Информация о результатах проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации по исполнению законодательства, регулирующего вопросы обеспечения теплом и электроэнергией жилищно-коммунального хозяйства в отопительном сезоне 2003–2004 годов

Контрольное управление Президента Российской Федерации совместно с работниками аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах проверило деятельность Госстроя России и органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации по исполнению законодательства, регулирующего вопросы обеспечения теплом и электроэнергией жилищно-коммунального хозяйства в отопительном сезоне 2003–2004 годов.

В результате принятых мер значительная часть отопительного сезона прошла без серьезных аварий. Однако, как показала проверка, Правительству Российской Федерации, Госстрою России, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не удалось решить основные проблемы жилищно-коммунального комплекса и обеспечить надлежащую подготовку отрасли к бесперебойной работе в осенне-зимний период 2003–2004 годов.

Из‑за отсутствия системного подхода к решению поставленной задачи, основанного на анализе негативных тенденций и причин кризисных ситуаций прошлых лет, а также соответствующих скоординированных на федеральном и региональном уровнях мероприятий не были устранены основные предпосылки, дестабилизирующие работу жилищно-коммунального хозяйства.

Темпы реализации мероприятий подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы не позволяют решить ключевые проблемы отрасли.

Средства федерального бюджета, впервые выделенные в 2003 году на реализацию подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», составляют 557,9 млн. рублей. Отсутствует необходимая финансовая поддержка из бюджетов субъектов Российской Федерации. Например, на реализацию основных мероприятий соответствующей программы Кировской области, рассчитанной на 7 лет, в 2004 году из областного бюджета планируется выделить всего 28 млн. рублей, что составляет 1,8% от предусмотренного программой объема финансирования.

Недостаточными темпами развивается конкуренция в жилищно-коммунальном хозяйстве. Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления практически не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по производству и предоставлению потребителям жилищно-коммунальных услуг. Удельный вес стоимости услуг по техническому обслуживанию жилищного фонда, предоставляемых на конкурсной основе, в среднем по стране составляет менее 14 процентов.

Неудовлетворительно реализуется подпрограмма «Энергоэффективность в сфере потребления». В 43 субъектах Российской Федерации не разработаны программы энергосбережения, а в тех регионах, где они утверждены, их выполнение сдерживается отсутствием необходимого финансирования. В Камчатской области на областную подпрограмму «Учет» в 2001–2003 годах из предусмотренных областным бюджетом 4,3 млн. рублей было выделено всего 1,2 млн. рублей, или менее трети.

В целом по отрасли около 65% предприятий ЖКХ имеют отрицательный финансовый результат деятельности.

По‑прежнему не в полной мере возмещаются предприятиям затраты, связанные с предоставлением гражданам субсидий и льгот на оплату ЖКУ. Предусматриваемые в бюджетах субъектов Российской Федерации средства на эти цели недостаточны. Ни в одном регионе Российской Федерации указанные затраты не компенсируются полностью. Льготы, предоставляемые населению по оплате ЖКУ, в среднем возмещаются в размере 67,5%, субсидии – 82,8 процента.

В целом финансирование ЖКХ за счет бюджетов всех уровней в 2003 году снизилось по отношению к 2002 году почти на 2 млрд. рублей и составило 248,9 млрд. рублей (с учетом 17 млрд. рублей, выделенных из федерального бюджета), или около 35% от объема предоставленных населению ЖКУ. Треть указанной суммы, или 79,4 млрд. рублей, была выделена из бюджетов субъектов Российской Федерации и две трети, или 169,5 млрд. рублей, – из местных бюджетов.

Доля расходов на финансирование ЖКХ в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в целом снизилась более чем на 3 процентных пункта. Произошло это в основном за счет снижения текущих обязательств региональных бюджетов по финансированию выпадающих доходов предприятий ЖКХ по разнице в тарифах для населения. Наибольшее сокращение финансирования отмечено в 18 субъектах Российской Федерации, в том числе в республиках Татарстан и Тыва, Ставропольском крае, Владимирской, Магаданской, Рязанской областях, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах.

Проведенная в 2003 году Госстроем России совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления работа по инвентаризации задолженности выявила ее наличие со стороны бюджетов различных уровней по финансированию льгот, субсидий, разницы в тарифах для населения и бюджетозависимых потребителей в общей сумме 76 млрд. рублей. Однако при формировании бюджетов задолженность не учитывается и фактически является скрытой формой дефицита бюджетов. Урегулировать накопленную кредиторскую задолженность предприятий ЖКХ, которая на конец 2003 года достигла 283,8 млрд. рублей и выросла по сравнению с соответствующим периодом предыдущего на 3,5%, а дебиторская – соответственно 200,8 млрд. рублей и на 9,1 %, в этих условиях практически невозможно.

Реструктуризация кредиторской задолженности предприятий ЖКХ по обязательным платежам в федеральный бюджет на общих основаниях в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 03.09.1999 №1002 была осуществлена всего на сумму 4,4 млрд. рублей. Многие из них не смогли выполнить условия о внесении в полном объеме текущих платежей в бюджеты всех уровней, а также ежемесячных платежей в счет погашения имеющейся задолженности в соответствующие бюджеты, как это предусмотрено общим порядком. К примеру, в Томской области решение о реструктуризации принято только по 10 из 167 предприятий.

По данным Госэнергонадзора России, из‑за отсутствия лицензий, аварийных запасов материалов и запчастей, невыполнения ремонтных работ, неподготовленности персонала к установленному сроку паспорта готовности были выданы только на 68,8% котельных, в том числе ЖКХ – 70,7%, ведомственных – 62,9%, что на 7,4% ниже показателя предыдущего года. При этом наихудшие показатели паспортизации энергоснабжающих предприятий ЖКХ и других ведомств за первую половину отопительного периода в регионах Дальнего Востока (28,7%) и Сибири (42,1%). В Республике Саха (Якутия) из 1542 объектов паспорта и акты готовности получили только 6%, в Амурской области – 10,2%, в Алтайском крае – 10,4%, в Красноярском крае – 10,9 процента.

В Кировской области число выданных паспортов готовности по предприятиям ЖКХ составило всего 9,5%, а по ведомственным организациям – 5 процентов. Лишь в 11 из 45 муниципальных образований Кировской области теплоснабжающие организации осуществляют свою деятельность на основании лицензий. На момент проверки, по данным Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям области, все аварийные ситуации с начала отопительного сезона произошли на предприятиях ЖКХ, не прошедших паспортизацию, установленный ущерб составил более 4 млн. рублей.

Неудовлетворительно была организована работа по паспортизации теплоснабжающих предприятий в Республике Карелия. Представленная Госкомитетом по реформированию жилищно-коммунального хозяйства республики информация о 100-процентной готовности котельных ЖКХ к работе в зимних условиях 2003–2004 годов по форме статистической отчетности 1-ЖКХ (зима) не подтверждена актами проведения необходимых испытаний и регламентных работ. Фактически соответствующими актами подтверждена готовность всего 5,2% котельных. В результате значительное число энергоснабжающих организаций работали с нарушением технических требований эксплуатации.

Принимаемые на региональном уровне решения по подготовке к отопительному сезону, как правило, не содержат критической оценки причин негативных результатов прошлого отопительного периода и действий должностных лиц. В Кировской области не проведен анализ процессов, отрицательно повлиявших на работу ЖКХ, правовых и финансовых проблем, накопившихся в отрасли, не определены пути их преодоления. В результате ситуация с подготовкой объектов ЖКХ, энергетического оборудования и коммунальных сетей к зиме практически не улучшается.

Коллегия администрации Камчатской области, рассматривавшая итоги предыдущего отопительного сезона и поставившая задачи на осенне-зимний период 2003–2004 годов, была проведена со значительным опозданием – всего за месяц до установленного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.06.2003 №785-р срока завершения подготовки ЖКХ к зиме (01.10.2003). В результате не решены многие проблемы предстоящего отопительного периода, в том числе с подготовкой инженерного оборудования теплоснабжающих предприятий и завозом топлива. Отопительный сезон в ряде районов начат с опозданием. Полное подключение к централизованному теплоснабжению г. Петропавловска-Камчатского было осуществлено только в середине ноября.

Со значительным опозданием проведены организационные мероприятия в Республике Карелия. Только к середине сентября 2003 года было утверждено положение и приступил к работе Государственный комитет Республики Карелия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Не справился с возложенными на него функциями оперативный штаб по подготовке к отопительному сезону в Алтайском крае, уделивший основное внимание вопросам финансирования и погашения финансовой задолженности отрасли, а не организации работ по подготовке и прохождению осенне-зимнего периода.

Серьезные недостатки и упущения в деятельности региональных и муниципальных органов, ответственных за подготовку предприятий ЖКХ к осенне-зимнему периоду, выявлены прокурорскими проверками. Заместителем прокурора Кировской области возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч.1 ст. 293 Уголовного кодекса Российской Федерации (халатность) в отношении должностных лиц администрации Немского района, не принявших должных мер по обеспечению населения тепловой энергией (установленный ущерб – 2,2 млн. рублей). Прокуратурой Алтайского края возбуждено уголовное дело по факту снижения температуры в жилых домах и на объектах социальной сферы в г. Рубцовске, произошедшего из‑за недобросовестного выполнения МУП «Рубцовские тепловые сети» договорных обязательств по оплате получаемой от ОАО «Алтайский трактор» тепловой энергии. Расследуется уголовное дело по факту несвоевременного устранения повреждения водовода МУП «Барнаульский водоканал», что привело к отключению от водоснабжения жилого сектора в двух районах г. Барнаула (Алтайский край) в период с 21 ноября по 1 декабря 2003 года. В Камчатской области ведется следствие по факту ненадлежащего исполнения должностных обязанностей (халатность) в отношении мэра г. Петропавловска-Камчатского, что привело к срыву отопительного сезона.

Сорвано создание запасов топлива в Камчатской, Курганской, Ульяновской и Читинской областях, Корякском автономном округе. Не решены вопросы стабильного обеспечения топливом теплоснабжающих организаций ряда муниципальных образований Алтайского края, Кировской и Тверской областей.

Основной причиной кризисного состояния с завозом топлива на Камчатку продолжает оставаться дефицит финансовых средств и нереструктурированная задолженность области за поставленное и заимствованное топливо. На конец 2003 года долг за заимствованное топливо в Приморском территориальном управлении Российского агентства по государственным резервам в 2002 году составил 49,3 тыс. тонн на сумму около 250 млн. рублей.

Несмотря на то что такая ситуация повторяется ежегодно, Минфином России, Госстроем России и администрацией области не было принято необходимых мер по заблаговременному решению проблемы. Сложное положение с запасами топлива в области сохраняется и сегодня.

Только в декабре 2003 года из 260 зарегистрированных по Российской Федерации сбоев в теплоснабжении 16 произошло по причине отсутствия необходимых запасов топлива, в том числе 6 – в Республике Карелия и 5 – в Читинской области. В г. Балей Читинской области в целях экономии угля в 6 городских котельных температура подачи теплоносителя была снижена на 30 градусов, притом что тепло от них получали 3000 жителей, 4 школы, 3 детских сада, 1 больница.

Одной из причин неустойчивого теплоснабжения ЖКХ продолжает оставаться качество приобретаемого топлива. Основным критерием при организации его закупок выбирается его стоимость, как правило, без учета технических характеристик котельного оборудования. В 2003 году значительно увеличилось число котельных, использующих непроектные виды топлива. Только в декабре 2003 года Госгортехнадзором России было выявлено 92 таких объекта. Результатом этого является повышенный износ инженерного оборудования, что, в свою очередь, приводит к увеличению вероятности возникновения аварийных ситуаций.

Из‑за применения некачественного жидкого топлива произошли сбои в работе котельной г. Беломорска Республики Карелия, которые привели к перерывам теплоснабжения 25 многоквартирных домов. В ноябре 2003 года использование некачественного топлива в котельной п. Светлополянска (Верхнекамский район Кировской области) привело к выходу из строя котельного оборудования и прекращению подачи тепла в 80 домах, в которых проживает более 3,5 тыс.человек, и на 4 объектах социальной сферы. Прокуратурой Кировской области по данному факту проводится проверка.

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации к организации поставок топлива для нужд теплоснабжающих предприятий привлекаются организации-посредники, что приводит к его удорожанию. Например, администрация Кировской области осуществляла закупки топлива через организацию, не являющуюся производителем-поставщиком энергоресурсов и не имеющую собственных производственных мощностей и оборудования. В итоге в целом по области затраты по централизованным поставкам топлива для ЖКХ увеличились более чем на 4,5 млн. рублей. Аналогичная ситуация сложилась в Республике Карелия.

При оформлении договоров на закупку топлива не учитываются требования законодательства. В Алтайском крае в нарушение требований статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации контракты на поставку топлива для муниципальных нужд не содержат обязательного условия о выплате и размере неустойки при нарушении поставщиком сроков поставки и качественных характеристик топлива.

Не улучшается техническое состояние тепловых и водопроводных сетей ЖКХ. Выполнение заданий по замене ветхих тепловых сетей в текущем периоде было ниже (83,6%), чем в предыдущем (87,5%). Мероприятия по ремонту инженерных сетей и оборудования планируются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации исходя из наличия финансовых средств, а не из расчетной годовой потребности в указанных работах.

В Алтайском крае при ежегодной потребности в перекладке ветхих тепловых сетей протяженностью 250 км на 2003 год было запланировано всего 194,7 км (77%), водопроводных – соответственно 380 и 130,2 км (34%). Фактическое же выполнение составило 154,4 км (61,8%) по тепловым и 100,3 км (26,4%) по водопроводным сетям.

Госстрой России не обеспечил выполнение возложенных на него постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2003 №430 задач по контролю за эффективным использованием предоставленной субъектам Российской Федерации бюджетной ссуды в размере 5,5 млрд. рублей.

На момент проверки в Госстрое России отсутствовали материалы о ходе освоения выделенных средств федерального бюджета. Не контролировалось их целевое использование. Госстрой России не выполнил требования, утвержденные Правительством Российской Федерации, по первоочередному их направлению на ремонт и замену ветхих и аварийных сетей тепловодоснабжения, котлоагрегатов теплостанций и котельных.

Только выборочной проверкой использования средств бюджетной ссуды в Камчатской области и Республике Карелия установлено неправомерное расходование средств в сумме более 14,6 млн. рублей (7,8%). Из 110 млн. рублей средств бюджетной ссуды, поступивших в 6 муниципальных образований Камчатской области, по данным КРУ Минфина России, неправомерно израсходовано 11,767 млн. рублей (10,7% от общего размера ссуды), в том числе выявлено нецелевое использование 2,133 млн. рублей, завышение объемов выполненных работ на 9,199 млн. рублей, завышение стоимости выполненных работ на 0,435 млн. рублей.

Государственные учреждения «Территориальное управление Госстроя России в федеральном округе», учредителем которых являлся Госстрой России, не выполнили возложенные на них обязанности по осуществлению технического надзора на строящихся и реконструируемых за счет бюджетной ссуды объектах ЖКХ. Например, в Алтайском крае и Камчатской области указанными учреждениями эти работы практически не проводились, несмотря на перечисленные им средства (соответственно 480 тыс. рублей и 472 тыс. рублей).

Региональными администрациями допускались многочисленные нарушения в использовании средств бюджетных ссуд. Так, по данным территориальных подразделений КРУ Минфина России, в г. Коммунаре Ленинградской области на ремонте тепловых сетей по ул. Ижорская по документам были освоены все выделенные средства, хотя работы на этом объекте не начинались. В г. Петропавловске-Камчатском был подписан приемной комиссией, в том числе и представителем учреждения Госстроя России, акт о готовности котельной «103 квартал» стоимостью 2,64 млн. рублей, строительство которой не закончено.

Проектно-сметная документация на значительную часть объектов в нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2000 №1008 не подвергалась государственной экспертизе, что в отдельных случаях приводило к завышению их сметной стоимости, применению повышенных расчетных коэффициентов и т. д. Выбор подрядных организаций на выполнение подготовительных и ремонтных работ в большинстве случаев осуществлялся без конкурсного отбора. Только по Северо-Западному федеральному округу число подобных случаев составило 116, а стоимость работ – 290 млн. рублей.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не обеспечили своевременное освоение средств бюджетной ссуды. Так, по информации Минфина России, из выделенных субъектам, входящим в состав Центрального федерального округа, 1025,2 млн. рублей на конец 2003 года было освоено 498,1 млн. рублей (48,6%). В Ульяновской области из 150 млн. рублей освоение ссуды составило всего 9,6 млн. рублей, или 6,4%, Республике Карелия из 100 млн. рублей – 39,9 млн. рублей (39,9%), Владимирской области из 120 млн. рублей – 50,3 млн. рублей (41,9%).

Не организована на должном уровне работа по обеспечению формирования и функционирования государственных жилищных инспекций в субъектах Российской Федерации. Несмотря на принятое еще в 1994 году постановление Правительства Российской Федерации об их создании (от 26.09.1994 №1086), до настоящего времени инспекции не созданы в 4 субъектах Российской Федерации. В 40 они созданы как отделы структурных подразделений органов исполнительной власти и, следовательно, не заинтересованы в предоставлении объективной информации о состоянии дел в жилищно-коммунальном комплексе. Кроме того, не являясь юридическими лицами, они неправомочны осуществлять возложенные на них контрольные функции, предусмотренные действующим законодательством.

Таким образом, не реализована основная цель постановления – создание в регионах независимых органов контроля и источников достоверной информации по использованию и сохранности жилищного фонда, обеспечению прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг. На инспекции возлагаются несвойственные им обязанности, как, например, реализация региональных программ по переселению граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда (Алтайский край). В результате в этих регионах государственные жилищные инспекции не осуществляют в должной мере контроль за проведением мероприятий по подготовке жилищного фонда к сезонной эксплуатации, обеспечением его соответствующего технического состояния и готовности инженерного оборудования к работе в зимних условиях.

В то же время деятельность инспекций, созданных в соответствии с вышеназванным постановлением Правительства Российской Федерации, приносит существенные результаты. Только государственной жилищной инспекцией Кировской области (численность – 8 человек) за 2003 год обследовано более 1,3 млн. кв. метров жилых домов и 900 объектов ЖКХ, выявлено 1835 нарушений содержания и эксплуатации жилищного фонда и нормативов обеспечения населения коммунальными услугами.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации:

— рассмотреть вопрос о принятии в более ранние сроки решений об оказании государственной финансовой поддержки субъектам Российской Федерации на подготовку ЖКХ к осенне-зимнему периоду;

— в целях финансового оздоровления организаций жилищно-коммунального хозяйства и создания базовых условий для его модернизации и реформирования рассмотреть вопрос о подготовке проекта федерального закона об особом порядке реструктуризации кредиторской задолженности предприятий ЖКХ;

— принять меры по законодательному закреплению порядка формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а также возмещению в полном размере средств на компенсацию жилищно-коммунальным предприятиям затрат, связанных с предоставлением льгот, предусмотренных федеральным законодательством.

* * *

Итоговый доклад о результатах проверки доложен Президенту Российской Федерации В.Путину.

Информация по этому вопросу направлена в Правительство Российской Федерации. Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации А.Жуков поручил Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации (В.Христенко), Минфину России (А.Кудрину) рассмотреть информацию Контрольного управления Президента Российской Федерации для принятия мер по устранению выявленных недостатков.

Контрольное управление Президента Российской Федерации