Финансово-правовые стимулы развития инвестиционной деятельности из бюджетных правоотношений (на примере регионального законодательства)

А.Д. Бубенщиков

ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ СТИМУЛЫ РАЗВИТИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИЗ БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Рассматриваются вопросы государственного стимулирования инвестиционной деятельности в регионах Сибири. Выделяются финансово-правовые стимулы инвестиционной деятельности из налоговых и бюджетных правоотношений. Делается вывод, что в настоящее время субъекты Российской Федерации отдают предпочтение финансово-правовому стимулированию инвестиционной деятельности за счет средств бюджета.

В настоящее время по вопросу о стимулировании инвестиционной деятельности в Российской Федерации определено, что государство будет выступать главным инвестором, инициатором различных «национальных» проектов и стимулировать инвестиционные отношения. Согласно сценарным условиям социальноэкономического развития РФ до 2010 г., опубликованным Минэкономразвития РФ, общий рост инвестиций (включая государственные инфраструктурные инвестиции) обеспечит от 0,25 до 0,47% дополнительного прироста ВВП в год. «Роль государственной экономической политики и инвестиционного климата значительно возрастает», - подчеркивается в документе [1].

Вопросы государственного стимулирования инвестиционной деятельности лежат в том числе в сфере финансового права, финансовой деятельности государства. В теории финансового права существует общая точка зрения, что финансовой деятельностью государства и органов местного самоуправления является организационная деятельность уполномоченных органов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства и муниципальных образований [2. С. 37]. Самый действенный стимул для хозяйствующих субъектов - это стимулирование посредством финансов, поскольку деньги (прибыль), как одна из составляющих финансов, являются целью их деятельности. Отношения по финансовому стимулированию инвестиционной деятельности получают свое развитие, что, в свою очередь, способствует формированию такого правового института, как финансовоправовой стимул инвестиционной деятельности. Под правовым стимулом в юридической науке понимается правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования [3. С. 60].

На основе общего определения правового стимула можно вывести дефиницию для финансово-правового стимула инвестиционной деятельности. Финансово-правовой стимул инвестиционной деятельности - это норма финансового права, побуждающая субъекта экономических отношений осуществлять инвестиционную деятельность для удовлетворения собственного и общественного интереса в рамках действующего законодательства.

Действующее инвестиционное законодательство Российской Федерации позволяет разделить финансово-правовые стимулы инвестиционной деятельности на следующие виды: 1) нормы-льготы; 2) нормы-поощрения; 3) нормы-декларации (нормы, не обеспеченные

санкцией). По силе стимулирующего воздействия на формирование мотивации субъекта инвестиционной деятельности на первое место выходят льготы, на второе и третье - соответственно поощрения и декларации.

Под правовой льготой понимается правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворять свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей [4. С. 488].

Нормы-льготы, являющиеся финансово-правовыми стимулами инвестиционной деятельности, можно, в свою очередь, разделить на следующие виды: 1) налоговые льготы; 2) инвестиционный налоговый кредит; 3) специальный налоговый режим; 4) бюджетные ассигнования; 5) бюджетный кредит; 6) субвенции или субсидии; 7) бюджетные инвестиции, в том числе инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; 8) государственные и муниципальные гарантии.

Кроме того, указанные нормы-льготы, в зависимости от вида правоотношений, можно разделить на два вида: нормы-льготы, входящие в состав налоговых правоотношений, к которым относятся: 1) налоговые льготы, 2) инвестиционный налоговый кредит, 3) специальный налоговый режим и нормы-льготы в составе бюджетных правоотношений: 1) бюджетные ассигнования, 2) бюджетный кредит, 3) субвенции или субсидии, 4) бюджетные инвестиции, в том числе инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц, 5) государственные и муниципальные гарантии.

Данные нормы-льготы являются финансовоправовыми льготами, поскольку выступают как правомерное облегчение положения субъекта, выражающееся в предоставлении ему преимуществ посредством финансов, по отношению к другим участникам хозяйственной деятельности.

Под поощрением понимается форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия. Поощрение, несомненно, является стимулом любой деятельности. Но при финансово-правовом стимулировании инвестиционной деятельности его роль не так велика, как, например, предоставление льгот, поскольку финансово-правовое стимулирование, как уже указывалось выше, осуществляется посредством использования государственных (муниципальных) финансов.

В то же время не исключается, что использование поощрительных мер при осуществлении инвестицион-

ной деятельности за счет средств бюджетов (предоставление призов, подарков и т.д.) будет играть свою мотивационную роль для осуществления инвестиций. Примером этому служит Приказ Госстроя России от 10.10.2000 г. № 226 «О ежегодном конкурсе на лучшие «инвестиционно-строительные проекты» [5]. Конкурс проводился в целях внедрения высоких стандартов качества инвестиционно-строительных проектов, повышения инвестиционной привлекательности строительной отрасли. Он активизировал привлечение средств институциональных и частных российских и иностранных инвесторов, выход на международные рынки капитала, совершенствование инвестиционных проектов. Награждение победителей Конкурса производилось в Госстрое России в торжественной обстановке. Результаты конкурса со списками его победителей публиковались в «Строительной газете», журнале «Экономика строительства» и местных изданиях.

Финансово-правовые нормы-декларации также играют стимулирующую роль в развитии инвестиционных отношений, поскольку обеспечивают стабильность инвестиционной деятельности, формируют положительный инвестиционный климат. Примером финансово-правовой нормы-декларации инвестиционного законодательства являются положения ст. 11 ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999 г. № 39-ФЗ. Данная статья устанавливает, что органы государственной власти для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, используют две формы государственного регулирования: создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, и прямое участие государства в этой деятельности. При создании благоприятных условий совершенствуется система налогов, механизм начисления амортизации и использования амортизационных отчислений. Субъектам инвестиционной деятельности устанавливаются специальные налоговые режимы, не носящие индивидуального характера. При прямом участии государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, государство участвует в разработке, утверждении и финансировании инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Государство вправе размещать на конкурсной основе средства федерального бюджета для финансирования инвестиционных проектов.

Имеются и другие финансово-правовые нормы, не обеспеченные санкцией, которые способствуют созданию в Российской Федерации благоприятного инвестиционного климата.

Стимулирование посредством прямого предоставления денежных средств из бюджета субъекта Российской Федерации является для инвесторов и других субъектов инвестиционной деятельности наиболее привлекательным, т.е. мотивирует указанных субъектов на осуществление инвестиционной деятельности. Инвестор, зная, что, осуществляя инвестиционный проект, получит денежные средства из бюджета, предполагает успешную реализацию инвестиционного проекта.

Таким образом, в субъектах Российской Федерации инвесторы и другие субъекты инвестиционной деятельности все более ориентируются на средства регионального бюджета в качестве стимула в ее осуществлении.

Анализ законодательства наиболее экономически развитых регионов, входящих в Сибирский федеральный округ, подтверждает данный вывод. Так, Законом Томской области от 30 декабря 2005 г. № 253-03 «О расходах областного бюджета, обеспечивающих инвестиционную и инновационную деятельность в Томской области на 2006 год» [6] предусмотрены расходы на субсидирование процентной ставки по кредитным договорам, заключенным с кредитными организациями, и договорам финансовой аренды (лизинга), субсидирование затрат, связанных с организацией корпоративных облигационных займов, субсидирование затрат по соглашениям франчайзинга в рамках реализации инвестиционных проектов в размере 44 526 тыс. руб. (в 2005 г. было предусмотрено и использовано 17 540 тыс. руб.). На субсидирование процентной ставки сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям пищевой и перерабатывающей промышленности, заготовительным организациям, сельскохозяйственным потребительским кооперативам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, по кредитам, привлеченным для реализации инвестиционных проектов, -115 571 тыс. руб. (в 2005 г. было предусмотрено и использовано 27 763 тыс. руб.) [7].

В Алтайском крае на субсидирование части процентной ставки участникам лизинговой деятельности предусмотрено 40 000 тыс. руб. (Закон Алтайского края от 24.12.2005 г. № 130-3С (ред. от 30.06.2006 «О краевом бюджете на 2006 год» [8]. В разделе данного Закона «Распределение средств по отраслям и направлениям на поддержку предприятий реального сектора экономики на 2006 год» предусмотрено субсидирование налога на имущество организаций отраслей реального сектора экономики в размере 40 000 тыс. руб. В ст. 45 данного Закона указывается, что бюджетные кредиты из краевого бюджета предоставляются юридическим лицам и местным бюджетам. Юридическим лицам бюджетные кредиты из краевого бюджета предоставляются на обеспечение инвестиционной и текущей деятельности. Предельный объем предоставления бюджетных кредитов установлен на 2006 г. в размере 1 358 311 тыс. руб.

Постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 06.04.2006 г. № 156 «О приоритетных направлениях социально-экономического развития Алтайского края на 2006-2008 годы» установлено, что «предполагается активизация работы по привлечению банковских инвестиций в реальный сектор экономики, продолжению субсидирования процентной ставки из краевого бюджета, использованию лизинга, внебюджетных источников финансирования, в т.ч. средств негосударственных пенсионных фондов, а также средств федерального бюджета на решение проблем социальной сферы». Кроме того, в Алтайском крае действует Положение «О субсидировании за счет средств краевого бюджета налога на имущество организаций края» (утв. Постановлением администрации Алтайского края от 15.03.2005 г. № 126 «О мерах государственного стимулирования инвестиционной дея-

тельности в Алтайском крае» [9]. Также утверждено Положение «О субсидировании за счет средств краевого бюджета части банковской процентной ставки по банковским кредитам, привлекаемым организациями края».

На территории Новосибирской области действует Закон Новосибирской области от 20.09.2002 г. № 47-ОЗ (ред. от 04.11.2005 г. «О мерах государственной поддержки товаропроизводителей в Новосибирской области» [10], который устанавливает, что неналоговыми мерами поддержки товаропроизводителей в Новосибирской области являются, в том числе, субсидирование части процентной ставки по банковским кредитам, субсидирование части лизинговых платежей. Законом Новосибирской области от 09.12.2005 г. № 358-ОЗ «Об областном бюджете Новосибирской области на 2006 год» [11] предусмотрено субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам (в разделе «Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных») в размере 62 746 тыс. руб. (по данным за 2005 г. - 85 152 тыс. руб.).

Законом Кемеровской области от 08.12.2005 г. (ред. от 18.07.2006 г.) «Об областном бюджете на 2006 год» [12] устанавливается субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях в размере 75 730 тыс. руб. В соответствии с Законом Кемеровской области от 16.05.2006 г. № 73-ОЗ «Об утверждении отчета об исполнении областного бюджета за 2005 год» [13] по разделу «Субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях» было исполнено 120 056 тыс. руб.

В то же время складывающаяся судебная практика показывает, что региональное законодательство в части финансово-правового стимулирования инвестиционной деятельности из бюджетных правоотношений часто не соответствует требованиям федерального законодательства. По этой причине инвесторы и другие субъекты инвестиционной деятельности могут стать заложниками правовой неопределенности по предоставленным регионами правовым льготам.

Верховным Судом Российской Федерации рассматривалось дело № 53-ГО6-3 по заявлению прокурора Красноярского края о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вынесения судом решения п. 3 ст. 1, ст. 4, 6, 7 и п. 3 ст. 8 Закона края № 11-2051 от 24 июня 2004 г. «О государственных гарантиях Красноярского края» по кассационным жалобам Законодательного собрания и администрации Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 23 января 2006 г., которым заявление прокурора удовлетворено: признаны противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня принятия п. 3 ст. 1, ст. 4, 6, 7 и п. 3 ст. 8 Закона края «О государственных гарантиях Красноярского края» с возложением обязанности по опубликованию данного решения в «Ведомостях высших органов государственной власти Красноярского края». По данному делу Верховным Судом РФ было вынесено определение от 26 апреля 2006 г., из которого следует, что оспариваемые положения Закона края «О государственных гарантиях Красноярского края» в их взаимосвязи указывают на то, что компетенция по установле-

нию условий предоставления государственных гарантий (платности предоставления и других) принадлежат органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации как органу, осуществляющему функции распорядителя кредитов при исполнении краевого бюджета, а орган представительной власти не вправе принимать правовые нормы по вопросам, регулирование которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется органом исполнительной власти, а следовательно, Закон в оспариваемой части принят с превышением полномочий Законодательного собрания края. Таким образом, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Красноярского краевого суда от 23 января 2006 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Законодательного собрания и администрации Красноярского края - без удовлетворения. Моментом признания оспариваемых норм недействующими считать время вступления решения в законную силу, т.е. 26 апреля 2006 г.

Вопросы по стимулированию инвестиционной деятельности из бюджетных правоотношений находятся под пристальным вниманием государства и оспариваются органами прокуратуры в случае каких-либо сомнений в их законности. Указанная практика уменьшает стимулирующую функцию финансово-правовых норм, поскольку инвесторы становятся заложниками длительных судебных разбирательств.

Так, например, определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 13.04.2005 г. по делу № 8-ГО5-1 оставлено без изменения решение Ярославского областного суда от 13.01.2005 г., а кассационное представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - без удовлетворения. По указанному делу заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обращался в Ярославский областной суд о признании недействующими с момента принятия ст. 3, 5, 6 Закона Ярославской области № 20-з от 23.04.2001 г. «О стимулировании экономического развития Ярославской области» и о признании недействующим Постановления администрации Ярославской области от 01.10.2001 г. № 135 «О порядке рассмотрения заявлений о предоставлении субвенций юридическим лицам», указав на то, что эти нормы областного Закона и принятое в его исполнение Постановление предусматривают расходование бюджетных средств Ярославской области в виде субвенций, предоставляемых юридическим лицам для развития производства и пополнения оборотных средств, противоречат ст. 6, 35, 67, 68, 69, 78, 80 Бюджетного кодекса РФ, ст. 3 Закона РСФСР от 26.06.91 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», приложению № 6 к Федеральному закону от 15.08.96 г. «О бюджетной классификации РФ», ст. 11, 15 Федерального закона от 25.02.99 г. «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений», ст. 3, 8 Налогового кодекса РФ и ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.91 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», поскольку названные субвенции по целям их предоставления фактически являются инвестициями, относящимися к капитальным расходам бюджета, и должны предоставляться в порядке, предусмотренном

для бюджетных инвестиций, а не в том, что устанавливают оспариваемые правовые акты.

Между тем, Верховный Суд РФ указал, что правильным по существу данного дела является вывод нижестоящего суда о том, что оспариваемые нормы регулируют вопросы предоставления субвенций, а не инвестиций, поэтому ссылка прокурора на их противоречие федеральному законодательству, регулирующему предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, является несостоятельной.

Вышеуказанный пример судебного разбирательства свидетельствует, что необходимо осуществлять предварительный контроль со стороны органов прокуратуры законности регионального законодательства, стимулирующего развитие инвестиционной деятельности. Оспаривание региональных законов после их принятия не способствует улучшению инвестиционного климата в регионе.

Следует отметить, что суды при определении момента, с которого оспариваемый пункт регионального нормативного правового акта должен быть признан

недействительным, принимают во внимание правовую позицию, высказанную в Постановлении Конституционного суда РФ от 27.01.2004 г. № 1-П [14], в связи с которой оспариваемый нормативный акт признается недействующим в части со дня вступления решения в законную силу. Таким образом, инвесторы, получившие какие-либо финансово-правовые преимущества по оспоренному нормативному правовому акту региональных властей, лишаются данных преимуществ не с момента их получения, а с момента вступления в силу решения суда, что гарантирует их права.

Анализируя региональное законодательство и судебную практику, следует сделать вывод, что для инвесторов и других субъектов инвестиционной деятельности в настоящее время остаются привлекательными нормы - льготы из бюджетных правоотношений. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует это учитывать и не допускать нарушения федерального законодательства при финансово-правовом стимулировании инвестиционной деятельности на своих территориях.

ЛИТЕРАТУРА

1. Экономику заставят расти за счет госинвестиций // Коммерсант. № 27 (№ 3603) от 20.02.2007.

2. Зуев В.М. Финансовое право Российской Федерации (теория общей части). Томск, 2000. С. 37.

3. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2005. 240 с.

4. Общая теория государства и права. Академический курс в 2 томах. Т. 2: Теория права / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 1998. 540 с.

5. Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2001. № 1.

6. Собрание законодательства Томской области № 1 (6) от 30.01.2006 г.

7. Закон Томской области от 14 июля 2006 г. № 153-ОЗ «Об отчете Администрации Томской области об исполнении областного бюджета за

2005 год» // Собрание законодательства Томской области №7 (12) от 31.07.2006 г.

8. Алтайская правда № 381-382. 29.12.2005 г.

9. Алтайская правда № 75-76. 22.03.2005 г.

10. Советская Сибирь. 2002. № 195.

11. Советская Сибирь. 2005. № 242.

12. Кузбасс. № 232. 14.12.2005 г.

13. Кузбасс. № 90. 23.05.2006 г.

14. Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 2.

Статья представлена научной редакцией «Право» 12 сентября 2007 г.