«Проблемы законодательного регулирования обеспечения авиационным топливом гражданской авиации»

Рекомендации

В соответствии с Планом мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на весеннюю сессию 2020 года (пункт 4.35) 6 марта 2020 года проведен «круглый стол» на тему: «Проблемы законодательного регулирования обеспечения авиационным топливом гражданской авиации».

В работе «круглого стола» приняли участие члены Совета Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, производителей авиационного топлива, авиационной техники, авиакомпаний и аэропортов, научно-исследовательских организаций, профессиональных ассоциаций и организаций.

Участники «круглого стола» отмечают:

Качество горюче-смазочных материалов (далее – авиа-ГСМ) для воздушных судов гражданской авиации — важнейшее условие авиационной безопасности. Некондиционное авиа-ГСМ рассматривается как возможная причина авиакатастроф. В настоящее время требования к качеству авиатоплива устанавливаются техническим регламентом Таможенного Союза (TP ТС 013/2011). Основными регулирующими документами также являются: Руководство по снабжению гражданской авиации реактивным топливом (ICAO Doc 9977 AN/489); Федеральные авиационные правила (ФАП-128); национальные стандарты (ГОСТ 10227).

В связи с тем, что в 2014 году была отменена обязательная сертификация топливозаправочных комплексов (ТЗК) и лабораторий контроля качества авиаГСМ, на данный момент действующими нормативными правовыми актами не достаточно регулируются этапы движения ГСМ и специальных жидкостей для авиационной техники до потребителя, также не установлены процедуры их подготовки и подтверждения соответствия перед заправкой воздушного судна.

Вместе с тем, нормы ICAO и IATA рекомендуют устанавливать подтверждение соответствия топлива нормам летной годности на всех этапах движения авиатоплива от производителя (НПЗ) до крыла воздушного судна.

Изданы соответствующие руководящие документы, принципы которых в полной мере не применяются в системе гражданской авиации России.

Имеющиеся данные о наличии посторонних включений в авиакеросине, которые могут влиять на безопасность полетов (полисилоксаны и другие нехарактерные примеси), требуют проведения специальных исследований, применительно к отечественной практике оборота авиакеросина. В 2018 году в Минэнерго России были проведены неоднократные мероприятия по данному вопросу, однако причины появления полисилоксанов в авиакеросине до сих пор не выявлены и, соответственно, никаких упреждающих мер не принято. Стандартизированных методов определения полисилоксанов в России не существует.

Из проб, поступивших по результатам расследования 133 авиационных событий в течение семи последних лет, в 71 случае (или 53 процентах) ФГУП ГосНИИ ГА установлено, что авиа-ГСМ, поступившие на исследование, не способны обеспечивать норму летной годности воздушных судов. В 2020 году из трех проб в — двух было обнаружено несоответствие продуктов, невозможность продуктов обеспечить норму летной годности.

ФГУП ГосНИИ ГА считает, что эти несоответствия были сопутствующими факторами, потому что до 2018 года авиа-ГСМ не были признаны причинами возникновения авиационных событий.

В 2018 году эти сопутствующие факторы перешли уже в конкретные отказы. Это было два отказа авиационной техники в полете из‑за наличия полисилоксанов, не характерных соединений, которые были обнаружены в топливе, и один отказ из‑за низкой смазывающей способности авиационного топлива, что тоже установлено комиссией.

Из‑за выявленных отказов авиационной техники в Российской Федерации производители двигателей для Boeing и Airbus (95% парка воздушных судов гражданской авиации) сократили межрегламентный период топливной аппаратуры двигателей вдвое, что сказалось на стоимости авиабилетов. Участились случаи поступления в отрасль контрафактных и некондиционных авиа-ГСМ. Научные исследования показали, что топливо, произведенное с применением процессов гидрогенизации, имеет низкую химическую стабильность и может сократить срок их применения 2,5 летнего периода, что вызывает риски по его использованию в регионах, обеспечение которых обеспечивается путем северного завоза.

В тоже время авиационное топливо имеет значительный удельный вес в себестоимости авиаперевозок. В связи с этим рост цен на него негативно отражается на конечной стоимости услуг авиации, замедляет ее развитие.

Президент Российской Федерации В.В. Путин предложил распространить на авиационное топливо меры для стабилизации цен, аналогичные применяемым в отношении иных видов топлива.

Согласно поправкам, внесенным Федеральным законом от 30 июля 2019 года № 255-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации», с 1 августа 2019 года в отношении авиационного топлива, приобретаемого авиакомпаниями, применяется демпфирующий механизм. Демпфирующая компонента рассчитывается в зависимости от разницы экспортных цен на авиатопливо и индикативных цен на него в России, затрат на его транспортировку и размера экспортной пошлины. Кроме того, формула демпфера учитывает объемы закупок авиатоплива и поправочный коэффициент (0,68) с 2020 года. Индикативная цена на внутреннем рынке в 2020 году в формуле демпфера составляет 50 700 руб. за 1 тонну авиационного топлива. При ее превышении для хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих воздушные суда, вводится обратный акциз за счет нефтегазовых доходов бюджета. По итогам 2019 года, в том числе в результате применения данного механизма, средняя цена авиационного топлива снизилась на 2113 рублей, или на 3,87% по сравнению с показателями начала года.

При этом ситуацию с ценами на авиационный керосин на внутреннем рынке России в период 2018–2019 гг. можно охарактеризовать следующими показателями:

— в 2018 году резкий рост стоимости авиатоплива. (+34,4% к 2017 г.);

— за истекшие 12 месяцев 2019 года цены на внутреннем рынке России стабилизировались, но остались на уровне, близком к максимальным значениям предыдущего года;

— биржевые цены на авиатопливо на внутреннем рынке России выше, чем биржевые цены на рынках Европы и США.

Участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность:

— внесения изменений в законодательство Российской Федерации в части обеспечения полетов воздушных судов авиа-ГСМ и обеспечения позиции ICAO, полагающему законодательно закрепить в рамках государственного регулирования сертификацию всех видов обслуживания воздушных судов, влияющих на безопасность полетов;

— внесения изменений в Технический регламент Таможенного союза TP ТС 013/2011 «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и мазуту», изложив п. 1.3 в следующей редакции: «Технический регламент ТС не распространяется на топливо, поставляемое по государственному оборонному заказу, поставляемое для нужд гражданской авиации, на экспорт за пределы единой таможенной территории Таможенного союза, находящееся на хранении в организациях, обеспечивающих сохранность государственного материального резерва, а также на топливо для нужд собственного потребления на нефтяных промыслах и буровых платформах»;

— внесения изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 года № 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии», изложив ряд положений в следующей редакции:

— «0251 Нефтепродукты светлые. Традиционные и альтернативные виды топлива. Топливо для реактивных двигателей. Бензин авиационный. Этанольное моторное топливо для автомобильных двигателей с принудительным зажиганием. Бензанолы»;

— «0253. Масла смазочные (нефтяные). Масла авиационные»;

— «0254 Смазки пластичные и суспензии для нанесения твердых смазочных покрытий. Смазки авиационные» и перенести его в раздел Единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации;

— дополнения данного раздела пунктом «Авиационные гидравлические, специальные и противообледенительные жидкости»;

— внесения изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2014 года № 1215 «О порядке разработки и применения систем управления безопасностью полетов воздушных судов, а также сбора и анализа данных о факторах опасности и риска, создающих угрозу безопасности полетов гражданских воздушных судов, хранения этих данных и обмена ими „ дополнив п. 1 указанных Правил после слов „…операторами сертифицированных аэродромов гражданской авиации“ через запятую „операторами наземного обслуживания по обеспечению полетов воздушных судов авиа-ГСМ“;

— дополнения п. 3 статьи 8 Воздушного кодекса Российской Федерации словами «осуществляющие обслуживание гражданских воздушных судов авиационными горюче-смазочными материалами и специальными жидкостями»;

— внесения в Воздушный кодекс Российской Федерации требований, предъявляемых к разработке, производству, внедрению новых и модернизированных марок авиатоплива, масел и специальных жидкостей, а также к поставке, хранению, транспортированию, подготовке к применению на воздушных судах, по недопущению на всех этапах авиатопливообеспечения некомпетентных услуг, поставок некондиционных авиа-ГСМ, не обеспечивающих нормами летной годности воздушных судов.

— выделения в 1 полугодии 2020 года денежных средств в размере 22,4 млрд руб. из резервного фонда Правительства Российской Федерации на компенсацию расходов авиакомпаний в связи с ростом стоимости авиационного топлива в 2018 году в соответствии с поручением Президента Российской Федерации данном по итогам заседания президиума Государственного совета № Пр-2094ГС, п.1з.

— установления актуального «плавающего» возвратного акциза в зависимости от динамики изменения стоимости топлива (прямая зависимость величины акциза и стоимости тонны топлива);

— снижения условного значения средней оптовой цены реализации авиационного керосина на территории Российской Федерации (ЦКЕРвр) на 2019 год до фактического уровня по состоянию на декабрь 2017 года и далее ежегодно увеличивать значение ЦКЕРвр на уровень инфляции;

— использования газомоторного авиационного сконденсированного топлива АСКТ (ТУ39-1547–91) для современных и перспективных воздушных судов гражданской авиации, предназначенных для выполнения пассажирских перевозок и авиационных работ в арктической зоне и на Дальнем Востоке.

2. Министерству энергетики Российской Федерации рассмотреть возможность:

— организации работ по выявлению причин появления нехарактерных примесей в авиакеросине и принятия мер по их выявлению и устранению, а также проведения оценки изменения эксплуатационных показателей авиакеросина при изменении состава сырья и технологии производства на НПЗ;

— гармонизации стандартов на авиа-ГСМ с учетом требований по эксплуатации авиационной техники.

3. Министерству транспорта Российской Федерации рекомендовать:

— совместно с заинтересованными ведомствами и организациями проработать вопрос совершенствования топливообеспечения в гражданской авиации Российской Федерации;

— разработать и издать федеральные авиационные правила, содержащие описание процедур контроля качества топлива и подготовки его для заправки «в крыло»;

— оказать поддержку дальнейшей гармонизации с зарубежными аналогами национальных стандартов комплекса «Технология авиатопливообеспечения»:

ГОСТ Р 18.3.01–2016 «Технологии авиатопливообеспечения. Типовые схемы», с подтверждением соответствия продукции серийного производства основным положениям TP ТС 04/2011, TP ТС 010/2011, TP ТС 012/2011, TP ТС 018/2011, TP ТС 020/2011, TP ТС 032/2013;

ГОСТ Р 18.12.01 — 2015 «Технологии авиатопливообеспечения. Функциональные и технологические параметры топливозаправщиков аэродромных. Требования заказчика»;

ГОСТ Р 18.12.02 — 2017 «Технологии авиатопливообеспечения. Оборудование типовых схем авиатопливообеспечения. Общие технические требования».

4. Министерству транспорта Российской Федерации совместно с Федеральным агентством воздушного транспорта рассмотреть возможность применения «Электронного Паспорта» при проведении контроля качества авиа-ГСМ в системе гражданской авиации Российской Федерации.

5. Федеральному агентству воздушного транспорта рассмотреть возможность:

— проведения мероприятий по оценке соответствия операторов наземного обслуживания по обеспечению воздушных судов авиа-ГСМ требованиям федеральных авиационных правил.

— аккредитации лабораторий горюче-смазочных материалов на предмет оценки пригодности авиа-ГСМ нормам летной годности в рамках постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 396 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта», п. 5.4.9, для чего разработать соответствующий Административный регламент.

6. Министерству промышленности и торговли Российской Федерации рассмотреть возможность проведения обязательной сертификации наземного оборудования авиатопливообеспечения и средств заправки воздушных судов. Организовать разработку требований разработчиков авиационной техники к применяемым на ней авиаГСМ.

7. Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии рассмотреть возможность актуализации стандартов на авиа-ГСМ с целью их гармонизации с требованиями эксплуатации авиационной техники.