нформационно-аналитически

АВ 2003г. Выпуск 22 Часть II. Материалы парламентских слушаний на тему: "О проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 3 апреля 2003 г.

2.5. К проекту новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"
    
     Основные положения проекта новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" совпадают с позициями, изложенными в настоящем докладе. Проект закона предлагает решения значительной части проблем, стоящих перед местным самоуправлением, определяет подходы к реформированию отношений между федеральным, региональным и местными уровнями публичной власти. Необходимость принятия такого закона очевидна, более того, проволочки с его принятием повлекут за собой дальнейшую деградацию муниципального хозяйства, продолжение неэффективного расходования государственных и муниципальных средств, обострение проблем, возникающих в деятельности органов местного самоуправления.
    Отзывы на Концепцию представили около шестидесяти субъектов Федерации, причем более половины из них поддержали этот документ.
    Наибольшую дискуссию вызывают проблемы, связанные с ведением двухуровневой модели местного самоуправления. Однако необходимо обратить внимание на то, что предложенный проект закона предполагает достаточно большую вариантность этой модели, различные способы формирования представительного органа района и соответственно различные способы формирования бюджета муниципального района. Законопроект представляет неограниченную возможность передачи полномочий с одного уровня местного самоуправления на другой. Все это говорит о достаточно гибком и компромиссном решении проблемы.
    Большинство представленных замечаний нашли свое отражение в проекте закона.
    В законопроекте учтены предложения:
    - об отнесении полномочий по утверждению перечня и границ муниципальных районов к компетенции субъектов Российской Федерации;
    - о необходимости детальной проработки регламента взаимоотношений между уровнями муниципальной власти, между органами государственной власти и местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
    - о порядке формирования органов местного самоуправления муниципального  района. В отличие от концепции, в законопроекте предусматривается возможность формирования представительного органа района не только из числа депутатов  и глав поселений, но и путем прямого избрания его членов всем населением района, а также закрепляется несколько вариантов избрания главы местного самоуправления;
    - о необходимости особого правового режима организации местного самоуправления в городах федерального значения. Предполагается также отдельно предусмотреть в специальных федеральных законах возможность установления особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и приграничных территориях;
    -  о детальном  разграничении  доходных  источников  и  расходных полномочий  между  бюджетами  муниципальных  образований  различных уровней.
    Безусловно, заслуживает поддержки высказанное рядом субъектов Российской Федерации предложение о необходимости одновременного или даже опережающего по отношению к принятию новой редакции Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесения согласованных поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы и иные федеральные законодательные акты. Такой подход позволит избежать возникновения правовых коллизий, сократит и облегчит переходный период, избавит от нерационального расходования финансовых ресурсов;
    - по усилению контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, а также по повышению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением.
    За субъектом Российской Федерации закрепляется право введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, учреждения временной финансовой администрации. Упрощена процедура отрешения от должности главы местного самоуправления и роспуска представительного органа местного самоуправления, расширен перечень оснований, при которых возможно применение данной санкции. В законопроекте предложены новые механизмы контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления. Вместе с тем анализ предложенных процедур позволяет сделать вывод о необходимости их доработки.
    Большая часть предметов ведения, закрепленных законом за местным самоуправлением, входит в важнейшие конституционные обязанности государства. Это право граждан на доступность и бесплатность дошкольного и школьного образования, на медицинское обслуживание, социальную помощь, общественную безопасность. Обязанности по обеспечению этих прав в значительной степени возложены государством на органы местного самоуправления - соответственно, государство не может самоустраниться от непосредственного контроля за исполнением данных функций, не может не иметь действенных и эффективных методов обеспечения гарантированных Конституцией прав граждан. Отсутствие таких рычагов - не демократия, а вседозволенность и безответственность. Однако в предлагаемом проекте закона процедура временного изъятия государством отдельных функций муниципальных образований крайне затруднена. Между тем действия органов местного самоуправления или их бездействие сплошь и рядом приводит к последствиям не менее пагубным, чем обвалы и оползни.
    Более того, в условиях колоссальных накопленных долгов предприятий коммунального хозяйства (по оценке Госстроя, их кредиторская задолженность составляет более 280 млрд. руб.), громадного, достигающего 90% износа инженерных коммуникаций - органы местного самоуправления зачастую не в состоянии обеспечить население элементарными жизненно необходимыми услугами: теплом, светом, водой. Климатическая специфика России превращает эту проблему в вопрос сохранения здоровья и безопасности жизни граждан. Очевидно, что у государства нет достаточных ресурсов для одномоментного решения этой проблемы. А это означает, что перебои в функционировании муниципального коммунального хозяйства будут продолжаться и объективно потребуется вмешательство государства, а в ряде случаев и кризисное управление муниципальным хозяйством. Несмотря на то, что государство передает органам местного самоуправления исполнение значительной части государственных функций и громадный объем финансовых и материальных ресурсов, оно, по сути, самоустраняется от контроля за использованием, как финансов, так и объектов собственности местного самоуправления, трактуя это как вмешательство в дела местного самоуправления. Это очень спорный и явно преждевременный тезис.
    Государство должно иметь право контролировать эффективное использование не только субвенций, но и дотаций, передаваемых органам местного самоуправления - для чего требуется обеспечить свободный доступ государственных контрольных органов к местным бюджетам.
    Совершенно очевидно, что в проекте закона должны быть не только четко прописаны механизмы государственного контроля за реализацией функций местного самоуправления по обеспечению важнейших конституционных прав граждан, а так же временного изъятия этих функций в случае их грубого неисполнения в результате действий либо бездействия органов местного самоуправления, но и упрощены сами эти механизмы - с целью создания возможности оперативной реакции органов государственной власти на возникающие критические ситуации.
    К числу замечаний, учет которых в проекте закона представляется целесообразным, можно отнести:
    - установление  возможности  на  уровне  сельского  поселения одновременного совмещения главой муниципального образования функций главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления;
    - перенос ряда вопросов местного значения на уровень муниципального района;
    - создание одного муниципального образования на территории нескольких компактно расположенных населенных пунктов. Проект закона предусматривает возможность образования подобного муниципального образования, но только на правах поселения. Между тем, на практике такие населенные пункты, как правило, имеют общую хозяйственную инфраструктуру, обеспечение нормального функционирования которой несовместимо со статусом поселения и вытекающими отсюда полномочиями. В этой связи, имеет смысл дополнительно проработать вопрос о возможности создания на этой территории единого муниципального образования совмещающего функции муниципального района и поселения (по аналогии с городским округом).
    Вместе с тем ряд предложений, поступивших от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, не могут быть учтены в ходе дальнейшей работы над законопроектом в силу их противоречия Конституции Российской Федерации.
    В частности, предложение о том, чтобы главы муниципальных районов назначались высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации, в соответствие с которой местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, а также статье 130, закрепляющей принцип самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, на невозможность подобного решения уже неоднократно указывалось в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
    Не могут быть реализованы и предложения об индивидуальном определении полномочий каждого муниципального образования законом субъекта Федерации. Возможность решения вопросов местного значения муниципальными образованиями гарантированна Конституцией Российской Федерацией, а их перечень определен федеральным законодательством. Соответственно любая индивидуализация объема полномочий муниципальных образований на региональном уровне противоречит статьям 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации.
    Не вписывается также в конституционную модель разграничения полномочий между различными уровнями власти предложения об установлении отдельной категории предметов совместного ведения субъектов Федерации и муниципальных образований.
    Таким образом, выявленные практикой проблемы российского местного самоуправления остры и нуждаются в комплексном решении. Российская Федерация, отвечая на вызовы XXI века, нуждается в эффективном функционировании и отлаженном взаимодействии всех уровней публичной власти - федеральной, региональной, местной. На федеральном и региональном уровне в последние годы предприняты многие давно назревшие преобразования. Федерация восстанавливает властную вертикаль, создает дееспособные территориальные органы. Приводится в соответствие с федеральными нормами региональное законодательство. Выработаны и подходы к совершенствованию местного уровня публичной власти. Осуществление политических, экономических, законодательных мер в соответствии с предлагаемой системой приоритетов позволит существенно продвинуться в направлении выстраивания гармоничной, эффективной, соответствующей современным требованиям системы взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации.