Не размазывать деньги тонким слоем

16 февраля 2018, 13:34

Интервью Андрея Цыганова журналу "Бюджет" (№ 2, февраль 2018)

По мнению ФАС, государству следует пересмотреть систему государственной поддержки АПК. Превалирующее значение должны иметь крупные проекты, направленные на развитие инфраструктуры. Об этом, а также о Национальном плане развития конкуренции в Российской Федерации, крупнейших иностранных инвестициях в российскую экономику рассказал Андрей Геннадьевич ЦЫГАНОВ, заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы.

— Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 618 утвержден Национальный план развития конкуренции в Российской Федерации на 2018–2020 годы. Конкуренция — сфера ведения ФАС. Что нового содержит документ? Можно дать его основные характеристики?

— Прежде всего я хочу сказать, что национальный план — результат достаточно длительной работы, которую проделали Федеральная антимонопольная служба, Министерство экономического развития, администрация президента. Мы готовили этот проект примерно полтора года и рады, что именно сейчас он подписан, так как полностью убеждены, что развитие конкуренции — очень существенный рычаг, способный активизировать экономическую жизнь в целом и сделать нашу жизнь как потребителей товаров, работ, услуг интереснее и лучше.

В указе очень много разных направлений, и я хотел бы обратить внимание на некоторые из них. Во-первых, содействие развитию конкуренции объявлено одним из приоритетов государственной политики, причем политики всех государственных органов и организаций, включая правительство, Центробанк, Федеральное собрание, органы власти субъектов Федерации и местное самоуправление. И это абсолютно правильно по одной простой причине: мы столкнулись с обстоятельством, когда у нас передовое антимонопольное законодательство, обширная правоприменительная практика, а ситуация с развитием конкуренции как таковой не очень хорошая, она не может нас устраивать. В экономике явно видны государственно-монополистические тенденции, количество новых компаний, которые появляются на самых разных рынках недостаточно по сравнению с аналогичными показателями движения компаний на рынках более развитых стран. Поэтому решение о том, что развитие конкуренции — это не столько задача антимонопольного ведомства, сколько задача общенациональная, мне видится ключевым.

Во-вторых, те цели и задачи, которые содержатся в национальном плане, мы постарались по возможности превратить в то, что сейчас модно называть KPI — верифицируемые, рассчитываемые показатели. Таких основных показателей три, с них и начинается национальный план. Предполагается, что во всех основных отраслях экономики будут действовать не менее трех хозяйствующих субъектов, в том числе не менее одного частного. Предполагается, что количество нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов государственной власти должно сократиться не менее чем в два раза по сравнению с базовым уровнем, то есть с прошлым годом. И, наконец, предполагается, что с помощью мер, направленных на развитие конкуренции и на совершенствование системы государственных закупок для придания этим закупкам более конкурентного характера, участие в них субъектов малого предпринимательства существенно возрастет.

Кроме этих показателей в национальном плане содержатся конкретные меры по развитию конкуренции в различных отраслях экономики, начиная от здравоохранения и заканчивая высокими технологиями. Опять-таки наряду с качественными показателями мы пытаемся разработать показатели, которые можно проверить, оценить, в том числе работу федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Федерации.

Сегодня мы хотели поговорить больше о развитии агропромышленного комплекса. В национальном плане указано несколько основных ожидаемых результатов в этой сфере. Прежде всего это повышение уровня товарности основных видов сельхозпродукции, расширение географии поставок, расширение того перечня товаров, которые реализуются на бирже и иными способами организованных торгов, и, что очень важно, это снижение зависимости нашего агропромышленного комплекса от иностранного селекционного и генетического материала.

Задачи очень серьезные, и каждая из них требует особого набора конкретных мер. На самом деле эти меры и для нас, и для Министерства сельского хозяйства, которое должно отвечать за достижение этих показателей, не новые, потому как АПК является одной из наших приоритетных сфер деятельности, где контроль со стороны антимонопольного органа осуществляется в постоянном режиме. Это не случайно: и продукты питания, и многие сырьевые товары для нашей промышленности, которые производятся в рамках АПК, имеют первоочередное значение. Более того, агропромышленный комплекс стал существенным фактором расширения экспортного потенциала российской экономики в целом.

На достижение этой задачи ориентирован не только указ президента, но и, кроме всего прочего, отраслевая дорожная карта. Еще осенью 2016 года на заседании правительства рассматривался очередной ежегодный доклад Федеральной антимонопольной службы о состоянии конкуренции в Российской Федерации. Именно тогда в качестве основного тезиса наш руководитель Игорь Юрьевич Артемьев назвал противоречие между высоким уровнем нашего антимонопольного законодательства, хорошим правоприменением, потому как мы в конечном счете выигрываем почти все судебные дела, за редчайшим исключением, и тем недостаточно развитым состоянием конкуренции, которое мы наблюдаем во многих областях.

По результатам этого обсуждения Председатель Правительства России Дмитрий Анатольевич Медведев поручил всем основным отраслевым министерствам России подготовить и утвердить так называемые дорожные карты по развитию конкуренции. Работа эта оказалась более серьезной, чем мы и наши коллеги в отраслевых ведомствах предполагали. Она заняла достаточно большое время, и только сейчас утверждаются или готовы к утверждению такие дорожные карты в нескольких отраслях российской экономики, в том числе и в агропромышленном комплексе.

— Вы верите, что она будет исполнена? Дорожные карты принимаются уже давно на региональном, муниципальном уровнях. Но часто это всего лишь бумага.

— Действительно, вопрос очень важный, поэтому мы и хотели довести план развития конкуренции до уровня указа Президента России. В этом случае, на мой взгляд, дорожные карты будут исполнены. Отписками, отговорками и направлением докладов о том, почему что-то не получилось, здесь не отделаешься, нужно засучить рукава, включить голову и работать.

При этом ничего чрезмерного или сверхъестественного, ничего недостижимого в дорожных картах нет. Это обычные документы стратегического планирования, которые определенным образом расставляют приоритеты.

— Что означает, с вашей точки зрения, повышение уровня товарности основных видов сельскохозяйственной продукции, расширение географии поставок и номенклатуры товаров, реализуемых на организованных торгах?

— Мы глубоко убеждены в том, что для эффективной работы рынка необходимо организованное развитие его инфраструктуры. Предприятия агропромышленного комплекса, российские фермеры, крестьяне прекрасно способны производить сельскохозяйственный продукт. То есть то, что касается самого процесса производства, проблем, как правило, не вызывает. Проблемы возникают с доступом к входным ресурсам и с реализацией того, что произведено.

Под входными ресурсами я понимаю самую широкую гамму, начиная от минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов и заканчивая современными агротехнологическими решениями. Когда мы говорим о сбыте продукции, то имеем в виду прежде всего физическую инфраструктуру. До сих пор в России недостаточно развита дорожная сеть, сложно положить зерно на хранение в элеватор и люди вынуждены хранить его на токах или вообще на открытом грунте. Довезти товар из точки А в точку Б тоже стало проблемой, что наглядно продемонстрировал 2017 год, когда проблема недостаточной мощности инфраструктуры и, самое главное, неправильного оперативного управления, например формированием и движением железнодорожных составов, привела к тому, что вывоз зерна, мощнейшего экспортного товара, оказался затруднен во многих регионах, особенно в тех, которые удалены от основных экспортных мощностей, в первую очередь от портовой инфраструктуры.

Дело не только в физическом наличии этих объектов инфраструктуры, а еще и в том, чтобы они правильно работали. В том, чтобы условия, на которых можно сохранить свой урожай, были прозрачными, понятными и недискриминационными. Чтобы контракты, заключенные между участниками рынка с помощью биржевых и иных решений, были обеспечены и исполняемы. Здесь получается целый комплекс очень важных и интересных вещей, связанных не только с инвестициями в основной капитал, но и с разработкой правильных правил и процедур. Одним из важных элементов таких правильных процедур являются организованные торги, в том числе биржевые.

Сейчас мы вместе с биржами, другими участниками рынка работаем над несколькими проектами. В прошлом году запущены торги минеральными удобрениями, пусть пока в экспериментальном режиме, но мы уверены, что в 2018 году биржевая торговля минеральными удобрениями будет развиваться. Для этого участники рынка — и сами производители минеральных удобрений, и предприятия АПК — должны попробовать, как этот механизм работает, понять ту выгоду от применения биржевых механизмов, которая для нас очевидна. Это обязательность исполнения контрактов, огромное количество возможных точек поставки, сопровождение контракта по всему ходу его продвижения от производителя к потребителю, гарантии, в том числе банковские. То же самое касается зерна, сахара, растительных масел, сухого молока, тех видов продукции, которые пригодны для торговли на бирже.

Мы считаем, что развитие биржевой торговли очень выгодно и удобно, в том числе с точки зрения соблюдения антимонопольного законодательства. В нашем законе есть такая интересная норма, которая говорит о том, что если товар продается по цене, установленной на бирже, то, даже если это небиржевые контракты, эта цена не может быть признана монопольно высокой. То есть предприятия при прочих равных условиях, по сути, получают индульгенцию со стороны ФАС и избегают обвинений в нарушении антимонопольного законодательства.

Таким образом, уровень товарности основных видов сельскохозяйственной продукции заключается в ее представленности на рынке и в уменьшении потерь. А расширение границ рынков и уменьшение потерь предполагает и развитие физической инфраструктуры, и формирование нормальных рыночных правил и условий функционирования товарных рынков.

Российский агропромышленный комплекс может стать драйвером экономического роста, а не просто снимать сливки с введения санкций и изменения курса рубля. Может существенно повлиять и на общий уровень развития сельских территорий, и на проблему с дефицитом кадров на селе, и на проблемы, связанные с расширением присутствия России как серьезного агропромышленного игрока на мировом рынке. И здесь речь идет еще об одном важном элементе развития — это реализация крупных инфраструктурных проектов. Плохо, когда подавляющая часть российского зерна реализуется всего через один порт. Почему через один, а не через 21?

По нашему мнению, государство должно некоторым образом пересмотреть систему государственной поддержки АПК. Превалирующее значение должны иметь крупные проекты, в том числе в рамках государственно-частного партнерства, направленные на развитие инфраструктуры, на расшивку узких мест, на то, чтобы российские сельхозтовары свободно и своевременно достигали тех рынков, где в них есть потребность.

— Что ФАС делает в этом направлении?

— ФАС, во-первых, участвует в обсуждении тех мер, которые направлены на совершенствование системы государственной поддержки АПК. А во-вторых, наша тарифная политика, за которую ФАС отвечает последние два года, тоже непосредственно связана с расширением возможности передвижения товаров, в том числе сельскохозяйственной продукции, от места производства к местам потребления и экспорта.

В течение прошлого года правительство приняло несколько важных решений, которые касались именно стимулирования перевозки зерна и других сельхозкультур, предназначенных для торговли, в рамках тех международных обязательств, которым следует Россия. Это ведь тоже проблема: до настоящего времени, к сожалению, в системе субсидирования различных отраслей экономики, в том числе и сельского хозяйства, мы порой ходим по тонкой грани, когда механизм поддержки формируется таким образом, что это позволяет нашим зарубежным конкурентам обвинять нас в предоставлении запрещенных ВТО сельскохозяйственных субсидий. Поэтому меры поддержки должны быть более хитрыми, продуманными и аккуратными.

— Минсельхоз очень гордится своей единой субсидией, которую ввели в прошлом году, а ФАС выступает против нее, обвиняя некоторые регионы в том, что они злоупотребляют полномочиями.

— Мы все время следим, как фактически применяются те механизмы субсидирования, которые предусмотрены российским законодательством. Видим там достаточно много проблем. Не все их мы можем так однозначно назвать нарушениями нашего законодательства, но, с нашей точки зрения, те средства, которые государство выделяет на поддержку АПК, могут быть использованы гораздо более эффективно.

Я уже сказал про крупные проекты, без них не обойтись. Это, как правило, проекты создания инфраструктурных мощностей общего пользования, к которым доступ должна иметь не одна компания, даже крупная, а множество участников рынка, поэтому здесь нужны четкие, понятные, прозрачные правила.

— Вы не верите, что регионы такие правила создадут?

— Вы думаете, региональные власти, например, Алтайского края могут создать правила доведения зерна, которое там производится, до морских портов на Тихом океане или в Черноморском бассейне? Наверное, нет, это задача государства в целом. И, возможно, что и мощности по хранению этого зерна нужно создавать не там, на узком региональном рынке, а совсем в других местах, например на крупных реках…

— Сельскохозяйственные субсидии не направлены на решение таких масштабных проектов?

— Дело в том, что деньги, которые выделяют на поддержку сельского хозяйства, одни. Вопрос, как их использовать: размазывая тонким слоем по всем предприятиям агропромышленного комплекса, добавляя, например, по одному рублю на каждый литр произведенного молока, или сделать так, чтобы это молоко крестьяне производили и продавали в нормальных рыночных условиях. А государство бы им помогало, построив, например, завод по первичной переработке крестьянского молока, обеспечивающий его стопроцентную сохранность и превращение в современные продукты с высокой добавленной стоимостью. Мне кажется, что второй путь более современный.

То же самое касается и многих других отраслей агропромышленного комплекса. Как я уже говорил, с самим процессом производства того или иного продукта в настоящее время предприятия АПК могут справиться в нормальных рыночных условиях. Необходимо превратить Россию в единое экономическое пространство, как это записано в Конституции нашей страны, для того чтобы эта продукция была доступна всем, чтобы она где-то хранилась и куда-то ехала, в том числе на экспорт. Именно здесь лежит серьезный резерв для роста объемов и расширения номенклатуры сельскохозяйственных продуктов. Вот наша точка зрения, и мы ее пытаемся донести до всех наших коллег и отстоять.

— В чем заключаются основные проблемы при использовании субсидий?

— Самое главное, это непонятность и непрозрачность механизма, это изменение правил игры в течение короткого времени, когда сначала вроде бы субсидию выдавали на одно, потом правила изменили и тебе она уже не положена. Эта неясность во многих субъектах Федерации в правилах субсидирования. Что, например, делать, если объем субсидий исчерпан? Я обратился вовремя, но мне не хватило. Я оказываюсь в неравных неконкурентных условиях. Или у всех остальных надо немного отобрать и дать мне?

Такие механизмы работают плохо. Куда эффективнее механизмы проектного характера, когда я получаю деньги не просто на что-то, а на вполне конкретные осязаемые вещи. Построил хлебоприемное предприятие — получил деньги, вот оно, его можно пощупать, этим хлебоприемником могу пользоваться я, а могут пользоваться все фермеры моего района. Закупил молоковозы, на которых можно быстро и качественно перевезти молоко на переработку, — честь тебе и хвала, вот тебе денежки. В этом вопросе Федеральная антимонопольная служба придерживается единой позиции.

— Среди основных ожидаемых результатов в национальном плане указано и снижение зависимости нашего АПК от иностранного селекционного и генетического материала.

— Россия по многим видам сельскохозяйственных культур либо полностью, либо в подавляющей своей части, даже не на 90, а на 98 процентов, зависит от иностранных семян, иностранной бычьей спермы, от того, чем оплодотворяют рыбью икру, и так далее. Такая ситуация очень опасна с точки зрения национальной безопасности страны.

Это если смотреть глобально. Но и с точки зрения развития конкуренции получается, что весь наш агропромышленный комплекс висит на крючке у транснациональных компаний. А в мире происходит колоссальная концентрация на рынках семян, современных средств защиты растений, технологий точного земледелия. Характерным примером здесь является сделка компаний Bayer и Monsanto — крупнейших в мире производителей семян и средств защиты растений, они же разработчики современнейших технологий модификации генов, с помощью которых выращивают новые сорта и гибриды самых разных культур.

Ясно, что эта сделка, которая носит глобальный характер, заявлена во множестве юрисдикций, в том числе и в России. Мы очень внимательно отнеслись к ней. Не просто там проштамповали и сказали: сливайтесь, ребята, потому что ваша доля на рынке семян морковки, например, мала. Нет, мы долго объясняли участникам, что их сделка не про капусту и удобрения, а про современные технологии, которыми располагают только эти компании. Когда они объединяются в одно целое, возможность оказывать существенное влияние на состояние конкуренции на товарных рынках многократно возрастает.

Именно поэтому мы сейчас работаем над этим серьезнейшим проектом и компании Bayer, которая хочет приобрести компанию Monsanto, поставили достаточно жесткие предварительные условия: компания должна обеспечить в России механизм трансфера технологий. Российские селекционные компании, стартапы, которые работают в области биотехнологий и современного точного земледелия, российские ученые, крупные агропромышленные холдинги должны получить доступ к тем технологиям, которыми располагает эта компания, чтобы иметь возможность оставаться в условиях международной конкуренции. Это необходимо, чтобы иметь возможность продвигать развитие российской генетики, селекции и выводить на рынок новые гибриды и сорта растений, которые позволят России оставаться серьезным игроком на рынке агропромышленного комплекса.

Кстати, упомянутая выше дорожная карта по развитию конкуренции в АПК содержит целый раздел, посвященный встраиванию России в глобальные продовольственные цепочки. Причем не в самом низу, а, по крайней мере, где-то в середине. Это очень важно для того, чтобы в жесточайшей международной конкурентной борьбе российский агропромышленный комплекс выстоял и развивался.

— Через ФАС проходят практически все крупнейшие транснациональные сделки, будь то приобретение предприятий, которые имеют стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства, будь то любые другие сделки. Кто инвестирует в Россию?

— В Россию инвестируют все. Какого-то краха объема иностранных инвестиций в российскую экономику не произошло. Хотя такие предсказания были. Были и в 2008 году, и в 2011–2012 годах, и в 2014-м. Интерес к российской экономике существует, и интерес этот многоотраслевой. Нельзя сказать, что иностранцев интересуют только наши недра. Российские промышленные предприятия, сельскохозяйственные активы тоже очень интересуют наших конкурентов-партнеров.

— В прошлом году были приняты поправки в закон по контролю за иностранными инвестициями, в соответствии с которыми правительственная комиссия по контролю за осуществлением иностранных инвестиций наделяется большими полномочиями. Поправки насторожили иностранных инвесторов, ведь к вопросам обеспечения безопасности страны можно отнести многие сделки, а не только те, которые касаются стратегических объектов.

— Можно. Но эта норма пока еще ни разу не использовалась на практике. На заседание правительственной комиссии до настоящего времени не было вынесено ни одной сделки, которая бы не относилась к перечню тех видов деятельности, которые законом отнесены к стратегическим. Да, норма такая существует, и мы вполне осознанно предложили включить ее в закон. Мы ее с экспертным сообществом, с представителями Минэкономразвития, предпринимательских объединений, таких как РСПП, долго обсуждали и убедили их в том, что здесь нет никакой опасности, никакого закручивания гаек, ограничения условий ведения бизнеса.

Во-первых, есть система фильтров, достаточно мощная, ясно, что не каждый, кому захочется, может любую сделку вынести на рассмотрение правительственной комиссии, решение об этом принимает председатель правительства. Во-вторых, правительственная комиссия работает, что называется, в штучном режиме. Есть статистика. Она говорит, что всего за десять лет действия закона об иностранных инвестициях в компании, имеющие для страны стратегическое значение, в ФАС поступило 500 ходатайств от иностранных инвесторов, из них 229 было внесено на заседание правительственной комиссии. Из 229 сделок только по 13 принято решение о том, что они не могут быть совершены, поскольку содержат угрозу обороне и безопасности страны. То есть механизм контроля очень friendly, и если есть возможность разрешить иностранные инвестиции в российскую экономику, то комиссия принимает именно такое решение.

— Можно примеры каких-то крупных сделок?

— В 2011 году Total вошел в капитал «Ямала СПГ». Прекрасная сделка, результат ее мы увидели в прошлом году, когда корабли с сжиженным природным газом как раз с ямальского месторождения пошли на зарубежные рынки. Вот он, живой результат, который можно пощупать.

Аэропорт Чанги — один из крупнейших мировых аэропортов вошел в сочинский аэропорт. Я не знаю, будет ли аэропорт Сочи когда-нибудь в будущем такого же уровня, как аэропорт Сингапура, но тем не менее существенные подвижки и в управлении этим объектом, и в том, как он работает с клиентами, уже существуют.

2016 год. General Electric покупает Alstom, в том числе предприятия, находящиеся в России. Мы пускаем американцев в условиях санкций в российскую атомную промышленность, разрешая им сделки в отношении предприятий, которые производят оборудование для атомных реакторов. Я сильно удивился бы, если бы американская президентская комиссия по иностранным инвестициям приняла бы такое решение в отношении доступа российских компаний к американским стратегическим активам.

— Вы являетесь председателем комиссии ФАС по проведению анализа товарных рынков. Расскажите об этом.

— К сожалению, на большинстве российских товарных рынков, с нашей точки зрения, развитие конкуренции недостаточно, там действует мало компаний. Как правило, 3–5 из них контролируют подавляющую долю рынка. На многих рынках превалируют государственные компании, которые пользуются режимом наибольшего благоприятствования, в том числе с помощью законодательных ограничений сохраняют свое доминирующее положение и никого на них не пускают. Это касается и финансовых рынков, и энергетических, и многих других.

Но самое интересное, что одновременно с этим есть рынки полностью частные, где компании работают в жесточайшей конкурентной борьбе, и не случайно именно эти рынки являются экспортно ориентированными и инвестиционно привлекательными. Взять, например, металлургию, хоть черную, хоть цветную, химическую промышленность. Там работает только частный бизнес. И работает успешно. Показатели развития конкуренции на этих рынках выше, чем на многих других, где доля государственного сектора высока. Я не хочу сейчас говорить, что мы научно установили прямую корреляцию между долей государства и степенью развития конкуренции, но в целом это действительно так.

Есть интересные цифры, которые говорят о том, как влияет развитие конкуренции и появление на рынке новых игроков на цены. На примере нескольких отраслей — это и энергетика, и авиационные перевозки, некоторые отрасли химии — мы увидели, что вход на рынок второго игрока снижает цены процентов на 30. Вход третьего — еще процентов на 20. Это статистика, которая наглядно демонстрирует, насколько конкуренция полезна.

Подписаться

Связанные управления:

Управление контроля иностранных инвестиций

Управление контроля агропромышленного комплекса

Связанные персоны:

Цыганов Андрей Геннадьевич

Заместитель руководителя

Сферы деятельности:

Антимонопольное регулирование: в химической промышленности

Антимонопольное регулирование: в агропромышленном комплексе

Контроль иностранных инвестиций

Антимонопольное регулирование

Теги:

нацплан, АПК, иностранные инвестиции, биржевая торговля, стандарт развития конкуренции