Институциональные условия реализации воспроизводственных функций земельной собственности

Вестник Института экономики Российской академии наук

6/2016

Р.И. ШИРЯЕВА

кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ВОСПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ ЗЕМЕЛЬНОЙ

СОБСТВЕННОСТИ1

Статья посвящена анализу институциональных условий, необходимых для реализации функциональной роли земельной собственности в структуре общественного воспроизводства и выявлению упущений государственного регулирования земельных отношений, сокращающих институциональные возможности ее полноценной реализации.

Ключевые слова: воспроизводство, земельная собственность, государственная собственность, частная собственность, земельные отношения, землепользование, социальная эффективность, экономическая эффективность.

1БЬ: Q15, 1330.

Земельная собственность - многофункциональная система отношений, оказывающих существенное воздействие на различные аспекты функционирования и развития экономики: обеспечение продовольственной безопасности, экологической безопасности, оптимизацию условий ее пространственного развития и т.д.

В постсоветский период произошли радикальные изменения в структуре отношений собственности в землепользовании: была ликвидирована монополия государственной собственности на землю, введен институт частной собственности в сфере земельных отношений и на этой основе началось формирование многоукладного хозяйства, развитие рыночных механизмов государственного регулирования земельных отношений и земельной собственности.

Согласно данным государственной статистики, на 01.01.2009 г. в России в собственности граждан и юридических лиц, т.е. в частной собственности, находилось 132,9 млн га, или 7,8% земельного фонда страны. Гражданам и их объединениям принадлежало 7,3% земельного фонда, юридическим лицам - 0,5%. Площадь земель, принадлежащих государству и муниципальным образованиям, составляла на тот же период 1576,9 млн га, или 92,2% земельного фонда страны [1, с. 22].

1 Статья написана при поддержке РГНФ (Грант №14-02-00150).

Вестник ИЭ РАН. №6. 2016 С.146-154

Что касается земель сельскохозяйственного назначения, то, по данным на 1 января 2015 г., значительная часть земель категории сельскохозяйственного назначения находилась в государственной и муниципальной собственности - 257,9 млн га, или 66,9% земель, в собственности граждан - 111,2 млн га, или 28,8% площади, в собственности юридических лиц - 16,4 млн га (4,3%) [2] .

Формы и механизмы реализации частной и государственной собственности на землю различны. Применительно к частной собственности доминирующими регуляторами ее функционирования и реализации являются рыночные механизмы, рыночные отношения. Что касается государственной собственности, то система регулирования ее развития представляет собой сочетание рыночных и нерыночных регуляторов и не исключает возможности принятия нерыночных решений по поводу ее использования.

Рыночное регулирование земельных отношений обостряет внутреннее противоречие отношений земельной собственности - необходимость одновременной реализации экономических и социальных целей, одновременного достижения экономической и социальной эффективности. Рыночные регуляторы блокируют процесс реализации социальных целей, препятствующих максимизации прибыли, снижая тем самым эффективность использования социальных ресурсов экономического роста. В результате формируются предпосылки возникновения дисфункций структуры общественного воспроизводства, поскольку реализация социальных целей развития земельной собственности - неотъемлемая составляющая ее воспроизводственных функций. В конечном счете снижается социально-экономическая эффективность использования земли - одного из базовых факторов общественного производства.

Необходимость ориентации управления земельной собственностью на обеспечение неразрывного единства социальных и экономических целей и функций в структуре земельных отношений в определенной мере стирает различия между государственной и частной собственностью на землю, поскольку она приобретает характер императива для регулирования и той и другой форм собственности. Реализация общественных, в том числе социальных, интересов составляет значительный удельный вес в деятельности хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности, на основании которой она осуществляется, - государственной или частной. При этом и в том и в другом случае представляется целесообразным использование мер экономического принуждения для обеспечения полноценной реализации всего комплекса воспроизводственных функций земельной собственности: и социальных, и экономических (об этом подробно см.: [3]).

Для частных собственников нет необходимости принуждения к достижению экономической эффективности, поскольку мотива-

ции к эффективной деятельности формируются у них рыночными регуляторами. Но необходимым является их принуждение к реализации социальных функций в силу того, что они противоречат цели функционирования частной собственности - максимизации прибыли. Применительно к государственной собственности экономическое принуждение ее субъектов необходимо не только к достижению экономической эффективности, в силу отсутствия у них естественных мотиваций к эффективной деятельности и сохранению государственной собственности, но и к реализации социальных функций, несмотря на то что фундаментальная цель использования государственной собственности - реализация общественных интересов, предполагающая значительный удельный вес в структуре целей ее функционирования. Основная причина необходимости принуждения субъектов государственной собственности к достижению не только экономических, но и социальных целей - недостаточная правовая защищенность государственной собственности, формирующая избыточные плохо контролируемые права собственности у ее субъектов (органов государственного управления, наделенных правами государственной собственности, менеджмента государственных компаний), создающая тем самым институциональные возможности конвертации общественных интересов в интересы частные и групповые.

В этих условиях крайне востребованным становится регулирующее воздействие государства на формирование институциональной среды развития земельных отношений (с целью формирования условий, необходимых для полноценной реализации социальных функций земельной собственности), компенсирующей вышеназванный провал рыночного регулирования земельных отношений, исключающей возможность возникновения конфликта экономических и социальных целей и интересов.

На данном направлении государственного регулирования земельной собственности ключевую роль в повышении его эффективности играет качество экономического законодательства, формирующего институциональную среду функционирования земельной собственности, адекватную ее природе, учитывающую необходимость обеспечения условий бесконфликтной реализации разнонаправленных целей ее использования. Предметом регулирования земельного законодательства являются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Законодательство Российской Федерации предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. Однако такая деятельность, в соответствии со статьей 36 Конституции Российской Федерации, не

должна наносить ущерб окружающей среде, нарушать права и законные интересы иных лиц.

Поэтому действующее законодательство, регулирующее земельные отношения, предусматривает определенные меры по смягчению противоречия между экономическими и социальными функциями земельной собственности, в основе которых - некоторые ограничения свободы частной собственности на землю с целью создания институциональных условий для реализации общественных интересов. Это принуждение к соблюдению экологической безопасности, законодательная возможность изъятия земельных участков в общественных интересах, в том числе в интересах национальной безопасности, градостроительства, благоустройства населенных пунктов, строительства дорог и т.д. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации правительством Российской Федерации утверждены правила, определяющие порядок возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель.

Но, очевидно, действенность и эффективность этих мер явно недостаточна, о чем свидетельствуют характеристики состояния землепользования в России, содержащиеся, в частности, в Государственном (национальном) докладе «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2014 г.». В докладе отмечается, что проведенный Росреестром анализ поступивших из субъектов Российской Федерации данных о качественном и экологическом состоянии и использовании земель за 2014 г. показывает, что на территории России почти повсеместно наблюдается деградация земель, отражающаяся на эффективности земледелия и вызывающая расширение ареалов проблемных и кризисных экологических ситуаций. Основными негативными процессами, приводящими к деградации земель, почвенного и растительного покрова, являются: водная и ветровая эрозия, переувлажнение и заболачивание, подтопление, засоление и осолонцевание. Водной эрозии подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой - 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3%, засоленные и солонцеватые - 20,1% сельскохозяйственных угодий. Одним из наиболее интенсивных и широко распространенных процессов на засушливых территориях юга Российской Федерации является опустынивание земель. В результате опустынивания территорий природные пастбища теряют свою продуктивность, почвы подвергаются эрозии и засолению, пески оголяются и приходят в движение. В Российской Федерации опустынивание в той или иной мере

происходит в 27 субъектах Российской Федерации и охватывает площадь более 100 млн га.

Степень официально зафиксированного неудовлетворительного использования земельных ресурсов свидетельствует, во-первых, о существенных нарушениях нормального полноценного воспроизводства необходимых качественных характеристик земли, нарушениях, блокирующих успешную реализацию ее воспроизводственных функций на всех направлениях использования, особенно на направлении обеспечения экологической безопасности2, во-вторых, о наличии дисфункций процесса управления земельными ресурсами, что подтверждается характером нарушений земельного законодательства, выявленных Росреестром.

В частности, в докладе отмечено, что по сравнению с 2013 г. количество выявленных нарушений земельного законодательства возросло на 5,4%. При этом самое распространенное нарушение земельного законодательства - самовольное занятие земельных участков, использование их без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, увеличилось по сравнению с 2013 г. на 4,0%.

Также за этот период увеличилось количество выявленных нарушений по таким видам правонарушений, как:

- использование земель не по целевому назначению - с 6 737 до 8 397 ед. (24,6%);

- неиспользование земельных участков - с 4 425 до 5 190 ед. (17,3%);

- невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, - с 78 до 153 ед. (96,2%);

- невыполнение предписаний госземинспекторов по вопросам устранения нарушений земельного законодательства - с 42 220 до

- неповиновение требованию госземинспектора или воспрепятствование осуществлению им служебных обязанностей - с 4 902

- неуплата административного штрафа в срок - с 3 375 до 3 948 ед.

Наибольшее количество выявленных правонарушений связано с несоблюдением гражданами и другими хозяйствующими субъектами установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии, по предотвращению других процессов и иного негативного воздействия

2 Между тем в Земельном Кодексе РФ подчеркивается приоритет охраны окружающей среды в регулировании земельных отношений (ст. 11-14 ЗК РФ).

46 137 ед. (9,3%);

до 5 462 ед. (11,4%);

(17,0%).

на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель. Авторы доклада считают, что невыполнение названных мероприятий является прямым следствием того, что сельскохозяйственные земли землепользователями либо не используются, либо используются крайне неудовлетворительно, в результате чего их выбытие из сельскохозяйственного оборота приобретает характер устойчивой тенденции. По данным Национального доклада, с 2009 г. по настоящее время сокращение площади сельскохозяйственных земель составило 16,2 млн га.

Характер нарушений земельного законодательства дает основания для вывода о существенных деформациях институциональной среды функционирования земельной собственности, дерегулирующих процесс ее развития, искажающих мотивации землепользователей. Результат - подавление потенциала развития земельной собственности (экономического и, особенно, социального), а следовательно, и потенциала развития экономики страны. К сожалению, в докладе не исследуются различия в состоянии земель по формам собственности Исходя из того, что преобладающей формой собственности в землепользовании является государственная собственность (90% всего земельного фонда), можно предположить, что основное негативное воздействие на неудовлетворительное состояние земельных ресурсов оказывают дисфункции управления государственной собственностью на землю.

При этом нельзя не отметить, что нередко возникновение деформаций в системе земельных отношений - непосредственный результат некоторых современных институциональных преобразований. В частности, к такого рода источникам деформаций правомерно отнести государственное регулирование процесса кадастровой оценки земли. В последнее время, в связи с переходом исчисления налогов на имущество организаций и физических лиц с балансовой на кадастровую стоимость, существенно возросло значение качества кадастровой оценки земли для процесса управления земельными ресурсами. В 2016 г. на кадастровую оценку земли перейдут уже 49 регионов. При этом, как отметил заместитель главы Минэкономразвития РФ Н. Подгузов, сейчас у оценщиков нет информации о состоянии объектов оценки и ценообразующих факторов, поэтому кадастровая стоимость нередко существенно превышает рыночную3. По оценкам промышленного комитета ОНФ, с проблемами некорректной и непрозрачной оценки земли столкнулись сотни российских предприятий. По итогам мониторинга, проведенного Промкомитетом ОНФ, кадастровая оценка выросла в десятки раз4. Неизбежное следствие превышения рыночной

3 См.: Коммерсантъ. 8.06.2016.

4 См.: Эксперт. 2016. № 12. С. 3.

стоимости кадастровой стоимостью - неадекватный для рыночных условий землепользования рост налогов на землю и на другое имущество, исчисляемых на ее основе, а следовательно, и соответствующее снижение мотиваций землепользователей к эффективному использованию земельных ресурсов.

Кроме того, в июне 2016 г. Госдумой принят закон «О государственной кадастровой оценке», в соответствии с которым проведение кадастровой оценки передается от независимых оценщиков к вновь создаваемой сети государственных бюджетных учреждений. Кадастровая оценка становится монополией государства, что чревато ориентацией ее проведения на реализацию фискальных интересов государства. Поскольку в законе нет норм об ответственности оценщиков - бюджетных учреждений - за качество оценки, поскольку государственные бюджетные учреждения выступают одновременнно в роли заказчика оценки и приемщика ее результатов, постольку, как считают некоторые эксперты, данный закон создает почву для коррупции. Тем самым усугубляется негативное воздействие реформирования системы кадастровой оценки земли на мотивации землепользователей.

Не способствуют повышению эффективности землепользования и некоторые институциональные изменения, проведенные до 2014 г. В частности, в Федеральном законе «Об обороте сельскохозяйственных земель», принятом в 2012 г., практически отсутствуют эффективные институты, ограничивающие изъятие сельскохозяйственных земель из сферы сельского хозяйства. В результате происходит перманентное перепрофилирование назначения земельных участков, поскольку закон не смог остановить процесс сокращения сельскохозяйственных земель. Федеральный закон «О переводе земли или земельных участков из одной категории в другую» также не содержит достаточно жестких ограничений использования сельскохозяйственных земель.

Проблема защиты сельскохозяйственных земель от перепрофилирования не решена до сих пор. Не способствует ее решению, на наш взгляд, и замена деления земель на категории территориальным зонированием, предлагаемая законопроектом, принятым в первом чтении в декабре 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные акты РФ в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию». Проект отменяет существующее деление земель на категории и вводит зонирование территорий. Вместо семи категорий земель предлагается 14 видов территориальных зон. Проект предоставляет местным властям преимущественное право устанавливать и изменять границы зон (в том числе особо ценных сельскохозяйственных земель и лесного фонда) и определять для них разрешенные виды деятельности. При этом порядок создания и изменения зон изложен нечетко и невнятно. Отсутствуют четкие критерии

его оценки. Кроме того, вопреки логике, сельскохозяйственные земли проектом не включены в состав особо охраняемых земель, что также снижает степень их защиты.

Не способствует полноценной реализации воспроизводственных функций земельной собственности и поправки в Земельный кодекс, внесенные в 2014 г. и вступившие в силу в 2015 г., в частности, полный запрет на проведение конкурсов при предоставлении земельных участков и переход на их предоставление только через аукционы. Данная мера сокращает возможности реализации общественных интересов через систему конкурсного перераспределения земель, позволяющую (в отличие от аукционов) выдвигать определенные условия перед новыми собственниками земельных участков, ориентированные на повышение рациональности, эффективности их эксплуатации, в том числе и на необходимость соблюдения экологических требований.

Как видно, отмеченные институциональные преобразования процесса управления земельной собственностью на законодательном уровне изменяют структуру прав собственности в основном в направлении расширения прав органов власти, уполномоченных распоряжаться земельными ресурсами, без законодательного оформления форм и степени их ответственности за принимаемые решения, обеспечения при этом необходимой социализации земельных отношений. Такого рода преобразования подавляют стимулирующие функции отношений земельной собственности, снижают мотивации землепользователей к рациональному землепользованию. В итоге блокируется возможность полноценной реализация воспроизводственных функций земельной собственности.

Дефицит позитивного воздействия законодательного регулирования земельной собственности на эффективность землепользования свидетельствует о его определенной неадекватности ее природе и сущности. Отмеченные законодательные акты не соответствуют системному характеру отношений собственности, проявляющемуся в органическом, неразрывном единстве ее экономических и социальных воспроизводственных функций, что существенно препятствует полноценной реализации земельной собственности.

С целью исключения различного рода деформаций отношений собственности в результате институциональных преобразований и обеспечения их большего соответствия функциональной роли земельной собственности в структуре общественного воспроизводства представляется целесообразной разработка Концепции управления земельными отношениями, земельной собственностью, четко определяющей его ключевые принципы, обязательные к реализации на всех стадиях и уровнях регулирования земельных отношений: обеспечение единства экономических и социальных целей, исключение

их противопоставления; определение форм и степени ответственности землепользователей и органов власти, уполномоченных регулировать земельные отношения, за эффективное использование земельных ресурсов, за полноценную реализацию их воспроизводственных функций; активизация стимулирующих и мотивационных функций земельной собственности и др.

Институционализации установок Концепции будет способствовать вменение всем субъектам землепользования в обязанность соблюдения данных принципов и методологических установок Концепции, а также их использования для оценки деятельности на всех стадиях регулирования отношений земельной собственности.

ЛИТЕРАТУРА

1. Козлова С.В. Методология и практика привлечения инвестиций в использование земельных ресурсов // Автореферат на соискание степени доктора экономических наук. М.: ИЭ РАН, 2011.

2. Государственный (национальный) доклад о состоянии использования земель в Российской Федерации в 2014 г.

3. Ширяева Р.И Мотивационные функции земельной собственности // Вестник Институт экономики РАН. 2015. № 6.

R.I. SHIRYAEVA

PhD in economics, leading research fellow of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia

INSTITUTIONAL CONDITIONS OF LAND PROPERTY REPRODUCTION FUNCTIONS REALIZATION

The paper is devoted to the analysis of the institutional conditions necessary for implementation of a functional role of an agricultural property in structure of public reproduction and to identification of omissions of state regulation of the land relations reducing institutional opportunities of its full implementation.

Keywords: reproduction, agricultural property, state-owned property, private property, land relations, land use, social efficiency, cost efficiency. JEL: Q15, L330.