Муниципальное хозяйство: модели и структура

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

Муниципальное хозяйство: модели и структура

Николаев

Константин Алексеевич

Кандидат философских наук, доцент, доцент кафедры государственного управления и права (Высшая школа государственного управления) Балаковского филиала РАНХиГС

Konstantin A. Nikolaev

Candidate of Philosophical Sciences, Docent, Associate Professor at the Department of Legal Foundations of Public Administration (Higher school of public administration) of Balakovo branch of RANEPA

e-mail: konstantin.nikolaev49@mail.ru Николаев

Владимир Константинович

Кандидат экономических наук, коммерческий директор АО "Конценрн "Моринформсистема-Агат"

Vladimir K. Nikolaev

Candidate of Econoic Sciences, Commercial Director of the JSC "Concern Morinformsystem-Agat"

УДК 323.2

Municipal Economy: models and structures

В статье рассматриваются два проблемных аспекта при описании муниципального хозяйства - его возможные модели и его состав, структура. Проведённый анализ существующих в литературе подходов к возможной классификации моделей муниципального хозяйства позволил предложить совокупность возможных базовых моделей муниципального хозяйства применительно к российской действительности. Опираясь на анализ подходов к определению состава и структуры муниципального хозяйства, предлагается в состав муниципального хозяйства включать совокупную деятельность муниципального сообщества, органов местного самоуправления по решению как вопросов местного значения, так и иных вопросов, предусмотренных российским законодательством, а также добровольно принимаемых к решению конкретным муниципальным сообществом, органами местного самоуправления. При этом предполагается, что структура муниципального хозяйства неразрывно связана именно с решением вопросов местного значения.

Ключевые слова: муниципальное хозяйство, модели муниципального хозяйства, состав и структура муниципального хозяйства.

The authors of the paper examine the two issues of municipal economy - its possible models and its structure. Analyzing the approaches to classification of the models of the municipal economy they suggest a certain set of the possibilities of models customized to the Russian reality. According to their opinion the municipal economy must comprise the mutual activity of the municipal community, local authorities working in alignment with Russian legislation as well as with municipal solutions voluntarily taken by the community. The municipal economy structure is connected with municipal solutions.

Keywords: municipal economy, models of municipal economy, composition and structure of the municipal economy.

При возрастающем внимании как политиков, так и научной общественности к вопросам обеспечения устойчивого социально-экономического развития территорий и управленческой деятельности органов местного самоуправления по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципальных образований проблемы организации, функционирования и развития муниципального хозяйства всё ещё требуют своего подробного исследования. Это в полной мере касается и проблем типологии возможных моделей муниципального хозяйства, а также его структуры.

Анализ литературы по местному самоуправлению показывает, что наиболее распространённым считается выделение трёх основных моделей1 муниципального хозяйства: коммунальной, коммунально-рентной и муниципально-рентной, которые разделялись, исходя из роли в хозяйствовании органов местного самоуправления [4, с. 22-23; 7, с.31-32; 8, с. 129-130; 11, с. 67-68; 13 с. 113-114].

При дальнейшем изложении авторы предполагают использование термина «модель» в широком смысле слова: некий мысленный образ моделируемого объекта - муниципального хозяйства, воспринимаемого как некая норма его организации, имеющая особые характерные черты, позволяющую отличать одну модель от другой [9].

Традиционно данные модели муниципального хозяйства описываются с помощью следующих основных характеристик.

1. Коммунальная модель. Во-первых, основной ресурс местного самоуправления при данной модели муниципального хозяйства - налоги с населения. Тем самым основную тяжесть затрат на реализацию общественных потребностей и интересов жители возлагают сами на себя. Во-вторых, органы местного самоуправления, хозяйственная деятельность которых ограничена, осуществляют накопление и расходование налоговых средств. В-третьих, недостаток ресурсов, которые необходимы для выполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством [4, с. 22; 7, с. 31-32]. В-четвёртых, основу структуры муниципального хозяйства в данном случае составляют организации коммунальной сферы [13, с. 113]. В-пятых, организационными формами управления выступают коммуны и общины [11, с. 68].

2. Коммунально-рентная модель. Во-первых, в рамках данной модели муниципального хозяйства к налогам с населения добавляются налоги с производителей продукции и услуг на территории муниципального образования. Во-вторых, органы местного самоуправления получают ограниченное право в финансово-кредитной деятельности и право ресурсной ренты, участвуя в использовании и развитии ресурсов территории [4, с. 22-23; 11, с. 68; 13, с. 113], а также рентные платежи за использование муниципальной собственности [7, с. 32; 8, с. 129]. В-третьих, к организациям коммунальной сферы в структуре муниципального хозяйства в данном случае добавляются предприятия иных сфер деятельности, связанных с ресурсными богатствами территории [13, с. 113].

3. Муниципально-рентная модель. Во-первых, в рамках данной модели муниципального хозяйства основное бремя по реализации общественных потребностей и интересов, а также решению вопросов местного значения возлагается на органы местного самоуправления. В-вторых, вследствие этого, органы местного самоуправления выступают полноценными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования [4, с. 23; 7, с. 32; 8, с. 130; 11, с. 68; 13, с. 113]. В-третьих, органы местного самоуправления в своей деятельности используют не только методы управления, как в предшествующей модели, но и методы хозяйствования [7, с. 32]. В-четвёртых, структура муниципального хозяйства определяется здесь предпринимательской способностью работников местного самоуправления [13, с. 113].

При этом исследователи вопросов муниципального хозяйства подчёркивают, ни одна модель в абсолютной полноте не реализуется на практике. Это связано с тем, что реальное муниципальное хозяйствование зависит от большого числа факторов. Например, от законодательно определённого объема компетенции органов местного самоуправления. От наличия и характера ресурсов территории муниципального образования и квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, на муниципальных предприятиях, в муниципальных учреждениях. Наконец, от налогоспособности населения и муниципальной территории [4, с. 23; 7, с. 32; 8, с. 130; 11, с. 68; 13, с. 113-114].

Несколько иной подход к разделению моделей муниципального хозяйства предлагают А.Н. Широков и С.Н. Юркова, связывая такое деление с экономическими факторами. По данному основанию также

1 При дальнейшем изложении авторы предполагают использование термина «модель» в широком смысле слова: некий мысленный образ моделируемого объекта - муниципального хозяйства, воспринимаемого как некая норма его организации, имеющая особые характерные черты, позволяющую отличать одну модель от другой [9].

выделяются три модели муниципального хозяйства - коммунальная, рыночная (литеральная) и смешанная. Коммунальная модель характеризуется тем, что муниципальные функции и муниципальные услуги обеспечиваются непосредственно органами местного самоуправления и организациями муниципальной формы собственности. Рыночная (либеральная) модель характеризуется тем, что органы местного самоуправления исполняют муниципальные функции, а количество оказываемых муниципальных или бюджетных услуг минимально. Большинство услуг предоставляются рыночными структурами по заказу органов местного самоуправления и, в основном, по рыночным ценам. В рамках данной модели муниципального хозяйства органы местного самоуправления лишь регулируют в пределах своих полномочий определённые общественные отношения и выступают в качестве заказчика услуг от имени населения. В смешанной модели муниципального хозяйства сочетаются характерные черты предшествующих моделей в разных пропорциях в различных государствах. При этом муниципальные (бюджетные) услуги предоставляются как организациями муниципальной формы собственности, так и рыночными структурами по заказу органов местного самоуправления, а муниципальные функции выполняются органами местного самоуправления [17, с, 78-80].

Вместе с тем, представляется вполне допустимым при существующем в России федеральном и региональном нормативном регулировании организации и функционировании местного самоуправления выделение и иных моделей муниципального хозяйства по ряду оснований.

Например, можно выделять в зависимости:

- от уклада хозяйствования и образа жизни - сельскую и городскую модели муниципального хозяйства;

- от территориальной организации местного самоуправления - поселенческую и территориальную (как объединение нескольких муниципальных образований или населённых пунктов) модели муниципального хозяйства;

- от особенностей законодательно закреплённых типов муниципальных образований - модели муниципального хозяйства сельского, городского поселений; модели муниципального хозяйства муниципального района и городского округа, а также модели муниципального хозяйства городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения;

- от отраслевой принадлежности муниципального образования - многофункциональную (при наличии разветвлённой сети хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность во многих отраслях производства) и монофункциональную (при наличии одного-двух крупных хозяйствующих субъектов одной отрасли производства) модели муниципального хозяйства.

Последнюю модель муниципального хозяйства, в свою очередь, можно представить как совокупность модели муниципального хозяйства производящего характера; модели муниципального хозяйства бюджетного характера и так далее, в зависимости от специализации, определяющей структуру занятости и профиль производственной деятельности на территории муниципального образования.

Причём, каждая из возможных моделей муниципального хозяйства позволяет высветить ту или иную особенность организации, функционирования и развития муниципального хозяйствования.

Однако более важным, с точки зрения муниципальной власти, не просто перебор разных типов моделей муниципального хозяйства, а формирование некоей иерархии моделей от более общей к более конкретной. Это и будет реально способствовать выстраиванию эффективного управления социально-экономической, культурно-информационной сферами муниципальной жизни и, следовательно, сможет содействовать обеспечению достойной жизнедеятельности населения муниципального образования.

Представляется, что базовыми моделями муниципального хозяйства в России можно считать следующие модели:

- модели муниципального хозяйства городского, сельского поселения, модель муниципального хозяйства муниципального района, модель муниципального хозяйства городского округа, модель муниципального хозяйства внутригородского района, особенности организации, функционирования и развития которых обусловлены, прежде всего, перечнем вопросов местного значения;

- модель муниципального хозяйства городского округа с внутригородским делением, особенности организации, функционирования и развития которой обусловлены, прежде всего, наличием на территории городского округа относительно самостоятельных муниципальных образований - внутригородских районов и необходимостью сочетания интересов и ресурсов как городского округа в целом, так и внутригородских районов в отдельности;

- модель муниципального хозяйства города федерального значения, особенности организации, функционирования и развития которой обусловлены, прежде всего, особым статусом самого города федерального значения как субъекта Российской Федерации.

В рамках моделей муниципального хозяйства сельского поселения, городского округа важным, в целях их конкретизации, представляется разделять:

- модель муниципального хозяйства сельского поселения, состоящего из одного сельского населённого пункта, модель городского округа, состоящего одного населённого пункта, т.е. поселенческая модель;

- модель муниципального хозяйства сельского поселения, состоящего из нескольких сельских населённых пунктов, модель городского округа, состоящего из нескольких населённых пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, т.е. территориальная модель.

Дальнейшая конкретизация моделей муниципального хозяйства будет определяться целым рядом факторов, в том числе, наличием, характером и размерами ресурсов территории муниципального образования и возможностями их освоения; уровнем социально-экономического развития региона и муниципального образования; историческими и местными традициями, в том числе, в производственной сфере; уровнем профессионализма и компетентности лиц, замещающий муниципальные должности и должности муниципальной службы и т.д.

Столь же, как и модели муниципального хозяйства, проблематично в настоящее время описание структуры муниципального хозяйства.

В современной российской литературе исходным при описании структуры муниципального хозяйства стал подход, разработанный А.Г. Ворониным в конце прошлого столетия, исходные положения которого заключались в следующем:

во-первых, муниципальное хозяйство есть совокупность предприятий и учреждений, которые осуществляют деятельность на территории муниципального образования;

во-вторых, данная деятельность направлена на удовлетворение общественных интересов;

в-третьих, деятельность, осуществляемая разнородными по своей природе субъектами, порождает необходимость её координации, а, следовательно, и в соответствующем субъекте координации.

Исходя из этих положений, следовало, что элементами муниципального хозяйства могут признаваться:

- муниципальные предприятия, деятельность которых полностью подчинена интересам населения муниципального образования;

- иные предприятия и учреждения, деятельность которых частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципального образования;

- органы местного самоуправления.

Тем самым, структура муниципального хозяйства определялась, исходя из роли и места выделяемых элементов в реализации общественных потребностей [4, с. 21]. Такой подход сохранился и в ряде последующих работ, посвященных вопросам организации и функционирования муниципального хозяйства и муниципального управления [5, с. 37; 7, с. 30-31; 13, с. 109-110].

Исходя из примерно таких же посылок, что и А.Г. Воронин, Б.В. Зотов структуру муниципального хозяйства представляет как совокупность государственных предприятий; муниципальных предприятий, организаций, учреждений; предприятий частной и иных форм собственности [11, с. 65].

Как бы развивая такой подход к толкованию структуры или состава муниципального хозяйства, ряд исследователей предлагает увязывать деятельность в рамках муниципального хозяйствования с предоставлением муниципальных услуг. Так, толкуя муниципальное хозяйство как систему отношений, возникающих по поводу предоставления муниципальных услуг [8, с. 131; 10, с. 630], состав муниципального хозяйства представляет как единство трёх основных групп:

- муниципального образования в лице органов местного самоуправления как соответствующий уровень публичной власти;

- хозяйствующих субъектов как производителей и поставщиков муниципальных услуг;

- потребителей услуг в лице населения, организаций, а также самого муниципального образования в целом и органов местного самоуправления как потребителей услуг [8, с. 133; 10, с. 630].

При этом не исключается расширение состава муниципального хозяйства за счёт организаций, которые по поручению органов муниципальной власти выполняют функции заказчиков муниципальных услуг, или организаций, которые сами не оказывают и не потребляют муниципальные услуги, но способствуют их нормальному потреблению другими [8, с. 133].

Наряду с этим сформировался и несколько иной подход к рассмотрению состава муниципального хозяйства, согласно которому в него входит жилищно-коммунальное хозяйство, предприятия бытового обслуживания, строительная промышленность, предприятия торговли и общественного питания и т.п. [2, с. 202]. Вообще такой компонентный подход чаще используется при анализе состава или структуры городского хозяйства. Так, например, Р.В. Бабун и О.М. Рой, понимая под городским хозяйством градообслуживающую сферу, в укрупнённый её состав включают жилищно-коммунальный, строительный, транспортный комплексы, комплекс потребительского рынка, службы общественной безопасности и системы управления, информатизации и др. [14, с. 113]. Полагая также, что объекты социальной сферы могут относиться к городскому хозяйству в той мере, в какой они являются имущественными комплексами и требуют содержания и ремонта, выделяют такие объекты инфраструктуры города, как объекты образования и науки, культуры и искусства, физической культуры и спорта, рекреации и досуга, социальной поддержки отдельных групп населения, здравоохранения [14, с. 113, 119]. Без всяких оговорок в состав городского хозяйства включают жилищно-коммунальное хозяйство, предприятия городского транспорта и связи, бытового обслуживания, систему учреждений и предприятий городской торговли, общественного питания, здравоохранения, образования, культуры, социальной сферы, общественной безопасности и другие исследователи [2, с. 201; 6, с. 18; 15, с.12-13]. И.Н. Ильина, конкретизируя состав городского хозяйства, предлагает, во-первых, выделять три его уровня:

- отрасли, прекращение функционирования которых означает возникновение чрезвычайной ситуации (электро-, тепло-, водо-, газоснабжение, водоотведение, городской транспорт, неотложная медицинская помощь, санитарно-эпидемиологические службы);

- отрасли, снабжающие население товарами, работами, услугами с высокой периодичностью (снабжение продуктами питания, уборка мусора, организация дошкольного и школьного образования);

- отрасли, предоставляющие населению товары, работы, услуги по мере необходимости (бытовое обслуживание и ремонт жилья, услуги прачечных, предприятий общественного питания и гостиниц).

При этом предлагается:

- учитывать две ограничительные характеристики: ограничение хозяйственно-экономической деятельности предприятий городского хозяйства территорией города; социально ориентированный характер этой деятельности и её нахождение в прямом регулировании городскими органами власти;

- выделять объекты городского хозяйства двух типов: непосредственно регулируемых органами городской власти и регулируемые путём создания благоприятных хозяйственных отношений при осуществлении контроля их деятельности;

- критерием отнесения отраслей и предприятий к городскому хозяйству полагать указание на долю удельного веса муниципальной или государственной собственности [6, с. 18-19].

Принимая обоснованность рассмотренных подходов к определению состава или структуры муниципального, городского хозяйства, хотелось бы обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, исследователи, работы которых анализировались при данном рассмотрении, по преимуществу толкуют муниципальное или городское хозяйство как совокупность предприятий, учреждений, организаций, служб, комплексов и т.п. Вместе с тем, муниципальное, городское хозяйство вполне оправданно толковать и как определённый вид деятельности [12]. Толкование муниципального хозяйства именно как вида деятельности муниципальных публичных органов, организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории, в целях её благоустройства и социального благосостояния людей, проживающих на ней, отстаивал Л.А. Велихов [3, с. 103]. Более того, Л.А. Велихов раскрывает суть данного толкования муниципального хозяйства посредством следующей формулировки термина «городское благоустройство»: - это «есть совокупность создаваемых городским хозяйством условий, в которые поставлено удовлетворение коллективных потребностей городского населения» [3, с. 105]. Ю.В. Филиппов и Т.Т. Авдеева, специально подчёркивают, правда, относительно местного хозяйства, то, что это именно хозяйственная деятельность [16, с. 56].

Во-вторых, Э. Маркварт оправданно связывает муниципальную хозяйственную деятельность с решением вопросов местного значения как обязательных, так и факультативных, закреплённых уставами муниципальных образований; исполнением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными, региональными законами; исполнением отдельных полномочий иных муниципальных образований на основании заключённых соглашений, а также решением вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения, но право на решение которых органам местного самоуправления предоставлено статьями 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона о местном самоуправлении. Более того,

подчёркивает, что заниматься хозяйственной деятельностью, не связанной с указанными вопросами, муниципальные образования не вправе [8, с. 15-17].

В-третьих, в целях терминологической чистоты следует разграничить то, что входит в состав муниципального хозяйства и что составляет его структуру. Представляется целесообразным, с учётом выше рассмотренного, заключить, что состав муниципального хозяйства представляет собой совокупную деятельность муниципального сообщества, органов местного самоуправления по решению:

- вопросов местного значения, закреплённых в статьях 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] обязательные для исполнения;

- вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, но право на решение которых органы местного самоуправления получили по Федеральному закону о местном самоуправления [1, ст. 14.1, 15.1.,16.1.];

- отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными и региональными законами в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении;

- вопросов, связанных с решением государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления как отдельные государственные полномочия, но решение которых предусматривает участие органов местного самоуправления по федеральным законам;

- вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные законодательно из компетенции органов местного самоуправления (добровольно приняты к решению).

Что касается структуры муниципального хозяйства, то она неразрывно связана с главной целью местного самоуправления как формы народовластия - непосредственное обеспечение жизнедеятельности муниципального образования, т. е. с деятельностью муниципального сообщества, органов местного самоуправления по решению обязательных для исполнения вопросов местного значения.

Библиографический список

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. [Электронный ресурс] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3. Режим доступа: http://base.garant.ru.

2. Васильев А.А. Система муниципального управления: учебник / А.А. Васильев. - 2-е изд., испр. и доп.

- М.: КНОРУС, 2015. - 734 с.

3. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - Обнинск: Институт муниципального управления, 1995.

- 216 с.

4. Воронин А.Г. Основы управления муниципальным хозяйством / А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков. Под общей редакцией А.Г. Воронина. Издание второе, дополненное. Серия «Учебная литература», № 1 - М., Московский общественный научный фонд, 1997. - 138 с.

5. Девятов С.А. Управление муниципальным хозяйством. Учебное пособие. [Электронный ресурс]. Тюмень: издательство Тюменского государственного университета. 2009. - 295 с. Режим доступа: http:// rushkolnik.ru/docs/676/index-39299.html

6. Ильина И.Н. Экономика городского хозяйства: учебное пособие / И.Н. Ильина. - М.: КНОРУС, 2013.

- 248 с.

7. Кобилев А.Г. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве: учебное пособие / А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - Ростов н/Д : Феникс, 2013. - 494 с.

8. Маркварт Э. и др. Управление хозяйственной деятельностью муниципальных образований: Учебное пособие / Э. Маркварт, Е.В. Агапова, С.В. Вобленко; под ред. Э. Маркварта. М.: Изд-во «Проспект», 2015.

- 336 с.

9. Модель: сборник онлайн-словарей [Электронный ресурс]. Режим доступа: // http://www.onlinedics.ru/ slovar/fil/m/model.html.

10. Муниципальное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.Н. Костюкова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право», 2011. - 791 с.

11. Муниципальное управление. Б.В. Зотов. Электронная библиотека учебников [Электронный ресурс]. Режим доступа: // http://studentam.net/content/view/1139/27/

12. Николаев К.А., Николаев В.К. Муниципальное хозяйство и муниципальное управление» // Актуальные проблемы современности: наука и общество. Балаково, Балаковский филиал РАНХиГС, 2016, N° 2, с. 15-21.

13. Парахина В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина. - 3-е изд., перераб. - М.: КНОРУС, 2013. - 494 с.

14. Система муниципального управления: Учебник для вызов. 4-е изд. / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб: Питер, 2008. - 512 с.

15. Управление в городском хозяйстве: Учебное пособие / Коллектив авторов, под ред. Р.Ж. Сираджинова. - 2-е изд., стер. - М.: КНОРУС, 2014. - 350 с.

16. Филипов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства: Учеб. - М.: Дело, 2000. - 264 с.

17. Широков А.Н. Муниципальное управление: учебник / А.Н. Широков, С. Н. Юркова. - М.: КНОРУС, 2013. - 244 с.