Публичные и частные интересы в градостроительном зонировании

4.4. ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОМ ЗОНИРОВАНИИ

Чередников А.В. Должность: главный консультант управления правового и кадрового обеспечения. Место работы: министерство имущественных отношений Самарской области.

Аннотация: В статье исследуется совокупность публичных и частных интересов, заложенных в основу правового режима земель муниципальных образований, которые могут быть обеспечены посредством проведения градостроительного зонирования. Выделяется специфика содержания таких интересов, определяются приоритеты правового регулирования в процессе их реализации. Подчеркивается взаимообусловленность публичных и частных интересов, которые выражаются в содержании правил землепользования и застройки.

Ключевые слова: градостроительное зонирование; правовой режим земель; муниципальное образование; публичные и частные интересы; правила землепользования и застройки.

PUBLIC AND PRIVATE INTERESTS IN TOWN-PLANNING ZONING

Cherednikov A.V. Position: chief adviser of legal and staffing management. Place of employment: ministry of property relations of the Samara region.

Annotation: In the article the complex of the public and private interests put in a basis of a legal regime of the earths of municipal formations which can be provided by means of carrying out of town-planning zoning is investigated. The specificity of the content of such interests is allocated, priorities of legal regulation in the course of their implementation are defined. The interdependence of public and private interests which are stated in the maintenance of development rules and land use is emphasized.

Keywords: town-planning zoning; a legal regime of the earths; municipal formation; public and private interests; land use and development rules.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ1 (далее - ГрК РФ) предусматривает специальный вид зонирования территорий - градостроительное зонирование2. Такое зонирование является способом определения правового режима земель3.

Основы определения правового режима земель закреплены в Земельном кодексе Российской Федерации от 25.12.2001 г. № 136-ФЗ4 (далее - ЗК РФ) и в значительной степени получили развитие в ГрК РФ в комплексе с иными нормами права, различными по отраслевой принадлежности5.

1 Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (Ч. 1). Ст. 16.

2 В п. 6 ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование определено как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов

См. об этом: Крассов О.И. Способы определения правового режима земель / Экологическое право России. Сборник научнопрактических конференций. Выпуск пятый. 2005-2007 гг. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М.: Форгрейфер, 2009. С. 511-517.

4 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

5 Это дает основание рассматривать градостроительное зони-

рование в качестве межотраслевого института, посредством ко-

Одной из основ определения правового режима земель является провозглашенный в подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком6.

Заметим, что в рассматриваемой норме ЗК РФ содержится лишь указание на приоритет публичных интересов в использовании и охране земель перед частными имущественными интересами. Выявить же субъект и содержание публичных интересов подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ не позволяет.

Определяя градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований, ГрК РФ выделяет население соответствующего муниципального образования в качестве субъекта публичного интереса в данном виде зонирования террито-рий7.

Определить специфику содержания и соотношения публичных и частных интересов позволяет ч. 1 ст. 30 ГрК РФ, где перечислены цели разработки правил

торого комплексно реализуются как нормы земельного права, так и иные правовые нормы, разнообразные по отраслевой принадлежности, обеспечивающие баланс публичных и частных интересов, лежащих в самых различных областях жизнедеятельности человека. Об этом см. подробнее: Чередников А.В. Территориально-правовые основы градостроительного зонирования // Аспирантский вестник Поволжья. 2011. № 3-4. С. 139-143.

В основе правового режима земель следует выделить группу принципов земельного права, которые характеризуются как обеспечивающие баланс публичных и частных интересов в сфере регулирования земельных отношений. Помимо принципа, установленного в подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, данную группу составляют: принцип учета значения земли, являющейся природным объектом и природным ресурсом, и одновременно недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав на землю (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); принцип участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю (подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель (подп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека (подп. 3 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). См. об этом: Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - 2е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2006.С. 41-45.

7 В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23.04.2004 № 8-П «По делу о проверке Земельного кодекса в связи с запросом Мурманской областной Думы» указано, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей. / СЗ РФ, 2004, № 18, ст. 1833. Следовательно, центральное место среди субъектов публичных интересов в сфере использования и охраны земель занимает именно многонациональный народ Российской Федерации.

6'2011

Пробелы в российском законодательстве

землепользования и застройки8. Они же могут рассматриваться и в качестве целей градостроительного зонирования9.

В совокупности соответствующих публичных интересов можно выделять экономические и экологические интересы.

Экономические интересы. Публичная власть, получая налоги от использования недвижимости (в том числе земельных участков), заинтересована в повышении ее стоимости как базы налогообложения (и, следовательно, в повышении благосостояния населе-ния)10

Экологические интересы. Это интересы поддержания благоприятного для жизни человека качества среды, и в этой части они преобладают над интересами экономическими. К экологическим интересам публичной власти также следует отнести обеспечение сохранения земель, обеспечивающих публичные нужды (бульвары, скверы, парки, городские леса, иные территории, используемые в общественных рекреационных целях).

Кроме того, существует и заинтересованность в обеспечении стабильности общественных отношений по использованию и охране земли в сфере градостроительного зонирования. Такого рода интересы состоят, в том, чтобы не допускать, предотвращать разного рода конфликты (в том числе - экологические) и иметь процедурные механизмы их разрешения11.

Считается, что частные интересы, (т.е. интересы частных лиц, правообладателей недвижимого имущества) в градостроительном зонировании состоят: в обеспечении возможностей для экономической, хозяйственной деятельности; в сохранении стоимости недвижимости в результате неконтролируемой экономической деятельности иных субъектов; в обеспечении извне поступающими на земельный участок инженерно-техническими ресурсами в необходимом объеме; в пользовании благами окружения -

8 Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

9 См. об этом: Андрианов Н.А. О порядке разработки документов градостроительного зонирования территорий поселений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1 // Справочная правовая система КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства.

10 Это обеспечивается гарантированным функционированием недвижимости, наличием технологических возможностей для поставки инженерно-технических ресурсов (воды, газа, электричества) в требуемых объемах и в значительной мере качеством окружения: наличием рекреационных пространств, социальных объектов, мест приложения труда, общественных дорог.

11 Под экологическими конфликтами следует понимать поведенческие противостояния отдельных сторон между собой, объ-

ектом которых являются в каждом случае экологические интере-

сы. Об этом см. подробнее: Дубовик О.Л. Экологическое право и экологические конфликты // Право и политика. 2006. № 5 // Спра-

вочная правовая система КонсультантПлюс: Комментарии Зако-

нодательства. Дубовик О.Л. Экологические конфликты // Экологическое право. 2005. № 2 // Справочная правовая система КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства.

рекреационным пространством, социальными объектами, местами приложения труда и пр.12

Такая характеристика частных интересов позволяет условно подразделить их на две группы: частные экономические интересы и интересы в оптимальной структурированности пространства13.

В качестве цели разработки правил землепользования и застройки в первую очередь названо создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия (п. 1 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ)14. Тем самым ГрК РФ подразумевает приоритетное обеспечение экологических интересов при проведении градостроительного зонирования.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ, следующей целью градостроительного зонирования является создание условий для планировки территорий муниципальных образований15. Полагаем, что данная норма ГрК РФ призвана в равной степени к обеспечению и согласованию следующих интересов: экологические интересы; интересы в оптимальной структурированности пространства; частные экономические интересы, связанные с возможностью полноценного использования объектов недвижимости.

Именно необходимость сохранения частных интересов наряду с публичными и требование к их согласованию усилены в п. 3 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ, называющим целью разработки правил землепользования и застройки обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (т.е. преимущественно частных экономических интересов). Данная норма права в значительной степени обуславливает наличие интересов в

12 См.: Трутнев Э.К., Сафарова М.Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики: учеб. пособие. М., 2009. С. 19-21.

13 Оптимальная структурированность пространства обусловлена необходимостью сохранения земель, обеспечивающих публичные нужды, в состав которых включаются бульвары, скверы, парки, городские леса, иные территории, используемые в общественных рекреационных целях, и предполагает обеспечение интересов частных лиц в наличии извне поступающих на земельный участок инженерно-технических ресурсов в необходимом объеме, а также в пользовании благами окружения - рекреационным пространством, социальными объектами, местами приложения труда, в том числе путем передвижения по общественным дорогам.

4 Под устойчивым развитием понимается обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека при осуществлении градостроительной деятельности, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1 ГрК РФ).

15 Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (ч. 1 ст. 41 ГрК РФ). Следовательно, планировка территории призвана к обеспечению устойчивого развития, обуславливающего возможность выделения объектов землепользования из территории муниципального образования на основе документации по планировке территории. Земельный участок становится частным по отношению к общему - территории, из состава которой он выделяется, не только в силу возможности использования, но и в связи с возможностью совершения совокупности иных действий с земельным участком обладателем прав на него: действий по отчуждению, передаче в пользование, изменению границ участка и др. В то же время совершение таких действий не должно быть сопряжено с возможностью неблагоприятных последствий для иных субъектов.

сфере обеспечения стабильности общественных отношений, центральным субъектом которых является муниципальное образование как таковое 6

Обеспечению в равной степени экономических публичных и частных интересов посвящено положение, определяющее целью разработки правил землепользования и застройки создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 4 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ).

Ст. 30 ГрК РФ определяет проведение публичных слушаний в качестве обязательного условия разработки и принятия правил землепользования и застройки. Публичные слушания следует считать средством согласования публичных и частных интересов при разработке правил землепользования и застройки (ч. 12 ст. 31 ГрК РФ)17.

Таким образом, ГрК РФ позволяет выявить виды и специфику содержания публичных и частных интересов в правовом режиме земель, а также определить приоритеты в правовом регулировании таких интересов при проведении градостроительного зонирования. Достижение баланса между публичными и частными интересами в содержании правил землепользования и застройки является обязанностью органов местного самоуправления и предопределяет требования к их правовому содержанию как единому нормативному правовому акту, обеспечивающему комплексное правовое регулирование широкого спектра общественных отношений, возникающих в процессе использования и охраны земли в качестве природного объекта, природного ресурса, недвижимого имущества (объекта права собственности и иных прав на землю).

Список литературы:

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ //Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (Ч. 1). Ст. 16.

2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.12.2001 г. № 136-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

3. Андрианов Н.А. О порядке разработки документов градостроительного зонирования территорий поселений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1 // Справочная правовая система Консультант Плюс: Комментарии Законодательства.

4. Дубовик О.Л. Экологическое право и экологические конфликты // Право и политика. 2006. № 5 // Справочная правовая система КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства.

5. Дубовик О.Л. Экологические конфликты // Экологическое право. 2005. № 2 //Справочная правовая система Кон-сультантПлюс: Комментарии Законодательства.

16 Ст. 8 ГрК РФ относит полномочие по утверждению правил землепользования и застройки к исключительной компетенции органов местного самоуправления.

17 Рассмотренные положения ГрК РФ согласуются с принципом участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством (подп. 4 ст. 1 ЗК РФ).

6. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - 2-е изд., пе-рераб. И доп. - М.: Юристъ, 2006.

7. Крассов О.И. Способы определения правового режима земель / Экологическое право России. Сборник научнопрактических конференций. Выпуск пятый. 2005-2007 гг. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М.: Форгрейфер, 2009.

8. Трутнев Э.К., Сафарова М.Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики: учеб. пособие. М., 2009.

9. Чередников А.В. Территориально-правовые основы градостроительного зонирования // Аспирантский вестник Поволжья. 2011. № 3-4.

Literature list:

1. The town-planning code of the Russian Federation from 12/29/2004 № 190-FL //Russian Federation ^de. 2005. № 1 (p.1). Item 16.

2. The land code of the Russian Federation from 12/25/2001 № 136-FL// Russian Federation Code. 2001. № 44. Item 4148.

3. Andrianov Н.А. About an order of documents formulation of town-planning zoning of settlements territories // The state power and local government. 2006. № 1// the legal reference system Consultant Plus: Comments on Legislation.

4. Dubovik O. L. The environmental law and ecological conflicts // The Right and a policy. 2006. № 5 // The legal reference system Consultant Plus: Comments on Legislation.

5. Dubovik O. L. The ecological conflicts // The environmental Law. 2005. № 2 // The legal reference system Consultant Plus: Comments on Legislation.

6. Krassov O. I. Ways of definition of a legal status of the earths / The environmental Law in Russia. The collection of research and practice conference. Release № 5. 2005-2007 / edited by prof. A.K.Golichenkov М: Forgreifer , 2009.

7. Krassov O. I. The land law: the Textbook. - edition№ 2, revised and enlarged - М: Lawer, 2006.

8. Trutnev E.K., Safarova M. D. City regulation in the conditions of market economy: Textbook. М, 2009.

9. Cherednikov A.V. The territorial and legal basis of town-planning zoning // The Postgraduate bulletin of the Volga region. 2011. № 3-4.

Рецензия

на статью Чередникова А.В. «Публичные и частные интересы в градостроительном зонировании».

На основе проведенного автором системного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации определены виды публичных и частных интересов, заложенных в основу правового режима земель муниципальных образований.

Автор пришел к выводам о специфике содержания таких интересов, обусловливающих приоритеты правового регулирования. Исследована потенциальная эффективность градостроительного зонирования как средства согласования публичных и частных интересов, роль органов местного самоуправления в этом процессе.

Полагаю, что полученные результаты представляют несомненный научный интерес и будут востребованы в практике градостроительного зонирования, процессах установления правил землепользования и застройки.

Статья А.В. Чередникова рекомендуется для опубликования в печати.

Доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского права и процесса МГУ им. Н.П. Огарева В.В. Никишин