нформационно-аналитически

АО, 2011, апрель Законодательная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва

1. Введение

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации – высший представительный орган государственной власти России, главной функцией которого является осуществление законодательной деятельности. Характеристика Государственной Думы как представительного органа означает, что она, формируясь посредством всенародных выборов, представляет все население Российской Федерации и является его законным представителем в силу положений Конституции страны. О том, что Государственная Дума является высшим законодательным органом, говорят возложенные на нее полномочия по изданию правовых актов самой высокой юридической силы, выше которых только Конституция Российской Федерации.

Статья 96 Конституции Российской Федерации устанавливает срок полномочий депутатов Государственной Думы – 5 лет (ранее, до внесения поправки в данную статью, он составлял 4 года). Такой период работы позволяет парламенту реализовать долгосрочные законодательные проекты, а обществу и самим депутатам – увидеть практические результаты своей деятельности. Вместе с тем, данный срок обеспечивает регулярное обновление состава парламента, периодический «отчет» депутатов перед избирателями, без чего демократическая организация представительной власти также невозможна.

В соответствии с Конституцией страны выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент Российской Федерации. Конституционный срок полномочий палаты исчисляется со дня ее избрания, а днем избрания является день голосования, в результате которого Государственная Дума была избрана в правомочном составе.

Согласно Федеральному Закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутаты избираются по пропорциональной избирательной системе, а именно пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутые общероссийскими политическими партиями.

К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7% (это т.н. «заградительный пункт») и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

В соответствии со статьей 97 Конституции Российской Федерации депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Численный состав Государственной Думы закреплен в Конституции и составляет 450 депутатов. Государственная Дума по предложениям депутатских объединений и депутатов избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.

Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии, которые формируются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Депутат Государственной Думы может быть членом только одного ее комитета.

Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, коллективном, свободном обсуждении и решении вопросов.

Информационное, аналитическое и правовое сопровождение, организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы.

Помимо чисто законодательной деятельности, Государственная Дума наделена рядом полномочий, закрепленных в статье 103 Конституции Российской Федерации. Так, к исключительному ведению Государственной Думы (а это означает, что только данный орган государственной власти вправе принимать решение по конкретному вопросу) отнесены:

• Дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации.

• Решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации.

• Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

• Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов.

• Назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

• Объявление амнистии.

• Выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Тем не менее, важнейшим полномочием Государственной Думы является законотворчество. Законодательный процесс включает в себя несколько стадий:

1. Внесение законопроектов. Конституция Российской Федерации предоставила право законодательной инициативы Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения – в общей сложности это 705 субъектов права законодательной инициативы. Все законопроекты вносятся на рассмотрение в Государственную Думу.

Законопроекты, предусматривающие введение или отмену налогов, освобождение от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Для законопроектов, предусматривающих внесение изменений в Уголовный кодекс РФ, требуется наличие заключения Верховного Суда Российской Федерации.

По ряду вопросов, перечисленных в Конституции Российской Федерации, принимаются федеральные конституционные законы. Это законы: об условиях и порядке введения на территории РФ или в ее отдельных местностях чрезвычайного положения; о принятии и образовании в составе РФ нового субъекта; об изменении статуса субъекта Российской Федерации; о порядке изменения Конституции в связи с изменением состава Российской Федерации; о государственных флаге, гербе и гимне Российской Федерации, их описании и порядке официального использования; о референдуме; о режиме военного положения; об Уполномоченном по правам человека; о порядке деятельности Правительства Российской Федерации; о судебной системе Российской Федерации; о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов; о Конституционном Собрании.

2. Первое чтение законопроекта. На данной стадии обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо отклонить законопроект, или принять закон в целом.

3. На стадии второго чтения обсуждаются соответствующим образом оформленные поправки к законопроекту, вносить которые имеют право только перечисленные выше субъекты права законодательной инициативы. Подготовку текста законопроекта к рассмотрению во втором чтении осуществляет комитет Государственной Думы, являющийся ответственным по данному проекту. К обсуждению проектов могут привлекаться специалисты, ученые, эксперты в различных областях права, экономики и других сфер – в зависимости от тематики конкретного законопроекта. Все законопроекты проходят тщательную правовую, юридико-техническую и лингвистическую экспертизу, которую осуществляет Правовое управление Аппарата Государственной Думы.

По итогам всей этой работы ответственным комитетом формируются таблицы поправок, рекомендуемых к принятию и к отклонению. В ходе обсуждения законопроекта на пленарном заседании любой депутат, не согласный с предложением комитета по той или иной поправке, может вынести ее на отдельное голосование.

Сформированный по итогам голосования текст законопроекта направляется в ответственный комитет для окончательной доработки и дополнительной правовой экспертизы.

Учитывая федеративный характер нашего государства, законодательно закреплены гарантии учета мнения субъектов Российской Федерации по тем законопроектам, которые касаются вопросов регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленных в статье 72 Конституции Российской Федерации. Гарантии обеспечиваются, в частности, обязательным согласованием таких законопроектов со всеми законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти органы, в свою очередь, в течение 30 дней перед рассмотрением соответствующего законопроекта в первом чтении имеют возможность высказать свое мнение о целесообразности его принятия, и в течение месяца перед рассмотрением во втором чтении – внести поправки к его тексту. Рассмотрение проектов до истечения указанного срока (30 дней) не допускается. Кроме того, в случае, если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия какого-либо федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

4. Принятие закона (третье чтение). При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект при голосовании в третьем чтении не набрал необходимого количества голосов, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. Принятый Государственной Думой законопроект обретает форму закона и в течение 5 дней передается на рассмотрение в Совет Федерации.

На всех стадиях рассмотрения федеральный закон принимается Думой простым большинством голосов от общего числа депутатов палаты, т.е. 226 голосами. Федеральный конституционный закон, а также Закон Российской Федерации о поправках к Конституции считаются одобренными, если за них проголосовало не менее чем 2/3 общего числа депутатов – т.н. квалифицированное или конституционное большинство (300 голосов).

5. Рассмотрение закона в Совете Федерации. Совет Федерации должен рассмотреть федеральный закон, поступивший из Государственной Думы, в течение 14 дней. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации подлежат федеральные законы, касающиеся вопросов:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) статуса и защиты государственной границы РФ;

е) войны и мира.

По результатам обсуждения федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить или воспользоваться правом «вето» и отклонить принятый Государственной Думой закон. Для преодоления разногласий по закону, принятому Государственной Думой, но отклоненному Советом Федерации, может быть на паритетных началах создана согласительная комиссия из представителей Совета Федерации и Государственной Думы. В случае достижения компромисса по спорным вопросам закон принимается в редакции согласительной комиссии. Государственная Дума может преодолеть «вето» Совета Федерации, проголосовав за закон в ранее принятой редакции не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов. Принятый в указанном порядке федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, о чем уведомляется Председатель Совета Федерации.

Одобренный Советом Федерации федеральный закон в пятидневный срок со дня принятия соответствующего постановления направляется Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Если федеральный закон не входит в число законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, и не был рассмотрен палатой в течение четырнадцатидневного срока, он также направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

6. Подписание закона Президентом Российской Федерации и его обнародование. Президент Российской Федерации в течение 14 дней подписывает и обнародует федеральный закон. Часть 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации предусматривает право «вето» главы государства в отношении поступивших к нему на подпись законов, и возможность преодоления «вето» Федеральным Собранием. Из Конституции следует, что в случае несогласия Президента Российской Федерации с каким-то отдельным положением закона, он отклоняет его целиком. «Вето» Президента считается преодоленным, а сам он обязан подписать закон в течение 7 дней и обнародовать его, если ни одна из палат Федерального Собрания при повторном рассмотрении не внесла в закон изменений и одобрила его установленным квалифицированным большинством голосов (2/3 общего числа членов Совета Федерации и 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы).

Подписанный Президентом Российской Федерации закон подлежит официальному опубликованию в течение 7 дней после дня его подписания. К числу официальных источников опубликования относятся «Парламентская газета», «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации». В соответствии с федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если иной срок не установлен самими законами или актами палат. Так, в законе может быть определено вступление его в силу со дня официального опубликования, либо установлен «отложенный срок» – вступление в силу через определенное время (1 месяц, 6 месяцев и т.д.) либо с определенной даты.