"Царь-батюшка, убери воеводу, а не то разбредемся прочь"

215 лет назад в России для борьбы с коррупцией попытались создать современную систему исполнительной власти. Не очень получилось тогда, не слишком получается и теперь. Почему?

Эти люди сменили в нашей истории множество названий — приказчики, члены коллегий, сотрудники министерств, номенклатура,— оставаясь ее важнейшими деятелями. В XIX веке их стали называть "чиновники", а после Заграничного похода 1813-1814-го — еще и "бюрократы". О значении бюрократии в жизни страны коротко заметил Василий Розанов: "Россию сколотили, сбили и выкрасили чиновники".

Их окончательное оформление в отдельный класс состоялось 215 лет назад — вместе с "министерской реформой" Александра I, подарившей стране министерства и, что еще существеннее, сделавшей гражданскую службу престижной и модной среди дворянской знати. С тех самых пор известно, что быть чиновником в России выгодно. Ключевский, например, как живой свидетель роста бюрократической системы полагал, что именно бюрократия управляет страной, однако тут же сокрушался, что "государству служат худшие люди, а лучшие — только худшими своими качествами".

В Советской России влияние чиновника возросло пуще царской, равно как и количество бюрократов: в 1921 году их было уже 5,7 млн против 253 тысяч в 1913 году. С исторической точки зрения эта "лишенная всякого социального облика кучка физических лиц, объединенных только чинопроизводством" (Ключевский), оказалась одной из самых устойчивых социальных групп в стране. Всякое новое потрясение делало ее только сильнее и многочисленнее. И в "новой России" госслужба сохраняет свое обаяние "теплого места", а сами чиновники — флер особой касты, отличной от остального народа. ("Огонек" писал об этом в N 2 за 2016 год — "Это мир непубличных людей").

Об исторических корнях российской бюрократии, о ее родовых болезнях и об особенностях в канун заметной календарной даты "Огонек" поговорил с Любовью Писарьковой, главным научным сотрудником Института российской истории РАН, автором нескольких монографий о госуправлении в России.

— В 1802 году в России появились министерства. Зачем они понадобились?

— Строго говоря, термин "министр" завез еще Петр I, а первый проект министерств возник при Павле. Но комплексная министерская реформа действительно состоялась при Александре I, причем в 1802 году был реализован проект Павла I, а в 1810-1811-м — более масштабный проект Кочубея и Сперанского. Понадобились нововведения известно зачем — чтобы победить коррупцию и злоупотребления. В России большинство реформ госуправления проводилось именно с такими целями: впрочем, часто получалось только хуже. Заметим, министерская реформа 1802 года готовилась в Негласном комитете при активном участии императора в условиях полной секретности, так что даже высоко стоящие люди — вроде Державина, Трощинского — ничего о ней не знали. Было ясно, что она затрагивает очень чувствительные стороны жизни страны.

— Как министерства могли помочь в борьбе с коррупцией?

— Нужно понимать, как управлялась страна до них. В истории российского управления были своеобразные волны централизации — децентрализации, и во время правления Екатерины II произошла как раз сильная децентрализация. После проведения губернской реформы 1775 года в центре оставался только Сенат и ключевые коллегии — Военная, Морская, Иностранных дел. А все остальные госслужбы были спущены на местный уровень. Возникла разветвленная сеть местных учреждений: казенная палата, губернское правление, палаты уголовного и гражданского суда, которые заменили центральные учреждения соответствующего профиля. Чтобы как-то эти разрозненные части соединить, ввели институт наместников — генерал-губернаторов и примерно 40 губерний слили в 20 наместничеств. Пока императрица была молодая и сильная, она умудрялась держать все в руках плюс у нее был генерал-прокурор князь Вяземский, надежда и опора, который контролировал финансы, судебные дела и управление. Екатерина очень гордилась новой системой управления, так как она собственноручно писала законопроект 1775 года. По воспоминаниям Державина, когда один из чиновников во время доклада императрице предложил по какому-то делу отступить от введенного порядка, императрица "с гневом устремилась на него и, схватя его за Владимирский крест, спрашивала, как он смел коверкать ея учреждения". Но с годами все стало меняться: и она постарела, и Вяземский умер, в общем, все стало рассыпаться, а коррупция — расти.

— И уже Павел рассчитывал, что министерства уберегут от злоупотреблений на местах?

— Прежде чем взойти на престол, у Павла было много времени подумать о российской госслужбе, поэтому он сразу предложил проект ее реформы, которым, кстати, вдохновлялся и Александр I в 1802-м. Общая идея заключалась в централизации. Коллегии были восстановлены, причем близкие по характеру деятельности объединены под властью министра или директора. За Сенатом, по мысли Павла, оставались только судебные функции. Министр (по Павлу) должен был поддерживать связь с секретарями императорской канцелярии, докладывать о работе своей коллегии, в случае необходимости мог выйти напрямую на императора для решения какой-то сложной проблемы. Но коллегия работала практически независимо от него.

— Получается какая-то излишне сложная система с массой посредников: так, вместо того чтобы побороть коррупцию, того и гляди ее усилишь...

— Такие известные люди в окружении Александра I, как Кочубей и Сперанский, разделяли ваши опасения. Им тоже хотелось все упростить. В частности, когда готовилась реформа 1802 года, Кочубей настаивал на упразднении коллегий и заимствовании французской модели управления — самой бюрократизированной в то время. По его мнению, должны были остаться только министры со своими канцеляриями, все звенья управления требовалось выстроить по иерархической лестнице, чтобы всякая бумага проходила от низшего чиновника к высшему и наоборот, не встречая препятствий. Александр I в 1802 году отстоял коллегии: они управляли, а министры с помощью небольших канцелярий выполняли роль связующего звена между коллегиями и верховной властью. Ни Кочубея, ни Сперанского такой порядок не устраивал — они писали царю весьма резкие записки о том, что коллегии не нужны. В конце концов эта линия победила: в 1810-1811 годах коллегии упразднили, а их сфера деятельности была передана структурным подразделениям министерств.

— Хорошо же?

— Здесь как обычно: хорошо было на бумаге, да забыли про овраги. Дмитрий Трощинский, будущий генерал-прокурор и тайный советник, мудро отметил, что в России любой закон всегда вызывает сомнения в необходимости его исполнения. Поэтому обрастает тут же множеством инструкций, должностных записок, распоряжений — плодит бумаготворчество. В жестко иерархической системе все бумаги восходят на подпись к министру, который был просто неспособен вникнуть в суть дел. Зачастую он превращался в человека, просто подписывавшего бумаги, при этом сильно возрастала роль его канцелярии. Именно с этих пор секретарь канцелярии стал мощной фигурой политической жизни страны, а количество чиновников начало расти. При этом стало ясно, что мы не Франция: такого количества образованной бюрократии просто не существовало в стране и новые должности заполнялись случайными людьми. Так, еще в 1831 году в одном из учреждений служил титулярный советник (9-й класс, середина Табели о рангах), который не знал грамоты.

— Проблема с профессионализмом и образованием чиновников вряд ли возникла при Александре I и вряд ли когда-нибудь окончательно решится, разве нет?

— Да, проблема была всегда, но, как ни парадоксально, в XVI веке неграмотный человек в России не мог стать чиновником, а вот в XIX — мог. Это повод задуматься о том, как на нашем служилом классе сказывались реформы.

— Не получилось сделать из нас французов?

— А до этого, при Петре I,— шведов. Но дело даже не в заимствованиях тех или иных управленческих моделей, а в том, насколько грубо они проводились. Нашу систему госслужбы часто сносили до основанья, а затем... А затем воссоздавали на модный манер, мало заботясь об устойчивости конструкции на российской почве. Когда меня спрашивают, например, почему российские коллегии, устроенные Петром I, работали не так хорошо, как их шведские прототипы, я указываю на одну деталь: на все местное управление России при Петре было выделено денег меньше, чем шведы выделяли на содержание одних прибалтийских территорий.

— А можно ли найти в истории какой-то "исконно русский" тип чиновничьей службы?

— Вопрос про исконность всегда связан со спекуляциями, но можно посмотреть на то, что мы так или иначе имели со времен Ивана III и до проведения первой значимой реформы в XVIII веке. Речь идет о приказной системе. Основной костяк чиновников (дьяки, подьячие с приписью и просто подьячие) набирался из простого люда — крестьян и ремесленников. Каким образом? Те отдавали своих сыновей "в службу царскую", и эти сыновья с самых юных лет обучались грамоте и азам мастерства в специальных школах при приказах. Все приказы находились в центре, местного управления в его привычном смысле не существовало. Чтобы страна не разваливалась на части, в ее уезды посылались воеводы из бояр и дворян, с которыми ехали и все необходимые чиновники — дьяки и подьячие, при этом на местах находились только низшие служащие, которые, кстати, были выборными. "Команда воеводы" правила на месте не более двух-трех лет, потом возвращалась в Москву с отчетом, после чего воеводы еще минимум год не могли приступить к гражданской службе. Царь во все время правления воевод принимал челобитные от населения, которым они управляли, и если жалоб не было — по истечении времени управленец мог направляться на новое место. Если жалобы были (типичная форма тех лет, очень характерная для России: "Царь-батюшка, убери воеводу, а не то разбредемся прочь"), его карьера заканчивалась. Контролирующих органов не существовало, но контроль был вшит в саму систему: каждый новый воевода "проводил ревизию" правления своего предшественника. При этом воевода был государевым человеком — получал жалованье, не имел права покупать землю там, где "работал", не мог заниматься экономической деятельностью. Соответственно не обрастал связями.

— И неужели взяток не брал?

— Когда воевода кланялся царю с просьбой дать ему "работу", он обычно просил "отправить его покормиться". Всем было понятно, что население будет нести ему и продукты, и утварь, и прочее необходимое для жизни. Но если воевода хотел кормиться очень сытно, то население жаловалось на него царю. Приказным служащим не возбранялось брать у тех, кто обращался к ним по каким-то делам, так называемое почестье или почесть, которое рассматривалось как дарение небольшой суммы денег или продуктов и взяткой не считалось. Зато закон сурово карал тех, кто брал "посулы", которые выражались в значительных суммах и влияли на решение дел. За посулы секли кнутом перед приказами, невзирая на сословное происхождение. Эту градацию современники очень хорошо понимали, а отменил ее только Петр I.

— Согласитесь, приказная система похожа на правление временщиков и в XIX веке представлялась бы странной...

— Приказная система, как выросшая на нашей исторической почве, имела много положительных сторон, но к концу XVII века она, конечно, требовала реформирования. Впрочем, еще Александр Градовский, известный русский профессор права XIX века, отмечал, что "крутая реформа" госуправления, которую инициировал Петр I, "была излишней мерой строгости в нашем отечестве". Заметим, что коллегии Петр начал вводить только с 1720 года, то есть к концу жизни, а приказную систему фактически разрушила еще его мать, Наталья Кирилловна. Что творилось в эти годы в стране — уму непостижимо.

— Коррупция и беспредел?

— Это было естественно, так как ключевые должности в управлении получили те, кто поддержал Нарышкиных в их борьбе с царевной Софьей, и они далеко не всегда были способны их исполнять. Приказы мало что делали, всем управляли люди при царице. Став императором, Петр I был вынужден что-то предпринять и провел губернскую реформу: разделил страну на 8 губерний, каждая под началом губернатора — приближенного царя. Заметим, до того существовало чуть ли не 200 отдельных уездов со своими воеводами. А тут огромные территории, срочная служба отменена, никаких учреждений не создано (Сенат появится только в 1711 году) — идеальная почва для злоупотреблений. Сохранилось множество подметных писем царю, в которых народ жаловался на губернаторов: мол, киевский губернатор золото уже возами возит, а деньги хранит в иностранных банках... Интересно, кстати, почему письма были подметными — Петр I запретил писать ему челобитные, уничтожив последнюю "скрепу" приказной системы. А в 1714 году, как я уже упоминала, он, наконец, начал борьбу с коррупцией, только на свой лад: запретил чиновникам брать не только "посулы", но и "почести". Оно, может быть, и хорошо, но параллельно с этим император годами не платил "гражданским" жалованья — то войны, то денег в казне нет... А когда жалованье платили, специально оговаривалось, что его "по первому требованию надлежит вернуть в казну". Подьячих стали брать на войну, а снаряжать их полагалось за счет канцелярии. В общем, тогда чиновничья коррупция в любых размерах получила моральное обоснование: иначе не проживешь.

— Судя по описанию тяжелой жизни чиновников, на "гражданку" никто идти не спешил?

— Да, как ни старался Петр I всех заманить. Он надеялся, что при каждой коллегии будут юнкера из дворянских детей, которые станут обучаться делопроизводству. Подьячих вообще вывели за пределы Табели о рангах и не хотели принимать даже в низший, 14-й ранг. Впрочем, жизнь внесла свои коррективы: уже в 1724 году те подьячие, "которые знатное дело покажут", могли зачисляться в чиновники, а при Петре III в секретари и принимали только из подьячих. Ведь кто из дворян отдаст туда своего ребенка? Дворяне "заскакивали" в середину Табели о рангах, уйдя в отставку с военной службы и становясь городничими, губернаторами, заседателями и председателями палат уголовного и гражданского судов. Понятно, что многие из них ничего не понимали в бюрократической работе и оказывались полностью зависимыми от своих секретарей. После екатерининской реформы, приведшей к децентрализации власти, кадровый голод на местах сильно возрос, и "на гражданку" брали уже всех, кого могли, в том числе из податных состояний. Иван Михайлович Долгоруков, отправленный управлять Пензенской губернией, вспоминал свой ужас при виде подчиненных: с бору по сосенке, публика, которая никаким другим трудом просто не могла себя прокормить, один чиновник, конечно, неграмотный, и подьячий водит его рукой, чтобы подписать бумаги...

— Но ведь когда-то ситуация в корне изменилась, госслужба стала желанным местом?

— Перелом наметился еще при Павле: военная служба при этом императоре была настолько сложна и непредсказуема, что дворяне стали определять своих отпрысков "на гражданку". Ну а когда Александр I ввел "модные" министерства на французский манер, золотая молодежь просто повалила на госслужбу. Появились так называемые архивные юноши: молодые люди, заполнявшие собой все канцелярии и без толку рассуждавшие о государственных делах.

К середине XIX века кадровый голод на гражданской службе наконец был удовлетворен. Система управления в целом стабилизировалась — до революции, которая случилась, впрочем, очень скоро, и повлекла за собой очередной слом всей бюрократической системы — без надежды на ее улучшение.

Министерские реформы в России

Досье

Как менялась структура органов исполнительной власти

Первая в истории России министерская реформа (после петровских преобразований) началась во время правления Александра I. 8 сентября 1802 года император подписал манифест "Об учреждении министерств". Новая структура ведомств заменила собой устаревшие к тому времени коллегии. Всего было образовано 8 министерств: военных и сухопутных дел, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Их количество до 1917 года практически не менялось. Однако при этом в течение первой половины XIX века число чиновников увеличилось в 4 раза — до 60 тысяч, к 1857 году еще до 122,2 тысячи. В 1913 году в царской России насчитывалось около 575 тысяч чиновников.

Временное правительство, пришедшее к власти в феврале 1917 года, упразднило только Министерство императорского двора и уделов. К уже существующим ведомствам было добавлено еще 5 министерств: труда, продовольствия, государственного призрения, почт и телеграфов, вероисповедания. Всего их число в это время достигло 16. После Октябрьской революции на смену министерствам пришли народные комиссариаты. Декретом от 9 ноября 1917 года было учреждено 13 наркомов (в 1938-м — уже 21). К 1922 году в Советском Союзе насчитывалось 700 тысяч чиновников.

В 1946 году наркомы были преобразованы в министерства СССР, чтобы привести их в соответствие с "общепринятым в государственной практике наименованиям". В 1950-е годы целью административных реформ было в том числе заменить отраслевой принцип управления на территориальный, а в 1960-е годы начался обратный процесс. Количество союзных министерств и ведомств ежегодно стало увеличиваться. Если к 1965 году насчитывалось 83 органа исполнительной власти (в том числе 47 министерств), то к 1985 году уже 85 (64). К середине 1980-х годов чиновничий аппарат Советского Союза вырос до 2,4 млн человек. Примерно половина от этого числа госслужащих приходилась на РСФСР.

После распада СССР начались коренные изменения государственного аппарата. В период экономических реформ 90-х годов XX века делалось несколько попыток реорганизации исполнительной власти. Так, в августе 1996 года на министерства была возложена функция по координации деятельности других органов исполнительной власти. В этот период в России насчитывалось 24 министерства. В 2000 году по данным Росстата в стране насчитывалось около 1,1 млн работников государственных органов и органов местного самоуправления.

Накануне административной реформы 2004 года в стране всего функционировало 60 органов исполнительной власти (в их числе 25 министерств). Некоторые из ведомств дублировали функции друг друга. К примеру, одновременно существовало Министерство транспорта и Министерство путей сообщения. По оценкам специалистов Всемирного банка, показатель качества и эффективности госуправления был почти в 2 раза ниже, чем в таких странах, как Финляндия, Норвегия, Исландия. В рамках реформы была введена трехуровневая структура правительства: федеральные министерства (выработка государственной политики), федеральные службы (контроль и надзор) и агентства (оказание госуслуг). За первые четыре года количество министерств сократилось до 16, но общее количество ведомств увеличилось до 87.

В последующие годы количество чиновников также стало неуклонно расти. Незначительный спад наметился в период с 2010 по 2013 год. В 2016 году в России насчитывалось примерно 2,1 млн госслужащих. В настоящее время существует 72 федеральных органов исполнительной власти (в их числе 21 министерство).

Чины и рубли

Деньги

Сколько в России чиновников, их средние зарплаты, как менялась численность слуг народа

По данным Росстата на конец 2016 года, в государственных органах и органах местного самоуправления России работали 2,15 млн человек. Из них 49 тысяч человек — на федеральном уровне, 2,1 млн — на региональном и муниципальном .

Укомплектованность должностей в федеральных органах власти по итогам 2016 года составляла 85,6% (в 2015 году — 84,7%). Больше всего штат госслужащих оказался в МИДе — 3,2 тысячи человек, за ним следуют Минобороны (2,9 тысячи), Минэкономразвития (1,8 тысячи), администрация президента (1,7 тысячи), Госдума (1,6 тысячи), аппарат правительства (1,4 тысячи) и Министерство финансов (1,2 тысячи).

Среднемесячная заработная плата служащих федеральных органов власти по итогам 2016 года — 115,7 тысячи руб. (104% к 2015 году). Самые высокие зарплаты — в аппарате правительства РФ, где чиновники получают в среднем по 228,5 тысячи рублей. В администрации президента средняя зарплата — 218,6 тысячи, в Счетной палате — 180,7 тысячи, в Совете Федерации — 176,1 тысячи рублей. Самые низкие средние зарплаты у федеральных чиновников Агентства по делам национальностей — 53,9 тысячи. Чуть больше средние зарплаты в Федеральном агентстве по недропользованию (57,3 тысячи) и в Росмолодежи (58,8 тысячи рублей).

Среднемесячная заработная плата гражданских служащих на региональном уровне в 2016 году составила 45 тысяч (111,5% к 2015 году), муниципальных служащих — 37,8 тысячи рублей (101,8%). При этом средняя зарплата госслужащих в органах законодательной власти на региональном уровне почти в 1,5 раза больше, чем в органах исполнительной власти,— 67,1 против 46,3 тысячи рублей.