Механизмы функционирования института государственных закупок

Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 28 (209).

Экономика. Вып. 30. С. 46-51.

Е. А. Ковалева

МЕХАНИЗМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

Рассмотрен институт государственных закупок российской экономики. Выделены механизмы института государственных закупок в зарубежных странах (на примере США), в России. Рассмотрена роль каждого механизма института государственных закупок, выявлены их инструменты, рассмотрены дисфункции, возникшие в результате становления института.

Ключевые слова: институт государственных закупок, государственный заказ, общественные потребности, общественные блага, механизм государственных закупок, инструменты государственных закупок.

Российская экономика находится на пути модернизации, поиска новых путей развития. Подвергаются трансформации уже сложившиеся институты. Как таковые институты российской экономики формировались спонтанно, они копировались по образцу хозяйственных механизмов Запада. Институт государственных закупок в России также был заимствован. В его основу легли основные положения прокьюремента как направления, которое учит закупать. Институт государственных закупок — это один из важнейших институтов экономики, который выполняет регулирующую функцию экономики, обеспечивает устойчивый экономический рост, решает актуальные социально-экономические задачи.

Сгласно институциональной теории государство выступает субъектом рыночных отношений в системе государственных закупок. Как любой субъект государство призвано выполнять определенные задачи, достигать определенных целей. Достигая экономических целей через государственные закупки, государство вступает в рыночные контрактные отношения. Через контрактные отношения между государством как заказчиком товара, работы, услуги устанавливаются взаимоотношения с хозяйствующими субъектами различных форм собственности, которые выступают в этой системе в виде участников, подрядчиков.

Механизмы института государственных закупок в разных странах имеют разный вид, но в то же время используются унифицированные инструменты его реализации, несмотря на национальные особенности и степень развития экономики.

В странах запада, США институт государственных закупок опирается на так называемую «квадратуру» механизма государственного регулирования, на четыре важнейших организаци-

онно-управленческих и административно-хозяйственных механизма:

— федеральный (государственный) бюджет;

— федеральная (государственная) контрактная система;

— федеральная налоговая система;

— федеральная резервная система.

Механизм федерального бюджета предназначен для аккумулирования государственных средств в экономику, их перераспределения.

Федеральная контрактная система — это механизм, через который осуществляется сам процесс организации, размещения и управления государственного контракта как инструмента института государственных закупок (рис. 1). Государственный контракт заключается на все виды товаров, работ или услуг за счет бюджетных и внебюджетных средств, которые необходимы для нужд гражданского и военного потребления.

Налоговый механизм — это механизм перераспределения национального дохода. Налоговый механизм как один из механизмов института государственных закупок предназначен для обеспечения поступления финансовых ресурсов в государственную казну и их последующего перераспределения через уже бюджетный механизм. Налоговый механизм и налоговые инструменты — это важнейшие инструменты регулирования экономики, науки и техники, они складывались на протяжении длительного времени, прежде чем они приняли свою современную предельно развитую и всеобъемлющую форму.

Федеральная резервная система также является неотъемлемым элементов института государственных закупок. Федеральная резервная система обеспечивает стабильное денежно-кредитное обращение в экономике.

Рис. 1. Механизмы института государственных закупок

В рамках института государственных закупок федеральный бюджет, налоговый механизм, резервная система выступают как механизмы, которые обеспечивают деятельность всего института. Это механизмы — формирующие финансовую обеспеченность института. Механизмы, формирующие один из основных инструментов института государственных закупок,— бюджетные и внебюджетные средства. Контрактная же система — тот механизм, который приводит в действие сам институт государственных закупок. Это двигатель института, позволяющий государству как субъекту рыночных отношений в системе государственных закупок взаимодействовать с частным сектором. Частный сектор в свою очередь как второй субъект этих взаимоотношений позволяет освободить государство от необходимости создавать собственные производственные фонды для производства тех общественных благ, в которых нуждается общество, нанимать производственный и административный персонал, обеспечивающий процесс производства общественных благ. Частный сектор предоставляет уже существующий производственный сектор для нужд государства, заключая с ним государственный контракт.

Тем не менее, для эффективной организации и управления таким механизмом должны существовать определенные мотивы, стимулы, которые обеспечат соответствие целей частного сектора, фирмы, работающей на государство на основе государственного контракта и самого государства.

В Соединенных Штатах Америки можно выделить следующие стимулы, которые обеспечивают высокий уровень конкуренции на государственном рынке товаров и услуг [4. С. 68]:

— государственный рынок товаров и услуг является одним крупнейших в мире рынком, на котором платежеспособный спрос государства составляет 500-600 млрд долл., он является гарантированным и стабильным рынком;

— государственный рынок обеспечивает гарантированную прибыль, т. к. федеральное законодательство устанавливает, что «предпринимательская прибыль — это главный стимул и основа эффективной работы корпорации-подрядчика на государство, и ведомствам-заказчи-кам категорически запрещается ее ограничивать во имя обеспечения эффективности и формальной оптимизации издержек производства корпорации по контракту»;

— работа на государственном рынке товаров и услуг — это престиж для корпорации и общественное признание;

— заключение впервые государственного контракта открывает доступ на жестко регламентируемый рынок, а также в перспективе дает возможность заключить повторно контракт на серийное производство или контракт на долгосрочный период на продукцию, заказываемую государством;

— работа по федеральному (государственному) контракту на рынке предоставляет для участников такого рынка определенные льготы и преференции, особенно в сфере науки, техники,

промышленного и оборонного производства. К таким льготам и преимуществам можно отнести льготное снабжение материальными ресурсами и обычными товарами, сырьем, преференции по аренде государственной собственности, земли, зданий и сооружений, транспортных средств, заводов, испытательных стендов, лабораторий, денежных и финансовых средств;

— деятельность на государственном рынке товаров и услуг фирм, производящих оборонные и новые высокие технологии, открывает для них свои дополнительные стимулы, способствующие рыночному коммерческому освоению достижения науки и техники. К таким стимулам относятся: ускоренная амортизация, налоговые вычеты и налоговые каникулы, налоговый иммунитет, списание затрат, долгосрочные льготные кредиты;

— работа на таком рынке для подрядчиков дает возможность использовать дополнительные финансовые средства на вторичном денежно-кредитном рынке. Для этого создана залоговая система федерального контракта на предоставление займа в крупных банках страны, пакета государственных гарантий или поручительств для участия в финансировании федерального контракта капиталом третьей стороны. Кроме этого, сюда также относятся собственные средства компаний-субподрядчиков, акции корпораций-подрядчиков, залог имущества корпораций-подрядчиков, различные иностранные источники, долговые обязательства и ценные бумаги правительства, кредит под залог имущества, земли корпораций-под-рядчиков и страховки федерального контракта в коммерческих банках, кредит под федеральный контракт и ряд других финансовых механизмов.

Все эти стимулы обеспечивают высокую привлекательность данного рынка для корпора-ций-подрядчиков, высокий уровень конкуренции, эффективность использования бюджетных средств.

Институт государственных закупок в России в своей структуре также выделяет несколько аналогичных механизмов:

— федеральная бюджетная система;

— федеральная налоговая система;

— система государственных закупок;

— Центральный банк РФ.

Институт государственных закупок в России начал свое формирование с начала 90-х гг. ХХ в.

Исторической предпосылкой формирования данного института явился переход национальной собственности в частную (основным инструментом перехода являлась приватизация). Согласно исследованиям, в рассматриваемый период времени возросла степень коррупции в механизме государственного регулирования экономики, в частности государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Следовательно, возникла необходимость развития института государственных закупок с учетом коррупционной составляющей и конкурентного механизма.

Институты могут формироваться либо эволюционным, либо революционным путем в результате их внедрения. В России не было исторических предпосылок для формирования собственных институтов, адекватных историческому этапу развития. Институт государственных закупок в основном был трансплантирован из системы институтов государственных закупок зарубежных стран. В результате возникли классические дисфункции института, описанные В. М. Полтеровичем [6].

1. Атрофия и перерождение института. Институт государственных закупок был фактически заимствован из американской и германской моделей закупок для государственных нужд. Зарубежные системы на данном этапе развития направлены на повышение эффективности расходования финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения выполнения задач и функций государства, развития конкуренции на рынке государственных закупок, поставки качественных услуг и благ за счет бюджетных средств. При внедрении данных моделей в российскую действительность одной из основных первоначальных целей была провозглашена борьба с коррупцией как одной из основных функций института государственных закупок. Произошло перерождение функций института государственных закупок. Примером может послужить неоднократное принятие и рассмотрение новых федеральных законов, указов в области государственных закупок (№ 60, 94, 97).

2. Активизация альтернативных институтов и отторжение. При переходе к рыночным отношениям возникает необходимость ухода от командно-административной экономики. Происходит трансформация системы государственного планирования в систему государственных закупок.

Возникший институт государственных закупок активизировал коррупционный сектор, а его эволюция так и не решила проблему борьбы с ней. Кроме того, был активизирован еще один альтернативный институт — институт посредничества. Заказчиками создавались дочерние фирмы, компании, которые, используя институт государственных закупок, получили платежное право бюджетными средствами. Созданный инструмент института государственных закупок в виде электронных торгов привел в конечном итоге к активизации традиционных малоэффективных инструментов государственных закупок (запрос котировок, конкурс), так как ни одна из сторон процедуры закупок не была готовой ни технически, ни информационно к внедрению данной системы.

3. Институциональный конфликт. Институт государственных закупок устанавливает лишь формальные правила, в пределах которых действуют различные экономические агенты: заказчики, участники различных способов размещения заказа, контролирующие организации в лице федеральной антимонопольной службы. Взаимодействие этих экономических субъектов в рамках данного института порождает различные неформальные нормы, которые в конечном итоге ведут института хотя и жизнеспособного, но существенно отличающегося от исходного и, возможно, неэффективного.

4. Парадокс передачи. Так как институт был заимствован у западных стран, то эффективней в рамках данного института действуют фирмы из зарубежных стран, так как для них инструменты этого института являются привычными, в отличие от отечественных участников, для которых эти инструменты были новинкой. Таким образом, зарубежные участники, фирмы получили еще один механизм доступа к бюджетным финансовым ресурсам страны. Зарубежные страны через свои фирмы получили возможность влиять на финансовую и экономическую безопасность нашей страны через институт государственных закупок.

В стркутуре института государственных закупок российской экономики отличительным является механизм системы государственных закупок, его инструменты, однако, были заимствованы в зарубежных странах. Этот механизм находится на этапе становления, отсюда неэффективность данного механизма и соответству-

ющих инструментов его исполнения, которые ведут к неэффективности самого института.

Мотивационные стимулы института государственных закупок, описанные ранее, можно частично применить и для российской экономики. Механизм системы государственных закупок предполагает наличие жестко регламентированных барьеров входа для всех участников (субъектов, экономических агентов). Наиболее значимый барьер — это установление различных требований к документации, выставляемых заказчиками (государством в лице его органов власти, уполномоченных организаций) к участникам. В механизме системы государственных закупок института государственных закупок в российской экономике можно выделить следующие инструменты: конкурс, аукцион (в том числе в электронной форме), запрос котировок, закупка из единственного источника, биржевые закупки как основные способы размещения заказа, государственный контракт, реестр государственных контрактов как инструмент контроля, реестр недобросовестных поставщиков.

На рис. 2 представлена структура недопущен-ных заявок на участие в торгах по различным причинам за 2006-2009 гг.

Как видно из графика, основной ошибкой участников, потенциальных подрядчиков является именно тот факт, что заявка на участие в торгах не соответствовала требованиям. При том данная ошибка в течение рассматриваемого периода в своей динамике не наблюдает положительных изменений. Более 70 % всех отклоненных заявок — это заявки, которые не соответствовали требованиям, предусмотренным документацией по закону. Около 10 % заявок предоставляли недостоверные сведения или неполный комплект требующихся документов.

Таким образом, мы еще раз подтверждаем факт наличия барьеров входа на так называемый рынок государственных закупок. Эти ограничения закреплены институтом государственных закупок. Согласно Федеральному закону № 94-ФЗ к ним относятся [2]:

— непроведение ликвидации участника и отсутствие у него признания суда банкротом;

— неприостановление деятельности участника размещения заказа;

— отсутствие задолженностей по налогам и сборам, которые составляют более 25 % балансовой стоимости активов;

%

100 %

%

%

00 %

40 %

%

Ю %

2006 2007 2008 2009

дЭ — заявка не отвееала требованиям, предусмотренным документацией по заявке;

СР — участнроом ре внесесы Кенежмын ксебетвав яачвстве обся-печения заявки на участие;

— улестнин се отссела ррсбоанлиям, установленным Законом;

в — учестниаом преднтачнены кеЯсстоесанбенкебеенб

ито ся пкедостсасеарі Ноксмвяты, аоределённыеЗаконом

Рис. 2. Динамика недопуска заявок к участию в торгах (лотах) и закупках в 2006-2009 годах [6]

ЙЙ'Й'Й'Й)

Й-Й-Й-Й-Й

Й-Й-Й-Й-Й

ЙЙ'Й'Й'Й)

Й-Й-Й-Й-Й

Й-Й-Й-Й-Й

ЙЙ'Й'Й'Й)

Й-Й-Й-Й-Й

ЙЙ'Й1Й1Й!

Й-Й-Й-Й-Й

ЙЙ'Й'Й'Й)

Й-Й-Й-Й-Й

Й-Й-Й-Й-Й

Й-Й-Й-Й-Й

Й-Й-Й-Й-Й

Й-Й-Й-Й-Й

ЙЙ'Й'Й'Й)

Й-Й-Й-Й-Й

Й-Й-Й-Й-Й

ЙЙ'Й'Й'Й)

Й-Й-Й-Й-Й

Й-Й-Й-Й-Й

ЙЙ'Й'Й'Й)

ЙЙ'Й1Й1Й!

Й-Й-Й-Й-Й

Й-Й-Й-Й-Й

ЙЙ'Й'Й'Й)

Й-Й-Й-Й-Й

Й-Й-Й-Й-Й

ЙЙ'Й'Й'Й)

Й-Й-Й-Й-Й

Й-Й-Й-Й-Й

ЙЙ'Й'Й'Й)

ллллл

й'й'й'й'й?

й^йй^йй^

й^йй^йй^

й-й-йй-й

й'й'й'й'й?

й^йй^й^й

й^йй^й^й

АЛЛЛА

й^йй^й^й

Й^ЙЙ^ЙЙ1

й^йй^й^й

аллла

Й^ЙЙ^Й^Й

й-й-йй-й

АЛЛЛА

Й^ЙЙ^Й^Й

Й^ЙЙ^Й^Й

Й^ЙЙ^Й^Й

АЛЛЛА

Й^ЙЙ^Й^Й

й^йй^й^й

й^йй^й^й

аллла

й-й-йй-й

й^йй^й^й

АЛЛЛА

Й^ЙЙ^ЙЙ1

Й^ЙЙ^Й^Й

Й^ЙЙ^Й^Й

АЛЛЛА

Й^ЙЙ^Й^Й

й^йй^й^й

й^йй^й^й

аллла

Й^ЙЙ^Й^Й

й^йй^й^й

АЛЛЛА

Й^ЙЙ^Й^Й

ллллл

ЛЛЛЛЛ

Й-Й-Й-Й-Й-

Й-Й-Й-Й-Й-

й-й-й-й-й-

ЛЛЛЛЛ

Й-Й-Й-Й-Й-

Й-Й-Й-Й-Й-

ЛЛЛЛЛ

й-й-й-й-й-

ЛЛАЛЛ

АЛАЛЛ

ллллл

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

ллллл

АЛАЛЛ

АЛАЛЛ

й-й-й-й-й-

ЛЛЛЛЛ

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

АЛАЛЛ

АЛЛЛЛ

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

АЛЛЛЛ

АЛЛЛЛ

АЛЛЛЛ

й-й-й-й-й-

АЛЛЛЛ

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

АЛЛЛЛ

АЛЛЛЛ

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

АЛЛЛЛ

й-й-й-й-й-

АЛЛЛЛ

ллллл.

АЛЛЛЛ

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

МАЛА

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

МАЛА

й-й-й-й-й-

й^й^йй^й-

й-й-й-й-й-

МАЛА

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

МАЛА

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

МАЛА

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

МАЛА

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

МАЛА

й^й^йй^й-

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

МАЛА

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

МАЛА

й-й-й-й-й-

й-й-й-й-й-

МАЛА

й-й-й-й-й-

АЛЛЛЛ

— наличие исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности;

— наличие предыдущего опыта работы по аналогичным предметам контракта;

— наличие производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом заказа.

При формировании цен государственных контрактов как одного из основных инструментов института государственных закупок в России не учитывается предпринимательская прибыль корпораций-подрядчиков. Получение же прибыли — это главный стимул деятельности любой организации. Государство-заказчик в лице его органов власти, не закладывая прибыль, вынуждает подрядчиков тем самым снижать качество выполняемых работ, оказываемых услуг.

В структуре механизма системы государственных закупок выделяется три направления деятельности по организации, размещению и управлению государственного контракта: общегосударственное, милитаристское, внутриведомственное (рис. 3).

В Бюджетном кодексе РФ под бюджетом понимается «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [1]. Бюджетная система РФ имеет двойственную структуру, которая включает в себя, с одной стороны, доходы, предназначенные для осуществления государственной политики, с другой стороны расходы, которые представляют собой конкретные направления использования бюджетных средств. Бюджетная система РФ является инструментом ресурсного обеспечения страны, инструментом государственной политики. В то же время бюджетная система, бюджетный механизм — это элемент, структурная составляющая института государственных закупок. Бюджетный механизм, с точки зрения института государственных закупок, представляет собой механизм формирования и расходования финансовый ресурсов, предназначенных для обеспечения общественных потребностей. В бюджетном механизме среди инструментов можно выделить субсидии, субвенции, взаиморасчеты, дотации, трансферты, налоговые кре-

Общегосударственное

направление

Организация, размещение и управление государственных контрактов для федерального уровня государственной власти

Система государственных закупок

Милитаристское

направление

Организация, размещение и управление государственных контрактов для обеспечения военно-стратегических и военнотехнических целей государства

Внутриведомственное

направление

Организация, размещение и управление государственных контрактов для непо-стредственного обеспечения нужд органов государственной власти

Рис. 3. Основные направления деятельности механизма государственных закупок института государственных закупок

диты и налоговые льготы, предоставление льгот по кредитованию в коммерческих банках, гранты и т. д.

Налоговый механизм по своей природе предназначен для формирования финансовых ресурсов в казну государства. Главным инструментом налогового механизма является налог. Налоговые сборы составляют около 80 % всех поступлений в бюджетную систему.

Центральный банк РФ — это механизм регулирования денежно-кредитного обращения в экономике страны. В качестве инструментов этого механизма используются: банковские ставки, ставка рефинансирования, кредит и т. д.

Таким образом, институт государственных закупок в российской экономике находится на стадии становления. Институт построен по аналогии с зарубежными подобными институтами, но имеет специфические особенности. В его структуре выделяются четыре взаимосвязанных

механизма, которые в своей работе используют различные инструменты.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ.

2. Федеральный закон от 21.06.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в ред. от 27.07.2010 № 240-ФЗ.

3. США: Федеральная контрактная система / под ред. В. А. Федоровича. М. : Наука, 2010.

4. Федорович, В. А. США: государство и экономика (Институт США и Канады РАН) / В. А. Федорович, А. П. Патрон. М. : Междунар. отношения, 2005.

5. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. и^: http://www. gks.ru

6. Научная онлайн-библиотека «Порталус» [Электронный ресурс]. иИХ: http://www.portalus.ru