Выдержки из пояснительной записки к проекту федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и проекту федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Проектом федерального закона вносятся изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с учетом практики применения указанного Федерального закона и Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Законопроектом предполагается обеспечить согласованность и системность законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» включается новая глава, которой регулируются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами. Одновременно предусматривается признать утратившим силу Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

В законопроекте предусматриваются два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Во‑первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации. Федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. Предполагается, что перечень таких полномочий, предусмотренных федеральными законами, должен содержаться в указанной главе.

Субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему рассмотрению другие вопросы, если они не отнесены ни к ведению органов государственной власти Российской Федерации, ни к ведению органов местного самоуправления. Во‑вторых, это полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые органами государственной власти Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти вправе контролировать осуществление этих полномочий и в случае ненадлежащего исполнения временно принимать их на себя.

В законопроекте по‑новому определяется роль договоров и соглашений. Так, определено, что заключение договоров допускается только в исключительных случаях, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Договор с конкретным субъектом Российской Федерации должен утверждаться федеральным законом и предусматривать конкретные права и обязанности сторон.

Форма соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий должна использоваться, в случае если осуществление полномочий не может быть возложено в равной мере на исполнительные органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации федеральным законом.

Предусматривается обязательность наличия в договоре, соглашении положений, определяющих меры ответственности сторон, и условия расторжения договора, соглашения. В частности, возможно расторжение договора по инициативе одной из сторон, если судом будет установлено нарушение другой стороной условий договора.

Устанавливаются рамки осуществления субъектами Российской Федерации опережающего регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Устанавливаются правовые основания и условия временного возложения Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральные органы государственной власти.

В Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предлагается включить главу, которой определяется экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и устанавливаются основные принципы управления и распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации, а также основные принципы формирования и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предлагаемые законопроектом изменения и дополнения потребуют внесения изменений в другие федеральные законы, в том числе в Налоговый кодекс Российской Федерации и в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

В пояснительной записке к проекту федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности, говорится:

«Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принят Государственной Думой 28 августа 1995 г. и вступил в силу 1 сентября 1995 г.

Практика применения указанного Федерального закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Общий объем необходимых изменений и дополнений в действующий Федеральный закон фактически требует принятия его в новой редакции.

Законопроект направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию, а также приведению системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Ключевые положения законопроекта направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Это позволит создать единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции Российской Федерации, во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить, с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой – эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов.

Закрепление конкретных полномочий за каждым территориальным уровнем муниципальных образований основано на результатах работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и соответствует принятым ею решениям.

Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации позволят реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, предусматривающей формирование реальной финансовой и экономической основы местного самоуправления и создание стимулов для развития доходной базы бюджетов всех уровней. Предлагаемая в законопроекте система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и строится на принципах, создающих стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов и дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В законопроекте четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

В законопроекте предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.

Законопроектом предусматривается проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий по реализации заложенных в нем положений в достаточные по продолжительности сроки, что не потребует дополнительного финансирования из федерального бюджета в 2003 году.

Принятие законопроекта позволит решить основные проблемы местного самоуправления и будет способствовать социально-экономическому развитию муниципальных образований».