Участие органов и должностных лиц в рассмотрении судьями дел об административных правонарушениях

УДК 342.9 © В. В. Головко, А. И. Губин, 2013

Участие органов и должностных лиц в рассмотрении судьями дел об административных правонарушениях

В. В. Головко *, А. И. Губин **

Излагается вопрос о необходимости участия представителей органов внутренних дел и их должностных лиц в рассмотрении судьями дел об административных правонарушениях. Указанные лица не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях, перечень которых содержится в главе 25 КоАП РФ. С позиции авторов, целесообразность устранения данного пробела на законодательном уровне является существенной.

Ключевые слова: орган, должностное лицо, судья, рассмотрение дела об административном правонарушении.

Развитие административного законодательства на современном этапе требует более качественного усовершенствования существующего механизма административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел и их должностных лиц в разрезе дальнейшей интеграции указанных субъектов в процесс рассмотрения дел об административных правонарушениях судьями

Дело в том, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) определяет органы государственной власти, к которым относятся и органы внутренних дел, должностных лиц этих органов, включая руководителей, как отдельные самостоятельные процессуальные фигуры, имеющие регламентированные полномочия, в том числе по возбуждению дел об

административных правонарушениях . Однако при этом только некоторые дела таких категорий рассматриваются в системе указанных органов, что является справедливым при реализации провозглашенного в ст. 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей . В этой связи для судебной власти и власти административной установлены самостоятельные функции при реализации административного законодательства в названной части .

Так, исходя из положений, закрепленных в главе 23 КоАП РФ, рассмотрение не всех дел об административных правонарушениях, соответственно, и назначение наказаний за их совершение, отнесено к компетенции органов и должностных лиц, составивших административный протокол Тем самым законодатель провел грань между функцией ини-

* Постоянный автор нашего журнала .

** В нашем журнале публикуется впервые .

циирования или возбуждения производства по делу административными органами и функцией суда по контролю за законностью и обоснованностью возбуждения производства при дальнейшем рассмотрении дела по существу.

Полагаем, что усиление роли судей в административно-юрисдикционной деятельности в результате работы законодателя и проведенных научных исследований было вызвано необходимостью поэтапного освобождения административных органов, в том числе органов внутренних дел, от возможно не свойственных им функций 1 .

Представляется справедливым, что процессуальные нарушения, допущенные на первой стадии производства по делу об административном правонарушении, в случае невозможности устранения вызванных ими недостатков при дальнейшей подготовке или непосредственном рассмотрении дела могут являться основанием для вынесения постановления о прекращении производства по нему судьей Считаем неоспоримым, что именно на стадии рассмотрения административных дел происходит реализация материальных, компетенционных и процессуальных норм и в конечном счете предопределяется эффективность всего правоприменительного процесса2 .

Вместе с тем КоАП РФ в определенной степени ограничивает правомочия административных органов и их должностных лиц при непосредственном рассмотрении дел об административных правонарушениях мировыми судьями и судьями судов общей юрисдикции, поскольку не включает указанных субъектов в круг участников производства по делу, очерченный главой 25 КоАП РФ. В частности, они не вправе заявлять ходатайства и отводы Следует отметить, что при рассмотрении дел о привлечении лиц к ответственности за административное правонарушение, а также по жалобам и протестам на постановления по делам об административных правонарушениях в случае необходимости не исключается возможность вызова в суд указанных лиц для выяснения возникших вопросов 3 .

Здесь следует подчеркнуть, что в 2010 г. в ст. 30 .1 КоАП РФ была введена часть 1. 1, установившая право должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, обжаловать постановление судьи по делу об административном правонарушении 4 . Спустя год редакция данной нормы была скорректирована, в связи с чем право обжалования постановления судьи предоставлено должностному лицу, уполномоченному в соответствии со ст. 28. 3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении 5 .

Ранее такое право предоставлялось лишь лицу, в отношении которого ведется производство по делу

об административном правонарушении, потерпевшим, законным представителям физического (юридического) лица, защитникам лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также представителям потерпевшего . Постановление и решения, состоявшиеся по делу об административном правонарушении, также могли быть опротестованы прокурором (ст. 30.10, ч. 2 ст. 30. 12 КоАП РФ). Именно поэтому в отсутствие возможности прямого обжалования органами и должностными лицами административных актов вопрос об их проверке приходилось решать путем направления соответствующих обращений о принесении протестов прокурорам

Очевидно, что такие меры к должному результату не приводили, поскольку время, необходимое для подготовки и направления обращения, подготовки и принесения протеста, из срока давности привлечения лиц к ответственности, установленного ст. 4 .5 КоАП РФ, не исключается . В соответствии же с ч . 1 ст 24 5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении Исходя из проанализированных положений, вопрос о виновности лица (соответственно, наличии события, состава правонарушения), в отношении которого производство по делу было прекращено, за пределами срока давности обсуждаться не может 6 .

Более того, положения ст. ст. 30 . 7 и 30 . 9 КоАП РФ о возможности отмены постановления или решения, вызвавших ухудшение положения лица, привлекаемого к административной ответственности, распространяются только на постановления и решения, которые не вступили в законную силу Поскольку КоАП РФ не содержит нормы, предусматривающей возможность отмены уже вступивших в законную силу актов, в соответствии с которыми ухудшается положение лица, прокуроры вынуждены были отказывать в принесении протестов В обратном не было смысла, поскольку вне зависимости от причин, по которым дело об административном правонарушении было прекращено судьей, в случае отмены состоявшегося постановления или решения, производство по делу подлежит прекращению за истечением сроков давности

Таким образом, введение в июле 2010 г. в КоАП РФ нормы, предоставляющей должностному лицу право обжаловать постановление судьи по делу об административном правонарушении, явилось необходимой мерой, исключающей зависимость возможности обжалования административного акта от позиции прокуратуры и, самое главное, сроков давности, что, конечно же, привело к сокращению необоснованно прекращенных судьями дел .

Вместе с тем должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, в соответствии с ч 1 1 ст 30 1 КоАП РФ, вправе обжаловать в вышестоящий суд только не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении Правом на его обжалование в порядке надзора в настоящее время должностное лицо не обладает (ч . 1 ст. 30 . 12 КоАП РФ) .

Несмотря на наделение должностных лиц органов государственной власти некоторыми полномочиями по обжалованию административных актов, вопрос об их участии при непосредственном рассмотрении дел судьями остается нерешенным

В научной литературе существует мнение, что должностные лица, составлявшие протокол об административном правонарушении, при обжаловании постановления по делу об административном правонарушении, не вступившего в законную силу, приравниваются к участникам, перечисленным в ст. ст. 25.1-25.5 КоАП РФ 7. Их участие на стадии пересмотра судьями дел по жалобам нередко ограничивается опросом по фактическим обстоятельствам совершенного правонарушения

Между тем, в отличие от КоАП РФ, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — АПК РФ) определяет орган, должностное лицо, составившие протокол по делу об административном правонарушении, как лиц, участвующих в деле (ст. 40), и закрепляет за ними объем процессуальных прав и обязанностей. В частности, в ст. 41 АПК РФ перечислены общие для всех участвующих в деле лиц права и обязанности. Причем уклонение лица от участия в судебном разбирательстве расценивается как принятие этим лицом так называемого риска наступления неблагоприятных последствий для него

Обращает на себя внимание наделение лиц, участвующих в деле, правами на представление в арбитражный суд документов в электронном виде, заполнение форм документов, размещенных на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, что, безусловно, является новеллой в арбитражно-процессуальном законодательстве 8 .

В силу ч . 5 ст. 205 АПК РФ по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности Отсюда следует, что органы и должностные лица, обратившиеся с требованием о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, берут бремя доказывания на себя, что

является их специальной процессуальной обязанностью

КоАП РФ, в свою очередь, закрепляя в ст 1 5 презумпцию невиновности, не предоставляет возможности в полной мере доказывать вину привлекаемых к ответственности лиц на стадии рассмотрения дела, а это может привести к крайне негативным правовым последствиям

Известно, что при рассмотрении дела об административном правонарушении судья наряду с другими обстоятельствами должен проверить законность возбуждения производства по делу и применение конкретных мер его обеспечения Придя к выводу о незаконности этих действий, судья прекращает производство по делу В дальнейшем совершенные при осуществлении производства по этому делу действия, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ 9. Кроме того, наличие данных о противоречии действий органов и должностных лиц законам, иным нормативным актам является одним из основных условий возложения в порядке гражданского судопроизводства ответственности за имущественный и моральный вред, причиненный административным преследованием 10 .

Из сказанного следует, что, не имея возможности в полной мере доказывать вину лиц, привлекаемых к административной ответственности, на стадии рассмотрения дела судьей и, следовательно, отстаивать вопросы законности примененных обеспечительных мер, органы государственной власти и их должностные лица при рассмотрении гражданских дел вынуждены работать с представленными другой стороной административными актами, если можно так выразиться, по факту В случае же установления на их основе невиновности истца в совершении административного правонарушения в гражданском процессе будет решен и вопрос о возмещении причиненного ему вреда

К вопросу о необходимости установления состязательности процедуры рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях современные юристы подходят неоднозначно Одни видят в ее отсутствии нарушение принципа равноправия сторон судопроизводства и умаление презумпции невиновности в административном процессе, вплоть до ее отсутствия п. Другие же, напротив, считают, что представитель органа (должностного лица), возбудившего дело и обвинившего гражданина в совершении административного правонарушения, не должен отстаивать выдвинутое обвинение перед лицом суда и добиваться привлечения гражданина

к ответственности Напротив, гражданин должен оправдываться и опровергать материалы дела перед лицом суда в отсутствие своего противника, фактически рассматривая в качестве такового судью 12 . Однако еще в 2005 г Конституционный Суд указал, что установленный ч . 3 ст. 123 Конституции Российской Федерации принцип состязательности и равноправия сторон должен распространяться на все стадии административного судопроизводства 13

В настоящее время судебная практика допускает участие по наиболее сложным с точки зрения доказывания делам представителей административных органов, а также приглашение должностных лиц в судебное заседание Подавшие жалобу на постановление должностные лица приглашаются для ее рассмотрения в вышестоящие суды В идеале реализация права на представление интересов органов власти и их должностных лиц при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями должна быть обеспечена законодательно

Решение этой задачи, безусловно, видится в принятии призванного регулировать порядок судебных процедур при рассмотрении административных дел Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации», однако его проект дальше первого чтения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации так и не продвинулся 14 .

Именно поэтому на основе действующих норм законодательства и практики их применения представляется вполне возможным разрешить правовые проблемы, обусловленные отсутствием института участия административных органов и их должностных лиц в производстве по делам об административных правонарушениях, осуществляемом судьями, предоставив право на участие названных субъектов в судебном процессе, аналогичное праву прокуроров на такое участие, закрепленному в ст. 25 .11 КоАП РФ

Внесение соответствующих изменений в КоАП РФ обеспечит провозглашенные Конституцией России состязательность и равноправие сторон, ибо именно административная юстиция призвана, в первую очередь, разрешать правовые конфликты между гражданами и органами государственной власти

1 Головко В. В. Административно-юрисдикционная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения : монография . Омск, 2007. С. 198.

2 Денисенко В. В., Позднышов А. Н., Михайлов А. А. Административная юрисдикция органов внутренних дел : учебник. М. , 2002. С. 79.

3 О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 // Рос . газета . 2005. 19 апр.

4 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» : федеральный закон от 23 июля 2010 г. № 171-ФЗ // Там же . 2010. 27 июля .

5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ // Там же 2011 25 июля

6 См . , напр. : Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2010 г. № 81-АД10-5 [Электронный ресурс]. Доступ из справ, -правовой системы «Консуль-тантПлюс»

7 Долгов И. М. Формы участия адвоката в производстве по делу об административном правонарушении // Адвокатская практика. 2011 . № 6 . С. 23-25.

8 О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ // Рос . газета . 2010 . 2 авг.

9 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 // Там же . 2009. 18 февр.

10 По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24. 5, 27. 1, 27.3, 27.5 и 30 . 7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Фи-ландрова : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 г № 9-П // Там же 3 июля

11 Мажирин М. Принцип неравноправия // ЭЖ-Юрист. 2010 № 17 С 8

12 Шварц М. З. К вопросу о процессуальном порядке рассмотрения судами дел о привлечении к административной ответственности (в соавторстве) // Актуальные проблемы гражданского права, гражданского и арбитражного процесса : мат-лы науч. конф. : в 2 ч. Воронеж, 2002. Ч . 2 : Гражданский и арбитражный процесс С 264

13 По жалобе гражданина Маслова Александра Ивановича на нарушение его конституционных прав частями 1,

2 и 3 статьи 30 . 11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2005 г. № 113-О // Рос. газета. 2005. 31 мая .

14 О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2006 г № 55 [Электронный ресурс] Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс»