«Актуальные вопросы правового регулирования отношений в сфере водоотведения»

Рекомендации

Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике, местному
самоуправлению и делам Севера

Участники парламентских слушаний, проведенных Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера с участием представителей федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных организаций и бизнес-сообщества, обсудив актуальные вопросы правового регулирования отношений в сфере водоотведения, отмечают следующее.

Отрасль водоснабжения и водоотведения является одной из жизнеобеспечивающих отраслей хозяйства и играет важную роль в функционировании экономики страны.

По информации Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения, потребителями услуг водопроводно-канализационного хозяйства (далее – ВКХ) в России являются порядка 124 млн. человек по водоснабжению и 99 млн. человек по водоотведению. Только 84% площади жилого фонда оборудованы системами централизованного водоснабжения и 65% — водоотведения[1].

За время реализации Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года инфраструктура ВКХ выросла на 1,06%, а ее производственная мощность увеличилась на 1,4%.

Протяженность сетей канализации с 2009 по 2019 годы увеличилась на 11,3%[2].

Необходимо обратить внимание, что развитие отрасли ВКХ идет низкими темпами, её состояние является неудовлетворительным, что обусловлено следующими ключевыми проблемами:

1. Высокий уровень физического износа сетей водоотведения, низкие темпы их ремонта и замены.

Итоги инвентаризации систем водоотведения, проведенной регионами, показали, что средний уровень физического износа очистных сооружений канализации составляет до 73%[3].

Ежегодно происходит замена 0,4% от общего протяжения сетей водоотведения при необходимом минимальном ежегодном обновлении в 5%.

В целях ускорения темпов модернизации систем жилищно-коммунального хозяйства и снижения степени износа объектов коммунальной инфраструктуры в настоящее время Минстроем России подготовлен проект нормативно-правового акта, который предусматривает государственную поддержку регионам в рамках государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» в виде предоставления субсидий на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры с износом более 60%[4].

Для данных целей Минстрой предлагает выделить из федерального бюджета дополнительно 366,2 млрд. руб., что обеспечит замену более 240,5 тыс. км сетей водоснабжения и водоотведения.

2. Самая сложная ситуация остается в сфере очистки сточных вод.

Около 55% загрязнений, которые попадают в центральную систему водоотведения, очищаются до нормативных значений, и только 4% стоков очищаются до уровня нормативов, установленных для водоемов рыбохозяйственного назначения[5].

Низкий уровень очистки сточных вод обусловлен как недостаточной обеспеченностью населенных пунктов очистными сооружениями, так и устаревшими оборудованием и технологиями очистки.

Согласно опросу субъектов Российской Федерации, проведенному Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, в большинстве муниципальных образований выделяется недостаточно финансовых средств на строительство и реконструкцию очистных сооружений[6].

В настоящее время отдельные мероприятия по строительству, реконструкции (модернизации) очистных сооружений предусмотрены в рамках федеральных проектов «Оздоровление Волги» и «Сохранение озера Байкал» национального проекта «Экология». Данные мероприятия реализуются локально и не распространяются на всю территорию Российской Федерации.

Участниками парламентских слушаний отмечается необходимость рассмотрения вопроса о создании нового федерального проекта в рамках национального проекта «Экология», предусматривающего мероприятия по строительству, реконструкции (модернизации) объектов отрасли ВКХ, в том числе очистных сооружений на всей территории Российской Федерации.

Реализация подобного федерального проекта позволит улучшить качество жизни населения, обеспечит полноценное исполнение национального проекта «Экология» и достичь показателей, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Также актуальной является проблема обращения с осадком сточных вод, образующимся в ходе водоподготовки и очистки сточных вод.

Обращение с осадком сточных вод законодательно не урегулировано.

В настоящее время большая часть образующихся водопроводных осадков и осадков сточных вод после соответствующей обработки не используется в качестве сырья или продукции, а как отходы размещается в объектах размещения отходов. Водоканалы вынуждены нести значительные затраты на хранение и утилизацию этих отходов.

3. Низкая инвестиционная привлекательность отрасли ВКХ.

Одной из основных причин низкого инвестиционного потенциала отрасли ВКХ является действующая система определения тарифов на услуги систем водоотведения.

Базовые принципы регулирования тарифов определены Федеральным законом от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Федеральный закон № 416-ФЗ).

Порядок и правила регулирования тарифов установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года № 406 «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения».

Ценовое регулирование в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется преимущественно на региональном уровне[7]. На федеральном уровне Правительством Российской Федерации определяются предельные индексы изменения платы за коммунальные услуги[8]. Рост тарифов в среднем по субъекту Российской Федерации не должен превышать эти предельные индексы.

Предельные индексы применяются как для населения, так и для промышленных потребителей, что явилось результатом отмены «перекрестного субсидирования».

В настоящее время существует возможность превышения предельных индексов при наличии инвестиционной программы и условии согласования с Федеральной антимонопольной службой. Данная мера введена в 2019 году постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2019 года № 756[9], однако она не получила широкого распространения.

Решением указанной проблемы может стать дифференцированный подход к установлению предельных индексов роста тарифов с одновременным установлением источников адресной компенсации отдельным категориям граждан.

Также субъектами Российской Федерации отмечается, что при формировании тарифа на транспортировку сточных вод для транзитных организаций, осуществляющих деятельность в зоне деятельности гарантирующей организации, законодательством не предусмотрено ограничение размера указанного тарифа. Это является причиной возникновения убытков гарантирующих организаций при оказании услуги водоотведения, поскольку возникают случаи, когда тариф транзитных организаций, эксплуатирующих сети водоотведения, устанавливается практически на уровне тарифа на полный комплекс услуги водоотведения.

Участники парламентских слушаний отдельное внимание обращают на особенности реализации некоторых положений законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях в рассматриваемой сфере.

Отмечаются следующие проблемы реализации концессионных соглашений:

— отсутствие достоверной исходной и прогнозной информации при подготовке условий концессионного соглашения (недостаточный уровень фактических доходов от деятельности в связи с заниженными объемами оказания услуг, заложенными в условия соглашений, а также тарифными ограничениями);

— длительность процедуры проведения конкурса на заключение концессионного соглашения, которая на практике достигает более полугода;

— сложность процедуры пересмотра условий концессионного соглашения,

— формальные основания для отказа уполномоченным органом в заключении концессионных соглашений по частной инициативе.

Кроме того, остро стоит вопрос низкого уровня инвестиционной привлекательности систем ВКХ в малых и средних городах. Представляется необходимым вводить стимулы для привлечения инвестиций путем установления льготных режимов налогообложения для инвесторов.

4. Участники парламентских слушаний особое внимание уделяют вопросам регулирования гражданско-правовых отношений, возникающих между организациями, осуществляющими водоотведение, и их абонентами и порядка установления нормативов состава сточных вод, а также исчисления и взимания платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов.

Следует отметить, что постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 года № 728 «Об утверждении Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод и о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее – постановление № 728) внесены существенные изменения в ряд нормативных актов в сфере водоснабжения и водоотведения.

В первую очередь, изменения внесены в Правила холодного водоснабжения и водоотведения № 644[10] (далее – Правила № 644). Так, изменения предусматривают установление на федеральном уровне механизма расчета нормативов состава сточных вод на основе нормативов допустимого сброса, установленных организациям ВКХ при сбросе сточных вод в водный объект.

Профессиональное сообщество высоко оценило внедрение нового подхода к установлению нормативов состава сточных вод. Он позволит обеспечить надлежащую защиту водных объектов, а также распределить ответственность между абонентами и организациями ВКХ по обеспечению требований в сфере охраны окружающей среды.

Изменения вступили в силу с 1 июля 2020 года и оценить эффективность применения нововведений сложно ввиду отсутствия практики их применения.

5. Важно отметить проблему осуществления контроля (надзора) за абонентами центральной системы водоотведения.

Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзоре), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 400, Росприроднадзор осуществляет государственный надзор в области использования и охраны водных объектов (в том числе за сбросом загрязняющих веществ в водные объекты).

Однако функции контроля Росприроднадзора за абонентами централизованных систем водоотведения на практике не реализуются, алгоритм и механизм такого контроля отсутствует.

Росприроднадзор в целях совершенствования законодательства в сфере водоотведения представил позицию о том, что глава 51 «Регулирование сброса сточных вод в централизованные системы водоотведения (канализации)» Федерального закона № 416-ФЗ является «нерабочей», в связи с отсутствием ряда подзаконных актов, в том числе регулирующих вопросы контроля за абонентами централизованных систем водоотведения.

Это не позволяет Росприроднадзору осуществлять надзорные мероприятия в отношении абонентов.

6. В ходе парламентских слушаний также были рассмотрены проблемы осуществления нецентрализованного водоотведения.

Субъектами Российской Федерации отмечается проблема отсутствия в законодательстве Российской Федерации требований и порядка обращения с жидкими коммунальными отходами, а также тарифного регулирования нецентрализованного водоотведения.

Принимая во внимание актуальность поднятых в ходе парламентских слушаний проблем, участники решили рекомендовать:

Федеральному Собранию Российской Федерации:

ускорить рассмотрение проектов федеральных законов:

— № 1025103–7 «О внесении изменений в Федеральный закон „О водоснабжении и водоотведении“ (в части введения нецентрализованной системы водоотведения);

— № 950194–7 «О внесении изменений в Федеральный закон „О водоснабжении и водоотведении“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о синхронизации ответственности организаций, осуществляющих водоснабжение, водоотведение и теплоснабжение).

Правительству Российской Федерации:

рассмотреть вопрос о введении в отношении предприятий отрасли водоснабжения и водоотведения мер экономической поддержки на период действия ограничительных мер, направленных на предотвращение распространения коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации;

ускорить внесение изменений в государственную программу Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1710, в части включения отдельной подпрограммы, предусматривающей реализацию мероприятий по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, износ которых достиг более 60%;

рассмотреть вопрос о разработке в рамках национального проекта «Экология» отдельного федерального проекта, предусматривающего мероприятия по строительству, реконструкции (модернизации) объектов отрасли ВКХ, в том числе очистных сооружений на всей территории Российской Федерации;

рассмотреть вопрос о разработке порядка (правил) регулирования обращения с осадком сточных вод на объектах централизованной системы водоотведения;

рассмотреть вопрос о разработке долгосрочной модели ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения;

рассмотреть вопрос установления государственного регулирования тарифов на нецентрализованное водоотведение;

рассмотреть вопрос о внесении изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» в части:

— уточнения оснований для отказа в заключении концессионного соглашения с лицом, выступающим с частной инициативой заключения концессионного соглашения;

— установления положений, закрепляющих возможность заключения договоров о передаче объектов ВКХ на период проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, в том числе на период проведения новых конкурсных процедур в случае, если конкурс объявлен несостоявшимся и концессионное соглашение не было заключено;

— установления возможности отказа в компенсации расходов концессионера при расторжении концессионного соглашения в установленных концессионным соглашением случаях (например, в случае неисполнения последним своих обязательств по концессионному соглашению);

— сокращения продолжительности процедур по проведению конкурсов на право заключения концессионных соглашений;

рассмотреть вопрос о введении налоговых льгот для ресурсоснабжающих организаций, осуществляющих деятельность на основании концессионных соглашений в «малых» городах.

Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации совместно с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования:

разработать нормативно-правовые акты, регулирующие порядок осуществления контроля (надзора) за абонентами централизованных систем водоотведения.

Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации:

рассмотреть вопрос о введении ограничения размера тарифа транзитных организаций на транспортировку сточных вод;

рассмотреть вопрос о продлении срока реализации программ повышения экологической эффективности и планов мероприятий по охране окружающей среды с 7 до 14 лет для водоканалов, имеющих более одного объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, при невозможности одновременного проведения мероприятий по реконструкции, техническому перевооружению таких объектов;

рассмотреть вопрос о разработке формы инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере водоотведения;

рассмотреть вопрос о разработке типовых проектов концессионных соглашений;

повторно проработать концепцию проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об охране окружающей среды“ и Водный кодекс Российской Федерации» в части нецелесообразности исключения положений статьи 781 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (regulation.gov.ru, ID проекта 02/04/09–20/00107774).

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:

провести на соответствующей территории инвентаризацию систем объектов водоотведения и очистных сооружений в целях получения полной и достоверной информации о фактическом технико-экономическом состоянии объектов;

обеспечить увязку инвестиционных программ организаций, осуществляющих водоснабжение и водоотведение, с программами и планами по строительству жилья;

рассмотреть возможность снижения платежей по налогу на имущество организаций водоснабжения и водоотведения при осуществлении ими капитальных вложений в строительство, реконструкцию и (или) модернизацию вводимых, реконструируемых и (или) модернизируемых объектов централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения.

[1] По данным Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения, представленным Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, к совещанию о реализации Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года.

[3] По информации, представленной государственной корпорацией – Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, письмо от 26 ноября 2019 года № ОС-04/78.

[4] regulation.gov.ru. Проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1710 „Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации“. ID проекта 01/01/01–20/00098904.

[5] По данным Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения, представленным Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, к совещанию о реализации Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года.

[6] Письмо Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 22 сентября 2020 года № 3.2–11/2106.

[7] Согласно статье 4 Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относится, в том числе установление тарифов в сфере водоотведения.

[8] Согласно статье 4 Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» к полномочиям федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов относится, в том числе установление, изменение предельных индексов в среднем по субъектам Российской Федерации. Так, распоряжением Правительства России от 29 октября 2019 г. № 2556-р утверждены индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации на 2020 год. Например, наименьший средний индекс по регионам на II полугодие 2020 г. установлен в размере 3% (для Пермского края, Мурманской области), наибольший — 6,5% (для Чеченской Республики).

[9] Постановление Правительства РФ от 13 июня 2019 года № 756 «О внесении изменений в Основы формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации».

[10] Постановление Правительства РФ от 29 июля 2013 года № 644 «Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».