Реформа системы формирования корпуса глав регионов: первые итоги

Елена АЛЯБЬЕВА

РЕФОРМА СИСТЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ КОРПУСА ГЛАВ РЕГИОНОВ: ПЕРВЫЕ ИТОГИ

Введение в 2004 г. нового порядка формирования корпуса глав субъектов Российской Федерации, предоставляющего президенту Российской Федерации играть решающую роль в этом процессе, вызвало неоднозначную реакцию в политических и общественных кругах. С одной стороны - приводились доводы, что эта система приведет к очищению корпуса глав регионов от безответственных, некомпетентных руководителей, от криминала и коррупции, к отказу от затратных, парализующих нормальную жизнь регионов кампаний, ведущих к попаданию политической власти регионов в чрезмерную зависимость от отдельных финансово-промышленных групп либо «семейных кланов». С другой стороны - высказывались опасения, что предстоящий демонтаж важнейшего демократического института -выборов - приведет к негативным последствиям не только для общества, но и для власти, поскольку разрушение механизмов прямой и обратной связи между властью и обществом может отрицательно сказаться не только на эффективности государственного управления, но и на всей системе федеративных отношений в целом1.

Цель данной статьи - проанализировать первые итоги функционирования нового порядка формирования корпуса глав субъектов Российской Федерации.

Напомним основные параметры этого порядка. Согласно федеральному закону2 гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом субъекта по представлении президента Российской Федерации. Более детально данная процедура регулируется Положением о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утвержденным в конце 2004 г.3, согласно которому не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий главы субъекта полномочный представитель президента в федеральном округе направляет руководителю администрации президента предложения не менее чем по двум кандидатурам (они должны пользоваться авторитетом в регионе, иметь хорошую деловую репутацию и опыт публичной деятельности). Руководитель администрации рассматривает предложения и представляет кандидатуры президенту, который может их отклонить (тогда подыскиваются новые кандидатуры) или поддержать одну из кандидатур. Еще до официального представления кандидатуры руководителя субъекта происходят «соответствующие консультации» администрации президента и

1 Петров Н. Назначения губернаторов: итоги первого года. Брифинг Московского центра Карнеги. Вып. 3., 2006, стр. 1

2 Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 50, ст. 4950.

3 Указ президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации». «Собрание законодательства Российской Федерации», 2004, № 52, ст. 5427

АЛЯБЬЕВА

Елена

Сергеевна — кафедра политического анализа факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова

#

законодательного органа субъекта в целях предотвращения возможных разногласий, после этого президент не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего главы субъекта вносит в региональный орган законодательной власти предложение о кандидатуре главы. Депутаты законодательного органа власти субъекта должны рассмотреть кандидатуру в течение 14 дней и могут либо ее принять (для этого нужно простое большинство от списочного состава), либо отклонить. В случае отклонения кандидатуры Законодательным собранием президент в семидневный срок вносит новое предложение (кандидатура может быть той же), а в случае двукратного отклонения кандидатуры он вправе назначить на срок до полугода временно исполняющего обязанности руководителя субъекта и распустить Законодательное собрание. Глава субъекта может и до истечения срока своих полномочий поставить перед президентом вопрос о доверии. В этом случае президенту отводится семь дней для того, чтобы принять решение о доверии и внести кандидатуру на рассмотрение в законодательный орган субъекта.

За первый, 2005 год действия нового порядка формирования корпуса глав субъектов Российской Федерации региональными Законодательными собраниями по представлении президента были утверждены 44 руководителя субъектов. Однако после 2005 года процесс резко замедлился: если в течение I квартала

2005 г. были утверждены 12 глав субъектов, то в соответствующий период

2006 г. эту процедуру прошли лишь трое, аналогичная ситуация повторилась и в I квартале 2007 г. Всего по состоянию на 31 марта 2007 г. новую процедуру утверждения (включая оказание президентского доверия) прошли 56 глав субъектов Федерации (в 2005 г. — 44 главы субъектов, в 2006 г. — 8, в I квартале 2007 г. — 4)1.

В чем же причины неравномерности процесса прохождения глав регионов

1 На указанный момент 31 глава субъекта Российской Федерации (меньше одной трети) действуют на основе полномочий, полученных в результате голосования населения субъекта. Необходимо отметить особую ситуацию, когда губернатор Иркутской области А. Тишанин в соответствии с указом президента временно исполняет обязанности главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа до объединения этих субъектов в один

новой процедуры? Насыщенность событиями, связанными с реформой губернаторского корпуса, в 2005 г. обусловлена тем, что у многих глав субъектов к этому моменту заканчивались сроки полномочий. Однако некоторые политологи, Г. Павловский в частности, указывали на то, что «если принята новая форма назначения губернаторов, то она должна быть реализована в ближайшее время. Губернатор может игнорировать эту ситуацию и действовать в пределах своего избирательного мандата. Но тем самым он как бы отказывается от возможности войти в политическую команду президента»2. Действительно, многие главы регионов поспешили воспользоваться возможностью досрочно поставить перед президентом вопрос о доверии (2005 г.

— 22 главы региона, 2006 г. — 4, I квартал

2007 г. — 2) и в итоге были назначены с существенным упреждением: от полугода до трех лет до истечения срока.

Единой сквозной логики в досрочных назначениях губернаторов не просматривается, хотя некоторые исследователи в ряде случаев предлагают свои варианты объяснения. Главы некоторых субъектов были досрочно назначены под предстоящие выборы в региональные парламенты: А. Михайлов (Курская область), П. Сумин (Челябинская область), В. Шершунов (Костромская область), А. Чернышев (Оренбургская область), О. Бетин (Тамбовская область). Большинство из них возглавили на региональных выборах списки партии «Единая Россия». президент Республики Татарстан М. Шаймиев, переназначенный в канун празднования тысячелетия Казани, открыл список республиканских лидеров тяжеловесов-хозяйствен-ников. За ним последовали А. Тулеев (Кемеровская область), Е. Строев (Орловская область) и др., многие из которых не только не проявили энтузиазма при введении новой системы, но даже делали заявления, что не будут испрашивать президента о доверии до завершения своего срока3. Нельзя исключить и действие субъективных факторов, когда главы регионов намеренно инициирова-

2 Как губернатору попасть в команду президента? «Континент Сибирь», 4.02.2005 г.

3 Петров Н. Назначения губернаторов: итоги первого года. Брифинг Московского центра Карнеги. Вып. 3., 2006, стр. 4

ли процедуру получения доверия президента после проведения акций, позитивно сказавшихся на их имидже. Например, костромской губернатор В. Шершунов обратился к президенту с заявлением о доверии сразу после удачно проведенного президиума Госсовета в Костроме. Практически одновременные замена А. Дзасохова (Республика Северная Осетия -Алания) и переназначение М. Зязикова (Республика Ингушетия) можно рассматривать как реакцию Кремля на позиции этих республиканских лидеров по поводу разработанного Д. Козаком плана урегулирования межнационального конфликта1.

Глав регионов, сохранивших свои посты, в том числе переназначенных после официального окончания срока полномочий, можно разделить на три группы2.

В первой — сильные авторитетные руководители, контролирующие ситуацию в своих регионах и имеющие налаженные связи на федеральном уровне. Среди них много политических тяжеловесов и старожилов — А. Тулеев, В. Чуб (Ростовская область), Н. Федоров (Чувашская республика), Н. Меркушкин (Республика Мордовия), Э. Россель (Свердловская область), Н. Виноградов (Владимирская область), А. Филипенко (Ханты-Мансийский автономный округ

— Югра), Ю. Неелов (Ямало-Ненецкий автономный округ) и др.

Во второй группе — главы, хотя и давно находящиеся у власти, однако никогда сильными не считавшиеся (П. Сумин, В. Шершунов, К. Титов (Самарская область), А. Черногоров (Ставропольский край), а также избранные в 2000—2004 гг., но еще не проявившие себя в полной мере (А. Михайлов, С. Морозов (Ульяновская область). И хотя к некоторым из них у центральной власти были претензии, они сумели удержаться главным образом потому, что не было адекватных соперников.

Третья группа — главы, имеющие особые отношения с федеральной властью. Это М. Зязиков, Р. Абрамович (Чукотский автономный округ), В. Матвиенко (г. Санкт-Петербург).

1 Ингуши не ужились с Дмитрием Козаком. «Коммерсантъ», № 30/П от 20. 02. 2006 г.

2 Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М., 2006, стр. 217

Как было отмечено выше, большинство глав регионов сохранили свои посты, возможно поэтому многие исследователи указывают на то, что серьезной ротации корпуса глав регионов в пользу новых кадров не произошло3. Однако в 16 субъектах были осуществлены замены руководителей. В этих случаях также сложно определить единую причину, по которой происходила замена. Практически каждый случай уникален, но выделить некоторые общие черты все же возможно.

В нескольких субъектах была произведена вынужденная замена руководи -теля в связи с чрезвычайными обстоятельствами. Например, летом 2005 г. в Алтайском крае разразилась серьезная политическая борьба между губернатором М. Евдокимовым и региональной элитой, апогеем которой стало вынесение вотума недоверия краевым советом руководителю субъекта. Однако в этой ситуации Кремль проигнорировал позицию региональных законодателей и настаивал на том, чтобы М. Евдокимов остался на своем посту4. Ситуация в регионе разрешилась только после того, как М. Евдокимов трагически погиб в автокатастрофе, и новым руководителем края был назначен высокопоставленный работник администрации президента (А. Карлин). В Тюменской области вынужденная замена главы субъекта произошла в связи с тем, что С. Собянин (ранее получивший доверие президента управлять регионом) был назначен руководителем администрации президента и его место занял В. Якушев.

Согласно действующему порядку перед тем как вынести кандидатуру на пост главы субъекта на рассмотрение депутатами законодательного органа власти субъекта полномочный представитель президента, администрация президента проводят консультации в регионе. Именно существующая практика предварительных обсуждений кандидатур со значимыми политическими акторами в регионе способствует тому, что все кан-

3 Туровский Р. Путинская пятилетка в региональной политике, или Бег по кругу. ПОЛИТКОМ. РУ. Информационный сайт политических комментариев, 2005 г. www politcom. ru

4 Хотя именно пример всенародного избрания «некомпетентного» в политике и управлении сатирика М. Евдокимова губернатором чаще всего использовался как обоснование дефективности системы прямого избрания глав субъектов

#

дидатуры, предложенные президентом, утверждались местными законодателями во многих случаях единогласно, реже при одном-двух голосах «против». Но если в некоторых случаях проводимые консультации были чистой формальностью, то в других — предлагаемые первоначально президентом кандидатуры встречали явное неприятие и федеральному центру приходилось учитывать мнение представителей региональной элиты, чтобы избежать политических конфликтов. Примером может служить назначение В. Шанцева (в прошлом вице-мэр Москвы) губернатором Нижегородской области вместо действовавшего на тот момент главы области, которого депутаты категорически не хотели утверждать на новый срок. Этот и некоторые другие примеры позволяют говорить о том, что в случае противостояния двух-трех групп политической элиты Кремль обычно занимает положение над схваткой и назначает главу извне. В «сложных» регионах, таких, как этнический Северный Кавказ, Кремль также старается максимально учитывать мнение региональной политической общественности и идет на компромиссы. Например, в Республике Дагестан новым руководителем был назначен М. Алиев, прежде занимавший должность спикера парламента, а бывшему главе республики за добровольный уход дали возможность сделать сына спикером парламента. Другим примером может служить ситуация в Чеченской республике, когда в итоге долгой и изматывающей политической борьбы, с интригами и скрытыми конфликтами, Р. Кадыров (бывший председатель правительства республики) сменил на посту президента республики А. Алханова, который после отставки по собственному желанию был назначен заместителем министра юстиции Российской Федерации1.

Замена глав субъектов в связи с отрешением их от должности президентом произошла в 3 субъектах Федерации. По состоянию на май 2007 г. В. Логинов (Корякский автономный округ), А. Баринов (Ненецкий автономный округ) и Л. Коротков (Амурская область) — единс-

1 Указ президента Российской Федерации от 15 февраля 2007 г. № 172 «О досрочном прекращении полномочий президента Чеченской республики». «Собрание законодательства Российской Федерации», 2007, № 8, ст. 988

твенные главы субъектов, «отрешенные» от должности президентом, воспользовавшимся полномочиями, закрепленными в законодательстве Российской Федерации. И хотя возможность отрешения руководителей субъектов от должности была у президента начиная с 2000 г.2, впервые он воспользовался ею в 2005 году. Именно в марте 2005 г. глава Корякского автономного округа В. Логинов потерял доверие президента «в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты... районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, что привело к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них.»3 А. Баринов, человек с довольно своеобразной репутацией, был избран главой Ненецкого автономного округа вопреки позиции федерального руководства, сделавшего ставку на другого кандидата. После избрания он начал проводить крайне независимый курс, в первую очередь в отношении нефтяных компаний, работающих в округе. Впоследствии был обвинен в превышении служебных полномочий, нецелевом расходовании бюджетных средств в особо крупном размере4. Если «отрешенные» В. Логинов и А. Баринов были избранными населением главами субъектов, то Л. Коротков в феврале 2005 г. получил личное доверие президента на управление регионом, а уже через 2 года его потерял. В мае 2007 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации Л. Короткову были предъявлены обвинения в превышении должностных полномочий, злоупотреблении ими и халатности, после чего он был отрешен от должности главы Амурской области5.

Подводя некоторые итоги по системе замены глав субъектов, можно отметить следующее. В отношении глав республик замены происходят очень редко, как уже отмечалось ранее, федеральный центр старается учитывать особые политические ситуации, складывающиеся в этих

2 Федеральный закон от 29.07.2000 г. № 106-ФЗ. «Собрание законодательства Российской Федерации», 2000, № 31, ст. 3205

3 Указ президента Российской Федерации от 9 марта 2005 г. № 272. «Собрание законодательства Российской Федерации», 2005, № 11, ст. 934

4 РИА Выпуск «Горячая линия», 7.03.2007 г.

5 ИТАР-ТАСС, Москва, 10.05.2007 г.

регионах. Что касается других субъектов, здесь исследователи выделяют две наиболее распространенные модели замен1:

• на «сильного директора» — руководителя крупного предприятия федерального подчинения (П. Ипатов в Саратовской, В. Дудка в Тульской, А. Тишанин в Иркутской областях);

• на «москвича» — представителя команды московского мэра (В. Шанцев в Нижегородской, Г. Боос в Калининградской, М. Мень в Ивановской областях) или администрации президента (А. Карлин в Алтайском крае).

Нельзя не отметить, что персональное обновление корпуса глав регионов оказалось менее масштабным, чем это ожидалось поначалу. И хотя интенсивность замен со временем нарастала, радикального обновления губернаторского корпуса не произошло. Однако изменение порядка получения главной должности в регионе не могло не сказаться на держателях этих должностей. Многие политологи отмечают тот факт, что зародившаяся во времена президентства Б. Ельцина привычка губернаторов воспринимать себя полноправными хозяевами своих территорий постепенно отмирает. Теперь главы регионов — просто высокопоставленные чиновники (администраторы и управленцы), чьи личные интересы заключаются в быстром и четком исполнении поступающих из центра распоряжений. Произошло снижение инициативности и публичности губернаторов и их администраций, они предпочитают быть тихими исполнителями воли федерального центра, хотя некоторые регионы до сих пор стараются сохранить свою автономию2.

Анализ прошедших назначений глав субъектов показывает, что законодатель-

1 Петров Н. Назначения губернаторов: итоги первого года. Брифинг Московского центра Карнеги. Вып. 3., 2006, стр. 5

2 ИТАР-ТАСС. Совет Федерации отказался утвердить Договор о разграничении полномочий между федеральным центром и Татарстаном. 21. 02. 2007 г.

но прописанный подробный порядок отбора кандидатов на пост главы, предусматривающий активное участие полномочного представителя президента, предварительные консультации в регионе и многоступенчатое рассмотрение кандидатур в Кремле, редко реализуется на практике в полном объеме. Как уже было отмечено, федеральная власть стремится в полной мере учесть настроение региональных политических элит, чтобы избежать раскола при утверждении предложенной ей кандидатуры региональным парламентом, и заранее проводит соответствующие консультации в регионе. Это позволяет говорить о том, что несмотря на значительно усилившиеся позиции федерального центра в результате ряда реформ 2000—2006 гг., ему на сегодняшний момент не удается в полной мере задать свой вектор кадровой эволюции в регионах.

Пока трудно в полной мере оценить социальный эффект отказа от прямых выборов глав субъектов, то есть определить, насколько изменится способность губернаторского корпуса своевременно и адекватно решать региональные проблемы. Дело в том, что практически одновременно с введением новой системы назначения глав субъектов Кремль приостановил или замедлил реформы в социально чувствительных сферах (ЖКХ, замена льгот на денежные выплаты, муниципальная реформа). Видимо, у федерального центра были опасения, что в случае возникновения кризисных ситуаций в регионах (например, массовая волна протестов против монетизации льгот, прокатившаяся по стране в январе-феврале 2005 г.) главы субъектов, низведенные до уровня исполнителей воли федерального центра, не смогут принимать самостоятельные решения и вся ответственность ляжет на плечи федерального руководства. Таким образом, новая система пока еще не проверялась в условиях серьезных социальных потрясений, ее первым испытанием станут выборы 2007—2008 гг.