К вопросу о неинституциональных источниках формирования антикоррупционного законодательства

С.Н. Шишкарев

К ВОПРОСУ О НЕИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИСТОЧНИКАХ ФОРМИРОВАНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Статья посвящена проблеме формирования международного и российского законодательства в сфере противодействия коррупции. Основное внимание уделено анализу проблемы имплементации неинституциональных источников формирования порядка противодействия коррупции. Автор обосновывает точку зрения, согласно которой антикоррупционные этические доктрины выступают в качестве важнейшего фактора формирования антикоррупционного законодательства.

Ключевые слова: антикоррупционная политика, противодействие коррупции, порядок противодействия коррупции, антикоррупционная этическая доктрина, неинституциональные регулятивные компоненты.

Анализ международного законодательства в сфере противодействия коррупции показывает, что международные конвенциальные нормативно-правовые документы нельзя рассматривать в качестве конгломерата одобренных международным сообществом принципов и норм антикоррупционной политики, рекомендуемых национальными правовыми системами к имплементации. За кажущейся стихийностью принятия данных документов кроется закономерный процесс эволюции международной антикоррупционной системы регулирования отношений в данной сфере, включающей как институциональные, так и неинституциональные, нормативно-регулятивные компоненты.

Закономерности данной эволюции определяются целым рядом факторов, играющих существенную роль в данном процессе. К наиболее значимым следует отнести:

- противоречия между сложившейся международной оценкой общественной опасности коррупции и правовыми средствами противодействия этому явлению, когда они рассматриваются как малоэффективные и не соответствующие уровню общественной опасности коррупции;

- система международно-правового обеспечения прав и свобод человека, требующая формирования правовых механизмов противодействия коррупции в целях последовательной и наиболее полной защиты и реализации прав и свобод на уровне национальных правовых систем;

- сложившаяся система неинституциональной регуляции, культивирующая ценности и нормы антикоррупционного поведения.

Следует отметить, что решение данных проблем, выступающих в качестве факторов эволюции международного антикоррупционного законодательства, обусловлено функционированием международного правового поля и фактически связано с формированием специального порядка, который мы называем антикоррупционным. Источниками его являются как нормативно-правовые документы институционального уровня (конвенции, договоры, соглашения и др.), так и неинституционального уровня регуляции, к которым относятся этические доктрины антикоррупционного поведения.

Существенным является то обстоятельство, что в условиях формирования правового поля, регулирующего антикоррупционные отношения, нормативно-правовой вектор которого определяется правовыми пробелами и противоречиями, этические доктрины выступают важнейшим источником данного права, а его правовая институционализация может рассматриваться как юридическая легитимация соответствующих должностных кодексов поведения.

В контексте сказанного формирование международного антикоррупционного правового порядка есть не историческая хронология, а последовательная эволюция основных его элементов, темпорально не связанных друг с другом. Основываясь на анализе международного антикоррупционного законодательства, к совокупности таких элементов следует отнести:

- группу неинституциональных регулятивных компонентов (антикоррупционную идеологию как совокупность ценностей, идей и принципов антикоррупционной политики);

- группу институциональных и неинституциональных регулятивных компонентов (понятие коррупции, правовые начала противодействия коррупции);

- группу институциональных регулятивных компонентов (правовые нормы и институты антикоррупционного законодательства, раскрывающие субъект-объектное содержание коррупционного поведения и антикоррупционной политики, правовые механизмы противодействия коррупции и проч.).

Этические доктрины играют фундаментальную роль в становлении антикоррупционного правопорядка, являются его идейными истоками, формируя ценностно-нормативную основу государственной антикоррупционной политики как условие легитимации правовых механизмов противодействия коррупции. Такова их роль и в формировании международного порядка противодействия коррупции. Поэтому эти доктрины мы относим к неинституциональной группе регулятивных компонентов и собираемся обосновать данный тезис последующим изложением.

Хотя первым специализированным правовым документом по борьбе с коррупцией являются принятые 23 мая 1994 года [1, с. 45-46] Советом Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) Рекомендации по мерам борьбы с взяточничеством в международных деловых операциях*, очевидно, в контексте формирования международного правового порядка большее значение имеет Межамериканское соглашение против коррупции от 29 марта 1996 года. Оно является не только первым международным договором, посвященным феномену коррупции, но и систематическим изложением модели антикоррупционного правопорядка, включая изложение его идеологии, раскрывая понятие коррупции, формулируя субъект-объектную структуру антикоррупционной политики, правовые механизмы противодействия коррупции. Так, проанализировав ряд неинституциональных регулятивных компонентов, следует отметить, что дальнейшее его формирование во многом опиралось именно на данный Рекомендациях.

В этом смысле примечательна характеристика общественной опасности коррупции, содержащаяся в Рекомендациях:

- коррупция подрывает легитимность общественных институтов власти, наносит удар по обществу, его моральным устоям и правосудию, а также всестороннему развитию народов;

- борьба с коррупцией укрепляет демократические институты, предотвращает дисбаланс в экономике, нарушения в государственном управлении и нанесение вреда моральному облику общества;

- коррупция нередко является инструментом, используемым организованной преступностью для достижения своих целей;

- в некоторых случаях коррупция имеет международный размах и эффективная борьба с ней требует от государств скоординированных действий;

- существуют пропорционально растущие связи между коррупцией и доходами, полученными от незаконной торговли наркотиками, что подрывает моральные устои общества и угрожает законным интересам коммерческой и финансовой деятельности и обществу в целом.

В то же время следует признать, что Программа борьбы с коррупцией, выработанная Междисциплинарной группой по коррупции (ОМС) в 1995 году и одобренная Комитетом

Министров Совета Европы в 1996 году, существенно обогащает идеологию антикоррупционного порядка.

Понимая под коррупцией системное разрушение правовых систем, экономического управления, механизма оказания публичных услуг и осуществления политики, разработчики Программы главную причину всех форм коррупции усматривают в том, что она процветает в условиях секретности и молчания, когда «прозрачность становится ключевой концепцией в борьбе против коррупции. Поскольку деньги и общественный статус - наиболее существенные мотивы коррупции, то отход от санкционирования коррупции в общественном сознании представляется одной из существенных составляющих в борьбе с ней». На основе такого подхода на 101-й сессии Комитета Министров Совета Европы в 1997 году приняты Двадцать руководящих принципов по борьбе с коррупцией [2], позволившие сформулировать идеологию антикоррупционного порядка, согласно которой данное явление является серьезной угрозой основным принципам и ценностям Совета Европы, подрывает веру граждан в демократию, разрушает правление закона, т. к. нивелирует права человека и препятствует социальноэкономическому развитию, а борьба против коррупции должна быть междисциплинарной.

В соответствии с Программой и Двадцатью принципами органами Совета Европы принят внушительный перечень документов, относящихся к феномену коррупции, заложивший правовую основу антикоррупционного правового порядка. Важнейшими из них являются: Конвенция об уголовно-правовой ответственности за коррупцию, принятая 27 января 1999 года, дополнительный Протокол к этой Конвенции от 15 мая 2003 года, Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года и Модельный кодекс поведения государственных служащих от 11 мая 2000 года.

В отношении последнего документа следует отметить, что в системе неинституциональной регуляции кодексы поведения должностных лиц играют особую роль. Дело в том, что они представляют собой доктринальные источники формирования правового поля противодействия коррупции и в условиях разработки правовых норм и институтов имеют важное значение в определении моделей антикоррупционного поведения, субъект-объектной структуры правового порядка в данной сфере. Учитывая, что противодействие коррупции не ограничивается лишь правовыми предписаниями, а включает этический компонент, этические кодексы как систематическое изложение неинституциональных этических норм есть основанная на моральных ценностях концепция антикоррупционной политики и, соответственно, может рассматриваться в качестве базисной структуры антикоррупционного порядка, формирующей правовую регуляцию.

Так, Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 года был принят Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, в который была включена ст. 17:

«Должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают какие-либо акты коррупции. Они также всемерно препятствуют любым таким актам и борются с ними...

а) любой акт коррупции, как и любое другое злоупотребление властью, несовместим со служебным статусом должностного лица по поддержанию правопорядка. К любому должностному лицу... совершившему акт коррупции, закон должен применяться в полной мере, поскольку правительства не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопорядка, если они не могут или не хотят обеспечивать соблюдение законности их собственными должностными лицами и в рамках их собственных учреждений;

б) хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие;

с) выражение “акт коррупции” ...следует понимать как ...попытку подкупа» [3].

Законодательное закрепление антикоррупционного порядка продолжилось в начале 90х годов. Так, в феврале 1994 года Офисом ООН по контролю за наркотиками и предупреждению преступности завершена разработка Глобальной программы против коррупции [4], с учетом и во исполнение которой 16 декабря 1996 года принята Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях, содержание которой полностью согласуется с положениями Рекомендаций ОСЭР от 23 мая 1994 года.

Генеральная Ассамблея ООН приняла 12 декабря 1996 года. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц [5], нормы которого соответствуют идеям Межамериканского соглашения против коррупции от 29 марта 1996 года. Рассмотрим наиболее важные обязательства должностных лиц по данному Кодексу:

- сообщать о своих деловых, коммерческих или финансовых интересах, которые могут привести к коллизии личных интересов и интересов службы;

- не пользоваться в личных целях государственными денежными средствами,

собственностью, услугами или информацией, полученной государственными

должностными лицами при исполнении или в результате исполнения ими своих служебных обязанностей;

- не использовать в личных целях прежнее служебное положение после ухода со своих официальных должностей;

- объявлять или сообщать сведения о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах или обязательствах супруга (супруги) и/или иждивенцев;

- не добиваться и не получать, прямо или косвенно, любых подарков или других знаков внимания, которые могут повлиять на выполнение должностных функций;

- не разглашать сведения конфиденциального характера, если исполнение обязанностей или потребности правосудия не требуют иного, даже после ухода со службы;

- не использовать должностное положение для целей политической и иной деятельности.

Также во исполнение Глобальной программы своей Резолюцией 54/128 от 17 декабря 1999 года Генеральная Ассамблея поручила Специальному комитету по разработке Конвенции против транснациональной организованной преступности включить в текст проекта Конвенции положения, предусматривающие меры по борьбе с коррупцией [2].

Очевидно, что принятие Комитетом Министров Совета Европы 11 мая 2000 года Модельного кодекса поведения государственных служащих является закономерным этапом развития неинституциональной основы международного антикоррупционного порядка.

Очевидна общая антикоррупционная направленность документа, хотя и не всегда проявляющаяся в конкретных антикоррупционных предписаниях. Примечателен следующий перечень обязанностей служащих:

- государственный служащий должен информировать компетентные органы о любых известных ему (ей) нарушениях Кодекса другими государственными служащими;

- если государственный служащий сочтет неудовлетворительным данный ответ на его (ее) информацию, то он (она) может направить письменное уведомление об этом начальнику компетентного органа государственной службы;

- государственная администрация должна следить за тем, чтобы государственному служащему, информировавшему о вышеуказанных случаях добросовестно и на основе разумных подозрений, не было причинено никакого вреда.

В формировании международного антикоррупционного правопорядка принимают участие и такие специализированные организации, как Всемирная торговая организация (далее - ВТО), Международная торговая палата (далее - МТП).

ВТО занимается вопросами обеспечения прозрачности, открытости и соблюдения должных процедур государственных поставок для создания условий прозрачности и открытости международного сотрудничества в области снабжения. В этой сфере действует Соглашение о государственных поставках 1996 года, однако оно не получило широкого признания (только 24 члена ВТО являются участниками Соглашения) [6, с. 273].

В рамках МТП действует свод юридически необязательных Правил этики делового поведения 1996 года. Поскольку эти правила призывают организации международного публичного права, например, Всемирный банк, принимать меры по борьбе с коррупцией, они в основном обращены и касаются поведения участников корпораций, запрещая коррупцию в широком ее значении, включающим вымогательство, взяточничество, вознаграждения, платежи агентам, превышающие соответствующее вознаграждение за оказание легитимных услуг, взносы и вклады в пользу политических партий, комитетов или отдельных политических деятелей, если они не заявлены и осуществлены в нарушение соответствующего закона. Правила также требуют соответствующей финансовой документации и аудита от предприятий, предусматривают контроль и проведение процедур оценки внутри каждого предприятия, чтобы гарантировать установление и применение санкций к руководителю или служащему, несущему ответственность за нарушение правил, свидетельствуют о необходимости принятия Кодекса поведения для каждой отдельной компании (с предлагаемыми примерами), координируют действия между штаб-квартирой МТП и ее национальными комитетами по вышеупомянутому вопросу, а также по распространению применения самих Правил на национальном и международном уровнях.

Проанализировав группы неинституциональных регулятивных компонентов международного антикоррупционного правового порядка, необходимо отметить, что в Конвенции ООН против коррупции наряду с прочими ее новеллами сформулированы основные элементы этого уровня, рассматриваемые в качестве обобщения предшествующей эволюции антикоррупционной идеологии. Документ обобщил доктринальные представления о сферах общественной жизни, угрозу которым представляет коррупция:

- стабильность и безопасность общества;

- демократические институты и ценности;

- этические ценности и справедливость;

- устойчивое развитие и правопорядок.

Таким образом, ООН признает глобальный характер проблемы коррупции и пытается создать международную систему противодействия этому явлению. Однако следует отметить, что в настоящее время все разработанные этой организацией документы носят рекомендательный характер и фактически не влияют на решение проблемы, хотя и играют определенную роль в формировании норм международного и внутреннего права в рассматриваемой сфере.

Следует сделать выводы, которые могут иметь существенное значение для выяснения закономерностей формирования и функционирования порядка противодействия коррупции на всех возможных уровнях.

Так, в системе регулятивных компонентов порядка противодействия коррупции особую роль играет совокупность неинституциональных компонентов. Под

неинституциональными регулятивными компонентами понимается совокупность не закрепленных законодательством правил и принципов поведения, обоснованных средствами антикоррупционной идеологии - ценностями, идеями и принципами антикоррупционной политики, не предусматривающими правовые санкции за их нарушение. В целом данные компоненты можно также назвать антикоррупционными этическими доктринами.

Антикоррупционные этические доктрины составляют ценностно-нормативную основу формирования международного антикоррупционного порядка, что доказывает анализ его эволюции. При этом доктрины представляют собой как части международного нормативно-правового акта, так и отдельный акт, не имеющий юридической силы (кодексы поведения должностных лиц).

Учитывая вышеизложенное, важно обратить внимание: во-первых, на отсутствие в неинституциональном регулятивном контексте российского антикоррупционного правопорядка подобного рода доктринальных источников; во-вторых, на отсутствие доктринальных оценок коррупции и коррупционного поведения в преамбулах нормативно-правовых актов; в-третьих, на слабую доктринальную разработанность антикоррупционной идеологии в Национальном плане противодействия коррупции (утвержден Указом Президента РФ от 31 июля 2008 года № 1568). Причем разрабатываемые в последнее время корпоративные кодексы поведения должностных лиц соответствуют принимаемым актам по вопросам противодействия коррупции и не оказывают доктринального влияния на формирование антикоррупционного законодательства.

Очевидно, что Россия, которая в последние годы активно формирует свой антикоррупционный порядок, вынесла его доктринально-этический аспект «за скобки». Таким образом, вопрос о том, насколько эффективным будет противодействие коррупции без антикоррупционной идеологии, следует рассматривать в качестве главного вопроса повестки дня в сфере теории и практики противодействия коррупции.

Литература

1. Краткое изложение Конвенции ОЭСР о борьбе с взяточничеством, подготовленное Минторговли, Госдепартаментом и Минюстиции США // Экономические перспективы // Электронный журнал Информационного агентства США. 1998. № 5. Т. 5.

2. Экономический и Социальный советы. Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию. Существующие международно-правовые документы, рекомендации и другие документы, касающиеся коррупции: Доклад Генерального секретаря // Док. ООН ЕСК 2001. 2 апреля.

3. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка ООН от 17 декабря 1979 года // Советская юстиция. 1991. № 17.

4. Global Programme against Corruption: an outline for action. Centre for International Crime Prevention Office for Drug Control and Crime Prevention. United Nations interregional Crime and Justice Research Institute. Vienna, 1994.

5. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц: Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН «Борьба с коррупцией» по докладу Третьего комитета. 1997. 28 января.

6. Стефанишин С.С. Предупреждение коррупционных преступлений в зарубежных странах: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.