нформационно-аналитически

МИ 2011 г. май (часть 2), "Материалы семинара-совещания с руководителями аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

МАКУШКИН А.Г. , руководитель Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации.

Я хотел бы сосредоточить внимание на двух основных направлениях. Считаю, что у нас в стране формируется и концептуально, и организационно, и технически новая система сбора и обработки информации, ориентированная на поддержку деятельности публичных властей с учетом специфики каждого уровня, каждой ветви власти. Со стороны правительства, как нам представляется, там, где у нас есть мандат, акцент делается на работу с ориентацией на конечные результаты, на ожидания целевых групп населения. При этом предполагается использование относительно новых для нашей управленческой практики методов формирования и программного бюджета, и мониторинга, и оценки целевых программ разного рода. И, что особенно важно – не просто мониторинг контроля деятельности исполнителя, федерального ведомства, региона или главы региона, а того, какой эффект эта работа оказывает на реальное положение дел в регионе как сегодня, так и в некоторой перспективе. Это общие рамки.

Я считаю, что решать эти задачи более-менее традиционными (по советской практике) способами невозможно. У нас нет сегодня отраслевой науки, у нас нет эффективной академической науки. Кроме того, потребности сильно изменились. Те руководители, которые действительно в названной метрике пытаются организовать работу, нуждаются в немного других данных и не могут опираться на данные Росстата или региональные статистические данные. Необходима новая информация. Она должна собираться не так, как мы привыкли, и поступать на стол руководителю надлежащим образом подготовленной.

В этой системе мер, которую еще предстоит осмыслить и реализовать, ситуационные центры, на мой взгляд, могли бы сыграть очень важную, принципиальную роль. Тому есть несколько причин. Во-первых, уже вложены значительные ресурсы в соответствующие комплексы и на федеральном, и на региональном уровнях, организованные как по поручениям руководителей, так и в инициативном порядке. Но эти вложения на эффективность управления оказывают пока недостаточное влияние. Это – серьезный недостаток и один из показателей того, почему не всегда мы находим понимание со стороны руководителей в части удовлетворения потребностей тех же ситуационных центров.

Очень часто ситуационный центр воспринимается как напичканное техникой помещение. Что оттуда, собственно, ждать на выходе и как это реально интегрировать в управленческий процесс? Такое, на мой взгляд, весьма узкое понимание в ряде случаев существует – «это там известные видеоконференции» и так далее. Все это важно, но этого явно недостаточно. Между тем требуются значительные дополнительные вложения и дополнительное привлечение людей, которые могли бы не только устраивать видеосвязь, но и эффективно помогать в организации групповой, коллективной, работы специалистов разного профиля, управленцев из разных организаций. Здесь большой комплекс интересных вопросов. Но хотел бы акцентировать внимание на том, что собранная сегодня рассеянная информация, информация в значительной степени вероятностная, оценочная, – это данные разнородные, поступающие в разных режимах, без соответствующих технических и организационно-технических решений. Такая работа не может быть выполнена эффективно.

Практика общения на протяжении последних 1,5–2 месяцев с руководителями Аппарата Правительства показала, что достаточно оперативно сформировать аналитическую картинку, связанную с некоей предметной областью – скажем, с образованием, с медициной, с состоянием научных учреждений – очень и очень сложно. Вплоть до того, что руководители уполномоченных подразделений тоже бессильны. Они говорят: «Дайте нам денег, дайте нам 2–3 года, мы что-то сделаем!» Но такого, чтобы кому-то позвонить и из сейфа или из компьютера кто-то что-то достанет и вам на стол положит – к сожалению, нет! Поэтому вопросы, связанные, например, с такими сюжетами, как известная встреча Председателя Правительства Российской Федерации с работниками медицинской сферы, фактически формируются на основе неких экспертных выступлений, мнений либо профессионалов, либо управленцев. Но при всей яркости, эмоциональности все-таки комплексной оценки, комплексного видения нет. И это – одна из принципиальных проблем. Причем задается вопрос: «А что, действительно данных вообще нигде нет? Или они есть в Минздравсоцразвития или где-то в регионе?» Отвечают: «Вроде есть. Кто-то собирает их в инициативном порядке». Но мы же не можем их положить на стол!

По сути, получается, что на стол, оказывается, мы можем положить только данные Росстата. А последние данные Росстата за какой срок? За прошлый год. Они в нужном нам формате могут быть? Нет, не могут! Что мы тогда даем руководителю, Председателю Правительства Российской Федерации? Вырезку из справочника, как раньше говорили, «Народное хозяйство СССР». Вот сейчас аналогичная, к сожалению, тема. Ничего нового в этом нет. Другое дело, что к этим вопросам сейчас повышенное внимание.

Аналитическому центру поручено организовать взаимодействие с федеральными ведомствами и регионами с целью получения более адекватной потребностям руководства оперативной информации. Что-то можно выполнить, что-то нет. Но мы все равно опираемся и на Аналитический центр, и на близкие ему структуры. В любом случае осознана очевидным образом задача выхода за рамки традиционной государственной статистики, потому что, как я уже сказал, актуальные задачи требуют немного другой подачи и организации такой работы в средней и долгосрочной перспективах. Это связано, конечно, с неким комплексным организационно-техническим решением. Я очень рассчитываю на то, что основой такого решения будет как раз модель ситуационных центров. Это некая общая часть.

Чуть более конкретная тематика связана как раз с регионами, для которых Аналитический центр формирует новую программу. Действительно, буквально за две последние недели проведено несколько совещаний с представителями руководителей и с руководителями Аппарата Правительства. Аналитический центр будет также привлечен наряду с другими организациями к подготовке стандартов раскрытия информации по неким приоритетным направлениям субъектами федерации и на муниципальном уровне. То есть нужна другая информация, более тесно связанная с актуальными управленческими задачами. При этом она должна быть методически выверена и встроена в официальный регламент работы. Этот процесс начался. Нас торопят. Не знаю, что получится. Точнее, получится ли это за несколько месяцев или к концу года. Мы будем очень стараться.

Другая задача – это некая модификация системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и известных вам отчетов руководителей регионов, которые составляются в соответствии с Указом № 825 от 2007 года и с Постановлением № 322 с учетом поправок 2011 года. Общее пожелание такое: зачем читать данные Росстата? Замечу: из почти 300 показателей 75-80 – данные, которые предоставляются субъектами Федерации, все остальное – это данные, переписанные из Росстата. Ну, а зачем? Они были и до этого отчета. Тогда что? Давайте оставим 79 показателей.

Дело даже не в механическом сокращении, дело в другом. Нужна не такая вот статистическая информация: вырос региональный валовой продукт на столько или на столько или ситуация с безработицей изменилась так или иначе. Это важно, но это всегда является прямым следствием действий региональной власти. Более того, если уж мы хотим оценивать эффективность ее работы, надо как раз понять: какой мандат у региональной власти? Какие она ставит перед собой задачи и насколько хорошо с ними справляется? Какие незапланированные процессы и явления помогают либо мешают этим действиям? А система ожидания населения? Это же отчет губернатора не просто для Председателя Правительства или Президента Российской Федерации готовится. Задача-то – знать, что на местах, что у населения в головах при этом происходит. А этого блока, оказывается, вообще нет! Значит, федеральный центр, Минфин, Минэкономразвития и остальные организации стараются, насколько возможно, усилить, скажем так, целевой характер бюджетирования. Но, если посмотреть систему отчетности, такие обязательства региональных властей в предметных областях, за которые они бы понятным образом отчитывались, тоже не особенно представлены. Они представлены либо расходной частью, либо какими-то выборочными, не совсем обоснованными, натуральными показателями. Зачем затевалась программа, вышло ли из нее то, на что люди рассчитывали, и где здесь вина или заслуга конкретных участников, – вот это все не попадает, по сути, в отчет. В итоге, когда папки приходят в соответствующие департаменты, мы, по сути, имеем перепечатку росстатовской статистики без аналитики. И даже можно сказать, что нужную аналитику на основе этих данных сделать почти невозможно!

Мы сейчас только фактически включились в эту работу. Хотел бы в этой связи отметить несколько моментов. Думаю, что эта система должна полностью соответствовать названию. А точнее – цели, сформулированной в документах и постановлениях Правительства, и в указе. Предметом оценки являются результаты деятельности органов, в данном случае, исполнительной власти субъектов федерации. Результаты! Не то, что они делали, а то, что из этого получилось! И действительно ли то, что из этого получилось, можно интерпретировать однозначно. И получить подтверждение от тех целевых групп – будь то бизнес или социальные группы, в интересах которых эти действия совершались. Нужна именно такая система, а не просто какая-то выборка из официальной росстатовской статистики.

Практика такой отчетности не нами придумана. В разных странах у этих форм отчетности, конечно, различия большие, но есть и общие черты. Большинство планов, за которые отвечают региональные власти за рубежом (в Европе, в Штатах), формируются, даже на плановой стадии, в значительной степени с привлечением партийной системы (если там есть партийная система), общественных организаций и так далее. Поэтому отчитываются также перед теми группами, с которыми такое планирование осуществлялось. Вот эту логику надо интегрировать и в нашу работу. Кроме того, это не просто механический перечень показателей. Сейчас модно говорить о том, что не надо ориентироваться только на экономические показатели. И это правильно. Другое дело, что это и не механическая сумма показателей: кое-что по экологии, кое-что по положению в социальной сфере, кое-что про промышленность и т.д. Они же логически между собой не связаны. Это просто механическая выборка из некоего длинного перечня. Методики создания такой сбалансированной системы показателей существуют. Они разные, надо выбирать по своим возможностям, по своим задачам. Их не одна и не две, их десятки. Вот такая аналитическая работа должна быть предварительно проведена. Должен быть осознанно сделан этот выбор, и затем уже это все должно транслироваться в некое методическое обеспечение.

Отчетность регионов, федеральных центров связана именно с возникшим заданием, поручением и, соответственно, их исполнением. Этот блок должен присутствовать в такой системе, иначе как оценивать деятельность органов исполнительной власти – не очень понятно. Ну и, конечно же, явным образом должны фиксироваться ожидания населения и степень их удовлетворения. Поэтому мы считаем необходимым усилить блок показателей, характеризующих именно эффективность работы. Речь идет об отчетах глав регионов. Соответственно, эффективность работы глав регионов, где необходимо, надо связать с утвержденными заданиями и действиями в незапланированных ситуациях, потому что можно оценивать действия в каких-то чрезвычайных ситуациях со знаком минус. Но бывают сюжеты обратные, когда из-за какой-то неразворотливости властей упускаются возможности, которые позволяют улучшить ситуацию, а не бороться с недостатками. Такие блоки должны быть также отработаны.

Крайне важно сейчас увидеть, что происходит на территории не только благодаря усилиям самих региональных властей, но и увидеть совокупный эффект того, что делают. Задача хорошо известная – сколько мы существуем, столько она и обсуждается: увидеть на территории деньги и федерального бюджета, и всякого рода фондов и программ. Сейчас из академической или полуакадемической сферы этот вопрос перекочевал в практическую плоскость. Например, ставится вопрос о том, чтобы осмысленно регулировать в структурном аспекте участие федерального центра, регионов, муниципалитета, частного бизнеса и населения. Всегда ли надо закрывать именно федеральными деньгами потребности регионов? Или возможно, чтобы соответствующие потребности закрывал сам регион? Чтобы ответить на эти вопросы, нужен баланс. Вот создание такого баланса (такая матрица) также, на мой взгляд, должно быть положено в основу соответствующей работы. Крайне важно увидеть не просто результаты за текущий год. То, что сделано сегодня, как вы знаете, сделано в рамках концепции жизненного цикла: какие-то проекты начинаются, какие-то – заканчиваются. А мы, когда отчитываемся по итогам года, все валим в одну кучу и рассуждаем на тему: эффективно – неэффективно, много инвестиций – мало инвестиций, получена отдача – не получена отдача. Методологически так рассуждать неверно.

Если мы берем социальные вопросы, где решения откладываются после проведенных мероприятий иногда на годы, в отсутствие соответствующей информации дать оценку и реализации программ, и действиям властей просто невозможно. Но соответствующий блок вот таких эффектов, долгосрочных последствий опять же отсутствует. Есть некие заменители-показатели, но они, на мой взгляд, недостаточно качественные. Поэтому мы считаем, что примерно такие задачи стоят в части уточнения методики подготовки, сбора и, что особенно важно, интерпретации соответствующей информации. Сейчас это – табличка со статистическими показателями, а нужны, на самом деле, анализ и прогноз, то есть некое осмысление и привязка этого и к мандату исполнителя, и к мандату, в данном случае, руководства, федерального правительства, с обязательным выходом на население. Без метрики населения, без его восприятия результатов работы сегодня такая оценка невозможна. Поэтому я от лица Аналитического центра приглашаю вас к сотрудничеству в этих направлениях. Сейчас в Аналитическом центре (внутри самой организации) идет укрепление соответствующего сектора работы с регионами, и мы очень рассчитываем на ваше заинтересованное участие.