Заключение Правительства на законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс

Законопроектом предлагается дополнить принцип прозрачности (открытости) бюджета, установленный Бюджетным кодексом, положениями об обязательном раскрытии информации обо всех получателях средств бюджета, в том числе юридических лицах, не наделенных статусом "государственного (муниципального) заказчика", которым перечисляются средства из бюджета, а также контролирующих лицах организаций - получателей указанных денежных средств. Кроме того, предлагается дополнить Бюджетный кодекс положением о предоставлении государственных или муниципальных гарантий только российским юридическим лицам.

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" вносится в Государственную Думу членами Совета Федерации В.И.Матвиенко, Е.В.Бушминым, С.Н.Рябухиным и другими.

Законопроектом предлагается дополнить принцип прозрачности (открытости) бюджета, установленный статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), положениями об обязательном раскрытии информации обо всех получателях средств бюджета, в том числе юридических лицах, не наделенных статусом "государственного (муниципального) заказчика", которым перечисляются средства из бюджета, а также контролирующих лицах организаций - получателей указанных денежных средств.

Кроме того, предлагается дополнить статью 1152 Кодекса в части осуществления предоставления государственных или муниципальных гарантий только российским юридическим лицам.

В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации в Правительстве Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона с учетом представленного финансово-экономического обоснования.

Юридические лица, которым перечисляются средства из бюджета, не наделенные статусом "государственного (муниципального) заказчика", не относятся к субъектам бюджетных правоотношений, и правоотношения с их участием не могут регулироваться Кодексом.

Кроме того, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации принципы бюджетной системы определяют общие нормы, на которых основывается правовое регулирование бюджетных правоотношений. Эти принципы реализованы в статьях Кодекса и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актах.

Так, положения, связанные с раскрытием информации получателями бюджетных средств, другими участниками бюджетного процесса, урегулированы в рамках установленной процедуры составления и представления бюджетной отчетности, которая включает в себя отчет об исполнении бюджета, баланс исполнения бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, отчет о движении средств, пояснительную записку (пункты 3 и 4 статьи 2641 Кодекса).

Следует также отметить, что законодательством Российской Федерации, в том числе Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", не установлены полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления) по контролю за соблюдением требований о раскрытии предусмотренной законопроектом информации.

Таким образом, вводимые законопроектом нормы о раскрытии информации об указанных юридических лицах, в том числе не являющихся участниками бюджетного процесса, получающих средства из бюджета, а также о контролирующих организациях указанных юридических лиц не могут быть отнесены к предмету правового регулирования статьи 36 Кодекса.

В статью 1152 Кодекса предлагается внести дополнение, согласно которому предоставление государственных или муниципальных гарантий осуществляется только российским юридическим лицам.

Эти предложения носят рамочный характер и не учитывают необходимость введения ограничений в отношении других форм государственной или муниципальной поддержки, таких как субсидии и предоставляемые из бюджета юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, бюджетные инвестиции.

Кроме того, учредителями "российского юридического лица" могут выступать юридические лица, зарегистрированные в офшорной юрисдикции, что позволит обойти предлагаемые законопроектом ограничения и не решит задачу, поставленную Президентом Российской Федерации.

В этой связи целесообразно ориентироваться не на национальную принадлежность юридического лица, а на бенефициарных собственников, что будет способствовать в том числе эффективному выявлению аффилированности и сделок с заинтересованностью.

Более того, положения, ограничивающие круг лиц, которым могут предоставляться государственные или муниципальные гарантии, российскими юридическими лицами, не учитывают, что такие гарантии могут предоставляться в пользу других публично-правовых образований, которые в силу норм гражданского законодательства Российской Федерации не являются юридическими лицами.

Дополнительно следует отметить, что устанавливаемые законопроектом положения создают условия, препятствующие предоставлению государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам или в пользу иностранных юридических лиц в целях оказания поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг).

Такой экспорт, как правило, связан с участием значительного числа субъектов (как частных компаний, так и публично-правовых образований), находящихся в различных национальных юрисдикциях с различающимися правовыми режимами. Зачастую участие в экспортных операциях компаний, зарегистрированных на территории иностранных государств (в том числе в офшорных зонах), является единственным способом реализации экспортных контрактов. При этом фактическими выгодоприобретателями государственной гарантийной поддержки экспорта являются не принципалы и бенефициары, а российские организации-экспортеры. При этом основными задачами государственной гарантийной поддержки экспорта являются продвижение на иностранные рынки российской высокотехнологичной промышленной продукции, стимулирование развития несырьевого сектора российской экономики и укрепление международных экономических связей.

Исходя из изложенного, поручение, данное в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, может быть выполнено путем установления в Кодексе в качестве особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации:

1) положений, предусматривающих, что субсидии и бюджетные инвестиции, а также государственные и муниципальные гарантии (за исключением гарантий, целью предоставления которых является оказание поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг), не предоставляются иностранным юридическим лицам;

2) положений, согласно которым субсидии, бюджетные инвестиции и государственные или муниципальные гарантии российским юридическим лицам предоставляются при условии раскрытия информации о своих бенефициарах, а в случае, если такими бенефициарами являются лица, зарегистрированные в офшорных юрисдикциях, - при условии раскрытия информации о конечных бенефициарах (за исключением случаев, при которых невозможно определить выгодоприобретателей в результате применения мер указанной поддержки).

При этом юридические лица, находящиеся в офшорной юрисдикции, могут быть определены с использованием предусмотренного пунктом 3 статьи 284 Налогового кодекса Российской Федерации перечня государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия информации при проведении финансовых операций.

Для определения бенефициарных владельцев - выгодоприобретателей в результате оказания государственной или муниципальной поддержки могут быть использованы положения Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект при условии его доработки с учетом изложенных замечаний.