ЦБ в России больше не ЦБ

ЦБ в России больше не ЦБ

       Сергей Дубинин ушел в отставку с поста председателя Банка России. Его заменит Виктор Геращенко. Однако кресло, которое покинул Дубинин, Геращенко все равно не достанется. Потому что он будет руководить совсем другим Центральным банком — Центральным банком, потерявшим былую независимость.

       Подавая в отставку, Сергей Дубинин объяснил свое решение желанием сохранить "статус ЦБ как независимого финансового института". Однако ни добровольный уход Дубинина, ни смена настроений депутатов уже не помогут Центральному банку сохранить свою прежнюю независимость. В дни кризиса решения, абсолютно независимо принимаемые Центробанком — будь то решения в области валютной политики или в области предоставления государственных гарантий вкладчикам коммерческих банков, обходились всем слишком дорого.
       Один из известных российских юристов заявил Ъ: "ЦБ сам себе хозяин, что противоречит Конституции и Гражданскому кодексу. Стараниями руководства ЦБ создан монстр, которого нет ни в одной стране мира. Это уникальный орган, которому удалось отхватить часть функций правительства. Нынешнее законодательство в части осуществления денежно-кредитной политики, а также владения и управления пакетами других банков напрямую противоречит Конституции РФ, которая относит эти функции к исключительной компетенции правительства".
       Неудивительно, что в последние две недели в Госдуме (особенно среди депутатов оппозиционных фракций) преобладало мнение, что Центробанк — никому не подконтрольный орган, и эта неподконтрольность представляет угрозу для экономической безопасности страны. Поэтому-де необходимо как можно быстрее максимально подчинить его Думе, пока его руководство окончательно не развалило финансовую систему России.
       Наиболее радикально настроенные депутаты предлагают срочно передать ЦБ в прямое и непосредственное подчинение Минфину. Как это было в конце прошлого века при графе Витте, когда Государственный банк (он был учрежден в 1860 году), сочетавший эмиссионную и коммерческую функции, находился в подчинении министра финансов. Минфин руководил деятельностью банка, и от него зависело возложение на банк по "ближайшим указаниям г-на министра" проведения операций с золотом и процентными бумагами, определение размера процентов по операциям, увеличение числа филиалов, законодательные инициативы и пр. Таким образом, Госбанк являлся послушным орудием в руках министра финансов, использовавшего ресурсы главного кредитного учреждения Российской империи для осуществления целенаправленной экономической политики.
       
Свободная экономическая зона
       Сегодняшний Центральный банк — единственный институт в стране, который может похвастаться едва ли не абсолютной независимостью от исполнительной и законодательной властей. С момента своего появления в 1990 году Банк России был выведен из подчинения правительству, в то время как существовавший параллельно с ним Госбанк СССР продолжал быть по сути филиалом министерства финансов. Смета Банка России была выведена из союзного бюджета, что означало его полную финансовую самостоятельность. Правительство лишилось влияния на формирование совета директоров Центробанка — его состав утверждался Верховным советом. А глава Центробанка получил весьма широкие полномочия по формированию денежно-кредитной политики и определению инструментов для ее достижения.
       При этом для ЦБ не были предусмотрены никакие формы регулярной отчетности. Чего никогда не было в СССР, где Госбанк фактически имел статус не выше министерства. Таким образом, сразу после своего создания ЦБ России попал в разряд центральных банков, которые характеризуются высокой степью независимости. Более того, по мнению ряда экспертов, Банк России по части независимости превзошел прочие центральные банки мира, получив ее больше, чем реально мог унести.
       Во-первых, сегодня ЦБ является монопольным эмиссионным центром. Во-вторых, в его руках сосредоточены все бразды управления коммерческими банками: от лицензирования и регулирования их деятельности до банковского надзора за ними. В-третьих, Центробанк осуществляет все финансовые операции, присущие коммерческим банкам (валютные, операции с ценными бумагами, кредитование и т. д.). Кроме того, ЦБ является единственным расчетным центром в банковской системе России.
       Наконец, ЦБ — это крупнейший финансовый "олигарх" страны. Ему принадлежит одна из самых мощных банковских группировок, имеющая влияние не только в России, но и за рубежом: сегодня ЦБ владеет контрольными пакетами акций двух главных банков страны — Сбербанка России (58,8% голосующих акций) и Внешторгбанка (97,04% акций), а также пяти росзагранбанков: Eurobank, Moscow Narodny Bank, Donau Bank, Ost-West Handelsbank и East-West United Bank. Суммарные активы только этих иностранных банков составляют около $40 млрд, что едва не на порядок больше, чем у любой другой банковской группы.
       Собственную политику Госдума и правительство еще могли бы простить Центробанку. Но независимость ЦБ проявлялась даже там, где ее не должно было быть. Согласно закону о Банке России, кандидатуру на пост председателя банка предлагает президент, а утверждает нижняя палата парламента. Именно это дает ЦБ возможность избежать давления со стороны только одной ветви власти. По сути, депутаты Госдумы влияют только на состав совета директоров ЦБ. Но он реальной властью в ЦБ не обладает. Коллегиальность решений, особенно в последние годы, в Банке России не практиковалась. По информации из источника в ЦБ, наиболее важные из них принимались лично Сергеем Дубининым в соавторстве с первым зампредом ЦБ Сергеем Алексашенко. А совет директоров они ставили уже перед фактом.
       Единственное, что оставалось в компетенции депутатов,— рассмотрение годового отчета ЦБ и назначение его аудитора. Но решение депутатов по годовом отчету ЦБ было чисто формальной процедурой, не имеющей никаких последствий для банка. А выбор аудитора в последние годы не обходился без участия ЦБ.
       Сегодня Банк России — это государство в государстве. Причем гораздо более благополучное, нежели сама Россия. Именно это и раздражает многих. Особенно депутатов.
       
Внешнее управление
       До сих пор все попытки как правительства, так и Думы поставить ЦБ под свой контроль руководство Банка России пресекало довольно успешно. В середине июня стараниями центробанковского лобби в Госдуме почти удалось похоронить вызвавший бурю эмоций законопроект, предусматривающий внесение поправок в закон "О Центральном банке РФ" (проект был разработан главой аналитического управления Совета федерации Сергеем Глазьевым). Отбиваясь от поправок, а значит, и от вмешательства в свои дела, в качестве главного аргумента ЦБ использовал то, что иначе он не сможет поддерживать стабильность национальной валюты. Теперь этот козырь исчез.
       Кстати, буквально накануне финансового кризиса члены верхней палаты парламента отмечали, что неподконтрольность ЦБ чревата неплатежами, долларизацией экономики и образованием пирамиды ГКО. Губернаторы предложили полностью лишить ЦБ независимости, поставив под контроль парламента не только собственность, прибыль и резервы Центробанка, но и все его операции. А ежегодно представляемые ЦБ в Госдуму в качестве информации "Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики" утверждать законом. Понятно, что при таком порядке ЦБ не сможет сделать и шага без Госдумы.
       В связи со сменой руководства Банка России планы лишения его независимости (или, во всяком случае, сильного ее урезания) становятся вполне реальными. Главный идеолог новой экономической политики России — и. о. первого вице-премьера Борис Федоров уже предложил правительству программу "шоковой терапии". В рамках этой программы ЦБ перестает быть монопольным эмиссионным центром, участвующим наряду с Минфином в выработке денежно-кредитной политики государства. Место ЦБ займет "валютный совет" — специально создаваемый орган, который совместно с МВФ будет вершить судьбы финансов страны (см. стр. 13). У ЦБ предлагается отобрать и полномочия по надзору за коммерческими банками, передав их "валютному совету". Это значит, что ЦБ тут же лишится фонда обязательных резервов: их ЦБ обяжут передать самим коммерческим банкам.
       Это, конечно, крайний вариант. И то, что на пост главы ЦБ возвращается именно Виктор Геращенко — банкир, благодаря усилиям которого в начале 90-х собственно и была сформирована глобальная система нынешнего ЦБ, указывает на то, что ЦБ не превратится в пустое место и его функции не ограничатся простым включением и выключением печатного станка по приказу правительства. Но значительную часть своей независимости ЦБ, по всей видимости, все же потеряет. Вину за финансовый кризис еще можно списать исключительно на правительство. И даже обвал рубля, обеспечение стабильности которого является прямой конституционной обязанностью ЦБ, еще не подписывает ему смертный приговор. Но крах банковской системы страны целиком на его совести. По большому счету, ЦБ не справился ни с одной из своих задач: банки оказались хилыми, рубль слабым, а защита интересов вкладчиков — эфемерной. И исправлять ошибки будет уже другой ЦБ — не независимый.
       
ЕЛЕНА КИСЕЛЕВА, НАТАЛЬЯ КУЛАКОВА
       
--------------------------------------------------------
       СЕГОДНЯ БАНК РОССИИ — ЭТО ГОСУДАРСТВО В ГОСУДАРСТВЕ. ПРИЧЕМ ГОРАЗДО БОЛЕЕ БЛАГОПОЛУЧНОЕ, НЕЖЕЛИ САМА РОССИЯ
       ПО БОЛЬШОМУ СЧЕТУ ЦБ НЕ СПРАВИЛСЯ НИ С ОДНОЙ ЗАДАЧЕЙ: БАНКИ ОКАЗАЛИСЬ ХИЛЫМИ, РУБЛЬ — СЛАБЫМ, А ЗАЩИТА ИНТЕРЕСОВ ВКЛАДЧИКОВ — ЭФЕМЕРНОЙ
--------------------------------------------------------
       
Западный опыт
       
Насколько независимы центральные банки других стран
       Абсолютно независимых центральных банков в мире нет. Даже в тех странах, где они обладают большой автономией при осуществлении денежной политики, законодательно определены рамки взаимодействия денежных властей, правительства и парламента. Тенденция к растущей независимости центробанков во многом определяется тем, что на практике обнаружилась тесная взаимосвязь между самостоятельностью ЦБ и темпами инфляции: чем меньше подчиненность центробанка исполнительной власти, тем ниже в стране инфляция. Жесткая денежная политика проводится в тех странах, где центральные банки не обязаны решать проблемы бюджета, социальной политики, санирования финансовых и банковских учреждений, поддержания неэффективных производств и, наконец, взаимной задолженности предприятий. Так что неудивительно, что самыми независимыми считаются Бундесбанк и Федеральная резервная система США.
       Бундесбанк по закону обязан поддерживать лишь общую экономическую политику правительства. Однако при исполнении своих обязанностей он не подчиняется федеральному правительству. Смету Бундесбанка, то есть его доходы и расходы, проверяет орган, аналогичный нашей Счетной палате. Высшим органом, формирующим денежно-кредитную и валютную политику ФРГ, является совет Бундесбанка. На заседаниях совета, которые обычно проходят раз в две недели, решения принимаются простым большинством голосов. В состав совета входят президент и вице-президент Бундесбанка, другие члены правления Бундесбанка и президенты земельных центральных банков. То есть состав совета отражает структуру Германии. Правление (директорат) Бундесбанка отвечает за реализацию решений, принимаемых советом, за операции с иностранной валютой, нерезидентами, правительством и операции на открытом рынке. В его состав помимо президента и вице-президента Бундесбанка входит не более шести человек. Все они назначаются главой государства по предложению правительства.
       Федеральная резервная система США независима от правительства, обязательно отчитывается о своей деятельности перед конгрессом и каждый год представляет на его рассмотрение документ, в котором обозначены основные направления ее политики. Управляющий Федеральной резервной системы (ФРС) назначается президентом США сроком на семь лет. Члены совета управляющих ФРС избираются конгрессом.
       В структуре ФРС важную роль играет Федеральный комитет по операциям на открытом рынке. Он не только контролирует такие операции, но и устанавливает целевые ориентиры для роста денежных агрегатов и руководит операциями, осуществляемыми ФРС на валютных рынках. Комитет состоит из семи членов совета управляющих ФРС и президентов пяти из 12 федеральных резервных банков (все президенты участвуют в дискуссиях в рамках комитета, однако по политическим решениям голосуют только пять президентов федеральных банков). Как правило, заседания комитета проходят восемь раз в году в Вашингтоне. Протоколы его заседаний всегда публикуются.
       Центральные банки Англии, Франции и Японии подчинены исполнительной власти. Однако за последние несколько лет в этих странах был предпринят ряд шагов по обеспечению автономности решений центральных банков в области денежной политики при одновременном усилении общественного контроля за операциями центральных банков. Ярким примером укрепления независимости центробанка от правительства является французский закон от 4 августа 1993 года. По этому закону для обеспечения полной независимости совета Банка Франции при осуществлении задач денежно-кредитной политики членам совета запрещено запрашивать или принимать указания от правительства или какого-либо другого лица.
       Весной этого года вступила в силу и новая редакция закона о Банке Японии. По новому закону министр финансов Японии лишен возможности издавать приказы, касающиеся деятельности банка, а управляющий Банка Японии не может быть смещен с поста, разве что только по болезни. Реорганизован совет по выработке политики банка: его деятельность больше не контролируется правительством. И хотя в заседаниях совета могут принимать участие два представителя правительства и они вправе вносить предложения и просить о переносе голосования по тому или иному вопросу, принимать участие в голосовании они не могут. Зато повышены требования к прозрачности банка. Он обязан публиковать протоколы своих заседаний и материалы по обсуждаемым вопросам и раз в полгода отчитываться перед парламентом о решениях совета и порядке ведения операций.
--------------------------------------------------------
       
Глас народа
       
Не много ли независимости у Банка России?
       Упреки в излишней самостоятельности раздавались в адрес ЦБ всегда. В последние дни они звучали особенно громко. Так что уместен вопрос: не много ли у него независимости?
       
       Александр Жуков, председатель бюджетного комитета Госдумы: Независимости у Центрального банка сегодня более чем достаточно. Расширять его полномочия смысла не имеет. В то же время говорить об усилении контроля за деятельностью ЦБ со стороны Думы мне также представляется нецелесообразным — Банк России и так ей подотчетен. К тому же депутаты ежегодно выбирают аудитора ЦБ. Так что менять существующий расклад сил законодательно, по-моему, нет необходимости.
       
       Андрей Дубинский, генеральный директор компании "Юникон", официального аудитора ЦБ: Независимость ЦБ приобретала все более явные очертания вседозволенности. По части независимости Банк России превзошел, пожалуй, всех своих иностранных собратьев. Будучи свободным в бухгалтерском манипулировании процессом формирования собственной прибыли и явно неподотчетным в своих расходах, Банк России, по мнению многих, преуспел в инвестиционных излишествах, неприлично много заработал на ГКО и вообще создал "государство в государстве". Именно это и вызвало всеобщее раздражение. Так что Банку России не могут простить не саму независимость, а то, как он в конечном счете ею распорядился.
       
       Владимир Тарачев, депутат Госдумы: ЦБ сильно зависит от Думы, которая утверждает его годовой отчет и "Основные направления денежно-кредитной политики". Часто в бюджетном комитете Госдумы не было понимания политики ЦБ, в результате чего депутаты не поддерживали инициируемые им законопроекты, и это очень сильно связало банк в действиях. Хотя к ЦБ со стороны парламентариев претензий очень много.
       
       Александр Гафин, вице-президент Альфа-банка: Сегодня ЦБ независим. Хотя, на мой взгляд, он прежде всего должен зависеть от ситуации в России и от программы, проводимой правительством. На каком-то этапе не получилось слаженной игры: ЦБ вел свою политику, правительство — свою.
       
       Леонид Меламед, первый заместитель председателя страховой компании РОСНО: В течение трех последних недель ЦБ был чрезмерно независим. Руководство банка регулярно делало какие-то заявления, через несколько часов само же их корректировало, потом отменяло и т. д. Уже это подтверждает независимость ЦБ — похоже, он действительно ни с кем не советовался. Хотя в сегодняшних условиях ЦБ не может быть настолько независимым от политической и финансовой ситуации в целом. Другое дело, что он должен иметь право особого голоса, может быть, даже вето в принятии важных решений по финансовой ситуации.
--------------------------------------------------------
       
Особое мнение
       
Александр Хандруев: ЦБ не независимый, а бесконтрольный
       Такое мнение бывший первый заместитель председателя ЦБ высказал в интервью корреспонденту "Ъ" Наталье Кулаковой.
       
— Вы считаете Банк России независимым?
       — Он недостаточно независим. Потому что полная независимость Центрального банка предполагает прозрачность, подотчетность и коллегиальность в принятии решений.
       — В таком случае как вы расцениваете попытки Совета федерации ограничить независимость Центрального банка?
       — Сергей Глазьев и члены СФ очень своевременно выступили с предложением внести поправки в закон о ЦБ. Я не считаю, что это было покушение на независимость банка. Это была попытка предотвратить бесконтрольность: у нас ведь не независимый ЦБ, у нас бесконтрольный ЦБ. Однако, к сожалению, Совет федерации недостаточно изучил мировой опыт и предложил недопустимые вещи. Скажем, предложил придать "Основным направлениям денежно-кредитной политики" статус федерального закона. Это глупость. В случае принятия такого пункта совет директоров ЦБ будет вечно заседать в Думе. Нельзя процентные ставки, валютную политику определять на уровне закона. Между тем в глазьевском законопроекте были и правильные меры. Например, о регламентации бухгалтерской подотчетности ЦБ.
       — Иными словами, вы согласны с тем, что надо вносить поправки в закон о Центральном банке?
       — Да. Я думаю, что сейчас надо вносить поправки. Но сначала надо подучить мировой опыт. Естественно, его не надо копировать. Но с учетом этого опыта надо скорректировать целый ряд принципиальных позиций, касающихся статуса ЦБ.
       — Что это за позиции?
       — Во-первых, автономность от исполнительной власти. Во-вторых, самостоятельность в выборе процедур и методов проведения денежной политики и — в качестве главной задачи — в обеспечении стабильности рубля. Вместе с тем необходимо добиться прозрачности ЦБ: и финансовой, и аналитической, и документальной. Обязательно должны публиковаться протоколы заседания совета директоров. Кроме того, обязательно должна соблюдаться коллегиальность при принятии решений. Эта проблема может быть решена через создание комитета по кредитно-денежной политике, куда помимо представителей Центробанка могли бы входить ученые, эксперты и т. д.
       — А непосредственно сейчас что можно изменить?
       — На данный момент в Центробанке существуют департамент пруденциального банковского надзора, разрабатывающий нормативные документы для банков, и департамент инспектирования кредитных организаций, который проверяет исполнение банками требований этих документов. Это неверно. На мой взгляд, уже сейчас банковскую инспекцию следует вывести из-под Банка России, из-под правительства и напрямую подчинить президенту. Как, кстати, уже сделало в Японии.