Конституции и уставы субъектов Российской Федерации как источник финансового права

11. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО; НАЛОГОВОЕ ПРАВО; БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО

11.1. КОНСТИТУЦИИ И УСТАВЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИСТОЧНИК ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Мирошник Светлана Валентиновна, д-р юрид. наук, профессор. Должность: заведующий кафедрой. Место работы: Российский государственный университет правосудия. Филиал: Ростовский филиал. Подразделение: кафедра государственно-правовых дисциплин. Email: miroshnik67@mail.ru

Голосная Ольга Геннадиевна. Должность: старший преподаватель. Место работы: Российский государственный университет правосудия. Филиал: Ростовский филиал. Подразделение: кафедра государственно-правовых дисциплин.

Аннотация: Проблема источников финансового права постоянно привлекает повышенное внимание как теоретиков, так и практиков. Это обусловлено, прежде всего, ее фундаментальным и в то же время ярко выраженным прикладным значением. Вопросы, касающиеся источников, являются исходной точкой познания сущности как самого финансового права в целом, так и его отдельных институтов и норм. Использование общенаучных и частно-научных методов познания позволило авторам определить роль и значение Уставов и Конституций субъектов РФ в механизме правового регулирования финансовых отношений, провести их классификацию, а также сделать обоснованный вывод о необходимости использования передового отечественного опыты правового обеспечения финансовой сферы. Практическая значимость статьи состоит в том, что авторские предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти, при проведении дальнейших научных исследований, посвященных формам выражения конституционно- и финансово-правовых предписаний.

Ключевые слова: финансы, финансовые отношения, финансовая деятельность государства, финансовая система страны, финансовое право, финансовое законодательство, источники финансового права.

CONSTITUTIONS AND CHARTERS OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AS A SOURCE OF FINANCIAL LAW Miroschnik Svetlana Valentinovna, Dr of Law, Professor. Position: Chair Head. Place of employment: Russian State University for justice. Branch: Rostov branch. Department: State and legal disciplines chair. E-mail: miroshnik67@mail.ru Golosnaya Olga Gennadievna. Position: senior lecturer. Place of employment: Russian State University for justice. Branch: Rostov branch. Department: State and legal disciplines chair.

Annotation: Problem of sources of financial law consistently attracted attention of both theorists and practitioners. This is due, above all, its fundamental and at the same time a pronounced practical importance. Questions relating to sources, are the starting point of knowing the essence of both the financial law as a whole and its individu-

al institutions and norms. The use of general scientific and public-scientific methods of knowledge allowed the authors to determine the role and importance of the Statutes and the Constitution of the RF subjects in the mechanism of legal regulation of financial relations, spend their classification, as well as to make an informed conclusion about the need to use advanced domestic legal experiences to ensure the financial sector. The practical significance of the article is the author's suggestions can be used in law-making bodies of the government, in conducting further research on the forms of expression constitutional, financial and legal regulations.

Keywords: finance, financial relations, the financial activities of the state, the country's financial system, financial law, financial law, sources of financial law.

Рассматривая Конституцию РФ как основной источник финансового права, следует отметить, что к источникам данного класса в юридической науке также относят конституции и уставы субъектов РФ [1, с.67].

Принимая во внимание, что Россия по форме государственного устройства является ассиметричной федерацией, нам было весьма интересно проанализировать основные нормативные правовые акты всех видов субъектов РФ - республик, краев, областей, автономных округов, городов федерального значения - на предмет выделения особенностей в правовом регулировании налоговых отношений.

В первую очередь, научный интерес вызвал Устав Ростовской области, который обладает высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов органов государственной власти Ростовской области [2].

Устав Ростовской области полностью соответствует положениям федеральной Конституции. В частности, в соответствии со ст. 1 Устава источником власти являются граждане Российской Федерации, проживающие на территории Ростовской области.

Статья 7 Устава гласит: Ростовская область признает на своей территории верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, и федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Следовательно, все нормативные акты органов государственной власти Ростовской области, регулирующие финансовые отношения, должны соответствовать положениям федерального финансового законодательства.

Кроме того, при их принятии учитываются требования ст. 17 Устава о том, что на территории Ростовской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации гарантируются и обеспечиваются свобода экономической деятельности, свобода перемещения товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, а также равенство всех форм собственности и их защита.

Следует подчеркнуть, что развитие нормативной базы Ростовской области как субъекта РФ осуществля-

ИСТОЧНИК ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Мирошник С.В. Голосная О. Г.

ется явно с учетом как позитивного, так и негативного федерального опыта правового регулирования общественных отношений. Видимо, учитывая определенные недочеты в содержании Конституции РФ и принимая во внимание зарубежный опыт, в Уставе Ростовской области специально выделена глава «Основы финансовой системы Ростовской области». Однако ее нормы во многом носят общий характер. В Уставе не нашли отражения многие важнейшие положения, в частности, отсутствует расшифровка такого базового понятия, как «финансовая система Ростовской области», не раскрыты принципы ее построения.

Следующим программным документом, оказавшимся в центре внимания, стал Устав города Москвы [3]. Он вызывает интерес по ряду оснований: Москва - это не только столица нашего государства, крупнейший финансовый центр, но и самостоятельный субъект Российской Федерации. В соответствии со ст. 13 Устава к полномочиям города отнесено «регулирование бюджетного процесса и бюджетной системы города Москвы; установление налогов и сборов».

Согласно ст. 36 «законопроекты о введении либо об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств города Москвы, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета города Москвы, рассматриваются Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы либо при наличии его заключения. Данное заключение представляется в Московскую городскую Думу в тридцатидневный срок со дня получения Мэром Москвы законопроекта».

Отрадно отметить, что глава 5 Устава Москвы называется «Бюджетно-финансовая система». В ней нашли отражение некоторые аспекты финансовой деятельности города Москвы, в частности: определена структура бюджетной системы города Москвы, закреплена правовая форма бюджета города, установлены основы бюджетного процесса, зафиксирован правовой статус Контрольно-счетной палаты Москвы как органа финансового контроля Московской городской Думы.

В отличие от Основного закона страны в Уставе города Москвы установлены конкретные сроки представления заключения органов исполнительной власти при рассмотрении проектов налоговых законов.

Следующим нормативным актом, оказавшимся в центре нашего внимания, стал Устав Ханты-Мансийского автономного округа - Югры [4].

Статья 15 Устава Югры относит к предметам совместного ведения «установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации».

Статья 19 закрепляет основные полномочия Думы Ханты-Мансийского автономного округа, в том числе и установление налогов и сборов, «установление которых отнесено федеральным законом к ведению автономного округа, а также порядок их взимания».

Статья 68 Устава направлена на поддержку предпринимательства. Органы государственной власти Югры стимулируют развитие предпринимательских начал в социально значимых сферах, способствуют возрождению традиционных народных ремесел и промыслов путем нормативного установления приоритетов в финансовой, налоговой и бюджетной политике автономного округа.

Устав Югры не только четко закрепляет структуру действующего законодательства, определяет нормативные начала официального толкования, но и в главе

13 устанавливает правовые основы финансов Ханты-Мансийского автономного округа.

В отличие от российской Конституции в Уставе Юг-ры, прежде всего, четко сформулированы цели проведения единой бюджетной и налоговой политики: повышение благосостояния, улучшение качества жизни населения и развитие территории. Финансово-кредитная политика направлена на создание благоприятных условий социально-экономического развития автономного округа. Бюджетная и налоговая политики рассматриваются с точки зрения единства их осуществления.

Статья 69 Устава Югры понятно, доступно, юридически грамотно закрепляет такие базовые идеи бюджетной и налоговой политики, как: принцип равноправия субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с Российской Федерацией при установлении общих принципов налогообложения и сборов; органов местного самоуправления между собой и во взаимоотношениях с органами государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в сфере финансовых отношений; принцип своевременного финансирования программ социально-экономического, культурного и духовного развития коренных малочисленных народов; принцип сбалансированности денежного обращения.

Законодатели Ханты-Мансийского автономного округа внимательно отнеслись и к экологическим проблемам. На их решение направлено в частности, право законодательного органа власти Югры предоставлять налоговые льготы организациям, осуществляющим природоохранную деятельность. Данные положения соответствуют как Конституции Российской Федерации, так и Налоговому кодексу Российской Федерации.

Объектом нашего исследования стал Устав Чукотского автономного округа. В отличие от российской Конституции и нормативных актов других субъектов РФ в нем в числе предметов собственного ведения закреплено такое положение, как «определение налоговой политики автономного округа» [5].

Следует отметить также, что в целом Устав Чукотского автономного округа является прекрасным примером соответствия регионального нормативно-правового акта федеральному законодательству, построенному на правовых принципах. Четко прослеживается его взаимосвязь с положениями, содержащимися в Бюджетном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ, иных федеральных законах.

Значительный интерес вызывает глава XIII «Бюджетная и налоговая система автономного округа». Ее несомненным достоинством в отличие от Конституции РФ 1993 г. является терминологическая четкость. Ясно, юридически правильно закреплены понятие, структура, принципы построения бюджетной системы автономного округа.

Определено, что «налоговая система в автономном округе - совокупность федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, предусматривающая порядок их введения, уплаты и отмены, предоставления налоговых льгот и распределения налоговых платежей между окружным бюджетом и бюджетами муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом, федеральными законами и законами автономного округа. Региональные налоги в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации вводятся в действие и прекращают

действовать на территории автономного округа на основании законов автономного округа.

Местные налоги в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации вводятся в действие и прекращают действовать на территории муниципального образования на основании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Льготы по региональным и местным налогам в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации устанавливаются и отменяются соответственно законами автономного округа и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований».

Законодательно удачно используется потенциал налоговых льгот, связанный с их стимулирующим воздействием. В частности, государственная политика Чукотского автономного округа строится на основе «поощрения в форме предоставления в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах и законодательством автономного округа налоговых льгот, способствующих деятельности по развитию науки и культуры, физической культуры и спорта, повышению образовательного уровня населения».

Одним из нормативно закрепленных принципов деятельности округа в сфере охраны окружающей среды является «предоставления налоговых и кредитных льгот при внедрении экологически чистых ресурсосберегающих технологий в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах, законодательством автономного округа».

Существенной мерой, нацеленной на возрождение, сохранение самобытности и свободное развитие коренных малочисленных народов Севера, можно считать закрепленное в Уставе право органов государственной власти «предоставлять субсидии, льготы по региональным налогам организациям, занимающимся традиционными видами деятельности коренных малочисленных народов Севера с преимущественным составом работающих из числа этих народов».

Заслуживает внимания ст. 107 Устава Чукотского автономного округа, в соответствии с которой законодательный орган власти автономного округа вправе представлять налоговые льготы отдельным категориям налогоплательщиков, осуществляющим природоохранную деятельность и медицинское обслуживание населения.

Устав Чукотского автономного округа отличается своей фундаментальностью, юридической грамотностью, детальностью проработки. Законодателям всех уровней стоит обратить внимание на четкость и ясность его формулировок, системную взаимосвязь с федеральным законодательством.

Интерес вызывает Устав Алтайского края. Уже в первых его положениях выделяется такая особенность правового статуса данного субъекта РФ, как самостоятельность в экономической и финансово-бюджетных сферах в пределах, установленных Конституцией РФ.

Устав Алтайского края отличается подробным закреплением прав и свобод человека и гражданина в различных сферах жизни [6]. Четко определены принципы и гарантии осуществления политических, экономических, социальных, культурных прав.

Устав Алтайского края является прекрасным образцом нормативного акта, закладывающего фундаментальные нормативные положения регулирования общественных отношений, строящихся на правовых началах.

Заслуживает внимания глава четвертая «Основы экономики и финансов Алтайского края», в соответствии с нормами которой органам государственной власти Алтайского края запрещается устанавливать не предусмотренные федеральными законами ограничения для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Требует широкого правового внедрения опыт алтайских законодателей. На наш взгляд, весьма актуальным будет внесение изменений в бюджетное законодательство в части обязательного выделения статьи о численности государственных служащих, предполагаемых и фактических затратах на их денежное содержание при рассмотрении проекта федерального (регионального) бюджета, отчета об его исполнении с требованием обязательного официального опубликования данных сведений. Налогоплательщикам, несомненно, будет весьма интересно узнать, как тратятся бюджетные средства, и если ли какая-то взаимосвязь между результатами работы министерств, служб, агентств и фондами оплаты труда их сотрудников.

Анализируя нормы, содержащиеся в Уставе Алтайского края, обращаешь внимание на их тесную взаимосвязь с федеральным законодательством. В частности, учитывая нормы Бюджетного кодекса РФ, одной из обязанностей Алтайского краевого Законодательного Собрания при утверждении краевого бюджета является определение суммы отчислений от налогов и других источников доходов в бюджеты муниципальных районов, городских округов и поселений. Статья 40 Устава, закрепляя перечень доходов краевого бюджета, в частности, указывает на собственные налоговые доходы, а также на отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов.

Соответствуют положениям Налогового кодекса РФ нормы, определяющие компетенцию Алтайского края при введении краевых налогов и сборов, а также при установлении налоговых ставок по федеральным законам. В этом случае законы Алтайского края должны соответствовать федеральному законодательству о налогах и сборах.

Хочется обратить внимание на ст. 47 Устава Алтайского края. Она не имеет непосредственного отношения к объекту нашего исследования, но вызывает у меня как гражданина Российской Федерации чувство гордости и удовлетворения. Указанная статья четко закрепляет такие принципы организации и осуществления государственной власти, как: народовластие, служение человеку и гражданину, разделение и взаимное уравновешивание властей, верховенство права и закона, идеологическое многообразие и многопартийность, гражданское и национальное согласие. Отдельная статья посвящена верховенству права и закона, что, кстати, совершенно неведомо Конституции РФ 1993 г.

Неординарно решен вопрос, касающийся предметов ведения Алтайского края. К компетенции региональных органов государственной власти отнесено финансовое, валютное, кредитное регулирование в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации; краевые экономические службы; краевой бюджет, краевые налоги и сборы.

Сегодня вопрос об источниках налогового права имеет особое звучание на фоне усиливающегося финансового кризиса и необходимости в связи с этим изменения основ налогообложения как наименее обеспеченных, так и наиболее обеспеченных граждан Российской Федерации [7].

ИСТОЧНИК ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Мирошник С.В. Голосная О. Г.

Бесспорно, осуществляя поддержку, в том числе налоговую, субъектов малого и среднего бизнеса, как на государственном, так и на региональном уровне органы власти создают основу для улучшения социально-экономического климата в обществе [8].

Выводы: Конституции и Уставы субъектов РФ являются полноценными источниками финансового права России. В зависимости от их содержательной составляющей они могут быть разделены на следующие группы:

- нормативные акты, полностью воспроизводящие положения Основного закона страны в части регулирования финансовых отношений;

- нормативные акты, содержащие отдельную главу, посвященную финансовых вопросам, но в целом сохраняющие конституционную поверхность регулирования финансовых отношений;

- Конституции и Уставы субъектов РФ, отличающиеся новаторским, научно обоснованным подходом к решению проблем правового обеспечения финансовых отношений.

Правовой опыт Чукотского автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа, Алтайского края заслуживает пристального внимания как теоретиков, так и практиков. Анализ Уставов данных регионов позволяет сделать вывод, что сегодня в первую очередь следует обращать внимание на передовой отечественный опыт правового регулирования финансовой сферы с целью его обобщения и дальнейшего распространения. Именно качественная нормативная база позволяет достичь высоких экономических и социальных результатов.

Список литературы:

1. См.: Финансовое право: Учеб. /К.С.Бельский и др.; Под ред. С.В.Запольского. - М., 2006.

2. Областной закон Ростовской области от 29.05.1996 № 19-ЗС (ред. от 25.07.2014) «Устав Ростовской области»// Справочно-информационная система «Консультант Плюс».

3. Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 02.07.2014) «Устав города Москвы»// СПС «Консультант Плюс».

4. См.: Официальный сайт Ханты-Мансийского автономного округа - http://www.admhmao.ru/ (дата обращения - 12 ноября 2014 г.).

5. Устав Чукотского автономного округа от 28 ноября 1997 г. № 26-ОЗ. См.: http://constitution.garant.ru/ (дата обращения - 12 ноября 2014 г.).

6. См.: официальный сайт Алтайского края -http://www.altairegion22.ru/ (дата обращения - 12 ноября 2014 г.).

7. См.: Токмачева Н.В. Подоходное налогообложение физических лиц в современных условиях: зарубежный опыт и отечественные перспективы// Известия Кабардино-Балкарского научного центра РАН. 2010. №

4.

8. См.: Токмачева Н.В. Государственное регулирование рентных отношений как фактор устойчивого развития экономики России. Автореферат дисс. канд. экон. наук. Ростов-на-Дону, 2005.

Literature list:

1. See.: Financial Law: Textbook. /K.S.Belsky Etc.; Ed.

5.V.Zapolskogo. - M., 2006, pp 67.

2. Régional Law Rostov Région from 29.05.1996 № 19-AP (ed. From 07.25.2014) "Charter of Rostov region" // Reference and information system "Consultant Plus".

3. The Law of Moscow of 28.06.1995 (ed. From 02.07.2014) "Charter of Moscow" // PCA "Consultant Plus".

4. See.: Official Website of the Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug - http://www.admhmao.ru/ (date of treatment - November 12, 2014).

5. Charter of Chukotka Autonomous Okrug of November 28, 1997 № 26-oz. See.: http://constitution.garant.ru/ (date of treatment - November 12, 2014).

6. See: the official site Altai Krai -http://www.altairegion22.ru/ (date of treatment - November 12, 2014).

7. See: Tokmacheva N.V. Income taxation of individuals in modern conditions: international experience and domestic perspectives // Proceedings of the Kabardino-Balkar Scientific Centre of Russian Academy of Sciences. 2010. № 4.8. See: Tokmacheva N.V. State regulation of rent relations as a factor of sustainable development of the Russian economy. The Abstract of diss. cand. ehkon. Sciences. Rostov-on-Don, 2005.