Материалы к выступлению председателя Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию А.П. Майорова на встрече со студентами кафедры Международных комплексных проблем природопользования и экологии МГИМО

Вопросы совершенствования природоресурсного и природоохранного законодательства являются одним из приоритетных направлений деятельности Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию (далее – Комитет). Изменения в указанных сферах обусловлены, прежде всего, имеющимися проблемами в правоприменительной практике, необходимостью совершенствования правовых механизмов и в целом государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Прежде всего, хочу остановиться на лесной сфере.

Ежегодно в результате пожаров гибнет огромное количество лесов. По данным Рослесхоза, в 2019 году из‑за пожаров пострадало около 1 процента лесного фонда страны, а ущерб от них, по предварительным оценкам, за первое полугодие 2019 года составил около 7 миллиардов рублей.

Во многом ситуация усугубляется несовершенством системы распределения полномочий в лесной сфере между федеральным центром и регионами, совмещением в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации управленческих, хозяйственных и надзорных функций, отождествление понятий «лесная охрана» и «лесной надзор».

По поручению Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко начата работа по подготовке первоочередных мер, направленных на реформирование лесной отрасли, с этой целью под руководством Заместителя Председателя Совета Федерации Ю.Л. Воробьева сформирована межведомственная рабочая группа. Первое заседание рабочей группы состоялось в Совете Федерации 10 октября 2019 года. По итогам заседания принято решение, содержащее рекомендации Правительству Российской Федерации, Совету Федерации, федеральным и региональным органам государственной власти.

В части обеспечения пожарной безопасности в лесах решением рабочей группы Правительству РФ рекомендован ряд мер[1]

В настоящее время в мире возрастает активность в сфере противодействия незаконным рубкам лесных насаждений и незаконному обороту древесины, что приводит к существенному обострению конкуренции на внешних рынках сбыта лесобумажной продукции.

В соответствии с поручением Совета Федерации на 450-м заседании Совета Федерации 16 января 2019 года был рассмотрен вопрос «Об усилении контроля за оборотом древесины и противодействия ее незаконной заготовке». На 451-м заседании Совета Федерации 30 января 2019 года принято Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.2019 № 17-СФ «Об усилении контроля за оборотом древесины и противодействия ее незаконной заготовке». Совет Федерации рекомендовал Правительству Российской Федерации утвердить план действий, направленный на противодействие незаконным рубкам лесных насаждений, предусматривающий решение конкретных задач, а также инициировал вопрос разработки новой редакции Лесного кодекса.

В целях исполнения вышеуказанного Постановления Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Гордеевым 18.02.2019 г. утвержден План мероприятий по решению проблем в сфере борьбы с незаконной заготовкой и оборотом древесины, установлены сроки их исполнения (№ 1390П-П9) (далее – План). В состав Плана включено 31 мероприятие, в которых задачи совершенствования государственного управления лесами комплексно взаимоувязаны с целями нормативного регулирования в сфере лесных отношений, а также предусматривается проведение контрольных мероприятий по проверке законности заключения договоров долгосрочной аренды лесных участков в целях заготовки древесины и соблюдение инвестиционных обязательств в рамках приоритетных инвестиционных проектов освоения лесов, а также проведение оценки соответствия объемов мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, установленных договорами аренды лесных участков для заготовки древесины, объемам, обеспечивающим непрерывное и неистощительное лесопользование.

Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по исполнению Плана осуществляется рабочей группой по борьбе с незаконной заготовкой и оборотом древесины под председательством Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Гордеева. В ее работе участвуют руководители Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию. Ход реализации вышеуказанных Постановления Совета Федерации и Плана мероприятий находятся на постоянном контроле.

В настоящее время Правительством РФ ведется работа по исполнению Плана мероприятий, а также его доработка, но недостаточными темпами.

В настоящее время осуществляется реформа природоохранного законодательства, целью которой является снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду путем внедрения новой системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, создания комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, формирования федеральной системы обращения с отходами I-II классов опасности.

Принятый в июле 2014 года Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» направлен на совершенствование системы нормирования в области охраны окружающей среды и введение мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших доступных технологий. Основной целью закона является предотвращение и снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. Данный Федеральный закон предусматривает разделение предприятий на четыре категории по степени их негативного воздействия на окружающую среду. При этом наивысшую степень негативного воздействия оказывают предприятия I категории. Для реализации намеченных целей Федеральным законом также предусмотрено:

введение технологического нормирования на принципах наилучших доступных технологий для объектов I категории;

систематизация экологической информации о предприятии в рамках ведения государственного экологического учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;

возрождение института государственной экологической экспертизы путем расширения перечня объектов экспертизы объектами I категории и совершенствования процедуры ее организации и проведения;

внедрение механизмов экономического стимулирования снижения загрязнения окружающей среды и внедрения наилучших доступных технологий;

закрепление поэтапного перехода к новой системе нормирования в области охраны окружающей среды.

В целях стимулирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению НДТ при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам такой платы с 1 января 2020 года будут применяться следующие коэффициенты:

коэффициент 0 — за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после внедрения наилучших доступных технологий на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду;

коэффициент 100 — за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, превышающих установленные для объектов I категории такие объем или массу, а также превышающих указанные в декларации о воздействии на окружающую среду для объектов II категории такие объем или массу.

Начиная с 2014 года было значительно обновлено законодательство Российской Федерации в области обращения с отходами производства и потребления. К полномочиям субъектов Российской Федерации в этой области отнесена организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

В целях организации деятельности по обращению с отходами по новым правилам субъекты РФ должны: разработать и утвердить территориальные схемы обращения с отходами и соответствующие региональные программы, а также заключить соглашения с региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами. В настоящее время осуществляется переход субъектов РФ на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами, который должен завершиться до 1 января 2020 года (за исключением городов федерального значения).

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 года тема экологической безопасности, ситуация с твердыми коммунальными отходами, перехода промышленности на наилучшие доступные технологии, развития экологического туризма на особо охраняемых природных территориях нашла свое отражение.

В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» разработан Национальный проект «Экология», успешная реализация которого будет способствовать выполнению стратегического национального приоритета «Экология живых систем и рациональное природопользование». В состав национального проекта «Экология» входят 11 федеральных проектов: «Чистая страна», «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», «Инфраструктура для обращения с отходами I-II классов опасности», «Чистый воздух», «Чистая вода», «Оздоровление Волги», «Сохранение озера Байкал», «Сохранение уникальных водных объектов», «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», «Сохранение лесов», «Внедрение наилучших доступных технологий».

Законодательное обеспечение реализации национального проекта «Экология» является важнейшим направлением работы Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию.

В рамках реализации национального проекта «Экология» проведена следующая работа в части совершенствования нормативно-правовой базы.

1. Подготовка нормативно-правового обеспечения формирования комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами. Осуществляется в рамках Федерального проекта «Формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами».

В рамках данного проекта создана публично-правовая компания «Российский экологический оператор», идет работа по актуализации региональных территориальных схем. На базе региональных данных будет сформирована электронная федеральная схема по обращению с отходами и определены необходимые мощности, маршруты вывоза твердых коммунальных отходов и строительство новых объектов по единому стандарту. Для реализации проекта принят Федеральный закон от 26.07.2019 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Законом устанавливаются правовые основы функционирования публично-правовой компании «Российский экологический оператор», федеральной схемы обращения с отходами и единой государственной информационной системы учета отходов.

Кроме того, принят Федеральный закон от 17.06.2019 № 141-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», направленный на дифференциацию составов административных правонарушений при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой и иными опасными веществами.

Принят Федеральный закон от 26.07.2019 № 211-ФЗ «О внесении изменений в главы 21 и 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», освобождающий от обложения налогом на добавленную стоимость операции по реализации услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, оказываемых региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами. Закон будет способствовать снижению платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами для населения и стимулированию деятельности по вовлечению отходов в хозяйственный оборот.

2. Разработка нормативно-правового и методического обеспечения в области регулирования обращения с отходами I и II классов опасности, направленного на создание единой государственной системы обращения с отходами I и II классов опасности и современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности осуществляется в рамках федерального проекта «Создание инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I — II классов опасности».

Принят Федеральный закон от 26.07.2019 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Федеральным законом предусматривается создание федеральной схемы обращения с отходами I и II классов опасности, соблюдение которой будет обязательным условием осуществления деятельности по обращению с отходами I и II классов опасности для всех участников обращения с такими отходами, а также определение федерального оператора по обращению с отходами I и II классов опасности, уполномоченного обеспечивать и осуществлять деятельность по обращению с отходами I и II классов опасности на всех стадиях их жизненного цикла.

3. В рамках реализации Федерального проекта «Чистый воздух» принят Федеральный закон от 26.07.2019 № 195-ФЗ «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха». Федеральный закон направлен на формирование правовой базы для обеспечения проведения эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ на основе сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха и будет способствовать снижению антропогенного воздействия на окружающую среду и здоровье человека.

4. В части сохранения лесов, в рамках Федерального проекта «Сохранение лесов» предусматривается формирование нормативной правовой базы по созданию механизма «компенсационного лесовосстановления», совершенствованию механизма отнесения земель, предназначенных для лесовосстановления, к землям занятым лесными насаждениями. Для реализации данной задачи принят Федеральный закон от 19 июля 2018 года № 212-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов, вырубаемых для реализации инфраструктурных проектов, а также переводов земель лесного фонда в земли иных категорий».

17 апреля 2019 года Комитет провел «круглый стол» на тему «Сохранение лесов и совершенствование их воспроизводства». Необходимость в лесовосстановлении обусловлена и значительным истощением лесов в результате их многолетнего экстенсивного использования: фактическая производительность сосновых и еловых древостоев составляет от 35% до 53% потенциально возможной производительности.

В экономически доступных лесах отсутствие эффективного воспроизводства лесов привело к снижению их продуктивности и ухудшению породного состава. В целом по Российской Федерации с 2007 по 2017 г. среднегодовой темп роста площадей сплошных рубок более чем на 9 % превышал темп роста площадей лесовосстановления.

По состоянию на 01.01.2018 года площадь земель, нуждающихся в лесовосстановлении, составляет 32,7 млн га. В 2018 году лесовосстановление проведено на площади 955 тыс. га, при этом объем искусственного лесовосстановления составил 188 тыс. га. Такое соотношение объемов искусственного и естественного лесовосстановления сохраняется в практике лесного хозяйства на протяжении последних 20 лет, что не обеспечивает гарантированного восстановления хозяйственно ценных продуктивных лесов и приводит к их замещению малоценными насаждениями.

Согласно национальному проекту «Экология» к 2024 году объемы вырубок и потерь лесов от пожаров должны сравняться с объемами лесовосстановления. Целью проекта является достижение баланса выбытия и воспроизводства лесов и сокращение ущерба от лесных пожаров с 32,3 до 12,5 млрд рублей.

Важным аспектом искусственного лесовосстановления является зависимость состояния создаваемых лесных культур от ухода за ними. При этом современная практика лесовосстановительных работ ограничивается посадками леса, что обусловлено как несовершенством лесного законодательства, так и отсутствием у лесопользователей мотивации к дальнейшему сохранению созданных лесных насаждений.

Важной задачей лесовосстановления является создание технологических объектов, обеспечивающих производство семян и посадочного материала с улучшенными наследственными свойствами. Вместе с тем в большинстве регионов происходит существенное снижение количества объектов селекционного семеноводства. Так за последнее десятилетие площадь лесосеменных плантаций повышенной генетической ценности сократилась на 24%. Потеря объектов лесного семеноводства привела к сокращению объемов заготовки семян с улучшенными наследственными свойствами. По данным Минприроды России доля воспроизводства лесов, основанного на применении селекционного материала, составляет менее 4%.

Комитет подготовил предложения по совершенствованию подходов к воспроизводству лесов, переходу к интенсивному лесному хозяйству, основанному на проведении качественного и эффективного лесовосстановления и направил их в Правительство Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Рослесхоз, Министерство науки и образования Российской Федерации.

5. В целях реализации Федерального проекта «Чистая вода» требуется утверждение региональных программ субъектов Российской Федерации по строительству и реконструкции (модернизации) объектов питьевого водоснабжения и водоподготовки с учетом оценки качества и безопасности питьевой воды, а также оценки эффективности модернизации систем водоснабжения и водоподготовки, относимых к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска причинения вреда здоровью потребителей по критериям безопасности. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации об утверждении данных региональных программ повышения качества водоснабжения должны быть подготовлены с учетом методических требований Минстроя России по подготовке и реализации таких программ.

6. В рамках Федерального проекта «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма» до 25 декабря 2019 года должны быть сформирована нормативно-правовая база по вопросам сохранения и реинтродукции редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира, утвержден Список редких находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.

В целях обеспечения парламентского контроля за обеспечением принятых нормативно-правовых актов, необходимых для реализации положений Федеральных законов, Комитетом создана соответствующая рабочая группа для осуществления мониторинга хода разработки нормативных правовых актов, ответственным за разработку которых является Минприроды России. На постоянном контроле находятся вопросы своевременной разработки и принятия нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федеральных законов.

На мероприятиях Комитета рассматриваются проблемные вопросы экологического законодательства и формируются рекомендации в адрес Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В период осенней сессии 2019 года вопросам реализации национального проекта «Экология» будет посвящено заседание Совета по вопросам агропромышленного комплекса и природопользования при Совете Федерации.

Вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования посвящены следующие мероприятия Комитета, запланированные к проведению в период осенней сессии 2019 года:

— парламентские слушания на тему «О реализации Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

— «круглый стол» на тему «Мониторинг реализации Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 471-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка использования лесов с предоставлением и без предоставления лесных участков»: проблемы обеспечения лесоперерабатывающих предприятий сырьем и эксплуатации лесов на планируемых к созданию особо охраняемых природных территориях»;

— совещание «О мерах по реализации федеральных проектов, направленных на охрану и рациональное использование водных ресурсов Российской Федерации».

На состояние экологической безопасности негативное влияние оказывают истощение запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, в том числе в результате неэффективного природопользования.

Минприроды России возобновлена работа по законодательному закреплению механизма создания ликвидационных фондов для недропользователей. Формирование ликвидационных фондов позволит, с одной стороны, гарантировать наличие достаточных финансовых средств у пользователя недр для исполнения собственных обязательств по ликвидации горных выработок и рекультивации нарушенных земель, а с другой стороны позволит эффективно решить вопрос о ликвидации имеющихся объектов накопленного вреда окружающей среде.

Проектом федерального закона № 288750–7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в части уточнения вопросов пользования недрами и использования единой терминологии» вносятся изменения в статью 26 Закона Российской Федерации «О недрах», направленные на установление обязанности лица, право пользования недрами которого прекращено, в том числе досрочно, выполнить на участке недр работы по ликвидации и консервации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры, связанных с пользованием участком недр, и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Государственной Думой 28 мая 2019 года принят в первом чтении проект федерального закона № 664487–7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования». Законопроектом предлагается наделить пользователя участком недр правом на период действия лицензии осуществлять добычу полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов, образовавшихся в результате выполнения работ, связанных с пользованием недрами и использовать указанные отходы для собственных производственных и технологических нужд. При этом предлагается установить, что пользователь участком недр обязан провести работы по ликвидации или консервации объектов хранения отходов недропользования по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении права пользования недрами для обеспечения экологической безопасности окружающей среды. Законопроектом также предлагается установить нулевой коэффициент при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду при добыче полезных ископаемых и полезных компонентов из размещенных отходов недропользования в соответствии с утвержденным техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых и иной проектной документацией на выполнение данных работ, с года начала их проведения. Предлагаемые изменения являются актуальными, так как скопления отходов от добычи полезных ископаемых могут содержать до 25 и более процентов полезных ископаемых и полезных компонентов от первоначальных запасов отрабатываемого месторождения. Кроме того, объем отходов недропользования ежегодно увеличивается, а накопление больших объемов техногенных месторождений представляет серьезную экологическую опасность для окружающей среды.

Принят Федеральный закон от 23 июля 2019 года № 272-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и статью 2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Федеральный закон предлагает наиболее безопасный с экологической точки зрения способ удаления избытка высокоминерализованных вод при разведке и добыче, а также первичной переработке калийных природных и магниевых солей — размещение избытка в подземные горизонты без добавления каких‑либо иных стоков и компонентов.

Государственной Думой 25 июля 2019 года принят в первом чтении проект федерального закона № 457801–7 «О внесении изменений в статью 52–1 Водного кодекса Российской Федерации» (в части регулирования использования грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных н гидротехнических работ). Законопроект направлен на восстановление экологических систем водных объектов, очистку и увеличение судоходных участков водоемов, создание и содержание внутренних водных путей Российской Федерации.

[1] — внести в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования деятельности в области пожарной безопасности» (законопроект закрепляет понятие ландшафтных (природных) пожаров, а также регламентирует организацию и порядок их тушения);

— обеспечить реализацию плана мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию системы охраны лесов от пожаров;

— рассмотреть вопрос о возложении полномочий по координации деятельности по тушению пожаров в лесах, на землях всех категорий на МЧС России;

-поручить МЧС России и Федеральному агентству лесного хозяйства обеспечить постоянный информационный обмен между «Единой дежурной диспетчерской службой» и «Информационной системой дистанционного мониторинга»;

— рассмотреть возможность использования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации для погашения кредиторской задолженности федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации, образовавшейся в результате ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров.

— рассмотреть возможность ведения на землях сельскохозяйственного назначения, занятых лесом или выбывших из сельскохозяйственного использования, различных форм лесного хозяйства, включая лесное фермерство, агролесоводство и плантационное лесовыращивание, включая обязанность собственников таких земель по обеспечению мер пожарной безопасности в этих лесах.