Заседание Правительства

Основной вопрос повестки – о прогнозе социально-экономического развития и проекте федерального бюджета на 2015-2017 годы.

Вступительное слово Дмитрия Медведева

Доклад Алексея Улюкаева о прогнозе социально-экономического развития России на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов

Стенограмма:

Д.Медведев: Добрый день, уважаемые коллеги! Сегодня у нас важное заседание, потому что рассматривается проект федерального бюджета на ближайшие три года. Его основные параметры мы с вами рассматривали неоднократно на многочисленных совещаниях по отраслевым направлениям. Дело это крайне сложное. Может быть, мы каждый год об этом говорим, тем не менее это именно так. Впервые работать над проектом федерального бюджета, трёхлетнего бюджета, пришлось в таких сложных обстоятельствах, когда замедление экономического роста усугубилось введением санкций в отношении отдельных отраслей нашей экономики и мы были вынуждены корректировать и так достаточно напряжённый бюджет, закладывая дополнительные средства на поддержку отечественных компаний, предприятий, особенно в тех отраслях, которые подверглись наиболее сильным ограничениям.

Очередной этап этой работы мы на уровне Правительства фактически завершаем. До 1 октября в соответствии с Бюджетным кодексом бюджет будет внесён в Государственную Думу. Прошу всех членов Правительства быть готовыми к работе в комитетах и фракциях Госдумы и Совета Федерации, представляя единую позицию Правительства по бюджету.

При подготовке нового трёхлетнего бюджета мы исходили из уточнённого прогноза социально-экономического развития страны на период 2015–2017 годов. Этот документ мы также рассмотрим сегодня.

Участники заседания

Список участников заседания Правительства, 18 сентября 2014 года

В целом макроэкономические параметры, которые мы закладываем в основу бюджета, существенно отличаются от тех, которые определили бюджет 2014–2016 годов.

Прогноз учитывает ряд неблагоприятных факторов, связанных с изменением внешнеэкономической ситуации, в том числе резкое ограничение доступа к финансовым ресурсам и ограничение поставок высокотехнологичного оборудования. И, конечно, внутренние условия, включая замедление темпов экономического роста, сокращение инвестиционного и потребительского спроса, ускорение инфляции и сохраняющийся отток капитала. Все эти неблагоприятные факторы учтены.

Д.Медведев: «По оценкам Минэкономразвития, валовый внутренний продукт в этом году вырастет на полпроцента. Начиная со следующего года мы ожидаем некоторого ускорения его роста – до 1,2%, в 2016 году более благоприятные ожидания – на уровне до 2,3%, а в 2017-м – на уровне 3%».

Главная проблема, с которой мы сегодня сталкиваемся, – это высокая степень неопределённости в отношении того, насколько быстро будет восстанавливаться доверие, интерес бизнеса к инвестированию, как будет расти потребительский рынок, какие шаги будут предпринимать наши партнёры.

По оценкам Минэкономразвития, валовый внутренний продукт в этом году вырастет на полпроцента. Начиная со следующего года мы ожидаем некоторого ускорения его роста – до 1,2%, в 2016 году более благоприятные ожидания – на уровне до 2,3%, а в 2017-м – на уровне 3%. Но это основной, базовый сценарий, понятно, что есть и более пессимистические подходы, и более обнадёживающие расчёты, но мы исходим из этого сценария в настоящий момент.

Исходя из этих оценок спланированы доходы и расходы федерального бюджета. Главная задача при формировании бюджета была в том, чтобы сбалансировать его основные параметры, сохранив при этом макроэкономическую стабильность и выполнив все социальные обязательства.

Почему на это хотел бы ещё раз обратить внимание? Мы к макроэкономической стабильности за последние годы привыкли и в общем-то перестали её замечать и ценить, а на самом деле это достаточно хрупкая вещь, и нам необходимо постоянно иметь это в виду. Хотел бы на это обратить также внимание всех членов Правительства по понятным причинам.

Какие меры заложены в бюджете, чтобы решить эту задачу, доложит Министр финансов. Я бы хотел остановиться на нескольких принципиальных моментах.

Основная статья расходов по-прежнему социальная поддержка граждан и оказание социально значимых услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры. На эти цели направляется 57% средств федерального и регионального бюджетов. На выплату пенсий, различных пособий, субсидий и компенсаций только в федеральном бюджете на три года предусмотрено более 2,5 трлн рублей.

Д.Медведев: «На ближайшие годы мы сохраняем бюджетное правило, которое в настоящее время позволяет контролировать увеличение бюджетных расходов, а также обеспечивает нашей бюджетной системе необходимый запас прочности при возможных колебаниях цен на нефть. Объём резервного фонда в следующем году должен составить около 3,5 трлн рублей, в 2016 и 2017 годах – вырасти до 3,6 трлн и 3,7 трлн рублей соответственно».

К 2017 году расходы по направлениям «образование», «здравоохранение» и «социальная политика» превысят уровень 2014 года. Будет продолжено и повышение зарплат бюджетникам – педагогическим, медицинским, социальным работникам, научным сотрудникам. Предусмотрено продолжение оказания поддержки региональным бюджетам, которые несут основную финансовую нагрузку по исполнению майских указов Президента.

Второе. На ближайшие годы мы сохраняем бюджетное правило, которое в настоящее время позволяет контролировать увеличение бюджетных расходов, а также обеспечивает нашей бюджетной системе необходимый запас прочности при возможных колебаниях цен на нефть. Объём резервного фонда в следующем году должен составить около 3,5 трлн рублей, в 2016 и 2017 годах – вырасти до 3,6 трлн и 3,7 трлн рублей соответственно.

Третье. Расходная часть бюджета выстроена в соответствии с приоритетами работы Правительства в рамках госпрограмм. Проведена серьёзная оптимизация расходов, хотя дело это неприятное, тяжёлое. Все члены Правительства принимали в этом непосредственное участие и помнят, как трудно находить согласованные, компромиссные решения.

Хотел бы специально подчеркнуть, что финансирование программ, которые имеют принципиальное значение для экономического роста нашей страны, для обеспечения граждан, мы стараемся сохранить на прежнем уровне. Среди таких приоритетов – строительство транспортной, энергетической инфраструктуры, региональное развитие и развитие сельского хозяйства. В результате сокращения расходов мы планируем удерживать объём государственного долга на экономически безопасном уровне – менее 15% ВВП. Я думаю, всем понятно, насколько это важно в настоящий момент.

Всю эту работу нужно будет продолжать, в постоянном режиме контролировать качество исполнения государственных программ. По тем, которые не работают или выполняются с низкой эффективностью, естественно, будем принимать необходимые решения. По нововведениям доложат министры. Их немного. Надеюсь, они не испугают бизнес и не создадут дополнительные проблемы для развития экономики. Я считаю, что это тоже в общем окончательно сбалансированная позиция, важная для того, чтобы мы старались всё-таки помогать инвестиционному климату.

И естественно, сегодня мы рассматриваем бюджеты государственных внебюджетных фондов – пенсионного, социального, обязательного медицинского страхования. Сегодня обсудим все эти вопросы.

Переходим к рассмотрению первого вопроса.

Алексей Валентинович, пожалуйста, вам слово.

А.Улюкаев: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!

Прогноз социально-экономического развития на период с 2015 по 2017 год на самом деле разрабатывался в беспрецедентно сложных макроэкономических и геополитических обстоятельствах, которые связаны и с санкционным режимом, и с замедлением спроса на многие товары нашего экспорта, с высоким уровнем издержек, с высоким уровнем оттока капитала, который во многом был также спровоцирован ухудшением геополитической обстановки.

В этой ситуации мы предлагаем к рассмотрению два варианта прогноза: базовый, который исходит из более консервативных представлений о развитии макроэкономической динамики, и второй вариант – так называемый умеренно оптимистический, который исходит из несколько лучших объективных обстоятельств и немножко иной, более активной экономической политики.

Что касается внешних условий прогноза. Оба варианта исходят из достаточно позитивных представлений. Мы закладываем в прогноз предположение о том, что новые санкционные режимы не вводятся и действие имеющихся санкций заканчивается в 2015 году. При этом, безусловно, сохраняются высокие геополитические риски, что для инвесторов в условиях высокой неопределённости означает дополнительную премию за риск и снижение склонности к инвестированию. Тем не менее в период с 2016 по 2017 год мы ожидаем сокращения объёма оттока капитала и выхода его на более приемлемый уровень – 20–30 млрд долларов в год.

Кроме того, прогноз исходит из представления о более высоких темпах мирового экономического роста, чем это было достигнуто прежде, прежде всего за счёт восстановления роста американской экономики и сохранения высоких темпов в странах Азиатско-Тихоокеанского региона, притом что экономики Европы будут развиваться достаточно медленными темпами.

А.Улюкаев: «Мы ожидаем увеличения инвестиционного роста. Для 2015 года это прежде всего государственные капиталовложения, а также капиталовложения компаний с государственным участием, таких как «Газпром», «Транснефть», «Роснефть» и некоторые другие. Мы учли и строительство крупномасштабного газопровода «Сила Сибири», некоторые другие проекты, в том числе те, которые будут финансироваться за счёт средств Фонда национального благосостояния, такие как реконструкция БАМа и Транссиба, Центральная кольцевая автодорога».

В этом прогнозе мы исходим из того, что цена основного нашего экспортного товара – нефти в текущем году составит 104 доллара за баррель, а на три следующих года останется на уровне 100 долларов. Мы понимаем, что есть высокие риски, связанные с восстановлением объёмов мирового предложения нефти (предложение Ливии, Ирака, Ирана), с увеличением запасов и возможным уменьшением спроса, связанным с ожидаемым замедлением темпов роста в странах, которые являются крупными потребителями нефти и нефтепродуктов.

Тем не менее до сих пор этот вариант прогноза всё ещё ниже, чем консенсус-прогноз основных мировых аналитиков инвестиционных банков, и нам представляется реалистичным предположение о сохранении тенденции на ближайший период.

Текущий год. Как уже сказал Председатель Правительства, мы ожидаем, что динамика ВВП будет 0,5% роста. По восьми месяцам мы сейчас имеем 0,7%, рост в оставшиеся III и IV кварталы года прогнозируется на уровне 0,1–0,2% ВВП. При этом основной негативный эффект – это замедление инвестиционного процесса. Сейчас мы имеем минус 2,5% инвестиций в основной капитал. Примерно такая тенденция сохранится и до конца года.

Почему мы считаем возможным в прогнозе 2015 года повысить наши ожидания до уровня 1,2%, а, соответственно, в 2016–2017 годах – 2,3–3%? Прежде всего мы ожидаем увеличения инвестиционного роста. Для 2015 года это прежде всего государственные капиталовложения, а также капиталовложения компаний с государственным участием, таких как «Газпром», «Транснефть», «Роснефть» и некоторые другие. Мы учли и строительство крупномасштабного газопровода «Сила Сибири», некоторые другие проекты, в том числе те, которые будут финансироваться за счёт средств Фонда национального благосостояния, такие как реконструкция БАМа и Транссиба, Центральная кольцевая автодорога и так далее.

А.Улюкаев: «Начиная с 2016 года мы ожидаем также восстановления инвестиций частного капитала на основе роста уверенности и большей прозрачности в макроэкономике и геополитических отношениях. В целом рост инвестиций составит 1,6 в 2016 году и 2,9% в 2017 году».

Начиная с 2016 года мы ожидаем также восстановления инвестиций частного капитала на основе роста уверенности и большей прозрачности в макроэкономике и геополитических отношениях. При этом инфраструктурные компании в этот период будут инвестировать, видимо, менее активно. Это во многом связано с завершением инвестиционных программ в электроэнергетике. В целом рост инвестиций составит 1,6 в 2016 году и 2,9% в 2017 году.

Действительно, как уже сказал Дмитрий Анатольевич, по сравнению со сценарными условиями у нас зафиксировано снижение прогнозных параметров по ряду позиций, прежде всего по ВВП, с 2 до 1,2%. С другой стороны, по инфляции прогноз текущего года – 7,5% против 6% в прошлом году, что связано и с санкционным режимом, и с эффектом переноса, связанного со снижением валютного курса рубля относительно валют основных наших торговых партнёров.

Прогноз инфляции на 2015 год – 5,5%. Он несколько повышен по сравнению со сценарными условиями, в частности, связан с более высоким прогнозом по продовольственным ценам. При этом мы исходим из того, что в течение года динамика инфляционная будет резко замедляться, особенно во втором полугодии, и среднегодовые значения будут снижаться.

Соответственно, изменение прогноза по инфляции оказывает влияние на прогноз реальных заработных плат, реальных доходов, следовательно, потребительского спроса населения, оборота розничной торговли и потребительских услуг. Эти прогнозные значения также вследствие увеличения инфляции понижены. Тем не менее мы ожидаем, что начиная с 2016 года будет восстанавливаться рост реальной заработной платы до 2,8% в 2016 году и 4,6 в 2017 году, соответственно, среднегодовой розничный оборот ускорится до темпов свыше 3% – 3,2%.

Что касается внешней торговли, мы ожидаем сохранения примерной динамики, существующей в настоящее время. Величины экспорта мы предполагаем примерно такими же. Что касается импорта, наиболее чувствительного к изменению курсовых соотношений, то в текущем году мы ожидаем сокращение импорта в реальных значениях примерно на величину 8%, а в последующем полагаем, что он немножко восстановится, до уровня 1,2–2,2% роста, что означает высокий уровень положительного торгового сальдо (более 160 млрд долларов) на протяжении всего рассматриваемого периода. Кроме того, это означает также и положительное сальдо текущего счета платёжного баланса.

При прогнозе тарифов на услуги естественных монополий мы исходим из принятого решения о том, что индексация тарифов не должна превышать уровень индекса потребительских цен. При этом, поскольку прогноз по инфляции повышен, соответственно, предлагается и более высокая индексация, как базовый вариант для 2015 года – это 7,5%.

Начиная с 2017 года мы закладываем в прогноз сокращение перекрёстного субсидирования за счёт того, что для услуг и сетевого хозяйства, и иных инфраструктурных компаний будет действовать понижающий коэффициент 0,8 от инфляции предшествующего года для промышленных потребителей.

На оптовом рынке электроэнергии мы ожидаем, что рост цен составит примерно 10,5% по 2015–2016 годам и несколько меньше – 9–9,5 по 2017 году. При этом мы исходим из того, что более высокий темп роста оптовых цен на генерацию связан с вводом новых генерирующих объектов по договорам о предоставлении мощностей, а также переносом сроков по исполнению этих договоров. Кроме того, мы исходим из принятого решения о том, что акционерное общество «Газпром» будет иметь право предоставлять дисконт к регулируемой оптовой цене начиная с 2015 года.

В отношении тарифов на услуги теплоснабжения предлагается ограничить их индексацию в 2015 году на уровне 7%, в 2016-м – 5,5, в 2017-м – 4,2%. Обращу внимание, что эта индексация несколько ниже, чем уровень инфляции предшествующего года. Мы связываем эти предложения с отсроченным эффектом от нулевой индексации по газу в 2014 году, что даёт хороший разрыв между ценой газа как основной издержки для теплоснабжающей организации и ценой тепла.

Тарифы на железнодорожные перевозки. Мы тоже закладываем индексацию в 2015 году на 7,5%. Мы обсуждали подробно этот вопрос с компанией «Российские железные дороги», с заинтересованными ведомствами и нашли возможность дополнительного субсидирования компании в размере 30 млрд рублей, которое, с нашей точки зрения, при необходимых оптимизационных мероприятиях в части текущих расходов компании позволяет эту проблему решать.

Кроме базового варианта, о котором я говорил до сих пор, мы предлагаем также второй, умеренно оптимистический вариант. Он основан на представлении о более активной экономической политике и предполагает дополнительные меры стимулирующего характера, связанные с увеличением расходов бюджета на финансирование новых инфраструктурных проектов и иных крупных проектов, на дополнительное финансирование за счёт средств Фонда национального благосостояния, за счёт дополнительного роста кредитования наиболее важных секторов экономики, а также тех секторов экономики, которые оказались уязвимыми в связи с введёнными санкциями, за счёт развития проектного финансирования, за счёт дополнительной капитализации российских коммерческих банков.

А.Улюкаев: «Представления, заложенные в прогноз на 2015–2017 годы, создают возможность и для обеспечения сбалансированности бюджета, создают возможность для обеспечения устойчивости всей макроэкономической конструкции».

При условии принятия этих мер, а также дополнительных мер поддержки несырьевого экспорта мы ожидаем, что государственные капиталовложения с учётом средств Фонда национального благосостояния увеличатся с уровня примерно 2% в базовом варианте до 7,4% в среднем за три года во втором варианте.

Мы предполагаем, что ежегодный рост кредитного портфеля российским заёмщикам, предприятиям увеличится в 2015–2017 годах в этом варианте до 15–17%. За счёт всех источников, таким образом, рост инвестиций составит уровень между 3 и 5,5% в расчёте на год.

Таким образом, сравнение второго варианта с первым показывает, что начиная с 2015 года в условиях проведения этих дополнительных мер, связанных с государственными капиталовложениями и развитием кредитования, поддержки экспорта и некоторых других, ВВП начиная с 2015 года будет ускоряться и в среднем составит 3,3%, а к 2017 году ускорится до 4,3%. Разница в темпах роста ВВП между вариантами составляет в среднем 1,4%.

Соответственно, представления, заложенные в прогноз на 2015–2017 годы, создают возможность и для обеспечения сбалансированности бюджета, создают возможность для обеспечения устойчивости всей макроэкономической конструкции, о которой тоже во вступительном слове говорил Председатель Правительства, и это позволяет выполнить наши базовые обязательства без нарушения устойчивости этой конструкции.

Спасибо.

<…>