Международный договор как источник административного права

О.Н. Ордина*

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ДОГОВОР КАК ИСТОЧНИК АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Ключевые слова: международный договор, административное право, Конституция Российской Федерации, ратификация, источник административного права России.

Article 15 of the Constitution of Russia stipulates that generally recognized principles and norms of international law and international treaties of the Russian Federation make part of its legal administrative system. In other words, these principles can and must directly applied and strictly observed by subjects of the Russian law.

Many Russian lawyers speak about the supremacy of fundamental principles of international law. The Constitutional Court of the Russian Federation is guided in elaborating and voting by generally recognized principles and norms of international law and international treaties.

On October 10, 2003 the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation passed a resolution «On the application of generally recognized principles and norms of international law and international treaties of the Russian Federation by courts of general jurisdiction,» which gives a definition of generally recognizes principles of international law and specifies the peculiarities of its application by courts of all levels.

В современном международном праве существует огромное количество норм, созданных договорами между государствами. Международный договор как способ создания норм международного права — это явно выраженное соглашение между государствами относительно признания того или иного правила в качестве нормы международного права, изменения или ликвидации существующих норм международного права.

В Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. договор определяется как «международное соглашение, заключенное государствами в письменной форме» (ст. 2 Конвенции)1. Наименование договора (договор, конвенция, пакт, хартия, трактат, декларация, обмен нотами и т.д.), а также то, состоит ли договор из одного или нескольких документов, не оказывает влияния на его нормоустанавливающую роль.

* Кандидат культурологии, доцент кафедры философии Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, Институт (филиал) МГЮА в г. Кирове. [ordi-nolga@yandex.ru]

1 Действующее международное право: в 3 т. / сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчинкова. T. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 344—345.

Согласно п. «а» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах РФ», под международным договором РФ понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т.п.)1.

Любой действительный международный договор имеет юридически обязательную силу для его участников и в этом смысле является нормоустанавливающим. При этом следует заметить, что значение в системе международного права разных договоров будет различное: общих договоров, в которых участвуют все или почти все государства; многосторонних соглашений с ограниченным числом участников и двусторонних договоров; договоров, устанавливающих нормы общего характера, рассчитанных на длительное время; договоров, содержащих постановления, касающиеся узких и маловажных вопросов, и рассчитанных на кратковременное действие.

Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» предусматривает три вида международных договоров: межгосударственные, межправительственные и межведомственные.

Международный договор может изменять нормы действующего международного права, создавать новые и ликвидировать старые нормы, и в силу этого международный договор также является нормативным.

Конституция Российской Федерации 1993 г. наделяет международные договоры, наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, юридическим свойством действовать в правовой системе России и в случае возникновения коллизии с законом иметь приоритет в применении. В правовую систему Российской Федерации также включаются заключенные СССР и действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства — продолжателя СССР.

В п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. указано, что международные договоры, которые имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации, применимы судами при разрешении административных и

1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 г. № 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.

иных дел, в частности, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях. При рассмотрении судом административных и иных дел применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1 и 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах РФ»).

Международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ст. 6 Федерального закона «О международных договорах РФ» (путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны), а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации1.

Исходя из смысла ч. 3 и 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах РФ», судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства РФ или Бюллетене международных договоров и не требующие издания внутригосударственных актов для применения. Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.

Все органы государства в своей деятельности обязаны руководствоваться не только внутренними законами, но также и официально опубликованными и имеющими для России юридическую силу международными договорами. Так, в Налоговом кодексе РФ содержится важная оговорка о непосредственном применении международных договоров (ст. 7): «Если международным договором РФ, содержащем положения, касающиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотрены настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним норматив-

1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 г. № 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.

ными правовыми актами о налогах и (или) сборах, то применяются правила и нормы международных договоров Российской Федерации»1. Данное положение было подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации 2.

Реализация принципов международного права в деятельности органов внутренних дел осуществляется в правотворческой деятельности. Федеральные министерства, в том числе и Министерство внутренних дел Российской Федерации, разрабатывают и принимают подзаконные нормативные акты и международные договоры. В частности, МВД России, в соответствии со своей компетенцией, заключает международные договоры в виде международных межведомственных соглашений, являются одним из источников административного права, поскольку международные соглашения МВД России, находясь в конкретной правовой связи с другими элементами системы административного права, содействуют решению практических вопросов в области административного и других отраслей права с помощью правоохранительных органов иностранных государств.

Международные договоры и соглашения Российской Федерации регулируют вопросы организации и осуществления административно-публичной деятельности, в частности, вопросы организации охраны государственной границы, обеспечения обороны и безопасности России, обеспечения таможенного режима, выявления и пресечения административно-правовыми методами преступлений и иных правонарушений (например, различные соглашения о сотрудничестве государств — участников СНГ по линии министерств внутренних дел)3.

В частности, в договоре о таможенном союзе и едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. в ст. 10 указано, что «стороны предпринимают необходимые усилия для устранения на своих территориях административных, финансовых препятствий, имеющих местный либо региональный характер и затрудняющих нормальное функционирование режима свободной торговли товарами»4.

1 Налоговый кодекс РФ (часть 1) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 26 ноября 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

2 Непременным условием действия содержащихся в международном договоре норм в правовой системе Российской Федерации является вступление договора в силу. Постановление Пленума Верховного Суда «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г. № 8 (п. 5) нацеливает суды на применение именно «вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров РФ».

3 Договор между РФ и Республикой Кыргыстан «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 14 сентября 1992 г. // Бюллетень международных договоров. — 1995. — № 3.

4 Договор о таможенном союзе и едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. Договор ратифицирован Федеральным законом от 22 мая 2001 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства. 2001. № 42. Ст. 3983.

Кроме того, ряд договоров Российской Федерации посвящен вопросам налогообложения, например, договор между РФ и США от 17 июня 1992 г. «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал»1.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах РФ»2 ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом.

Одним из самых значимых способов введения международных норм в национальное право стала ратификация (от лат. гаїш — утвержденный и Іаеіо — делаю), в основном, затрагивающая сферу договорного права. На внутреннем уровне ратификация воплощается в нормативно-правовых актах (законах, указах). В России полномочиями на ратификацию обладает законодательный орган — Государственная Дума РФ. Правовой основой ратификации являются Федеральный закон о международных договорах РФ и Регламент Государственной Думы Российской Федерации.

Ратификация международного договора может рассматриваться как способ придания ему силы закона. Поэтому законы о ратификации являются особыми нормативными актами, юридическая сущность которых заключается в придании международным договорным нормам внутригосударственной юридической ситі.

Значимым является вопрос о признании международных договоров источниками как национального права России, так и административного права в частности.

Международный договор в иерархии источников национального права занимает особое положение. В настоящее время в правовой доктрине превалирует идея высшей силы Конституции РФ в иерархии нормативных правовых актов и признании основным источником правовой системы России нормативных правовых актов. Юридическая сила международного договора равноценна силе конституционных норм, что проявляется в их верховенстве над законодательством, но не над Конституцией РФ, в то время как в российской Конституции означено преимущество норм международного права лишь при возникновении коллизий.

1 Договор между РФ и США «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал» от 17 июня 1992 г. Договор ратифицирован Постановлением Правительства РФ от 22 октября 1992 г. № 3702-1 // СЗ РФ. 1990. № 16. Ст. 1938.

2 Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (ред. от 01 декабря 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757.

Как следует из положения Конституции РФ (п. 4 ст. 15), международные договоры, вступившие в силу на территории государства, представляют собой источник внутригосударственного права.

Правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, а также подобные нормы в значительной части федеральных законов позволяют сделать однозначный вывод о приоритете ратифицированных международных договоров (в форме федерального закона) перед федеральными законами (а не конституционными). Международный договор, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеет приоритет в применении в отношении подзаконных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (ч. 4 ст. 15, ст. 90, 113 Конституции РФ).

Что касается иерархии самих международных договоров, то юридическая сила их зависит от органа, заключившего договор. С учетом изложенного выше, внутридоговорную иерархию норм международного права можно представить в следующем виде: 1) межгосударственные договоры; 2) межправительственные договоры; 3) межведомственные договоры. Поскольку международные договоры не могут изменять в одностороннем порядке, то соотношение договоров и других источников права будет выглядеть следующим образом: 1) международные договоры, согласие на обязательность которых для РФ выражено Президентом РФ; 2) нормативные указы Президента РФ; 3) международные договоры, согласие на обязательность которых для РФ выражено Правительством РФ; 4) нормативные постановления Правительства РФ; 5) международные договоры межведомственного характера в отношении актов соответствующего ведомства; 6) нормативные акты соответствующего ведомства.

Что касается законов субъектов РФ, то надо полагать, что утверждение, что все договоры обладают приоритетом в отношении законов субъектов РФ, является упрощенным. Конституция и закон о международных договорах не говорят четко о соотношении международных договоров РФ с законами субъектов РФ. Конституция РФ 1993 г. исходит из принципа распределения компетенции между Российской Федерации и ее субъектами. Субъектам гарантируется вся полнота власти, т.е. исключительная компетенция вне пределов ведения РФ и предметов совместного ведения России и ее субъектов (ст. 73), включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). В случае же противоречия между таким законом субъекта РФ и федеральным законом действует первый (ч. 6 ст. 76). В то же время закон о международных договорах предусматривает особый порядок заключения договоров РФ, затрагивающих полномочия субъекта РФ — по согласованию с его органами государственной власти (ст. 4). Таким образом, не только в законотворческой, но и в международной договорной

практике Российская Федерация не вправе вторгаться в сферу исключительной компетенции ее субъектов. Следовательно, договор РФ имеет приоритет перед законами субъектов РФ, включая законы в сфере их исключительной компетенции, если в последнем случае он заключен по согласованию с заинтересованными субъектами РФ.

Следует отметить, что ст. 4 указанного Закона говорит о том, что федеральные государственные органы свободны от каких-либо обязательств в отношении «согласования» и «рассмотрения предложений» — как порядком и формой реагирования, так и по существу. А с учетом требований ст. 73 и ст. 76 Конституции РФ такое согласование и мнения субъектов РФ являются обязательными. Представляется, что в спорных ситуациях заинтересованные субъекты могли бы защищать свои права в порядке конституционного судопроизводства, настаивая на несоответствии Конституции РФ ст. 4 Закона.

Таким образом, положение, зафиксированное в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которому международное право является частью правовой системы Российской Федерации, определяет применение правоприменительными органами в пределах их компетенции норм международного права при разрешении конкретных дел в случаях, определенных законодательством. Так, например, осуществляемая в соответствии с нормами международного права по защите прав и свобод граждан правоприменительная деятельность органов внутренних дел будет способствовать качественному изменению деятельности милиции на основе провозглашенных в национальном законодательстве принципов законности, гуманизма, уважения прав и свобод человека и их защиты. Другое заключается в том, что в правотворческой деятельности органов внутренних дел осуществляется реализация принципов международного права.

В заключение следует сделать следующие выводы:

1. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, международный договор как форма выражения международных норм признается составной частью правовой системы России. Развитием этой конституционной нормы стал Федеральный закон «О международных договорах РФ» от 15 июля 1995 г., который предусматривает три вида международных договоров: межгосударственные, межправительственные и межведомственные. Международный договор может изменять нормы действующего международного права, создавать новые и ликвидировать старые нормы, и в силу этого международный договор также является нормативным.

2. В п. «а» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах РФ» указано, что под международным договором РФ понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным го-

сударством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т.п.).

3. Международный договор обладает большей юридической силой, чем законодательство России, но Конституция РФ имеет преимущество над ним. Конституция в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает приоритет ратифицированных международных договоров в форме федерального закона перед федеральными законами, но не конституционными. Ратифицированные, опубликованные и вступившие в силу договоры Российской Федерации являются источниками административного права. Положения внутригосударственных законов приводятся в соответствие с заключенными международными договорами, обязательными для Российской Федерации.

4. Кроме ратификации, международные договоры могут внедряться в правовую систему Российской Федерации указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти. На основании ч. 4 ст. 15, ст. 90, 113 Конституции РФ международный договор, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеет приоритет в применении в отношении подзаконных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор. Юридическая сила международных договоров зависит от органа, заключившего договор.

5. В Федеральном законе «О нормативных правовых актах и иных источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» следует закрепить место общепризнанных принципов и норм и международных договоров в системе источников права России, а также необходимо зафиксировать порядок опубликования и вступления в силу международных договоров.