нформационно-аналитически

АВ 2004г. Выпуск 2 Законодательное обеспечение местного самоуправления: состояние и перспективы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления  по проекту федерального закона   364 850-3 О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений от 7 октября 2003 г.

   1. Закрепление налоговых доходов за уровнями бюджетной системы
    1.1. В проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный  кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" будет установлен механизм формирования собственных доходов бюджетов всех уровней и конкретные постоянные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов для зачисления налоговых доходов в указанные бюджеты.
    При этом используется новая концепция собственных доходов бюджетов, когда к ним относится и финансовая помощь из бюджетов вышестоящего уровня, что искусственно завышает уровень собственных доходов бюджетов. Итак, в новой редакции Бюджетного кодекса к собственным доходам бюджетов относятся налоговые и неналоговые доходы, зачисляемые в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации,  а также доходы, полученные бюджетом в виде безвозмездных перечислений, за исключением субвенций из федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.
    1.2. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса к местным налогам (налогам поселений) будут отнесены - налог на имущество физических лиц (5,64 млрд. руб.) и земельный налог (54,2 млрд. руб.), которые в полном объеме будут зачисляться в  местные бюджеты, а к местным налогам (налогам муниципальных районов) - транспортный налог (50,2 млрд. руб.) и торговый  сбор (10,3 млрд. руб.), которые также будут полностью зачисляться в бюджеты муниципальных районов. Кроме того, в бюджеты муниципальных районов будет зачисляться 100% земельного налога и 100% налога на имущество физических лиц, применяемых на межселенных территориях.
    В данном законопроекте и проекте федерального закона   О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации Об основах налоговой системы в Российской Федерации , внесенном Правительством Российской Федерации, налог на недвижимость, который, в частности,  должен заменить два местных налога - налог на имущество физических лиц и земельный налог не предусмотрен. В связи с этим в представленном законопроекте не установлены нормативы распределения поступлений от указанного налога между уровнями бюджетной системы.
    В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2003 году" указывается, что в 2003 году необходимо завершить разработку глав Налогового кодекса Российской Федерации, посвященных имущественному налогообложению, включая налог на недвижимость.
     1.3. В соответствии с пунктом 13 статьи 1 данного законопроекта в бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению доходы от налога на имущество организаций по нормативу 100 процентов. Вместе с тем, в настоящее время, согласно Закону Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" суммы налога на имущество организаций зачисляются равными долями в бюджеты субъектов Российской Федерации и в местные бюджеты. В случае зачисления указанных поступлений только в региональные бюджеты источники возмещения выпадающих доходов местных бюджетов в финансово-экономическом обосновании к данному законопроекту не предусмотрены.
    В связи с этим считаем, что отказ в концепции данного законопроекта от установления федеральным законодательством нормативов распределения поступлений от региональных налогов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами не достаточно хорошо проработан.
    1.4. В пунктах  12, 13 и 16 представленного законопроекта плата за негативное воздействие на окружающую среду, платежи за пользование лесным фондом отнесены к неналоговым доходам бюджетов. Вместе с тем данные платежи имеют обязательный характер и по установленным в статье 8 Налогового кодекса Российской Федерации признакам должны относиться к налогам.
      При этом согласно части первой Налогового кодекса Российской Федерации экологический налог и лесной налог включены в перечень федеральных налогов. Однако, в статье 13 (пункт 2 статьи 1) проекта федерального закона О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации Об основах налоговой системы в Российской Федерации в перечне федеральных налогов предусматривается лишь водный налог и сбор за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов
    1.5. Основными доходными источниками местных бюджетов останутся  поступления от федеральных налогов и сборов и специальных налоговых режимов, зачисляемые в местные бюджеты по постоянным нормативам, - налога на доходы физических лиц (322,3 млрд. руб.), единого налога при применении упрощений системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства (15,6 млрд. руб.), единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности (23,8 млрд. руб.), единого сельскохозяйственного налога (0,395 млрд. руб.).
    При этом наиболее весомым из них является налог на доходы физических лиц, поступления от которого будут распределяться в соответствии с установленными в Бюджетном кодексе постоянными нормативами между бюджетами субъектов Российской Федерации (70 процентов), бюджетами поселений (15 процентов) и бюджетами муниципальных районов (15 процентов).
     Вместе с тем, установление органами государственной власти субъектов Федерации единых и(или) дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 20 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов Федерации от указанного налога  будет введено лишь  с 1 января 2006 г.   В 2005 году налог на доходы физических лиц будет зачисляться в местные бюджеты как и в настоящее время по нормативам, устанавливаемым законом субъекта Российской Федерации  о бюджете субъекта Федерации на 2005 г. Таким образом, в соответствии с рассматриваемым законопроектом в местные бюджеты только в 2006 г. будет поступать гарантированно 50 % поступлений от налога на доходы физических лиц, тогда как в настоящее время во многих муниципальных образованиях эта доля составляет 70-80 %.
     1.6. В соответствии с рассматриваемым законопроектом законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год,  кроме того, могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты по доходам от федерального налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом в бюджет субъекта Российской Федерации.
     При этом, законом субъекта Российской Федерации представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению указанных нормативов отчислений, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации, в бюджеты поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов. Предлагаемый рассматриваемым законопроектом механизм закрепления за местными бюджетами поступлений от налога на доходы физических лиц, как относительно равномерно размещенного и немобильного доходного источника, позволит разделить налоговые доходы между бюджетами поселений и бюджетами муниципальных районов с учетом объективных территориальных различий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных уровней, а также определить оптимальную для каждого региона степень выравнивания различий в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференцированных нормативов отчислений от данного налога,
     Вместе с тем, в случае последовательной реализации концепции один налог -один бюджет  налог на доходы физических лиц в качестве  федерального налога должен будет зачисляться  в федеральный бюджет, что  лишит местные бюджеты 67 %    налоговых доходов.
     1.7. Для финансового обеспечения расходных обязательств местных бюджетов в условиях 2005 года потребуются налоговые доходы в сумме 483,9 млрд. руб., которые будут в соответствии с объемом расходных обязательств разделены между бюджетами поселений (240,9 млрд. рублей) и бюджетами муниципальных районов (242,9 млрд. рублей). Из них 322,3 млрд. руб. будет поровну (по 161,2 млрд. руб.) направлено  в бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов в виде поступлений от налога на доходы физических лиц.
    Налоги на малый бизнес и единый сельскохозяйственный налог будут распределяться в установленной Бюджетным кодексом пропорции между бюджетами субъектов Российской Федерации (40 процентов), бюджетами поселений (30 процентов) и бюджетами муниципальных районов (30 процентов). В бюджеты муниципальных районов, кроме того, планируется зачислять 100 процентов поступлений от государственной пошлины и 40 % платы за негативное воздействие на окружающую среду.
    В проекте федерального закона О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации Об основах налоговой системы в Российской Федерации и финансово-экономическом обосновании к законопроекту не указываются сроки введения, размер и порядок взимания торгового сбора, который предлагается установить в качестве местного налога взамен налога на рекламу, поэтому проверить правильность и обоснованность расчетов Правительства Российской Федерации по определению размера доходов от него в местные бюджеты (10,3 млрд. руб.) не представляется возможным.
     Предусмотренное в данном законопроекте распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации не соответствует положениям Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, согласно которым в доходы местных бюджетов должны зачисляться 100 процентов поступлений от налога на недвижимость (имущество, землю), 100 процентов поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) от налогов на совокупный доход (единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого сельскохозяйственного налога), 20 процентов поступлений от налога на игорный бизнес, 8 процентов поступлений от налога на прибыль организаций, 50 процентов поступлений от экологических платежей.
     1.8. Предусмотренный в представленном законопроекте "дополнительный" механизм установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации постоянных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты предусматривает, что законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год или иного закона субъекта Российской Федерации с ограниченным сроком действия) могут быть установлены постоянные и единые для всех поселений и городских округов данного субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты поселений и городских округов, а также постоянные и единые для всех муниципальных районов и городских округов данного субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов по отдельными видам доходов от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению  в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством о налогах  и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации.
    Кроме того, в бюджеты поселений  зачисляются налоговые доходы от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов по нормативам отчислений, установленным представительными органами местного самоуправления муниципальных районов.
    Нормативным правовым актом представительного органа муниципального района (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения с ограниченным сроком действия) могут быть установлены постоянные и единые для всех поселений данного муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом либо законом субъекта Российской Федерации  в бюджет муниципального района. Между тем, необходимо установить, что вышеназванный закон субъекта Федерации должен устанавливать постоянные нормативы отчислений от указанных налогов, то есть это не может быть закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации или иной закон субъекта Российской Федерации с ограниченным сроком действия.
    Использование в вышеназванных механизмах формулы "могут быть установлены" не содержит гарантий для местных бюджетов в получении указанных налоговых доходов, а также предоставляет возможность субъектам Российской Федерации устанавливать в  местные бюджеты минимальные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, выравнивая уровень бюджетной обеспеченности местных бюджетов в основном за счет финансовой помощи, которая также будет отнесена к собственным доходам местных бюджетов.  Это усиливает зависимость муниципальных образований  от субъектов Российской Федерации и не стимулирует их усилия по развитию налогового потенциала на соответствующих территориях.
    1.9. Особенности формирования налоговых доходов городских округов обусловлены тем, что их органы местного самоуправления наделены полномочиями и поселений, и муниципальных районов, а расходные обязательства бюджетов городских округов соответствуют этим полномочиям. В связи с этим в бюджеты городских округов зачисляется 100 процентов налоговых доходов от местных налогов (налогов поселений и налогов муниципальных районов), вводимых и устанавливаемых представительными органами городских округов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также отчисления от федеральных налогов и сборов по нормативам отчислений от этих налогов в бюджеты и поселений , и  муниципальных районов.
     По местным налогам это 100% земельного налога, налога на имущество физических лиц, транспортного налога и торгового сбора. По федеральным налогам - 30 % налога на доходы физических лиц,  60 % налога на субъекты малого предпринимательства и единого сельскохозяйственного налога, 100 % государственной пошлины и 40% платы  за негативное воздействие на окружающую среду.
    Кроме того, в бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов по единым нормативам отчислений, установленным законами субъектов Российской Федерации для зачисления соответствующих налоговых доходов в бюджеты  городских округов.
    С учетом того, что указанные нормативы устанавливаются на постоянной основе, бюджетная обеспеченность в городских округах будет значительно превышать бюджетную обеспеченность в поселениях и муниципальных районах, что повысит значимость использования механизма "отрицательных трансфертов" для городских округов, а также подтверждает необходимость установления дифференцированного значения критерия, используемого для выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов, с одной стороны, и городских округов, с другой стороны
     1.10 Общий вывод по предлагаемому в указанном законопроекте механизму разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы таков.
    Рассмотренный механизм поступления налоговых доходов в бюджеты поселений и муниципальных районов, а также в бюджеты городских округов достаточно сложен и многообразен, что усиливает его "непрозрачность" и уменьшает возможности для оценки эффективности. Единственным критерием его эффективности является полное соответствие суммы налоговых поступлений объему расходных обязательств бюджета определенного уровня. Обеспечивать это соответствие необходимо постоянно, ежегодно корректируя в случае необходимости сумму налоговых доходов или реестр расходных обязательств - перечень нормативно-правовых актов, на основании которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование ввели те или иные расходные обязательства.

2. Расходные обязательства бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации.

   2.1. В пункте 9 статьи 1 законопроекта предусматривается, что финансовая помощь из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации предоставляется только в форме дотаций и субсидий. Вместе с тем, к формам финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы могут быть отнесены отдельные виды субвенций, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций (например, субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, которые поселения обязаны перечислять в бюджет муниципального района).
    В пункте 9 статьи 1 законопроекта помимо финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы и субвенций указываются иные виды безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
    В связи с этим в данном пункте законопроекта необходимо уточнить виды безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кроме субвенций, не относящиеся к формам финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы. При этом, необходимо определить понятие "финансовая помощь из бюджетов других уровней бюджетной системы".
    Кроме того, в пункте 9 статьи 1 законопроекта в перечень видов безвозмездных и безвозвратных перечислений необходимо включить также средства самообложения граждан, вводимых на местном референдуме (сходе) граждан.
    2.2. В пункте 4 статьи 130 (пункт 21 статьи 1) законопроекта предоставляется возможность устанавливать в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации дополнительные условия предоставления субсидий из федерального бюджета местным бюджетам. Однако, положения этой статьи не соответствуют статье 129 (пункт 21 статьи 1) законопроекта, предусматривающей, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета в форме финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований предоставляются  в случаях и в порядке, установленных федеральными законами.
     В связи с этим, вышеуказанные дополнительные условия предоставления субсидий из федерального бюджета местным бюджетам необходимо устанавливать федеральными законами.
    2.3. В пункте 1 статьи 132 "Иные средства финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, предоставляемые из федерального бюджета" (пункт 21 статьи 1) законопроекта, предусматривается выделение субсидий из Фонда регионального развития, формируемого в составе расходов федерального бюджета, только субъектам Российской Федерации для долевого финансирования программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также поддержки созданных субъектами Российской Федерации фондов муниципального развития. Ограничение по предоставлению средств из Фонда регионального развития местным бюджетам не обоснованно, поскольку органы местного самоуправления могут принимать участие в долевом финансировании инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры местного значения в соответствии с мероприятиями, предусмотренными федеральными целевыми программами.  При этом необходимо учитывать, что указанная статья законопроекта определяет порядок предоставления средств финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам.
     В связи с этим в данной статье законопроекта необходимо предусмотреть возможность предоставления субсидий из Фонда регионального развития не только бюджетам субъектов Российской Федерации, но и местным бюджетам.
    2.4. В статье 135 и статье 129 (пункт 21 статьи 1) законопроекта в перечне форм межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не указываются бюджетные ссуды, возможность предоставления которых региональным и местным бюджетам предусмотрена в настоящее время  (пункт 2 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Выделение из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетных ссуд необходимо на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и  местных бюджетов.
    2.5. В пункте 2 статьи 56 (пункт 13 статьи 1) законопроекта предусмотрено, что в доходы от налога на доходы физических лиц должны зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации по постоянному нормативу 70 процентов. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 20 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога (пункт 3 статьи 58 (пункт 13 статьи 1) законопроекта).
     Кроме того, согласно пункту 4 статьи 137 и пункту 4 статьи 138 (пункт 21 статьи 1) законопроекта дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений и из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) могут быть полностью или частично заменены дополнительными (временными) на очередной финансовый год нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц соответственно в бюджеты поселений и муниципальных районов (городских округов).
     Вместе  с тем, в пункте 4 статьи 137 (пункт 21 статьи 1) и пункте 4 статьи 138 законопроекта не указана пропорция, в которой поступления от налога на доходы физических лиц, зачисляемые в региональные бюджеты, субъекты Российской Федерации могут использовать на установление единых (постоянных) нормативов отчислений от данного налога в местные бюджеты и для замены дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на дополнительные (временные) нормативы отчислений  от указанного налога. Кроме того, в данных положениях не установлено по каким нормативам и по какой методике должны распределяться указанные  20 процентов доходов от данного налога между бюджетами поселений и муниципальных районов.
    В связи с тем, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц в размере не менее 20 процентов доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога данные нормативы отчислений (или их часть) не должны устанавливаться субъектами Российской Федерации взамен вышеуказанных дотаций. Поступления от налога на доходы физических лиц в размере не менее 20 процентов должны распределяться в местные бюджеты путем установления постоянных, а не дополнительных (сроком действия на 1 год) нормативов отчислений.
    2.6. Согласно пункту 4 статьи 137 и пункту 4 статьи 138 (пункт 21 статьи 1) законопроекта потери бюджета поселения,  бюджета муниципального района (городского округа) в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации (части расчетной дотации) компенсации из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи не подлежат.
     Вместе  с тем, данное положение законопроекта ставит в неравное положение данные муниципальные образования по отношению к муниципальным образованиям, дотации которым из бюджета субъекта Российской федерации не заменены на дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц. Кроме того, указанные положения на соответствуют принципу равенства бюджетных прав муниципальных образований, предусматривающему определение объемов, форм, принципов и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными данным Кодексом (пункт 8 статьи 1 законопроекта).
     2.7. Согласно пункту 2 статьи 140 (пункт 21 статьи 1) законопроекта распределение субвенций из Регионального фонда компенсаций между муниципальными образованиями данного субъекта Российской Федерации, которые исполняют переданные им отдельные государственные полномочия, осуществляется пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат).  Аналогичные требования установлены для распределения субвенций из федерального фонда компенсаций.
    При этом согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органам местного самоуправления должны передаваться необходимые для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий материальные и финансовые средства.
    Вместе с тем, применение вышеуказанных требований не может обеспечить во всех случаях передачу муниципальным образованиям в полном объеме необходимых финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, а также обоснованное распределение финансовых средств из данных Фондов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, поскольку реализация органами местного самоуправления ряда государственных полномочий не касается численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг, а также лиц, имеющих право на получение трансфертов.
    Таким образом, в законопроекте необходимо установить дополнительные критерии и требования по распределению средств из Федерального и региональных  фондов компенсаций либо предусмотреть возможность установления данных критериев и требований в федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
    2.8. В статьях 138 и 142.1 (пункт 21 статьи 1) законопроекта не устанавливаются требования по распределению дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и районных фондов финансовой поддержки поселений. В данных статьях законопроекта устанавливается только порядок определения муниципальных районов (городских округов) и поселений, которым должны предоставляться дотации из указанных фондов.
    В пункте 1 статьи 138 и  в пункте 2 статьи 142.1 (пункт 21 статьи 1) законопроекта не дается определение понятий "бюджетная обеспеченность муниципальных районов (городских округов)" и "финансовые возможности поселений по осуществлению своих полномочий", что не позволяет четко установить цели и порядок распределения дотаций из данных фондов. При этом согласно пункту 24 статьи 1 законопроекта из статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации исключается понятие "минимальная бюджетная обеспеченность".
    В пункте 3 статьи 138 и  пункте 4 статьи 142.1 (пункт 21 статьи 1) законопроекта не указаны требования к субъектам Российской Федерации и муниципальным районом,  с учетом которых должен определяться уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности соответственно муниципальных районов (городских округов) и поселений. Кроме того, согласно указанным положениям законопроекта при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований учитываются только налоговые доходы местных бюджетов. Это не позволяет осуществить достаточно эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и  поселений, поскольку доходы местных бюджетов формируются не только за счет налоговых, но и неналоговых доходов, часть которых не относится к финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
    Полагаем, что в данном законопроекте должны быть закреплены более четкие критерии распределения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и районных фондов финансовой поддержки поселений.
    2.9. В статье 142 (пункт 21 статьи 1) законопроекта в качестве формы межбюджетных трансфертов из местных бюджетов предусмотрены субвенции, перечисляемые в обязательном порядке из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций в соответствии со статьей 142.3 данного Кодекса.
     Вместе с тем, в пункте 4 статьи 15 новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"  предусматривается перечисление субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов и из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений на основе соглашений между органами местного самоуправления данных муниципальных образований о передаче осуществления части полномочий соответственно органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов. Однако, в указанной статье законопроекта такая форма межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, как перечисление субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов и из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений на основе соглашений между органами местного самоуправления данных муниципальных образований о передаче осуществления части полномочий соответственно органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов не предусмотрена.
    2.10. В пункте 1 статьи 142.2. (пункт 21 статьи 1) законопроекта определено, что законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта Российской Федерации субвенций из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в два и более раза превышали средний соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации уровень в расчете на одного жителя.
     Вместе с тем, данное положение законопроекта не соответствует пункту 5 статьи 60 и пункту 4 статьи 61 новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в которых  в качестве критерия для расчета размера указанных субвенций устанавливается бюджетная обеспеченность (все доходы бюджета - налоговые и неналоговые), а не только налоговые доходы поселений и муниципальных районов (городских округов).
    При этом в представленном финансово-экономическом обосновании к данному законопроекту не определено влияние снижения значения указанного критерия на количество муниципальных образований в субъекте Российской Федерации, к которым будет применяться режим отрицательного трансферта.
    2.11. В пункте 5 статьи 142.2. (пункт 21 статьи 1) законопроекта предусмотрено, что в случае, если муниципальные образования, подпадающие под режим "отрицательного трансферта", не выполняют требования по перечислению субвенций в бюджет субъекта Российской Федерации, то законом субъекта Российской Федерации предусматривается снижение для данного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов и (или) централизация части его доходов от местных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в бюджет субъекта Российской Федерации в размере указанной субвенции.
     При этом, не указаны виды налоговых доходов местных бюджетов, подлежащих изъятию субъектом Российской Федерации в первую очередь (отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов или доходы от местных налогов и сборов), то есть не определен порядок изъятия данных налоговых доходов. Изъятие доходов местных бюджетов от местных налогов и сборов нарушает принцип самостоятельности местных бюджетов, установленный в Конституции Российской Федерации и Бюджетном кодексе Российской Федерации, а также лишает вышеуказанные муниципальные образования стимулов к наращиванию налоговой базы по местным налогам и ухудшает их инвестиционную привлекательность.
    Субъектам Российской Федерации необходимо предоставить право на снижение для указанных муниципальных образований, в первую очередь, нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, поскольку по этим налоговым доходам представительные органы местного самоуправления не наделены полномочиями по их установлению и взиманию. В случае, если снижение данных нормативов отчислений не будет обеспечивать поступление средств в региональный бюджет в размере вышеуказанных субвенций, получение оставшейся части средств возможно за счет уменьшения финансовой помощи, выделяемой из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам данных муниципальных образований.
     2.12. Согласно пунктам 1 и 2 статьи 142.3 (пункт 21 статьи 1) законопроекта поселения, представительный орган которых образуется в порядке, предусмотренном подпунктом 1 пункта 4 статьи 35 новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обязаны перечислять в бюджет муниципального района субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. При этом цели, порядок расчета, перечисления и использования данных субвенций устанавливается уставом муниципального района и (или)  нормативным правовым актом представительного органа муниципального района.
    Отсутствие определенных в федеральном законе и законе субъектов Российской Федерации требований и критериев для расчета размеров данных субвенций и ограничений по их установлению муниципальными районами может привести к необоснованно завышенным размерам изъятия данных средств из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, что существенно ухудшит их финансовое положение и уменьшит возможности по финансированию расходов на решение закрепленных за ними вопросов местного значения.
     Кроме того, установление возможности по перечислению указанных субвенций в бюджеты муниципальных районов в зависимости от способов формирования их представительных органов создает преимущества в формировании доходной базы одних муниципальных районов перед другими муниципальными районами. При этом, данные субвенции не учитываются при расчете бюджетной обеспеченности муниципальных районов  в случае предоставления им финансовой помощи из региональных бюджетов.
    В связи с изложенным необходимо предусмотреть иные способы финансирования расходов бюджетов муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, не нарушающие самостоятельность бюджетов поселений. Финансовые средства на данные расходы могут предоставляться в виде финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации в бюджет муниципального района за счет уменьшения финансовой помощи, перечисляемой из бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджеты поселений или размеров нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, устанавливаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджеты  поселений.
     Кроме того, финансирование расходов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера можно предусмотреть за счет уменьшения финансовой помощи, предоставляемой из бюджета муниципального района бюджетам поселений.
    2.13. В пункте 3 статьи 168.2 (пункт 22 статьи 1) законопроекта в качестве условия введения временной финансовой администрации предлагается наличие просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых обязательств, превышающей 30 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования в последнем отчетном году и (или) наличие просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40 процентов бюджетных ассигнований в последнем отчетном году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования.
     Данную норму (в указанной редакции) с учетом изложенных условий введения временной финансовой администрации необходимо ввести и в отношении субъектов Российской Федерации (абзац 3 статьи 168.2).
    2.14. В статье 215.1 (пункт 23 статьи 1) законопроекта предусматриваются, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется федеральным казначейством. Вместе с тем, данное положение законопроекта не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, из которых следует, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования самостоятельно осуществляют полномочия по исполнению  соответствующих бюджетов.
    Осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации относится к вопросам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации исполнение бюджета субъекта Российской Федерации не отнесено ни к предметам исключительного ведения Российской Федерации (статья 71), ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). Исходя из этих положений Конституции Российской Федерации субъект Российской Федерации в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации обладает всей полнотой власти по вопросам исполнения бюджета субъекта Российской Федерации.
    В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно исполняют местный бюджет. Кроме того, возложение полномочий по кассовому обслуживанию исполнения местных бюджетов исключительно на Федеральное казначейство не соответствует статье 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
    При этом в пункте 24 статьи 1 законопроекта не отменяются положения пункта 7 статьи 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие создание муниципальных казначейств в целях обслуживания местного бюджета, и статьи 168 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предоставляющей право органам исполнительной власти осуществлять исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основе соглашений.
    Необходимо также учитывать, что в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований созданы соответственно казначейства субъектов Российской Федерации и муниципальные казначейства, на образование которых затрачены значительные финансовые средства из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
     В соответствии со  статьей 2 проекта федерального закона О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений положение об осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации федеральным казначейством вступает в силу с 1 января 2005 года.
    С этого момента субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны перейти  на кассовое обслуживание исполнения соответствующих бюджетов федеральным казначейством. При этом созданные субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями до 1 января 2005 года  казначейства субъектов Российской Федерации и муниципальные казначейства должны быть упразднены.
    В связи с изложенным в данном законопроекте субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям необходимо предоставить право на создание собственных казначейских органов, которые должны будут осуществлять кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в соответствии с федеральными стандартами казначейского исполнения бюджетов либо заключать соглашения с федеральным казначейством о кассовом обслуживании исполнения соответствующих бюджетов органами федерального казначейства.
    2.15. В пункте 24 статьи 1 законопроекта не исключается пункт 2 статьи 39 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающий возможность частичной централизации в доходах бюджетов доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездных перечислений.
     Вместе с тем, данное положение Бюджетного кодекса Российской Федерации нуждается в существенном уточнении, поскольку согласно законопроекту централизация части доходов от местных налогов и сборов возможна в случае, если муниципальные образования, подпадающие под режим "отрицательных трансфертов", не выполняют требование о перечислении субвенций в бюджет субъекта Российской Федерации (пункт 5 статьи 142.2  (пункт 21 статьи 1) законопроекта).
     2.16. Вызывает сомнение правильность расчетов доходов и расходов местных бюджетов, приведенных в финансово-экономическом обосновании к данному законопроекту, а также оценка изменений расходных обязательств и распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. В указанных документах представлены расчеты и произведена оценка распределения расходных обязательств и доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации на 2003-2005 годы, с учетом того, что данный законопроект будет действовать с 2005 года.
     Вместе с тем, согласно пункту 2 статьи 2 законопроекта, отдельные положения законопроекта, определяющие налоговые доходы бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов, порядок выравнивания их бюджетной обеспеченности и предоставления из  бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов межбюджетных трансфертов, вводятся в действие с 1 января 2006 года. При этом в представленном финансово-экономическом обосновании к данному законопроекту и расчетах Правительства Российской Федерации не учитывались долги муниципальных образований, возникшие в связи с наличием нефинансируемых федеральных и региональных мандатов, а также просроченная кредиторская и дебиторская задолженность муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий (только в жилищно-коммунальном комплексе в 2003 году дебиторская задолженность составила на начало 2003 года 240,3 млрд. рублей, кредиторская задолженность - 291,9 млрд. рублей).
    Введение указанных положений с 1 января 2006 года вызовет ряд противоречий по применению отдельных положений законопроекта, затрагивающих порядок формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, вступающих в силу с 1 января 2005 года. Например, пункт 3 статьи 86 (пункт 20 статьи 1) законопроекта, вводимый в действие с 1 января 2005 года, предусматривает, что расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами (законами субъектов Российской Федерации), исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном, статьей 140 данного Кодекса.
     Вместе с тем, согласно пункту 2 статьи 2 законопроекта статья 140 (пункт 21 статьи 1) законопроекта, определяющая порядок формирования регионального фонда компенсаций, вводится в действие с 1 января 2006 года.

*      *      *

   С учетом вышеприведенных замечаний и предложений рассматриваемый законопроект может быть рекомендован для принятия Государственной Думой в первом чтении.

Председатель Комитета
по вопросам местного самоуправления                                                      В.С.Мокрый