нформационно-аналитически

АВ 2009г. Выпуск 2 Зарубежный опыт осуществления парламентского контроля

Парламентское расследование

   Парламентские расследования за рубежом рассматриваются в качестве составной части парламентского контроля и в зависимости от существующих правовых институтов имеют различные формы нормативного закрепления. Существует несколько концептуальных подходов к оценке и структурированию парламентских расследований. Наибольший практический интерес представляет два из них:
    Первый подход - анализ правового обеспечения парламентских расследований в качестве системы, основные звенья которой включены в различные законодательные и нормативно- правовые акты:    
     а) -  Конституция (отдельные статьи о парламентских расследованиях);
    б) - отдельные законодательные акты (законы о национальных парламентах, содержащие статьи о парламентских расследованиях или о самих расследованиях);
    в) -отдельные законы, специальные статьи о парламентских расследованиях в регламентах парламентов и процессуальных процедурах их проведения.
    В некоторых странах данная система воспроизводится в полном объеме, в большинстве стран - включает ее отдельные или дополнительные звенья, что позволяет анализировать всё правовое поле, оперативно использовать его различные звенья и достигать достаточно эффективных результатов проводимых расследований.
    Как правило, право на парламентское расследование закрепляется в конституциях, когда в них указывается на возможность проведения постоянными или переменными структурами парламента расследований определенного круга событий. Например, в Конституциях Австрии, ФРГ, Греции, Дании, Испании, Италии, Португальской Республики, Франции предусматривается право парламентов этих стран создавать комитеты и комиссии по расследованию определенных вопросов. На фоне конституций этих стран применительно к рассматриваемой проблеме особо выделяются Основной закон ФРГ, а также Конституции Испании и Италии, где закреплены отдельные аспекты парламентского расследования, касающиеся учреждения следственных комитетов и комиссий, использования результатов парламентского расследования, полномочий комитетов и комиссий, проводящих парламентские расследования, их взаимодействия с другими государственными органами и др.
    На постсоветском пространстве подобного рода нормы имеются в Конституциях Грузии и Украины. Следуют упомянуть также о Конституциях Республики Армения и Республики Узбекистан, конституционные нормы которых указывают на возможность создания парламентом определенных комиссий.
     Подобный фиксационный характер регламентации парламентского расследования, который имеет место в конституциях указанных стран, создает предпосылки для регулирования данной процессуальной функции в иных правовых документах. При этом такая регламентация неизбежна, поскольку она служит гарантией законности при разбирательстве тех или иных фактов, сводя к минимуму своеволие органов и должностных лиц, ведущих расследование, необоснованность в их действиях. Наличие же специального правового акта вводит любое расследование в соответствующие правовые рамки. Не является исключением в этом плане и парламентское расследование. При этом здесь прослеживают следующие тенденции:
    а-отдельные законодательные акты, посвящённые проведению парламентских расследований. По своей структуре они охватывает юридические конструкции, регулирующие организационный и процессуальный аспекты данного вида расследования. В частности, устанавливают тип парламентского органа (комитет, комиссия), его внутреннее устройство, требования к персоналиям депутатов, входящих в его состав, а также их полномочия. Эти же акты определяют виды следственных действий, порядок их подготовки и осуществления, права объектов расследования, свидетелей, иных лиц, изъявивших желание участвовать в нем, а также системно-процессуальный аспект их осуществления в рамках подготовки к слушаниям, в ходе слушаний на заседаниях комитета (комиссии) в рамках парламентского заседания, где заслушивается доклад следственного комитета (комиссии) парламента. Здесь же указывается статус информации, полученной в ходе парламентского расследования, и основные направления ее использования. Кроме того, в этих законах имеются нормы-принципы, нормы-задачи парламентского расследования; нормы, устанавливающие его ресурсное обеспечение и др. Характерными примерами таких законов являются правовые документы, принятые в Польше и в Литве, которые устанавливают статус следственных комитетов и комиссий парламентов этих республик. Например, согласно Закону Польши "О следственной комиссии Сейма" от 21 января 1999 года последняя создается постановлением Сейма, принятым абсолютным большинством голосов.
    б-во всех странах, осуществляющих парламентские расследования, их процедура находит отражение в регламентах соответствующих парламентов. При этом порядок проведения соответствующих процессуальных процедур устанавливает закон, который создает правовую основу парламентского расследования и регулирует иные вопросы. Например, в Австрии это Федеральный закон "О Регламенте Национального Совета". В ФРГ законодатель в Основном законе указал, что следственные действия в рамках парламентского расследования проводятся в соответствии с предписаниями уголовно-процессуального законодательства, а в Конституции Итальянской Республики зафиксировано, что полномочия и ограничения при проведении парламентского расследования соответствующей комиссии приравниваются к судебным полномочиям и ограничениям.
    В правовой системе США порядок проведения парламентского расследования устанавливает ряд правовых документов. Например, это правила-процедуры Постоянного подкомитета Сената по расследованию деятельности Комитета правительственных дел, оформленные в виде Резолюции Сената 62 от 28 февраля 1991 года. Одновременно Конгресс издает резолюции, которыми могут быть назначены особые независимые группы для расследования определенных событий. Характерным примером в этом плане является Резолюция Сената, внесенная сенатором Митчеллом, от 24 октября 1991 года о назначении особой независимой группы для расследования произошедшего несанкционированного предания огласке закрытой информации.
     Второй подход - функциональный анализ парламентского расследования, что принципиально важно при подготовке базового Федерального закона о парламентском контроле. Ключевые моменты такого функционального анализа следующие.
     Прежде всего, это определение цели и предмета парламентского расследования. Целеполагание достаточно редко закрепляется документально. Австрийская конституция требует указать обстоятельства, подлежащие рассмотрению, а также возможный состав комитета для проведения расследования. В Законе Литовской Республики "О Временных комиссиях Сейма по расследованию" предмет парламентского расследования определяется лишь как вопрос государственной важности. Однако в подавляющем большинстве случаев парламентские расследования назначаются по вопросам, представляющим общественно значимый интерес , общественный интерес , государственный интерес и т. п. При этом реальное содержание варьируется в зависимости от страны и конкретных условий.
    Если целью парламентского расследования является фактическая проверка произошедших событий и фактов, а также деяний объекта парламентского расследования на предмет соответствия действующим нормам законодательства, то его результатом может быть выявление и доказательственное подтверждение фактов противоправной деятельности объекта парламентского расследования. В этом случае члены комиссии парламентского расследования могут ходатайствовать о применении к виновным лицам предусмотренных законодательством за подобное правонарушение или преступление мер ответственности.
    Если парламентское расследование преследует цель анализа сложившейся ситуации в тех или иных сферах экономической, социальной или культурной деятельности, то его результатом может стать подготовка предложений законодательной или исполнительной власти о путях выхода из кризисной ситуации или, например, проект нового нормативного акта, содержащего правовое решение проблемной ситуации.
     Принципиально важно, что в качестве цели парламентского расследования, прежде всего, рассматривается оценка политических и социально-экономических аспектов расследуемых событий. Так, например, в Испании после терактов на железной дороге парламентская комиссия не оценивала деятельность правоохранительных структур как таковых, а сосредоточилась на исследовании политических и социально-экономических причин этого события. Итоговый документ комиссии по расследованию терактов в США в сентябре 2001 года также не содержал оценки деятельности отдельных должностных лиц.
     Парламентское расследование, таким образом, должно установить прямую связь наступивших последствий с действиями соответствующих государственных органов, но не устанавливать степень виновности конкретных должностных лиц. Вина и мера ответственности устанавливается в рамках иной процедуры - административной, судебной.
    В целом же главная цель парламентского расследования, исходя из специфики деятельности законодательного органа государственной власти, состоит в оценке, исходя из результатов проведённого расследования,  существующей законодательной базы и внесении на ее основе необходимых изменений в федеральное законодательство либо подзаконные акты.
   Представляется целесообразным обратить внимание на принципиальное отличие в определении предмета парламентского расследования в законодательстве США по сравнению с конституционным законодательством других стран. Так, предмет парламентского расследования в США определяет специальный правовой документ, который содержит подробный спектр вопросов, подлежащих расследованию парламентом.
    Критерием для объединения вопросов, являющихся предметом парламентского расследования, в однородные группы в США служит необходимость оценить эффективность и экономическую целесообразность деятельности всех ветвей власти в случае выявления признаков должностных преступлений, плохого управления, некомпетентности, коррупции, действий, подрывающих основы правопорядка и нравственности, растрат, расточительства, конфликта интересов и нецелевого расходования средств из правительственных фондов государственными органами или должностными лицами.
    Автономную группу составляют вопросы, касающиеся совершения уголовных и иных противоправных действий в сфере управления трудовыми отношениями или же отношениями между работодателями и нанимателями для разрешения задач, предусмотренных в данном правовом документе. Обособленный блок вопросов, входящих в предмет парламентского расследования, связан с расследованием деятельности организованной преступности. В предмет парламентского расследования входят и те аспекты совершения преступлений и иных противоправных деяний внутри США, которые создают реальную угрозу национальной безопасности и стабильности в обществе. Самостоятельную группу вопросов, подлежащих парламентскому расследованию, составляют проблемы, касающиеся выяснения эффективности существующих методов обеспечения национальной безопасности (особенно кадровый аспект), способов укомплектования штатов, методов реализации научного и прочего потенциала, заложенного в нации. Также к предмету парламентского расследования отнесены вопросы эффективности и экономической целесообразности деятельности всех органов государственной власти, занимающихся контролем и управлением энергоресурсами, а также осуществлением федеральных программ и стратегий.
     Ещё один вопрос - определение парламентского органа, наделенного правом проводить расследования. Как правило, это следственный комитет, парламентская комиссия или специализированный комитет. В странах Европы парламентское расследование структурно обеспечивается либо за счет создания специализированного комитета, либо парламентской комиссии. Например, в Австрии, это следственный комитет парламента, в Королевстве Дания - парламентский комитет по расследованию вопросов особой важности; в ФРГ полномочиями проводить парламентские расследования обладает и специализированный следственный комитет парламента, и комитет по вопросам обороны, который при возложении на него обязанности провести парламентское расследование наделяется правами следственного комитета. Что же касается парламентских комиссий по расследованию, то этому парламентскому органу предпочтение отдано в Швеции, Польше и Литве. Следственные комиссии могут создаваться и в парламентах Грузии и Украины. При этом данный орган может носить временный характер и создаваться по требованию депутатов на период проведения расследования. В другом варианте расследование поручается одному из постоянных парламентских органов (как в США - Постоянному подкомитету Сената по расследованию деятельности комитета правительственных дел). Третий вариант: расследование может проводить ряд постоянных органов (как в ФРГ, где этим правом обладают и специализированный следственный комитет и комитет по вопросам обороны).
    Важное место занимает вопрос о наделении органа, уполномоченного проводить расследования, самостоятельными правами и обязанностями. В первую очередь, это право привлекать к даче показаний во время расследования свидетелей, государственных и должностных лиц, что требует законодательного закрепления. В противном случае, как свидетельствует опыт Франции, где до того, как в 1977 году это положение было закреплено законодательно, имели место многочисленные случаи отказа явиться по вызову комиссии.
    Ещё один элемент - обязательный характер предоставления информации по требованию уполномоченного парламентского органа. При этом регламентируются формы, методы получения и проверки информации, а также - с учетом возможной секретности - степень ее доступности.
    Значительное внимание уделяется этапам проведения парламентского расследования: процедуре инициирования, обоснованию причин и задач; предварительному сбору информации и ее оценке; проведению слушаний парламентского органа и подготовке итогового документа; представлению соответствующего доклада на сессии парламента и его решение по итогам парламентских расследований; правовым последствиям данных расследований и их обязательности для судебных и исполнительных органов, конкретных должностных лиц. В некоторых странах парламентские расследования проводятся в соответствии с предписаниями уголовно-процессуального законодательства. При этом результаты деятельности парламентских комиссий не являются решением для следствия и суда.
    В целом, следует отметить, что эффективность парламентского контроля будет достаточно высока только в том случае, если, с одной стороны, он сможет заставить правительство отвечать за свои действия, а, с другой стороны, он не будет препятствовать высшему органу законодательной власти в осуществлении его непосредственных функций и задач. К подобному равновесию стремится любая демократическая страна.
    Еще одним аспектом рассматриваемого вопроса является ресурсное обеспечение деятельности комиссий по парламентскому расследованию. В связи с принятием Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" Правительство Российской Федерации приняло  28 февраля 2006 г.  Постановление N 110 О порядке и размерах возмещения расходов, понесенных гражданами в связи с привлечение к участи в парламентском расследовании , а так же  положение О возмещении расходов, понесенных гражданами в связи с привлечением к участию в парламентском расследовании , в соответствии с которыми финансовое обеспечение обязательств, связанных с возмещением расходов, понесенных гражданами в связи с привлечением к участию в парламентском расследовании, производится в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год на обеспечение деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации . Никаких более детальных регламентирующих документов на этот счёт не публиковалось. При этом понятно, что в расследованиях наряду с депутатским корпусом участвует аппарат Федерального собрания в рамках своего финансирования.
    Значительный интерес в этой связи имеет опыт США. Различия в расходах при расследовании дела Титаника привели в последующем к необходимости более тщательного анализа ресурсного обеспечения.
    Деятельность Конгресса США в области контроля и расследований обеспечивается его научно-информационными службами (Исследовательской службой Конгресса США, Управлением оценки технологии, Бюджетным управлением Конгресса и Главным ревизионным управлением), модели которых нередко использовались другими странами для формирования национальных парламентских служб.
    Исследовательская служба Конгресса (ИСК) является специализированным подразделением Библиотеки Конгресса США, основанной в 1800 г. Она обеспечивает американский парламент необходимой информацией. Сюда входит помощь в анализе предложений, связанных с изменением законодательства по наиболее важным политическим проблемам (объективная оценка последствий, могущих наступить при реализации законопроекта, а также затрат, необходимых для его введения в силу). Работу ИСК обеспечивают следующие отделы: права, экономики, образования и социального обеспечения, экологии и природных ресурсов, внешней политики и национальной обороны, научной политики, правительственных органов и проблем внутренней политики. Однако функции данной службы не ограничиваются только подготовкой докладов по комплексной оценке и анализу крупных проблем. Она также занимается выпуском периодических изданий, текущим избирательным информированием членов Конгресса по интересующим их направлениям, проведением семинаров, симпозиумов, курсов обучения и повышения квалификации депутатов.
    Создание Управления оценки технологии в 1972 г. было направлено на предотвращение принятия решений, которые могут отрицательно повлиять как на природную, так и на общественную среду. Оно разрабатывает соответствующие проекты по запросам от председателя одного из комитетов Сената, палаты представителей или объединенного комитета двух палат. В среднем на это уходит 1,5 - 2 года. Кроме того, Управление по входящим в его компетенцию вопросам готовит специальные издания, в том числе итоговые отчеты. Управление возглавляет Совет по оценке технологии, в котором на равных основаниях представлены обе палаты Конгресса - шесть сенаторов (три республиканца и три демократа) и шесть членов палаты представителей (также по три от каждой партии). Кроме того, 13-м членом в него входит директор Управления оценки технологии, но он не имеет права голоса. Управление состоит из трех отделов: по вопросам энергетики, сырья и материалов, а также международной безопасности; по вопросам здравоохранения и "наук о жизни", а также по проблемам информационных технологий и природных ресурсов.
    В 1974 г. в соответствии с Законом об усилении контроля Конгресса над государственным бюджетом было создано Бюджетное управление. Оно состоит из 226 человек, возглавляется директором, который назначается на четыре года спикером палаты представителей и председателем Сената по представлению бюджетных комитетов палат. В структуру Управления входят два функциональных отдела (главного юрисконсульта и отдел по связи с другими правительственными организациями) и шесть научно-информационных отделов (анализа бюджета, финансов, налогов, природных ресурсов и торговли, людских ресурсов и социального развития, национальной безопасности).
    Функции Управления состоят в: информировании бюджетных комитетов по всем вопросам, входящим в их компетенцию, а также комитетов палаты представителей и Сената по вопросам ассигнований; учете доходов и расходов Конгресса; оценке государственных расходов на пять лет вперед, связанных с рассматриваемыми Конгрессом законопроектами, а также расходов штатов и местной администрации для выполнения федеральных законов; разработке прогнозов экономической ситуации на пятилетку.
    Очевидно, что при дальнейшей работе над законопроектом О парламентском контроле зарубежный законодательный опыт в этой сфере не может быть невостребованным. Несмотря на все различия европейской и американской практики с российской, в федеральном законе "О парламентском контроле" должны, видимо, найти своё отражение нормы, посвященные сущностному определению понятия парламентского контроля и расследования, установлен перечень субъектов, реализующих данный вид контрольной деятельности в отношении объектов парламентского расследования, определены критерии их отбора.
    С процессуальной точки зрения необходимо нормативно определить не только порядок создания, деятельности и расформирования субъектов парламентского расследования, но и чётко прописать их полномочия и систему взаимодействия с иными органами государственной власти и общественностью. В нормах, описывающих процесс реализации парламентского расследования, должны быть указаны условия активации процесса, стадии его реализации и конкретные условия и особенности реализации методов парламентского расследования, а также должен быть описан сам процесс и юридическое значение полученных в его ходе результатов и возможные варианты их дальнейшего использования в целях обеспечения национальной безопасности государства и общества.