О проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (доклад подготовлен Собяниным С.С. на основании предложений субъектов Российской Федерации)

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил в свое время достаточно четкие федеральные ориентиры в сфере государственного строительства в субъектах Российской Федерации, которые в значительной степени способствовали стабилизации страны, определению правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Данный федеральный закон призван был четко определить место субъектов Российской Федерации в системе взаимоотношений между различными уровнями публичной власти. Однако этого не было сделано ввиду отсутствия общей концепции разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Такая концепция в настоящее время сформулирована. На базе ее разработан и в октябре текущего года обсужден на заседании Государственного Совета Российской Федерации проект новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основании этой концепции подготовлены и предлагаемые поправки к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

К числу наиболее значимых новел законопроекта можно отнести следующие:

Четкое определение перечня полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет средств региональных бюджетов. При этом на федеральном уровне могут быть установлены только общие цели и принципы осуществления этих полномочий. Органы же государственной власти субъектов Российской Федерации должны самостоятельно регулировать объем, структуру, конкретный порядок и условия исполнения полномочий за счет собственных средств.

Установление порядка определения полномочий субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, финансирование которых должно осуществляться исключительно за счет средств федерального бюджета.

Определение общих принципов формирования доходной базы региональных бюджетов, исходя из предусмотренного законопроектом разграничения полномочий.

Возможность временного исполнения федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти отсутствуют и не могут быть сформированы;

если объем просроченных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, определенный в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает тридцать процентов доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, допускается нецелевое расходование средств.

В законопроекте определен порядок установления срока, в течение которого полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти, а также перечень полномочий, которые последние осуществлять не вправе.

Возможность введения Правительством Российской Федерации временной финансовой администрации субъекта Российской Федерации на основании заключения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о задолженности субъекта Российской Федерации.

Необходимо отметить, что заложенный в законопроекте подход к взаимоотношениям между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации аналогичен подходам к взаимоотношениям между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, определенным в проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Свое мнение по проекту федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высказали более семидесяти субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации, поддерживая в целом дальнейшую правовую регламентацию вопросов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и сформулированные в законопроекте идеи, предложили большое число замечаний, уточнений и дополнений.

Условно все представленные поправки можно разделить на следующие группы:

1. О предмете правового регулирования законопроекта;

2. О предложенном разграничении полномочий по предметам ведения, закрепленным в статье 72 Конституции Российской Федерации;

3. О экономических и финансовых основах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и принципах распределения финансовых ресурсов;

4. О введении института временного изъятия полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

5. О принципах и порядке заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче осуществления части полномочий;

6. О правовой регламентации неприкосновенности выборных должностных лиц;

7. Об участии субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, осуществляемом в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации;

8. О разграничении полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономных округов, входящих в их состав;

9. Иные предложения о предмете правового регулирования законопроекта. По мнению ряда субъектов Российской Федерации, в проекте закона общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации чрезвычайно детализированы, введены положения, регулирующие механизм разграничения полномочий между уровнями государственной власти, а также порядок их передачи от одного уровня власти к другому. Включены нормы, регулирующие бюджетный процесс, налогообложение, имущественные и административные отношения. По сути, подготовлен проект, который объединяет нормы различных отраслей права. С принятием этого законопроекта может усугубиться имеющаяся противоречивость федерального законодательства.

С точки зрения Республики Коми, Республики Карелия, Республики Адыгея, Республики Калмыкия, Калужской области и некоторых других субъектов Российской Федерации, более целесообразным представляется внесение соответствующих изменений в действующие нормативные правовые акты: Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс и другие акты федерального законодательства.

Вышеуказанная позиция является весьма спорной. Общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации нельзя отнести только к вопросам одной отрасли законодательства. Ими устанавливаются исходные начала деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в различных сферах общественных отношений. И уже в силу этого можно считать вполне оправданным отнесение к общим принципам организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации основ межбюджетных отношений между Федерацией и ее субъектами, а также разграничения полномочий между органами государственной власти в Российской Федерации.

В интересах повышения эффективности государственного управления целесообразно сформулировать исходные начала деятельности региональных органов государственной власти, их основные права и обязанности, а также принципы взаимоотношений с федеральной властью в одном законе. Именно такой подход позволяет целостно обозначить правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

О предложенном разграничении полномочий по предметам ведения, закрепленным в статье 72 Конституции Российской Федерации. Прежде всего можно отметить, что большинство субъектов Российской Федерации высказываются против регулирования правоотношений по разграничению полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также передачи полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. Возражают субъекты Федерации и против предоставления права федеральным органам государственной власти устанавливать порядок осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами полномочий по предметам совместного ведения, определенных федеральными нормативными правовыми актами, регламентировать их права, обязанности и ответственность, а также издавать обязательные для исполнения правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Это, по мнению субъектов Российской Федерации, противоречит принципу самостоятельности субъектов Российской Федерации в установлении своей системы органов государственной власти, закрепленному статей 77 Конституции Российской Федерации.

В качестве одного из компромиссных вариантов предлагается такое право предоставить только федеральным законам и нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (см. замечания и предложения Правительства Ленинградской области).

Мнения регионов разделились по поводу закрепления в статье 26–4 законопроекта перечня полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых субъектами Российской Федерации самостоятельно, за счет средств их бюджетов.

Считают нецелесообразным установление единого перечня полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Республика Дагестан и Карачаево-Черкесская республика, Курганская, Ростовская, Костромская, Пермская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и ряд других субъектов Российской Федерации.

Республика Чувашия, Приморский край, Московская область не возражают против закрепления в Федеральном законе данного перечня полномочий, но считают, что он должен быть дополнен полномочиями, которыми располагают и которые осуществляют в настоящее время субъекты Российской Федерации. Это прежде всего регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в области бюджетного устройства и процесса, правового регулирования выборов, регулирования и контроля добычи и использования полезных ископаемых, организации милиции общественной безопасности, подразделений пожарной охраны субъекта Российской Федерации, содержания мировых судей, лицензирования отдельных видов деятельности и т. д.

Субъекты Российской Федерации выражают опасение, что предложенное в проекте расширение расходных полномочий субъектов Российской Федерации окажется «неподъемным» для региональных бюджетов либо существенно «исказит» содержание единой экономической политики государства.

Республика Татарстан, Кемеровская, Московская, Челябинская, Ярославская, Читинская, Вологодская и Воронежская области и ряд других субъектов Российской Федерации полагают, что такие полномочия, как поддержка сельскохозяйственного производства; организация и осуществление программ и проектов в области охраны окружающей среды; содействие в трудоустройстве, профессиональной переподготовке безработных, организации и финансировании общественных работ и других, – являются в первую очередь прерогативой Федерального центра, и предлагают изложить их в такой редакции, которая исключала бы возможность возложения ответственности за их исполнение только на региональный уровень.

Отдельные перечисленные в статье 26–4 законопроекта полномочия предлагается исключить как не относящиеся к предметам совместного ведения, а составляющие предмет исключительного ведения субъекта Российской Федерации (Республика Мордовия, Ярославская, Омская области). Речь идет о финансировании деятельности государственных учреждений субъектов Российской Федерации; об управлении имуществом, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации; о наделении населенных пунктов (групп населенных пунктов) статусом городского, сельского поселения.

В целом разделяется позиция тех субъектов Российской Федерации, которые высказались против определения полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения ведомственными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, в первую очередь актами министерств, ведомств, комитетов и иных служб. В том числе против предоставления всем вышеуказанным федеральным органам права устанавливать порядок осуществления переданных субъекту Российской Федерации полномочий и давать обязательные для исполнения предписания.

В случае принятия этих положений передаваемые субъектам Российской Федерации в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации полномочия будут попросту «выхолощены» бесчисленным множеством актов министерств и ведомств. При этом, учитывая существующую на сегодняшний день запутанность и внутреннюю противоречивость ведомственных федеральных актов, будет достаточно высока вероятность неэффективной и не единообразной реализации в регионах вышеназванных полномочий.

Процесс передачи полномочий, определения порядка их исполнения и ответственности приобретет неконтролируемый характер. Это приведет к процветанию бюрократии, бумаготворчеству, раздуванию аппарата и круговой безответственности.

Наделение федеральных органов государственной власти полномочиями по установлению прав, обязанностей и ответственности отдельных должностных лиц исполнительной власти субъектов Российской Федерации, минуя высший исполнительный орган и главу субъекта, разрушает единство системы исполнительной власти в регионе и ограничивает права высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Определение ответственности отдельных должностных лиц субъектов Российской Федерации федеральными ведомствами разрушает логику обсуждаемого закона, в котором прописана ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании вышеизложенного возможно внести в проект закона поправку Ленинградской области относительно того, что под нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, разграничивающими полномочия на основании федеральных законов, следует понимать только нормативные акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Предложенный в законопроекте перечень полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации целесообразно доработать с учетом поступивших замечаний и предложений. Так:

в пункте 4 части 1 статьи 26–4 проекта закона исключить слова «(в том числе участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых)» как не относящиеся к предмету данного закона;

в пункте 6 части 1 статьи 26–4 четко сформулировать, что подразумевается под территориальными и региональными чрезвычайными ситуациями, ответственность за предупреждение и ликвидацию которых целиком возлагается на региональные органы государственной власти;

в пункте 10 части 1 статьи 26–4 уточнить – в чем должна заключаться поддержка сельскохозяйственного производства и будет ли Федерация по‑прежнему осуществлять таможенные, налоговые и иные меры поддержки сельскохозяйственного производства;

дополнить часть 1 статьи 26–4 такими полномочиями субъектов Российской Федерации, как:

предоставление субвенций бюджетам муниципальных образований на покрытие расходов предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства в соответствии со стандартом уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги, установленным нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

организация и осуществление инвестиционных программ и проектов в области социально-экономического развития территорий муниципальных образований. Об экономических и финансовых основах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и принципах распределения финансовых ресурсов. Многие субъекты Российской Федерации указывают, что законопроект, расширяя расходные полномочия субъектов Российской Федерации, осуществляемые за счет средств региональных бюджетов, не позволяет сделать вывод о достаточности остающихся в распоряжении региональных бюджетов ресурсов для финансирования этих полномочий, поскольку устанавливаются только общие принципы разграничения полномочий. Поэтому предлагается рассматривать этот проект закона одновременно с проектами изменений и дополнений в налоговое и бюджетное законодательство, что позволит более точно определить планируемые доходы и расходы (Ростовская, Воронежская, Калужская, Рязанская области).

Определенные сомнения у субъектов Российской Федерации вызывает возможность изменения состава объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации в случае изменения полномочий органов государственной власти (установленная в части 2 статьи 26–12 законопроекта). По мнению Курганской и Воронежской областей, это положение противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Республики Марий Эл, Карелия и Коми, Мурманская, Орловская, Челябинская, Костромская области и другие субъекты Российской Федерации выражают опасения по поводу включения в проект закона положений пункта 5 статьи 26–3, согласно которым нормативы определения объема субвенций могут не устанавливаться, если полномочия, которыми наделен субъект, не предусматривают существенного увеличения штатной численности аппарата управления. При этом в проекте не указывается, какое именно увеличение штатной численности является существенным.

По мнению субъектов Российской Федерации, подобная формулировка позволяет произвольно решать вопросы выделения субвенций из федерального бюджета.

Ряд субъектов Российской Федерации считают, что порядок передачи финансовому органу соответствующего субъекта Российской Федерации полномочий территориального органа федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам (предусмотренный пунктом 4 статьи 26–24 проекта) противоречит концепции законопроекта и Конституции Российской Федерации.

Исключить обязательное официальное опубликование проекта бюджета субъекта Российской Федерации и ежемесячных отчетов об его исполнении (часть 6 статьи 26–14 законопроекта) предлагают Республика Татарстан, Архангельская, Новгородская, Липецкая области и некоторые другие субъекты Российской Федерации.

Опасения, высказанные субъектами Российской Федерации относительно распределения финансовых ресурсов в связи с перераспределением полномочий и значительного увеличения финансовых обязательств субъектов Российской Федерации, вполне обоснованны.

Проект закона предлагает разграничить финансовые ресурсы между уровнями государственной власти путем перераспределения налогов и закрепления порядка предоставления финансовой помощи из бюджета, которые, исходя из реальных возможностей федерального бюджета, могут периодически меняться. При этом отсутствует вариант первоначального (на момент принятия закона) распределения доходных источников между Федерацией и субъектами Российской Федерации. Поэтому устранить существующие опасения возможно лишь только после рассмотрения предложенного Правительством Российской Федерации варианта распределения расходных обязательств и доходных источников, а также поправок к бюджетному и налоговому законодательству.

Более того, необходимо создать рабочую группу из представителей Администрации Президента Российской Федерации, членов Государственного Совета Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, которая бы выработала согласованный вариант новых межбюджетных отношений с учетом проекта данного закона. Это помогло бы снять большую часть вопросов и опасений у субъектов Российской Федерации и у органов местного самоуправления, значительно ускорить прохождение законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации.

О введении института временного изъятия полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Против закрепления в проекте закона статьей 26–10 и 26–25 положений, предусматривающих временное осуществление федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, выступают Республика Дагестан, Орловская, Тверская, Кировская, Московская, Свердловская, Костромская области, Коми-Пермяцкий автономный округ.

По мнению вышеназванных субъектов Российской Федерации, введение данного института противоречит принципу федерализма, поскольку допускает произвольное вмешательство федеральных органов государственной власти в деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и более того, отстранение их от власти без установления процедуры, препятствующей необоснованному вмешательству, в частности обязательного судебного разбирательства. К тому же в законопроекте отсутствуют процедура и механизм осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Более 25 субъектов Российской Федерации не возражают против введения данного института. Вместе с тем часть из них представили свои замечания и предложения по данному вопросу (Кемеровская, Саратовская, Тульская, Омская, Московская области, Санкт-Петербург и т. д.).

Предлагается:

предусмотреть ограничение срока, в пределах которого полномочия субъектов Федерации временно могут быть возложены на федеральные органы государственной власти;

определить порядок установления факта нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства при реализации полномочий, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета;

расширить перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые не могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти, и т. д.

Следует отметить, что аналогичный механизм предлагается ввести и в отношении органов местного самоуправления. При этом в ходе рассмотрения на Государственном Совете Российской Федерации вопроса о реформировании института местного самоуправления субъекты Российской Федерации не высказали сомнений в конституционности его введения применительно к органам местного самоуправления. Хотя последние вообще не входят в систему органов государственной власти, а являются самостоятельным уровнем публичной власти.

Необходимо обратить внимание и на то, что во всех указанных в проекте закона случаях временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными органами государственной власти создается прямая угроза нарушения конституционных прав и свобод граждан в случае непринятия такого рода мер. А в соответствии со статей 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека являются непосредственно действующими. Именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти.

Поэтому предлагаемая в проекте закона новация является правовой гарантией реализации указанных конституционных положений.

Введение данного института носит временной характер и не влечет за собой досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

О закрепляемых принципах и порядке заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче осуществления части полномочий. По данному вопросу свое мнение высказали более 10 субъектов Российской Федерации (Республики Калмыкия и Татарстан, Костромская, Тульская, Свердловская, Мурманская области, Санкт-Петербург и т. д.).

При этом позиции субъектов Российской Федерации по данному вопросу в некоторых случаях диаметрально противоположны. Так, по мнению органов государственной власти Республики Татарстан, «пункт 1 статьи 26–8 проекта закона содержит необоснованное ограничение случаев заключения договоров о разграничении полномочий и, таким образом, сужает рамки действия части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, касающейся договорного разграничения». В то же время представители Мурманской области полагают, что «в случае принятия федерального закона в предлагаемой редакции роль договоров существенно возрастет, возрастет заинтересованность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в заключении договоров, поскольку эти договоры будут не только конкретизировать установленные федеральными законами полномочия, но и устанавливать иной, чем предусмотрено федеральным законом для прочих субъектов Российской Федерации, перечень полномочий. Применение этих норм будет разрушать единое правовое пространство России, приведет к усилению центробежных тенденций в Российской Федерации».

Некоторые субъекты Российской Федерации акцентируют внимание на необходимости определения понятий договора и соглашения, четких критериев, на основании которых возможно заключение договоров и соглашений, а также упрощения механизма их заключения.

Необходимо отметить, что анализ замечаний, поступивших от субъектов Российской Федерации по данному вопросу, – позволил выявить наиболее яркий пример диаметрально противоположных подходов к пониманию (толкованию) конституционных положений различными субъектами Российской Федерации.

Предусмотренные в законопроекте принципы и порядок заключения договоров и соглашений не вносят кардинальных изменений в действующий в настоящее время механизм заключения договоров и соглашений, а лишь развивают и конкретизируют его положения.

Можно согласиться с предложением отдельных субъектов Российской Федерации о включении в законопроект положения, предоставляющего право органу государственной власти субъекта Российской Федерации, не являющемуся стороной договора, соглашения, получить по своему запросу проекты договора, соглашения до одобрения указанных проектов и внести свои предложения и замечания в случае, если, по его мнению, проекты договора или соглашения ущемляют права и интересы этого субъекта Российской Федерации.

О правовой регламентации неприкосновенности выборных должностных лиц. Ряд субъектов Федерации отрицательно относятся к отмене института неприкосновенности депутатов законодательных органов и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также закреплению в проекте закона лишь отсылочных норм в отношении гарантий вышеназванным должностным лицам. Среди них Кабардино-Балкарская Республика, Калужская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Так, Коми-Пермяцкий автономный округ отмечает, что «неприкосновенность является одним из основных элементов статуса выборного должностного лица, важнейшей правовой гарантией его деятельности».

В целом по данному вопросу необходимо отметить следующее: использование законодательной техники, в соответствии с которой из федерального закона исключается непосредственное регулирование института неприкосновенности лиц, занимающих выборную должность, а лишь содержится отсылка к положениям УПК Российской Федерации, можно считать правомерным и обоснованным.

Об участии субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, осуществляемом в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации. Невключение в проект закона положений статьи 13 действующего Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», предусматривающих механизм доработки проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в случае, если более трети органов государственной власти субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона, отрицательно оценено многими субъектами Российской Федерации (Республика Калмыкия, Вологодская и Орловская области и т. д.). По мнению вышеназванных субъектов Российской Федерации, природа предметов совместного ведения состоит в привлечении субъектов Российской Федерации не только к исполнению установленных правовых норм, но и к законодательному процессу по соответствующим вопросам. Существующий механизм уже отработан на практике, и нецелесообразно от него отказываться. Он может совершенствоваться лишь путем определения ответственности в случае несоблюдения процедуры согласования проекта федерального закона субъектом Российской Федерации.

Республика Дагестан, Московская, Тульская, Тверская, Омская, Костромская области и иные субъекты Российской Федерации отмечают, что из законотворческой деятельности по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов исключены исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку пунктом 6 статьи 26–3 законопроекта предусмотрено направление проектов федеральных законов лишь законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Определенные сомнения у Республики Марий Эл, Курганской, Тверской, Тульской, Ленинградской областей вызывает конституционность положения пункта 4 статьи 1 законопроекта, провозглашающего верховенство нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации над конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Поправки, представленные субъектами Российской Федерации по данному вопросу, достаточно обоснованны. В этой связи было бы целесообразно предложить разработчикам проекта закона еще раз вернуться к рассмотрению вышеуказанных положений и доработать их с учетом поступивших замечаний и предложений.

О разграничении полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономных округов, входящих в их состав. По вопросу разграничения полномочий между органами государственной власти края (области) и входящих в их состав автономных округов (статья 26–6 проекта закона) свои различные подходы высказали Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Коми-Пермяцкий, Эвенкийский, Агинский Бурятский автономные округа и Архангельская область.

Против предложенного в проекте закона разграничения выступают Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Коми-Пермяцкий и Эвенкийский автономные округа, так как, по их мнению, эти положения проекта закона не соответствуют конституционным принципам независимости и самостоятельности субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, не возражают против принятия данной статьи Агинский Бурятский автономный округ и Архангельская область. При этом Архангельская область считает целесообразным дополнить статью положениями, регламентирующими принципы и порядок заключения договоров между органами государственной власти края (области) и входящими в их состав автономными округами.

Иные предложения. Здесь хотелось бы обратить внимание на ряд позиций:

1. Были высказаны замечания и предложения по вопросу разграничения полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации:

В частности, закрепление в абзаце 2 пункта 14 статьи 1 законопроекта положения о том, что структура (перечень) органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации только при условии, если иное не установлено Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации, вызывает возражения Республики Татарстан и Ленинградской области. Так, Республика Татарстан считает, что «…такое условие излишне, поскольку согласно конституционному принципу разделения властей участие в данном процессе государственных органов, относящихся к иным ветвям власти, означало бы их вмешательство в сферу компетенции исполнительной власти, и допускать такую возможность на уровне федерального закона было бы неправомерно».

Правительство Кировской области считает, что «положения действующего Федерального закона, позволяющие законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации назначать на должность и освобождать от должности отдельных должностных лиц субъекта Российской Федерации, позволяют законодательному органу субъекта Российской Федерации вмешиваться в формирование и деятельность исполнительной власти».

С доводами Республики Татарстан и Кировской области можно согласиться.

Некоторые субъекты Федерации возражают против закрепления за законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по согласованию назначения члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Представители Читинской области полагают, что «…данная норма противоречит статье 95 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Совет Федерации входит представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, согласия законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации на назначение члена Совета Федерации не требуется. Кроме этого назначение члена Совета Федерации от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации фактически лишает высший орган исполнительной власти возможности действовать в качестве самостоятельного органа государственной власти в условиях разделения властей».

Решение о порядке назначения членов Совета Федерации не является предметом данного закона, тем не менее можно высказать мнение об изменении порядка формирования Совета Федерации вообще. С целью усиления авторитета верхней палаты российского парламента было бы целесообразным избрание членов Совета Федерации населением.

2. Исходя из того, что территориальные органы федеральных органов государственной власти осуществляют свою деятельность (полномочия) непосредственно на территории субъекта Федерации и в тесном сотрудничестве с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ряд субъектов считает целесообразным закрепить необходимость согласования назначения и освобождения от должности руководителей территориальных органов федеральных органов государственной власти с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Действительно, когда в соответствии с настоящим проектом вводится институт федерального вмешательства в деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исчезает институт неприкосновенности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, когда они, по сути, встраиваются в вертикаль исполнительной власти, и при этом с них не снимается ответственность за все происходящее на территории субъектов Федерации, было бы целесообразным вернуться к данному вопросу.

Отмена права согласования назначения и освобождения от должности руководителей подразделений федеральных структур высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации уже сыграло свою положительную роль в процессе наведения правового порядка в стране, укрепления ее единства. Сегодня же, в изменившихся политических условиях, отсутствие такого механизма способно привести к кадровой нестабильности и неуправляемости происходящими в регионах процессами. В этой связи заслуживает внесения в проект закона предложение Читинской области. В целях сбалансированности и возможности обновления кадров можно было бы дополнительно установить право Президента Российской Федерации освобождать без всякого согласования любых руководителей территориальных органов федеральных органов государственной власти.

3. Предлагается дополнить абзац 3 части 2 статьи 19 действующей редакции Федерального закона положениями, согласно которым факт грубого нарушения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, повлекшего за собой массовые нарушения прав и свобод граждан, должен быть установлен соответствующим судом.

4. Предлагается определенный в части 4 статьи 3 (пункт 4 статьи 1 законопроекта) срок, в течение которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны привести свои нормативные правовые акты в соответствие с вновь принятыми федеральными нормативными актами, увеличить до 6 месяцев.

5. В отношении сформулированной в законопроекте процедуры отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, согласно которой в законе субъекта Российской Федерации должны содержаться основания отзыва, также поступил ряд замечаний. В частности, Санкт-Петербург и Воронежская область акцентируют внимание на том, что «…Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 № 10-П предусматривает лишь одно основание для отзыва – неправомерная деятельность, т. е. конкретное правонарушение данного должностного лица, факт совершения которого установлен в соответствующем юрисдикционном порядке. Следовательно, закон субъекта Российской Федерации не может содержать иные основания для отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, кроме закрепленных в федеральном законе».

Бесспорно, вышеизложенные поправки носят конструктивный характер и нуждаются в дальнейшем обсуждении.

Вместе с тем можно отметить, что ряд замечаний субъектов Российской Федерации вряд ли могут быть учтены. Так, одним из субъектов Российской Федерации предлагается в проекте закрепить норму, предусматривающую, что «…полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по изданию нормативно-правовых актов, имеющих силу закона, в исключительных случаях могут быть делегированы исполнительным органам государственной власти в установленной законодательством субъекта Российской Федерации процедуре…». Другой субъект Российской Федерации, рассматривая вопрос о полномочиях субъекта Российской Федерации, констатирует, «…что полномочие – это в первую очередь право, а ответственность субъекта Российской Федерации должна устанавливаться исключительно за его обязанности».

А имеется и указание на то, что «…весьма расплывчата по содержанию и последствиям формулировка «внести в Государственную Думу проекты законов». Внести – не значит принять, поэтому целесообразнее заменить их на более императивные формулировки или дополнить обязанностью федеральных органов государственной власти принять соответствующие законопроекты».

Подводя итог предварительному анализу, хотелось бы еще раз подчеркнуть важность и необходимость данного законопроекта. Об этом говорит и факт представления замечаний и предложений к проекту большинством субъектов Российской Федерации. Анализ представленных поправок позволил выявить весь спектр существующих в регионах проблем в области государственного строительства и опыта, накопленного субъектами Федерации.

Безусловно, законопроект не лишен определенных недостатков. Однако в целом его концепция соответствует конституционным принципам, отвечает требованиям времени, отражает накопленный опыт государственного строительства. Поэтому необходимо установить четкие сроки доработки обсуждаемого законопроекта и его внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.