Интервью Андрея Цыганова Право.ру: Санируемые банки - частным игрокам, а чиновникам другую психологию

30 сентября 2019, 13:35

Андрей Цыганов рассказал, в каких сферах нужно срочно сокращать долю государства и какие инструменты должны в этом помочь. Эксперт объяснил, почему институт предупреждения эффективен не только для бизнеса, но и для госслужащих. Замглавы ФАС пояснил, почему новые правила раскрытия информации об офшорных компаниях должны привлечь иностранных инвесторов и рассказал: с какими трудностями сталкиваются они с коллегами, когда пытаются донести обществу необходимость принятия непопулярных мер.

- Вы в рамках антимонопольного ведомства занимаетесь в том числе международной повесткой. В середине сентября участвовали в VI Конференции по конкуренции под эгидой БРИКС. Расскажите, насколько схожи проблемы с монополиями в России и государствах этого международного объединения?

Схожих проблем у нас очень много, несмотря на разницу культур, религий и географического положения. Ведь мы находимся примерно на одном уровне социально экономического развития: вроде как уже не развивающиеся, но еще не развитые. Все эти страны прошли через режим централизованной экономики, за исключением, может быть, ЮАР, через директивное планирование и колоссальную роль госсектора. Сейчас эти проблемы преодолеваются в каждой стране по-своему. Перечисленные факторы влияют и на состояние конкуренции и на умы лиц, которые принимают решения. С одной стороны это облегчает нашу работу, а с другой – порой усложняет ее. И вызовы современности для стран БРИКС одинаковые. Во-первых, цифровая экономика, которая очень сильно меняет экономическую картину мира и подходы конкурентных ведомств. Во-вторых, неравенство в экономических отношениях стран, которое сохраняется и даже растет. В-третьих, проблема протекционизма. Эти трудности касаются всех нас.

Еще одна очень важная вещь – транснациональные компании и мега фирмы, которые ведут свой бизнес в глобальном масштабе. Очень трудно на уровне отдельных национальных ведомств пытаться останавливать монополистические процессы с участием таких предприятий. Это как раз один из стимулов, почему мы стремимся укреплять сотрудничество между антимонопольными ведомствами разных стран. Если возвращаться конкретно к БРИКС, то, как показал опыт нашего взаимодействия, общего у нас больше чем различий.

А с антимонопольными органами развитых стран какие у нас точки соприкосновения?

Весь мир сейчас обсуждает проблемы «цифры», глобальных компаний и мегасделок. Есть и специфические вещи, которые касаются всех. Например, подходы к правоприменению: как правильно взвешивать положительный и отрицательный эффект. Ведь монополизм – это не абсолютное зло. Оно становится таковым, когда монополии ведут себя некорректным образом. Еще одна проблема, волнующая всех – степень вмешательства государства в экономику. Потом, как сделать так, чтобы правоприменение не стало избыточным и не тормозило технический прогресс. Сюда подтягиваются вопросы, связанные с интеллектуальной собственностью. Может ли антимонопольный орган обидеть ученого, который злоупотребляет правами ИС, пытаясь извлечь прибыль за счет всех нас? Где эта грань, когда ученый может извлекать доходы из своих наработок, а в какой момент должен поделиться технологиями с другими? Но различий и с развитыми странами у нас гораздо меньше, чем общих черт.

На недавней конференции Право.ру вы подчеркивали, что «профилактика важнее, чем бегать по рынку, искать нарушителей и наказывать их». Вы отметили, что сейчас большое внимание уделяете аналитической работе. Можете рассказать об основных направлениях этой деятельности? И каких результатов удалось добиться ведомству за счет акцента на профилактические меры?

Эта работа достаточно многогранна. Профилактика правонарушений – прямая задача ФАС, которая установлена на законодательном уровне. Как мы ее выполняем? Во-первых, мы стали использовать институт предупреждения как быстрый и безболезненный метод, чтобы исправить ситуацию. Когда мы видим, что серьезных негативных последствий еще нет от компании, которая злоупотребляет своим доминирующим положением на рынке, то мы не наказываем ее сразу. Ведомство дает фирме время, чтобы «одуматься» и исправить свою тактику. Такая практика показала себя хорошо: количество предупреждений уже превышает число антимонопольных разбирательств. Благодаря чему и у нас высвобождается время для другой работы, и бизнес экономит свои ресурсы.

Обсуждаемый институт мы распространили и на госорганы. Это тоже очень важно – вовремя остановить какого-нибудь чиновника, который будто слон в посудной лавке пытается участвовать в экономике. В итоге после предупреждения он отменяет или изменяет акты, которые принял. Конечно, такой механизм никогда не будет использоваться для серьезных нарушений – таких как те же картели, сращивания чиновников с участниками рынка и т.п. Это абсолютно точно.

Вторая очень важная форма профилактики – гайдлайны и разъяснения, которые мы готовим. Их подготовлено уже значительное количество. Эти документы на простых и понятных примерах позволяют компаниям понимать, когда они находятся в зеленой зоне, желтой или уже красной. Благодаря такому подходу, владельцы бизнеса и управленцы начинают понимать, что можно делать их компаниям, а что нельзя. Сейчас таких рекомендаций уже больше десятка. Готовятся еще несколько важных пакетов. Вместе с коллегами из Ассоциации антимонопольных экспертов мы скоро выпустим разъяснения по вопросам экономической концентрации – как ФАС рассматривает сделки слияний и поглощений. Они крайне необходимы для бизнеса и развития инвестиционных процессов. Это задание нашим коллегам из Ассоциации мы дали меньше года назад. 150 страниц документа уже готово, скоро ознакомимся с проектом целиком и начнем его детальное обсуждение.

Еще одна важная вещь – адвокатирование конкуренции в самом широком смысле: от постов в наших соцсетях до публичных выступлений наших сотрудников на конференциях. Мы сами ежегодно в каждом из федеральных округов организуем совещания, на которые приглашаем местных чиновников, бизнесменов и судей. Другая замечательная форма – Игорь Артемьев и мы, его заместители, дважды – в 2018 и 2019 годах – объехали все субъекты РФ, встретившись там с губернаторами и региональными правительствами, предпринимателями и судьями, которым объяснили политику Президента по вопросам конкуренции. Одним словом, публичность, регулярность и масштабность проводимых мероприятий позволяет повысить уровень узнаваемости нашего органа, а главное – граждане начинают понимать цели и задачи ФАС.

В продолжение темы про предупреждения ФАС, скажите, этот институт одинаково эффективен для крупных и средних компаний? Или все же первые, боясь крупных репутационных рисков, пытаются быстрее устранить все нарушения?

Я бы не проводил в таком вопросе различий между крупными, средними и мелкими компаниями. Зато в продолжение темы профилактики важно упомянуть проект по антимонопольному комплаенсу. Это тоже важнейшая мера по предупреждению правонарушений. Мы помогаем компаниям правильно внедрять новый инструмент у себя. И есть интерес у бизнеса, чтобы застраховаться от экономических и репутационных рисков. Более того, мы добились того, чтобы в Указ Президента о развитии конкуренции включили использование обсуждаемого института и госслужащими – не только на федеральном, но и на региональном уровне. Сейчас уже во всех субъектах федерации на уровне правительств внедрена эта система.

Еще одна из ваших цитат про высокую роль госсектора, которая всегда являлась многовековой традицией нашей страны. Вы отмечали, что в некоторых отраслях она действительно усиливается. Можете перечислить эти сферы? И как ФАС пытается изменить сложившуюся ситуацию?

Таких сфер несколько. Во-первых, финансовый рынок, где доля государства сейчас составляет более 50%. И это много. Баланс между частными и госбанками должен быть соблюден. И мы очень надеемся, что, например, коммерческие банки, которые сейчас находятся под санацией, уйдут в итоге в частные руки. Потом, у нас доля госкомпаний в операциях с недвижимым имуществом – более 10%. Возникает вопрос – что они там делают? Это избыточный подход. Президент прямо поставил задачу долю госсектора сокращать.

Еще одна форма – акционерные общества с госучастием, их тоже достаточно много. Есть короткий список организаций, из которых государство точно не уйдет по соображениям вопросов обороны и безопасности. Но остаются предприятия, в которых совсем не понятно присутствие государства. Там и дивидендов особых нет, да и контроль плохо обеспечен из-за небольшой доли властей. От таких активов надо быстрее избавляться по нашему мнению. И главное – нужно изживать психологию чиновников, что для выполнения какой-то новой задачи обязательно нужно создавать госпредприятие. Надо объяснять, что в этом есть смысл, когда на рынке точно нет частных фирм, которые способны выполнить требуемую функцию: заняться клинингом помещений или мощением дорог.

Летом 2018 года Правительство утвердило на два года "дорожную карту" по развитию конкуренции в отраслях экономики РФ и переходу отдельных сфер естественных монополий в состояние конкурентного рынка. Насколько успешно идет этот процесс? С какими трудностями приходится сталкиваться в рамках реализации этой программы?

Этот процесс идет по-разному. Одни отрасли хорошо справляются с этой работой, а другие хуже. Есть, к сожалению, те, кто формальными отписками пытаются сбросить с себя эти мероприятия по уходу от монополизма. Порой люди не знают, как подступиться к решению этой проблемы, а кто-то просто хочет работать так, как привык раньше. Кстати, непосредственно на развитие конкуренции федеральный бюджет денег не выделяет. И в этой связи важно, что нам удалось добиться, чтобы при подготовке и реализации нацпроектов учитывался план по развитию конкуренции.

Не могу не спросить про другой документ, утвержденный Правительством в прошлом году. Речь идет о правилах, в соответствии с которыми иностранные инвесторы должны представлять в ФАС информацию о своих бенефициарах. В какой форме будет действовать это правило? Не повлияет ли эта новелла негативным образом на деловой климат в России?

Введение этих нововведений существенно сократило риски для компаний. Раньше ведь был полный запрет на участие оффшоров в приватизационных процессах нашей страны. Но такой подход мне кажется чрезмерным ограничением. Тем более, сейчас мир вообще становится все прозрачнее, и спрятаться бенефициарам со своими деньгами все сложнее. В итоге мы добились, чтобы абсолютный запрет заменили на раскрытие информации – современную и хорошо администрируемую меру. И этот процесс проходит на условиях полной конфиденциальности. Такое мягкое регулирование. Идешь с необходимыми документами на правительственную комиссию и получаешь разрешение на совершение важной, крупной сделки, чтобы приобрести активы российских стратегических предприятий.

Региональные СМИ в этом году раскритиковали вашу цитату: «продукты должны дорожать, иначе производители не смогут получать адекватную прибыль. А покупателям пора понять, что при низких ценах невозможно развитие производства». Насколько сложно доносить до общественности непопулярные тезисы и инициативы?

Не только региональные, но и федеральные СМИ (с улыбкой). Но ведь надо понимать, если человек берет кредит, рано или поздно его придется отдавать. И эти средства надо где-то брать, эффективнее продавая, например, свою рабочую силу на рынке труда. То же самое и с товарным рынком. Надо зарабатывать, чтобы развивать свой бизнес. Это все требует ежедневных вложений. Оставаться на старых мощностях, не занимаясь инвестициями, невозможно. Только в этом был мой месседж.

А как правильно доносить другие непопулярные тезисы? Которые будут понятны для человека с базовыми экономическими знаниями, но далеки от обывателя.

У нас такие истории если и возникают, то очень редко. Везде мы все равно приносим пользу людям. История с отменой роуминга, например – сложная и долгая. Приходилось объяснять эту непопулярную меру нашим мобильным операторам. Но польза тут очевидна была. Жизнь наших граждан стала лучше. Тоже понятно, почему надо бороться с теми же картелями в каком-нибудь дорожном строительстве, чтобы дороги не стали «золотыми» для налогоплательщиков. Жесточайшая борьба на фармацевтическом рынке, которая позволила нам снизить цены на редкие и жизненно необходимые лекарства на 30%.

В середине сентября в столице прошла VI Конференции по конкуренции под эгидой БРИКС. Расскажите, по каким направлениям ведется международное сотрудничество с коллегами из этих стран?

Работаем, опираясь на серьезную фундаментальную научную и организационную базу, которая создается совместными усилиями. Это хорошо видно на примере продовольственного рынка и сделки Bayer/Monsanto, предписания по которой выдавали все страны БРИКС, активно взаимодействуя между собой при анализе рынка и оценке последствий глобальной сделки. Еще одно направление взаимного сотрудничества – фармацевтический рынок. Другие направления – цифровой рынок и рабочая группа по автопрому. Последнюю сейчас возглавляет Индия, которая в следующем году собирается представить доклад о совместном развитии конкуренции в этой сфере. И подобные документы по каждой из перечисленных отраслей готовятся достаточно быстро, на них уходит в среднем года полтора.

Сделка Bayer/Monsanto

Германский химический концерн Bayer в 2018 году поглотил американскую агрохимическую корпорацию Monsanto. ФАС согласовала сделку, обязав немецкую фирму обеспечить технологический трансфер молекулярных средств селекции и гермоплазмы, необходимых для создания высокопродуктивных семян сельскохозяйственных культур. Кроме того, компания должна предоставить недискриминационный доступ к цифровым платформам точного земледелия и другим данным. Это является ключевым фактором для разработки и внедрения российскими компаниями своих IT-разработок в этой области. Срок действия предписания составляет пять лет. В силу специфичности их деятельности нам нужны были эксперты, которые отлично разбираются в такой отрасли, говорит Цыганов: "И мы создали для выполнения этой задачи Центр трансфера технологий на базе ВШЭ". В рамках своей деятельности ЦТТ будет отбирать российские компании, которые хотят получить немецкие технологии и следить за выполнением предписания, выданного ФАС России.

Что еще обсуждалось на прошедшей конференции?

Говорили о том, как нам сочетать взаимодействие на отраслевых рынках с решением функциональных проблем. Обсуждали проблемы экономической концентрации. Отметили необходимость синхронизации нашей работы по международным сделкам. Компании нужно одновременно подаваться в 30 разных юрисдикций: в России ее рассматривают три месяца, а в Бразилии вся процедура может растянуться на два года. Тогда инвестиционные процессы замедляются, это нужно ускорять, постоянно обмениваясь информацией между собой.

Как раз во время конференции вы анонсировали проект «Цифровизация государственного контроля за экономической концентрацией», который даст возможность российским и иностранным инвесторам подавать документы на проверку сделок ФАС онлайн, а также использовать большие данные при анализе сделок. Этот проект сейчас в какой стадии?

Да, техзадание для нашего информационно-технического центра мы уже сделали. Но это долгая и кропотливая работа, в которой нельзя допустить ошибок из-за спешки. Так вот, мы предложили коллегам опираться на сходные алгоритмы при создании подобных систем в каждой из наших стран.

Удалось достигнуть предварительных договоренностей по этому вопросу?

Да, получилось. И это очень важно – у нас практически нет никаких противоречий по фундаментальным вопросам. Поддержка наших инициатив практически 100% внутри БРИКС. И с другими странами мы тоже «чувствуем плечо друг друга». Все это нам помогает идти вперед, что подтверждается конкретным результатом. В новом, 19 по счету ежегодном международном рейтинге Global Competition Review ФАС занимает 11 место. Начинали в свое время мы с 34 места, так что прогресс серьезный. Сейчас мы на одном уровне с конкурентными ведомствами Канады, Италии, Мексики, Португалии и Испании. В хорошей компании, одним словом.

Краткая биография Андрея Цыганова

• В 1983 году окончил с отличием экономфак МГУ им. М.В. Ломоносова, а спустя три года аспирантуру этого вуза.

• С 1987 года трудился замначальника планово-экономического управления «Горьковского автомобильного завода».

• Осенью 1990 пришел работать в антимонопольные органы.

• В 2000 году получил диплом юриста в РАНХиГС.

• С 2004 года занимает пост замглавы ФАС. Избирался представителем государства в советах директоров ОАО «Роснефть», ОАО «Связьинвест», ОАО «Славнефть» и ОАО «Транснефть».

• Сейчас курирует в ФАС вопросы контроля агропромышленного комплекса, международного экономического сотрудничества, контроля иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, возглавляет Методический совет ФАС России и Комиссию по анализу товарных рынков.

Подписаться

Связанные управления:

Управление международного экономического сотрудничества

Управление контроля иностранных инвестиций

Управление контроля агропромышленного комплекса

Связанные персоны:

Цыганов Андрей Геннадьевич

Заместитель руководителя

Сферы деятельности:

Антимонопольное регулирование: в агропромышленном комплексе

Контроль иностранных инвестиций

Антимонопольное регулирование

Теги:

БРИКС, иностранные инвестиции, АПК, международное сотрудничество