Бюджет мирного бремени

Процесс подготовки в правительстве бюджетного пакета для Госдумы завершен. Бюджет на 2017-2019 годы предполагает сокращение оборонного бюджета на 1 трлн руб. уже в этом году (на деле он сокращен на сумму в четыре раза меньше), трехлетнюю бюджетную консолидацию с сокращением доли федеральных расходов на 3,6% ВВП в 2019 году, отмену всех льгот по соцплатежам в том же 2019 году, увеличение социальных и закрытых бюджетных расходов. Но "бюджетное правило", позволяющее с 2020 года сохранять оздоровленный бюджет в приемлемой форме, в документах практически не упоминается.

Пакет бюджетных документов доработан перед внесением в Госдуму — Минфин и Минэкономики доработали его основные составляющие. Последним Минфином был подготовлен проект бюджетного прогноза на долгосрочный период (до 2034 года). Финальные технические согласования в Белом доме уже не изменят положений, с которыми ознакомился "Ъ".

В финальном проекте бюджета и сопровождающих документах, по сведениям "Ъ", динамика бюджетных расходов 2017-2019 годов сравнивается не с действующим законом о бюджете, а с вариантом, который прошел первое чтение в Госдуме. Именно в связи с этим главный формальный вывод, который можно сделать по бюджетным проектировкам,— сокращение бюджетных расходов в 2017 году в первую очередь обеспечено военными расходами. По статье "национальная оборона" в 2017 году федеральный бюджет потратит 2,84 трлн руб., или 3,3% ВВП, тогда как сумма расходов по этой статье в новом бюджете-2016 — 3,9 трлн руб., или 4,7% ВВП.

Это в значительной степени счетный эффект: в бюджете, принятом в конце 2015 года, военные расходы составляли 3,09 трлн руб. Дополнительные расходы по этой статье (в основном госгарантии) на 0,8 трлн руб. вызваны необходимостью закрыть авансово-кредитную схему функционирования ВПК. Без учета этого разового изменения военные снизят свои расходы в 2017 году в сравнении с тратами 2016 года примерно на 7% (с учетом — на рекордные 27,1%). В дальнейшем расходы Минобороны будут снижаться уже не так масштабно: на 3,2% в 2018 году и на 4,8% в 2019-м.

Еще одна сенсация бюджета-2017, существующая лишь формально,— сокращение номинальных расходов на здравоохранение на 18,8%: это следствие сохранения в бюджете ОМС около 90 млрд руб. профицита прошлых лет, на которые уменьшается федеральный трансферт в фонд, без них бюджет на здравоохранение рос бы. В 2018 году это произойдет, медицинские затраты вырастут на 5,1% — чуть выше плановой инфляции. В 2019 году в сравнении с 2018-м расходы Минфина по статье "здравоохранение" снизятся на 8,6%. В бюджетных проектировках на 2017-2019 годы роста ставки платежей в фонд ОМС нет, Минфин пока только на словах подтвердил, что Белый дом принял такое решение. В других бюджетных документах показано снижение потребности соцфондов (кроме Пенсионного) в федеральных трансфертах с 2019 года, при этом Минфин объясняет, что в 2018 году заканчивается срок применения льготных ставок соцплатежа (введены в 2011 году).

То, что летнее сокращение расходов бюджета-2016, а затем привязывание расходов на 2017-2019 годы к тратам текущего года произошло без сильных изменений их структуры, показывает практически не меняющаяся доля в ВВП отдельных направлений трат Белого дома по крайней мере на 2017-2018 годы (в 2019 году она меняется из-за предстоящего роста социального перераспределения через соцфонды). Расходы на нацоборону составят 3% ВВП в 2018 году и 2,8% в 2019-м, но удельный вес военных в федеральных расходах будет колебаться около 17%. Расходы на нацбезопасность и правоохранительную деятельность будут снижаться с 2,2% ВВП в 2017 году до 1,9% в 2019-м. Расходы по статье "национальная экономика" (2,6-2,7% ВВП в 2016-2018 годах) стабильны, лишь в 2019 году они снизятся на 200 млрд руб. к уровню 2016 года. Номинально стабильны и расходы по статье "социальная политика" — около 5 трлн руб. в год, что даст снижение их доли в ВВП с 5,9% в 2017 году до 5,1% в 2019-м.

В целом, по данным источников "Ъ", объяснения для Госдумы крупных сокращений в расходах на 2017-2019 годы можно поделить на две группы. Первая — "сокращение объясняется общими подходами к законопроекту": этой формулировкой Минфин констатирует, что расходы на трехлетку фиксированы (15,8 трлн руб.) и должны быть, с учетом несокращаемых расходов, снижены в незащищенной части на 6%, 9% и 11% от расходов 2016 года.

С учетом инфляции реальные расходы по сокращаемым пунктам снизятся на 10%, 13% и 15%. Вторая группа — сокращение финансирования из-за прекращения старых ФЦП, программ строительства и т.д. Белый дом и Кремль добросовестно отказались от начала новых крупных проектов, и это автоматически балансирует бюджет.

"Бюджетная консолидация" от ведомства Антона Силуанова обеспечена сокращением расходов лишь примерно на 70%, еще 30% приходится на пакет "налоговой мобилизации" — от "налогового маневра" в ТЭК до новой дивидендной политики госкомпаний. Минфин намерен дополнительно мобилизовать в федеральный бюджет 0,85 трлн руб. в 2017 году, 0,95 трлн руб. в 2018 году и 1 трлн руб. в 2019 году. Суммы эти беспрецедентны — но не снимают необходимости занимать через ОФЗ 1,05 трлн руб. в год при сокращении дефицита бюджета до 1,2% в 2019 году.

Символически даже номинальные расходы бюджета в 2017-2019 годах снижаются к исправленным расходам 2016 года (16,4 трлн руб.) — на 1%, 1,2% и 0,3%. В счет за бюджетную консолидацию нужно добавить исчерпание Резервного фонда в 2017 году с невозможностью новых трат ФНБ после 2019 года, рост доли закрытых расходов в бюджете (лишь отчасти объясняющийся созданием Росгвардии) и удельного веса трат на обслуживание госдолга в федеральных расходах с текущих 3,9% до 5,4% в 2019 году. Это оправдывает, в том числе, один из ожидаемых результатов — сокращение федеральных расходов с нынешних 19,8% до 16,2% ВВП в 2019 году. В проекте долгосрочного бюджетного прогноза до 2034 года Минфин, который явно не стал тратить на несколько страниц много сил, ожидает к концу этого срока снижение госрасходов к ВВП до 13,1% — притом что консолидированные региональные бюджеты к тому же времени составят менее 10% ВВП (сейчас 11,8%) при стабильном (7,5-7,8% ВВП) весе бюджетов соцфондов.

Долгосрочный бюджетный прогноз в неявной форме обсуждает необходимость "бюджетного правила". Это еще одна важная составляющая платы Минфина за согласование во властных структурах идеи жесткого оздоровления госфинансов в 2017-2019 годах. "Бюджетное правило", требующее ограничивать трату части нефтедолларов и подробно описанное в рабочих версиях бюджетных документов, в бумагах, которые завтра уйдут из правительства в Госдуму, почти не упоминается — очевидно, защищать этот принцип Минфину придется отдельно и с боями не меньшими, чем при создании российских суверенных фондов.