нформационно-аналитически

АВ 2005г. Выпуск 4 Вопросы реализации ФЗ от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

3. Городецкий В.Ф., мэр г.Новосибирска, президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов.
    Об опыте реализации закона в условиях городского округа на примере города Новосибирска - самого крупного муниципального образования Российской Федерации.
    
     Прежде всего, хочу еще раз выразить слова благодарности за такой стиль работы, когда депутаты Государственной Думы - члены Комитета по местному самоуправлению в своей практике считают необходимым дать возможность услышать, высказаться, быть услышанным с мест всем представителям власти - и исполнительной, и законодательной.
    Это подтверждается и теми парламентскими слушаниями, которые вы проводите регулярно, и мы в них участвуем. И рядом рабочих совещаний в Министерстве регионального развития с участием Комитета, и многое другое. Ну и сам факт такого выездного совещания в регионе - это большого стоит, поэтому мы благодарны вам за такой стиль.
    Прежде чем сказать несколько слов о практике применения закона на опыте города Новосибирска, как самого крупного муниципального образования, я хотел остановиться на том, что предшествовало этой сегодняшней практике. А этому предшествовало то, что впервые за 10-12 лет, когда я находился на таком уровне работы, всему российскому сообществу была предоставлена возможность обсудить этот важнейший документ - Федеральный закон от 6 октября 2003 года 131-ФЗ - еще на стадии его разработки.
    Поэтому преклониться нужно перед Дмитрием Николаевичем Козаком за ту последовательность, с которой он проводил эту работу, как председатель Комиссии при Президенте России и руководитель соответствующей рабочей группы, когда и мы имели возможность что-то высказать от имени города, поселения, от имени федерального округа - как угодно, но мы эту большую работу проводили. Как результат, появился очень нужный для России документ, очень правильный, как в своей идеологии, так и концепции. Поэтому я считаю, что практика этих 8 месяцев работы нашего города вместе с областью по использованию это закона в жизнь, подтверждает в основе, что это правильный закон в концепции и в идеологии.
    Для подготовки к реформе местного самоуправления Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, а это почти 62 представителя муниципальных образований - и миллионники-города, и города более мелкие, это и поселения, и районы взяла на себя роль экспертной площадки. Участниками проводимых в рамках АСДГ совещаний неоднократно были и представители правительства и Государственной Думы. И как основной итог таких семинаров и встреч - выработка общего понимания руководителей муниципальных образований стоящих перед нами проблем. Это обмен опытом и методами преодоления сложностей, которые неизбежно возникают в ходе любой реформы, не говоря уж о такой глобальной и системной.
    Существенную роль в этом сыграл факт начала реализации этого закона с 1 января 2005 года в нашей области. Поэтому опыт Новосибирска, городов Бердска, Оби, районов области мы стали, сделали предметом изучения и анализа для других участников Ассоциации сибирских и дальневосточных городов.
    Помимо встреч-семинаров мы проводили учебу по отдельным вопросам: экономики и финансов, земельно-имущественных отношений, градостроительной политики, социальной политики. Было подготовлено много методических материалов, доступные всем участникам Ассоциации, проделан очень большой объем работ по регулярному мониторингу возникающих проблем.
    Теперь о практике конкретной работы. Для меня, как главы города Новосибирска, так и большинства руководителей городских округов, закон не внес каких-то серьезных изменений в вопросах территориального устройства, уставов и так далее. Поэтому, наверное, нам может быть не в полной мере понятны трудности, с которыми столкнулись регионы по организации территориального органа местного самоуправления сельских районов, поселении и так далее.
    И то, что касается городских округов, то здесь проблем больших не было. Предметом нашего взаимодействия были проблемы, связанные с разграничением полномочий, с обеспечением межбюджетных отношений. Вот этот срез проблем, конечно же, был основной и главный, и он остается сегодня для нас самым существенным.
    В Новосибирске в устав города мы внесли изменения еще в 2003 году. В соответствии с новым законом были разделены посты председателя городского совета и мэра города, созданы и сформированы контрольно-счетная палата, городская избирательная комиссия, изменена численность депутатов, сейчас она составляет 40 человек. В марте и в апреле-месяце и 2004 года были проведены выборы главы местного самоуправления, а в апреле 2005 года - выборы нового депутатского корпуса.
    Принят ряд решений городского совета, регулирующих вопросы непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Это решения: о порядке реализации прав граждан на правотворческую инициативу, о порядке проведения публичных слушаний, о порядке назначения и проведения опросов граждан, о порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления. Подготовлены и в ближайшее время будут внесены на сессию городского совета вопросы о порядке организации и осуществления территориального общественного самоуправления.
    Вчера мы попытались показать, как на практике реализуется принцип, местного самоуправления через территориальные органы самоуправления. Нам думается, что это верный подход. Он, разумеется, требует дальнейшего совершенствования. Но то, что это вполне эффективная мера по повышению активности, ликвидации иждивенчества у жителей города по отношению к их собственной судьбе, к судьбе города, я думаю, это обоснованно. Поэтому, на практике прошедших 3 лет мы пытаемся закрепить в таком нормотворческом документе городского совета утвердить эти параметры для дальнейшей работы.
    Внесены изменения в положение о структурных подразделениях мэрии, в свете нового закона изменены их функции. Этому предшествовала большая подготовительная работа.
    Что касается поправок, которые были внесены в закон, то мы сегодня понимаем, что никаких отказов в реализации нашего закона о местном самоуправлении нет, никакой его ревизии нет и не будет. Каков бы идеальный закон не был, он будет полумертвый, если не будет ответственности, и конкретной ответственности за исполнение этих законов.
    Сегодня мы говорим о межбюджетных отношениях. Еще два года назад мы с губернатором впервые в практике подписали специальное соглашение о формировании межбюджетных отношений, а 131-го закона еще в помине не было, о нем только рассуждали.
    Только для того, чтобы вступить в 2005 год, мы провели громадную рутинную профессиональную работу с администрацией города, области, на предмет разграничения полномочий. Разграничить бумаги просто, это полчаса работы, а понять суть этих полномочий, понять вообще эту логику, понять все в режиме исполнения, потребуется довольно много времени.
    И мы все разграничили еще в прошлом году, хотя мы немного ошиблись в оценке этих полномочий. И прошедшие 8 месяцев теперь позволяют сказать, какие финансовые источники были заложены в те или иные полномочия.
    Поэтому предстоит большая работа. Поэтому когда регионы говорят - мы не готовы, - они не будут готовы никогда, поверьте мне, и к 2009 году не будут многие готовы разграничить полномочия. Не выгодно. Владимир Семенович, ну не выгодно.
    В прошлом году крупнейшие города, и областные центры нашей Ассоциации, такие как Иркутск, Омск, Томск, приняли бюджеты городов только в марте-апреле месяце. Это что, злодеи-мэры не хотят жить по закону или как? А потому что те старые нормы межбюджетных отношений позволяли так формировать межбюджетные отношения - дам, не дам.
    Сегодня этот закон по-другому трактует разграничение полномочий, и ответственность субъекта Федерации здесь прямая и полная, за те условия, которые создаются в муниципальном образовании. Вот это большой плюс этого закона.
    Поэтому зачем же бороться за этот плюс, когда можно еще по старому принципу властвовать в некоторых регионах. Вот где заложены были принципы борьбы: мэр крупного города и губернатор. Вот почему, кто-то борется, а люди страдают. Но зато ты властвуешь, зато можешь управлять вот такими авторитарными режимами.
    А этот закон говорит - нет. Мы сегодня не подотчетность формируем, а говорим -- партнерство, соответствующее взаимодействие и ответственность одного уровня перед другим, и наконец, прямая ответственность перед жителями города. Вот почему нужно сегодня переходный период делать более жестким. Поэтому хотел бы просить, чтобы усилить работу такого координирующего органа - Министерства регионального развития. Кто сегодня отвечает за сопровождение, за реализацию закона на территории России, какой персональный орган, ответственный перед президентом? Наверное, это - Министерство регионального развития. Но тогда нужно быстрее строить другую работу - взаимодействие министерства с нами, с территориями.
    Для взаимодействия с муниципальными образованиями Новосибирская область с другими регионами России, нужно искать какую-то другую форму. Но такая форма есть, ее не надо выдумывать, это - региональные ассоциации, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, центра, юга, и так далее. Но необходимо правильно выстроить мотивацию этих отношений, потому что дальнейшая работа над законом, как бы идеально она не складывалась, без такого же заинтересованного отношения со стороны федерального центра в виде министерства, или других, не получится как и того хорошего эффекта, который может и обязан получиться в нашей дальнейшей жизни.
    Я вновь говорю о принципах, о мотивации, которая не совсем здорово заложена в 131-ом законе. Если у полуторамиллионного города, промышленного, научного, сегодня нет долгосрочной, нормальной мотивации, заниматься экономической и ресурсной базой города, поверьте, иждивенчество родится очень быстро. Предпосылки к этому есть. Почему? Нет налога на прибыль, нет НДС, нет налога на имущество юридических лиц, нет транспортного налога. Когда я говорю, что их нет, я не говорю - дайте их, чтобы нарастить объем налогов. Но создать мотивацию на долгие годы, что если работаешь лучше, вместе со своим городским сообществом, то и у тебя с годами появится чуть большая база для твоих прямых полномочий, и надолго, на всю оставшуюся жизнь, закрепленных по отношению к населению, то думаю, здравый смысл в этом есть.
    И когда вчера я услышал, что доходная часть российского бюджета 5 триллионов, расходная 4 триллиона, 20 миллиардов профицит, ну, 20 процентов профицит, невольно задумываешься, для чего это?
    А в это же время Новосибирск, формирующий 72 процента налога и базы консолидированного бюджета области, 52 процента отдает в федеральный центр, и отдает не за счет нефтедолларов, не за счет природного ресурса, а за счет интеллекта людей, промышленности, науки, и притом оборонной промышленности, которая в стагнации все 15 лет, для чего извлекать средства туда, а потом их вносить в профицит? А в это время, как и у Новосибирска, как и у Томска, как и у Санкт-Петербурга, куча проблем, но одна общая - это жилищно-коммунальное хозяйство, которое необходимо подкрепить сегодня целевым предназначением из этого профицита. И не вижу в этом никакого "проедания" средств. Надо же нам совместно влиять на решение этих вопросов.
    Поэтому нет такой долгосрочной мотивации. Я считаю, это неправильно.
    Теперь второй вопрос - о полномочиях. Из наших полномочий ушли промышленная и научная политика. Сегодня в рамках наших небольших возможностей надо дальше эффективно проводить городскую промышленную политику в тесной взаимосвязи с промышленной политикой, которую проводит администрация области; - одно другое дополняет. Но нам все говорят: это - не ваше. Ну, ладно бы на словах сказали. Прокурор же ведь трактует как нецелевое использование тех 30 миллионов средств, которые заложены на промышленность в бюджете города на этот год.
    Понимаете, поэтому мы не говорим о финансовом перераспределении, мы говорим о сути, о жизни, по тем или иным полномочиям.
    Тоже с вопросами социальной политики, записанными за субъектом Федерации. Я понимаю законодателя, когда он прописал эту функцию, но в разрезе федеральных стандартов, федеральных льгот и так далее. Но служба социальной защиты, она гораздо больше направлений охватывает по отношению к населению.
    Поэтому мы не стали у себя, здесь на территории, разграничивать вопросы социальной защиты. Субъект Федерации нам делегировал полномочия с финансовым обеспечением. Все ли поступят так регионы? Ну, надо помогать, чтобы поступали так, и так далее.
    Третий вопрос. Избрали мы городской совет. На полуторомиллионый город, избрали 40 депутатов. По закону не более 10 процентов. Это - 4 человека работают на освобожденной основе. Но норма эта ошибочна, поверьте. Ну, какую можно профессиональную работу построить цивилизованно, нормально, на не освобожденной основе, тайком платить зарплату, вы понимаете, вот во что это выливается.
    Поэтому эту норму нужно отдать на рассмотрение, нам. Мы должны ее публично и гласно закрепить в уставах наших городов Я понимаю законодателя, когда дури много было по России, когда 10 депутатов в селении в каком-то и все действуют на освобожденной основе, а деревня полуголодная лежит в это время. Ну, были крайности, но все равно так категорично и в другую крайность кидаться нельзя.
    И последний вопрос. В законе прописана норма о формировании российской, региональных и муниципальных ассоциациях, и мы считаем это правильным. Это надо делать, но опять: какая методология должна лечь в основу формирования этих общественных организаций? Берем нашу область - 400 с лишним муниципальных образований и один полуторамиллионный город Новосибирск - 52 процента населения. По какому принципу сформировать ассоциацию? От каждого по представительству? Как организовать диалог внутри этой общественной организации?
    Поэтому мы считаем, что этот тоже вопрос нужно обсуждать, нужно искать принципы и подходы. Потому, что нужна ассоциация, которая коллективно отражала мнение муниципальных образований.
    Мы все время обижаемся, что нас никто и нигде не слышит. Да мы еще сами не можем сформировать и выразить свое концентрированное мнение.
    Поэтому нужны эти общественные организации, их нужно формировать, а тоже хорошо подумать их основу. А так, я еще раз говорю, что это нужный закон. Поэтому его нужно как можно быстрее и динамичнее внедрять, а не рассусоливать: нужен он или не нужен.