«Незавершенное строительство объектов капитального строительства: проблемы и пути решения»

Рекомендации

Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике, местному
самоуправлению и делам Севера

Участники «круглого стола», проведенного 7 июля 2023 года Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера с участием представителей федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных организаций и бизнес-сообщества, обсудив вопросы реализации мероприятий по сокращению количества объектов капитального строительства, строительство которых не завершено (далее – незавершенные объекты капитального строительства), отмечают следующее.

В настоящее время проблема возникновения незавершенных объектов капитального строительства остается актуальной. Это относится и к проектам по строительству объектов, финансирование которых осуществляется за счет частных средств, и к проектам, финансируемым за счет средств бюджетной системы Российской Федерации.

Длительное строительство объектов, а впоследствии приостановка (заморозка) строительства приводят к неэффективному использованию бюджетных средств, оказывают отрицательное влияние на развитие экономики страны, существенно ухудшают качество городской среды, влекут угрозу безопасности населения.

По данным Федеральной службы государственной статистики, количество зданий и сооружений, находящихся в незавершённом строительстве, в 2022 году составило 88 007 (выросло на 5,6 тыс. по сравнению с 2021 годом), из них приостановленных ‎или законсервированных – 7 008 (сократилось на 1 тыс.)[1].

Основными причинами появления таких объектов являются, в том числе низкий уровень подготовки градостроительной документации, некачественное выполнение проектно-изыскательских работ и составление проектно-сметной документации, недостаточность финансирования, административные препятствия (проблемы с получением разрешительной документации и необходимых согласований), банкротство застройщика (подрядчика), невыполнение обязательств по договорам, выполнение работ ненадлежащего качества, несвоевременная поставка строительных материалов и оборудования и другие.

В Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года[2] отмечается, что по состоянию на 1 января 2022 года сумма вложений в незавершенные объекты капитального строительства оценивалась в 5 трлн. рублей.

По оценке Счетной палаты Российской Федерации[3], по итогам 2022 года отмечается рост количества объектов незавершенного строительства, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти и главными распорядителями средств федерального бюджета: общее количество объектов (с 2017 года) увеличилось на 12% (на 425 единиц), объемы вложений выросли на 10% (на 88 199,0 млн. рублей). При этом количество объектов, строительство которых приостановлено на срок более 6 месяцев (далее – проблемные объекты), снизилось на 4% (на 15 единиц), объемы вложений в них снизились на 2% (на 1 087,5 млн. рублей).

На уровне субъектов Российской Федерации отмечается снижение общего количества объектов незавершенного строительства на 5% (на 2 888 единиц), но одновременно увеличение общих объемов вложений в них на 9% (на 269 552,7 млн. рублей). Количество проблемных объектов снизилось на 6% (на 169 единиц), объем вложений в них также снизился на 13% (на 23 049,8 млн. рублей).

В конце 2021 года был внесен ряд изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации[4], которые определили направление работы по снижению объемов и количества незавершенных объектов капитального строительства (определены основания отнесения объектов незавершенного строительства, строительство, реконструкция которых осуществляются полностью или частично за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, к незавершенным объектам капитального строительства, а также установлена необходимость создания федерального и региональных реестров незавершенных объектов капитального строительства).

В течение 2022 года Правительством Российской Федерации на федеральном уровне проводилась активная работа в данном направлении:

— утвержден План мероприятий (»дорожная карта») о новых подходах к управлению такими объектами[5];

— Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России) определено ответственным за координацию работы по сокращению объемов незавершенного строительства[6];

— создан федеральный реестр незавершенных объектов капитального строительства[7] (далее также – Реестр), в который подлежат включению только находящиеся в государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, собственности юридических лиц незавершенные объекты капитального строительства, строительство, реконструкция которых осуществлялась полностью или частично за счет средств федерального бюджета;

— образована соответствующая Межведомственная комиссия[8] по рассмотрению незавершенных объектов капитального строительства, подлежащих включению в Реестр (в состав комиссии входят представители Минстроя России, Минфина России, Росреестра, Росимущества, Федерального казначейства);

— утверждена необходимая нормативная правовая и методическая база[9].

По итогам проведённого Минстроем России мониторинга к незавершённым объектам капитального строительства могут быть отнесены и включены в Реестр порядка 1415 объектов. Всего федеральные органы исполнительной власти представлены сведения о 805 незавершённых объектов капитального строительства[10].

В 2022 году Межведомственной комиссией проведено первое заседание, по итогам которого рассмотрены и включены в Реестр 150 объектов капитального строительства.

Президиумом (штабом) Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации приняты управленческие решения в отношении 147 объектов: о сносе – по 30 объектам; о достройке – по 83 объектам; о приватизации – по 34 объектам[11]. А по результатам состоявшегося в марте 2023 года второго заседания данной комиссии в Реестр был включён ещё 291 новый объект[12], из них приняты соответствующие управленческие решения в отношении 221 объекта: о сносе – по 48 объектам; о достройке – по 111 объектам; о приватизации – по 62 объектам.

Сведения по другим объектам дополнительно прорабатываются Минстроем России с заинтересованными ведомствами.

С 1 января 2023 года начала свое действие комплексная государственная программа Российской Федерации «Строительство» (далее – Комплексная программа)[13] с объемом финансирования в 4,7 трлн рублей.

Приоритетными целями Комплексной программы являются: увеличение к 2027 году не менее чем в 1,5 раза объема ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства, включенных (подлежащих включению) в адресную программу; сокращение к 2027 году не менее чем в 2 раза количества незавершенных объектов капитального строительства, включенных в федеральный реестр незавершенных объектов капитального строительства.

В рамках реализации Комплексной программы утвержден Перечень объектов и мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов)[14], которые будут построены в 2023–2027 годах с использованием средств федерального бюджета[15].

На 2023 год на реализацию включенных в Перечень мероприятий предусмотрено 947,7 млрд. рублей, на 2024 год – 1 042,4 млрд. рублей, на 2025 год – 692,2 млрд. рублей, на 2026 и 2027 годы по 1 000,0 млрд. рублей[16].

Функции государственного заказчика в рамках обеспечения строительства объектов гражданского назначения осуществляет публично-правовая компания «Единый заказчик в сфере строительства».

Финансирование завершения строительства объектов осуществляется в рамках федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП)[17]. При её формировании в качестве приоритетных категорий объектов определены, в том числе уже начатые (переходящие) объекты капитального строительства и объекты незавершенного строительства.

В 2022 году Минстрой России начал работу по оперативному перераспределению бюджетных средств внутри ФАИП между годами и (или) объектами капитального строительства, мероприятиями (укрупненными инвестиционными проектами), объектами недвижимого имущества. В прежние годы средства, которые не могли быть использованы, возвращались в резервный фонд Правительства Российской Федерации либо переносились в качестве остатков на следующий год.

Также установлен порядок принятия решений о списании объектов незавершенного строительства или затрат, понесенных на незавершенное строительство объектов капитального строительства федеральной собственности, финансовое обеспечение которых осуществлялось за счет средств федерального бюджета[18].

Вместе с тем, несмотря на ведущуюся работу по совершенствованию управления государственными капитальными вложениями и сокращению объемов незавершенного строительства, участниками «круглого стола» отмечается ряд проблем, затрудняющих реализацию данных мероприятий.

В частности:

— в настоящее время не во всех субъектах Российской Федерации разработаны региональные нормативные правовые акты, аналогичные актам федерального уровня, предусматривающие ведение регионального реестра объектов незавершенного строительства (по данным Минстроя России, в 43 регионах необходимые акты приняты[19], в 26 регионах утвержден только один нормативный акт[20], в 16 регионах еще проводится соответствующая работа[21]). Кроме того, в целях реализации единых подходов к управлению объектами незавершенного строительства в Донецкую и Луганскую Народные Республики, Запорожскую и Херсонскую области было направлено обращение о необходимости в возможно короткий срок приступить к разработке и (или) внесению соответствующих изменений в региональные нормативные правовые акты. Однако информация о разработке указанных нормативных актов поступила только от Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики[22];

— в ряде регионов не определен исполнительный орган субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления – уполномоченный на организацию и проведение работы по учету количества незавершенных объектов капитального строительства, организацию работы по сокращению таких объектов;

— не решен вопрос единообразия применения методов цифровизации управления незавершенными объектами для реализации механизма формирования и ведения субъектами Российской Федерации региональных реестров незавершенных объектов, аналогично принятым на федеральном уровне решениям для незавершенных объектов, подлежащих включению в федеральный реестр с использованием государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»;

— Счетной палатой Российской Федерации отмечается, что в случае софинансирования незавершенного объекта за счет средств федерального и регионального бюджетов, такой объект может быть включен и в федеральный Реестр, и в соответствующий региональный реестр (в случае создания такового), что создает риски «задвоения» учета такого объекта, принятия на разных уровнях противоречащих друг другу решений, дублирования финансирования мероприятий по его достройке;

— Министерство экономического развития Российской Федерации отмечает, что в настоящее время не решена проблема перерывов в финансировании и, соответственно, в выполнении работ на объектах капитального строительства, включенных в Перечень объектов капитального строительства, мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), объектов недвижимого имущества, входящий в систему документов Комплексной программы (по 54 объектам)[23];

— отсутствует методика по расчету (определению) степени готовности объектов незавершенного строительства для дальнейшего принятия управленческих решений в отношении таких объектов[24];

— отсутствуют средства региональных бюджетов на финансовое обеспечение завершения строительства проблемных объектов (в том числе требуется значительный объем средств на техническое обследование, инженерные изыскания, необходимые для определения технического состояния объекта; происходит рост стоимости проекта по завершению строительства в связи с ростом цен на строительные ресурсы, а также в связи с изменением нормативных требований к незавершенным объектам);

— существуют проблемы при государственном кадастровом учете и регистрации прав на незавершенные объекты: отсутствует первичная документация на объекты (проектная документация, исполнительная документация, результаты обследования и оценки); отсутствуют правоустанавливающие (правоудостоверяющие) документы на земельные участки; имеются проблемы при установлении собственника земельного участка.

Отдельные проблемы возникают на территориях Республики Крым и города федерального назначения Севастополя: отсутствие документов, подтверждающих факты завершения строительства (реконструкции) объектов на основании разрешительных документов, выданных до марта 2014 года; отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о государственной регистрации прав на земельные участки, ввиду наличия у собственника объекта незавершенного строительства договора аренды земельного участка, заключенного в период до 2014 года.

Принимая во внимание актуальность поднятых в ходе мероприятия проблем, участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Правительству Российской Федерации рассмотреть вопросы:

о внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2021 года № 1315 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» в части продления возможности изменения существенных условий контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в том числе цены контракта), на срок до 31 декабря 2023 года;

о разработке и утверждении критериев, определяющих степень готовности объекта незавершенного строительства, включенного в федеральный реестр незавершенных объектов капитального строительства и в региональный реестр незавершенных объектов капитального строительства, а также о закреплении возможности субъекта Российской Федерации определять лицо, уполномоченное устанавливать степень готовности объекта незавершенного строительства, включенного в региональный реестр незавершенных объектов капитального строительства[25];

о внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2011 года № 802 «Об утверждении Правил проведения консервации объекта капитального строительства» в части наделения главных распорядителей бюджетных средств полномочием по принятию решения о консервации объекта капитального строительства.

2. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации рассмотреть вопросы:

об ускорении формирования федерального реестра незавершенных объектов капитального строительства, строительство, реконструкция которых осуществлялась полностью или частично за счет средств федерального бюджета;

об обеспечении методического сопровождения субъектов Российской Федерации в части разработки и внесения изменений в региональные нормативные правовые акты, предусматривающих формирование и ведение региональных реестров незавершенных объектов капитального строительства, дальнейшего совершенствования региональной нормативной правовой базы в данной сфере;

о внесении изменений в приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 4 августа 2020 года № 421/пр «Об утверждении Методики определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации» в части возможности учета затрат при формировании сметной стоимости строительства объекта капитального строительства на работы по подготовке отсутствующей технической (исполнительной) документации на объект капитального строительства, проведению обследований объекта, охране и содержанию строительной площадки.

3. Министерству финансов Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении изменений в приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2010 года № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» в части закрепления положений о необходимости заполнения сведений о годе начала строительства объектов незавершенного строительства в бюджетной отчетности по формам ОКУД 0503190 и 0503790 в целях повышения качества оценки состояния проблемного незавершенного объекта капитального строительства.

4. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации проработать вопросы:

об устранении перерывов в финансировании и выполнении работ на объектах капитального строительства, включенных в перечень объектов капитального строительства, мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), объектов недвижимого имущества, входящий в систему документов комплексной государственной программы Российской Федерации «Строительство»[26];

о возможности использования государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» в качестве единой цифровой платформы для формирования и ведения федерального и региональных реестров незавершенных объектов капитального строительства.

5. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

обеспечить своевременную разработку и внесение изменений в региональные нормативные правовые акты, предусматривающих формирование и ведение региональных реестров незавершенных объектов капитального строительства, дальнейшее совершенствование региональной нормативной правовой базы в данной сфере.

6. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:

обеспечивать ежегодную инвентаризацию объектов незавершенного строительства;

принять меры по усилению контроля за установленным порядком строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ввода их в эксплуатацию с целью недопущения образования «долгостроев».

[1] По информации Федеральной службы государственной статистики, представленной к «круглому столу». Без учёта статистической информации по новым регионам.

[2] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 октября 2022 года № 3268-р «Об утверждении Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года».

[3] Согласно информации Счетной палаты Российской Федерации, представленной к «круглому столу».

[4] Федеральным законом от 30 декабря 2021 года № 447-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» введена глава 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации «Отнесение объектов незавершенного строительства, строительство, реконструкция которых осуществляются полностью или частично за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, к незавершенным объектам капитального строительства».

[5] Утвержден Председателем Правительства Российской Федерации М.В. Мишустиным 24 марта 2022 года № 2895п-П13.

[6] Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2022 года № 1017 «О внесении изменений в Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации».

[7] Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2022 года № 1295 «Об утверждении Положения о порядке формирования и ведения федерального реестра незавершенных объектов капитального строительства, составе включаемых в него сведений и порядке предоставления таких сведений».

[8] Приказ Минстроя России от 1 августа 2022 года № 630/пр «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по рассмотрению незавершенных объектов капитального строительства, подлежащих включению в федеральный реестр незавершенных объектов капитального строительства».

[9] Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2022 года № 1333 «О последствиях включения объекта незавершенного строительства, строительство, реконструкция которого осуществлялись полностью или частично за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и не завершены, в федеральный реестр незавершенных объектов капитального строительства, в региональный реестр незавершенных объектов капитального строительства».

Так, определены последствия включения незавершенного объекта капитального строительства в Реестр в виде принятия управленческих решений: 1) о целесообразности завершения строительства (реконструкции) объекта и ввода его в эксплуатацию; приватизации (отчуждения) объекта; сноса объекта; 2) о включении «недостроя» в план мероприятий по снижению количества объектов незавершённого строительства.

[10] Из доклада Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации И.Э. Файзуллина в рамках правительственного часа в Государственной Думе 8 февраля 2023 года.

[11] По информации Счетной палаты Российской Федерации, представленной к данному «круглому столу».

[12] «291 новый объект включен в федеральный реестр незавершенных объектов капитального строительства» // Официальный сайт Минстроя России, 10 марта 2023 года.

[13] Постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2022 года № 1730 «Об утверждении комплексной государственной программы Российской Федерации „Строительство“.

[14] Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2023 года № 267-р.

Данный перечень направлен на гибкое и эффективное планирование, а также управление капитальными вложениями в разрезе объектов и мероприятий, реализуемых с привлечением средств федерального бюджета, а также позволяет заключать заказчикам долговременные государственные контракты, предметом которых являются работы по строительству.

[15] В данный Перечень вошли крупные социальные учреждения в различных субъектах Российской Федерации: медицинские, спортивные и образовательные центры, музеи, транспортная инфраструктура, аэропорты, инженерные сети, научные объекты, служебные здания. Среди объектов: Уральский научно-исследовательский институт охраны материнства и младенчества; Научно-исследовательский институт экспериментальной физики в городе Сарове; Федеральный научно-клинический центр спортивной медицины и реабилитации в городе Сочи; новые корпуса для Третьяковской галереи в Москве; Санкт–Петербургская государственная консерватория имени Н.А. Римского-Корсакова.

[16] По данным Счетной палаты Российской Федерации, представленным к «круглому столу».

[17] Формируется ежегодно на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 1791) и иными законодательными актами Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 года № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы».

Утверждена на заседании Правительственной комиссии 8 декабря 2022 года на 2023 – 2025 годы с прогнозным периодом на 2026 – 2027 годы. Размещена на официальном сайте ФАИП (faip.economy.gov.ru).

[18] Постановление Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2021 года № 1517 «О принятии решений о списании объектов незавершенного строительства или затрат, понесенных на незавершенное строительство объектов капитального строительства федеральной собственности, финансовое обеспечение которых осуществлялось за счет средств федерального бюджета» (вместе с «Правилами принятия решений о списании объектов незавершенного строительства или затрат, понесенных на незавершенное строительство объектов капитального строительства федеральной собственности, финансовое обеспечение которых осуществлялось за счет средств федерального бюджета»).

[19] Области: Брянская, Владимирская, Воронежская, Калужская, Костромская, Липецкая, Московская, Орловская, Тульская, Архангельская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Псковская, Волгоградская, Нижегородская, Пензенская, Ульяновская, Свердловская, Курганская, Тюменская, Челябинская, Иркутская, Омская, Амурская, Магаданская, Сахалинская; Республики: Карелия, Коми, Калмыкия, Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Чувашская, Тыва; Края: Краснодарский, Пермский, Забайкальский, Камчатский; автономные округа: Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало- Ненецкий.

[20] Области: Курская, Белгородская, Ивановская, Рязанская, Тамбовская, Тверская, Ярославская, Вологодская, Астраханская, Ростовская, Новгородская, Кировская, Оренбургская, Саратовская, Томская; Республики: Крым, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия-Алания, Чеченская, Хакасия, Бурятия; Края: Ставропольский; автономный округа: Чукотский и Еврейская автономная область; город Севастополь.

[21] Области: Смоленская, Самарская, Кемеровская, Новосибирская; Республики: Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Удмуртская, Алтай, Саха (Якутия); Края: Алтайский, Красноярский, Приморский, Хабаровский; города: Москва, Санкт-Петербург.

[22] По информации Минстроя России, поступившей к «круглому столу».

[23] Согласно информации, представленной Министерством экономического развития, к «круглому столу» (входящий номер 29629 от 27 июня 2023 года).

[24] В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2022 года № 1333 степень готовности объекта незавершенного строительства оценивается в процентах: менее или более 50%.

[25] В рамках подготовки проекта постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2022 года № 1333». Подготовлен Минстроем России, ID проекта 01/01/06–23/00138923.

[26] Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2023 года № 267-р.