нформационно-аналитически

АВ 2004г. Выпуск 2 Законодательное обеспечение местного самоуправления: состояние и перспективы

1. Вступительная статья председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.С.Мокрого Законодательное обеспечение развития местного самоуправления: состояние и перспективы

   Принятие странами Европы Хартии местного самоуправления в 1985 году исторически совпало с началом реформирования государственного устройства СССР, основной задачей которого была децентрализации государственного управления. Именно в этот период в России начала оформляться идея развития местного самоуправления как средства повышения эффективности управления территориальным развитием. Опыт стран западной Европы и Японии свидетельствовал о том, что развитие местного самоуправления стало решающим фактором в преодолении послевоенного кризиса и одним из необходимых условий устойчивого и эффективного развития государства.
    Необходимое правовое оформление и закрепление идеи местного самоуправления в России было осуществлено в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году. Конституция Российской Федерации закрепила федеративное устройство России и установила базовые принципы развития местного самоуправления как самостоятельной (в пределах устанавливаемой законом собственной компетенции) структуры в системе публичной власти России. В отечественной истории закрепление местного самоуправления в Основном законе в таком качестве произошло впервые.
     Поэтому одной из приоритетных задач развития российской государственности последних десяти лет следует считать формирование системы публичной власти, отвечающей требованиям Конституции России. Одним из средств решения этой задачи является разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
     В статье, подготовленной специально для настоящего Аналитического вестника, дается краткая информация о деятельности Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и о состоянии законодательства по вопросам местного самоуправления и социально-экономического развития муниципальных образований. Более подробно освещен период деятельности Государственной Думы третьего созыва и в первую очередь вопросы, связанные с  разработкой и принятием новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . Перечислены основные задачи Государственной Думы четвертого созыва по обеспечению развития муниципального права России.
     
Из истории Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
     Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) образован в январе 1994 года в период деятельности Государственной Думы первого созыва. Наличие в структуре Государственной Думы Комитета обусловлено необходимостью законодательного обеспечения процесса реализации конституционных положений о местном самоуправлении. Местное самоуправление в России имеет максимально высокий правовой статус - Конституцией Российской Федерации институт местного самоуправления отнесен к основам конституционного строя.
    В настоящем разделе дается краткий обзор деятельности Комитета, а также основных событий новейшей истории местного самоуправления России.   
     
     В течение прошедшего десятилетия депутаты - члены Комитета в основном были сосредоточены на законодательном обеспечении двух важнейших направлений государственного строительства:
     а) становления местного самоуправления;
     б) социально-экономического развития муниципальных образований.
     История становления и развития местного самоуправления прошедшего десятилетия имеет сложный и противоречивый характер. Значительную часть этого периода местное самоуправление находилось на периферии интересов федеральных органов государственной власти.
     Яркой иллюстрацией процесса становления местного самоуправления является история формирования и развития муниципального права России. Анализ прошедшего периода дает основания утверждать, что Комитет на протяжении всего периода своей работы последовательно и твердо отстаивал интересы муниципальных образований. Комитет постоянно оказывал содействие органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление.
    В результате этой деятельности Государственной Думе как представительному и законодательному органу Российской Федерации удалось оказать существенное влияние на формирование государственной политики в области местного самоуправления.
     
     Государственной Думой первого созыва (1993 - 1995 гг.) был принят  основополагающий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положивший начало реформе местной власти. Закон был принят 12 августа 1995 года.
     
     В период работы Государственной Думе второго созыва (1995 - 1999 гг.) Комитет поддержал и развил традиции, заложенные предшественниками. В этот период была проявлена определенная активность и со стороны Правительства Российской Федерации.
     Так, с целью реализации Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и дальнейшего развития муниципального права России Правительством Российской Федерации было принято несколько постановлений, одним из которых за 1251 от 27 декабря 1995 года была утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки местного самоуправления.  
     Меры, предпринятые законодательной и исполнительной властью в 1995-1996 гг., создали необходимые правовые условия для становления и развития местного самоуправления в России. Однако этих мер оказалось недостаточно для реализации конституционных принципов местного самоуправления на всей территории России. Местное самоуправление в этот период развивалось в условиях отсутствия поддержки (а порой прямого противодействия) со стороны органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации. По этой причине местное самоуправление начало устанавливаться лишь в тех муниципальных образованиях, где была проявлена активность граждан. В большинстве же регионов местное самоуправление было провозглашено формально (без изменений по существу отношений в системе органов публичной власти), либо устанавливалось с нарушением законодательства. Территориальной основой местного самоуправления в большинстве субъектах Российской Федерации стал административный район.
    В период работы Государственной Думы второго созыва депутатами-членами Комитета были предприняты значительные усилия по развитию законодательной базы местного самоуправления. Для обсуждения на палате были подготовлены следующие федеральные законы:
- Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (принят 23 октября 1996 года);
- О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации (принят 10 сентября 1997 года);
- Об основах муниципальной службы в Российской Федерации (принят 17 декабря 1997 года).
     В период работы Государственной Думы второго созыва 20 марта 1998 года был также принят Федеральный закон О ратификации Европейской хартии местного самоуправления .
    Благодаря последовательной и твердой позиции депутатов Государственной Думы удалось в определенной степени компенсировать пассивность федеральных и региональных органов власти в реализации Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации .
     В частности, посредством принятия Федерального закона Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления был создан механизм для реализации инициативы граждан. Закон установил порядок назначения выборов в органы местного самоуправления в тех муниципальных образованиях, в которых они не были проведены в соответствии с требованиями Конституции России и действующего законодательства о местном самоуправлении. В результате принятия закона процесс становления местного самоуправления существенно активизировался. В 1997-1998 гг. в России прошли первые массовые выборы в органы местного самоуправления. Таким образом, к  1998 году в стране была создана организационная основа местного самоуправления.
    Существенное влияние на ход реформы местного самоуправления оказали также обращения в Конституционный суд Российской Федерации, подготовленные по инициативе депутатов Комитета.
    Всего за 1996 - 1999 гг. Комитетом было рассмотрено 62 законопроекта, из которых 11 было принято.
    Уже в конце срока полномочий Государственной Думы второго созыва постановлением Правительства Российской Федерации за   1394 от 15 декабря 1999 года была утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Однако финансирование названной программы, также как и предыдущей аналогичной программы, было очень нестабильным, поэтому в последующие годы в нее неоднократно вносились изменения, связанные сокращением финансирования.
    Противоречивость развития местного самоуправления подтверждает и такой факт. В сентябре 1997 года Государственной Думой был принят Федеральный закон О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации , который был призван создать благоприятные условия для становления финансово самостоятельных муниципальных образований. Однако названный закон практически не применялся,  так как меньше чем через год (в июле 1998 года) был принят Налоговый кодекс Российской Федерации, который был разработан на иной концептуальной основе, вследствие чего произошло существенное сокращение собственной доходной базы местного самоуправления.
    В результате к концу девяностых годов муниципальные образования России оказались в сложном финансовом положении. Слабая финансово-экономическая база муниципальных образований и экономическая неэффективность централизованного государственного управления выдвинули на повестку дня вопрос о построении в России эффективной системы публичной власти.
    
     Этот момент в истории развития местного самоуправления России совпал с началом работы Государственной Думы третьего созыва (1999 - 2003 гг.).  Главным приоритетом деятельности Комитета в начале этого периода стал анализ проблем, сложившихся в области местного самоуправления. В результате проведенной Комитетом и его аппаратом работы была сформирована позиция Комитета в отношении ключевой проблемы развития местного самоуправления. Суть проблемы состоит в том, что существенная неоднородность муниципальных образований стала препятствием для системных решений в этой области государственного строительства.
     Неоднородность муниципальных образований к концу 90-х годов прошлого столетия в основе своей имела две составляющих:
- первую, связанную с длительным периодом централизованного административного управления, в результате которого  налоговый потенциал распределился по территории России крайне неравномерно, что предопределило неравномерность бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и
- вторую, связанную с правоприменительной практики Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации , в результате которой сформировалась неоднородная по территориальной организации система муниципальных образований.
     Формирование устойчивых в социально-экономическом отношении муниципальных образований предполагает решение целого ряда задач, одной из которых является повышение эффективности управления развитием территории муниципальных образований. Успешное решение этого вопроса в значительной степени определяется эффективностью взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, системой межбюджетных отношений.
    Преодоление последствий централизованной государственной экономики и формирование достаточной для перехода на режим устойчивого развития финансово-экономической базы муниципальных образований - это очень длительный процесс. Поэтому в качестве неотложной меры, которая может обеспечить необходимый минимальный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, видится становление системы межбюджетных отношений, обеспечивающей путем выравнивания законодательными (нормативными) механизмами налогового потенциала муниципальных образований на начальном этапе их становления.
    Однако формирование системы межбюджетных отношений на единых принципах и нормативах возможно лишь при условии однородности территориальной основы местного самоуправления.
     Таким образом, образовался замкнутый круг проблем: существенная неоднородность муниципальных образований по экономическому потенциалу требует развития эффективной системы межбюджетных отношений, формирование которой затруднено в связи с существенной территориальной неоднородностью муниципальных образований.
     В период работы Государственной Думы третьего созыва наряду с традиционными формами работы депутатами Комитета впервые были использованы элементы стратегического планирования законодательной деятельности Комитета. Так, в частности, в декабре 2001 года состоялось специальное заседание, на котором были утверждены основные приоритеты деятельности Комитета и его аппарата на 2002 год. Одним из приоритетов деятельности Комитета стало взаимодействие с субъектами права законодательной инициативы еще на стадии разработки законопроектов.
    Эта деятельность в стратегическом плане усилила влияние Комитета на формирование государственной политики в области местного самоуправления. Так, в частности, депутаты - члены Комитета приняли активное участие в работе Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти  субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (руководитель Д.Н.Козак).
     Поворотным моментом в изменении государственной политики в области местного самоуправления стали консультативные встречи Президента России с представителями фракций и депутатских объединений, проведенные в начале 2002 года. На встрече, состоявшейся 19 февраля 2002 года, внимание главы государства было обращено на необходимость пересмотра государственной политики в области местного самоуправления. Позиция главы государства была изложена в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, оглашенному 18 апреля 2002 года. В Послании, в частности, признавался факт, что в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах . Начиная с 2002 года, развитие местного самоуправление стало приоритетным направлением государственной политики.
     Глава государства отводит местному самоуправлению ключевую роль в повышении эффективности системы публичной власти. Президент России, в частности, заявил: без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным .
     Таким образом, в соответствии с Посланием Президента России государственная политика в отношении местного самоуправления должна включать две основных составляющих. С одной стороны, меры государственного воздействия должны быть направлены непосредственно на повышение дееспособности самого местного самоуправления, с другой стороны, эти меры должны содействовать развитию российской государственности в целом, т.е. создавать условия для разработки и принятия системных решений по другим направлениям государственного строительства, в совокупности обеспечивающих единство публичной власти России.
     В конце 2002 года Президентом Российской Федерации был внесен в Государственную Думу  проект новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . В его разработке и обсуждении активно участвовали многие члены Комитета. В результате девятимесячной напряженной работы 16 сентября 2003 года закон был принят Государственной Думой, а 6 октября 2003 подписан Президентом Российской Федерации. Закон вступает в силу с 1 января 2006 года, но его отдельные положения вступили в силу 8 октября 2003 года (с момента опубликования закона).
     Обсуждение проекта новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в Государственной Думе сопровождалось постоянными контактами с Администрацией Президента и Правительством Российской Федерации.
     По инициативе Комитета палатой было принято обращение К Председателю Правительства Российской Федерации М.М.Касьянову о необходимости внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации до 1 апреля 2003 года проектов федеральных законов о внесении  изменений и дополнений в бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации в связи с принятием в первом чтении проекта федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и проекта федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации , внесенных Президентом Российской Федерации .
     Обращение депутатов в Правительство России способствовало активизации работ по становлению финансово-экономических основ местного самоуправления. Так, 4 сентября 2003 года Правительством Российской Федерации были внесены в  Государственную Думу два проекта федеральных законов:
- О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений ;
- О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации Об основах налоговой системы в Российской Федерации .  
     18 ноября законопроекты были приняты в первом чтении. Комитет подготовил ряд замечаний к названным законопроектам, но в целом их поддержал.
    
     Комитет наряду с традиционными формами работы, такими как заседания Комитета, широко использовал и другие формы парламентской деятельности: парламентские слушания, взаимодействие с субъектами права законодательной инициативы, выпуск информационно-аналитических материалов, международное сотрудничество, взаимодействие с экспертным сообществом и др..
     Парламентские слушания проводились Комитетом,  как это предусмотрено Регламентом Государственной Думы, для выяснения фактического положения дел и общественного мнения . Эта форма парламентской деятельности использовалась постоянно, но особо активно она использовалась в период обсуждения новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации .
     В период работы Государственной Думы третьего созыва Комитетом был организован ряд парламентских слушаний, вызвавших большой общественный резонанс:
- 16 ноября 2000 года на тему Совершенствование межбюджетных отношений как основы развития местного самоуправления ;
- 19 января 2001 года на тему Проблемы законодательства в области местного самоуправления ;
- 25 мая 2001 года на тему Правовое регулирование территориального общественного самоуправления ;
- 10 октября 2002 года на тему Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации ;
- 3 апреля 2003 года по законопроекту Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации .
    В этот период проведены также круглые столы на темы:
- Исторический опыт местного самоуправления: взгляд в будущее ;
- Актуальные вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Территории, полномочия и органы местного самоуправления различных муниципальных образований (уровней местного самоуправления) ;
- Перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации (в рамках Собрания руководителей представительных органов местного самоуправления городов России в г. Тольятти 28-30 сентября 2001 года).
         
     Депутатами - членами Комитет Государственной Думы третьего созыва были продолжены традиции сотрудничества с региональными законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Комитет постоянно участвовал в мероприятиях, проводимых в субъектах Российской Федерации по вопросам развития регионального законодательства о местном самоуправлении.
     Большой интерес был проявлен субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления к парламентским слушаниям. На первых парламентских слушаниях в ноябре 2000 года присутствовали представители от 67 субъектов, а на последних - в апреле 2003 года - уже 75.
    В период деятельности Государственной Думы третьего созыва большое внимание уделялось работе по подготовке информационно-аналитических материалов. В основном эта работа велась совместно с Информационно-аналитическим управлением Государственной Думы.
    В период 2000-2003 годов выпущены аналитические вестники по темам:
- Состояние и перспективы законодательного обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации ;
- О работе Совета представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ;
- Совершенствование межбюджетных отношений как основы развития местного самоуправления ;
- Проблемы законодательства в области местного самоуправления ;
- Местная демократия - основа демократической системы: законодательные аспекты усиления местной демократии в Российской Федерации ;
- Вопросы законодательного обеспечения территориальной организации местного самоуправления ;
- Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации .
    В период работы Государственной Думы второго созыва в декабре 1998 года при участии Комитета был создан Совет представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, который является совещательным органом, действующим на общественных началах. Он призван осуществлять обсуждение проблем правового регулирования и правоприменительной практики в сфере местного самоуправления, разработку предложений и рекомендаций о содействии становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации.
    По решению Комитета, принятому в декабре 2001 года, наряду с традиционными формами работы (парламентские слушания, круглые столы , семинары) были использованы и новые формы. Так, в частности, хорошо себя зарекомендовали выездные семинары-совещания членов Комитета с участием работников аппарата, которые проводились в форме деловой игры. В результате этих мероприятий был составлен перечень наиболее спорных вопросов, в отношении которых была проведена дополнительная аналитическая работа и сформирована позиция Комитета.
     
     В период работы Государственной Думы третьего созыва Комитет существенно усилил работу, связанную с пропагандой местного самоуправления и освещением деятельности Комитета в средствах массовой информации. С Комитетом постоянно сотрудничают журналы: Российская Федерация сегодня , Муниципальная власть , Городское управление , Управа , Эффективное антикризисное управление , Полития ; газета Местное самоуправление и др.
     В практику работы Комитета введены долгосрочные соглашения с отдельными изданиями. В частности, по договоренности с редакцией газеты Местное самоуправление регулярно (не реже одного раза в месяц) размещается информация о деятельности Комитета по технологии газета в газете , т.е. в форме вкладки. С Институтом муниципального управления (г. Обнинск Калужской области) достигнута договоренность о регулярном размещении информации о деятельности Комитета на информационных ресурсах института. Регулярным стало взаимодействие с издательствами, публикующими материалы о становлении местного самоуправления.  В стадии завершения находится проект, осуществляемый совместно с Фондом Российский общественно-политический центр , по изданию специального выпуска журнала Полития , посвященного развитию местного самоуправления в России.  
     
     Особое внимание Комитет уделяет вопросам взаимодействия с муниципальными образованиями и их общественными объединениями - ассоциациями и союзами муниципальных образований. Постоянными участниками мероприятий, в которые организуются при участии Комитета являются:
     Конгресс муниципальных образований Российской Федерации;
    Международная Ассамблея столиц и крупных городов стран СНГ;
    Союз представительных органов местного самоуправления муниципальных образований России;
    Союз городов Центра и Северо-Запада России;
    Ассоциация сибирских и дальневосточных городов;
    Ассоциация малых и средних городов России;
    Союз развития наукоградов России.
    Комитет поддерживает рабочие контакты с другими межрегиональными и специализированными ассоциациями (Союз российских городов; Муниципальное экономическое развитие , Ассоциация шахтерских городов и др.), а также с региональными ассоциациями и отдельными муниципальными образованиями.
     
     Одной из важных составляющих своей деятельности Комитет считает работу с письмами и обращениями граждан. Большое количество из поступивших более 800 обращений в период работы Государственной Думы третьего созыва связано с прохождением в Государственной Думы проекта новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации .
     
     Комитет придает большое значение укреплению и развитию международных связей, изучению деятельности зарубежных парламентов и использованию положительного зарубежного опыта в законотворческой работе. Поддерживаются плодотворные связи с Советом Европы, в том числе с Конгрессом местных и региональных властей Европы. Внесены предложения в Совет Европы о взаимодействии на длительную перспективу.
    В период работы Государственной Думы третьего созыва 5 - 7 октября 2000 года в Москве состоялась международная конференция о межбюджетных отношения между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в федеративных государствах.
    18-19 июня 2001 года в рамках Программы сотрудничества Российской Федерации и Совета Европы совместно Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Советом Европы и Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации проведена международная конференция на тему Местная демократия - основа демократической системы: законодательные аспекты усиления местной демократии в Российской Федерации .
     23 - 24 апреля 2002 года в г.Санкт-Петербурге с участием Комитета состоялась международная конференция "Разделение полномочий между различными уровнями власти в государствах с федеральным устройством".
     16-17 сентября 2002 г. в Комитете проведена встреча с делегацией Агентства международного развития Ассоциации местных властей Швеции.
    10-13 июня 2003 г. осуществлена поездка делегации Комитета в Польшу.
    Депутаты-члены Комитета принимают постоянное участие в работе Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ).
    В период работы Государственной Думы третьего созыва в Постоянную комиссию МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления Комитетом направлен еще ряд модельных законопроектов по вопросам местного самоуправления. В работе сессий МПА постоянно участвовал председатель Комитета В.С.Мокрый и заместитель председателя Н.А.Корнеева.
     
Новая редакция Федерального закона
    6 октября Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . Это событие стало  логическим завершением сложного этапа поиска российской модели местного самоуправления, отвечающей реальному состоянию российской государственности.
    В настоящем разделе анализируется процесс формирования концепции новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации , последующей разработки законопроекта и его обсуждения в Государственной Думе.
     
     Летом 2001 года Указом Президента России была образована комиссия при Президенте России под руководством заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.Н.Козака. Перед комиссией была поставлена задача по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
    Проделав огромную работу по анализу российского законодательства, комиссия через полгода вышла на проблему местного самоуправления как ключевую в решении вопроса повышения эффективности публичной власти в стране. Эта обстоятельство нашло свое отражение в Послании Президента России от 18 апреля 2002 года, в котором глава государства указал на необходимость разработки новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации .  
     Таким образом, надежды на преодоление сложившейся в сфере местного самоуправления сложной ситуации в значительной степени связаны с новым законом, который призван также решить целый ряд других актуальных проблем, накопившихся в системе публичной власти России и в целом в системе общественных отношений.
     В основу президентской позиции легли предложения, подготовленные Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (под руководством Д.Н.Козака). Основные идеи по развитию местного самоуправления были сформулированы в документе, подготовленном Рабочей группой комиссии под названием Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления .
     
     Уже к концу мая 2002 года комиссией при Президенте России была подготовлена концепция новой редакции проекта Федерального закона. Тогда же на очередной встрече главы государства с членами комиссии концепция законопроекта была одобрена. Началась разработка текста законопроекта, которая в основном завершилась к сентябрю 2002 года.
     К концу сентября 2002 года проект новой редакции Федерального закона был подготовлен. Открытый стиль работы рабочей группы и современные средства связи дали возможность знакомиться с результатами ее работы в режиме реального времени. Практически все материалы рабочей группы, включая варианты текстов законопроекта, стали достоянием муниципальной и научной общественности. По инициативе ассоциаций и союзов муниципальных образований (Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских городов, Ассоциации сибирских и дальневосточных городов и др.) в сентябре - декабре 2002 года прошли многочисленные конференции, круглые столы , семинары, посвященные обсуждению концепции и материалов рабочей группы по подготовке новой редакции Федерального закона.
    10 октября 2002 года в Государственной Думе состоялись парламентские слушания. На обсуждение была вынесена доработанная по результатам общероссийского обсуждения версия законопроекта.
    23 октября 2002 года в Кремле состоялось заседание Государственного совета Российской Федерации с повесткой дня О развитии местного самоуправления в Российской Федерации , на котором был представлен доклад Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития . Вниманию участников заседания была также представлена рабочая версия проекта новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации .  Примечательно, что Государственный совет Российской Федерации не только поддержал законопроект, но и предложил ускорить вступление будущего закона в силу. Участники заседания рекомендовали разработчикам перенести срок вступления в силу с 1 января 2006 года (как предлагала рабочая группа) на более ранний - с 1 января 2005 года. На заседании Государственного совета Российской Федерации было высказано также много других предложений.
     31 декабря 2002 года Президентом России доработанный законопроект был направлен в Государственную Думу Российской Федерации.
    Проект новой редакции Федерального закона был внесен Президентом России одновременно с проектом федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации .
     Оба названных законопроекта (о местном самоуправлении и об органах государственной власти субъектов Российской Федерации) подготовлены на основе единой концепции. Поэтому они рассматривались при тесном взаимодействии профильных комитетов: Комитета по вопросам местного самоуправления и Комитета по делам Федерации и региональной политике.     
     Федеральный закон О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации был подписан Президентом России 4 июля 2003 года.   Рассмотрение новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в связи с большим объемом работы над поправками потребовала более сложной процедуры.
     Первое чтение законопроекта состоялось 21 февраля 2003 года. 11 июня 2003 года проект новой редакции Федерального закона был принят во втором чтении, однако 16 сентября был возвращен к процедуре второго чтения и повторно принят во втором чтении. В тот же день (16 сентября 2003 года) закон был принят в третьем чтении. Подписание закона Президентом России состоялось 6 октября 2003 года.
    Новую редакцию Федерального закона в целом можно рассматривать как серьезный шаг в создании такой правовой базы, которая позволит обеспечить эффективное функционирование местного самоуправления и всей системы публичной власти в целом.
    
     Одной из основных задач, стоявших перед разработчиками новой редакцией Федерального закона, было совершенствование территориальной основы местного самоуправления. Установление новых принципов территориальной организации местного самоуправления является важнейшим шагом на пути повышения эффективности системы публичной власти. К настоящему времени в России сложилась весьма неоднородная система территориальной организации местного самоуправления. Существуют шесть вариантов структурной организации местной власти.
    В таких условиях чрезвычайно трудно, если вообще возможно, эффективно определить полномочия органов местной власти и соответственно построить эффективное распределение налоговых доходных источников местных бюджетов.
    С целью решения этой проблемы в новой редакции Федерального закона  устанавливается единая для всей Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления. Муниципальными образованиями, то есть территориями, на которых осуществляется местное самоуправление, могут быть поселения (городские и сельские), их объединения - муниципальные районы, а также городские округа, не входящие в муниципальные районы. Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.
     Сельскими поселениями могут быть отдельные сельские населенные пункты, имеющие численность населения не менее 1000 человек (в густо населенных регионах не менее 3000 человек), либо несколько сельских населенных пунктов с численность населения менее 1000 человек каждый (в густо населенных регионах не менее 3000 человек).
     Поселение стало базовым типом муниципального образования. Таким образом, достигается цель приближения органов местного самоуправления к населению.
     Новый закон предполагает существенное увеличение общего количества муниципальных образований за счет предоставления права на местное самоуправление всем городам России (независимо от численности населения) и крупным сельским населенным пунктам (или объединениям небольших сельских населенных пунктов).
     Закон вводит качественно новую форму организации местного самоуправления - муниципальный район. Эта категория муниципальных образований призвана обеспечить решение тех вопросов местного значения, которые не могут быть эффективно решены на уровне отдельных поселений. Кроме того, муниципальным районам могут быть переданы отдельные государственные полномочия. В системе публичной власти России органы самоуправления муниципального района должны стать своего рода связующим звеном между органами государственной власти и органами местного самоуправления поселений.
    Муниципальные образования типа городских округов должны быть сформированы на основе городов, играющих важную роль в экономике страны и не обремененных инфраструктурными связями с соседними населенными пунктами.
    В новой редакции более точно разграничены полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Конкретизирован круг вопросов местного значения. Для каждого типа муниципального образования (поселения, муниципального района или городского округа) законом установлен соответствующий перечень вопросов местного значения.
     В соответствии с приоритетами государственной политики, провозглашенными в Послании Президента Российской Федерации в апреле 2002 года, местное самоуправление освобождается от ответственности за финансирование обязательств государства, за  предоставление различных льгот, установленных федеральными законами для отдельных категорий граждан.
     Таким образом, закон создает реальные предпосылки к тому, чтобы обеспечить соответствие расходных полномочий муниципальных образований их реальным финансовым возможностям, которые должны быть обеспечены предстоящими изменениями в бюджетном и налоговом законодательстве.
    Очень важным положением закона является установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Необходимость решения данной проблемы назрела уже давно.
     Закон содержит положения, которые в совокупности существенно повышают роль населения в решении вопросов местного значения. Вводятся новые формы непосредственного участия населения в обсуждении проблем развития муниципального образования, а также учета мнения населения (публичные слушания, конференции, собрания и опрос граждан). Более детально прописана организация территориального общественного самоуправления.
    Новая редакция Федерального закона содержит ряд положений, обеспечивающих повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления. Во-первых, устанавливаются нижний предел численности представительных органов местного самоуправления, который зависит от численности населения муниципального образования. Во-вторых, вводится разделение представительной и исполнительной власти. Один и тот же человек не может возглавлять и исполнительный орган и представительный. В-третьих, устанавливается обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления муниципального образования представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).
    Новая редакция содержит целый ряд других норм, которые необходимо рассматривать как положительные. В частности, в отличие от действующего законодательства новая редакция содержит положение о системе муниципальных правовых актов, закрепляет институт межмуниципального сотрудничества, предусматривает особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, наукоградах и др.
     Впервые в законодательной практике закон устанавливает значительный переходный период, в течение которого должны быть приняты все необходимые меры для его эффективной реализации.
    Таким образом, предложенный в законе комплексный подход к решению проблемы дальнейшего развития местного самоуправления является не только конституционным, но и позволяющим при его последовательной реализации добиться изменения в сторону эффективности работы органов местного самоуправления по обеспечению нормальных условий жизни населения, а также обеспечить условия для повышения эффективности всей системы власти.

     
Новый закон - новые задачи

   Одним из основных приоритетов внутренней государственной политики остаются вопросы развития федеративных отношений и местного самоуправления. Об этом, в частности, свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 27 ноября 2003 г. N 1395 О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации .   В этой связи Государственной Думе четвертого созыва предстоит большая работа по законодательному обеспечению реализации  приоритетов государственной политики, зафиксированных в Посланиях Президента Федеральному Собранию 2002-2003 гг. , в названном Указе Президента и других документах.
    Значительный объем законотворческой работы связан с реализацией новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . Новый закон имеет принципиальную особенность. Он содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие отраслевые законы. По оценке экспертов для обеспечения реформы местного самоуправления необходимо внести изменения примерно в 100 действующих законов и принять многие новые законы.
    На приведение сложившегося законодательства в соответствие с новой редакцией Федерального закона отводится около двух лет. Новый закон вступает в силу с 1 января 2006 года.
     Приоритетной задачей Государственной Думы четвертого созыва должно стать завершение обсуждения и принятие законопроектов об изменениях и дополнениях в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, вытекающих из требований новой редакции Федерального закона (приняты в первом чтении 18 ноября 2003 года). Без формирования необходимой доходной базы муниципальных образований, в том числе за счет создания эффективной системы межбюджетных отношений, невозможно рассчитывать на реальное повышение уровня и качества жизни граждан России.
    Важнейшими направлениями работы комитета должно стать участие в развитии земельного законодательства, в решении вопросов жилищно-коммунального комплекса, в совершенствовании гражданского законодательства в части развития малого и среднего предпринимательства.
    Актуальной остается проблема перехода поселений на режим устойчивого развития. Формирование дееспособного местного самоуправления является лишь необходимым условием устойчивого социально-экономического развития городских и сельских поселений.
     Таким образом, принятие новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и внесение изменений в налоговое и бюджетное законодательство, а также принятие многих других законов,  вытекающих из требований новой редакции, необходимо рассматривать только как первый шаг по правовому обеспечению устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.
    Период работы Государственной Думы четвертого созыва совпадает с переходным периодом, предусмотренным новой редакцией Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . Учитывая то, что реализация новой редакции Федерального закона связана с развитием многих отраслей права, представляется целесообразным усилить работу по взаимодействию с комитетами Государственной Думы. Для обеспечения системной работы по реализации реформы местного самоуправления в предстоящий период работы Комитета необходимо будет также усилить взаимодействие Комитета со структурами Правительства Российской Федерации, с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
     В этой связи представляется целесообразным более эффективно использовать все парламентские формы работы (парламентские слушания, круглые столы , аналитические вестники и др.),  а также усилить экспертное обеспечение участия членов Комитета в совещательных органах при Президенте и Правительстве Российской Федерации, при Председателе Государственной Думы и в других экспертных советах.
    Представляется также целесообразным продолжить традицию участия Комитета в региональных мероприятиях ( круглых столах , семинарах, совещаниях и др.), проводимых, в том числе, и по инициативе Комитета.
    Приоритетным направлением деятельности Комитета должно остаться укрепление связей и совершенствование форм взаимодействия с органами местного самоуправления и с их общественными объединениями, со структурами гражданского общества, экспертным сообществом.