Когда штрафы – не главный инструмент воздействия

07 апреля 2016, 00:00

А. КАШЕВАРОВ: «Для банков получение предписания ФАС чревато репутационным ущербом, который при определенном стечении обстоятельств может перерасти и в финансовый ущерб, поскольку доверие к организации будет подорвано»

Предписания Федеральной антимонопольной службы финансовые организации, будь то банки, МФО или страховые компании, стараются выполнять не менее тщательно, чем предписания Банка России, который является мегарегулятором национального финансового рынка. В чем причина этого, над чем Служба работала на протяжении прошлого года и какие проблемы в сфере регулирования деятельности финансовых организаций она рассматривает сейчас как наиболее актуальные? На эти и другие вопросы ответил в интервью NBJ заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) Андрей КАШЕВАРОВ.

NBJ: Андрей Борисович, какими были приоритетные направления работы Федеральной антимонопольной службы в 2015 году и каковы ее планы на 2016 год?

А. КАШЕВАРОВ: Если позволите, я немного переформулирую Ваш вопрос и расскажу о тех результатах, которые, на мой взгляд, являются принципиально важными и которых нам удалось достичь к настоящему времени. К числу таковых я, безусловно, отношу принятие в прошлом году IV Антимонопольного пакета, который вступил в силу 5 января текущего года. Там содержатся положения, которые кардинально изменят многие сложившиеся практики, и в том числе положение, в соответствии с которым ФАС не сможет более рассматривать индивидуальные обращения граждан по поводу злоупотребления теми или иными организациями своим доминирующим положением на рынке тех или иных услуг.

NBJ: И как это будет на практике? То есть если я как гражданин отправляю в ФАС жалобу на то, что та или иная компания устанавливает завышенные тарифы на свои услуги, пользуясь монопольным положением, то Служба мою жалобу не будет рассматривать?

А. КАШЕВАРОВ: Совершенно верно. ФАС будет принимать и работать с жалобами на действия, которые касаются неопределенного круга лиц. Если мы увидим, что претензии на те или иные действия носят не единичный характер, то, естественно, мы будем реагировать на это.

Кроме того, по обращениям граждан мы будем рассматривать случаи установления необоснованных цен на финансовые услуги.

Еще одной важной новеллой я бы назвал регистрацию в феврале текущего года нормативного документа Банка России, в соответствии с которым вводится «период охлаждения» для страхователей и страховых организаций.

NBJ: Имеется в виду период, в течение которого без ущерба для страхователя может быть расторгнут страховой договор?

А. КАШЕВАРОВ: Да. В соответствии с постановлением Банка России, этот период составляет пять дней с момента получения страхователем полиса. Должен сказать, что дискуссия по этому вопросу велась у нас с Центральным банком на протяжении двух лет, мы неоднократно отправляли регулятору финансового рынка наши предложения, и наконец они были реализованы, что и нашло отражение в постановлении.

NBJ: А почему для принятия этого решения понадобилось два года? Центральный банк был против введения «периода охлаждения»?

А. КАШЕВАРОВ: Там было несколько аспектов. Все началось с издания 386-П Банка России, в котором содержался пункт о запрете навязывания потребителю страховых продуктов при выдаче кредита. Затем это перекинулось на рынок ОСАГО, поскольку там тоже наблюдались прецеденты навязывания: клиентам при оформлении полиса обязательного страхования навязывались сопутствующие страховые продукты: полис КАСКО, страхование от несчастных случаев, страхование жизни и т.д.

Когда был принят ФЗ «О потребительском кредите», проблема с навязыванием страховых полисов сошла на нет, но через какое-то время она опять всплыла. Должен сказать, что жалобы на подобные действия страховых компаний носят на сегодняшний день единичный характер, но тем не менее было принято решение окончательно урегулировать эту проблему. Полагаю, что к лету текущего года этой цели удастся достичь, поскольку страховщики будут вынуждены в течение трех месяцев внести изменения в свои внутренние документы, прописав в них тот самый пятидневный «период охлаждения», о котором я упомянул выше.

NBJ: Удивление вызывает только сжатый срок – всего пять дней. Как физическое лицо я бы сказала, что это мало.

А. КАШЕВАРОВ: Международный опыт в этом вопросе различается: в странах ЕС, например, данный период составляет от 14 до 30 дней. Мы решили опереться на собственную практику, приняв во внимание, например, то, что такой же пятидневный «период охлаждения» устанавливается для расторжения договора кредитования. Далее мы, естественно, будем анализировать правоприменительную практику. Если мы убедимся, что пяти дней мало, то продолжительность этого периода всегда можно будет увеличить.

В целом же, я полагаю, что в этом документе заинтересованы все стороны делового оборота: и страховые компании, и кредитные организации, и, конечно же, клиенты.

NBJ: Мы переживаем период кризиса, поэтому, наверное, нет ничего удивительного в том, что снова на слуху оказалась тема одностороннего изменения банками существенных условий обслуживания вкладов физических лиц. Проще говоря, кое-кто из участников рынка снова решил «поиграть» с тарифами. Это же жалобы отдельных лиц – как быть с ними, их ФАС тоже не будет теперь рассматривать?

А. КАШЕВАРОВ: Нет, мы будем их рассматривать, поскольку в данном случае речь идет не о действиях субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, а о действиях участников, которые как раз такого положения никогда не занимали. Скажу больше, двое из них – банк «Транспортный» и банк «Гагаринский» – никогда уже никакого положения на рынке не займут, поскольку у них отозваны лицензии на осуществление банковской деятельности, и они сейчас находятся на стадии банкротства. Что же касается «Тинькофф-банка», то ФАС вынес решение о наличии в его действиях нарушения части 1 статьи 14 Закона о защите конкуренции и выдал ему соответствующее предписание. Банк оспаривает его сейчас в Арбитражном суде г. Москвы, какое решение примет Арбитраж – увидим.

NBJ: Надо полагать, что нарушения, допущенные банками, заключались в том же, в чем они заключались в 2009 году: банки предлагали своим клиентам подписать дополнительные соглашения к ранее заключенным договорам, и в этих соглашениях значились далеко не такие впечатляюще высокие ставки по вкладам, как в основных договорах?

А. КАШЕВАРОВ: Не только. И тогда, и сейчас граждане также жаловались на введение комиссионного вознаграждения за выполнение операций по пополнению вкладов (в размере от 3% до 10%); на установление небольшой максимальной суммы, на которую может быть пополнен вклад в течение календарного месяца (в размере от 10 тыс. рублей до 100 тыс. рублей); на значительное увеличение минимальной суммы, на которую может быть едино-временно пополнен вклад (например, с 5 тыс. рублей до 5 млн рублей); и, наконец, на введение полного запрета на пополнение вклада.

В данном случае надо четко понимать, почему мы считаем подобные действия именно нарушением ФЗ «О защите конкуренции». Банки, совершая их, помимо получения преимуществ, причиняли своим конкурентам ущерб в виде упущенной выгоды. Многие заявители дали понять, что они не заключили бы договоры вкладов с этими кредитными организациями, если бы располагали информацией о совершении названных действий, а обратились бы в другие кредитные организации.

NBJ: Любопытно, что еще год назад, насколько я понимаю, такие случаи не фиксировались, и вообще казалось, что они остались в 2009–2010 годах и участники банковской системы извлекли уроки из того горького опыта…

А. КАШЕВАРОВ: Знаете, как показывает жизнь, такие ситуации возникают и будут возникать в кризисные или в посткризисные периоды, когда банки остро нуждаются в привлечении средств для того, чтобы «закрыть» дефицит ликвидности. Посмотрим, конечно, чем закончится нынешняя волна. Две организации, как я уже сказал, находятся в стадии банкротства, но тем не менее заявители считают, что обязательства перед ними остались в силе. Так что по данному вопросу мы ждем реакции Агентства по страхованию вкладов, поскольку оно, как всем известно, занимается банкротством кредитных организаций.

Естественно, что и эта волна, и та, которую мы наблюдали в 2009–2010 годах, с нашей точки зрения, свидетельствует об одном и том же: необходима большая ясность и четкость правил на рынке вкладов физических лиц. Это очень важно, поскольку эта проблема носит социальный характер.

NBJ: Разве с законодательной точки зрения не все по поводу привлечения и обслуживания вкладов описано максимально четко и ясно?

А. КАШЕВАРОВ: Коль скоро мы видим повторяющиеся прецеденты одностороннего изменения условий по вкладам физических лиц, то, выходит, не все. Как Вы наверняка помните, в свое время активно обсуждался вопрос о законодательном закреплении такого понятия, как «полная стоимость кредита». По-видимому, по аналогии с этим теперь надо говорить о «полной стоимости вклада» на протяжении всего периода действия договора, заключенного между банком и клиентом. И что еще необходимо раз и навсегда принять как данность, это то, что никакие дополнительные соглашения, меняющие условия договора, не являются самостоятельным договором.

NBJ: Это все хорошо, если банк работает без каких-либо ограничений, но ведь ни для кого не секрет, что в последнее время ЦБ РФ достаточно часто выдает предписания, что та или иная финансово-кредитная организация должна прекратить прием во вклады средств населения. Как же быть в таких случаях: если регулятор запрещает привлекать вклады, то он наверняка запрещает банку принимать средства для пополнения уже действующих вкладов?

А. КАШЕВАРОВ: А вот это как раз не так. Вы правы, говоря о том, что Банк России практикует направление банкам, проводящим чрезмерно рискованную политику или находящимся на грани банкротства, подобных предписаний. Но речь как раз идет исключительно о заключении новых депозитных договоров. Права клиентов, заключивших договоры ранее, до направления Центробанком данного предписания, не могут быть ограничены.

NBJ: При ответе на первый мой вопрос Вы упомянули организации, занимающие доминирующее положение на рынке. Если говорить о банковской системе, то, наверное, без лишних слов ясно, о ком идет речь. Вопрос, который я хотела бы в связи с этим задать, звучит так: как, по Вашему мнению, повлиял нынешний кризис на положение этих организаций и на состояние конкурентного поля на рынке банковских услуг в целом?

А. КАШЕВАРОВ: На изменение долей кризис, безусловно, повлияет, но вряд ли он существенно изменит их для лидирующих на рынке кредитных организаций. Чтобы сделать окончательный вывод по этому вопросу, нужно, если можно так выразиться, посчитать банковский рынок. Как раз в текущем году мы планируем провести анализ ситуации в различных сегментах рынка: в сегменте кредитования физических и юридических лиц, в сегменте депозитов и т.д. И тогда к концу года мы уже сможем выйти с окончательным заключением.

NBJ: В этом году у нас появился еще один банк с государственным участием – Почтобанк. Как Вы считаете, его выход на рынок ухудшит состояние конкурентного поля или, может, напротив, улучшит его, поскольку совершенно очевидно, что конкурировать он будет преимущественно с теми, кто на сегодняшний день занимает доминирующее положение?

А. КАШЕВАРОВ: Это действительно явление, которое сложно оценить однозначно. С одной стороны, появление Почто-банка означает дополнительный приток государственного капитала в банковскую систему, соответственно, можно говорить об еще большем огосударствлении экономики. С другой стороны, я склонен согласиться с Вами: выход на рынок Почтобанка усилит конкуренцию. Сейчас во многих субъектах Российской Федерации безусловным лидером на рынке банковских услуг является Сбербанк. Возможно, после того как Почтобанк начнет активно работать, эта ситуация изменится. Но при этом надо отдавать себе отчет в том, что положение частных банков от появления на рынке новой организации с госучастием, конечно, радикально не изменится.

NBJ: Их положение может измениться, если Сбербанк и ВТБ будут приватизированы. Насколько мне известно, такая возможность сейчас рассматривается.

А. КАШЕВАРОВ: Безусловно, приватизация этих банков была бы ключевым и поворотным моментом в истории нашего банковского рынка. Но давайте обойдемся без иллюзий: эти организации, даже в случае, если они пройдут через приватизацию, сохранят свое лидирующее положение на рынке. Во всяком случае, конкурентные преимущества, которыми они пользуются сейчас, в одну минуту не исчезнут.

И еще я хотел бы акцентировать Ваше внимание на том, что при проведении приватизации все-таки надо исходить не столько из стремления улучшить конкурентное поле в том или ином секторе экономики, сколько из стремления государства реализовать принадлежащие ему пакеты акций на максимально выгодных условиях. Подходящий ли сейчас момент для этого? Я не уверен. Но очевидно одно: синхронная приватизация двух таких активов, как Сбербанк и ВТБ, вряд ли целесообразна.

NBJ: Вы рассказали о жалобах частных лиц на банки – как на те, которые занимают доминирующее положение на рынке, так и на сравнительно небольших игроков. А сами финансово-кредитные организации часто жалуются в Федеральную антимонопольную службу друг на друга?

А. КАШЕВАРОВ: Такие жалобы, конечно, поступают, но, прямо скажу, их немного. Жалоб со стороны граждан на действия банковских организаций на несколько порядков больше.

NBJ: Я задала этот вопрос, поскольку совсем недавно стало известно, что перед отзывом лицензии у Интеркоммерцбанка другой банк разослал его клиентам соответствующее предупреждение, и это спровоцировало бегство вкладчиков. Весьма примечательная история, не так ли?

А. КАШЕВАРОВ: Да, и при этом нельзя сказать, что это единичный прецедент. Так, например, когда решался вопрос о докапитализации ряда банков за счет государственных средств, то к нам поступали жалобы со стороны некоторых финансово-кредитных организаций на недобросовестные действия со стороны отдельных участников рынка. Проще говоря, менеджеры банков, которые должны были получить господдержку, обращались к клиентам других организаций с призывом «Идите к нам». Господдержка в данном случае позиционировалась как доказательство того, что банки, получившие ее, более устойчивы, чем их конкуренты: им, в отличие от остальных, ничего не угрожает.

Когда мы писали IV Антимонопольный пакет, то внесли в него такое понятие, как дезорганизация – как раз имея в виду подобные случаи. Под это понятие подпадают, с нашей точки зрения, заявления относительно устойчивости или неустойчивости того или иного банка, сделанные не регулятором рынка, а отдельными игроками. Нам представлялось, что подобные действия находятся за гранью добросовестности, но это наше предложение не было поддержано рынком, поэтому не нашло отражения в IV Антимонопольном пакете.

NBJ: Жаль, ведь Вы сами говорите, что такие случаи не единичны, а в особенно острые периоды кризиса, судя по обратной связи, которую мы получаем от банков, они даже становятся массовыми.

А. КАШЕВАРОВ: Знаете, в таких случаях мы склонны прислушиваться к мнению профессионального сообщества. На сегодняшний день оно считает, что в особом прописывании этого пункта в IV Антимонопольном пакете нет необходимости. Что ж, посмотрим, как события будут развиваться дальше: возможно, под влиянием каких-либо событий рынок дозреет до того, что это положение будет прописано, – а возможно, нет.

NBJ: А вообще, подобные дела – когда сотрудники какого-либо банка подрывают веру клиентов в устойчивость другого банка – имеют судебную перспективу? Ведь, наверное, достаточно сложно доказать, что имел место злой умысел.

А. КАШЕВАРОВ: Вы правы, это бывает нелегко, и так же нелегко определить тяжесть допущенного нарушения по шкале «добросовестность/недобросовестность». Есть какие-то базовые критерии, но есть и то, что может рассматриваться как поправочные коэффициенты. В зависимости от состояния экономики, от положения участников конфликта на рынке, от других факторов что-то может быть отнесено к обычаям делового оборота, а что-то – признано отступлением от этих обычаев. Тут нет некой общей практики – каждый такой случай рассматривается в отдельности.

NBJ: Но, положим, финансовая организация уличена в каких-либо нарушениях. Очевидно, что Федеральная антимонопольная служба налагает на нее штраф – но, насколько мне помнится, эти штрафы сложно счесть существенными, поскольку речь идет максимум о нескольких сотнях тысяч рублей. Это, безусловно, много для физического лица, но не для банка, даже если он относится к категории малых или средних. Не рассматривает ли Служба в связи с этим возможность ужесточения штрафных санкций?

А. КАШЕВАРОВ: В основном мы применяем фиксированные штрафы в размере от 100 тыс. рублей до 500 тыс. рублей. На моей памяти не было прецедентов, чтобы мы применяли так называемые оборотные штрафы по статье 14 закона о защите конкуренции, которые устанавливаются как определенный процент с оборота компании. Но тут есть принципиальный момент: для финансовых организаций куда важнее деловая репутация, чем любые расходы на выплату штрафов. Они-то, как никто другой, знают: потеря репутации или любой ущерб, который может возникнуть в результате публичного вынесения им предписания ФАС, неизбежно будут иметь финансовое выражение. Им могут перестать доверять партнеры по рынку и клиенты – как физические, так и юридические лица. Согласитесь, что потери, которые в таком случае могут возникнуть, куда существеннее, чем 100 тыс. рублей или 500 тыс. рублей, которые банк должен будет заплатить в качестве штрафа.

NBJ: То есть, штраф в данном случае – это не главный, а дополнительный мотиватор?

А. КАШЕВАРОВ: Безусловно.

NBJ: А как обстоят дела с микрофинансовыми организациями? На них часто поступают жалобы со стороны клиентов?

А. КАШЕВАРОВ: Отдельной статистики по этому вопросу нет. Жалобы, конечно, поступают: в основном они касаются той же 14 статьи Закона о защите конкуренции, которую я упоминал выше. Чаще всего мы сталкиваемся с попытками МФО мимикрировать под известные раскрученные банковские бренды – например, именно так действовало ООО «МОССБЕРКАССА».

NBJ: Даже из названия становится ясным, под кого мимикрировала эта организация.

А. КАШЕВАРОВ: Конечно. И поскольку в данном случае копировались и стиль логотипа, и стиль оформления офисов, то у граждан возникала уверенность, что они заключали договоры со Сбербанком. Должен сказать, что подобные случаи не единичны. Другое дело, что нам удается довольно быстро разоблачать эти копии, соответственно, более осторожными в этих вопросах становятся и МФО.

NBJ: А организации, уличенные в такой мимикрии, сразу ликвидируются?

А. КАШЕВАРОВ: Нет, им выписывается предписание срочно устранить сходство. Это, конечно, серьезное нарушение, но я не могу сказать, что такие организации имеют злой умысел. Те МФО, с которыми мы сталкивались при разборе таких жалоб, безусловно, прибегали к уловкам, старались приманить клиентов, но они не ставили перед собой цели их ограбить. Иными словами, речь не шла о действиях финансовых пирамид – речь шла о нарушениях, которые подлежат устранению, но не влекут за собой насильственной ликвидации провинившихся участников рынка.

Говоря о МФО, я хотел бы упомянуть еще о совещании, которое мы провели с представителями Банка России, и о документе, который был принят по итогам этого совещания «О рекламе финансовых услуг и финансовой деятельности». Ключевой пункт этого заявления – в том, что реклама банковских, страховых и иных финансовых услуг может осуществляться только лицами, имеющими соответствующие лицензии, разрешения, аккредитации, либо включенными в соответствующий реестр или являющимися членами СРО. Если организации рекламируют некие финансовые услуги, но при этом не соответствуют вышеназванным критериям, то их реклама должна незамедлительно пресекаться.

NBJ: Андрей Борисович, последний вопрос, который я хотела бы Вам задать, касается территориальных управлений ФАС России. Насколько я знаю, в этом году Служба отмечает 25-летие своих ТУ. Расскажите, пожалуйста, с чем им приходится чаще всего сталкиваться, с какими жалобами? Все-таки центр и регионы, наверное, в этом смысле тоже различаются.

А. КАШЕВАРОВ: Больше всего жалоб поступает, конечно же, по действиям игроков на рынке ОСАГО, и касаются они включения в договор дополнительных страховых услуг. Естественно, есть жалобы и на банковские организации. При этом должен сказать, что взаимодействие между территориальными управлениями и центральным аппаратом ФАС отлажено.

Мы делегировали полномочия по рассмотрению жалоб на места, сложные случаи территориальные управления передают нам. Практика показывает, что это повышает функциональность как ТУ, так и Службы в целом.

Источник: Национальный банковский журнал

Подписаться

Связанные управления:

Управление контроля финансовых рынков

Связанные персоны:

Кашеваров Андрей Борисович

Заместитель руководителя

Сферы деятельности:

Антимонопольное регулирование: на финансовых рынках

Антимонопольное регулирование

Теги:

финрынки, штрафы