«Законодательное регулирование отношений собственников земельных участков, находящихся в зоне минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения и объектов нефтегазового комплекса»

Рекомендации

Совет Федерации с участием представителей Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций, осуществляющих эксплуатацию объектов систем газоснабжения и объектов нефтегазовых компаний, провел парламентские слушания «Законодательное регулирование отношений собственников земельных участков, находящихся в зоне минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения и объектов нефтегазового комплекса».

Заслушав и обсудив доклады и выступления, а также поступившие в ходе обсуждения предложения и замечания участники парламентских слушаний отмечают следующее.

Комитет Совета Федерации по экономической политике в 2019 году провел два мероприятия по означенной теме. 13 марта 2019 года состоялся «круглый стол» на тему «Регулирование отношений собственников земельных участков, находящихся в зоне минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения и нефтегазовых компаний». Этапы реализации выработанных рекомендаций обсудили 22 октября 2019 года в ходе заседания «круглого стола» на тему «Реализация законодательного регулирования отношений собственников земельных участков, находящихся в зоне минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения и нефтегазовых компаний». Рекомендации указанных «круглых столов» были направлены в Правительство Российской Федерации и всем участникам.

Тема разработки механизмов ограничения застройки и мер наказания за нарушения правил охраны магистральных трубопроводов, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, оказалась актуальной и вызвала широкий резонанс.

Ранее Президентом Российской Федерации В.В. Путиным были даны поручения Правительству Российской Федерации:

— определить возможное количество граждан, жилых домов и иных объектов капитального строительства, которые полностью или частично расположены в зонах минимально допустимых расстояний от магистральных трубопроводов, и граждан, в отношении которых поданы исковые заявления о сносе указанных объектов или получены соответствующие судебные решения, в том числе исполненные;

— обеспечить внесение изменений в законодательство Российской Федерации в целях создания правовых механизмов для возможного использования гражданами зданий и сооружений, не относящихся к магистральным трубопроводам и расположенных в пределах минимальных расстояний от магистральных трубопроводов» до 31 декабря 2017 года.

Предприятиям (организациям), эксплуатирующим трубопровод, и надзорным органам в соответствии с их компетенцией были даны права приостановки работ, выполняемых с нарушением требований в охранной зоне и в пределах расстояний, равных минимальным расстояниям от оси трубопровода, в дополнение к согласовательному механизму в Правилах охраны магистральных трубопроводов.

В соответствии с нормами Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 342) на основании статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) зона минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) (далее – зона минимальных расстояний) отнесена к зонам с особыми условиями использования территорий (далее — ЗОУИТ).

Согласно части 39 статьи 26 Закона № 342 здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, расположенные в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), сведения о границах которых внесены в ЕГРН, не подлежат сносу в случае, если:

1) здания, сооружения, объекты незавершенного строительства возведены, созданы при наличии согласования с организацией – собственником системы газоснабжения, правообладателем магистрального или промышленного трубопровода либо уполномоченной ими организацией и в соответствии с условиями такого согласования, за исключением случаев, если указанное согласование выдано с нарушением требований законодательства, действовавших на дату его выдачи;

2) здания, сооружения, объекты незавершенного строительства возведены, созданы до дня ввода в эксплуатацию магистрального или промышленного трубопровода и получено согласование организации – собственника системы газоснабжения, правообладателя иного магистрального или промышленного трубопровода либо уполномоченной ими организацией и в соответствии с условиями такого согласования, за исключением случаев, если указанное согласование выдано с нарушением требований законодательства, действовавших на дату его выдачи;

3) применительно к зданиям, сооружениям, объектам незавершенного строительства, расположенным в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), или к указанным трубопроводам реализованы технические и (или) технологические решения, в результате которых отсутствует угроза жизни и здоровью граждан и (или) безопасной эксплуатации магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов);

4) применительно к указанным объектам трубопроводного транспорта в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», разработаны обоснования безопасности с реализацией технических и (или) технологических решений, в результате которых обеспечиваются достижение допустимого риска нахождения зданий и сооружений с нарушениями минимальных расстояний от опасных производственных объектов трубопроводного транспорта и безопасная эксплуатация самих объектов трубопроводного транспорта.

Согласно части 21 статьи 26 Закона № 342 до дня установления зоны минимальных расстояний в соответствии со статьей 106 ЗК РФ и утвержденным Правительством Российской Федерации положением о зоне минимальных расстояний строительство, реконструкция зданий, сооружений в границах минимальных расстояний допускаются только по согласованию с организацией — собственником системы газоснабжения, собственником нефтепровода, собственником нефтепродуктопровода, собственником аммиакопровода или уполномоченной ими организацией.

В соответствии с частью 38 статьи 26 Закона № 342 до даты внесения в ЕГРН сведений о границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), если в отношении таких трубопроводов не установлены зоны минимальных расстояний в соответствии со статьей 106 ЗК РФ, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства (за исключением зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, в отношении которых принято решение о сносе самовольных построек либо решение о сносе самовольных построек или об их приведении в соответствие с установленными требованиями) сносу и (или) приведению в соответствие с установленными ограничениями использования земельных участков в связи с нахождением в пределах указанных минимальных расстояний не подлежат.

Совет Федерации в своей работе уделяет особое внимание вопросам безопасности населения и держит на контроле исполнение ранее принятых решений и рекомендаций.

Исполнив в своей части рекомендации, полученные по итогам «круглых столов», Минстрой России завершил работу по внесению изменений в нормативные документы, в том числе в СП 36.13330.2012 «Магистральные трубопроводы», касающихся обоснованности минимальных расстояний от магистральных трубопроводов до различных объектов сближения и актуализировал Свод правил «Магистральные трубопроводы» редакция СНиП 2.05.06–85*, в том числе минимальных расстояний.

Участники парламентских слушаний настойчиво отмечают недостаточные усилия Правительства Российской Федерации и профильных министерств и ведомств по реализации пунктов ранее выработанных рекомендаций, а также отмечают необходимость:

• реализовать дифференцированный подход к установлению границ зон минимальных расстояний в зависимости не только от видов и характеристик магистральных трубопроводов и объектов сближения, но и, в соответствии с международной и отечественной практикой, от показателей риска аварий (в качестве основного показателя риска принять потенциальный территориальный риск гибели человека как учитывающий все вышеуказанные характеристики и являющийся максимальным значением индивидуального риска для человека, находящегося на определенной территории), а критерием допустимости такого риска – вероятность проявления на границе зоны минимальных расстояний смертельного поражающего фактора на уровне 10–6 или 10–7 случаев/год);

• не запрещать хозяйственную деятельность в зоне минимальных расстояний до магистральных трубопроводов (за исключением территории охранной зоны магистральных трубопроводов), поскольку по своей природе зона минимальных расстояний до магистральных трубопроводов ничем не отличается от любой зоны возможной чрезвычайной ситуации (ЧС) техногенного характера, где в зависимости от прогнозируемого класса ЧС осуществляются планирование действий на случай ЧС, создание материальных и финансовых резервов для ее локализации и ликвидации, проведение учений и т. д., но не запрет на размещение и эксплуатацию объектов, имеющих, зачастую, гораздо более высокий риск гибели людей по различным причинам, в том числе от пожара.

Учитывая большую значимость законодательного обеспечения соблюдения охранных зон и минимальных расстояний от магистральных трубопроводов, необходимости актуализации и пересмотра нормативов, устанавливающих размеры охранных зон и зон минимально допустимых расстояний от трубопроводов, участники парламентских слушаний р е к о м е н д у ю т:

1. Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность:

определения органа (органов) государственной власти Российской Федерации, уполномоченного (уполномоченных) на принятие решений об установлении, изменении или прекращении зон с особыми условиями использования территорий, об установлении публичных сервитутов в отношении газопроводов федерального значения;

определения органа (органов) государственной власти Российской Федерации, уполномоченного (уполномоченных) на представление сведений о границах минимальных расстояний в ЕГРН;

внесения изменений в Федеральный закон от 03 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части регулирования охранных зон и зон минимальных расстояний до магистральных конденсатопроводов и продуктопроводов на основе риск-ориентированного подхода;

утверждения Положения об охранной зоне газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, закрепив в указанных положениях оформление охранных зон после ввода газопроводов в эксплуатацию, а также установив отдельные требования к размерам охранных зон для газопроводов категории 1а;

утверждения Положения о минимальных расстояниях до газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, устанавливающего в части определения размеров зон федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на утверждение Правил определения размеров минимальных допустимых расстояний с применением риск-ориентированных методов;

ускорения разработки Положения о минимальных расстояниях до продуктопроводов ШФЛУ и СУГ;

установления ответственности за несоблюдение минимальных расстояний (зон минимальных расстояний) до магистральных трубопроводов, в том числе органов государственной и муниципальной власти, осуществивших предоставление земельных участков в границах указанных зон, вид разрешенного использования которых противоречит особому режиму их использования, в том числе для строительства дачных и жилых домов;

установления ответственности (в том числе уголовной — при повторном правонарушении) за совершение действий, запрещенных законодательством Российской Федерации, в охранных зонах объектов газораспределения;

установления ответственности за принятие решений о расширении границ населенных пунктов, а также изменения границ иных ЗОУИТ без учета размещения магистрального трубопровода;

утверждения порядка определения убытков, в том числе упущенной выгоды, связанных с установлением ограничений деятельности собственников в зонах с особыми условиями использования территорий, в том числе на землях сельскохозяйственного назначения и лесного фонда;

поручить Минэнерго России, совместно с Ростехнадзором, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также совместно с ПАО «Газпром», ПАО «Транснефть» проработать мероприятия по повышению эффективности и методическому обеспечению разработки обоснования безопасности с реализацией технических и (или) технологических решений, в результате которых обеспечиваются достижение допустимого риска нахождения зданий и сооружений с нарушениями минимальных расстояний от опасных производственных объектов трубопроводного транспорта и безопасная эксплуатация самих объектов трубопроводного транспорта, а также источников финансирования таких мероприятий, с последующим отображением в схеме территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (в части трубопроводного транспорта), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 06 мая 2015 года № 816-р, и подготовкой предложений для включения в комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 года № 2101-р;

— в целях обеспечения эксплуатационной надежности и экологической безопасности обязать владельцев магистральных трубопроводов оснастить их средствами автоматизированного отключения участков трубопроводов при появлении утечек, а также не реже одного раза в два года проведения их диагностирования неразрушающими методами контроля.

2. Генеральной прокуратуре Российской Федерации рассмотреть возможность проведения проверки законности действий (бездействия) органов местного самоуправления при выделении в частную собственность земельных участков на территориях, прилегающих к зонам прохождения магистральных трубопроводов;

3. Верховному Суду Российской Федерации продолжить обобщение судебной практики по делам, возникающим из имущественных и жилищных правоотношений частных собственников, чьи строения, включая жилые дома, находятся в зоне минимально допустимых расстояний и охранных зонах магистральных трубопроводов.

4. Субъектам Российской Федерации во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти:

продолжить работу по проведению государственного земельного надзора и муниципального контроля в отношении охранных зон и зон минимальных расстояний магистрального трубопроводного транспорта и объектов газораспределения;

обеспечить определение органов местного самоуправления, уполномоченных на принятие решений об установлении, изменении или прекращении зон с особыми условиями использования территорий, об установлении публичных сервитутов в отношении газопроводов регионального и местного значения.

5. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации совместно с Министерством энергетики Российской Федерации провести исследования по оценке размера убытков, которые понесут граждане от сноса жилых домов и иных объектов капитального строительства при переносе их из зоны минимальных расстояний от магистральных трубопроводов.

6. Министерству энергетики Российской Федерации совместно с Ростехнадзором, Минстроем России, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также совместно с предприятиями нефтегазового комплекса и их дочерними предприятиями:

в соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации (от 14.12.2018 №ВМ-П9-8992 (пункты 71 и 72 плана-графика) и от 14.03.2019 №ДК-П9-42 пр. (пункт 2)):

завершить работу по внесению изменений в нормативные документы, в том числе в «СП 36.13330.2012. Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06–85», касающихся обоснованности установленных минимальных расстояний от магистральных трубопроводов до различных объектов сближения «с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития»;

завершить разработку и утверждение Положения «О минимальных расстояниях до газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов»;

обеспечить применимость упомянутых документов к магистральным трубопроводам с нестабильным газовым конденсатом;

обратить внимание на необходимость передачи уполномоченным органам государственной власти материалов для своевременного внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений об установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации зонах с особыми условиями использования территорий;

совместно с органами местного самоуправления принять меры по минимизации размеров зон минимальных расстояний до магистральных трубопроводов.

7. Министерству промышленности и торговли Российской Федерации совместно с Министерством энергетики Российской Федерации и Ростехнадзором:

завершить разработку и утверждение «Положения об охранной зоне промышленных трубопроводов и аммиакопроводов»;

завершить разработку и утверждение «Положения о зоне минимальных расстояний до промышленных трубопроводов и аммиакопроводов».

8. Комитету Совета Федерации по экономической политике осуществлять мониторинг правоприменения отношений собственников земельных участков, находящихся в зоне минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения и объектов нефтегазового комплекса.