нформационно-аналитически

АВ 2010г. Выпуск 18 О правовом содействии законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации

3. Анализ обращений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о проведении предварительной экспертизы проектов законов

   В рамках взаимодействия с субъектами Российской Федерации в области законодательной деятельности, Планом работы Аппарата Государственной Думы по обеспечению деятельности Государственной Думы в 2010 году предусмотрено проведение предварительной правовой и юридико-технической экспертизы законопроектов, подготавливаемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации к внесению в Государственную Думу  (пункт 1.3 указанного Плана). Ответственными за это направление работы являются Правовое управление Аппарата Государственной Думы и аппараты профильных комитетов палаты.
    В 2010 году количество поступивших на имя Руководителя Аппарата Государственной Думы обращений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на предмет проведения предварительной правовой экспертизы проектов федеральных законов, подготавливаемых к внесению в Государственную Думу, а также обращений, связанных с разъяснением отдельных норм действующего законодательства, составило 60 обращений от 14 субъектов Российской Федерации, или в среднем около 8 обращений в месяц, не считая парламентских каникул. Количество самих законодательных инициатив, подлежащих экспертизе, включая внесение изменений в отдельные федеральные законы, составило 56 законопроектов (количественные показатели в разрезе субъектов Российской Федерации приведены в таблице 4).
_________________________
Количественные показатели приведены по состоянию на 11 октября 2010 года.

Таблица 4

Информация о количестве поступивших в 2010 году обращений субъектов Российской Федерации на предмет предварительной правовой экспертизы проектов федеральных законов, подготавливаемых к внесению в Государственную Думу,
и разъяснения норм законодательства

Субъект Российской Федерации

Кол-во
обращений/ в т.ч. разъяснения

Кол-во
законода-тельных инициатив

Примечание

Центральный федеральный округ

1.     

Тульская обл.

1

1

  

 Северо-Западный федеральный округ

2.     

Республика Коми

3

3

  

 Северо-Кавказский федеральный округ

3.     

Кабардино-Балкарская Республика

2

2

  

4.     

Ставропольский край

3

3

  

 Приволжский федеральный округ

5.     

Республика Башкортостан

10

10

1 - изм. в отдельные законодательные акты

6.     

Республика Татарстан

9

11

  

7.     

Волгоградская обл.

3/1

2

1 - разъяснение норм законодательства

8.     

Нижегородская обл.

12/5

7

5 - разъяснение норм законодательства

9.     

Саратовская обл.

5

5

  

 Уральский федеральный округ

10.     

Ханты-Мансийский АО

5

5

  

11.     

Ямало-Ненецкий АО

2

2

1 - в некоторые законодательные кты

12.     

Тюменская обл.

1

1

  

 Сибирский федеральный округ

13.     

Алтайский край

1

1

  

 Дальневосточный федеральный округ

14.     

Республика Саха (Якутия)

3

3

  

  

 ИТОГО

 60/6

 56

   Как видно из таблицы 2, активность субъектов Российской Федерации в плане обращений за получением правовой помощи в законотворческой деятельности весьма различна. Как и в 2009 году наибольшую заинтересованность в плане получения правового содействия проявляют Государственный Совет Республики Татарстан, который обратился за оказанием указанного содействия по 11 законопроектам, Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан - 10 обращений по 10 законопроектам, Законодательное Собрание Нижегородской области - 12 обращений, в том числе 7 - по законопроектам. Это свидетельствует о достаточно хорошо налаженном взаимодействии федеральных и региональных законодателей в законодательном процессе, однако в перспективе данная работа должна стать более эффективной и охватывать как можно большее число регионов Российской Федерации.
    Сведения об интенсивности поступления обращений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации приведены в таблице 5.

Таблица 5

Информация о количестве поступивших в 2010 году обращений субъектов Российской Федерации на предмет предварительной правовой экспертизы проектов федеральных законов,  подготавливаемых к внесению в Государственную Думу, и разъяснения норм законодательства

Месяц

Кол-во субъектов РФ, направивших обращения

Кол-во обращений

Из них:

  

  

  

законодательные инициативы

просьбы о разъяснении

Январь

4

4

5

-

Февраль

5

5

5

-

Март

9

13

11

2

Апрель

6

9

10

-

Май

5

9

8

1

Июнь

3

8

7

2

Июль

6

9

8

1

Август

1

1

1

-

Сентябрь

2

2

2

-

   Среди законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вносивших наибольшее число законодательных инициатив на предварительную экспертизу в Государственную Думу в 2009 году, следует выделить:
    - Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан - 10 обращений /10 законодательных инициатив;
    - Государственный Совет Республики Татарстан - 9 обращений/11 законодательных инициатив;
    - Законодательное Собрание Нижегородской области - 13 обращений / 8 законодательных инициатив;
    - Саратовская областная Дума - 5 обращений / 5 законодательных инициатив;
    - Дума Ханты-Мансийского автономного округа - 5 обращений / 5 законодательных инициатив.
    В анализе поступивших законодательных инициатив в 2009 году были задействованы аппараты большинства комитетов Государственной Думы.
    Распределение нагрузки по анализу поступивших законодательных инициатив субъектов Российской Федерации между аппаратами комитетов Государственной Думы выглядит следующим образом:

Таблица 6

Информация о количестве рассмотренных в 2010 г. аппаратами комитетов Государственной Думы обращений субъектов Российской Федерации на предмет проведения предварительной правовой экспертизы проектов федеральных законов, подготавливаемых к внесению  в Государственную Думу, и разъяснения норм законодательства

п/п

Аппараты комитетов Государственной Думы

Количество
Рассмотрен-ных
обращений

1.     

По вопросам местного самоуправления

15

2.     

По конституционному законодательству и государственному строительству

14

3.     

По гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству

14

4.     

По бюджету и налогам

10

5.     

По строительству и земельным отношениям

9

6.     

По собственности

8

7.     

По делам Федерации и региональной политике

8

8.     

По труду и социальной политике

7

9.     

По экономической политике и предпринимательству

5

10.     

По охране здоровья

5

11.     

По природным ресурсам, природопользованию и экологии

4

12.     

По аграрным вопросам

3

13.     

По финансовому рынку

2

14.     

По физической культуре и спорту

2

15.     

По проблемам Севера и Дальнего Востока

2

16.     

По делам ветеранов

2

17.     

По энергетике

1

18.     

По транспорту

1

19.     

По безопасности

1

20.     

По вопросам семьи, женщин и детей

1

21.     

По промышленности

0

22.     

По науке и наукоемким технологиям

0

23.     

По обороне

0

24.     

По международным делам

0

25.     

По делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками

0

26.     

По Регламенту и организации работы Государственной Думы

0

27.     

По информационной политике, информационным технологиям и связи

0

28.     

По образованию

0

29.     

По культуре

0

30.     

По делам общественных объединений и религиозных организаций

0

31.     

По делам национальностей

0

32.     

По делам молодежи

0

   Однако наибольшая нагрузка при анализе законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, подготавливаемых или подготовленных ими к внесению в Государственную Думу (т.н. нулевое чтение законопроектов), легла на Правовое управление Аппарата Государственной Думы, которое по итогам 2010 года провело правовую, лингвистическую и юридико-техническую экспертизу материалов 60 обращений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не считая обращений, непосредственно поступивших в Правовое управление.
    В таблице 7 приведены данные, характеризующие тематическую направленность просьб о проведении предварительной правовой экспертизы.

Таблица 7

Сведения о предложениях по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, поступивших от законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

п/п

Наименование федерального закона, кодекса, в который предлагается внести изменения

Кол-во
предло- жений

 Инициаторы

  

 Государственное строительство и конституционные права граждан

1.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

9

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан - 3;
Тульская областная Дума - 1;
Государственный Совет Республики Татарстан - 1;
Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - 2;
Дума Ханты-Мансийского автономного округа - 1;
Волгоградская областная Дума-1

2.

Уголовный кодекс Российской Федерации

1

Государственный Совет Республики Татарстан

3.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ

1

Государственный Совет Республики Татарстан  

4.

Гражданский кодекс РФ, ч.I

1

Саратовская областная Дума   

5.

Трудовой кодекс

2

Саратовская областная Дума - 2

6.

Жилищный кодекс РФ

2

Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - 1;
Саратовская областная Дума - 1  

7.

Семейный кодекс РФ

1

Алтайское краевое Законодательное Собрание

8.

ФЗ О введении в действие Жилищного кодекса РФ

1

Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа

9.

ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ

1

Парламент Кабардино-Балкарской Республики  

10.

ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ

3

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан - 1;
Дума Ханты-Мансийского автономного округа - 1;
Законодательное Собрание Нижегородской области - 1   

11.

ФЗ Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации

1

Государственный Совет Республики Татарстан

  

 Социальная политика

12.

ФЗ О государственной социальной помощи

1

Государственный Совет Республики Коми

13.

ФЗ О ветеранах

1

Законодательное Собрание нижегородской области  

14.

ФЗ О социальной защите инвалидов

1

Государственный Совет Республики Татарстан

15.

ФЗ О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей

1

Государственный Совет Республики Коми

16.

ФЗ О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан

1

Государственный Совет Республики Татарстан

17.

ФЗ О физической культуре и спорте в Российской Федерации

1

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан

  

 Экономическая политика

18.

Земельный кодекс РФ

3

Дума Ханты-Мансийского автономного округа - 1;
Тюменская областная Дума - 1;
Законодательное Собрание Нижегородской области - 1  

19.

ФЗ О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации

1

Законодательное Собрание Нижегородской области  

20.

Лесной кодекс РФ

1

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан

21.

ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд

1

Законодательное Собрание Нижегородской области

22.

ФЗ О государственных и муниципальных предприятиях

1

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан

23.

ФЗ О развитии сельского хозяйства

1

Саратовская областная Дума

24.

ФЗ О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним

1

Дума Ханты-Мансийского автономного округа   

25.

ФЗ Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства

1

Парламент Кабардино-Балкарской Республики

26.

ФЗ О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

2

Государственный Совет Республики Татарстан - 1;
Законодательное Собрание Нижегородской области - 1  

27.

ФЗ Об обществах с ограниченной ответственностью

1

Государственный Совет Республики Татарстан

28.

ФЗ Об акционерных обществах

1

Государственный Совет Республики Татарстан

29.

ФЗ Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости

1

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан

30.

ФЗ О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства

1

Государственная Дума Ставропольского края

31.

ФЗ Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации

1

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан - 1;

32.

ФЗ О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции

2

Государственный Совет Республики Коми - 1;
Государственный Совет Республики Татарстан - 1   

33.

ФЗ Об электроэнергетике

1

Государственный Совет Республики Татарстан

34.

ФЗ О семеноводстве

1

Законодательное Собрание Нижегородской области

35.

ФЗ Об отходах производства и потребления

1

Дума Ханты-Мансийского автономного округа  

36.

ФЗ О лотереях

1

Государственная Дума Ставропольского края

  

 Налоговое, бюджетное, финансовое законодательство

37.

Бюджетный кодекс РФ

1

Государственный Совет Республики Татарстан  

38.

Часть первая Налогового кодекса РФ

1

Законодательное Собрание Нижегородской области

39.

Часть вторая Налогового кодекса РФ

1

Государственный Совет Республики Татарстан

   В качестве самостоятельных проектов федеральных законов были направлены на предварительную правовую экспертизу следующие законопроекты:
    - проект ФЗ О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества (проект разработан Законодательным Собранием Ямало-Ненецкого автономного округа);
    - проект ФЗ О статусе городов-героев Российской Федерации (проект разработан Волгоградской областной Думой);
    - проект ФЗ О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации (проект разработан Государственной Думой Ставропольского края);
    - проект ФЗ Об организации и проведении XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в городе Казани и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (проект разработан Государственным Советом Республики Татарстан);
    - проект ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления ответственности в сфере организации и проведения азартных игр (проект разработан Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан).
    Таким образом, в общей сложности из регионов на предварительную правовую, лингвистическую и юридико-техническую экспертизу поступили 5 самостоятельных законопроектов и предложения о внесении изменений в 39 законодательных актов федерального уровня.
     Как было отмечено выше, в соответствии с Регламентом Государственной Думы Правовое управление может проводить правовую экспертизу только внесенных в Государственную Думу законопроектов, а также проектов постановлений палаты и иных документов, которые принимаются или утверждаются постановлениями Государственной Думы, и в связи с этим по тому или иному проекту Правовое управление может лишь высказать свое мнение, не подлежащее обязательному использованию в правоприменительной практике. Этот момент отмечался в каждом из ответов Правового управления на обращения о проведении предварительной правовой и юридико-технической экспертизы законопроектов. Несмотря на это, мнение Правового управления в большинстве случаев рассматривалось субъектами Российской Федерации как профессиональное и, как правило, находило свое отражение при принятии законопроектов региональными парламентами и при внесении ими законопроектов в Государственную Думу, что, несомненно, способствовало повышению качества законодательных инициатив субъектов Российской Федерации.
    В прилагаемой  таблице 8 представлена характеристика содержания каждого из поступивших на предварительную правовую экспертизу законопроектов, а также отражена позиция Правового управления и профильных комитетов Аппарата Государственной Думы.
    Анализ законопроектов, направленных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на предварительную правовую и юридико-техническую экспертизу показывает, что предложения региональных законодателей направлены на совершенствование правового регулирования в таких сферах, как защита прав граждан (жилищное, социальное обеспечение, семейные отношения, право граждан на юридическую защиту и др.), укрепление правопорядка, усиление ответственности хозяйствующих субъектов за нарушения действующего законодательства, поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, оптимизация разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, ряд иных важных проблем.
    Среди основных замечаний, высказанных по этим законопроектам Правовым управлением Аппарата Государственной Думы, профильными комитетами Государственной Думы, можно выделить недостаточную проработанность текстов проектов на предмет внутренней непротиворечивости, соответствия нормам действующего законодательства, избыточности правового регулирования и дублирования уже действующих норм. Общим слабым местом для многих законопроектов является отсутствие достаточно полного финансово-экономического обоснования, просчета бюджетных расходов, необходимых для их реализации, и, как следствие, несоблюдение требований о наличии заключения Правительства Российской Федерации. Следует отметить, что данный недостаток характерен не только для региональных законодателей, но практически для всех субъектов права законодательной инициативы.
    Как и в предыдущий период, в 2010 году на имя Руководителя Аппарата Государственной Думы поступали обращения из законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с просьбой о разъяснении тех или иных норм действующего законодательства.
     В 2010 году таких обращений было 6, просьбы дать разъяснения норм действующего законодательства поступили по следующим вопросам:
    - о соответствии федеральному законодательству установления законом субъекта Российской Федерации порядка разработки программ развития торговли;
    - о полномочиях органов государственной власти и органов местного самоуправления по внесению изменений в долгосрочные целевые программы, принятые до 1 января 2009 года;
    - разъяснение норм статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
    - о совмещении полномочий депутата представительного органа муниципального образования и сотрудника Государственной противопожарной службы МЧС России;
    - о праве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации создать самостоятельную фракцию, состоящую из одного депутата;
    - о порядке совмещения прохождения государственной гражданской службы.
    Во исполнение поручения Руководителя Аппарата по всем обращениям о разъяснении норм действующего законодательства были представлены квалифицированные точки зрения Правового управления с учетом мнения профильных комитетов. При этом в ответах указывалось, что высказанные позиции не могут иметь обязательного правоприменительного характера, кроме того, по многим поднимаемым вопросам имеются законодательно установленные субъекты толкования действующего законодательства.
_________________________
Ответы Правового управления по указанным обращениям приведены на странице Правового управления сайта Государственной Думы в сети Интранет