нформационно-аналитически

АВ 2012г. май Российская Государственная Дума: становление парламентаризма на Евразийском пространстве

Приложение

Доклад научного руководителя проектов Фонда современной истории С.М.Шахрая на Международном круглом столе на тему «Российская Государственная Дума: становление парламентаризма на евразийском пространстве» 28 апреля 2012 г.

Уважаемый Сергей Евгеньевич!

Уважаемые коллеги!

Придать интеграционным процессам на евразийском пространстве парламентское измерение - одна из ключевых задач «дорожной карты» по созданию Евразийского экономического союза. Практическая реализация инициативы Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о необходимости учреждения Евразийского парламента способна не только обеспечить дополнительное мощное ускорение для реальной экономической интеграции, но и вывести ее на качественно новый уровень.

Каким будет Евразийский парламент? Что за принципы будут положены в его основу? Какие практические шаги по его созданию необходимо предпринять? Все эти непростые вопросы будят сегодня творческое воображение юристов, политиков, ученых. И здесь главное, на мой взгляд, не увлечься обсуждением интересных деталей и прояснить самые существенные, ключевые вопросы. Уверен, сегодняшний международный круглый стол, на котором присутствуют представители государств – участников Содружества Независимых Государств, станет важным шагом в этой работе.

Я считаю крайне важным, чтобы новый межгосударственный или надгосударственный институт, помимо решения прагматических задач, связанных с обеспечением синхронного развития правовой базы экономической интеграции на всем евразийском пространстве, стал также инструментом проведения в жизнь подлинных идей и ценностей парламентаризма, стимулировал общественно-политическое творчество наших граждан, способствовал укреплению «горизонтальных связей» и распространению полезного опыта среди государств – участников будущего Евразийского экономического союза.

Почему я говорю о важности продвижения и разъяснения именно философии и системы ценностей парламентаризма? Потому что крайне важно разделять формальную и содержательную сторону этого явления.

Достаточно вспомнить историю советских времен. Простой факт наличия в СССР Верховного Совета и Конституции совсем не означал торжества в нашем обществе реального парламентаризма и конституционализма. Более того, опираясь на собственный многолетний парламентский опыт, могу утверждать, что наличие законодательного органа с большим объемом полномочий при отсутствии культуры парламентаризма может стать источником серьезных политических рисков. Чтобы парламент на любом уровне эффективно выполнял свои функции, важно, чтобы в обществе стали привычными идеи о ценности принципа разделения властей, прав и свобод человека и гражданина, правового государства, общественного договора и так далее.

И если уж продолжать говорить об идеях, то подлинный и эффективный парламентаризм не мыслим без правильного понимания места и значения парламентского контроля.

У нас еще с советских времен укоренились представление о парламентском контроле как о своего рода «внутреннем оружии» противоборствующих политических элит. Да иначе и не могло быть, потому что на протяжении, как минимум, последних трех сотен лет ни о каком реальном участии общественности в контроле (ни напрямую, ни через представительные органы) не было и речи. Фактически вся история существования государственного контроля у нас в стране – это история того, как государственная власть пыталась сама себя контролировать. Были, правда, две попытки сменить парадигму (реформы Валериана Алексеевича Татаринова в середине XIX века и проект Дмитрия Александровича Философова в самом начале ХХ века), но, к сожалению, они закончились неудачей.

В советские времена под лозунгом общественного контроля создавалось огромное множество различных структур – рабочий контроль, партийный контроль, народный контроль и так далее. Однако в итоге всё выхолащивалось и превращалось в систему, когда один бюрократ контролирует другого.

Но времена меняются. В современных странах с развитыми традициями демократии, гражданского общества, либерализма и контрактуализма сложились устойчивые представления о том, что парламентский (внешний) контроль является обязательным элементом общественного управления, поскольку право распоряжаться публичными ресурсами органы власти получают от избирателей.

При этом внешний контроль считается неотъемлемой частью любой эффективной системы общественного регулирования в целом, поскольку фактически является одним из инструментов защиты прав и свобод человека и гражданина как от угрозы прямого посягательства со стороны государства, так и от негативных последствий неэффективного государственного управления.

Основная задача внешнего контроля как системы заключается в том, чтобы «как можно раньше выявлять любые отклонения от принятых стандартов законности, эффективности, результативности и экономичности управления общественными ресурсами с тем, чтобы иметь возможность вовремя исправить ситуацию, либо обязать лиц, принимающих решения, признать свою ответственность, компенсировать нанесенный ущерб, либо предпринять меры для предотвращения аналогичных нарушений в будущем»[1]. Фактически граждане в лице своих представительных органов и созданных ими институтов контроля получают реальную возможность управлять общественными финансами и другими ресурсами, контролировать расходы государства, влиять на выбор приоритетов и стратегии развития в целом.

Этот инструмент также эффективен для контроля и регулирования сектора «бюрократической экономики». В отличие от парламентов или глав государств, бюрократия в силу своего положения мало зависит от избирателей: ее благополучие связано не с обслуживанием интересов общества, а с поддержкой различных «групп влияния». Чиновники объективно не заинтересованы в экономии общественных ресурсов. Напротив, принятие дорогостоящих программ и проектов национального масштаба предоставляет им широкие возможности для личного обогащения и оказания услуг аффилированным структурам. Как писал нобелевский лауреат Дж. Бьюкенен, «такие черты, как фаворитизм, дискриминация (как в пользу, так и против отдельных лиц), произвольная классификация граждан по тому или иному признаку, почти неизбежно присущи любой системе, ставящей людей в зависимость от бюрократов…»[2].

Отсутствие независимого внешнего контроля за деятельностью органов исполнительной власти означает укрепление бюрократии и повышение информационной асимметрии в отношениях государства и общества. А это, в свою очередь ведет к ослаблению государства, снижению его авторитета и конкурентоспособности.

При должном развитии системы парламентского контроля, органы власти постепенно придут к осознанию социально-политической значимости внешней оценки своих решений. Потому что заключение авторитетного государственного аудитора есть ни что иное как эффективный механизм легитимации социально-экономических решений государства, инструмент обеспечения необходимой общественной поддержки.

Поскольку одним из обсуждаемых в настоящее время вариантов является идея формирования Евразийского парламента на основе прямых демократических выборов, это обстоятельство делает особенно актуальным вопрос о необходимости адекватного развития институтов парламентского контроля на евразийском пространстве как с точки зрения защиты интересов граждан-налогоплательщиков, так и с точки зрения создания дополнительного контура «обратной связи», позволяющего своевременно выявлять отклонения и недостатки в интеграционных процессах. В связи с этим представляется целесообразным в учредительных документах Евразийского парламента определить саму возможность, а также ключевые принципы и пределы его контрольных полномочий.

Исходя из межгосударственного (надгосударственного) статуса этой организации, Евразийский парламент мог бы принимать рекомендации, стандарты, модельные законы для стран – участников Евразийского экономического союза в части, касающейся парламентского контроля. Это позволило бы строить и совершенствовать национальные и наднациональные системы контроля на евразийском пространстве с учетом лучшего мирового и отечественного опыта. Счетная палата Российской Федерации, ее Государственный научно-исследовательский институт системного анализа, Высшая школа государственного аудита (факультет) МГУ им. М.В.Ломоносова, а также Российский союз налогоплательщиков готовы оказать необходимое практическое содействие в решении указанных вопросов.

Хотел бы отметить, что сегодня мы имеем очень благоприятную общественно-психологическую ситуацию для того, чтобы придать нашей работе по укреплению парламентаризма и парламентского контроля новый импульс.

Еще несколько лет назад в обществе преобладали настроения социального пессимизма и апатии. С одной стороны, люди были абсолютно уверены, что бюджетные средства расходуются неэффективно. А, с другой стороны, сами отказывались проявлять какую-либо инициативу, сомневались в самой возможности какого-либо позитивного влияния «простых» налогоплательщиков на деятельность органов власти по управлению национальными ресурсами [3].

Теперь же ситуация изменилась: налицо оживление общественной жизни, парламент снова стал «местом для дискуссии», возник реальный запрос на новых людей, на новые общественно-политические практики. Да и сами граждане всерьез заговорили об общественном контроле, о своем желании реально разобраться, насколько эффективно, рационально и мудро государство управляет общественными ресурсами. Такое положение дел свидетельствует о переходе общества (по крайней мере, его активной части) на новый уровень развития и самоорганизации, что создает благоприятные условия для становления реального парламентаризма, конституционализма и парламентского контроля не только в Российской Федерации, но и на всем евразийском пространстве.

И в заключение я бы хотел сказать следующее.

Рост авторитета парламентов, реальное укоренение институтов парламентаризма и демократии станут возможными только тогда, когда наши избиратели увидят, что через свои представительные органы они будут способны на деле управлять финансами и стратегией развития своих государств. Чтобы отвечать этим чаяниям людей, всем депутатам, да и самому обществу нужно четко понять, что эффективный парламентский контроль – это не разовые акции, не громкие дела, будоражащие внимание прессы и обывателей. Хотя, разумеется, публичная компонента тоже важна. Но проблема заключается в том, что все эти сенсационные парламентские расследования обычно происходят ad hoc – уже после того, как нарушения были совершены, а бюджетные средства украдены или бесполезно растрачены. Даже такое мощное оружие парламента, как право инициировать вопрос об импичменте главы государства, по сути, действует с запозданием.

Такой способ использования парламентского контроля абсолютно не эффективен, как и всякая реактивная политика.

Для того, чтобы общество и государство научилось сознательно управлять своим будущим, собственно и существует инструмент независимого парламентского контроля прежде всего за финансовой деятельностью Правительства.

Парламент, который наладил постоянный и эффективный финансовый контроль за деятельностью исполнительной власти, может реально влиять на политическую ситуацию, и, что не менее важно, такой парламент имеет реальный авторитет и репутацию у избирателей (налогоплательщиков).

Благодарю за внимание!

[1] См.: Лимская декларация основополагающих принципов аудита, принятая IX Конгрессом ИНТОСАИ в 1977 г. - The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts// Документы, опубликованных на официальном сайте Международной организации высших контрольных органов

[2] Цит. по.: Нуреев Р. «Угроза Левиафана» // Бьюкенен Дж. Сочинения. Пер. с англ. Сер. «Нобелевские лауреаты по экономике». Т.1. – М.: «Таурус Альфа», 1997.

[3] Согласно опросу Фонда общественного мнения, проведенному в октябре 2004 г. по заказу Счетной палаты Российской Федерации, более 2/3 респондентов считали, что средства из государственного бюджета расходуются неправильно и неэффективно. 13% опрошенных в качестве причины неэффективного использования бюджетных средств прямо назвали казнокрадство.