Интервью и выступления - Генеральная прокуратура Российской Федерации

31 октября 2008, 15:06
Чайка Юрий Яковлевич

Интервью журналу «Закон»: «Прокуратура - государственный поверенный в делах законности»

Журнал Закон: Юрий Яковлевич, прошло уже более двух лет с момента, как Вы вступили в должность Генерального прокурора Российской Федерации. Считаете ли Вы наиболее приоритетными направлениями деятельности прокуратуры на сегодняшний день борьбу с коррупцией и защиту прав граждан?

Юрий Чайка: Безусловно, борьба с коррупцией и защита прав граждан - это ключевые направления деятельности органов прокуратуры. Я бы даже выделил защиту прав граждан как основную функцию прокуратуры. К тому же правозащитная деятельность тесным образом переплетается с противодействием коррупции. Ведь во многих случаях причиной нарушений прав людей становятся именно корыстные действия чиновников. А здесь эффективно могут сработать лишь государственные органы, наделенные надзорными и правоохранительными функциями.

То же самое можно сказать и о надзоре за исполнением закона государственными и муниципальными служащими. Прокуратура ведь защищает не только отдельно взятых людей, но и целые социальные группы. Не секрет, что некоторые чиновники нередко под видом различных сборов облагают предпринимателей незаконными поборами или создают искусственные барьеры, мешающие развитию экономики. Мы же добиваемся отмены правовых актов, которые противоречат закону и ущемляют права представителей малого и среднего бизнеса.

Закон: То есть из обвинителей вы «переквалифицировались» в защитники.

Чайка: Не совсем так. Российская прокуратура традиционно являлась не столько обвинителем, сколько "государственным поверенным в делах законности". Просто были в нашей истории периоды, когда правозащитная деятельность в силу разных причин отходила на задний план. Но сейчас это одна из наших основных функций, причем с каждым годом эффективность правозащитной работы прокуроров возрастает.

В 2007 году усилиями прокуроров были восстановлены права более чем 1 миллиона 300 тысяч граждан. При этом больше всего нарушений сегодня происходит в социальной и трудовой сфере. В прошлом году прокурорам пришлось более 700 тысяч раз принимать меры реагирования на нарушения именно в этих сферах. К административной ответственности привлечено более 20 тысяч руководителей предприятий. Почти 600 из них лишились своих должностей, в отношении 400 после прокурорских проверок возбуждены уголовные дела по фактам невыплаты заработной платы.

С удовлетворением могу отметить, что в последнее время люди стали гораздо активнее обращаться в прокуратуру, как говорится, в поисках правды. Кто-то направляет заявления и жалобы в письменной форме, кто-то приходит на личный прием. Для удобства направления обращений мы открыли интернет-приемную на сайте Генеральной прокуратуры РФ, куда ежедневно приходят десятки сообщений. Люди, к счастью, перестают видеть в прокуратуре карательный орган, поэтому и количество обращений растет.

Закон: С точки зрения структуры и функций прокуратуры, какие вы ставите задачи перед собой как перед руководителем ведомства?

Чайка: Вы, наверное, знаете, что в прошлом году мы создали специальные структурные подразделения по борьбе с коррупцией, в том числе в прокуратурах субъектов федерации, понимая, что эта проблема крайне актуальна сегодня.

Кроме того, на уровне руководства страны было принято решение о создании Следственного комитета при прокуратуре. Я считаю, что это шаг вперед. Необходимо было разделить функции надзора и руководства следствием. На мой взгляд, на сегодня эта задача решена – мы имеем полноценный Следственный комитет, который решает необходимые задачи. Конечно, есть определенные издержки, у нас без них, как правило, не обходится. Тому виной, в первую очередь, несовершенство нашего законодательства: не удалось сохранить баланс между надзором и руководством следствием.

Проблемы есть не только у следственного комитета, но и у следствия в целом. Это наиболее сложное направление в деятельности правоохранительных органов. Тем не менее, повторюсь, поставленные задачи решаются, Следственный комитет полноценно функционирует.

Закон: Сейчас активно обсуждается возможность дальнейшего реформирования следственных органов. Как вы можете прокомментировать эту инициативу?

Чайка: Я сторонник создания единого следственного комитета, о чем уже неоднократно заявлял. Это ненормально, когда один и тот же состав преступления в нашей стране могут расследовать 3-4 ведомства, в которых функционирует огромный управленческий аппарат. Кроме того, разнятся и методики расследования.

Все должно быть единое: единый следственный комитет, единые методики расследования, единый опыт работы, единая форма подготовки и переподготовки кадров. Поэтому я считаю, что единый следственный комитет будет функционировать достаточно эффективно.

Закон: Каким должно быть соотношений функций единого следственного комитета и прокуратуры?

Чайка: Руководство следствием и надзором - это совершенно разные вещи. Прокурор смотрит за состоянием законности при расследовании преступлений с момента возбуждения уголовного дела. То есть прокурор должен иметь возможность вникать, насколько обоснованно предъявлено обвинение конкретному лицу. Именно с момента предъявления обвинения мы можем говорить о реализации функции уголовного преследования, и это прерогатива прокурора. На мой взгляд, все следственные действия, которые затрагивают конституционные права граждан, которые требуют санкции суда, должны проходить с участием прокурора. Все остальное – это следствие: руководить, направлять расследование, закреплять доказательства. Но у прокурора всегда должна быть возможность взаимодействовать со следователем, потому что именно прокурор будет поддерживать обвинение в суде от имени государства.

Закон: Сегодня у прокуратуры достаточно полномочий для эффективного осуществления функции надзора?

Чайка: Сегодня нет. Поэтому я и говорю о том, что баланс между следствием и надзором нарушен по причине несовершенства законодательства. Тем не менее, со Следственным комитетом мы работаем достаточно эффективно. У нас нет проблем с точки зрения взаимоотношений. Но эффективность работы не должна строиться только на личных отношениях, все вопросы взаимодействия должны быть прописаны законодательно.

Закон: Как вы считаете, законодательный дисбаланс будет устранен в ближайшее время?

Чайка: Бесспорно. Есть рекомендации Совета Европы о роли и месте прокуратуры в уголовном судопроизводстве, которые четко говорят о том, как должны регулироваться те или иные вопросы. Там сказано и о возбуждении, и о прекращении уголовного дела. Кстати, показательно, что существовавший у нас ранее опыт сейчас переняли европейские страны – прокурорам предоставили возможность на стадии следствия прекращать уголовное дело. Это абсолютно правильно. Прокурор может от имени государства принимать некое процессуальное решение на предмет, надо или не надо привлекать человека к уголовной ответственности.

Закон: Что, на Ваш взгляд, является критерием эффективности работы следователя? Кто такой «хороший следователь»?
Чайка: Человек, который рожден быть следователем. Их, наверное, не так много. Это люди, перед которыми снимаешь шляпу за то, что они умеют, и за то, что они делают. Талантливые люди.

Хороший следователь должен уметь работать с людьми. Он должен быть гибким, но в то же время волевым человеком, хорошо знающим право. Но, повторюсь, главное – умение общаться с людьми. Это 60 % успеха.

Закон: Вы говорили о недостаточности полномочий прокуратуры в области уголовного процесса, вместе с тем по ГПК и АПК её полномочия также в значительной степени «урезаны». Граждане нуждаются в защите не только по уголовным делам со стороны прокуратуры.

Чайка: В 2002 году прокуратура была лишена многих полномочий в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Мое отношение к этому сугубо отрицательное, потому что сегодня мы не можем эффективно защищать права граждан в данной сфере. Вот яркий пример. До трагических событий на шахтах в Кемерово мы неоднократно ставили вопрос об их закрытии и обращались с соответствующим требованием в суд. Однако суд не принял наше заявление, поскольку мы не были уполномочены законом на подачу иска. Затем произошла серия происшествий, погибли люди...

Урезая наши полномочия в этой сфере, законодатели не приняли во внимание и другие вещи. Существуют целые группы населения, которые нуждаются в постоянной защите. Это старики, инвалиды, дети, малоимущие и нетрудоспособные граждане — те, кто пострадал от противоправных действий. Они зачастую даже не знают, что им делать в ситуациях, когда попираются их права. Адвокатов нанять себе они попросту не в состоянии. И прокуратура в этом случае становится для них чуть ли не единственным шансом на восстановление справедливости.

Мы вышли с инициативой расширения полномочий прокуратуры в сфере гражданского судопроизводства. И сейчас эти предложения рассматриваются в Госдуме.

Закон: И все же в каких-то случаях прокуратура может представлять интересы граждан...

Чайка: Может, только при этом прокурор фактически обязан доказать уважительность причины, по которой сам гражданин не может обратиться в суд, что является достаточно затруднительным делом. Даже в интересах пенсионеров прокурор не всегда может предъявить иск, поскольку требуется представить суду доказательства, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Поэтому-то закон и нуждается в корректировке. Гражданско-процессуальный кодекс необходимо дополнить положением о праве прокурора на обращение в суд в защиту социально незащищенных категорий граждан, в частности несовершеннолетних как особой категории таких лиц.

О необходимости внесения этих изменений в законодательство свидетельствуют многочисленные факты нарушений прав детей, которые мы регулярно выявляем в ходе проведения прокурорских проверок. Наиболее показательными примерами могут служить случаи продажи нерадивыми родителями и опекунами жилья с нарушением прав детей. А ведь эти лица являются законными представителями тех самых детей, права которых они и нарушают. Даже в подобных ситуациях нам приходится доказывать в судах обоснованность и необходимость заявления прокурорского иска в интересах пострадавших детей.

Для справки скажу вам, что в прошедшем году прокурорами направлено 44600 исков в защиту пенсионных и иных социальных прав граждан, более 7,5 тысяч исков в интересах обеспечения жилищных прав, более 55 тысяч заявлений в суды направлены в интересах несовершеннолетних.

Я убежден, что расширение полномочий прокуроров в гражданском процессе в конечном итоге существенно усилит защищенность детей, инвалидов и пенсионеров в нашей стране.

Закон: А насколько эффективен такой инструмент прокурорского реагирования как представление?

Чайка: Достаточно эффективен, поскольку подкреплен возможностью обращения в суд. Само по себе представление – упреждающий документ. Мы просто говорим должностному лицу о нарушении закона, и указываем на необходимость исправления упущений с тем, чтобы упредить более тяжкие последствия. Реагировать или не реагировать – это его право. Поэтому мы подкрепляем свою позицию тем, что можем обратиться в суд.

Закон: Можете сказать, как деятельность российской прокуратуры оценивают за рубежом?

Чайка: Я считаю международное сотрудничество также одним из важнейших направлений нашей деятельности. Могу сказать, что в этой сфере мы проделали очень большую работу. Закон наделил нас полномочиями заключать межведомственные соглашения о сотрудничестве, поэтому представители Генеральной прокуратуры регулярно выезжают с официальными визитами за рубеж, еще чаще иностранные коллеги приезжают к нам, мы заключаем соглашения, обмениваемся опытом...

Только в 2007 году руководство Генеральной прокуратуры России приняло участие в 61 мероприятии международного характера, включая 26 приемов зарубежных делегаций.

Что касается оценки нашей деятельности, приведу такой пример. В июле нынешнего года Генпрокуратура России под эгидой Совета Европы провела очень значимое мероприятие - конференцию, в которой принимали участие представители (генеральные прокуроры) 47 стран-членов Совета Европы. Тема конференции говорит сама за себя: «Роль прокуратуры в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы». Лет десять назад никто бы не поверил, что на подобной конференции может обсуждаться такая, казалось бы, «непрокурорская» тема. Доклад Комиссара Совета Европы по правам человека на этой конференции назывался: «Прокуратура – опора демократического государства». Это в определенной степени знаковое название. То есть за последние 10 лет произошла переоценка ценностей, в том числе в Европе.

Деятельность российской прокуратуры получила очень высокую оценку со стороны Генерального секретаря Совета Европы Терри Дэвиса, а наш опыт правозащитной работы был оценен европейскими коллегами как достойный для изучения. На сегодня в 37-ми странах из 47-ми стран Совета Европы прокуратуры имеют в том или ином объеме полномочия вне уголовно-правовой сферы. Должен сказать, что некоторые страны Восточной Европы, которые сначала отказались от этого направления, теперь его восстановили.

Сейчас нашу прокуратуру уважают, считают, что она действительно многое делает для становления демократии в стране. Это тоже одна из ключевых задач – сформировать профессиональное, не ангажированное, образно говоря, человеческое лицо прокуратуры.

Закон: Насколько часто Вы реализуете предоставленное законом «О прокуратуре Российской Федерации» право присутствовать на заседаниях палат Федерального собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации? Способствует ли присутствие представителей прокуратуры на заседаниях указанных органов более продуктивной работе?

Чайка: Безусловно, присутствие представителей прокуратуры на заседаниях Госдумы, Совета Федерации и Правительства положительным образом отражается в целом на нашей деятельности. Я придаю этой работе очень большое значение. Мной в сентябре 2007 года издан приказ «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления».

Работники Генпрокуратуры присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым законопроектам и иным вопросам, входят в состав рабочих групп, создаваемых в палатах Федерального Собрания.

Такая же работа проводится, соответственно, и в регионах.

Если вам нужна конкретика, могу назвать примеры нашей работы в этом направлении.

В первом полугодии 2008 года работники правового управления Генпрокуратуры приняли участие в рабочих группах:

- по совершенствованию законодательства в сфере национальной политики, образованной Комитетом по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации;

- по мониторингу Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и подготовке парламентских слушаний о роли и месте органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации, образованной Комитетом по правовым и судебным вопросам Совета Федерации;

- по совершенствованию законодательства, связанного с защитой прав детей от информационной продукции, причиняющей вред их здоровью и развитию, образованной Комитетом по делам женщин, семьи и детей Госдумы, и других.

Закон: Процент обвинительных приговоров в нашей судебной системе чрезвычайно велик. Насколько с Вашей точки зрения справедливо суждение о том, что обвинительный уклон в деятельности судов до сих пор не преодолен?

Чайка: Ссылки на незначительный у нас процент оправдательных приговоров как на своеобразное подтверждение карательного характера нашего правосудия, нельзя признать обоснованными. Оправдательных приговоров, в первую очередь, мало потому, что прокурор лично отвечает за то, что своевременно не воспрепятствовал незаконному уголовному преследованию. Не случайно так велико у нас число решений об отказе в возбуждении и о прекращении уголовных дел на досудебной стадии. Именно в этих решениях и следует видеть потенциальные оправдательные приговоры, которые, к тому же, обошлись и людям и обществу значительно дешевле, чем если бы они были приняты по итогам судебного разбирательства.

Нас беспокоит другое - сегодня у нас необоснованно часто применяется такая мера пресечения, как заключение под стражу. Лично я убежденный противник заключения под стражу людей, подозреваемых в совершении преступлений небольшой тяжести. Ведь у людей, прошедших тюремные «институты», зачастую наступают необратимые последствия - общество теряет законопослушного гражданина, который поневоле знакомится с преступным миром. Необходимо общими усилиями изменить эту практику. Мы со своей стороны при избрании меры пресечения за преступления небольшой тяжести будем более активно настаивать на санкциях, не связанных с лишением свободы.

Закон: А в чем, в таком случае, причина значительного числа оправдательных приговоров при рассмотрении дел с участием присяжных заседателей? Проводится ли Генеральной прокуратурой специальная подготовка государственных обвинителей для ведения процесса с присяжными?

Чайка: Институт присяжных заседателей не лишен определенных недостатков. Присяжные тоже люди со всеми вытекающими отсюда последствиями. И не стоит идеализировать систему коллегий присяжных заседателей как панацею от ошибок органов дознания и предварительного следствия, равно как и от ненадлежащей оценки доказательств в состязательном процессе. Кроме того, есть факты давления на присяжных, их подкупа, ошибочного подбора (с нарушением требований, предъявляемых к этой категории участников уголовного судопроизводства).

Кстати, процент оправдательных приговоров в судах с участием присяжных заседателей снижается. В первые годы функционирования такого суда число оправдательных приговоров достигало 40 % в некоторых регионах из девяти, где он тогда действовал. В последующие годы этот процент постоянно сокращался. В 2007 г. таких приговоров было немного более 20 %.

Разумеется, для того, чтобы наши государственные обвинители работали в суде с участием присяжных заседателей, как и в любом другом суде, наиболее эффективно, нами организована учеба не только на местах, но и в наших ведомственных учебных заведениях.

Закон: Существует ли в органах прокуратуры негласная установка: не отказываться от поддержания обвинения ни при каких обстоятельствах?

Чайка: Разумеется, такой установки нет и быть не может. Государственный обвинитель имеет право и должен отказаться от обвинения, если в ходе судебного разбирательства придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение. Отказ от обвинения влечет за собой прекращение дела. Кроме того, прокурор может изменить обвинение в сторону его смягчения. Такое изменение также обязательно для суда. И подобных примеров немало. Требование о вынесении обвинительного приговора при отсутствии доказательств виновности подсудимого расценивается как нарушение служебного долга.

Закон: В настоящее время намечается реформа военных судов. Планируется ли в связи с этим изменение структуры или функций военной прокуратуры?

Чайка: В соответствии с решением Президента России, будет упразднена военная служба в окружных и гарнизонных военных судах и заменена на государственную службу. Функции меняться не будут. Что касается структуры, то она будет уточняться в соответствии с требованиями и структурой Вооруженных сил и военных органов государства.

Закон: Председатель Верховного суда Российской Федерации Вячеслав Лебедев недавно высказался о необходимости упрощения процедуры возбуждения уголовного дела в отношении судей, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и т.д. Необходимо ли принятие соответствующих мер с Вашей точки зрения?

Чайка: Имеющиеся иммунитеты и привилегии отдельных категорий должностных лиц необходимо сократить до определенных пределов, что представляется правильным в свете разработки антикоррупционных мер. Должен отметить, что в нашем законодательстве необоснованно расширен круг должностных лиц, обладающих так называемым «иммунитетом от привлечения к уголовной ответственности». Это не только высшие должностные лица государства, но и члены Федерального Собрания, судьи и иные категории чиновников и даже адвокаты.

Разумеется, для каждой из этих категорий существует своя процедура привлечения к установленной законом ответственности. Неприкасаемых у нас нет: нарушил – отвечай! Но пока пройдут все необходимые согласования, а процедура лишения иммунитета у нас чрезвычайно усложнена и затянута, преступник успеет пересечь не только «канадскую» границу, но и получить там политическое убежище. Или же приложит достойные усилия к уничтожению доказательств содеянного, чему в немалой степени будет способствовать его должностной статус.

Так что я полностью согласен с Вячеславом Михайловичем Лебедевым – процедура должна быть упрощена.

Закон: Какими способами будет реализовываться намеченная Президентом программа комплексной борьбы с коррупцией?

Чайка: В целом Национальный план противодействия коррупции нацеливает на системные преобразования, направленные на кардинальные изменения не только в законодательстве и правоприменительной практике, но и в сознании людей. Прокуратуре поручено усилить надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, а также активизировать работу координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. Также нам поручено на постоянной основе осуществлять антикоррупционную экспертизу всех нормативных правовых актов.

Кроме того, одной из первоочередных мер является проведение органами прокуратуры проверки законности использования государственного имущества. Именно госимущество является одним из главных «объектов», используемых для наживы недобросовестными чиновниками.

Для реализации Национального плана противодействия коррупции нами проведена большая организационно-подготовительная работа, выработаны новые подходы к формам и методам организации прокурорского надзора. В системе органов прокуратуры России, как я уже говорил, сформированы специализированные подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. 13 августа 2008 года мной подписан приказ «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции», которым утвержден План первоочередных мер по реализации органами прокуратуры Национального плана противодействия коррупции. Кроме того, мной утвержден ведомственный Комплексный план мероприятий по противодействию коррупции на 2008-2010 годы.

В конце сентября нынешнего года в Генеральной прокуратуре России состоялось Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации «О состоянии работы и первоочередных мерах по усилению борьбы с коррупцией в свете реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного 31.07.2008 Президентом Российской Федерации». В совещании приняли участие Руководитель Администрации Президента РФ Сергей Нарышкин, зампредседателя Правительства РФ Сергей Собянин, министр внутренних дел РФ Рашид Нургалиев, директор Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков Виктор Иванов, руководитель Федеральной таможенной службы России Андрей Бельянинов, полномочные представители Президента России в федеральных округах, министр юстиции РФ Александр Коновалов, Председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин, заместители председателей Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда, заместители руководителей правоохранительных органов, а также другие руководящие сотрудники органов государственной власти.

На совещании обсуждались очень многие насущные для нашей страны проблемы. Отмечалось, в том числе, насколько опасна коррупция в судебных, правоохранительных и контролирующих органах, поскольку прямо разлагает конституционные основы государства. Подчеркивалось, что необходимо усиливать меры процессуального контроля и надзора, не допуская необоснованных проверок хозяйствующих субъектов правоохранительными и контролирующими органами, и уж тем более незаконного возбуждения и прекращения уголовных дел.

По итогам совещания намечен целый ряд мер практического и аналитического характера, направленных на эффективное противодействие коррупционным проявлениям.

Закон: Президентом подписан указ, согласно которому происходит поэтапное увеличение штатной численности прокурорских работников, на две тысячи. Каким образом Генеральная прокуратура собирается распорядиться таким количеством новых кадров?

Чайка: Этим указом установлено поэтапное увеличение штатной численности органов прокуратуры в целях обеспечения участия прокуроров в уголовном судопроизводстве: с 1 июля 2008 года – на 1 тысячу единиц и на столько же – с 1 января 2009 года.

Все выделенные единицы, в соответствии с моим решением, уже переданы прокуратурам городского и районного звена, на которые приходится основная нагрузка по поддержанию государственного обвинения при рассмотрении судами уголовных дел.

Важно подчеркнуть, что уголовно-процессуальным законодательством введено требование об обязательном участии прокуроров в рассмотрении уголовных дел всех категорий, что значительно повышает служебную нагрузку прокуроров. Нельзя не отметить также, что работники прокуратуры участвуют в рассмотрении судами многочисленных жалоб участников уголовного процесса, ходатайств следственных органов и других материалов.

Предстоящее распределение в январе 2009 года дополнительных штатных единиц прокурорских работников также будет подчинено решению задачи укрепления позиции органов прокуратуры в сфере обеспечения участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судам.

Закон: В продолжение предыдущего вопроса хочется узнать Вашу позицию относительно способов борьбы с текучкой кадров в прокуратуре, ведь еще относительно недавно в низовых звеньях системы наблюдалась такая картина, когда стаж помощников или старших помощников районных прокуроров в среднем не превышал 2-3 лет.

Чайка: Что касается распределения прокурорских работников по стажу работы в органах прокуратуры, то количество имеющих стаж до трех лет составляет 17,5%, от 3 до 10 лет – 46,4%, свыше 10 лет – 36,1%.

В настоящее время текучесть кадров не является серьезной проблемой для прокуратуры, «кадрового голода» органы прокуратуры длительное время уже не испытывают. Количество вакантных должностей прокурорских работников по итогам первого полугодия 2008 года составляет 2,2 процента. Это нормальный рабочий момент.

Закон: Новый УПК претерпел весьма значительное количество изменений, столь частое вмешательство в процессуальной закон не может положительно сказаться на следственный и судебной процедуре. Как Вы полагаете, достаточно ли в настоящий момент отлажен уголовно-процессуальный механизм, или требуется очередная корректировка?

Чайка: С момента принятия в 2002 году УПК РФ, в него внесено около 400 поправок. Ряд этих изменений был необходим и нами поддержан. Это изменения в статью 281 УПК о возможности оглашения показаний потерпевшего и свидетеля в случае их неявки, в статью 247 УПК РФ о возможности проведения судебного разбирательства в отсутствие подсудимого, который находится за пределами Российской Федерации, изменения в главу об особом порядке принятия судебного решения при согласии обвиняемо с предъявленным ему обвинением и т.п.

Конечно, частые внесения изменений в уголовно-процессуальный закон действительно не способствует нормальной работе. Нужны только те, которых насущно требует практика и без которых просто не возможно обойтись и, соответственно, те, которые определены Конституционным Судом.

Закон: Статья 9 закона «О прокуратуре Российской Федерации» предоставляет ей право вносить в соответствующие органы законодательной власти предложения по совершенствованию действующего законодательства. Какие законопроекты готовятся в настоящее время в Вашем ведомстве?

Чайка: На самом деле их очень много. Вот только некоторые из них:

1. О введении в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации новой сокращенной (ускоренной) формы досудебного производства по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести а также об изменении правил подследственности по уголовным делам данной категории, что позволит решить задачи совершенствования действующего уголовно-процессуального законодательства в целях значительной оптимизации и ускорения досудебной стадии уголовного судопроизводства, существенного повышения уровня эффективности и оперативности реализации конституционных прав граждан на доступ к правосудию и судебную защиту в разумные сроки.

2. О внесении изменений и дополнений в УПК РФ в целях реализации требований Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2007 года № 6-П по делу о проверке конституционности положений статей 237, 413 и 418 УПК РФ.

Разработанный нами проект федерального закона о внесении системных изменений и дополнений в 20 статей УПК РФ призван устранить недостатки института возобновления производства по уголовному делу ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств, привести его в точное соответствие требованиям Конституции Российской Федерации, а также вышеупомянутого и иных решений Конституционного Суда Российской Федерации в данной сфере правового регулирования.

3. О внесении изменений и дополнений в УПК РФ в целях реализации требований Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2008 года № 193-О-П по жалобе гражданина Суринова Т.Р. на нарушение его конституционных прав статьей 90 УПК РФ (преюдиция), приведения ее положений в точное соответствие установлениям Конституции Российской Федерации и иным нормам федерального законодательства, устранения имеющихся в ней очевидных противоречий и предания преюдиционного значения для уголовного судопроизводства вступившим в законную силу судебным решениям по гражданским, арбитражным делам, делам об административных правонарушениях.

4. О внесении изменений и дополнений в УПК РФ в целях реализации требований постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2005 года № 5-П, признавшего не соответствующим Конституции Российской Федерации положения статьи 405 УПК РФ, запрещающие надзорный пересмотр судебных решений по уголовным делам, влекущий ухудшение положения осужденного или оправданного, а равно лица, в отношении которого было прекращено уголовное дело, и тем самым ущемляющее законные права и интересы потерпевшего и иных участников уголовного судопроизводства.

Закон: Располагаете ли Вы статистикой обращений граждан России в Европейский суд по правам человека с жалобами на действия следственных и судебных органов. Как часто такие жалобы удовлетворяются?

Чайка: В первые годы, когда после вступления России в Совет Европы и ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод, у наших граждан появилась возможность обращаться с жалобами в Европейский суд по правам человека, таких обращений были единицы. Рассмотрены Судом: в 2002 г. - 1 дело, в 2003 г. - 2, в 2004 г. - 3.

В настоящее время речь уже идет о тысячах жалоб. По состоянию на 1 января 2008 г. в производстве Европейского суда по правам человека находилось свыше 20300 обращений граждан Российской Федерации. Вместе с тем, количество рассмотренных и удовлетворенных жалоб по сравнению с поступившими - минимально. В 2007 г. Европейским Судом вынесено всего 192 постановления. Остальные жалобы отклоняются еще на стадии разрешения вопроса об их приемлемости.

Закон: Лично на Вас как повлиял переход из Министерства юстиции в Генеральную прокуратуру?

Чайка: Для меня работа в Министерстве юстиции – это очень полезная школа. Нужно понимать, как работает система, учитывать многие вещи.

Вот, например, недавно я лично поехал с проверкой в следственный изолятор в Ногинске. Там масса нарушений, это самый проблемный изолятор в Московской области. Но прокурор устранять эти проблемы не обязан. После проверки он констатирует – обнаружены такие-то и такие-то нарушения. Устраняйте их как хотите.

Проработав много лет в Минюсте, я понимаю, какие трудности стоят перед уголовно-исполнительной системой: и в общечеловеческом плане, и в плане финансирования, и в плане реформирования. Одной критикой дела не поправишь. В том же Ногинске, строится новое здание СИЗО, но там никак не решалась проблема с газификацией. Благодаря моему вмешательству, в том числе организационного плана, мы эту проблему решили. Формально, я мог вообще этого не делать. Это не мои вопросы. Но, поработав в Минюсте, зная все сложности, трудности, зная, какие там работают порядочные люди, я не могу на это глаза закрыть.

Вообще необходимо внедрять новые формы работы. Сегодня мы проводим совместные коллегии с министерствами и ведомствами, на которых рассматриваем самые наболевшие актуальные вопросы, требующие немедленного разрешения. Совместно мы стараемся выработать алгоритм преодоления проблем. И вы знаете, это очень эффективный путь. Такие коллегии – первые в истории – мы провели со Счетной палатой, с Министерством природных ресурсов, Министерством транспорта и др.

Работники Генпрокуратуры начали участвовать в законотворческой деятельности на уровне Правительства, а также в работе комиссии по законодательным предложениям правительственного аппарата. Я лично участвую в заседаниях Правительства…

Это тоже школа Министерства юстиции.

Закон: А в Министерстве юстиции были ли какие-то проекты, которые вы рассматривали как свое детище?

Чайка: Конечно. Ключевое направление, которое я избрал, когда пришел туда, - это реформирование пенитенциарной системы. Совет Европы подвергал ее критике: и переполненность, и нечеловеческие условия, и многое другое. Действительно, до передачи этой системы в ведение Министерства юстиции у нас в следственных изоляторах находилось более 1 млн. человек. В 2003-2004 гг. нам удалось эту цифру снизить до 740 тыс. Совет Европы тогда дал высокую оценку реформированию нашей пенитенциарной системы. Более того, моего заместителя просили выступить по вопросам реформирования в Палате лордов английского парламента.

К сожалению, в настоящее время показатели снова ухудшаются. На сегодня у нас в местах лишения свободы находятся 900 тыс. человек. Эти при том, что преступность у нас сокращается, а раскрываемость преступлений улучшается. Но я надеюсь, что ситуация все же измениться к лучшему.

Закон: Что самое интересное в вашей работе? Отчего Вы получаете удовольствие?

Чайка: Удовольствие получаешь тогда, когда есть результат, когда что-то удается. Я люблю следствие. Потому что сам всю жизнь им занимался. Профессия следователя очень сложная и интересная. Я получаю моральное удовлетворение, когда мы восстанавливаем права граждан. Когда пенсионеры или люди, которые не имеют возможности защитить свои права, с нашей помощью добиваются справедливости, - это дорогого стоит. Бесспорно, меня убивают факты коррупции, когда люди используют свои должностные полномочия в ущерб делу, в ущерб людям. Это угнетает.

Закон: Дома удается отдохнуть от работы?

Чайка: Не удается. Но переключаться обязательно нужно.

Я люблю спорт. Держу себя в форме. Чтобы снять напряжение, у меня есть спортивный тренажер, который мне в этом помогает. Люблю подышать воздухом. Посмотреть телевизор, почитать.

Когда позволяет время, посещаю святые места. Там заряжаюсь духовно. Ведь только когда человек силен и телом и духом, он может полноценно работать, тем более, если он служит государству.

Генеральная прокуратура
Российской Федерации

Источник:

Чайка Юрий Яковлевич

Дата публикации:

31 октября 2008, 15:06

Интервью журналу «Закон»: «Прокуратура - государственный поверенный в делах законности»

Журнал Закон: Юрий Яковлевич, прошло уже более двух лет с момента, как Вы вступили в должность Генерального прокурора Российской Федерации. Считаете ли Вы наиболее приоритетными направлениями деятельности прокуратуры на сегодняшний день борьбу с коррупцией и защиту прав граждан?

Юрий Чайка: Безусловно, борьба с коррупцией и защита прав граждан - это ключевые направления деятельности органов прокуратуры. Я бы даже выделил защиту прав граждан как основную функцию прокуратуры. К тому же правозащитная деятельность тесным образом переплетается с противодействием коррупции. Ведь во многих случаях причиной нарушений прав людей становятся именно корыстные действия чиновников. А здесь эффективно могут сработать лишь государственные органы, наделенные надзорными и правоохранительными функциями.

То же самое можно сказать и о надзоре за исполнением закона государственными и муниципальными служащими. Прокуратура ведь защищает не только отдельно взятых людей, но и целые социальные группы. Не секрет, что некоторые чиновники нередко под видом различных сборов облагают предпринимателей незаконными поборами или создают искусственные барьеры, мешающие развитию экономики. Мы же добиваемся отмены правовых актов, которые противоречат закону и ущемляют права представителей малого и среднего бизнеса.

Закон: То есть из обвинителей вы «переквалифицировались» в защитники.

Чайка: Не совсем так. Российская прокуратура традиционно являлась не столько обвинителем, сколько "государственным поверенным в делах законности". Просто были в нашей истории периоды, когда правозащитная деятельность в силу разных причин отходила на задний план. Но сейчас это одна из наших основных функций, причем с каждым годом эффективность правозащитной работы прокуроров возрастает.

В 2007 году усилиями прокуроров были восстановлены права более чем 1 миллиона 300 тысяч граждан. При этом больше всего нарушений сегодня происходит в социальной и трудовой сфере. В прошлом году прокурорам пришлось более 700 тысяч раз принимать меры реагирования на нарушения именно в этих сферах. К административной ответственности привлечено более 20 тысяч руководителей предприятий. Почти 600 из них лишились своих должностей, в отношении 400 после прокурорских проверок возбуждены уголовные дела по фактам невыплаты заработной платы.

С удовлетворением могу отметить, что в последнее время люди стали гораздо активнее обращаться в прокуратуру, как говорится, в поисках правды. Кто-то направляет заявления и жалобы в письменной форме, кто-то приходит на личный прием. Для удобства направления обращений мы открыли интернет-приемную на сайте Генеральной прокуратуры РФ, куда ежедневно приходят десятки сообщений. Люди, к счастью, перестают видеть в прокуратуре карательный орган, поэтому и количество обращений растет.

Закон: С точки зрения структуры и функций прокуратуры, какие вы ставите задачи перед собой как перед руководителем ведомства?

Чайка: Вы, наверное, знаете, что в прошлом году мы создали специальные структурные подразделения по борьбе с коррупцией, в том числе в прокуратурах субъектов федерации, понимая, что эта проблема крайне актуальна сегодня.

Кроме того, на уровне руководства страны было принято решение о создании Следственного комитета при прокуратуре. Я считаю, что это шаг вперед. Необходимо было разделить функции надзора и руководства следствием. На мой взгляд, на сегодня эта задача решена – мы имеем полноценный Следственный комитет, который решает необходимые задачи. Конечно, есть определенные издержки, у нас без них, как правило, не обходится. Тому виной, в первую очередь, несовершенство нашего законодательства: не удалось сохранить баланс между надзором и руководством следствием.

Проблемы есть не только у следственного комитета, но и у следствия в целом. Это наиболее сложное направление в деятельности правоохранительных органов. Тем не менее, повторюсь, поставленные задачи решаются, Следственный комитет полноценно функционирует.

Закон: Сейчас активно обсуждается возможность дальнейшего реформирования следственных органов. Как вы можете прокомментировать эту инициативу?

Чайка: Я сторонник создания единого следственного комитета, о чем уже неоднократно заявлял. Это ненормально, когда один и тот же состав преступления в нашей стране могут расследовать 3-4 ведомства, в которых функционирует огромный управленческий аппарат. Кроме того, разнятся и методики расследования.

Все должно быть единое: единый следственный комитет, единые методики расследования, единый опыт работы, единая форма подготовки и переподготовки кадров. Поэтому я считаю, что единый следственный комитет будет функционировать достаточно эффективно.

Закон: Каким должно быть соотношений функций единого следственного комитета и прокуратуры?

Чайка: Руководство следствием и надзором - это совершенно разные вещи. Прокурор смотрит за состоянием законности при расследовании преступлений с момента возбуждения уголовного дела. То есть прокурор должен иметь возможность вникать, насколько обоснованно предъявлено обвинение конкретному лицу. Именно с момента предъявления обвинения мы можем говорить о реализации функции уголовного преследования, и это прерогатива прокурора. На мой взгляд, все следственные действия, которые затрагивают конституционные права граждан, которые требуют санкции суда, должны проходить с участием прокурора. Все остальное – это следствие: руководить, направлять расследование, закреплять доказательства. Но у прокурора всегда должна быть возможность взаимодействовать со следователем, потому что именно прокурор будет поддерживать обвинение в суде от имени государства.

Закон: Сегодня у прокуратуры достаточно полномочий для эффективного осуществления функции надзора?

Чайка: Сегодня нет. Поэтому я и говорю о том, что баланс между следствием и надзором нарушен по причине несовершенства законодательства. Тем не менее, со Следственным комитетом мы работаем достаточно эффективно. У нас нет проблем с точки зрения взаимоотношений. Но эффективность работы не должна строиться только на личных отношениях, все вопросы взаимодействия должны быть прописаны законодательно.

Закон: Как вы считаете, законодательный дисбаланс будет устранен в ближайшее время?

Чайка: Бесспорно. Есть рекомендации Совета Европы о роли и месте прокуратуры в уголовном судопроизводстве, которые четко говорят о том, как должны регулироваться те или иные вопросы. Там сказано и о возбуждении, и о прекращении уголовного дела. Кстати, показательно, что существовавший у нас ранее опыт сейчас переняли европейские страны – прокурорам предоставили возможность на стадии следствия прекращать уголовное дело. Это абсолютно правильно. Прокурор может от имени государства принимать некое процессуальное решение на предмет, надо или не надо привлекать человека к уголовной ответственности.

Закон: Что, на Ваш взгляд, является критерием эффективности работы следователя? Кто такой «хороший следователь»?
Чайка: Человек, который рожден быть следователем. Их, наверное, не так много. Это люди, перед которыми снимаешь шляпу за то, что они умеют, и за то, что они делают. Талантливые люди.

Хороший следователь должен уметь работать с людьми. Он должен быть гибким, но в то же время волевым человеком, хорошо знающим право. Но, повторюсь, главное – умение общаться с людьми. Это 60 % успеха.

Закон: Вы говорили о недостаточности полномочий прокуратуры в области уголовного процесса, вместе с тем по ГПК и АПК её полномочия также в значительной степени «урезаны». Граждане нуждаются в защите не только по уголовным делам со стороны прокуратуры.

Чайка: В 2002 году прокуратура была лишена многих полномочий в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Мое отношение к этому сугубо отрицательное, потому что сегодня мы не можем эффективно защищать права граждан в данной сфере. Вот яркий пример. До трагических событий на шахтах в Кемерово мы неоднократно ставили вопрос об их закрытии и обращались с соответствующим требованием в суд. Однако суд не принял наше заявление, поскольку мы не были уполномочены законом на подачу иска. Затем произошла серия происшествий, погибли люди...

Урезая наши полномочия в этой сфере, законодатели не приняли во внимание и другие вещи. Существуют целые группы населения, которые нуждаются в постоянной защите. Это старики, инвалиды, дети, малоимущие и нетрудоспособные граждане — те, кто пострадал от противоправных действий. Они зачастую даже не знают, что им делать в ситуациях, когда попираются их права. Адвокатов нанять себе они попросту не в состоянии. И прокуратура в этом случае становится для них чуть ли не единственным шансом на восстановление справедливости.

Мы вышли с инициативой расширения полномочий прокуратуры в сфере гражданского судопроизводства. И сейчас эти предложения рассматриваются в Госдуме.

Закон: И все же в каких-то случаях прокуратура может представлять интересы граждан...

Чайка: Может, только при этом прокурор фактически обязан доказать уважительность причины, по которой сам гражданин не может обратиться в суд, что является достаточно затруднительным делом. Даже в интересах пенсионеров прокурор не всегда может предъявить иск, поскольку требуется представить суду доказательства, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Поэтому-то закон и нуждается в корректировке. Гражданско-процессуальный кодекс необходимо дополнить положением о праве прокурора на обращение в суд в защиту социально незащищенных категорий граждан, в частности несовершеннолетних как особой категории таких лиц.

О необходимости внесения этих изменений в законодательство свидетельствуют многочисленные факты нарушений прав детей, которые мы регулярно выявляем в ходе проведения прокурорских проверок. Наиболее показательными примерами могут служить случаи продажи нерадивыми родителями и опекунами жилья с нарушением прав детей. А ведь эти лица являются законными представителями тех самых детей, права которых они и нарушают. Даже в подобных ситуациях нам приходится доказывать в судах обоснованность и необходимость заявления прокурорского иска в интересах пострадавших детей.

Для справки скажу вам, что в прошедшем году прокурорами направлено 44600 исков в защиту пенсионных и иных социальных прав граждан, более 7,5 тысяч исков в интересах обеспечения жилищных прав, более 55 тысяч заявлений в суды направлены в интересах несовершеннолетних.

Я убежден, что расширение полномочий прокуроров в гражданском процессе в конечном итоге существенно усилит защищенность детей, инвалидов и пенсионеров в нашей стране.

Закон: А насколько эффективен такой инструмент прокурорского реагирования как представление?

Чайка: Достаточно эффективен, поскольку подкреплен возможностью обращения в суд. Само по себе представление – упреждающий документ. Мы просто говорим должностному лицу о нарушении закона, и указываем на необходимость исправления упущений с тем, чтобы упредить более тяжкие последствия. Реагировать или не реагировать – это его право. Поэтому мы подкрепляем свою позицию тем, что можем обратиться в суд.

Закон: Можете сказать, как деятельность российской прокуратуры оценивают за рубежом?

Чайка: Я считаю международное сотрудничество также одним из важнейших направлений нашей деятельности. Могу сказать, что в этой сфере мы проделали очень большую работу. Закон наделил нас полномочиями заключать межведомственные соглашения о сотрудничестве, поэтому представители Генеральной прокуратуры регулярно выезжают с официальными визитами за рубеж, еще чаще иностранные коллеги приезжают к нам, мы заключаем соглашения, обмениваемся опытом...

Только в 2007 году руководство Генеральной прокуратуры России приняло участие в 61 мероприятии международного характера, включая 26 приемов зарубежных делегаций.

Что касается оценки нашей деятельности, приведу такой пример. В июле нынешнего года Генпрокуратура России под эгидой Совета Европы провела очень значимое мероприятие - конференцию, в которой принимали участие представители (генеральные прокуроры) 47 стран-членов Совета Европы. Тема конференции говорит сама за себя: «Роль прокуратуры в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы». Лет десять назад никто бы не поверил, что на подобной конференции может обсуждаться такая, казалось бы, «непрокурорская» тема. Доклад Комиссара Совета Европы по правам человека на этой конференции назывался: «Прокуратура – опора демократического государства». Это в определенной степени знаковое название. То есть за последние 10 лет произошла переоценка ценностей, в том числе в Европе.

Деятельность российской прокуратуры получила очень высокую оценку со стороны Генерального секретаря Совета Европы Терри Дэвиса, а наш опыт правозащитной работы был оценен европейскими коллегами как достойный для изучения. На сегодня в 37-ми странах из 47-ми стран Совета Европы прокуратуры имеют в том или ином объеме полномочия вне уголовно-правовой сферы. Должен сказать, что некоторые страны Восточной Европы, которые сначала отказались от этого направления, теперь его восстановили.

Сейчас нашу прокуратуру уважают, считают, что она действительно многое делает для становления демократии в стране. Это тоже одна из ключевых задач – сформировать профессиональное, не ангажированное, образно говоря, человеческое лицо прокуратуры.

Закон: Насколько часто Вы реализуете предоставленное законом «О прокуратуре Российской Федерации» право присутствовать на заседаниях палат Федерального собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации? Способствует ли присутствие представителей прокуратуры на заседаниях указанных органов более продуктивной работе?

Чайка: Безусловно, присутствие представителей прокуратуры на заседаниях Госдумы, Совета Федерации и Правительства положительным образом отражается в целом на нашей деятельности. Я придаю этой работе очень большое значение. Мной в сентябре 2007 года издан приказ «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления».

Работники Генпрокуратуры присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым законопроектам и иным вопросам, входят в состав рабочих групп, создаваемых в палатах Федерального Собрания.

Такая же работа проводится, соответственно, и в регионах.

Если вам нужна конкретика, могу назвать примеры нашей работы в этом направлении.

В первом полугодии 2008 года работники правового управления Генпрокуратуры приняли участие в рабочих группах:

- по совершенствованию законодательства в сфере национальной политики, образованной Комитетом по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации;

- по мониторингу Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и подготовке парламентских слушаний о роли и месте органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации, образованной Комитетом по правовым и судебным вопросам Совета Федерации;

- по совершенствованию законодательства, связанного с защитой прав детей от информационной продукции, причиняющей вред их здоровью и развитию, образованной Комитетом по делам женщин, семьи и детей Госдумы, и других.

Закон: Процент обвинительных приговоров в нашей судебной системе чрезвычайно велик. Насколько с Вашей точки зрения справедливо суждение о том, что обвинительный уклон в деятельности судов до сих пор не преодолен?

Чайка: Ссылки на незначительный у нас процент оправдательных приговоров как на своеобразное подтверждение карательного характера нашего правосудия, нельзя признать обоснованными. Оправдательных приговоров, в первую очередь, мало потому, что прокурор лично отвечает за то, что своевременно не воспрепятствовал незаконному уголовному преследованию. Не случайно так велико у нас число решений об отказе в возбуждении и о прекращении уголовных дел на досудебной стадии. Именно в этих решениях и следует видеть потенциальные оправдательные приговоры, которые, к тому же, обошлись и людям и обществу значительно дешевле, чем если бы они были приняты по итогам судебного разбирательства.

Нас беспокоит другое - сегодня у нас необоснованно часто применяется такая мера пресечения, как заключение под стражу. Лично я убежденный противник заключения под стражу людей, подозреваемых в совершении преступлений небольшой тяжести. Ведь у людей, прошедших тюремные «институты», зачастую наступают необратимые последствия - общество теряет законопослушного гражданина, который поневоле знакомится с преступным миром. Необходимо общими усилиями изменить эту практику. Мы со своей стороны при избрании меры пресечения за преступления небольшой тяжести будем более активно настаивать на санкциях, не связанных с лишением свободы.

Закон: А в чем, в таком случае, причина значительного числа оправдательных приговоров при рассмотрении дел с участием присяжных заседателей? Проводится ли Генеральной прокуратурой специальная подготовка государственных обвинителей для ведения процесса с присяжными?

Чайка: Институт присяжных заседателей не лишен определенных недостатков. Присяжные тоже люди со всеми вытекающими отсюда последствиями. И не стоит идеализировать систему коллегий присяжных заседателей как панацею от ошибок органов дознания и предварительного следствия, равно как и от ненадлежащей оценки доказательств в состязательном процессе. Кроме того, есть факты давления на присяжных, их подкупа, ошибочного подбора (с нарушением требований, предъявляемых к этой категории участников уголовного судопроизводства).

Кстати, процент оправдательных приговоров в судах с участием присяжных заседателей снижается. В первые годы функционирования такого суда число оправдательных приговоров достигало 40 % в некоторых регионах из девяти, где он тогда действовал. В последующие годы этот процент постоянно сокращался. В 2007 г. таких приговоров было немного более 20 %.

Разумеется, для того, чтобы наши государственные обвинители работали в суде с участием присяжных заседателей, как и в любом другом суде, наиболее эффективно, нами организована учеба не только на местах, но и в наших ведомственных учебных заведениях.

Закон: Существует ли в органах прокуратуры негласная установка: не отказываться от поддержания обвинения ни при каких обстоятельствах?

Чайка: Разумеется, такой установки нет и быть не может. Государственный обвинитель имеет право и должен отказаться от обвинения, если в ходе судебного разбирательства придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение. Отказ от обвинения влечет за собой прекращение дела. Кроме того, прокурор может изменить обвинение в сторону его смягчения. Такое изменение также обязательно для суда. И подобных примеров немало. Требование о вынесении обвинительного приговора при отсутствии доказательств виновности подсудимого расценивается как нарушение служебного долга.

Закон: В настоящее время намечается реформа военных судов. Планируется ли в связи с этим изменение структуры или функций военной прокуратуры?

Чайка: В соответствии с решением Президента России, будет упразднена военная служба в окружных и гарнизонных военных судах и заменена на государственную службу. Функции меняться не будут. Что касается структуры, то она будет уточняться в соответствии с требованиями и структурой Вооруженных сил и военных органов государства.

Закон: Председатель Верховного суда Российской Федерации Вячеслав Лебедев недавно высказался о необходимости упрощения процедуры возбуждения уголовного дела в отношении судей, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и т.д. Необходимо ли принятие соответствующих мер с Вашей точки зрения?

Чайка: Имеющиеся иммунитеты и привилегии отдельных категорий должностных лиц необходимо сократить до определенных пределов, что представляется правильным в свете разработки антикоррупционных мер. Должен отметить, что в нашем законодательстве необоснованно расширен круг должностных лиц, обладающих так называемым «иммунитетом от привлечения к уголовной ответственности». Это не только высшие должностные лица государства, но и члены Федерального Собрания, судьи и иные категории чиновников и даже адвокаты.

Разумеется, для каждой из этих категорий существует своя процедура привлечения к установленной законом ответственности. Неприкасаемых у нас нет: нарушил – отвечай! Но пока пройдут все необходимые согласования, а процедура лишения иммунитета у нас чрезвычайно усложнена и затянута, преступник успеет пересечь не только «канадскую» границу, но и получить там политическое убежище. Или же приложит достойные усилия к уничтожению доказательств содеянного, чему в немалой степени будет способствовать его должностной статус.

Так что я полностью согласен с Вячеславом Михайловичем Лебедевым – процедура должна быть упрощена.

Закон: Какими способами будет реализовываться намеченная Президентом программа комплексной борьбы с коррупцией?

Чайка: В целом Национальный план противодействия коррупции нацеливает на системные преобразования, направленные на кардинальные изменения не только в законодательстве и правоприменительной практике, но и в сознании людей. Прокуратуре поручено усилить надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, а также активизировать работу координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. Также нам поручено на постоянной основе осуществлять антикоррупционную экспертизу всех нормативных правовых актов.

Кроме того, одной из первоочередных мер является проведение органами прокуратуры проверки законности использования государственного имущества. Именно госимущество является одним из главных «объектов», используемых для наживы недобросовестными чиновниками.

Для реализации Национального плана противодействия коррупции нами проведена большая организационно-подготовительная работа, выработаны новые подходы к формам и методам организации прокурорского надзора. В системе органов прокуратуры России, как я уже говорил, сформированы специализированные подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. 13 августа 2008 года мной подписан приказ «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции», которым утвержден План первоочередных мер по реализации органами прокуратуры Национального плана противодействия коррупции. Кроме того, мной утвержден ведомственный Комплексный план мероприятий по противодействию коррупции на 2008-2010 годы.

В конце сентября нынешнего года в Генеральной прокуратуре России состоялось Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации «О состоянии работы и первоочередных мерах по усилению борьбы с коррупцией в свете реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного 31.07.2008 Президентом Российской Федерации». В совещании приняли участие Руководитель Администрации Президента РФ Сергей Нарышкин, зампредседателя Правительства РФ Сергей Собянин, министр внутренних дел РФ Рашид Нургалиев, директор Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков Виктор Иванов, руководитель Федеральной таможенной службы России Андрей Бельянинов, полномочные представители Президента России в федеральных округах, министр юстиции РФ Александр Коновалов, Председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин, заместители председателей Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда, заместители руководителей правоохранительных органов, а также другие руководящие сотрудники органов государственной власти.

На совещании обсуждались очень многие насущные для нашей страны проблемы. Отмечалось, в том числе, насколько опасна коррупция в судебных, правоохранительных и контролирующих органах, поскольку прямо разлагает конституционные основы государства. Подчеркивалось, что необходимо усиливать меры процессуального контроля и надзора, не допуская необоснованных проверок хозяйствующих субъектов правоохранительными и контролирующими органами, и уж тем более незаконного возбуждения и прекращения уголовных дел.

По итогам совещания намечен целый ряд мер практического и аналитического характера, направленных на эффективное противодействие коррупционным проявлениям.

Закон: Президентом подписан указ, согласно которому происходит поэтапное увеличение штатной численности прокурорских работников, на две тысячи. Каким образом Генеральная прокуратура собирается распорядиться таким количеством новых кадров?

Чайка: Этим указом установлено поэтапное увеличение штатной численности органов прокуратуры в целях обеспечения участия прокуроров в уголовном судопроизводстве: с 1 июля 2008 года – на 1 тысячу единиц и на столько же – с 1 января 2009 года.

Все выделенные единицы, в соответствии с моим решением, уже переданы прокуратурам городского и районного звена, на которые приходится основная нагрузка по поддержанию государственного обвинения при рассмотрении судами уголовных дел.

Важно подчеркнуть, что уголовно-процессуальным законодательством введено требование об обязательном участии прокуроров в рассмотрении уголовных дел всех категорий, что значительно повышает служебную нагрузку прокуроров. Нельзя не отметить также, что работники прокуратуры участвуют в рассмотрении судами многочисленных жалоб участников уголовного процесса, ходатайств следственных органов и других материалов.

Предстоящее распределение в январе 2009 года дополнительных штатных единиц прокурорских работников также будет подчинено решению задачи укрепления позиции органов прокуратуры в сфере обеспечения участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судам.

Закон: В продолжение предыдущего вопроса хочется узнать Вашу позицию относительно способов борьбы с текучкой кадров в прокуратуре, ведь еще относительно недавно в низовых звеньях системы наблюдалась такая картина, когда стаж помощников или старших помощников районных прокуроров в среднем не превышал 2-3 лет.

Чайка: Что касается распределения прокурорских работников по стажу работы в органах прокуратуры, то количество имеющих стаж до трех лет составляет 17,5%, от 3 до 10 лет – 46,4%, свыше 10 лет – 36,1%.

В настоящее время текучесть кадров не является серьезной проблемой для прокуратуры, «кадрового голода» органы прокуратуры длительное время уже не испытывают. Количество вакантных должностей прокурорских работников по итогам первого полугодия 2008 года составляет 2,2 процента. Это нормальный рабочий момент.

Закон: Новый УПК претерпел весьма значительное количество изменений, столь частое вмешательство в процессуальной закон не может положительно сказаться на следственный и судебной процедуре. Как Вы полагаете, достаточно ли в настоящий момент отлажен уголовно-процессуальный механизм, или требуется очередная корректировка?

Чайка: С момента принятия в 2002 году УПК РФ, в него внесено около 400 поправок. Ряд этих изменений был необходим и нами поддержан. Это изменения в статью 281 УПК о возможности оглашения показаний потерпевшего и свидетеля в случае их неявки, в статью 247 УПК РФ о возможности проведения судебного разбирательства в отсутствие подсудимого, который находится за пределами Российской Федерации, изменения в главу об особом порядке принятия судебного решения при согласии обвиняемо с предъявленным ему обвинением и т.п.

Конечно, частые внесения изменений в уголовно-процессуальный закон действительно не способствует нормальной работе. Нужны только те, которых насущно требует практика и без которых просто не возможно обойтись и, соответственно, те, которые определены Конституционным Судом.

Закон: Статья 9 закона «О прокуратуре Российской Федерации» предоставляет ей право вносить в соответствующие органы законодательной власти предложения по совершенствованию действующего законодательства. Какие законопроекты готовятся в настоящее время в Вашем ведомстве?

Чайка: На самом деле их очень много. Вот только некоторые из них:

1. О введении в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации новой сокращенной (ускоренной) формы досудебного производства по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести а также об изменении правил подследственности по уголовным делам данной категории, что позволит решить задачи совершенствования действующего уголовно-процессуального законодательства в целях значительной оптимизации и ускорения досудебной стадии уголовного судопроизводства, существенного повышения уровня эффективности и оперативности реализации конституционных прав граждан на доступ к правосудию и судебную защиту в разумные сроки.

2. О внесении изменений и дополнений в УПК РФ в целях реализации требований Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2007 года № 6-П по делу о проверке конституционности положений статей 237, 413 и 418 УПК РФ.

Разработанный нами проект федерального закона о внесении системных изменений и дополнений в 20 статей УПК РФ призван устранить недостатки института возобновления производства по уголовному делу ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств, привести его в точное соответствие требованиям Конституции Российской Федерации, а также вышеупомянутого и иных решений Конституционного Суда Российской Федерации в данной сфере правового регулирования.

3. О внесении изменений и дополнений в УПК РФ в целях реализации требований Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2008 года № 193-О-П по жалобе гражданина Суринова Т.Р. на нарушение его конституционных прав статьей 90 УПК РФ (преюдиция), приведения ее положений в точное соответствие установлениям Конституции Российской Федерации и иным нормам федерального законодательства, устранения имеющихся в ней очевидных противоречий и предания преюдиционного значения для уголовного судопроизводства вступившим в законную силу судебным решениям по гражданским, арбитражным делам, делам об административных правонарушениях.

4. О внесении изменений и дополнений в УПК РФ в целях реализации требований постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2005 года № 5-П, признавшего не соответствующим Конституции Российской Федерации положения статьи 405 УПК РФ, запрещающие надзорный пересмотр судебных решений по уголовным делам, влекущий ухудшение положения осужденного или оправданного, а равно лица, в отношении которого было прекращено уголовное дело, и тем самым ущемляющее законные права и интересы потерпевшего и иных участников уголовного судопроизводства.

Закон: Располагаете ли Вы статистикой обращений граждан России в Европейский суд по правам человека с жалобами на действия следственных и судебных органов. Как часто такие жалобы удовлетворяются?

Чайка: В первые годы, когда после вступления России в Совет Европы и ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод, у наших граждан появилась возможность обращаться с жалобами в Европейский суд по правам человека, таких обращений были единицы. Рассмотрены Судом: в 2002 г. - 1 дело, в 2003 г. - 2, в 2004 г. - 3.

В настоящее время речь уже идет о тысячах жалоб. По состоянию на 1 января 2008 г. в производстве Европейского суда по правам человека находилось свыше 20300 обращений граждан Российской Федерации. Вместе с тем, количество рассмотренных и удовлетворенных жалоб по сравнению с поступившими - минимально. В 2007 г. Европейским Судом вынесено всего 192 постановления. Остальные жалобы отклоняются еще на стадии разрешения вопроса об их приемлемости.

Закон: Лично на Вас как повлиял переход из Министерства юстиции в Генеральную прокуратуру?

Чайка: Для меня работа в Министерстве юстиции – это очень полезная школа. Нужно понимать, как работает система, учитывать многие вещи.

Вот, например, недавно я лично поехал с проверкой в следственный изолятор в Ногинске. Там масса нарушений, это самый проблемный изолятор в Московской области. Но прокурор устранять эти проблемы не обязан. После проверки он констатирует – обнаружены такие-то и такие-то нарушения. Устраняйте их как хотите.

Проработав много лет в Минюсте, я понимаю, какие трудности стоят перед уголовно-исполнительной системой: и в общечеловеческом плане, и в плане финансирования, и в плане реформирования. Одной критикой дела не поправишь. В том же Ногинске, строится новое здание СИЗО, но там никак не решалась проблема с газификацией. Благодаря моему вмешательству, в том числе организационного плана, мы эту проблему решили. Формально, я мог вообще этого не делать. Это не мои вопросы. Но, поработав в Минюсте, зная все сложности, трудности, зная, какие там работают порядочные люди, я не могу на это глаза закрыть.

Вообще необходимо внедрять новые формы работы. Сегодня мы проводим совместные коллегии с министерствами и ведомствами, на которых рассматриваем самые наболевшие актуальные вопросы, требующие немедленного разрешения. Совместно мы стараемся выработать алгоритм преодоления проблем. И вы знаете, это очень эффективный путь. Такие коллегии – первые в истории – мы провели со Счетной палатой, с Министерством природных ресурсов, Министерством транспорта и др.

Работники Генпрокуратуры начали участвовать в законотворческой деятельности на уровне Правительства, а также в работе комиссии по законодательным предложениям правительственного аппарата. Я лично участвую в заседаниях Правительства…

Это тоже школа Министерства юстиции.

Закон: А в Министерстве юстиции были ли какие-то проекты, которые вы рассматривали как свое детище?

Чайка: Конечно. Ключевое направление, которое я избрал, когда пришел туда, - это реформирование пенитенциарной системы. Совет Европы подвергал ее критике: и переполненность, и нечеловеческие условия, и многое другое. Действительно, до передачи этой системы в ведение Министерства юстиции у нас в следственных изоляторах находилось более 1 млн. человек. В 2003-2004 гг. нам удалось эту цифру снизить до 740 тыс. Совет Европы тогда дал высокую оценку реформированию нашей пенитенциарной системы. Более того, моего заместителя просили выступить по вопросам реформирования в Палате лордов английского парламента.

К сожалению, в настоящее время показатели снова ухудшаются. На сегодня у нас в местах лишения свободы находятся 900 тыс. человек. Эти при том, что преступность у нас сокращается, а раскрываемость преступлений улучшается. Но я надеюсь, что ситуация все же измениться к лучшему.

Закон: Что самое интересное в вашей работе? Отчего Вы получаете удовольствие?

Чайка: Удовольствие получаешь тогда, когда есть результат, когда что-то удается. Я люблю следствие. Потому что сам всю жизнь им занимался. Профессия следователя очень сложная и интересная. Я получаю моральное удовлетворение, когда мы восстанавливаем права граждан. Когда пенсионеры или люди, которые не имеют возможности защитить свои права, с нашей помощью добиваются справедливости, - это дорогого стоит. Бесспорно, меня убивают факты коррупции, когда люди используют свои должностные полномочия в ущерб делу, в ущерб людям. Это угнетает.

Закон: Дома удается отдохнуть от работы?

Чайка: Не удается. Но переключаться обязательно нужно.

Я люблю спорт. Держу себя в форме. Чтобы снять напряжение, у меня есть спортивный тренажер, который мне в этом помогает. Люблю подышать воздухом. Посмотреть телевизор, почитать.

Когда позволяет время, посещаю святые места. Там заряжаюсь духовно. Ведь только когда человек силен и телом и духом, он может полноценно работать, тем более, если он служит государству.