Государственн

НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества

§ 3. Законопроекты депутатов

То, что право законодательной инициативы было обставлено многочисленными условиями и формальностями, во многом определяло и тактику депутатских фракций. 1 июня 1908 г. на совещании фракции кадетов и представителей местных групп партии П.Н. Милюков так объяснял позицию конституционных демократов: «Что лучше – вносить ли свой законопроект, всецело отвечающим требованиям программы, но обреченный на провал, или путем поправок приближать к совершенному идеалу законопроект правительственный. Я должен сказать, что у нас по этому поводу были серьезные колебания. Положение создавалось затруднительное и неприятное. Ведь внося свой законопроект, мы тем самым как бы отказывались от поправок, от компромисса, отрезывали себе путь к улучшению уже существующего. И, быть может, кроме того, внося явно неосуществимый при современных условиях законопроект, мы в известных слоях общества вызвали бы небезосновательные упреки: вы не серьезные законодатели, вы действуете для демонстрации, а не для дела». По мнению П.Н. Милюкова, внесение в Думу собственных проектов не могло быть самоцелью для фракции. «Законопроекты следует вносить, но не для демонстрации, а в таком виде, чтобы они не были обречены на провал и на несочувствие большинства, по крайней мере, могли бы служить материалом для согласительных поправок, не противоречащих принципам нашей партии. Есть, впрочем, и третья категория законопроектов, вносить которые следует. Это законопроекты, быть может, и не обещающие быть принятыми Думой, но отвечающие назревшим интересам наших избирателей, удовлетворяющие определенным, наиболее остро сознаваемым нуждам»[1].

Часто депутаты вносили законопроекты, предварительно договорившись об этом с правительством. Так, 15 июня 1913 г. члены фракции октябристов Н.И. Антонов и С.Т. Варун-Секрет сообщили председателю Совета министров В.Н. Коковцову о подготовке законопроекта земской реформы. В соответствии с этой депутатской инициативой органы местного самоуправления должны быть реорганизованы на основе принципа бессословности, а их полномочия следовало заметно расширить. Коковцов одобрил это намерение, при этом обозначив цель столь важного преобразования: «Он считает безусловно необходимой реформу земского положения с возвратом к принципам земского положения 1864 года. Безусловно необходимо построить реформу земского самоуправления на основах бессословности, понижения образовательного ценза, расширения компетенции земств и допущения областных земских съездов и совещаний… Если группа внесет законодательное предположение о реформе земства, то… правительство возьмет на себя разработку проекта земской реформы и разработает ее быстрым темпом» [2].

Депутаты вносили законопроекты и по согласованию с членами Государственного совета. Так, в феврале 1911 г. член верхней палаты, в прошлом министр народного просвещения П.М. Кауфман предложил депутату-октябристу И.С. Клюжеву внести в Думу законопроект о реформе среднего образования, воспользовавшись материалами, собранными самим Кауфманом в бытность его главой ведомства. В противном случае на какие-либо подвижки в этом вопросе рассчитывать не приходилось. Не было надежды, что сотрудники министерства подготовят соответствующую инициативу[3]. Клюжев с Кауфманом регулярно созванивались по этому вопросу. Последний, хорошо зная настроения в верхней палате, давал советы депутатам. Он предлагал включить в список подписавших законопроект как можно больше представителей правого крыла Думы, так как подписи оппозиционеров, вроде П.Н. Милюкова и А.А. Булата, лишь отпугивали «благонамеренных» членов Государственного совета[4].

Фракциям приходилось вносить в Думу собственные законодательные инициативы в том случае, если правительство слишком запаздывало с подготовкой обещанных законопроектов, парализуя тем самым комиссионную деятельность. В марте 1913 г. председатель Комиссии по разработке законопроекта о печати В.В. Шульгин намеренно на две недели отсрочил начало комиссионных работ, ожидая правительственный законопроект о печати, «ибо совершенно очевидно, что если в основание работ комиссии будет положен правительственный проект, то гораздо больше будет шансов провести его отдельные постановления, если, наоборот, комиссия начнет разработку устава о печати на основании партийных проектов, то запоздалый правительственный проект будет служить не основанием, а лишь пособием при разработке проекта устава о печати»[5]. Правительство не воспользовалось предоставленной возможностью. В итоге и кадеты, и правые, и националисты внесли собственные проекты закона о печати, так как правительственного законопроекта не было и комиссия о печати была оставлена без работы[6].

Внесенный в Думу законопроект – важное свидетельство продуктивности работы фракций[7]. Это накладывало свой отпечаток на их законотворческую деятельность. Именно поэтому в августе 1909 г. депутат И.В. Никаноров настаивал, чтобы октябристы форсировали подготовку собственного проекта приходской реформы. В столь принципиальном вопросе они не могли уступить первенство правым [8]. По этой же причине различные фракции почти синхронно вносили однотипные предложения. Так, законопроект о финансировании земства был внесен октябристами и националистами[9] в один и тот же день – 19 января 1911 г. [10]. Причем в данном случае депутаты стремились во чтобы то ни стало опередить правительство, зная, что Министерство финансов обещало в скором времени подготовить аналогичный законопроект. По воспоминания Н.Н. Покровского, председатель финансовой комиссии октябрист Г.Г. Лерхе «ознакомился с предположением Министерства и с необыкновенной быстротой внес их от себя, напутав при этом так, что все стали в тупик» [11].

Кроме того, подготовка собственного законопроекта – это способ воздействия на общественное мнение. 27 января 1908 г. Ф.И. Гучков убеждал брата, А.И. Гучкова, учитывать настроения, бытующие в обществе, при разработке законопроектов. По его мнению, толпа «видит только то, что выкрашено грубыми и яркими красками. Но “толпу” эту можно презирать, с мнением ее общественному деятелю все-таки пренебрегать невозможно. Пора, крайне необходимо Государственной думе сделать что-нибудь для толпы, что-нибудь, режущее глаза, бьющее в нос – проведение какого-нибудь закона, лучше всего для крестьян» [12]. В сентябре 1908 г. лидер прогрессистов И.Н. Ефремов доказывал необходимость внесения собственного проекта Университетского устава, который стал бы ответом Думы на политику Министерства народного просвещения. Это надо было сделать как можно скорее, к началу сессии, т. е. к 15 октября. За месяц нельзя было подготовить полноценный проект. По этой причине Ефремов предлагал внести лишь общие положения, само наличие которых стало бы фактом общественного мнения[13].

Неслучайно, думское законотворчество преображалось в преддверии выборов. «Дума слишком рано начинает предвкушать выборную нервозность, - писал В.Н. Коковцов 18 ноября 1911 г., - Прения получают ежедневно все более и более острый характер, резолюции выносятся одна глупее другой. Например, по вопросу о борьбе с пьянством. И чувствуется до очевидности, что о деле никто не думает и все стремятся только использовать думскую трибуну в агитационных целях, и чем дальше, тем будет хуже и хуже. Приходится вооружиться большой дозой терпения, так как распустить Думу все равно нельзя, ибо немыслимо начинать выборную кампанию без утверждения бюджета, а его мы, по-видимому, не получим раньше мая месяца»[14].

Тактика думских фракций менялась с течением времени. Следовательно, менялся и характер их законотворческой деятельности. Так, если в III Думе кадеты стремились вносить проекты, имевшие шанс получить поддержку большинства, то с начала работы IV Думы их позиция была совершенно иной. П.Н. Милюков поставил вопрос о подготовке законопроектов, принципиальных для кадетов с программной точки зрения – например, о введении всеобщего избирательного права. «Это не только демонстрации, но и серьезное дело. Когда ораторы на предвыборных собраниях говорили, что в IV Думе они будут делать то же, что и в 3-ей, то они разумели не вермишель, а проекты, направленные к защите прав народа»[15]. Такое решение вытекало из нового понимания целей фракции: «Задачей времени является разрушение IV Думы такой, какая она есть»[16]. В соответствии с этим 3 декабря 1912 г. кадеты внесли следующие законопроекты: «Положение о выборах в Государственную думу»[17], «О неприкосновенности личности»[18], «О собраниях»[19], «О союзах»[20], «О печати» [21]. К февралю 1913 г. был подготовлен законопроект «Об изменении порядка рассмотрения государственной росписи доходов и расходов»[22]. Схожую тактику предложили и прогрессисты, которым в соответствии с резолюциями партийного съезда 11-13 ноября 1912 г. не следовало «ограничиваться критикой правительственных законопроектов, но сами[м] использовать законодательную инициативу внесением основных положений необходимых реформ…. Такой законодательной инициативой прогрессисты создадут политическую платформу, с которой необходимо знакомить в самых широких размерах избирателей и которая поможет единению прогрессистов в стране» [23].

Прибегая к этой тактике и «сражаясь» за право считаться более радикальными, фракции неизбежно сталкивались между собой. Например, внося законопроект о введении всеобщего избирательного права, кадеты рассчитывали таким образом отмежеваться от прогрессистов, которые, казалось бы, не могли решиться на эту инициативы. Однако прогрессисты верно оценили подлинные мотивы кадетского предложения и, вопреки всем ожиданиям, поддержали его [24].

Эволюция депутатского законотворчества отражалась в распределении законодательных предположений по фракциям, которое существенно менялось от одной легислатуры к другой.

Таблица 3

Динамика депутатского законотворчества (законодательные предположения депутатов Думы)

«правые»

октябристы

Либеральный центр (преимущественно, прогрессисты)

кадеты

«левые»

Национальные и региональные
группы

Итог

I Дума

0

0

0

11

5

0

16

II Дума

1

0

1

18

14

10

44

III Дума

53

91

7

29

19

7

206

IV Дума

43

56

57

44

8

8

217

Итог

97

147

65

102

46

25

483

Составлено по: Законотворчество думских фракций, 1906-1917 гг.: Документы и материалы. М., 2006. С. 732-755.

Согласно этой таблице, депутатское законотворчество в III и IV Думе имело свои характерные особенности. В III Думе авторами законодательных инициатив чаще всего были представители думского центра (т. е. октябристы). Они подготовили около 46% всех законопроектов. В IV Думе «центр тяжести» сместился влево. Теперь те же 46% всех депутатских законопроектов подготовили кадеты вместе с прогрессистами.

При этом у каждой фракции были свои приоритеты законотворческой деятельности.

Таблица 4

Направления депутатского законотворчества (законодательные предположения депутатов Думы)

| | | | | | | | |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| | «правые» | Октябристы | Либеральный центр | Кадеты | «левые» | Национальные и региональные группы | Итог |
| Центральное управление | 1 | 4 | 9 | 14 | 3 | 1 | 32 |
| Правовые вопросы | 18 | 35 | 17 | 43 | 12 | 4 | 129 |
| Местное управление | 11 | 22 | 17 | 18 | 6 | 3 | 67 |
| Финансовые вопросы | 9 | 11 | 1 | 2 | 0 | 3 | 26 |
| Земельный вопрос | 11 | 6 | 6 | 7 | 11 | 3 | 44 |
| Социальная политика | 14 | 16 | 7 | 7 | 7 | 1 | 52 |
| Народное просвещение | 14 | 33 | 2 | 8 | 4 | 4 | 65 |
| Торговля и промышленность | 4 | 6 | 1 | 0 | 0 | 1 | 12 |
| Железнодорожное и водное сообщение | 2 | 1 | 2 | 2 | 0 | 1 | 8 |
| Конфессиональная политика | 6 | 4 | 3 | 0 | 1 | 4 | 18 |
| Культура | 7 | 9 | 0 | 1 | 2 | 0 | 19 |
| Итог | 97 | 147 | 65 | 102 | 46 | 25 | 483 |

Составлено по: Законотворчество думских фракций, 1906-1917 гг.: Документы и материалы. М., 2006. С. 732-755.

В целом, наибольший интерес депутатов вызывали правовые вопросы, проблемы местного управления и самоуправления, народного образования, социальной политики, аграрных отношений. Причем, для кадетов приоритетными были проблемы права и судопроизводства. Этому было посвящено более 40% подготовленных ими законопроектов. Октябристы уделяли значительное внимание вопросам образованию. Около 22% разработанных ими законодательных инициатив касались положения народного просвещения. В 22% законопроектов леворадикальных фракций затрагивался аграрный вопрос. Около 13% законопроектов кадетов и прогрессистов были посвящены проблемам общеимперского управления. В то же время среди октябристских законопроектов их доля составляла менее 3%; среди законодательных инициатив правых фракций – чуть более 1%. Примечательно, что проблемы торговли и промышленности не слишком волновали народных избранников всех фракций. Левые радикалы и кадеты не подготовили ни одной инициативы, касающейся этих вопросов. Правые разработали 4 законопроекта, т. е. чуть более 4% от общего числа внесенных ими предположений. Октябристы внесли 6 подобных инициатив (т. е. около 3,5%).

Очевидно, цели внесения депутатских законопроектов были различными. В этой связи выделяются четыре типа законопроектов: политические, профессиональные, региональные и лоббистские.

К сугубо политическому типу следует отнести радикальные законопроекты, которые лишь подчеркивали принципиальность их авторов в борьбе за народные интересы. Зачастую они напоминали декларации о намерениях. Предполагалось, что если Дума признает разработку законопроекта желательной, то она передаст его в комиссию, которая и сочинит текст. Среди подписантов таких законопроектов едва ли были возможны политические разногласия.

Пример: законодательное предположение «Об улучшении сельскохозяйственного положения крестьянского населения в России» [25]. Было внесено в Думу за подписью 31 депутата; первые подписавшиеся – правые К.А. Тарасов и Н.В. Жилин. Перечисляя способы повышения агрономической грамотности крестьянства, авторы отмечали, что «на все эти нужды необходимы средства, которыми народ в большинстве не обладает». Констатировалось, что «эти средства должны быть даны от государства» с уточнением, что «кредиты желательны без процентов или с самым малым процентом».

Профессиональные законопроекты реально могли быть встроены в существовавшую систему права, обычно отраслевого. Как правило, они были детально прописаны и готовы к принятию без особой доработки. Их могли инициировать депутаты с различными политическими взглядами.

Ярким примером могут служить законопроекты в области народного просвещения, вносимые октябристами. Такие высококлассные специалисты как В.К. фон Анреп, Е.П. Ковалевский, И.С. Клюжев имели хорошую репутацию в профессиональном сообществе и инициировали качественно подготовленные законопроекты. В частности, «Об учебно-воспитательных заведениях для детей дошкольного возраста («детских садах»), «О реформе средней школы», «О реформе учительских институтов» и др.

Законопроекты, условно названные региональными, были направлены на обеспечение интересов отдельных губерний и подписывались их представителями независимо от политической принадлежности.

Пример: законопроект «Об упразднении в Белоруссии последних остатков чиншевого владения и чиншевого права и выродившегося из него городского и местечкового домового арендного владения»[26]. Его подписали октябрист А.Л. Сапунов, умеренно-правый еп. Евлогий и белорусские депутаты из других фракций. Речь шла об упразднении специфически белорусского рудимента средневековья. Чиншевая земля – это земельные участки, арендованные крестьянами у помещиков на вечные времена с правом отчуждения и почти всегда без письменных арендных договоров. После упразднения крепостного права такие договоры стали заключаться на краткосрочной основе. Арендная плата постоянно росла, что стало настоящим бедствием для белорусских землепользователей.

Также надо иметь в виду, что некоторые депутаты могли инициировать законопроекты в видах коммерческого интереса, своего или третьих лиц. Иногда этот интерес был очевидным, иногда скрытым, иногда его разоблачали коллеги.

К примеру, видный борец с пьянством депутат Челышев неоднократно вносил законопроекты, направленные на борьбу с этим социальным злом. Одно из его предложений предусматривало резкое сокращение мест продажи спиртного в городах. При обсуждении проекта был выявлен корыстный интерес Челышева: владея большими банями в Самаре, он предлагал сохранить в банях продажу водки и пива.

Разумеется, такая классификация не является исчерпывающей и инвариантной, однако она позволяет точнее представить законотворческую деятельность депутатов Государственной Думы. Осознавая, что законопроекты вносились в различных целях, можно продуктивнее анализировать их содержание.

[1] Съезды и конференции Конституционно-демократической партии: В 3 т. М., 2000. Т. 2. С. 25.

[2] Донесения Л.К. Куманина… // Вопросы истории. 1999. № 7. С. 22.

[3] РГИА. Ф. 669. Оп. 1. Д. 7. Л. 21-22.

[5] Донесения Л.К. Куманина… // Вопросы истории. 1999. № 4-5. С. 12-13.

[6] Там же // Вопросы истории. 1999. № 6. С. 10-14.

[7] Характерно в этом отношении письмо П.П. Мигулина А.И. Гучкову от 18 июня 1907, в котором он советовал лидеру октябристов выйти на выборы не с широкой программой преобразованием, а с инициативой внести в Думу конкретные законопроекты, жизненно необходимые для страны. Перечень этих законодательных предположений был предварительно оговорен П.П. Мигулиным с Ю.Н. Милютиным и Н.А. Хомяковым: «Например, по аграрному вопросу: 1) закон о homestead’ах (земельных наделах – К.С.), 2) сельскохозяйственный банк, 3) страхование посевов от неурожаев, 4) преобразование Крестьянского и Дворянского банков. По рабочему вопросу: 1) страхование рабочих, 2) нормальный рабочий день. По части подъема производительных сил страны: 1) оросительный канал из Амударьи в Закаспийскую область, 2) Сибирский речной путь, 3) вторая колея Сибирской дороги, 4) Амурская железная дорога, 5) Южно-Сибирская железная дорога, 6) Томско-Ташкентская железная дорога, 7) общественные работы по сооружению не менее 5000 верст ежегодно шоссейных путей в Европейской России. И только. В области финансов: 1) преобразование Государственного банка сберегательных касс, 2) подоходный налог, 3) реформа реального обложения, 4) отмена сахарной нормировки. Вот и все» (ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 257. Л. 71).

[8] Там же. Д. 406. Л. 105.

[9] Там же. Д. 505. Л. 1.

[10] Законотворчество думских фракций. 1906-1917 гг. С. 733, 739.

[11] РГАЛИ. Ф. 1208. Оп. 1. Д. 40. Л. 28об.

[12] ГА РФ. Ф. 555. Оп. 1. Д. 687. Л. 2об.

[13] ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 323. Л. 79об.

[14] АВП РИ. Ф. 340. Оп. 835. Д. 53. Л. 14.

[15] Протоколы Центрального комитета Конституционно-демократической партии: В 6 т. М., 1997. Т. 2. С. 116.

[17] Законотворчество думских фракций. 1906-1917 гг. С. 517-518.

[23] Партии демократических реформ, мирного обновления, прогрессистов: Документы и материалы, 1906-1916 гг. М., 2002. С. 298.

[24] ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 922. Л. 607.

[25] Государственная Дума. Созыв IV. Сессия I. Приложение к стенографическим отчетам. СПб., 1913. Т. 6. № 629.

[26] Государственная Дума. Созыв III. Сессия I. Приложение к стенографическим отчетам. СПб., 1908. Т.1. Стб. 112-113.