История создания свободных экономических зон в России: проблемы и перспективы

ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИИ:

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

О. В. КОРОБОВА, Н. В. НАУМОВА

В данной статье основное внимание уделяется процессу создания свободных экономических зон в России в разные периоды времени. При этом определяется объективная необходимость формирования зон на территории нашего государства. Подробно рассматриваются проблемы, возникающие при этом. Анализируется процесс образования свободных экономических зон на настоящий момент.

Ключевые слова: свободная экономическая зона, инвестиции, законодательная база, инфраструктура, инновационное развитие.

На протяжении многих лет в разных странах создаются территории с льготным режимом предпринимательской деятельности - свободные экономические зоны (СЭЗ). Цель их создания - стимулирование экономического развития отдельных регионов и всего государства в целом, привлечение инвестиций, обеспечение занятости и т. д. Особенно важно создание зон для тех стран, в которых существуют проблемы экономического роста, безработица, недостаточно финансовых ресурсов для производственной деятельности. Успешное функционирование СЭЗ в мировой экономике привлекло внимание российских реформаторов.

На территории Российской Федерации впервые свободные экономические зоны начали образовываться в конце 80-х (в эпоху СССР). Такого рода зоны назывались «зоны совместного предпринимательства» (ЗСП). Они располагались на компактных территориях с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием [3]. Их создание должно было решить следующие задачи: ускорение социально-экономического развития отсталых регионов и совершенствование отраслевой структуры их производства, оперативное внедрение в производство отечественных и зарубежных научно-технических разработок и изобретений с последующей передачей результатов для широкого использования в экономике страны и на внешних рынках, развитие экспортной базы и увеличение валютных поступлений за счет более интенсивного включения соответствующих территорий в систему международных экономических связей, апробация на локальном уровне различных вариантов внедрения новых форм хозяй-

ствования, приспособленных к условиям мирового рынка, практическое обучение отечественных специалистов приемам и методам международного бизнеса с последующим использованием полученных навыков работы за пределами зоны и т. д.

Была поставлена цель за 2-3 года создать широкую сеть такого рода зон. Предполагалось создание в различных регионах СССР до 50 СЭЗ.

При этом сами специальные зоны рассматривались как некий инструмент по переходу от командной, дефицитной экономике к рыночноориентированной. По представлениям российских предпринимателей экономическая зона должна выглядеть как «заповедник нормального рынка в ненормальной стране» [1].

В декабре 1989 г. Правительством СССР было принято постановление о создании СЭЗ в городах Находка Приморского края и Выборг Ленинградской области. Речь шла о сравнительно небольших территориях, удобно расположенных на важных транспортных путях, близко от крупных внешнеэкономических партнеров. Чуть позже оформилась идея создания зоны на территории Калининградской области.

Создание благоприятных условий для привлечения иностранного капитала предполагало не только предоставление ему льготного режима на территории зон, но и создание там необходимой производственной и социальной инфраструктуры. Улучшение инфраструктуры требовало финансирования и могло произойти двумя путями:

1) за счет централизованных капиталовложений;

2) предоставления данным территориям права использовать налоговые поступления от пред-

приятий и организаций, расположенных на их территории.

Акцент стал делаться на втором варианте финансирования.

Через полгода краткие положения общего характера в отношении СЭЗ были изложены в «Основах законодательства об иностранных инвестициях в СССР».

В начале 90-х государственная концепция СЭЗ дополняется рядом региональных предложений (делался акцент на значительной самостоятельности СЭЗ и на то, что под зоны должны отводиться огромные территории).

К началу 1991 г. в Госплан СССР поступило 350 предложений о создании СЭЗ в различных регионах страны. Из них предполагалось отобрать для реализации 60 проектов. Эксперты ООН называли эти планы «несбыточными»: создание зон предполагалось осуществить практически одновременно и во всех областях сразу. Поэтому эксперты рекомендовали на первом этапе сосредоточить усилия на создании 4-5 зон.

В 1990-1991 гг. СЭЗ были учреждены на территории Приморского края («Находка»), в Санкт-Петербурге и Выборге, Сахалинской области, Кемеровской области («Кузбасс»), Новгородской области («Садко»), Еврейской АО («Ева»), Читинской области («Даурия»), Алтайском крае («Алтай»), Калининградской области («Янтарь») и «Технополис Зеленоград». Для каждой зоны было утверждено положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус в качестве либо зоны свободного предпринимательства (Санкт-Петербург, Выборг), или специальной экономической зоны (Находка, Калининград). Различие между статусами не проводилось. Набор льгот был практически одинаков.

В конце мая - начале июня 1991 г., перед президентскими выборами в России, были приняты решения и утверждены положения о СЭЗ на других территориях. Условия для инвесторов в них предполагались сходными с зоной Находка. Но льготы для небольшой территории Находки были оправданы возможностью привлечения иностранного капитала и российского производства и лишь в незначительной степени сокращали поступления в центральный бюджеты и валютные фонды. При предоставлении аналогичных льгот таким регионам, как Ленинград, Новгородская, Кемеровская и другие области, сокращались доходы союзного и республиканского бюджетов и валютных фондов. Льготный внешнеэкономический и таможенные режимы не должны распространяться на целые края и области.

Союзная программа по созданию СЭЗ не была реализована.

Большинство созданных зон не представляло большого интереса ни для потенциальных иностранных инвесторов ни для российских предприятий.

Процесс образования СЭЗ в начале 90-х гг. характеризовался следующими чертами:

- отсутствием четкого понимания реальных целей и задач СЭЗ на государственном и региональном уровнях;

- отсутствием четкой законодательной базы, регламентирующей механизм образования и функционирования СЭЗ;

- большой территориальной площадью СЭЗ. На долю формально созданных «свободных зон» приходилось более одной трети территории России;

- массовой раздачей льгот и привилегий зонам и лоббированием их интересов в Правительстве РФ;

- стремлением местных властей к суверенитету через создание СЭЗ;

- ограниченностью возможностей освоения российского рынка иностранными инвесторами через механизм этих зон;

- отсутствием эффективных стимулов для образования предприятий в этих зонах и возможностей реализации эффективных проектов [1].

В июле 1991 г. был принят Закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР», в котором целая глава (седьмая) была посвящена СЭЗ. Это упорядочило процесс их образования. По этому закону СЭЗ должны создаваться с целью привлечения иностранного капитала, передовой зарубежной техники, технологии и управленческого опыта, развития экспортного потенциала.

В законе определялись условия хозяйственной деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ. Им могли предоставляться следующие льготы:

- упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями непосредственно в уполномоченных на то органах СЭЗ: для предприятий со вкладом иностранных инвесторов до 75 млн руб. регистрация производится непосредственно в СЭЗ;

- льготный налоговый режим; иностранные инвесторы облагаются налогами по пониженным ставкам, которые не могут составлять менее 50 % действующих на территории РФ ставок для иностранных инвесторов;

- пониженные ставки платы за пользование землей и иными природными ресурсами; предоставление прав на долгосрочную аренду сроком до

70 лет с правом субаренды (вне СЭЗ этот срок до 50 лет);

- особый таможенный режим, включающий пониженные таможенные пошлины на ввоз и вывоз товаров, упрощенный порядок пересечения границы, наличие права безлицензионного экспорта и импорта, предусмотренное законом для предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесторам, а также для совместных предприятий с долей иностранных инвестиций более 30 %. Валютная выручка предприятий от экспорта собственной продукции полностью оставляется в их распоряжении;

- упрощенный порядок въезда и выезда иностранных граждан, в том числе и безвизовый.

При всей важности этого закона он не мог служить полноценной законодательной базой для создания и функционирования СЭЗ, так как касался только одного из аспектов ее деятельности -привлечения иностранных инвестиций.

Положение зон еще более ухудшилось, когда в конце 1991 - начале 1992 г. (после распада СССР) принятый новый российский порядок регулирования налогообложения и внешнеэкономической деятельности не предусматривал никаких исключений и льгот для свободных экономических зон. И хотя правительственные положения о СЭЗ никто не отменял, государственные финансово-налоговые службы посчитали их утратившими силу.

Все это вызвало беспокойство у иностранных инвесторов и серьезные протесты на территориях, объявленных зонами. В результате 4 июня 1992 года был издан Указ Президента РФ «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации». Указ восстановил правовой режим и условия хозяйственной деятельности предприятий с иностранными инвестициями на территории зон. Он определил механизм дополнительного финансирования зон за счет бюджетных кредитов и перечислений в фонд развития, залоговые и страховые фонды СЭЗ части средств от приватизации на территории зон. Указ восстановил некоторые льготы в области таможенного обложения для отдельных территорий, а экспортные пошлины на сырьевые товары, добываемые в СЭЗ, устанавливались в размере 50 % общего таможенного тарифа.

Принятие указа расширило возможности для тех зон, где уже шла определенная работа, но до конца проблема не была решена. Заверения администрации действующих зон о неизменности зональной политики способствовали определенной стабилизации обстановки. Некоторые льготы,

предусмотренные в указе, через некоторое время вновь были отменены.

Однако в целом СЭЗ не развивались, их деятельность не дала ожидаемых результатов. Объем привлеченных инвестиций остался незначительным, низкий уровень цен не смог компенсировать для населения спад в реальном секторе спад экономики, ухудшился ряд экономических показателей, характеризующих денежные доходы населения, рост внешнеторгового оборота областей происходил за счет импорта, а не экспорта.

Одна из причин такого положения заключалась в том, что на государственном уровне отсутствовали стратегия и тактика реализации программ развития СЭЗ.

Неэффективная работа исполнительной власти в отдельных регионах привела к дискредитации идеи создания СЭЗ в России. Были отмечены массовые случаи несоответствия инвестиционной, производственной и внешнеэкономической деятельности предприятий российскому законодательству, осложнение криминогенной обстановки. Поставленная цель развития и становления бизнеса за счет снижения налогового бремени и замены части налогов на добровольные отчисления в бюджеты регионов не была достигнута, недобросовестное ведение предпринимательской деятельности в рамках схем минимизации налогов привело к миллиардным потерям [2].

Правительство РФ стало ликвидировать зоны, охватывающие огромные территории страны. Взамен была предложена концепция формирования микрозон - разновидностей свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу отбора зон был положен принцип сочетания выгодного географического расположения зоны и минимизации затрат на их инфраструктурное обустройство.

В печати, высказываниях официальных лиц появились мнения о малой перспективности СЭЗ в России, о необходимости развития всей экономики в льготном рыночном режиме, а не каких-то ее отдельных частей. Подобные точки зрения подкреплялись следующими аргументами:

- выражались опасения, что будет образовано слишком большое число различных СЭЗ;

- высказывалось мнение, что СЭЗ - это «черные дыры» российской экономики по утечке ресурсов страны, концентрация криминогенных элементов и других негативных явлений;

- констатировалось уменьшение управляемости СЭЗ со стороны центральных властей, их чрезмерная самостоятельность и формирование новых региональных элит [1].

Несмотря на сдерживание процессов развития СЭЗ сверху, тенденция к их развитию снизу часто оказывалась решающей. Активность местных администраций и управленческих структур, таких СЭЗ, как «Находка», «Янтарь» (Калининградская область), способствовала тому, что правительство предоставляло им льготы, кредиты и т. п.

Недостаточная эффективность функционирования СЭЗ на начальном этапе их деятельности вызвала необходимость совершенствования организационных форм законодательства о них.

Новая волна, по мнению некоторых авторов, была связана с внесением на рассмотрение в Государственную Думу РФ в 1994-1995 гг. трех альтернативных проектов федерального закона «О свободных экономических зонах». Хотя ни один из них не был принят, сам факт их рассмотрения послужил толчком к переориентации федеральных и местных властей в политике и практике создания СЭЗ [4].

К концу 90-х гг. свободные экономические зоны в России (зарегистрировано было более 20 различных СЭЗ) по-прежнему находились на полулегальном положении. Всего в России к лету 2005 года насчитывалось 24 специальные экономические зоны, действовавшие на основании постоянно меняющихся подзаконных актов [7].

С 2005 г. в России проведена еще одна попытка создания свободных, по новому законодательству, особых экономических зон (ОЭЗ). Был принят новый нормативный документ - Федеральный закон от 22.07.05 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Этим законом заложена единая правовая основа создания и функционирования ОЭЗ на территории России: дано понятие ОЭЗ, типы создаваемых ОЭЗ на территории России, определена система управления ОЭЗ [5].

Резидентам ОЭЗ предоставляется широкий спектр преференций, направленный на стимулирование ведения предпринимательской деятельности. Они получают льготы по налогу на прибыль, земельному налогу, налогу на имущество. Иностранные товары, помещаемые резидентами в ОЭЗ, попадают под действие режима свободной таможенной зоны, при котором не уплачиваются таможенные пошлины и НДС, не применяются запреты и ограничения экономического характера.

С точки зрения фискальной политики государство регулярно не дополучает в бюджет суммы предоставленных резидентам льгот. С другой стороны, создание совместных предприятий на территории России позволяет привлечь в отечественную экономику иностранные инвестиции,

обеспечить занятость российским гражданам, улучшить политический климат в стране, повысит качество производимой продукции.

Проект создания ОЭЗ подразумевает государственно-частное партнерство. Оно заключается в совместном вложении средств бюджета и частных инвестиций в развитие той или иной территории: государство отвечает за строительство инфраструктуры, а частный бизнес - за коммерческие объекты [6].

Все ранее созданные ОЭЗ (24 специальные экономические зоны) прекратили свое существование с момента введение в действие нового закона, за исключением двух - в Калининградской и Магаданской областях.

В настоящее время в России действуют 13 ОЭЗ, из которых 4 - технико-внедренческие, 2 - промышленно-производственные и 7 - туристско-рекреационных. В стадии создания находятся 3 портовых ОЭЗ.

Технико-внедренческие зоны расположены в г. Санкт-Петербурге (поселок «Стрельна», зона «Нойдорф»), в Зеленоградском административном округе г. Москвы (Зеленоград, ТВЗ «Зеленоград»), в г. Дубне (Московская область), в г. Томске (Томская область). Зоны туристско-рекреационного типа: в Калининградской области,

в Краснодарском крае, в Ставропольском крае, в Алтайском крае, в Республике Алтай, в Республике Бурятия, в Иркутской области. Промышленно-производственные зоны находятся в Липецкой области (ОЭЗ «Липецк») и в Республике Татарстан (Елабуга, ОЭЗ «Алабуга»).

Портовые зоны должны располагаться на территории Ульяновской области, в Краснодарском крае и в Хабаровском крае.

Кроме того, на всей территории Калининградской области и в г. Магадан действуют особые экономические зоны, которые регулируются специальным законодательством.

В 2009 г. степень готовности зон разная: промышленно-производственные прошли этап становления и находятся на стадии развития; в технико-внедренческих идет возведение инфраструктуры - дорожной, энергетической, инновационной, таможенной; для туристско-рекреационных утверждены концепции развития и создания зон, разработаны проекты планировки территории, идет отбор рецензентов, начинается строительство инфраструктуры.

На территории ОЭЗ в настоящее время зарегистрировано 54 резидента, объем инвестиций на данный момент составил свыше 5 млрд руб. При этом на территории технико-внедренческих ОЭЗ

зарегистрировано 44 резидента, а на территории промышленно-производственных зон - 10. Из них 5 резидентов на территории Липецкой области и 5 - на территории Республики Татарстан [7].

До 2025 г. (срок существования зон) планируется довести число резидентов ОЭЗ до одной тысячи, привлечь не менее 510 млрд руб. частных инвестиций, создать не менее 140 тыс. рабочих мест. Ожидается выпуск резидентами продукции не менее чем на 5 трлн руб. и уплаты ими налогов на сумму не менее 1,2 трлн руб. [6].

К современным проблемам создания ОЭЗ относят: низкое качество технико-экономиче-ских обоснований проектов создания ОЭЗ, слабый контроль за обоснованностью предоставления налоговых льгот в целом, непрозрачность финансовых потоков на территории ОЭЗ и т. д. [8].

Следует также отметить, что налоговые льготы и инфраструктурные условия функционирования СЭЗ в России гораздо менее привлекательны по сравнению с зарубежными аналогами. Местные российские власти стремятся не столько создать льготные условия для иностранных инвесторов, сколько использовать инвестируемые средства для решения социальных проблем региона.

Таким образом, в России накоплен собственный неоднозначный опыт создания свободных экономических зон.

Процесс создания зон происходил хаотично и бессмысленно. Это было связано с отсутствием законодательной базы, постоянной борьбой регионов и федерального центра за максимальные льготы для свободных зон и право контроля над ними.

Решение о внедрении проекта новых ОЭЗ требуют критического подхода, большой подготовительной работы и ответственных решений федеральных, региональных и местных властей. Необходимо проводить тщательный анализ вновь создающихся и действующих ОЭЗ.

Благодаря созданию ОЭЗ возможно привлечение инвестиций, диверсификация и вывод экономики на инновационный путь развития. Они должны стимулировать рост производства, развивать и внедрять новые технологии в обрабатывающих секторах, что приведет к дополнительному производству наукоемкой продукции и услуг.

Курс на организацию ОЭЗ в России мог бы способствовать решению ряда приоритетных для

страны проблем в области стабилизации и подъема экономики, улучшения инвестиционного климата, возрождения регионов, развития внешнеэкономической деятельности и международных контактов предприятий отдельных отраслей промышленности. И, несомненно, одна из основных задач при создании ОЭЗ - оживление экономики депрессивного региона за счет предоставления специального режима ведения бизнеса на его территории.

Литература

1. Авдокушин Е. Ф. Международные экономические отношения. М., 1999. С. 130.

2. Архипов А., Павлов П. Экономические зоны: достоинства и недостатки // Экономист. 2006. № 11. С. 28-34.

3. Зубченко Л. А. Иностранные инвестиции. М., 2004. С. 64.

4. Ивасенко А. Г. Иностранные инвестиции. М., 2010. С. 152.

5. Об особых экономических зонах в Российской Федерации: федер. закон от 22.07.05 г. № 116-ФЗ.

6. Павлов П. В. Система показателей оценки функционирования особых экономических зон // Финансы и кредит. 2009. № 29 (365). С. 2-11.

7. Сидоренко Ю., Клепиков А. Особые экономические зоны в России: результаты и перспективы // Проблемы теории и практики управления. 2010. № 3. С. 8-13.

8. Скоч А. Особые экономические зоны как эффективный механизм региональной кластерной политики государства // Общество и экономика. 2006. № 7-8. С. 202-214.

* * *

HISTORY OF MAKING FREE ECONOMIC AREAS IN RUSSIA:

PROBLEMS AND PROSPECTS

O. V. Korobova, N. V. Naumova

In this paper, the main attantion is paid to the process of making the free economic areas in Russia at different time periods. Therewith, the objective necessity of forming the areas in the territory of our state is defined. The problems arising in this case are considered in ditails. The process of making the free economic areas at the current stage is analyzed.

Key words: free economic area, investments, legislative base, infrastructure, innovated development.