Стенографический отчёт о заседании Совета по противодействию коррупции

Д.Медведев: Добрый день, коллеги!

Сегодня у нас третье заседание Совета [по противодействию коррупции], не считая заседаний президиума Совета, которые регулярно собираются, насколько я понимаю. Мы рассмотрим ход выполнения Национального плана противодействия коррупции и, конечно, поговорим о приоритетах работы на ближайшее время.

Сегодня у нас, кстати, в работе Совета принимают участие и новые члены Совета, которые только что назначены мною. Я рассчитываю, что привлечение представителей гражданского общества поможет нам более качественно работать.

С момента создания Совета (я напомню, что это было в мае 2008 года) и утверждения Национального плана противодействия коррупции, а это был июль 2008 года, прошло практически два года. Что мы с вами сделали? Как минимум одну вещь мы смогли сделать: мы создали нормативную базу, практически завершено формирование той нормативной базы, которая должна являться основой для противодействия коррупции в ближайшее время.

Сегодня в работе Совета принимают участие новые члены Совета. Рассчитываю, что привлечение представителей гражданского общества поможет нам более качественно работать.

Налажена также антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов. На сегодняшний день такую экспертизу прошли около 800 тысяч различных законов и их проектов. Я хотел бы от вас, кстати, услышать, это какая часть вообще от общего нормативного материала? Мы способны это оценить, то есть и законы, и законопроекты? Потому что это всё живое творчество масс. У нас принимается очень много нормативных актов, не только, естественно, в форме законов, актов парламента, но и в форме законов территорий, подзаконных актов. И конечно, эту работу надо будет продолжить. Проведён целый ряд антикоррупционных мероприятий и на федеральном, и на региональном уровнях, но об этом поговорим подробнее.

Из того, что также было на слуху и что является предметом повышенного общественного внимания, – это сведения о доходах и имуществе, которые предоставляются теперь всеми государственными служащими и лицами, замещающими государственные должности, в соответствии с теми указами, которые были подписаны в прошлом году. В этом году отчитаются о доходах и имуществе и сотрудники Администрации Президента. В ближайшее время все эти сведения будут опубликованы. Все другие государственные служащие, которые должны в соответствии с указами Президента отчитываться (и часть из них обязана и публиковать эти сведения), сделают это. За этим вопросом будет следить вся страна, по понятным причинам это вызывает повышенный интерес, и не только бытовой. Считаю это одним из важных средств – хотя и не универсальным, конечно, – противодействия коррупции.

Сейчас нужно поговорить о планах на ближайшее будущее. Подготовлен проект Национальной стратегии противодействия коррупции. Он должен определить и основные направления государственной антикоррупционной политики. Это базовый документ, рассчитанный на более длительную перспективу. Но, конечно, гораздо важнее – это не концепции, не документы и даже не те законы, которые мы с вами всё‑таки смогли принять за последние два года (это важно, потому что долго нормативная база не создавалась), а важнее общее состояние дел, важнее отношение к этому явлению в нашей стране, в государстве, среди чиновничества и среди обычных людей. Наверное, это самое сложное, поэтому давайте поговорим обо всех этих вопросах. У нас намечен целый ряд выступающих. Впоследствии я что‑то прокомментирую и, наверное, подведу итоги нашего с вами разговора.

С основным докладом выступает Руководитель Администрации Сергей Евгеньевич Нарышкин. Пожалуйста.

С.Нарышкин: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые члены Совета!

Тема моего доклада – итоги выполнения Национального плана противодействия коррупции, как уже Вы говорили. Документ был принят в июле 2008 года и явился, по сути, первым таким масштабным и системным документом в сфере борьбы с коррупцией.

Отмечу, что за прошедшее время было многое сделано для реализации содержащихся в этом документе поручений, выполнены практически все решения в части формирования правовой базы в сфере борьбы с коррупцией. Так, в 2008 году был принят пакет антикоррупционных законов включая базовый Федеральный закон о противодействии коррупции. В их развитие выпущен ряд указов Президента, определивших порядок представления, проверки и публикации сведений о доходах и имущественном положении государственных служащих, а также общие принципы их служебного поведения.

На всех уровнях госуправления проведена работа по реализации требований названных указов, организован сбор и систематизация сведений о доходах государственных служащих, приняты ведомственные приказы, регламентирующие механизм проверки достоверности сведений и определена форма их размещения на официальных сайтах ведомств. Начиная со второй половины апреля эта информация станет публичной.

В связи с присоединением России к международным антикоррупционным конвенциям Уголовный кодекс дополнен положением, позволяющим привлекать к уголовной ответственности за коррупционные преступления иностранных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций. Внесены изменения в Кодекс об административных правонарушениях, предусматривающие административную ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения. Таким образом в российское законодательство имплементируются современные инструменты антикоррупционной борьбы, принятые в других развитых странах.

По решению Совета подготовлены и приняты законы об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов. В соответствии с их положениями только за прошлый год, как уже говорилось, органами прокуратуры и юстиции проверены более 800 тысяч нормативно-правовых актов и их проектов. В них выявлено около 48 тысяч коррупционных фактов. К антикоррупционной экспертизе всё активнее привлекаются независимые специалисты. Так, в 2009 году Минюст опубликовал в качестве таких экспертов 577 специалистов из числа физических лиц и 92 организации.

Ещё одним направлением реализации Национального плана стало совершенствование организационных основ противодействия коррупции. Во всех государственных органах созданы подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Президиумом Совета осуществляется мониторинг их работы. В этом году пройдёт ряд совещаний по совершенствованию методологических основ их деятельности.

Существенную роль в профилактике коррупции призваны сыграть комиссии по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов. В федеральных структурах, где предусмотрена государственная гражданская служба, они уже сформированы и работают. За 2009 год ими было выявлено более 1300 нарушений, привлечено к дисциплинарной ответственности 214 человек, а по 29 материалам информация направлена в правоохранительные органы. Подобные комиссии заработали и в регионах, а сейчас создаются и на муниципальном уровне.

Президиумом Совета подготовлены методические указания по организации их работы, и в ближайшее время будет представлен проект указа Президента, который определит правовые основы деятельности этих комиссий применительно ко всем видам государственной службы.

Особое значение при реализации Национального плана придаётся правоохранительным мерам противодействия коррупции. Так, в Министерстве внутренних дел и Генеральной прокуратуре созданы специализированные подразделения для работы в этой сфере. Рассчитываем, что качество и эффективность их работы от года в год будут повышаться.

Прокурорами усилен надзор за исполнением законов органами, которые осуществляют оперативно-разыскную деятельность и расследование уголовных дел о коррупции. Проведены проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции на всех уровнях государственного и муниципального управления. В результате в 2009 году выявлено свыше 263 тысяч нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе и о противодействии коррупции. Это на четверть больше, чем в 2008 году.

Благодаря концентрации усилий правоохранительных органов на борьбе с коррупцией в 2009 году по сравнению с 2008-м число зарегистрированных преступлений против интересов госслужбы и службы в органах местного самоуправления выросло на 6,5 процента, а количество выявленных фактов взяточничества – на 5 процентов. Всего было выявлено в прошлом году 13 тысяч фактов взяточничества.

Увеличилось и количество привлечённых к ответственности руководителей органов государственной власти и местного самоуправления. Так, пресечены факты преступной деятельности исполняющего обязанности вице-премьера Республики Карелия, вице-губернатора Курганской области, заместителей губернаторов Брянской, Волгоградской, Орловской областей, должностных лиц правительств Амурской и Новосибирской областей, председателя Государственной Думы Ставропольского края.

Повторяю, всё это результат более целеустремленной и эффективной работы правоохранительных органов по выявлению и пресечению преступлений коррупционной направленности.

Одной из серьёзных проблем остается рейдерство. По данным МВД, в 2009 году расследовалось 53 преступления, связанных с захватами собственности, по 15 из них уголовные дела направлены для рассмотрения в суды, пострадавшим возмещён ущерб на сумму 268 миллионов рублей.

Для более эффективной борьбы и устранения условий, способствующих рейдерству, по поручению Президента подготовлен законопроект о внесении изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы. Он предусматривает уголовную ответственность за фальсификацию реестров юридических лиц и решений общих собраний акционеров. После прохождения необходимых процедур этот законопроект будет представлен в Государственную Думу.

Особое внимание уделяется устранению административных барьеров, ущемляющих законные права предпринимателей. Внесены изменения в законодательство, предусматривающие защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля. Формирование сводного плана проверок контрольно-надзорных органов с 1 января этого года осуществляется исключительно органами прокуратуры. Внеплановые проверки предприятий малого и среднего бизнеса возможны лишь в исключительных случаях при обязательном согласии прокурора.

Более прозрачной стала система организации закупок для государственных и муниципальных нужд, в том числе благодаря использованию электронных торгов в режиме онлайн. Несмотря на то что такая система начала работать только с 1 января этого года, её общий оборот уже составил около 70 миллиардов рублей. По данным Федеральной антимонопольной службы, в результате применения такой технологии планируется экономия не менее 15 процентов от стартовых цен аукционов. При этом от 10 до 20 процентов всех заказов будут размещены у малых предприятий, что, по самым скромным оценкам, составит порядка 200 миллиардов рублей в год. В соответствии с порядком отбора электронных площадок для проведения открытых аукционов в электронной форме уже определены пять операторов электронных площадок, а полномасштабное внедрение новой системы открытых аукционов в электронной форме планируется начать с 1 января 2011 года.

Сделать работу госорганов еще более прозрачной и конкретизировать их полномочия призваны административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Федеральными органами исполнительной власти уже утверждено 414 административных регламентов, они определяют сроки и порядок предоставления таких массовых государственных услуг, как прохождение технического осмотра автотранспорта, оформление и замена паспортов, и многих других. Более 3 тысяч административных регламентов принято органами власти в субъектах Федерации, среди них [регламенты] в сфере лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности, проведение публичных массовых мероприятий, строительных работ, экологического контроля.

Ключевой задачей Национального плана названо повышение прозрачности работы судов. Каждый суд должен иметь официальный сайт, на котором будут размещаться принятые решения. Такие сайты уже созданы во всех арбитражных судах и федеральных судах общей юрисдикции. С 2008 года работает специализированная база решений, которые содержат решения всех 112 арбитражных судов. Все судебные акты публикуются на портале в течение пяти суток. С июля этого года публиковать информацию о решениях в открытом доступе должны все суды включая мировые.

Реализуется положение Плана, предусматривающее повышение профессионального уровня юридических кадров и правовое просвещение граждан. В рамках выполнения соответствующего Указа Президента усилен государственный контроль за качеством работы образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования. По инициативе Президента России создана межведомственная комиссия по вопросам повышения качества подготовки юристов.

С самого начала нашей работы президиумом Совета был организован мониторинг выполнения положений Национального плана в федеральных округах. Назову его основные результаты. В 76 субъектах Федерации приняты законы, регламентирующие вопросы противодействия коррупции.

Завершается процесс принятия региональных целевых программ противодействия коррупции. Правда, в ряде регионов: в Амурской, Брянской, Саратовской, Ярославской областях, – их финансирование явно недостаточно.

Одной из серьёзных проблем остается проявление так называемой бытовой коррупции, а также коррупционных правонарушений при оказании наиболее востребованных людьми государственных и муниципальных услуг. Для снижения уровня такой коррупции мы ориентируем региональные власти и муниципалитеты на более активное применение профилактических мер и правовое просвещение граждан.

Отдельно остановлюсь на результатах формирования государственных юридических бюро. Они оказывают правовую поддержку социально незащищенным гражданам, помогают им отстаивать свои законные права, занимаются антикоррупционным просвещением и становятся все более востребованными. В прошлом году специалисты таких бюро предоставили квалифицированную помощь более чем 40 тысячам граждан, составили 5,5 тысячи документов правового характера, дали более 34 тысяч консультаций. Развитие сети государственных юридических бюро будет продолжено.

Наконец, в стадии формирования находится система многофункциональных центров для предоставления государственных и муниципальных услуг. В их компетенцию входят многие вопросы социальной поддержки, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и другие услуги. Сейчас открыто 66 таких центров по стране, а к концу года их число вырастет до 100.

Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Анализ хода выполнения Национального плана помогает выработать векторы дальнейшего развития государственной антикоррупционной политики. С этой целью подготовлен проект Национальной стратегии противодействия коррупции. Её принятие соответствует международным обязательствам нашей страны и позволит определиться с базовыми направлениями работы на перспективу.

Безусловным приоритетом стратегии является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, а ключевыми принципами – предупреждение и профилактика коррупции, уголовное преследование лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизация их последствий. Подготовлена и новая редакция Национального плана противодействия коррупции, рассчитанного на 2010–2011 годы. В нём систематизирован перечень задач органам государственной власти всех уровней. В частности, в ближайшие годы предстоит расширить сферы общественного контроля за использованием ассигнований бюджетов всех уровней, организовать проведение масштабных социологических исследований об эффективности антикоррупционной работы и уровне коррупции как в регионах, так и в стране в целом. Также предстоит усовершенствовать механизмы создания, функционирования и ликвидации юридических лиц, обеспечить мониторинг деятельности саморегулируемых организаций, модернизировать сферу нормативного регулирования управления в корпоративном секторе.

Разумеется, это далеко не полный перечень мер, но именно эти задачи требуют первостепенного внимания. В дальнейшем мы предложили бы периодически, раз в два года, обновлять Национальный план, корректировать как общие направления антикоррупционной политики, так и текущие задачи.

Завершая свое выступление, ещё раз отмечу, что проекты этих документов – и Национального плана противодействия коррупции, и проекта стратегии – разработаны с привлечением широкого круга экспертов, и практически все дополнения, замечания учтены в представленных проектах документов. Проекты Национального плана и стратегии обсуждались на заседании президиума Совета, были одобрены. И я считаю, что они готовы к рассмотрению на сегодняшнем заседании Совета. Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо.

Сергей Евгеньевич, у меня один только вопрос. Вот Вы упомянули сайты судов, в том числе и судов общей юрисдикции. Правильно я понимаю, что у нас (у нас судов общей юрисдикции несколько больше, чем арбитражных, скажем мягко), что и там сейчас всё теперь действует и открыто?

С.Нарышкин: Да, именно так.

Д.Медведев: То есть во всех судах включая районное звено?

С.Нарышкин: Да.

Д.Медведев: Хорошо.

Давайте продолжим работу.

<…>

Д.Медведев: Несколько комментариев по поводу того, что было сказано в ходе выступлений.

По рейдерству (в выступлении Сергея Евгеньевича об этом говорилось и в некоторых других): в ближайшее время, как я понимаю, документ будет готов – я его подпишу и внесу в Государственную Думу. Это как раз тот самый антирейдерский пакет, но в области уголовного права, там некие новые статьи, устанавливающие уголовную ответственность за целый ряд действий, которые предлагается криминализировать, то есть сделать уголовно наказуемыми.

По торгам много было сказано правильных вещей. Действительно, торги необходимо развивать, и, надо признаться, это одно из тех направлений, где мы за последнее время в общем и целом продвинулись, и продвинулись неплохо. Если бы мне кто‑нибудь лет пять или семь назад сказал, что мы таким образом будем торговать, то я бы сказал, что мы очень хорошо движемся в этом направлении. Тем не менее необходимо помнить несколько вещей. Во‑первых, торги – не панацея, и об этом все говорят: люди у нас талантливые, моментально находят противодействие этим торгам и, действительно, уже перемещают свою коррупционную составляющую со стадии собственно торгов в те закладки, которые происходят до торгов. Поэтому переход на электронные торги в режиме реального времени и отслеживание этих процессов – это важно, но это ещё не всё: нужно смотреть и за конкуренцией, необходимо смотреть и за теми случаями нарушений, реагировать на те случаи нарушения, которые очень часто описываются в обращениях в государственные структуры и ко мне лично. Пишут о том, как манипулируют этими электронными торгами.

По административным регламентам. Я рад, что эта работа пошла, потому что мы её очень долгое время не могли запустить. Я помню, что ещё в 2001 году мы занимались первой волной кодификации законодательства о государственной службе, и тогда ряд законов был подготовлен и выпущен, но административные регламенты не появились – ни одного. Сейчас, как я понимаю, их уже определённое количество есть и федеральных, и на уровне субъектов федерации – как было сказано, более трёх тысяч.

Для того, кто берёт взятки, для того, кто занимается коррупционными действиями, самым серьёзным ударом может быть и лишение имущества. Но если конфискация у нас не всегда проходит, и это достаточно сложная вещь с точки зрения уголовного права и процедуры, то кратный штраф – штраф, кратный размеру взятки, – может быть весьма и весьма ощутимым.

Теперь по ещё одной теме, о которой коллеги говорили: оценка расходов на противодействие коррупции, показатели эффективности, индикаторы (об этом Сергей Вадимович Степашин говорил, некоторые другие). Я считаю, что это очень важная тема. Она тоже не является панацеей, то есть все эти коэффициенты, индикаторы – понятно, что их нужно смотреть вне какого‑то абстрактного подхода, а наоборот, привязывать к конкретному материалу. Но тем не менее какая‑то системность здесь должна быть. Главное, чтобы эти показатели не были оторваны от жизни. Вот на это я предлагаю обратить внимание Правительства. Сергей Семёнович [Собянин], Вы этим как раз занимались и в Администрации, и в Правительстве, – нужно посмотреть наши критерии; может быть, сейчас оптимизировать их с учётом тех решений, которые принимаются по коррупции.

Упоминалась тема заключения неких соглашений с оффшорными зонами, или специальными налоговыми юрисдикциями. Я думаю, что это, к сожалению, малореально. С ними сейчас пытаются бороться в том числе и в формате «двадцатки». Как ни приеду куда‑нибудь на такое мероприятие, все выступают, говорят, что нужно сокращать количество зон со специальным налоговым режимом, хотя это сделать не так просто, и плюс есть определённые преимущества в использовании этих форм. Но то, что они вряд ли с нами будут заключать соответствующие соглашения, я думаю, очевидно. Нужно действовать немножко по‑другому.

Важная тема, которую мы тоже сегодня упомянули, – это взаимосвязь между коррупцией и инвестиционным климатом. Именно под этим углом я и предлагаю посмотреть на проблему Правительству в лице его руководства и соответствующих профильных министерств. Это действительно важнейшая составляющая инвестиционного климата. Мы не так давно совещание проводили по этому поводу. Нужно продолжать работать.

По совершенствованию оценочной деятельности. Действительно, эта проблема есть. Я считаю, что заниженные оценки (кстати, очень часто коррупционные, когда небольшие оценочные структуры, не дорожащие своей репутацией, с удовольствием берут взятки, по сути, за искажение отчётности) – это проблема, которой нужно заниматься. Весь мир попал в сложную ситуацию в результате тех проблем с оценкой, которые возникли в крупнейших оценочных структурах, в наиболее развитых экономиках. Поэтому за этим надо следить, тем более что здесь есть явная коррупционная составляющая.

Я в целом поддерживаю идею гармонизации нашей отчётности. Давайте подумаем, когда это сделать. Может быть, действительно есть смысл дождаться гармонизации европейских и американских стандартов, и уже после этого провести в жизнь соответствующий законопроект о переходе на международные финансовые стандарты отчётности.

По вопросам идеологии борьбы с коррупцией и правовому просвещению абсолютно правильно здесь было сказано Валерием Дмитриевичем Зорькиным: нам действительно нужно и этой теме уделять внимание, несмотря на её некую, казалось бы, отстранённость от конкретных вопросов борьбы с коррупцией. Тем не менее это всё‑таки формирование правильной линии поведения и правильных стереотипов поведения, скажем так.

В этом контексте считаю, что очень полезной является работа средств массовой информации в этой сфере. Она не должна быть примитивной, тупой – она должна быть тонкой и разумной. И тот канал, который некоторое время назад при участии многих из присутствующих здесь был запущен, имею в виду «Закон ТВ», он с этой миссией справляется, но у него достаточно ограниченная аудитория. Аудитория будет расширяться по мере перехода к «цифре». Естественно, что после перехода на цифровое вещание к этому каналу сможет подключиться практически любой интересующийся, но нужно подумать и о том, чтобы использовать интернет-возможности. Потому что на самом деле масса возможностей существует для того, чтобы размещать соответствующие передачи, ролики, размещать информацию на сайтах государственных органов и на сайтах общественных организаций, которые занимаются противодействием коррупции, которые в целом занимают активную позицию в гражданском обществе.

Одна из любопытных идей, которая здесь прозвучала, – мне кажется, что её следует проанализировать, имею в виду идею кратного штрафа как уголовной санкции за коррупцию. В общем и целом, действительно, для того, кто берёт взятки, для того, кто занимается коррупционными действиями, самым серьёзным ударом может быть и лишение имущества. Но если конфискация у нас не всегда проходит, и это достаточно сложная вещь с точки зрения уголовного права и процедуры, то кратный штраф – штраф, кратный размеру взятки, – может быть весьма и весьма ощутимым. Я поручаю проанализировать этот вопрос Администрации и Правительству и внести предложения. Не знаю, нужно ли устанавливать верхний предел кратности, но в любом случае подумать об этом следует.

Последнее по теме, но не по значимости – это роль общественных организаций, неправительственных структур и просто всех, кто не равнодушен к той теме, которой мы с вами сегодня занимаемся. Борьба с коррупцией, это очевидная вещь, начинается с обычного человека, который или к этому относится небезразлично, или же готов этому процессу потворствовать в том или ином виде. Поэтому нужно, чтобы присутствующие здесь руководители федеральных структур внимательно следили за тем, что об этом говорят в обществе, следили за некоммерческими организациями, которые ведут с этим достаточно бескомпромиссную борьбу, и самое главное – следили персонально. Такого рода реакции начинаются с личного уровня: начальники должны сами отслеживать те факты, обращения, которые адресованы им лично.

На самом деле ничего сверхсложного в этом нет. Я стараюсь это делать. Конечно, меня не хватает на всё, но если идёт какая‑то резонансная тема, она моментально сейчас становится достоянием гласности, она обсуждается достаточно активно в средствах массовой информации, в интернете. Никаких проблем нет снять трубку присутствующим здесь начальникам и сказать: «Слушай, здесь пишут об этом, ну‑ка проверьте, о чём идёт речь, правда это или нет». Если неправда – ну и слава Богу, а если правда, то дать поручения, по шапке надавать или даже более какие‑то серьёзные решения принять. Ещё раз предлагаю сидящим здесь не ждать, пока я позвоню и скажу: «Появилась такая‑то информация – проверьте». Самим нужно это делать. Я обращаюсь и к руководителям Правительства, министерств, и к руководителям правоохранительного блока: вы знаете, о чём я говорю. Вот этим нужно заниматься персонально, в том числе и по фактам коррупции. Работу продолжим.

Спасибо всем.