Антимонопольный надзор в сфере предпринимательской деятельности

О. А. Голубцова

АНТИМОНОПОЛЬНЫЙ НАДЗОР В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В статье рассматривается вопрос проведении государственными органами антимонопольного надзора в сфере предпринимательской деятельности в Российской Федерации. Главное внимание уделяется рассмотрению системы органов антимонопольного надзора, проведено исследование их функций в процессе изменения Российского законодательства за последние годы.

Одним из основных правил делового оборота и организации рыночной экономики является соблюдение принципов добросовестной конкуренции, которая осуществляет функции рычага управления экономической средой государства.

Основными целями антимонопольной политики государства являются: формирование единого экономического и правового пространства, обеспечение экономической свободы предпринимательской деятельности, создание конкурентной среды на товарных и финансовых рынках.

Наличие добросовестной конкуренции благоприятно влияет на экономическую ситуацию в стране в целом и способствует развитию экономики России.

В ст. 34 Конституции РФ закреплено следующее положение: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».

Основополагающим документом в области антимонопольного регулирования рынка финансовых услуг в настоящее время является Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции» [1].

Данный Федеральный закон был создан с целью закрепления механизмов осуществления государственного контроля соблюдения антимонопольного законодательства, способствующих пресечению недобросовестной конкуренции и злоупотреблений доминирующим положением, обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Можно сказать, он объединил два ранее действовавших закона: закон РСФСР [2] «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» [3].

ГОЛУБЦОВА Ольга Анатольевна - старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин ВятГГУ

© Голубцова О. А., 2008

Настоящий федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения следующих правонарушений:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).

Первоначально у ФАС было всего лишь три основных функции, относящиеся к контролю и надзору переданных ей Правительством Российской Федерации, вместо упраздненного Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) в апреле 2004 г., а именно [4]:

а) надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг;

б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;

в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе до внесения изменений в федеральный закон «О рекламе».

Несмотря на это, уже в июне того же года количество контрольно-надзорных полномочий значительно расширилось [5], и ФАС осуществляет контроль и надзор:

1) за соблюдением антимонопольного законодательства [6], законодательства о естественных монополиях [7], законодательства о рекламе [8], которые остались основной контрольно-надзорными деятельностью;

2) за действиями, совершающимися с участием или в отношении субъектов естественных монополий;

3) за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий;

4) за соблюдением требований о заключении договоров;

5) за деятельностью субъектов и администраторов оптового и розничного рынков электроэнергии и соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами рынков электроэнергии;

6) за соответствием антимонопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений;

7) за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии;

Кроме того, регулирование предпринимательской деятельности осуществляется и следующими способами:

1) проводит в установленном порядке проверку соблюдения антимонопольного законодательства;

2) через правотворческую деятельность:

а) принятие порядка определения доминирующего положения (в частности, ею установлены порядок определения доминирующего положения финансовых организаций на рынке банковских услуг [9]; порядок определения доминирующего положения финансовой организации по управлению ценными бумагами [10]; порядок определения доминирующего положения лизинговых организаций на рынке лизинговых услуг [11]; порядок определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг [12]; порядок определения доминирующего положения негосударственных пенсионных фондов [13],

б) утверждение правил рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства [14] и

в) утверждение формы акта о реестре хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов и т. д.;

3) через обобщение практики применения законодательства Российской Федерации;

4) через выдачу заключений (например, заключения о последствиях влияния на конкуренцию на внутреннем рынке, заключения о наличии или отсутствии ограничения конкуренции на товарном рынке) и предписаний, обязательных для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями;

5) определяет наличие доминирующего положения хозяйствующих субъектов на рынках;

6) ведет реестр хозяйствующих субъектов;

7) осуществляет согласование, например, создания, реорганизации и ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций в случаях, установленных законодательством о конкуренции на товарных рынках.

Если рассматривать структуру ФАС РФ, в частности ее центрального аппарата, то можно заметить, что контрольно-надзорные функции являются ее основными. Так, например, из четырех заместителей руководителя федеральной службы трое курируют в основном контрольно-надзорные направления, руководя деятельностью соответствующих управлений.

ФАС РФ осуществляет контроль и надзор по следующим направлениям [15]:

- в топливно-энергетическом комплексе - в газовой и угольной промышленности, в нефтяной и нефтехимической промышленности, в электроэнергетике;

- на транспорте и в области связи - на железнодорожном транспорте, на водном, воздушном и автомобильном транспорте, на рынке услуг связи;

- в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ - в сфере недвижимости и застройке, в сфере экологии и природных ресурсов, в сфере локальных монополий и ЖКХ, в сфере государственного и муниципального заказа;

- в промышленности, строительстве, металлургии, рудно-сырьевом комплексе - в сфере машиностроения и наукоемких производств, в сфере металлургии и рудно-сырьевого комплекса;

- в химической промышленности и природопользовании - в агропромышленном комплексе, в химической промышленности, в природопользовании;

- на рынке финансовых услуг - на рынке банковских услуг, на фондовых рынках и в негосударственных пенсионных фондах на страховых рынках;

- за соблюдением рекламного законодательства, в том числе и за недобросовестной конкуренцией, на рынках непродовольственных потребительских товаров и услуг, антимонопольный контроль в области образования, культуры и здравоохранения;

- антимонопольный надзор при осуществлении внешнеэкономической деятельности [16];

- антимонопольный контроль деятельности органов власти [17].

Кроме центральных органов Федеральной антимонопольной службы существуют и ее территориальные органы, осуществляющие аналогичные функции в субъектах РФ [18].

Исходя из направлений реформирования структуры данного органа государственной власти можно сделать вывод, что государство пытается решить вопросы, сформулированные в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. [19], а именно повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в

экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Что касается контрольно-ревизионной деятельности ФАС РФ то проведение мероприятий по контролю не регламентировано одним норма-тивно-правовым актом. В зависимости от направления деятельности полномочия антимонопольного органа обозначены в гл. 5 федерального закона от 13.03.2006 № 38-Ф3 «О рекламе», гл. 6 федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции», в подзаконных актах принятых Правительством РФ [20] и самим ФАС РФ [21].

При этом общие принципы проведения государственных контрольных мероприятий, несмотря на разнообразие нормативно-правовых актов, их регламентирующих, не были нарушены. Содержание любого государственного контроля составляют:

- действия по проверке фактического положения дел на подконтрольном объекте;

- обнаружение и устранение недостатков, злоупотреблений;

- привлечение к ответственности виновных лиц.

При проверке деятельность подконтрольного объекта осуществляется в рамках закона и целесообразности.

Проверка предприятия назначается на основании распоряжения руководителя управления ФАС России. Далее создается комиссия из числа сотрудников антимонопольного органа, и вместе с приказом оформляется заявление на проверку, в котором определяется ее предмет. Поэтому, чтобы убедиться в правомерности проведения проверки, необходимо потребовать у проверяющих предъявления следующих документов:

- распоряжения (приказа), в котором определен состав комиссии;

- удостоверения сотрудника антимонопольного органа.

При направлении специалистов антимонопольных органов в организации составляются задания на проверку, в которых указываются конкретные вопросы. Предмет проверки зависит от ее оснований. Проверка может быть проведена по заявлениям и обращениям хозяйствующих субъектов или органов государственной власти, управления или местного самоуправления. Антимонопольный орган может проводить проверки и по своей инициативе.

Среди нарушений, на которые чаще всего обращают внимание сотрудники антимонопольных органов, можно выделить следующие:

- приобретение крупного пакета голосующих акций без разрешения или уведомления антимонопольного органа;

- несоблюдение требований антимонопольного законодательства при создании, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов;

- злоупотребления доминирующим положением на рынке в виде, например, навязывания контрагенту невыгодных условий;

- факты недобросовестной конкуренции (распространение о конкурентах ложных сведений, использование чужого товарного знака или фирменного наименования, коммерческой тайны, введение потребителей в заблуждение относительно качества, места изготовления, свойств товара, нарушение законодательства о рекламе и др.);

- заключение между организациями соглашений, которые ведут к ограничению конкуренции на рынке.

В частности, согласно статистическим данным Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) за 10 лет (с 1996 г. по 2005 г.), число дел, рассмотренных антимонопольными органами об антиконкурентных действиях органов власти, увеличилось почти в пять раз (с 416 в 1996 г. до 1958 в 2005 г.), в то время как число дел о картельных сговорах и иных антиконкурентных соглашениях - в 1,5 раза [22];

- непредставление обязательных ходатайств и уведомлений (заявлений) в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган или органы регулирования естественных монополий или представление ходатайств и уведомлений (заявлений), содержащих заведомо недостоверные сведения.

В соответствии со ст. 26 федерального закона от 18.07.1995 № 108-ФЗ «О рекламе» [23], Федеральный антимонопольный орган осуществляет в пределах своей компетенции государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе.

Все эти, а также другие нарушения антимонопольного законодательства могут повлечь применение крупных штрафов (ст. 14.3, 14.6, 19.8 КоАП [24]). Несмотря на то, что в соответствии с Указом Президента РФ № 314 [25] полномочия в сфере защиты прав потребителей упраздненного Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства были переданы Федеральной службе по защите прав потребителей и благополучию населения, п. 1 ст. 23.48 КоАП предусматривает рассмотрение Федеральным антимонопольным органом дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 ст. 14.8 «Нарушение иных прав потребителей».

Что касается судебной практики, то дела, связанные с применением антимонопольного зако-

нодательства, составляют небольшой процент от общего количества всех дел, которые рассматривают суды РФ, но в последнее время следует отметить устойчивую тенденцию к их увеличению. Вместе с тем актуальность и значимость этих дел очевидна [26].

По значимости содержащихся в постановлениях судов выводов можно разделить их на несколько категорий [27], каждая из которых имеет свою особенность:

1. Дела, связанные с применением ст. 5 Закона о конкуренции. Злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке [28], в том числе дела в области электроэнергетики, которые составляют четверть [29] всех рассмотренных фактов по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

Например: установление предприятием в отношении сторонних организаций повышенных цен на услуги по погребению, что ущемляет интересы посредников и затрудняет их доступ на этот рынок в качестве покупателей соответствующих услуг в интересах граждан.

2. Дела, связанные с применением ст. 6 Закона о конкуренции. Соглашения (согласованные действия) хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию [30].

Например: ограничение доступа на рынок или устранение с него других хозяйствующих субъектов в качестве продавцов определенных товаров или их покупателей

или установление (поддержание) цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок.

3. Дела, связанные с применением ст. 7 Закона о конкуренции - акты и действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций [31].

Например: органам государственной власти запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия, к которым можно отнести:

- введение ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере;

- установление запретов на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного ре-

гиона Российской Федерации в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов.

4. Дела, связанные с применением ст. 8 Закона о конкуренции. Соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций [32], которые приводят или могут привести:

- к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов),

- разделу рынка по территориальному принципу,

- ограничению доступа на рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов.

5. Дела, связанные с применением ст. 9 Закона о конкуренции. Антимонопольные требования к проведению торгов на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд [33].

Например:

- создание преимущественных условий участия в торгах,

- участие в торгах государственного или муниципального заказчика, его работников и аффилированных лиц,

- осуществление координации деятельности участников торгов.

6. Дела, связанные с рассмотрением вопроса о подведомственности рассмотрения спора в арбитражном суде.

Таким образом, антимонопольный надзор, проводимый государственными органами, является неотъемлемой частью административного надзора за предпринимательской деятельностью.

Примечания

1. О защите конкуренции. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЭ // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434

2. О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках. Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 (с последующими изменениями и дополнениями) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499

3. О защите конкуренции на рынке финансовых услуг. Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). ст. 3434.

4. Согласно п. 5 Постановления Правительства РФ от 07.04.2004 № 189 «Вопросы федеральной антимонопольной службы» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1482.

5. Согласно п. 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259.

6. Ст. 22-24 федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.

7. Ст. 7, 10, п. 1 ст. 13 федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» // СЗ РФ 1995. № 34. Ст. 3426, п. 1, 5.3.1.1, 5.3.6 Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 // СЗ РФ 2004. № 31. Ст. 3259.

8. Ст. 33-36 федерального закона от 13.03.2006 № 38-Ф3 «О рекламе»// СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232.

9. Об утверждении порядка определения доминирующего положения финансовых организаций на рынке банковских услуг. Приказ ФАС РФ от 25.10.2005 № 247 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 48.

10. Об утверждении порядка определения доминирующего положения финансовой организации по управлению ценными бумагами. Приказ ФАС РФ от 23.09.2005 № 212 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 44.

11. Об утверждении порядка определения доминирующего положения лизинговых организаций на рынке лизинговых услуг. Приказ ФАС РФ от 23.09.2005 № 213 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 42.

12. Об утверждении порядка определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг. Приказ ФАС РФ от 10.03.2005 № 36 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 16.

13. Об утверждении порядка определения доминирующего положения негосударственных пенсионных фондов. Приказ ФАС РФ от 17.05.2006 № 129 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 40.

14. См. например, Приказ ФАС РФ от 17.01.2006 № 9 «Об утверждении правил рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 20.

15. Направления контрольно-надзорной деятельности разграничены в соответствии со структурой ФАС, утв. Руководителем ФАС в 2006 г. // http:// www.fas.gov.ru

16. Занимается административное управление ФАС

РФ.

17. Руководит правовое управление ФАС РФ.

18. См., например, раздел VIII-IX Регламента Федеральной антимонопольной службы, утв. Приказом ФАС РФ от 09.04.2007 № 105 «Об утверждении регламента Федеральной антимонопольной службы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 30.

19. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

20. Положение о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259; Об утверждении правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по при-

знакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе. Постановление Правительства РФ от 17.08.2006 № 508 // СЗ РФ. 2006. № 35. Ст. 3758.

21. Об утверждении регламента Федеральной антимонопольной службы. Приказ ФАС РФ от 09.04.2007 № 105 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 30.

22. http://www.fas.gov.ru/files/1501/analyse.doc

23. О рекламе. Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-Ф3 // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232.

24. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

25. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. № 50. 12 марта.

26. Поскольку новый закон «О защите конкуренции» вступил в силу с середины 2006 г. и многие его статьи повторяют положения ранее действовавшего закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который в настоящее время почти полностью утратил силу, представленные в обобщении дела связаны с применением именно ранее действовавшего закона. Вместе с тем актуальность выработанных подходов кассационной инстанции очевидна и на сегодняшний день.

27. Хохлов, Д. В. Обобщение судебно-арбитраж-ной практики дел, рассмотренных ФАС СЗО, связанных с применением антимонопольного законодательства [Текст] / Д. В. Хохлов // Арбитражные споры. 2007. № 4.

28. Данной статье аналогична ст. 10. «Запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением» закона РФ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.

29. Хохлов, Д. В. Указ. соч.

30. Данной статье аналогична ст. 11 «Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов» закона РФ «О защите конкуренции// СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.

31. Данной статье аналогична ст. 15 «Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации» закона РФ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.

32. Ст. 16. «Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации» закона РФ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.

33. Регулируется гл. 4 «Антимонопольные требования к торгам и особенности отбора финансовых организаций» закона РФ «О защите конкуренции».