«Создание в субъектах Российской Федерации единых заказчиков в сфере строительства: лучшие практики и проблемные вопросы»

Рекомендации

Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике, местному
самоуправлению и делам Севера

Участники «круглого стола», проведенного 22 ноября 2022 года Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера с участием представителей федеральных и региональных органов государственной власти, а также профессионального сообщества строителей, обсудив проблемные вопросы создания в субъектах Российской Федерации единых заказчиков в сфере строительства, отмечают следующее.

В субъектах Российской Федерации порядок организации строительства, реконструкции социально-значимых объектов, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, имеет существенные отличия. Различные варианты и подходы к осуществлению капитальных вложений, организации и контролю строительного процесса не позволяют сбалансировать соответствующие региональные и муниципальные программы с национальными проектами и программами.

Для решения данных вопросов представляется целесообразным создание региональных служб единых заказчиков в сфере строительства, что позволит унифицировать необходимые компетенции, структуру и подходы к организации и строительству региональных и муниципальных объектов капитального строительства по аналогии с действующей публично-правовой компанией «Единый заказчик в сфере строительства» (далее — Единый заказчик, Компания).

Компания была создана 1 февраля 2021 года в результате реорганизации 6 федеральных государственных учреждений в целях централизации функций технического заказчика, застройщика, строительного контроля в отношении федеральных объектов гражданского назначения. Деятельность Компании направлена на повышение прозрачности использования средств федерального бюджета, сокращение сроков строительства и объемов незавершенного строительства, эффективную реализацию федеральных целевых программ и национальных проектов[1].

В соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации Единый заказчик осуществляет полномочия главного получателя и распорядителя средств федерального бюджета и администратора доходов федерального бюджета при обеспечении строительства объектов, которые находятся или будут находиться в государственной собственности Российской Федерации.

При этом Компания не осуществляет капитальные вложения в объекты транспортной инфраструктуры, объекты, используемые в целях обеспечения правоохранительной деятельности, внешнеполитической деятельности, объекты обороны страны и безопасности государства.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» Компании предусмотрен объём средств федерального бюджета в размере 129,3 млрд рублей, из них бюджетные инвестиции – 125 млрд рублей[2].

Согласно содержащейся в Стратегии развития Компании до 2027 года информации, в ходе реорганизации федеральных государственных учреждений Единым заказчиком были приняты 125 объектов на разной стадии реализации инвестиционно-строительного цикла.

Следует отметить, что по итогам первого года работы Единый заказчик завершил строительство 11 социальных объектов, в том числе 2-х объектов культуры, 1-го объекта здравоохранения, 5-ти объектов спорта и 3-х объектов специального назначения.

По состоянию на ноябрь 2022 года Единый заказчик осуществляет контроль над строительством 162 объектов культуры, спорта, здравоохранения, образования и просвещения на территории России[3].

Среди значимых объектов Компании: строительство объектов МДЦ «Артек»; реконструкция Санкт-Петербургской государственной консерватории имени Н.А. Римского-Корсакова; строительство нового корпуса Третьяковской галереи, строительство двух детских реабилитационных центров мирового уровня в городе Новосибирске и городе Евпатории и другие[4].

Единым заказчиком проводится успешная работа по взаимодействию с Федеральным автономным учреждением «Главное управление государственной экспертизы», осуществляется предварительная проверка материалов Единого заказчика перед их направлением для прохождения экспертизы; в составе Единого заказчика сформирована команда, состоящая, в том числе, из специалистов по сметным расчетам, для оперативного снятия замечаний ФАУ «Главгосэкспертиза России» в случае некачественной или несвоевременной работы проектировщиков.

В настоящее время рассматривается вопрос о расширении деятельности Единого заказчика и исключении существующих ограничений по осуществлению Единым заказчиком капитальных вложений и обеспечению строительства объектов гражданского назначения в сферах обороны, безопасности и правоохранительной деятельности[5].

Несмотря на наличие проблемных вопросов[6], Стратегией развития Компании предусматривается обеспечение к 2027 году введение в эксплуатацию 100% объектов капитального строительства, включенных в программу деятельности Компании.

Учитывая положительную практику деятельности Единого заказчика, участниками «круглого стола» отмечается, что создание в субъектах Российской Федерации аналогичных по функционалу служб единых заказчиков будет способствовать развитию единой политики в сфере строительства на региональном уровне.

Применение такого механизма освободит отраслевые региональные министерства от непрофильных функций, приведет к сокращению сроков и оптимизации процедур принятия решений (в том числе с исключением избыточных) при осуществлении капитальных вложений в реализацию проектов по строительству, реконструкции социально значимых региональных и муниципальных объектов, своевременному вводу их в эксплуатацию и обеспечит синхронизацию государственных программ и проектов с региональными и муниципальными программами.

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации профессиональные компетентные службы единых заказчиков отсутствуют.

Вместе с тем, те субъекты Российской Федерации, на территориях которых созданы похожие по функционалу казенные учреждения, подведомственные органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации (г. Москва, Московская область, Нижегородская область, Свердловская область, Новосибирская область, Республика Саха (Якутия), Ярославская область и другие), отмечают ряд проблем при осуществлении возложенных на них функций:

— отсутствие нормативно-правовой базы по формированию и организации деятельности соответствующей структуры;

— недостаток квалифицированных кадров, обладающих необходимой компетенцией;

— низкий уровень применения цифровых технологий, отсутствие необходимого оборудования и программ;

— необходимость актуализации сметной стоимости строительства, реконструкции объектов в текущих ценах строительства в связи с удорожанием строительных материалов, необходимостью импортозамещения материалов и оборудования на аналоги без ухудшения технических характеристик. Отмечается, что проведение корректировки проектно-сметной документации и дальнейшее получение заключения государственной экспертизы приводит к дополнительным временным затратам и отражается на сроках начала строительства объектов, а также приводит к необходимости выделения дополнительного финансирования за счет средств регионального бюджета;

— длительные сроки согласования необходимой документации с участниками инвестиционно-строительного цикла;

— недостаточность финансирования для завершения строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Участники «круглого стола» рекомендуют: 

1. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации:

принять необходимые меры для обеспечения контроля за своевременным освоением бюджетных средств, выделяемых публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» в рамках федеральной адресной инвестиционной программы на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, которые находятся или будут находиться в государственной собственности Российской Федерации;

ускорить доработку проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „О публично-правовой компании „Единый заказчик в сфере строительства“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“, предусматривающего возможность осуществления Единым заказчиком капитальных вложений и обеспечения строительства объектов гражданского назначения в сферах обороны, безопасности и правоохранительной деятельности;

провести мониторинг реализации деятельности служб единых заказчиков в сфере строительства, созданных в ряде субъектов Российской Федерации, и оценить целесообразность создания таких служб в субъектах Российской Федерации;

рассмотреть вопрос о целесообразности внесения изменений в действующее законодательство в части наделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по созданию региональных служб единых заказчиков в сфере строительства;

рассмотреть вопрос о разработке нормативно-правовых актов и методических документов по созданию, осуществлению деятельности, объему полномочий, финансированию деятельности, штатному составу региональных служб единых заказчиков;

продолжить реализацию мероприятий по осуществлению отраслевого образования и повышения квалификации должностных лиц субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по программам в области применения технологий информационного моделирования (ТИМ) в строительстве;

осуществлять мониторинг деятельности субъектов Российской Федерации по цифровой трансформации строительной отрасли, в том числе в части внедрения ТИМ, направлять рекомендации в адрес регионов по использованию перспективных практик в указанной сфере;

рассмотреть вопрос о необходимости создания автоматизированной системы рейтингования подрядных организаций – исполнителей государственных (муниципальных) контрактов в строительстве;

2. Публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства»:

принять необходимые меры для обеспечения своевременного освоения бюджетных средств, выделяемых Компании в рамках федеральной адресной инвестиционной программы на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, которые находятся или будут находиться в государственной собственности Российской Федерации;

продолжить работу по подготовке предложений по сокращению инвестиционно-строительного цикла, сокращению перечня документов, сведений, материалов и согласований, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и необходимых для выполнения мероприятий при реализации проектов по строительству, реконструкции объектов капитального строительства;

принять меры для обеспечения взаимодействия Компании:

— с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти при реализации Компанией строительства объектов капитального строительства на каждом этапе, а также при их последующей эксплуатации;

— с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в части обмена опытом по сокращению инвестиционно-строительного цикла, снятию административных барьеров в строительстве, подготовке квалифицированных кадров, информированию о внедрении новых технологий в строительной отрасли, применению цифровых технологий.

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления:

оценить целесообразность создания региональной службы единого заказчика, а также подготовить и направить в Минстрой России предложения по организации деятельности такой службы;

рассмотреть вопрос о целесообразности создания региональных потребительских строительных кооперативов на сельских территориях;

при формировании штатной структуры службы единого заказчика обратить внимание на необходимость ее оптимизации за счет централизации непроизводственных направлений (финансистов, юристов, экономистов и т. п.) и увеличения доли сотрудников инженерно-технических и производственных направлений (специалистов в сфере информационного моделирования в строительстве, специалистов по организации строительства и строительного контроля);

обеспечивать работу по внедрению технологий информационного проектирования, цифровизации процессов при реализации проектов по строительству объектов капитального строительства и автоматизации процесса приемки работ;

обеспечивать условия для обучения и повышения квалификации должностных лиц органов публичной власти по программам в области ценообразования и сметного нормирования в строительстве, а также в сфере цифровых технологий;

осуществлять взаимодействие с Единым заказчиком в части обмена опытом при реализации проектов по строительству, реконструкции социально-значимых объектов капитального строительства.

[1] В соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2020 года № 435-ФЗ «О публично-правовой компании „Единый заказчик в сфере строительства“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 года № 2395 «О публично-правовой компании „Единый заказчик в сфере строительства“.

[2] Федеральный закон от 6 декабря 2021 года № 390-ФЗ «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов»

[3] Согласно информации, размещенной на официальном сайте публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства».

[4] Стратегия развития публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» до 2027 года.

[5] Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „О публично-правовой компании „Единый заказчик в сфере строительства“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“ (подготовлен Минстроем России, ID проекта 01/01/02–22/00124952).

[6] Заключение Счетной палаты Российской Федерации о результатах внешней проверки исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2021 год в публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства», утвержденное на Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 20 апреля 2022 г. № 24К (1549).