Эволюция правозащитных полномочий прокурора в гражданском процессе

Головко И.И.

Аспирант, кафедра прокурорского надзора и обеспечения участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел, Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной Прокуратуры РФ.

ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОЗАЩИТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ процессе

Аннотация

В статье исследуется историческое развитие полномочий прокурора по защите прав граждан в гражданском судопроизводстве. Путем сравнения автор приходит к выводу об уменьшении объема правозащитных полномочий прокурора, установленных действующим законодательством. Доказывается актуальность расширения объема правозащитных полномочий прокурора в гражданском процессе в сложившихся социально-экономических условиях.

Ключевые слова: защита прав, заключение прокурора, исковое заявление, обжалование судебных актов, дела «обязательной категории».

В соответствии со ст. 2, 45, 46 Конституции Российской Федерации [1] признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Эта норма закрепляет общеправовые принципы гуманизма, признания, соблюдения, защиты прав и свобод человека и гражданина, являющиеся основными для отраслевого законодательства.

Высказывается мнение, что правозащитная деятельность - это обязанность государства обеспечивать защиту провозглашенных им прав и свобод; права каждого самостоятельно защищать свои права и свободы; обязанности международных, специально создаваемых для этого организаций [2, с. 16-17].

Несомненно, что одним из государственных органов, созданных для защиты интересов государства и граждан, является прокуратура.

Рассмотрим законодательную регламентацию правозащитной деятельности прокуратуры после революции 1917 г.

С 1917 года по 1922 год прокуратура как государственный орган не существовала, упраздненная Декретом СНК РСФСР от 24.11.1917 года «О суде» [3], восстановление в 1922 г. института прокуратуры не повлекло возложение на прокурора обязанности участия в гражданском судопроизводстве.

«Положение о прокурорском надзоре» [4] в 1922 г. в составе Наркомата Юстиции учредило Государственную Прокуратуру. На прокуратуру участие в рассмотрении гражданских дел судами и надзор за соблюдением законности в процессе судопроизводства, защита прав государства и граждан еще не возлагались.

Полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве впервые после революции были установлены Гражданским Процессуальным Кодексом Р.С.Ф.С.Р. 1923 г. [5]. В соответствии со ст. 2 ГПК Р.С.Ф.С.Р. прокурор был вправе как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс. Ст. 244 Кодекса указывает, что при рассмотрении дела в кассационном порядке прокурор может дать по делу свое заключение, как в письменной форме, так и словесно в судебном заседании.

Можно сделать вывод о том, что названные полномочия прокурора были значительно уже по сравнению с таковыми в настоящее время, так как прокурор не имел права обжалования судебных актов, но давали возможность содействовать соблюдению законности и защищать права и граждан.

Отметим как значительное расширение полномочий прокурора в гражданском процессе установленное Основами судоустройства СССР и союзных республик 1924 г. [6] право опротестовывать в порядке кассационности и в порядке надзора приговоров, решений и определений, выносимых судами в целях ограждения интересов трудящихся (ст. 14 Основ).

Положение о судоустройстве Р.С.Ф.С.Р. 1926 г. [7] обязало государственную прокуратуру охранять в судебных процессах интересы государства и трудящихся (ст.ст. 9, 59, 68).

В 1937 г. в соответствии с положениями Конституции СССР от 1936 г. [8], содержавшей отдельную главу о суде и прокуратуре, была принята Конституция РСФСР [9]. Названные Основные законы закрепляли права граждан (личной собственности, на труд, отдых, материальное обеспечение в старости, в случае болезни и трудоспособности, образование и т.д.), но не устанавливали правозащитные полномочия прокурора при рассмотрении гражданских дел судами (ст. 10, 19, 122-125, 130, 138, 139 Конституции РСФСР).

24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР [10]. Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры были призваны своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили. В четвертой главе Положения о прокурорском надзоре содержались нормы о надзоре за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов. В связи с этим Генеральному прокурору СССР и подчиненным ему прокурорам было предоставлено право истребования из суда для проверки в порядке надзора любого гражданского или уголовного дела.

Ст. ст. 6, 29 Основ гражданского судопроизводства СССР и союзных республик 1962 года [11], наделяли прокурора правом обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.

Следовательно прокурор мог обратиться в суд с заявлением или вступить по делу любой категории. Эти полномочия прокурора были шире установленных современным ГПК РФ [12].

По мере развития советского государства прокурорской деятельности по защите прав граждан, в том числе в гражданском судопроизводстве, придавалось большое значение.

В Конституции СССР 1977 г. [13] содержалась специальная глава, устанавливающая права, свободы и обязанности граждан СССР: право на труд, отдых, охрану здоровья, жилище, на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца (ст. 40- 69 Конституции РФ).

В части закрепления полномочий прокуроров Конституция указывала, что на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров возлагается высший надзор за точным и единообразным исполнением законов; организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются Законом о прокуратуре СССР (ст. 164 - 169 Конституции СССР). На основании данной Конституции СССР Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. был принят Закон о прокуратуре СССР.

Закон о прокуратуре СССР от 30.11.1979 г. [14] установил, что одной из важнейших задач органов прокуратуры является охрана от всяких посягательств социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашённых и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами (ст. 2 Закона). Закон закрепил следующие формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве: предъявление исков и заявлений в суд; участие в судебном разбирательстве дел по первой инстанции, в кассационном и надзорном порядке; выступление с заключением по вопросам, возникающим при рассмотрении дел; выступление с заключением по существу дела в целом по гражданским делам (с. 32 Закона). Каких-либо ограничений в виде определенных категорий дел Закон не указывал.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы. Полномочия прокурора в послевоенный период соотносились с нормами Конституции о правах граждан по объему,

были настолько широкими, что позволяли прокурору самому определять дела для участия в соответствии со значимостью и актуальностью, направлять в суд заявление по делу любой категории, оспорить судебный акт по любому гражданскому делу вне зависимости от того, участвовал ли прокурор в его рассмотрении по существу. Прокурор не зависел от судейского усмотрения- принять ли заявление прокурора к производству, мог реально защитить права граждан в гражданском процессе.

С распадом в 1991 г. СССР Прокуратура Союза ССР прекратила свою деятельность, все действовавшие на тот момент на территории РСФСР органы прокуратуры были объединены в прокуратуру РСФСР.

В 1992 г. принят Закон "О прокуратуре Российской Федерации" [15], в соответствии с положениями которого строится и функционирует современная российская прокуратура.

Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре РФ" [15] в Закон о прокуратуре РФ была включена отдельная глава, посвященная регламентации надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора.

Действующее законодательство определяет целью деятельности прокуратуры России обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (п. 3 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Названный Закон регулирует правозащитный аспект участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами следующим образом.

Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством России вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 35 Закона).

При подготовке ГПК РФ не удалось избежать споров о полномочиях прокурора в гражданском процессе. Эта полемика о необходимости ограничения либо расширения полномочий прокурора ведется в течение продолжительного периода времени.

ГПК РФ регламентирует полномочия прокурора на обращение в суд с заявлением следующим образом. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (за исключением заявлений в защиту нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования). Эта же статья предусматривает участие прокурора в процессе и его заключение по делам «обязательной категории» (ч. 1, 3 ст. 45 ГПК РФ).

Согласно «Закона о прокуратуре РФ» прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, определение или постановление суда. Помощник прокурора, прокурор управления, прокурор отдела могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они участвовали. Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компе-

тенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, определение или постановление вступили в законную силу. Усмотрев, что решение, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору (ст. 36 Закона).

В соответствии со ст. ст. 320, 336 ГПК РФ апелляционное представление на решение мирового судьи и кассационное представление на решения судов первой инстанции может принести только участвовавший в деле прокурор. Ст. 336 ГПК РФ указывает, что прокурор может обратиться в суд надзорной инстанции только в случае участия прокурора в рассмотрении дела.

Сравнение вышеназванных норм действующего российского законодательства о полномочиях прокурора в гражданском процессе приводит к выводу о противоречиях в законодательной регламентации полномочий прокурора. Суды руководствуются ГПК РФ, поэтому нормы «Закона о прокуратуре Российской Федерации» остаются не более чем декларативными, не действующими на практике. Соответственно полномочия прокурора в гражданском процессе оказываются значительно усеченными.

Сопоставим рассмотренные выше Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1962 года, Закон о прокуратуре 1979 г. и действующее законодательство. Мы установим, что правозащитные полномочия прокурора в гражданском процессе в ГПК РФ подверглись значительному ограничению.

Мы, как и многие ученые, считаем, что эта ситуация противоречит цели деятельности прокуратуры по защите прав граждан. Так, авторы в области участия прокурора в судопроизводстве обращают особое внимание на то, что произошедшие в последние годы коренные изменения в социально - экономической сфере, а также кардинальные преобразования в области гражданского законодательства вызвали необходимость пересмотра содержания принципов диспозитивности и состязательности в гражданском процессе [17].

Высказывается мнение, что сужение полномочий прокурора в ГПК РФ снижает возможность защиты прокурором прав и законных интересов граждан, препятствует строгому соблюдению законности и предупреждению правонарушений [18].

С момента принятия в ГПК РФ были внесены неоднократные изменения, в том числе в отношении полномочий прокурора. Это было вызвано сложившейся социально-экономической ситуацией в стране и многочисленными нарушениями прав граждан.

Так, в ст. 45, 131 ГПК РФ в апреле 2009 г. были внесены изменения [19], устранившие ограничения на обращение прокурора с заявлением по определенным категориям дел, приобретшим большую актуальность для граждан и общественный резонанс за последнее время, например, в сфере трудовых отношений.

Сравнив нормы Конституции РФ и ст. 45 ГПК РФ в редакции 2009 г., мы установили, что прокурор наделен полномочием по судебной защите большей части закрепленных в Конституции прав граждан.

Однако законодатель не включил в ст. 45 ГПК РФ такие права граждан, как право на жилище в домах немуниципального и негосударственного жилищных фондов; право частной собственности, в том числе на землю; права потерпевших от преступлений.

Эта позиция законодателя вызывает обоснованные вопросы. Необходимо ли указать эти права граждан в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Будет ли дополнен перечень заявлений, с которыми прокурор вправе обратиться в суд в интересах граждан. И с какими обстоятельствами или с какой ситуацией это будет связано.

По нашему мнению, этим критерием является необходимость вмешательства государства в лице органов прокуратуры в правоотношения с участием граждан в связи с масштабом выявляемых нарушений прав граждан, их большим количеством и общественным резонансом.

Например, во многих регионах России возбуждены уголовные дела в отношении застройщиков, привлекавших денежные средства дольщиков и не исполнивших обязательства перед гражданами. Органы прокуратуры проводят проверки исполнения законов и принимают меры реагирования в отношении строительных организаций и их руководителей. Обращение прокурора в суд в порядке гражданского судопроизводства по результатам проверок является необходимым этапом правозащитной деятельности прокуратуры и является мерой возмещения причиненного ущерба.

Кроме того, прокуратура, пожалуй - единственный государственный орган, обладающий широким спектром полномочий для защиты и восстановления прав граждан. Мы полагаем целесообразным устранить существующее ограничение на обращение прокурора в суд в интересах дольщиков строительства жилья.

Сложившаяся социально-экономическая ситуация будет способствовать, как мы полагаем, дополнению ч. 1 ст. 45 ГПК РФ указанием на судебную защиту прокурором жилищных прав граждан в любом жилом фонде, прав собственника и прав потерпевших от преступлений.

Литература

1. «Конституция Российской Федерации» (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

2. Чурилов А.В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора : учеб. пособие // Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Генер. прокуратуры Рос. Федерации. -М.: ИПК РК ГП РФ, 1999. - 90 с.

3. Декрет СНК РСФСР от 24.11.1917 года «О суде» // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - [М., 2010].

4. «Положение о прокурорском надзоре» (утверждено Постановлением ВЦИК от 28.05.1922 г.) // «СУ РСФСР», 1922, № 36, ст. 424.

5. Гражданский Процессуальный Кодекс Р.С.Ф.С.Р. (введен в действие Постановлением ВЦИК от 10.07.1923 г.) // «СУ РСФСР», 1923, № 46 - 47, ст. 478.

6. Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик (утверждены Постановлением ВЦИК СССР от 29.10.1924 г.) // «СЗ СССР», 1924, № 23, ст. 203.

7. Положение о судоустройстве Р.С.Ф.С.Р. (утверждено Постановлением ВЦИК от 19.11.1926 г.) // «СУ РСФСР», 1926, № 85, ст. 624.

8. "Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик" (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Консультант-Плюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - [М., 2010].

9. "Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" (утверждена постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21.01.1937) // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - [М., 2010].

10. Положение о прокурорском надзоре в СССР (утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.) // Ведомости ВС СССР. 1955. № 9. Ст. 222.

11. Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик (утверждены Законом СССР от 08.12.1961 г.) // «Свод законов СССР», т. 10, с. 133, 1990 г.

12. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 №138-ФЗ (ред. от 30.04.2010) (принят ГД ФС РФ 23.10.2002) // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - [М., 2010].

13. «Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик» (принята ВС СССР 07.10.1977) // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - [М., 2010].

14. Закон СССР от 30.11.1979 г. «О прокуратуре СССР» // «Свод законов СССР», т. 10, с. 41, 1990 г.

15. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 28.11.2009) «О прокуратуре Российской Федерации».

16. Федеральный закон от 17.11.1995 г. № 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре РФ" (принят ГД ФС РФ 18.10.1995) // "Российская газета", N 229, 25.11.1995.

17. Власов А.А. Не ограничивать права прокурора в гражданском процессе // Законность -2000. - № 8. - С. 41-43.

18. Иванов, А. Л. Защита прокурором прав и законных интересов граждан в российском гражданском судопроизводстве : автореферат дис. ...кандидата юридических наук : 12.00.11. -Москва: 2009. -26 с.

19. Федеральный закон от 05.04.2009 №43-ФЗ "О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 18.03.2009).