нформационно-аналитически

НИР Опыт строительства союзного государства Белоруссии и России для развития евразийской интеграции

2.3 Модернизация конституционного законодательства на евразийском пространстве

Процесс интеграции конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь нельзя рассматривать вне исторического и геополитического контекста. Следует иметь в виду, что существующая близость правовых систем (в частности, конституционного законодательства) России и Беларуси во многом является объективным следствием общей исторической судьбы народов этих государств. С распадом Советского Союза начался процесс формирования современного конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь как суверенных демократических государств. Несмотря на приобретение странами самостоятельности, развитие их конституционного законодательства осуществлялось по схожим траекториям, благодаря чему в настоящий момент можно констатировать достаточную степень гармонизации регулирования конституционно-правовых отношений в России и Беларуси. В процессе интеграции российского и белорусского конституционного законодательства можно выделить следующие основные периоды (этапы).

1 этап: 1992 – 1994 гг. В этот период, как в России, так и в Беларуси активно формируется новое (постсоветское) конституционное законодательство. Ключевыми моментами являются принятие на всенародных голосованиях (референдумах) Конституции Российской Федерации (1993) и Конституции – Основного Закона Республики Беларусь (1994). Анализ структуры и текста этих документов позволяет сделать вывод о значительной схожести содержащихся в них юридических конструкций. Это обусловлено не только общей исторической судьбой двух народов, но и, по-видимому, определенным влиянием проектов конституций Российской Федерации на разработчиков проекта Конституции Республики Беларусь. Схожесть проявляется в ряде общих для обеих стран конституционных принципов организации верховной государственной власти (республиканская форма правления, разделение государственной власти на три ветви, бикамерализм, институт выборного президента, не относящегося ни к одной из ветвей власти и т.д.), единообразном регулировании конституционно-правового статуса личности, а также в отдельных формулировках, практически дословно повторяющихся в текстах основных законов (например, статья 2 Конституции Российской Федерации и статья 2 Конституции Республики Беларусь). В целом следует отметить, что наличие значительного числа общих черт в конституциях Беларуси и России создало возможность для дальнейшей гармонизации и унификации конституционного законодательства этих стран.

2 этап: 1995-1999гг. Данный этап начинается с заключения 21 февраля 1995 года Договора о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь. Подписание указанного международного договора свидетельствует о начале качественно нового витка в развитии российско-белорусских отношений, в частности, гармонизации и унификации законодательства этих стран. Так, ст. 9 Договора предусматривала обязанность Сторон «согласовывать основные направления осуществления экономических реформ, содействовать углублению экономической интеграции между ними, созданию условий для формирования единого экономического пространства» (курсив наш – авт.).

Провозглашение курса на формирование единого экономического пространства имело важные юридические последствия, поскольку единое экономическое пространство невозможно без единого правового пространства, включающего в себя в качестве обязательного элемента систему конституционных принципов и гарантий свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств в границах пространства; конституционных основ единого рынка, конституционных основ единой денежной, кредитной и таможенной политики.

Намерения образовать на добровольной основе «глубоко интегрированное политически и экономически Сообщество России и Беларуси в целях объединения материального и интеллектуального потенциалов своих государств для подъема экономики, создания равных условий повышения уровня жизни народов и духовного развития личности» было закреплено в Договоре об образовании Сообщества России и Беларуси от 02 апреля 1996г. Важной характерной особенностью этого документа являлось то, что он учреждал специальные международные органы, ответственные за реализацию интеграционных процессов – Высший Совет, Парламентское Собрание, а также постоянно действующий Исполнительный Комитет. К функциям органов Сообщества ст. 12 Договора относила, в частности, принятие мер, создающих условия для интеграции конституционного законодательства России и Беларуси (главным образом, в экономической сфере): формирование единой нормативно-правовой базы; осуществление мероприятий, направленных на унификацию денежно-кредитных, налоговых и бюджетных систем; разработка и осуществление мер, создающих условия для введения общей валюты.

Год спустя, 02 апреля 1997 года, очередным двусторонним международным договором Сообщество России и Беларуси было преобразовано в Союз Беларуси и России «исходя из духовной близости и общности исторической судьбы своих народов, опираясь на их волю к дальнейшему единению, стремясь эффективно использовать материальный и интеллектуальный потенциалы России и Беларуси в интересах их социального и экономического прогресса, действуя в соответствии с основами конституционного строя Сторон и общепризнанными принципами и нормами международного права» (из преамбулы к Договору). Одной из целей образованного Союза явилось, согласно ст. 2 Договора, «сближение национальных правовых систем, формирование правовой системы Союза». Очевидно, что частью процесса сближения должна была стать интеграция конституционного законодательства, выступающего ядром национальной правовой системы как в Беларуси, так и в России. В отличие от Сообщества России и Беларуси, Союз Беларуси и России обрел все основные черты международной организации. Договором о создании Союза был утвержден Устав Союза, учреждающий систему органов Союза и определяющий их компетенцию.

В рамках Союза был заключен ряд двусторонних договоров, в частности, направленных на гармонизацию конституционного законодательства. К таковым можно отнести, например, Договор от 25 декабря 1998 года между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан.

3 этап: с 2000 года по настоящее время . Началом этапа можно считать вступление в силу 26 января 2000 года Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 года «О создании Союзного государства». Данный Договор имеет качественные отличия от ранее заключавшихся договоров, которыми провозглашалось сотрудничество, создавались Сообщество и Союз. В Договоре 1999 года речь идет о создании не просто международной организации, а, по замыслу создателей, глубоко интегрированного образования, именуемого «государством». «Российская Федерация и Республика Беларусь, - говорится в ст. 1 Договора – создают Союзное государство, которое знаменует собой новый этап в процессе единения двух стран в демократическое правовое государство».

Другими словами, Союзное государство, как следует из текста Договора, еще не является государством в собственно юридическом смысле слова, это лишь этап на пути построения единого демократического правового государства.

С одной стороны, у Союзного государства имеются определенные атрибуты государственности, не характерные для большинства международных организаций, а присущие именно государствам: герб, флаг, гимн, гражданство, в перспективе – единая валюта. Важно отметить, что Договор учреждает Парламент Союзного государства и предусматривает возможность принятия законодательства Союзного государства (отметим, что сложившийся подход в отечественной науке международного права не признает т.н. «международного законодательства», а акты международных организаций и их органов рассматриваются как производные источники международного права, уступающие по юридической силе международным договорам). Договор исходит из принципа разграничения предметов ведения Союзного государства и образующих его государств-участников; содержит перечень вопросов исключительного ведения Союзного государства (ст. 17). В пункте 3 статьи 2 Договора содержится норма-цель о рассмотрении в будущем вопроса о принятии Конституции Союзного государства. В переходный период статьей 62 Договора предусмотрена возможность принятия Конституционного Акта Союзного государства, «определяющего государственное устройство Союзного государства и его правовую систему» (ст. 62 Договора).

В то же время, другие положения Договора говорят в пользу того, что Союзное государство – международное, но не конституционно-правовое образование. Прежде всего, потому, что в основе Союзного государства лежит провозглашенный в Уставе ООН принцип суверенного равенства государств (ст. 3 Договора), представляющий собой норму jus cogens именно в межгосударственных, но не конституционных отношениях. Каждое государство-участник, как следует из ст. 6 Договора, сохраняет свой суверенитет «с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий». В связи с этим, Союзное государство не является государством в конституционно-правовом смысле, поскольку не обладает государственным суверенитетом.

Одновременно с Договором о создании Союзного государства была принята Программа действий по реализации положений Договора. Примечательно, что эта Программа практически не содержит каких-либо мер, направленных на гармонизацию или унификацию законодательства и построение единого правового пространства (за исключением налогового законодательства, о необходимости унификации которого говорится в тексте документа), а практически полностью посвящена вопросам сближения национальных экономик, а также проведения согласованной политики в отдельных отраслях.

Принятие Конституционного Акта Союзного государства при определенных условиях могло бы ознаменовать переход к следующему этапу, однако данный способ интеграции правовых систем в текущих исторических условиях представляется маловероятным и неэффективным (о чем будет сказано далее). В то же время, потребность в сближении правовых систем, построении единого правового и экономического пространства сохраняется, в связи, с чем следует рассмотреть вопрос о возможных сценариях дальнейшего протекания интеграционных процессов в Беларуси и России и более широко – на пространстве СНГ и ЕврАзЭС.

При разработке сценариев интеграционных процессов следует ответить на принципиальный вопрос: может ли принятие Конституционного Акта Союзного государства (Беларуси и России) оказать решающее влияние на гармонизацию и унификацию конституционного законодательства России и Беларуси и далее – формирование общего конституционного законодательства, включая принятие Конституции Союзного государства?

В отличие от Договора 1999 года, где Россия и Беларусь именуются «государствами-участниками» Союзного государства, в проекте Конституционного Акта говорится о «государствах – субъектах Союзного государства». Вместе с тем, подчеркивается соответствие Акта Договору о создании Союзного государства и, как следствие, сохранение принципа суверенного равенства государств-субъектов.

В связи с этим принятие Конституционного Акта не изменит статус Союзного государства, являющегося по юридической природе международной организацией «с претензиями» на конституционализацию. Положения проекта Конституционного Акта в основном повторяют положения Договора 1999 года. Это касается, в частности, таких вопросов как гражданство Союзного государства, разграничение предметов ведения между Союзным государством и государствами-субъектами, статус и компетенция органов Союзного государства и.т.д. В отдельных положениях проекта Конституционного Акта имеются уточнения и оговорки, отсутствующие в Договоре 1999 года. Например, в ст. 33 проекта предусмотрено поэтапное формирование предметов исключительного ведения Союзного государства в зависимости от «определенного этапа развития Союзного государства» (такая неточная, оценочно-субъективная формулировка в будущем может создать затруднения в реализации данной нормы).

Несмотря на то, что основные положения проекта Конституционного Акта повторяют положения Договора 1999 года, принятие Конституционного Акта референдумами в каждом из государств-участников Союзного государства (как того требует ст. 62 Договора) призвано обеспечить повышенную легитимность Союзного государства как образования, переходного к единому государству.

Однако перспективы объединения правовых систем двух государств (включая конституционное законодательство) в результате принятия референдумами Конституционного Акта в настоящее время (и в ближайшем будущем) представляются не вполне определенными. Причин тому несколько.

Во-первых, учитывая, что решение будет приниматься народами соответствующих государств, именно народ каждого из государств-участников должен почувствовать потребность в объединении. До настоящего времени объективных данных, свидетельствующих о принятии российским и белорусским народами идеи объединения, нет. В связи с этим Белоруссия и Россия могут столкнуться на практике с проблемами, аналогичными тем, что сопровождали принятие так и не вступившего в силу Договора о введении Конституции для Европы («Конституции Евросоюза»).

Во-вторых, создание органов Союзного государства, предусмотренных Договором 1999 года, само по себе не требует принятия Конституционного Акта. Например, согласно ст. 64 Договора, выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства первого созыва должны быть проведены не позднее 6 месяцев после принятия парламентами государств-участников соответствующих законодательных актов. Напротив, процедура принятия Конституционного Акта предполагает одобрение его проекта Парламентом Союзного государства. Таким образом, определенные мероприятия по дальнейшей интеграции должны были проводиться после вступления в силу Договора прежде всего на национальном уровне. Однако в силу ряда причин преимущественно политического характера в течение почти тринадцати лет действия Договора этого так и не произошло.

В-третьих, до начала процедуры референдума следовало бы осуществить унификацию законодательства о референдуме Беларуси и России. Вплоть до настоящего времени в российском и белорусском избирательном законодательстве и законодательстве о референдуме существуют разногласия, не позволяющие инициировать и провести референдум по вопросу принятия Конституционного Акта на равных для всех граждан Союзного государства условиях. Например, согласно ст. 64 Конституции Республики Беларусь, а также абз. 2 ст. 4 Избирательного кодекса Республики Беларусь не имеют права голоса на выборах и на референдуме не только лица, находящиеся в местах лишения свободы по вступившему в силу приговору суда (как и в России), но и лица, в отношении которых избрана мера пресечения – содержание под стражей. Следует отметить, что такое положение не в полной мере согласуется с презумпцией невиновности, закрепленной в ст. 26 Конституции Республики Беларусь. Для исправления ситуации потребуется внесение изменений в Конституцию Республики Беларусь.

Наконец, следует обратить внимание на то обстоятельство, что проект Конституционного Акта предусматривает внесение изменений и дополнений в национальные конституции. При этом до принятия Конституции Союзного государства положения Конституционного Акта имеют высшую юридическую силу применительно к национальному законодательству лишь по вопросам, переданным в ведение Союзного государства. На практике это может означать, что отдельные положения Конституционного Акта, расходящиеся с положениями национальных конституций, будут носить характер деклараций вплоть до того момента, пока не будут внесены соответствующие поправки в конституции государств-субъектов. Например, передача государствами-субъектами отдельных вопросов в ведение Союзного государства потребует внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь, которая непосредственно не предусматривает подобной возможности (в отличие от Конституции Российской Федерации, закрепляющей такую возможность в ст. 79).

Таким образом, принятие Конституционного Акта Союзного государства само по себе не будет свидетельствовать о начале формирования единого союзного конституционного законодательства. Потребуется определенная политическая воля, как с российской, так и с белорусской стороны по приведению национальных конституций и законов в соответствие с Конституционным Актом. При этом сам факт существования принятого на референдуме Конституционного Акта не будет служить гарантией того, что соответствующие изменения будут внесены. Процесс может в очередной раз затянуться на неопределенный срок.

Следует подчеркнуть, что проект Конституционного Акта оставляет открытым вопрос о статусе Союзного государства, а также о юридической силе законов и других актов Союзного государства (включая сам Конституционный Акт) в национальных правовых системах государств-субъектов. Имеющиеся формулировки недостаточно точны.

Кроме того, в конституциях обоих государств имеются положения, которые прямо не противоречат проекту Конституционного Акта, но которые потенциально могут послужить препятствиями (поводами для разногласий) на пути формирования единого конституционного законодательства. Например, Конституция Республики Беларусь провозглашает в качестве цели создание на своей территории безъядерной зоны и объявление нейтралитета (абз. 2 ст. 18). Также белорусская Конституция предоставляет Президенту Республики значительно больше полномочий, чем российская Конституция предоставляет Президенту Российской Федерации. В частности, Президент Республики Беларусь в определенных случаях вправе издавать декреты, имеющие силу законов (ст. 85 Конституции Республики Беларусь). Данное полномочие периодически используется главой белорусского государства. Например, 26 июня 2008 года им был издан Декрет № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь», которым были существенно расширены полномочия органа конституционного контроля и введен обязательный предварительный конституционный контроль всех принимаемых законов.

Сближение правовых систем с последующим формированием единой правовой системы, в то же время, предполагает постепенное установление единообразия в регулировании статуса высших органов государственной власти и процедур конституционного контроля.

Конституция Российской Федерации также не содержит ряда прав, свобод и гарантий, конституционно закрепленных в Беларуси. Например, в ст. 13 Конституции Республики Беларусь закреплено право трудящихся принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями. Статья 21 гарантирует право на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий. Статья 37 предусматривает специфическую форму «демократии участия» - обсуждение вопросов государственной и общественной жизни на республиканских и местных собраниях. Статья 72 закрепляет институт отзыва депутатов и т.д.

Исходя из этого можно предположить, что принятие Конституционного Акта Союзного государства в редакции существующего проекта (если таковое состоится) не станет гарантией интеграции правовых систем государств, унификации и гармонизации конституционного законодательства. Кроме того, принятие Конституционного Акта и дальнейшая легитимация Союзного государства в том виде, в каком оно закреплено в Договоре 1999 года, потенциально несет в себе риски, аналогичные тем, с которыми столкнулся Евросоюз в период мирового финансового кризиса 2008-2009 годов и последующих событий в Греции, Португалии и ряде других стран. Наконец, Договор 1999 года и проект Конституционного Акта не проливают свет на дальнейшую судьбу Союзного государства: произойдет ли вхождение Беларуси в состав РФ, или будет образована двухсубъектная асимметричная «нетипичная федерация» - этот вопрос остается открытым, но его необходимо учитывать при разработке возможных сценариев интеграционных процессов.

Более реалистичным и оправданным в настоящее время представляется дальнейшее сближение (гармонизация и унификация) конституционного законодательства на национальном уровне.

Выше отмечалось, что конституционное законодательство Российской Федерации и Республики Беларусь базируется на общих принципах, составляющих основу для последующего сближения правовых систем данных государств.

В то же время, был приведен ряд положений Конституции Республики Беларусь, принципиально отличающихся от положений Конституции Российской Федерации.

Говоря о сближении (гармонизации и унификации) конституционного законодательства в процессе интеграции правовых систем следует учитывать то обстоятельство, что конституция любого государства является не только юридическим, но и политическим документом, отражающим расстановку политических сил в обществе, сдерживающим политический радикализм, обеспечивающим политический порядок. С учетом этого все нормы, закрепленные в конституции того или иного государства, можно разделить на три группы:

- нормы, которые относительно легко (в политическом смысле) изменить, без ущерба для политической системы страны, без риска социальных потрясений;

- нормы, которые можно изменить постепенно, с течением времени, либо которым можно придать новое значение путем официального толкования, без риска серьезных социальных потрясений;

- нормы, которые невозможно изменить в данном историческом контексте без риска социальных потрясений или нарушения баланса политических сил.

Первая группа норм составляет основу унификации конституционного законодательства (приведения норм в соответствие с конституционными нормами других государств, регулирующими аналогичные общественные отношения). Вторая группа норм служит основой гармонизации (обеспечения согласованности действия правовых норм, регулирующих сходные общественные отношения в различных национальных правовых системах с сохранением своеобразия нормативно-правового регулирования). Нормы, образующие третью группу, могут стать объектом гармонизации в перспективе, в ходе эволюции правовой и политической систем государства.

Решая вопрос о возможностях унификации и гармонизации конституционного законодательства, следует в каждом конкретном случае прогнозировать возможные социально-политические последствия изменения тех или иных конституционных норм.

Например, если норма, содержащаяся в Конституции Республики Беларусь, об ограничении избирательных прав лиц, заключенных под стражу, имеет определенные политические основания и нацелена на удовлетворение политических интересов действующей власти, то попытка ее отмены (т.е. унификации с российским и европейским избирательным законодательством в части принципа всеобщего избирательного права и права на участие в референдуме) может встретить решительный отпор со стороны белорусских политических элит.

Гармонизация законодательства возможна в том случае, если какой-либо конституционно-правовой институт не известен одной из правовых систем. Например, в белорусском конституционном и гражданском законодательстве отсутствует понятие муниципальной собственности (ввиду специфических особенностей института местного самоуправления). Вместе с тем, построение единого экономического и правового пространства диктует необходимость признания и равной защиты всех форм собственности на территории, как России, так и Беларуси, независимо от того, на территории какого из государств эта собственность расположена. Так, если на территории Республики Беларусь находится имущество, являющееся собственностью российского муниципального образования, то компетентные органы государственной власти Беларуси должны обеспечивать надлежащую защиту права собственности, несмотря на то, что белорусская Конституция не выделяет муниципальную собственность как отдельную форму собственности. Гармонизация в данном случае возможна как путем заключения международных договоров, так и путем толкования Конституции на национальном уровне и распространения режима государственной собственности (по аналогии) на имущество, находящееся в собственности российских муниципалитетов и расположенное на территории Республики Беларусь.

Гармонизация возможна также путем применения единообразных подходов в толковании сходных конституционных положений. Например, закрепленное в Конституции Республики Беларусь право на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду и жилье, может быть выведено и из российской Конституции путем системного толкования ее норм, содержащихся в ст. 2, 7, 20 и 21.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что гармонизация и унификация законодательства может и должна осуществляться на национальном уровне, но только при наличии «спроса» на сближение законодательства со стороны самих органов государственной власти соответствующих государств. Инструментами артикуляции интересов различных государств могут служить принятие международных договоров, разработка модельных законов, проведение двусторонних консультаций и т.д.

Унификация и гармонизация конституционного законодательства могла бы проходить, в первую очередь, по следующим основным направлениям:

- формирование единых подходов к стандартам прав и свобод человека и гражданина, регулированию конституционно-правового статуса личности; единообразное толкование содержания конституционных прав и свобод; унификация механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина;

- унификация избирательного законодательства, единообразное толкование принципов избирательного права;

- гармонизация законодательства об общественных и религиозных объединениях; признание возможности создания союзных общественных объединений и установление нормативно-правового регулирования создания и деятельности таких общественных объединений; признание полной правосубъектности общественных и религиозных объединений, созданных по законодательству одного государства, на территории другого государства; гармонизация законодательства об информации и средствах массовой информации;

- унификация законодательства, регулирующего конституционные основы денежно-кредитной, таможенной и валютной политики государств;

- гармонизация законодательства о приграничном сотрудничестве, о международных и внешнеэкономических связях субъектов Российской Федерации и административно-территориальных единиц Республики Беларусь;

- гармонизация законодательства, регулирующего государственную политику в сфере стимулирования инноваций, формирования территориально-производственных комплексов и кластеров, в том числе на приграничных территориях (в целях развития трансграничного экономического сотрудничества).

Следует также отметить, что процесс унификации и гармонизации конституционного законодательства может осуществляться не только в рамках Союзного государства, но и в целом на пространстве СНГ и ЕврАзЭС. Принятие Таможенного кодекса Таможенного Союза являет собой пример удачной унификации норм, регулирующих таможенные правоотношения. В то же время, унификация конституционно-правового регулирования имеет известные ограничения, поскольку конституционное законодательство в значительно большей степени, чем другие отрасли законодательства, связано с реализацией и защитой государственного суверенитета и функционированием политической системы.

На основании изложенного ранее, можно сделать следующие выводы:

1. Конституционное законодательство Российской Федерации и Республики Беларусь основано на общих принципах, обусловленных общей исторической судьбой российского и белорусского народов, приверженностью идее демократического правового государства. Данное обстоятельство служит потенциалом для гармонизации и унификации конституционного законодательства. В то же время, конституционное законодательство тесно связано с реализацией государством принципа государственного суверенитета, служит гарантией самостоятельности и независимости государства, юридически оформляет политическую систему в данном государстве, в связи, с чем возможности его унификации с учетом действия принципа суверенного равенства государств ограничены.

2. Построение единого экономического пространства возможно не иначе как через построение единого правового пространства, в рамках которого осуществляется единообразное регулирование экономических отношений. Составной частью такого правового пространства являются конституционные основы общего рынка, конституционные гарантии свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В связи с этим унификация и гармонизация конституционного законодательства (в части регулирования экономических отношений) является неотъемлемым элементом процесса интеграции правовых систем.

3. Существующий проект Конституционного Акта Союзного государства (Беларуси и России) в случае его принятия в текущей редакции не сможет выступать «драйвером» и гарантией сближения правовых систем Беларуси и России в силу политических причин, а также юридических дефектов, существующих в тексте проекта и положенных в основу Союзного государства.

4. Перспективным представляется сближение конституционного законодательства на национальном уровне на основе унификации и гармонизации отдельных институтов, регулирующих конституционно-правовой статус личности, избирательный процесс, основы деятельности институтов гражданского общества, информационное взаимодействие, приграничное сотрудничество, государственную экономическую политику и политику в сфере поддержки инноваций. При этом целесообразно расширение географии интеграционных процессов до пространства ЕврАзЭС и СНГ. Вместе с тем, конкретные шаги по сближению конституционного законодательства зависят от политической воли высших органов государственной власти соответствующих государств и обусловлены наличием у них реального «спроса» на интеграцию правовых систем.