Совещание «Об обеспечении экологической и промышленной безопасности при обращении с демонтируемым нефтепромысловым оборудованием»

Решение
«О реализации рекомендаций совещания «Об обеспечении экологической и промышленной безопасности при обращении с демонтируемым нефтепромысловым оборудованием»

Рассмотрев материалы и предложения Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Федерального агентства по недропользованию, представителей нефтеперерабатывающих и нефтедобывающих предприятий, науки, отраслевых союзов, экспертов по вопросу «Об обеспечении экологической и промышленной безопасности при обращении с демонтируемым нефтепромысловым оборудованием», Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию отмечает следующее.

Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон «Об отходах») определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

В статье 1 Федерального закона «Об отходах» содержится, в частности, определение понятия «лом и отходы цветных и (или) черных металлов» — пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий.

Вместе с тем, в Федеральном законе «Об отходах» отсутствует определение понятия «образование отходов», в том числе лома и отходов цветных и (или) черных металлов. Определение лома и отходов цветных и (или) черных металлов содержится в ГОСТах, таких как «ГОСТ Р 54564–2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Лом и отходы цветных металлов и сплавов. Общие технические условия».

В статье 26 Федерального закона от 29 июня 2015 года № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» указано, что ГОСТы как документы национальной системы стандартизации применяются на добровольной основе, таким образом, носят рекомендательный, но не обязательный характер. Поэтому необходимо закрепить определение понятия «образование отходов» непосредственно в Федеральном законе «Об отходах».

В 2017 году наряду с внесением изменений в строительные своды правил, запретивших вторичное применение металлопроката в большинстве типов зданий и сооружений нормального и повышенного уровня ответственности, вступили в силу новые положения природоохранного законодательства, регулирующие деятельность по обращению с отработанными стальными нефтегазопроводными трубами. Данные изменения должны были упорядочить деятельность по «реставрации» и реализации бывших в употреблении труб и повлиять на снижение рисков возникновения аварий в строительстве и причинения вреда здоровью граждан и окружающей среде.

Приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 года № 242 утвержден Федеральный классификационный каталог отходов (далее — ФККО), в состав которого включен тип отходов «Лом и отходы черных и цветных металлов» (ФККО 4 60 000 00 00 0), в состав которого входят 43 группы отходов, в частности, группа отходов «Трубы стальные нефте- и газопроводов отработанные» (ФККО 4 69 520 00 00 0), включающая 5 видов отходов IV класса опасности.

Письмом Росприроднадзора от 27 октября 2017 года № АА-10–02–28/23997 были даны разъяснения об обращении с отходом «Трубы стальные нефте- и газопроводов отработанные», согласно которому, в соответствии со статьей 1 Федерального закона «Об отходах», обращение с отходами — деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов.

Целью включения в ФККО данных видов отходов является повышение экологической безопасности и противодействие незаконному обороту трубной продукции в отрасли ЖКХ.

Согласно пункту 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежит деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I — IV классов опасности. Таким образом, обращение с группой отходов «Трубы стальные нефте- и газопроводов отработанные» подлежит лицензированию.

В случае, если при демонтаже указанных отходов осуществляется предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку, то такая деятельность подпадает под определение «обработка отходов» и также подлежит в обязательном порядке лицензированию.

Согласно пункту 5 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в случае, если технология демонтажа нефте- и газопроводов является новой технологией и по проекту технической документации на такую технологию положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы не утверждалось в установленном порядке, то соответствующий проект технической документации на такую технологию будет относиться к числу объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня и будет подлежать представлению в Росприроднадзор для организации и проведения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона «Об отходах» на отходы I — IV классов опасности хозяйствующие субъекты должны составлять и утверждать паспорт отходов по форме, установленной Правилами проведения паспортизации отходов I — IV классов опасности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2013 года № 712.

Согласно статье 18 Федерального закона «Об отходах» индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке.

Вместе с тем, в нефтяных компаниях отработана практика по обращению с демонтированными трубами, не оказывающая существенного негативного воздействия на окружающую среду. После зачистки и диагностики демонтированные трубы, сохранившие потребительские свойства, могут повторно использоваться на собственных объектах как материально-технические ресурсы, в том числе для строительства или капитального ремонта на неответственных или вспомогательных конструкциях, либо реализоваться по рыночной стоимости в качестве труб отработанных (бывших в употреблении).

Потерявшие потребительские свойства элементы трубы, классифицированные в качестве отходов 5 класса опасности, реализуются по рыночной стоимости как металлолом. Контроль за участками проведения работ по разработке месторождений, в том числе по демонтажу трубопроводов, законодательно закреплен и осуществляется органами экологического надзора.

Результаты массовых проверок нефте- и газодобывающих предприятий, проведенных в 2018–2019 годах Генеральной прокуратурой Российской Федерации во исполнение протокола совещания у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 19 сентября 2018 года № ДК-П9-166пр предписывают относить весь объем демонтированных стальных труб нефте- и газопроводов к отходам IV класса опасности, включенным в группу отходов «Трубы стальные нефте- и газопроводов отработанные» и обеспечивать соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами производства и потребления.

При этом в период 2007–2019 годов Роснедрами было обследовано около 2500 потенциально экологически опасных скважин нераспределенного фонда недр (на основании анализа материалов, полученных в ходе инвентаризации).

По результатам выполненных обследований выявлено свыше 850 экологически опасных скважин. Из них на 268, представлявших наибольшую степень опасности, были выполнены неотложные аварийные, ремонтно- восстановительные и ликвидационные работы.

При этом в настоящее время в нераспределенном фонде недр насчитывается еще свыше 600 обследованных скважин, на которых установлено наличие признаков, представляющих возможную экологическую опасность. Кроме того, на основании анализа данных инвентаризации, еще 500 скважин нераспределенного фонда недр предварительно оцениваются как потенциально опасные и в первоочередном порядке должны быть обследованы в ближайшие годы.

По результатам выполненных работ, затраты в расчете на одну скважину в среднем составили 100 тыс. руб. на обследование и 8 млн. руб. на проведение ремонтно-изоляционных и ликвидационных работ.

Учитывая текущее количество скважин нераспределенного фонда недр, выполнение всех предусмотренных нормативными документами мероприятий по контролю и содержанию этого фонда, требует более масштабных работ и соответствующих дополнительных объемов финансирования. При лимите финансирования на уровне 1,5 млрд руб. в год, число обследованных скважин может составлять не менее 1000 скважин, а объем ликвидационных работ может быть доведен до 100 скважин в год.

Предъявляемые требования в области обращения с демонтируемыми трубами как с опасными отходами, по мнению Роснедр, привели к замедлению работ по ремонту и замене трубопроводов, поскольку процедура лицензирования и нормирования в сфере обращения с такими отходами, переобустройства производственных трубных баз как объектов обезвреживания отходов требует продолжительного срока и значительных затрат.

На основании изложенного, Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию решил:

1. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:

1.1. Рассмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в части разработки новой редакции понятия «отходы производства и потребления», при котором отходы производства и потребления, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, утратившие свои потребительские свойства для использования в том качестве, для которого они предназначены (изготовлены), или для вторичного использования, подлежат уничтожению или утилизации или захоронению, в целях стимулирования вовлечения вторичных ресурсов, в том числе демонтированных труб нефте- и газопроводов, в хозяйственный оборот.

1.2. Рассмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в части закрепления права собственника самостоятельно принимать решение об отнесении бывших в употреблении веществ, предметов, материалов, изделий или оборудования, образующихся на разных стадиях технологического процесса, к ресурсам, пригодным для дальнейшего использования, или к отходам, путем определения степени их износа и пригодности.

1.3. Ускорить подготовку проекта федерального закона, предусматривающего регулирование обращения вторичных материальных ресурсов, с проработкой вопроса о стимулировании спроса на продукцию из них, согласно поручению Президента Российской Федерации от 15 ноября 2017 года № Пр-2319.

2. Рекомендовать Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии внести изменения, направленные на снятие ограничений использования восстановленных труб, в следующие строительные нормы и правила:

СП 16.13330.2017 «СНиП II-23–81* Стальные конструкции»;

СП 22.13330.2016 «СНиП 2.02.01–83* Основания зданий и сооружений»;

СП 24.13330.2011 «СНиП 2.02.03–85 Свайные фундаменты»;

СП 25.13330.2011 «СНиП 2.02.04–88 Основания и фундаменты на вечномерзлых грунтах»;

СП 30.13330.2016 «СНиП 2.04.01–85* Внутренний водопровод и канализация зданий».

СП 31.13330.2012 «СНиП 2.04.02–84*. Водоснабжение. Наружные сети и сооружения»;

СП 32.13330.2012 «СНиП 2.04.03–85. Канализация. Наружные сети и сооружения»;

СП 33.13330.2012 «СНиП 2.04.12–86 Расчет на прочность стальных трубопроводов»;

СП 35.13330.2011 «СНиП 2.05.03–84* Мосты и трубы»;

СП 36.13330.2012 «СНиП 2.05.06–85*. Магистральные трубопроводы»4

2.11 СП 58.13330.2012 «СНиП 33–01–2003 Гидротехнические сооружения. Общие положения»;

СП 62.13330.2011 «СНиП 42–01–2012. Газораспределительные системы»;

СП 70.13330.2012 «СНиП 3.03.01–87 Несущие и ограждающие конструкции»;

СП 86.13330.2014 «СНиП III-42–80* Магистральные трубопроводы»;

СП 100.13330.2016 «СНиП 2.06.03–85 Мелиоративные системы и сооружения»;

СП 125.13330.2012 «СНиП 2.05.13–90 Нефтепродуктопроводы, прокладываемые на территории городов и населенных пунктов»;

СП 277.1325800.2016 «Сооружения морские берегозащитные. Правила проектирования»;

СП 284.1325800.2016 «Трубопроводы промысловые для нефти и газа. Правила проектирования и производства работ»;

СП 287.1325800.2016 «Сооружения морские причальные. Правила проектирования и строительства».

3. Рекомендовать Федеральной службе по надзору в сфере природопользования:

3.1. Ускорить работу по пересмотру критериев отнесения трубопроводов, их частей, иного промыслового оборудования к лому и отходам черных металлов.

3.2. Разработать и утвердить Методические рекомендации по отнесению трубопроводов, их частей, иного промыслового оборудования к лому и отходам черных металлов для использования хозяйствующими субъектами и органами государственной власти при определении относимости демонтированных изделий из черных металлов и их сплавов к отходам.

3.3. Включить в ФККО группу отходов демонтированных труб 5 класса опасности в целях всестороннего регулирования вопросов обращения с демонтируемым нефтепромысловым оборудованием.

4. Рекомендовать Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации совместно с Федеральным агентством по недропользованию:

4.1. Доработать в ускоренном порядке с учетом полученных замечаний подготовленный проект Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» (в части закрепления порядка передачи пользователям недр ранее пробуренных скважин, находящихся на участке недр, предоставленном в пользование).

4.2. Разработать план мероприятий по совершенствованию методов оптимизации темпов обследования скважин, расположенных на нераспределенном фонде недр Российской Федерации, проведения изоляционно-ликвидационных работ скважин, представляющих экологическую опасность.

5. Направить данное решение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей.

Председатель Комитета
А.П. Майоров