нформационно-аналитически

АВ 2004г. Выпуск 2 Законодательное обеспечение местного самоуправления: состояние и перспективы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Комитета  по вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона   364858-3 О внесении изменений и дополнений в  Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации Об основах налоговой системы в Российской Федерации от 7 октября 2003 г.

   1. Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, связанное с проводимой в настоящее время реформой федеративных отношений и местного самоуправления, в частности, предполагает ,что на федеральный бюджет возлагаются нефинансируемые в настоящее время расходные обязательства региональных бюджетов.
    При этом расходные обязательства местных бюджетов в 2005 году сокращаются по приведенным в законопроектах, вносящих изменения в бюджетное и налоговое законодательство,  расчетам на 321,2 млрд.руб. до 0,96 трлн.руб.,  расходные обязательства региональных бюджетов возрастают на 304,6 млрд. руб. до 1,7 трлн.руб., а федерального бюджета - на 16,6 млрд. руб. до 2,8 трлн. руб.
     Финансирование расходных обязательств органов местного самоуправления в новых условиях будет обеспечено в том числе за счет налоговых доходов местных  бюджетов в сумме  483,9 млрд. руб.
     В местные бюджеты предполагается направлять в 2005 году 50 процентов поступлений от налога на доходы физических лиц (в том числе 20 процентов за счет обязательной передачи регионами), 60 процентов поступлений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства, единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности и единого сельскохозяйственного налога, 100 процентов поступлений от налога на имущество физических лиц и земельного налога .
     Предлагаемое закрепление налоговых доходов за местными бюджетами отражает основное направление перераспределения налоговой нагрузки,  которое заключается в передаче местным и региональным бюджетам более равномерно распределенных и стабильных источников доходов, а также в перемещении налоговой нагрузки на непосредственных потребителей общественных благ и услуг, предоставляемых местной властью. Этим требованиям отвечают предложенные в русле реформы федеративных отношений и местного самоуправления для закрепления за местными бюджетами такие налоги , как налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на доходы физических лиц.
    Проблема состоит в том, что налог на имущество физических лиц (5,64 млрд.руб.) и земельный налог (54,2 млрд.руб.) не смогут покрыть значительную часть расходных обязательств местных бюджетов из -за отсутствия развитых рынков недвижимости на территории большинства муниципальных образований. Кроме того, предполагаемая инвентаризация имущества в первой половине 2004 г. вряд ли позволит заметно повысить собираемость налога на имущество физических лиц.
    При этом необходимо иметь в виду, что налоги на совокупный доход (единый налог при применении упрощенной системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства, единый налог на вмененный доход  для определенных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог) не являются в достаточной мере равномерно распределенными, стабильными и немобильными источниками доходов, то есть не удовлетворяют основным критериям реализации реформы местного самоуправления
    В условиях, когда  закрепляемая за местными бюджетами доля налога на доходы физических лиц составляет лишь 50 % ( 322,3 млрд.руб.) в совокупности с вышеназванными  поступлениями от имущественных налогов (59.84 млрд.руб.),   а также с поступлениями  от налогов на  совокупный доход (39,795 млрд.руб.) , транспортного налога( 50,2 млрд.руб.) и торгового сбора(10,3 млрд.руб.) суммарные  налоговые поступления (482,3  млрд.руб.)  покроют расходные обязательства местных бюджетов(960 млрд.руб.) лишь на   50,2 процента.
    Недостающая сумма (478 млрд.руб.) может быть получена либо за счет неналоговых доходов местных бюджетов либо за счет финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней. Между тем, неналоговые доходы местных бюджетов оценить практически невозможно ввиду отсутствия гарантированного перечня имущества которое должно  находиться в собственности муниципальных образований в соответствии с новой редакцией Федерального закона   Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . Кроме того, разграничение государственной собственности на землю осуществляется в настоящее время не в пользу местного самоуправления.
    Неналоговые доходы могут быть значительными доходными источниками бюджетов лишь 100-120 наиболее крупных муниципальных образований в Российской Федерации. Однако абсолютное большинство муниципальных образований из возможных 30 тысяч предполагается формировать на базе небольших городских и сельских поселений  уровень социально-экономического развития которых достаточно низок, а ,следовательно, низка  ликвидность имущества и степень востребованности земельных ресурсов.
     Таким образом, недостающую для покрытия расходных обязательств местных бюджетов сумму финансовых средств субъекты Федерации должны будут изыскать в  региональных бюджетах и   передать их местным бюджетам в виде нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов либо в виде дотаций и субвенций. При этом необходимо учитывать, что законодательно закрепленные субвенции из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам на финансирование учебного процесса и предоставление жилищных субсидий населению составляют 254,7 млрд.руб.
     На основании вышесказанного можно сделать вывод о том. что достаточность налоговых и неналоговых пступлений в доходы местных бюджетов для исполнения их расходных обязательств  в полном объеме вызывает сомнение. Тем более, что в связи с отменой с 1 января 2004 года налога с продаж потери региональных и местных бюджетов составят в 2004 году - 60,6 млрд. руб. и в 2005 году - 61,8 млрд. руб. Компенсацию этих потерь в 2005 году планируется осуществить за счет увеличения поступлений от налога на имущество организаций (19,8 млрд. руб.), отказа от зачисления в федеральный бюджет налогов, взимаемых с малого бизнеса ( 13,6 млрд. руб.), передачи региональные бюджеты части акцизов на нефтепродукты, поступающие в настоящее время в федеральный бюджет (40,3 млрд.руб.)
    2.   Вышеприведенный анализ показывает, что нельзя отказываться от использования в качестве источника доходов местных бюджетов налогов на производство.  Развитие местного производства должно стать базой для роста налогового потенциала муниципальных образований и увеличения  доходов местных бюджетов.
     Однако, в соответствии с рассматриваемым законопроектом предлагается изменение разделения налоговой ставки налога на прибыль организаций в бюджеты разного уровня:  в федеральный бюджет будет зачисляться сумма налога по налоговой ставке в размере 5 процентов, в бюджеты субъектов Российской Федерации - по налоговой ставке в размере  19 процентов. Исключается норма, предполагающая, что в местные бюджеты зачисляется сумма налога по налоговой ставке в размере 2 процентов, что приведет к потере местными бюджетами примерно  53,6 млрд. руб.
    Сохранение налоговой ставки (2 процента). по которой исчисляется сумма налога на прибыль организаций, зачисляемая в местные бюджеты, необходимо для стимулирования развития местного производства и привлечения инвестиций  в сферу экономики муниципальных образований. Кроме того, рост налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций в результате изменения налогового законодательства ( в частности, отмены налога с продаж) в 2004 году приведет к увеличению налоговых доходов  консолидированного бюджета субъектов Федерации на 20.3 млрд.руб., в том числе доходов местных бюджетов- примерно на 2 млрд.руб.
    3. Предполагается отмена Закона Российской Федерации Об основах налоговой системы в Российской Фед6ерации с 1 января 2005 г. , в результате будет упразднен ряд  региональных и местных налогов и сборов, закрепленных в статьях 20 и 21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".  Это сбор на нужды образовательных учреждений, целевые сборы на содержание милиции, сбор с владельцев собак, сбор за парковку автотранспорта и некоторые другие, которые обеспечивают минимальные суммы поступлений в местные бюджеты и не взимаются при взимании налога с продаж. Однако в субъектах Федерации, не вводивших налог с продаж, указанные сборы приносили определенный доход , о величине которого можно косвенно судить по размеру компенсации выпадающих доходов в данных регионах в результате отмены налога с продаж (11.1 млрд. руб.).
     Кроме того, следует учесть, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 31 декабря 2002 г. 191-ФЗ  отменяется с 1 января 2004 г. сбор за уборку территорий населенных пунктов, взимаемый в 2003 году с юридических лиц в размере до 1,5 процента фонда оплаты труда, что также уменьшит налоговые доходы местных бюджетов и приведет к потере целевых средств, используемых для благоустройства территорий муниципальных образований
    4. В результате предлагаемых в новой редакции ряда статей Налогового кодекса мер в составе региональных налогов останутся налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес, доходы от которых в полном объеме зачисляются в региональные бюджеты. Кроме того в региональные бюджеты   будут зачисляться доходы от федеральных налогов: от налога на доходы физических лиц -по нормативу 70 %, от налога на наследование и дарение-по нормативу 100%.
    В составе местных налогов будут налог на имущество физических лиц, земельный налог, транспортный налог, торговый сбор.  Налог на рекламу упраздняется ,  местные лицензионные сборы переводятся  в разряд неналоговых доходов федерального бюджета, вводится новый платеж-торговый сбор.
     Замену налога на рекламу торговым сбором в ряду местных налогов нельзя считать равноценной в силу  разной природы этих платежей, так как налог-это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж в форме отчуждения денежных средств,носящий периодический характер, а сбор-это обязательный взнос, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщика сбора юридически значимых действий (включая предоставление определенных прав или выдачу лицензий), носящий единовременный характер. Следовательно, взимание налога на рекламу является более весомой гарантией  регулярности поступления платежей  в местные бюджеты по сравнению с торговым сбором. Кроме того,торговый сбор еще законодательно не установлен и не определены условия его взимания.
     Таким образом, в рассматриваемом законопроекте перечень местных налогов и сборов сокращается с 5 до 4 налогов по сравнению с перечнем, установленным статьей 15 Налогового кодекса Российской Федерации. При этом  в случае введения в перспективе налога на недвижимость налоги на имущество организаций и на имущество физических лиц, а также земельный налог прекратят свое действие.
    В рассматриваемом законопроекте не осуществлена увязка содержащихся в нем норм с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В частности, в перечне налогов отсутствует налог на недвижимость, который в соответствии с вышеназванной Программой в перспективе должен был стать основным доходным источником местных бюджетов, налог на имущество организаций устанавливается в качестве регионального налога, налоги на совокупный доход также не приобретают статус местных налогов. Кроме того, продолжается неоправданное  увеличение перечня федеральных налогов за счет сокращения числа региональных и местных налогов.
    5. Рассматриваемый законопроект предполагает исключение из главы 26-1 Налогового кодекса норм о распределении сумм единого сельскохозяйственного налога между бюджетами разного уровня. В частности, в настоящее время  60% от суммы налога, уплачиваемого организациями, и 80 % от суммы налога, уплачиваемого крестьянскими(фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями,  зачисляется в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты.  Кроме того, предлагаемые изменения в Бюджетный кодекс предполагают отказ от установления федеральным законодательством нормативов распределения поступлений от региональных налогов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, предоставив эти полномочия органам государственной власти субъектов Федерации
    Указанные и вышеприведенные изменения снизят гарантированность поступлений от вышеназванных налогов в местные бюджеты. Это произойдет на фоне того, что  новая редакция  Налогового и Бюджетного кодексов вводятся в действие с 1 января 2005г., а нормы этих законопроектов , касающиеся местных бюджетов, вводятся в действие с 1 января 2006 г. одновременно с планируемым вступлением в силу новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . Между тем, определение  источников и объема налоговых доходов бюджетов всех уровней на 2005год осуществлено на основании нового механизма их распределения , заложенного в проектах федеральных законов о внесении изменений и дополнений в бюджетное и налоговое законодательство и  в федеральном законе о местном самоуправлении. Таким образом, приведенное финансовое обоснование реформы местного самоуправления  не вполне корректно.
    6. В рассматриваемом законопроекте налог на имущество организаций имеет статус регионального налога. При этом, в соответствии с проектом главы 30 Налог на имущество организаций  Налогового кодекса, принятой Государственной Думой во втором чтении в период весенней сессии 2003 г.,  поступления от данного налога будут идти только в бюджеты субъектов Федерации с дальнейшим возможным направлением их части в бюджеты  муниципальных образований, тогда как в соответствии с действующим законодательством эти поступления распределяются поровну между указанными бюджетами.
     В связи с этим , а также на основании Программы  развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года важно придать налогу на имущество организаций статус местного налога, так как целесообразно нарушить принцип социальной справедливости (неравномерность распределения налоговой базы) ради использования экономических стимулов. Повышению эффективности взимания налога на имущество организаций способствовало бы установление и введение его в действие не законами субъектов Федерации, а нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления на территориях соответствующих муниципальных образований,  поскольку местные оргны власти способны в большей мере обеспечить рост налоговой базы по данному налогу по сравнению с региональными властями.
     Включение налога на имущество организаций в число местных налогов позволило бы увеличить налоговые доходы местных бюджетов в 2005 году примерно на 197,8  млрд. руб. Зачисление его только в бюджеты поселений в совокупности с установленной долей поступлений от налога на доходы физических лиц (161,2 млрд. руб.) позволило бы субъектам Российской Федерации с избытком "покрыть" расходные обязательства поселений в 2005 году (240,9 млрд. рублей).
     7.Предлагаемая в  Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации система формирования доходов местных бюджетов от местных налогов и сборов  требует четкого разделения в налоговом законодательстве местных налогов в качестве источников доходов бюджетов поселений и бюджетов муниципальных районов с тем, чтобы обеспечить достаточность их доходной базы и создать возможность для муниципальных районов зачислять часть доходов от "своих" местных налогов и сборов в бюджеты поселений в соответствии с едиными для всех поселений данного муниципального района нормативами, установленными на долговременной основе (пункт 4 статьи 57 ).
     В рассматриваемом законопроекте о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство местные налоги не  классифицированы как местные налоги поселений и местные налоги муниципальных районов( новая редакция статьи 15 Налогового кодекса), что необходимо в  соответствии с созданием  двух уровней местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации - бюджетов муниципальных районов(городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения) и бюджетов городских и сельских поселений.  
     Это обстоятельство не позволяет реализовать заложенную в реформе федеративных отношений и местного самоуправления концепцию один налог - один бюджет ( полное поступление доходов от определенного налога в бюджет соответствующего уровня) и допускает возможность установления нормативов распределения доходов от одних и тех же местных налогов и в бюджеты поселений, и в бюджеты муниципальных районов. Это частично уже произошло в результате установления поступлений от земельного налога и налога на имущество физических лиц  и в бюджеты поселений, и в бюджеты муниципальных районов (с межселенных территорий).
      В этих условиях при  изменении налогового потенциала территории или нестабильности налоговой базы по  местным налогам  будет трудно обеспечить гарантированность  поступлений от местных налогов для полного обеспечения расходных обязательств местных бюджетов разного уровня.
     8. В рассматриваемом законопроекте не предусматривается  установленное в настоящее время  статьей 14 части первой Налогового кодекса Российской Федерации введение в качестве регионального налога  налога на недвижимость.
    В соответствии с разрабатываемой в настоящее время Правительством Российской Федерации главой Налогового кодекса "Налог на недвижимость" предлагается введение принципиально нового налога, основой которого будет являться оценка объектов недвижимости, находящихся у организаций и физических лиц, определяемая для целей налогообложения на основе рыночной стоимости.
     В рамках правительственной концепции предусматривается, что доходы от налога на недвижимость распределяются между бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований, что позволит сохранить баланс интересов региональных и местных властей.
    Между тем, данное положение не соответствует организации межбюджетных отношений по принципу "один налог - один бюджет", заложенному в концепции реформы федеративных отношений и местного самоуправления. В связи с этим, налог на недвижимость должен иметь статус местного налога. Обусловлено это, в частности,  тем, что  Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года предлагается отнесение налога на недвижимость и налога на имущество организаций к числу местных налогов и 100-процентное зачисление поступлений от этих налогов, а также от налога на имущество физических лиц в доходы местных бюджетов.
     Кроме того, правомерность закрепления указанного налога за местным уровнем власти обусловлена стабильностью поступлений от данного налога, равномерностью распределения и низкой мобильностью налоговой базы, экономической эффективностью. При этом важно отметить, что органы местного самоуправления способны влиять на формирование налоговой базы по  данному налогу и могут эффективно контролировать операции с недвижимостью, что будет способствовать улучшению собираемости данного налога.
     По нашим ориентировочным расчетам ( на основе данных о федеральном бюджете на 2003 г. и ввиду невозможности осуществления прямого расчета поступлений от налога на недвижимость при отсутствии законодательной базы) при зачислении налога на недвижимость полностью в местные бюджеты налоговые доходы местных бюджетов возросли бы на 170 млрд. руб. в год. Это составило бы около 46 процентов от налоговых доходов местных бюджетов в 2003 г.(372 млрд. руб. в год) или  более 35 процентов налоговых доходов местных бюджетов после реформыместного самоуправления(483,9млрд.руб.в год).
    9. В рассматриваемом законопроекте  устанавливаются нормы, сужающие налоговую автономию органов местного самоуправления. Во-первых , в результате признания утратившими силу абзацев  первого и второго  пункта 5 статьи 3 Налогового кодекса( пункт 1 статьи 1 законопроекта) исключается положение о том, что налоги и сборы субъектов Федерации,местные налоги и сборы устанавливаются , отменяются или изменяются соответственно законами субъектов Федерации о налогах и сборах  и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах в соответствии с Налоговым кодексом.
    Вместо этого предлагается новая редакция указанных норм в статье 12 Налогового кодекса, устанавливающая ,в частности,  что местные налоги и сборы вводятся в действие  и прекращают действовать на территориях муниципальных образований согласно настоящему Кодексу и в соответствии с нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. Данная формулировка  ограничивает налоговые полномочия представительных органов местного самоуправления лишь введением в действие и прекращением действия на территориях муниципальных образований местных налогов и сборов,не предоставляя им возможность изменения указанных налогов. Кроме того, это осуществляется согласно Налоговому кодексу и лишь в соответствии с нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
    Во-вторых, в пункте 4 новой редакции статьи 12 Налогового кодекса (пункт 2 статьи 1 законопроекта) в качестве налогового полномочия представительных органов местного самоуправления  предусмотрено как и в настоящее время ограниченное определение в нормативных правовых актах  элементов налогообложения при установлении местных налогов: При установлении местных налогов представительными органами местного самоупра вления  (органами законодательной власти городов федерального значения Москвы и Cанкт-Петербурга) устанавливаются в порядке и пределах , предусмотренных настоящим Кодексом,налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов .  Кроме того, исключено право представительных органов местного самоуправления на установление  формы отчетности по местным налогам и сборам.
     Ограничение налоговых полномочий органов местного самоуправления  ведет  к сужению  налоговой автономии муниципальных образований.  Обусловлено это тем, что введение статуса налоговой автономии означает , в частности.  что по местным налогам представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать не только налоговые ставки, но и объекты налогообложения, а в перспективе, возможно и вводить  местные надбавки к федеральным и региональным налогам.
      Это имеет важное значение, так как создание уловий  для  придания статуса  налоговых автономий  муниципальным образованиям, предполагающего свободу выбора налоговых решений на местах, является ближайшей задачей реформы местного самоуправления.

*       *        *

   С учетом вышеприведенных замечаний и предложений  проект федерального закона    364858-3 О внесении изменений и дополнений в  Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации Об основах налоговой системы в Российской Федерации может быть рекомендован для принятия Государственной Думой в первом чтении.
    Председатель Комитета                                                                                                    В.С.Мокрый