нформационно-аналитически

АВ 2010г. Выпуск 19 Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров

Какие изменения необходимо внести в лесное законодательство, чтобы избежать пожарной катастрофы в 2011 году
Ярошенко А.Ю., руководитель лесного отдела Гринпис России

    Сезон лесных пожаров 2010 года показал со всей очевидностью, что сложившаяся в настоящее время система государственного управления лесами, основанная на Лесном кодексе 2006 года, не способна эффективно противостоять лесным пожарам при высокой пожарной опасности (продолжительной засухе, аномально высоких температурах, сильных ветрах). Прогнозы и предупреждения специалистов, неоднократно высказывавшиеся еще на стадии принятия нового кодекса, полностью оправдались.
     Существует большой риск повторения пожарной катастрофы в лесах России в 2011 году, причем в значительно большем масштабе, чем в 2010. Наибольшая опасность угрожает Европейско-Уральскому региону. Пожары прошедшего лета, ураганные ветра и вспышки численности вредителей и болезней леса, обусловленные жарой, привели к накоплению в лесах огромных объемов мертвой и сухой древесины, завалы которой могут быть расчищены за год лишь в малой степени. Отток квалифицированных работников лесного хозяйства из умирающей отрасли продолжается, и к началу следующего пожарного сезона специалистов, способных эффективно бороться с лесными пожарами, будет еще меньше, чем в 2010 году. Нынешний сезон лесных пожаров показал, что ни МЧС, ни армия, ни какие бы то ни было еще привлекаемые к борьбе с чрезвычайной ситуацией силы не могут заменить в борьбе с лесными пожарами квалифицированных лесных специалистов, имеющих специальные технические знания и опыт, и свободно ориентирующихся в лесах.
     Для того, чтобы снизить вероятность возникновения пожарных катастроф в лесах России в будущем, необходимо принять немедленные меры по исправлению ошибок нового лесного законодательства и основанной на нем системы управления лесами. Делать это надо незамедлительно, чтобы хоть в какой-то степени успеть подготовиться к пожарному сезону 2011 года (возникновение первых катастрофических пожаров возможно уже в апреле или мае).
     В полной мере восстановить систему государственного управления лесами и борьбы с пожарами на природных территориях за год невозможно, но если начать действовать немедленно, можно существенно (в разы) снизить ущерб, наносимый пожарами, избежать гибели людей и населенных пунктов в 2011 году.
     Для снижения риска возникновения катастрофических лесных пожаров в будущем необходимы следующие первоочередные изменения в лесном законодательстве и основанной на нем системе управления лесами.

Восстановление государственной лесной охраны

    В настоящее время Лесным кодексом РФ существование государственной лесной охраны не предусматривается. Система государственного лесного надзора и контроля не является сколько-нибудь равноценной заменой государственной лесной охране, поскольку не предусматривает наличия лесных сторожей (лесников), постоянно патрулирующих леса хотя бы в периоды максимальной пожарной опасности. Кроме того, по действующему законодательству лесной надзор и контроль, а также пожарный надзор в лесах возлагаются на сравнительно малочисленных работников лесничеств и лесопарков, перегруженных иной работой. Леса, оставшиеся без охраны, воспринимаются большей частью населения как бесхозные, в результате чего правила пожарной безопасности в них не соблюдаются, вводимые запреты на посещение лесов игнорируются.
     Кроме того, отсутствие государственной лесной охраны ведет к тому, что возникающие очаги пожаров своевременно не выявляются и их тушение начинается с большой задержкой, что ведет к утрате контроля над ситуацией.
    Необходимо восстановить государственную лесную охрану в форме самостоятельного федерального ведомства, с численностью инспекторов, для которых охрана лесов является единственной задачей, не менее 20 тысяч человек. Государственная лесная охрана должна быть полностью обеспечена финансированием из федерального бюджета и лишена права зарабатывать средства хозяйственной деятельностью в лесах. Уровень оплаты труда и социальной защищенности работников государственной лесной охраны должен быть достаточным для того, чтобы работники могли полностью сосредоточиться на своих прямых обязанностях, не думая постоянно о приработках и способах выживания. Оплата труда и социальная защищенность работников лесной охраны должны быть примерно такими же, как у работников федеральной противопожарной службы.
     Ориентировочные затраты федерального бюджета на создание и обеспечение деятельности государственной лесной охраны должны составить около 20 млрд. рублей в год.

Восстановление экономически жизнеспособных лесохозяйственных организаций

    В настоящее время Лесной кодекс РФ не обеспечивает возможности существования экономически жизнеспособных лесохозяйственных организаций, способных обеспечить гарантированное и качественное выполнение затратных лесохозяйственных мероприятий для государственных нужд (в том числе связанных с противопожарным обустройством лесов, выявлением и тушением пожаров на ранних стадиях, а также с воспроизводством лесных ресурсов). Существованию таких организаций препятствуют несколько факторов: краткосрочный характер государственных контрактов на выполнение лесных работ; отсутствие возможности долгосрочного закрепления лесов за такими организациями и направления доходов от использования этих лесов на нужды лесного хозяйства; ничтожное финансирование из федерального бюджета, формируемое по остаточному принципу. Расчет на то, что такие работы смогут выполнять арендаторы, не оправдался - во-первых, в аренду на данный момент передано лишь около одной пятой части всех лесов, и во-вторых, большинство арендаторов после введения нового лесного законодательства также пребывает в состоянии упадка.
     Необходимо восстановить государственные лесохозяйственные организации для проведения лесохозяйственных мероприятий в тех лесах, которые не переданы в аренду или постоянное (бессрочное) пользование, с прямым сметным финансированием первоочередных мероприятий по противопожарному обустройству лесов и долгосрочным закреплением лесных участков за этими организациями (на срок не менее пяти лет). Необходимо также предусмотреть механизм быстрого принятия решений о передачу лесных участков, высвобождающихся из аренды, за такими лесохозяйственными организациями.
     Ориентировочные затраты федерального бюджета на прямое сметное финансирование первоочередных лесохозяйственных мероприятий, связанных с противопожарным обустройством лесов, должны составить около 10 млрд. рублей в год.

Восстановление централизованной системы авиационной охраны лесов и тушения пожаров

    В настоящее время Лесной кодекс РФ не предусматривает возможности существования централизованной системы авиационной охраны лесов и тушения крупнейших пожаров. Региональные подразделения бывшей единой системы авиалесоохраны сейчас переданы органам государственной власти субъектов РФ, финансирование их работы осуществляется в рамках субвенций из федерального бюджета на осуществление отдельных переданных полномочий. Такая система управления организациями, осуществляющими авиационную охрану лесов, не позволяет принимать быстрые решения о переброске сил и средств из одного региона в другой (до введения нового Лесного кодекса решения принимались и исполнялись в течение суток, сейчас на это требуется несколько недель). Кроме того, нехватка финансирования ведет к быстрой утрате квалифицированных кадров - по оценке занятых в системе авиалесоохраны специалистов, основной состав имеющихся профессиональных лесных пожарных, способных передать свои опыт и знания молодой смене, может в основном уйти из отрасли до конца 2011 года. Молодой смены, которой можно было бы передать опыт и знания, пока практически нет.
     Необходимо восстановить централизованную систему авиационной охраны лесов и тушения крупнейших пожаров примерно в том виде, в котором она существовала до введения нового Лесного кодекса, в виде централизованной федеральной структуры с финансированием непосредственно из федерального бюджета.
     Ориентировочные затраты федерального бюджета на восстановление системы авиационной охраны лесов и тушения крупнейших пожаров, с учетом необходимости пополнения оборудования, должны составить не менее 15 млрд. рублей в год.

Исключение возможности существования "бесхозных" лесных насаждений и лесополос

    В настоящее время действие Лесного кодекса в явном виде распространяется только на леса, расположенные на землях лесного фонда, землях ООПТ, землях обороны и безопасности, и на городские леса (при этом кодекс не определяет однозначно понятие "городские леса"). На значительную часть лесов и лесополос действие Лесного кодекса не распространяется; соответственно, в этих лесах не осуществляется государственный пожарный надзор, не проводятся мероприятия по обеспечению пожарной безопасности, и, как правило, не тушатся пожары, пока они не начинают угрожать каким-либо иным землям и объектам. В первую очередь это касается лесов и защитных лесополос, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения.
     Следует особо отметить, что пожары в лесах и лесополосах на землях сельскохозяйственного назначения несут особую угрозу населенным пунктам и хозяйственным объектам, поскольку очень часто эти пункты и объекты бывают окружены именно такими лесами.
     Необходимо в явном виде определить сферу действия лесного законодательства, установив, что его действие распространяется на все леса (по крайней мере, в части, касающейся пожарной безопасности). Для того, чтобы эта норма начала реально работать, в Лесной кодекс РФ необходимо ввести определение леса.
     Тушение лесных пожаров и проведение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в лесах, на которые в настоящее время не распространяется действие Лесного кодекса (в первую очередь в лесах и лесополосах на землях сельскохозяйственного назначения) не должно рассматриваться как нецелевое расходование средств федерального бюджета.
    Ориентировочные расходы федерального бюджета на обеспечение пожарной безопасности в лесах, на которые в настоящее время не распространяется действие лесного законодательства, должны составить около 2 млрд. рублей в год.

Дебюрократизация системы управления лесами

    Сейчас основная часть рабочего времени руководителей и специалистов лесного хозяйства тратится на подготовку всевозможной планово-отчетной документации, предоставление разнообразной информации вышестоящим и надзорным органам, и тому подобную деятельность ("бумаготворчество"). Результаты опроса, проведенного Гринпис России, показывают, что в среднем руководящие работники и специалисты лесного хозяйства расходуют на "бумаготворчество" около 76% своего рабочего времени. Это означает, что при штатной численности работников органов управления лесами, лесничеств и лесопарков около 12 тысяч человек, эффективная численность этих работников составляет лишь около трех тысяч человек, что очень мало для лесов нашей страны.
     Необходимо радикально сократить количество планово-отчетной документации, которую должны производить органы управления лесами, и обеспечить защиту органов управления лесами (лесничеств и лесопарков, а также органов управления лесами в субъектах РФ) при проведении контрольных и надзорных мероприятий. Это может быть сделано по аналогии с тем, как на законодательном уровне обеспечена защита юридических лиц и предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля.
     Сокращение объемов "бумаготворчества" в системе государственного управления лесами позволит высвободить рабочее время специалистов и руководителей лесного хозяйства и использовать это время для выполнения важных государственных задач. Четырехкратное по сравнению с существующим в настоящее время уровнем сокращение объемов "бумаготворчества" будет эквивалентно экономии средств федерального бюджета в объеме не менее 6 млрд. рублей в год.

Введение запрета на выжигания сухой травы

    Одной из главных причин возникновения лесных пожаров являются палы сухой травы, стерни и тростника, а также сжигание соломы. Такие палы широко применяются сельскохозяйственными предприятиями как самый простой и дешевый способ очистки земель от бурьяна, кустарника, соломы. Кроме того, сухую траву часто поджигают из баловства, особенно школьники, которые просто копируют действия взрослых. Травяные палы часто возникают в результате попыток "контролируемого" сжигания травы на участках, примыкающих к деревням или лесным массивам - как правило, пущенный "под контролем" огонь распространяется на большие территории и выходит из-под контроля. Фактически "контролируемое выжигание", проводимое многими сельскохозяйственными и лесохозяйственными предприятиями, представляет собой рекламу травяных палов и способствует их массовому распространению.
    Многие пожары, приведшие к гибели населенных пунктов и людей в 2010 году, возникли в результате палов сухой травы - в частности, пожары, произошедшие в начале сентября в Волгоградской, Саратовской и Самарской областях.
     В настоящее время действующее законодательство не содержит прямого и однозначного запрета на выжигание сухой травы, стерни, соломы и тростника, в том числе на территориях, примыкающих к лесам и торфяникам.
     Необходимо введение полного и безусловного запрета на выжигание сухой травы, стерни, соломы и тростника, а также на сжигание любых иных растительных остатков на природных территориях в течение пожароопасного сезона и на разведение огня на торфяниках. Соответствующие изменения должны быть внесены как в Лесной кодекс РФ, так и в Федеральный закон от 21 декабря 1994 года 69-ФЗ "О пожарной безопасности".
     Введение полного и безусловного запрета выжигания сухой травы, стерни, соломы и тростника расходов из федерального бюджета не потребует, контроль за выполнением данной меры в лесах и на участках, примыкающих к лесам, может осуществляться работниками государственной лесной охраны (после ее восстановления).
     Все указанные затраты - это дополнительные затраты по сравнению с уровнем финансирования системы управления лесами в 2010 году (существующий уровень финансирования необходим, и даже недостаточен, для функционирования существующей системы управления лесами, без учета дополнительных затрат на охрану лесов и обеспечения пожарной безопасности в них).