«Совершенствование законодательства Российской Федерации в части повышения ответственности в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства»

26 февраля 2015 года Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера проводит парламентские слушания на тему «Совершенствование законодательства Российской Федерации в части повышения ответственности в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства».

Планируется обсудить роль Национальных объединений саморегулируемых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в повышении ответственности их членов за выполнение обязательств перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг); проблемы осуществления государственного контроля и надзора за осуществлением работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства. Кроме того, планируется рассмотреть вопрос о реализации мер поддержки хозяйствующих субъектов и граждан в области строительства жилья в условиях современной экономической ситуации.

Модераторами парламентских слушаний назначены первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера А.М. Чернецкий, член Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера С.Н. Лукин.

В парламентских слушаниях планируется участие членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей Счетной палаты Российской Федерации, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации, Национального объединения саморегулируемых организаций проектировщиков и изыскателей, Национального объединения строителей, крупнейших строительных организаций, представителей профессионального и научного сообщества.

Парламентские слушания состоятся 26 февраля 2015 года в 16 часов по адресу: ул. Большая Дмитровка, дом 26, зал 802 (белый).

Контакты: (495) 692 6207 – Лаврентьева Светлана Игоревна.

Рекомендации

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера провел 26 февраля 2015 года парламентские слушания на тему «Совершенствование законодательства Российской Федерации в части повышения ответственности в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства».

В парламентских слушаниях приняли участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители Счетной палаты Российской Федерации, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации, Национального объединения саморегулируемых организаций проектировщиков и изыскателей, Национального объединения строителей, крупнейших строительных организаций, представители профессионального и научного сообщества.

Участниками парламентских слушаний было отмечено следующее.

Капитальное строительство является важной отраслью экономики страны, предназначенной для ввода в действие новых, а также реконструкции, расширения, ремонта и технического перевооружения действующих объектов производственного и непроизводственного назначения, создает необходимые условия для динамичного социально-экономического развития.

В настоящее время государственная политика в области строительства направлена на снижение административных барьеров, предоставление возможности осуществления всех процедур согласования строительства в минимально возможные сроки путем упрощения порядка проведения процедур и сокращения их количества.

Однако при осуществлении строительной деятельности на всех ее стадиях, начиная от разработки проектной документации, до окончания строительства объекта всё же допускается немало нарушений.

Проблемы государственного контроля над осуществлением работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, неразрывно связаны с проблемой деятельности саморегулируемых организаций.

С 1 января 2011 года функциями допуска к работам по инженерным изысканиям, проектированию, строительству, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в полном объеме наделены саморегулируемые организации (далее - СРО).

Отмена государственного лицензирования строительной деятельности стала важным шагом в процессе повышения роли института саморегулирования в строительстве, однако основные задачи, поставленные перед институтом саморегулирования – повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществление архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, допуск на рынок только добросовестных строительных компаний, усиление репутационной ответственности СРО и ее членов в полной мере достигнуты не были.

Одной из причин такой ситуации стало появление «коммерческих» саморегулируемых организаций, с помощью которых возможно за несколько дней получить допуск к работам. Как правило, контрольные функции такими СРО за соблюдением их членами требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, требований технических регламентов фактически не осуществляются.

В связи с чем, одним из приоритетных направлений должны стать меры по пресечению деятельности таких СРО.

Определенную положительную роль в решении проблемы сыграл принятый Федеральный закон от 24 ноября 2014 года № 359-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», которым установлены дополнительные основания для исключения сведений о саморегулируемой организации проектировщиков и строителей из государственного реестра саморегулируемых организаций.

В свою очередь, в ходе мероприятия президентом Общероссийской негосударственной некоммерческой организации «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, и саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации» (НОПРИЗ) Посохиным М.М. было сообщено, что для решения сложившейся проблемы в настоящее время Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации (далее - Ростехнадзор) совместно со специалистами национальных объединений в строительной сфере осуществляется разработка проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в целях совершенствования законодательной базы саморегулирования и усиления ответственности саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и ответственности за выполнение возложенных на них задач. Данный проект федерального закона четко регламентирует правила приема саморегулируемой организацией в свои члены юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и правила выдачи свидетельств о допуске к определенному виду (или видам) работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Предполагается, что принятие законопроекта позволит общественности и национальным объединениям в строительной сфере активизировать работу по искоренению такого явления, как «коммерческие» саморегулируемые организации.

Особое внимание на парламентских слушаниях было уделено такой сфере строительства, как жилищный строительный комплекс, задачи которого направлены на решение задач социальной политики государства в части создания благоприятных условий жизни населения.

В связи с чем, актуальна проблема обеспечения качества строительных работ и необходимости усиления контроля при осуществлении строительства малоэтажного жилья, в том числе, в целях реализации программ переселения.

Значительное количество жилья, предоставляемого по государственным и муниципальным программам различным категориям социально незащищенных граждан и финансируемого за счет бюджетных средств, строится в многоквартирных домах с количеством этажей, не превышающим трех. Государственный строительный надзор в отношении таких домов не осуществляется, в связи с чем, органы государственной власти не проверяют их соответствие проектной документации и требованиям технических регламентов.

Данный вопрос в настоящее время стоит довольно остро, поскольку доля малоэтажного жилья, построенного с соблюдением всех существующих нормативов, составляет лишь 10-15%.

Так, в органы государственного строительного надзора, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственный контроль (надзор) в сфере долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, поступает значительное количество обращений граждан, содержащих сведения о низком качестве вводимого в эксплуатацию жилья, недоделках, нарушениях сроков строительства, строительных норм и правил, правил пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, требований в области энергосбережения и энергоэффективности, оборудования объектов приборами учета энергетических ресурсов.

Основными причинами таких нарушений являются низкая квалификация лиц, осуществляющих строительство, ненадлежащий уровень строительного контроля, который должен осуществляться застройщиком или техническим заказчиком объекта капитального строительства, отсутствие законодательно установленных полномочий органов государственной власти, а также органов местного самоуправления, уполномоченных выдавать разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, проверять соответствие построенного объекта требованиям технических регламентов.

Поэтому возникает безусловная необходимость усиления государственного контроля (надзора) за соблюдением лицами, осуществляющими строительство малоэтажных жилых домов, требований технических регламентов и проектной документации.

С целью урегулирования возникающих проблем участниками парламентских слушаний предлагается введение нормы о проведении экспертизы проектной документации по объектам малоэтажного строительства, строительство которых ведется с участием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также установление для таких объектов государственного строительного надзора.

Заместитель Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Рейльян Ю.У. в своем выступлении подчеркнул, что в целях обеспечения соблюдения требований к качеству строящегося жилья для реализации региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного фонда, признанного таковым по состоянию на 1 января 2012 года, Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства (далее - Минстрой) с участием государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд) в 2014 году был реализован ряд организационных решений. Так, для повышения качества контроля и снижения рисков нарушения обязательств со стороны подрядчиков, поставщиков услуг при реализации программ переселения Фондом и Минстроем утверждены типовые формы государственных и муниципальных контрактов, гражданско-правовых договоров и методические рекомендации по их заключению.

Вместе с тем, в настоящее время Минстрой разрабатывает проект федерального закона о внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, предусматривающий установление ответственности СРО за деятельность своих членов, осуществляющих работы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах или строительство домов для граждан, переселяемых из аварийного фонда, и в целом для реализации программы «Жилище», а также строительство жилых помещений для иных целей, предусматривающих ответственность за несоблюдение таких сроков и некачественное исполнение самих работ.

Участниками парламентских слушаний, помимо прочего, отмечались различные недостатки механизма саморегулирования, организации взаимодействия внутри СРО, а также между СРО.

Концепция саморегулирования ориентирована на рост участия профессионального сообщества в делах отрасли, на оздоровление конкурентной среды и повышения качества товаров и услуг. Однако, как показывает практика, реализация данной концепции не всегда приводит к достижению поставленных целей.

Ростехнадзор является органом, уполномоченным на ведение контрольно-надзорных мероприятий в отношении саморегулируемых организаций в сфере строительства, а также органом, уполномоченным на ведение государственного реестра таких организаций.

По статистическим данным Ростехнадзора в 2014 году со стороны СРО было выявлено более 1100 нарушений законодательства о градостроительной деятельности. Основными нарушениями, допускаемыми СРО, явились неприменение предусмотренных законодательством мер дисциплинарного воздействия в виде прекращения действия свидетельства в отношении члена СРО, ранее привлеченного к ответственности в виде приостановления действия свидетельства и не устранившего допущенные нарушения; отсутствие контроля со стороны СРО за деятельностью своих членов, несоблюдение сроков проведения проверок членов СРО, формальный подход к проведению проверок; несоблюдение требований информационной открытости; нарушение порядка приема в члены СРО и порядка исключения, выдача свидетельств о допуске к определенному виду работ до уплаты взносов в компенсационный фонд и другие.

Участниками мероприятия высказывались различные предложения по оптимизации правовой базы в сфере саморегулирования, среди которых следует выделить основные:

установление порядка и сроков осуществления основных функций СРО;
наделение органа, обеспечивающего государственный строительный надзор, полномочиями по применению мер воздействия к лицу, осуществляющему строительный контроль, в случае установления органом фактов нарушений технических регламентов, строительных норм и правил, проектной документации при строительстве объекта, допущенных вследствие ненадлежащего осуществления строительного контроля;
переход к формированию СРО по региональному принципу;
введение санкционных мер в отношении организаций, исключенных или добровольно покинувших СРО;
совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации строительных кадров.

Также был затронут вопрос о необходимости повышения качества и энергоэффективности жилищного фонда, возводимого в рамках выполнения государственных и региональных программ по обеспечению доступным и качественным жильем различных категорий граждан. Депутатом Государственной Думы Николаевой Е.Л. было предложено обратить внимание на целесообразность разработки и внедрения «Стандарта качества и требования по энергоэффективности жилья» и возложить полномочия по контролю за выполнением данного стандарта на СРО.

В рамках вопроса о совершенствовании использования бюджетных средств в сфере строительства жилья, представителем Минстроя было уделено особое внимание вопросам организации типового проектирования. Данная проблема была озвучена Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года.

Участники мероприятия сошлись во мнении о необходимости использования типовых проектов при проектировании и строительстве социальных объектов с целью экономии бюджетных средств.

Кроме того, при разработке типовой проектной документации должны применяться современные энерго- и ресурсосберегающие, конструктивные, инженерно-технические, технологические и архитектурно-планировочные решения.

В настоящее время в Минстрое ведется работа по подготовке типовых проектов, строительной документации. Предполагается распространение такой практики на все гражданские объекты, которые возводятся за счет средств федерального бюджета.

Помимо изложенного, по мнению участников парламентских слушаний, требуют более детального правового регулирования и вопросы производства строительных материалов, а также ценообразования в данной сфере.

Как бы ни были отлажены этапы строительства, использование некачественных строительных материалов влияет на качество всего строительства.

В настоящее время производство основных строительных материалов не требует получения каких-либо разрешений, отсутствует их обязательная сертификация. Качество строительных ресурсов зачастую не соответствует минимальным требованиям, необходимым для обеспечения надежности, безопасности и энергоэффективности объектов капитального строительства.

По мнению участников мероприятия, решением данной проблемы может явиться установление прозрачной системы ценообразования при производстве строительных материалов, определение четких требований к их качеству, в том числе требований по безопасности и энергоэффективности.

Кроме того, в рамках совершенствования системы ценообразования и сметного нормирования актуальной темой является создание института единого квалифицированного технического заказчика с определением его функций и полномочий, что также отмечалось в Послании Президента от 4 декабря 2014 года.

Предполагается, что создание системы единого технического заказчика в строительстве, помимо экономии государственных средств, позволит гораздо легче применять и типовое проектирование.

В ходе проведения мероприятия участниками парламентских слушаний обсуждался и ряд иных проблем.

В настоящее время состояние строительной отрасли обусловлено кризисными изменениями экономической ситуации. Проблематика, существующая на данном этапе в сфере жилищного строительства – отсутствие платежеспособного спроса и высокие ставки по ипотеке, недоверие людей к долевому строительству, что обуславливает необходимость разработки и практического воплощения комплекса мер, направленных на стимулирование активности на рынке жилья.

В своем выступлении заместитель Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Рейльян Ю.У. сообщил, что с целью поддержки рынка жилищного строительства, рынка ипотечного кредитования, снижению риска появления обманутых дольщиков правительством Российской Федерации принято решение о реализации мероприятий по субсидированию процентных ставок в целях выдачи в 2015 году ипотечных жилищных кредитов и займов по ставке, не превышающей 13 процентов годовых, на приобретение жилых помещений на первичном рынке жилья.

На указанные цели предусмотрено до 20 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета.

Планируется, что распорядителем денежных средств должен стать единый институт развития в жилищной сфере, создаваемый на базе открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (далее – ОАО «АИЖК») и Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства.

Кроме того, Минстроем России совместно с ОАО «АИЖК» в рамках поддержки программы «Жилье для российской семьи» разработаны дополнительные инструменты, в том числе:

переориентация программы «Стимул» на финансирование через банк проекта по строительству жилья экономического класса с ограничением маржи банка в размере не более 3,5% годовых;
страхование ответственности застройщиков по договорам участия в долевом строительстве в целях привлечения средств граждан и снижения рисков жилищного строительства.

Заслушав и обсудив доклады и выступления, участники парламентских слушаний рекомендуют:

Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

Рассмотреть возможность проведения в период весенней сессии 2015 года «круглого стола» по вопросу ценообразования в строительстве.

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

В приоритетном порядке рассматривать законопроекты, направленные на повышение безопасности зданий и сооружений, а также на совершенствование деятельности саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства и национальных объединений саморегулируемых организаций соответствующего вида в целях усиления ответственности, контроля и надзора за их деятельностью.
Ускорить рассмотрение проектов федеральных законов № 672438-6 «О признании утратившими силу пунктов 2 и 3 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации» и № 653456-6 «О внесении изменений в часть 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации», направленных на исключение многоквартирных малоэтажных жилых домов (с числом этажей до трех) из перечня объектов, в отношении которых в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации не проводится экспертиза проектной документации. 

Правительству Российской Федерации:

1. Рассмотреть возможность разработки проектов федеральных законов, направленных на:

установление государственного строительного надзора по объектам, проектная документация которых не проходила экспертизу, но строительство которых ведется с участием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
разработку мер, направленных на усиление ответственности саморегулируемых организаций и их должностных лиц за выдачу свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, с нарушением требований законодательства Российской Федерации;
распространение требования о необходимости наличия свидетельств о допуске, выдаваемых саморегулируемыми организациями, на случаи выполнения работ по проектированию и строительству домов малоэтажной застройки;
установление субсидиарной ответственности саморегулируемых организаций по обязательствам своих членов, возникшим вследствие ненадлежащего исполнения государственных и (или) муниципальных контрактов на осуществление инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, выявления несоответствия разработанной проектной (сметной) документации установленным требованиям;
наделение сотрудников органов государственного строительного надзора полномочием приостанавливать строительство и направлять проектную документацию на государственную экспертизу в случае, если в ходе осуществления надзорной деятельности у сотрудника появятся основания считать данную документацию некачественной. Установить критерии и порядок принятия такого решения;
установление порядка изъятия средств из компенсационного фонда саморегулируемых организаций за нанесенный ущерб при выполнении работ, услуг;
разработку предложений по проведению аттестации специалистов, допущенных к выполнению инженерных изысканий, проектированию, строительству и реконструкции объектов капитального строительства;
установление административной ответственности за ненадлежащее осуществление строительного контроля;
закрепление порядка формирования ценообразования и сметного нормирования в строительстве.

2. Внести изменения в Федеральную целевую программу «Жилище», обеспечивающие возможность поддержки ипотечного жилищного кредитования.

3. Поручить Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации подготовить предложения по созданию института единого технического заказчика в строительстве за счет средств федерального бюджета.

Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации:

Ускорить формирование системы типового проектирования в сфере строительства.
Рассмотреть возможность разработки и внедрения «Стандарта качества и требования по энергоэффективности жилья».
Ускорить реализацию программы поддержки жилищного строительства в части субсидирования процентных ставок по жилищным кредитам.

Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации:

ускорить внесение на рассмотрение Государственной Думы проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в целях совершенствования законодательной базы саморегулирования и усиления ответственности саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства за выполнение возложенных на них задач).

Национальным объединениям саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства:

в целях достижения целей саморегулирования и повышения безопасности зданий, сооружений оказывать информационное обеспечение саморегулируемых организаций и осуществлять методическую деятельность, в том числе в части разработки стандартов саморегулируемых организаций, создании системы обучения, аттестации и переаттестации работников членов саморегулируемых организаций.