«Тенденции и проблемы развития земельного законодательства»

Рекомендации

Рассмотрев с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и экспертного сообщества тему «Тенденции и проблемы развития земельного законодательства», участники парламентских слушаний отмечают следующее.

Несмотря на то, что система регулирования земельных отношений в Российской Федерации, основанная на Конституции Российской Федерации, в целом сложилась, наиболее общие подходы к решению земельных проблем прошли проверку временем – многообразие форм собственности на землю, основные направления использования земли, государственное и муниципальное управление земельными ресурсами, защита прав на землю, необходимые механизмы и инструменты, способные учесть особенности использования столь многопланового и существенного для общества объекта, как земля, в современной России до конца не сформированы. Не в полной мере законодательно обеспечен баланс публичных и частных интересов, механизмы регулирования использования земли как основы устойчивого социально-экономического развития находятся в стадии формирования.
Региональные особенности, обострение демографических и экологических проблем, необходимость согласованного отраслевого и пространственного развития страны, предполагающего снижение доли добывающих в сравнении с высокотехнологичным, инновационным перерабатывающим производством, эффективное использование природных ресурсов в традиционных отраслях экономики (лесное, сельского хозяйство, др.), решение проблем охраны окружающей среды, обеспечение национальной безопасности и борьбы с коррупцией – эти и многие другие современные вызовы объективно требуют скорейшего решения земельных проблем.
В настоящее время законодательство в сфере земельных отношений все еще нуждается в совершенствовании, унификации, гармонизации, устранении коллизионных норм. При сохранении общих подходов к регулированию земельных отношений, заложенных еще в начале XXI века, в большинстве случаев принимаемые законы направлены на решение довольно узких проблем. Не все рассматриваемые законодательные инициативы отвечают задачам развития страны и модернизации ее экономики. Часто они базируются на разных концептуальных правовых и экономических взглядах, не всегда согласованы между собой и не в полной мере отражают комплексный характер использования земли и ее социальное и экономическое значение.
Это создает препятствия в осуществлении земельным законодательством важной роли в систематизации регулирования использования земли в современных условиях, формировании справедливого земельного правопорядка.
Упомянутая комплексность в отсутствие такой же комплексной, модернизированной земельной политики порождает необходимость постоянного наращивания и согласования земельно-правовых норм, что, во‑первых, обусловливает непрерывное внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, а, во‑вторых, делает этот документ крайне сложным для понимания неспециалистов. Земельный кодекс, как и иные нормативные правовые акты земельного законодательства за последние годы перенасыщены детализированными положениями, касающимися перераспределения земельных участков (предоставления и изъятия), процедурными и техническими нормами. Это утяжеляет земельно-правовую нормативную базу, что в целом негативно влияет на возможности законодательства как регулятора земельных отношений. В том числе и по этой причине нововведения при практическом применении вызывают неоднозначное толкование на уровне государственной и муниципальной власти, землевладельцев, что порождает многочисленные конфликты, которые ведут к внесению новых поправок. Процесс стал непрерывным и самодостаточным. В то же время целый ряд вопросов земельно-правового регулирования, таких как определение функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, землеустройство, охрана земель и др. до сих пор ожидают модернизации и развития. Это создает заметный дисбаланс правовой базы государственного управления земельными ресурсами и отслеживания их надлежащего состояния.
Названные причины в совокупности снижают эффективность правового регулирования, что в земельной сфере является фактором постоянной социальной напряженности.
Многофункциональность земли как объекта правоотношений и государственного управления в отсутствие комплексной сбалансированной земельной политики и единой концепции земельного законодательства приводит к разнонаправленному и противоречивому взаимодействию законодательства о земле с другими отраслями, прежде всего с гражданским, градостроительным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах. Одновременное концептуальное изменение гражданского, земельного и градостроительного законодательства при отсутствии последовательного анализа практики применения ранее вносимых изменений может отрицательно сказаться как на формировании земельного правопорядка, так и на экономическом и социальном климате страны. Имеются разногласия в подходах к регулированию и управлению землями, в том, какие — публичные или частные интересы должны быть в приоритете при введении нового инструмента регулирования. Таким образом, преодоление несогласованности подходов в регулировании земельных отношений остается одной из главнейших задач последнего времени.
Еще одним существенным вызовом оказывается необходимость сочетания в законодательной работе ликвидации недостатков прежних земельных реформ, затрагивающих как вопросы управления земельными ресурсами, так и права землевладельцев, с потребностями внедрения новых подходов государственного стратегического планирования и обеспечения социально-экономического развития общества. Земельное законодательство должно двигаться вперед и следовать общим направлениям социально-экономической политики государства, одновременно выполняя работу над ошибками прошлого.
Все сказанное служит обоснованием разработки новой концепции земельного законодательства в опоре на обновленную государственную земельную политику.
Государственная земельная политика должна соответствовать задачам и принципам устойчивого социально-экономического развития государства как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу. В связи с этим, учитывая обширность территорий Российской Федерации, бесперспективно пытаться свести цели использования земель — как основы жизни общества к целям развития отдельных городов. Также бесперспективно рассматривать землю исключительно как товар и объект оборота. Логика и смысл земельного законодательства заключается в создании непротиворечивой правовой основы использования земель в целях социально-экономического развития всего общества, что требует системного, комплексного похода к регулированию землепользования во всех общественно значимых сферах. Приходится констатировать, что эта задача до сих пор не решена.
Оценивая ход проведения земельных преобразований в Российской Федерации, следует отметить целый ряд проблем в области государственного управления земельными ресурсами. И одна из них — это информационное обеспечение использования земель. До сих пор зачастую отсутствуют достоверные сведения о земельных участках и границах зон с особыми условиями использования территорий, что серьезно затрудняет реализацию всех земельных отношений, управление землями, оборот земель. Пока еще недостаточно эффективна реализация норм федерального законодательства в сфере кадастровой деятельности, в частности, обеспечения проведения комплексных кадастровых работ, а также в сфере устранения противоречий в сведениях государственных реестров.
Остаются актуальными вопросы создания эффективной нормативно-правовой базы мониторинга земель, повышения эффективности государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, завершения разработки документов территориального планирования, градостроительного зонирования и другой градостроительной документации в соответствии с требованиями действующего законодательства.
По‑прежнему не урегулированы проблемы, связанные с установлением и изменением видов разрешенного использования земельных участков, вопросы системного формирования законодательства в области охраны земель и стимулирования рационального использования земельных участков. В связи с этим дополнительного изучения требует содержание и правовое обеспечение землеустройства, как одной из важных функций организации земельных пространств.
Не менее актуальными являются вопросы формирования отвечающего потребностям социально-экономического развития рынка земли, консолидации земель у эффективно хозяйствующих субъектов, в том числе через изъятие неиспользуемых или используемых не по целевому назначению земельных участков.
Требуют совершенствования вопросы оборота земель, предназначенных для наиболее важных видов хозяйственной деятельности и охраны окружающей среды (земли сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, земли особо охраняемых территорий и др.). Так, для земель сельскохозяйственного назначения наиболее важным является вовлечение в аграрное производство неиспользуемых угодий, защита прав собственников сельскохозяйственных земель, в том числе собственников земельных долей, расширение возможностей по распоряжению земельными долями, совершенствование механизма предоставления земельных участков для отдельных направлений сельскохозяйственной деятельности (животноводство, промышленное садоводство и виноградарство и др.), охрана земель сельскохозяйственного назначения, в том числе особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, повышение почвенного плодородия.
Например, по информации, представленной Республикой Татарстан, сложилась практика заключения договоров аренды находящихся в общей долевой собственности земель сельскохозяйственного назначения сроком на одиннадцать месяцев, так как имеется возможность не регистрировать данный договор в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав. При этом у арендатора отсутствует стимул рационального использования земель по целевому назначению, а также исключается возможность наложения штрафных санкций при проведении государственного земельного надзора. Так, при проведении работ, не связанных с сельскохозяйственной деятельностью (что актуально для республики с высоким уровнем нефтедобычи), используются земли сельскохозяйственного назначения. При сроке аренды менее года промышленные компании не имеют возможности оплачивать работы по рекультивации нарушенных земель, сумма которых оплачивается за три года.
Все это показывает необходимость актуализации федеральных законов, непосредственно обеспечивающих рациональное использование и охрану земель, – таких как «О землеустройстве» и «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».
Не меньше вопросов вызывает и правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов. Так, необходимо более детально проработать вопрос об ограничении оборотоспособности земель особо охраняемых природных территорий, лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Требует уточнения правовой режим земельных участков, занятых объектами археологического наследия.
Так, по информации, полученной от Краснодарского края, в регионе существует проблема приобретения прав на земельные участки с расположенными на них объектами археологического наследия, чаще всего курганами. Так, объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. Установлена необходимость включения в условия договора купли-продажи земельного участка условий охранного обязательства. Необходимы гарантии собственников земельных участков – добросовестных приобретателей, приобретших земельный участок для цели, которая не может быть реализована в связи с вновь выявленными ограничениями.
Многие субъекты Российской Федерации отмечают, что отсутствие единого органа управления всегда было и остается актуальным вопросом земельной политики.
Только активная позиция органов государственной власти, эффективное использование имеющихся административных и финансовых ресурсов гарантируют успешное завершение земельной реформы и, как результат, появление эффективных собственников земельных участков, которые обеспечат соблюдение базовых принципов земельного законодательства Российской Федерации.

Исходя из вышеизложенного, участники парламентских слушаний предлагают:

1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Правительству Российской Федерации:
исходя из значения земли как об одного из основных ресурсов устойчивого социально-экономического развития общества, главной составляющей биосферы, сложного и многопланового объекта общественных отношений рекомендовать разработать принципы и подходы к определению государственной земельной политики, а также концепции земельного законодательства;
при совершенствовании земельного законодательства исходить из обоснованности, непротиворечивости и рациональности правового регулирования, необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов в использовании земель, согласованного использования земель в различных целях, сохранения земельных ресурсов для устойчивого развития настоящих и будущих поколений;
обеспечить соблюдение последовательного и концептуально проработанного соотношения земельного, градостроительного, природоресурсного, гражданского законодательства и законодательства о стратегическом планировании в Российской Федерации;
разработать принципы развития законодательства о землеустройстве;
признать необходимость дальнейшего развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и федерального земельного законодательства в целях обеспечения регионального социально-экономического развития.

2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
обеспечить совершенствование взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в части координации управления земельными ресурсами;
рассмотреть возможность создания специального федерального органа исполнительной власти по управлению земельными ресурсами;
обеспечить реализацию положений земельного законодательства и законодательства о государственной регистрации недвижимости в части совершенствования кадастрового учета и регистрации земельных участков и границ зон с особыми условиями использования территорий;
ускорить принятие постановления Правительства Российской Федерации «О признаках неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушение законодательства Российской Федерации с учетом особенностей ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации», разработанного Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

3. Рекомендовать Министерству сельского хозяйства Российской Федерации:
разработать комплекс мер по повышению эффективности механизма предоставления земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду, в том числе для ведения животноводства на торгах в форме конкурсов либо без проведения торгов;
обеспечить разработку нормативного правового акта, определяющего критерии отнесения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, в том числе сельскохозяйственных угодий, используемых государственными племенными заводами, племенными репродукторами и организациями, занимающимися сохранением генофондных пород;
рассмотреть возможность законодательного решения вопроса о расширении круга лиц, имеющих право приобретать земельные доли без выделения земельного участка за счет включения в число таких лиц крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных организаций, участвующих в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства на территории соответствующих субъектов Российской Федерации.

4. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации активизировать работу по разработке и принятию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию норм федерального земельного законодательства в части вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

5. Направить рекомендации парламентских слушаний в Правительство Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, Комитет Совета Федерации по экономической политике, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.