Переговоры по Донбассу ушли в декрет о мире

Урегулирование конфликта в Донбассе зашло в тупик и в то же время обросло многостраничными мирными инициативами и враждующих сторон, и посредников, помогающих им договориться. В распоряжении “Ъ” оказались так называемые кластеры по реализации Минских соглашений, которые с конца прошлого года обсуждаются в «нормандском формате». Из них становится ясно, почему не удается составить единый мирный план.

Дмитрию Козаку, курирующему переговоры по Донбассу, приходится внимательно следить за руками коллег по «нормандскому формату». Чтобы в мирный план не вписали чего лишнего

Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ / купить фото

Карты веером

Москва, Киев и непризнанные республики Донбасса признают: урегулирование конфликта в тупике. Можно сказать, что это единственное, в чем позиции полностью совпадают. Причины ступора каждый объясняет по-своему. Россия и ДНР/ЛНР обвиняют украинские власти в нежелании выполнять Минские соглашения. Киев ровно в том же винит Москву.

Между тем, как выяснил “Ъ”, недостатка в мирных инициативах нет ни в трехсторонней контактной группе (ТКГ) по урегулированию ситуации на востоке Украины, ни в «нормандском формате» (Германия, Россия, Украина, Франция).

Обе площадки существуют, чтобы, во-первых, прекратить войну, а во-вторых, «сшить» украинское государство, вернув в его состав отдельные районы Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО).

В октябре прошлого года «дорожную карту» — «План действий по урегулированию конфликта в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины в соответствии с Минскими соглашениями» — в ТКГ направили самопровозглашенные ДНР и ЛНР. Украина ее рассматривать отказывается. Экс-президент Леонид Кравчук, представляющий Киев в ТКГ, по словам источника “Ъ”, даже предложил признать ее несуществующей. А 2 ноября Киев предложил свой «План совместных шагов участников трехсторонней контактной группы по выполнению Минских соглашений».

Его раскритиковали уже представители Донбасса, заявив, что план на 78% противоречит Минским соглашениям. В плане (есть в распоряжении “Ъ”) действительно имеются странности. К примеру, в нем написано, что 10 декабря вооруженные силы Украины возвращаются в места постоянной дислокации в Донбассе, а с 15 декабря начинается обмен пленными. Даже к названию документа возникли вопросы. Из наименования следует, что «совместными шагами» занимаются участники ТКГ. Это неслучайно: Киев исходит из того, что договаривающимися сторонами в группе являются Украина и воюющая с ней Россия, а ОБСЕ — посредник.

Москва, а с ней и Донбасс такую трактовку отвергают. Каждый раз, когда украинская сторона на переговорах заявляет, что на востоке противостоит России, Москва напоминает о резолюции Совбеза ООН №2202 от 17 февраля 2015 года. В ней одобрен «Комплекс мер по выполнению Минских соглашений», а в нем подчеркивается: Киеву следует договариваться с ОРДЛО.

Украина недовольна Минскими соглашениями главным образом по описанной причине. Но попытки их пересмотреть наталкиваются на аргумент о резолюции ООН.

Откуда взялись кластеры

Нежелание Киева иметь дело с ОРДЛО в виде стороны конфликта и привело к переговорному тупику в ТКГ. Инициативу в итоге проявили Франция и Германия. Они предложили разделить соглашения на так называемые кластеры. Идея в том, пояснил участвующий в переговорах «нормандской четверки» собеседник “Ъ”, чтобы согласовать последовательность действий сторон по реализации «Комплекса мер...» и, когда это произойдет, передать кластеры в ТКГ в виде рекомендаций для разработки там «дорожной карты». Подразумевается, что она будет финальным мирным планом урегулирования конфликта в соответствии с Минскими соглашениями.

12 ноября 2020 года советники президента Франции и канцлера Германии Эммануэль Бонн и Ян Хеккер представили коллегам по «нормандскому формату» — заместителю главы кремлевской администрации Дмитрию Козаку и руководителю офиса президента Украины Андрею Ермаку — первый проект «Ключевых кластеров по реализации Минских соглашений».

С этого момента начался новый этап переговорного марафона в «нормандской четверке». 13 ноября советники провели видеоконференцию и приняли решение, что «Ключевые кластеры...» будут основываться на Минских соглашениях и будут являться рекомендациями для ТКГ. 20 ноября Берлин и Париж уточнили проект кластеров, а 25-го — собственную их версию представила Москва. 1 декабря украинские кластеры в «нормандскую четверку» отдал Андрей Ермак. 14 декабря он их обновил, а позже снова доработал.

Главе офиса президента Украины Андрею Ермаку не удается уговорить Москву принять его проект «мирных кластеров» для Донбасса

Фото: офис президента Украины

Сейчас на столе переговоров участников «нормандского формата» три основных документа (“Ъ” ознакомился со всеми): украинский проект кластеров от 19 января, обновленный проект Франции и Германии, представленный 8 февраля, и российские поправки к франко-германскому проекту от 16 февраля. К работе над кластерами опосредованно — по запросу российской стороны — подключились и представители ОРДЛО. Их комментарии к украинскому документу советникам передал Дмитрий Козак.

После того как Москва 16 февраля внесла свои комментарии, в дипломатическом пинг-понге возникла пауза — из-за отсутствия реакции Киева на франко-германский проект и российские поправки к нему.

Что в документах

Франко-германский проект самый краткий и общий: 11 кластеров занимают три страницы. В преамбуле подчеркивается: «во избежание разночтений» будущая «дорожная карта» — ее Украина и Донбасс должны совместно разработать в ТКГ — «не должна содержать декларативных и расплывчатых положений». «Действия и меры, противоречащие Минским соглашениям, не будут включены. Сроки действий и реализации всех согласованных мер должны быть реалистичными».

Кластеры озаглавлены буквами латинского алфавита от А до К. Это таблица, поделенная на две графы: «Безопасность/Гуманитарные» и «Политические/Экономические». Меры по обеспечению безопасности в зоне конфликта перемежаются с политическими шагами.

В посвященном безопасности и гуманитарным вопросам кластере А семь пунктов: полное прекращение огня, разминирование, отвод тяжелого вооружения, разведение сил на новых участках линии соприкосновения, открытие дополнительных пунктов пропуска, освобождение и обмен задержанными, безопасный и надежный доступ специальной мониторинговой миссии (СММ) ОБСЕ по всей Украине.

В политико-экономическом кластере В четыре пункта. «Формула Штайнмайера» (одобрена контактной группой в октябре 2019 года; определяет механизм введения в действие закона об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей) включается в украинское законодательство. Затем руководители стран «нормандской четверки» одобрят «дорожную карту», а потом Киев согласует с ОРДЛО в контактной группе все правовые акты, которые будут касаться этих регионов Донбасса.

В последнем пункте кластера говорится о проведении Украиной конституционной реформы, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию и принятие следующих законов: об особом статусе ОРДЛО, о местных выборах, об амнистии и об особой экономической зоне. Каждый шаг пункта снабжен ссылкой на соответствующее положение «Комплекса мер о выполнении Минских соглашений».

Кластер С о безопасности содержит всего два пункта: «начало вывода всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников из ОРДЛО» и «начало разоружения всех незаконных группировок в ОРДЛО, за исключением народной милиции». Столько же пунктов в следующем за ним «политическом» кластере D. На этом этапе на Украине временно вступает в силу конституционная реформа, предполагающая децентрализацию, и временно начинают действовать законы о местных выборах в ОРДЛО и особой экономической зоне там.

В кластере Е описано завершение вывода иностранных формирований и процесса разоружения, описанных в блоке С, и добавлены положения о том, что безопасность в ОРДЛО должна поддерживаться совместными патрулями украинской полиции и местной народной милиции — при участии и посредничестве СММ ОБСЕ. Там же говорится о расширении за счет ОБСЕ международного присутствия вдоль границы Украины.

«Политический» кластер F краткий: бессрочное вступление в силу закона о местных выборах. Он, согласно Минским соглашениям, должен учитывать особенности ОРДЛО. После этого, говорится в кластере G, в Донбассе проводятся местные выборы, и в 20:00 в день их проведения вступает в силу закон Украины «О временном порядке местного самоуправления в ОРДЛО».

Далее, гласит кластер Н раздела о безопасности, начинается восстановление Украиной полного контроля над своей границей — тем ее участком, который Киев с 2014 года не контролирует из-за конфликта. После этого, записано в кластере I, временно вступает в силу закон об амнистии (под него должны подпасть участники событий на востоке Украины). После этого, согласно кластеру J, завершается восстановление Украиной контроля над границей.

Финальный кластер К гласит, что конституционная реформа, а также законы об особом статусе ОРДЛО, амнистии и особой экономической зоне вступят в силу на постоянной основе при условии, что выборы местной власти на этих территориях «в целом прошли в соответствии со стандартами ОБСЕ».

В сопроводительном письме к документу Ян Хеккер и Эммануэль Бонн не скрывают — это стержень, на который предстоит нанизать компромиссные предложения. Этим они и объясняют его краткость.

Кластер против кластера

Украинский и российский проекты, предложенные 19 января и 16 февраля, основаны на франко-германском документе, но более детальные. При этом они отличаются не только числом пунктов в кластерах и последовательностью шагов. Разные подходы даже к механике согласования рекомендаций к предполагаемому мирному плану.

Киев предлагает всем утвердить его предложение целиком. «Рассчитываем на вашу поддержку этого проекта»,— отмечает в сопроводительном письме Андрей Ермак.
Дмитрий Козак настаивает на постатейном и письменном согласовании каждого блока. Он предлагает Украине, Германии и Франции принять либо отвергнуть предложенные Россией формулировки, зачеркнув в соответствующей графе слово «согласиться» или «отклонить». Смысл подхода в том, чтобы утвердить компромиссные кластеры, отложить их в сторону и сосредоточиться на тех, где есть противоречия.

Практику фиксировать договоренности и даже недоговоренности на бумаге и визировать их подписями Дмитрий Козак пытается внедрить с тех пор, как больше года назад он сменил Владислава Суркова в качестве ключевого российского переговорщика в «нормандском формате». Он не раз предлагал сделать переговоры публичными и обнародовать итоги встреч. Этому, однако, противятся как европейские коллеги господина Козака, так и представитель Украины.

Несовпадений в украинской и российской версиях много.

Они проявляются и в названиях документов. Украинский озаглавлен так: «Ключевые кластеры имплементации Минских соглашений». Российская редакция следующая: «Перечень и последовательность реализации ключевых мер по урегулированию конфликта в ОРДЛО Украины в соответствии с Минскими соглашениями (рекомендации "нормандской четверки" по разработке в ТКГ "дорожной карты" по урегулированию конфликта)».

Предложение России, таким образом, повторяет ее неизменную позицию: Минские соглашения зафиксировали, что война в Донбассе — внутриукраинское дело, а разрабатываемые рекомендации «нормандцев» — это помощь посредников в мирном разрешении ситуации на востоке Украины участниками конфликта. Когда Киев на переговорах предлагает рассматривать ситуацию с точки зрения «фундаментальных причин конфликта», в российской делегации отвечают, что обсуждение этих причин закончилось шесть лет назад подписанием Минских соглашений. Москва готова к их обсуждению, но это отбросит переговорный процесс на шесть лет назад.

И Киев, и Москва в своих проектах, с одной стороны, расширили сухие пункты кластеров франко-германской версии, а с другой — изменили количество мер и их последовательность.

Последнее принципиально — здесь проявляются намерения сторон. Россия жестко придерживается ритма, зафиксированного в «Комплексе мер по выполнению Минских соглашений». Украина, не раз публично заявлявшая, что ее этот документ не устраивает, тем не менее использует в преамбуле формулировку, что «действия и меры, противоречащие Минским соглашениям, не должны включаться». Но далее предлагает кластеры, которые в комментариях от ОРДЛО названы противоречащими «Минску».

В кластере А раздела «Безопасность/Гуманитарное», который касается полного и окончательного прекращения огня, Россия делает акцент на гарантиях режима «тишины». Дмитрий Козак добавил сюда фразу о необходимости «прозрачного и надежного механизма» верификации (отсутствия) нарушений указанного режима» при помощи совместного центра по контролю и координации. А во втором пункте этого кластера Москва предлагает зафиксировать «устранение верифицированных нарушений линии отвода, допущенных Украиной и/или ОРДЛО».

С верификации режима прекращения начинается п. 3 «Комплекса мер по выполнению Минских соглашений». В украинской же версии этого кластера говорится о полном и всеобъемлющем прекращении огня, но о верификации и устранении нарушений не упоминается.

Подходы сторон не стыкуются и в политическом разделе кластера В. Киев предлагает «дорожную карту», подготовленную на основе рекомендаций «нормандцев», только обсудить в ТКГ, а согласовать ее внутри «нормандской четверки», после чего провести саммит лидеров Германии, России, Украины и Франции, чтобы они утвердили финальный мирный план.

Представители ОРДЛО на это указывают: одобрение «дорожной карты» без согласования с ними выходит за пределы компетенции «нормандцев» и противоречит Минским соглашениям, наделившим Донецк и Луганск правом согласовывать и реализовывать любые меры по урегулированию конфликта. Москва тоже настаивает на том, что согласование и утверждение карты в «нормандском формате» без участия ОРДЛО будет нарушением прав и полномочий Донбасса, предусмотренных «Минском» и резолюцией Совбеза ООН.

Позиция РФ состоит в том, что рекомендации «нормандцев» в форме согласованных кластеров следует спустить в ТКГ, где переговорщики от Киева и ОРДЛО подготовят «дорожную карту», которую должны одобрить с одной стороны Верховная рада и президент Украины, а с другой де-факто существующие органы власти республик Донбасса.

Обозначенные расхождения высвечивают дипломатическую игру.

Киев пытается увести переговоры по Донбассу в «нормандский формат», где есть Москва, но нет ОРДЛО, чтобы конфликт официально считался украино-российской проблемой. Россия, это видно из ее предложений, с таким подходом не согласна.

Москва противодействует этому, опираясь на то, что Минские соглашения подтверждены единогласно одобренной резолюцией Совбеза ООН, которую никто не отменял.

Похожая история с «политическим» кластером, в котором идет речь о принятии Украиной пакета специальных законов. В украинской редакции он обозначен буквой С и состоит из одного пункта, где перечислены законодательные изменения. Это принятие закона «Об особом порядке местного самоуправления в ОРДЛО», имплементация «формулы Штайнмайера», одобрение Радой законов «Об особенностях местных выборов», «Об амнистии», о создании особой экономической зоны на территориях нынешних ДНР и ЛНР и внесения в конституцию Украины изменений в части децентрализации. Представители ДНР и ЛНР Наталья Никонорова и Владислав Дейнего считают, что в таком виде этот пункт тоже противоречит «Минску», поскольку в упомянутых изменениях в конституцию «отсутствует указание на учет особенностей ОРДЛО».

В украинских кластерах в принципе не встречается словосочетание «особый статус», используемое в Минских соглашениях применительно к ОРДЛО. При этом в российской версии при перечислении специальных законов подчеркивается: они должны обеспечить «функционирование особого статуса на постоянной основе». Москва также упоминает об отмене либо изменении законов Украины «Об образовании», «Об обеспечении функционирования украинского языка как государственного», «Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях» и прочих законов «по согласованному с ОРДЛО перечню».

Эти и другие расхождения, которые уже выявились, вряд ли удастся преодолеть быстро. Если вообще удастся. На последней видеоконференции советников глав государств «нормандской четверки», которая состоялась 18 марта, Андрей Ермак обещал в тот же день направить свой ответ на российские комментарии от 16 февраля. Этого все еще не произошло.

Но даже если Москва и Киев придут к компромиссу в «нормандском формате», не факт, что достигнутые договоренности устоят.

Один из последних таких примеров — согласованные 22 июля 2020 года «Меры по усилению режима прекращения огня».

Документ среди прочего предусматривает, что украинская сторона и силовики двух непризнанных республик Донбасса издают приказы, согласно которым ответный огонь можно открывать исключительно по приказу руководства вооруженных сил Украины и руководства вооруженных формирований ОРДЛО. Такую формулировку, по данным “Ъ”, Дмитрий Козак и Андрей Ермак согласовали по видеосвязи при участии представителя ОБСЕ в ТКГ Хайди Грау.

После этого ДНР и ЛНР издали и сделали публичными свои приказы, полностью изложив в них достигнутые договоренности. А Минобороны Украины издало заявление, в котором написано, что «в случае нарушения противником режима "тишины" и создания угрозы жизни украинских военнослужащих, вооруженные силы Украины имеют право отвечать на враждебные обстрелы». Согласованная фраза о том, что это возможно только по приказу армейского командования, в текст по непонятным причинам не вошла. В Москве считают, что таким образом принятие решения об ответном огне оставлено на усмотрение личного состава, что и приводит к постоянным перестрелкам.

Во время последней видеоконференции «нормандцев» 18 марта Дмитрий Козак поднимал вопрос о приведении заявления украинского Минобороны в соответствие с договоренностями 22 июля. Ян Хеккер, Эммануэль Бонн и Андрей Ермак от обсуждения темы уклонились.

«Перестрелки надо прекратить сегодня, а не упражняться в словесной эквилибристике,— заявил господин Козак “Ъ”.— Перестрелки, то ли организованные, то ли хаотичные в силу приказа Минобороны Украины, продолжаются. Со всеми вытекающими для обеих сторон печальными последствиями. Как продемонстрировали последние переговоры в "нормандском формате" 18 марта, представителей Германии и Франции это не сильно удручает. Над ними не каплет».