Вопросы совершенствования формирования задания на оказание услуг государственным (муниципальным) учреждениям

Государственное управление

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЗАДАНИЯ НА ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ГОСУДАРСТВЕННЫМ (МУНИЦИПАЛЬНЫМ) УЧРЕЖДЕНИЯМ

Е.А. КОЗЛОВ, главный специалист отдела доходов Московского городского казначейства

В статье раскрываются вопросы формирования задания на оказание государственных (муниципальных) услуг для государственных (муниципальных) учреждений и его финансовое обеспечение. Анализируются основные проблемы, встречающиеся при разработке и доведении задания до учреждений, предложен подход к расчетам нормативов на возмещение оказания услуг.

Ключевые слова: государство, учреждения, задание, услуги, финансы, нормативы, затраты.

Система правового регулирования формирования задания на оказание услуг представлена Бюджетным кодексом, правовыми актами Правительства РФ, высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 6), под государственным (муниципальным) заданием (далее — Задание) понимают документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Требования к составу, содержанию, параметрам задания определены Бюджетным кодексом. Согласно ст. 69.2 государственное (муниципальное) задание должно содержать: выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания (1); показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ) (2); порядок контроля за исполнением го-

сударственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения (3); требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания (4). Среди других признаков имеют место: наличие в документе указаний на категории физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг (1), порядок их оказания (2), а также определение предельных цен (тарифов) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами (3) в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).

Установлено, что государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). Вместе с тем Бюджетный кодекс РФ не содержит предписывающих норм об использовании Задания в качестве основы при составлении проектов бюджетов. Согласно ст. 174.2 планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году. Одновременно с этим формирование Задания отнесено

к полномочиям главных распорядителей средств бюджетов (Бюджетный кодекс РФ, ст. 158), однако не вменено им в обязанность.

Разработка и утверждение порядка формирования Задания устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. В целях соответствия срока планирования ассигнований в расходах бюджетов продолжительности действия Задания определено, что оно формируется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Источником финансового обеспечения исполнения Задания являются средства федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов.

Исходя из требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях», формирование Задания является обязательным при его доведении до автономных учреждений как вида государственных учреждений. В случае оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными учреждениями требование к формированию Задания нормами Бюджетного кодекса прямо не установлено.

Анализируя признаки, отличающие Задание, можно сделать вывод, что данный документ является индивидуальным распорядительным актом органа исполнительной власти или местного самоуправления. Вместе с тем Задание используется при составлении бюджетов для определения объема расходов бюджетов на предоставление государственных (муниципальных) услуг. Данная норма Бюджетного кодекса Российской Федерации может работать при определении общего объема средств, необходимого для оказания государственных (муниципальных) услуг за счет средств соответствующего бюджета. Соответственно, необходимо предусмотреть право главных распорядителей средств бюджетов формировать свод заданий, который вместе со сводом бюджетных смет может составлять основу бюджетной заявки, направляемой главным распорядителем в орган, организующий исполнение бюджета.

Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями закреплен в постановлении Правительства РФ от 29.12.2008 № 1065. Установлено, что государственное задание формируется в срок не позднее 1 месяца после официального опубликования федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период. Это, как представляется, противоречит содержанию статьи 174.2 Бюджетного кодекса и вызывает неопределенность по порядку использования Задания при составлении проектов бюджетов.

Принимая во внимание, что объем государственного задания не может зависеть от типа государственного учреждения, подход к формированию государственного задания и его финансовому обеспечению должен быть единым для автономных и бюджетных учреждений. Вышеуказанным постановлением закреплено, что Задания государственным учреждениям формируются на основе двух видов нормативов затрат: на содержание имущества и на оказание услуг (выполнение работ) в разрезе государственных услуг: Вместе с тем особенности формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и его финансового обеспечения закреплены постановлением Правительства РФ от 18.03.2008 № 182.

При разработке Задания главным распорядителям средств бюджетов целесообразно учитывать:

— оценку финансовых ресурсов, необходимых для предоставления определенного вида государственных (муниципальных) услуг физическим или юридическим лицам за счет средств соответствующего бюджета;

— последующее формирование Заданий (свода Заданий) на основе данной оценки;

— результаты исполнения Задания за прошлый отчетный период.

Но основой для определения величины Задания является не прогноз количества предоставляемых услуг, а величина средств бюджета, предусмотренная на эти цели правовым актом о бюджете. Вследствие чего Задание приобретает бюджетоограниченный характер. Утверждение Задания после принятия акта о бюджете ведет к исключению исполнителей из процесса принятия решения о величине доводимого задания. Это может значительно затруднить функционирование учреждения на уровне, достаточном для исполнения задания.

В правовом регулировании процесса формирования учредителем Задания отсутствует указание на исходные данные для проведения оценки натуральных и стоимостных показателей в отношении каждой из государственных услуг, включенных в реестр и необходимых для оценки требуемых финансовых ресурсов. Необходимо при планировании величины Задания использовать только данные официальной статистической, финансовой и оперативной отчетности, которыми располагает учредитель (главный распорядитель средств бюджета). Механизм формирования Задания должен содержать порядок учета предложений государственных учреждений по прогнозу потребности в оказываемых услугах на основании прогнозируемой динамики количества потребителей услуг, уровня удовлетворенности существующим объемом и качеством услуг и возможностей учреждения по оказанию услуг и др. Данный процесс целесообразно утвердить распорядительным актом главного распорядителя.

Установлено, что планирование ассигнований на финансовое обеспечение Задания осуществляется с учетом нормативного возмещения расходов учреждения на содержание имущества (1) и оказание услуг (2). Нормативы на содержание имущества учреждения должны быть определены Министерством экономического развития и торговли РФ совместно с Министерством финансов. Однако до настоящего времени указанные нормативы не рассчитаны. Представляется, что методика расчета должна быть единой у каждого главного распорядителя средств бюджета и не зависеть от типа учреждения. В части автономных учреждений дополнительно должны быть рассчитаны нормативы содержания особо ценного имущества, закрепляемого за ними. Практику снижения учредителем финансового обеспечения недвижимого имущества, сдаваемого в аренду автономным учреждением, можно применять и для бюджетных учреждений, поскольку в первом и во втором случае затраты учредителя фактически снижаются на сумму арендных поступлений.

Финансовое обеспечение содержания государственного имущества, закрепленного за учреждением, должно быть рассчитано на основе:

— нормативов затрат на содержание недвижимого имущества;

— нормативов затрат на уплату налогов;

— в части автономных учреждений — также нормативов затрат на содержание особо ценного движимого имущества.

В состав нормативов затрат на содержание недвижимого имущества должны быть включены следующие нормативы затрат: норматив затрат на осуществление текущего и капитального ремонта

(1), норматив затрат на холодное водоснабжение

(2), норматив затрат на отопление (3), норматив затрат на горячее водоснабжение (4), норматив затрат на водоотведение (5), норматив затрат на электроснабжение (6), норматив затрат на газоснабжение (7), норматив затрат на эксплуатацию систем охранной сигнализации (8), норматив затрат на обеспечение пожарной безопасности (9), норматив затрат на санитарное содержание имущества (10), норматив затрат по оплате арендных платежей за арендуемые здания (помещения) (11), другие нормативы, устанавливаемые учредителем.

В зависимости от вида движимого имущества и в соответствии с требованиями к содержанию каждого из видов особо ценного движимого имущества нормативы на его содержание должны разрабатываться учредителем в разрезе вида имущества.

Расчет нормативных затрат на содержание каждой категории имущества (в части движимого) осуществляется, исходя из объемов указанного имущества, а также нормативных требований, установленных СНИП и СанПиН по соответствующим направлениям.

В зависимости от вида особо ценного движимого имущества в состав нормативов затрат на его содержание рекомендуется включать следующие нормативы затрат:

— норматив затрат на техническое обслуживание;

— норматив затрат на текущий и капитальный ремонт;

—норматив затрат на приобретение расходных материалов (в зависимости от объема оказания услуги).

Расходы на содержание вида особо ценного движимого имущества, рассчитанные по нормативам, также подлежат уменьшению на ожидаемые суммы поступлений от арендной платы за предоставление с согласия учредителя соответствующего имущества в аренду.

Вместе с необходимостью обеспечивать содержание имущества законодательно установлена обязанность учредителя по обеспечению нормативного возмещения затрат на уплату имущественных налогов государственными учреждениями в бюджетную систему Российской Федерации: налога на имущество и земельного налога. Нормативы затрат на уплату данных налогов определяются в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Норматив затрат на содержание недвижимого имущества будет иметь экономическое значение, в случае, если рассчитанные на его основе расходы не будут превышать средних расходов на содержание аналогичного недвижимого имущества государственного учреждения, сложившихся за последние три года и скорректированных на инфляцию. Государственное задание должно содержать оговорку о необходимости уменьшения расходов на содержание недвижимого имущества на ожидаемые суммы поступлений от арендной платы за предоставление имущества в аренду с согласия учредителя.

Бюджетным кодексом (ст. 69) предусматривается выделение бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках выполнения задания на оказание услуг. При этом установлено, что предоставление средств осуществляется путем нормативного возмещения понесенных затрат. Объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения, данное условие определено в Федеральном законе от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ст. 20). Следовательно, утверждаемый главным распорядителем средств бюджета порядок (методика) определения нормативных затрат на оказание услуги одного вида не может различаться для бюджетных учреждений и автономных учреждений.

Представляется, что при сохранении единого подхода к финансовому обеспечению оказания услуг государственными учреждениями в методике определения нормативных затрат должны найти отражение все расходы, которые несет бюджетное учреждение в настоящее время. Это связано с двумя моментами: учредитель обязан обеспечить деятельность бюджетного учреждения в полном объеме (1); перевод бюджетного учреждения в автономное не должен привести к ухудшению его финансового положения (требования Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ) (2).

Результатом расчета нормативной стоимости затрат явится калькуляция себестоимости услуги, оказываемой при исполнении Задания. Методической сложностью при ее расчете может стать перечень затрат, относимых на себестоимость. Так, необходимо определить, подлежат ли включению в норматив расходы капитального характера или достаточно ограничиться перечнем расходов текущего характера. Сложившаяся практика финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений

указывает на финансирование учредителем преимущественно текущих затрат, в то время как расходы капитального характера не отражаются в сметах учреждения, а финансируются в рамках инвестиционных расходов соответствующего бюджета. Подобную практику необходимо распространить на порядок отнесения затрат на стоимость бюджетных услуг: в норматив стоимости бюджетной услуги включается только составляющая текущих затрат, а расходы капитального характера отражаются в инвестиционных программах бюджетов, в том числе программах развития автономных учреждений.

Таким образом, в задании подлежат отражению нормативно рассчитанные расходы на:

• оплату труда персонала, включая предусмотренные действующим законодательством налоговые и страховые отчисления;

• обеспечение необходимой квалификации персонала и ее повышения;

• аренду имущества, необходимого для исполнения Задания;

• приобретение расходных материалов;

• услуги связи;

• командировки;

• транспорт;

• охранные услуги;

• иные виды расходов, необходимых для выполнения задания;

• банковское обслуживание (их выделение целесообразно для автономного учреждения). Указанные выше расходы на возмещение затрат на оказание бюджетной услуги подлежат планированию, исходя из стоимости предоставления услуги одному потребителю.

Следовательно, объем ассигнований на финансирование расходов по обеспечению выполнения Задания определяется как сумма затрат на единицу показателя оказания услуг, умноженного на прогнозируемое число потребителей услуг.

Соответственно, объем средств, планируемых в расходах бюджета на оказание услуг в рамках сформированных Заданий, может быть определен на основе свода индивидуальных Заданий.

Вопрос финансового обеспечения развития государственных учреждений остается неурегулированным в законодательстве. Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ст. 4) относено к обязанностям учредителя осуществлять финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утверждаемых в установленном порядке. Вместе с тем проведенный анализ нормативной базы Российской Федерации и ее субъектов

с использованием справочно-информационной системы «Консультант Плюс» указывает на отсутствие подобных программ в расходах бюджетов. Представляется, что данный вид расходов на финансовое обеспечение развития государственных учреждений подлежит отражению в рамках соответствующих программ, таких как Федеральная целевая программа развития образования на 2006 — 2010 годы, «Культура России (2006 — 2010 годы)» — на уровне Российской Федерации и Городская целевая комплексная программа «Культура Москвы (2008 — 2010 гг.)», Городская целевая комплексная программа «Спорт Москвы — 2» (2007 — 2009 гг.) — на уровне субъекта Российской Федерации.

В настоящее время действующими нормативными документами сроки действия программ развития государственных учреждений не ограничены. Поэтому они могут приниматься на любой период. Органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, целесообразно ограничить временной период действия таких программ. При этом следует придерживаться временных границ среднесрочного периода для планирования бюджета, с тем чтобы сохранялась возможность достижения конкретных результатов в реализации программ развития, совпадающих со сроками финансирования.

Ассигнования, направляемые на развитие государственных учреждений, могут содержать как расходы капитального характера, так и грантовую часть. Именно грант как форма расходов бюджетов, предоставляемая на развитие государственных учреждений , может быть распределен на конкурсной основе в качестве инструмента стимулирования к улучшению деятельности. Положение о предоставлении грантов подведомственным государственным учреждениям и механизм расчета их величины может быть закреплен распорядительным документом главного распорядителя средств бюджета.

Кроме того, к средствам развития учреждений могут быть отнесены поступления в рамках адресных инвестиционных программ в части финансирования бюджетных инвестиций. При этом процедуры формирования бюджетной заявки на получение бюджетных инвестиций, принятия решения об их предоставлении и реализации едины для двух типов учреждений.

Не решенным пока остается вопрос отнесения затрат на содержание государственного имущества и оказание услуг, в случае если Задание формиру-

ется для бюджетного учреждения. В настоящее время механизм подобного планирования расходов в рамках сметного финансирования отсутствует. Представляется, что доведение до бюджетного учреждения задания на оказание услуг должно соответствовать практике казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В частности, может быть предусмотрено право доведения Заданий в виде лимитов бюджетных обязательств только в разрезе группы статей классификации операций сектора государственного управления с правом детализации данных средств бюджетным учреждением. Технологию доведения возможно построить аналогично порядку, установленному приказом Министерства финансов РФ от 30.09.2008 № 104н «О порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств...». Практика доведения бюджетных данных до исполнителей задания может быть использована на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Указанный выше принцип нормативного возмещения затрат на оказание услуг неприменим без их классификации и стандартизации. Результатом данной работы является паспорт услуги—документ, закрепляющий порядок и процедуру предоставления бюджетной услуги, оплачиваемой за счет средств бюджета, и ориентированный на конечный результат.

Разработка паспорта позволяет сформулировать совокупность требований к уровню качества предоставления услуги и оценить ее эффективность на основе совокупности финансово-экономических индикаторов, таких как результативность услуги, финансовая и социально-экономическая эффективность расходования бюджетных средств. Процесс паспортизации бюджетных услуг распространен на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. На федеральном уровне нормативный акт, регулирующий данный процесс, отсутствует.

Практика внедрения паспортизации указывает, что данный процесс возможен по отраслям:

— общегосударственные вопросы (1);

— национальная оборона (2);

— национальная безопасность и правоохранительная деятельность (3);

— национальная экономика (4);

— жилищно-коммунальное хозяйство (5);

— охрана окружающей среды (6);

— образование (7);

— культура, кинематография, средства массовой информации (8);

— здравоохранение (9);

— физическая культура и спорт (10);

— социальная политика (11);

— ветеринария (12).

Процесс паспортизации включает в себя следующие составляющие: порядок определения качества бюджетной услуги; система мониторинга предоставления бюджетных услуг; порядок предоставления отчетности о качестве предоставляемых услуг.

В целях формирования данных документов главный распорядитель средств бюджета должен последовательно выполнить следующие операции:

— инвентаризация услуг, предоставляемых подведомственными учреждениями;

— оценка нормативной базы для оказания услуг;

— формирование реестра услуг;

— разделение услуг, оказываемых бесплатно или на частично платной основе;

— определение потребителей услуг;

— определение параметров услуг (разбивка на конкретные операции, объемные характеристики услуг);

— определение условий, для предоставления услуг, требований к персоналу, оказывающих услуги и количество работников, предоставляющих услуги;

— оценка административных затрат на оказание бюджетных услуг;

— оценка общих затрат на предоставление услуг по каждому виду услуг и оценка доли софинанси-рования потребителей услуг (объемы финансирования бюджетного задания), организация системы мониторинга предоставления услуг;

— представление отчетности.

Результатом проведенной работы является распорядительный документ органа исполнительной власти (местного самоуправления), содержащий вышеуказанные элементы. Паспортизация деятельности учреждений необходима в целях создания управленческого учета в разрезе оказываемых услуг, определения величины их финансирования, объема услуг, создания методики расчета их стоимости.

Таким образом, процесс паспортизации государственных услуг помогает формализовать

критерии перевода бюджетного учреждения в автономное. При этом Федеральным законом от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ установлено, что высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.

список литературы

1. Сергиенко Н. В. Приоритеты и бюджетные механизмы управления общественным сектором экономики. // Финансы и кредит. 2009. № 6 (342). С. 33.

2. Клишина М. В. . Некоторые особенности финансового обеспечения выполнения задания учредителя для автономного учреждения. // Бюджет. № 12 Декабрь. 2008. С. 46.

3. Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации».

4. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями».

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».

7. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30.09.2008 № 104н «О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня».

финансы и кредит

87