Государственная жилищная политика в городах Бурятии в 1920-х гг

Анна ПЛЕХАНОВА

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЖИЛИЩНАЯ ПОЛИТИКА В ГОРОДАХ БУРЯТИИ В 1920-х гг.

В статье анализируется исторический опыт решения жилищной проблемы в городах Бурятии в 1920-х гг.; доказывается, что советская власть, при всех своих достижениях в жилищной политике, в условиях ограниченных финансовых возможностей не смогла добиться решения жилищной проблемы в период нэпа.

The article examines the historical experience of the housing problem solving in the towns of Buryatia in 1920s. Despite of all achievements in housing policy the Soviet authorities were unable to reach a solution of the housing problem in conditions of limited financial resources during the NEP period.

Ключевые слова:

жилищный кризис, государственная политика, Бурятия, национализация, новая экономическая политика; housing crisis, state policy, Buryatia, nationalization, new economic policy.

ПЛЕХАНОВА

Анна

Максимовна —

к.и.н., доцент,

докторант

Института

монголоведения,

буддологии и

тибетологии

Сибирского

отделения РАН

р1гкапоуа.ат@

mail.ru

В современном обществе жилищный статус семьи или индивида является одним из основных индикаторов, характеризующих качество и образ жизни населения. Тип и благоустройство жилья, его месторасположение в селитебной части города, размеры, обстановка и комфортность жилища, как правило, тесно связаны с принадлежностью человека к той или иной социальной группе. Кроме того, жилище, в котором осуществляется значительная часть жизнедеятельности людей, проходит большая часть внерабочего времени, является пространством как для удовлетворения значительной части витальных потребностей, так и для духовного развития личности. Поэтому вполне закономерно, что решение жилищной проблемы, обеспечение каждого гражданина достойным жильем является на современном этапе важным направлением государственной политики и вошло в число приоритетных национальных проектов, призванных возродить величие и благосостояние России1.

Для успешного решения этой задачи необходимо ясное понимание истоков и причин возникновения жилищной проблемы, знание истории государственной политики, направленной на ее решение. В данной статье мы попытаемся проанализировать причины жилищного кризиса в городах Бурятии и попытки его разрешения в годы нэпа.

Жилищная проблема еще до революции была одной из самых трудноустранимых. Возникновение острого недостатка жилья в городах, который затрагивал в основном нижние слои населения, было связано с модернизационным переходом России от аграрного общества к индустриальному. Обострение жилищной проблемы в Забайкалье в конце XIX — начале ХХ вв. объясняется аналогичными причинами: развитие капитализма в регионе проходило в то время начальную стадию, на которой ни для предпринимателей, ни для государства еще не возникли весомые стимулы, чтобы строить комфортное благоустроенное жилье для населения, прежде всего для рабочих. Обследование промышленных предприятий в Забайкалье в 1914 г. показало, что около 40% семейных рабочих и около половины холостых проживали в помещениях, предоставленных работодателем. При этом только 15% семей имели отдельное жилье

— квартиру или дом, около 70% получали только комнату в общем

1 Букин С.С., Исаев В.И. Жилищная проблема в городах Сибири в XX в. // Гуманитарные науки в Сибири. Сер. Отечественная история, 2007, № 2, с. 60.

с другими помещении, около 10% семей жили в общих бараках1.

Отсутствие социально ориентированной жилищной политики самодержавного государства порождало недовольство нижних слоев населения. Можно считать, что в том социальном взрыве, который потряс российское общество в начале ХХ в. и привел к крушению прежнего государства, жилищная проблема также сыграла существенную роль2.

С приходом к власти большевиков перед ними встала острейшая социальная проблема — необходимость обеспечения трудящихся жильем. В обстановке послереволюционной разрухи, не имея ни четко разработанной программы решения этой проблемы, ни финансовых средств, большевики стали проводить политику перераспределения имевшегося жилого фонда среди населения, придав ей пропагандистско-классовый характер. Жилищная политика кроме экономической цели преследовала и политическую — наделить представителей победившего класса жильем как знаком действительного гос-подства3. Эта политика стала проводиться в соответствии с идеей справедливого распределения жилья, в основе которой лежало определение В.И. Ленина о так называемой «богатой квартире»: «Богатой квартирой считается всякая квартира, в которой число комнат равняется или превышает число душ, постоянно живущих в этой квартире»4. На многие последующие годы эта формула оставалась неизменным регулятором советской жилищной политики. Кроме того, основополагающими документами в определении политики советского государства в жилищном вопросе стали Декрет СНК от 14 декабря

1917 г. «О запрете сделок с недвижимостью»5 и изданный 20 августа 1918 г. «Декрет об отмене права частной собственности на недвижимость в городах»6.

1 Скубневский В. А. Рабочие обрабатывающей промышленности Сибири. — Томск, 1991, с. 167.

2 Исаев В.И. Государственная жилищная политика в городах Сибири в начале XX века // Роль государства в хозяйственном и социокультурном освоении Азиатской России XVII — начала XX века. - Новосибирск : РИПЭЛ, 2007, с. 308.

3 Черных А.И. Жилищный передел. Политика 1920-х гг. в сфере жилья // Социологические исследования, 1995, № 10, с. 73.

4 Ленин В.И. Полн. собр. соч., т. 54, с. 380.

5 СУ РСФСР, 1917, № 10, ст. 154.

6 СУ РСФСР, 1918, № 62, ст. 674.

В соответствии с этими документами в городах России начала проводиться политика национализации жилья и передачи его в государственное, а точнее, муниципальное, управление. Бывшие частные владельцы лишались права распоряжения своей собственностью, они рассматривались государством как временные управляющие домами. Для управления жилым фондом при городских Советах создавались коммунальные отделы. В Сибири, в частности на территории Бурят-Монголии, в результате свержения советской власти летом

1918 г. эта политика не успела получить достаточно ощутимого развития. Лишь с окончанием Гражданской войны, восстановлением советской власти и образованием Бурят-Монгольской АССР в городах республики начала осуществляться новая политика по жилищному вопросу, в частности, стали проводиться мероприятия по национализации жилой пло-щади7. Более того, в поисках пути выхода из жилищного кризиса, «возникшего вследствие выбытия из строя ряда жилых помещений по причине их изношенности и непроизводства ремонта в течение последнего десятилетия», была образована Чрезвычайная жилищная комиссия, в задачи которой входило перемещение учреждений из центра города в предместья, выселение, вселение, уплотнение помещений, занимаемых учреждениями, организациями и гражданами. Комиссия осуществляла свою работу под угрозой наказания виновных граждан штрафом в размере до 300 червонных рублей или принудительными работами сроком до 3 месяцев, а виновных должностных лиц

— в порядке ст. 107 Уголовного кодекса (лишение свободы, принудительные работы на срок до одного года или уволь-нение)8.

С началом национализации жилого фонда местные Советы столкнулись с острейшей проблемой — отсутствием финансовых средств для его содержания в надлежащем состоянии. Устранение домовладельцев и отсутствие конкрет-

7 Постановление Президиума ЦИК и СНК БМАССР № 67 «О муниципализации строений в городах Баргузине и Верхнеудинске» // Бюллетень ЦИК и СНК БМАССР, 1924, № 11, с. 11—16.

8 Постановление Президиума ЦИК и СНК БМАССР № 95 «О создании Чрезвычайной Жилищной комиссии» // Бюллетень ЦИК и СНК БМАССР, 1924, № 19, с. 4—5.

ного хозяина жилища приводило к тому, что состояние жилищ начало катастрофически ухудшаться. Большинство жильцов не заботились о ремонте и содержании жилья из-за отсутствия возможностей и средств в условиях экономической разрухи, а образованные для управления домами жилищные комиссии не располагали необходимыми возможностями для организации постоянной работы по уходу за жилищами и их ремонту. В результате власть была вынуждена принять решение

о демуниципализации жилья: часть муниципальных домов и квартир стала возвращаться владельцам, сдаваться в аренду желающим или приобретаться в личную собственность. Владельцы демуниципализированных имуществ обязывались в течение года произвести их ремонт1.

С приходом к власти большевиков изменяется подход к определению качества жилищных условий2, главным индикатором которых становится жилобеспечен-ность — количество квадратных метров жилой площади на человека, удовлетворяющее биологическую потребность организма в необходимом пространстве, объеме воздуха, чистоте, сухости и т.п. В результате горожан стали расселять в соответствии с установленной нормой

— 20 кв. аршин (10 кв. м.) на взрослого и 10 кв. аршин (5 кв. м.) на ребенка от двух до двенадцати лет3. Данная норма была неким усредненным критерием, который фактически нарушался, сдвигаясь чаще всего в сторону уменьшения.

Жилищный кризис 1920-х гг. власть пыталась смягчить путем разрешения частного строительства. Согласно Гражданскому кодексу РСФСР 1922 г. коммунальные отделы получали право выделять городские участки под застройку кооперативным объединениям

1 Постановление Президиума ЦИК и СНК БМАССР № 51 «О демуниципализации некоторых имуществ по городу Верхнеудинску» // Бюллетень ЦИК и СНК БМАССР, 1925, № 29, с. 4—5.

2 В классическом понимании термин «жилищные условия» означает совокупность показателей, характеризующих жилище, — это величина жилой площади на одного человека, количество проживающих в отдельных комнатах, местоположение и уровень благоустроенности домов, их обеспеченность коммунальными удобствами, комфортность жилья.

3 Меерович М.Г. Наказание жилищем: жилищная политика в СССР как средство управления людьми (1917—1937 годы). — М. : РОССПЭН, 2008,с. 17.

или иным юридическим лицам, а равно и отдельным гражданам4. Однако большинство возводимых частных строений были мелкими. Категоричные оценки возводимым строениям давал начальник Бурстатуправления С.Ф. Зверьков: «Частное домостроительство наводняет наши города низкосортными карликовыми халупами, понижающими качество городских построек»5.

Тем не менее частное строительство, хотя и мелкое, все же составляло основную долю в общем объеме городского жилищного строительства. Так, в 1923 г. из возведенных 3 134 кв. м. жилой площади 92,47% составляло частное строительство, 7,53%

— государственное; в 1924 г. из 4 551 кв. м.

— 54,87% и 45,13% соответственно6. Таким образом, власть, допуская частное строительство, подталкивала людей к самостоятельному решению своих жилищных проблем, даже за счет строительства неблагоустроенного жилья.

Пытаясь разрешить жилищную проблему, власти активно пропагандировали и поощряли создание жилищных кооперативов. В октябре 1925 г. ЦИК и СНК БМАССР приняли постановление, согласно которому создавался особый фонд для нужд кооперативного строительства рабочих жилищ, куда отчислялись 80% поступлений квартирного налога, 75% суммы установленных отчислений от чистой прибыли государственных промышленных предприятий в фонд улучшения быта рабочих и 5% дохода Верхнеудинского горсовета от помещений, сдаваемых торговым и промышленным предприятиям и учреждениям. Кроме того, рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества (РЖСКТ) освобождались от промыслового и подоходного налогов, получали льготы на отвод земли, приобретение и перевозку леса, стройматериалов и др.7 Однако, несмотря на государственный протекционизм, в республике жилищно-строитель-

4 Гражданский кодекс РСФСР, 1922, ст. 71.

5 Зверьков С.Ф. Характеристика городской недвижимости, нового строительства, жилищных условий и квартирной платы в БМАССР // Жизнь Бурятии, 1928, № 7—9, с. 49.

6 Социалистическое строительство в Бурятии за 10 лет. — Верхнеудинск, 1933, с. 74.

7 Постановление ЦИК и СНК БМАССР № 164 «О кооперативном рабочем строительстве в г. Верхнеудинске» // Бюллетень ЦИК и СНК БМАССР, 1925, № 57, с. 7—8.

ная кооперация с непосредственным привлечением собственных средств рабочих и служащих не получила достаточного развития. В 1926 г. доля кооперативного сектора в общем объеме возведенной жилой площади составляла лишь 1,7%!. В 1928 г. из возведенных 13 224 кв. м. жилой площади 47,41% составляло частное, 44,97%

— государственное, 7,62% — общественное строительство, которое велось в основном кредитной и потребительской коопера-цией2. Становление жилищно-строительной кооперации в республике начинается лишь с 1929 г., когда было образовано

6 жилищно-строительных кооперативов, которые в этом же году построили

4 635 кв. м. жилой площади и обеспечили жильем 106 семей рабочих и 78 семей слу-жащих3.

Однако все предпринимавшиеся меры не позволяли разрешить жилищный кризис в республике, который еще более усугублялся по мере роста числа городского населения. Так, если согласно городской переписи 1923 г. в городах республики проживало 31 494 жителя, то по переписи 1926 г. — 41 049, т.е. за три года городское население увеличилось на 23,2%. За этот же период жилая площадь возросла с 202 549 кв. м. до 237 455 кв. м., т.е. увеличилась всего на 14,7%4. Таким образом, размеры жилищного строительства заметно отставали от темпов роста городского населения.

Наиболее рельефно глубину жилищного кризиса демонстрируют следующие данные: в 1926 г. лишь 53,5% всего городского населения республики имели отдельный дом, квартиру или несколько комнат (в среде рабочих в таких условиях жили 50,5%), все остальное население занимало или одну комнату, или часть ее; всего 33,4% городских семей имели в своем распоряжении отдельную кухню, причем у 16% из них кухня служила и для жилья, 38,4% — пользовались кухней совместно с другими жильцами, 5,4% — вовсе не имели кухни, 22,8% — с неизвестной формой пользования кухней5.

1 Зверьков С.Ф. Указ. соч., с. 46.

2 Социалистическое строительство в Бурятии за 10 лет. — Верхнеудинск, 1933, с. 74.

3 Жилищная кооперация в городе Верхнеудинске // Жизнь Бурятии, 1929, № 6, с. 90.

4 Социалистическое строительство в Бурятии за 10 лет. — Верхнеудинск, 1933, с. 74.

5 Зверьков С.Ф. Указ. соч., с. 48—49.

Существенным моментом для характеристики жилищных условий населения являлась средняя норма жилой площади, приходящаяся на одного жителя в разрезе отдельных социальных групп. Так, в семьях рабочих средний размер жилой площади на одного человека составлял

5 кв. м., служащих — 6,83 кв. м., лиц свободных профессий — 8,76 кв. м., хозяев с наемными рабочими — 7,06 кв. м. Приведенные данные говорят о том, что лица свободных профессий, к которым относились преимущественно адвокаты, вольнопрактикующие врачи, фельдшеры, а также лица, использующие труд наемных рабочих, жили в более благоприятных условиях, чем рабочие. Об этом же свидетельствуют информационные сводки ОГПУ, характеризующие настроение рабочих: «... наиболее больным вопросом для рабочих является жилищный. Около него сосредоточивается центр внимания рабочих, и на него почти всегда сбиваются все рабочие, выступающие на различных собраниях и заседаниях»6.

Неприглядную картину жилищных условий выявило обследование состояния здоровья рабочих стеклозавода, проведенное по решению Наркомздрава республики: «У 83% производственных рабочих кубатура жилья ниже нормы, <...> в ночлежке нередко скапливается до 60 человек. Содержится она в явно антисанитарном состоянии и является настоящим клопов-ником»7.

Недостаточная жилобеспеченность горожан усугублялась низким качеством возводимых жилых строений, для которых были характерны «небрежное исполнение кровельных работ (дырявость крыш, течь), неправильная планировка строений, щели в полу, потолке, промер зданий, углов, окон, дверей, несоблюдение элементарных противопожарных требований и пр.»8. Основную массу строений составляли деревянные (95,9%) одноэтажные (95,1%) дома, трехэтажных зданий было всего 5 в Верхнеудинске и 2 — в поселении городского типа Нижняя Березовка (0,1%)9.

6 НАРБ, ф. 1, оп. 1, д. 833, л. 1.

7 Гринберг Ф., Копылова К. Профессиональные и социальные болезни на стекольном заводе // Жизнь Бурятии, 1929, № 2, с. 92, 93.

8 С.М. Жилищное, школьное и больничное строительство в Бурятии // Жизнь Бурятии, 1927, № 1—3, с. 8.

9 Зверьков С.Ф. Указ. соч., с. 42.

В 1924 г. были утверждены тарифы на оплату жилых помещений, причем ставки были дифференцированы по классовому принципу. Основным моментом при начислении коммунальных платежей для отдельных категорий граждан являлся принцип социальной принадлежности, когда самую низкую сумму (23,3 коп. за

1 кв. м.) оплачивали рабочие, почти в полтора раза больше (33,6 коп.) — служащие1, а самую высокую оплату (75 коп.) вносили так называемые лица с нетрудовыми дохо-дами2.

Комфортность жилья составляли незначительные удобства в виде электрического освещения и водопровода, выпадавшие на долю немногих жильцов. Если в 1923 г. электричество имелось только в 32,1% квартир и общежитий, то в 1926 г.

— в 40,8%3. В 1926 г. лишь 54 строения в Верхнеудинске были присоединены к водопроводу, однако с действующим водопроводом их было и того меньше — всего

7 зданий, да и то занятых в основном государственными учреждениями и предприятиями.

Таким образом, с приходом к власти большевиков государственная политика в жилищном вопросе меняется кардинальным образом. Советская власть отказалась

1 Учитывая, что в среднем рабочая семья занимала жилую площадь размером 21,6 кв. м., семья служащего — 26,3 кв.м., сумма среднемесячной квартирной платы составляла 5 руб. 03 коп. и

8 руб. 84 коп. соответственно (10,6% заработной платы рабочего, 12,3% — зарплаты служащего).

2 Зверьков С.Ф. Указ. соч., с. 50.

3 Социалистическое строительство в Бурятии за

10 лет. — Верхнеудинск, 1933, с. 74.

от политики невмешательства в жилищное положение граждан, характерной для царского правительства, и осуществила огосударствление жилищного фонда, взяв на себя всю ответственность по распоряжению им. История показала, что и тот и другой вариант государственной политики в жилищном вопросе являлись уязвимыми и в социально-экономическом, и в политическом плане. Более эффективным является разумное сочетание государственного контроля и частной инициативы. Именно такие принципы государственной жилищной политики стали проводиться с переходом страны к нэпу. Однако в условиях ограниченных финансовых возможностей как государства, так и населения нахождение оптимального баланса между частной инициативой и государственным регулированием жилищной сферы оказалось затруднительным. Поэтому мы солидарны с утвердившимся в современной историографии мнением о том, что при всех своих достижениях в жилищной политике Советское государство ни в период нэпа, ни в последующие годы (за исключением непродолжительного хрущевского периода массовой застройки) не смогло добиться решения жилищной про-блемы4. Перспективы решения жилищной проблемы в России не имеют ясных очертаний и на современном этапе, в связи с чем российское государство ставит перед собой задачу разработки эффективной политики в жилищном вопросе.

4 Исаев В.И. Указ. соч., с. 312.