Выступление председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А. Клишаса в ходе 476 заседания Совета Федерации

Выступление председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А. Клишаса на заседании Совета Федерации по рассмотрению проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»

Мы принимаем поправки к действующей с 1993 года Конституции.

За более чем двадцать шесть лет своего действия Конституция России доказала свою эффективность, а нормы о конституционном строе и правах человека до сих пор не исчерпали своего потенциала.

О потенциале конституционных норм говорил Президент РФ В.В. Путин. Валентина Ивановна в своём выступлении также это отметила.

Важно сохранить и преумножить тот положительный опыт конституционно-правового развития, который мы накопили за последние 26 лет.

Во многом это стало возможным благодаря решениям Конституционного Суда, который постоянно обогащал и актуализировал содержание конституционных положений с учётом особенностей развития общественных отношений.

Отдельные, наиболее значимые достижения государственного и общественного развития действительно нуждаются в своём закреплении в конституционном тексте. Ведь зафиксировать их на конституционном уровне – это значит придать им свойство необратимости, невозможности пересмотра тех позитивных результатов, которых добилась наша страна за последние несколько лет.

Поэтому мы рассматриваем поправку в 3–8 главы Конституции.

Статья 1 проекта закона предусматривает внесение поправки к Конституции РФ.

В статье 2 проекта закрепляются требования к порядку организации и проведения общероссийского голосования, результаты которого являются обязательным условием для внесения поправки в Конституцию РФ, в статье 3 – порядок вступления в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ.

Объем гарантий, предусмотренных поправкой, значительно возрос по сравнению с первоначально внесённой редакцией.

Члены Совета Федерации принимали активное участие в подготовке поправок.

Предложения тридцати пяти членов Совета Федерации получили отражение в тексте проекта закона о поправке.

Наиболее ожидаемыми стали поправки, касающиеся социальных гарантий.

Обеспечение и защита социальных прав — это приоритетное направление деятельности публичной власти, что неоднократно подчеркивалось на высшем государственном уровне.

Поправкой к Конституции РФ предлагается закрепить положение о проведении социально ориентированной государственной политики (ст. 114), гарантии МРОТ не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по России (ч. 5 ст. 75), обязательного социального страхования, адресной социальной поддержки граждан, индексации социальных выплат (ч. 7 ст. 75), а также индексации размера пенсий не реже одного раза в год (ч. 6 ст. 75).

В статье 671 Конституции РФ устанавливается, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Ещё раз хочу подчеркнуть, что опасения представителей гражданского общества, родительской общественности о том, что могут появиться органы ювенальной юстиции, лишены под собой оснований. Органов ювенальной юстиции в России нет и не будет.

Поправки предусматривают необходимость создания условий для устойчивого экономического роста страны, повышения благосостояния граждан, закрепления гарантий защиты достоинства граждан и уважения человека труда (ст. 751).

Социальный блок поправок с одной стороны фиксирует определенный уровень государственных гарантий, который был достигнут за предшествующий период, а с другой – задаёт социальную ориентированность государственной политики на будущее.

Внесение рассматриваемых изменений возлагает на органы власти определенные обязанности по принятию мер, обеспечивающих социальную защиту населения.

Закрепление в Конституции положений, направленных на конкретизацию принципа социального государства, возлагает на государство дополнительные обязанности по обеспечению действия социальных гарантий, пересмотреть которые в сторону ухудшения будет невозможно.

Целью изменения порядка организации и функционирования публичной власти является создание условий для повышения качества и уровня жизни граждан.

Поправкой устанавливается, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в РФ и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения. Введение понятия «единой публичной власти» не отменяет самостоятельности местного самоуправления и принципа разделения властей.

В статьях 131, 132 и 133 Конституции РФ уточняются конституционные гарантии местного самоуправления.

Поправки предусматривают возможность создания федеральных территорий в соответствии с федеральным законом (ст. 67).

Уточняются предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, касающиеся, в частности, вопросов организации публичной власти (п. «г» ст. 71), научно-технологического развития РФ (п. «е» ст. 71), здравоохранения (п. «ж» ч.1 ст. 72), защиты семьи и детства (п. «ж1» ч.1 ст. 72), молодежной политики (п. «е» ч.1 ст. 72), сохранения и укрепления общественного здоровья, создания условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью (п. «ж» ч.1 ст. 72), охраны окружающей среды (п. «д» ч.1 ст. 72), обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных (п. «и», «м» ст. 71).

Для граждан важно иметь гарантии неизменности достигнутого уровня социальных обязательств государства и сохранения в качестве приоритета социально ориентированной государственной политики в будущем.

Важной гарантией обеспечения стабильного развития государства является предоставление действующему Президенту РФ права баллотироваться на следующих Президентских выборах. Такая поправка вчера была предложена на заседании Государственной Думы депутатом Терешковой Валентиной Владимировной.

Поправкой устанавливается, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков. При этом в статью 81 Конституции РФ и в статью 3 закона о поправках внесены дополнения «переходного характера» для действующего главы государства[1]. Конституционный Суд рассмотрит вопрос о соответствии внесённых поправок Конституции.

Окончательное же решение о возможности закрепления в Законе о поправке к Конституции РФ права действующего главы государства участвовать в следующих выборах Президента РФ примут граждане на общероссийском голосовании.

В целях усиления требований к кандидату на должность Президента РФ уточняется статья 81 Конституции РФ о постоянном проживании кандидата на территории России не менее 25 лет. Данная статья также дополняется положением об отсутствии у кандидата на момент участия в выборах и ранее гражданства иностранного государства и иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание за рубежом[2].

В соответствии с изменениями, которые вносятся в статьи 80 и 83 Конституции, Президент РФ осуществляет полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, а также осуществляет общее руководство Правительством РФ.

Поправка в статью 83 Конституции РФ также предусматривает полномочия Президента РФ по назначению Председателя Правительства РФ, его заместителей и министров (за исключением руководителей «силового блока»), кандидатуры которых утверждены Государственной Думой (ст. 103) по представлению Президента РФ, и освобождает указанных лиц от должности. А также полномочия Президента РФ по назначению на должность после консультаций с Советом Федерации (ст. 102) и освобождению от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций, общественной безопасности, Генерального прокурора, его заместителей, прокуроров субъектов РФ и иных прокуроров, для которых такой порядок назначения установлен федеральным законом.

Президент РФ утверждает по предложению Председателя Правительства РФ структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в неё изменения (ст.83 Конституции РФ).

В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ и приоритетных направлений социально-экономического развития государства формируется Государственный Совет (п. «ж1» ст.83 Конституции РФ).

Для содействия главе государства в реализации его полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета России, её независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз формируется Совет Безопасности (п. «ж» ст.83 Конституции РФ).

Администрация Президента РФ формируется в целях обеспечения реализации полномочий Президента РФ (п. «и» ст.83 Конституции РФ).

Крайне важным и своевременным шагом является укрепление взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти посредством предоставления палатам Федерального Собрания дополнительных полномочий.

Поправки призваны гарантировать тонкую настройку процесса формирования Правительства, одновременно расширяя парламентское участие и оставляя за Президентом ведущую роль в формировании Правительства.

Уточняется порядок назначения Председателя Счетной палаты, его заместителей (статьи 102, 103).

Вопросы ведения Совета Федерации дополняются положениями о заслушивании ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в РФ, вопросы ведения Государственной Думы – о заслушивании ежегодных отчетов Центрального банка РФ. В Конституции РФ закрепляется право Совета Федерации, Государственной Думы осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления.

Поправкой уточняется порядок формирования Совета Федерации и вводится понятие сенатора Российской Федерации.

В Совет Федерации входят:

— по два представителя от каждого субъекта РФ;

— Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, – пожизненно. При этом он вправе отказаться от полномочий сенатора РФ;

— а также не более тридцати (30) представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ, из которых не более семи (7) могут быть назначены пожизненно из числа лиц, имеющих выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности.

Уточняется порядок реализации права Государственной Думы выразить недоверие Правительству РФ.

В соответствии с дополнением в статью 113 Конституции Председатель Правительства РФ несет персональную ответственность перед Президентом РФ за осуществление возложенных на Правительство РФ полномочий.

Закрепляются полномочия Правительства РФ по обеспечению проведения в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, в области охраны окружающей среды (п. «в» ч.1 ст.114), функционирования системы социальной защиты инвалидов (п. «в2» ч.1 ст.114), осуществления мер по поддержке институтов гражданского общества (п. «е1» ч.1 ст.114), добровольческой (волонтерской) деятельности (п. «е2» ч.1 ст.114), содействия развития предпринимательства и частной инициативы (п. «е3» ч.1 ст.114).

Закрепляются полномочия по государственной поддержки научно-технологического развития РФ, сохранения и развития её научного потенциала (п. «в1» ч.1 ст.114). Хочу особо отметить роль Российской академии наук, её президента в подготовке и обсуждении поправок. Особую благодарность хочу выразить сопредседателю рабочей группы по подготовке поправок Хабриевой Талие Ярулловне и Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Поправки прошли серьёзную научную экспертизу. Проведено много научных конференции с участием ведущих учёных, конституционалистов, юристов. Формулировки поправок отражают передовые достижения юридической науки.

Поправкой вносятся существенные изменения в конституционные положения о судебной власти.

Уточняются положения о назначении на должность по представлению Президента РФ председателей, заместителей председателей, судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, о прекращении их полномочий, а также полномочий судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи (статьи 83 и 102). Сравним с действующим порядком[3].

Укрепляется роль Конституционного Суда как высшего судебного органа конституционного контроля (статья 125).

Это новый этап развития конституционной юстиции. Предварительный конституционный контроль позволит обеспечить защиту конституционных прав граждан. Необходимость его введения вызвана большим количеством обращений граждан. Мы как парламент обязаны на это отреагировать.

Согласно изменениям Конституционный Суд проверяет:

— по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан – конституционность законов и иных нормативных актов, примененных в конкретном деле, если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты;

— по запросам судов проверяет конституционность нормативных актов, подлежащих применению в конкретном деле;

— по запросу Президента РФ проверяет конституционность проектов законов РФ
о поправке к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных и федеральных законов, а также принятых законов до их подписания.

В Конституции РФ закрепляется обязательность применения в истолковании, данном Конституционным Судом, актов или их отдельных положений, признанных конституционными (ч.6 ст. 125).

В целях создания условий для обеспечения суверенитета РФ с учетом последовательного выполнения Россией международно-правовых обязательств предлагается установить, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Рассмотрение указанного вопроса, а также вопроса о возможности исполнения решения иностранного или международного суда, в т. ч. третейского арбитража, налагающего обязанности на РФ, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка РФ, предлагается отнести к полномочиям КС (п. «б» ч. 51 ст. 125 ).

Значимым и своевременным представляется закрепляемый в Конституции принцип неотчуждаемости территорий, направленный на обеспечение суверенитета и территориальной целостности нашей страны. Устанавливается конституционный запрет на действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации границы РФ с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории РФ, а также призывы к таким действиям (ч. 21 ст. 67).

Закрепляется преемственность в развитии Российского государства. Согласно поправке Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство (ч. 1 ст. 671). Российская Федерация — светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ст. 13 Конституции РФ).

В год празднования 75-летия Победы в Великой Отечественной войне важно сохранить память о наших защитниках Отечества и значении подвига народа. Поправка является ответом на запрос о необходимости обеспечения защиты исторической правды. Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды (ч. 3 ст. 671).

Вносятся уточнения, согласно которым государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык как язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов России (ст. 68).

Проект закона РФ о поправке к Конституции РФ предусматривает установление в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы:

— требований о постоянном проживании в РФ и об отсутствии гражданства иностранного государства или документа, подтверждающего право на постоянное проживание за границей,

— а также запрета иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ.

Указанные требования и запреты закрепляются в Конституции РФ в отношении Президента РФ (ст. 81), сенаторов РФ (ст. 95), депутатов Государственной Думы (ст. 97), судей (ст. 119), председателя Правительства РФ, его заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти (ст. 110) и федеральных государственных органов (ст. 78), Уполномоченного по правам человека (ст. 103), прокуроров (ст. 129), глав субъектов РФ (ст. 77), а также лиц, замещающих должности государственной и муниципальной службы (ст. 71).

В проекте Закона о поправке заложен юридический механизм, который гарантирует, что решение по поправкам принимают граждане и только по итогам общероссийского голосования поправки могут быть включены в Конституцию РФ.

Статья 2 проекта закона закрепляет гарантии участия граждан в общероссийском голосовании на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Такое участие является свободным и добровольным. Подготовка и проведение голосования осуществляются открыто и гласно.

В целях организации и проведения общероссийского голосования ЦИК России наделяется полномочиями по:

— утверждению порядка общероссийского голосования[4];

— обеспечению информирования граждан, в том числе возможность их ознакомления с текстом закона о поправке к Конституции РФ;

— утверждению формы и текста бюллетеня, установлению итогов голосования и определению его результатов, определению порядка финансового обеспечения;

— а также иными полномочиями по организации подготовки и проведения общероссийского голосования.

Для наблюдения за проведением голосования и подсчётом голосов участников голосования, за установлением итогов голосования Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов РФ назначают наблюдателей. Независимое неполитическое общественное наблюдение как новый институт избирательного права.

Поправки вступают в силу со дня официального опубликования результатов в случае, если изменения получили одобрение в ходе общероссийского голосования[5],

Закон РФ о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ, за исключением статей 1 и 2 закона РФ о поправке к Конституции РФ, которые вступают в силу в особом порядке.

Президент РФ направляет запрос о соответствии не вступивших в силу поправок Конституции РФ, а также порядка вступления в силу поправок в Конституционный Суд, который обязан дать соответствующее заключение.

В случае, если Конституционный Суд дает заключение о соответствии Конституции РФ поправок и порядка их вступления в силу, проводится общероссийское голосование.

Дату голосования назначит Президент РФ.

Такая процедура необходима для окончательного устранения всех возможных сомнений относительно соответствия предлагаемых поправок и порядка их вступления в силу.

После одобрения в ходе общероссийского голосования изменений в Конституцию РФ, предусмотренных поправкой, Президент РФ издает указ об официальном опубликовании Конституции РФ с внесенными в неё поправками, а также с указанием даты их вступления в силу.

Комитеты Совета Федерации поддерживают одобрение проекта закона.

Предлагается рекомендовать Совету Федерации одобрить проект Закона РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

С этой целью предлагается на голосование отдельно поставить вопросы об одобрении поправки к Конституции РФ (статья 1 проекта закона) и об одобрении проекта закона в целом.

[1] Положение, ограничивающее число сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента РФ, применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента РФ, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции РФ, вносящей соответствующее ограничение, и не исключает для него возможность занимать должность Президента РФ в течение сроков, допустимых указанным положением. Установленное с учетом указанных изменений регулирование допустимого числа сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента РФ, не препятствует лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента РФ на момент вступления данной поправки в силу, участвовать в качестве кандидата на выборах Президента РФ после включения указанной редакции в текст Конституции РФ на установленное поправкой допустимое число сроков, вне зависимости от числа сроков, в течение которых указанное лицо занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления данной поправки в силу.

[2] Данное требование не распространяется на граждан РФ, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в РФ в соответствии с федеральным конституционным законом, и постоянно проживавших на территории принятого в РФ государства или территории принятой в РФ части государства.

[3] ФЗ о статусе судей в РФ устанавливает следующие процедуры для досрочного прекращения полномочий судьи:

1) для рядовых судей, в том числе судей ВС РФ (кроме судей КС РФ): досрочное прекращения полномочий судьи может налагаться на судью за нарушения при осуществлении правосудия только при наличии жалобы или обращения участника процесса о нарушении его прав незаконными действиями судьи, ранее подвергавшегося иному дисциплинарному взысканию. Решение принимается квалификационной коллегией судей, к компетенции которой относится рассмотрение вопроса о прекращении полномочий этого судьи.

2) Полномочия председателя или заместителя председателя суда (любого уровня, кроме ВС РФ, КС РФ) могут быть досрочно прекращены решением соответствующей квалификационной коллегии судей в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением председателями, заместителями председателей судов своих должностных обязанностей, предусмотренных федеральными конституционными и федеральными законами. По прекращении полномочий председателя, заместителя председателя суда за ними сохраняются полномочия судьи суда, в котором они замещали должность председателя, заместителя председателя суда.

Если необходимо полностью прекратить полномочия данного судьи, применяется процедура «1».

[4] Утверждается в течение 3 дней после подписания Указа Президента РФ о назначении голосования, проект разработан и принят ЦИК России за основу.

[5] За исключением положений, предусматривающих изменение числа судей Конституционного Суда, которые вступают в силу в особом порядке.