Интернет-конференция на тему «Межмуниципальное сотрудничество: эффективные практики, проблемы и перспективы развития»

Рекомендации

Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике,
местному самоуправлению
и делам Севера

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера (далее – Комитет) в период с 12 сентября по 12 октября 2022 года провел интернет-конференцию «Межмуниципальное сотрудничество: эффективные практики, проблемы и перспективы развития».

В обсуждении вопросов интернет-конференции приняли участие представители Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, ассоциаций муниципальных образований, научного и экспертного сообщества.

Мероприятие было направлено на комплексное изучение практик межмуниципального сотрудничества, существующих проблем в данной сфере, а также выработку предложений по совершенствованию механизмов, обеспечивающих развитие межмуниципального сотрудничества.

Положения Конституции Российской Федерации, устанавливающие, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, требуют совершенствования организационных, правовых и финансовых условий для обеспечения качественно нового уровня взаимодействия между муниципальными образованиями для совместного решения вопросов местного значения и других вопросов, в том числе по созданию объектов коммунальной, социальной и иной инфраструктуры.

В последние годы в контексте конституционных положений существенно повысилась роль органов местного самоуправления в реализации публичных функций, а задача по обеспечению долгосрочной финансовой устойчивости муниципальных образований приобрела особую актуальность.

Одним из механизмов, позволяющих оптимизировать решение вопросов местного значения, а также повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления и качество предоставления услуг населению, является межмуниципальное сотрудничество.

Межмуниципальное сотрудничество должно быть направлено на консолидацию усилий и ресурсов в целях развития муниципальных образований, решения задач, стоящих перед органами местного самоуправления.

В настоящее время в соответствии с законодательством Российской Федерации муниципальные образования осуществляют межмуниципальное сотрудничество посредством участия в деятельности советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации; объединений (союзов и ассоциаций) муниципальных образований, а также учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, заключения межмуниципальных договоров (соглашений) для решения вопросов местного значения и других вопросов.

По информации Министерства юстиции Российской Федерации, по обобщенным данным, представленным за 2021 год специалистами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, порядка 16,2 тысяч муниципальных образований в пределах 82 субъектов Российской Федерации так или иначе являются участниками межмуниципального сотрудничества.

При этом 602 муниципальных образования в 70 субъектах Российской Федерации являются участниками двух- и многосторонних договоров и соглашений с другими муниципалитетами в пределах Российской Федерации, 445 муниципальных образований в 71 субъекте Российской Федерации – участниками договоров (соглашений) о побратимских связях, внешнеэкономическом и приграничном сотрудничестве с муниципальными и иными территориальными образованиями зарубежных государств. Сравнение с предыдущим периодом[1] свидетельствует о более активном использовании установленных механизмов межмуниципального сотрудничества различными его участниками.

Для организации решения отдельных вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями остается актуальным и создание межмуниципальных некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. По итогам ежегодного мониторинга[2] выявлено участие порядка 200 муниципальных образований в межмуниципальных некоммерческих организациях в 45 субъектах Российской Федерации.

В контексте повышения финансовой обеспеченности муниципальных образований значительные преимущества межмуниципального сотрудничества обеспечиваются возможностями предоставления и использования «горизонтальных» межбюджетных трансфертов. Возможность предоставления таких трансфертов регламентирована Федеральным законом от 2 августа 2019 года № 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений». Данный инструмент позволяет муниципальным образованиям совместно реализовывать финансовоемкие проекты, в том числе в области дорожного строительства, создания инфраструктуры и иные проекты в рамках осуществления межмуниципального сотрудничества.

В настоящий момент отмечается рост востребованности данного механизма предоставления бюджетных средств. По данным Министерства финансов Российской Федерации[3], объем «горизонтальных» субсидий в 2021 году вырос по сравнению с уровнем предшествующего года на 69,8% и составил 970,7 миллионов рублей. Число субъектов Российской Федерации, применяющих данный механизм, выросло с 9 до 14.

Следует признать, что в настоящее время потенциал межмуниципального сотрудничества во многих субъектах Российской Федерации используется в недостаточной мере.

В контексте данного вопроса необходимо отметить, что в настоящее время Правительством Российской Федерации разработан и внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»[4], которым, в том числе предусматривается расширение прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере межбюджетных отношений путем закрепления их права устанавливать дифференцированные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований, заключивших соглашения о межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры, одной из сторон которых является городской округ (городское поселение), от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации. Указанные изменения будут способствовать развитию практик межмуниципального сотрудничества.

Важным перспективным инструментом обеспечения сбалансированного социально-экономического развития муниципальных образований на средне- и долгосрочный период представляется совместная разработка и реализация органами местного самоуправления в рамках межмуниципального сотрудничества единой стратегии или единого комплексного плана (программы) социально-экономического развития территорий двух и более муниципальных образований, заключивших межмуниципальное соглашение о сотрудничестве. Объединение ресурсов, разработка взаимно согласованных документов территориального планирования муниципальных образований и эффективная координация деятельности органов местного самоуправления, заключивших межмуниципальные соглашения, при поддержке со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, может значительно повысить качество, эффективность муниципального управления и обеспечить решение насущных социально-экономических проблем муниципалитетов.

Анализ информации, полученной от участников интернет-конференции, показывает, что в настоящее время существует ряд требующих решения вопросов и актуальных проблем, затрудняющих раскрытие и использование потенциала межмуниципального сотрудничества, в числе которых:

— необходимость выработки эффективных организационно-правовых механизмов координации деятельности органов местного самоуправления в рамках межмуниципального сотрудничества с участием органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, в том числе при разработке и обеспечении взаимной согласованности документов стратегического планирования соответствующих муниципальных образований;

— недостаточность методической поддержки муниципальных образований по вопросам, связанным с реализацией механизмов межмуниципального сотрудничества;

— отсутствие необходимого законодательного регулирования вопросов учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ, порядка заключения и реализации межмуниципальных соглашений;

— недостаточная квалификация кадрового состава муниципальных служащих для решения вопросов организации механизмов межмуниципального сотрудничества;

— недостаточная определенность правового статуса объектов, создаваемых в рамках проектов межмуниципального или агломерационного взаимодействия;

— отсутствие во многих муниципальных образованиях опыта организации и реализации межмуниципальных проектов;

— недостаточная согласованность документов стратегического планирования муниципальных образований с точки зрения межмуниципального сотрудничества.

Участники интернет-конференции, отмечая необходимость дальнейшего совершенствования механизмов межмуниципального сотрудничества, рекомендуют:

1. Комитетам Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

уделять приоритетное внимание проектам федеральных законов, направленных на создание благоприятных условий для межмуниципального сотрудничества, правовых возможностей и механизмов оказания организационной, финансовой и другой поддержки развитию межмуниципального сотрудничества по совместному решению муниципальными образованиями вопросов, имеющих межмуниципальный характер.

2. Правительству Российской Федерации:

рассмотреть вопрос о целесообразности выработки правовых механизмов, направленных на:

— обеспечение совместной разработки органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав городской агломерации, единой стратегии социально-экономического развития городской агломерации;

— взаимоувязку стратегии социально-экономического развития городской агломерации с документами стратегического планирования регионального и федерального уровней, а также с градостроительной документацией;

— установление возможности формирования единого кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы в муниципальных образованиях, заключивших соглашение о межмуниципальном сотрудничестве;

— установление права муниципальных образований отчуждать имущество в качестве вклада в уставной капитал межмуниципального хозяйственного общества без проведения конкурсов или аукционов;

рассмотреть вопрос о включении в государственные программы Российской Федерации мероприятий, направленных на повышение квалификации муниципальных служащих по направлению организации межмуниципального сотрудничества.

3. Министерству юстиции Российской Федерации, Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с участием Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления:

рассмотреть вопрос об организации на постоянной основе мониторинга эффективности деятельности межмуниципальных организаций, созданных для совместного решения вопросов, имеющих межмуниципальный характер, в целях возможного совершенствования нормативного правового регулирования деятельности этих организаций;

рассмотреть вопрос о разработке методических рекомендаций по вопросам порядка участия муниципальных образований в организациях межмуниципального сотрудничества, в том числе порядка заключения договоров и соглашений в рамках межмуниципального сотрудничества.

4. Министерству экономического развития Российской Федерации:

осуществлять мониторинг изменения параметров социально-экономического развития агломераций и агломерационных процессов, в том числе для обеспечения информационной поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях развития и повышения эффективности межмуниципального сотрудничества.

5. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

рассмотреть вопрос о разработке и внедрении мер стимулирования использования муниципальными образованиями форм межмуниципальной кооперации в целях повышения эффективности управления муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств;

рассмотреть вопрос о создании региональных центров компетенций по оказанию содействия муниципальным образованиям по различным отраслевым направлениям в целях поддержки развития межмуниципального сотрудничества;

оказывать содействие муниципальным образованиям в получении информационно-аналитических, экспертно-методических материалов и консультаций в сфере межмуниципального, международного и приграничного сотрудничества;

изучать лучшие муниципальные практики по разработке и реализации межмуниципальных соглашений (проектов) в целях оказания содействия органам местного самоуправления в развитии межмуниципального сотрудничества;

всесторонне содействовать освещению эффективных практик межмуниципального сотрудничества в региональных средствах массовой информации.

6. Органам местного самоуправления:

в рамках межмуниципального сотрудничества рассмотреть возможность объединения туристических дестинаций малых городов в межмуниципальные (межрегиональные) туристические маршруты;

способствовать привлечению местных сообществ, некоммерческих организаций, бизнеса к мероприятиям, проводимым в рамках межмуниципального, международного и приграничного сотрудничества.

7. Рекомендовать Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления:

проводить семинары и вебинары для лиц, замещающих муниципальные должности, муниципальных служащих, ответственных за развитие межмуниципального сотрудничества, в целях информирования о новых тенденциях, программах и практиках в сфере межмуниципального сотрудничества;

осуществлять на постоянной основе мониторинг и изучение эффективных практик межмуниципального сотрудничества, а также их тиражирование;

оказывать советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления консультационную помощь в вопросах развития межмуниципального сотрудничества.

[1] По аналогичным данным за 2020 год участниками двух- и многосторонних договоров и соглашений с другими муниципальными образованиями Российской Федерации являлось 571 муниципальное образование в 63 субъектах Российской Федерации, участниками договоров (соглашений) о побратимских связях, внешнеэкономическом и приграничном сотрудничестве с муниципальными и иными территориальными образованиями зарубежных государств – 368 муниципальных образований в 64 субъектах Российской Федерации.

[3] Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2021 год. Официальный интернет-сайт Минфина России.

[4] Проект федерального закона № 172842–8 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (в части совершенствования межбюджетных отношений на федеральном уровне при предоставлении и распределении отдельных видов субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам) внесен Правительством Российской Федерации 28 июля 2022 года.