нформационно-аналитически

АВ 2006г. Выпуск 1 Особенности реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в наукоградах

Введение
    Задача ускоренного развития экономики, увеличения темпов ее роста на основе внедрения научно-технических достижений, стояла всегда - и во времена СССР и сегодня. Но сегодня иными стали общественно-политические условия, а вместе с этим и организационные основы, формы и методы инновационной политики.
    В Советском Союзе интенсивное строительство городских поселений, образовавшихся в связи с формированием крупных научно-технических и научно-производственных комплексов, началось во второй половине 30-х годов прошлого века, на полтора-два десятилетия раньше, чем это произошло за рубежом. В настоящее время такая территориальная форма интенсификации инновационного процесса является общемировой тенденцией, характеризующаяся интенсивным строительством специальных поселений и технологических парков.
    В СССР в качестве территориальной основы развития инновационной системы стали монопрофильные города и поселки, формировавшиеся на основе градообразующих военно-промышленных комплексов, которые привлекали значительный интеллектуальный и научно-технический потенциал страны.
    В начале 90-х годов прошлого века за этими городскими поселениями закрепилось название "наукограды". На рубеже 80-х - 90-х годов в условиях перехода к новому государственном устройству наукограды оказались в критическом положении.
    В современных условиях, начиная с 2000 года, расширение инновационного сектора в экономике России, а также связанные с эти процессом вопросы развития образования и науки, стали постоянными темами в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в которых развитие данных направлений государственной политики рассматривается как необходимое условие для повышения конкурентоспособности государства.
     В 2002 году Президент России утвердил "Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу" (от 30 марта 2002 года Пр576), в соответствии с которыми формирование национальной инновационной системы является неотъемлемой частью экономической политики государства, которая, в свою очередь, должна обеспечить объединение усилий государственных органов всех уровней, организаций научно-технической сферы и предпринимательского сектора экономики в интересах ускоренного использования достижений науки и технологий в целях реализации стратегических национальных приоритетов страны.
    Особая роль в создании национальной инновационной системы при этом отводится муниципальным образованиям "...с высоким научно-техническим потенциалом, имеющих статус наукоградов, а также административно-территориальных образований, для которых характерно интенсивное научно-техническое и инновационное развитие". Все это достаточно убедительно свидетельствует о признании наукоградов в качестве составной части формирующейся инфраструктуры инновационной экономики.
    Вместе с тем, и опыт реализации поставленных национальных целей, и анализ принятых за последнее время в этой связи законодательных актов свидетельствуют о недооценке участия органов местного самоуправления в этой общенациональной работе, а процесс формирования и развития государственной политики в отношении наукоградов дает основание характеризовать его как противоречивый и непоследовательный.
    В процессе становления и развития государственной политики в отношении наукоградов можно выделить следующие ключевые события:
    - зарождение государственной политики, произошедшее по инициативе лидеров местного самоуправления наукоградов (1991 год);
    - принятие 14 июля 1992 года Закона Российской Федерации 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании";
     - разработка концепции государственной политики по сохранению и развитию наукоградов по инициативе муниципальных политиков (1993 год) и ее продвижение (1993-1997гг);
    - издание Указа Президента Российской Федерации от 7 ноября 1997 года 1171 "О мерах по развитию наукоградов как городов науки и высоких технологий", а так же во исполнение его постановления Правительства Российской Федерации от 24 января 1998 г. 79 "О мерах по развитию муниципальных образований с градообразующими научно-производственными комплексами (наукоградов)";
    - принятие Федерального закона от 7 апреля 1999 года 70-ФЗ  "О статусе наукограда Российской Федерации".
    Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (1992 год) установил правовой статус закрытого административно-территориального образования (ЗАТО), закрепил особенности организации местного самоуправления, а также определил меры по социальной защите граждан, проживающих и работающих в нем, и их права. Он стал первым законодательным актом, регулирующим особенности организации местного самоуправления на территориях с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала. Его основная цель - сохранение ЗАТО в прежнем качественном состоянии. Разработчиками закона не ставилась задача включения интеллектуального потенциала ЗАТО в новые экономические отношения и в результате его принятия наукограды России разделились на две категории: ЗАТО и открытые поселения.
    Издание в 1997 году Указа Президента Российской Федерации и принятие в 1998 году постановления Правительства Российской Федерации стало важным этапом в закреплении всех территорий с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала (наукоградов) как объектов государственной политики, призванных обеспечить научно-техническую, инновационную и производственную деятельность, а также подготовку кадров.
     Принятие в 1999 году Федерального закона "О статусе наукограда Российской Федерации" стало определенной кульминацией в процессе формирования государственной политики в отношении наукоградов.
    Данный закон не содержит преамбулы, в которой, согласно законодательной технике, должны определяться предмет регулирования или институт права, указан вид общественных отношений, регулируемых законом, и цели (задачи), которые призван решить федеральный закон.
    Основное содержание закона - это регулирование процесса наделения статусом "наукограда Российской Федерации" тех муниципальных образований, которые соответствуют критериям и прошли необходимую процедуру согласования программы развития.
    Отсутствие преамбулы позволяет различным образом трактовать "дух" закона. С одной стороны, из текста закона следует, что он призван реализовать научно-техническую политику Российской Федерации посредством поддержки социально-экономического и научно-технического развития муниципальных образований, имеющих высокий научно-технический потенциал с градообразующим научно-производственным комплексом.
    С другой стороны, в процессе применения закона наделение статусом наукограда Российской Федерации рассматривается как предоставление своего рода льготы, следствием чего процедура наделения статусом была усложнена. Положительное решение в основном зависело от инициативы и настойчивости органов местного самоуправления.
    Вместе с тем, следует отметить несколько "прорывных" положений закрепленных в законе: программный принцип социально-экономического развития наукоградов; участие в разработке программы всех трех уровней власти (федеральной, региональной и местной) - принцип сотрудничества властей.
    Программный принцип и участие всех уровней власти в разработке программы развития наукограда соответствует масштабам задач, которые призваны решать наукограды, и их реальному потенциалу в решении стратегических задач развития российской государственности. Особо следует отметить принцип сотрудничества властей. Закрепление этого принципа по существу означает признание наукоградов в качестве партнеров государства в решении государственных задач с высокой степенью доверия к органам местного самоуправления.
    В 2004 году, в связи с проведением разграничения полномочий в системе публичной власти, в государственной политике в отношении наукоградов произошли существенные изменения. Они были вызваны принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
    Указанным законодательным актом были внесены изменения в более чем 150 федеральных законов, в число которых попал и Федеральный закон от 7 апреля 1999 года 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации", из которого был исключен ряд важных для развития наукоградов положений. В частности, положение о программе развития наукограда. Вместе с программным принципом в результате осуществленных изменений был утрачен и принцип сотрудничества властей (взаимодействия всех уровней власти по разработке и реализации программы).
    Другим признаком существенного изменения государственной политики стало принятие Федерального закона от 22 июля 2005 года 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". При разработке закона не были в полной мере учтены интересы, возможности и опыт действовавших к тому времени семи наукоградов Российской Федерации, получивших этот статус в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 года 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации".
    Указанные законодательные инициативы могут рассматриваться существенным признаком изменений приоритетов государства в отношении перспектив развития наукоградов и участия их в формировании экономики инновационного типа.
    В частности, законодательство об особых экономических зонах практически исключает непосредственное участие органов местного самоуправления в образовании таких зон и управлении их развитием. Так, в соответствии с законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" сотрудничество с органами местного самоуправления по существу сводится к даче согласия на организацию государством особой экономической зоны на территории соответствующего муниципального образования.
    Особое значение в сложившейся ситуации имеет Федеральный закон от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который открывает значительные перспективы для обеспечения инновационного развития наукоградов.
    Основу системы управления развития наукограда составляет система органов муниципального управления. В соответствии с указанным Федеральным законом наукограды являются муниципальными образованиями со статусом городского округа. Этот статус дает право населению наукограда решать достаточно широкий круг вопросов местного значения, установленный законом для городских округов. Как и для всех муниципальных образований, к полномочиям органов местного самоуправления наукограда, относится "принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований".
    Этим же законом предусмотрена возможность передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления с соответствующим ресурсным обеспечением. Закон не содержит принципиальных ограничений на организацию взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в качестве "партнеров" по реализации комплексной программы социально-экономического развития наукограда. Поэтому указанный выше механизм передачи государственных полномочий в сочетании с системой взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти необходимо рассматривать как ресурс для повышения эффективности управления развитием наукограда.
    Экономическую основу социального развития наукограда составляют: интеллектуальные ресурсы, предприятия научно-производственного комплекса и другие объекты всех видов собственности (государственной, муниципальной, частной и другой), расположенные на территории наукограда, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований.
    Это позволяет использование интеллектуального и научно-технического потенциала наукоградов и в качестве основы муниципальной экономики, и в качестве ресурса для развития национальной инновационной системы.
    Однако данная задача не может быть решена только в рамках реализации этого Федерального закона. Для оптимального решения проблемы может потребоваться внесение изменений в законодательство, регулирующее общественные отношения в области развития образования, науки, технологий и других, включая законодательное обеспечение процесса становления и развития российской национальной инновационной системы. Комплексному рассмотрению особенностей реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в наукоградах" посвящен настоящий Аналитический вестник.
    В него вошли материалы "круглого стола" на тему: "Особенности реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в наукоградах", состоявшего  9-10 июня 2006 года в городах Калуге и Обнинске Калужской области.
    "Круглый стол" проводился в соответствии с распоряжением Председателя Государственной Думы от 29 мая 2006 года 188р-1, а его подготовку и проведение обеспечивал Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления совместно с Законодательным Собранием Калужской области.
    В рамках "круглого стола" состоялось два заседания. Первое, прошедшее 9 июня 2006 года в г. Калуге, было посвящено общим вопросам реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Калужской области.
    Второе заседание "круглого стола" состоялось 10 июня 2006 года в г. Обнинске Калужской области и было посвящено особенностям реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в наукоградах.
    В работе "круглого стола" приняли участие депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; депутаты Законодательного Собрания Калужской области; руководители органов исполнительной власти Калужской области; руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены наукограды Российской Федерации; руководители органов местного самоуправления наукоградов; ученые, специалисты, работники Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; работники аппаратов органов государственной власти Калужской области.
    В настоящий вестник вошли выступления на "круглом столе" губернатора Калужской области Анатолия Дмитриевича Артамонова, председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Владимира Семеновича Мокрого, председателя Законодательного Собрания Калужской области Павла Федоровича Каменского. Указанные выступления приводятся с небольшими сокращениями в авторской редакции.
    Мнения участников дискуссии представлены в настоящем вестнике в форме прямых цитат из их выступлений, сгруппированных по отдельным актуальным проблемам (разделы 1.4. и 2.4.).
    В вестник включены также итоговые документа "круглого стола" (разделы 1.5. и 2.5.).
    Часть материалов, носящих справочный характер, выведена в "Приложениях":
q проект федерального закона "Об особенностях осуществления местного самоуправления в наукограде Российской Федерации";
q перечень законодательных актов и других документов, регулирующих вопросы развития наукоградов;
q перечень населенных пунктов и территорий с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала (наукоградов) с указанием их статуса и субъекта федерации, на территории которого находится соответствующий наукоград;
q описание (а в некоторых случаях и анализ) используемых терминов и понятий.
I. Заседание "круглого стола" в городе Калуге 9 июня 2006 года на тему "О ходе выполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"