Государственной Думы

НИР Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации

1.3. Становление и развитие депутатских объединений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов.

Многопартийность является формой политической демократии и важнейшей предпосылкой легитимного формирования органов государственной власти. Многопартийная система – один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия.

Парламент, будучи главным элементом представительной демократии, не может считаться демократически избранным, если на выборах не было соперничества и конкуренции, которые заложены в основу порядка его формирования.

Правовое регулирование деятельности соответствующих объединений депутатов отличается высокой степенью компактности. В частности, правовое регулирование депутатских фракций Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации включает в себя Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[1] , Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [2], а также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[3].

Согласно действующей редакции ст. 7.1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[4] объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, образует фракцию. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Современное парламентское право признает фракции важнейшим элементом внутренней организации парламента. Фракциям предоставляется ряд прав и привилегий, реализация которых обеспечивает их активное участие в организации и деятельности палаты. В настоящее время в Регламенте Государственной Думы регулированию правового статуса и деятельности фракций посвящена отдельная глава.

В научных и политических кругах периодически возникают предложения о принятии специальных законов о депутатских объединениях [5]. Однако деятельность фракций в Российской Федерации традиционно развивалась в русле установления прав и обязанностей фракций, взаимоотношений между собой и другими структурами законодательных органов, порядка их функционирования как прерогативы акта, регулирующего деятельность законодательного органа.

Следует также отметить, что каждая фракция действует на основе самостоятельно утверждаемого ею положения, регулирующего порядок деятельности данного депутатского объединения.

Деятельность политических партий в лице фракционных объединений депутатов в представительном органе придает стабильность функционированию политических институтов государства. Она является гарантом того, что в своей деятельности властные органы будут руководствоваться в первую очередь политическими, т.е. общенациональными, мотивами, а не корпоративно-лоббистскими интересами и тем более не соображениями личной выгоды отдельных руководителей.

Регламент Государственной Думы подтверждает ту важную роль, которая отведена депутатским объединениям в рамках парламента. Во-первых, фракциям предоставлены широкие полномочия в рамках деятельности федерального парламента. Так, согласно Регламенту Государственной Думы фракции наделяются полномочиями по решению большинства вопросов, связанных с деятельностью Думы. Во-вторых, глава о фракциях структурно предшествует главе о комитетах и комиссиях. Здесь следует также отметить, что комитеты и комиссии Государственной Думы образуются на основе принципа пропорционального представительства фракций (ст. 21 Регламента).

Согласно Конституции Российской Федерации Государственная Дума самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. В своей работе Государственная Дума руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также Регламентом Государственной Думы, принятым постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г.

Действующее правовое регулирование понимает под фракцией объединение депутатов законодательного (представительного) органа, в состав которого входят депутаты:

– избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе;

– избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

– сменившие свою партийную принадлежность в результате прекращения деятельности политической партии, в составе которой произошло их избрание.

Таким образом, в основу формирования фракций в парламентских органах Российской Федерации заложен партийный (политический) критерий [6]. Иными словами, Россия относится к подавляющему большинству мировых государств с многопартийной системой, применяющих данный критерий[7].

Принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации установлена новая система власти, закреплен принцип разделения властей, введен новый институт – Федеральное Собрание – двухпалатный парламент Российской Федерации. Новые основы конституционного строя предполагают единственным источником власти многонациональный народ Российской Федерации, волю которого выражает, прежде всего, парламент. По международным меркам новый российский парламентаризм существует совсем недавно. Однако следует отметить, что за это время был накоплен неоценимый опыт, который заслуживает внимания исследователей и требует тщательного изучения и анализа.

Государственная Дума первого созыва, сформированная в 1993 г., явилась первым в постперестроечной России представительным органом, избранным на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной системы. Тем самым был сделан шаг на пути превращения парламентских фракций из самостоятельных субъектов политической жизни, как это было в 1991–1993 гг., когда фракции в качестве полноправных партнеров участвовали в создании политических коалиций, в представительства тех или иных партий и движений в парламенте.

Так, на выборах 1993 г. пятипроцентный барьер преодолели восемь избирательных объединений, которые и получили право сформировать фракции. Основу этих фракций составили депутаты, избранные в Думу по партийным спискам. Вместе с тем доступ в них был открыт и для депутатов, избранных по одномандатным округам. Кроме фракций в Государственной Думе первого созыва существовали депутатские группы, создаваемые на индивидуальной основе депутатами, избранными как в одномандатных округах, так и по партийным спискам. В литературе отмечается, что вклад фракций и депутатских объединений Государственной Думы первого созыва можно оценить следующим образом.

Во-первых, смешанная система выборов позволила усилить роль политических партий и их фракций в парламенте.

Во-вторых, был приобретен опыт взаимодействия депутатских объединений в условиях усиления структурирования Госдумы.

В-третьих, был уточнен статус депутатов Государственной Думы и фракций, зарегистрированных в ней.

В-четвертых, было положено начало формированию нового избирательного законодательства (Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»)[8].

Важнейшей заслугой Государственной Думы первого созыва явилось принятие в 1994 г. первой редакции Регламента Государственной Думы [9]. Согласно первоначальной редакции под фракцией понималось депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по общефедеральному избирательному округу и одномандатным избирательным округам. При этом депутатам, не вошедшим во фракции, предоставлялось право образовывать депутатские группы, обладающие равными с фракциями правами. Следует отметить, что в соответствии с названным Регламентом круг полномочий фракции был невелик и в целом сводился к процедурным моментам в работе Государственной Думы (участие в выступлениях, голосовании, формировании повестки дня и т.п.).

Дальнейшее развитие депутатских фракций было связано с формированием Государственной Думы второго созыва. Выборы 1995 г. проводились на основе вновь принятых Федеральных законов от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[10] и от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания» [11]. В соответствии с этими законодательными актами принять участие в выборах могли только общественные объединения, зарегистрированные в Министерстве юстиции Российской Федерации за шесть месяцев до объявления дня выборов. Таким образом, выборы в Государственную Думу второго созыва хоть и не носили строго партийного характера, однако их преимуществом стало то, что к ним допускались относительно устойчивые партии и движения. Данное обстоятельство способствовало повышению уровня профессионализма парламентских фракций, а также придало их деятельности бóльшую стабильность.

Следующей серьезной вехой развития фракционных объединений явилось принятие в 1998 г. нового Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Сохранив подход, в соответствии с которым наравне с фракциями в Государственной Думе могли действовать и иные объединения депутатов, названый Регламент пошел по пути расширения прав депутатских объединений, прежде всего фракций. Так, в основу формирования комитетов и комиссий был положен принцип пропорционального представительства фракций, определены цели их деятельности в рамках федерального парламента, закреплено право их участия в избрании комитетов и комиссий, представления деятельности Государственной Думы на международном уровне и т.д.

Вывод депутатских групп и самостоятельных депутатов за рамки внутрипалатной деятельности был фактически осуществлен в 2003 г., когда в Регламенте появилась норма, согласно которой регистрации подлежали депутатские группы численностью не менее 55 депутатов. Поскольку данного количества, как правило, не набиралось, депутатам ничего не оставалось, как примыкать к уже созданным фракциям, что, безусловно, способствовало повышению депутатской дисциплины.

Такое положение дел объяснялось во многом изменениями, внесенными в избирательное законодательство Российской Федерации в 2002 г. Так, принятые Федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [12], и от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[13] не только уточнили процесс выдвижения, регистрации кандидатов, предельные размеры избирательных фондов, установили смешанную систему на выборах в региональные парламенты, но и повысили избирательный порог на выборах в Государственную Думу с 5 до 7%. Названное изменение сыграло еще одну немаловажную роль. Фактическое уменьшение количества фракционных объединений в целом способствовало повышению качества деятельности самих депутатов, которые отныне могли сосредоточиться на обсуждении и решении наиболее остро необходимых для страны вопросов – эффективной реализации социально-экономического, внутри- и внешнеполитического курсов развития Российской Федерации. Именно данное обстоятельство сыграло решающую роль в образовании так называемого реформаторского большинства, которое обеспечило принятие таких важных нормативных правовых актов, как Земельный и Трудовой кодексы, пакеты законов по реформированию пенсионной системы, электроэнергетики и железнодорожного транспорта.

После существенного изменения в 2007 г. порядка формирования депутатского корпуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации из текста ее Регламента были исключены термины «депутатские объединения» и «депутатские группы», было сохранено лишь понятие «фракция». Кроме того, в Регламент в соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Постановлением № 5134-4 ГД была принята новая редакция ст. 16, уточнившая понятие фракции и ее статус, а также ст. 18, закрепившая обязанность депутатов, избранных по списку, входить в соответствующую фракцию[14]. Являясь единственным субъектом внутрипалатной деятельности, фракции имеют довольно широкий перечень полномочий, предусмотренных Регламентом[15]. Кроме того, фракции получили возможность контролировать и направлять деятельность депутатов, входящих в их состав, более взвешенно формировать принимаемые ими решения. Прочная привязка депутата к фракции означала также установление отношений подчиненности внутри самой фракции, повышение внутрипартийной дисциплины, поиск новых форм обеспечения деятельности депутатов для борьбы с новыми вызовами – коррупционными проявлениями, непрофессионализмом и т.п.

Таким образом, на федеральном уровне был упразднен численный критерий, который применялся ранее в качестве необходимого условия для формирования депутатских объединений Государственной Думы.

Как справедливо отмечается в литературе, порядок формирования списков кандидатов на выборах предполагает, что депутаты, избранные в их составе, являются членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. Предполагается, что и дальнейшая деятельность данных депутатов в законодательном (представительном) органе будет продиктована целями и задачами политических партий, в составе списков кандидатов которых были избраны депутаты [16]. Названный принцип отражает тесную связь партийной принадлежности депутата и его работы в составе такого депутатского объединения, как фракция. Кроме того, он является прекрасной иллюстрацией позиции законодателя, в соответствии с которой прекращение членства депутата в политической партии автоматически ведет к его выходу из фракции. В целом д законодательство не содержит прямого указания на то, что выход из фракции влияет на партийную принадлежность депутата. Однако наличие прямого запрета на право такого выхода под угрозой прекращения депутатских полномочий свидетельствует о том, что такое обстоятельство рассматривается как некое нарушение и может считаться партией основанием для исключения из нее.

В дополнение к сказанному отметим, что законодатель устанавливает правило, в соответствии с которым при ликвидации и реорганизации партии депутат, входящий в соответствующую фракцию, не лишается депутатского мандата при условии его перехода в другую фракцию в связи со сменой партийной принадлежности. На наш взгляд, данное правило, хоть и косвенно, все же свидетельствует о наличии «обратной связи»: членство в партии может прекратиться в результате смены депутатом фракции.

Кроме того, в 2007 г. была изменена ст. 22 Регламента, в соответствии с п. 3 которой общее число депутатов Государственной Думы, избранных по представлениям одной фракции на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и их заместителей, не может превышать 50 процентов общего числа членов данной фракции[17].

Вопрос, касающийся роли политических партий в деятельности парламента и их влияния на депутата, приобрел международное значение. В 2007 году Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюцию под названием «Кодекс поведения политических партий»[18], в которой в том числе сделан акцент на преодоление негативных тенденций функционирования внутрипарламентских способов реализации групповых общественных интересов.

В русле международного опыта шло и развитие внутренней организации деятельности российского парламента. Так, Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 февраля 2008 г. № 90-5 ГД в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации сформирована специальная Комиссия по мандатам и этике, а также утверждено Положение о Комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики.

Принятие названного документа было призвано решить двоякую задачу: повышение политкорректности во внутри- и межфракционных отношениях, а также реализация фракциями новых действенных механизмов контроля за работой депутатов, входящих в их состав. Тем самым была повышена планка качества деятельности не только самих депутатов, но и их объединений.

В 2012 году в Регламент Государственной Думы РФ внесены изменения[19], в соответствии с которыми работа депутатов может осуществляться путем формирования межфракционных рабочих групп. Данный относительно новый способ самоорганизации депутатов во многом снимает проблему «замыкания» депутатов в рамках одной фракции, способствует повышению результативности их взаимодействия. Однако при всей положительности подобных нововведений в процесс функционирования депутатского корпуса на федеральном уровне правовое регулирование деятельности указанных рабочих групп пока далеко от совершенства. Это связано прежде всего с наличием у них весьма узкого круга правомочий. В соответствии с п. 5 ст. 31.2 Регламента Государственной Думы РФ данные объединения не обладают правами фракций, комитетов и комиссий, их деятельность в целом носит рекомендательный характер, а создание осуществляется в разрешительном порядке. Кроме того, если для осуществления деятельности межфракционной рабочей группы требуется получение информации от государственных органов и иных организаций, межфракционная рабочая группа обращается в соответствующий комитет для направления запроса. Таким образом, самостоятельность данных объединений хоть и сводится к минимуму, но способствует развитию сотрудничества и взаимопонимания между фракциями в целом, позволяя депутатам, входящим в их состав, обмениваться мнениями, вырабатывать более взвешенные позиции по законопроекту.

Дальнейшее совершенствование деятельности фракций в Государственной Думе связано прежде всего с исключением с 1 января 2013 г. возможности не состоять ни в одной фракции для депутатов, получивших мандат в результате его передачи спискам кандидатов, не допущенных к распределению мандатов [20]. Внесение названного изменения вызвано снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, с 7% до 5%. Сказанное свидетельствует о продолжающемся процессе демократизации не только избирательной системы Российской Федерации, но и работы парламента в целом, об укреплении его представительской функции. В частности, данное нововведение способствует расширению числа фракций, представляющих политические партии в федеральном парламенте, а значит, направлено на развитие принципа многопартийности. Кроме того, внесение соответствующего изменения позволяет окончательно решить вопрос внутрипарламентской дисциплины.

Таким образом, опыт структурирования законодательного (представительного) органа России по фракционному принципу является во временном отношении незначительным, что, однако, позволяет говорить об исторической преемственности в вопросе развития основ российского парламентаризма. В связи с этим в литературе отмечается, что деятельность современных депутатских объединений во многом демонстрирует схожесть форм работы и взаимодействия депутатских объединений современной Государственной Думы и Государственной Думы дореволюционного периода (1906–1917 гг.): межфракционные рабочие группы, вопросы внутренней организации и деятельности фракций, их влияние на деятельность других депутатских объединений и в целом на работу законодательного (представительного) органа власти[21].

Совершенствование порядка функционирования фракций, уточнение их роли в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществлялось, по сути, в рамках каждого из шести созывов Государственной Думы. Однако поиск путей повышения эффективности работы парламентских фракций основывался на двух концептуальных вопросах – на целесообразности существования иных депутатских объединений, помимо фракций, а также на оптимизации числа самих фракций ввиду постепенно расширяющегося круга их полномочий.

[1] СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

[2] СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

[3] СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

[4] СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

[5] См., например: Измайлова Е.А. К вопросу создания и прекращения деятельности депутатского объединения (фракции) в законодательном органе субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5.

[6] Подробнее об этом см.: Быченко С.И. Статус политических партий как субъектов парламентского процесса // Ученые записки: сборник научных трудов. Ростов-на-Дону, 2002. Вып. 4. С. 392–406.

[7] Подробнее об этом см.: Очерки парламентского права. Парламенты мира. М., 1991. С. 255–257.

[8] См.: Барабанов М.В.. Партии и многопартийность в современной России: возникновение, основные тенденции развития. М., 2011. С. 120–139.

[9] Ведомости ФС РФ. 1994. № 3. Ст. 160.

[10] СЗ РФ. 1994. № 33. Ст.3406; 1996. № 49. Ст. 5498.

[11] СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2398.

[12] СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

[13] СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.

[14] См.: Волкова Е.А. Изменение регламентов палат российского парламента: cui prodest? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5. С. 63. Отметим, что названный автор придерживается позиции, в соответствии с которой сужение возможностей по созданию депутатских объединений Государственной Думы ограничивает конституционные права граждан (в данном случае – депутатов) на объединение. Противоположная точка зрения также высказывалась в литературе. Например, по мнению Г.Н. Комковой, уменьшение видов депутатских объединений в Государственной Думе до фракций является позитивным моментом и более приемлемо с точки зрения повышения отдачи от депутатской деятельности. См.: Комкова Г.Н. Пропорциональная избирательная система и обеспечение равенства фракций в российском парламенте // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 7. С. 33.

[15] Об этом во многом свидетельствуют нормы Регламента Государственной Думы, в соответствии с которыми практически все решения палаты, а также ее руководящих и рабочих органов принимаются большинством (более половины) голосов от общего числа депутатов. Кроме того, В 2003 г. была изменена ст. 9 Регламента, устанавливающая, что, если на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей избраны руководители депутатских объединений (фракций – в ред. 2007 г.), то они вправе совмещать руководство депутатскими объединениями (фракциями – в ред. 2007 г.) и пребывание на выборной должности / Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 29 декабря 2003 г. № 11-IV ГД «О внесении изменений в ст. 9, 10, 13, 16 и 18 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 1. Ст. 11; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 5134-4 ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 4981.

[16] См.: Зюзин С.Ю., Юдина А.Б., Карташова Ю.А., Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Н.И. Воробьева // СПС «КонсультантПлюс». 2011.

[17] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 5134-4 ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 4981.

[18] Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1546 (2007) от 17 апреля 2007 / Официальный сайт Совета Европы http://www.coe.int/t/r/parliamentary_assembly/[russian_documents]/[2007]/%5BApr2007%5D/Res1546_rus.asp#P3_75.

[19] Постановление ГД ФС РФ от 21 декабря 2011 № 6-6 ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / СЗ РФ. 2011. № 52. Ст. 7558.

[20] Федеральный закон от 20 октября 2011 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» / СЗ РФ. 2011. № 43. Ст. 5975.

[21] См.: Анчуткина Т.А. Правовой статус депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: дисс.… канд.юрид.наук. М., 2003. С. 73.