Решение и предписание ФАС России по делу №1 15/107-08 в отношении ФТС России

20 апреля 2009, 15:48

Тип документа:

Архив

РЕШЕНИЕ

02.04.2009 г. Москва

Комиссия Федеральной антимонопольной службы по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: Председателя Комиссии - статс-секретаря заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы А.Ю. Цариковского, членов Комиссии: начальника Управления контроля финансовых рынков ФАС России Ю.Э. Бондаревой, заместителя начальника Аналитического управления ФАС России М.А. Овчинникова, заместителя начальника Управления контроля финансовых рынков ФАС России О.С. Сергеевой, начальника отдела судебной работы Правового управления ФАС России И.И. Романенковой, заместителя начальника отдела рынка банковских услуг Управления контроля финансовых рынков ФАС России Ю.В. Гончар, заместителя начальника отдела правовой экспертизы Правового управления ФАС России Б.Б. Дроздова, специалиста 1-разряда отдела рынка банковских услуг Управления контроля финансовых рынков ФАС России Л.С. Беляевой, начальника отдела контроля на рынке финансовых услуг Московского УФАС России Е.Л. Гукасяна (далее - Комиссия),
рассмотрев дело № 1 15/107-08 по признакам нарушения Федеральной таможенной службой (далее - ФТС России) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),

УСТАНОВИЛА:

I. Основанием для возбуждения дела № 1 15/107-08 послужило поступившее в Федеральную антимонопольную службу обращение ООО "Таможенная карта" с жалобой на действия ФТС России, связанные с регулированием условий эмиссии таможенных карт.
Из содержания обращения следует, что в 2000 году рядом крупнейших кредитных организаций без привлечения бюджетных средств была создана специализированная межбанковская система расчетов по таможенным и иным платежам с использованием банковских карт.
В целях регламентации процедурных действий должностных лиц при приеме банковских карт Государственный таможенным комитетом Российской Федерации (далее - ГТК России) издан приказ от 03.08.2001 № 757 "О совершенствовании системы уплаты таможенных платежей", которым утверждена Технология расчетов по таможенным и иным платежам с применением микропроцессорных пластиковых карт (таможенных карт) (далее - Технология расчетов).
Данная технология определяет порядок приема таможенными органами таможенных карт для уплаты таможенных и иных платежей, порядок учета поступающих на счет таможни денежных средств, уплаченных с применением таможенных карт.
Согласно пункту 1 Технологии расчетов таможенная карта является микропроцессорной банковской картой, эмитируется кредитными организациями (банками-эмитентами) и является инструментом доступа к счету плательщика таможенных платежей в банке-эмитенте.
В соответствии с пунктом 36 Технологии расчетов непосредственно эмиссию таможенных карт осуществляют кредитные организации (банки-эмитенты). В качестве банка-эмитента может выступать любое кредитное учреждение, имеющее договор с координатором эмиссии таможенных карт об эмиссии таможенных карт.
Пунктом 35 Технологии расчетов в редакции, действовавшей до мая 2008 года, было предусмотрено, что координацию эмиссии таможенных карт, а также координацию действий всех участников платежной системы, обеспечение их информационной поддержки осуществляет организация, определенная участниками проекта по согласованию с ГТК России - единый координатор эмиссии таможенных карт (далее - Координатор).
Приказом ГТК России от 03.08.2001 № 758 "О координаторе эмиссии специализированных банковских карт" Координатором было определено ООО "Таможенная карта". Из содержания приказа следует, что выбор данного хозяйствующего субъекта в качестве Координатора связан, в том числе с наличием договоров об эмиссии таможенных карт, заключенных между банками-эмитентами и ООО "Таможенная карта".
Согласно представленной заявителем информации с момента издания указанных правовых актов ООО "Таможенная карта" проведена работа по разработке, внедрению и текущему сопровождению специализированной платежной системы, которая на момент подачи обращения в ФАС России объединяла более 90 банков, активно работающих на рынке внешней торговли, и все таможни.
Вместе с тем, в марте 2008 года ФТС России приказом от 13.03.2008 № 259 "О координаторе эмиссии таможенных карт" без предварительного уведомления и согласования с участниками платежной системы назначает в качестве Координатора ФГУП "РОСТЭК". Одновременно приказ ГТК России от 03.08.2001 № 758 "О координаторе эмиссии специализированных банковских карт" признан утратившим силу.
Решением Арбитражного суда г. Москвы от 07.07.2008 по делу № А40-49419/08-21-457 приказ ФТС России от 13.03.2008 № 259 признан недействительным и в связи с изданием приказа ФТС России от 04.07.2008 № 815 утратил силу.
При этом, в мае 2008 года ФТС России издан приказ от 06.05.2008 № 536 "О внесении изменения в приказ ГТК России от 3 августа 2001 г. № 757", в соответствии с которым ФТС России наделяет себя правом самостоятельно единолично определять Координатора. Приказом ФТС России от 21.07.2008 № 888 "О координаторе эмиссии таможенных карт" Координатором назначено ООО "Таможенная платежная система".
В дальнейшем в соответствии с приказом ФТС России от 08.09.2008 № 985 приказ ГТК России от 03.08.2001 № 758 о назначении Координатором ООО "Таможенная карта" признан утратившим силу.
По мнению ООО "Таможенная карта", самостоятельное единоличное определение ФТС России Координатора, включая издание актов о назначении нового Координатора без учета мнения банков-эмитентов, являющихся получателями услуг Координатора, нарушает их право выбора хозяйствующего субъекта, который может предоставить услуги Координатора.
В связи с этим заявитель считает, что приказы ФТС России от 06.05.2008 № 536, от 21.07.2008 № 888 и от 08.09.2008 № 985 не соответствуют положениям, установленным статьей 15 Закона о защите конкуренции.
Согласно пояснениям ФТС России, представленным в письме от 27.02.2009 № 15-37/8453, издание оспариваемых заявителем приказов вызвано в том числе необходимостью усиления и совершенствования контроля за своевременностью и полнотой перечисления таможенных платежей в бюджет, повышением уровня требований к информационной безопасности, а также к лицам, осуществляющим деятельность в области таможенного дела. При этом в данном письме указывается на несоответствие ООО "Таможенная карта" требованиям, предъявляемым ФТС России к Координатору. Учитывая изложенное, ФТС России считает, что признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях ФТС России отсутствуют.
Письмом от 02.04.2009 № 15-47/14104 ФТС России дополнительно отметила, что поскольку в системе уплаты таможенных платежей с применением таможенных карт в данное время фактически действуют два Координатора - ООО "Таможенная карта" и ООО "Таможенная платежная система", предмет рассматриваемого дела также отсутствует.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица было привлечено ООО "Таможенная платежная система", которое поддержало позицию ФТС России об отсутствии в ее действиях признаков нарушения антимонопольного законодательства.
II. Выслушав объяснения сторон и заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, Комиссия пришла к выводу о том, что изданные в 2001-2008 годах приказы ГТК России и ФТС России, регламентирующие условия деятельности Координатора, противоречили требованиям антимонопольного законодательства, в том числе действовавшего до вступления в силу Закона о защите конкуренции.
Данные выводы Комиссии основаны , в частности, на следующем.
Пункт 35 Технологии расчетов в редакции приказа ГТК России от 03.08.2001 № 757, действовавшей на момент его издания, предусматривает, что координацию эмиссии таможенных карт, а также координацию действий всех участников платежной системы, обеспечение их информационной поддержки осуществляет организация, определенная участниками проекта по согласованию с ГТК России - Координатор.
Аналогичный порядок определения Координатора установлен пунктом 2 Технологии применения микропроцессорных пластиковых карт (таможенных карт) при обеспечении уплаты таможенных платежей (далее - Технология применения), утвержденной приказом ГТК России от 16.01.2004 № 29 "О применении таможенных карт". Данная технология определяет порядок приема таможенными органами таможенных карт для осуществления операций резервирования и разрезервирования денежных средств, а также уплаты таможенных платежей из резервированных денежных средств и учета проведенных по таможенным картам операций.
Согласно пункту 36 Технологии расчетов и пункту 2 Технологии применения в качестве банка-эмитента может выступать любое кредитное учреждение, имеющее договор с Координатором об эмиссии таможенных карт.
Проанализировав данные акты ГТК России, Комиссия пришла к выводу о том, что несмотря на содержащееся в Технологии расчетов и Технологии применения условие, при котором Координатор определяется по согласованию с ГТК России самими участниками платежной системы (банками-эмитентами), данные акты ограничивают конкуренцию среди платежных систем, в рамках которых могут осуществляться расчеты с использованием таможенных карт, поскольку предполагают возможность существования только одного Координатора.
В подобной ситуации кредитные организации, которые планируют осуществлять эмиссию таможенных карт, но по каким-либо причинам не желают сотрудничать с действующим Координатором, также ограничены в самостоятельном выборе хозяйствующих субъектов, с которыми может быть заключен договор об эмиссии таможенных карт.
В соответствии со статьей 7 Закона РСФСР от 22.03.91 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, если такие акты и действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.
Согласно статье 12 Федерального закона от 23.06.99 № 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" федеральные органы исполнительной власти не вправе принимать нормативные правовые акты и совершать действия, ограничивающие конкуренцию на рынке финансовых услуг, направленные на создание необоснованно благоприятных условий отдельным финансовым организациям и ущемляющие интересы других финансовых организаций, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.*
В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Таким образом, приказы ГТК России от 03.08.2001 № 757 и от 16.01.2004 № 29 противоречат требованиям антимонопольного законодательства, действовавшего как до, так и после вступления в силу Закона о защите конкуренции.
В соответствии с пунктом 15 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" ГТК России был преобразован в ФТС России, то есть ФТС России является правопреемником ГТК России.
Соответственно, не принимая решения о внесении изменений в приказы от 03.08.2001 № 757 и от 16.01.2004 № 29 и став правопреемником ГТК России, ФТС России фактически продолжила нарушение антимонопольного законодательства. Более того, по мнению Комиссии, изданием дальнейших приказов ФТС России усугубило данное нарушение.
Так, согласно внесенным приказом ФТС России от 06.05.2008 № 536 изменениям в приказ ГТК России от 03.08.2001 № 757 пункт 35 Технологии расчетов начал действовать в следующей редакции: "Координацию эмиссии таможенных карт, а также координацию действий всех участников платежной системы, обеспечение их информационной поддержки осуществляет организация, определенная ФТС России, - единый координатор эмиссии таможенных карт".
Аналогичные изменения были внесены в пункт 2 Технологии применения приказом ФТС России от 23.06.2008 № 757.
После издания данных актов ограниченными в выборе хозяйствующих субъектов, с которыми может быть заключен договор об эмиссии таможенных карт, стали не только те кредитные организации, которые планируют осуществлять эмиссию таможенных карт, но по каким-либо причинам не желают сотрудничать с ранее выбранным Координатором, но и те кредитные организации, которые самостоятельно выбрали данного Координатора.
Тем самым, по мнению Комиссии, кредитные организации были в принципе лишены возможности участвовать в определении Координатора.
Таким образом, приказы ФТС России от 06.05.2008 № 536 и от 23.06.2008 № 757 также противоречат требованиям, установленным пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Учитывая изложенное, Комиссия пришла к выводу о том, что действия ФТС России, в том числе как правопреемника ГТК России, связанные с изданием приказов от 03.08.2001 № 757, от 16.01.2004 № 29, от 06.05.2008 № 536 и от 23.06.2008 № 757, нарушают пункт 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
При этом Комиссия отмечает, что подтверждением данного вывода является также то обстоятельство, что ФТС России вместо назначения еще одного Координатора произвела замену действующего Координатора на нового.
Кроме того, Комиссия обращает внимание, что в рамках рассмотрения дела у ФТС России было запрошено подробное экономическое, правовое, технологическое и/или иное обоснование возможности либо невозможности существования нескольких Координаторов (нескольких платежных систем).
В ответ на данный запрос письмом от 02.04.2009 № 15-47/14104 ФТС России сообщила, что на момент рассмотрения дела в системе уплаты таможенных платежей с применением таможенных карт фактически действуют два Координатора - ООО "Таможенная карта" и ООО "Таможенная платежная система". На заседании Комиссии представители ФТС России подтвердили, что возможность существования нескольких Координаторов имеется (Протокол заседания Комиссии от 02.04.2009).
III. Кроме того, выслушав объяснения сторон и заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, Комиссия пришла к выводу о том, что изданные в 2008 году приказы ФТС России также противоречат требованиям пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Данный вывод Комиссии основан, в частности, на следующем.
Приказом ФТС России от 13.03.2008 № 259* отменен приказ ГТК России от 03.08.2001 № 758, в соответствии с которым Координатором было определено ООО "Таможенная карта".
Приказ ФТС России от 08.09.2008 № 985 также признает утратившим силу приказ ГТК России от 03.08.2001 № 758.
Содержание названных приказов предполагает прекращение деятельности ООО "Таможенная карта" в качестве Координатора, которая согласно уставу ООО "Таможенная карта" является одним из основных видов его деятельности и на момент подачи обращения в ФАС России осуществлялась заявителем в течение 7 лет.
В рамках рассмотрения дела Комиссией были запрошены сведения о причинах принятия ФТС России решения о прекращении деятельности ООО "Таможенная карта" в качестве Координатора, а также о причинах выбора в качестве Координатора ООО "Таможенная платежная система".
Письмом от 14.01.2009 № 01-23/835 ФТС России сообщила, что поставленные вопросы требуют проведения детальной проработки и значительных временных затрат.
Запрошенная Комиссией информация была представлена ФТС России спустя полтора месяца письмом от 27.02.2009 № 15-37/8453. В данном письме ФТС России указала в качестве одного из оснований замены Координатора имевшиеся случаи непредставления ООО "Таможенная карта" в должном объеме финансового обеспечения своих обязательств перед ФТС России, предусмотренных Генеральным соглашением от 10.11.2000, заключенным между ГТК России и ООО "Таможенная карта" в целях регулирования взаимоотношения сторон в процессе осуществления последним функций Координатора. Однако ФТС России не представлено ни одного документа, подтверждающего этот факт.
Полученные от ФТС России пояснения касательно причин замены Координатора содержат также указание на несоответствие ООО "Таможенная карта" требованиям технологического и финансового характера, которым, по мнению ФТС России, должна отвечать организация, выполняющая функции Координатора.
Проанализировав представленные объяснения, Комиссия пришла к выводу об отсутствии у ФТС России достаточных оснований для принятия решения о замене Координатора.
Данный вывод Комиссии подтверждается, в том числе позицией Министерства юстиции Российской Федерации, представленной им в письме от 19.03.2009 № 01/2491-ДК. Согласно данному письму Министерство юстиции Российской Федерации проводило юридическую экспертизу приказа ФТС России от 17.02.2009 № 256 "О внесении изменений в приказ ГТК России от 3 августа 2001 г. № 757", согласно которому приказ ГТК России от 03.08.2001 № 757 дополняется требованиями, предъявляемыми ФТС России к Координатору. В результате проверки Министерством юстиции Российской Федерации не установлено наличие компетенции ФТС России по установлению требований и ограничений к технологическим возможностям и финансовому состоянию самостоятельного хозяйствующего субъекта (в данном случае - Координатора).
При этом Комиссия отмечает, что в рамках рассмотрения дела у ФТС России было запрошено подробное экономическое, правовое, технологическое и/или иное обоснование каждого пункта требований, предъявляемых к Координатору, указанных в Приложении к приказу ФТС России от 17.02.2009 № 256. На заседании Комиссии представители ФТС России сообщили, что такие обоснования отсутствуют (Протокол заседания Комиссии от 02.04.2009).
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Таким образом, действия ФТС России, выразившиеся в издании приказов от 13.03.2008 № 259 и от 08.09.2008 № 985, являются необоснованным препятствием осуществлению деятельности ООО "Таможенная карта" и нарушают пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
IV. Учитывая, что на момент вынесения решения о нарушении ФТС России антимонопольного законодательства нарушение и его последствия не были устранены, Комиссия пришла к выводу о необходимости выдачи ФТС России предписания об отмене и изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
В целях обеспечения выбора банкам-эмитентам хозяйствующих субъектов, с которыми может быть заключен договор об эмиссии таможенных карт, а, следовательно, конкуренции платежных систем Комиссия считает необходимым создание конкурентных условий осуществления деятельности Координатора, которые должны быть закреплены в нормативно-правовых документах ФТС России.
При этом для обеспечения конкуренции Комиссия считает возможным оставление в силе приказа ГТК России от 03.08.2001 № 758 "О координаторе эмиссии специализированных банковских карт", в соответствии с которым Координатором назначено ООО "Таможенная карта", и приказа ФТС России от 21.07.2008 № 888 "О координаторе эмиссии таможенных карт", в соответствии с которым Координатором назначено ООО "Таможенная платежная система".
Кроме того, при определении содержания предписания Комиссия учитывала следующее:
- приказ ГТК России от 16.01.2004 № 29 "О применении таможенных карт" признан утратившим силу в связи с изданием ФТС России приказа от 27.01.2009 № 69 "О признании утратившими силу некоторых правовых актов ГТК (ФТС) России";
- приказ ФТС России от 13.03.2008 № 259 "О координаторе эмиссии таможенных карт" решением Арбитражного суда г. Москвы от 07.07.2008 по делу № А40-49419/08-21-457 признан недействительным и в связи с изданием приказа ФТС России от 04.07.2008 № 815 утратил силу;
- приказ ФТС России от 06.05.2008 № 536 "О внесении изменения в приказ ГТК России от 3 августа 2001 г. № 757" решением ВАС РФ от 01.04.2009 по делу № 14987/08 признан недействующим;
- приказ ФТС России от 23.06.2008 № 757 "О внесении изменения в приказ ГТК России от 16 января 2004 г. № 29" признан утратившим силу в связи с изданием ФТС России приказа от 27.01.2009 № 69 "О признании утратившими силу некоторых правовых актов ГТК (ФТС) России".

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-3 статьи 41, частью 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции, Комиссия

РЕШИЛА:

1. Признать Федеральную таможенную службу, в том числе как правопреемника ГТК России, нарушившей пункты 2 и 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части издания актов, которые привели (могли привести) к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а также установлению для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
2. Выдать Федеральной таможенной службе предписание об отмене и изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии А.Ю. Цариковский

Члены Комиссии: Ю.Э. Бондарева

М.А. Овчинников

О.С. Сергеева

И.И. Романенкова

Ю.В. Гончар

Б.Б Дроздов

Л.С. Беляева

Е.Л. Гукасян

№ АЦ/10990 от 16.04.2009

ПРЕДПИСАНИЕ

02.04.2009 г. Москва

Комиссия Федеральной антимонопольной службы по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: Председателя Комиссии - статс - секретаря заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы А.Ю. Цариковского, членов Комиссии: начальника Управления контроля финансовых рынков ФАС России Ю.Э. Бондаревой, заместителя начальника Аналитического управления ФАС России М.А. Овчинникова, заместителя начальника Управления контроля финансовых рынков ФАС России О.С. Сергеевой, начальника отдела судебной работы Правового управления ФАС России И.И. Романенковой, заместителя начальника отдела рынка банковских услуг Управления контроля финансовых рынков ФАС России Ю.В. Гончар, заместителя начальника отдела правовой экспертизы Правового управления ФАС России Б.Б. Дроздова, специалиста 1-разряда отдела рынка банковских услуг Управления контроля финансовых рынков ФАС России Л.С. Беляевой, начальника отдела контроля на рынке финансовых услуг Московского УФАС России Е.Л. Гукасяна (далее - Комиссия),
руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", на основании своего решения от 02.04.2009 по делу № 1 15/107-08 о нарушении Федеральной таможенной службой (121087, Москва, Новозаводская ул., д. 11/5) пунктов 2 и 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции",

ПРЕДПИСЫВАЕТ:

1. Федеральной таможенной службе отменить и изменить акты, нарушающие антимонопольное законодательство, а именно:
1.1. Отменить приказ ФТС России от 08.09.2008 № 985 "О признании утратившим силу приказа ГТК России от 03 августа 2001 года № 758" в срок до "12" мая 2009 года;
1.2. Внести в приказ ГТК России от 10.08.2001 № 757 "О совершенствовании системы уплаты таможенных платежей" изменения, которые предусматривают создание конкурентных условий осуществления деятельности координатора эмиссии таможенных карт (координации эмиссии таможенных карт, координации действий всех участников соответствующей платежной системы, обеспечения их информационной поддержки), и направить приказ, вносящий данные изменения, на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации в срок до "10" июля 2009 года.
2. Федеральной таможенной службе совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно:
2.1. Направить таможенным органам письменное указание на недопустимость необоснованных отказов в приеме таможенных карт, эмитированных кредитными организациями, имеющими договор об эмиссии таможенных карт с ООО "Таможенная карта" и ООО "Таможенная платежная система", в срок до "18" мая 2009 года;
2.2. Представить на согласование в Федеральную антимонопольную службу проект приказа, вносящего в приказ ФТС России от 10.08.2001 № 757 "О совершенствовании системы уплаты таможенных платежей" изменения, указанные в пункте 1.2 настоящего предписания, в срок до "25" мая 2009 года.

О выполнении настоящего предписания сообщить в срок до "16" июля 2009 года.

Председатель Комиссии А.Ю. Цариковский

Члены Комиссии: Ю.Э. Бондарева

М.А. Овчинников

О.С. Сергеева

И.И. Романенкова

Ю.В. Гончар

Б.Б Дроздов

Л.С. Беляева

Е.Л. Гукасян

Перечень территориальных органов ФАС России с их актуальными адресами можно скачать внизу страницы

Поделиться:

Подписаться

Сферы деятельности:

Антимонопольное регулирование: контроль органов власти

Антимонопольное регулирование