«Проблемы законодательного регулирования в сфере развития Северного морского пути и Арктической зоны Российской Федерации»

Рекомендации

Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике,
местному самоуправлению
и делам Севера

Участники парламентских слушаний, проведенных в Совете Федерации Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера совместно с Комитетом Совета Федерации по экономической политике 27 марта 2015 года, обсудив с участием представителей федеральных и региональных органов государственной власти, органов муниципальных образований, научных и общественных организаций, хозяйствующих субъектов проблемы законодательного регулирования в сфере развития Северного морского пути и Арктической зоны Российской Федерации, отмечают следующее.

Географическое положение, природно-ресурсный и морской логистический потенциал Арктики определяют ее особую геополитическую и экономическую значимость. Поэтому в последние несколько лет Арктический регион занимает одно из ведущих мест в международной политике и в сфере национальных приоритетов ряда государств.

Интерес к Арктике проявляют не только 5 арктических государств (Россия, Канада, США, Норвегия и Дания), но также и другие государства мирового сообщества. В первую очередь, это ряд стран Азиатско-Тихоокеанского региона: Китай, Южная Корея, Япония, Индия, Сингапур. Европейский Союз также обозначил свои интересы в Арктическом регионе.

Важное стратегическое значение этого региона, обострение конкурентной борьбы разных стран за влияние в Арктике вызывают необходимость применения комплексного подхода и скоординированных мер в решении проблем устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации.

В условиях увеличения транспортной активности и определения перспектив развития высокорентабельных трансконтинентальных перевозок, роста добычи нефти и газа на континентальном шельфе возрастает значение арктической транспортной системы и ее ключевого элемента – Северного морского пути – исторически сложившейся национальной транспортной коммуникации Российской Федерации.

На рубеже 90-х годов прошлого столетия по Северному морскому пути ежегодно перевозилось до 6,5 млн. тонн различных грузов. Но последовавшее значительное сокращение хозяйственной деятельности в северных регионах и разрыв хозяйственных связей привели к упадку Северного морского пути. Грузопотоки снизились в 6 раз. Из 50 с лишним портов и портопунктов перестали действовать более половины. Из-за отсутствия финансовых средств не проводилось техническое обслуживание и модернизация портовой инфраструктуры. Около 200 населенных пунктов, главным образом в восточном секторе арктического побережья России, прекратили свое существование.

О необходимости возрождения Северного морского пути говорил в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 года Президент Российской Федерации В.В. Путин. Он поставил задачу разработки комплексного проекта развития этой транспортной магистрали с целью стимулирования деловой активности на российском Тихоокеанском побережье и освоения арктических территорий.

Для достижения поставленных целей необходимо решить ряд организационных, управленческих и правовых проблем, влияющих на экономическую привлекательность и безопасность использования Северного морского пути.

Прежде всего, требуется модернизировать систему гидрометеорологического, гидрографического, навигационного обеспечения безопасности мореплавания, обновить картографический материал, расширить объем площадного обследования сложных в навигационном отношении участков трассы Северного морского пути.

Особое внимание следует обратить на восстановление и развитие инфраструктуры Северного морского пути, пришедшей за почти 25-летний период в значительный упадок: создать по всей трассе условия для сервисного обслуживания международного транспортного коридора, модернизировать арктические порты Диксон, Хатанга, Тикси, Певек, Провидения, создать новые портовые транспортно-логистические комплексы, грузовые терминалы, центры связи.

Одним из решающих условий возрождения и дальнейшего развития Северного морского пути и в целом успешного освоения Арктики является наличие у России современного ледокольного атомного флота.

Хотя на сегодняшний день российский атомный ледокольный флот считается самым мощным в мире, он стремительно стареет. Для сохранения лидирующего положения в развитии атомного ледокольного флота и в освоении Арктики, а также в отстаивании национальных интересов в противоборстве с соперничающими странами и коалициями стран, России необходимо обновить свой атомный ледокольный флот.

По оценкам специалистов, только для обслуживания грузопотоков в Арктике России необходимо иметь 14 ледоколов, включая 6 атомных, 4 дизельных линейных и 4 ледокола-снабженца для обслуживания буровых платформ.

За последние несколько лет сформирована нормативно-правовая база, необходимая для функционирования Северного морского пути:

вступил в силу Федеральный закон от 28 июля 2012 года № 132-ФЗ
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути", в соответствии с которым выдача разрешений на плавание судов в акватории Северного морского пути возложена на созданное в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 марта 2013 года № 358‑р Федеральное государственное казенное учреждение "Администрация Северного морского пути";

Минюст России 12 апреля 2013 года зарегистрировал Правила плавания в акватории Северного морского пути, утвержденные приказом Минтранса России от 17 января 2013 года № 7;

определен размер платы за ледокольную проводку судов (приказы ФСТ России от 4 марта 2014 года № 45‑т/1 "Об утверждении тарифов на ледокольную проводку судов, оказываемую ФГУП "Атомфлот" в акватории Северного морского пути" и № 46-т/2 "Об утверждении Правил применения тарифов на ледокольную проводку судов в акватории Северного морского пути").

Но законодательством Российской Федерации не до конца урегулирован вопрос о пресечении плавания в акватории Северного морского пути судов, не имеющих соответствующих разрешений, выданных ФГКУ "Администрация Северного морского пути".

Особенностью транспортной системы арктических территорий является слабое развитие наземных коммуникаций. Поэтому наряду с налаживанием работы Северного морского пути актуальной задачей является также развитие авиационного транспорта арктической зоны, особенно системы кроссполярных перелетов, а также малой авиации, необходимой, в том числе, для функционирования Северного морского пути и в целом для обеспечения жизнедеятельности Арктической зоны Российской Федерации.

Для большинства арктических населенных пунктов авиация – единственный вид транспорта круглогодичного действия. При этом высокая стоимость воздушных перевозок, отсутствие оптимального типажа авиатехники, дефицит ресурсов для содержания и развития наземной аэропортовой инфраструктуры являются реальными факторами, ограничивающими в настоящее время свободу перемещения населения и препятствующими решению жизненно важных социально-экономических задач в Арктике.

Низкая интенсивность полетов, высокие цены на авиатопливо и малая емкость воздушных судов делают стоимость авиаперевозок на внутрирегиональных маршрутах в 3-4 раза выше, чем на магистральных линиях, а протяженность некоторых социально-значимых авиамаршрутов в Арктической зоне составляет до 1800 км и сопоставима с межрегиональными маршрутами. Однако ограниченность средств бюджетов "арктических" субъектов Российской Федерации не позволяет осуществлять субсидирование в достаточном объеме авиатарифов на внутрирегиональных линиях.

Основополагающее значение для решения названных выше и других важнейших задач развития Арктической зоны Российской Федерации, выделенной в качестве самостоятельного объекта государственной политики, имеет создание соответствующей правовой базы.

К числу наиболее важных стратегических документов, специально регулирующих вопросы развития Арктической зоны, относятся Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 года № Пр-1969) и Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утверждена Президентом Российской Федерации 8 февраля 2013 года № Пр-232).

В качестве главного инструмента реализации Стратегии предусмотрена государственная программа Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года" (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014 года № 366).

Вместе с тем, объемы бюджетных ассигнований в указанной государственной программе отсутствуют. Документ носит рамочный характер с индикативным отражением финансового обеспечения отраслевых государственных программ, и в настоящее время не обеспечивает достижения приоритетных задач Стратегии.

2 мая 2014 года был подписан Указ Президента Российской Федерации № 296 "О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации", устанавливающий перечень субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично отнесены к Арктической зоне.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 2437-р Федеральный план статистических работ дополнен подразделом "Показатели социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности", что позволяет выделить Арктическую зону Российской Федерации в отдельный объект государственного статистического наблюдения.

Наконец, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2015 года № 50 для решения задач межведомственной и межрегиональной координации, повышения эффективности государственного управления и реализации стратегических приоритетов развития Арктической зоны Российской Федерации образована Государственная комиссия по вопросам развития Арктики.

Однако в этой сфере существует ряд нерешенных правовых вопросов, которые требуют дальнейшей проработки.

Поскольку в некоторых документах Арктическая зона обозначается как самостоятельный объект правового регулирования, требующий особых мер государственной поддержки, на разных уровнях неоднократно озвучивалось мнение о необходимости принятия специальных законодательных актов, устанавливающих особый правовой режим функционирования этой зоны.

Действующие законодательные акты или совсем не учитывают, или учитывают недостаточно специфические особенности Арктической зоны. Поэтому актуальным остается вопрос о разработке и принятии федерального закона об Арктической зоне Российской Федерации либо ряда законодательных актов, регулирующих соответствующие правоотношения. Без этого эффективность деятельности по развитию Арктической зоны, включая принятие мер государственной поддержки в этой сфере, остается под вопросом.

Законодательным актом должны быть установлены принципы и критерии отнесения территорий субъектов Российской Федерации, муниципальных образований к Арктической зоне Российской Федерации. В Указе Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 года № 296 "О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации" такие критерии не закреплены.

При этом в состав Арктической зоны включены только 5 муниципальных районов Республики Саха (Якутия), непосредственно прилегающие к Северному Ледовитому океану. Хотя по всем основным географическим, природным, климатическим и социально-экономическим критериям в Арктическую зону попадают 13 муниципальных районов Республики Саха (Якутия): они находятся за линией Северного полярного круга, расположены на вечной мерзлоте, в экстремальных природно-климатических условиях, обладают целостностью природно-хозяйственных территориальных комплексов, зависят от Северного морского пути, включающего в себя не только морские акватории, но и порты в низовьях северных рек, где производится разгрузка-погрузка судов.

Природно-климатические факторы, конечно, не должны быть единственными критериями определения состава Арктической зоны. Требуется также учет ресурсного потенциала, транспортной доступности, уровня развития инфраструктуры соответствующих территорий, влияния Северного морского пути и т.п. Это имеет важное прикладное значение для регионального регулирования в этой уникальной системе.

Участники парламентских слушаний считают, что для обеспечения геополитических и экономических интересов Российской Федерации в Арктике требуется принятие ряда мер, и рекомендуют:

1. Правительству Российской Федерации:

рассмотреть вопрос о разработке проекта федерального закона или проектов ряда федеральных законов, определяющих критерии отнесения территорий к Арктической зоне Российской Федерации, особенности проведения в ней экономической, социальной, природоохранной, инвестиционной, демографической, миграционной, жилищной политики, включая меры по:

- государственной поддержке осуществляемой здесь хозяйственной деятельности на уровне установления особого режима бюджетного, налогового, таможенного и тарифного регулирования;

- разработке и внедрению механизмов, стимулирующих воспроизводство и рациональное использование минерально-сырьевых и биологических ресурсов, энерго- и ресурсосбережение, утилизацию попутного нефтяного газа в районах нефтедобычи;

- привлечению и закреплению трудовых ресурсов в арктические регионы, в том числе за счет системы гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в Арктической зоне;

- поддержке развития традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов;

- совершенствованию системы государственного экологического мониторинга;

рассмотреть вопрос о внесении изменений в государственную программу Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года" (далее – государственная программа), утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014 года № 366, в части:

- определения результатов реализации документов стратегического планирования и достигнутого уровня социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации;

- проведения анализа текущего положения и установления имеющихся нерешенных проблем Арктической зоны Российской Федерации, в том числе в разрезе субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично входят в состав Арктической зоны Российской Федерации;

- обеспечения комплексного социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации;

- включения в государственную программу проекта комплексного развития Северного морского пути;

- включения в государственную программу мероприятий по подготовке обоснований инвестиций, проведению инженерных изысканий и иных мероприятий, формирующих необходимые условия для решения задач и выполнения мероприятий, финансирование которых предусмотрено начиная с 2017 года;

- полноценного финансирования государственной программы начиная с 2017 года, достаточного для решения задач, стоящих в сфере социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации;

- обеспечения согласованности и сбалансированности целей, задач, мероприятий и финансовых ресурсов государственной программы;

- согласования государственной программы с другими федеральными и региональными программами, реализуемыми на территории Арктической зоны Российской Федерации, с учетом положений Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации";

рассмотреть вопрос о возложении обязанности по пресечению плавания судов в акватории Северного морского пути без разрешения ФГКУ "Администрация Северного морского пути" на Пограничную службу ФСБ России с наделением ее правом применения административных мер к судам-нарушителям;

рассмотреть вопрос о внесении изменений в "Правила плавания в акватории Северного морского пути", утвержденные приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17 января 2013 года № 7, с целью совершенствования порядка учета ледовых условий при выдаче разрешений на плавание судов в акватории Северного морского пути;

рассмотреть вопрос об обязательном круглогодичном размещении на атомных ледоколах, работающих в акватории Северного морского пути, оборудования и персонала для несения аварийно-спасательной готовности, включая водолазные работы, и готовности к ликвидации разливов нефти, предусмотрев при этом включение указанного персонала в состав экипажей ледоколов;

рассмотреть возможность выделения средств из федерального бюджета на софинансирование внутрирегиональных социально-значимых авиаперевозок в труднодоступные населенные пункты Арктической зоны Российской Федерации, где авиационный транспорт является единственным круглогодичным видом транспорта;

принять меры для организации производства отечественных воздушных судов малых типоразмеров (от 9 до 19 мест) для осуществления авиаперевозок в Арктике и районах Крайнего Севера;

обеспечить своевременное выполнение мероприятий, предусмотренных подпрограммой 6 "Малая авиация" государственной программы Российской Федерации "Развитие авиационной промышленности на 2013-2025 годы";

рассмотреть вопрос о внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 года № 1212 "Об утверждении правил предоставления субсидий из федерального бюджета на возмещение российским авиакомпаниям части затрат на уплату лизинговых платежей за воздушные суда, получаемые российскими авиакомпаниями от лизинговых компаний по договорам лизинга для осуществления внутренних региональных и местных воздушных перевозок" с целью распространения механизма предоставления субсидий из федерального бюджета на возмещение российским авиакомпаниям части затрат на уплату лизинговых платежей за пассажирские вертолеты, получаемые ими от лизинговых компаний по договорам лизинга, для осуществления социально значимых воздушных перевозок в районах Крайнего Севера, не имеющих круглогодичного транспортного сообщения;

рассмотреть возможность создания федерального казенного предприятия, включающего аэропорты Крайнего Севера и Арктической зоны Российской Федерации;

в целях сокращения импортной зависимости топливно-энергетического комплекса Российской Федерации от импортного оборудования, технических устройств, комплектующих, программного обеспечения принять меры по развитию и поддержке отечественного нефтегазового машиностроения, предусмотрев соответствующие мероприятия в государственных программах Российской Федерации "Развитие судостроения на 2013-2030 годы", "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2015 годы" и "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности";

рассмотреть вопрос о разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на реализацию норм Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" в части создания и развития эффективной системы обращения с отходами производства и потребления в субъектах, территории которых частично или полностью входят в Арктическую зону Российской Федерации.

2. Федеральному Собранию Российской Федерации:

обратиться в Правительство Российской Федерации с предложением рассмотреть вопрос о целесообразности создания рабочей группы по разработке проекта комплексного развития Северного морского пути с участием представителей заинтересованных министерств и ведомств, Федерального Собрания Российской Федерации, науки и бизнеса;

рабочей группе Комитета Совета Федерации по федеративному, устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о правах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации продолжить работу по подготовке предложений по внесению изменений в Федеральный закон от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".