Интервью и выступления - Генеральная прокуратура Российской Федерации

18 ноября 2013, 09:47
Чайка Юрий Яковлевич

Выступление Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я. на парламентских слушаниях на тему «Уголовная политика в Российской Федерации: проблемы и решения»

Уважаемая Валентина Ивановна!

Уважаемые члены Совета Федерации!

Уважаемые коллеги!

Вынесенный сегодня на обсуждение вопрос назрел уже давно.

Современное состояние уголовно-правовой политики России характеризуется отсутствием четко обозначенных и принятых на соответствующем уровне концептуальных основ ее формирования.

Это порождает внесение многочисленных непоследовательных, а порой противоречивых изменений в действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство.

Только в Уголовный кодекс Российской Федерации, изначально содержавший 360 статей, за время его действия внесено свыше 700 поправок. В результате он утратил свойство системности.

За прошедшие после вступления в силу Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации 11 лет принято 133 федеральных закона, которыми в его нормы вносились многочисленные изменения и дополнения.

Например, редакция статьи 237 УПК РФ (возвращение уголовного дела прокурору) изменялась пятью федеральными законами. Но даже после этого, в июле текущего года Конституционный Суд Российской Федерации признал, что в определенной части положения данной нормы не соответствуют Основному закону нашей страны.

Таким образом, еще раз подчеркну, что поводы для сегодняшнего мероприятия вполне весомые.

С учетом участия в нем руководителей правоохранительных и судебных ведомств, в первую очередь я остановлюсь на проблемах формирования уголовно-правовой политики применительно к деятельности органов прокуратуры.

В самом начале хотел бы отметить, что уголовная политика государства не может не учитывать выработанные международным сообществом подходы к решению проблем борьбы с преступностью. К сожалению, на практике это не всегда так.

Например, исходя из рекомендаций Комитета министров Совета Европы (№ R 19 от 2000 г.) о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия, прокурор должен быть наделен правом возбуждения уголовного преследования, направления расследования и надзора за ним.

По этому пути идут все ведущие мировые державы (США, Франция, ФРГ, Италия и др.). Например, по данным Совета Европы прокуроры 41 государства (из 47) осуществляют полный контроль за полицейским расследованием, а
6 остальных – активно участвуют в этом процессе.

Однако, несмотря на то, что российская прокуратура является органом исполнения международных обязательств в части уголовного преследования, наши функции в этой области весьма незначительны.

Применительно к теме сегодняшнего обсуждения есть основания говорить, что формирование уголовной политики по целому ряду конкретных направлений отдано на откуп следователей, чей опыт и квалификация далеко не всегда обеспечивают в этом процессе интересы государства. А с учетом наличия следственного аппарата в четырех правоохранительных ведомствах, не достигаются системность и единый подход к проведению соответствующих мероприятий.

Вместе с тем лишение прокуроров ряда надзорных полномочий привело к очевидному дисбалансу правозащитного механизма.

Как это ни парадоксально, но по делам следователей прокурор сегодня ограничен даже в возможности повлиять на обеспечение одной из основных конституционных гарантий – права на свободу и личную неприкосновенность. В вопросах избрания меры пресечения в виде заключения под стражу доминирует следователь. Мы ежегодно располагаем сотнями примеров ареста судом обвиняемых вопреки позиции прокурора (с 2008 г. более тысячи).

Неединичны случаи уголовного преследования лиц, не совершавших противоправных действий, заведомо избыточной квалификации содеянного, в том числе в целях незаконного заключения подозреваемых и обвиняемых под стражу.

Только за 2012 год и первое полугодие текущего учтено почти 2 тыс. 400 незаконно задержанных и арестованных, получивших право на реабилитацию. Однако виновных в этом должностных лиц, привлеченных к уголовной ответственности, несмотря на постановку такого вопроса прокурорами, следствие, как правило, не находит.

Возможно, кто-то возразит, что у прокурора есть право требовать от органов предварительного расследования устранения выявленных им нарушений. Да, такое право есть, но законодатель не обеспечил исполнение соответствующих актов в императивной форме, что позволяет руководителям органов следствия заявлять о несогласии с ними.

В результате прокурор вынужден по нескольку раз вносить требования об устранении одних и тех же нарушений закона, что отрицательно сказывается на обеспечении прав участников уголовного судопроизводства.

Повсеместно игнорируются требования прокуроров о предоставлении для изучения уголовных дел и материалов доследственных проверок.

В связи с отсутствием у прокурора права на возбуждение уголовного дела распространены факты, когда при очевидности всех признаков преступления, решения о возбуждении уголовных дел не принимаются следователями годами. Прокурорами многократно отменяются незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, однако они с легкостью выносятся вновь. По сути, речь идет о новой форме укрывательства преступлений и освобождения совершивших их лиц от ответственности.

Ведь запоздалое начало процедуры уголовного преследования – это во многих случаях безвозвратная утрата доказательств, либо истечение срока давности привлечения виновного к уголовной ответственности.

Было бы логично ставить вопрос об ответственности должностных лиц за подобного рода действия или бездействие, однако данный процесс (как и в случае с незаконными арестами) полностью зависит от усмотрения следователей, не стремящихся возбуждать уголовные дела в отношении своих коллег по цеху.

К сожалению, не доведены до логического завершения и полномочия прокурора по осуществлению надзора за соблюдением разумных сроков в ходе досудебного производства.

Предоставив в статьях 123 и 124 УПК РФ прокурору право не только рассматривать жалобы на несоблюдение последних, но и указывать органу расследования, что необходимо выполнить в целях ускорения дела, законодатель не закрепил это в статье 37 УПК РФ, определяющей основные полномочия прокурора на досудебной стадии.

Данные издержки породили возражения органов следствия о наличии у прокурора полномочий по осуществлению надзора за соблюдением разумного срока на досудебной стадии уголовного судопроизводства.

Более того, законом не предусмотрена даже обязанность следователя направлять прокурору копии решений о продлении процессуальных сроков.

Причем это происходит в условиях, когда вопреки сокращению следственной нагрузки, число уголовных дел, расследованных в срок свыше установленного УПК РФ, заметно растет.

С 2006 по 2012 г. их количество увеличилось со 179 до 310 тыс. (на три четверти). Такая динамика сохранилась и в текущем году (+10%). В результате с нарушением сроков расследуется уже треть всех дел (а в некоторых ведомствах почти половина).

Еще один важный аспект связан с полномочиями прокурора при поступлении уголовного дела с обвинительным заключением.

Законодатель на данной стадии процесса наделил прокурора правом утвердить обвинительное заключение по делу, а также вернуть его для дополнительного расследования, если он придет к выводу о недоказанности события преступления, причастности обвиняемого к его совершению и других обстоятельств, входящих в предмет доказывания.

Однако прокурор не вправе принимать решение о прекращении такого уголовного дела.

В этой связи возникает правомерный вопрос, как быть, когда совокупность собранных доказательств, очевидно, свидетельствует об отсутствии в действиях обвиняемого признаков состава преступления либо, например, последний не является субъектом преступления по возрасту?!

Представляется необходимым в целях процессуальной экономии и обеспечения незамедлительного восстановления нарушенных прав граждан наделить прокурора правом принимать решение о прекращении уголовного дела (уголовного преследования).

Однако этого не происходит. Более того, Следственный комитет Российской Федерации усиленно лоббирует подготовленный им законопроект, позволяющий следователям обжаловать в суд решение прокурора о возвращении дела к доследованию.

Согласитесь, нонсенс, когда два должностных лица, действующих на одной стороне обвинения станут состязаться в процессе. Причем, если настойчивость Следственного комитета по продвижению законопроекта достигнет цели, судья будет вынужден без рассмотрения дела по существу искать ответ на вопрос: доказана или нет вина обвиняемого. Еще раз подчеркиваю, это нонсенс, поскольку в таком случае нужно вообще устранять стадию судебного рассмотрения.

Не являются криминологически обоснованными и другие нововведения.

Вопреки зарубежному опыту у нас крайне уродливые формы приобрела реализация положений закона о так называемой «сделке с правосудием». В других станах виновный, заключивший подобное соглашение, прежде должен выполнить свои обязательства по содействию следствию, и только потом он получает снисхождение в суде. У нас же, наоборот, ему сначала идут на уступки, выносят либеральный приговор, и лишь затем осужденный дает нужные показания в суде (хотя есть и случаи отказа от них). При этом вынесенный заключившему соглашение обвинительный приговор зачастую используется в качестве имеющего преюдициальное значение. А сама суть этого института, призванного содействовать в изобличении организованной преступности и коррупции, извращена стремлением некоторых прокуроров и следователей упростить свою работу по делам других категорий.

Требует существенной корректировки и сложившаяся практика рассмотрения уголовных дел судом в особом порядке (без исследования доказательств). Не случайно, совсем недавно данная форма правосудия, применяемая по 60% всех рассмотренных судом дел, вызвала озабоченность со стороны комиссара Совета Европы по правам человека Муйжниекса. Он отметил, что широкое ее применение с учетом возможности признания вины обвиняемым даже в случае его фактической невиновности, требует принятия надлежащих законодательных мер.

Серьезно ослабляет предупредительную функцию уголовно-правовой политики закрепленный в Уголовном кодексе компенсационно-штрафной характер ответственности. Он фактически дает возможность откупиться от реального наказания.

Так, по многим преступлениям, совершенным в сфере экономической деятельности, условием освобождения от уголовной ответственности является применение материальной компенсации причиненного ущерба.

Аналогичная ситуация, предполагающая наказание «рублем», предусмотрена за преступления коррупционной направленности (статьи 204, 290, 291, 291.1 УК РФ). Однако практика показывает, что назначение наказаний в виде штрафов, кратных сумме взятки или коммерческого подкупа не обеспечивает неотвратимость наказания за факты коррупции. Об этом уже ранее много сказано, и повторяться я не буду. Единственное считаю важным подчеркнуть, что неотвратимость наказания является основополагающим принципом в антикоррупционной политике государства.

Применительно к вопросам противодействия коррупции и преступлениям в сфере экономики вынужден также отметить, что исключив из Уголовного кодекса такой эффективный инструментарий, как конфискация имущества, законодатель не предложил адекватной его замены.

Конфискация же имущества, предусмотренная ст. 104.1 УК РФ, – это иная мера уголовно-правового характера, не сопряженная непосредственно с наказанием, а потому не является оптимальным средством воздействия на лиц, совершивших указанные преступления.

К тому же, как свидетельствует практика, ее фактическое применение незначительно (в первом полугодии этого года лишь в 0,2% случаях).

Имеются также определенные пробелы и в правовом регулировании уголовной ответственности за иные преступления, в том числе за совершение хулиганства, правонарушений в лесной сфере и другие. Нами уже подготовлены проекты федеральных законов, которые вводят дополнительные признаки соответствующих уголовно наказуемых деяний.

В заключение подчеркну, что это далеко не весь перечень вопросов, которые требуют законодательного регулирования. Говорить о недостатках уголовной политики государства можно бесконечно долго, особенно когда как таковой, системной и продуманной ее попросту нет.

В этой связи, считаю целесообразным для начала разработать Концепцию уголовно-правовой политики, существенно пересмотрев ее основные направления и задачи в сфере противодействия преступности. С этой целью создать Совет при Президенте Российской Федерации, к участию в котором привлечь ученых, работников правоохранительных органов, судей и представителей иных заинтересованных ведомств.

Этому должно предшествовать проведение тщательной криминологической экспертизы УК РФ и УПК РФ.

Мы готовы представить предложения по внесению изменений в действующее законодательство с учетом сказанного мною.

Генеральная прокуратура
Российской Федерации

Источник:

Чайка Юрий Яковлевич

Дата публикации:

18 ноября 2013, 09:47

Выступление Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я. на парламентских слушаниях на тему «Уголовная политика в Российской Федерации: проблемы и решения»

Уважаемая Валентина Ивановна!

Уважаемые члены Совета Федерации!

Уважаемые коллеги!

Вынесенный сегодня на обсуждение вопрос назрел уже давно.

Современное состояние уголовно-правовой политики России характеризуется отсутствием четко обозначенных и принятых на соответствующем уровне концептуальных основ ее формирования.

Это порождает внесение многочисленных непоследовательных, а порой противоречивых изменений в действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство.

Только в Уголовный кодекс Российской Федерации, изначально содержавший 360 статей, за время его действия внесено свыше 700 поправок. В результате он утратил свойство системности.

За прошедшие после вступления в силу Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации 11 лет принято 133 федеральных закона, которыми в его нормы вносились многочисленные изменения и дополнения.

Например, редакция статьи 237 УПК РФ (возвращение уголовного дела прокурору) изменялась пятью федеральными законами. Но даже после этого, в июле текущего года Конституционный Суд Российской Федерации признал, что в определенной части положения данной нормы не соответствуют Основному закону нашей страны.

Таким образом, еще раз подчеркну, что поводы для сегодняшнего мероприятия вполне весомые.

С учетом участия в нем руководителей правоохранительных и судебных ведомств, в первую очередь я остановлюсь на проблемах формирования уголовно-правовой политики применительно к деятельности органов прокуратуры.

В самом начале хотел бы отметить, что уголовная политика государства не может не учитывать выработанные международным сообществом подходы к решению проблем борьбы с преступностью. К сожалению, на практике это не всегда так.

Например, исходя из рекомендаций Комитета министров Совета Европы (№ R 19 от 2000 г.) о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия, прокурор должен быть наделен правом возбуждения уголовного преследования, направления расследования и надзора за ним.

По этому пути идут все ведущие мировые державы (США, Франция, ФРГ, Италия и др.). Например, по данным Совета Европы прокуроры 41 государства (из 47) осуществляют полный контроль за полицейским расследованием, а
6 остальных – активно участвуют в этом процессе.

Однако, несмотря на то, что российская прокуратура является органом исполнения международных обязательств в части уголовного преследования, наши функции в этой области весьма незначительны.

Применительно к теме сегодняшнего обсуждения есть основания говорить, что формирование уголовной политики по целому ряду конкретных направлений отдано на откуп следователей, чей опыт и квалификация далеко не всегда обеспечивают в этом процессе интересы государства. А с учетом наличия следственного аппарата в четырех правоохранительных ведомствах, не достигаются системность и единый подход к проведению соответствующих мероприятий.

Вместе с тем лишение прокуроров ряда надзорных полномочий привело к очевидному дисбалансу правозащитного механизма.

Как это ни парадоксально, но по делам следователей прокурор сегодня ограничен даже в возможности повлиять на обеспечение одной из основных конституционных гарантий – права на свободу и личную неприкосновенность. В вопросах избрания меры пресечения в виде заключения под стражу доминирует следователь. Мы ежегодно располагаем сотнями примеров ареста судом обвиняемых вопреки позиции прокурора (с 2008 г. более тысячи).

Неединичны случаи уголовного преследования лиц, не совершавших противоправных действий, заведомо избыточной квалификации содеянного, в том числе в целях незаконного заключения подозреваемых и обвиняемых под стражу.

Только за 2012 год и первое полугодие текущего учтено почти 2 тыс. 400 незаконно задержанных и арестованных, получивших право на реабилитацию. Однако виновных в этом должностных лиц, привлеченных к уголовной ответственности, несмотря на постановку такого вопроса прокурорами, следствие, как правило, не находит.

Возможно, кто-то возразит, что у прокурора есть право требовать от органов предварительного расследования устранения выявленных им нарушений. Да, такое право есть, но законодатель не обеспечил исполнение соответствующих актов в императивной форме, что позволяет руководителям органов следствия заявлять о несогласии с ними.

В результате прокурор вынужден по нескольку раз вносить требования об устранении одних и тех же нарушений закона, что отрицательно сказывается на обеспечении прав участников уголовного судопроизводства.

Повсеместно игнорируются требования прокуроров о предоставлении для изучения уголовных дел и материалов доследственных проверок.

В связи с отсутствием у прокурора права на возбуждение уголовного дела распространены факты, когда при очевидности всех признаков преступления, решения о возбуждении уголовных дел не принимаются следователями годами. Прокурорами многократно отменяются незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, однако они с легкостью выносятся вновь. По сути, речь идет о новой форме укрывательства преступлений и освобождения совершивших их лиц от ответственности.

Ведь запоздалое начало процедуры уголовного преследования – это во многих случаях безвозвратная утрата доказательств, либо истечение срока давности привлечения виновного к уголовной ответственности.

Было бы логично ставить вопрос об ответственности должностных лиц за подобного рода действия или бездействие, однако данный процесс (как и в случае с незаконными арестами) полностью зависит от усмотрения следователей, не стремящихся возбуждать уголовные дела в отношении своих коллег по цеху.

К сожалению, не доведены до логического завершения и полномочия прокурора по осуществлению надзора за соблюдением разумных сроков в ходе досудебного производства.

Предоставив в статьях 123 и 124 УПК РФ прокурору право не только рассматривать жалобы на несоблюдение последних, но и указывать органу расследования, что необходимо выполнить в целях ускорения дела, законодатель не закрепил это в статье 37 УПК РФ, определяющей основные полномочия прокурора на досудебной стадии.

Данные издержки породили возражения органов следствия о наличии у прокурора полномочий по осуществлению надзора за соблюдением разумного срока на досудебной стадии уголовного судопроизводства.

Более того, законом не предусмотрена даже обязанность следователя направлять прокурору копии решений о продлении процессуальных сроков.

Причем это происходит в условиях, когда вопреки сокращению следственной нагрузки, число уголовных дел, расследованных в срок свыше установленного УПК РФ, заметно растет.

С 2006 по 2012 г. их количество увеличилось со 179 до 310 тыс. (на три четверти). Такая динамика сохранилась и в текущем году (+10%). В результате с нарушением сроков расследуется уже треть всех дел (а в некоторых ведомствах почти половина).

Еще один важный аспект связан с полномочиями прокурора при поступлении уголовного дела с обвинительным заключением.

Законодатель на данной стадии процесса наделил прокурора правом утвердить обвинительное заключение по делу, а также вернуть его для дополнительного расследования, если он придет к выводу о недоказанности события преступления, причастности обвиняемого к его совершению и других обстоятельств, входящих в предмет доказывания.

Однако прокурор не вправе принимать решение о прекращении такого уголовного дела.

В этой связи возникает правомерный вопрос, как быть, когда совокупность собранных доказательств, очевидно, свидетельствует об отсутствии в действиях обвиняемого признаков состава преступления либо, например, последний не является субъектом преступления по возрасту?!

Представляется необходимым в целях процессуальной экономии и обеспечения незамедлительного восстановления нарушенных прав граждан наделить прокурора правом принимать решение о прекращении уголовного дела (уголовного преследования).

Однако этого не происходит. Более того, Следственный комитет Российской Федерации усиленно лоббирует подготовленный им законопроект, позволяющий следователям обжаловать в суд решение прокурора о возвращении дела к доследованию.

Согласитесь, нонсенс, когда два должностных лица, действующих на одной стороне обвинения станут состязаться в процессе. Причем, если настойчивость Следственного комитета по продвижению законопроекта достигнет цели, судья будет вынужден без рассмотрения дела по существу искать ответ на вопрос: доказана или нет вина обвиняемого. Еще раз подчеркиваю, это нонсенс, поскольку в таком случае нужно вообще устранять стадию судебного рассмотрения.

Не являются криминологически обоснованными и другие нововведения.

Вопреки зарубежному опыту у нас крайне уродливые формы приобрела реализация положений закона о так называемой «сделке с правосудием». В других станах виновный, заключивший подобное соглашение, прежде должен выполнить свои обязательства по содействию следствию, и только потом он получает снисхождение в суде. У нас же, наоборот, ему сначала идут на уступки, выносят либеральный приговор, и лишь затем осужденный дает нужные показания в суде (хотя есть и случаи отказа от них). При этом вынесенный заключившему соглашение обвинительный приговор зачастую используется в качестве имеющего преюдициальное значение. А сама суть этого института, призванного содействовать в изобличении организованной преступности и коррупции, извращена стремлением некоторых прокуроров и следователей упростить свою работу по делам других категорий.

Требует существенной корректировки и сложившаяся практика рассмотрения уголовных дел судом в особом порядке (без исследования доказательств). Не случайно, совсем недавно данная форма правосудия, применяемая по 60% всех рассмотренных судом дел, вызвала озабоченность со стороны комиссара Совета Европы по правам человека Муйжниекса. Он отметил, что широкое ее применение с учетом возможности признания вины обвиняемым даже в случае его фактической невиновности, требует принятия надлежащих законодательных мер.

Серьезно ослабляет предупредительную функцию уголовно-правовой политики закрепленный в Уголовном кодексе компенсационно-штрафной характер ответственности. Он фактически дает возможность откупиться от реального наказания.

Так, по многим преступлениям, совершенным в сфере экономической деятельности, условием освобождения от уголовной ответственности является применение материальной компенсации причиненного ущерба.

Аналогичная ситуация, предполагающая наказание «рублем», предусмотрена за преступления коррупционной направленности (статьи 204, 290, 291, 291.1 УК РФ). Однако практика показывает, что назначение наказаний в виде штрафов, кратных сумме взятки или коммерческого подкупа не обеспечивает неотвратимость наказания за факты коррупции. Об этом уже ранее много сказано, и повторяться я не буду. Единственное считаю важным подчеркнуть, что неотвратимость наказания является основополагающим принципом в антикоррупционной политике государства.

Применительно к вопросам противодействия коррупции и преступлениям в сфере экономики вынужден также отметить, что исключив из Уголовного кодекса такой эффективный инструментарий, как конфискация имущества, законодатель не предложил адекватной его замены.

Конфискация же имущества, предусмотренная ст. 104.1 УК РФ, – это иная мера уголовно-правового характера, не сопряженная непосредственно с наказанием, а потому не является оптимальным средством воздействия на лиц, совершивших указанные преступления.

К тому же, как свидетельствует практика, ее фактическое применение незначительно (в первом полугодии этого года лишь в 0,2% случаях).

Имеются также определенные пробелы и в правовом регулировании уголовной ответственности за иные преступления, в том числе за совершение хулиганства, правонарушений в лесной сфере и другие. Нами уже подготовлены проекты федеральных законов, которые вводят дополнительные признаки соответствующих уголовно наказуемых деяний.

В заключение подчеркну, что это далеко не весь перечень вопросов, которые требуют законодательного регулирования. Говорить о недостатках уголовной политики государства можно бесконечно долго, особенно когда как таковой, системной и продуманной ее попросту нет.

В этой связи, считаю целесообразным для начала разработать Концепцию уголовно-правовой политики, существенно пересмотрев ее основные направления и задачи в сфере противодействия преступности. С этой целью создать Совет при Президенте Российской Федерации, к участию в котором привлечь ученых, работников правоохранительных органов, судей и представителей иных заинтересованных ведомств.

Этому должно предшествовать проведение тщательной криминологической экспертизы УК РФ и УПК РФ.

Мы готовы представить предложения по внесению изменений в действующее законодательство с учетом сказанного мною.