нформационно-аналитически

АВ 2005г. Выпуск 3 Проблемы совершенствования аналитического обеспечения законодательного процесса

Регламент  Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации об информационно-аналитическом
обеспечении законотворческой деятельности

   Действующий Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (в дальнейшем - Регламент) был принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года 2134 - II ГД и после этого подвергался многочисленным изменениям и дополнениям (последние дополнения и изменения внесены постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ 8 июля 2005 г.   2123 - IV ГД).   Регламент определяет порядок деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ наряду с Конституцией  РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами (ст. 2 Регламента).
_________________________
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, 29. Ст. 3006.

    Регламент не обладает юридическими свойствами федерального закона, обязательность соответствия его положений Конституции РФ, федеральным конституционным законам и  федеральным законам в нем не определена, однако, на наш взгляд, это вытекает из его правового статуса. Вместе с тем, Регламент содержит правила, позволяющие существенно ограничивать полномочия депутата (например, лишение права на выступление сроком на 1 месяц - ст. 45 Регламента) на основе сомнительного по своей легитимности принципа делегированного законодательства. В соответствии со статьей 9  Федерального закона О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 8 мая 1994 года 3-ФЗ (в ред. от 9 мая 2005 г. 42-ФЗ)   ответственность  за  нарушение  депутатом  Государственной Думы указанных норм устанавливается   регламентом соответствующей палаты.
    Как известно, под юридической силой нормативного правового акта понимается его внутреннее свойство, обусловленное местом органа его принявшего в системе органов государственной власти, а также его компетенцией. В силу этого необходимо законодательно определить не только компетенцию государственного органа вообще, но и отразить юридическую силу принимаемых нормативных правовых актов, как это сделано, например, в Конституции Российской Федерации относительно юридической силы указов Президента Российской Федерации: они должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам.  
     В Регламенте же никак не определено его соотношение по юридической силе с Указами Президента РФ, а также с постановлениями Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, решениями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ что, по нашему мнению, создает некоторые предпосылки для конфликтов в области законотворчества, поскольку указанные органы являются высшими федеральными органами государственной власти,  обладающими к тому же  правом законодательной инициативы. Кроме того, Правительство РФ обладает правом дачи обязательных заключений  на проекты законов, рассматриваемых Государственной Думы Федерального Собрания РФ и, соответственно, правом самостоятельно регламентировать форму и содержание таких заключений.
    Регламент достаточно подробно регулирует порядок подготовки, внесения на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ, рассмотрения, принятия и отклонения законопроектов.
_________________________
Порядок опубликования  и вступления в силу  определяется Федеральным  законом   О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов  палат Федерального Собрания  (в ред. Федерального закона от 22 октября 1999 г. 185-ФЗ) от 14 июня 1994 г. 5-ФЗ // Собрание   законодательства   Российской  Федерации.  1994.   8. Ст.  801.

     Вместе с тем, ряд существенных, по нашему мнению, вопросов, относящихся к информационно-аналитическому обеспечению законотворческой деятельности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в целом, не нашел отражения в Регламенте.
    По нашему мнению, не в полной мере регламентирован порядок использования  депутатами Государственной Думы и Государственной Думой Федерального Собрания РФ в целом законопроектов, полностью или частично являющихся объектами интеллектуальной собственности отдельных граждан, их объединений или организаций.
    Не определены этические, информационные и гражданско-правовые аспекты  взаимоотношений между депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ и физическими и юридическими лицами, являющихся фактическими инициаторами, разработчиками и спонсорами законопроектов, которые вносятся соответствующими депутатами в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
    Этические требования, предъявляемые  к депутату Государственной Думы Федерального Собрания, ограничены запретами на использование ими в своей речи (без указания на устный, письменный и публичный ее характер) грубых оскорбительных выражений, заведомо  ложной информации, призывов к незаконным действиям (ст. 45 Регламента). Этические правила, относящиеся к урегулированию конфликта личных, семейных, родственных, общественных и государственных интересов, в Регламенте не приводятся.
    Не определен статус рабочих групп, создаваемых для разработки или доработки законопроектов,  в которые помимо депутатов могут входить и другие лица. Формальные требования, предъявляемые к законопроекту, вносимому субъектом законодательной инициативы в Государственную Думу, не предусматривают указания на авторов законопроекта (авторы законопроекта, как правило, произвольно указываются в пояснительной записке к проекту закона или не указываются вовсе) - ст. 105 Регламента.
    Возможность проведения научной экспертизы законопроекта определяется   предельно абстрактно. Виды такой экспертизы Регламент не называет. По смыслу ст. 112 Регламента законопроект может быть направлен для проведения научной экспертизы любому лицу.
     Критерии проводимой Правовым управлением Аппарата Государственной Думы правовой экспертизы законопроекта имеют несколько ограниченный формальный характер - необходимо установить соответствие законопроекта  Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам и основным отраслевым законодательным актам (последнее понятие не является сугубо правовым - прим. эксперта) -  ч.3 ст. 112 Регламента. Следует иметь в виду, что полное соответствие прелагаемого законопроекта действующему законодательству лишает такой законопроект смысла. Требования к форме заключения Правового управления по законопроекту, а равно правовые последствия отрицательного заключения Правового управления  в ч. 4 ст. 112 Регламента  не устанавливаются.
    Не определен статус экспертных советов, создаваемых при комитетах, подкомитетах и комиссиях Государственной Думы Федерального Собрания РФ, порядок их формирования, пополнения.  Желательно конкретизировать правовой характер рекомендаций и заключений, принимаемых экспертными советами, порядок учета особого мнения члена экспертного совета, а также определить порядок финансирования деятельности экспертных советов. Отсутствует перечень стандартных квалификационных и этических требований, предъявляемых к членам экспертных советов. Не определена правовая форма отношений члена экспертного совета и соответствующего, подкомитета или комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
_________________________
В бюджете Государственной Думы Федерального Собрания РФ, являющего составной частью федерального бюджета, расходы на деятельность экспертных советов не предусматриваются.

    Представляется, что нуждается в правовой регламентации порядок проведения международной экспертизы законопроектов и статус международных экспертов.
    Содержание, формы  и порядок аналитического обеспечения деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ  в Регламенте (ст.78) не определены. В перспективе деятельность Аппарата Государственной Думы, права, обязанности и ответственность его работников должны определяться не только действующим законодательством Российской Федерации, но и  Административным регламентом Аппарата Государственной Думы, который утверждается Председателем Государственной Думы по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы и согласованию с Советом Государственной Думы.
_________________________
См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 июня 2005 года 1978-IV ГД // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, 25, ст. 2480.

    Отсутствует четкая правовая регламентация и критерии обязательного опубликования законопроектов и пояснительных записок к ним для всенародного обсуждения, а также для обсуждения экспертным сообществом.

Профессиональное обучение сотрудников аналитической службы должно включать в себя возможности получения информации для дальнейшей ее доработки и совершенствования электронного досье законопроекта. Это необходимо, так как в основном специалисты аналитического подразделения должны заниматься не первичными исследованиями в области их специализации, а вторичными исследованиями , то есть они, используя свои экспертные знания, изучают большие объемы информации, результаты исследований, документы и представляют эти данные парламентариям в удобной для них форме.

С.В. Максимов, д.ю.н., профессор, директор Института
    правовых и сравнительных исследований при Ассоциации
    работников правоохранительных органов Российской Федерации,
    Д.А. Козлов, аспирант кафедры правоведения Коломенского
    государственного педагогического института