нформационно-аналитически

МИ 2011 г. май (часть 1), "Материалы семинара-совещания с руководителями аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Председательствующий. Спасибо, Кузьма Романович.

Я хотел бы предоставить слово Тумановой Наталье Леонидовне, руководителю Организационного управления Московской областной Думы. Пожалуйста.

Туманова Н.Л.

Уважаемые коллеги!

Россия, конечно же, обладает уникальными возможностями и набором неоспоримых конкурентных преимуществ в аграрной сфере. Благодаря своему интеллектуальному и природному потенциалу мы должны не только полностью обеспечивать себя продовольствием, но и стать одним из крупнейших игроков на мировом продовольственном рынке.

Этим вопросам и, главное, решению проблем обеспечения безопасности здоровья человека посвящена, утвержденная 30 января 2010 г. Президентом России Дмитрием Медведевым Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации.

Сельское хозяйство является предметом совместного регулирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И в этой сфере взаимоотношения по вертикали достаточно хорошо отлажены. Поэтому подобные совещания очень важны именно для обмена опытом между регионами, а также выработки общих позиций по дальнейшему развитию законодательства всей страны.

Московская областная Дума активно работает по подготовке поправок к проектам федеральных законов в агропромышленной сфере, анализирует федеральную правовую базу и законодательство субъектов Федерации, участвует в парламентских слушаниях и «круглых столах», проводимых Советом Федерации и Государственной Думой. Нами предпринята попытка рассмотреть качество законодательства с точки зрения его стабильности, устойчивости и эффективности. Позвольте предложить вашему вниманию некоторые материалы об аналитической работе в сфере АПК. Наш информационный материал частично представлен за последние пять лет работы Думы.

Агропромышленный комплекс Московской области насчитывает 480 средних и крупных сельскохозяйственных предприятий, доля которых в валовой продукции сельского хозяйства превышает 70 процентов, а в продукции животноводства – 90 процентов.

В последнее время на предприятиях области активизировалась работа по модернизации материально-технической базы, установке новых технологических линий предприятий развития пищевой и перерабатывающей промышленности. Расширение ассортимента выпускаемой продукции с использованием современных упаковочных материалов позволяет предприятиям производить высококачественные и доступные по цене конкурентоспособные продукты питания. На эти цели в 2010 году привлечено инвестиций около 13 млрд. рублей.

В то же время для тружеников села Подмосковья 2010 год был непростым. Кроме проявления последствий мирового финансового кризиса ярко проявился региональный монополизм перерабатывающих предприятий, что выразилось в росте цен на хлеб, молоко, другие базовые продовольственные продукты.

И цифры статистики, к сожалению, очень красноречивы и говорят сами за себя. Объем продукции сельского хозяйства во всех категориях хозяйств в фактических ценах снизился на 1,9 процента по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года. В растениеводстве стоимость валовой продукции снизилось на 9,1 процента к уровню 2009 года. Производство картофеля ниже уровня 2009 года почти в 2 раза и овощей – 80 процентов к уровню прошлого года. Урожайность зерновых культур составила на 9 центнеров с гектара меньше уровня 2009 года.

В целях компенсации части затрат на посадку картофеля сельскохозяйственным предприятиям, пострадавшим от засухи, внесены изменения в Закон Московской области «О бюджете Московской области на 2010 год». Сельхозникам направлены средства из областного бюджета на сумму 77 млн. рублей, из них крестьянским (фермерским) хозяйствам – 12 млн. рублей.

На основе проведенного анализа основных сторон деятельности АПК мы пришли к выводу, что сегодня больше чем когда-либо требуется постоянный мониторинг существующей законодательной базы, направленный на решение проблем обеспечения продовольственной безопасности области. Это позволило выявить основные проблемы законодательного обеспечения АПК. Но подавляющее число проблем сельскохозяйственного производства не может быть разрешено на региональном уровне.

Позвольте определить вектора проблемных тем. Их можно разделить на две большие группы: проблемы общего характера и проблемы земельных отношений.

Основополагающий Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», принятый после длительных дискуссий в декабре 2006 года, отражает практически все возможные способы поддержки АПК, используемые в мировой практике. То есть препятствий для государственного регулирования и государственной поддержки сельского хозяйства и продовольственного рынка на законодательном уровне как бы нет.

Однако, Закон не лишен недостатков. Так, в нем не предусмотрены нормы, устанавливающие обязательность реализации мер государственной поддержки и не гарантирован минимальный размер финансовой поддержки сельского хозяйства.

Пока основным видом государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей является субсидирование процентной ставки по привлекаемым кредитам. На наш взгляд, необходимо расширение других видов субсидирования, например, оплата части стоимости приобретаемой сельскохозяйственной техники, энергоресурсов, удобрений, средств химизации и др. Пока объем государственной поддержки по этим направлениям явно недостаточен и не оказывает существенного влияния на состояние дел в агропромышленном секторе.

Второе – проблемы законодательного регулирования земельно-имущественных отношений. Разрешите привести несколько цифр статистической информации.

Общая площадь земель области составляет округленно 4,5 млн. га или 7 процентов площади Центрального Федерального округа. Проведенный анализ статистических данных показал, что площадь земель сельскохозяйственного назначения в Московской области по состоянию на 01.01.1995 года составляла 1 млн. 798 тысяч га или немногим более 39 процентов от общей площади Московской области, в том числе площадь пашни – 1,2 млн. га. За 10 лет площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась примерно на 53 тысячи гектар или на 1 процент.

В гораздо большей степени в составе земель данной категории сократилась площадь сельскохозяйственных угодий (это: пашня плюс сенокосы и пастбища плюс многолетние насаждения) – более чем на 300 тысяч га, в том числе пашни – примерно на 200 тысяч га.

В настоящее время площадь пашни по отчетным данным Россреестра составляет около 1 млн. га. Однако, по данным Минсельхоза Московской области, площадь сельскохозяйственных угодий, и в том числе пашни, сократилась в гораздо большей степени. Из одного млн. га пашни используется в сельском хозяйстве, то есть засевается в настоящее врем , около 60 процентов. Остальные площади, вероятно, постепенно превращаются в заросли и лес, хотя по отчетности числятся как пашня.

Эти вопросы постоянно поднимаются на кустовых семинарах, проводимых Думой для депутатов советов депутатов муниципальных образований Московской области. Вопрос о земле – главный вопрос данных мероприятий. Участниками семинаров отмечено, что в динамичное время необходима постоянная ревизия сельскохозяйственных законов как на региональном, так и федеральном уровне.

Следующим этапом нашей работы стал анализ правоприменения законов в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения и предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в субъектах Российской Федерации, входящих в Центральный Федеральный округ. Эта работа позволила сделать вывод, что правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения все еще далеко от совершенства.

В части совершенствования законодательства в этой сфере внесены изменения в Закон Московской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области». Цена приобретенияв собственность земельных участков из земель сельхозназначения, находящихся в собственности у юридических лиц и граждан на праве бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения, установлена в размере не более15 процентов кадастровой стоимости этой земли. Ранее Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» цена приобретения сельскохозяйственных угодий ограничивалась 20 процентами. То есть, по сути, мы делаем жизнь наших предпринимателей, которые еще не выкупили из бессрочки землю, более комфортной.

Вместе с тем, значительная часть земель сельскохозяйственного назначения приобретается не производителями сельскохозяйственной продукции, а с целью их капитализации, в ожидании повышения цены и дальнейшей перепродажи или вывода из сферы сельскохозяйственного производства посредством изменения категории или целевого назначения.

Действующие нормы земельного законодательства не обеспечивают эффективного использования и сохранности земельных ресурсов, прежде всего сельскохозяйственных угодий. Единая и целостная законодательно определенная система охраны сельскохозяйственных земель в стране отсутствует.

Законодательно не урегулированы вопросы изменения разрешенного вида использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения «для сельскохозяйственного использования», на другие виды разрешенного использования (садоводство, огородничество, дачное хозяйство, сенокошение, выпас скота), находящихся в частной собственности. Законодательство регулирует эти вопросы только для земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности или земель, собственность на которые не разграничена.

Следующая проблема. Введение в действие Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» не позволяет регистрировать право собственности на несколько земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, принадлежащих одному юридическому или физическому лицу, в виде единого землевладения (в случае, если они не включают в себя земельные участки, принадлежащие другим собственникам). Есть смысл в том, чтобы возвратиться к ранее действовавшей норме, допускающей регистрацию права собственности земель сельскохозяйственного назначения в виде единого землевладения.

Сегодня фактически все земельные ресурсы страны, включая федеральные, находятся в распоряжении органов местного самоуправления. Государство практически выпустило из рук стратегическое управление ими. Как от обузы отказалось от этой собственности, а значит и от власти над землей. В стране практически не ведется учет земель и практически нет контроля за ними. Земельные вопросы находятся в ведении различных ведомств (Минсельхоза, Минэкономразвития, Минприроды, Минрегионразвития, Минобороны и Минтранса). А, как известно, у семи нянек дитя без глазу. В итоге на кадастровый учет поставлено только 20% земельных участков. И это напрямую связано с собираемостью земельного налога и наполняемостью местных бюджетов.

Отсутствие должного земельного контроля, который находится в ведении Российской Федерации, приводит к выводу плодородных и даже очень плодородных земель из сельскохозяйственного оборота, к свертыванию работ по повышению плодородия почв. При этом принцип предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства на платной и аукционной основе при наличии пустующих земель способствует деградации сельских населенных пунктов. Далеко не каждый сельский житель в состоянии купить участок даже по кадастровой стоимости, и тем более пройти тернистый путь постановки участка на кадастровый учет.

Вопрос эффективности использования земель. Он в значительной степени связан с их оценкой. В настоящее время кадастровая стоимость земель используется при установлении земельного налога, а в ближайшей перспективе будет учитываться и при установлении арендной платы, а также при продаже земельных участков. Вместе с тем процедура определения рыночной стоимости земли федеральным законодательством не установлена. И, судя по многочисленным обращениям граждан и юридических лиц в адрес Московской областной Думы, методика проведения государственной кадастровой оценки земель далека от совершенствования и нуждается в серьезной доработке.

Необходимо ввести запрет на продажу земель сельскохозяйственного назначения структурам, юридическим и физическим лицам, не являющимся непосредственными производителями продукции.

Стратегически важным государственным вопросом на сегодня является обеспечение продовольственной безопасности в регионе, прежде всего по балансу производства и потребления молока и мяса. Несправедливо будет не заметить, что Национальный проект «Развитие АПК» значительно способствовал улучшению ситуации как в российском, так и подмосковном животноводстве, но, все же, полностью проблему он пока не решил.

В рамках реализации Национального проекта и Государственной программы по развитию АПК, 76-ю сельскохозяйственными организациями на строительство, реконструкцию и модернизацию отраслей животноводства было привлечено инвестиций на сумму более 10,6 млрд. рублей. За эти годы введено и реконструировано 70 животноводческих объектов с общим количеством 165 тысяч скотомест.

В 2010 году сельхозтоваропроизводителям Московской области по всем направлениям выплачено всего:

- из консолидированного бюджета Московской области – 989,5 млн. руб.;

- из федерального бюджета – 1236,1 млн. руб.

Для поддержки молочного животноводства из бюджета Московской области сельхозтоваропроизводителям в 2010 году направлено 287,2 млн. руб.

Законом Московской области «О бюджете Московской области на 2011 год» предусмотрено увеличить объемы финансирования на реализацию мероприятий по сельскому хозяйству на 8 процентов.

Кроме того, с 2011 года получит свое развитие такое направление, как поддержка мясного животноводства. В бюджете Московской области на эти цели предусмотрены финансовые средства в объеме 20 млн. рублей.

С целью выработки мер, в том числе и законодательного характера, проведено выездное расширенное заседание комитета по аграрной политике Думы на тему «Пути дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения селекционно-племенной работы в животноводстве Московской области, улучшения воспроизводства крупного рогатого скота», в работе которого приняли участие депутаты, представители органов государственной власти и органов местного самоуправления области.

С целью информационного обеспечения заседания нами проведен субъектовый анализ законодательства о регулировании вопросов ветеринарной деятельности. Материалы были использованы при подготовке предложений по совершенствованию Закона Московской области «О ветеринарии в Московской области», в частности по усилению роли государства в условиях особых ситуаций, связанных с введением карантина.

Вместе с тем, доля малого и среднего бизнеса в производстве сырья для перерабатывающих предприятий, а также в выработке готового продукта составляет примерно 15 процентов. Это, конечно, очень мало. Причем, я хочу отметить, доля – в производстве сырья. Посмотрите, кто торгует на сельскохозяйственных ярмарках, много ли среди продавцов представителей малого бизнеса? Два-три человека, и торгуют они овощами, мясом, молочными продуктами, то есть сырьем. Готовый продукт предлагают предприятия мясо- и молокоперерабатывающей промышленности.

Несколько лет назад, был такой лозунг: фермеры накормят Россию. Пока, я считаю, этого не получилось. И причин для этого много: это и несовершенство налогового законодательства, и непродуманность кредитной политики. Чтобы хозяин личного подворья был конкурентоспособен на рынке сбыта продукции, ему, естественно, нужна более существенная поддержка государства.

За 2010 год сельскохозяйственными предприятиями области произведено 775 тысяч тонн молока, реализовано на убой 272 тысячи тонн мяса скота и птицы. Показатель по производству мяса скота и птицы выполнен на 103,7 процента. Вместе с тем валовое производство молока снизилось по сравнению к уровню прошлого года на 64 тыс. тонн. К сожалению, и за три месяца текущего года в области пока не удалось остановить снижение поголовья крупного рогатого скота и валового производства молока.

Учитывая итоги работы животноводства в прошедшем году, главными задачами в развитии отрасли в настоящее время остается сохранность поголовья крупного рогатого скота и птицы.

И самое важное – ситуация с ценами на социально значимые продукты. Она требует особого внимания со стороны региональных и муниципальных органов власти. В этой связи важным становится принятие административных решений по выполнению программы продовольственной безопасности. В этом направлении нами проводится определенная работа. Заместитель председателя комитета по аграрной политике В.В. Дупак является членом коллегии Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области.

Ежемесячно по заявке Комитета по аграрной политике готовятся информационные материалы о состоянии продовольственной безопасности в Московской области в сравнении с другими субъектами Российской Федерации для использования материалов на Коллегии Министерства сельского хозяйства Московской области.

Для осуществления мониторинга ценовой ситуации на продовольственном рынке Московской области и выработки мер государственного регулирования образована Межведомственная комиссия, в состав которой входят депутаты и работники аппарата Московской областной Думы, министры Правительства Московской области, представители территориальных органов федеральных служб и силовых структур. Нами проведен мониторинг потребительских цен на продовольственном рынке в Московской области. Информация эта представлена среди информационных материалов.

Использование электронной почты позволяет оперативно предоставить доступ к информации всем участникам рынка. Обработанные материалы из муниципальных образований – основа для обсуждения вопросов на заседаниях Комиссии. Комитетом по промышленности Думы готовятся предложения для принятия административных решений по изменению цен на продовольствие в Московской области.

Проводя мониторинг цен, мы увидели, что эти вопросы на законодательном уровне отрегулировать невозможно. Я надеюсь, все понимают, о чем идет речь. Если бы продукт от производителя сразу поступал в торговлю и, соответственно, к покупателю, о каком-то регулировании цен еще можно было говорить. У нас же в цепочке между «фермой и прилавком», к сожалению, очень много звеньев в виде различных перекупщиков, каждый из которых старается взять свою долю. А это отражается на конечной цене продукта.

Между тем, принятие ряда важных законов и решений в сфере сельского хозяйства порой запаздывает, либо они носят половинчатый характер. Например, принятие федерального закона о торговле не решило главную проблему сельскохозяйственных товаропроизводителей – низких закупочных цен. В этом законе, к сожалению, не реализована идея ограничения торговых наценок на основные продукты питания.

Рамки настоящего выступления не позволяют остановиться на всех проблемах по обеспечению продовольственной безопасности, по рассмотрению правового положения собственно аграрных товаропроизводителей как основных субъектов производства сельскохозяйственной продукции. Вместе с тем, разрешите высказать несколько предложений по совершенствованию правовой базы обеспечения продовольственной безопасности.

1. На наш взгляд, следует пересмотреть некоторые нормы Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», в соответствии с которыми юридические и физические лица, у которых доля сельскохозяйственной продукции в общем доходе от реализации продукции составляет менее 70 процентов, лишены возможности получать государственную поддержку.

Мы полагаем, что любая организация, производящая сельскохозяйственную продукцию, должна получать финансовую поддержку и налоговые льготы в объеме, эквивалентном произведенной сельскохозяйственной продукции.

2. Считаем целесообразным внести изменения в Земельный кодекс Российской Федерации и другие федеральные законы в части наделения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по государственному земельному контролю в части распоряжения земельными участками, собственность на которые не разграничена.

3. В целях более рационального использования земель государству также целесообразно в интересах всех граждан взять на себя основную часть затрат, связанных с землеустройством (сейчас государство, в общем, устранилось от регулирования рынка топографо-геодезических и кадастровых работ).

4. Необходимо конкретизировать и унифицировать в разных законодательных актах критерии, свидетельствующие о нерациональном или нецелевом использовании земель.

5. Рациональному использованию земли будет также содействовать дифференциация ставок земельного налога, для чего необходима новая редакция методических указаний по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения.

Подводя итог, хочу сказать, что без полноценного питания не бывает здоровой нации. Надеюсь, что каждый извлечет из этой встречи свою пользу.

Спасибо за внимание.