Стенограммы обсуждения законопроекта №446716-7

Заседание № 188

14.02.2019

Вопрос:

О проекте федерального закона № 446716-7 "О внесении изменения в Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" в части регулирования отношений, связанных с осуществлением заказчиком закупок товаров, работ, услуг у юридических лиц, которые признаются взаимозависимыми с ним лицами".

Стадия рассмотрения:

Рассмотрение законопроекта в первом чтении

Фрагмент стенограммы:

Строки с 3697 по 4086 из 4577

13-й вопрос, о проекте федерального закона "О внесении изменения в              
Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами           
юридических лиц" в части регулирования отношений, связанных с осуществлением    
заказчиком закупок товаров, работ, услуг у юридических лиц, которые             
признаются взаимозависимыми с ним лицами". Докладывает Валерий Карлович         
Гартунг.                                                                        
                                                                                
ГАРТУНГ В. К. Добрый день, уважаемый Иван Иванович, уважаемые коллеги! Иван     
Иванович, если можно, попросите коллег в зале говорить потише, а если у         
кого-то неотложные дела, их можно обсудить в фойе, чтобы не мешать тем, кто     
будет обсуждать этот законопроект. Вот такая просьба.                           
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Коллеги в зале, просьба: потише.                          
                                                                                
ГАРТУНГ В. К. Спасибо.                                                          
                                                                                
О чём идёт речь? Вы помните, коллеги, как в этом зале чуть больше года назад    
мы обсуждали поправку, внесённую ко второму чтению Правительством Российской    
Федерации, которая вывела из-под действия 223-го федерального закона закупки    
у взаимозависимых лиц, я тогда объяснял, о чём идёт речь, вы, наверное,         
помните это обсуждение. Напомню ещё раз.                                        
                                                                                
Речь идёт о том, что, выведя из-под действия федерального закона № 223-ФЗ       
закупки у взаимозависимых лиц, мы вывели из-под действия этого закона закупки   
на десятки триллионов рублей. Я напомню тем, кто не знает или не помнит,        
закупки каких юридических лиц регулируются этим законом. Во-первых, это все     
субъекты естественных монополий. Что такое субъекты естественных монополий?     
Это организации, стоимость на услуги которых устанавливается законом, то есть   
речь о регулируемых видах деятельности, это все виды тепловой, электрической    
энергии. Соответственно, речь о фактических расходах граждан. Во-вторых, это    
компании, находящиеся под государственным контролем. То есть фактически это     
тот сектор - и на сегодня, по статистике, он составляет примерно 70 процентов   
российской экономики, - где граждане платят больше всего. И вот поправкой       
правительства этим компаниям разрешили увести закупки у взаимозависимых лиц     
от конкурентных процедур.                                                       
                                                                                
Как это работает на практике? Например, тепловая компания захотела поменять     
трубы. По закону, так как её тариф регулируется, она должна проводить закупки   
по конкурентным процедурам, потому что, ссылаясь на затраты на эти закупки,     
организация объясняет формирование тарифа, а региональная энергетическая        
комиссия всё это проверяет, именно поэтому в федеральном законе № 223-ФЗ        
заложено, что закупки всех этих компаний должны проводиться по максимально      
конкурентным процедурам. Получив такого рода лазейку, что делают компании?      
Они покупают у любой конторы - сейчас минимальный размер уставного капитала     
ООО составляет 10 тысяч рублей - долю в уставном капитале 25 процентов за 2,5   
тысячи рублей и через эту контору могут покупать неограниченный объём товаров   
и услуг без проведения конкурентных процедур. И они могут обосновать любую      
стоимость электроэнергии, тепловой энергии, воды, любых товаров и услуг,        
стоимость которых регулируется законодательством. Вот о чём идёт речь. Мы       
предлагаем убрать эту лазейку, вернуть законодательство в то состояние, в       
котором оно находилось до внесения этого изменения.                             
                                                                                
Правительство Российской Федерации согласно, что проблема есть. Вы помните, я   
задавал этот вопрос премьер-министру здесь, в этом зале - он сказал: давайте    
посмотрим, как будет работать эта норма, и вернёмся к её обсуждению. Антон      
Германович Силуанов здесь говорил, что действительно проблема есть и они        
готовят поправки, чтобы урегулировать ситуацию, убрать эту дыру в законе,       
через которую могут проходить десятки триллионов государственных денег в        
частные карманы. Но в заключении Правительства Российской Федерации я, к        
сожалению, прочитал, что законопроект, который мы внесли, оно не                
поддерживает, объясняя это тем, что они готовят свой проект закона и в          
ближайшее время его внесут. Прошло уже больше года - больше года закупки на     
триллионы рублей проходят мимо государственного контроля.                       
                                                                                
Напомню о размерах этих закупок. До вступления в силу этой нормы по 223-му      
федеральному закону осуществлялись закупки примерно на 30 триллионов рублей -   
даже тогда это было 30 триллионов рублей в год! Я напоминаю: у нас доходная     
часть бюджета примерно 17 триллионов рублей, 17-18 триллионов, то есть это      
гораздо больше, чем вся доходная часть федерального бюджета! Почему я говорю,   
что известны размеры закупок до вступления в силу 505-го закона? Да потому,     
что как раз этим законом мы вывели из-под госконтроля закупки, которые          
мониторятся Минфином. Так вот до принятия этого закона, по данным Минфина, 97   
процентов всех закупок осуществлялось неконкурентными способами. Вдумайтесь:    
даже без учёта этой дыры 97 процентов закупок на 30 триллионов рублей - это     
29 триллионов рублей - осуществлялось неконкурентными способами.                
Представляете, какого масштаба дыру открыли этим законом - теперь мы даже       
оценить не можем! И я не знаю, как премьер-министр будет в следующий раз        
объяснять в нашем зале, как же они промониторили действие этого закона,         
потому что у них нет информации, какой объём закупок проходит теперь мимо.      
Можно только эмпирическим путём определить, исходя из того, сколько закупок     
было до вступления в силу этого закона, сколько их сейчас осуществляется        
согласно этому закону. Исходя из данных, которые поступают в Минфин, с          
поправкой на то, что у нас выросла экономика, что доля государства в            
экономике тоже изменилась, мы можем только теоретически предположить. Но даже   
если примерно посчитать, очевидно, что речь идёт о триллионах рублей в год.     
                                                                                
Мы предлагаем убрать эту дыру и вернуть закон в прежнее состояние - вот,        
собственно говоря, цель нашего законопроекта. Если у кого-то есть вопросы,      
готов на них ответить.                                                          
                                                                                
Спасибо за внимание.                                                            
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Сначала содоклад, Валерий Карлович. Спасибо.              
Присаживайтесь.                                                                 
                                                                                
С содокладом выступает Канаев Алексей Валерианович.                             
                                                                                
КАНАЕВ А. В. Уважаемый Иван Иванович, уважаемые коллеги! Валерий Карлович,      
как всегда, ярко, образно, звонко рассказал о проблеме. Но я напомню, что       
суть поправки, которую предлагают Валерий Карлович и остальные авторы           
законопроекта, в том, чтобы отменить норму закона.                              
                                                                                
Данная норма была принята год назад, она была направлена на то, чтобы крупные   
предприятия, включающие в технологическую цепочку десятки, а порой и сотни      
других предприятий, имели возможность работать с поставщиками, в том числе      
взаимозависимыми лицами, по максимально комфортной, понятной и, главное,        
результативной модели, чтобы исключить многократное дублирование одних и тех    
же закупок в рамках одной и той же группы. Такая норма была принята, но         
правоприменительная практика пока не проанализирована всерьёз, так как норма    
действует год с небольшим. Ровно по этой причине комитет по экономической       
политике не поддерживает принятие данного законопроекта - как и                 
Государственно-правовое управление президента, и правительство, - считая        
вполне разумным и целесообразным вначале посмотреть, проанализировать, что      
случилось за это время, за этот год. Аргументы в пользу принятия нормы были     
понятны, они были одобрены, в том числе парламентом, и, конечно, надо           
проанализировать.                                                               
                                                                                
Вместе с тем комитет считает, что Валерий Карлович и остальные авторы           
законопроекта обоснованно обращают внимание на риски, которые выявились,        
когда заработала нынешняя модель. Именно поэтому комитет запросил у             
правительства информацию, что с этим делать. Соответствующий                    
правительственный законопроект прошёл уже первую итерацию обсуждения в          
экспертном сообществе, в правовых управлениях, на сегодняшний день он вновь     
направлен на рассмотрение по всей цепочке и практически готов к внесению, как   
заверяют нас коллеги из правительства.                                          
                                                                                
На мой взгляд, по мнению комитета, не надо нам выплёскивать с водой ребёнка.    
Норма появилась для того, чтобы повысить результативность работы наших          
крупных корпораций, прежде всего технологических гигантов. Не надо              
выплёскивать с водой ребёнка - надо посмотреть, что мы можем сделать            
хирургически, чтобы минимизировать, а в идеале исключить риски, о которых       
говорят авторы законопроекта. Мы призываем двигаться по этому пути.             
                                                                                
К сожалению, концепция, представленная авторами, гласит о другом: давайте       
просто возьмём и отменим. И поправками эту концепцию изменить невозможно.       
Поэтому комитет предлагает представленный законопроект не поддерживать и        
решать проблему в рамках пути, который был мною обозначен.                      
                                                                                
Спасибо за внимание.                                                            
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Алексей Валерианович.                            
                                                                                
Коллеги, есть ли вопросы? Есть.                                                 
                                                                                
Включите режим записи на вопросы.                                               
                                                                                
Покажите список.                                                                
                                                                                
Гартунг Валерий Карлович, пожалуйста.                                           
                                                                                
ГАРТУНГ В. К. У меня вопрос к представителю комитета.                           
                                                                                
Вы сейчас сказали, что вы запрашивали информацию и известно, что                
правительство готовит законопроект, - скажите, пожалуйста, какой                
альтернативный вариант решения этой проблемы предлагает правительство, какую    
формулировку они предлагают прописать в законе, чтобы, как вы сказали, не       
выплеснуть с водой ребёнка?                                                     
                                                                                
КАНАЕВ А. В. Мы обсуждали это в рамках комитета, повторю для всех коллег.       
Правительство предлагает ограничить число участников, которые могут             
воспользоваться данной нормой, и составить соответствующий реестр - идти по     
такому пути. Соответствующие полномочия, право определять список участников     
таких торгов предлагается предоставить правительству.                           
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.                                                  
                                                                                
Куринный Алексей Владимирович.                                                  
                                                                                
КУРИННЫЙ А. В. Спасибо. У меня вопрос к содокладчику.                           
                                                                                
Вы запрашивали у правительства информацию по итогам прошедшего года в части     
действия этого закона? Что получилось: сэкономили, не сэкономили, больше        
стали тратить, меньше стали тратить? В принципе технологические процессы одни   
и те же, сравнить, я думаю, можно уже сейчас. Я-то убеждён, что всё зависит     
от людей в большей мере, чем от каких-то дополнительных процедур.               
                                                                                
КАНАЕВ А. В. Конечно, мы интересовались результатами, но норма была введена,    
принята нами в декабре 2017 года, действует только год. Как раз сейчас          
компании, которые этой нормой могли воспользоваться, подводят финансовые        
итоги, их, конечно, надо проанализировать, именно поэтому мы и говорим о        
своевременности внесения. Давайте посмотрим, что произошло, насколько эта       
норма позволила промышленным гигантам оптимизировать неэффективные издержки     
(речь-то шла об этом). Ну трудно внутри группы... А это нормальная              
бизнес-практика - создание юнитов, создание специализированных подразделений,   
в том числе покупка этих подразделений вместе с компетенциями, которые есть у   
компаний, для повышения итоговой эффективности в рамках группы. Но              
проанализировать можно будет ровно тогда, когда появятся финансовые             
результаты, а пока начало февраля.                                              
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.                                                  
                                                                                
Шерин Александр Николаевич.                                                     
                                                                                
ШЕРИН А. Н. У меня вопрос к автору законопроекта. Может быть, сформулирую       
некорректно, так, по-бытовому.                                                  
                                                                                
Валерий Карлович, правильно ли я понимаю, что вы хотите устранить пробел в      
законодательстве и перекрыть канал, через который те, кто проводит закупки на   
бюджетные средства без торгов, могут у аффилированной компании приобретать те   
или иные товары или услуги по любой цене, в том числе закладывая туда свою      
маржу в виде последующего отката? Вы хотите этот канал перекрыть или что вы     
хотите сделать этим законопроектом?                                             
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Валерию Карловичу Гартунгу включите микрофон.             
                                                                                
ГАРТУНГ В. К. Да, Александр Николаевич, именно этот канал я хочу перекрыть.     
Кроме того, представитель комитета говорит, дескать, давайте посмотрим,         
проанализируем, что сейчас происходит, какие издержки несут компании и какие    
несли, но дело в том, что они эту информацию не получат, потому что именно      
эта формулировка действующего закона позволяет вывести из-под контроля          
законодательства закупки, то есть компании вообще не обязаны эту информацию     
давать, её нет, её вообще не существует. Ну кто же вам раскроет структуру       
сделки, сколько там отката заложено, как вы себе представляете? Это же          
означает явку с повинной!                                                       
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Включите микрофон.                                        
                                                                                
КАНАЕВ А. В. Позволю себе не согласиться с Валерием Карловичем: мы сможем       
проанализировать, как повлиял закон на эффективность работы компаний,           
проанализировав результаты работы этих компаний (результаты доступны,           
понятны), установив, повысилась или снизилась эффективность. Если, как вы       
говорите, Валерий Карлович, кто-то использует эту лазейку для осуществления     
неблаговидных и наказуемых деяний, это, безусловно, ухудшит финансовые          
результаты компаний, и наоборот.                                                
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.                                                  
                                                                                
Присаживайтесь, Алексей Валерианович.                                           
                                                                                
Коллеги, будут ли желающие выступить?                                           
                                                                                
ИЗ ЗАЛА. (Не слышно.)                                                           
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Вам я, безусловно, дам слово - и от фракции, и            
заключительное.                                                                 
                                                                                
Нет других желающих.                                                            
                                                                                
Валерий Карлович, пожалуйста. Сколько вам надо - семь минут? И будем считать,   
что это и заключительное слово тоже, хорошо, Валерий Карлович?                  
                                                                                
ГАРТУНГ В. К. Уважаемый Иван Иванович, уважаемые коллеги! Безусловно, наша      
фракция поддержит этот законопроект, потому что, когда нам с этой трибуны       
говорят, что у нас нет 11 миллиардов рублей на то, чтобы повысить пенсии        
военнослужащим, их семьям, но в то же время мы получаем отказ перекрыть         
лазейку, через которую утекают государственные деньги, несколько триллионов     
рублей... Коллеги, а что ещё можно сказать про наш парламент? Вы тогда не       
обижайтесь на граждан из-за эпитетов, которыми они нас награждают, если мы      
такого рода решения здесь принимаем.                                            
                                                                                
А теперь по сути, по пунктам. (Жаль, что нет представителей правительства,      
хотелось бы у них спросить, - представителю комитета приходится отдуваться и    
за правительство, и за комитет.)                                                
                                                                                
Прозвучал аргумент, предложение сначала посмотреть, как работает этот закон.    
Другими словами, мы сейчас посмотрим, сколько денег украли из бюджета, ну, не   
из бюджета, а из карманов этих госкомпаний, госкорпораций, а потом примем       
решение, перекрывать или не перекрывать: если много украли, это отразится на    
результатах финансовой деятельности, а если финансовые результаты были не       
очень... Речь же идёт о естественных монополиях, цены на услуги которых         
устанавливаются с помощью тарифов, - как вы найдёте, куда деньги ушли,          
целевым образом использованы, нецелевым? Вы не увидите этой информации! Вам     
скажут, вам в любом случае объяснят, что все их затраты были обоснованны,       
мало того, покажут заключение комиссии, которая устанавливает тарифы,           
региональной комиссии, энергетической комиссии, - всё утверждено, понимаете?!   
Речь идёт о чём? О том, что мы пытаемся перекрыть потоки, через которые, с      
помощью которых высасывают деньги из карманов граждан, а вы говорите: нет, мы   
потом посмотрим. Да как вы их посмотрите? Никак вы их не посмотрите! Это        
первое замечание.                                                               
                                                                                
Нам тут рассказывают, что это сделано для того, чтобы крупные холдинги          
оптимизировали управленческую структуру, чтобы они оптимизировали закупки, в    
рамках единой производственной цепочки работали. Коллеги, напоминаю,            
юридическое понятие "холдинг" в российском законодательстве отсутствует, его    
нет - поэтому им и оперируют Правительство Российской Федерации и комитет:      
потому что нет этого понятия, понимаете?! Оно есть в "Википедии", а в           
законодательстве его нет. Это второе замечание.                                 
                                                                                
Третье. Правительство Российской Федерации говорит: мы же это сделали для       
того, чтобы закупки осуществлялись в рамках одной группы. "Группа лиц" - это    
понятие, которое есть в законодательстве, это статья 9 Федерального закона №    
135-ФЗ "О защите конкуренции", где написано, что является группой лиц, и там    
в подпункте 1 указано: если доля участия в уставном капитале составляет более   
50 процентов. Теперь смотрим действующую редакцию, где указаны                  
взаимозависимые лица, и эта норма, эта формулировка дана в Налоговом кодексе:   
взаимозависимые лица - это если доля участия в капитале составляет более 25     
процентов.                                                                      
                                                                                
Теперь объясняю, почему так происходит, для чего эта норма была нужна. Дело в   
том, что по 223-му федеральному закону конкурентные процедуры при закупках      
должны осуществляться не только госкомпаниями и компаниями с госучастием -      
естественными монополиями, но и их дочерними обществами, всеми, по всей         
цепочке, там, где в структуре обществ государство либо головная компания        
имеют 50 процентов и более. И все эти компании проходят все эти процедуры,      
они все подпадают под действие этого закона - ничего дополнительно              
придумывать не нужно, они все под этим законом ходят. Если вы хотите, чтобы     
закупки этих компаний друг у друга выводились из-под этого контроля и           
упрощались процедуры, тут должно быть другое понятие - понятие "группа лиц".    
                                                                                
Я недаром задал вопрос: а какие же поправки правительство пытается внести?      
Может, они хотят вместо понятия "взаимозависимые лица" ввести понятие "группа   
лиц"? Так я с этим согласен, именно это-то я и предлагал. И тогда я сказал:     
если хотите понятие "группа лиц" ввести, так и напишите, "группа лиц". Нет,     
вы же написали: взаимозависимые лица.                                           
                                                                                
ИЗ ЗАЛА. (Не слышно.)                                                           
                                                                                
ГАРТУНГ В. К. Вы думаете, скажем так... Нас хотят убедить, что правительство    
не понимает разницы между понятиями "группа лиц" и "взаимозависимые лица"?      
Коллеги, если они не понимают разницы, они должны поменять работу, а если они   
думают, что мы не понимаем разницы, то они не в тот орган обратились; если      
они считают, что среди 450 депутатов не найдётся человека, который в этом не    
найдёт отличия, - это, коллеги, неуважение к парламенту!                        
                                                                                
Так что не надо наводить тень на плетень - всё сделано целенаправленно, чтобы   
создать триллионную дыру, дыру для вывода денег из карманов граждан - из        
карманов граждан и из бюджета, что, на мой взгляд, одно и то же! Не надо        
ждать правительство, ничего они не придумают, не для этого они вводили эту      
норму, по которой сейчас из карманов граждан и из государственного кармана      
выводятся триллионы рублей. Если вы не согласны с формулировкой, которую мы     
внесли, мы готовы ко второму чтению изменить формулировку - давайте поменяем    
формулировку: не "взаимозависимые лица", а "группа лиц". Тогда вопросов не      
будет: все, кто входит в группу лиц, подпадают под действие закона № 223-ФЗ,    
- всё, что они извне закупают, должно по конкурентным процедурам проходить, а   
всё, что они закупают между собой, будут по внутреннему регламенту делать, и    
вот это было бы понятно. Понятно я объясняю? Вот в чём разница, вот что мы      
предлагаем.                                                                     
                                                                                
Но правительство не торопится это делать и не раскрывает сути того, что же      
они на самом деле хотят внести, - я надеюсь, что, когда здесь будет             
председатель правительства, он нам ответит на этот вопрос. Но говорить,         
дескать, давайте посмотрим, как будет реализовано на практике... Коллеги,       
сразу вам говорю: никакой информации здесь не будет, а Минфин вам потом         
ответит, что не может предоставить информацию. Я уже интересовался этим         
вопросом, у них нет рычагов, потому что мы, приняв поправку, которая сейчас     
действует, вывели из-под контроля Минфина эти сделки, они их не мониторят, у    
них нет на это права и возможностей, и обязанности у компаний предоставлять     
эту информацию тоже нет. Понятно объясняю?                                      
                                                                                
Предлагаю принять этот законопроект и не морочить друг другу голову.            
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Валерий Карлович.                                
                                                                                
Содокладчик, Алексей Валерианович Канаев.                                       
                                                                                
Пожалуйста.                                                                     
                                                                                
КАНАЕВ А. В. Уважаемые коллеги, Валерий Карлович сказал, что согласен с         
позицией комитета - совершенствовать законодательство, - и предложил ко         
второму чтению поправить законопроект, дать другие формулировки. Коллеги,       
Валерий Карлович, в законопроекте одна формулировка: "Внести... изменение,      
признав утратившим силу пункт 13 части 4 статьи 1", - и всё, на этом            
законопроект заканчивается! А всё остальное... Мы говорим об одном и том же,    
мы разделяем опасения, о которых вы говорите, хотя, на мой взгляд, говорить с   
этой трибуны надо очень ответственно, особенно о триллионах рублей, якобы       
украденных. Вы считаете, что 6 триллионов рублей при нашем валовом продукте в   
районе 100 триллионов мы не увидим? Вы считаете, что у Минфина нет налоговой    
службы или что она не видит все сделки, которые проходят с участием             
корпораций и компаний с государственным участием? И кстати, речь идёт не        
только и не столько о естественных монополиях, сколько всё-таки о               
высокотехнологичных компаниях в оборонно-промышленном комплексе, в              
авиастроении, в судостроении и так далее.                                       
                                                                                
Ровно поэтому комитет предлагает не поддерживать данный законопроект, но        
работу по решению этой проблемы продолжить совместно. Спасибо.                  
                                                                                
             Председательствует Председатель Государственной Думы               
                                В. В. Володин                                   
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.                                                  
                                                                                
Ставится на голосование проект федерального закона "О внесении изменения в      
Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами           
юридических лиц" в части регулирования отношений, связанных с осуществлением    
заказчиком закупок товаров, работ, услуг у юридических лиц, которые             
признаются взаимозависимыми с ним лицами", 13-й вопрос повестки дня.            
                                                                                
Пожалуйста, включите режим голосования.                                         
                                                                                
Покажите, пожалуйста, результаты.                                               
                                                                                
               РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (13 час. 50 мин. 51 сек.)                 
Проголосовало за               82 чел.18,2 %                                    
Проголосовало против            0 чел.0,0 %                                     
Воздержалось                    0 чел.0,0 %                                     
Голосовало                     82 чел.                                          
Не голосовало                 368 чел.81,8 %                                    
Результат: не принято                                                           
                                                                                
Законопроект под пунктом 13 отклоняется.