нформационно-аналитически

АВ 2005г. Выпуск 4 Вопросы реализации ФЗ от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

1. Мокрый B.C., председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.
     Доклад на открытии семинара-совещания.
    
     Выбор региона, в котором мы проводим данный семинар, не случаен.
    Новосибирская область уже на протяжении нескольких лет работает по организации местного самоуправления на поселенческом уровне. В муниципальных образованиях - поселениях уже три года принимается и исполняется собственный бюджет. Данный опыт для нас является небезынтересным.
    Прошло почти два года со дня принятия федерального закона, установившего новые принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. За этот период в субъектах Российской Федерации проделана значительная работа: установлены границы муниципальных образований, назначены даты и проводятся выборы в органы местного самоуправления в 62 субъектах. На 1 ноября с.г. формирование новых органов местного самоуправления завершится практически в 84 субъектах Российской Федерации.
    Очень заметно за эти годы и, прежде всего, за этот текущий 2005 год изменилась региональное законодательство, оно приводится в соответствие с федеральным законодательством и работает в развитие Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ.
    Наш комитет, также как и Государственная Дума, в целом старался отслеживать процесс реализации Федерального закона. С этой целью мы анализировали обращения, поступавшие от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, от органов местного самоуправления. Комитет неоднократно выезжал в регионы для проведения семинаров, "круглых столов" с целью изучения проблем на месте, проводились парламентские слушания.
    Проблемы реализации переходных положений находятся в центре внимания не только нашего Комитета. Конечно важно, насколько качественно и продуманно разработано федеральное законодательство, но еще важнее, как сопровождает федеральные законы наша исполнительная власть и какие в этой
связи принимаются управленческие решения. 131-й закон достаточно характерен в этом плане с точки зрения оценки деятельности всех структур власти - и федеральных, и региональных.
    Не буду останавливаться на оценке работы Правительства России, у нас еще будет возможность сказать о том, что нами сделано, что недоделано. Я очень рад, что сегодня в работе семинара принимает участие представитель Министерства финансов Российской Федерации - Бежаев Олег Георгиевич -заместитель директора Департамента межбюджетных отношений. На сегодняшний день, я считаю, что это единственное министерство Российской Федерации, которое работает с Государственной Думой и с комитетом, прежде всего, по местному самоуправлению по разработке более реальной ситуации вхождения и исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".
    В итоге наших встреч, обращений регионов, изучения опыта и складывающейся практики в регионах по исполнению 131-ого закона и, прежде всего, его переходных положений, мы определили наиболее сложные, наиболее проблемные части и нормы данного закона.
    Я хотел бы остановиться на некоторых из них, но прежде хотел бы высказаться еще по одной позиции.
    Очень часто приходится слышать мнение, высказанное, в частности, губернатором Орловской области господином Строевым, который сказал, что поправками к 131 закону мы совсем выхолащиваем суть реформы местного самоуправления, и вроде бы, сдаем позиции реформы.
    С моей точки зрения здесь абсолютно неправильно понимается ситуация по развитию федерального законодательства, и самое главное - по уточнению данного федерального закона.
    Федеральный закон получился достаточно сложным, и не все его нормы, с точки зрения практики, работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывались с реальными возможностями, с  реальной практикой. И я, и депутаты нашего Комитета, убеждены, что поправками мы уточняли только те нормы, которые позволяли наиболее эффективно и наиболее объективно реализовывать те или иные нормы федерального  закона.
    В частности, был продлен срок установления границ муниципальных образований и наделения их соответствующим статусом до 31 марта 2005 года. Уточнен ряд норм федерального закона, регулирующих формирование территории поселения. Более четко были определены территории, которые могут входить в состав городского поселения. Урегулирован порядок упразднения внутригородских муниципальных образований. Уточнены нормы, определяющие принципы формирования территорий сельских поселений. Сняты некоторые неопределенные ограничения при формировании территорий сельских поселений. Поселок может наделяться статусом: либо городского, либо сельского поселения, в зависимости от уровня его социально-экономического развития. Регламентирован ряд вопросов, связанных с процедурой проведения выборов.
    Устранено несоответствие положений Федерального закона о сроках назначения выборов во вновь образованных муниципальных образованиях избирательному законодательству. На наш взгляд, немаловажное значение для регионов имело предоставление права совмещения дня голосования в существующих муниципальных образованиях с выборами во вновь образованных муниципальных образованиях.
    Принята поправка, согласно которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации получили право определять порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований, но только на первый срок их полномочий. В дальнейшем этот срок будет регулироваться уставом муниципального образования.
    Мы считаем, что для переходного периода эта норма являлась и является целесообразной. Она позволяет повысить заинтересованность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в создании эффектив-ных органов местного самоуправления, поскольку в этом процессе очень много зависит от региональных органов власти, на которых и лежит основная ответственность в реализации федерального закона.
    Еще одним изменением, о необходимости которого говорилось неоднократно, является предоставление сельским поселениям право предусматривать осуществление председателем представительного органа полномочий главы местной администрации.
    Очень много было на эту тему обращений, просьб о совмещении. И мы это право сделали без ограничения на численность сельских поселений. Соответствующую поправку мы внесли в пакет законов избирательного права, и  21 июля эту поправку Президент подписал, и сегодня эта норма действует, независимо от численности для сельской территории можно совмещать. Поскольку на эту тему задают много вопросов, нам пришлось разослать разъяснительную записку такую по этой норме: в каких случаях, когда и как можно применять норму, разрешающую совмещение.
    В рамках реализации концепции разграничения полномочий между уровнями власти в прошедшем году был принят закон, в котором расширен перечень вопросов местного значения муниципальных образований.
    В развитие норм закона принят Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", вступивший в силу 1 сентября. Установленные в нем требования в полном объеме распространяются на процедуру регистрации уставов вновь образованных муниципальных образований.
    К сожалению, на сегодняшний день это единственный пример, когда мы по реализации этого закона действуем совместно с Правительством Российской Федерации. Это единственный правовой документ, который мы совместно выпустили в развитие федерального законодательства по местному самоуправлению.
    Работа по совершенствованию федерального закона, безусловно, продолжается. Мы понимаем, что требуется корректировка еще ряда его положений, и готовим соответствующие инициативы.
    В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект, который направлен на корректировку перечня вопросов местного значения. В частности, для поселений предлагается уточнить, что создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры включает в себя в том числе и содержание учреждений культуры и искусства, развитие детского творчества, поддержку традиционных народных художественных промыслов.
    Предусматривается, что охрана объектов культурного наследия включает содержание муниципальных музеев, объектов культурного наследия. Предлагается отнести решение вопросов обеспечения населения услугами учреждений культуры, охраны объектов культурного наследия, создание условий для развития физической культуры и спорта также и к вопросам местного значения муниципальных районов.
    Законопроектом вносятся изменения в статью 50 Федерального закона, определяющую перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.
    Этот перечень дополняется с учетом того, что принятым в декабре прошлого года законом расширен перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных районов.
    Я, прежде всего, имею в виду 199-ый закон и частично 122-ой.
    Еще одно положение, содержащееся в законопроекте. Предоставление права муниципальному образованию иметь в собственности не только перечисленное в законе имущество, но и иное имущество, необходимое для исполнения полномочий органов местного самоуправления и решения вопросов местного значения.
    О необходимости этого изменения много говорили и говорят представители местного самоуправления. С другой стороны, могу сказать, что противники такого подхода есть, и поэтому нам эту проблему необходимо обсуждать.
    По этим инициативам, которые я назвал, уже есть законопроект, который мы обязаны отправлять на заключение в Правительство Российской Федерации. Уже пришло заключение Правительства России на все эти инициативы, где сказано в заключении следующее.
    Что, в принципе, не возражают по концептуальным позициям, но в связи с тем, что правительство разрабатывает законопроект по разграничению полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, и поэтому предполагаем более целесообразным включить перечень дополнительных полномочий в тот большой законопроект. Но, когда будет Правительством разработан тот закон, никто не знает, а федеральный закон действует уже сегодня, переходные положения действуют уже сегодня. Особенно это касается части действующих муниципальных образований.
    Поэтому нам предстоит действительно не просто дискуссия, не просто разговор, но нам нужно уметь еще и отстаивать свою позицию. Нам - я имею в виду, прежде всего, конечно же, депутатам Государственной Думы. Но мне хотелось бы, чтобы муниципальное сообщество, муниципальные ассоциации, которые работают в различных конфигурациях и по федеральным округам, и Союз российских городов, и Конгресс муниципальных образований России действовали более публично и более настойчиво и целеустремленно по совершенствованию законодательства, по отстаиванию интересов муниципальных сообществ, а не делили между собой кресла в этих общественных организациях.
    Органы местного самоуправления настаивают на изменении их полномочий в области учреждения средств массовой информации. Сейчас у них есть право учреждать только печатные средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации. Так сказано у нас в 131-ом законе. Соответственно, с 1 января 2006 года не смогут существовать многие муниципальные газеты, радио и телевидение. Процесс в субъектах Российской Федерации сейчас идет таким образом.
    Субъекты выбирают наиболее интересные средства массовой информации, переучреждают те или иные издания, средства массовой информации. То, что не интересно, могут оставить вообще без внимания. А, если говорить о сельской местности, то жители, население там чаще всего читают свою газету и привыкли к своим районным сельским газетам.
    Вопрос до конца не решен, эта проблема действительно нуждается в обсуждении, более четкой позиции, в том числе и муниципальных сообществ.
    Мы разработали и внесли проект закона, в котором в качестве варианта ограничения возможности нерационального использования финансовых средств для учреждений СМИ, в чем часто обвиняют муниципальные образования, может быть представлено право учреждения СМИ представительным органам муниципальных образований. Но по этой инициативе у нас существуют разногласия опять же с Правительством Российской Федерации.
    Одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления, безусловно, является его финансовое обеспечение. Предусмотренные доходные источники местных бюджетов, к сожалению, не достаточны для того, чтобы обеспечить полное и качественное осуществление полномочий органами местного самоуправления.
    Системы местных налогов, а это налог на имущество физических лиц и земельный налог, не могут обеспечить финансовую самостоятельность муниципальных образований, поскольку доходы от них не становятся определяющими при формировании доходов местных бюджетом. Это только около восьми-девяти процентов от всех доходов в местные бюджеты.
    Наиболее значимыми для местных бюджетов остаются отчисления от налога на доходы физических лиц. Где-то до 40 процентов от всех доходов в местном бюджете.
    Очевидно, что в ряде муниципальных образований местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации.
    Опыт формирования местных бюджетов в соответствии с положениями 131 -ого закона и Бюджетного кодекса в Ставропольском крае и в Новосибирской области показали, что предусмотренная законодательством процедура оказания финансовой помощи местным бюджетам не позволяет обеспечить эффективное и обоснованное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. И поэтому требуется их корректировка.
    Одним из вариантов может быть предоставление регионам права по согласованию с соответствующими представительными органами муниципальных образований - заменять дотации, предоставляемые из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и районных фондов финансовой поддержки поселений дифференцированными нормативами отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов.
    Аккумулировать дополнительную часть средств, перечисляемых из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований, в региональные бюджеты для последующего перераспределения их между дотационными муниципальными образованиями может позволить и изменение коэффициента так называемого отрицательного трансферта с двух на 1,3.
    Подобный законопроект разработан, внесен от имени депутатов Государственной Думы на рассмотрение и 21 сентября принят в первом чтении. Есть у нас еще темы для обсуждения и соответствующие поправки. Мы полагаем, что, может быть мы изменим и коэффициент не в 1,3, а в 1,5, по крайней мере, такие инициативы уже существуют. И в данном случае я хотел бы сказать в адрес Министерства финансов, Министерства экономического развития, с которыми нам проще работать, потому что мы работаем с пониманием и с их активным участием.
    Уважаемые коллеги, остановлюсь на законопроекте, который принят Государственной Думой буквально накануне нашего семинара 21 сентября и уже направлен на рассмотрение в Совет Федерации.
    Речь идет о законопроекте, продлевающем переходный период до 1 января 2009 года и изменяющем дату вступления федерального закона в полном объеме полномочий для всех без исключений муниципальных образований на 1 января 2009 года.
    В переходный период, субъектам Российской Федерации своими законами предоставляется право определять порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях. Указанные законы принимаются до 1 января 2006 года, а в последующие годы переходного периода - не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года. В течение финансового года законы не могут быть изменены. При этом регион вправе предусмотреть, что вопросы местного значения во вновь образованных муниципальных образований будут решать органы местного самоуправления муниципальных образований, существующих на день вступления в силу главы 12 закона.
    Несмотря на реакцию, как в субъектах Российской Федерации, муниципальных образований, так и средств массовой информации о том, что реформа отодвигается на три года дальше, что реформа замораживается, я хотел бы отстоять позицию, что местное самоуправление и развитие местного самоуправления не останавливается в Российской Федерации. Точно также как нельзя нам с вами прекратить реальную жизнь в наших больших и малых городах, наших сельских поселений.
    Да, существует организационные и финансово-экономические проблемы становления органов местного самоуправления. Да, существуют проблемы, прежде всего, в организации работы новых муниципальных образований.
    Вместе с тем с 1 января 2006 года положения Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ будут применяться в части, не противоречащей перераспределению полномочий органов местного самоуправления между поселениями муниципальными и районами установленными законами субъектов Российской Федерации. Это означает, что существующие муниципальные образования осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, установленные 131-ым законом.
    В законопроекте предусматривается упрощение процедур оказания финансовой помощи поселениям из бюджета муниципального района в переходный период. Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений могут распределяться исходя из фактических или прогнозируемых доходов и расходов населения. Дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов могут также распределяться, исходя из фактических и прогнозируемых доходов муниципальных районов.
    Законопроект регулирует особенности формирования бюджетов муниципальных районов в случае, если законом субъектов Российской Федерации в переходный период решение вопросов местного значения во вновь образованных поселениях передается органам местного самоуправления муниципального района. В этом случае в качестве составной части бюджетов муниципального района будут предусматриваться доходы и расходы указанных поселений. При этом налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты указанных поселений зачисляются в бюджет муниципального района.
    В случае, если в переходный период решение вопросов местного значения во вновь образованных поселениях передано органам местного самоуправления муниципальных районов, налоговые полномочия органов местного самоуправления соответствующих поселений по установлению и введению в действие земельного налога и налога на имущество с физических лиц также передаются представительным органам муниципального района.
    Как вы знаете, федеральный закон достаточно подробно регламентирует вопрос межмуниципального сотрудничества. Предусмотрено создание советов муниципальных образований регионов. Эти советы вправе создавать общерос-сийские объединения при условии, что в него входят советы не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации.
    В то же время, поправками в силу того, что переходный период продлился до 1 января 2009 года, уточнены сроки формирования в течение всего переходного периода данных советов, данных ассоциаций муниципальных образований. Но обязанность регионов содействовать проведению съездов остается.
    Одним из вопросов, который требует безотлагательного регулирования -это передача собственности. В частности, уже сейчас ясно, что до 1 января 2006 года не реально завершить передачу имущества из государственной собственности в муниципальную, из муниципальной в государственную, поэтому внесены изменения, продлевающие этот срок до 1 января 2008 года.
    Уважаемые коллеги!
    Обсуждение проблем реализации 131-ого закона связано не столько с тем, что мы не знаем, как двигаться или сомневаемся в том, что необходимо местное самоуправление или не необходимо, а с тем, что реформа достаточно серьезная, затрагивает многие стороны нашей жизни и не только в правовом пространстве, но и в социально-экономическом, в административно-территориальном и других сферах. Именно с этим связаны позиции и многие уточнения федерального законодательства. Но, к сожалению, обсуждение проблем реализации закона чаще всего завершается все-таки вопросом, особенно на федеральном уровне, о необходимости местного самоуправления в Российской Федерации.
    Я хотел бы высказать точку зрения нашего Комитета, моих коллег и свою собственную. Я убежден в том, что местное самоуправление в Российской Федерации должно быть. Мало того, что и мы обязаны выполнять эти конституционные нормы, мало того, что это часть публичной власти, закрепленной Конституцией Российской Федерации, это единственная публичная власть, которая сохранила все формы избрания народа, всенародного избрания. И недооценивать это, говоря о развитии государства, развитии общества, стремлении России к демократическому развитию, к правовому государству, невозможно.
    Реформа осуществляется в интересах людей и касается она практически всех. И это не красивые слова, это не общие слова. Она касается, прежде всего, сельских поселений, которые находятся в наиболее сложной сегодня экономической ситуации, в которых зачастую отсутствует развитая социальная инфраструктура. А это, сегодня уже не секрет, приводит к тому, что люди из сельской местности выезжают, особенно молодежь.
    Еще вчера председатель колхоза давал деньги на ремонт школы, сельского клуба, на мост через речушку, сегодня ситуация изменилась. Изменились экономические отношения, изменились общественные отношения. Сегодня необходимо формировать органы власти, которые будут создавать нормальные условия жизни, строить и ремонтировать школы, убирать мусор, заниматься благоустройством территории. Это будет власть, которая должна была всегда рядом, в том числе и на селе, и непосредственно рядом с человеком, непосредственно с которой люди смогут потребовать обеспечение нормальных условий жизни.
    Именно на этот уровень муниципальных образований были направлены практически все социальные инициативы Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина на расширенной встрече с руководством Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации 5 сентября нынешнего года. Все это заставляет нас как законодателей, решить и постоянно решать вопрос, как поступать грамотно федеральному законодателю, какие необходимо создать условия, чтобы процесс начавшейся реформы не приостановился и не утонул в очередном потоке дискуссий.
    Поэтому для нас очень важен опыт организации местного самоуправления на поселенческом уровне в Новосибирской области, поэтому для нас очень важно знать мнение субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа, которые в своем большинстве фактически готовы к реализации норм положений 131 Федерального закона, с 1 января 2005 года. Поэтому для нас очень важно знать те проблемы, которые складываются в части межбюджетных отношений и многие, многие другие вопросы.