«Проблемы создания объектов социальной инфраструктуры в рамках реализации проектов жилой застройки»

Рекомендации

Утверждены
на заседании Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике, местному
самоуправлению и делам Севера

Участники «круглого стола», проведенного 1 апреля 2021 года Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера с участием представителей федеральных и региональных органов государственной власти, а также профессионального сообщества строителей, научных и общественных организаций, обсудив проблемы обеспечения территорий жилой застройки объектами социальной инфраструктуры, отмечают следующее.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» формирование комфортной и безопасной среды для жизни является одной из национальных целей развития страны, в рамках которой предусматривается улучшение жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно и увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн. кв. метров в год.

В связи с увеличением темпов жилищного строительства, реализацией проектов комплексного развития территорий большую актуальность и значимость приобретает проблема возведения объектов социальной инфраструктуры.

К социальной инфраструктуре относятся объекты обслуживания, необходимые для бытовой, досуговой деятельности людей, их развития и поддержания здоровья (объекты образования, здравоохранения, культуры, спорта, торговли и услуг), а также территории для обслуживания населения жилых микрорайонов, отвечающие современным социальным, гигиеническим и градостроительным требованиям[1].

Жилая застройка должна соответствовать установленным нормативам обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры, доступности таких объектов.

Согласно опросу Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) при выборе места жительства наиболее важными факторами для граждан являются: социальная инфраструктура в пешей доступности (56%), транспортная доступность (51,5%), территориальная расположенность (40,7%), а также качество постройки дома (39,9%)[2].

Создание объектов социальной инфраструктуры, в первую очередь объектов образования и здравоохранения для организации получения бесплатного дошкольного, школьного образования, а также оказания бесплатной медицинской помощи, является полномочием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, расходными обязательствами соответствующих бюджетов.

Государственная поддержка в виде предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, в частности на строительство (реконструкцию) объектов социальной инфраструктуры осуществляется в рамках мероприятий по стимулированию программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1710.

С 2019 года данные мероприятия были включены в федеральный проект «Жилье» национального проекта «Жилье и городская среда».

Однако постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2020 года № 1147 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации „Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации“ внесены изменения в Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие жилищного строительства, согласно которым с 2021 года не осуществляется предоставление субсидий на софинансирование строительства вновь строящихся объектов социальной инфраструктуры. Предоставление субсидии осуществляется только в целях завершения ранее начатого строительства таких объектов в рамках федерального проекта „Жилье“.

В свою очередь по итогам 2020 года плановые показатели мероприятий по стимулированию программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации были значительно перевыполнены: возведен 221 объект социальной и транспортной инфраструктуры (перевыполнение +43,5%); участниками программы стали 59 субъектов Российской Федерации вместо изначально запланированных 52 регионов (+13,5%).

Учитывая эффективность данных мероприятий, а также ввиду недостаточности финансовых ресурсов в региональных и местных бюджетах на обеспечение земельных участков, предназначенных для жилищного строительства, объектами социальной инфраструктуры, участники «круглого стола» отмечают целесообразность пролонгации сроков предоставления субсидий из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) таких объектов.

Необходимо отметить, что законодательно предусмотрены механизмы строительства объектов социальной инфраструктуры за счет средств частных инвесторов (застройщиков) с дальнейшей передачей таких объектов в государственную или муниципальную собственность.

Согласно положениям Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» застройщики вправе использовать привлеченные средства участников долевого строительства для возмещения своих затрат на строительство объектов социальной инфраструктуры, если после завершения строительства такие объекты будут безвозмездно переданы в государственную или муниципальную собственность или в общую долевую собственность дольщиков[3].

При этом денежные средства дольщиков могут быть использованы застройщиком как непосредственно на возмещение затрат на осуществленное строительство, так и на уплату процентов по соответствующим полученным целевым кредитам.

Принятый Федеральный закон от 30 декабря 2020 года № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» предусматривает в рамках заключаемого договора между застройщиком и уполномоченным органом власти обязательство застройщика безвозмездно передать в государственную или муниципальную собственность после окончания строительства объекты коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, перечень данных объектов и условия их передачи.[4]

Для застройщиков, осуществляющих создание объектов социальной инфраструктуры в целях строительства стандартного жилья в рамках договора о комплексном освоении территории, предусмотрен инвестиционный налоговый вычет на соответствующие расходы (до 80% суммы таких расходов)[5].

По данным Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, в 2021 году организации, задействованные в строительстве объектов инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры, реализуемых с привлечением средств федерального бюджета, смогут получить в российских банках кредиты на досрочное исполнение государственных контрактов. Новый инструмент поддержки позволит получить кредит на срок до 3 лет по ставке не более 3% годовых. На эти цели в 2021 году выделено 900 млн. рублей.

Кроме того, Минстроем России совместно с акционерным обществом «ДОМ.РФ» разработан механизм финансирования строительства (реконструкции) объектов инфраструктуры с использованием инфраструктурных облигаций, который предусматривает предоставление льготных займов на длительный срок (до 15 лет) на строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры для крупных жилищных проектов[6].

В настоящее время акционерным обществом «ДОМ.РФ» заключены соглашения с 6 субъектами Российской Федерации (Нижегородской, Ростовской, Сахалинской, Тульской, Тюменской, Челябинской областями).

Участники «круглого стола» обращают внимание, что, несмотря на принимаемые меры для стимулирования строительства объектов социальной инфраструктуры, существуют проблемы обеспечения территорий жилой застройки объектами социальной инфраструктуры.

Так, не всегда массовое строительство жилья осуществляется с использованием механизма комплексного развития территорий. Зачастую земельные участки, на которых планируется строительство, находятся в собственности застройщика.

Предоставление застройщику права строительства жилья на принадлежащем ему земельном участке (либо арендуемом земельном участке) не является основанием появления у застройщика обязанности строить за счет собственных средств объекты социальной инфраструктуры.

Не является таким основанием и утверждаемая документация по планировке территории, предусматривающая наличие мест для строительства таких объектов.

С целью решения данной проблемы предлагается рассмотреть возможность заключения договора между уполномоченным органом и застройщиком о создании объектов социальной инфраструктуры на принадлежащем застройщику земельном участке на этапе утверждения документации по планировке территории.

При строительстве на государственных (муниципальных) земельных участках распространена практика заключения инвестиционных контрактов. Предметом такого контракта может быть реализация проекта, который включает в себя инвестирование в строительство жилых домов с объектами инженерной, социальной и транспортной инфраструктур.

В данных контрактах может содержаться как обязательство застройщика по возведению объектов необходимой инфраструктуры, так и условие о финансовом участии в развитии инфраструктур.

Несовершенство форм инвестиционных контрактов и соглашений приводит к затягиванию процесса обеспечения территории объектами инфраструктуры. В связи с этим важна разработка и утверждение рекомендуемой формы инвестиционного контракта на создание объектов социальной инфраструктуры с последующей передачей на баланс субъекта или муниципалитета.

В связи с переходом на проектное финансирование усложнился механизм создания объектов социальной инфраструктуры за счет средств застройщика.

В случае, если на счетах эскроу содержится достаточное количество средств для строительства, данные средства нельзя использовать для создания объектов социальной инфраструктуры до ввода объекта в эксплуатацию.

В свою очередь, кредитные организации зачастую не предоставляют займы на строительство социальных объектов.

В связи с этим отмечается необходимость определения оптимальных условий кредитования застройщиков на создание объектов социальной инфраструктуры в рамках реализации проектов жилищного строительства.

Вариантом решения проблем с обеспечением территорий объектами социальной инфраструктуры может стать эффективное использование механизма государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) (в том числе концессионного механизма), когда не предполагается немедленный выкуп государством объекта, а планируется его эксплуатация застройщиком на условиях, определенных соглашением.

Данный механизм является перспективным ввиду прозрачности процедур заключения соглашений, перспектив эксплуатации построенных объектов, в том числе возмещения затрат на их строительство.

В настоящее время по такой схеме реализуется незначительная часть социальных объектов[7]. Экспертами отмечается ряд проблем, препятствующих использованию проектов ГЧП:

недостаточно исследованы механизмы применения различных моделей и инструментов ГЧП в инфраструктурной сфере (концессионное соглашение, соглашение о ГЧП, синдицированное кредитование);

отсутствует четкий механизм действия «проектных комитетов» (региональных менеджеров), осуществляющих инициирование, поиск, отбор и подготовку проектов для привлечения частных инвестиций на федеральном и региональном уровнях.

Необходимо рассмотреть возможность разработки унифицированных решений в сфере государственно-частного партнерства, включающих в себя определенный набор документации для подготовки, сопровождения и финансирования проектов, четких форм соглашений.

Предполагается, что решение указанных проблем позволит шире использовать механизмы ГЧП при создании социальной инфраструктуры и будет способствовать увеличению притока инвестиций.

Достижение необходимого уровня обеспеченности районов жилой застройки объектами социальной инфраструктуры является важной составляющей в решении вопроса устойчивого развития территорий. В связи с чем участниками «круглого стола» – экспертами в строительной отрасли обращалось внимание на необходимость доработки документов территориального планирования и градостроительного зонирования на городских и сельских территориях с указанием мест расположения будущих объектов социальной инфраструктуры с учетом прогноза развития территории в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Особое значение имеет конструктивное взаимодействие между застройщиками и уполномоченными органами власти в выработке совместных эффективных решений.

Участники «круглого стола», отмечая необходимость стимулирования инвесторов к строительству объектов социальной инфраструктуры, дальнейшего совершенствования механизмов взаимодействия органов государственной власти и застройщиков, рекомендуют:

1. Правительству Российской Федерации рассмотреть вопросы:

о внесении изменений в Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие жилищного строительства (приложение № 6 к государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»):

— в части продления срока предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по реализации проектов строительства (реконструкции) объектов социальной инфраструктуры в рамках мероприятий по стимулированию программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации федерального проекта «Жилье»,

— в части расширения перечня целей использования субсидии на разработку проектной документации для строительства объектов социальной инфраструктуры;

о возможности софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по соглашениям государственно-частного (муниципально-частного) партнерства на строительство (приобретение) социальных объектов в рамках комплексной жилой застройки;

о внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года № 403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства» в части установления положения о выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства в сфере жилищного строительства только при наличии решения об обеспечении объектами социальной инфраструктуры территории, предназначенной для жилищного строительства.

2. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации рассмотреть вопросы:

о масштабировании механизма финансирования строительства (реконструкции) объектов инфраструктуры с использованием облигаций специализированных обществ проектного финансирования в целях расширения круга участников среди субъектов Российской Федерации, а также расширения числа проектов, которые могут получить государственную поддержку;

о разработке и утверждении порядка взаимодействия инвестора с профильным органом власти по созданию и передаче объекта социальной инфраструктуры на баланс субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в том числе с определением сроков приема объекта социальной инфраструктуры на баланс субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

о разработке и утверждении типовой формы инвестиционного контракта на создание объектов социальной инфраструктуры с последующей передачей таких объектов в государственную и муниципальную собственность;

о проработке формы соглашений в рамках государственно-частного партнерства, отражающих интересы всех сторон такого соглашения;

о необходимости оптимизации механизмов проектного финансирования с учетом строительства объектов социальной инфраструктуры;

о разработке мер поддержки застройщиков, осуществляющих строительство объектов социальной инфраструктуры в рамках проектов комплексного развития территорий.

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:

обеспечивать актуализацию документов территориального планирования в целях выявления перспектив развития территорий в части жилищного строительства и строительства необходимой социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры;

обеспечивать своевременное принятие решений о подготовке документации по планировке территории с обязательным учетом объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры на основе норм необходимой обеспеченности.

[1] Свод правил 476.1325800.2020 « Территории городских и сельских поселений. Правила планировки, застройки и благоустройства жилых микрорайонов» (утвержден приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 24 января 2020 года № 33/пр).

[2] Сайт Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), 15 января 2021 года.

[3] Статья 181 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

[4] Часть 5 статьи 68 Федеральный закон от 30 декабря 2020 года № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий».

[5] Федеральный закон от 26 июля 2019 года № 210-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации. Подпункт 5 пункта 2 статьи 2861 Налогового кодекса Российской Федерации.

[6] Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. № 2459 «Об утверждении Правил финансирования строительства (реконструкции) объектов инфраструктуры с использованием облигаций специализированных обществ проектного финансирования и о внесении изменения в Положение о Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации».

[7] Успешные проекты реализованы в Москве, Московской области, Воронежской и Новосибирской области.