«Актуальные вопросы нормативного правового регулирования порядка выдачи лицензий на пользование недрами» (для добычи общераспространенных полезных ископаемых при строительстве линейных объектов)

Рекомендации

Проведя с участием членов Совета Федерации, представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, представителей горнодобывающих (нефтегазодобывающих) компаний, научно-исследовательских учреждений и общественных организаций обсуждение проблем нормативного правового регулирования порядка выдачи лицензий на пользование недрами с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых при строительстве линейных объектов, участники «круглого стола» отмечают следующее.

1. К общераспространенным полезным ископаемым (ОПИ), используемым в строительстве линейных объектов, относятся песчано-гравийные смеси (ПГС), строительный камень, глины и грунты.
Однако, понятийное содержание ОПИ необходимо уточнить применительно к конкретным геоморфологическим условиям, поскольку в болотистых районах (в частности в Западной Сибири) они являются остродефицитным сырьем, а в пределах широких речных долин и надпойменных террас эти виды сырья не могут быть отработаны в связи с необходимостью сохранения экологического равновесия и охраны водных ресурсов. Вопрос изменения порядка предоставления участков недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых возник в связи с принятием Федерального закона от 26 июля 2017 г. № 188-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О недрах“ в части упрощения порядка предоставления права пользования участками недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых в целях выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования» (далее – Федеральный закон), который является компромиссным вариантом ряда проектов федеральных законов (№ 416873- 6, № 782102–6, № 805659–6, № 32848–7, № 237272–7, № 332355–7). В перечисленных выше законопроектах предлагалось ввести аналогичный порядок предоставления участков недр местного значения при строительстве и содержании других линейных объектов (железных дорог, трубопроводов, в том числе магистральных нефтегазопроводов), а также иных масштабных объектов (плотин, аэродромов и др.).Указанный Федеральный закон № 188-ФЗ был разработан по поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина для решения проблемы необоснованного роста цен на ОПИ, обозначенной на заседании президиума Государственного совета Российской Федерации по совершенствованию сети автомобильных дорог (октябрь 2014 г., г. Новосибирск). Федеральным законом была предоставлена возможность получения без аукциона участков недр местного значения для добычи ОПИ организациям, получившим государственный заказ на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования, что значительно сокращает процедуры по оформлению разрешительных документов и сроки начала строительных работ. Данный механизм при строительстве автомобильных дорог успешно реализуется в Республике Бурятия (24 лицензии), в Республике Тыва (16), в Курганской области (11), в Магаданской области (9), в Мурманской области (8), в Брянской области (7) и др.Вместе с тем, в ряде субъектов Российской Федерации данный механизм в дорожной отрасли не используется, поскольку подрядные организации предпочитают закупать сертифицированную продукцию ОПИ по приемлемым ценам у крупных поставщиков. Этому способствует также длительность процедур по оформлению разрешительных документов до 12 месяцев (составление проекта работ, договора пользования земельным участком, изменение категории и вида разрешенного использования участка и др.).Например, в Московской области данный механизм не используется как по вышеуказанной причине, так и, в частности, из‑за размещения объектов дорожного строительства на значительном удалении от числящихся на государственном балансе месторождений ОПИ, нахождения значительной части таких месторождений в лесном фонде, на лесных участках категории «защитные леса», высокой стоимости аренды либо приобретения в собственность земельных участков и пр.Передача прав по выдаче лицензий на недропользование на ОПИ субъектам Российской Федерации не сопровождалась созданием системы контроля соблюдения правовых норм Закона Российской Федерации «О недрах» о порядке выдаче лицензий и мониторинга соблюдения лицензионных соглашений. В результате имеют место случаи нарушения прав пользователей недрами, в том числе первооткрывателей, выполнивших за счет собственных средств работы по геологическому изучению и разведке месторождений ОПИ, подтвержденные свидетельством об установлении факта их открытия.
Имеется информация об отнесении к ОПИ дефицитных формовочных песков и особо чистого кварцевого сырья, необходимых в металлургии и высокотехнологичных отраслях, для использования в строительстве.
Отмечено, что на территории Московской области территориальным органом федерального органа управления государственным фондом недр выдано большое количество лицензий на геологическое изучение, геологическое изучение, разведку и добычу, а также разведку и добычу формовочных (кварцевых песков), в том числе на основании апробации оценки прогнозных ресурсов песков, ранее выявленных за счет средств государственного бюджета по результатам геологического изучения территории Московской области, по итогам которого геологических предпосылок отнесения песков к формовочным не имелось. В этой связи видится целесообразным провести проверки на предмет обоснованности выдачи таких лицензий, а также по вопросу целевого использования добываемых по таким лицензиям полезных ископаемых.

2. После завершения работ по строительству линейных объектов нарушенные участки недр не всегда рекультивируются, что исключает использование этих участков в сельском хозяйстве, для создания рыбоводческих прудов или водоёмов.
Правоприменительная практика показала, что зачастую после окончания строительства линейных объектов (в частности автодорог) недобросовестные организации уклоняются от проведения работ по рекультивации отработанных участков недр. В результате чего нерекультивированные участки становятся заброшенными и используются для несанкционированных свалок.
 Одним из способов уйти от ответственности и не исполнять обязательства по рекультивации используется процедура банкротства предприятия, что лишает органы исполнительной власти или собственника земельного участка возможности решения проблемы в судебном порядке.
Для обеспечения безусловного выполнения работ по рекультивации нарушенных участков недр могут быть использованы следующие меры:

1) выделение в общей сумме государственного контракта резервной суммы на выполнение работ по рекультивации с условием ее перечисления исполнителю только после принятия актов о рекультивации;

2) залог ликвидных активов исполнителя работ (транспортных средств, строительной техники, зданий, сооружений, земельных участков, других материальных ценностей);

3) финансовые гарантии, поручительства третьих лиц (банков, страховых организаций, крупных предприятий);

4) приостановка или аннулирование действия лицензий и контрактов по другим участкам недр или объектам строительства;

5) запрет на получение организацией – нарушителем в последующем новых государственных контрактов и участков недр;

6) приравнивание невыполнение работ по рекультивации и нанесение вреда окружающей среде с привлечением виновных к соответствующей административной, материальной и уголовной ответственности в соответствии с природоохранным законодательством.

3. В части расширения полномочий субъектов Российской Федерации Московская область предлагает отнести к ОПИ все виды полезных ископаемых, кроме стратегических видов (нефть, газ, уран, алмазы и др.).
Вместе с тем, в разное время субъекты Российской Федерации неоднократно предлагали передать в их распоряжение мелкие и мельчайшие месторождения большинства видов полезных ископаемых, в том числе стратегических видов (нефти до 3 млн. тонн; газа до 5 млрд. м. куб; золота до 100 кг. и др.), за исключением отдельных видов (урана, редкоземельных металлов).
Как показывает государственный баланс запасов полезных ископаемых в десятках гигантских, крупных и средних месторождениях сосредоточено более 80–90% суммарных запасов различных видов полезных ископаемых. При этом количество мелких и мельчайших месторождений исчисляется тысячами, а их совокупные запасы не превышают 10–20% суммарных. Гигантские, крупные и средние месторождения обеспечивают потребности экономики России в целом и выполнение ее международных обязательств, а мелкие и мельчайшие месторождения могут обеспечить потребности отдельных субъектов Российской Федерации, городов и поселков.
Поэтому представляется целесообразным законодательно уточнить понятия участков недр федерального значения и оставить их в распоряжении федеральных органов государственной власти Российской Федерации, а все другие месторождения отнести к участкам недр регионального и местного значения с передачей в распоряжение субъектов Российской Федерации.
Реализация данного предложения позволит наиболее оптимально учитывать экономические, социальные и экологические интересы субъектов Российской Федерации через повышение степени ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед населением, более комплексно и рационально подходить к вопросам распоряжения государственным фондом недр на территории субъекта Российской Федерации, исключить имеющие место в ряде регионов разногласия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере пользования недрами.
При этом, в связи с увеличением нагрузки на субъекты Российской Федерации, необходимо решить вопрос о геологическом обеспечении таких полномочий путем усиления геологической службы в регионах.

Подчеркивая принципиальную важность нормативного правового регулирования порядка выдачи лицензий на пользование участками недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых при строительстве линейных объектов и расширении полномочий субъектов Российской Федерации, участники «круглого стола» р е к о м е н д у ю т:

Правительству Российской Федерации:

1. Рассмотреть вопрос о распространении действия нормы Федерального закона от 26 июля 2017 г. № 188-ФЗ о предоставлении права пользования без аукциона участками недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых в целях выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования на другие линейные объекты (железные дороги, трубопроводы, в том числе магистральные нефтегазопроводы), а также на масштабные объекты инфраструктуры (плотины, аэродромы), предусмотрев заявительный порядок предоставления участков недр, а также возможность предоставления права пользования участками недр под указанные цели для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых.

2. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части расширения полномочий субъектов Российской Федерации по предоставлению в пользование участков недр местного значения, путем изменения объема полномочий федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования, в соответствии с которыми полномочие федеральных органов исполнительной власти по формированию перечней общераспространенных полезных ископаемых субъектов Российской Федерации упразднить, одновременно закрепив положения, согласно которым к участкам недр местного значения будут отнесены участки, содержащие все полезные ископаемые, за исключением конкретных (стратегических) полезных ископаемых, указанных в пунктах 1 и 2 абзаца 3 статьи 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах».

3. Рассмотреть вопрос о проведении проверок на предмет обоснованности выдачи лицензий на геологическое изучение и разведку и добычу формовочных (кварцевых песков), а также соответствующих недропользователей — по вопросу целевого использования добываемых по указанным лицензиям полезных ископаемых (на территории Московской области).

4. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в пункт 6 статьи 101 Закона Российской Федерации «О недрах» в части расширения прав субъектов Российской Федерации при предоставлении в пользование участков недр местного значения по результатам конкурсов, аукционов, государственных контрактов и по другим основаниям, установленным законодательством субъектов Российской Федерации.

5. Внести изменения в постановление Правительства РФ от 03.03.2010 № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами» в части введения упрощенного порядка подготовки технических проектов разработки месторождений ОПИ в границах предоставленных горных отводов пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых.

Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

6. Поддержать предложение Московской области о внесении изменений вЗакон Российской Федерации «О недрах» по расширению полномочий субъектов Российской Федерации в сфере пользования недрами в части конкретизации определений участков недр федерального значения и местного значения с возможностью обоснованного предоставления отдельным субъектам Российской Федерации прав распоряжения месторождениями (участками недр, содержащими полезные ископаемые), за исключением стратегических.

Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:

7. Разработать механизмы, обеспечивающие обязательное проведение рекультивации земель, нарушенных в результате разведки и добычи полезных ископаемых, либо покрытие расходов на рекультивацию, в том числе за счет:

— выделения в общей сумме государственного контракта резервной суммы на выполнение работ по рекультивации;

— залога ликвидных активов исполнителя работ;

— финансовых гарантии, поручительства третьих лиц (банков, страховых организаций, крупных предприятий);

— приостановки или аннулирования действия лицензий и контрактов по другим участкам недр или объектам строительства, а также запрета на получение в последующем новых государственных контрактов и участков недр;

— привлечения виновных за невыполнение работ по рекультивации (приравнивать к умышленному нанесению вреда окружающей среде) к соответствующей административной, материальной и уголовной ответственности в соответствии с природоохранным законодательством.

8. Разработать и утвердить Положение о порядке осуществления добычи ОПИ для собственных производственных и технологических нужд пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов на основании утвержденного технического проекта, предусмотрев проведение экспертизы проектов на работы по геологическому изучению и разработку месторождений ОПИ, а также Государственной экспертизы запасов ОПИ, расположенных в границах выделенных горных отводов.

9. Внести изменения в приказ Минприроды России от 14.06.2016 № 352 «Об утверждении Правил подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых» в части введения упрощенного порядка подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведку месторождений ОПИ в границах предоставленных горных и (или) геологических отводов пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых.

10. Рассмотреть возможность сокращения сроков экспертизы проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых применительно к общераспространенным полезным ископаемым.

11. Определить конкретный перечень линейных объектов и других объектов, для строительства которых требуются большие объемы ОПИ, на которые целесообразно распространить упрощенный порядок предоставления лицензии на разведку и добычу ОПИ без проведения аукционов.

12. Разработать предложения по предоставлению муниципальным органам власти полномочий по добычи ОПИ для обеспечения местных нужд.

Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации совместно с Министерством транспорта Российской Федерации:

13. Рассмотреть вопрос о целесообразности обязательной установки владельцами лицензий на добычу общераспространенных полезных ископаемых оборудования для весового контроля транспортных средств на выездах из карьеров в целях учета добытых полезных ископаемых, обеспечения безопасности перевозок и сохранности автомобильных дорог.