О результатах проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации по выполнению законов «О зерне» и «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» в части обеспечения устойчивого производства зерна и развития зернового рынка Российской Федерации

В соответствии с планом работы Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации совместно с работниками аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах проведена проверка деятельности Минсельхоза России и органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации по вышеназванному вопросу.

Зерновое производство в стране является основой продовольственного комплекса и наиболее крупной отраслью сельского хозяйства. Посевы зерновых культур занимают свыше половины пашни. На долю зерна приходится почти треть всех кормов в животноводстве и более трети стоимости валовой продукции растениеводства.

В зерновой отрасли наметились определенные позитивные изменения. Впервые за десять лет существенно возросли посевы зерновых культур (на 2,1 млн.га), увеличилась урожайность в среднем на 21%. Валовой сбор зерна в 2002 году значительно превысил урожаи прошлых лет и составил 86,6 млн.тонн. В текущем году, несмотря на неблагоприятные погодные условия, сохранились высокие урожаи зерна и его собрано около 70 млн.тонн.

Вместе с тем в обеспечении устойчивости зернового производства в рыночных условиях хозяйствования имеются серьезные проблемы. Остается неудовлетворительным состояние машинно-тракторного парка, списание сельхозмашин в 2,8–4 раза превышает их поступление. Износ сельскохозяйственной техники достигает 65%-70%. За последние 2 года число убыточных предприятий увеличилось на 3 тысячи и достигло 55% от их общего количества. Свыше 22 тысяч хозяйств по состоянию на 1 января 2003 г. имели задолженность по оплате труда в размере 13,3 млрд.рублей.

Одной из причин создавшегося положения является несовершенство нормативной правовой базы, которая не учитывает особенности современных рыночных условий.

Закон Российской Федерации «О зерне», принятый в 1993 году, не

отражает реальное положение дел в зерновой отрасли. К настоящему времени 10 его статей, касающихся мер государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей, отменены. Остальные 11 потеряли свою актуальность.

Ряд положений Федерального закона «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (далее-Закон), принятого в 1994 году, не согласуются с требованиями Бюджетного и Гражданского кодексов Российской Федерации, Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Законом не предусмотрено проведение конкурсов на размещение заказов на поставки сельхозпродукции для государственных нужд. Сроки утверждения объемов и закупочных цен на зерно противоречат Бюджетному кодексу Российской Федерации. Требования к договорам поставки продукции для государственных нужд не соответствуют Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Однако Минсельхоз России мер по приведению законодательства о поставках сельхозпродукции в соответствие с требованиями указанных законов не принял. Изменения и дополнения в законодательство до настоящего времени в Правительство Российской Федерации не представлены.

Многие действующие нормы Закона с момента его принятия не выполняются. Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации не определяются ежегодные перечни и объемы закупок (поставок) зерна, гарантированный уровень закупочных цен, не заключаются договоры с товаропроизводителями на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

Межведомственная несогласованность в действиях не позволила в установленный распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2001 г. № 130-р срок (I квартал 2001 года) представить на утверждение федеральную целевую программу устойчивого производства и развития рынка зерна в 2002 – 2005 годах и на период до 2010 года «Зерно». На момент проверки программа не доработана и не прошла процедуру согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Министерством не представлены в срок до 1 апреля 2003 г.

предложения по основным направлениям развития зернового рынка на период до 2010 года, включающие меры по развитию производства, биржевой торговли и экспорта зерна, совершенствованию нормативной правовой базы по вопросам регулирования зернового рынка, как это установлено решением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 2002 года.

Срок подготовки документов Правительством Российской Федерации неоднократно переносился. Под угрозой срыва завершение этой работы в текущем году. Контроль со стороны Правительства Российской Федерации за выполнением указанных поручений не ведется.

В соответствии с Законом предусматривается ежегодное
создание федерального и региональных фондов сельскохозяйственной продукции.

Федеральный фонд формируется за счет бюджетных средств для удовлетворения потребностей в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии районов Крайнего Севера, экологически загрязненных территорий, сил обороны и государственной безопасности, а также приравненных к ним потребителей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, для государственного и оперативного продовольственного резервов Правительства Российской Федерации.

Однако Правительство Российской Федерации в проектах ежегодных бюджетов средств на эти цели не предусматривает. В результате формирование федерального фонда до настоящего времени не осуществляется.

Региональные фонды, предназначенные для удовлетворения потребностей регионов в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии, должны формироваться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Органами исполнительной власти регионов работа по созданию фондов ведется с нарушением законодательства. Часть бюджетных средств, переданных на формирование региональных продовольственных фондов, используются не по назначению.

В Алтайском крае и Омской области 155,4 млн.рублей и 51,1 млн.рублей соответственно переданы органам местного самоуправления для использования на другие цели. Помимо этого часть зерна алтайского регионального продовольственного фонда на сумму 8,4 млн.рублей внесена в уставные фонды различных организаций, на 19,8 млн. рублей — в счет поставок угля, на 100 млн. рублей — выдан беспроцентный кредит ЗАО «ПО «Сибирьэнергоуглеснаб». В Ставропольском крае 144,3 млн. рублей направлены на пополнение оборотных средств государственных заказчиков.

В результате в региональных фондах необходимый запас зерна для стабилизации и регулирования продовольственного рынка не создан. В ряде регионов фонды вообще не сформированы

В нарушение законодательства региональные продовольственные фонды формируются не за счет целевых бюджетных средств, а за счет других источников финансирования (ссуды, кредиты). При этом субъекты Российской Федерации фактически теряют право собственности на эти фонды и эффективного управления ими. В 2001 −2003 годах администрацией Алтайского края выделены кредиты в размере 740 млн.рублей КГУП «Алтайагропрод» для формирования регионального продовольственного фонда. Однако указанные средства им в основном использованы на приобретение материально -технических ресурсов. Продовольственный фонд в 2001 году был сформирован всего на 21,5%, в 2002 году — на 60%. Аналогичная ситуация сложилась в Омской области, где зерна закуплено всего на 22,1 млн.рублей, в то время как суммарное финансирование на эти цели составило 338,6 млн.рублей. Вместе с тем органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации мер по возврату выделенных средств в судебном порядке не принимают.

Минсельхозпрод Чеченской Республики в 2001 году контракт на поставку семян озимой пшеницы заключил на сумму 41 млн.рублей без проведения конкурса. При проверке КРУ Минфина России выявлена недопоставка пшеницы на 23,8 млн.рублей, или 58,1%. По данному факту материалы рассматриваются правоохранительными органами.

В результате указанные фонды не стали стабилизирующим фактором функционирования продовольственного рынка в субъектах Российской Федерации.

Развитие производства зерна и зернового рынка сдерживает имеющийся диспаритет цен на продукцию сельского хозяйства и других отраслей экономики. Для решения этого вопроса постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. № 1062 образована Межведомственная комиссия по разработке условий оптимизации ценовых соотношений между продукцией сельского хозяйства и других отраслей экономики, возглавляемая заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Министром сельского хозяйства Российской Федерации А.В.Гордеевым.

Однако комиссия ни разу рабочие совещания не проводила, никаких решений и рекомендаций не принимала.

Минсельхозом России до настоящего времени не разработана федеральная целевая программа по созданию условий оптимизации ценовых соотношений между продукцией сельского хозяйства и других отраслей экономики, предусмотренная постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 1999 г. № 295 «О ценовой политике в сфере агропромышленного производства» (срок — второй квартал 1999 г.).

В министерстве этим вопросом не занимаются. На государственном уровне проблема остается нерешенной.

Только за 9 месяцев текущего года по сравнению с тем же периодом 2002 года цены на промышленную продукцию и услуги, потребляемые сельским хозяйством, возросли на 14,5 %, а на сельскохозяйственную продукцию — всего на 3,8 %.

Негативно сказываются на функционировании рынка зерна ограниченные транспортные возможности и неразвитая портово-перевалочная инфраструктура. Парк вагонов-зерновозов длительное время не обновляется и за последние два года сократился на 5%.

В ряде портов (Азов и Таганрог) работы ведутся без применения современных технологий отгрузки. В период массовых перевозок российские порты не справляются с обработкой поступающих вагонов с зерном. В прошлом году только в Новороссийском морском порту простаивало в ожидании разгрузки до 2000 вагонов.

Не в полной мере используются возможности речных внутренних перевозок, затраты на которые в 2–3 раза ниже, чем на железнодорожные.

Закупочные и товарные интервенции не стали механизмом эффективного государственного регулирования зернового рынка. Законом предусмотрено государственное регулирование цен на зерно и продукты его переработки путем проведения указанных интервенций. Правила осуществления закупочных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2001 г. №580, согласно которым Минсельхоз России ежегодно до 1 июня должен определить предельные уровни цен на сельскохозяйственную продукцию, при достижении которых начинаются и завершаются закупочные интервенции. В 2002 году при снижении цен на 20% уже в июле предложения о проведении интервенций в Правительство Российской Федерации были внесены Минсельхозом России необоснованно поздно, лишь в октябре. Торги начались в ноябре, когда сельхозтоваропроизводители уже реализовали значительную часть урожая по заниженным ценам.

Несмотря на то, что в ходе интервенции цены на зерно возросли на 10%, из‑за несвоевременного ее проведения финансовое положение большинства сельхозпроизводителей кардинально не улучшилось. Производственная себестоимость 1 тонны зерна возросла на 5%, а выручка от продажи сократилась на 21%, рентабельность уменьшилась с 46% до 10%. Прибыли получено всего около 6 млрд. рублей, что в 3,5 раза меньше, чем в 2001 году. Значительная часть хозяйств лишились оборотных средств. Недостаток финансовых ресурсов не позволил им своевременно и качественно подготовиться к предстоящему периоду сезонных полевых работ. В текущем году посевные площади под зерновыми культурами вновь сократились на 5 млн.га, или на 11,8%.

В 2003 году валовой сбор зерна составил 69,2 млн.тонн при расчетной потребности в 71,9 млн.тонн. Минсельхоз России не выполняет возложенные на него задачи, предусмотренные положением о министерстве, по реализации мер государственного регулирования его поставок на внешний рынок. До настоящего времени нормативные документы, регулирующие эти вопросы, не разработаны. Продолжается бесконтрольный экспорт зерна.

В результате только за 9 месяцев текущего года его поставлено на внешний рынок уже около 7 млн.тонн, или на треть больше прогнозируемых объемов. По мнению экспертов, проблему обеспечения внутреннего рынка зерном в предстоящий период без импортных поставок решить маловероятно. Ситуация усугубляется тем, что под урожай 2004 года на 1,4 млн.га (10,1%) меньше посеяно озимых культур.

Создавшийся дефицит зерна уже привел к значительному повышению цен на него и соответственно на продукцию мукомольной, крупяной, хлебопекарной и комбикормовой промышленности. В Алтайском крае с начала года рост цен на хлеб составил в среднем 21–27%, на муку пшеничную — 63%, на пшено — 14%, на вермишель — 24%. В Омской области хлебобулочные изделия подорожали на 25,7%.

С целью стабилизации цен на сельскохозяйственную продукцию в соответствии с законодательством Минсельхоз России должен проводить товарные интервенции. Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2001 г. № 580, предусматривается определение до 1 декабря года, предшествующего их проведению, уровней цен на сельскохозяйственную продукцию, при достижении которых они осуществляются.

Учитывая, что в 2002 году это условие Минсельхозом России не было выполнено, в текущем году товарные интервенции не проводились. До 1 декабря с. г. министерство также не определило необходимый уровень цен на 2004 год, что в случае необходимости не позволит провести товарные интервенции и в следующем году.

Неудовлетворительно решается проблема реструктуризации задолженности сельхозпредприятий. Принятый в 2002 году Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» органами исполнительной власти отдельных регионов выполняется неудовлетворительно. До настоящего времени не завершена работа по заключению соглашений о реструктуризации задолженности. В Алтайском крае и Омской области их оформили всего треть организаций, в Ростовской области не подписано ни одного соглашения.

Финансовое положение хозяйств усугубляется тем, что органы исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации не завершили передачу в муниципальную собственность объектов социальной и инженерной инфраструктуры. На балансе сельскохозяйственных организаций до сих пор остаются 29,4 млн.кв.м жилого фонда, значительное количество детских дошкольных учреждений, образовательных школ, клубов и домов культуры, медицинских учреждений, автомобильных дорог и других объектов социального назначения, на содержание которых они ежегодно затрачивают более 4 млрд.рублей.

Только в Ставропольском крае в 2002 году затраты сельскохозяйственных предприятий на содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы составили 136,6 млн. рублей, или 34,5% от всех средств федерального бюджета, выделенных на финансирование аграрного комплекса края.

Учитывая изложенное и в целях исправления создавшегося положения в сфере производства зерна и развития зернового рынка, представляется целесообразным предложить Правительству Российской Федерации:

подготовить и внести в установленном порядке предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего сферу производства и реализации сельхозпродукции в рыночных условиях хозяйствования;

рассмотреть вопрос о внесении изменений в Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей», позволяющих большинству предприятий реально участвовать в процедуре реструктуризации своих долгов;

обеспечить выполнение законодательства по формированию федерального фонда сельхозпродукции;

принять меры по разработке федеральной целевой программы обеспечения устойчивого производства и развития рынка зерна на период до 2010 года «Зерно» и программы создания условий оптимизации ценовых соотношений между продукцией сельского хозяйства и других отраслей экономики, включающих комплекс организационных и экономических мер, обеспечивающих повышение эффективности функционирования зернового рынка;

рассмотреть вопрос об ускорении завершения процесса передачи в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального и социально-культурного назначения, находящихся на балансе сельскохозяйственных предприятий;

рассмотреть вопрос о создании информационного банка данных о наличии зерна в региональных фондах и у сельхозтоваропроизводителей, позволяющего своевременно принимать меры оперативного регулирования рынка.

* * *

Результаты проверки доложены Президенту Российской Федерации В.Путину.

По поручению Главы государства информация по результатам проверки направлена в Правительство Российской Федерации и полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах для рассмотрения и принятия соответствующих мер.