Санкции: что это и как до такого додумались

 

Санкции имеют давнюю историю, и как минимум известно об их применении в 5 веке до н. э. в Древней Греции в отношениях между полисами. До 20 века обычно санкции представляли собой торговое эмбарго, то есть запрет купцам и торговцам подсанкционной страны посещать рынки и порты страны, которая ввела санкции. В 19 веке часто применялись так называемые мирные морские блокады, то есть блокирование военно-морским флотом доступа судов подсанкционной страны к морским путям, берегам и портам, при этом такие действия не являлись элементом ведения войны. Кстати, угрозы применения мирных морских блокад существуют и в настоящее время. Обычно в 19 веке такие санкции применяли страны, которые в военном отношении имели превосходство над подсанкционной страной. В 20 веке расширился «арсенал» экономических санкций, который страны применяли в отношении друг друга. Вплоть до первой половины 20 века экономические санкции рассматривались как невоенный способ давления на противника. К примеру, 28-й президент США Вудро Вилсон в 1919 году заявил, что «Страна, подвергающаяся экономическим санкциям, очень близка к капитуляции. Примените тихие, мирные экономические "смертельные удары", и тогда в применении вооруженных сил не возникнет надобности. Это очень радикальное "лекарство", наносящее ущерб экономике страны, но оно не влечет за собой человеческих жертв, а создает такое давление, которое, на мой взгляд, не может вынести ни одна современная страна». Ситуация существенно изменилась после создания ООН. Уставом ООН, в том числе главой vii, заложены базовые принципы для применения ограничительных мер Советом Безопасности ООН против страны - нарушителя мира и безопасности.

Кто может наказать, кого и за что

 

В теории международного права санкции представляют собой неблагоприятные для нарушителя последствия, вытекающие из совершения правонарушения и применения ответных мер другими субъектами международного права. Устав ООН, а также Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами 1970 г., устанавливают, что ни одно государство не может ни применять, ни поощрять применение экономических, политических мер или мер любого иного характера с целью добиться подчинения себе другого государства в осуществлении им своих суверенных прав и получения от этого каких бы то ни было преимуществ. Таким образом, предполагается, что экономические санкции не могут применяться так же, как они применялись вплоть до первой половины 20 века, то есть в качестве способа подавления противника и разрушения его экономики в интересах страны, вводящей санкции. Однако Устав ООН прямо не запрещает применение односторонних ограничительных мер. Согласно ст. 39−41 Устава ООН основной целью введения санкций Совбезом ООН является поддержание и восстановление международного мира и безопасности. Совбез ООН уполномочен на введение санкций, которые могут включать в себя в том числе торговое эмбарго, перерыв средств сообщения между странами (ж/д, радио, почта и пр.), разрыв дипломатических отношений, «заморозка» активов и запрет на перемещение определенных лиц или компаний, которые каким-либо образом поддерживают (в т. ч. спонсируют и финансируют) противоправный режим. Наглядный пример введения санкций в связи с нарушением мира и безопасности - санкции в отношении Ирака в связи с вторжением в Кувейт в 1990 году. Следовательно, в рассматриваемых ситуациях санкции преследуют цель наказания и предупреждения совершения государством нарушений, угрожающих международному миру и безопасности, в том числе ведение военных действий против соседних государств или поддержку терроризма. Однако в настоящее время наиболее известны случаи введения санкций ЕС и США. В данном случае следует четко разделять санкции, вводимые Совбезом ООН на основании гл. vii Устава ООН, и односторонние ограничительные меры отдельных государств или объединений - обычно США и ЕС, но не только. Традиционно именно «санкциями» считаются меры, принимаемые Совбезом ООН как коллективным органом, который выражает общую волю всего мирового сообщества. Ограничительные меры, принимаемые США или ЕС, не являются санкциями в их обычным смысле, так как носят односторонний характер и выражают волю лишь одного государства или нескольких государств-партнеров. ЕС преимущественно использует термин restrictive measures (с англ. - ограничительные меры). Иными словами, санкции ЕС или США не включаются в санкционный режим, регулируемый гл. vii Устава ООН, и предусмотрен исключительно собственными нормативными правовыми актами США и ЕС. Фото: reuters Санкции ЕС или США (как и других стран) также могут дополнять уже существующие санкции Совбеза ООН, исполняя функцию практической реализации резолюций Совбеза ООН на национальном уровне. Такая ситуация имела место с 1960-х годов, к примеру, в отношении Родезии (сейчас - Зимбабве); Ирака, Ливии, Югославии, Гаити. Однако в настоящее время ЕС и США вводят ограничения в одностороннем порядке вне санкций Совбеза ООН. В связи с этим неоднократно поднимался вопрос о законности таких односторонних мер и их соответствия нормам международного права. Как правило, право стран в одностороннем порядке вводить ограничения против других стран обосновывается необходимостью соблюдения принципов Устава ООН. К примеру, представитель США при обсуждении санкций США против Кубы аргументировал позицию следующим образом: «Наша политика санкций в отношении Кубы - это лишь один из инструментов в наших общих усилиях по поощрению уважения гражданских прав и прав человека в соответствии со Всеобщей декларацией, которой привержена сама Организация Объединенных Наций». В последние несколько лет ЕС и США вводят ограничительные меры в отношении как самих стран, так и конкретных физических и юридических лиц. В качестве оснований для введения санкций ЕС и США ссылаются на нарушение страной и ее руководством принципов международного права, в том числе предусмотренных Уставом ООН. В США порядок введения санкций частично регулируется на федеральном уровне (к примеру, trading with the enemy act, international emergency economic powers act 1977 и export administration act 1979) и частично - путем принятия отдельных актов в отношении конкретной юрисдикции (к примеру, «Акт Магнитского» (magnitsky human rights accountability act) - в отношении Российской Федерации. В США ключевую роль в введении санкции занимает президент США и Департамент по контролю иностранных активов (ofac).

Что такое «экономические санкции»

 

В отличие от санкций общего характера (разрыв дипломатических отношений, ограничение радио или почтового сообщения и пр.), «экономические санкции» принимаются с целью ограничения международной торговли и экономических ресурсов других стран. Исходя из имеющейся практики введения санкций ЕС и США, в том числе в отношении Российской Федерации, Ирана, Ирака, Афганистана, Сирии и Северной Кореи, можно выделить следующие виды экономических санкций: торговое эмбарго: полный запрет для лиц и компаний ЕС (США) на совершение любых операций (покупки, продажи, экспорта/импорта) в отношении всех или определенных товаров (часто это вооружение или нефтегазовые продукты), исходящих из государства, в отношении которого введены санкции, или поступающие на территорию такого государства; запрет подсанкционным лицам на перемещение по территории ЕС или США; запрет на импорт (экспорт) всех или определенных товаров или услуг в отношении подсанкционных лиц; ограничение подсанкционным лицам по распоряжению активами (замораживание активов), в том числе наличными деньгами, акциями, средствами на банковских счетах, движимым и недвижимым имуществом; ограничение хозяйственных операций (поставка, оказание услуг, инвестирование, кредитование, займы и пр.) между лицами ЕС (США) и подсанкционными лицами. Эти виды санкций могут применяться по отдельности или в совокупности как в отношении государственных служащих, так и частных лиц, компаний (первичные или блокирующие санкции - blocking sanctions). Также среди указанных видов санкций разделяют «вторичные» и «секторальные»: вторичные санкции (secondary sanctions) это экстерриториальные санкции, которые применяются к лицам - нерезидентам США. К примеру, компетентный орган США может установить запрет определенным компаниям одной страны сотрудничать с компаниями другой страны, ранее попавшими под первичные санкции. Пример нормативного регулирования «вторичных санкций» в США - iran & libya sanctions act of 1996, § 1701 или caatsa в отношении России. секторальные санкции (sectoral sanctions) могут вводиться в отношении конкретных компаний, действующих в определенных отраслях экономики (нефтегазовой, энергетики, промышленности, сферы высоких технологий и иных), в результате чего компаниям ЕС и США запрещено сотрудничать с подсанкционными компаниями (например, экспортировать товар или совершать платежи по договорам), либо допускается сотрудничество, но с определенными ограничениями. К примеру, в отношении некоторых российских компаний американские санкции запрещают любые операции, которыми предусмотрена отсрочка платежа на срок более 14 дней. Необходимо сделать оговорку, что классификаций санкций очень много как на практике, так и в литературе. Особенностями санкций ЕС и США является их фактическая экстерриториальность и применение на территории иностранных государств. К примеру, санкции США ограничивают деятельность подсанкционных лиц в банках третьих стран, имеющих корреспондентские счета в США, как это произошло по делу Вексельберга в Великобритании.

Нам чаще всего грозят санкции ЕС. Это законно?

 

Правовой базой для введения санкций в ЕС являются: п. 2 и п. 3 ст. 24 Договора о ЕС: «2. В рамках принципов и целей своей внешнеполитической деятельности Союз проводит, определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности, основанную на развитии взаимной политической солидарности государств-членов, на выявлении вопросов, представляющих общий интерес, и на достижении все более совпадающей направленности действий государств-членов. 3. Государства-члены активно и безоговорочно поддерживают внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности и соблюдают мероприятия Союза в этой сфере. […]»; ст. 215 Договора о функционировании ЕС: «1. Когда решение, принятое в соответствии с главой 2 раздела v Договора о Европейском Союзе, предусматривает полное или частичное приостановление или сокращение экономических и финансовых отношений с одной или несколькими третьими странами, Совет, постановляя квалифицированным большинством по совместному предложению Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности и Комиссии, принимает необходимые меры. Совет информирует о них Европейский парламент. 2. Когда это предусмотрено решением, принятым в соответствии с главой 2 раздела v Договора о Европейском Союзе, Совет согласно указанной в параграфе 1 процедуре может принимать ограничительные меры против физических или юридических лиц, групп или негосударственных образований. 3. Акты, предусмотренные в настоящей статье, должны содержать необходимые положения в сфере правовых гарантий». Также порядок введения санкций в ЕС определяется Руководящими принципами (guidelines on the implementation and evaluation of restrictive measures (sanctions) и Стандартами практики ЕС по эффективному внедрению ограничительных мер (eu best practices for the effective implementation of restrictive measures). Ключевую роль органов, уполномоченных разрабатывать и вводить санкции, занимают Совет Еc, который принимает регламент о введении ограничительных мер, Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности и Европейская комиссия. До недавнего времени в ЕС отсутствовал единый документ, регулирующий введение и действие ограничительных мер, поэтому регламенты Совета ЕС разрабатывались в отношении каждой страны отдельно. Теперь введение и действие ограничительных мер регулируются на основании Решения Совета ЕС (cfsp) № 2020/1999 и Регламента Совета ЕС (eu) № 2020/1998. Фактически указанные документы представляют собой результат уже устоявшейся санкционной практики ЕС и носят рамочный характер для будущих санкций. Ограничительные меры могут вводиться в связи с нарушениями прав человека, в том числе - геноцид, преступления против человечества, нарушение свободы выражения мнения, свободных мирных собраний; исчезновение людей; рабство; иные нарушения, включая, насилие по признаку пола и гендера и т. д. Наличие таких нарушений будут определять сами органы ЕС, и не предполагается необходимость принятия решения Совбезом ООН.

Какие ограничения предусматривают новые акты ЕС?

 

Указанные Регламент и Решение устанавливают прежде всего экономические последствия, а именно заморозку активов лиц, включаемых в санкционный список, а также запрещение предоставления активов таким лицам. Анализируя Решение Совета ЕС (cfsp) № 2020/1999 и Регламент Совета ЕС (eu) № 2020/1998, применяемые ограничения могут быть: заморозка (freezing) всех платежных средств и экономических ресурсов, принадлежащих, удерживаемых или контролируемых подсанкционным лицом (ст. 3(1) Регламента); запрет на предоставление (making available) прямо или косвенно всех платежных средств и экономических ресурсов (ст. 3(2) Регламента); запрет на въезд в ЕС или транзит через территорию ЕС, кроме граждан стран ЕС (ст. 2(1) Решения). Здание Европарламента в Брюсселе. Фото: reuters Заморозка представляет собой запрет использования экономических ресурсов для получения денежных средств, товаров или услуг любым способом (включая аренду и залог), а также запрет любого перемещения, передачи, изменения, использования, доступа или обращения платежных средств, что приведет к изменению их объема, места нахождения. Заморозка применяется в отношении: экономических ресурсов (economic resources), то есть активов любого вида, будь то материальных или нематериальных, движимых или недвижимых, которые не являются платежными средствами (funds), но могут быть использованы для получения средств, товаров или услуг; платежных средств (funds), то есть финансовых активов и выгоды любого рода, включая, но не ограничиваясь: наличными деньгами; чеками; требований денег; денежных переводов; депозитов в финансовых учреждениях; остатков на счетах; долговых обязательствах; ценных бумаг; процентов; дивидендов; другого дохода от активов; кредитов; право зачета; гарантии; аккредитивов, коносаментов. Упрощая формулировки, поясняем: санкции ЕС запрещают любые действия в отношении экономических ресурсов и платежных средств, которые влекут их уменьшение, перемещение или использование для получения доходов, но это не влечет утрату права собственности. К примеру, если предприятие имеет на банковском счету европейского банка денежные средства, то оно не может их перевести, потратить или положить на вклад, но продолжает оставаться собственником денежных средств. Аналогично нельзя использовать недвижимость для коммерческих целей (к примеру, склад для хранения товара). Следует отметить, что заморозка будет распространяться и на сам товар. Исключения составляют только непосредственное использование для личных целей: к примеру, физическое лицо может жить в своем доме или использовать автомобиль. Однако запрещается сдача дома в аренду и использование автомобиля как такси (п. 53−56 Стандартов практики ЕС). Заморозка также ограничивает право на распоряжение общим имуществом, несмотря на то, что партнер не попал в санкционные списки. Любое распорядительное действие подсанкционного лица будет требовать согласия компетентного органа, то есть МИД страны, в которой находятся активы. Регламент Совета ЕС (eu) № 2020/1998 предусматривает перечень оснований, по которым МИД может разрешить совершение действия. Отказ МИД может быть обжалован в судебном порядке. Заморозка не ограничивает прав кредиторов по договорам: к примеру, они могут без каких-либо ограничений уступить третьему лицу право требования к подсанкционному лицу. Самому подсанкционному лицу для уступки права требования или проведения зачета будет требоваться одобрение МИД. Запрет на предоставление прямо или косвенно всех платежных средств и экономических ресурсов подразумевает в числе прочего запрет на оплату по договору, возврат денежных средств, имущества; дарение или иную передачу имущества. Толкование этого ограничения достаточно широкое, и суды распространяют его действие, в том числе на меновые отношения. К примеру, если подсанкционная компания до введения санкций поставила товар или осуществила платеж контрагенту в ЕС, то после введения санкций такой контрагент не вправе осуществлять платеж за поставленный товар. Любое такое действие требует одобрения МИД. Исключение составляют случаи передачи имущества, используемого в личных целях, которое не может быть использовано для получения денежных средств, например одежда или продукты питания (п. 58 Стандартов практики ЕС). Если третье лицо осуществляет платеж на замороженный счет на территории ЕС, то деньги поступают на счет, но в случае ошибки при совершении платежа возврат денежных средств возможен только с согласия МИД. Если ошибку допустил сам банк, то одобрения МИД не требуется.

А если ты не собственник, санкции угрожают?

 

Заморозка и запрет на предоставление применяются в отношении платежных средств и имущества, которые: принадлежат (owned) подсанкционному лицу, то есть находятся на праве собственности. Ограничения также действуют на компании, где подсанкционное лицо имеет 50% и более процентов доли или акций. контролируются (controlled) в том числе компанией, в отношении которой подсанкционное лицо вправе осуществлять определенные управленческие действия. Руководящие принципы определяют конкретный перечень таких действий, к примеру назначение должностных лиц, контроль организации через заключение акционерного соглашения и т. д. Объем ограничений не изменяется в зависимости от статуса owned или controlled. Обязанность исполнять ограничения по работе с подсакнционными компаниями возложена не только на государственные органы, но также на: граждан стран - участников ЕС вне зависимости от места нахождения; любые компании организации, созданные или зарегистрированные на территории стран - участников ЕС; любые компании, организации при полном или частичном осуществлении бизнеса на территории ЕС. Третий вид ограничений, запрет на въезд и транзит, применяется ко всем лицам, включенным в ограничительные списки, и не применяется в редких случаях: в отношении граждан страны - участника ЕС (формулировка: Решение не обязывает страну отказывать во въезде своему гражданину - то есть страна вправе, но не обязана отказывать в праве на въезд); если обеспечить право въезда обязывает международное право (к примеру, при проведении конференций ООН); для ведения судебного процесса, с одобрения страны - участника ЕС.

Кто может попасть под санкции ЕС по новым актам

 

Ограничительные меры ЕС могут применяться к следующим категориям лиц: физические лица и компании, прямо совершившие существенные нарушения прав человека (указанные в ст. 2 (1) Регламента); физические лица и компании, которые предоставляются финансовую, техническую или материальную поддержку совершению нарушений прав человека (указанные в ст. 2 (1) Регламента) или иным образом вовлечены в такие действия (англ. - or otherwise involved), включая планирование, управление, подготовка, облегчение и поощрение таких действий; физические лица и компании, которые связаны (англ. - who are associated with) с вышеуказанными лицами. Если к первой категории лиц Совет ЕС обычно относит государственных служащих, то частные лица и компании могут быть отнесены ко второй и к третьей группам. Некоторая расшифровка указанных категорий содержится в Руководящих принципах: к примеру, техническая поддержка означает действия, связанные с ремонтом, разработкой, производством, сборкой, тестированием, обслуживанием или любыми другими техническими услугами, а также инструкции, советы, обучение, передача рабочих знаний или навыков, консультационные услуги (п. 59 Руководящих принципов). Финансовая поддержка означает любые действия, независимо от конкретных выбранных средств, посредством которых соответствующее лицо, условно или безоговорочно, выплачивает или обязуется выплатить свои собственные средства или экономические ресурсы (п. 59а Руководящих принципов). Однако уплата согласованной цены за товар или услугу в соответствии с обычной деловой практикой не являются финансированием или финансовой помощью. Наиболее сложной для понимания является третья категория, то есть лица, связанные с лицами первой и второй категорий. Критерии связанности вызывают наибольший вопрос с точки зрения соблюдения прав человека и наличия достаточной доказательственной базы, что нередко приводит к аннулированию актов Совета ЕС о введении санкций против таких лиц. Изначально, понятие «связанных» или «ассоциированных» лиц появилось в 1990-е годы в рамках борьбы против терроризма и деятельности террористических организаций. Целью использования такого механизма было погашение источников финансовой поддержки терроризма и исключение возможности перевода денежных средств от имени третьих лиц, которые рассматриваются в качестве ассоциированных с террористической организацией (к примеру, Резолюция Совбеза ООН от 15.10.1999 № 1267). Фото: reuters Вместе с тем такие санкции часто подвергались критике, с точки зрения обоснованности включения конкретного лица и отсутствия конкретных, дифференцирующих или ограничительных критериев. К примеру, в Общем комментарии Комиссии ООН по социальным, экономическим и культурным правам № 8 (1997) отмечено, что «Комиссия никоим образом не ставит под вопрос необходимость введения санкций в подходящих случаях в соответствии с Главой vii Хартии ООН или иным применимым международным законодательством. Но положения Хартии, которые относятся к правам человека (Статьи 1, 55 и 56) все равно должны считаться полностью применимыми в таких случаях». В судебной практике неоднократно отмечалось, что мера, применяемая к отдельному человеку или компании, не может быть отделена от целей, которые преследуются в отношении третьей страны. Совет ЕС должен обеспечить наличие очевидной (доказуемой) связи с совершением нарушения, которая обоснована точными и конкретными доказательствами (к примеру, дело №t-316/11 kadio morokro v council; №c-376/10 p tay za v council). Соответственно, Совет ЕС при принятии решения должен обосновать, каким образом конкретное частное лицо или компания связаны с нарушениями прав человека. Причины, предоставляемые Советом ЕС, должны быть установлены, насколько это возможно, и не могут быть общими или шаблонными (t-47/03 sison v council). До введения санкций не проводятся какие-либо консультации или обсуждения с подсанкционным лицом, но Совет ЕС обязан уведомлять лицо, в отношении которого введены ограничения, о факте их введения и причинах, послуживших принятию такого решения (ст. 14 Регламента, также дело c-548/09 p - bank melli iran v council). Ограничительные списки всегда публичны и открыты. Более того, существуют специальные официальные ресурсы, позволяющие проверить наличие санкций: ЕС - eu sanctions map.

А люди из топов самых богатых и влиятельных рискуют попасть под санкции в первую очередь?

 

На практике источниками информации для Совета ЕС при принятии решений о включении лица в ограничительные списки часто являются публикации в СМИ; информация от представительств ЕС и стран - участников ЕС; аналитика институтов в области развития демократии и прав человека. Совет ЕС обращает внимание на отдельные статусы, к примеру «самый быстрорастущий бизнесмен» или вхождение в топы бизнесменов, которые публикуют СМИ - может возникнуть предположение, что лицо имеет поддержку со стороны государства. Особое внимание уделяется правовым актам, которые предоставляют компаниям бизнесмена особые условия, которые недоступны для остальных, к примеру освобождение от налогов и пошлин, предоставление земельного участка на специальных условиях и т. д. Следует отметить эволюцию в принятии решений о введении ограничительных мер: если в начале 2010-х годов основания для введения ограничений составляли 1−3 предложения общих формулировок (к примеру, «лицо, ассоциированное с режимом»), то в настоящее время основания описываются более подробно и могут составлять несколько абзацев. Отдельная категория - секторальные санкции. Они применяются к конкретным компаниям в отраслях, наиболее чувствительных для страны, поэтому отличаются от вышеописанных тем, что не требуют доказывания наличия связи компании с нарушениями прав человека. То есть компания может быть «невиновата», быть частной и не иметь какого-либо отношения к нарушениям прав человека, но она все равно подпадает под ограничения в рамках общей политики ЕС и США в отношении страны. Исходя из Регламента и Решения секторальные санкции ЕС в них не описаны, соответственно, предполагается, что такие санкции будут предусматриваться в рамках отдельных регламентов и решений, как, к примеру, Регламент Совета ЕС от 31.07.2014 № 833/2014 в отношении российских компаний.

Реально ли обжаловать санкции ЕС?

 

Оспаривание санкций ЕС возможно в Суде ЕС по основаниям разумности, обоснованности, соразмерности и пропорциональности на основании ст. 263 Договора о функционировании ЕС. В ЕС богатая судебная практика по вопросу обжалования санкций. Однако могут возникнуть сложности с реализацией права на юридическую защиту, так как в Суде ЕС вправе представлять интересы только европейские адвокаты. Кроме того, сами санкции ограничивают возможность оплаты услуг европейских адвокатов и потребуется дополнительное согласование платежей с местным МИД. Санкции США обжалуются в федеральном суде по месту нахождения Департамента финансов США, то есть в Вашингтоне, однако, в отличие от ЕС, судебное оспаривание крайне редко заканчивается успешно.