О проверке выполнения законов и иных нормативных актов, регламентирующих вопросы выплаты заработной платы

Главное контрольное управление Президента Российской Федерации совместно с работниками аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах проверило деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации по выполнению законов Российской Федерации и иных нормативных актов, регламентирующих вопросы выплаты заработной платы.

Проверка показала, что задолженность по выплате заработной платы отмечается во многих организациях различной ведомственной подчиненности и форм собственности. В целом по стране около 7 миллионов человек не получают заработную плату в установленные сроки. Общая суммарная задолженность по ее выплате, по данным Госкомстата России, на 1 апреля 2003 г. достигла 34,1 млрд.рублей, в том числе из‑за недофинансирования из бюджетов всех уровней — 4,2 млрд.рублей.

Правительством Российской Федерации и соответствующими органами государственной власти был предпринят ряд мер по обеспечению конституционных прав граждан на своевременное получение заработной платы, норм Трудового кодекса Российской Федерации, других нормативных актов по данному вопросу. В целях выполнения Федерального закона «О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы» в 2002 году из федерального бюджета дополнительно направлено субъектам Российской Федерации 10 млрд.рублей, а также выделены бюджетные ссуды на сумму 14,1 млрд.рублей.

В первом квартале текущего года с целью оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации перечислены дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в сумме 49,9 млрд.рублей (31 % от годовой суммы), а также ссуды в размере 1,6 млрд.рублей. Это позволило ликвидировать задолженность по выплате заработной платы более чем в половине субъектов Российской Федерации.

В то же время финансовая помощь, оказанная из федерального бюджета, не смогла кардинально изменить ситуацию с имеющейся задолженностью по выплате заработной платы в 34 территориях.

Задолженность из‑за недофинансирования из бюджетов всех уровней в течение первого квартала в этих регионах выросла на 15,8 %. Из общего объема бюджетной задолженности 14,5 % приходится на федеральный бюджет и 85,5 % — на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Особенно неблагополучное положение сложилось с выплатами заработной платы работникам бюджетной сферы в Республике Саха (Якутия) (320,8 млн.рублей), Иркутской (314,3 млн.рублей), Кировской (280,2 млн.рублей), Амурской (166,4 млн.рублей) и других областях.

Несмотря на помощь, оказанную из федерального бюджета, и высокий удельный вес расходов по выплате заработной платы в общей сумме доходов в 12 субъектах Российской Федерации (Курская область — 63,5 %, Кемеровская — 59 %, Кировская — 56,1 %, Оренбургская — 54,6 %, Иркутская — 50,7 %, Республика Карелия — 64,2 %), задолженность продолжает сохраняться. Такое положение приводит к недофинансированию других первоочередных расходов: на жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, сельское хозяйство и другое.

Вместе с тем ряд территорий при наличии задолженности по выплате заработной платы направляют на эти цели менее 40 % доходов консолидированного бюджета (Волгоградская область — 37,3 %, Тверская область — 35,8 %).

Основными причинами отсутствия необходимых средств на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы являются несовершенство межбюджетных отношений, неэффективная работа субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по оздоровлению экономики.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления наделены крайне ограниченными налогово-бюджетными полномочиями по формированию своих расходов и доходов. Ставки по налогам устанавливаются федеральным законодательством, а объем поступления налогов из имеющихся источников в местные бюджеты регулируется законодательством субъектов Российской Федерации. Более 80% доходных источников территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. При этом если для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации нормативы отчислений являются едиными и достаточно стабильными, то основная часть доходов местных бюджетов, которая образуется в основном за счет финансовой помощи региона, подвержена ежегодным изменениям. Правительством Российской Федерации в настоящее время проводится работа по подготовке предложений по внесению соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации.

В 2002 году по отношению к предыдущему году замедлился темп роста собираемости федеральных и региональных налогов соответственно на 11,4 % и 11,1 %. Объем поступлений по местным налогам снизился на 12 %. План по сбору налогов в федеральный бюджет МНС России выполнило на 95 %, в бюджет недопоступило 55,1 млрд.рублей. Не выполнено задание по налогу на прибыль, НДС, по сводной группе акцизов.

Некоторыми организациями не обеспечивается полнота и своевременность перечисления налога на доходы с физических лиц, что также сказывается на исполнении бюджетных обязательств. Только неперечисление ОАО «Тулаэлектропривод» (Тульская область) в бюджет города налогов на доходы физических лиц привело к образованию задолженности в размере 20 млн.рублей, которая составляет третью часть недоимки по обязательным налоговым платежам городского бюджета.

Низкоэффективная работа органов местного самоуправления по наполнению местных бюджетов приводит к систематическим задержкам выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы. Так, несмотря на то, что муниципальным образованиям Тульской области из областного бюджета в 2002 году на эти цели направлено 1,6 млрд.рублей, или 67 % от потребности, задолженность продолжает сохраняться.

В социальной сфере наибольшая задолженность по выплате заработной платы сложилась перед работниками образования и в настоящее время составляет 650 млн.рублей, однако органами исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации не принято надлежащих мер по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 28.12.2001 № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования». Субвенции на выплату заработной платы работникам образовательных учреждений муниципальных образований, испытывающих недостаток средств, ими не выделялись. В этой связи при дефиците средств муниципальные образования вынуждены привлекать ссуды. У ряда муниципальных образований этот долг в несколько раз превышает доходную часть бюджета. Так, муниципальное образование Слободо-Туринский район Свердловской области при поступлении собственных доходов в прошлом году в объеме 14,2 млн.рублей имеет непогашенные ссуды на сумму 93 млн.рублей.

В Тульской области в 2002 году количество муниципальных образований, имеющих задолженность по ссудам, полученным из областного бюджета, по отношению к 2001 году увеличилось в три раза. Возврат ссуд в объеме 251,8 млн.рублей пролонгирован на нынешний год.

Органами исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации не принимаются меры по отмене необоснованно установленных повышающих коэффициентов, надбавок и дополнительных выплат к заработной плате. В отдельных регионах (Республика Саха (Якутия), Красноярский и Приморский края, Московская, Вологодская, Кировская, Иркутская, Ульяновская, Камчатская области) региональным законодательством установлены дополнительные надбавки сверх уровня, предусмотренного федеральным законодательством, не обеспеченные необходимым финансированием. Установление дополнительных надбавок в Кировской и Иркутской областях, не подкрепленное достаточными доходными источниками, привело к тому, что в 2002 году задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы по этой причине увеличилась на 151,9 млн.рублей и на 154,4 млн.рублей соответственно.

В ряде муниципальных органов власти при наличии задолженности по оплате труда работников бюджетной сферы допускается перерасход средств за счет дополнительных выплат на содержание органов местного самоуправления. В 2002 году расходы по этой статье в 13 районах Свердловской области почти в два раза превысили плановые назначения.

В некоторых регионах, имеющих задолженность по оплате труда работников бюджетной сферы, уровень заработной платы государственных служащих значительно выше, чем у федеральных. В Мурманской, Оренбургской, Тульской областях он превышает федеральный уровень в 1,5–2 раза.

Несмотря на ограниченность бюджетных средств, выделяемых на оплату труда, допускается их нецелевое и неэффективное использование.

По данным УБЭП ГУВД Свердловской области, с 2000 года по март 2003 года выявлено 65 преступлений, связанных с нарушениями по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, на общую сумму 6,5 млн.рублей, из которых лишь 4,5 млн.рублей возмещены в бюджеты всех уровней.

Средства, поступающие из федерального бюджета, при существующей задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетных организаций необоснованно задерживались финансовым управлением администрации Кировской области на своих лицевых счетах до трех недель. Кроме того, администрация области в декабре 2002 года оформила кредит в АКБ «Вятка-банк» на сумму 20 млн.рублей под 21% годовых, который был направлен на выплату зарплаты работникам бюджетных учреждений, в то время как остатки на собственных счетах на конец года составляли более 60 млн.рублей.

Медленно осуществляется переход на казначейское исполнение расходов областных бюджетов субъектов Российской Федерации, что в значительной степени осложняет контроль за использованием средств, выделенных муниципальным образованиям. В проверенных территориях на казначейское обслуживание не переведены 20 % муниципальных образований Тульской области, около 50 % — Свердловской области, 60 % — Оренбургской области, до настоящего времени не начата эта работа в Кировской области.

Практически не уменьшается суммарная задолженность по выплате заработной платы организаций внебюджетной сферы из‑за отсутствия собственных средств, особенно в производственных отраслях. По состоянию на 1 апреля 2003 г. она составляет 29,9 млрд.рублей, в том числе в отраслях производственной сферы — 26,8 млрд.рублей.

В Свердловской области просроченная задолженность за прошлый год увеличилась на 6,4 % и на начало текущего года превысила один млрд.рублей. Более чем 205 тысячам человек выплата заработной платы задерживается от одного месяца до двух лет. Работники МУП «Алапаевские теплосети» не получают зарплату 21 месяц, ОАО «Салдинский металлургический завод» — 17 месяцев, колхоза им.Чапаева Ирбитского района, ОАО «Сантехизделия» г.Первоуральска — 13 месяцев.

В ОАО «Москвич» (г.Москва) задолженность по выплате заработной платы за 2002 год 3827 работникам составляет 89 млн.рублей.

Рост указанной задолженности связан с увеличением числа банкротств. В организациях Свердловской области, по которым завершена процедура банкротства, задолженность по выплате заработной платы составляет 52,8 млн.рублей, в Тульской области только по АО «Туласантехника» и ГП «Тульское авиапредприятие» — 19,1 млн.рублей.

Нарушения Трудового кодекса Российской Федерации, допускаемые работодателями, вызывают обострение социального напряжения.

В связи с невыплатой заработной платы в субъектах Российской Федерации в состоянии забастовки находилось в прошлом году 3,9 тысячи человек, в первом квартале текущего года — 2,3 тысячи.

Результаты проверок Федеральной инспекции труда и Генеральной прокуратуры Российской Федерации показывают, что отсутствие средств на выплату заработной платы приводит и к другим нарушениям трудовых прав работников: принудительным переводам на неполное рабочее время, отправлению в отпуск без сохранения заработной платы или с частичной оплатой, невыплате пособий по временной нетрудоспособности, непредоставлению ежегодных оплачиваемых отпусков и т. п.

Нарушения трудового законодательства привели к значительному росту количества обращений граждан в суды. В течение последних двух лет районными (городскими) и мировыми судьями в Оренбургской области в связи с несвоевременной выплатой заработной платы рассмотрено и удовлетворено 6,3 тыс.исков граждан, восстановлены права 58,9 тыс.лиц, в их пользу взыскано 624,3 млн.рублей. Органами прокуратуры Ульяновской области выявлено свыше тысячи нарушений трудового законодательства, возбуждено 340 дел об административных правонарушениях, в суды направлено 459 исков, привлечено к дисциплинарной ответственности 86 должностных лиц.

Несмотря на то, что проблема погашения задолженности по выплате заработной платы остается острой, органами правопорядка не принимаются решительные меры по привлечению к уголовной ответственности должностных лиц, виновных в невыплате заработной платы. До судебного производства доведено всего несколько дел.

На основании изложенного считаем необходимым:

— Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять дополнительные меры по мобилизации ресурсов в консолидированный бюджет и оперативному погашению имеющейся задолженности по выплате заработной платы;

— Федеральной инспекции труда и ее территориальным органам усилить контроль за соблюдением законодательства, регламентирующего вопросы оплаты труда в организациях независимо от форм собственности, подчиненности и подведомственности;

— предложить Генеральной прокуратуре Российской Федерации усилить прокурорский надзор за соблюдением законодательства по вопросам оплаты труда, обеспечить активное взаимодействие с Федеральной инспекцией труда.

* * *

Результаты проверки доложены Президенту Российской Федерации В. Путину.

По поручению Главы государства информация по результатам проверки направлена в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и принятия соответствующих мер.

Главное контрольное управление Президента Российской Федерации