Гарантии деятельности и ответственность депутатов Государственной Думы Российской империи

Трибуна молодого ученого

© 2015 г. А. С. Верхогляд

ГАРАНТИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

В статье рассматриваются особенности правового обеспечения реализации полномочий депутатами Госдумы 1906-1917 годов. Автор проводит сравнительный анализ ответственности депутатов Государственной Думы имперского периода и Российской Федерации.

Ключевые слова: депутат Государственной Думы, правовой статус, социальная функция, депутатский иммунитет, гарантии, ответственность, санкции.

Гарантии деятельности и ответственность депутатов являются элементами их правового статуса, представляющими особый интерес. С учетом специфики осуществляемой деятельности депутатам необходима юридическая защищенность, которая заключается в предоставлении юридических условий и средств, обеспечивающих реализацию их прав и обязанностей, а также защиту со стороны государства. Вместе с тем депутаты несут социальную ответственность перед обществом за принимаемые ими решения и нормативные акты. Установление ответственности депутата предопределяется социальной функцией народного представителя, заключающейся в обеспечении обратной связи депутата с избирателями, воплощении воли избирателей в решениях представительных органов.

В научной литературе не выработано единого мнения по поводу определения понятия гарантий депутатской деятельности. Мы разделяем точку зрения С. А. Авакьяна, который под гарантиями деятельности депутата понимает установленные законодательством правила, направленные на создание депутатам необходимых условий для выполнения депутатских полномочий, защиты их интересов, чести и достоинства [1, с. 210]. Гарантии депутатской деятельности можно подразделить на три группы: содействующие непосредственному исполнению обязанностей депутата; предоставляющие депутатам социально-экономические блага; обеспечивающие правовую защиту депутатам от неправомерных действий в связи с исполнением ими своих обязанностей.

Систему нормативных актов, определивших правовой статус депутатов Государственной Думы в 1905-1917 годах, составили: глава X «О Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий» Свода Основных Государственных Законов Российской им-

перии [2, с. 7, 8], Учреждение Государственной Думы [2, с. 42-48], а также акт, выполнявший функцию регламента Государственной Думы в 1906-1917 годах, - Наказ.

Начиная с первого созыва депутаты Госдумы 1906-1917 годов получили достаточно широкие для того времени гарантии осуществляемой ими деятельности. Депутаты наделялись иммунитетом от преследований: они могли подвергнуться лишению или ограничению свободы только на основании судебного решения. Данная норма не предоставляла депутатам дополнительных по сравнению с остальными подданными прав, поскольку Манифест от 17 октября 1905 года к тому времени уже гарантировал всем «действительную неприкосновенность личности». Однако содержательные выводы о действенности нормы права можно сделать только на основе изучения практики в конкретных исторических условиях. Провозглашенные Манифестом 17 октября свободы для большей части населения России были ограничены режимом исключительного положения, который сделал административный арест без судебного решения широко распространенной практикой. Этот режим действовал в течение почти всего периода существования Госдумы, до ликвидации монархии. В подобных условиях ст. 15 Учреждения Государственной Думы фактически выделяла депутатов среди других категорий населения, вводя норму о возможности ограничения или лишения свободы только по суду. Депутатский иммунитет в понимании данного термина, характерном для стран европейской демократии соответствующего периода, все же был установлен. Для привлечения депутата к ответственности по ст. 16 Учреждения Государственной Думы эта палата должна была дать во время сессии разрешение на лишение депутата свободы путем выведения его из состава Госдумы.

Такого разрешения не требовалось в двух случаях: совершения депутатом преступления, связанного с исполнением им своих обязанностей, и задержания депутата на месте преступления либо на следующий день после его совершения.

В условиях острой политической борьбы актуальность вопроса о конкретизации норм Учреждения, посвященных депутатскому иммунитету, очевидна исходя из попыток Государственной Думы расширить эти нормы посредством их развития в Наказе Госдумы, а также острых споров с представителями исполнительной власти. Так, 30 марта 1907 года состоялась дискуссия в связи с сообщением министра юстиции о привлечении к ответственности депутатов Купстаса, Кузнецова и Геруса [3]. Министр заявил, что «устранение привлеченного к следствию члена составляет не право, а обязанность Думы» [4, с. 39, 40]. Подобный подход, заключающийся в минимизации закрепленных законодательством прав депутатов практикой осуществления данных прав, был характерен для исполнительной власти Российской империи.

Действовавшая в течение очень короткого срока комиссия II Государственной Думы успела внести на последнем своем заседании 2 июня 1907 года Особый отдел Наказа, касающийся порядка рассмотрения вопросов, предусмотренных ст. 16 и 20 Учреждения Государственной Думы, то есть процедуры выведения из ее состава депутатов, привлеченных к следствию [4, с. 5]. На следующий день Госдуму распустили, а группу депутатов из социал-демократической фракции арестовали. Можно сделать вывод о том, что динамика такого аспекта правового статуса депутатов Госдумы, как иммунитет, была определена противодействием Думы и исполнительной власти, стремившейся не допустить усиления влияния палаты «народного представительства» и по возможности минимизировать его.

Элементом системы гарантий депутатов Госдумы, обеспечивающим их иммунитет, выступал запрет личного задержания депутата за долги. Безусловно, личные долги не могли быть связаны с депутатской деятельностью. Однако задержание за долги являлось широко распространенной практикой. Применение ее в отношении депутатов с учетом незначительности нарушения могло трактоваться как попытка оказать давление.

Социальные гарантии депутатов Госдумы имперского периода рассматривались в неразрывной связи с их обязанностями и санкциями за неисполнение данных обязанностей. Необходимо отметить, что в нормативных документах отсутствовало сколько-нибудь систематизированное закрепление социальных гарантий, как это сделано в действующем российском законодательстве, рег-

ламентирующем статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. В июле 1908 года депутаты Госдумы получили право на ежегодное жалованье, которое в соответствии с приложением II (к ст. 23 Учреждения) составляло 4 200 рублей. Депутаты, участвующие в работе комиссий, получали дополнительно 10 рублей в день, что свидетельствует о стимулирующем характере депутатского довольствия.

Для депутатов Госдумы было предусмотрено удаление из заседания при нарушении порядка, временное отстранение от должности в случае привлечения к следствию и суду по обвинению в совершении ряда преступлений, а также в случае объявления несостоятельным должником. В то же время как постоянное исключение состава Думы, так и временное отстранение были возможны лишь по ее решению. С заседания комиссии депутат мог быть удален также только на основании коллегиального решения, которое в данном случае принимала комиссия. Коллегиальный характер принятия решений по данным вопросам необходимо отнести к гарантиям деятельности депутатов.

Следует отметить, что Регламент действующей в настоящее время Государственной Думы Российской Федерации по-иному определяет набор санкций по отношению к депутату и порядок их применения. Так, установлено, что оратор в Госдуме не может нарушать правила этики депутатов. Эти правила предусматривают запрет употребления грубых, оскорбительных выражений, наносящих ущерб чести и достоинству депутатов и иных лиц, недопущение необоснованных обвинений, применения заведомо ложной информации. Запрещены и призывы к незаконным действиям. За нарушения устанавливаются такие санкции, как предупреждение со стороны председательствующего и лишение председательствующим в случае повторного нарушения права выступления в течение всего дня заседания. Нарушение названных выше правил может наказываться также лишением права выступления на срок до одного месяца. Эта санкция принимается большинством от общего числа депутатов Госдумы [5]. По сравнению с депутатами Госдумы имперского периода снижен уровень дисциплинарных санкций (отсутствуют финансовые санкции, например вычеты из заработной платы) и изменен порядок применения такой санкции, как лишение права выступления на один день (заседание), - данная санкция применяется по единоличному решению председательствующего.

По мнению И. А. Кравца, необходимость создания особых правовых гарантий депутатской деятельности во многом диктовалась потребностью обеспечить независимость депутатов

Юристг-Прлвов^дъ, 2015, № 1

представительных учреждений в условиях политической борьбы с монархией, нередко осложненной социальным взрывом [6, с. 196]. Важной гарантией обеспечения депутатской деятельности являлось введение уголовной ответственности за недопущение его к исполнению обязанностей, если оно было совершено путем злоупотребления властью, угроз или насилия [7, с. 204]. Особая ответственность за преступления, совершенные в отношении депутата, вводилась еще применительно к статусу депутатов Уложенной комиссии в XVIII веке. Однако в отношении депутатов Госдумы первого десятилетия XX века в специальный состав преступления впервые было выделено недопущение к исполнению обязанностей.

В случае совершения преступления, связанного с исполнением обязанностей выборного должностного лица, депутаты Государственной Думы должны были привлекаться к ответственности на основаниях и в порядке, установленном для высших чинов государственного управления Российской империи. Данная норма, устанавливавшая для депутатов особый порядок привлечения к ответственности за должностные преступления, впервые появилась в Учреждении Государственной Думы 20 февраля 1906 года, ее не было в аналогичном документе от 6 августа 1905 года.

Порядок привлечения к ответственности, предусмотренный для высших чинов государственного управления и распространенный на депутатов Госдумы, формально следует определять как одну из гарантий осуществления депутатской деятельности, поскольку этот порядок предполагал личное участие монарха в принятии решения: жалоба на депутата представлялась на рассмотрение императора, который мог отклонить ее, то есть фактически прекратить дело. Если он признавал жалобу подлежащей дальнейшему рассмотрению, то она направлялась в уполномоченный государственный орган - Первый департамент Государственного совета. Департамент принимал одно из четырех возможных решений: прекратить дело; назначить следствие; назначить наказание без суда; предать обвиняемого суду. Любое из решений департамента передавалось на утверждение императора [8, с. 88]. Таким образом, фактически решение о привлечении к ответственности высших должностных лиц принимал монарх, вынужденный действовать в рамках сложившейся со времен Екатерины II традиции императорского милосердия.

Порядок, предусматривающий принятие решения о привлечении к ответственности высших должностных лиц лично императором, защищал высших сановников империи от преследований, вызванных борьбой между ведомствами и другими субъективными причинами. В то же время этот

порядок фактически ничего не гарантировал депутатам Госдумы, ставшей центром легальной оппозиции самодержавию. Кроме того, как указывал исследователь В. М. Грибовский, подобный порядок определил одну из особенностей русского представительского строя - фактическую зависимость народных представителей от монарха и отчасти от административного учреждения, а именно Первого департамента Госсовета [8, с. 88, 89].

Необходимо согласиться с А. Т. Карасевым в том, что с формированием Государственной Думы в России не только было создано законодательное учреждение, процедура деятельности которого в целом соответствовала процедуре европейских парламентов, но и депутаты Госдумы имели правовой статус, приближающийся к статусу депутатов этих парламентов [9, с. 98].

Таким образом, гарантии депутатов Государственной Думы имперского периода составляли: депутатский иммунитет, предусматривавший привлечение к ответственности депутата только на основании судебного решения и невозможность личного задержания за долги; уголовная ответственность за воспрепятствование депутату в исполнении его обязанностей, если таковое было совершено путем злоупотребления властью, угроз или насилия; материальное обеспечение, включающее в себя денежное содержание и компенсацию стоимости проезда. Для депутатов Госдумы предусматривались выплаты за работу в комиссиях.

Динамика гарантий депутатской деятельности и ответственности депутатов в имперский период определялась главным образом изменениями регламентирующего документа, принимаемого самой Госдумой, - Наказа Государственной Думы. Изменения были характерны для социальных гарантий деятельности (введение стимулирующего денежного содержания) и дисциплинарной ответственности (детализация форм и размеров санкций за нарушения обязанностей).

По сравнению с депутатами Госдумы имперского периода для депутатов Государственной Думы Российской Федерации был снижен уровень дисциплинарных санкций (отсутствие финансовых санкций, например, вычетов из заработной платы) и изменен порядок применения такой санкции, как лишение права выступления на один день (заседание) , - данная санкция применяется по единоличному решению председательствующего.

Сравнительный анализ гарантий деятельности и ответственности депутатов Государственной Думы 1906-1917 годов и депутатов Государственной Думы Российской Федерации позволяет сделать вывод о существенном развитии в настоящее время норм, определяющих социальные гарантии их деятельности. В то же время снизи-

лось число и уменьшилась значимость дисциплинарных санкций, предусматривающих ответственность за невыполнение обязанностей депутата, допущено отступление от принципа коллегиального принятия решений о применении дисциплинарных санкций.

Литература

1. Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 2004.

2. Свод Законов Российской империи. СПб., 1912. Кн. 1. Т. 1. Ч. 2.

3. Российский государственный исторический архив. Ф. 1278. Оп. 1 Д. 556. Л. 7.

4. Наказ Государственной Думы (по работам 2-й Государственной Думы) с объяснениями / сост.: В. А. Маклаков, О. Я. Пергамент. СПб., 1907.

5. Регламент Государственной Думы // Приложение к постановлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-II ГД // http:// duma2.garant.ru/reglam/index2.htm

6. Кравец И. А. Правовой статус «народных представителей» в думский период российской истории (1906 - февраль 1907 года) // Правоведение. 2001. № 1.

7. Коркунов Н. М. Русское государство и право. СПб., 1913.

8. Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912.

9. Карасев А. Т. Особенности правового статуса депутатов первого российского парламента (1905-1917 годы) // Вестник ЮУрГУ. 2006. № 13.

© 2015 г. В. Л. Рассказов

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ПО УЧРЕЖДЕНИЮ НА КУБАНИ ОБЛАСТНОЙ СЫСКНОЙ ПОЛИЦИИ В 1909-1911 ГОДАХ

В статье освещаются проблемы борьбы с уголовной преступностью на Кубани в начале ХХ века и связанные с этим вопросы по созданию областной сыскной полиции.

Ключевые слова: Департамент полиции, Екатеринодарская городская полиция, Екате-ринодарское сыскное отделение, Кубанская областная сыскная полиция, полицмейстер, преступность.

В России начала ХХ века значительные реорга- В зависимости от штатной численности чинов низации происходили в правоохранительных орга- отделения, денежного содержания и классных чинах. Так, в пенитенциарной системе возникали но- нов, а также численности городского населения и вые концептуальные положения, нашедшие отраже- административного, промышленного или военно-ние в Уголовном уложении 1903 года [1, с. 198-212], стратегического значения города определялся что во многом предопределило развитие каратель- разряд сыскного отделения. ных органов. Это в свою очередь объяснялось ра- Следует отметить, что в Кубанской облас-дикализацией общества, ростом революционной ти наличие казачества воспринималось прави-активности [2, с. 46-54]. В то же время в данный тельством как гарантия социальной стабиль-период в России сложилась достаточно острая кри- ности [4, с. 136]. Тем не менее в Екатеринодаре миногенная ситуация, которая настоятельно дикто- было образовано сыскное отделение. Екатерино-вала необходимость незамедлительного принятия дарскому сыскному отделению присвоили 3-й размер реагирования в сфере оперативно-разыскной ряд, согласно которому предполагались следую-деятельности полицейских органов и создания спе- щие штаты: начальник отделения с содержанием циализированных подразделений уголовного розы- 1 000 руб. в год (жалование 500 руб. + столовых ска. При этом 6 июля 1908 года был высочайше 500 руб.) и разъездных 200 руб.; полицейские над-утвержден одобренный Государственным советом зиратели - 3 - с содержанием каждому 550 руб. и Государственной думой закон «Об организации (жалование 275 руб. + столовых 275 руб.); горо-сыскной части», в соответствии с которым преду- довые - 4 - с жалованием каждому по 360 руб.; на сматривалось в составе полицейских управлений сыскные расходы 2000 руб., на канцелярские рас-89 городов Российской империи образовать сыск- ходы 700 руб. Итого: 6 990 руб. в год [ 5]. В соот-ные отделения 4-х разрядов «для производства ро- ветствии с п. 8 закона «Об организации сыскной зыска по делам общеуголовного характера как в части» в 1909 году для Екатеринодарского сыск-городах, так и в уездах» [3]. ного отделения была выделена одна должность