраций.

Одним из эффективных способов размежевания полномочий на современном этапе развития государства становится так называемый административный договор. Вопросы его правового характера и сферы применения до сих пор остаются дискуссионными, а его сложность позволяет вести речь о возможностях применения этого акта в различных сферах, в том числе и в муниципально-правовых отношениях, складывающихся в связи с передачей полномочий. В юридической литературе не существует одинаковых взглядов на понятие "административный договор". В частности, В. С. Стефанюк утверждает, что это двустороннее или многостороннее соглашение, содержание которого составляют права и обязанности сторон, вытекающие из властных управленческих функций субъекта властных полномочий, являющегося одной из его сторон [7]. К. К. Афанасьев определяет его как добровольное соглашение двух или более субъектов административного права, один из которых имеет собственные или делегированные полномочия в области государственного управления на разрешение вопросов исполнительных и распорядительных, составленное в форме правового акта, который устанавливает (прекращает, изменяет) их взаимные права, обязанности и регламентирует проблемы ответственности [2, с. 5].

В научных источниках по административному праву тоже можно встретить различные виды классификации этой правовой категории. Так, Ю. П. Битяк предлагает данные акты классифицировать на договоры: (а) о компетенции (размежевание (или делегирование) полномочий и предмет ведения), (б) в сфере управления государственной собственностью, (в) обеспечивающие государственные потребности (государственные контракты), (г) выступающие в качестве контрактов с государственными служащими, студентами, (д) представляющие собой финансовые и налоговые соглашения, (е) о взаимодействии и сотрудничестве, (ё) являющиеся концессиями и инвестиционными соглашениями, (ж) о предоставлении некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги и т.п.) [1, с. 157]. Ю. Ходанич дополнительно указывает на возможности классификации рассматриваемых договоров по субъектам, что связано с тем, что они регулируют отношения, как правило, между 2-мя субъектами - исполнительной власти и государственной организацией, государственной и негосударственной организацией или между субъектами управления и гражданами. Дифференцируют их и по юридическим свойствам на правоприменительные (нормативный, об обмене информацией) и правоприменяемые (как юридические факты - о принятии на государственную службу) [10]. На наш взгляд, последняя классификация является достаточно дискуссионной с точки зрения теории права.

Особенно важное значение для регламентации отношений в системе местного самоуправления играют договоры о компетенции, связанные с процессом делегирования полномочий. Для субъектов договора административного свобода вступать или не вступать в договорные отношения абсолютно не принципиальна, что свойственно частному праву. Его заключение со стороны государственного органа -одновременно его право и обязанность (предметная компетенция) [1, с. 157]. Наряду с этим правовое регламентирование указанного процесса предусматривает императивность передачи этих полномочий, поскольку их перечень содержится в законе и является исчерпывающим. Часть 5 ст. 35 Закона Украины "О местных государственных администрациях" предусматривает, что с целью осуществления общих программ местные государственные администрации и органы местного самоуправления могут заключать договоры.

Согласно отечественному законодательству их разновидностью могут выступать публично-правовые договоры. По мнению Ю.А. Тихомирова, их можна классифицировать с учетом их субъектов и содержания на договоры: (а) учредительные, (б) компетенционно-разграничительные, (в) о делегировании полномочий, (г) программно-политические о сотрудничестве, (д) функционально-управленческие, (е) между государственными и негосударственными структурами и, (ж) международные [8, с. 185]. Перспективным

следует признать способ заключения договоров и соглашений по поводу общей деятельности в соответствующих отраслях общественной жизни. Местные государственные администрации и органы местного самоуправления вправе заключать такие из них, которые согласно закону могут конкретизировать их взаимные права и обязанности, а также разрешать возникающие между ними компетенционные споры.

Распространение практики заключения этого типа договоров на сферу отношений местного самоуправления и местных государственных администраций сделает институт делегирования полномочий более мобильным и динамичным, наделит последние таким признаком, как временность. На наш взгляд, в проектах правовых актов относительно реформирования местного самоуправления следует предусмотреть возможность и особенности применения указанного института, область его распространения, в результате чего этот орган сможет отказаться от выполнения полномочий в случае необеспечения его финансовыми или иными ресурсами, а ответственность за это останется за органом, который их передал.

На практике существуют также иные способы размежевания функций и полномочий между органами власти на местах. Организационно компетенционные споры можно согласовывать на различных совещаниях, в специально создаваемых комиссиях, путем личных контактов представителей местных государственных администраций и органов местного самоуправления. Однако такая форма их размежевания нам представляется фиктивной, не разрешающей основных правовых проблем.

Отдельное средство разрешения споров между рассматриваемыми администрациями и муниципальными органами - это судебное разбирательство споров, возникающее в сфере их компетенции. Конституция и законодательство Украины предусматривают возможность обращения в суд органов власти с требованием отменить незаконные акты другого органа.

Таким образом, законодательное размежевание компетенции между органами публичной власти на местах (особенно в контексте проанализированных изменений в законодательстве относительно местного самоуправления), может соприкоснуться с существенными организационными и функциональными проблемами, преодоление которых возможно путем внедрения действенных, мобильных механизмов распределения полномочий, предоставления этим органам права самостоятельно разрешать вопросы относительно распределения функций и полномочий.

Список литературы: 1. Адміністративне нраво України: підруч. / за ред. Ю. П. Битяка. - К.: Юрінком Інтер, 2007. - 544 с. 2. Афанасьєв К. К. Адміністративний договір як форма державного управління (теоретико-нравовий аспект): автореф. дис. па здоб. паук. ступ. капд. юрид. паук: 12.00.07. - X.: Нац. юрид. акад. України, 2002. - 19 с. 3. Дробуш І. В. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. - 2001. - N° 10. - С. 20-24. 4. Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: оргапізаційпо-нравові нитаппя реалізації: автореф. дис. па здоб. паук. ступ. капд. юрид. паук: 12.00.02. - X.: Нац. юрид. акад. України, 1998. - 19 с. 5. Про впесеппя зміп до Конституції України: проект Закону, реэстр N° 3207-1 (внес. пар. депутатами А. С. Матвієнком, В. Л. Мусіякою, А. І. Мартинюком та іп.) [Електрон, ресурс]. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua 6. Про місцеві державні адміністрації: Закоп України від 9 квітня 1999 р., № 586-XIV // Відом. Верхов. Ради України. - 1999 - № 20-21. - Ст. 190. 7. Серьогіна С. Г. Структурні та комнетепційпі проблеми організації місцевого самоврядування в Україні // Держ. буд-во та місц. самоврядування: зб. паук, нр. - Вин. 1. - 2001. - С. 106-118. 8. Стефанюк В. С. Адміністративний договір: необхідність впровадження [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/ clients/vs.ns£'0/F7E3470 9A45B0513C3256FBA003455AD 9. Тихомиров Ю. А. Публичное нраво: учеб. - М.: Изд-во БЕК, 1995. - 339 с. 10. Уваров А. А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журп. рос. нрава. - 2002. - № 1. - С. 43-52. 11. Ходанич Ю. Адміністративний договір як форма реалізації державного управління [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://prаvоtoday.іn.ua/ua/рrеss-сеntre/рublications/рub-171.

ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ПЕРЕРОЗПОДІЛУ КОМПЕТЕНЦІЇ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ НА МІСЦЯХ

Лялюк О. Ю.

Проведено аналіз запропонованих законодавчих змін у системі місцевого самоврядування, названі основні проблеми, пов'язані з розподілом повноважень між органами місцевого самоврядування й місцевими державними адміністраціями з урахуванням указаного реформування, а також наводяться варіанти вирішення вказаних проблем.

Ключові слова: повноваження органів влади, делегування повноважень, перерозподіл компетенції, адміністративний договір.

PROBLEM QUESTIONS OF REDISTRIBUTION OF THE COMPETENCE IN THE SYSTEM OF PUBLIC LOCAL AUTHORITIES BODIES Lyalyuk A. U.

The analysis of offered legislative changes in local self-government system is carried out, the basic problems connected with distribution of powers between local governments and local state administrations taking into account offered reforming are named, and also variants of the decision of such problems are offered.

Key words: powers of authorities, delegation of powers, competence redistribution, the administrative contract.

Поступила в редакцию 17.03.2011 г.