осударств

НИР Опыт строительства союзного государства Белоруссии и России для развития евразийской интеграции

2.6 Правовые формы регулирования транспортных отношений в государствах – членах ЕврАзЭС, ШОС и ЕС

Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества, подписанный в Астане 10 октября 2000 г. Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан, определил, что ЕврАзЭС создается для эффективного продвижения процесса формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства на основе Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (Москва, 26 февраля 1999 г.). Статьей 34 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве подтверждено намерение Договаривающихся сторон создать Транспортный союз в соответствии с Соглашением между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией о формировании Транспортного союза от 22 января 1998 г. При этом Транспортный союз определяется как интегрированная система транспортных комплексов Сторон, функционирующих на основе взаимосогласованных технологий и параметров и унифицированной нормативно-правовой базе.

Таким образом, государства-участники ЕврАзЭС продекларировали намерение унифицировать свое национальное законодательство в сфере транспорта. Экспертная и консультативная работа в этом направлении осуществлялась Межпарламентским комитетом Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации, а после создания ЕврАзЭС - Межпарламентской ассамблеей ЕврАзЭС.

Экспертами указанных органов разработаны Модельный закон «Об основах транспортной деятельности», а также Концепция и Законодательные предложения по Основам транспортного законодательства государств - членов ЕврАзЭС. Модельный закон «Об основах транспортной деятельности» принят Постановлением Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 16 июня 1998 г. № 6-4 и включает в себя шесть глав: первая посвящена общим положениям, вторая - государственному регулированию транспортной деятельности, третья – организации транспортной деятельности, четвертая экономическим условиям осуществления транспортной деятельности, пятая – ответственности в области транспортной деятельности, шестая – международной транспортной деятельности. Концепция Основ транспортного законодательства государств - членов ЕврАзЭС принята Постановлением Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества от 16 июня 2003 г. № 4-11, а годом спустя Постановлением МПА ЕврАзЭС утверждены Законопроектные предложения по Основам транспортного законодательства ЕврАзЭС. В задачи Концепции входят определение приоритетных направлений транспортной политики, а также основных положений правового регулирования в сфере транспортной деятельности в государствах - членах ЕврАзЭС. Решение этих задач в Законодательных предложениях реализовано посредством:

1) предложений по унификации основных терминов и понятий;

2) определения общих принципов законодательной политики в сфере транспорта, а также принципов и задач государственного регулирования транспортной деятельности;

3) предложений по унификации административно-правовых вопросов, таких как лицензирование, техническое нормирование и стандартизация, сертификация, регулирование транспортных тарифов и установление согласованной тарифной политики в рамках ЕврАзЭС, государственной регистрации и учету транспортных средств;

4) предложений по унификации гражданско-правовых вопросов, таких как основания возникновения соответствующих обязанностей у перевозчика, виды договоров по оказанию транспортных услуг, общие условия перевозки (плата, транспортные документы, сроки, основные права и обязанности субъектов транспортной деятельности, ответственность).

Беларусь. Основным источником регулирования транспортных отношений и деятельности является Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7.12.1998 г. № 218-З. Торговый (коммерческий) либо Хозяйственный кодекс в Республике Беларусь отсутствует. Специального кодифицированного акта, посвященного регулированию транспортных отношений, нет. В Гражданском кодексе в структурном и содержательном плане сохранена традиция советского гражданского законодательства. Гражданский кодекс включает общую и особенные части. Вопросам правового регулирования перевозок посвящены глава 40 – «Перевозка», а также глава 41 – «Транспортная экспедиция».

Существует значительный массив законодательных актов, регламентирующих отдельные виды перевозок: Воздушный кодекс Республики Беларусь от 16.05.2006 № 117-З; Водный кодекс Республики Беларусь от 15.07.1998 № 191-З; Кодекс внутреннего водного транспорта Республики Беларусь от 24.06.2002 № 118-З; Кодекс торгового мореплавания Республики Беларусь от 15.11.1999 № 321-З; Закон Республики Беларусь «О железнодорожном транспорте» от 6.01.1999 № 237-З; Закон Республики Беларусь «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» от 21.07.2001 № 50-З.

Помимо этого, принят ряд правовых актов, посвященных специальным вопросам транспортной деятельности, такие как: Закон Республики Беларусь «Об основах транспортной деятельности» от 5.05.1998 № 140-З; Закон Республики Беларусь «Об автомобильных дорогах» от 2.12.1994 № 3434-XII; Закон Республики Беларусь «О дорожном движении» от 17.07.2002 № 132-З.

В качестве самостоятельного вида транспорта рассматривается трубопроводный транспорт. В целях регулирования соответствующих отношений принят специальный нормативный акт – Закон Республики Беларусь «О магистральном трубопроводном транспорте» от 9.01.2002 № 87-З.

Казахстан. Основным источником гражданского права является Гражданский кодекс Республики Казахстан. Особенная часть Кодекса от 01.07.1999 содержит главы 34 «Перевозка», 35 «Транспортная экспедиция».

В Республике действуют отдельные законы, посвященные регулированию некоторых вопросов транспорта и транспортной деятельности. К ним от-носятся: Закон «О транспорте в Республике Казахстан» от 21.09.1994; Закон «О железнодорожном транспорте» от 8.12.2001 № 266-II; Закон «Об автомобильных дорогах» от 17.07.2001 № 245-2; Закон «О безопасности дорожного движения» от 15.07.1996 № 29-1; Закон «О внутреннем водном транспорте» от 06.07.2004 № 574-2; Закон «О торговом мореплавании» от 17.01.2002 № 284-2; Закон «Об автомобильном транспорте» от 04.07.2003 № 476-2.

Концепция Правительства от 11.06.2001 №801 «Концепция государственной транспортной политики Республики Казахстан на период до 2008 года». Указом Президента Республики Казахстан от 11 апреля 2006 г. № 86 утверждена Транспортная стратегия Республики Казахстан до 2015 года. Подраздел 3.1 ТС озаглавлен «Совершенствование системы государственного регулирования деятельности транспорта». Названы следующие основные направления совершенствования системы государственного регулирования: совершенствование законодательства в сфере транспорта; совершенствование механизмов лицензирования и сертификации субъектов, продукции и услуг транспорта; совершенствование тарифно-ценового регулирования на отдельных видах деятельности транспорта; совершенствование фискальной политики в сфере транспорта; реформирование системы технического регулирования в сфере транспорта; повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности (механизма правоприменения) на транспорте; повышение уровня взаимодействия центральных и местных исполнительных органов; создание единой системы планирования развития и модернизации транспортного комплекса на основе использования индикаторов социально-экономического развития и методов прогнозирования объемов перевозок; развитие малого и среднего бизнеса в сфере транспорта; создание благоприятного климата и стимулирование финансовых институтов для инвестирования в транспортный комплекс; повышение роли общественных объединений; реформирование системы технического регулирования в сфере транспорта.

20 сентября 2002 г. указом Президента Республики Казахстан была одобрена Концепция правовой политики, а 3 августа 2004 г. постановлением Правительства Республики Казахстан утвержден перспективный План законопроектных работ на 2006-2007 гг. Среди законопроектов назван единый Транспортный кодекс. В настоящее время проект Транспортного кодекса РК внесен Правительством Республики Казахстан в Мажилис для доработки.

По мнению вице-министра транспорта и коммуникаций РК Азата Бектурова, Транспортный кодекс РК объединит 8 действующих отраслевых законов. «Сегодня сферу транспорта и коммуникаций регулируют восемь отраслевых законов. Наличие пробелов и коллизий в них подтверждают своевременность и обоснованность принятия Транспортного кодекса, что положительно скажется на совершенствовании законодательной базы. Его эффективность оценивается экспертами как высокая, никаких негативных последствий не прогнозируется», – сказал вице-министр, представляя данный законопроект на заседании профильного комитета Мажилиса. По мнению вице-министра, разработанный ТК содержит «внутренне согласованную систему правовых норм, с максимальной полнотой регулирующих отношения в области транспорта и коммуникаций» и будет способствовать реализации принятой в Республике транспортной стратегии до 2015 года. В частности предполагается, что Транспортный кодекс РК объединит положения действующих законов о транспорте, об автомобильном, железнодорожном, водном транспорте, об автомобильных дорогах, о торговом мореплавании, о госрегулировании гражданской авиации, а также об использовании воздушного пространства и деятельности авиации.

Вместе с тем надо отметить, что в проект Кодекса были внесены новые для транспортного законодательства РК нормы, регулирующие до настоящего времени нерегламентированные отношения в сфере прямых и смешанных перевозок. Кроме того, законопроектом впервые предлагается урегулировать отношения в сфере городского электрического транспорта «путем регламентации требований к таким транспортным средствам и их деятельности».

В сфере железнодорожного транспорта в проект Транспортного кодекса РК включены вопросы взаимодействия таможенных и пограничных служб при организации данного вида перевозок, а также своевременного соблюдения сроков доставки пассажиров, грузов, багажа и почтовых отправлений. В проекте также заложены нормы, позволяющие более четко проводить приемлемую тарифную политику для всех участников перевозочного процесса [1].

Киргизия. Основным источником гражданского права является Гражданский кодекс Республики Кыргыстан от 8 мая 1996 г. № 16.

В Республике приняты и действуют законодательные акты, регулирующие отдельные вопросы в сфере транспорта: Закон Кыргызской Республики «О транспорте» №89 от 08/07/1998; Закон Кыргызской Республики «О железнодорожном транспорте» №90 от 09/07/1998; Постановление Законодательного Собрания Кыргызской Республики «Об утверждении Порядка пропуска тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования» №З-1658-II от 23/06/2004.

Принят значительный массив актов исполнительной власти по отдельным вопросам, связанным с перевозочными отношениями: Постановление Правительства Кыргызской Республики «О выплате денежной компенсации отдельным категориям граждан на оплату проезда на автомобильном транспорте» №161 от 11/05/2007; Постановление Правительства Кыргызской Республики «Вопросы Министерства транспорта и коммуникаций Кыргызской Республики» №157 от 10/05/2007; Постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Порядка взимания и распределения сбор за пропуск тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования и Размеров сборов за пропуск тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования» №1025-III от 02/06/2006; Приказ Министерства финансов Кыргызской Республики «О перемещении товаров и транспортных средств на территорию (с территории)» №40-П от 15/02/2005.

Существует большой массив актов министерств и ведомств по вопросам транспорта: Приказ Министерства транспорта и коммуникаций Кыргызской Республики «Об утверждении Положения «О проведении открытых конкурсов на организацию пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах» №364 от 09/10/2006; Приказ Министерства транспорта и коммуникаций Кыргызской Республики «Об утверждении «Правил эксплуатации и согласования строительства подъездных путей» №36 от 29/01/2002; Приказ Министерства транспорта и коммуникаций Кыргызской Республики «Об утверждении Правил оперативного планирования перевозок грузов и порядка заполнения учетных форм на Кыргызской железной дороге» №203 от 27/06/2001; Приказ Министерства транспорта и коммуникаций Кыргызской Республики «Об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа и грузов на воздушных линиях Кыргызской Республики» №225 от 31/07/2000.

Россия. В настоящее время развитие транспортного сектора в Российской Федерации является национальным стратегическим приоритетом. Это отражено в различных документах. Прежде всего, необходимо назвать Транспортную стратегию Российской Федерации (далее – Стратегия) период до 2010 года, утвержденную приказом № 94 Министерства транспорта РФ от 31 июля 2006 г. Кроме того, разработан проект стратегии развития железнодорожного транспорта до 2030 года. Разрабатываются аналогичные проекты развития других видов транспорта. В целом среди комплекса мероприятий, обеспечивающих реализацию приоритетных задач Стратегии, первостепенное значение отводится созданию нормативной правовой базы. В частности, в Стратегии отмечается, что эффективное и динамичное развитие транспортной отрасли, конкурентоспособность российских транспортных предприятий во многом будут зависеть от принятия ряда важнейших федеральных законов, таких как: «О платных автомобильных дорогах», «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности»[2], «О морских портах Российской Федерации»[3], «Устав автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта Российской Федерации»[4], «О транзитных и комбинированных перевозках», «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», «О транспортной безопасности»[5] и др. Отсутствие указанных законов рассматривалось в Стратегии как серьезное препятствие в реализации стратегических целей развития транспортной отрасли России.

Вместе с тем нормотворческая деятельность в области транспорта не ограничивается только уровнем принятия федеральных законов. В Стратегии особо выделяется система подзаконного нормативного регулирования.

Законодательство Российской Федерации о транспорте состоит из ряда сфер, включающих следующие законы: 1) Воздушный кодекс РФ от 9 марта 1997 г. №60-ФЗ; 2) Кодекс торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ; 3) Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ; 4) Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ»; 5) Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ»; 6) Устав автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта РФ.

Наряду с этими (базисными) транспортными уставами и кодексами соответствующие отношения в области транспорта регулируются множеством правовых актов различной юридической силы. В то же время надо отметить, что в системе транспортного законодательства ключевую роль играет Гражданский кодекс РФ – кодифицированный частного права. При этом важно подчеркнуть, что в Гражданский кодекс РФ были включены лишь основные, принципиальные положения, регламентирующие договор перевозки. «В этом смысле положения о договоре перевозки, сосредоточенные в гл.40 ГК, представляют собой некий свод правил, вынесенных за «скобки», подлежащих применению ко всем видам перевозки»[6]. И это понятно. Гражданский кодекс регулирует частноправовые отношения. Соответственно блок публично-правовых отношений регламентируется другими федеральными законами.

В современных условиях развития российского государства отсутствует законодательный акт, в котором были бы объединены и систематизированы правовые нормы действующих федеральных законов в сфере транспорта.

Таджикистан. В Республике Таджикистан основным источником, регулирующим транспортные отношения, является Гражданский кодекс РТ.

Вопросы в сфере транспорта регулируются: Законом Республики Таджикистан «О транспорте» №22 от 29/11/2000; Законом Республики Таджикистан «О транспортно-экспедиционной деятельности» № 165 от 03/03 /2006.

Принят значительный массив актов исполнительной власти по отдельным вопросам, связанным с перевозочными отношениями: Постановление Правительства Республики Таджикистан «Об утверждении Правила пропуска по автомобильным дорогам транспортных средств с нагрузками и габаритами, превышающими установленные нормы» №779 от 29/12/2006; Постановление Правительства Республики Таджикистан «Об утверждении Порядка государственной регистрации механических транспортных средств и прицепов» №441 от 23/10/1999; Постановление Правительства Республики Таджикистан «О государственном обязательном страховании пассажиров автомобильного, водного, воздушного и железнодорожного транспорта» №25 от 04/02/1999; Постановление Кабинета министров Республики Таджикистан «О тарифах на перевозку грузов автомобильным транспортом» 326 от 28/10/1991.

Узбекистан. В Республике Узбекистан основным источником гражданского права является Гражданский кодекс Республики Узбекистан.

В Республике действуют законодательные акты, регулирующие отдельные вопросы в сфере транспортной деятельности: Закон Республики Узбекистан «Об автомобильном транспорте» 29/08/1998 674-I; Закон Республики Узбекистан «О городском пассажирском транспорте» 419-I 25/04/1997; Закон Республики Узбекистан «Об упорядочении бесплатного пользования городским пассажирским транспортом» 278-I 30/08/1996; Закон Республики Узбекистан «Об обязательном личном страховании пассажиров воздушного, железнодорожного, внутреннего водного транспорта» №866-XII 07/05/1993.

Акты органов исполнительной власти в сфере транспорта: Постановление Кабинета министров Республики Узбекистан «О мерах по обеспечению безопасности водителей и пассажиров транспортных средств» №44 06/03/2007; Постановление Кабинета министров Республики Узбекистан «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по осуществлению городских, пригородных междугородных и международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом» 138 14/07/2006; Постановление Кабинета министров Республики Узбекистан «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы пассажирского транспорта в г. Ташкенте» №11 31/01/2006; Постановление Кабинета министров Республики Узбекистан «Об утверждении Положения о пассажирских автовокзалах, автостанциях» №158 06/12/2003; Постановление Кабинета министров Республики Узбекистан «Об утверждении Правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и требований по обеспечению безопасности автобусных перевозок в Республике Узбекистан» 482 04/11/2003; Постановление Кабинета министров Республики Узбекистан «О совершенствовании регулирования транспортно-экспедиционной деятельности в Республике Узбекистан» №348 09/09/2000.

Обзор подходов к правовому регулированию транспортных

отношений в Шанхайской организации сотрудничества.

Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) является постоянно действующей межправительственной международной организацией, о создании которой было объявлено 15 июня 2001 г. в Шанхае (КНР) Республикой Казахстан, Китайской Народной Республикой, Киргизской Республикой, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан, Республикой Узбекистан.

К основным целям ШОС относятся: укрепление взаимного доверия и добрососедства между странами - участницами; содействие их эффективному сотрудничеству в политической, торгово-экономической, научно-технической и культурной областях, а также в сфере образования, энергетики, транспорта, туризма, защиты окружающей среды и других сферах; совместное обеспечение и поддержание мира, безопасности и стабильности в регионе; продвижение к созданию демократического, справедливого и рационального нового международного политического и экономического порядка.

Необходимо констатировать, что правовое регулирование транспортных отношений в рамках ШОС является пока недостаточно развитым. Отсутствуют какие-либо кодифицированные акты транспортного законодательства, нет и специальных некодифицированных актов, посвященных вопросам перевозок грузов и пассажиров. В то же время в ряде документов обозначены лишь общие направления развития нормотворчества в области транспорта и транспортной деятельности. Так, согласно статье 3 Хартии Шанхайской организации сотрудничества от 07.06.2002 г., принятой в Санкт-Петербурге, основными направлениями сотрудничества в рамках ШОС являются: «… эффективное использование имеющейся инфраструктуры в области транспорта и коммуникаций, совершенствование транзитного потенциала государств - членов, развитие энергетических систем; обмен правовой информацией в интересах развития сотрудничества в рамках ШОС; расширение взаимодействия в области науки и техники, образования, здравоохранения, культуры, спорта и туризма. Указанные общие направления могут рассматриваться в качестве главных векторов развития, определяющих будущую структуру транспортных нормативных актов, принимаемых в пределах ШОС.

Китай . В Китае отсутствует единый кодифицированный акт, который бы регулировал транспортную деятельность. Наиболее общим нормативным актом, регулирующим гражданско-правовые отношения в целом, является закон «Основные принципы гражданского права» (вступил в силу в 1987г.), который регламентирует статус юридических лиц, содержит нормы о сделках, собственности, обязательствах. Специально транспортные отношения регулируются значительным числом нормативных актов, каждый из которых принимался для решения какой-то задачи в этой сфере. По этой причине действующее транспортное законодательство Китая в рассматриваемой области сложно назвать системным, несмотря на то, что оно быстро развивается и совершенствуется. В Китае приняты и действуют следующие законы в области транспорта: Civil Aviation Law 1995 (Закон о гражданской авиации); Law of the People's Republic of China on the Territorial Sea and the Contiguous Zone (Закон КНР о территориальном море и смежной зоне); Law on Road Traffic Safety 2003 (Закон о безопасности дорожного движения); Law on the Administration of Sea Areas 2001 (Закон об управлении морскими областями); Law on the Territorial Sea and the contiguous Zone 1992 (Закон КНР о территориальном море и смежной зоне);Maritime Code 1992 (Морской кодекс); Maritime Traffic Safety Law 1984 (Закон о безопасности движения морских судов); Port Law 2003 (Портовый закон); Railway Law 1991 (Железнодорожный закон).

Анализ Концепции Основ транспортного законодательства

государств – членов ЕврАзЭС.

Концепция Основ транспортного законодательства (далее – Основы) определяет приоритетные направления, а также основные положения правового регулирования в сфере транспортной деятельности в государствах – членах ЕврАзЭС. В данной Концепции Основы транспортного законодательства государств - членов ЕврАзЭС рассматриваются как основополагающий правовой акт Сообщества в области транспорта, устанавливающий единые для государств правовые, экономические и организационные основы транспортной деятельности и принципы ее осуществления, основные права, обязанности и ответственность субъектов транспортной деятельности, независимо от их организационно-правовых форм, форм собственности и направлений на развитие рыночных отношений в области транспортной деятельности.

По мнению МПА ЕврАзЭС, Основы транспортного законодательства должны стать правовым фундаментом формирования высокоэффективных национальных транспортных систем, призванных удовлетворить спрос на перевозки грузов, пассажиров и багажа, повысить их безопасность и качество, создать условия для финансового оздоровления организаций транспорта за счет увеличения инвестиционной активности, повышения конкурентоспособности перевозчиков на внутреннем и внешнем рынках транспортных работ и услуг. И не только. Основы являются правовым приоритетом в создании Транспортного союза государств – членов ЕврАзЭС. Ведь известно, что государства - члены ЕврАзЭС в силу своего географического положения обладают значительным транзитным потенциалом. Однако сейчас этот потенциал в полном объеме не реализован. Например, объем товарооборота между странами Азии и Европы составляет около пятисот млрд. долл., но через территорию стран ЕврАзЭС перемещается всего 1,5 % этого товаропотока. Согласовав и выработав единые подходы к таможенным правилам и транспортным тарифам, можно будет весь этот поток развернуть и перемещать через страны ЕврАзЭС. И не случайно на встрече в Минске Президент Республики Беларусь Александр Лукашенко высказал пожелание, чтобы единые подходы к регулированию разрабатывались ускоренными темпами[7].

Основы транспортного законодательства должны соответствовать договорно-правовой базе ЕврАзЭС, а также создавать благоприятный правовой режим для реализации международных конвенций и документов Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН и Экономической и социальной комиссии ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО ООН) в области транспорта и упрощения процедур пересечения границ транспортными средствами.

Основы законодательства ЕврАзЭС, будучи разновидностью источников права Сообщества, отличаются сложной процедурой их разработки и принятия, на что неоднократно уже обращалось внимание в литературе. Поэтому справедливо утверждение о том, что Основы как основополагающий правовой акт действительно должен создавать новую отрасль интеграционного права Сообщества, а не касаться вопросов второстепенного характера.

Транспортное право не является самостоятельной отраслью права; оно – составная часть права предпринимательского [8]. Однако в отличие от традиционных кодексов, кодификация бюджетного законодательства, налогового законодательства охватывает не отрасли права, а подотрасли (правовые институты), регулирующие какую-либо сферу экономической деятельности.

Концептуальные положения проекта Основ транспортного законодательства ЕврАзЭС заключаются в следующем.

Во-первых , Основы – это кодифицированный акт, в котором должны гармонично сочетаться нормы частного и публичного (общественного) права. В частности, в Концепции Основ транспортного законодательства ЕврАзЭС рекомендуется включить публично-правовые начала, посвященные системе государственного регулирования и управления транспортной деятельностью. Это – лицензирование, сертификация, налогообложение, кредитование, финансирование и ценообразование. Следует определить структуру государственного управления транспортной деятельностью, основные полномочия государственных органов управления в данной сфере. В частноправовой сфере необходимо отразить равенство прав и обязанностей перевозчиков, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их хозяйственную самостоятельность, а также закрепить за потребителями транспортных услуг право на свободный выбор производителей транспортных услуг.

Во-вторых , целью Основ является кодификация существующего законодательства государств – членов ЕврАзЭС в области транспорта, совершенствование регулирования транспортного комплекса, создание условий для равноправного развития всех форм хозяйствования, развитие рынка транспортных услуг, а также укрепление законности в области транспортных отношений. В настоящее время законодательство в сфере транспорта государств - членов ЕврАзЭС характеризуется значительным количеством правовых актов. Все акты можно условно разделить на следующие группы:

1) нормы гражданских кодексов о договорах перевозки и транспортной экспедиции как правовая основа гражданских отношений на транспорте;

2) основополагающие законы о транспорте (транспортной деятельности), закрепляющие наиболее важные нормы транспортного законодательства;

3) законодательство по видам транспорта: о железнодорожном, автомобильном, водном (внутреннем и морском), воздушном, и трубопроводном транспорте;

4) законодательство, регулирующее отношения, непосредственно связанные с перевозкой (о транспортной экспедиции, транспортном страховании, безопасности дорожного движения и т.п.);

5) международные соглашения в области транспорта.

Вместе с тем развитие законодательства в разных государствах - членах ЕврАзЭС идет неравномерно в зависимости от значения того или иного вида транспорта, а также других условий. Так, в законодательстве Кыргызской Республики и Республики Таджикистан отсутствуют акты в области торгового мореплавания, в Республике Казахстан, Кыргызской Республике и Республике Таджикистан не кодифицировано законодательство в области внутреннего водного транспорта [9]. Наиболее широко охватывают транспортную сферу законодательные акты в Республике Беларусь. В Беларуси имеются практически все ключевые законодательные акты по основным направлениям, в том числе в области трубопроводного транспорта. В ближайшее время намечено внесение изменений и дополнений в ряд актов транспортной сферы и принятие закона о городском пассажирском транспорте.

По мнению экспертов, наиболее «рыночный характер» имеет транспортное законодательство Российской Федерации и Республики Казахстан, что в целом способствует активному развитию негосударственного (частного) сектора и привлечению инвестиций в транспортную сферу экономики [10].

В-третьих , принятие Основ может привести к единообразной интерпретации правовых норм, посвященных регулированию транспортных отношений и, следовательно, к единообразию хозяйственной практики. Одна из основных сфер такого единообразия – это унификация терминологического аппарата, используемого в транспортном законодательстве государств – членов ЕврАзЭС. Основной целью закрепления унифицированной терминологии в сфере транспорта является необходимость обеспечения единообразного толкования и применения правовых норм национальных законодательств государств - членов ЕврАзЭС, а также международных соглашений.

В-четвертых , при разработке Концепции Основ транспортного законодательства возникает вопрос, какие виды транспорта необходимо кодифицировать? Кстати, Такой же вопрос был предметом рассмотрения у разработчиков проекта единого Транспортного кодекса Республики Казахстан и Российской Федерации. В связи с этим интересным является мнение немецкого эксперта, изложенное в Консультативном отчете. «Наиболее необходимым, в области частного транспортного закона, является то, что ответ должен быть краток: как можно больше видов, и в лучшем случае, в едином кодексе; если возможно, объединенные в одну всеобъемлющую гражданскую кодификацию». Поэтому было предложено включить в Транспортный кодекс РК акты космического права и трубопроводного законодательства. Учитывая энергетические ресурсы (Tengiz oil и газовые месторождения) и космический центр на Байконуре, космическое право и законодательство в области транспортировки по трубопроводу представляют особый интерес для Республики Казахстан. Однако эти разделы имеют особый характер, поэтому их включение в подробный (единый) Транспортный кодекс РК не является обязательным[11].

По мнению разработчиков концепции и подробной структуры единого Транспортного кодекса России, включение в кодифицированный акт разделов о космическом праве и трубопроводном законодательстве является нецелесообразным и не вписывается в идеологию проекта Кодекса [12]. Поэтому в структуре Кодекса отсутствуют соответствующие разделы, хотя такие предложения иногда может встретить в юридической и специальной литературе.

Исходя из положений Концепции Основ транспортного законодательства, трубопроводный транспорт и соответствующие отношения в области магистрального трубопроводного транспорта, используемого для транспортировки нефти, природного газа, нефтяного (попутного) газа, других жидких и газообразных углеводородов, нефтепродуктов, с целью обеспечения безопасности при создании, эксплуатации и выводе из эксплуатации, консервации и ликвидации магистральных трубопроводов, должны получить нормативное закрепление в Основах. В Основах предлагается определить основы государственного регулирования и управления трубопроводным транспортом. Однако в Законодательные предложения по Основам транспортного законодательства государств-участников ЕврАзЭС этот вопрос включен не был.

До сих пор некоторыми правоведами неадекватно понимается правовая природа договора транспортировки нефти (газа). Его нередко относят к договорам энергоснабжения[13], ссылаясь на параграф 6 главы 30 ГК РФ, что противоречит сути правоотношений, связанных с транспортировкой нефти (газа) по магистральным трубопроводам (как транспортных правоотношений).

По договору транспортировки нефти по магистральным трубопроводам происходит не передача (поставка) нефти от поставщика к покупателю. Данный договор относится к категории договоров о возмездном оказании услуг[14]. Это смешанный договор, содержащий элементы транспортной экспедиции и иные элементы возмездного оказания услуг по транспортировке.

В соответствии с классификатором услуг ООН к транспортному сектору относятся следующие виды услуг: морские, внутренние водные, воздушные, услуги железнодорожного транспорта, услуги автомобильного транспорта, вспомогательные услуги ко всем видам транспорта. Кроме того, в Классификаторе названы космический и трубопроводный виды транспорта.

В-пятых, в основе формирования транспортного законодательства в целом и Концепции Основ транспортного законодательства ЕврАзЭС в частности должен быть положен такой критерий как сфера транспортной деятельности. В данной сфере возникают особого рода общественные отношения. Первая группа – отношения между субъектами транспортной деятельности. Такие предпринимательские отношения принято именовать в литературе отношениями по горизонтали. Вторую группу представляют отношения между субъектами транспортной деятельности и органами государственного и местного управления. Эти связи можно назвать отношениями по вертикали. Их удельный вес в транспортном законодательстве значительно меньше, чем отношений по горизонтали. И в последнюю группу входят внутрифирменные (корпоративные) отношения, складывающиеся между подразделениями предприятий (организаций). Эти отношения регулируются предприятиями (организациями) путем издания локальных (корпоративных) правовых актов.

Будучи разновидностью предпринимательства, транспортная деятельность характеризуется общими признаками предпринимательской деятельности, которые сформулированы в гражданских кодексах государств ЕврАзЭС. Используя различные критерии, предпринимательство можно подразделить на отдельные формы и виды. С учетом жизненного цикла продукции необходимо выделить производственную, посредническую и финансовую предпринимательскую деятельность (предпринимательство в финансовой сфере). Транспортная деятельность – это вид производственной деятельности, в рамках которой происходит пространственно-временное перемещение товара (груза, багажа), пассажиров. С экономической точки зрения транспортная деятельность – это та часть производственного процесса, где происходит перемещение готовой продукции, сырья, материалов и т.д. Указанное перемещение происходит в гражданско-правовой форме оказания транспортных услуг.

Особенности правового регулирования отдельных видов

транспортной деятельности в Основах транспортного законодательства.

Железнодорожный транспорт. С целью синхронизации проводимых рыночных преобразований в области железнодорожного транспорта, привлечения инвестиций и формирования конкурентоспособной транспортной системы на международном и внутреннем рынках следует предусмотреть в Основах транспортного законодательства государств - членов ЕврАзЭС возможность функционирования частных операторов железнодорожного транспорта и их доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта.

В этой связи принципиальным является вопрос о привлекательности данного бизнеса для частного капитала. Речь идет о приватизации объектов инфраструктуры, перевозочных средств на железнодорожном транспорте.

Необходимость проведения реформ в сфере железнодорожного транспорта всех государств - членов ЕврАзЭС назрела давно, но пока только Российская Федерация и Республика Казахстан приступили к реформированию.

Автомобильный транспорт и автомобильные дороги. В Основах транспортного законодательства государств - членов ЕврАзЭС необходимо закрепить унифицированные порядок и условия выполнения автомобильных перевозок грузов, пассажиров и багажа, определение прав, обязанностей и ответственности автомобильных перевозчиков, пассажиров, заказчиков автомобильных перевозок, грузоотправителей, грузополучателей и операторов автомобильных перевозок, унифицированные положения о классификации дорог, правах и обязанностях их пользователей. В целях унификации целесообразно предусмотреть в Основах классификацию автомобильных дорог.

Воздушный транспорт. В данной сфере Основы транспортного законодательства должны установить единый перечень видов деятельности в области воздушного транспорта, подлежащих лицензированию, определить единый порядок управления воздушным движением и контроля за полетами, а также общие требования к безопасности полетов. Кроме того, в области воздушного транспорта актуальным является вопрос о его реформировании.

Водный транспорт. Первоочередному закреплению в Основах транспортного законодательства государств - членов ЕврАзЭС подлежат положения, устанавливающие унифицированные экономические и организационные основы судоходства по внутренним водным путям, а также правовые нормы, касающиеся регистрации судна, перевозок грузов, пассажиров и багажа, ответственности при осуществлении судоходства по внутренним водным путям, страхования и безопасности плавания судов.

Трубопроводный транспорт. В Основах транспортного законодательства государств - членов ЕврАзЭС должны быть урегулированы отношения в области магистрального трубопроводного транспорта, используемого для транспортировки нефти, природного газа, нефтяного (попутного) газа, других жидких и газообразных углеводородов, нефтепродуктов, с целью обеспечения безопасности при создании, эксплуатации и выводе из эксплуатации, консервации и ликвидации магистральных трубопроводов, а также должны быть определены основы государственного регулирования и управления трубопроводным транспортом.

Комбинированные (мультимодальные) перевозки. С целью формирования согласованных правовых режимов перевозки грузов в рамках Транспортного союза Евразийского экономического сообщества в Основах транспортного законодательства предполагается предусмотреть организацию комбинированных перевозок с использованием различных видов транспорта. При этом необходимо имплементировать в Основы законодательства общепризнанные международные нормы и принципы, включая Европейское Соглашение о важнейших линиях международных комбинированных перевозок и соответствующих объектах (СЛКП) от 1 февраля 1991 г.

В современных условиях развития национальной экономики транспорт, наряду с другими инфраструктурными отраслями, обеспечивает базовые условия жизнедеятельности общества, являясь важным инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических целей. Транспорт – не только отрасль, перемещающая грузы и людей, а, в первую очередь, межотраслевая система, преобразующая условия жизнедеятельности и хозяйствования. Устойчивая и эффективная работа транспорта позволяет другим отраслям экономики снизить стоимость товаров и услуг, что стимулирует рост производства и потребления, а также способствует расширению международных связей, интеграции в мировую экономическую систему.

Поэтому комплексное (межотраслевое) регулирование транспортных отношений предполагает разработку и принятие Основ транспортного законодательства государств – членов ЕврАзЭС. Единство экономическое, единство производственное должно быть обеспечено единством правовым.

Наряду с разработкой проекта Основ транспортного законодательства государств – членов ЕврАзЭС предлагаем следующие варианты – модели правового регулирования транспортных отношений в государствах: а) разработка единого модельного транспортного кодекса для государств-участников ЕврАзЭС; б) консолидация отдельных законов, регулирующих близкие сферы транспортной деятельности (наземный транспорт, морской и речной транспорт, воздушный и космический); в) разработка и принятие новых законов в области транспорта, таких как об утилизации вышедших из эксплуатации автомобилей, о государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов, об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта, о государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними и др.

Исходными нормами гражданско-правового характера, определяющими основу отношений по перевозке (транспортировке) грузов, пассажиров и багажа, в каждом из государств - членов ЕврАзЭС являются соответствующие положения гражданских кодексов. Следует отметить, что данные кодексы были подготовлены на основе модельного гражданского кодекса для государств - участников СНГ, что предопределило схожесть подходов к правовому регулированию транспортной деятельности.

При подготовке Основ транспортного законодательства для государств - членов ЕврАзЭС необходимо использовать опыт правового регулирования, накопленный в государствах - членах ЕврАзЭС, оправдавшие себя на практике нормы модельного закона «Об основах транспортной деятельности» и стратегически важные положения международных соглашений.

Большое значение имеют также соглашения в области транспорта, заключенные в рамках СНГ, участниками которых являются все государства - члены ЕврАзЭС. К ним относятся:

Соглашение о проведении согласованной политики в области определения транспортных тарифов (Москва, 17 января 1997 г.);

Соглашение о принципах формирования общего транспортного пространства и взаимодействия государств - участников Содружества Независимых Государств в области транспортной политики (г. Бишкек, 9 октября 1997 г.);

Соглашение об использовании и развитии сети транспортных коммуникаций для нужд экономики, воинских и гуманитарных перевозок государств - участников Содружества Независимых Государств (Минск, 31 мая 2001 г.).

Кроме вышеупомянутых международных соглашений государства - члены ЕврАзЭС являются участниками целого ряда двусторонних соглашений в области железнодорожных, воздушных и автомобильных перевозок.

[1] См. http://news.trendaz.com/index.shtml?show=news&newsid=799651&lang=RU

[2] Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

[3] Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

[4] Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ. Далее – Устав автомобильного транспорта № 259-ФЗ.

[5] Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности». Далее – Закон о транспортной безопасности.

[6] См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга четвертая: Договоры о перевозке, буксировке, транспортной экспедиции и иных услугах в сфере транспорта. М., 2004. С. 247 (автор главы 3 – В.В. Витрянский).

[8] Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М., 2005. С. 106-124.

[9] См.: Постановление Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества от 16 июня 2003 г. № 4-11 «О результатах сравнительно-правового анализа национальных законодательств в сфере транспорта и о Концепции Основ транспортного законодательства государств – членов ЕврАзЭС. Далее – Постановление № 4 -11.

[11] Консультативный отчет «Содействие в разработке Транспортного кодекса в Республике Казахстан». Астана, 2005, июнь. Проект финансируется Европейским Союзом.

[12] См.: Отчет о научно-исследовательской работе «Исследование направлений фундаментального развития транспортных кодексов и уставов Российской Федерации, разработка принципов и предложений по совершенствованию указанных нормативных актов путем подготовки проекта Единого транспортного кодекса Российской Федерации». Екатеринбург, 2007 (руководитель проекта – профессор Белых В.С.).

[13] Гражданское право: Учебник. В 3-х т. Т.2. – 4-е изд., перераб. и доп./ Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М., 2003. С.90.

[14] Закиева О.Г. Правовое регулирование отношений в сфере транспортировки нефти по магистральным нефтепроводам. Автореф. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 9 и др.