Внешняя политика

"Власть" продолжает публикацию материалов, подводящих итоги последних восьми лет в разных сферах российской жизни*. На этот раз эксперт Московского центра Карнеги Дмитрий Тренин рассуждает о том, как менялись внешнеполитические приоритеты России и к чему эти изменения привели.

В 1999 году широко обсуждалась возможность "мира без России". Дефолт, как казалось многим, надолго поставил крест на международных амбициях Москвы. В статье, опубликованной накануне отставки Бориса Ельцина, Путин признал, что крах Советского Союза был главным образом следствием экономической неэффективности этого образования. В связи с этим, став президентом, Путин поставил цель вновь превратить Россию в глобального игрока, но на иной, чем у СССР, основе: не военно-идеологической, а экономической. Условия для этого, как оказалось, складывались крайне благоприятно: новому главе государства выпала эпоха быстрого роста экономики России, поддержанного в значительной степени ценами на энергоресурсы.

Путин вышел на международную арену как прагматик, готовый пробовать для достижения поставленной цели разные средства и способы. Для начала он привел в порядок унаследованное от Бориса Ельцина внешнеполитическое хозяйство: нормализовал отношения с НАТО, обострившиеся после бомбежек Югославии; установил тесный личный контакт с британским премьером Тони Блэром, который на некоторое время стал его "проводником" и в Европе, и по ту сторону Атлантики. Первый российский лидер со времен Ленина, свободно говорящий на иностранном языке, Путин сблизился с германским канцлером Шредером — человеком со сходным психологическим типом. Опираясь на этих двух партнеров, Путин мог позволить себе не обращать внимания на волну критики со стороны Евросоюза в связи с войной в Чечне.

С Америкой, где в 2000 году предстояли президентские выборы, российский лидер предпочел не обострять отношения. Путин ждал избрания нового главы Белого дома, тщательно подготовился к первой встрече с Джорджем Бушем, постарался найти с ним общий язык, а 11 сентября 2001 года интуитивно принял верное решение: лично поддержать американского президента в момент, когда США оказались мишенью для террористов. Две недели спустя Путин вопреки позиции своего окружения решил поддержать операцию США в Афганистане и не мешать развертыванию американских вооруженных сил в Средней Азии.

Это было, безусловно, стратегическое по своим масштабам решение: российскому президенту предоставлялся шанс стать ведущим союзником Америки в борьбе с мировым терроризмом. В одночасье мировой стратегический расклад полностью перевернулся: НАТО оказывалось анахронизмом, создавалась новая глобальная коалиция во главе с США и РФ. Путину казалось, что в этих условиях Москва могла рассчитывать на благожелательное отношение Вашингтона к своим основным интересам. Но в действительности какой-то конкретной стратегической линии за этим шагом Путина не стояло. "Окно возможностей" просуществовало недолго: американцы не согласились считать постсоветское пространство сферой жизненных интересов России, что было главным пунктом кремлевской повестки дня, а уже к лету 2002 года США переключились на подготовку войны против Ирака. С момента вторжения США в Ирак стратегическое партнерство Москвы и Вашингтона резко пошло на убыль. Белый дом и особенно Пентагон уже не настолько нуждались в помощи Москвы, а Москва в акциях США увидела опасный симптом стремления к силовой гегемонии.

В такой обстановке сложилась "новая Антанта" — недолговечное объединение Парижа, Берлина и Москвы с целью "дружественного сдерживания" США. Путин еще в начале своего первого президентства провозгласил "европейский выбор" России и теперь — в условиях растущих цен на энергоносители — рассчитывал на политическое и, прежде всего, экономическое сближение РФ и стран ЕС. Опираясь на тесные личные связи с руководителями Германии, Франции, Италии, Испании, он стремился выстроить отношения позитивной взаимозависимости, основанные на взаимопроникновении капиталов.

Но после дела ЮКОСа отношения надломились, а 2004 год — год расширения ЕС и НАТО, теракта в Беслане и "оранжевой революции" на Украине — стал и вовсе поворотным в отношениях России и Запада. После бесланской трагедии Путин фактически обвинил США в проведении политики, направленной на ослабление России и ее расчленение. События на Украине, где российский президент потерпел тяжелое личное поражение, стали трактоваться не только как спецоперация США по отрыву Украины от России, но и как создание плацдарма для осуществления "оранжевого сценария" в Москве.

В этой обстановке прежние попытки интеграции в структуры Запада казались наивными и напрасными. Вчерашние партнеры вновь представали в виде традиционных соперников. Признав союз с Западом, заключенный Горбачевым и Ельциным, бесплодным и бесперспективным, Путин "подал на развод". Россия, рассудил он, больше не бедный родственник: она ничего никому не должна и будет искать счастья в одиночку, время от времени вступая в ситуативные связи с самыми различными партнерами — по своему выбору.

В начале правления Путина многие восторгались деидеологизированным прагматизмом российской внешней политики. После "оранжевого шока" идеологическая нагрузка появилась. Сегодня "суверенная демократия" — актуальный лозунг: Россия демонстративно отказалась от статуса слушателя на мировой арене. Сегодня Путин отвергает связывающие союзы (например, гипотетическую возможность вступления России в НАТО), допуская участие в интеграции либо на глобальном уровне (G8, ВТО, ОЭСР), либо при ведущей роли РФ (на постсоветском пространстве). Единственный из лидеров "восьмерки", он общается с руководителями Венесуэлы и группировки "Хамас". С Ираном, злейшим врагом Америки, Россия сотрудничает в области ядерной энергетики, поставляет ему системы ПВО и другие вооружения.

Не отказываясь от европейского происхождения России, президент Путин подчеркивает ее евразийскую прописку и право на полноценное участие в формировании универсальных ценностей. При этом западные ценности низводятся до частного случая, а России предлагается "русский стандарт". Ценностной основой общества все громче провозглашается православие. Кремль при этом не намерен ограничиваться территорией РФ: президент лично способствовал воссоединению РПЦ и РПЦЗ. Выступление патриарха всея Руси в Страсбурге дало европейской аудитории представление об особом "русско-православном взгляде". Россия пытается выступать в роли защитницы традиционных, то есть христианских ценностей Европы, одновременно представляясь защитницей ислама в ранге наблюдателя в организации "Исламская конференция". Отвергая претензии ОБСЕ и Совета Европы на универсальную компетентность в вопросе прав и свобод человека, представители РФ заявили о намерении создать собственный исследовательско-информационный центр в Брюсселе.

При этом имидж России за последние четыре года существенно ухудшился, несмотря на повышение кредитных рейтингов. Дело Литвиненко спровоцировало невиданное обострение критики в отношении не только конкретных действий, но всей внутренней и внешней политики российских властей и лично президента. С точки зрения Кремля, такая реакция Запада означала одно: возвращение России на мировую арену стало восприниматься как реальная угроза однополярному миропорядку, сложившемуся после окончания холодной войны и распада СССР. Путин принял решение перейти в контрнаступление.

Выступая в феврале 2007 года в Мюнхене, он обозначил ревизию итогов холодной войны в качестве главной цели внешней политики на западном направлении. Главная задача — сведение роли США до положения первого среди равных и формирование многополярного мира. Управление таким миром Кремлю видится на основе "концерта держав", созданного по подобию Священного союза XIX века или реально функционирующего Совбеза ООН. По убеждению Путина, мировая тенденция состоит в общем снижении роли и влияния традиционного Запада и возвышении новых центров силы: Китая, Индии, Бразилии (коллег РФ по группе БРИК), а также ЮАР, Ирана, Индонезии и других. Стоя одной ногой в "восьмерке", а другой ловя "новую волну", Москва надеется стать своего рода глобальным медиатором, а если удастся, то и ведущим мировым игроком.

В таком контексте растет значение отношений РФ с ее все более великим соседом на востоке. В начале путинского правления в Пекине беспокоились: куда повернет новый президент? Больше всего там опасались, естественно, российско-американского сближения, наметившегося сразу после 11 сентября. Путин, однако, взял курс на стратегическое партнерство с Китаем, хотя реальное наполнение этого проекта и его перспективы остаются неясными. Главное достижение Путина на сегодняшний день — окончательное решение вопроса о границе между РФ и КНР. Шанхайская организация сотрудничества превратилась в важный региональный форум. От военно-технического сотрудничества РФ и КНР перешли к совместным военным учениям. Начинает работать казавшийся фантастическим "треугольник Примакова" — тройственное дипломатическое взаимодействие России, Китая и Индии. Правда, несмотря на регулярные визиты и декларации, "великая и дружественная" Индия по-прежнему в глубоком резерве российской политики, остальные страны Восточной Азии в лучшем случае лишь обозначены в политике Москвы.

Балансируя между более крупными международными силами, Россия при Путине стремилась выстроить собственный центр силы в Евразии — на пространстве от ЕС на западе до КНР на востоке, от Северного полюса (куда тянется хребет Ломоносова) до бывшей южной границы Российской империи и СССР. Расчет делался на то, что российская экономика, как наиболее мощная, сможет выступить в роли магнита по отношению к экономикам других стран СНГ. Экспансия российских компаний в странах СНГ становилась бы реальным интегратором евразийского пространства. Возросший политический вес РФ позволил бы ей оказывать поддержку дружественным режимам и обеспечивать региональную безопасность. Наконец, русский язык, образование, наука, культура (в том числе массовая) сформировали бы вокруг России "русскоцентричное" гуманитарное пространство.

Практика пока не полностью оправдывает этот расчет. В политической области РФ за последние восемь лет не удалось урегулировать ни одного конфликта на постсоветском пространстве: все они пребывают в замороженном состоянии. В экономической области есть магниты посильнее, чем Россия: взять тот же Китай, не говоря о ЕС. Отмена имперских преференций, или, говоря словами министра Лаврова, "взаимная экономическая эмансипация" с ее газовыми кризисами, окончательно похоронила связи, оставшиеся в наследство от Советского Союза. В области безопасности способность и готовность Москвы оказать действенную поддержку дружественным режимам (например, узбекскому) в случае серьезного кризиса трудно определить. Русский язык уже сейчас вынужден конкурировать с национальными и другими иностранными языками и культурными влияниями, и его роль в пределах бывшего Союза пока что уменьшается.

Существенная проблема внешней политики России — ее растущее одиночество. Многополярность означает не волшебное разрешение всех проблем, связанных с гегемонией США, а, наоборот, дальнейшее усложнение правил игры. Даже если Россия действительно войдет к 2020 году в пятерку ведущих экономик мира, ее отрыв от лидеров — США, ЕС и Китая — будет многократным: 3-4% глобального ВВП против 20% у каждого из гигантов. Удерживать равновесие будет непросто, а претендовать на равенство — тем более. Полюсов может быть много, но калибр у них разный.

Несмотря на все заверения официальных лиц, настроения российской правящей элиты еще не устоялись и колеблются подобно маятнику: едва Запад перестал быть моделью для безусловного подражания, как он сразу же превратился в заклятого недруга. Есть риск, что некоторые конкретные шаги государства загоняют Россию в тупик, ограничивая возможности для маневра. Если путем принуждения Запада к партнерству Москве удастся добиться компромиссов по ПРО и ДОВСЕ — очень хорошо. Если нет, что дальше: сможет ли (и захочет ли) Россия реализовывать озвученные ею угрозы и как далеко она готова здесь зайти по дороге конфронтации и гонки вооружений? Не спровоцируют ли словесные московские угрозы новое объединение стран Запада для сдерживания РФ? Полезно помнить, что и создание НАТО, и сохранение военного присутствия США в Европе были реакцией Запада на международные кризисы, которые были преднамеренно спровоцированы Сталиным с целью показать свою жесткость.

Подведем итоги. За восемь лет президентства Владимира Путина международные позиции России усилились. Благодаря повышению цен на энергоносители, а также связанному с этим повышением общему экономическому росту и укреплению финансового положения России ей удалось самоутвердиться в роли отдельно стоящей великой державы. Результаты собственно внешнеполитической деятельности выглядят скромнее. Попытка РФ встроиться в Запад на своих условиях оказалась неудачной, а на условиях США и ЕС — неприемлемой. Одиночное плавание, которое подается как единственно соответствующее исторической традиции и национальным интересам страны, проходит бурно. Политические отношения с США и большинством стран ЕС натянулись, с некоторыми соседями — обострились.

Особенность момента состоит еще и в том, что до сих пор единственным подлинным субъектом внешнеполитической деятельности России был ее президент. Личность Владимира Путина наложила огромный отпечаток на международное поведение страны. "Другие официальные лица" в основном выступали в качестве помощников и агентов главы государства. Между тем грань между жесткой конкуренцией и конфронтацией — а именно на этом стыке стремится сейчас удержаться российская внешняя политика — тонка и почти незаметна. Играть на грани способны лишь виртуозы.

*Материал о социальной сфере см. в N36, о сфере образования — в N38, о демографической ситуации — в N40, о положении в армии — в N42, о сельском хозяйстве — в N44, о науке — в N46, о здравоохранении — в N48, о государственном аппарате — в N50 за 2007 год.

Внешняя политика: хронология

2001 Июнь. В Словении проходит первая встреча Владимира Путина с Джорджем Бушем-младшим.

Сентябрь. Владимир Путин выражает сочувствие Джорджу Бушу в связи с терактами 11 сентября и заявляет о поддержке американской антитеррористической операции.

2003 Май. Во время празднования 300-летия Санкт-Петербурга Буш и Путин заявляют о "партнерском характере" отношений между РФ и США и намерении совместно разрабатывать систему ПРО.

2004 Октябрь. В ходе визита на Украину для участия в торжествах по случаю 60-летия освобождения Киева от фашистских захватчиков Путин поддерживает Виктора Януковича в борьбе за пост президента страны.

2005 Сентябрь. Подписано соглашение о строительстве Северо-Европейского газопровода ("Северный поток").

2006 Январь. Россия перекрывает поставки газа на Украину. В Европе начинает широко обсуждаться опасность энергетической зависимости от России.

2006 Июль. Саммит G8 в Санкт-Петербурге. Несмотря на раздающиеся на Западе призывы исключить Россию из "восьмерки", саммит проходит по плану.

2007 Февраль. Выступление Владимира Путина на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности с критикой внешней политики США.

Апрель. Россия заявляет о приостановке своего членства в ДОВСЕ.

Июль. На сессии МОК в Гватемале объявлено, что право провести зимнюю Олимпиаду-2014 получает Россия. Почти одновременно разгорается дипломатический конфликт с Великобританией вокруг выдачи британскому правосудию Андрея Лугового по обвинению в убийстве Александра Литвиненко.

"Мы же видим, что в мире происходит"

На протяжении восьми последних лет Владимир Путин нередко давал понять, что его не устраивает положение России в мировом политическом пространстве.

2000 "Самостоятельность нашей внешней политики не вызывает сомнений. Основу этой политики составляют прагматизм, экономическая эффективность, приоритет национальных задач. Но нам еще предстоит поработать, чтобы эти принципы стали нормой государственной жизни".

2001 "Надо четко исполнять наши долгосрочные обязательства и договоренности, отстаивать принципы, на которых мы строим сегодня свои связи с другими государствами. Это баланс интересов и взаимовыгодный характер сотрудничества, уважение и доверие. Такие подходы много продуктивнее жестких идеологических догм".

2002 "Да, период конфронтации закончился. Однако хочу обратить внимание и на другое: нормой в современном мире является и жесткая конкуренция".

2003 "Важный элемент нашей внешней политики — широкое сближение и реальная интеграция в Европу. Разумеется, речь идет о сложном и длительном процессе. Но это наш с вами исторический выбор".

2004 "Нужно, чтобы расширение Евросоюза сближало нас не только географически, но и экономически и духовно".

2005 "Цивилизаторская миссия российской нации на евразийском континенте должна быть продолжена".

2006 "Далеко не все в мире смогли уйти от стереотипов "блокового" мышления и предрассудков, доставшихся нам от эпохи глобальной конфронтации... Но это значит, что и мы с вами должны строить свой дом крепким, надежным, потому что мы же видим, что в мире происходит. Как говорится, "товарищ волк знает, кого кушать". Кушает — и никого не слушает".

2007 "Растет и поток денег из-за рубежа, используемых для прямого вмешательства в наши внутренние дела... Даже в эпоху колониализма говорили о так называемой цивилизаторской роли государств-колонизаторов. Сегодня на вооружение берутся демократизаторские лозунги. Но цель одна — получение односторонних преимуществ".

Где доверяют Владимиру Путину

| | 2003 | 2006 | 2007 |
| --- | --- | --- | --- |
| Китай | нет данных | 50 | 58 |
| Нигерия | 38 | 26 | 45 |
| Индия | нет данных | 36 | 43 |
| Великобритания | 53 | 33 | 37 |
| Германия | 75 | 50 | 32 |
| США | 41 | 33 | 30 |
| Индонезия | нет данных | 21 | 22 |
| Франция | 48 | 24 | 19 |
| Япония | нет данных | 40 | 19 |
| Египет | нет данных | 19 | 18 |
| Израиль | 37 | нет данных | 17 |
| Бразилия | 22 | нет данных | 15 |
| Турция | нет данных | 9 | 10 |
| Пакистан | нет данных | 7 | 6 |

Источник: Pew Global Attitudes Project, опрос весной 2007 года.

Отношение к России в мире (%)

Благоприятное
Отчасти
благоприятное
Отчасти
неблагоприятное
Очень
неблагоприятное
Украина
39 (60)*
42 (27)
13 (9)
3 (9)
Болгария
27
51
9
3
Индия
24
34
16
11
Кения
17
40
26
9
Нигерия
16
42
19
9
Египет
9
37
26
24
Китай
5
49
27
5
Мексика
5
33
25
11
Великобритания
4
43
26
5
США
4
40
24
11
Польша
4
30
39
19
Малайзия
3
43
22
7
Индонезия
3
33
36
5
Южная Корея
2
52
26
4
Франция
2
33
48
17
Германия
2
32
52
10
Япония
2
20
50
17
Бразилия
1
36
40
9
Турция
1
16
16
48

Источник: Pew Global Attitudes Project, опрос весной 2007 года.

*В скобках приводятся результаты опроса, проведенного весной 2002 года.

Отношение к России в США

1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Считают Россию
союзником
7
4
нет данных
6
6
6
5
17
12
13
11
11
10
6
Считают Россию
недружественной
страной или
врагом
38
51
43
45
48
54
50
33
38
37
37
36
50
54

Источник: Harris Interactive.

Россия как энергодержава

Насколько вы обеспокоены тем, что ваша страна стала слишком зависеть от поставок российских энергоносителей?

Очень
обеспокоен
Достаточно
обеспокоен
Не слишком
обеспокоен
Совсем не
обеспокоен
Великобритания
27
39
21
7
Украина
26
37
20
14
Германия
25
33
30
11
Польша
22
53
17
3
Италия
20
51
15
4
Франция
17
36
29
18
Болгария
10
27
27
26
Чехия
10
47
31
10

Источник: Pew Global Attitudes Project, опрос весной 2007 года.

"Потенциал, растерянный в 1990-е годы, заново не набран"

Эксперты рассказали "Власти", какой стала российская внешняя политика при Владимире Путине.

Тимофей Бордачев, директор Центра европейских исследований Высшей школы экономики:

— Главным приоритетом во внешней политике Владимира Путина изначально, то есть еще в 2000 году, была обозначена государственная поддержка российской экономики и продвижение ее интересов за рубежом. И если судить по тем событиям, которые имели место в течение последних восьми лет, эта политика велась с переменным успехом, но почти без отклонений от заданного курса на подчинение внешней политики политике экономической. Возможно, причиной тому является склад ума главы российского государства, однако не стоит забывать и об объективной обусловленности таких мер. Такая экономизация была выражена в первую очередь в усилении российских позиций на мировых рынках энергоресурсов, в отношениях со странами СНГ. Более того, в этой связи активная работа велась как в Европе, так и в Тихоокеанском регионе. В вопросах подписания Энергетической хартии, в вопросах взаимных инвестиций в страны Европейского союза и Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) — везде во главу угла ставились именно интересы отечественных монополий. Можно сказать, что это являлось основным двигателем внешнеполитической практики. Взять, к примеру, историю со строительством газопровода "Газпрома" Nord Stream через Балтийское море, когда прибалтийские страны захотели видеть этот газопровод проходящим через их территорию в виде проекта Amber. В итоге они тогда пошумели и разошлись, а Nord Stream продолжает строиться. Примечателен тот факт, что германская сторона прислушалась не к своим соседям по Евросоюзу, а к России.

Главной же неудачей, нереализованной целью внешней политики стало, на мой взгляд, не улучшение, а возможно, и ухудшение политического положения России как таковой. На фоне общей расстановки сил на мировой арене Россия по-прежнему слаба. Опять-таки вышеупомянутый случай с Nord Stream является косвенным тому свидетельством: этот конфликт произошел из-за отдаления прибалтийских стран от России.

Однако в целом нельзя говорить о провале дипломатического корпуса, поскольку к внешнеполитическому укреплению России по-прежнему нет явных предпосылок — как объективных, так и связанных с внутриэкономическими явлениями: потенциал, растерянный в 1990-е годы, заново не набран. Да и вообще, как уже было сказано выше, приоритеты в этой сфере в 2000 году сменились.

Федор Лукьянов, главный редактор журнала "Россия в глобальной политике":

— Восемь лет назад реноме России в целом было плачевным. Эпоха Ельцина закончилась разочарованием в реформах 1990-х годов, в том числе и на Западе. Во время дефолта 1998 года пострадали многие западные спекулянты, которые формировали общественное мнение на Западе, резкая реакция Москвы на кампанию НАТО против Югославии окончательно испортила политические отношения, а вторая война в Чечне низвела Россию чуть ли не до статуса изгоя. Если добавить к этому скандал с Bank of New York и риторику а-ля "КГБ рвется к власти", связанную с выдвижением Путина, то имидж у России был чудовищным: нищая страна-неудачник, возглавляемая коррумпированным вечно пьяным президентом, который при помощи русской мафии ворует заем МВФ.

Главным и неизменным приоритетом Путина стало восстановление позиций России, стремление вернуться в "клуб управляющих миром". Правда, понимание условий интеграции в сообщество развитых стран менялось. Интеграция на правах младшего партнера не устраивала Москву, а на равных правах не устраивала Запад, и Россия на последнем этапе путинского правления ужесточила стиль внешней политики. Отправной точкой считают мюнхенскую речь Путина, хотя перелом наступил раньше. В Мюнхене он не сказал, по сути, ничего нового, только изменил форму своих предыдущих высказываний.

В целом итогом перемен во внешнеполитических отношениях стало то, что Россию перестали воспринимать как страну, с чьим мнением не стоит считаться, и теперь без России невозможно решить по-настоящему значимые вопросы. Запад заметил Россию и понял, что игнорировать ее больше нельзя. Правда, реакция на это осознание может быть разной — от учета интересов до откровенного сдерживания и очень жесткой конкуренции, к которой Россия еще явно не готова.

Россия по-прежнему еще не сверхдержава по очень многим показателям. Задача следующего президента — конвертировать абстрактный статус в реальные геополитические и экономические дивиденды для страны и граждан. Для этого потребуется сложная и филигранная работа. Господину Медведеву остается только посочувствовать.