О результатах проверки работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации по исполнению требований законодательства об ограничении административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов среднего и малого предпринимательства

Главное контрольное управление Президента Российской Федерации совместно с работниками аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах проверило работу федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Владимирской, Новгородской, Челябинской областей и города Москвы по исполнению требований законодательства об ограничении административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов среднего и малого предпринимательства.

Объем производства товаров и услуг в сфере малого бизнеса в целом по стране за первое полугодие 2003 г. составил 13,2% от ВВП России (790 млрд.рублей) и увеличился по сравнению с соответствующим периодом прошлого года на 3,8 процента. Наибольший удельный вес в общем объеме произведенной малыми предприятиями продукции (работ, услуг) имеет место в отраслях торговли и общественного питания (27,9%), промышленности (23,9%), строительства (21,9%). Незначительна его доля в сельскохозяйственной отрасли (0,8%), в сфере здравоохранения, физической культуры и социального обеспечения (1,2%), науке и научном обслуживании (2,6%), на транспорте (3,8%). Малыми предприятиями в текущем году предоставлены рабочие места более чем 8 млн. человек, или на 295 тысяч больше, чем в 2002 году.

Федеральными и региональными органами государственной власти в 2001 – 2003 годах был принят ряд законодательных актов, направленных на упрощение разрешительных и контрольных (надзорных) процедур в условиях ведения предпринимательства. Образована Комиссия Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и развитию конкуренции.

Вместе с тем, как показала проверка, необходимые условия по ограничению административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов среднего и малого предпринимательства на основе действующих федеральных законов не созданы, медленно устраняются допущенные при их исполнении нарушения.

Не осуществлено предусмотренное Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» упорядочение полномочий контрольно-надзорных органов, что приводит к дублированию контрольных функций. Не четко разграничены контрольные и надзорные полномочия между Госторгинспекцией Минэкономразвития России, Госсанэпиднадзором Минздрава России, Госстандартом России и государственной ветеринарной службой Минсельхоза России в части надзора и контроля за обеспечением качества и безопасности пищевых продуктов. Совпадают они и в части проверок, осуществляемых МАП России и Госторгинспекцией по выполнению законодательства о защите прав потребителей.

Аналогичная ситуация складывается с разграничением полномочий между федеральными и региональными органами контроля и надзора. Например, функции государственной инспекции цен по г.Москве дублируются Госторгинспекцией, осуществляющей контроль за соблюдением порядка применения предпринимателями цен по отдельным группам товаров. Районные управы города контролируют деятельность предприятий и организаций по вопросам санитарного состояния и пожарной безопасности. Те же функции осуществляют Центр госсанэпиднадзора и управление государственной противопожарной службы МЧС России. Параллельно осуществляется контроль за использованием объектов нежилого фонда, находящихся в собственности г.Москвы, департаментом имущества города и Государственной городской инспекцией по контролю за использованием объектов нежилого фонда (Госгоринспекция). Наряду с департаментом потребительского рынка и услуг г.Москвы контроль за работой предприятий потребительского рынка города организуют и районные управы. В результате общая нагрузка контрольно-надзорных действий на среднее и малое предпринимательство не снижается и продолжает оставаться избыточной.

Не решен вопрос упрощения процедур получения лицензий на начало предпринимательской деятельности. В связи с тем, что ряд федеральных органов, осуществляющих лицензирование, таких как Минздрав России, Госстрой России, Госкомспорт России, не имеют территориальных органов, многие предприниматели вынуждены обращаться за получением лицензии в г.Москву. Несмотря на неоднократные просьбы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче на региональный уровень полномочий по лицензированию и контролю, решения по отдельным видам деятельности (производство и обслуживание медицинской техники, оказание протезно-ортопедической помощи, аудит и др.) до настоящего времени не приняты.

Более того, некоторые утвержденные Правительством Российской Федерации положения о лицензировании конкретных видов деятельности не соответствуют федеральному законодательству и устанавливают дополнительные административные барьеры для предпринимателей. Утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 04.07.2002 № 499 Положение о лицензировании медицинской деятельности не предоставляет возможности медикам – индивидуальным предпринимателям оказывать медицинские услуги населению на дому, если они не имеют специального помещения. В то же время федеральное законодательство подобных ограничений не предусматривает.

Положение о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.2002 № 489, устанавливает порядок выдачи лицензий на фармацевтическую деятельность исключительно для юридических лиц, лишая тем самым права занятия ею индивидуальных предпринимателей. Несмотря на решение Верховного Суда Российской Федерации, до настоящего времени изменения в вышеназванный нормативный акт не внесены.

Постановление Правительства Российской Федерации от 21.03.2002 № 174 в нарушение Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» дает право органу, лицензирующему деятельность по проектированию и строительству, выдавать лицензии сроком менее чем на 5 лет (по Закону – не менее 5 лет), а также направлять документы на независимую экспертизу, которое на практике ведет к неоправданным расходам предпринимателей. Только по Новгородской области указанные расходы за 9 месяцев 2003 года увеличились в 1,5 раза и составили 2,4 млн.рублей.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления допускают нарушения действующего антимонопольного законодательства в части ограничения административного вмешательства в предпринимательскую деятельность. В результате создаются дополнительные препятствия в развитии среднего и малого бизнеса.

Распоряжением главы г.Верхний Уфалей (Челябинская область) для индивидуальных предпринимателей тарифы на водоснабжение и водоотведение в 2002 году увеличены в 10 раз по сравнению с другими потребителями. Только после вмешательства территориального управления МАП России указанное решение было отменено.

Администрацией Крестецкого района Новгородской области для предпринимателей были приняты разные базовые ставки платы за аренду муниципального нежилого фонда.

Главой г.Александрова Владимирской области был установлен завышенный 5-кратный размер арендной платы за землю для предпринимателей, которые не имели регистрации в местной администрации.

Имеют место факты незаконного изъятия у предпринимателей арендуемых площадей и земельных участков. Акты комитета по управлению государственным имуществом Владимирской области о прекращении арендных отношений с ООО «Фактория-М» и управления муниципальным имуществом г.Владимира с ООО «Карат-Л» были оспорены в Арбитражном суде Владимирской области, и решения вынесены в пользу предпринимателей. Постановление администрации г.Покрова в части изъятия земельного участка у ОАО «Покровагростройизделие» и решение управления архитектуры и строительства администрации г.Владимира по приостановке работ в нежилом помещении предпринимателя Арбитражным судом области признаны недействительными.

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации не соблюдаются рыночные механизмы регулирования предпринимательства в сфере потребительского рынка и мелкорозничной торговли. Под предлогом упорядочения размещения и работы торговых объектов они зачастую путем сугубо административного вмешательства вытесняют с рынка малые предприятия, оказывающие соответствующие услуги. Например, в Южном административном округе г.Москвы с начала 2000 года без создания альтернативных рабочих мест сокращено 769 объектов уличной торговли.

В нарушение Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» неоднократными решениями городского Совета депутатов г.Миасса предусматривалась регистрация и ежегодная перерегистрация мест торговли и оказания услуг индивидуальных предпринимателей.

В борьбе с распространением контрафактной продукции правительство Москвы искусственно сокращает ассортимент отдельных категорий товаров мелкорозничной торговли. Тем самым нарушается продекларированный в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» принцип презумпции добросовестности юридических лиц и предпринимателей.

Постановление правительства Москвы от 13.05.2003 № 344-ПП «Об упорядочении организации работы и размещения объектов мелкорозничной сети на территории города Москвы» существенно ухудшает положение субъектов малого предпринимательства, занятых в сфере потребительского рынка. По оценке Общественно-экспертного совета по малому предпринимательству при мэре и правительстве Москвы, реализация этого постановления может привести к ликвидации более 100 тысяч рабочих мест. В настоящее время по данному факту территориальным управлением МАП России возбуждено дело по признакам нарушения Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

В основном из‑за административного вмешательства в предпринимательскую деятельность в 2001–2003 годах удельный вес выпуска товаров и услуг субъектами малого предпринимательства в их общем объеме по г.Москве сократился с 12,3% до 9,8 процента.

Повсеместно распространена практика административного давления на предпринимателей в виде добровольных пожертвований до подписания и оформления разрешительной документации по предпринимательской деятельности. Постановление главы г. Челябинска от 18.02.2003 № 244-п, устанавливающее обязательное для предпринимателей заключение договора об участии в социально-экономическом развитии города при предоставлении им земельного участка под строительство, Арбитражным судом Челябинской области признано незаконным. На арендаторов муниципального нежилого фонда в г.Златоусте (Челябинская область) в нарушение законодательства возлагаются обязанности по капитальному ремонту арендуемых нежилых помещений. В случае несогласия городской комитет по управлению имуществом отказывает заявителям в заключении договоров аренды.

В ряде случаев оформление документов для предпринимателей осуществляется только при условии заключения договоров на производство работ или оказание услуг с организациями, определяемыми органами местного самоуправления. Приказ комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска от 17.11.2001 № 3072 в качестве обязательного условия для получения паспорта и разрешения на рекламное место устанавливает наличие договора на благоустройство территории с МП «Горзеленстрой» и подтверждение оплаты по договору. Распоряжением главы управы «Пресненская» г.Москвы документы на право торговли предпринимателям не оформлялись без оплаты посреднических услуг организации, определенной администрацией (ООО «Аскория М»).

Советами народных депутатов Суздальского, Киржачского, Юрьев-Польского, Гороховецкого районов, г.Радужного Владимирской области были введены не предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации обязательные отчисления предпринимателями в местные бюджеты в размере 0,5% от общей сметной стоимости строительных работ. Для отмены незаконных решений потребовалось вмешательство территориального управления МАП России.

В ряде случаев органы исполнительной власти превышают свои полномочия и неправомерно вмешиваются в предпринимательскую деятельность.

Арбитражными судами Новгородской области удовлетворено 38% исков предпринимателей на действия контрольных органов. С начала текущего года из 250 дел по административным правонарушениям, возбужденных сотрудниками управления государственной противопожарной службы МЧС России г. Москвы в отношении предпринимателей, 68 (27%) были прекращены судами в связи с недоказанностью обстоятельств правонарушений.

Имеют место случаи, когда сотрудниками МВД России неверно квалифицируется состав административного правонарушения. В материалах административных дел Калининского РУВД г.Челябинска отсутствуют протоколы и акты проверок торговых точек. Из‑за низкого качества поступивших из подразделений УВД материалов в 2002 году управлением Госторгинспекции по Челябинской области было возвращено на доработку 401 дело (15%), в 2003 году — 595 дел (22%). По Владимирской области возврат на доработку составил более 20 процентов.

Работники милиции нередко касаются вопросов, не входящих в компетенцию органов внутренних дел. В частности, предметом проверки сотрудниками УВД Южного административного округа г.Москвы было выполнение предпринимателями санитарных норм. Из общего количества жалоб от предпринимателей, поступивших в 2002 году по г.Москве по телефону «горячей линии», 17% приходятся на действия органов внутренних дел.

Каждая пятая из почти 10 тысяч проверок, проведенных в первом полугодии 2003 г. Госгоринспекцией по использованию предпринимателями нежилых помещений в г.Москве, касалась объектов, относящихся к частной собственности и не подконтрольных вышеназванной организации.

До настоящего времени законодательно не закреплены необходимые нормы, обеспечивающие сокращение необоснованного административного вмешательства в предпринимательскую деятельность.

Правительством Российской Федерации ежегодно, с 2000 года, переносятся сроки разработки и внесения в Государственную Думу проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», предусматривающего значительное упрощение порядка получения предпринимателями разрешительной документации на реализацию инвестиционных проектов по принципу «одного окна».

Минэкономразвития России задерживается подготовка проекта федерального закона «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности», направленного на дальнейшее сокращение административных ограничений в хозяйственной деятельности субъектов среднего и малого бизнеса. Министерством представление указанного проекта в Правительство Российской Федерации перенесено с сентября на декабрь текущего года.

Правительством Российской Федерации на длительное время затянулась подготовка проекта федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», позволяющего упростить порядок государственной регистрации по принципу «одного окна» при постановке на учет лиц, занимающихся бизнесом, в территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации и сократить сроки рассмотрения документации. Только в июне 2003 года законопроект был направлен в Государственную Думу.

С целью исправления создавшегося положения в части сокращения административных барьеров в хозяйственной деятельности субъектов среднего и малого предпринимательства полагали бы целесообразным Правительству Российской Федерации:

1. Ускорить подготовку и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов:

«О приведении законодательных актов Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом „О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)“;

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О лицензировании отдельных видов деятельности“;

«О внесении изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации»;

«Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности».

2. Подготовить и внести в установленном порядке изменения и дополнения в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», определяющие исчерпывающие перечни видов контроля и органов, наделенных контрольно-надзорными функциями.

3. Рассмотреть вопрос о необходимости внесения изменений в п.25 ст.11 Закона Российской Федерации «О милиции», исключающих возможность его расширительного толкования в части осуществления контрольных проверок.

* * *

Результаты проверки доложены Президенту Российской Федерации В. Путину.

По поручению Главы государства информация и предложения по результатам проверки направлены в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и принятия соответствующих мер.