нформационно-аналитически

АВ 2010г. Выпуск 20 Актуальные проблемы законодательного регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

2. Основные этапы и направления работы по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации

   Очередной этап поиска оптимальных путей и способов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами начался с принятием Указа Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года 741 О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления . Данная Комиссия была образована взамен упраздненной Комиссии при Президенте по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ). В качестве основных задач Комиссии были определены:

  - разработка и внесение Президенту Российской Федерации предложений о разграничении предметов ведения и полномочий (в т.ч. по договорному разграничению и по соглашениям);
    - оказание содействия в устранении возможных разногласий в процессе приведения конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, договоров и соглашений в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;
    - подготовка предложений о применении Президентом Российской Федерации согласительных процедур.
    Президент Российской Федерации кратко сформулировал одну из главных задач Комиссии следующим образом: сформировать такую систему, при которой публичные услуги, оказываемые населению властью, будут оказываться на том уровне, на котором они могут быть оказаны наиболее эффективно.
     Началу работы Комиссии предшествовала огромная кропотливая работа в федеральных округах, субъектах Российской Федерации, которая показала, что  федеральные законы сами по себе слабо ориентированы на законодательную регламентацию разграничений полномочий сфер ответственности того или иного уровня публичной власти. В рамках Комиссии были созданы 9 рабочих групп по различным направлениям законодательного регулирования - экономическая политика, вопросы обороны и безопасности, экологическое законодательство, социальная политика и др. Каждая рабочая группа провела своего рода ревизию всего массива законодательства в соответствующей сфере правового регулирования. В ходе анализа нормы законов были систематизированы по следующей схеме:

   Следует отметить, что примененный в ходе анализа принцип группировки полномочий по трем видам (регулятивные, исполнительно-распорядительные, контрольные) позднее, в ходе административной реформы был заложен в основу определения ключевых функций федеральных органов исполнительной власти и формирования их структуры: за министерствами в качестве основных были закреплены регулятивные полномочия, за службами - исполнительно-распорядительные, за агентствами - контрольные.
     Проведенный анализ наглядно показал, что нередко в федеральных законах одни и те же полномочия закреплялись одновременно за органами власти нескольких уровней - федеральными, региональными, органами местного самоуправления. Такое дублирование исключало возможность эффективного исполнения полномочий, снижало ответственность каждого уровня власти за их реализацию.
     Комиссия пришла к выводу, что межбюджетные отношения весьма фрагментарно увязаны с  объемом полномочий, переданных на тот или иной уровень  власти. Особенно это справедливо в отношении органов местного самоуправления. То есть по сложившейся системе отношений наделение региональных или муниципальных органов власти полномочием далеко не всегда сопровождалось соответствующим финансовым обеспечением.
     Огромный разрыв существовал между большим объемом социальных льгот населению, проживающему в конкретных  населенных пунктах, конкретных муниципальных образованиях, и их реальным финансовым обеспечением - это так называемые нефинансируемые федеральные мандаты. Количество льгот, обещанных в целях защиты прав и свобод отдельных категорий населения, составляющих, зачастую, значительную его часть, в 2002 году оценивалось более чем в 6 триллионов рублей, хотя консолидированный бюджет этого года был равен 2,4 триллиона рублей.
     По итогам работы Комиссии были подготовлены конкретные предложения о разграничении полномочий по следующим направлениям:
    - экономические отношения;
    - защита прав и свобод граждан, обеспечение и охрана правопорядка;
    - социально-культурное развитие;
    - безопасность среды обитания;
    - имущественные отношения и иные материальные ресурсы;
    - межбюджетные отношения.
    Несмотря на то, что в задачи Комиссии формально не входила подготовка предложений по территориальным основам местного самоуправления, в ходе ее работы стало ясно, что отсутствие минимально необходимой унификации территориальных основ местного самоуправления серьезно тормозит принятие системных решений в отраслевом законодательстве и, самое главное, не позволяет выработать и принять системные решения в сфере межбюджетных отношений. Выводы Комиссии в этой сфере и предложения о соответствующей корректировке законодательства стали ключевыми в ходе реформы местного самоуправления, в частности при разработке и принятии Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации .
    Работа по совершенствованию разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти не ограничилась деятельностью данной Комиссии. Указом Президента Российской Федерации от 16 июля 2004 года 910 была образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления. В задачи Комиссии (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 31 марта 2006 года 285) входит разработка и представление в установленном порядке предложений по совершенствованию государственного управления, в том числе:
    - по разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, по исключению дублирования их функций и полномочий, а также по упразднению избыточных функций федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
    - по оптимизации структуры и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти, по совершенствованию территориального размещения и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также по повышению эффективности их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
    - по формированию системы оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
    - по ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, включая прекращение избыточного государственного регулирования, а также по совершенствованию механизма предоставления государственных (публичных) услуг;
    - по развитию местного самоуправления.
    Комиссия наделена правом:
    - рассматривать принятые Государственной Думой в первом чтении и направленные Президенту Российской Федерации, а также подготовленные к внесению в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам совершенствования государственного управления;
    - предварительно рассматривать с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах подготовленные к представлению Президенту Российской Федерации проекты договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
    - направлять подготовленные Комиссией материалы в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и принятия нормативных правовых актов и (или) решения вопроса о внесении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Правительства Российской Федерации.
    Поиск оптимальных решений в сфере разграничения компетенции, иногда методом проб и ошибок, продолжается по сей день. В общей сложности за последние годы в рамках т.н. федеративной реформы приняты следующие наиболее значимые федеральные законы, регулирующие вопросы разграничения компетенции:
    1. Федеральный закон от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации . Закон разграничил собственные полномочия субъектов Российской Федерации, которые осуществляются за счет средств бюджетов субъектов и подлежат их правовому регулированию, и делегированные полномочия, т.е. полномочия из сферы ведения Российской Федерации и сферы совместного ведения, которые передаются с федерального уровня субъектам Российской Федерации для исполнения. При этом правовое регулирование таких полномочий осуществляется на федеральном уровне,  финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
     2. Федеральный закон от 22 августа 2004 года 122-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . Законом внесены изменения в 153 федеральных закона, полностью или частично отменены 111 законодательных актов. Кроме вопросов разграничения полномочий законом регулируются вопросы социальной защиты, размеров и механизмов оказания социальной помощи (т.н. монетизация льгот ) и др.
    3. Федеральный закон от 29 декабря 2004 года 199-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований . Закон закрепил 17 собственных полномочий субъектов Российской Федерации, 12 - делегированных. Данный закон получил неоднозначную оценку и многими был воспринят как откат к ранее существовавшей системе путем введения так называемых добровольных полномочий.
    4. Федеральный закон от 31 декабря 2005 года 199-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий . Закон закрепил 17 собственных полномочий субъектов Российской Федерации, 39 - делегированных.
     5. Федеральный закон от 29 декабря 2006 года 258-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий . Закон закрепил 17 собственных полномочий субъектов Российской Федерации, 38 - делегированных. Закон ввел систему двойного подчинения региональных органов исполнительной власти - главам субъектов Российской Федерации и федеральным органам исполнительной власти, т.е. принципы административной реформы были транслированы на уровень субъектов федерации.
     6. Федеральный закон от 18 октября 2007 года 230-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий . Закон закрепил 5 собственных полномочий субъектов Российской Федерации, 3 - делегированных.
     7. Федеральный закон от 22 июля 2008 года 157-ФЗ О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации . Закон устанавливает особенности применения отдельных положений Трудового кодекса и разделения полномочий в сфере государственного управления охраной труда.
    8. Федеральный закон от 25 ноября 2008 года 221-ФЗ О внесении изменений в статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации . Закон предусматривает расширение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
    9. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года 281-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации . Закон закрепил 2 собственных полномочия субъектов Российской Федерации.
    10. Федеральный закон от 18 июля 2009 года 175-ФЗ О внесении изменений в статью 21 Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и статьи 8 и 23 Федерального закона О физической культуре и спорте в Российской Федерации . Законом уточнены основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
    11. Федеральный закон от 18 июля 2009 года 178-ФЗ О внесении изменения в статью 6 Федерального закона Об опеке и попечительстве . Закон предусматривает  наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству.
    12. Федеральный закон от 28 ноября 2009 года 293-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон О Всероссийской переписи населения . Законом предусмотрена передача органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения.
    13. Федеральный закон от 17 декабря 2009 года 326-ФЗ О внесении изменений в статьи 5 и 12 Федерального закона Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации и статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации . Законом за субъектами Российской Федерации закреплены полномочия по организации и обеспечению оздоровления и отдыха детей.
    14. Федеральный закон от 27 декабря 2009 года 365-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления . Закон ввел механизм опережающего правового регулирования, наделив органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации правом разрабатывать регламенты предоставления государственных услуг из числа переданных полномочий до утверждения административных регламентов и стандартов предоставления государственных услуг в сфере переданных полномочий федеральными органами исполнительной власти.
    15. Федеральный закон от 29 марта 2010 года 29-ФЗ О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации . Законом установлены контрольные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
    16. Федеральный закон от 4 октября 2010 года 261-ФЗ О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации . Закон предусматривает расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
    17. Федеральный закон от 15 ноября 2010 года 297-ФЗ О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации . Законом уточнены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
    18. Федеральный закон от 15 ноября 2010 года 296-ФЗ О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации . Закон предусматривает расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
    Указанные федеральные законы, а также Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации детально регламентируют полномочия и компетенцию субъектов Российской Федерации, в том числе и в законодательной сфере. Однако неустойчивость федерального законодательства в вопросах полномочий негативно отражается на законотворческом процессе в регионах, а главное - на правоприменительной практике, организации деятельности органов исполнительной власти.
     По мнению субъектов Российской Федерации, ...полномочия субъектов федерации по многим предметам совместного ведения довольно ограничены. При этом федеральный законодатель фактически не оставляет места для самостоятельного регулирования субъектами Российской Федерации предметов, которые в силу статей 71 - 73 Конституции РФ должны являться предметом исключительного ведения субъектов РФ.
     Например, порядок выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в силу статьи 73 Конституции РФ является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Однако федеральное законодательство под предлогом регулирования основных гарантий прав граждан фактически самым подробным образом урегулировало весь избирательный процесс.
     Не менее сложной является ситуация с законодательной регламентацией вопросов здравоохранения. Так, пункт ж статьи 72 Конституции Российской Федерации определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение . Таким образом, непосредственное законодательное регулирование вопросов здравоохранения не отнесено Конституцией Российской Федерации ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению и в силу статьи 73 Конституции  является исключительным предметом ведения субъектов Российской Федерации. Однако поскольку вопросы здравоохранения самым тесным образом связаны с защитой прав человека, вопрос о разграничении полномочий между различными уровнями власти, включая уровень местного самоуправления, на котором граждане непосредственно получают большую часть соответствующих социальных услуг, остается довольно спорным, а его правовое регулирование на федеральном уровне - противоречивым.
_________________________
http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/materials.nsf
    В общем виде действующую на сегодняшний день схему разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации можно представить следующим образом:
    1. Обязательные (или собственные) полномочия регионов.
     Полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые осуществляются за счет собственных средств бюджетов субъектов, установлены Федеральным законом за 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации .
     За период с 2003 года по настоящее время количество этих полномочий увеличилось практически в два раза - с 41 до 82 (см. приложение 1).
     Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта федерации с передачей соответствующих материальных и финансовых ресурсов. За период с 2003 года количество таких полномочий увеличилось с 24 до 61.
     2. Делегированные полномочия.
     Российская Федерация по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения передает федеральными законами эти полномочия для осуществления органами власти субъекта Российской Федерации вместе с финансовыми средствами, которые выделяются в виде субвенций из федерального бюджета.
     Таких полномочий в настоящее время 94.
     3. Факультативные или необязательные полномочия.
     Действующим законодательством предусмотрено право участия субъектов Российской Федерации в осуществлении не переданных им федеральных полномочий, если это предусмотрено федеральным законом. Финансирование подобных полномочий не является обязанностью субъекта Российской Федерации и осуществляется при наличии возможностей (в первую очередь финансовых).