нформационно-аналитически

АВ 2005г. Выпуск 4 Вопросы реализации ФЗ от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

1. Мокрый B.C., председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.
     Вступительное слово.
    
     Проблемы формирования местных бюджетов, межбюджетные отношения постоянно находятся в центре внимания нашего Комитета, в также всех тех, кто занимается проблемами развития местного самоуправления в современной России. В ближайшем времени мы намерены усилить работу в этом направлении. Поэтому прошу рассматривать наш "круглый стол" как начало большого разговора по вопросу формирования финансовых основ местного самоуправления в новых законодательных условиях.
    Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Федеральный закон от 2003 года 131 - закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепил новые принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе, касающиеся экономической основы местного самоуправления. Однако этих принципов было недостаточно для того, чтобы обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления.
    Для эффективной работы института местной публичной власти муниципалитеты должны быть обеспечены материальными и финансовыми средствами, необходимыми для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. В связи с этим в Налоговый и Бюджетный кодексы были внесены изменения, предусматривающие перераспределение доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также изменения системы межбюджетных отношений.
    Концепция изменения Бюджетного кодекса направлена на четкое разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а это значит, что расходные обязательства муниципального образования по вопросам местного значения будут устанавливаться органами местного самоуправления, самостоятельно исполняться за счет собственных доходов местных бюджетов. Отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления должны финансироваться не за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций из бюджетов вышестоящего уровня, частично покрывающих расходы местных бюджетов на осуществление указанных полномочий, а за счет субвенций, передаваемых в местные бюджеты соответственно из федеральных и региональных бюджетов.
    Для этих целей в составе федерального бюджета и бюджетов субъектов предусматривается образование соответственно федеральных и региональных фондов компенсаций. В Бюджетном кодексе существенно изменяется механизм предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов другого уровня бюджетной системы. В основе этого механизма заложен важный принцип, предусматривающий предоставление финансовой помощи местными бюджетами по объективным методикам и критериям, утверждаемым законами субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом. Использование в этих методиках показателя фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований и распределение на их основе дотаций между местными бюджетами не допускается. И только в переходный период часть дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов может распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов.
    Средства районных фондов финансовой поддержки поселений в переходный период могут полностью распределяться с использованием указанных показателей. Применение данных положений необходимо в связи с тем, что в настоящее время не разработана система показателей региональной и муниципальной статистики, отвечающей потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов. Однако не следует полагать, что в настоящее время все финансовые проблемы муниципалитетов решены, и их экономическое положение существенно улучшится.
    На реализацию муниципальной реформы, на наш взгляд, неблагоприятно влияет недостаточность доходных источников местных бюджетов для обеспечения полного и качественного исполнения полномочий органов местного самоуправления.
    В первую очередь это связано с тем, что размер финансовых ресурсов необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований был определен Правительством Российской Федерации на уровне ниже их минимальных потребностей. Земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не могут стать определяющими в местных бюджетах. Доля поступления от этих налогов составляет несколько процентов от общих доходов местных бюджетов. Наиболее значимыми из всех налоговых доходов для местных бюджетов, остаются отчисления от налога на доходы физических лиц в размере не менее 40% от данного налога. Но даже все в совокупности налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не смогут обеспечить формирование достаточной собственной доходной базы местных бюджетов. Очевидно, что в ряде муниципальных образований особенно с недостаточно развитой налоговый базой, местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации. И, к нашему величайшему сожалению, около 95% муниципальных образований будут дотационными.
    Второй причиной ухудшения финансового положения муниципальных образований стало закрепление за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников. Это поддержка развития курортов местного значения, организация осуществления мероприятий по гражданской обороне, по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и другие. Реализация данных вопросов местного значения потребует дополнительных расходов местных бюджетов на их осуществление, что может привести к нарушению сбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничению возможности органов местного самоуправления по эффективному решению других вопросов местного значения.
    Кроме того, в 2005-2006 годах муниципалитеты понесут дополнительные расходы, связанные с организацией обучения должностных лиц местного самоуправления, проведением инвентаризации, регистрации земли и иного имущества, передаваемого в муниципальную собственность и другие затраты.
    Для обеспечения реальной сбалансированности местных бюджетов и стимулирования органов местного самоуправления по развитию налоговой базы на соответствующих территориях необходимо увеличивать налоговые доходы местных бюджетов.
    На наш взгляд, в проекте федерального бюджета на 2006 год не предусмотрены средства на проведение мероприятий по описанию границ муниципальных образований в соответствии с требованием градостроительного и земельного законодательства, компенсацию затрат муниципальных образований, связанных с инвентаризацией, регистрацией земельных участков иного муниципального имущества. Проведение мероприятий по повышению заработной платы работникам муниципальных бюджетных организаций, разработку налоговой отчетности системы показателей региональной и муниципальной статистики, отвечающих потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов.
    Опыт формирования местных бюджетов в соответствии с положениями 131-го федерального закона и Бюджетного кодекса в Ставропольском крае и в Новосибирской области показывает, что предусмотренные законодательством процедуры выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не всегда позволяют обеспечить эффективное и обоснованное распределение финансовой помогли между местными бюджетами. По крайней мере, на первом этапе необходимо предусмотреть более простые и гибкие механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
    В связи с этим депутатами Государственной Думы принят в первом чтении проект федерального закона, предоставляющий субъектам Российской Федерации и муниципальным районам на переходный период право по согласованию с соответствующими представительными органами муниципальных образований заменить дотации из региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований дифференцированными нормативами отчисления в местный бюджет от федеральных и региональных налогов.
    Данное положение предусматривает дополнительные условия и стимулы для органов местного самоуправления по развитию налоговой базы на соответствующей территории, привлечение инвестиций или попросту говоря для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
    Есть еще одна спорная поправка и уверенность, что некоторые руководители муниципальных образований, которых я вижу за этим столом, еще выскажут свою критическую точку зрения.
    Но в первом чтении эта поправка также принята. Предусматривается на переходный период изменение коэффициента так называемого отрицательного трансферта с двух до 1,3, что позволит аккумулировать дополнительную часть средств, перечисляемых из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований для последующего перераспределения их между дотационными муниципальными образованиями.
    Согласно положениям 131 -го федерального закона и Бюджетного кодекса, каждое муниципальное образование должно иметь собственный местный бюджет. Федеральным законом 129-ым, принятым 12 октября 2005 года внесены изменения в 131-й федеральный закон и Бюджетный кодекс, предоставляющие возможность не формировать бюджеты вновь образованных поселений только в случае, если в переходный период законом субъекта Российской Федерации решение части вопросов местного значения в указанных поселениях передаются органам местного самоуправления муниципального района.
    В этом случае в качестве составной части бюджета муниципального района могут предусматриваться доходы и расходы указанных поселений. При этом налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты указанных поселений, зачисляются в бюджет муниципального района. А дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений перечисляются в бюджет муниципального района.
    Однако в переходный период законом субъекта может быть предусмотрена возможность формирования, как бюджетов муниципальных районов, так и бюджетов вновь образованных поселений в случае даже если муниципальным районам будет передано существенное осуществление части вопросов местного значения поселений. Реализация положений 131-го закона потребует серьезной и интенсивной работы органов местного самоуправления с целью принятия до начала 2006 года полного перечня нормативно-правовых актов, определяющих порядок и условия реализации собственных налоговых бюджетных полномочий. В частности, органы местного самоуправления должны принять нормативно-правовые акты о земельном налоге и налоге на имущество физических лиц, о порядке организации бюджетного процесса муниципальных образований, о порядке введения реестров расходных обязательств муниципальных образований и другие муниципальные правовые акты. В связи с этим, одной из первоочередных задач для федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации является оказание методической помощи органам местного самоуправления, необходимой для формирования и исполнения местных бюджетов на 2006 год, а также организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
    В заключение мне хотелось бы отметить, что опыт реализации 131 -го закона в 2006 году позволит оценить проблемы дальнейшего развития местного самоуправления в России, в том числе оценить сбалансированность финансовых ресурсов местных бюджетов и закрепленных за ними вопросов местного значения. Я полагаю, что сегодня должен состояться разговор о том, как мы готовы работать, какой бюджетный процесс нас ожидает в 2006 году. Но как я уже говорил, мы рассчитываем на то, что это начало диалога. И весь 2006 год мы хотим посвятить мониторингу, изучению проблем финансовой обеспеченности муниципальных образований и в целом реформы местного самоуправления в Российской Федерации.