нформационно-аналитически

АВ 2010г. Выпуск 20 Актуальные проблемы законодательного регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

1. Договорной период развития российского федерализма

   Одной из наиболее сложных проблем в любом федеративном государстве является определение компетенции федеральных органов власти. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с составляющими ее субъектами, без чего государственная власть не может носить демократический характер. В то же время субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной центральной власти, наделенной достаточно широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Одновременно они не желают утрачивать свою самостоятельность и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это объективное противоречие любой федерации, вынуждающее центральную власть искать пути и способы оптимального разграничения компетенции федеральных и региональных органов государственной власти.

  В мировой практике существует внешне довольно простая формула решения этой проблемы, предусматривающая установление:
    а) исключительной компетенции федеральных органов власти;
    б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;
    в) исключительной компетенции субъектов федерации.
    Такой базовый принцип характерен для США, ФРГ, Австралии и других федераций. В России разграничение предметов ведения и полномочий является одним из ключевых принципов федеративного устройства. Заложенная в Конституции Российской Федерации модель разграничения компетенции включает в себя сферу ведения Федерации (ст. 71 Конституции) и сферу совместного ведения (ст. 72 Конституции). Ведение субъектов Федерации формируется по остаточному принципу (ст. 73 Конституции). Данные нормы в определенной мере являются результатом компромисса федерального центра и регионов на определенном этапе развития российской государственности.       
     В зависимости от способа распределения власти (властных полномочий) между федерацией и ее субъектами различают делегированную, децентрализованную и нецентрализованную федерации. В делегированной федерации объем и характер полномочий определяются государствами, образующими федеративный союз. Для децентрализованной федерации характерна передача центром определенного объема государственной власти территориям в соответствии с их интересами. Нецентрализованной является федерация, в которой компетенция распределяется таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне власти - федеральном или региональном, на котором они возникают. В этом случае потребность вмешательства федеральной власти возникает тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации. Нецентрализованная федерация основывается на признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами.
    Следует иметь в виду то обстоятельство, что Россия является нетипичной, отклоняющейся от классических образцов федерацией, ей, в той или иной мере, присущи черты различных видов федерации.
    Договор (соглашение) между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта в ее составе - это один из способов регулирования федеративных отношений. Содержание и структура этих актов разнообразны, сфера их нормативного правового регулирования весьма обширна и не всегда ограничивалась конституционными рамками.
    Разграничение предметов ведения и полномочий договорным путем характерно для многих федеративных государств, где оно составляет, собственно, динамику, содержание федерализма. Можно говорить о том, что в начальной стадии своего формирования (после распада СССР - с декабря 1991 года по март 1992 года) Российская Федерация тяготела к договорной модели федерации. Ее становление в новых условиях, виды и статус субъектов, разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов были закреплены в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года. Инкорпорирование норм Федеративного договора в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 года означало, что Российская Федерация приобрела статус конституционно-договорной. Этот статус Россия сохранила до принятия действующей Конституции, которая признала Договор источником правового регулирования федеративных отношений. В то же время Конституция определила безусловный приоритет норм Основного Закона над положениями Федеративного договора (ст. 4, 5, 11, 15, абз. 4 ч.1 Заключительных и переходных положений Конституции РФ).
_________________________
Садовникова, Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Г.Д. Садовникова. - 3-е изд., испр и доп. - М.: Юрист, 2005.
    К середине 1998 года были подписаны 42 индивидуальных договора о разграничении компетенции с 46 субъектами Российской Федерации. Первые три (с Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Башкирией) именовались договорами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, остальные 39 - о разграничении предметов ведения и полномочий. Точные названия этих 39 договоров полностью (за исключением названий регионов) совпадают, с одним исключением - в название договора с Красноярским краем и его составными частями не были включены названия регионов.
     Летом 2001 года ряд регионов выступил с инициативой расторжения договоров о разграничении полномочий, заключенных ими с федеральным центром. С декабря 2001 года по апрель 2002 года были подписаны 28 двусторонних (трехсторонних) актов о прекращении действия договоров.
     Тем не менее, обращение России к договорному способу разграничения компетенции можно расценивать как признание ею апробированных мировой практикой способов достижения гармоничных отношений между федерациями и их членами. Сложившаяся в 90-е годы прошлого века договорная модель разграничения предметов ведения и полномочий является одной из наиболее характерных особенностей т.н. нового федерализма , последовательно воплощавшегося в жизнь в этот период, начиная с программного заявления Президента России Б.Н.Ельцина, сделанного им в 1990 году.
     Договорный процесс в значительной мере предопределил динамику федеративных отношений, однако во многом оставался не до конца понятным не только для общества, но и для властной элиты. Были не в  полной мере закреплены порядок заключения договоров, их место в правовой системе Российской Федерации, нормы ответственности за их неисполнение. Отсутствовало единство терминологии в договорной сфере; понятия компетенция , разграничение компетенции , полномочия органа государственной власти , передача (делегирование) полномочий только начали приобретать единообразный смысл.
     Отсутствие четких представлений о сущности договорного процесса привело к неутешительным последствиям: массив договоров и соглашений огромен и вносит элементы эрозии в российское законодательство; различные взгляды на правовую природу предмета регулирования договоров и соглашений повлекли за собой многообразие их разновидностей (о разграничении полномочий, о разграничении предметов ведения и полномочий, о передаче осуществления части полномочий, о делегировании полномочий, о сотрудничестве, о взаимодействии и т.п.
     Динамика договорного процесса стала в значительной мере плодом политической конъюнктуры, причем со стороны как субъектов Федерации, так и федерального центра. Об этом можно судить хотя бы по тому факту, что многие противоречащие федеральному законодательству и интересам Федерации договоры и соглашения появлялись на свет, будучи одобренными уполномоченными на то органами государственной власти Российской Федерации. Возможно, именно это привело к тому, что договоры и соглашения страдали нечеткостью, декларативностью положений, отсутствием механизмов реализации.
    На федеральном уровне неоднократно предпринимались попытки упорядочения договорного процесса. В 1994 году Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - Комиссия). Положение регулировало лишь организационные вопросы деятельности Комиссии, порядка же подготовки и подписания договоров и соглашений не существовало вплоть до 1996 года. За это время, несмотря на авторитетный состав Комиссии, и появился основной массив сомнительных с правовой точки зрения договоров и соглашений.
     Только в 1996 году Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно Положению, Комиссия занималась предварительным рассмотрением вопросов подготовки договоров и соглашений к подписанию. Среди основных задач Комиссии: организация и проведение экспертизы проектов договоров и дополняющих их соглашений, а также представление заключений по ним Президенту Российской Федерации.
     После заключения договора происходило заключение соглашений о разграничении полномочий по конкретным предметам ведения, установленным ст.72 Конституции Российской Федерации и перечисленным в договоре, являющихся его составными частями. В рамках соглашения не подлежали передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляемые ими в рамках ст.71 Конституции Российской Федерации. Допускалось существование соглашений вне рамок договоров. Эти соглашения также подлежали рассмотрению Комиссией. В сфере регулирования таких соглашений находилась передача федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если это не противоречило Конституции и федеральному законодательству, а также передача органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти.
    Функция контроля за реализацией соглашений была возложена на Администрацию Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации, что, однако, не повлияло на судьбу договорного процесса. Договоры и соглашения, хотя и являлись нормативными правовыми актами, практически не публиковались в официальных источниках, а степень их реализации до сих пор остается невыясненной. Установление порядка подписания договоров (соглашений), таким образом, хотя и несколько упорядочило договорный процесс, не помогло справиться со всеми его негативными проявлениями.
     В 1998 году Постановлением Правительства Российской Федерации было утверждено Положение об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Нормы Положения закрепили следующие принципы разграничения:
     1. Признавалось существование только одной разновидности соглашений, а именно заключенных в рамках деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации. Никаких сведений о соглашениях, заключаемых иными федеральными органами государственной власти (министерствами и ведомствами), в Положении не содержалось.
    2. Роль федеральных министерств и ведомств при заключении соглашений резко сократилась. За ними остались осуществление общего контроля за соблюдением соглашений в рамках своей компетенции, ведение реестра соглашений, совместная с органами исполнительной власти субъектов координация работы по соблюдению соглашений, представление в Правительство Российской Федерации согласованных с органами исполнительной власти субъектов предложений об источниках финансирования мероприятий, вытекающих из соглашений, выполнение которых требует выделения средств из федерального бюджета, а также ежегодное (до 1 февраля) представление доклада Правительству Российской Федерации о ходе соблюдения соглашений.
     3. Усилилась роль Правительства Российской Федерации в процессе подписания и контроля за исполнением соглашений. Аппарат Правительства Российской Федерации наделялся функциями рассмотрения проектов соглашений, направляемых Комиссией при Президенте Российской Федерации, обеспечения подготовки их к подписанию, ведения реестра соглашений и их хранения, направления копий подписанных соглашений в Минфедерации, Минюст, Минэкономики, Минфин, Государственный комитет по статистике, Комиссию при Президенте Российской Федерации, Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, редакцию Российской газеты , в соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также контроля за исполнением соглашений.
    Неопределенный с юридической точки зрения статус приобрели соглашения, подписанные федеральными министерствами и ведомствами вне установленного порядка. Легитимность таких соглашений стала вызывать большие сомнения: теоретически, федеральные министерства и ведомства не были лишены права заключения соглашений, однако реализовать это право они могли только через процедуру, установленную Положением. Согласно ей, федеральные министерства и ведомства участвовали в договорном процессе в основном как исполнители, инициатива же заключения договоров и соглашений, их подписание, контроль за их исполнением принадлежали иным органам власти. Несмотря на это, подобные соглашения заключались, а прежде заключенные продолжали действовать. Правительственное Положение увидело свет только в 1998 году, а это значит, что центр и регионы при работе над проектами соглашений руководствовались Положением 1996 года, т.е. к тому времени, когда новая система начала отлаживаться, основной массив соглашений был уже заключен.
     В качестве позитивного фактора в сфере разграничения предметов ведения и полномочий можно рассматривать принятие Федерального закона от 24 июня 1999 года 119-ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации . Закон определился с наиболее важными понятиями в договорной сфере.
     Договор между органами  государственной  власти  Российской Федерации  и  органами  государственной власти субъекта Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий был определен как правовая  форма  разграничения  предметов  ведения  и полномочий  между  органами  государственной   власти   Российской Федерации  и  органами  государственной власти субъекта Российской Федерации, а соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации - как правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу части своих полномочий.
     Полномочия органа государственной власти были определены Законом как права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий, а компетенция органа государственной власти определялась как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
    Закон закрепил жесткие рамки договорного процесса, установил процедуру подготовки и подписания договоров и соглашений. Для уже заключенных договоров и соглашений Законом был установлен 3-х летний срок приведения в соответствие с его нормами (т.е. до 30 июля 2002 года), однако не было указано, кто несет ответственность за упорядочение договорного процесса, за нарушение указанного срока - федеральные органы власти или органы власти субъектов Федерации, либо и те, и другие на паритетных началах. Также был сохранен исполнительный уклон договорного процесса, участие законодательных (представительных) органов в котором не имело решающего значения.
    Однако ключевым моментом в проведении федеративной реформы по праву можно считать принятие Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации . В законе были конкретизированы положения ст.5, ст.10, ст.11 и ст.72 Конституции Российской Федерации, закреплены принципы деятельности, статус, полномочия и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок осуществления их полномочий, условия осуществления депутатских полномочий, порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также основы взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с исполнительной ветвью власти субъектов Российской Федерации.
     Тем не менее, данный закон не смог обеспечить построение эффективной схемы разграничения компетенции, в том числе вследствие излишней детализации правового регулирования. Закон сохранил неопределенность в вопросе о том, кто осуществляет правовое регулирование осуществления того или иного полномочия, оставив за федеральным законодателем возможность в любой момент расширить перечень собственных полномочий субъектов федерации путем принятия соответствующих норм в отраслевых законах. В то же время большинство полномочий, закрепленных в отраслевых федеральных законах, весьма сложно отнести к какой-либо разновидности (собственные, делегированные, добровольные), а значит и определить - кто несет обязанность по финансированию их осуществления.
    Также в рассматриваемом законе не был четко решен главный  вопрос - об ответственности за исполнение и обеспечение финансирования того или иного полномочия. Попытки скорректировать закон соответствующим образом предпринимались неоднократно, процесс внесения поправок продолжается по сей день, о чем будет сказано ниже.