Президент направил в Госдуму заключение на законопроект о внесении изменений в Градостроительный кодекс в части вопросов территориального планирования

Полный текст заключения:

В проекте федерального закона №369212–5 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования», внесённом Правительством Российской Федерации (далее – законопроект), предусматривается урегулировать отношения в области территориального планирования.

Необходимость совершенствования правового регулирования указанных отношений не вызывает сомнений. Вместе с тем законопроект требует доработки по следующим основаниям.

В законопроекте даётся определение понятию «нормативы градостроительного проектирования»; указанными нормативами считается совокупность стандартов, предусматривающих качественные и количественные требования к размещению объектов капитального строительства, территориальных и функциональных зон, элементов планировочной структуры, публичных сервитутов, обеспечивающих устойчивое развитие территорий.

Следует отметить, что вопросы, связанные со стандартизацией, регулируются Федеральным законом «О техническом регулировании» (далее – Федеральный закон). Согласно Федеральному закону стандартом является документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.

Содержание нормативов градостроительного проектирования, цели, для которых они предназначены, порядок их разработки и утверждения существенно отличаются от содержания, целей, порядка разработки и утверждения стандартов, предусмотренных Федеральным законом.

Кроме того, принятие технических регламентов, стандартов и иных документов в области стандартизации относится к исключительной компетенции Российской Федерации (статья 4 и другие статьи Федерального закона). Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не вправе принимать нормативные правовые акты, стандарты и иные документы в области технического регулирования, в связи с этим региональные и местные нормативы градостроительного проектирования не могут являться стандартами.

Таким образом, определение понятия «нормативы градостроительного проектирования» необходимо доработать с учётом указанных требований Федерального закона.

В законопроекте предусматривается новый вид нормативов в области градостроительной деятельности, на основании которых подготавливаются документы территориального планирования, – федеральные нормативы градостроительного проектирования.

Необходимо отметить, что в настоящее время во исполнение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) во многих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях названные документы уже утверждены. В связи с этим в законопроекте целесообразно решить вопрос о том, потребуется ли после утверждения федеральных нормативов градостроительного проектирования приводить в соответствие с ними указанные документы территориального планирования.

Следует также учитывать, что согласно поручению Президента Российской Федерации от 27 декабря 2009г. № Пр–3499 предусмотренные Кодексом документы территориального планирования должны быть утверждены до 2012 года.

Кроме того, поскольку законопроектом устанавливаются новые требования к форме, составу и содержанию документов территориального планирования, следует также решить вопрос о необходимости пересмотра утверждённых в настоящее время документов территориального планирования, форма, состав и содержание которых устанавливались по старым правилам.

В законопроекте содержится много норм об особо охраняемых природных территориях, которые не соответствуют Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях». Например, названным Федеральным законом не предусматривается, что образование и обеспечение правового режима особо охраняемых природных территорий должно осуществляться в соответствии с указанными в законопроекте документами территориального планирования.

Законопроектом не в полной мере учитываются требования земельного законодательства Российской Федерации. Так, в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации, которой устанавливаются основные принципы земельного законодательства Российской Федерации, указывается, что целевое назначение земель и земельных участков определяется не только исходя из их принадлежности к определённой категории, но и с учётом разрешённого использования. В связи с этим в соответствующих положениях указанной статьи следует вести речь о недопустимости изменения целевого назначения земель и земельных участков, а не перевода земель и земельных участков из одной категории в другую.

В статье 10 Кодекса в редакции законопроекта предусматриваются нормы, требующие отображать в документах территориального планирования границы зон экологического риска и возможного загрязнения окружающей среды. Указанные нормы не согласуются со статьёй 57 и другими статьями Федерального закона «Об охране окружающей среды».

В статье 1 законопроекта обоснованно говорится не только об объектах капитального строительства, но и об иных объектах, создание которых может предусматриваться в документах территориального планирования. Представляется, что такие объекты целесообразно определить в законопроекте. К таким объектам помимо зданий и сооружений могут относиться объекты благоустройства, многолетние насаждения, искусственно созданные участки суши и т. д.

Законопроектом Кодекс дополняется нормами о включении и исключении земельных участков из границ населённых пунктов. Указанное дополнение представляется нецелесообразным, поскольку названное требование, которое в настоящее время предусматривается частью 11 статьи 41 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», носит временный характер (срок его действия истекает 1 января 2012г.).

В законопроекте имеются терминологические недочёты. Например, не учитывается, что в настоящее время, следуя терминологии, используемой в Конституции Российской Федерации, вместо понятия «природоохранное законодательство» следует применять понятие «законодательство об охране окружающей среды». Необходимо иметь в виду, что окружающая среда и особо охраняемые природные территории являются отдельными понятиями, имеющими неодинаковое правовое содержание.

В законопроекте предписывается указывать в документах территориального планирования границы земель различных категорий и отдельных видов. При этом, в частности, упоминаются «земли особо охраняемых природных территорий и объектов», несмотря на то что такой вид земель, как «земли природных объектов», федеральными законами не предусматривается.

В статьях 2 и 3 законопроекта предлагается отказаться от применения понятия «черта населённых пунктов». Однако в сложившихся условиях такое положение может привести к пробелам в правовом регулировании. В настоящее время нормы Кодекса, в том числе о границах населённых пунктов, не в полной мере применяются на практике из–за того, что не приняты все необходимые документы территориального планирования. В связи с этим до реализации поручения Президента Российской Федерации от 27 декабря 2009г. №Пр–3499 отказ от понятия «черта населённых пунктов» представляется преждевременным.

Законопроектом не предусматривается исчерпывающий перечень документов территориального планирования Российской Федерации. При этом в перечне нормативных правовых актов Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием законопроекта, не указываются акты Правительства Российской Федерации, в которых по существу решаются вопросы территориального планирования Российской Федерации. Возникает вопрос о том, как соотносятся документы территориального планирования с Генеральной схемой расселения на территории Российской Федерации, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики и иными подобными документами, предусмотренными в актах Правительства Российской Федерации.

По законопроекту также имеются замечания юридико–технического и редакционного характера.

Принимая во внимание изложенное, законопроект требует доработки в соответствии с указанными замечаниями.