ФАС внимательно следит за стройрынком, аукционами, демпингом и картелями

02 октября 2017, 00:00

Расследования ФАС не только выявляют и позволяют наказывать нарушителей, но и становятся сигналами к изменению отраслевого законодательства

На страже спокойствия всех участников строительного рынка стоит особое ведомство, защищающее конкуренцию и не допускающее формирование монопольной власти на современном рынке. О результатах работы, картельных сговорах, нарушениях в строительной отрасли и о многом другом – в нашем интервью с руководителем Федеральной антимонопольной службы России Игорем Артемьевым.

- Игорь Юрьевич, сколько строительных компаний попали в поле зрения ФАС с начала 2017 года и почему?

- Как известно, рынок строительства довольно конкурентный, и на данный момент наша служба не выявила на нем монополистов и фактов злоупотреблений доминирующим положением со стороны строительных компаний. Но у нас есть вопросы к сетевым организациям и органам власти.

В целом по итогам 2016 г. в наши территориальные управления поступило 39 жалоб на сетевые организации и уполномоченные органы в сфере строительства. А за первое полугодие текущего года таких жалоб подано уже 28. Примечательно, что большая часть из них была подана на действия органов власти: основной причиной недовольства стало затягивание сроков принятия тех или иных решений.

Необходимо отметить, что теперь жалобы от строителей, проектировщиков и других предпринимателей, работающих в сфере строительства, на органы власти и сетевые организации рассматриваются антимонопольным органом по так называемой короткой процедуре, предусмотренной ст. 18.1 Закона «О защите конкуренции», - в течение 7-14 дней.

Совместно с Минстроем мы участвуем в работе по мониторингу внедрения в субъектах РФ целевой модели «Получение разрешения на строительство и территориальное планирование». Реализация этого проекта позволит обеспечить в регионах единую правоприменительную практику в сфере строительства, а также сократить сроки получения разрешения на строительство. Согласно данным мониторинга Минстроя, во многих субъектах и муниципалитетах нормативная база в этой сфере не приведена в соответствие с федеральными требованиями. Зачастую именно это обстоятельство и приводит к нарушениям, с которыми борется антимонопольный орган.

Кроме того, на сайте антимонопольной службы представлен Реестр недобросовестных подрядчиков в сфере капитального ремонта. В нем размещена актуальная информация об участниках электронных аукционов, уклонившихся от заключения договоров об оказании услуг по капремонту, и о подрядных организациях, с которыми такие договоры расторгнуты по решению суда или в связи с существенным нарушением условий этих договоров. Любая просрочка или некачественное исполнение таких работ негативно сказывается на жильцах многоквартирных домов. В наших силах заблаговременно предупредить заказчиков и исключить из торгов заведомо ненадежных участников и подрядчиков. Сегодня в Реестре содержится информация о 4 организациях из Тюмени, Владикавказа, Томска и Москвы.

- Какие основные нарушения допускают строительные компании?

- Если разбирать нарушения, при которых компании попадают в Реестр недобросовестных подрядчиков в сфере капитального ремонта, то это неподписание договора в регламентированный постановлением Правительства РФ №615 срок – не позднее 20 дней со дня размещения протокола проведения аукциона; непредоставление предусмотренных тем же постановлением документов, подтверждающих возможность выполнения работ по предлагаемой цене в случае ее снижения более чем на 25%. И, конечно, нарушение сроков начала выполнения работ, предусмотренных договором.

- Бывают ли в строительстве картельные сговоры и каково их количество?

- Безусловно, декартелизация сферы строительства - один из приоритетов нашей работы. И мы наблюдаем здесь положительную динамику. Если в 2016 г. было возбуждено 168 дел, то за первое полугодие текущего года – 48. Причем значительная часть картелей в строительной отрасли выявляется на торгах. Сегодня картели выявлены более чем на 300 аукционах, работа по выявлению и пресечению таких антиконкурентных соглашений ведется почти в 60 регионах страны.

К примеру, в 2014 г. был выявлен картель на торгах по строительству и содержанию дороги М-54 «Енисей» от Красноярска через Абакан, Кызыл и до границы с Монголией. В настоящее время в отношении его участников расследуется уголовное дело.

В Пермском крае в 2016 г. доказан сговор на торгах по строительству дороги общей суммой почти 2 млрд руб. В том же году ФАС обнаружила картель при строительстве космодрома «Восточный». Сговор при определении подрядчика по расчету сметных индексов, необходимых для определения стоимости строительства космодрома, привел к завышению цены. Антиконкурентные действия ФГУП «ГУСС «Дальспецстрой» при Спецстрое России» (в настоящее время ФГУП «Главное военно-строительное управление № 6»), Федерального центра ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов и ООО «Госнорматив» ограничили доступ компаниям на рынок разработки сметных индексов, необходимых для расчета стоимости строительства объектов космодрома. Сегодня участники этого соглашения – фигуранты уголовного дела, расследуемого Главным следственным управлением Следственного комитета РФ.

Сейчас Московское УФАС России расследует дело по торгам Минобороны России на ремонтно–строительные работы железнодорожного пути на сумму 530 млн руб.

Я бы хотел отдельно подчеркнуть, что наши расследования не только выявляют и позволяют наказывать нарушителей, но и становятся сигналами к изменению отраслевого законодательства. Так, дело 2015 г. о сметных нормативах, возбужденное в отношении Минстроя России и еще ряда федеральных органов исполнительной власти и компаний, заключивших антиконкурентное соглашение на рынках разработки и реализации компьютерных программ по созданию строительной сметной документации, разработки и реализации строительной проектно-сметной документации, дало толчок к реформированию ценообразования в стройке.

- Строители много лет доказывают, что закупки в строительной отрасли не могут происходить только по конечной цене торгов, необходимо учитывать квалификацию участников торгов. Каким образом это можно сделать?

- Опыт подрядчиков по исполнению контрактов уже учитывается в рамках закона о контрактной системе. Заказчик обязан установить квалификационные требования о наличии опыта исполнения контракта, если его начальная максимальная цена превышает 10 млн руб.

Кроме того, действующее законодательство предусматривает установление дополнительных требований к подрядчикам в зависимости от сложности закупаемых работ. Так, к примеру, подрядчики для строительства особо опасных, технически сложных и уникальных объектов отбираются путем проведения конкурса, где заказчики могут устанавливать дополнительные неценовые критерии оценки заявок и ставить баллы за качество или квалификацию. Для участия в таких закупках потенциальный подрядчик обязан обладать опытом успешного выполнения аналогичных работ на сумму не менее 20% от цены заключаемого контракта.

В свою очередь, подрядчики для строительства простых объектов – не особо опасных, технически сложных и уникальных отбираются на электронных аукционах, где все требования к качеству и квалификации жестко прописаны в условиях документации. И даже для участия в таких аукционах необходимо подтвердить свой опыт успешного выполнения подобных работ.

- Каков демпинг на торгах строительных подрядов? Нужно ли его ограничивать законодательно?

- Сегодня для определения начальной цены на торгах и контракта в сфере строительства используются устаревшие, не отвечающие современным требованиям нормативы, стандарты и ГОСТы.

Таким образом, причина снижения цены контракта на 25 и более процентов может быть связана с завышенной начальной ценой контракта, а не с недобросовестными действиями участника закупки.

Анализ статистических данных, подготовленных Минэкономразвития, не подтвердил наличия взаимосвязи между процентом расторжения контрактов и снижением НМЦК на 25% и выше. Как показывает практика, контракты со снижением цены в 25% могут быть исполнены, а с 5% напротив расторгнуты. По информации Минстроя России, порядка 40% от общего числа контрактов расторгаются в связи с нарушением подрядчиком сроков исполнения работ. И я хотел бы подчеркнуть, что зачастую заказчик в документации о закупке изначально устанавливает невыполнимые сроки выполнения работ.

Кроме того, по информации Минэкономразвития, цены на идентичные материалы могут различаться в разы. Причем этому не всегда есть экономическое обоснование. К примеру, в Москве тонна песка может быть дороже, чем в Московской области, в 2-3 раза.

Нам было бы интересно получить аналитику по применению новых сметных норм и нормативов при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, за принятие которых отвечает Минстрой. На основе этих релевантных данных, скажем по истечению 6-8 месяцев, можно было бы рассматривать вопрос о разработке дополнительных мер противодействия завышению цен, а также демпингу при проведении конкурсов и аукционов на проектирование и строительство объектов капитального строительства.

При этом хочу напомнить, что в законе о контрактной системе уже предусмотрены антидемпинговые меры. Так, в случае снижения цены на 25% и более подрядчику надлежит предоставить доказательства того, что он соответствует требованиям заказчика, документально подтвердить опыт исполнения соответствующих работ и быть готовым к увеличению в полтора раза объему обеспечения работ.

- Сколько объектов не построено из-за того, что победитель торгов дал большую скидку с начальной цены контракта, а затем не сумел построить объект?

- В нашу компетенцию не входит контроль исполнения контрактов. Эти задачи находятся в введении заказчиков и органов внутреннего финансового контроля. Но не так давно мы завершили анализ закупок работ по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования. За первое полугодие 2017 г. было проведено свыше 20 тыс. торгов в сфере дорожного строительства. Их общая начальная максимальная цена контракта составила почти 550 млрд руб. При этом 86% закупок проводились в форме открытых электронных аукционов.

Анализ показал, что чаще всего при проведении аукционов в сфере дорожного строительства заказчики по-прежнему устанавливают излишние требования к описанию объекта закупки и необоснованно укрупняют лот.

В практике ФАС есть ряд дел, по которым заказчики при проведении аукционов на ремонт или содержание дорог объединяют в один лот десятки не связанных друг с другом дорог, расположенных в разных районах города или целого субъекта. Необоснованное укрупнение лота приводит к тому, что контракт достается посредникам, которые затем привлекают реальные строительные компании в качестве субподрядчиков. При этом в силу раздутости лота реальные строительные компании лишены возможности участвовать в такой закупке напрямую, снижается конкуренция на торгах, а бюджет, в свою очередь, лишается экономии.

Также мы фиксируем нарушения, касающиеся порядка оценки поданных заявок. Например, в документации оценивается наличие у участников опыта выполнения аналогичных работ, но не раскрывается, какие именно работы считаются аналогичными. Много вопросов вызывает качество управления договорами. Довольно часто заказчики делают ставку на отбор нужного им поставщика, а не на правильном и подробном оформлении договора.

Кроме того, наличие субъективного, неценового критерия позволяет заказчику оценивать заявки на свое усмотрение. Благодаря решению Правительства РФ, значимость такого критерия по стройке была снижена с 40 до 20%, что в два раза сократило возможности для злоупотреблений. Следующим шагом в борьбе с субъективизмом заказчиков станет перевод всех торгов по 44-ФЗ в электронную форму, в результате чего заявки участников таких закупок станут анонимными и возможности для картельного сговора уменьшатся.

Такие результаты стали возможными благодаря переводу в прошлом году всей «несложной» стройки на электронные аукционы. На конкурсе остались только особо опасные, уникальные, технически сложные объекты, включая искусственные дорожные сооружения. Аукционы зарекомендовали себя как форма закупок, которая способствует снижению коррупционных рисков, эффективному расходованию бюджетных средств и развитию конкуренции, поскольку на участие в них подается наибольшее количество заявок, а по итогам таких закупок достигается наиболее высокая экономия бюджетных средств.

- Игорь Юрьевич, спасибо, за беседу!

Галина Крупен

Этот материал опубликован в сентябрьском номере Отраслевого журнала «Строительство

Расследования ФАС не только выявляют и позволяют наказывать нарушителей, но и становятся сигналами к изменению отраслевого законодательства

На страже спокойствия всех участников строительного рынка стоит особое ведомство, защищающее конкуренцию и не допускающее формирование монопольной власти на современном рынке. О результатах работы, картельных сговорах, нарушениях в строительной отрасли и о многом другом – в нашем интервью с руководителем Федеральной антимонопольной службы России Игорем Артемьевым.

- Игорь Юрьевич, сколько строительных компаний попали в поле зрения ФАС с начала 2017 года и почему?

- Как известно, рынок строительства довольно конкурентный, и на данный момент наша служба не выявила на нем монополистов и фактов злоупотреблений доминирующим положением со стороны строительных компаний. Но у нас есть вопросы к сетевым организациям и органам власти.

В целом по итогам 2016 г. в наши территориальные управления поступило 39 жалоб на сетевые организации и уполномоченные органы в сфере строительства. А за первое полугодие текущего года таких жалоб подано уже 28. Примечательно, что большая часть из них была подана на действия органов власти: основной причиной недовольства стало затягивание сроков принятия тех или иных решений.

Необходимо отметить, что теперь жалобы от строителей, проектировщиков и других предпринимателей, работающих в сфере строительства, на органы власти и сетевые организации рассматриваются антимонопольным органом по так называемой короткой процедуре, предусмотренной ст. 18.1 Закона «О защите конкуренции», - в течение 7-14 дней.

Совместно с Минстроем мы участвуем в работе по мониторингу внедрения в субъектах РФ целевой модели «Получение разрешения на строительство и территориальное планирование». Реализация этого проекта позволит обеспечить в регионах единую правоприменительную практику в сфере строительства, а также сократить сроки получения разрешения на строительство. Согласно данным мониторинга Минстроя, во многих субъектах и муниципалитетах нормативная база в этой сфере не приведена в соответствие с федеральными требованиями. Зачастую именно это обстоятельство и приводит к нарушениям, с которыми борется антимонопольный орган.

Кроме того, на сайте антимонопольной службы представлен Реестр недобросовестных подрядчиков в сфере капитального ремонта. В нем размещена актуальная информация об участниках электронных аукционов, уклонившихся от заключения договоров об оказании услуг по капремонту, и о подрядных организациях, с которыми такие договоры расторгнуты по решению суда или в связи с существенным нарушением условий этих договоров. Любая просрочка или некачественное исполнение таких работ негативно сказывается на жильцах многоквартирных домов. В наших силах заблаговременно предупредить заказчиков и исключить из торгов заведомо ненадежных участников и подрядчиков. Сегодня в Реестре содержится информация о 4 организациях из Тюмени, Владикавказа, Томска и Москвы.

- Какие основные нарушения допускают строительные компании?

- Если разбирать нарушения, при которых компании попадают в Реестр недобросовестных подрядчиков в сфере капитального ремонта, то это неподписание договора в регламентированный постановлением Правительства РФ №615 срок – не позднее 20 дней со дня размещения протокола проведения аукциона; непредоставление предусмотренных тем же постановлением документов, подтверждающих возможность выполнения работ по предлагаемой цене в случае ее снижения более чем на 25%. И, конечно, нарушение сроков начала выполнения работ, предусмотренных договором.

- Бывают ли в строительстве картельные сговоры и каково их количество?

- Безусловно, декартелизация сферы строительства - один из приоритетов нашей работы. И мы наблюдаем здесь положительную динамику. Если в 2016 г. было возбуждено 168 дел, то за первое полугодие текущего года – 48. Причем значительная часть картелей в строительной отрасли выявляется на торгах. Сегодня картели выявлены более чем на 300 аукционах, работа по выявлению и пресечению таких антиконкурентных соглашений ведется почти в 60 регионах страны.

К примеру, в 2014 г. был выявлен картель на торгах по строительству и содержанию дороги М-54 «Енисей» от Красноярска через Абакан, Кызыл и до границы с Монголией. В настоящее время в отношении его участников расследуется уголовное дело.

В Пермском крае в 2016 г. доказан сговор на торгах по строительству дороги общей суммой почти 2 млрд руб. В том же году ФАС обнаружила картель при строительстве космодрома «Восточный». Сговор при определении подрядчика по расчету сметных индексов, необходимых для определения стоимости строительства космодрома, привел к завышению цены. Антиконкурентные действия ФГУП «ГУСС «Дальспецстрой» при Спецстрое России» (в настоящее время ФГУП «Главное военно-строительное управление № 6»), Федерального центра ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов и ООО «Госнорматив» ограничили доступ компаниям на рынок разработки сметных индексов, необходимых для расчета стоимости строительства объектов космодрома. Сегодня участники этого соглашения – фигуранты уголовного дела, расследуемого Главным следственным управлением Следственного комитета РФ.

Сейчас Московское УФАС России расследует дело по торгам Минобороны России на ремонтно–строительные работы железнодорожного пути на сумму 530 млн руб.

Я бы хотел отдельно подчеркнуть, что наши расследования не только выявляют и позволяют наказывать нарушителей, но и становятся сигналами к изменению отраслевого законодательства. Так, дело 2015 г. о сметных нормативах, возбужденное в отношении Минстроя России и еще ряда федеральных органов исполнительной власти и компаний, заключивших антиконкурентное соглашение на рынках разработки и реализации компьютерных программ по созданию строительной сметной документации, разработки и реализации строительной проектно-сметной документации, дало толчок к реформированию ценообразования в стройке.

- Строители много лет доказывают, что закупки в строительной отрасли не могут происходить только по конечной цене торгов, необходимо учитывать квалификацию участников торгов. Каким образом это можно сделать?

- Опыт подрядчиков по исполнению контрактов уже учитывается в рамках закона о контрактной системе. Заказчик обязан установить квалификационные требования о наличии опыта исполнения контракта, если его начальная максимальная цена превышает 10 млн руб.

Кроме того, действующее законодательство предусматривает установление дополнительных требований к подрядчикам в зависимости от сложности закупаемых работ. Так, к примеру, подрядчики для строительства особо опасных, технически сложных и уникальных объектов отбираются путем проведения конкурса, где заказчики могут устанавливать дополнительные неценовые критерии оценки заявок и ставить баллы за качество или квалификацию. Для участия в таких закупках потенциальный подрядчик обязан обладать опытом успешного выполнения аналогичных работ на сумму не менее 20% от цены заключаемого контракта.

В свою очередь, подрядчики для строительства простых объектов – не особо опасных, технически сложных и уникальных отбираются на электронных аукционах, где все требования к качеству и квалификации жестко прописаны в условиях документации. И даже для участия в таких аукционах необходимо подтвердить свой опыт успешного выполнения подобных работ.

- Каков демпинг на торгах строительных подрядов? Нужно ли его ограничивать законодательно?

- Сегодня для определения начальной цены на торгах и контракта в сфере строительства используются устаревшие, не отвечающие современным требованиям нормативы, стандарты и ГОСТы.

Таким образом, причина снижения цены контракта на 25 и более процентов может быть связана с завышенной начальной ценой контракта, а не с недобросовестными действиями участника закупки.

Анализ статистических данных, подготовленных Минэкономразвития, не подтвердил наличия взаимосвязи между процентом расторжения контрактов и снижением НМЦК на 25% и выше. Как показывает практика, контракты со снижением цены в 25% могут быть исполнены, а с 5% напротив расторгнуты. По информации Минстроя России, порядка 40% от общего числа контрактов расторгаются в связи с нарушением подрядчиком сроков исполнения работ. И я хотел бы подчеркнуть, что зачастую заказчик в документации о закупке изначально устанавливает невыполнимые сроки выполнения работ.

Кроме того, по информации Минэкономразвития, цены на идентичные материалы могут различаться в разы. Причем этому не всегда есть экономическое обоснование. К примеру, в Москве тонна песка может быть дороже, чем в Московской области, в 2-3 раза.

Нам было бы интересно получить аналитику по применению новых сметных норм и нормативов при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, за принятие которых отвечает Минстрой. На основе этих релевантных данных, скажем по истечению 6-8 месяцев, можно было бы рассматривать вопрос о разработке дополнительных мер противодействия завышению цен, а также демпингу при проведении конкурсов и аукционов на проектирование и строительство объектов капитального строительства.

При этом хочу напомнить, что в законе о контрактной системе уже предусмотрены антидемпинговые меры. Так, в случае снижения цены на 25% и более подрядчику надлежит предоставить доказательства того, что он соответствует требованиям заказчика, документально подтвердить опыт исполнения соответствующих работ и быть готовым к увеличению в полтора раза объему обеспечения работ.

- Сколько объектов не построено из-за того, что победитель торгов дал большую скидку с начальной цены контракта, а затем не сумел построить объект?

- В нашу компетенцию не входит контроль исполнения контрактов. Эти задачи находятся в введении заказчиков и органов внутреннего финансового контроля. Но не так давно мы завершили анализ закупок работ по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования. За первое полугодие 2017 г. было проведено свыше 20 тыс. торгов в сфере дорожного строительства. Их общая начальная максимальная цена контракта составила почти 550 млрд руб. При этом 86% закупок проводились в форме открытых электронных аукционов.

Анализ показал, что чаще всего при проведении аукционов в сфере дорожного строительства заказчики по-прежнему устанавливают излишние требования к описанию объекта закупки и необоснованно укрупняют лот.

В практике ФАС есть ряд дел, по которым заказчики при проведении аукционов на ремонт или содержание дорог объединяют в один лот десятки не связанных друг с другом дорог, расположенных в разных районах города или целого субъекта. Необоснованное укрупнение лота приводит к тому, что контракт достается посредникам, которые затем привлекают реальные строительные компании в качестве субподрядчиков. При этом в силу раздутости лота реальные строительные компании лишены возможности участвовать в такой закупке напрямую, снижается конкуренция на торгах, а бюджет, в свою очередь, лишается экономии.

Также мы фиксируем нарушения, касающиеся порядка оценки поданных заявок. Например, в документации оценивается наличие у участников опыта выполнения аналогичных работ, но не раскрывается, какие именно работы считаются аналогичными. Много вопросов вызывает качество управления договорами. Довольно часто заказчики делают ставку на отбор нужного им поставщика, а не на правильном и подробном оформлении договора.

Кроме того, наличие субъективного, неценового критерия позволяет заказчику оценивать заявки на свое усмотрение. Благодаря решению Правительства РФ, значимость такого критерия по стройке была снижена с 40 до 20%, что в два раза сократило возможности для злоупотреблений. Следующим шагом в борьбе с субъективизмом заказчиков станет перевод всех торгов по 44-ФЗ в электронную форму, в результате чего заявки участников таких закупок станут анонимными и возможности для картельного сговора уменьшатся.

Такие результаты стали возможными благодаря переводу в прошлом году всей «несложной» стройки на электронные аукционы. На конкурсе остались только особо опасные, уникальные, технически сложные объекты, включая искусственные дорожные сооружения. Аукционы зарекомендовали себя как форма закупок, которая способствует снижению коррупционных рисков, эффективному расходованию бюджетных средств и развитию конкуренции, поскольку на участие в них подается наибольшее количество заявок, а по итогам таких закупок достигается наиболее высокая экономия бюджетных средств.

- Игорь Юрьевич, спасибо, за беседу!

Галина Крупен

Этот материал опубликован в сентябрьском номере Отраслевого журнала «Строительство

Источник: Агентство новостей Строительный бизнес

Подписаться

Связанные управления:

Управление контроля строительства и природных ресурсов

Связанные персоны:

Артемьев Игорь Юрьевич

Руководитель ФАС России с 2004 по 2020 годы

Сферы деятельности:

Антимонопольное регулирование: в сфере строительства и недвижимости

Антимонопольное регулирование

Теги:

картели