Об общественном контроле госрасходов, закупок и инвестиций

Встреча с членами Экспертного совета при Правительстве России о совершенствовании общественного контроля государственных расходов, закупок и инвестиций

Вступительное слово Дмитрия Медведева

Выступление первого заместителя генерального директора ВЦИОМ Константина Абрамова

Доклад первого проректора Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Александра Шамрина

Стенограмма:

Д.Медведев: Я напомню, что вы и так знаете не хуже меня: принят соответствующий закон, который вступает в силу с 1 января следующего года, через четыре месяца уже, и, конечно, мы сейчас к этому все готовимся.

Важно не только заниматься повышением эффективности бюджетных расходов, но и решением других задач, которые так или иначе косвенно или прямо связаны с системой государственных закупок, создавать нормальные условия для малого и среднего бизнеса, поддерживать модернизацию и инновационные продукты. И конечно, что может быть отдельной задачей – это задача сокращения коррупции, потому что в системе контроля или системе, скажем так, государственных закупок, системе государственных услуг это явление, к сожалению, развито повсеместно, и масштабы его очень велики. Об этом все знают, это притча во языцех.

Список участников

Список участников встречи с членами Экспертного совета при Правительстве

Сегодня мы послушаем, что об этом общественное мнение думает. Тем не менее очевидно, что  масштабы проблемы очень и очень велики, и у нас у всех есть надежда, что закон, который рождался в трудах и боях, всё-таки поможет и эту проблему решать.

Действительно, подготовка шла весьма непросто, было очень много споров, по некоторым положениям споры продолжаются. Конечно, внимания заслуживают все позиции, нужно посмотреть вообще, как закон начнёт работать. Естественно, никто не закрывает возможности для его дальнейшего совершенствования, изменения или даже отмены тех или иных положений, если мы вместе придём к выводу, что они неактуальны, что они не работают или, что иногда бывает в нашей жизни, они работают против смысла самой нормы. Я не говорю, что так будет, но просто тема настолько сложная, что, очевидно, совершенствование этого нормативного материала обязательно потребуется.

Для того чтобы закон заработал в полной мере, мы приняли план, я его утвердил в конце мая текущего года. До конца 2015 года предстоит разработать 53 акта Правительства, причём 37 из них должны быть уже внесены в этом году и приняты. Кстати, только что, буквально 10 минут назад, я подписал постановление о критериях цен минимальных и максимальных по поставкам для госнужд, начиная с которых необходимо предоставлять информацию о бенефициарах, об органах управления, о руководителях компании, а также о соисполнителях и субподрядчиках. Критерии эти обсуждались, они, наверное, вам известны: для федеральных нужд это 1 млрд рублей, минимальная или максимальная цена, не имеет значения, а для субъектов Федерации и муниципалитетов это 100 млн рублей. С этой цифры необходимо, что называется, предъявлять наружу  все те позиции, о которых я сказал.

Д.Медведев: Важно не только заниматься повышением эффективности бюджетных расходов, но и решением других задач, которые связаны с системой государственных закупок, создавать нормальные условия для малого и среднего бизнеса, поддерживать модернизацию и инновационные продукты. И конечно, что может быть отдельной задачей – это задача сокращения коррупции.

Ещё тем не менее предстоит принять немаленькое число документов. Хотел бы тоже с вами посоветоваться, какие из них вы считаете наиболее трудными и что могло бы найти там своё отражение в рамках, конечно, закона, который был принят и который вступает в силу.

Передаю слово Михаилу Анатольевичу (М.Абызову – Министру) для нескольких вводных замечаний, а потом продолжим в свободной дискуссии.

М.Абызов: Спасибо. Уважаемый Дмитрий Анатольевич! В соответствии с Вашим поручением в декабре 2012 года Экспертным советом Правительства была сформирована рабочая группа, целью деятельности которой являлся анализ проблем и основных недостатков применяемого закона о государственных закупках, так называемого 94-го федерального закона, для того чтобы выработать рекомендации к принятию проекта закона о федеральной контрактной системе.

Весной этого года закон «О федеральной контрактной системе» был принят, он учитывает ряд предложений рабочей группы. Тем не менее мы сконцентрировали свою работу над сопровождением разработки нормативно-правовых актов в развитие нового закона «О федеральной контрактной системе». С этой целью рабочая группа экспертного совета приступила к реализации пилотных проектов в семи субъектах Российской Федерации и в «пилотных» органах исполнительной власти.

На базе этих пилотных проектов рабочая группа подготовила своё мнение о том, каким образом в новом федеральном законе о контрактной системе должны учитываться предложения по совершенствованию системы закупочной деятельности и на что должен быть направлен основной акцент. Приоритетное внимание уделялось вопросам общественного контроля, вопросам доступности и объективности предоставляемой информации. Именно эту работу мы сегодня Вам представляем. Также мы послушаем доклады, будут представлены доклады «Росатома» как пилотного ведомства и представителей региона – Красноярского края, которые вместе с рабочей группой реализовывали эту работу по сопровождению…

Д.Медведев: Пилотного региона. Одного как пилотного ведомства, второго – как пилотного региона.

М.Абызов: Начать хотели бы мы с социологии, которую подготовили наши коллеги, которая показывает отношение общества и профессионального сообщества к вопросу организации закупок и государственных расходов.

Д.Медведев: Да, пожалуйста. Эта информация уже появилась даже.

К.Абрамов (первый заместитель генерального директора Всероссийского центра изучения общественного мнения): Здравствуйте, Дмитрий Анатольевич, уважаемые коллеги! Сегодня хотел бы вам представить результаты исследования, которое мы сделали совсем недавно, практически неделю назад, силами ВЦИОМа и наших коллег из Superjob. Соответственно мы изучали две аудитории: аудиторию населения России старше 18 лет и аудиторию так называемых специалистов по закупкам. Специалистов по закупкам как раз наши коллеги из Superjob опрашивали, а вот население России – как раз мы представим результаты.

Пожалуйста, второй слайд. Итак, на вопрос: «По вашему мнению, насколько прозрачной и справедливой сегодня является система проведения государственных закупок» – 80% населения России, абсолютное большинство, считает, что она, мягко говоря, не совсем прозрачная и справедливая на сегодняшний день. «Скорее, прозрачная и справедливая или вполне прозрачная» – всего лишь 20% наших граждан считают, что это так.

Д.Медведев: 20% – не так плохо, хочу сказать. 20% (11 + 9) – не так плохо. Я думал, будет хуже даже.

К.Абрамов: Такое мнение в обществе сложилось. Есть оптимизм.

Третий слайд: «По вашим оценкам, насколько распространены случаи, связанные с коррупцией в вашей сфере при государственных и муниципальных контрактах?» «Почти все закупки являются коррумпированными» – так считает 45% специалистов, «Есть как коррумпированные, так и честные» – 38%, «Все закупки являются честными» – так ответило 5% специалистов.

Следующий слайд №4. «Требует ли существующая система государственных закупок радикального изменения?» «Да» – так считает 65% специалистов по закупкам, «Нет» – 15%, «Затрудняюсь» – 20%.

Пятый слайд. И мы задали вопрос по поводу публичного гражданского контроля за госрасходами: «Насколько это эффективная либо неэффективная мера в борьбе за прозрачность и справедливость системы госзакупок, в том числе в борьбе с коррупцией?» Население России склоняется к тому, что всё-таки система контроля госзакупок, публичного и гражданского контроля, эффективная – 63% наших сограждан сказали так. «Скорее неэффективная или совсем неэффективная» – 28% наших сограждан.

Следующий слайд. Относительное большинство, 38% наших сограждан, считает, что наиболее эффективным является как раз общественный контроль. Я думаю, что это серьёзная цифра. Федеральный на втором месте – 24%, порядка четверти наших граждан, региональный – 14%. «Никакой не эффективен» – так ответило 12% наших сограждан.

Итак, седьмой слайд – информирование населения о новом законе. Я бы сказал, что 21% россиян знает, что с 1 января вступает в силу новый федеральный закон. Я считаю, что это очень большой процент.

Д.Медведев: Большой процент. Я думаю, что вопрос просто был некорректно задан. Какой-то закон был принят – ну, наверное, был принят.

К.Абрамов: Но другое удивительно – что 48% специалистов по закупкам не знает об этом.

Д.Медведев: Тоже удивительно.

К.Абрамов: Да, тоже интересный факт.

Итак, восьмой слайд. Мы задали этот вопрос специалистам по закупкам: как они считают, содержит ли новый закон потенциал для исправления недостатков действующей системы? Считают, что да, потенциал есть – 31%, нет – 32% и затруднилось ответить 37%, то есть среди этой профессиональной среды сложилось достаточно неоднозначное отношение к возможной эффективности нового закона. Насколько эффективны инструменты, мы тоже видим здесь: некоторые (40%) говорят, что «нет», «да» – 25%, и 35% опять-таки затруднились ответить на этот вопрос, то есть ожидания в профессиональной среде достаточно осторожные по поводу возможной эффективности нового закона. 9-й слайд.

К.Абрамов: Те движения, которые делает Правительство, направленные на повышение открытости и эффективности, совершенствование системы госзакупок, будут положительно встречаться аудиторией.

Итак, здесь мы померили, скажем так, готовность аудитории – как населения России, так и специалистов по закупкам – принять участие в мероприятиях по общественному контролю, и увидели, что на самом деле 55% населения – «скорее да» либо «однозначно да» готовы принимать участие в такого рода контроле, и среди специалистов – 60%. То есть, я бы так сказал, сформировалась среда, достаточно серьёзная, которой действительно этот вопрос интересен, и они готовы участвовать в каких-то общественных процедурах по контролю в этой сфере.

Ну и 10-й слайд – выводы, вы можете их прочитать. Что я хотел бы сказать? Ещё раз подчеркну, в некоторой части нашего общества, которая достаточно активно пользуется интернетом, социальными сетями, интернет-медиа, – существует ожидание, связанное с тем, что государство будет предпринимать шаги по своей большей открытости, для того чтобы они понимали, как теми налогами, которые они платят, насколько эффективно государство этими суммами распоряжается, насколько открыто, насколько эффективно, насколько там существуют либо нет коррупционные какие-то составляющие. Для них эта информация интересна, они обсуждают эту информацию, и, по нашим данным (мы много лет уже проводим исследования, в том числе в интернет-среде), эта аудитория расширяется с каждым годом и вопрос этот регулярно, всё чаще и чаще задаётся в этой аудитории. Так что, мне кажется, те попытки, те движения, которые мы делаем, вы делаете в Правительстве, направленные на повышение открытости и эффективности, совершенствование системы госзакупок, будут положительно встречаться аудиторией, особенно более молодой, более образованной и более активной.

Д.Медведев: Спасибо большое. Информация любопытная, требующая осмысления, естественно. Пожалуйста, кто у нас? Прошу вас.

А.Шамрин (первый проректор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»): Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Совершенно очевидно, что потенциал 94-го ФЗ полностью исчерпан, и на слайде видно, что коррупция и мошенничество за годы действия закона переместились в сферы государственного заказа, которые либо не полностью подвержены, либо совсем не подвержены нормативному регулированию, – это планирование и исполнение контрактов.

И на слайде представлены лишь самые яркие болевые точки мошенничества и коррупции. Честно говоря, когда мы готовили презентацию, в слайд не уместились все проблемы, которые существуют сегодня в государственном заказе, связанные с коррупцией и мошенничеством. Проблемы 94-го ФЗ – узость рамок правового регулирования, ограниченность системы контроля, отсутствие системы общественного контроля, отсутствие ключевых показателей эффективности действий государственных заказчиков и, самое главное, низкая мотивация госзаказчиков на достижение результата. То есть сложилась ситуация, когда единственным показателем эффективности действий госзаказчика является слепое следование процедурам и чиновник практически перестал отвечать за конечный результат.

Следующий слайд. В обществе и в бизнесе, как сейчас коллега это подтвердил, высоки ожидания позитивных перемен в сфере госзакупок в связи с введением контрактной системы. Внедряемая контрактная система, конечно, обладает достаточно высоким потенциалом эффективности. По экспертной оценке, на первом этапе в годовом исчислении первичный экономический эффект может достичь до 700 млрд рублей, который складывается из того, что будет повышена обоснованность закупок, снизится доля несостоявшихся торгов. Сегодня, к примеру, всего лишь 50% контрактов заключается в результате торгов, практически на торги приходят в среднем только два участника. Часто бывает, что второй – это спойлер первого. Далее, это введение нормирования по основным видам закупок, что очень важно для инвестиционного климата – это увеличение конкуренции на торгах.

Но эффект от контрактной системы не исчерпывается экономическим эффектом. Дело в том, что мы ожидаем повышения качества удовлетворения государственных нужд, сократятся временные издержки на проведение повторных процедур, повысится прозрачность закупок для общества и наконец-то будет создана эффективная система общественного контроля. Что важно: эффективность участия в закупках для субъектов экономической деятельности будет резко повышена. Следующий слайд. В этой связи экспертный совет провёл сравнение 94-го и 44-го законов в целях выявления рисков, а также оценки возможностей перехода к контрактной системе. И надо сказать, что к серьёзным рискам, связанным с переходом, относится возможное затягивание процессов закупок, значительный объём правового регулирования подзаконными актами, проблема адекватности информационного обеспечения, но и, не менее важно, – это риски использования механизмов общественного контроля как способа кошмарить бизнес, потому что сегодня возможности общественного контроля высоки, но при этом и правосознание, и, соответственно, готовность общественных организаций выступать в позитивной роли требует осмысления. Следующий слайд.

В этой связи, как уже сказал Дмитрий Анатольевич, мы сформировали целый комплекс мероприятий, из которых ключевыми являются деятельность рабочей группы и реализация пилотного проекта по отработке институтов контрактной системы в регионах и в госкорпорации «Росатом». Рабочая группа основной своей деятельностью имела разработку предложений по институтам контрактной системы и отработку проектов нормативных актов и разработку рекомендаций, которые впоследствии направлялись в Минэкономразвития, и Минэкономразвития при подготовке проектов нормативных актов использовало эту информацию.

Что касается пилотного проекта, то основными задачами пилотного проекта являются отработка механизмов и информационной прозрачности, отработка эффективных моделей общественного контроля, отработка механизмов планирования, нормирования и других институтов контрактной системы, условно говоря, в поле: как это реально будет реализовываться. Мы работаем с группой регионов, в которых есть достаточно сильный потенциал государственных заказчиков, и мы практически моделируем все институты контрактной системы, собственно, на практике. Об этом, я надеюсь, скажут другие участники совещания, которые представляют пилотные площадки.

Следующий слайд, пожалуйста. В этой связи хотелось бы сказать, что облик контрактной системы будет определяться содержанием подзаконных актов. 37 подзаконных актов должно быть подготовлено до конца года, то есть практически, даже арифметически очевидно, где-то 10 постановлений Правительства должно выходить в месяц. В этой связи экспертный совет и сейчас, и в дальнейшем готов оказывать поддержку федеральным органам исполнительной власти, прежде всего Минэкономразвития, по выработке эффективных предложений по построению контрактной системы. Мы эти эффективные предложения, конечно же, прежде всего черпаем в пилотных регионах, отрабатывая в том числе и в госкорпорации «Росатом».

Мы считаем, что такой опыт предварительной подготовки среды для внедрения серьёзных реформаторских механизмов мог бы быть использован и в других системных реформах. О промежуточных итогах, я думаю, скажут коллеги, но хотелось бы сказать следующее по пилотным проектам.

Первое – участники пилотного проекта отмечают усложнение процедур и ожидают возрастания издержек на реализацию контрактной системы.

Второе – госзаказчики сегодня испытывают большой дефицит методической поддержки при подготовке и введении института контрактной системы. Отдельная проблема – это квалификация персонала и способность сотрудников контрактных служб работать в новых условиях.

Хотелось бы сказать ещё об эффективности общественных слушаний. Понятно, что общественные слушания – это эффективный инструмент для выработки рациональных или оптимальных решений, однако сегодня общественные слушания – это институт, который как бы находится сбоку. Он реализуется на этапе, когда уже все решения о закупках приняты. Поэтому экспертный совет считает необходимым рассмотреть возможность переместить фокус общественных слушаний на начальный этап планирования, это прежде всего. И во-вторых, необходима чёткая регламентация действий госзаказчиков, ГРБСов, контрольных органов, общественных организаций по результатам общественных слушаний.

Сегодня общественные слушания практически никакого результата, влияния на собственно саму закупку не оказывают за редким исключением, когда действительно попадается добросовестный заказчик, который слышит результаты и пытается в этой связи изменить правила конкретной закупки.

Мы считаем, что необходимо в связи со сложностью закона предложить реализацию проекта по мониторингу применения федерального закона на первые два года, 2014 и 2015 год, условно так называемый проект экспертного сопровождения введения в действие. Этот проект имел бы своей целью оценить основные показатели эффективности закона, одновременно выработал бы механизмы быстрого реагирования на те проблемы, на те конкретные случаи, с которыми сталкиваются закупщики, то есть, условно говоря, максимально сократить обратную связь между законодателем и тем, кто применяет этот закон.

Таким образом, Дмитрий Анатольевич, наше предложение заключается в следующем. Первое – продолжить реализацию пилотного проекта по апробации основных механизмов 44-го закона. Второе – провести в 2014–2015 годах этот комплексный пилотный проект с участием экспертного совета, Министерства экономического развития, пилотных регионов и других заинтересованных министерств и ведомств. Третье: мы считаем, что нужна новая система организации работы с госзакупками в органах власти, которая включает в себя внедрение персональной ответственности за результат, рейтингование заказчиков, оценку эффективности закупочной деятельности по чётко определённым показателям. Экспертный совет готов разработать и представить на обсуждение предложения по этому вопросу. Далее: рекомендовать разработать административные регламенты закупочной деятельности госзаказчика, и, наконец (и не менее важно), создать систему методической поддержки деятельности госзаказчиков, а также профессиональной подготовки.

Д.Медведев: Спасибо большое.

<…>

* * *

По завершении встречи Министр Российской Федерации Михаил Абызов ответил на вопросы журналистов

Стенограмма:

Вопрос: Михаил Анатольевич,ввопрос совершенствованияобщественного контроля входит ли вопрос субсидирования пассажирских перевозок? Не секрет, что с каждым годом государство снижает субсидирование, тем самым страдают люди с очень низким доходом.

М.Абызов: С 1 января будущего года все государственные расходы и государственные закупки переходят на принципиально новый механизм. И основной задачей сегодняшнего обсуждения была дискуссия по вопросам, направленным на совершенствование нормативно-правовых актов, которые позволят своевременно и качественно внедрить новую федеральную контрактную систему.

М.Абызов: Основной вопрос, который сегодня рассматривался на встрече Председателя Правительства с членами Экспертного совета, – вопрос о введении в действие с 1 января 2014 года норм федерального закона, обеспечивающих внедрение новой контрактной системы. Другими словами, с 1 января будущего года все государственные расходы и государственные закупки переходят на принципиально новый механизм. И основной задачей сегодняшнего обсуждения была дискуссия по вопросам, направленным на совершенствование нормативно-правовых актов, которые должно принять Правительство до 1 января и которые позволят своевременно и качественно внедрить новую федеральную контрактную систему.

Государственные расходы и вопросы субсидирования как часть бюджетных расходов сегодня детально не рассматривались. Это не есть предмет нового законодательства, тем не менее вопрос оптимизации бюджетных расходов напрямую связан с качеством государственных закупок, подготовкой персонала, отвечающего за закупочную деятельность. И сегодня основными рассматриваемыми вопросами были вопросы, связанные с работой наших министерств и ведомств в части государственных закупок: как сделать так, чтобы новое законодательство при его применении позволило ликвидировать те недостатки пресловутого 94-го федерального закона о государственных закупках, по поводу которого были многочисленные нарекания как со стороны профессионального сообщества, участников рынка, так и со стороны общественных организаций.

Вопрос: Какие наиболее сильные стороны ФКС (федеральной контрактной системы) по сравнению с 94-м законом, по вашему мнению и по мнению Экспертного совета?

М.Абызов: Новая федеральная контрактная система позволяет более гибко применять закупочные конкурентные процедуры, которые в том числе позволяют проводить повторные процедуры, связанные с переторжками, оптимизацией стоимости, финальными участниками закупочных процедур.

С другой стороны, федеральная контрактная система позволяет производить умные закупки, то есть закупки товаров и услуг, а также осуществлять инвестиции государства, связанные с так называемыми контрактами полного жизненного цикла и полной стоимости владения. То есть иногда не самое эффективное – купить самое дешёвое, то, что быстро выйдет из строя. Новые критерии федеральной контрактной системы позволяют производить закупки с тонкой донастройкой на финальный результат: качество приобретённого сервиса или товара для нужд государства.

Мы определили, что в 2014 году придётся сделать огромную работу по подготовке персонала и новых административных регламентов для министерств и ведомств, направленных на внедрение федеральной контрактной системы. По сути дела, это новое нормативное поле, времени осталось достаточно для принятия на уровне Правительства соответствующих решений. Но на что обращали внимание участники совещания: ещё большая работа предстоит в регионах, которые тоже перейдут с 1 января на новую федеральную контрактную систему. Она не даст моментальных, быстрых результатов, это большая работа с серьёзным подготовительным и переходным этапом, потребует новых профессиональных качеств от людей, которые в Российской Федерации непосредственно осуществляют закупочную деятельность для нужд государства.

М.Абызов: «Новая федеральная контрактная система позволяет более гибко применять закупочные конкурентные процедуры, которые в том числе позволяют проводить повторные процедуры, связанные с переторжками, оптимизацией стоимости, финальными участниками закупочных процедур».

Вопрос: Михаил Анатольевич, от экспертов звучали предложения ввести KPI для госзаказчиков, некие рейтинги. Поддержаны ли они, если да, то в какой форме это всё может быть реализовано?

М.Абызов: В целом эти предложения поддержаны. Действительно, у нас существует система, которая на сегодняшний день не позволяет рейтинговать министерства и ведомства по критериям качества закупочной деятельности. Мы часто слышим нарекания относительно этого качества, но сами процедуры и результаты их применения между министерствами и ведомствами не сопоставляются. Поэтому трудно оценить, какие практики являются лучшими, какие являются практиками, в которых есть определённые риски и недостатки. И поэтому сегодня было принято решение разработать систему критериев эффективности закупочной деятельности, которая бы объективно показывала непосредственно качество обеспечения госзакупок в различных министерствах. Эта система будет подготовлена в I квартале, и я надеюсь, что по результатам 2014 года уже будут обнародованы результаты применения этого рейтинга.

Вопрос: Михаил Анатольевич, вопрос о пилотных регионах. Как вы оцениваете первые результаты?

М.Абызов: Что абсолютно очевидно? Применение новых норм федеральной контрактной системы в пилотных регионах показало, что федеральная контрактная система более эффективна, чем 94-ФЗ. Но работа в пилотных регионах и пилотных ведомствах также выявила целый ряд недостатков, которые необходимо будет устранить при разработке Правительством соответствующих актов. Есть проблемы, связанные с перегрузкой информационных систем при реализации государственных закупок, эти проблемы возможно решить за ещё оставшийся до начала 2014 года период.

Соответствующее поручение Казначейству, которое ведёт основной информационный ресурс по государственным закупкам, будет подготовлено и дано.

Спасибо.