«Тенденции и проблемы развития земельного законодательства»

Рекомендации

Рассмотрев с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и экспертного сообщества тему «Тенденции и проблемы развития земельного законодательства», участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Совершенствование законодательства об использовании и охране земель продолжает оставаться крайне актуальным. Интенсивность изменения земельного законодательства в последние годы обусловлена, прежде всего, имеющимися проблемами в правоприменительной практике, необходимостью совершенствования правовых механизмов и в целом государственной политики в сфере земельных и смежных отношений.
В целях повышения эффективности правового регулирования земельных отношений внесены изменения в действующее законодательство, например, в части порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, изъятия земельных участков для публичных нужд.
Приняты федеральные законы от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 31 декабря 2014 года № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которые составили нормативную основу для реформирования земельного законодательства.
Федеральный закон от 1 мая 2016 года № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», установил особенности предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа. Основной целью данного закона стало привлечение жителей России к освоению земельных участков, расположенных на Дальнем Востоке в целях ускоренного социально-экономического развития региона.
Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» направлен на совершенствование порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании. Кроме того был принят Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», которым установлен механизм устранения противоречий в сведениях Единого государственного реестра недвижимости и государственного лесного реестра. Однако до настоящего времени отсутствует системный подход к реализации данного Федерального закона.
Проблемы в развитии земельного законодательства во многом обусловлены многофункциональностью и многоаспектностью земли как объекта правоотношений. Комплексный характер правоотношений, соответственно, приводит к разнонаправленным и противоречивым тенденциям развития земельного законодательства.
По‑прежнему не урегулированы проблемы, связанные с установлением и изменением видов разрешенного использования земельных участков, вопросы системного формирования законодательства в области охраны земель и стимулирования рационального использования земельных участков.
Остаются актуальными вопросы создания эффективных механизмов вовлечения в оборот земель, предназначенных для наиболее важных видов хозяйственной деятельности (земли сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта и др.). Так, для земель сельскохозяйственного назначения наиболее важным является: вовлечение в аграрное производство неиспользуемых угодий; защита прав собственников сельскохозяйственных земель, в том числе собственников земельных долей; расширение возможностей по распоряжению земельными долями; совершенствование механизма предоставления земельных участков для отдельных направлений сельскохозяйственной деятельности (животноводство, промышленное садоводство и виноградарство и др.); охрана земель сельскохозяйственного назначения, в том числе особо ценных и продуктивных сельскохозяйственных угодий; повышение почвенного плодородия.
Одним из наиболее острых вопросов при осуществлении государственного управления земельными ресурсами является учет земельных участков и обеспечение информационной доступности. В настоящее время в отношении половины всех земельных участков в стране отсутствует информация о точных границах. Эта проблема актуальна для земельных участков, относящихся к различным категориям земель. В связи с этим важнейшей задачей на сегодняшний день является обеспечение полноты государственного кадастрового учета земельных участков и внесение сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости, а также достоверности данных, содержащихся на официальном сайте федеральной информационной системы. Следует отметить, что в 2014 году был принят Федеральный закон, регулирующий вопросы комплексных кадастровых работ[1]. Им определен необходимый инструментарий для оптимального территориального планирования, наполнения бюджетов и повышения инвестиционной привлекательности регионов. Проведение таких работ направлено на повышение качества данных реестра недвижимости за счет внесения в него сведений о границах земельных участков, находящихся на кадастровом учете. Это позволяет уменьшить количество земельных споров, упростить оборот недвижимости, защитить земельные участки общего пользования от незаконного использования и застройки.
Не менее актуальными являются вопросы формирования отвечающего потребностям социально-экономического развития рынка земли, консолидации земель у эффективных хозяйствующих субъектов, в том числе через изъятие неиспользуемых или используемых не по целевому назначению земельных участков. Отмечаются сложности механизма признания прав на земельные доли, в том числе проблемы выделения земельных участков в счет земельных долей, невозможность признания права субъекта Российской Федерации и муниципального образования на невостребованные земельные доли. Отдельными субъектами Российской Федерации отмечается необходимость проведения инвентаризации использования земельных долей, исключения необоснованного приостановления процесса их выдела, регламентации процедуры использования невостребованных земель до установления их собственника.
Требует дальнейшего совершенствования механизм обеспечения доступа к государственным и муниципальным земельным ресурсам. Перечень случаев предоставления земельных участков без торгов постоянно расширяется, что не способствует обеспечению стабильности земельного законодательства и единству государственной политики в сфере использования земельных ресурсов. Представляется целесообразным дальнейшее совершенствование института аренды как механизма предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Субъектами Российской Федерации отмечаются проблемы с исполнением судебных решений о понуждении иностранных лиц отчуждать земельные участки из состава земель сельскохозяйственного значения, которые не могут принадлежать иностранным лицам в силу закона: не определен субъект, который должен организовать торги, а также затруднена реализация преимущественного права покупки таких участков со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Необходимо также усилить контроль за деятельностью посредников по передаче на праве субаренды земель сельскохозяйственного назначения.
Также целесообразно рассмотреть возможность софинансирования из федерального бюджета мероприятий по внесению в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах территориальных зон и населенных пунктов, а также устранение пересечений границ территориальных зон с границами земельных участков и возможность изменения отдельных положений приказа Минприроды и Роскомзема от 22 декабря 1995 года № 525/67 «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» в части согласования проекта рекультивации земель.
Только активная позиция органов государственной власти, эффективное использование имеющихся административных и финансовых ресурсов гарантируют успешное завершение земельной реформы и, как результат, появление эффективных собственников земельных участков, которые обеспечат соблюдение базовых принципов земельного законодательства Российской Федерации.

Исходя из вышеизложенного, участники парламентских слушаний предлагают:

1. Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
при принятии в первом чтении проектов федеральных законов учитывать готовность подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих механизм реализации проектируемых норм;
при рассмотрении во втором чтении проекта федерального закона № 332053–7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» учитывать особенности, установленные Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
ускорить рассмотрение проектов федеральных законов:
№ 187920–7 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов»;
№ 190634–6 «О внесении изменения в статью 77 Земельного кодекса Российской Федерации» (в части установления возможности использования земель сельскохозяйственного назначения в целях размещения зданий, строений, сооружений для реализации сельскохозяйственной продукции);
№ 276436–7 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об ипотеке (залоге недвижимости)“ в части совершенствования залога земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»;
№ 406473–7 «О внесении изменения в статью 3 Федерального закона „О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“.

2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
разработать концепцию развития земельного законодательства, обеспечивающую его системное развитие с учетом принципа историзма, постоянства и стабильности регулирования земельных отношений в России;
ускорить рассмотрение и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)»;
при разработке новой редакции Федерального закона «О землеустройстве» рассмотреть возможность привлечения к данной деятельности ученых и специалистов Государственного университета по землеустройству, Национального союза землеустроителей и других профессиональных объединений в области землеустроительной деятельности;
при разработке схем территориального планирования Российской Федерации предусматривать планирование использования земель на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, включая разработку схем размещения и развития агропромышленного производства;
рассмотреть возможность создания единого специального федерального органа исполнительной власти по управлению земельными ресурсами;
рассмотреть вопрос о целесообразности создания Научно-исследовательского института земельных ресурсов, в целях научного, технологического и правового сопровождения решений в сфере земельно-имущественных отношений.

3. Рекомендовать Министерству сельского хозяйства Российской Федерации ускорить доработку проектов федеральных законов:
»О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения»;
»О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;
»О внесении изменений в статью 12.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в части совершенствования порядка признания права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли);
»О внесении изменения в статью 396 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»;
«О внесении изменений в Федеральный закон „О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения“;
рассмотреть вопрос о целесообразности установления порядка предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов при условии последующего использования данного земельного участка по целевому назначению в целях защиты местных сельскохозяйственных товаропроизводителей;
рассмотреть вопрос о необходимости внесения изменений в статью 5 Федерального закона „Об обороте земель сельскохозяйственного назначения“, уточняющих способы и порядок отчуждения иностранным гражданином земельного участка (доли) из земель сельскохозяйственного назначения, а также предусматривающих дальнейшее исполнение судебных решений о прекращении права собственности иностранного лица на земли сельскохозяйственного назначения в порядке, установленном Федеральным законом „Об исполнительном производстве“;
на основе объективной оценки деятельности высших учебных заведений, осуществляющих подготовку специалистов по землеустройству и кадастрам, рассмотреть вопрос об оптимизации сети таких высших учебных заведений.

4. Рекомендовать Министерству экономического развития Российской Федерации рассмотреть вопрос о создании в субъектах Российской Федерации федеральных бюджетных учреждений, осуществляющих землеустроительную деятельность.

5. Рекомендовать Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации рассмотреть вопрос о совершенствовании градостроительного и земельного законодательства в части, касающейся проведения комплексных кадастровых работ.

6. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации активизировать работу по разработке и принятию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию норм федерального земельного законодательства в части вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

7. Рекомендовать Государственному университету по землеустройству:
усилить земельно-правовую подготовку бакалавров и магистров, обучающихся по направлению «землеустройство» и «кадастры»;
организовать в университете подготовку бакалавров-юристов земельно-правового профиля.

8. Направить рекомендации парламентских слушаний в Правительство Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Комитет Совета Федерации по экономической политике, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Государственный университет по землеустройству.

[1] Федеральный закон от 22 декабря 2014 года № 447-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О государственном кадастре недвижимости“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации».