Положения о законосовещательном народном представительстве в начале ХХ столетия: основные этапы разработки

Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 14 (343). Политические науки. Востоковедение. Вып. 15. С. 38-46.

ПРИКЛАДНАЯ ПОЛИТОЛОГИЯ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

С. В. Лобачев

ПОЛОЖЕНИЯ О ЗАКОНОСОВЕЩАТЕЛЬНОМ НАРОДНОМ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВЕ В НА ЧАЛЕ ХХ СТОЛЕТИЯ: ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗРАБОТКИ

Проводится анализ первоначального законодательства о народном представительстве в начале XX в., явившегося предшественником законодательных положений о Государственной думе Российской империи. В этой связи в работе была системно рассмотрена деятельность царского правительства по разработке положений о законосовещательном народном представительстве в начале ХХ в.

Ключевые слова: народное представительство; Государственная дума Российской империи; Государственный совет; царское правительство.

Общеизвестно, что царская Россия сначала не была государством с представительным образом правления, но никак не находилась вне мирового конституционного процесса. Русской общественно-политической и научной мыслью в XIX в. был выработан (в том числе и в правительственных кругах) целый ряд конституционных проектов, направленных, в частности, на ограничение царского самодержавия, а некоторые из них - и на переход к республиканской форме правления с общегосударственным представительным учреждением1.

Россия была близка к введению представительных учреждений в период царствования Александра I, который инициировал разработки конституционных проектов, так и не реализованных на практике, но оказавших большое влияние на развитие российской общественно-политической мысли.

Так, по особому поручению императора один из первых проектов устройства представительного учреждения разрабатывает к осени 1809 г. М. М. Сперанский. «Истинная монархия» должна стать конституционной, с народным представительством2. План Сперанского предусматривал создание целого ряда законодательных учреждений наряду с судеб-

ными и исполнительными органами3. Законодательный ряд образовывали «думы» - волостные, уездные, губернские и государственная. Волостная дума составлялась из земельных собственников волости и из депутатов от казенных крестьян (по одному от 500 душ), она выбирала волостное правление и депутатов в уездную думу; уездная дума выбирала уездное правление и депутатов в губернскую думу; губернская дума выбирала губернское правление и депутатов в Государственную думу. Государственная дума должна была собираться ежегодно, рассматривать и одобрять вносимые правительством законопроекты и государственный бюджет, делать представление о нуждах народа, об ответственности министров и распоряжениях властей, нарушающих «основные» государственные законы.

1 января 1810 г. произошло торжественное открытие нового Государственного совета. Он мыслился как верхняя палата Российского парламента; нижняя выборная палата, Государственная дума, а также местные думы должны были быть провозглашены 1 мая, а собраны уже 1 сентября того же года. Итак, в сентябре 1810 г. Россия должна была стать конституционной монархией. Но этому не суждено было

произойти. Вся внутренняя и внешняя политика Александра I встречалась с резкой и раздраженной критикой оппозиции. Ее рупором стал Н. М. Карамзин, который в «Записке о древней и новой России» жестко отозвался о новом российском конституционном опыте и реформе министерско-бюрократического управления. Он говорил о неготовности России к таким новациям и отстаивал старое русское самодержавие: «...У нас не Англия, не Пруссия и не Франция <...> в России государь есть живой закон.»4.

В мае 1818 г. Александр I продолжил свои конституционные опыты. Царь поручает Н. Н. Новосильцеву очередной план конституции для России. В Варшаве, на рубеже 1819-1820 гг. французский юрист Дешан под руководством Н. Н. Новосильцева пишет на французском языке Конституционную хартию России. Проект предполагал федеративную структуру империи, которая разделялась на 12 наместничеств. Внутри каждого из них предлагалось создать двухпалатную Думу. Члены верхних палат назначались императором, нижних - выбирались дворянами и городскими жителями. Документ этот в его русском варианте был назван Государственной уставной грамотой Российской империи5. Но царь опять не подписал этот документ, опасаясь проникновения революционных идей в Россию. Он был согласен с Н. М. Карамзиным, который считал, что Россия еще не готова, народ должен просветиться, освободиться внутренне от присущего ему рабства. Писатель говорил, что не вовремя данная свобода опасна для государства, к свободе людей надо готовить и направлять нравственно6.

Осторожные попытки вернуться к идее призвания выборных предпринимались в правление Александра II, но дальше обсуждения планов привлечения небольшого количества выборных от земств к работе Государственного совета дело не пошло.

В 1880 г. С. А. Муромцев подал М. Т. Ло-рис-Меликову записку, в которой выражалась надежда, что после дарования освобожденной Болгарии конституции (одно из важнейших последствий русско-турецкой войны 18771878 гг.) правительство проведет конституционные преобразования в самой России7. Такой аргумент приводили либералы в пользу российской конституции.

Однако в период правления Александра II конституция так и не появилась. Оценивая

проекты «либеральных» или «конституционных» реформ, разрабатывавшихся в правительственных кругах при Александре II, можно согласиться с мнением Г. В. Вернадского, говорившего, что эти реформы были «весьма осторожны и умеренны, далеко не достигая конституционного размаха правительственных проектов эпохи Александра I <...>, осуществлением этих проектов вносились бы не принципиальные, а только технические изменения в конструкцию некоторых государственных учреждений»8.

В начале царствования Александра III в 1882 г. министр внутренних дел Н. П. Игнатьев предпринял последнюю в этом столетии попытку созвать депутатов от народа, предложив царю вернуться к практике Земских соборов, разумеется, модернизированной в условиях тогдашней России. Однако солидарное сопротивление бюрократов (К. П. Победоносцева, М. Н. Островского и др.) и боязнь царя похоронили игнатьевский проект на стадии предварительного обсуждения. А к этому времени страна вполне созрела для участия депутатов в законотворческом процессе: с 1864 г. в России существовало выборное местное самоуправление - земство. И опять прошло более двух десятилетий, когда самодержавие, уже в лице Николая II, вернуло в повестку дня этот вопрос.

В стране постепенно нарастало массовое рабочее и крестьянское движение, хотя и стихийное, но уже обладающее ярко выраженными демократическими требованиями. Оно поставило перед различными политическими силами прямой вопрос: как использовать этот заряд в своих идейных интересах9. В начале XX в. революционное движение в России вступило в качественно новый этап, связанный с трансформацией политических течений в политические партии. Ни одна страна в мире не имела столько политических организаций, сколько их возникло в России за короткий период. В разное время с конца позапрошлого века и до 20-х гг. XX в., то есть до окончания Гражданской войны, их было около 10010.

Оживление общественно-политической жизни в канун буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. активизировало деятельность народнических организаций и групп, образовавшихся после распада «Народной воли». С 1896 по 1900 г. большинство подпольных леворадикальных кружков и групп ввело в свои названия слова 'социалисты-революци-

онеры'11. Одной из ключевых характеристик, определявших в это время роль партии социалистов-революционеров в контексте политической жизни России, явилось ее отношение к террору как средству революционной борьбы. В этот же период зарождается и социал-демократическое движение. В 1903 г. на II съезде Российской социал-демократической рабочей партии (РСДРП) была принята программа, в которой на ближайшее время ставилась задача низвержения царского самодержавия и замены его демократической республикой.

Реакцией на нарастание общественного движения стало появление коалиции многих оппозиционных сил, центром которой являлись земства. Именно земские конференции в самом начале XX в. стали инструментом выражения непосредственных требований оппозиции: созыва представительного органа и предоставления народу прав и свобод. Осенью 1904 г. земцы развернули серьезную подготовку к первому общероссийскому съезду, на котором намеревались провозгласить выработанную ими программу конституционных реформ. В дальнейшем в защиту конституционного строя началась инициированная земствами так называемая банкетно-петиционная кампания: в короткий срок в 34 городах России прошло 120 политических банкетов, в которых участвовало более 30 тыс. человек. На высочайшее имя посыпались сотни петиций с просьбой даровать России конституцию12.

Таким образом, активизация общественного брожения в начале нового столетия, конституционные требования либералов, а главное -стремление предупредить надвигавшуюся революцию побудили правительство Николая II встать на путь посулов и маневров, чтобы стабилизировать ситуацию в стране. 12 декабря 1904 г. был опубликован царский указ Правительствующему сенату «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка», в котором давался ряд обещаний, а именно: постепенное уравнение крестьян в правах с другими сословиями; введение государственного страхования рабочих; расширение компетенции земских и городских учреждений; пересмотр законодательства о раскольниках и евреях и устранение излишних стеснений печати13. Вместе с тем в указе говорилось, что все эти реформы должны быть осуществлены при непременном сохранении незыблемости самодержавия. К тому же в этом документе ничего не говорилось о привлечении выборных от

местных общественных учреждений к участию в разработке законодательных предначертаний. По словам великого князя Константина Константиновича Романова, члена императорской семьи, «...прекрасные, местами неопределенные слова...» этого указа «.легко могут остаться мертвой буквой.»14. Данный указ вызвал в обществе неоднозначные оценки. Незначительная часть оценивала его преувеличенно, восторженно. Большинство осталось недовольно. Заметим, что к их числу относились даже убежденные монархисты. Так, по воспоминаниям А. В. Богданович, указ никого не удовлетворил: «Указ признают обманом, что сказанное в нем в жизнь не проведут.»15.

Значение указа от 12 декабря ослаблялось и тем фактом, что одновременно с ним было опубликовано правительственное сообщение, осуждавшее «шумные сборища», предъявлявшие требования, несовместимые с «исконными основами существующего государственного строя», то есть самодержавием. Земским и городским учреждениям запрещалось касаться вопросов о политических реформах как выходящих за пределы предоставленных их ведению предметов16.

Всеобщее возбуждение, охватившее страну в связи с расстрелом мирной демонстрации 9 января 1905 г. на Дворцовой площади Петербурга, заставило царя 18 февраля дать министру внутренних дел гофмейстеру А. Г. Булы-гину «высочайший рескрипт»17. Учреждениям и частным лицам было «даровано» право представлять в Совет министров свои «виды и предложения по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосо-стояния»18. В рескрипте император предписал образовать под председательством Булыгина «особое совещание для обсуждения путей осуществления сей своей воли».

Либеральная печать с восторгом встретила рескрипт, приветствуя его как «дуновение новой жизни», «поворотный пункт в нашей истории», «начало новой эры в нашей государственной жизни»19. Газеты писали, что акт 18 февраля имеет огромное значение для государственной и общественной жизни, что именно от правильной реализации положений рескрипта будет зависеть судьба российского общества. К тому же общественность полагала, что не останется без внимания со стороны правительства ее предстоящее деятельное участие в процессе дальнейшего реформирования

страны и пожелания различных групп населения будут учтены при разработке соответствующего законодательства20.

Видные юристы-государствоведы также с воодушевлением встретили указанный шаг императора. Так, например, Н. Лазаревский считал, что этим рескриптом на имя министра внутренних дел будет положен конец исключительно бюрократическому строю государственного механизма, что демократические начала постепенно станут проникать в работу правительственного аппарата по разрешению вопросов общегосударственного значения21.

Но как мы увидим далее, ничего реального ни этот рескрипт, ни начавшая свою работу бу-лыгинская комиссия не дали.

В состав совещания для разработки проекта народного представительства Булыгиным были приглашены товарищ министра внутренних дел С. Е. Крыжановский, директор общей канцелярии министерства финансов А. И. Путилов, помощник статс-секретаря А. Ф. Трепов, профессор государственного права И. М. Ивановский и известный земский деятель Ф. Д. Самарин. От идеи привлечения к работе совещания представителей общества пришлось отказаться, так как это, по мнению Булыгина, могло привести к чрезмерному затягиванию процесса составления проекта22. 16 марта 1905 г. Булыгин представил императору предложения о порядке проведения реформы. План состоял из трех этапов: 1) разработка в Министерстве внутренних дел; 2) обсуждение в Совете министров; 3) окончательное обсуждение в Особом совещании. Император согласился с предложениями и планом, и 18 марта 1905 г. последовало правительственное сообщение о том, что совещание начинает работу немедленно. На подготовку к окончательному совещанию отводился срок не более 2-3 месяцев23.

Избрав бюрократический способ разработки народного представительства, власть показала, что будет делать его таким, каким оно нужно ей, а не таким, каким его желает видеть общество24. Правда, 7 апреля при Совете министров было образовано Особое присутствие для рассмотрения присылаемых предложений по поводу устройства и полномочий будущего представительного учреждения в составе графа Д. М. Сольского (председатель), А. С. Танеева, А. А. Будберга и Э. Ю. Нольде.

21 мая «Правительственный вестник» сообщил, что Булыгин закончил составление проекта, который был изложен в «Соображениях

министра внутренних дел об осуществлении высочайшего рескрипта 18 февраля 1905 г.» В ходе подготовки булыгинского проекта вынуждены были отказаться от старой идеи включения выборных членов непосредственно в Государственный совет. Теперь эта мера была признана недостаточной для достижения поставленной правительством цели - «ввести в законное русло проявления назревшей в обществе потребности принять участие в делах за-конодательства»25. В пояснительной записке к проекту говорилось, что «единственно правильным и целесообразным способом участия избранных от населения лиц в предварительном обсуждении законодательных предположений является образование из них особого, постоянного и непрерывного действующего законодательного учреждения, предварительному обсуждению в котором подлежала бы вся по возможности совокупность законодательных предположений, восходящих через Государственный совет к верховной императорской

власти»26.

Таким образом, Булыгин предлагал создать два законосовещательных учреждения - Государственную думу и Государственный совет. Дума должна состоять из лиц выборных, считающих себя представителями населения, а Госсовет должен назначаться верховной властью и состоять из чиновников. Причем Булы-гин стремился ограничить компетенцию Думы как органа, представлявшего выборных от населения. Она должна была стать нижней палатой по отношению к Государственному совету. Законодательные права сохранялись только за царем. В качестве либеральной меры предполагалось представлять царю как законодательные предположения, прошедшие через Думу и Госсовет, так и заключения Думы, отвергнутые Государственным советом. Но тут же предлагалось дать Госсовету право возвращать Думе дела для пересмотра с возможностью для нее остаться при вторичном рассмотрении при своем мнении и не представлять императору предложений, отклоненных обеими палатами. В целом же компетенцию Думы предлагалось определить по аналогии с законосовещательными функциями Госсовета. По мнению Булы-гина, Дума должна была совместно с Госсоветом принимать участие в обсуждении росписи доходов и расходов, получать право законодательной инициативы и запросов министрам27.

Обсуждение в Совете министров проекта Булыгина продолжалось с 26 мая по 28 июня. В

ходе работы совета министров участники заседаний имели в своем распоряжении не только тексты булыгинского проекта, но и часть предложений, которые поступали от учреждений и частных лиц. Это должно было помочь им при внесении поправок в проект, чтобы сделать его наиболее приемлемым для общества. Кроме того, участникам заседаний были предложены подготовленные МВД справки о западном парламентаризме, земских соборах, проектах Сперанского, Валуева, Лорис-Меликова28.

Сравнение основных положений проекта законодательства о представительстве в бу-лыгинской редакции и редакции Совета министров выявляет стремление последнего, в связи с обострившимся противостоянием власти и общества, учитывать пожелания общественных сил и расширить полномочия Думы. Разницу между двумя редакциями подтверждает особо заявленная Советом министров позиция: нужно дать Думе более широкие права, чтобы потом не было поводов конфликтовать с властью и добиваться расширения недостаточных прав29. Внося изменения в проект, участники совещания пытались создать такое представительное учреждение, которое не было бы настроено на конфронтацию с правительством.

На заключительном заседании Совета министров 28 июня было единогласно принято решение поручить Д. М. Сольскому доложить императору, что принятие учреждения Думы не терпит отлагательства.

Первого июля со своими дополнениями к проекту министерства внутренних дел Д. Ф. Трепов обратился к царю. В частности, для предотвращения недоразумений между Думой и правительством он предлагал, чтобы госсекретарь Икскуль фон Гильденбандт тщательно отредактировал проект думского положения. Сольскому предлагалось не только пересмотреть Учреждение Госсовета, но и представить соображения о пополнении его состава, чтобы он после открытия Думы регулировал законодательную работу. Учитывая это предложение, Николай II поручил госсекретарю дополнительно отредактировать проект Булыгина и, принимая 4 июля Сольского, указал на «необходимость заняться вопросом о преобразовании Совета для согласования деятельности обоих законосовещательных учреж-дений»30.

Дворянство, обеспокоенное возможным радикализмом будущей Думы, выступало с предложениями создания противовеса народному

представительству в виде верхней палаты. На проходивших в середине июля в Москве и Петербурге совещаниях губернских предводителей дворянства, где обсуждался проект представительства, разработанный особым совещанием, предводители прибалтийского дворянства Ф. А. Мейендорф и Э. Н. Делинг-сгаузен выступили с предложением обратиться к императору с просьбой о необходимости создания верхней палаты представительства. «Мы считаем, - писали они в письме на имя главноуправляющего канцелярии прошений и члена Особого совещания Будберга, - что в России верхняя палата в составе верховного представительного учреждения совершенно необходима. При существовании двух палат порывы и заявления нижней в верхней могли быть умеряемы»31.

Либеральная оппозиция также обнародовала свое видение организации представительной власти почти одновременно с проектом Особого совещания. Оно было изложено в особом проекте, получившем название «конституции Муромцева», и опубликовано в газете «Русские ведомости» 6 июля 1905 г. Авторами проекта были известные юристы, активные участники либерального движения С. А. Муромцев, Ф. Ф. Кокошкин, Н. Н. Щепкин и Н. Н. Львов. «Учреждение Государственной думы» занимает целый раздел проекта и отличается от других большей детализацией. Дума (парламент) состоит из двух палат, где нижняя (палата представителей) соответствует аналогичным палатам западных парламентов, верхняя (земская) является представительством общественных союзов (земств и городов), а не правящей бюрократии. Ее депутаты - государственные гласные - избираются губернскими или областными собраниями и городскими думами городов. Дума осуществляет законодательную власть совместно с монархом, который созывает и распускает парламент, осуществляет согласование деятельности палат, утверждает законопроекты и т. д.

Таким образом, отводя монарху значительную роль в законодательстве, проект практически исключал из участия в законодательном процессе правящую бюрократию и дворянство и для власти был совершенно неприемлем.

После обсуждения на Совете министров проект представительства поступил на рассмотрение Особого совещания, работавшего в Петергофе 19, 21, 23, 25 и 26 июля под председательством самого императора. В совеща-

нии участвовали 43 человека: великие князья, министры, председатели департаментов Государственного совета, некоторые его члены, сенаторы, придворные чины. Часть из них была включена в его состав лично Николаем II и составила группу консерваторов («зубров»), которая наиболее активно отстаивала в совещании прерогативы самодержавной власти. Единственными представителями общественности были историки В. О. Ключевский и Н. М. Павлов, причем последний придерживался консервативных взглядов32.

Основная масса участников совещания в своих выступлениях исходили из необходимости определенного обновления самодержавия. По их мнению, важнейшим недостатком существовавшей системы был разрыв между верховной властью и народом, который создавал серьезные трудности в процессе управления государством и приводил к принятию неадекватных решений в силу слабого знания реальной обстановки. Об этом говорили в своих выступлениях руководители департаментов Госсовета Д. М. Сольский, Герард и другие33. Совещание поддержало идею проекта создания наряду с Государственным советом института народного представительства - Государственной думы.

Предполагалось, что Дума будет отличаться от реально функционировавшего Госсовета, по крайней мере, в двух отношениях: ее депутаты будут избираться и наделяться более широкими полномочиями. Предложения консерваторов о лишении Думы права запросов, законодательной инициативы по делам о расходе средств и повышении налогов и об отмене обязательного назначения новых выборов при роспуске были отклонены. На совещании был вновь поднят вопрос о судьбе законопроектов, отклоненных Думой и Госсоветом. В результате дискуссии принимается решение, что императору не представляются законопроекты, отклоненные обеими палатами большинством в 2/3 голосов34.

Вопрос об изменении статуса Госсовета в ходе Петергофских совещаний не поднимался, хотя правые участники совещания в своих выступлениях отводили Госсовету местно и роль верхней палаты, одной из основных задач которой должно было стать обуздание радикальных устремлений Думы35. Обе палаты представлялись как равноправные в области законодательства. Они рассматривали одни и те же законопроекты, которые поступали к

царю с заключением и Думы, и Совета. Какому мнению отдать предпочтение, определял император. То, что Государственный совет будет верен императору, который его назначал, никто из участников совещания не сомневался36.

6 августа император издал манифест «Об учреждении Государственной думы», который сопровождали «Учреждение Государственной думы» и «Положение о выборах в Государственную думу». В манифесте провозглашалось, что «Настало время <...> призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и длительному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений рассмотрение росписи государственных доходов и расходов. Созвать данное представительство предполагалось не позднее половины января 1906 г.»37.

Согласно «Учреждению Государственной думы», она создавалась «для предварительной разработки и обсуждения законодательных предположений, восходящей по силе Основных законов, через Государственный совет к Верховной Самодержавной Власти»38. Законосовещательная Дума должна была созываться на пять лет, но император имел право досрочного ее роспуска с обязательным назначением новых выборов. К предметам ведения Думы относилось: обсуждение новых законов, изменение, дополнение или отмена действовавших; обсуждение государственного бюджета, финансовых смет министерств и главных управлений, расходов, не предусмотренных бюджетом, отчетов государственного контролера, дел об отчуждении государственных доходов и имуществ, постройке железных дорог за счет казны и по ее распоряжению; учреждение акционерных компаний и дел по особым повелениям.

Актами 6 августа было провозглашено создание двухпалатной системы законосовещательных органов с выборной Государственной думой в качестве нижней палаты и назначаемым Государственным советом в качестве верхней.

В статьях 48-53 «Учреждения» рассматривался механизм взаимодействия палат. Одобренные Думой законопроекты рассматривались Государственным советом, а после него - императором. Законопроекты, отклоненные

более чем 2/3 членов Думы и Совета, императору не поступали и возвращались министрам. При несогласии Госсовета с решением Госдумы дело передавалось в согласительную комиссию, состоящую из равного числа членов от обеих палат. Руководил работой комиссии Председатель Государственного совета или один из руководителей его департаментов. Согласительное заключение обсуждалось в Думе, а затем поступало в Госсовет, и, если компромисса достигнуто не было, дело возвращалось в общее собрание Госсовета. Если Дума, из-за отсутствия кворума, дважды не рассматривала законопроект, представляющий его министр мог передать его для обсуждения в Государственный совет, минуя Думу. При медленном рассмотрении законопроектов в Думе Госсовет вправе был назначить срок, к которому Дума должна закончить его рассмотрение. Если Дума к назначенному сроку не представляла своего заключения, Госсовет сам рассматривал дело.

Таким образом, несмотря на решения Петергофского совещания признать палаты равноправными, полномочия назначаемого императором Госсовета были шире полномочий выборной Думы.

Следует отметить, что в Положении о выборах в Думу содержалась масса ограничений, препятствующих широким кругам русского общества принять участие даже в таком бесправном органе39. Из избирательного корпуса исключались женщины, лица моложе 25 лет, военнослужащие, учащиеся, «бродячие инородцы». Высокий имущественный ценз не позволял участвовать в выборах деревенской бедноте и рабочим. Сословная куриальная система создавала неравноправие даже для подданных Российской империи, которые получали избирательные права. Помещики и крупные буржуа голосовали по двухстепенной системе, а крестьяне - по четырехстепенной. По существу, выборы в булыгинскую Думу были прямым издевательством над идеей народного представительства, считали некоторые совре-менники40.

Следующим шагом на пути коренных преобразований в системе государственной власти явилась записка, представленная С. Ю. Витте императору 9 октября 1905 г. Витте, как бы предвидя возможные варианты развития событий, писал: «Ход исторического прогресса неудержим. Идея гражданской свободы восторжествует, если не путем реформ, то путем

революции. Но в последнем случае она возродится из пепла ниспровергнутого тысячелетнего прошлого. Русский бунт, бессмысленный и беспощадный, все сметет, все повергнет в прах <...> Попытки осуществить идеалы теоретического социализма, - они будут неудачны, но они будут, несомненно, - разрушат семью, выражение религиозного культа, собственность, все основы права». Далее автор, менее года назад пугавший императора конституцией, пытается убедить его, что «конституция никакой опасности для престола не представляет41. И при представительстве с решающим голосом принцип полноты власти царя сохраняется: ни одно решение представителей не получает силы без санкции монарха. Государственная власть должна быть готова вступить на путь конституционный». Витте критикует изложенную в Положении о Думе систему представительства и заявляет, что практической задачей должно быть создание условий осуществления всеобщего избирательного права. «Возлагать чрезмерные надежды на Государственную думу в высшей степени рискованно уже потому, что остается совершенно неизвестным, в состоянии ли будет избранная Дума удержать от насильственных действий те слои населения, которые не получили участия в выборах по закону 6 августа. Так же точно было бы рискованно предоставить Думу самой себе, особенно на первых порах».

«В недолгий период до созыва Думы», по мнению Витте, необходимо «образование министерства из лиц, пользующихся общественным уважением» и «преданных предстоящим преобразованиям, а также преобразование Госсовета <...> Предлагаемую меру подсказывает разумная и необходимая осторожность. Она до некоторой степени урегулирует первые шаги совещательной и поэтому склонной к самым крайним неожиданностям Думы. Резко разорвать с таким Советом Думе будет труднее»42.

В тот же день, 9 октября, председателю Госсовета Д. М. Сольскому была представлена С. Е. Крыжановским записка «К преобразованию Государственного совета»43. Ее смысл состоял, в первую очередь, в том, чтобы реформированный Государственный совет превратить в своего рода «плотину» на пути излишне радикальных проектов Думы. Кроме того, с преобразованием Госсовета, считал автор, появится возможность для верховной власти выйти из многих затруднительных ситуаций и даже контролировать общественное движение.

17-19 октября был составлен проект царского указа, посвященного реформированию Госсовета. Но он не был опубликован. В охватившей страну октябрьской всеобщей политической стачке участвовали служащие и рабочие типографии Государственного совета. Стачка охватила все крупнейшие города России во главе с Петербургом и Москвой. Москва после 10 октября бастовала почти целиком. В октябре 1905 г. в столице местами погасло электрическое освещение, перестала ходить конка, не работал телефон, остановилось железнодорожное сообщение, даже при-городное44. Царские сановники для сообщения с царем, находившимся в Петергофе, вынуждены были пользоваться пароходами. Да и сам император всероссийский готовился морем покинуть страну. Было ясно, что всероссийское стачечное движение смело затею царизма о законосовещательной Думе, установленной в документах от 6 августа 1905 г.

В этой обстановке приближенные поставили перед императором дилемму: или установить военную диктатуру, или обещать народу конституцию. Конечно, всем больше импонировало первое решение, однако сил для его реализации не было. Военный министр А. Ф. Редигер и петербургский генерал-губернатор Д. Ф. Трепов заявили, что войск в столице достаточно для подавления возможного восстания, но они ненадежны, а против стачки вообще бессильны. Пришлось сделать новые и более решительные уступки народному движению. Большинство из тех, с кем советовался император, поддержали Витте, предложившего проект Манифеста, в котором говорилось о «конституционных уступках», так как видели в них единственное средство, способное сохранить царскую власть, выиграть время, привлечь на сторону правительства либеральную буржуазию, вызвать замешательство и раскол в революционных рядах. Император, мирясь с неизбежностью демократических преобразований, сомневался насчет меры и объема уступок45.

Главной уступкой было обещание законодательной Думы. Правда, Манифест говорил об этом весьма гибко и уклончиво. Царь поручал правительству «установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринимать силу без одобрения Государственной думы», обещал Манифест и расширение избирательного корпуса, установление контроля Думы за исполнительной властью46.

С изданием Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. начался новый этап в преобразовании государственного строя, так как до 17 октября царская власть, проводя преобразования под давлением неотвратимых обстоятельств, пыталась как можно более полно сохранить традиционную структуру органов власти, ограничившись попыткой соединить неограниченную монархию с законосовещательной Думой.

Таким образом, в начале XX в. в условиях кризиса режима царского правительства усилилось движение либеральной интеллигенции и части дворянства за представительный строй. Усиление революционного движения заставило правительство предпринять конкретные шаги по разработке законодательства о народном представительстве для подавления волнений в стране. Результатом этой работы явилось создание двухпалатной системы представительной власти, состоящей из выборной Думы с законосовещательными полномочиями и назначаемого императором Госсовета. Но массовое революционное движение, требовавшее расширения избирательного права и увеличения полномочий народного представительства, все больше нарастало. Поэтому царская власть была вынуждена пойти на еще большие уступки, то есть начать разрабатывать документы уже о законодательном представительстве. Это будет высшим достижением в области конституционных ограничений единоличной власти императора.

Примечания

1 См.: Пуздрач, Ю. В. История российского конституционализма ХIX-XX веков. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2004. С. 326-433.

2 Пресняков, А. Е. Российские самодержцы. М. : Книга, 1990. С. 173.

3 Сперанский, М. М. План государственного преобразования (введение к уложению государственных законов 1809 г.). М. : Рус. мысль, 1905. С.73-79.

4 Карамзин, Н. М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. М. : Наука, 1991. С. 49, 57-64.

5 См.: Конституционализм : исторический путь России к либеральной демократии : сб. док. / авт.-сост.: А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев. М. : Гардарики, 2000. С. 230-257.

6 Карамзин, Н. М. История государства Российского : в 12 т. Т. 1. М. : НПФ РАН, 1993. С. 26.

7 Муромцев, С. А. Статьи и речи. Т. V. М., 1910. С. 38.

8 Вернадский, Г. В. Очерк истории права Русского государства XVШ-XIX вв. : (Период империи). Прага, 1924. С. 31.

9 Лобачев, С. В. Административный ресурс губернатора на выборах в дореволюционную Государственную Думу (по материалам Владимирской губернии) // История государства и права. 2010. № 23. С. 17.

10 Непролетарские партии России. Уроки истории. М. : Мысль, 1984. С. 3.

11 Леванов, Б. В. Программные принципы партии социалистов-революционеров // Вопр. истории КПСС. 1991. № 6. С. 100-101.

12 Черкасов, П. П. История императорской России / П. П. Черкасов, Д. В. Чернышевский. Цит. по: Пуздрач, Ю. В. Указ. соч. С. 446.

13 Собр. узаконений и распоряжений правительства. 1904. № 189. Ст. 1916.

14 Дневник Константина Романова // Красный архив. 1930. Т. 6 (43). С. 101.

15 Богданович, А. В. Три последних самодержца. Дневник А. В. Богдановича. М. ; Л. : Л. Д. Френкель, Воен. тип. штаба. Р.К.К.А. в Ленинграде, 1924. С. 322-323.

16 Собр. узаконений и распоряжений правительства. 1904. № 189. Ст. 1916.

17 Законодательные акты переходного времени 1904-1908 гг. СПб., 1909. С. 22-23.

18 Васильева, Н. И. Первая российская революция и самодержавие // Государственно-правовые проблемы / Н. И. Васильева, Г. Б. Гальперин, А. И. Королев. Л. : Изд-во Ленинград. ун-та, 1975. С. 63.

19 Развитие русского права во второй половине XIX - начале XX века. М. : Наука, 1997. С. 18.

20 В ожидании реформы // Право. 1905. № 10. Стб. 715-718.

21 Лазаревский, Н. Указ Пр. Сенату 18-го февраля 1905 г. // Право. 1905. № 8. Стб. 555.

22 Материалы по учреждению Государственной думы. 1905. [СПб., 1905]. С. 64-65.

23 Правительств. вестн. 1905. 18 марта.

24 Кошкидько, В. Г. Формирование и функционирование представительной власти в России : 1904-1907 гг. : дис. ... д-ра ист. наук. М., 2000. С.110.

25 Материалы по учреждению Государственной думы. С. 68.

26 Там же. С. 75.

27 Кризис самодержавия в России. 1895-1917. Л., 1984. С. 193.

28 Смирнов, А. Ф. Государственная Дума Российской Империи 1906-1917 гг. : историко-правовой очерк. М. : Кн. и бизнес, 1998. С. 4243.

29 Материалы по учреждению Государственной думы. С. 4.

30 Таганцев, Н. С. Пережитое. Вып. 1. Петербург, 1919. С. 16.

31 Государственный архив Российской Федерации. Ф. 543. Оп. 1. Д. 515. Л. 17.

32 Демин, В. А. Государственная Дума России : механизм функционирования. М., 1996. С. 9.

33 Петергофское совещание о проекте Государственной думы под личным его императорского величества председательством : (Секретные протоколы). Берлин, [б. г.]. С. 11, 19.

34 Там же. С. 22.

35 Таганцев, Н. С. Указ. соч. С. 15.

36 Петергофское совещание. С. 25.

37 Полн. собр. законов Рос. империи. Собр. 3-е (ПСЗ III). Т. XXV, № 26656.

38 Там же. № 26661.

39 Российское законодательство X-XX веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно демократических революций. М. : Юрид. лит., 1994. С. 17.

40 Милюков, П. Н. Государственный акт 6-го августа 1905 г. // Право. 1905. № 31. Стб. 25151516.

41 Бородин, А. П. Реформа Государственного совета 1906 г. // Вопр. истории. 1999. № 4-5. С. 84.

42 Записка Витте от 9 октября 1905 г. // Красный архив. 1925. Т. 4/5 (11/12). С. 56-60.

43 Центральный государственный исторический архив Санкт-Петербурга (далее - ЦГИА). Ф. 1544. Оп. 1. Д. 16. Л. 64-79.

44 Витте, С. Ю. Воспоминания. Т. 3. М., 1960. С. 13. См. также: До манифеста 17 октября. // Хроника октябрьских дней. Приложение к газете «Право». 1905. № 45-46. Стб. 1-87.

45 Дневник императора Николая II. М. : Орбита, 1991. С. 284-287.

46 Законодательные акты переходного времени 1904-1908 гг. СПб., 1909. С. 151.