Интервью и выступления - Генеральная прокуратура Российской Федерации

12 апреля 2013, 16:37
Кехлеров Сабир Гаджиметович

Лекция заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Сабира Кехлерова в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

Конституция Российской Федерации:
роль и место прокуратуры в защите конституционных принципов

Уважаемые коллеги!

Дорогие друзья!

Прежде всего хотел бы подчеркнуть совершенно очевидное обстоятельство, делающее честь Государственной Думе. Организованный Думой цикл публичных лекций, посвященных 20-летию российской Конституции, - это не только дань уважения Основному Закону, но и возможность обсудить проблемы совершенствования конституционного регулирования I институтов и инструментов государственной власти, вспомнить, пусть по историческим меркам, небольшую, но насыщенную событиями историю создания главного документа новой России.

Реализация конституционных положений, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, осуществляется различными государственными органами, среди которых особое место занимает прокуратура Российской Федерации, выступающая в качестве независимого конституционного института. Прокуратуре Российской Федерации посвящена статья 129 Конституции, которая закрепляет единство и централизацию системы органов прокуратуры и регламентирует порядок назначения прокуроров. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.

Лаконичность конституционной нормы, к тому же расположенной в главе «Судебная власть», вызывает дискуссии о месте и роли прокуратуры Российской Федерации в системе государственных органов. 1) Действительно, деятельность прокуратуры тесно связана с судом. Но уголовное преследование, поддержание от имени государства обвинения только одно из направлений деятельности прокуратуры. 2) Именно многофункциональный характер деятельности прокуратуры способствует решению задач защиты прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства от противоправных посягательств. При этом разнообразие и специфика функций, реализуемых прокуратурой в целях обеспечения верховенства закона, не позволяют включить ее в систему ни органов законодательной, ни органов исполнительной власти.

Ваш покорный слуга в 1990- 1993 годах был народным депутатом РСФСР и являлся членом Конституционной комиссии Верховного Совета РСФСР. И как прокурорскому работнику мне было далеко не безразлично, какое место и какая роль в Конституции будут отведены системе прокурорских органов.

Должен вам сказать, что не припомню ни одной другой такой нормы, которая при подготовке Конституции вызывала бы столько споров, сколько предложение статей, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры.

Чем объясняется или с чем было связано множество вариантов конституционного регулирования прокуратуры?

Это сейчас страсти, что называется, улеглись. А тогда, двадцать лет назад, шла настоящая борьба. Борьба не за редакцию статей, не за место прокуратуры в Основном Законе, а, скажу без обиняков, - за саму прокуратуру.

Быть ей в новой России или не быть?..

А если быть, то какой?

Бледной копией западных аналогов, на чём настаивала известная группа крайних радикалов, или инструментом сопровождения преобразований зарождающего правового государства?

Позвольте напомнить, как всё происходило.

Конституционная комиссия в составе 102 человек была образована Первым съездом народных депутатов РСФСР 16 июня 1990 года под началом тогдашнего Председателя Верховного Совета Б.Н. Ельцина и его заместителя Р.И. Хасбулатова. Не стану говорить о весьма сложных в то время отношениях между руководством Союза ССР и РСФСР, о делении депутатов на «демократов» и консерваторов, о том, что каждое заседание Съезда по накалу страстей превосходило любое иное событие. Естественно, что всё это не могло не отражаться на атмосфере и характере дискуссий, в ходе которых готовился проект будущего Основного Закона. «Мотором» нашей комиссии был неутомимый, работоспособный и талантливый секретарь комиссии - депутат Олег Румянцев.

На тот момент действовала Конституция РСФСР 1989 года, в которой прокуратуре была посвящена самостоятельная глава.

В соответствии со статьёй 176-й «на территории РСФСР... высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, госкомитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами осуществлялся Генеральным прокурором СССР, подчинённым ему Прокурором РСФСР и нижестоящими прокурорами.

Прокурор РСФСР, прокуроры автономных республик, краёв, областей... назначались Генеральным прокурором СССР.

Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначались Прокурором РСФСР и утверждались Генеральным прокурором СССР.

Срок полномочий Прокурора РСФСР и всех нижестоящих прокуроров - 5 лет.

Указывалось, что органы прокуратуры реализуют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР.

Исследуя советское прошлое прокурорского надзора, нужно иметь в виду, что его цели, формы и возможности нельзя отрывать от условий, в которых он осуществлялся, от того, как власть относилась к праву и законности.

Традиционные для России низкий уровень правовых традиций, правовой культуры и правовой нигилизм в период административно-командной системы обусловили подчинённую, и, надо сказать, весьма зависимую роль права. Прокуратура, как впрочем все остальные структуры правоохраны, включая суд, функционировали в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка тоталитарного государства. И тем не менее в советский период (это нельзя игнорировать) общенадзорная функция позволяла прокуратуре отстаивать требования закона, проводить немалую работу по защите граждан от злоупотреблений и произвола власти.

Начало 90-х годов требовало иных форм надзорной деятельности и иного конституционного регулирования. В проекте Конституции на 16 сентября 1991 года прокуратуре хотя и отводилась отдельная глава (XXIII), но функции её были ограничены уголовным преследованием, надзором за ведением предварительного расследования и исполнением наказаний, а также поддержанием от имени государства обвинения в уголовном судопроизводстве.

Впервые наравне с прокуратурой в этой главе был упомянут Следственный комитет. На что Ельцин Б.Н. сделал следующее замечание: «Специалисты против такого органа. Дать эту статью в переходных положениях, что через N лет...». Поэтому в новом варианте через два месяца (24 октября 1991 года) прокуратуру «перенесли» в главу «Судебная власть», указав, что прокурор от имени Российской Федерации поддерживает в уголовном судопроизводстве государственное обвинение. Прокуратура осуществляет надзор за законностью расследования преступлений, а также надзор за законностью исполнения приговоров суда. Организация, полномочия и деятельность прокуратуры регулируются федеральным законом. Упоминания о Следственном комитете не содержалось.

Многие из вас знают, что одновременно в Верховном Совете шла интенсивная подготовка Концепции судебной реформы. Она была одобрена 21 октября 1991 года.

Это очень интересный политико-правовой документ. Не касаясь всех его аспектов, выделю несколько принципиальных моментов.

В Концепции обоснованы:

- необходимость отделения судебной власти от законодательной и исполнительной;

- верховенство суда в правоохранительной деятельности;

- обязательность международных договоров;

- установление судебных гарантий от необоснованных арестов, нарушения неприкосновенности жилища, личности, тайны переписки, переговоров;

- право на рассмотрение дел судом присяжных;

- предлагалась несменяемость судей.

Применительно к надзору прокуратуры за исполнением законов, так называемому общему надзору, было сказано буквально следующее: «Общий надзор прокуратуры имеет значение державного орудия принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества».

«Постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние стимулы соблюдения законов».

«Должны отойти в область предания плановые общенадзорные проверки...».

Сегодня, спустя два десятка лет, могу согласиться с авторами Концепции только в одном - в «беспредельном» и, по существу, неограниченном тогда вмешательстве прокуратуры в оперативно-хозяйственную и другие сферы государственной и общественной жизни. Прокуроры, действительно, были вынуждены заниматься «всем» и надзирать «за всеми», поэтому, естественно, не могли охватить многих правовых актов, изданных с нарушением законов, не говоря уже о том, чтобы проследить исполнение требований тысячи законодательных актов. Но зато, как следствие, отвечали тоже за всё и в первую очередь не за собственно надзорную деятельность, а за, большей частью, нерешённые государством и обществом проблемы укрепления законности и правопорядка.

Забегая вперёд, скажу, что подвижек в решении этих проблем не так уж и много. Авторы Концепции (да и не только они) серьёзно переоценили значение экономических стимулов законности в условиях противоречивого, а местами дико формирующегося рынка. Изменения в правовой системе, меры по укреплению российской государственности, формирование единого правового пространства (о нём чуть ниже) означают только смену направления движения в сторону утверждения силы права.

Но не более того.

И требуются колоссальные усилия для того, чтобы диктатура закона стала реальностью.

В этой связи, слава Богу, что законодателю, другим институтам общества и государства хватило осознания необходимости сохранения прокурорского надзора за исполнением закона как одного из проверенных и надёжных инструментов обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Скажу откровенно, пока прокурорское вмешательство в любую социально-экономическую сферу не только оправданно, но и необходимо. Часто получается, что не губернатор или, например, глава администрации, а прокурор через суд в режиме, по сути, ручного управления обеспечивает разработку целевых программ, установку «тревожных» кнопок, строительство детских садов, ремонт теплотрасс, регулирование тарифов на коммунальные услуги, цен на гречку и многое-многое другое.

Однако вернёмся к Концепции и истории российской Конституции.

Именно в Концепции судебной реформы впервые была заложена идея создания единого Следственного комитета.

Но при этом предлагалось за прокуратурой сохранить процессуальное руководство расследованием и предоставить следующие полномочия:

- возбуждение уголовного дела, поручение его расследования следователю;

- знакомство со всеми материалами, находящимися в делах дознавателей и следователей;

- давать указания о направлении расследования, выявлении обстоятельств, дополнении расследования;

- присутствовать при производстве следственных действий;

- по отдельным категориям (расследование дел на следователей, прокуроров, других сотрудников правоохранительных органов) принимать дела к своему производству, пользуясь всеми правами следователя;

- обосновывать перед судом необходимость производства действий, требующих судебной санкции;

- заслушивать обвиняемого перед составлением обвинительно акта.

Почему я так подробно остановился на этом документе?! Потому что законодатель пошёл по другому пути. Положения Концепции судебной реформы в этой части оказались не востребованы, а общество, по определению нынешнего сенатора Лыскова А.Г., получило в итоге новый источник нарушений конституционных прав и гарантий граждан. Ведь организационно разграничив функции уголовного преследования и надзора за законностью следствия, законодатель не оставил прокуратуре действенного инструментария борьбы с нарушениями.

Не соглашаясь с отведённым прокуратуре местом и ролью в проекте Конституции, 9 октября 1991 года я и Степанков В.Г. (тогдашний прокурор России) предложили свой проект.

Согласно нашему варианту прокуратура осуществляет надзор за законностью правовых актов, принимаемых федеральными и иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, территориальными службами федеральных государственных органов и ведомств, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами.

Прокурор от имени Российской Федерации поддерживает государственное обвинение в уголовном судопроизводстве.

Организация, компетенция и деятельность прокуратуры регулируются федеральным законом.

Органы прокуратуры составляют единую федеральную систему, осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору РФ.

Генеральный прокурор подотчётен Верховному Совету РФ.

Генеральный прокурор назначается и освобождается от должности Верховным Советом РФ по совместному представлению председателей палат (или, как вариант, - по представлению Председателя Государственной Думы).

Прокуроры субъектов и земель назначаются и освобождаются Генеральным прокурором по согласованию с высшими органами законодательной власти республик и земель.

Иные прокуроры назначаются и освобождаются Генеральным прокурором.

Этот вариант тоже не был принят. Не был принят и следующий, исправленный вариант.

В апреле 1993 года появился так называемый президентский проект Конституции. В статье, посвященной прокуратуре, которая осталась в главе «Правосудие», указывалось, что прокуратура осуществляет «надзор за законностью расследования, поддержание государственного обвинения, предъявление в суд исков в защите интересов государства, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Генеральный прокурор и подчинённые ему прокуроры осуществляют свою деятельность под контролем суда. Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ, внесённому на основании предложения высшего судебного присутствия РФ».

Но и этот проект оказался не последним.

Двадцатого мая 1993 года был издан Указ Президента о созыве Конституционного Совещания. Дебаты на нём были чрезвычайно острыми. Я настаивал на том, что прокуратуре должна быть посвящена отдельная глава, состоящая из 3-х статей. С учётом значимости выполняемых задач, мирового опыта прокуратура должна быть не просто обозначена в Конституции. В Основном Законе должны быть сформулированы задачи, организация и основные принципы её деятельности, порядок назначения Генерального прокурора и подчинённых ему прокуроров. Но это предложение поддержки не получило.

Пятого октября 1993 года В.Г. Степанков был освобождён от должности Генерального прокурора. Генеральным прокурором был назначен Алексей Иванович Казанник - интеллигент высочайшей порядочности, честности и скромности. А эпопея завершилась тем, что чуть ли не за 2-3 дня до окончания Конституционного Совещания я и работники центрального аппарата подготовили последний, с нашей точки зрения, возможный вариант.

Сегодня его можно по-разному оценивать. Кто-то может сказать (и будет прав), что в нём с позиций теории государства и права неточно определена суть прокуратуры. Прокуратура - это федеральный государственный орган, а не система органов, как сейчас указано в статье 129-й Конституции РФ.

Кого-то не устраивает отсутствие указания в Основном Законе на полномочия прокуратуры. (Вероятно, и он будет прав). Кому-то хотелось бы видеть более солидное конституционное регулирование организации и деятельности прокуратуры.

Но это - сегодня. А тогда, поверьте на слово, любой иной вариант означал бы конец прокуратуры.

Помню, зашёл в кабинет к Генеральному прокурору. Алексей Иванович посмотрел текст и тут же набрал телефон Президента. Своим басистым голосом сказал: «Борис Николаевич! Мы подготовили свой вариант статьи о прокуратуре. Прошу Вас дать указание включить его в проект Конституции».

Со слов уважаемого мною Бориса Сафаровича Эбзеева знаю, что и по ней были споры, но она была принята и в нашей редакции помещена в главу «Судебная власть».

Ущербно ли это обстоятельство для прокуратуры?

Отнюдь..., для прокурорского корпуса вопрос о том, каким образом прокуратура соотносится с классической теорией разделения властей, практического значения не имеет. Здесь следует исходить не из формально-догматического толкования теории, а из нынешних реалий государственного строительства и организации власти. С XVIII века европейская и общемировая практика создала немало успешно функционирующих государственно-властных институтов, которые не вписываются ни в одну из классических ветвей.

Прокурорско-надзорная власть, безусловно, обладает признаками государственной власти. Однако, на мой взгляд, более важным представляется вопрос не о её признаках, а об обязанностях и возможностях прокуратуры реализовать свою власть, восстанавливая нарушенную законность, защищая конституционные принципы и постулаты.

Помните конец прошлого века, когда субъекты Российской Федерации «взяли столько суверенитета, сколько могли проглотить» и почувствовали себя настолько самостоятельными и независимыми, что в одном регионе, вокруг которого хотели объединиться ещё несколько других, были даже отпечатаны свои деньги. Не говорю уже об «экзотических», с позиций сегодняшнего дня, правах отдельных регионов объявлять войну и заключать мир и «рядовой» прерогативе не перечислять в федеральную казну полагающиеся налоги.

Российская государственность ослабла настолько, что угроза распада страны на удельные княжества стала вполне реальной. Со всей остротой встала проблема сохранения вертикали власти, единого правового пространства и единства законности. Требовалось незамедлительно привести в соответствие с Конституцией РФ законы субъектов Российской Федерации, договоры и соглашения региональных властей.

Чтобы предотвратить крушение основ уникального российской федерализма, прокуратура провела масштабную работу общегосударственного значения. По требованию прокуроров конституции и уставы 60 субъектов Российской Федерации были приведены в строгое соответствие с Конституцией РФ, отменены тысячи других нормативных правовых актов.

Президент России В.В. Путин, характеризуя на Всероссийском совещании прокуроров сделанное, отметил: «Невероятно, как нам удавалось нормально жить в такой обстановке. Собственно говоря, нормального существования и не было».

Не могу, к сожалению, сказать, что ситуация изменилась кардинально. Только в 2012 году прокурорами выявлено свыше 400 тысяч незаконных правовых актов.

В определённой мере это связано с интенсивным обновлением федерального законодательства. Достаточно назвать Земельный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, избирательное законодательство, другие законы, которые продиктовали необходимость приведения региональных норм в соответствующий правовой режим.

Немалое количество нарушений при издании правовых актов, как и прежде, допускается в бюджетной и налоговой сфере, при решении вопросов об использовании государственной или муниципальной собственности, лицензировании и предпринимательстве, регулировании природопользования, регламентации прав и свобод граждан.

Ещё одна надзорная ниша прокуратуры - правозащитная деятельность. Приведу несколько цифр. В прошлом году прокурорами выявлено около 3 миллионов случаев нарушений прав и свобод человека и гражданина. Для защиты их в суд было направлено свыше 750 тысяч исков на общую сумму 12 миллиардов рублей. Эта колоссальная работа осуществляется органами прокуратуры на постоянной основе в рамках надзора за исполнением законодательства о трудовых и жилищных правах, здравоохранении, правах потребителей, пенсионном обеспечении, обеспечении других конституционных гарантий.

Об авторитете прокуратуры, доверии к ней говорит то, что каждый год увеличивается число граждан, обращающихся за защитой своих прав.

В 2012 году в адрес прокуратуры поступило более 3 миллионов 600 тысяч обращений.

В сложных социально-экономических условиях приоритетным направлением деятельности прокуроров было и остается защита трудовых прав граждан. Вспомните совсем недавние времена, даже 5-10 лет назад. Злоупотребления работодателей, в том числе связанные с невыплатой заработной платы, увеличивали социальную напряженность, влекли массовые протесты и выступления трудящихся. В результате комплекса организационных и правовых мер, реализованных органами государственной власти при участии прокуратуры Российской Федерации, ситуацию удалось в целом стабилизировать.

Тем не менее уровень нарушения трудовых прав граждан остается высоким – в 2012 г. прокурорами выявлено более 1 млн. нарушений трудового законодательства. В результате нарушений техники безопасности на предприятиях ежегодно гибнут свыше 3 тыс. человек, в том числе женщины и несовершеннолетние. Допускается сокрытие таких фактов от учета и расследования.

Только в 2012 г. судами удовлетворено более 400 тыс. исков прокуроров о восстановлении прав на заработную плату на общую сумму около 7 млрд. рублей. Свыше 46 тыс. должностных лиц привлечены к дисциплинарной и административной ответственности, почто 600 злостных нарушителей дисквалифицировано. По нашим материалам возбуждено более 400 уголовных дел. Эта деятельность остается одной из важнейших и сегодня!

Не меньшее внимание уделяется восстановлению и защите прав несовершеннолетних, обеспечению права на образование, жилище, охрану здоровья; защита прав и законных интересов ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны. Только в 2012 г. прокурорами направлено в суды свыше 850 тыс. таких исков. Из них о нарушении жилищных прав – 44 тыс.; о нарушении пенсионных и иных социальных прав – 72 тыс.; в защиту прав несовершеннолетних – 113 тыс.

Судами удовлетворены почти все иски в защиту жилищных проблем детей сирот. Но проблемы остаются: около 14 тыс. судебных решений не исполнены.

Распространенность нарушений прав граждан нередко является следствием низкой эффективности деятельности государственных органов по исполнению государственных социальных программ, организационных недостатков, несовершенства законодательства. Выполняя свои функции, прокуратура аккумулирует информацию, отражающую реальное состояние соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Однако прокурор не вправе вторгаться в организационные и правотворческие полномочия государственных органов, ограничиваясь их информированием о выявленных недостатках даже при наличии явной потребности в совершенствовании правового регулирования.

Усилению правозащитной функции прокуратуры способствовало бы включение Генерального прокурора Российской Федерации в число субъектов законодательной инициативы (ст. 104 Конституции Российской Федерации). Прокуроры 78 субъектов Российской Федерации уже обладают правом законодательной инициативы на региональном уровне. Это свидетельствует о востребованности прокуратуры в правотворческом процессе. Только в прошлом году прокуроры субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы подготовили и внесли в соответствующие законодательные органы свыше 300 законопроектов, из которых 254 уже приняты.

Хочу особо подчеркнуть, что прокуратура защищает Право в целом. Право как высшую социальную ценность. Прокуратура отстаивает верховенство закона и единство законности. Никакая другая государственная структура не имеет подобных задач и функций.

О деятельности прокуратуры по защите конституционных принципов можно говорить много. Выделю еще 2 момента.

Непременным условием роста и развития экономики является гарантированная Конституцией Российской Федерации свобода экономической деятельности. Без нее невозможны хозяйственная инициатива, конкуренция, единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, использование гражданами своих способностей и имущества для экономической деятельности.

Защита свободы экономической деятельности – первоочередная задача всех органов государственной власти и местного самоуправления. Однако прокурорская практика показывает, что именно они зачастую нарушают права предпринимателей во всех сферах государственного регулирования экономики: в строительстве, землепользовании, регистрации права собственности, налоговом и таможенном администрировании.

Администрациями отдельных городов, районов использовалась практика привлечения субъектов предпринимательства для решения отдельных вопросов местного значения путем понуждения их к заключению соглашений об оказании благотворительной помощи городу или району. Такая практика существует и в субъектах РФ. Администрация города Волгограда, например, за три года заключила 49 соглашений на общую сумму более 350 млн. руб. Прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности ежегодно выявляется свыше сотни тысяч нарушений законов. Еще большее количество нарушений законов предупреждается уже на этапе составления сводных планов и при согласовании внеплановых выездных проверок органов государственного и муниципального контроля. В сводный план проведения плановых проверок на 2013 г. из предложенных контрольными органами всех уровней 1 млн. 100 тыс. включено только 576 тыс. проверок. Таким образом, около половины предложенных плановых проверок исключено в связи с несоответствием требованиям законодательства. Сколько сил, времени тратится на такие проверки в этой аудитории нет смысла говорить.

При этом в деятельности самих контролирующих органов прокурорами в 2012 г. выявлено свыше 66 тыс. нарушений закона, признано незаконными свыше 1,7 тыс. проверок. Прокурорами пресекается использование полномочий государственных органов с целью вмешательства в предпринимательскую деятельность. Должностные лица и правоохранительные органы вместо защиты предпринимателей от противоправных посягательств зачастую сами нарушают их права при осуществлении расследования, оперативно-розыскной деятельности посредством незаконного изъятия документов и имущества, принуждения к переделу собственности, получения доступа к коммерческой и иной охраняемой законом тайне. В 2012 г. прокурорами отменено 342 постановления о возбуждении уголовного дела в отношении субъектов предпринимательства, по 128 делам отказано в утверждении обвинительного заключения. За каждым таким случаем стоит судьба человека, которого незаконно лишили имущества, а иногда и свободы, люди, которые обязаны были его защищать.

По нашему мнению в целях обеспечения конституционных прав и свобод участников уголовного судопроизводства необходимо дополнить Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» положениями о согласовании с прокурором проведения гласных подчеркиваю, только гласных оперативно-розыскных мероприятий – обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, изъятие документов, предметов и материалов.

Такой проект готов. Его поддерживают все предпринимательские сообщества, но против ведомства, которые обладают полномочиями по ведению ОРД.

Дополнительной защите прав предпринимателей способствовало бы наделение прокурора правом обращаться в арбитражный суд в т.ч. с заявлениями об истребовании имущества из чужого незаконного владения, вступать в процесс по делам о несостоятельности (банкротстве).

Проект закона о внесении изменений в ст. 52 АПК, между прочим был подготовлен как депутатами Госдумы, так и членами Совета Федерации.

Эти инициативы были поддержаны администрацией Президента, Правительством, МЮ.

Но против – руководство Высшего арбитражного суда.

Основной довод: участие прокурора на одной стороне нарушит равенство, даст преимущество одной из сторон.

Рекомендации Кабинета Министров Совета Европы № (2012) 11. не находят нарушения принципа равноправия сторон, если в деле участвует прокурор, т.к. принятие окончательного решения остается за судом.

Одной из сфер, где наиболее высок риск причинения вреда правам человека и гражданина, является уголовное судопроизводство. Конституция Российской Федерации гарантирует презумпцию невиновности, неприкосновенность личности, жилища, охрану личной жизни граждан, обеспечение обвиняемому права на защиту. Однако возможности прокуратуры по защите прав участников уголовного судопроизводства существенно ограничиваются изъятием у прокурора целого ряда полномочий.

Прокурор лишен права возбуждать уголовные дела по выявленным нарушениям закона с признаками уголовно - наказуемого деяния, проводить расследование, принимать решение об избрании и применении мер процессуального принуждения. Значительно сократился объем полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, большая часть из которых была передана руководителю следственного органа. Это нисколько не способствовало улучшению защиты прав граждан, напротив, налицо ухудшение состояния законности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Количество нарушений закона в этой сфере в 2012 г. по сравнению с 2011 г. увеличилось на 21 % и превысило 5 млн.

Учитывая международный и российский опыт, а также рекомендации Совета Европы, полагаем, что дальнейшее развитие правового статуса прокурора в уголовном судопроизводстве должно идти по пути оптимизации его полномочий. Соответствующий проект закона в Государственной Думе имеется. Ведь парадоксально, что вчерашний студент – сегодня следователь или дознаватель, даже не имеющий высшего образования может возбудить уголовное дело, а прокурор не может.

Отвечая за уголовное преследование, в т.ч. поддерживая обвинение в суде, прокурор не может изучить ход следствия, дать указания. Ждет, когда дело поступит с обвинительным заключением, когда даже при возврате дела на доследование невозможно исправить ошибки, т.к. упущено время.

Прокурор не может прекратить поступившее к нему дело, если придет к выводу, что нет доказательств вины обвиняемого, или если обвиняемый не субъект преступления, попал под амнистию, умер, наконец.

Он должен вернуть дело следователю, чтобы тот принял решение о прекращении.

Кто-нибудь может объяснить, почему реабилитированному на досудебной стадии извинения от имени государства должен приносить прокурор, а не начальник следственного органа?!

Мне, отдавшему следствию почти 20 лет, все это непонятно.

Уважаемые коллеги!

Принимаемые прокуратурой меры по защите прав и свобод человека и гражданина способствуют эффективной реализации положений Конституции Российской Федерации. Накопленный российской прокуратурой уникальный опыт правозащитной деятельности подтверждает прогрессивность и позитивную роль прокуратуры в решении задач обеспечения законности. Эту традицию следует поддерживать. Созданная в соответствии с Конституцией Российской Федерации прокуратура Российской Федерации не только противодействует противоправным проявлениям в самых разных сферах государственной, общественной и частной жизни, но и является надежным гарантом восстановления нарушенных прав и свобод.

И делает это быстро, эффективно и бесплатно.

И вместо заключения представляю Вам личный экземпляр Конституции РФ, который был изготовлен Управлением информационных ресурсов Администрации Президента РФ по заданию Центральной избирательной комиссии РФ сразу после всенародного референдума и вручен каждому члену Конституционного Совещания.

Этому экземпляру скоро тоже будет 20 лет.

Конечно, есть очень разные более красивые, маленькие, дорогие издания Конституции.

Но я лично работаю с этой Конституцией, я к ней привык.

Этот экземпляр мне дорог, как никакой другой.

Считал и считаю за честь служить Основному Закону своей страны, своей Конституции!

Спасибо за внимание!

Генеральная прокуратура
Российской Федерации

Источник:

Кехлеров Сабир Гаджиметович

Дата публикации:

12 апреля 2013, 16:37

Лекция заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Сабира Кехлерова в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

Конституция Российской Федерации:
роль и место прокуратуры в защите конституционных принципов

Уважаемые коллеги!

Дорогие друзья!

Прежде всего хотел бы подчеркнуть совершенно очевидное обстоятельство, делающее честь Государственной Думе. Организованный Думой цикл публичных лекций, посвященных 20-летию российской Конституции, - это не только дань уважения Основному Закону, но и возможность обсудить проблемы совершенствования конституционного регулирования I институтов и инструментов государственной власти, вспомнить, пусть по историческим меркам, небольшую, но насыщенную событиями историю создания главного документа новой России.

Реализация конституционных положений, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, осуществляется различными государственными органами, среди которых особое место занимает прокуратура Российской Федерации, выступающая в качестве независимого конституционного института. Прокуратуре Российской Федерации посвящена статья 129 Конституции, которая закрепляет единство и централизацию системы органов прокуратуры и регламентирует порядок назначения прокуроров. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.

Лаконичность конституционной нормы, к тому же расположенной в главе «Судебная власть», вызывает дискуссии о месте и роли прокуратуры Российской Федерации в системе государственных органов. 1) Действительно, деятельность прокуратуры тесно связана с судом. Но уголовное преследование, поддержание от имени государства обвинения только одно из направлений деятельности прокуратуры. 2) Именно многофункциональный характер деятельности прокуратуры способствует решению задач защиты прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства от противоправных посягательств. При этом разнообразие и специфика функций, реализуемых прокуратурой в целях обеспечения верховенства закона, не позволяют включить ее в систему ни органов законодательной, ни органов исполнительной власти.

Ваш покорный слуга в 1990- 1993 годах был народным депутатом РСФСР и являлся членом Конституционной комиссии Верховного Совета РСФСР. И как прокурорскому работнику мне было далеко не безразлично, какое место и какая роль в Конституции будут отведены системе прокурорских органов.

Должен вам сказать, что не припомню ни одной другой такой нормы, которая при подготовке Конституции вызывала бы столько споров, сколько предложение статей, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры.

Чем объясняется или с чем было связано множество вариантов конституционного регулирования прокуратуры?

Это сейчас страсти, что называется, улеглись. А тогда, двадцать лет назад, шла настоящая борьба. Борьба не за редакцию статей, не за место прокуратуры в Основном Законе, а, скажу без обиняков, - за саму прокуратуру.

Быть ей в новой России или не быть?..

А если быть, то какой?

Бледной копией западных аналогов, на чём настаивала известная группа крайних радикалов, или инструментом сопровождения преобразований зарождающего правового государства?

Позвольте напомнить, как всё происходило.

Конституционная комиссия в составе 102 человек была образована Первым съездом народных депутатов РСФСР 16 июня 1990 года под началом тогдашнего Председателя Верховного Совета Б.Н. Ельцина и его заместителя Р.И. Хасбулатова. Не стану говорить о весьма сложных в то время отношениях между руководством Союза ССР и РСФСР, о делении депутатов на «демократов» и консерваторов, о том, что каждое заседание Съезда по накалу страстей превосходило любое иное событие. Естественно, что всё это не могло не отражаться на атмосфере и характере дискуссий, в ходе которых готовился проект будущего Основного Закона. «Мотором» нашей комиссии был неутомимый, работоспособный и талантливый секретарь комиссии - депутат Олег Румянцев.

На тот момент действовала Конституция РСФСР 1989 года, в которой прокуратуре была посвящена самостоятельная глава.

В соответствии со статьёй 176-й «на территории РСФСР... высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, госкомитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами осуществлялся Генеральным прокурором СССР, подчинённым ему Прокурором РСФСР и нижестоящими прокурорами.

Прокурор РСФСР, прокуроры автономных республик, краёв, областей... назначались Генеральным прокурором СССР.

Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначались Прокурором РСФСР и утверждались Генеральным прокурором СССР.

Срок полномочий Прокурора РСФСР и всех нижестоящих прокуроров - 5 лет.

Указывалось, что органы прокуратуры реализуют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР.

Исследуя советское прошлое прокурорского надзора, нужно иметь в виду, что его цели, формы и возможности нельзя отрывать от условий, в которых он осуществлялся, от того, как власть относилась к праву и законности.

Традиционные для России низкий уровень правовых традиций, правовой культуры и правовой нигилизм в период административно-командной системы обусловили подчинённую, и, надо сказать, весьма зависимую роль права. Прокуратура, как впрочем все остальные структуры правоохраны, включая суд, функционировали в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка тоталитарного государства. И тем не менее в советский период (это нельзя игнорировать) общенадзорная функция позволяла прокуратуре отстаивать требования закона, проводить немалую работу по защите граждан от злоупотреблений и произвола власти.

Начало 90-х годов требовало иных форм надзорной деятельности и иного конституционного регулирования. В проекте Конституции на 16 сентября 1991 года прокуратуре хотя и отводилась отдельная глава (XXIII), но функции её были ограничены уголовным преследованием, надзором за ведением предварительного расследования и исполнением наказаний, а также поддержанием от имени государства обвинения в уголовном судопроизводстве.

Впервые наравне с прокуратурой в этой главе был упомянут Следственный комитет. На что Ельцин Б.Н. сделал следующее замечание: «Специалисты против такого органа. Дать эту статью в переходных положениях, что через N лет...». Поэтому в новом варианте через два месяца (24 октября 1991 года) прокуратуру «перенесли» в главу «Судебная власть», указав, что прокурор от имени Российской Федерации поддерживает в уголовном судопроизводстве государственное обвинение. Прокуратура осуществляет надзор за законностью расследования преступлений, а также надзор за законностью исполнения приговоров суда. Организация, полномочия и деятельность прокуратуры регулируются федеральным законом. Упоминания о Следственном комитете не содержалось.

Многие из вас знают, что одновременно в Верховном Совете шла интенсивная подготовка Концепции судебной реформы. Она была одобрена 21 октября 1991 года.

Это очень интересный политико-правовой документ. Не касаясь всех его аспектов, выделю несколько принципиальных моментов.

В Концепции обоснованы:

- необходимость отделения судебной власти от законодательной и исполнительной;

- верховенство суда в правоохранительной деятельности;

- обязательность международных договоров;

- установление судебных гарантий от необоснованных арестов, нарушения неприкосновенности жилища, личности, тайны переписки, переговоров;

- право на рассмотрение дел судом присяжных;

- предлагалась несменяемость судей.

Применительно к надзору прокуратуры за исполнением законов, так называемому общему надзору, было сказано буквально следующее: «Общий надзор прокуратуры имеет значение державного орудия принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества».

«Постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние стимулы соблюдения законов».

«Должны отойти в область предания плановые общенадзорные проверки...».

Сегодня, спустя два десятка лет, могу согласиться с авторами Концепции только в одном - в «беспредельном» и, по существу, неограниченном тогда вмешательстве прокуратуры в оперативно-хозяйственную и другие сферы государственной и общественной жизни. Прокуроры, действительно, были вынуждены заниматься «всем» и надзирать «за всеми», поэтому, естественно, не могли охватить многих правовых актов, изданных с нарушением законов, не говоря уже о том, чтобы проследить исполнение требований тысячи законодательных актов. Но зато, как следствие, отвечали тоже за всё и в первую очередь не за собственно надзорную деятельность, а за, большей частью, нерешённые государством и обществом проблемы укрепления законности и правопорядка.

Забегая вперёд, скажу, что подвижек в решении этих проблем не так уж и много. Авторы Концепции (да и не только они) серьёзно переоценили значение экономических стимулов законности в условиях противоречивого, а местами дико формирующегося рынка. Изменения в правовой системе, меры по укреплению российской государственности, формирование единого правового пространства (о нём чуть ниже) означают только смену направления движения в сторону утверждения силы права.

Но не более того.

И требуются колоссальные усилия для того, чтобы диктатура закона стала реальностью.

В этой связи, слава Богу, что законодателю, другим институтам общества и государства хватило осознания необходимости сохранения прокурорского надзора за исполнением закона как одного из проверенных и надёжных инструментов обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Скажу откровенно, пока прокурорское вмешательство в любую социально-экономическую сферу не только оправданно, но и необходимо. Часто получается, что не губернатор или, например, глава администрации, а прокурор через суд в режиме, по сути, ручного управления обеспечивает разработку целевых программ, установку «тревожных» кнопок, строительство детских садов, ремонт теплотрасс, регулирование тарифов на коммунальные услуги, цен на гречку и многое-многое другое.

Однако вернёмся к Концепции и истории российской Конституции.

Именно в Концепции судебной реформы впервые была заложена идея создания единого Следственного комитета.

Но при этом предлагалось за прокуратурой сохранить процессуальное руководство расследованием и предоставить следующие полномочия:

- возбуждение уголовного дела, поручение его расследования следователю;

- знакомство со всеми материалами, находящимися в делах дознавателей и следователей;

- давать указания о направлении расследования, выявлении обстоятельств, дополнении расследования;

- присутствовать при производстве следственных действий;

- по отдельным категориям (расследование дел на следователей, прокуроров, других сотрудников правоохранительных органов) принимать дела к своему производству, пользуясь всеми правами следователя;

- обосновывать перед судом необходимость производства действий, требующих судебной санкции;

- заслушивать обвиняемого перед составлением обвинительно акта.

Почему я так подробно остановился на этом документе?! Потому что законодатель пошёл по другому пути. Положения Концепции судебной реформы в этой части оказались не востребованы, а общество, по определению нынешнего сенатора Лыскова А.Г., получило в итоге новый источник нарушений конституционных прав и гарантий граждан. Ведь организационно разграничив функции уголовного преследования и надзора за законностью следствия, законодатель не оставил прокуратуре действенного инструментария борьбы с нарушениями.

Не соглашаясь с отведённым прокуратуре местом и ролью в проекте Конституции, 9 октября 1991 года я и Степанков В.Г. (тогдашний прокурор России) предложили свой проект.

Согласно нашему варианту прокуратура осуществляет надзор за законностью правовых актов, принимаемых федеральными и иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, территориальными службами федеральных государственных органов и ведомств, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами.

Прокурор от имени Российской Федерации поддерживает государственное обвинение в уголовном судопроизводстве.

Организация, компетенция и деятельность прокуратуры регулируются федеральным законом.

Органы прокуратуры составляют единую федеральную систему, осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору РФ.

Генеральный прокурор подотчётен Верховному Совету РФ.

Генеральный прокурор назначается и освобождается от должности Верховным Советом РФ по совместному представлению председателей палат (или, как вариант, - по представлению Председателя Государственной Думы).

Прокуроры субъектов и земель назначаются и освобождаются Генеральным прокурором по согласованию с высшими органами законодательной власти республик и земель.

Иные прокуроры назначаются и освобождаются Генеральным прокурором.

Этот вариант тоже не был принят. Не был принят и следующий, исправленный вариант.

В апреле 1993 года появился так называемый президентский проект Конституции. В статье, посвященной прокуратуре, которая осталась в главе «Правосудие», указывалось, что прокуратура осуществляет «надзор за законностью расследования, поддержание государственного обвинения, предъявление в суд исков в защите интересов государства, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Генеральный прокурор и подчинённые ему прокуроры осуществляют свою деятельность под контролем суда. Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ, внесённому на основании предложения высшего судебного присутствия РФ».

Но и этот проект оказался не последним.

Двадцатого мая 1993 года был издан Указ Президента о созыве Конституционного Совещания. Дебаты на нём были чрезвычайно острыми. Я настаивал на том, что прокуратуре должна быть посвящена отдельная глава, состоящая из 3-х статей. С учётом значимости выполняемых задач, мирового опыта прокуратура должна быть не просто обозначена в Конституции. В Основном Законе должны быть сформулированы задачи, организация и основные принципы её деятельности, порядок назначения Генерального прокурора и подчинённых ему прокуроров. Но это предложение поддержки не получило.

Пятого октября 1993 года В.Г. Степанков был освобождён от должности Генерального прокурора. Генеральным прокурором был назначен Алексей Иванович Казанник - интеллигент высочайшей порядочности, честности и скромности. А эпопея завершилась тем, что чуть ли не за 2-3 дня до окончания Конституционного Совещания я и работники центрального аппарата подготовили последний, с нашей точки зрения, возможный вариант.

Сегодня его можно по-разному оценивать. Кто-то может сказать (и будет прав), что в нём с позиций теории государства и права неточно определена суть прокуратуры. Прокуратура - это федеральный государственный орган, а не система органов, как сейчас указано в статье 129-й Конституции РФ.

Кого-то не устраивает отсутствие указания в Основном Законе на полномочия прокуратуры. (Вероятно, и он будет прав). Кому-то хотелось бы видеть более солидное конституционное регулирование организации и деятельности прокуратуры.

Но это - сегодня. А тогда, поверьте на слово, любой иной вариант означал бы конец прокуратуры.

Помню, зашёл в кабинет к Генеральному прокурору. Алексей Иванович посмотрел текст и тут же набрал телефон Президента. Своим басистым голосом сказал: «Борис Николаевич! Мы подготовили свой вариант статьи о прокуратуре. Прошу Вас дать указание включить его в проект Конституции».

Со слов уважаемого мною Бориса Сафаровича Эбзеева знаю, что и по ней были споры, но она была принята и в нашей редакции помещена в главу «Судебная власть».

Ущербно ли это обстоятельство для прокуратуры?

Отнюдь..., для прокурорского корпуса вопрос о том, каким образом прокуратура соотносится с классической теорией разделения властей, практического значения не имеет. Здесь следует исходить не из формально-догматического толкования теории, а из нынешних реалий государственного строительства и организации власти. С XVIII века европейская и общемировая практика создала немало успешно функционирующих государственно-властных институтов, которые не вписываются ни в одну из классических ветвей.

Прокурорско-надзорная власть, безусловно, обладает признаками государственной власти. Однако, на мой взгляд, более важным представляется вопрос не о её признаках, а об обязанностях и возможностях прокуратуры реализовать свою власть, восстанавливая нарушенную законность, защищая конституционные принципы и постулаты.

Помните конец прошлого века, когда субъекты Российской Федерации «взяли столько суверенитета, сколько могли проглотить» и почувствовали себя настолько самостоятельными и независимыми, что в одном регионе, вокруг которого хотели объединиться ещё несколько других, были даже отпечатаны свои деньги. Не говорю уже об «экзотических», с позиций сегодняшнего дня, правах отдельных регионов объявлять войну и заключать мир и «рядовой» прерогативе не перечислять в федеральную казну полагающиеся налоги.

Российская государственность ослабла настолько, что угроза распада страны на удельные княжества стала вполне реальной. Со всей остротой встала проблема сохранения вертикали власти, единого правового пространства и единства законности. Требовалось незамедлительно привести в соответствие с Конституцией РФ законы субъектов Российской Федерации, договоры и соглашения региональных властей.

Чтобы предотвратить крушение основ уникального российской федерализма, прокуратура провела масштабную работу общегосударственного значения. По требованию прокуроров конституции и уставы 60 субъектов Российской Федерации были приведены в строгое соответствие с Конституцией РФ, отменены тысячи других нормативных правовых актов.

Президент России В.В. Путин, характеризуя на Всероссийском совещании прокуроров сделанное, отметил: «Невероятно, как нам удавалось нормально жить в такой обстановке. Собственно говоря, нормального существования и не было».

Не могу, к сожалению, сказать, что ситуация изменилась кардинально. Только в 2012 году прокурорами выявлено свыше 400 тысяч незаконных правовых актов.

В определённой мере это связано с интенсивным обновлением федерального законодательства. Достаточно назвать Земельный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, избирательное законодательство, другие законы, которые продиктовали необходимость приведения региональных норм в соответствующий правовой режим.

Немалое количество нарушений при издании правовых актов, как и прежде, допускается в бюджетной и налоговой сфере, при решении вопросов об использовании государственной или муниципальной собственности, лицензировании и предпринимательстве, регулировании природопользования, регламентации прав и свобод граждан.

Ещё одна надзорная ниша прокуратуры - правозащитная деятельность. Приведу несколько цифр. В прошлом году прокурорами выявлено около 3 миллионов случаев нарушений прав и свобод человека и гражданина. Для защиты их в суд было направлено свыше 750 тысяч исков на общую сумму 12 миллиардов рублей. Эта колоссальная работа осуществляется органами прокуратуры на постоянной основе в рамках надзора за исполнением законодательства о трудовых и жилищных правах, здравоохранении, правах потребителей, пенсионном обеспечении, обеспечении других конституционных гарантий.

Об авторитете прокуратуры, доверии к ней говорит то, что каждый год увеличивается число граждан, обращающихся за защитой своих прав.

В 2012 году в адрес прокуратуры поступило более 3 миллионов 600 тысяч обращений.

В сложных социально-экономических условиях приоритетным направлением деятельности прокуроров было и остается защита трудовых прав граждан. Вспомните совсем недавние времена, даже 5-10 лет назад. Злоупотребления работодателей, в том числе связанные с невыплатой заработной платы, увеличивали социальную напряженность, влекли массовые протесты и выступления трудящихся. В результате комплекса организационных и правовых мер, реализованных органами государственной власти при участии прокуратуры Российской Федерации, ситуацию удалось в целом стабилизировать.

Тем не менее уровень нарушения трудовых прав граждан остается высоким – в 2012 г. прокурорами выявлено более 1 млн. нарушений трудового законодательства. В результате нарушений техники безопасности на предприятиях ежегодно гибнут свыше 3 тыс. человек, в том числе женщины и несовершеннолетние. Допускается сокрытие таких фактов от учета и расследования.

Только в 2012 г. судами удовлетворено более 400 тыс. исков прокуроров о восстановлении прав на заработную плату на общую сумму около 7 млрд. рублей. Свыше 46 тыс. должностных лиц привлечены к дисциплинарной и административной ответственности, почто 600 злостных нарушителей дисквалифицировано. По нашим материалам возбуждено более 400 уголовных дел. Эта деятельность остается одной из важнейших и сегодня!

Не меньшее внимание уделяется восстановлению и защите прав несовершеннолетних, обеспечению права на образование, жилище, охрану здоровья; защита прав и законных интересов ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны. Только в 2012 г. прокурорами направлено в суды свыше 850 тыс. таких исков. Из них о нарушении жилищных прав – 44 тыс.; о нарушении пенсионных и иных социальных прав – 72 тыс.; в защиту прав несовершеннолетних – 113 тыс.

Судами удовлетворены почти все иски в защиту жилищных проблем детей сирот. Но проблемы остаются: около 14 тыс. судебных решений не исполнены.

Распространенность нарушений прав граждан нередко является следствием низкой эффективности деятельности государственных органов по исполнению государственных социальных программ, организационных недостатков, несовершенства законодательства. Выполняя свои функции, прокуратура аккумулирует информацию, отражающую реальное состояние соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Однако прокурор не вправе вторгаться в организационные и правотворческие полномочия государственных органов, ограничиваясь их информированием о выявленных недостатках даже при наличии явной потребности в совершенствовании правового регулирования.

Усилению правозащитной функции прокуратуры способствовало бы включение Генерального прокурора Российской Федерации в число субъектов законодательной инициативы (ст. 104 Конституции Российской Федерации). Прокуроры 78 субъектов Российской Федерации уже обладают правом законодательной инициативы на региональном уровне. Это свидетельствует о востребованности прокуратуры в правотворческом процессе. Только в прошлом году прокуроры субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы подготовили и внесли в соответствующие законодательные органы свыше 300 законопроектов, из которых 254 уже приняты.

Хочу особо подчеркнуть, что прокуратура защищает Право в целом. Право как высшую социальную ценность. Прокуратура отстаивает верховенство закона и единство законности. Никакая другая государственная структура не имеет подобных задач и функций.

О деятельности прокуратуры по защите конституционных принципов можно говорить много. Выделю еще 2 момента.

Непременным условием роста и развития экономики является гарантированная Конституцией Российской Федерации свобода экономической деятельности. Без нее невозможны хозяйственная инициатива, конкуренция, единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, использование гражданами своих способностей и имущества для экономической деятельности.

Защита свободы экономической деятельности – первоочередная задача всех органов государственной власти и местного самоуправления. Однако прокурорская практика показывает, что именно они зачастую нарушают права предпринимателей во всех сферах государственного регулирования экономики: в строительстве, землепользовании, регистрации права собственности, налоговом и таможенном администрировании.

Администрациями отдельных городов, районов использовалась практика привлечения субъектов предпринимательства для решения отдельных вопросов местного значения путем понуждения их к заключению соглашений об оказании благотворительной помощи городу или району. Такая практика существует и в субъектах РФ. Администрация города Волгограда, например, за три года заключила 49 соглашений на общую сумму более 350 млн. руб. Прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности ежегодно выявляется свыше сотни тысяч нарушений законов. Еще большее количество нарушений законов предупреждается уже на этапе составления сводных планов и при согласовании внеплановых выездных проверок органов государственного и муниципального контроля. В сводный план проведения плановых проверок на 2013 г. из предложенных контрольными органами всех уровней 1 млн. 100 тыс. включено только 576 тыс. проверок. Таким образом, около половины предложенных плановых проверок исключено в связи с несоответствием требованиям законодательства. Сколько сил, времени тратится на такие проверки в этой аудитории нет смысла говорить.

При этом в деятельности самих контролирующих органов прокурорами в 2012 г. выявлено свыше 66 тыс. нарушений закона, признано незаконными свыше 1,7 тыс. проверок. Прокурорами пресекается использование полномочий государственных органов с целью вмешательства в предпринимательскую деятельность. Должностные лица и правоохранительные органы вместо защиты предпринимателей от противоправных посягательств зачастую сами нарушают их права при осуществлении расследования, оперативно-розыскной деятельности посредством незаконного изъятия документов и имущества, принуждения к переделу собственности, получения доступа к коммерческой и иной охраняемой законом тайне. В 2012 г. прокурорами отменено 342 постановления о возбуждении уголовного дела в отношении субъектов предпринимательства, по 128 делам отказано в утверждении обвинительного заключения. За каждым таким случаем стоит судьба человека, которого незаконно лишили имущества, а иногда и свободы, люди, которые обязаны были его защищать.

По нашему мнению в целях обеспечения конституционных прав и свобод участников уголовного судопроизводства необходимо дополнить Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» положениями о согласовании с прокурором проведения гласных подчеркиваю, только гласных оперативно-розыскных мероприятий – обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, изъятие документов, предметов и материалов.

Такой проект готов. Его поддерживают все предпринимательские сообщества, но против ведомства, которые обладают полномочиями по ведению ОРД.

Дополнительной защите прав предпринимателей способствовало бы наделение прокурора правом обращаться в арбитражный суд в т.ч. с заявлениями об истребовании имущества из чужого незаконного владения, вступать в процесс по делам о несостоятельности (банкротстве).

Проект закона о внесении изменений в ст. 52 АПК, между прочим был подготовлен как депутатами Госдумы, так и членами Совета Федерации.

Эти инициативы были поддержаны администрацией Президента, Правительством, МЮ.

Но против – руководство Высшего арбитражного суда.

Основной довод: участие прокурора на одной стороне нарушит равенство, даст преимущество одной из сторон.

Рекомендации Кабинета Министров Совета Европы № (2012) 11. не находят нарушения принципа равноправия сторон, если в деле участвует прокурор, т.к. принятие окончательного решения остается за судом.

Одной из сфер, где наиболее высок риск причинения вреда правам человека и гражданина, является уголовное судопроизводство. Конституция Российской Федерации гарантирует презумпцию невиновности, неприкосновенность личности, жилища, охрану личной жизни граждан, обеспечение обвиняемому права на защиту. Однако возможности прокуратуры по защите прав участников уголовного судопроизводства существенно ограничиваются изъятием у прокурора целого ряда полномочий.

Прокурор лишен права возбуждать уголовные дела по выявленным нарушениям закона с признаками уголовно - наказуемого деяния, проводить расследование, принимать решение об избрании и применении мер процессуального принуждения. Значительно сократился объем полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, большая часть из которых была передана руководителю следственного органа. Это нисколько не способствовало улучшению защиты прав граждан, напротив, налицо ухудшение состояния законности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Количество нарушений закона в этой сфере в 2012 г. по сравнению с 2011 г. увеличилось на 21 % и превысило 5 млн.

Учитывая международный и российский опыт, а также рекомендации Совета Европы, полагаем, что дальнейшее развитие правового статуса прокурора в уголовном судопроизводстве должно идти по пути оптимизации его полномочий. Соответствующий проект закона в Государственной Думе имеется. Ведь парадоксально, что вчерашний студент – сегодня следователь или дознаватель, даже не имеющий высшего образования может возбудить уголовное дело, а прокурор не может.

Отвечая за уголовное преследование, в т.ч. поддерживая обвинение в суде, прокурор не может изучить ход следствия, дать указания. Ждет, когда дело поступит с обвинительным заключением, когда даже при возврате дела на доследование невозможно исправить ошибки, т.к. упущено время.

Прокурор не может прекратить поступившее к нему дело, если придет к выводу, что нет доказательств вины обвиняемого, или если обвиняемый не субъект преступления, попал под амнистию, умер, наконец.

Он должен вернуть дело следователю, чтобы тот принял решение о прекращении.

Кто-нибудь может объяснить, почему реабилитированному на досудебной стадии извинения от имени государства должен приносить прокурор, а не начальник следственного органа?!

Мне, отдавшему следствию почти 20 лет, все это непонятно.

Уважаемые коллеги!

Принимаемые прокуратурой меры по защите прав и свобод человека и гражданина способствуют эффективной реализации положений Конституции Российской Федерации. Накопленный российской прокуратурой уникальный опыт правозащитной деятельности подтверждает прогрессивность и позитивную роль прокуратуры в решении задач обеспечения законности. Эту традицию следует поддерживать. Созданная в соответствии с Конституцией Российской Федерации прокуратура Российской Федерации не только противодействует противоправным проявлениям в самых разных сферах государственной, общественной и частной жизни, но и является надежным гарантом восстановления нарушенных прав и свобод.

И делает это быстро, эффективно и бесплатно.

И вместо заключения представляю Вам личный экземпляр Конституции РФ, который был изготовлен Управлением информационных ресурсов Администрации Президента РФ по заданию Центральной избирательной комиссии РФ сразу после всенародного референдума и вручен каждому члену Конституционного Совещания.

Этому экземпляру скоро тоже будет 20 лет.

Конечно, есть очень разные более красивые, маленькие, дорогие издания Конституции.

Но я лично работаю с этой Конституцией, я к ней привык.

Этот экземпляр мне дорог, как никакой другой.

Считал и считаю за честь служить Основному Закону своей страны, своей Конституции!

Спасибо за внимание!