«Переход субъектов Российской Федерации на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами: первые итоги правоприменительной практики»

Рекомендации

Рассмотрев вопрос «Переход субъектов Российской Федерации на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами: первые итоги правоприменительной практики», участники парламентских слушаний Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользования отмечают следующее.
Правовые основы обращения с отходами производства и потребления (далее – отходы) определены Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ).
Закон № 89-ФЗ был существенно изменен и дополнен Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (далее – Закон № 458-ФЗ). В частности, с 1 января 2016 года вступили в действие нормы, касающиеся перераспределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в области обращения с отходами.
Законом № 458-ФЗ определено содержание региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее – региональная программа), требования к территориальным схемам в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее – территориальная схема).
Законом № 458-ФЗ также урегулирована деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами. Предусматриваются особенности заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, виды деятельности и тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами, подлежащие регулированию, порядок государственного регулирования тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, особенности организации государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами.
Предусматривается, что для осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях субъектов Российской Федерации создаются региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее – региональный оператор) — юридические лица, которым на основании конкурсного отбора присваивается статус регионального оператора на срок не менее 10 лет.
В целях установления поэтапного перехода субъектов Российской Федерации на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами Федеральным законом от 28 декабря 2016 года № 486-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 486-ФЗ) предусматривается, что введение в субъектах Российской Федерации обязанности граждан по внесению платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, должно быть осуществлено не позднее 1 января 2019 года. В связи с этим субъектам Российской Федерации в течение 2017 года необходимо завершить работу по разработке и установлению нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утверждению региональных программ, корректировке территориальных схем, подготовке документации об отборе региональных операторов и проектов соглашений об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами.
Законом № 486-ФЗ вводятся контрольные сроки по переходу субъектов Российской Федерации на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами:
не позднее 1 мая 2018 года должны быть заключены соглашения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и региональными операторами;
не позднее 1 июля 2018 года должны быть направлены предложения об установлении единого тарифа на услугу регионального оператора в орган регулирования (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов или в случае передачи соответствующих полномочий законом субъекта Российской Федерации — в орган местного самоуправления).
Таким образом, переход субъектов Российской Федерации на новую систему обращения с отходами должен быть завершен до 1 января 2019 года. За это время субъекты Российской Федерации должны разработать и утвердить территориальные схемы и региональные программы, выбрать регионального оператора, утвердить единый тариф на услугу регионального оператора. В целях оказания помощи субъектам Российской Федерации по поручению Правительства Российской Федерации была создана межведомственная Рабочая группа «Федеральный штаб по вопросам совершенствования законодательства в области обращения с отходами производства и потребления». В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2017 года № 1310 образована Правительственная комиссия по вопросам обращения с отходами производства и потребления.
Совет Федерации на протяжении нескольких лет проводит регулярный мониторинг реализации законодательства об обращении с отходами в субъектах Российской Федерации. За время мониторинга в субъектах Российской Федерации, несмотря на объективные сложности, было сделано многое. Во многих регионах разработаны и утверждены территориальные схемы и региональные программы, утверждены «дорожные карты» по переходу на новую систему обращения с отходами, заканчивается работа над региональным законодательством и нормативно-правовым регулированием.
В настоящее время территориальные схемы утверждены в установленном порядке в 81 субъекте Российской Федерации. Региональные программы утверждены в 52 субъектах Российской Федерации. Выборы региональных операторов состоялись в 17 субъектах Российской Федерации (Ивановская область, Астраханская область, Краснодарский край, Камчатский край, Челябинская область, Ставропольский край, Республика Калмыкия, Воронежская область, Республика Мордовия, город федерального значения Севастополь, Республика Саха (Якутия), Тамбовская область, Курская область, Республика Дагестан, Кемеровская область, Ростовская область, Чувашская Республика). Два субъекта Российской Федерации полностью перешли на новую систему обращения с отходами — Ивановская область (зона деятельности регионального оператора — вся территория Ивановской области) и Астраханская область (зона деятельности двух региональных операторов – вся территория Астраханской области). Два субъекта Российской Федерации частично перешли на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами – Краснодарский край (зона деятельности регионального оператора – территория муниципальных образований г. Краснодар и Динской район Краснодарского края) и Камчатский край (региональный оператор приступил к оказанию услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории городского округа Петропавловск-Камчатский Камчатского края).
Анализ правоприменительной практики федерального законодательства в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, выявил следующее:
отсутствие порядка корректировки территориальных схем;
необходимость осуществления бюджетными организациями обязательных процедур торгов на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, фактическим исполнителем которой может быть только региональный оператор;
отсутствие в федеральном законодательстве положений, конкретизирующих форму участия органов местного самоуправления в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, что создает сложности в толковании законодательных норм субъектами Российской Федерации;
отсутствие установленной законом безусловной обязанности собственников твердых коммунальных отходов заключать договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором;
отсутствие закрепленной в законе обязанности операторов по обращению с отходами по заключению договоров с региональным оператором и соблюдению территориальной схемы;
необходимость актуализации действующих санитарных правил и норм в связи с переходом к новой системе обращения с твердыми коммунальными отходами;
отсутствие в законодательстве возможности учета при установлении единого тарифа на услугу регионального оператора его затрат на обработку твердых коммунальных отходов;
отсутствие у операторов, осуществляющих размещение твердых коммунальных отходов, финансового источника для внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее – плата) за 2016, 2017 годы в виду наличия обязанности данных операторов по перечислению в бюджет платы за 2016 год при отсутствии платы в тарифах на захоронение твердых коммунальных отходов на 2016 и 2017 годы;
отсутствие достаточного финансирования строительства объектов инфраструктуры для обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов;
отсутствие установленного законом обязательного характера исполнения территориальных схем;
отсутствие установленного законом обязательного требования к разработке территориальной схемы в виде электронной модели;
отсутствие в законодательстве норм, учитывающих специфику городов федерального значения в части организации деятельности по обращению с отходами;
отсутствие законодательного регулирования вопросов по оборудованию, содержанию и обслуживанию контейнерных площадок, а также прилегающих к ним земельных участков;
отсутствие в законодательстве требований к объектам размещения отходов (за исключением твердых коммунальных отходов);
отсутствие в законодательстве требований к объектам размещения твердых коммунальных отходов;
отсутствие в Законе № 89-ФЗ возможности установления льготных тарифов (по аналогии с Федеральным законом от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении»).

Учитывая изложенное, участники парламентских слушаний решили:

1. Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить рассмотрение проекта федерального закона № 22886–7 «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
1) ускорить принятие (издание) постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы», предусматривающего дополнение Госпрограммы «Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование утвержденных в установленном порядке региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, и территориальных схем обращения с отходами»;
2) ускорить принятие (издание) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в части установления требований к:
объектам размещения отходов (за исключением твердых коммунальных отходов);
объектам размещения твердых коммунальных отходов;
3) рассмотреть вопрос о:
внесении дополнений в подпункт 8 пункта 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части отнесения к закупке у единственного поставщика заключение договора с региональным оператором;
внесении изменений в Федеральный закон № 89-ФЗ в части увеличения предельного срока накопления отходов для малых и труднодоступных населенных пунктов с 11 до 36 месяцев (в целях формирования экономически выгодных транспортных партий);
внесения изменений в законодательство Российской Федерации в части определения порядка ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, право государственной собственности на которых не разграничено, и урегулирования вопроса ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов в части определения ответственного лица за их ликвидацию;
внесении изменений в Закон № 89-ФЗ в части установления льготных тарифов (по аналогии с Федеральным законом от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении»);
4) проработать вопрос о:
о включении в территориальную схему медицинских и биологических отходов;
о разработке межрегиональных территориальных схем;
о разработке электронных моделей территориальных схем;
5) поручить уполномоченным федеральным органам исполнительной власти проработать вопрос о:
внесении изменения в Структуру блока 7 Федерального классификационного каталога отходов, утвержденного Приказом Росприроднадзора от 18 июля 2014 года № 445, обеспечив выделение в блоке классификационных групп отходов, относящихся к твердым коммунальным отходам, обращение с которыми обеспечивает региональный оператор, оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами;
обеспечении актуализированной доступной информации об объектах захоронения твердых коммунальных отходов, не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.

3. Комитету Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию продолжить работу по мониторингу реализации законодательства в области обращения с отходами.

4. Рекомендовать руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
взять под личный контроль реализацию дорожных карт по переходу на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами, обратив особое внимание на соблюдение установленных сроков;
обеспечить своевременный переход на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами.

5. Направить настоящее решение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Федеральную антимонопольную службу, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.