Правотворческий процесс и законодательный процесс: соотношение понятий

УДК: 340:13

Лупандина О. А.

к.ю.н., доцент, Южный Федеральный университет

ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС:

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ

В работе рассмотрены понятие правотворческого процесса и присущие ему формы. Отдельное внимание уделено анализу стадий законодательного процесса, а также соотношению правотворческого и законодательного процессов. Выделены признаки правотворчества, а также принципы правотворческой деятельности. Правотворческий процесс рассмотрен как единое целое, где законодательный процесс является его частью и выступает одним из видов правотворческой деятельности.

Ключевые слова: правотворческий процесс, законодательный процесс, принципы правотворчества, референдум, виды правотворчества, стадии правотворчества

В динамичной правовой среде общества правотворчество занимает одно из основных мест, поскольку порождает право и формирует его. Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных факторов, обусловленных возникшей необходимостью в правовом регулировании конкретных общественных отношений. Процесс создания правовых норм подчинен определенным законом правилам, поэтому происходит на основе и в порядке, установленном Конституцией РФ и законами. Помимо порядка создания имеет место быть определенная техника, именуемая юридической, или законодательной, которая объединяет выработанные в правотворческом процессе требования, правила, с помощью которых происходит процесс издания нормативно правовых актов.

Правотворчество реализуется в присущих ему формах, которые имеют свои особенности. Одна из них заключается в строго определенном порядке. Процесс издания законов, или законотворчество, имеет свои стадии осуществления. Возникает вопрос, как соотносятся понятия правотворческого и законодательного процессов. В рамках данной работы мы определим, что представляет собой каждый из данных институтов.

Данная тема актуальна, поскольку правотворчество и законотворчество являются основой создания системы законодательства, выступают механизмом регулирования общественных отношений, поэтому их изучение актуально на любом этапе развития государства и права.

Понятие правотворчества можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле под правотворчеством понимается непосредственная деятельность уполномоченных органов государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов. В широком смысле правотворческий процесс состоит как из непосредственно правотворческого, так из процесса формирования права в целом. Процесс правотворческой деятельности обусловлен изданием норм права государством, что влечет их общеобязательный характер для остальных субъектов; одно из проявлений государственного суверенитета, в котором государство выступает монополистом. Среди других признаков правотворческого процесса мы можем выделить, что в данном случае речь идет об определенной управленческой деятельности органов государственной власти, которая вызвана необходимостью урегулирования наиболее важных общественных отношений. Правотворчество динамично, так как нуждается в постоянном изменении и совершенствовании действующего законодательства, установлении новых порядков и вытеснении нежелательных для общества отношений. Кроме того, правотворчество является интеллектуально-волевой, творческой деятельностью, поскольку связана с познанием, изучением, анализом явлений и процессов деятельности, выявлением потребности в

правовом урегулировании общественных отношений, формированием правил поведения, установлением механизма их реализации и рядом других процессов, требующих больших знаний, навыков, профессионализма. Правотворческая деятельность имеет свои стадии и процесс осуществления. В ходе процесса правотворчества происходит выявление, в первую очередь, необходимость изменения или регламентации общественных отношений, согласование акта с компетентными органами государственной власти, с действующей системой законодательства и права, оформление принятого правового акта, придание ему государственно-властного характера.

В основе правотворческой деятельности лежат определенные принципы, среди которых выделяют: законность, демократизм, гуманизм, научность, профессионализм, гласность, системность, обоснованность и другие.

Принцип законности заключается, с одной стороны, в ограниченном круге субъектов правотворчества и действия данных органов в пределах своих полномочий, с другой. Правотворческий процесс осуществляется уполномоченными на то государственными органами в соответствии и в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. В Российской Федерации «Федеральное собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации». [1, ст. 94] Соответственно данному принципу нормативно правовой акт не должен противоречить конституции, федеральным законам, принципам и нормам международного права, так же органы государственной власти во исполнение принципа законности должны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Принцип демократизма заключается в возможности участия граждан страны в референдуме по наиболее важным вопросам государства для принятия нормативных правовых актов. В данном случае речь идет не только о вопросах федерального значения, в случае с Российской Федерацией, но и региональных и местного уровней референдума. Следующим аспектом данного принципа является обсуждение законопроектов средствами массовой информации, научной общественностью.

Принцип профессионализма один из основных в правотворчестве, поскольку, данный процесс осуществляется профессионалами, так как данный вид государственной деятельности требует специальных знаний, навыков, умению. Это вызвано тем, что нормы права распространяются как на большие группы людей, а так и на все население страны, следовательно, должны отвечать высокому профессиональному уровню.

Принцип научности прямо вытекает из предыдущего принципа и заключается в разработке научно обоснованной стратегии правотворчества в стране; определении наиболее важных общественных отношений и перспектив их развития; прогнозирование социальных последствий вступления в силу и адаптации новых нормативно правовых актов и норм. Кроме того, необходимо учитывать опыт и разработки отечественной и мировой науки и специалистов.

«Гласность как принцип правотворчества означает открытость и прозрачность принятых уполномоченными на то органами нормативно правовых актов, которые в этой связи подлежат официальному опубликованию» [5, с. 458] (в Российской Федерации официальными публикаторами выступают «Российская газета», «Собрание законодательства РФ») и обнародованию.

Принцип системности заключается в том, что новые нормативно правовые акты должны составлять единое целое с действующей системой законодательства, не противоречить ей, избегать коллизий и решать их проблему, не допускать появление пробелов в праве, при этом нормативные акт должны использовать отраслевые средства регулирования общественных отношений.

Вышеуказанные принципы в полной мере отражают характер и природу правотворчества. Однако необходимо выделить также и виды правотворчества.

Выделяют различные виды правотворчества в зависимости от основания разделения.

В рамках данной статьи мы рассмотрим виды правотворчества по следующим основаниям: в зависимости от субъекта правотворчества и от значимости и юридической силы.

В зависимости от субъекта выделяют следующие виды правотворчества: правотворчество народа (референдум), государственных органов, правотворчество отдельных должностных лиц, органов местного самоуправления, общественных объединений.

«Референдум Российской Федерации — всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения» [2, ст. 1]. Данный вид правотворчества является выражением воли народа по ключевым и наиболее важным общественным отношениям, в котором народ выступает самостоятельным субъектом правотворчества. Для референдума как непосредственного вида правотворчества характерно следующее: во-первых, решения, принимаемые на референдуме, обладают высшей юридической силой; данные решения не нуждаются в чьем-либо утверждении и могут быть отменены только следующим референдумом; «референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании» [2, ч. 1 ст. 2]. Тайное голосование выражается в отсутствии контроля над волеизъявлением участников голосования, недопустимости принуждения к выражению своего мнения и убеждения или отказу от них. Недостатки референдума проявляются в больших финансовых затратах и возможности манипуляции общественным мнением населения.

Правотворчество государственных органов является основным видом правотворчества и заключается в деятельности уполномоченных на то государственных органов власти, в результате которой формируется система законодательства. Данный вид правотворчества отличает то, что в нем участвуют почти все государственные органы, принимаемые нормативно правовые акты имеют разветвленную систему в виду особенности строения государственных органов, а также правовые акты имеют в этой связи различную юридическую силу.

Правотворчество отдельных должностных лиц заключается в процессе принятия нормативных актов лицами, замещающими государственные должности, например, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министры, а также другими должностными лицами.

Следующий вид правотворчества — это правотворчество органов местного самоуправления, которое обладает своими характерными чертами. Во-первых, субъектами правотворчества вступают представительные и иные должностные лица местного самоуправления. Во-вторых, сфера регулирования общественных отношений ограничивается пределами муниципального образования. И, наконец, третьей особенностью является то, что данный вид правотворчества является по существу делегированным уполномоченными на то государственными органами органам местного самоуправления, выразившийся в наделении представительных органов местного самоуправления и должностных лиц муниципальных образований правом принимать нормативные правовые акты по вопросам местного значения.

Таким образом, мы рассмотрели виды правотворчества в зависимости от субъекта. Следующим основанием деления, как указывалось выше, является правотворчество в зависимости от его значимости и юридической силы. По данному основанию выделяют следующие виды: законотворчество, подзаконное и делегированное правотворчество.

Законотворчество является одним из ключевых видов правотворчества. Ему характерен ограниченный круг субъектов, законотворческий процесс осуществляется уполномоченными на то государственными органами, а именно законодательными органами государства, которых избирает народ государства и обладающие правом принимать от имени народа законы. Следующий признак прямо вытекает из предыдущего: круг субъектов законодательной инициативы ограничен. В Российской Федерации субъектами

законодательной инициативы выступают, например, Президент РФ, члены палат парламента, Верховный и Конституционные суды. Предметом данного вида правотворчества являются федеральные конституционные, федеральные законы, законы РФ, которые составляют основу законодательной системы Российской Федерации. Процесс принятия законов имеет строго определенный законом порядок.

Следующий вид правотворчества — подзаконное правотворчество, которое уступает по юридической силе законотворчеству, реализуется преимущественно органами исполнительной власти. «Подзаконное нормотворчество представляет собой деятельность государственных органов по принятию нормативных актов на основе и во исполнение законов» [3, с. 325]. Предназначено для детализации законов, их конкретизации, решения вопросов, требующих оперативного реагирования. Особенности подзаконного правотворчества заключаются в широком круге субъектов правотворчества, нормотворческой инициативы, широком предмете регулирования общественных отношений, вторичном характере правотворчества по отношению к законам, упрощенной процедуре принятия актов.

«Делегированное правотворчество относительно новый для России вид. Законы делегированного характера в Российской Федерации не принимались на федеральном уровне. Однако делегированным правотворчеством можно считать правотворчество органов местного самоуправления, так как данные органы не входят в систему органов государственной власти, но вправе принимать нормативные акты по вопросам местного значения» [4, с. 37]. Это право делегировано им государством.

Законодательный процесс представляет собой процесс принятия и вступления в силу нормативно правовых актов. Стадии законотворческого процесса выделяются различными учеными, правоведами по-разному. В рамках данной работы мы приведем одну из классификаций. Стадии законотворческого процесса выделяют следующие: принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права; подготовка проекта нормативного правового акта; рассмотрение его правотворческим органом; обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами; принятие акта; опубликование акта.

Несмотря на данную классификацию, большинство ученых, рассматривая законотворческий процесс, регулируемый Конституцией Российской Федерации, другими законами, выделяют пять основных стадии. В Конституции Российской Федерации законодательный процесс регулируется, начиная со стадии осуществления законодательной инициативы. Таким образом, выделяют следующие стадии законодательного процесса: а) законодательной инициативы; б) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе; в) принятие и одобрение законопроекта в Совете Федерации; г) подписание закона Президентом РФ; д) опубликование и вступление в силу. При такой классификации в поле зрения не попадает предпроектная работа, которая играет важную роль в законотворчестве, но составляет подготовительную работу. Данная работа заключается в накоплении информации и выявлении потребности для создания правового акта, разработке идеи будущего законопроекта, в дальнейшем принимается решение о принятии нормативного правового акта, который проходит подготовку.

Стадия законодательной инициативы представляет собой право субъектов, указанных в ст. 104 Конституции РФ, выступить с законопроектом или законопредложением о необходимости принять, изменить или отменить закон. Законопроект и законопредложение имеют ряд отличий: законопроект есть текст будущего закона со всеми необходимыми атрибутами — преамбулой, разделами, главами, формулировками статей и др., а законопредложение содержит лишь идею будущего закона. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что представительный орган обязан рассмотреть внесенный законопроект и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ работать над данным законопроектом. В Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент Российской Федерации, Совет

Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Конституционный суд, Верховный суд и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов [1, ст. 104].

Следующая стадия законодательного процесса предусматривает сложную процедуру рассмотрения законопроекта в государственной Думе. Работа на данном этапе предусматривает работу над законопроектом, как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных комитетах или комиссиях. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе проходит в форме чтений, проходящих в три стадии (когда это необходимо). «На первом чтении при поступлении работа на данной стадии начинается с обсуждения парламентариями вопроса о целесообразности представленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. В ходе работы заслушивается доклад инициатора законопроекта, в результате чего депутаты оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по усовершенствованию текста» [4, с. 39]. По итогам первого чтения могут приниматься решения о его одобрении и продолжении работы над законопроектом в последующих чтениях, его отклонению или принятии законопроекта в первом чтении в окончательной редакции. Если законопроект считается принятым в первом чтении, то он передается для дальнейшей работы над ним в комитеты.

Во время второго чтения законопроект рассматривается в целом, а по существу и постатейно начинается с доклада ответственного представителя комитета, проводившего его доработку. На данном этапе обсуждаются предложения депутатов и их групп по принципиальным вопросам, рассматриваются результаты работы комитета по этому законопроекту. Затем выступает инициатор законопроекта, а также могут выступать представители Президента РФ и Правительства РФ в парламенте. Если законопроект отклонен, то прекращается работа над ним, а в случае если не отклонен, то обсуждаются заранее внесенные поправки и разногласия. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для окончательной и редакционной доработки.

Третье чтение заключается в принятии законопроекта. На данном этапе проходит голосование по законопроекту. На данной стадии законопроект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов. Для федеральных конституционных и федеральных законов установлена разная квота голосов. Федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало более половины депутатов. Федеральный конституционный закон считается принятым в случае голосования за его принятие не менее двух третей депутатов Государственной Думы.

Принятые Государственной Думой законы передаются на рассмотрение в Совет Федераций. Между чтениями проводятся лингвистическая, правовая, антикоррупционная экспертизы. Следующая стадия состоит в принятии и одобрении законопроекта Советом Федерации. Одобренным считается тот федеральный закон, за который проголосовало более половины от общего числа членов СФ, а также в случае не рассмотрения законопроекта Советом Федерации в течение четырнадцати дней с момента его поступления.

Федеральный закон может быть, как рассмотрен, так и не рассмотрен верхней палатой Парламента. При этом обязательному одобрению подлежат законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

В случае возникших разногласий обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию. После чего закон подлежит повторному рассмотрению и голосованию Государственной Думой с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. В случае несогласия Государственная Дума с решением Советом Федерации относительно закона, он может быть принят Государственной Думой, набрав при повторном

голосовании две трети голосов от общего числа депутатов ГД РФ.

Федеральный конституционный закон носит несколько иной характер принятия. Принятым считается такой федеральный конституционный закон, за который в Совете Федерации проголосовало три четвертых от общего числа депутатов верхней палаты. При этом Президент Российской Федерации не может наложить вето на данный федеральный конституционный закон, а обязан в течение 14 дней подписать принятый закон и обнародовать его.

На следующей стадии Президент России подписывает закон. Федеральный закон подлежит подписанию в течение четырнадцати дней. В случае если в течение этого срока Президент отклонить данный закон, повторно он может быть представлен главе государства, если федеральный закон будет одобрен не менее двумя третьими от общего числа членов Государственной Думы и Совета Федерации, и подлежит подписанию Президентом в семидневный срок. Принятый федеральный конституционный закон подлежит подписанию Президента в течение четырнадцати дней, закон исключает возможность отклонения закона главой государства. Федеральный конституционный и федеральный законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней со дня их подписания их Президентом РФ и вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования.

Рассмотрев в предыдущих главах понятия правотворческого процесса, его, признаки, принципы, виды, а также изучив механизм принятия законов, а именно законодательный процесс, необходимо соотнести данные понятия.

Законодательный процесс является составной частью процесса правотворческого, о чем мы можем судить, проанализировав данные институты. Законотворчество охватывает деятельность высших законодательных государственных органов, а также органов законодательной власти субъектов, нормотворческая деятельность которых не была рассмотрена, однако, механизм принятия законопроектов имеет много общего с деятельностью федеральных законодательных органов. В этой связи в результате законодательной деятельности порождается основная, но не вся часть системы законодательства, то есть речь в данном случае идет о законах. Помимо законодательной деятельности, есть подзаконная и делегированная деятельность, которые были рассмотрены в предыдущих главах. В Российской Федерации подзаконными актами выступают указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, министерские, ведомственные указы, приказы и другие акты подзаконного характера.

Таким образом, правотворческий процесс мы можем рассматривать как единое целое, где законодательный процесс является частью и выступает одним из видов правотворческой деятельности.

На основе вышесказанного мы можем сделать вывод, что процесс правотворчества является сложным социальным и правовым процессом, который направлен на создание нормативно правовых актов и формирование системы законодательства в целом, которое опосредует, с одной стороны, объективная реальность и необходимость регулирования в обществе и субъективная воля законодателя, с другой.

Законотворчество является одним из видов правотворчества, во многом основополагающим в создании системы законодательства. В этой связи данная правовая сфера нуждается в постоянном совершенствовании, так как существуют некоторые проблемы, связанных с изданием норм права. В последнее время в практику правотворчества вошло внесение изменение в недавно принятый или уже измененный нормативно правовой акт через небольшой промежуток времени. Это говорит в первую очередь об уровне подготовки и степени работы над данным законопроектом на определенных стадиях.

Таким образом, правотворчество реализуется посредством своих видов, в данном случае речь идет о законотворчестве. Данные формы деятельности по созданию норм права следует развивать и в дальнейшем. Прежде всего, это должно выражаться в совершенствовании устоявшихся форм, законотворчества и подзаконное нормотворчества. А

также в развитии и применении такого вида создания нормативно правовых актов, как делегированное правотворчество.

Литература

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета, 15 декабря 1993 г.

2. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. От 06.04.2015) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.07.2004. № 27. Ст. 2710.

3. Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник для юридических вузов. — 3-е изд., испр. и доп. — М.: Омега-Л, 2006. — 608 с.

4. Клочков В. В. Теория государства и права: курс лекций, 2006 г. — 68 с.

5. Теория государства и права. / Под ред. К. И. Матузова и А. В. Малько. / М. Юристъ, 1999. — 672с.