Официальный информационный ресурс Премьер-Министра Республики Казахстан | Интервью о развитии ГЧП в Казахстане: состояние, тенденции и перспективы 

Государственно-частное партнерство зарекомендовало себя как успешный инструмент взаимодействия бизнеса и государства. В нашей стране проводится большая работа для качественного роста и развития механизма ГЧП. Председатель Правления АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» Талгат Матаев в интервью PrimeMinister.kz рассказал о состоянии и перспективах данного вида партнерства в Казахстане.

— Талгат Мустафаевич, партнерство государства и бизнеса в сфере дошкольного образования на сегодняшний день является самым успешным примером ГЧП. Сколько объектов образования было построено за годы реализации ГЧП в Казахстане? Как изменился показатель по охвату дошкольным образованием по стране?

— Действительно, ГЧП наиболее активно развивается в сфере образования. Так, на 01.06.2020 г. из заключенных 786 договоров ГЧП 56% или 437 единиц приходится на данную отрасль. Заключены договоры на сумму порядка 115 млрд тенге.

За январь-май текущего года по сравнению с аналогичным периодом предыдущих лет сфера образования также осталась лидером в части количества проектов ГЧП.

Более половины проектов ГЧП сферы образования — это дошкольные организации. Так, на сегодняшний день заключено 240 договоров ГЧП на сумму 70 млрд тенге. В рамках данных проектов осуществлялись новое строительство, реконструкция зданий под дошкольные учреждения, проводились работы по их восстановлению, модернизации и эксплуатации. ГЧП осуществлялось в формате передачи в доверительное управление, аренды и т. д.

По заявлению министра образования и науки РК Асхата Аймагамбетова, в 2019 г. обеспечен охват детей 3-6 лет на уровне 98,5%.

Однако, несмотря на это, в Алматы, Нур-Султане, Алматинской области и в ряде других регионов сохраняется потребность в дошкольных организациях ввиду высокой миграции, роста демографических процессов.

Поэтому в новой Государственной программе развития образования и науки РК на 2020-2025 гг. обозначено дальнейшее расширение сети дошкольных организаций и школ за счет механизма ГЧП и подушевого финансирования. Продолжится работа по размещению государственного образовательного заказа на дошкольное воспитание и обучение.

К 2025 году планируется довести долю охвата детей от 1 до 6 лет дошкольным воспитанием и обучением до 85,3%.

Учитывая имеющийся опыт реализации проектов ГЧП в данной сфере и потребность, ожидается дальнейший рост проектов ГЧП.

— Вместе с тем, Глава государства К. Токаев на третьем заседании Национального совета общественного доверия указал на важность развития государственно-частного партнерства именно в образовании. В частности, Президент указал на необходимость проработать вопрос повышения финансовой привлекательности инвестиций в образовательную инфраструктуру. Какая работа проводится по реализации данного поручения?

— На сегодняшний день Министерство образования и науки РК продолжает дальнейшее совершенствование механизма подушевого финансирования среднего образования, планируя сокращение сроков возмещения инвестиционных затрат с 8 до 5 лет, повышения размера амортизационного компонента, предлагая часть данных расходов софинансировать из местного бюджета через механизм государственно-частного партнерства.

Совмещение двух механизмов, ГЧП и подушевого финансирования, позволит увеличить привлекательность проекта для потенциальных инвесторов, так как ГЧП обеспечивает долгосрочный контракт продолжительностью 5-10 лет, потребление гарантированного объема услуг, есть возможность выделения земельного участка, подведения к нему ИКИ. Договор ГЧП предоставляет возможность гарантировать качество образовательных и иных услуг, эксплуатации зданий путем применения специальных индикаторов.

Также учитывая перегруженность школ по всей стране, наряду с городами республиканского значения данный опыт важно применять в каждом регионе Казахстана.

Помимо строительства школ использование механизмов ГЧП в организациях сферы образования имеет большой потенциал в таких объектах, как столовые, общежития, спортивные площадки, организация развоза детей, видеонаблюдение и др. Значительно упростить процедуры по ГЧП позволит внедрение «Программного ГЧП».

— Проекты ГЧП нацелены в будущее, оценить их успешность по текущим результатам довольно сложно. Как обстоит ситуация с ГЧП в Казахстане? Успешна ли практика?

— На 1 июня 2020 г. заключено 786 договоров ГЧП на сумму 1,8 трлн тенге, из них 10 договоров на республиканском уровне, 776 договоров на местном уровне. Привлечено инвестиций на сумму 910 млрд тенге.

Наиболее успешными проектами ГЧП можно считать проекты ГЧП третьей категории. По состоянию на 1 июня 2020 г., 1/3 часть реализуемых проектов ГЧП являются проектами третьей категории, то есть окупаются за счет текущих расходов бюджета, тарифов и внебюджетных источников (платные услуги и пр.).

Одним из примеров реализации проектов третьей категории являются проекты по модернизации пищевых блоков и столовых школ (типовые проекты, охватывающие все школы населенного пункта), а также проекты по строительству и эксплуатации общежитий, окупаемых за счет госзаказа и арендных платежей студентов.

Также, в соответствии с Законом РК «О государственно-частном партнерстве», Центр развития ГЧП ежегодно осуществляет оценку реализации проектов ГЧП, по итогам которых администраторам бюджетных программ (государственным партнерам) в целях повышения эффективности планируемых и реализуемых проектов представляются рекомендации. По итогам проведенных уполномоченными государственными органами проверок договоров ГЧП выявлены ряд проблем, которые были допущены государственными органами при реализации проектов ГЧП. На текущий момент администраторами бюджетных программ, совместно с Министерством национальной экономики РК и Центром развития ГЧП проводится работа по устранению вышеуказанных замечаний, а также внесению дополнений в законодательство в области ГЧП.

Наряду с этим, в Казахстане имеются примеры реализации проектов (например, проекты ГЧП третьей категории, окупаемых за счет внебюджетных источников), которые тиражируются во всех регионах.

— Является ли государство эффективным партнером в сделках ГЧП, эффективно ли способствует их подготовке и заключению?

— Согласно Закону РК «О государственно-частном партнерстве», одним из принципов ГЧП является принцип сбалансированности – взаимовыгодное распределение обязанностей, гарантий, рисков и доходов между государственным партнером и частным партнером в процессе реализации проекта государственно-частного партнерства. Так как в проектах ГЧП обязателен этап эксплуатации, в договорах ГЧП в обязательном порядке наряду с правами отражаются и обязательства государственного партнера, в случае нарушения которых, предусмотрены санкции со стороны частного партнера. На сегодня государство является самым надежным партнером, в рамках проектов ГЧП предоставляет ряд мер поддержки частным партнерам.

— Какие шаги были предприняты для развития законодательства о ГЧП в Казахстане? Какие поправки были внесены в прошлом году в законодательство в сфере государственно-частного партнерства?

— В рамках реализации Стратегии «Казахстан-2050» и Плана нации «100 конкретных шагов», 31 октября 2015 года принят Закон о ГЧП, создавший новое правовое поле. Закон о ГЧП открыл возможность реализации ГЧП во всех сферах экономики (за исключением отдельных объектов, перечень которых определяется Правительством РК), расширил контрактные формы ГЧП, установил возможность участия в проектах ГЧП субъектов квазигосударственного сектора, организаций, предоставляющих финансирование проектов, а также возможность заключения договоров ГЧП не только на основании конкурса, но и путем прямых переговоров (введение в оборот имущества частного партнера).

Европейской экономической комиссией ООН, объединяющей общий мировой опыт публично-частного партнерства, были разработаны рекомендации по ориентированию ГЧП на благо социума — принципы «people first PPP», которые предполагают учет определенных аспектов, в том числе абсолютной нетерпимости к коррупции и право населения на возмещение ущерба и на то, что его мнение будет учитываться.

С учетом этих рекомендаций в 2019 году были разработаны и внесены поправки в некоторые приказы Министерства национальной экономики РК.

В частности, в Правилах планирования и реализации проектов ГЧП закреплено, что решение по проектам ГЧП должно приниматься с учетом ценности для населения и срочности проекта. Так, в рамках приоритизации принимается во внимание степень целесообразности, и, в первую очередь, рассматриваются к реализации проекты ГЧП, обеспечивающие базовые потребности населения, решающие насущные проблемы.

Кроме того, учитывая, что проблемы реализации проекта, прежде всего, кроются в некачественной разработке проекта на первоначальных стадиях, в Правила ГЧП внесены изменения, направленные на повышение качества проектов ГЧП. К примеру, для обеспечения комплексного, всестороннего подхода к разработке проекта, минимизации неучтенных рисков, снижению коррупциогенности, предусмотрено обязательное создание Межведомственной проектной группы.

Помимо этого, отраслевые заключения теперь должны содержать конкретное положительное или отрицательное резюме, и обязательно должны быть выданы повторно, если в конкурсную документацию или бизнес-план вносятся изменения, согласно форме отраслевого заключения.

Ряд поправок направлен на совершенствование системы сбора и обработки информации по проектам: в части формирования Единой базы проектов ГЧП, уточнения процедуры оценки реализации проектов ГЧП, оказания услуг инвесторам по принципу «одного окна», обязательной регистрации дополнительных соглашений к договорам ГЧП, их хранения и архивирования.

Перманентное внесение изменений в процедуры, связанные с разработкой и реализацией проектов ГЧП обусловлено не только рекомендациями ЕЭК ООН и изучением зарубежного опыта, но и связано с результатами изучения все более расширяющейся практики ГЧП в Казахстане.

Закон о ГЧП и в целом проводимая работа по развитию законодательства в области ГЧП, улучшению инвестиционного климата привели к существенному количественному скачку проектов ГЧП в Казахстане, оценка реализации которых дала в свою очередь основание для дальнейшего совершенствования права.

— Талгат Мустафаевич, сколько проектов ГЧП на сегодняшний день реализуются в Казахстане? В сравнении с показателями прошлого года какая динамика наблюдается?

— В 2019 г. заключено 277 договоров ГЧП, за 5 месяцев 2020 г. заключен 31 договор ГЧП. Если сравнивать за аналогичный период 2019 г., то за январь-май 2019 г. заключено 45 договоров ГЧП. Снижение темпов заключения договоров ГЧП связано с двумя факторами: объявленной ВОЗ пандемией коронавируса, и в этой связи объявлением Правительства о сокращении расходов бюджета, а также поручением Правительства о приоритетной реализации проектов ГЧП третьей категории, возврат вложенных инвестиций в которых осуществляется за счет внебюджетных источников.

— Если оценивать действующие ГЧП-проекты, какая сфера экономики наиболее привлекательна для бизнеса и почему? Какие секторы остаются сегодня невостребованными по ГЧП-проектам? В чем причина?

— Проекты ГЧП в сфере образования составляют больше половины (55%) из общего количества договоров ГЧП. На втором и третьем месте отрасли здравоохранения и ЖКХ соответственно. При этом, наиболее крупные проекты реализованы в сфере транспорта и инфраструктуры.

Например, основными причинами реализации всего лишь 24 проектов ГЧП в сфере транспорта и инфраструктуры говорит о том, что проекты в данной сфере по своей природе являются капиталоемкими, на что не всегда готово идти само государство.

На сегодня в сферах сельского хозяйства и туризма отсутствуют реализованные проекты, но это скорее говорит о неготовности отраслевого законодательства и недостаточной работы отраслевых органов с потенциальными частными партнерами.

— Какая работа по модернизации ГЧП проводится на сегодняшний день?

— На постоянной основе проводится работа по анализу проблемных вопросов реализации проектов ГЧП (интерактивные площадки, встречи с инвесторами, финансовыми организациями, экспертами и т.п.) и вносятся необходимые законодательные корректировки.

По итогам рекомендаций уполномоченных органов, а также с учетом рекомендаций ЕЭК ООН, МФО, НПП и экспертного сообщества разработаны законодательные поправки, направленные на инвестиционное стимулирование и предупреждение рисков реализации проектов.

Проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственно-частного партнерства» проходит согласование с госорганами и организациями.

— Какие виды ГЧП существуют сегодня в Казахстане и как они внедряются? Будут ли в Казахстане внедряться новые формы ГЧП, помимо уже действующих?

— ГЧП по способу осуществления подразделяется на институциональное и контрактное.

На сегодняшний день наиболее активно применяется контрактное ГЧП. Контрактное ГЧП реализуется в следующих видах:

1) концессии;

2) доверительного управления государственным имуществом;

3) имущественного найма (аренды) государственного имущества;

4) лизинга;

5) договоров, заключаемых на разработку технологии, изготовление опытного образца, опытно-промышленное испытание и мелкосерийное производство;

6) контракта жизненного цикла;

7) сервисного контракта;

8) иных договоров, соответствующих признакам ГЧП.

Институциональное ГЧП реализуется компанией ГЧП в соответствии с договором ГЧП. В настоящее время институциональное ГЧП находится еще на стадии внедрения, разработчики изучают возможность его применения.

В 2017 году внедрено «Программное ГЧП», которое применяется в сфере образования и здравоохранения. Государство на стадии планирования государственных и правительственных программ определяет в них базовые параметры проекта ГЧП, меры государственной поддержки и выплаты из бюджета, а также порядок определения частного партнера и заключения договора ГЧП. Такой механизм позволяет избавить представителей бизнес-сообщества и государственных органов от разработки громоздких пакетов документации по стандартным проектам ГЧП и прохождения многочисленных экспертиз и согласований, а также предлагает равные возможности всем потенциальным инвесторам.

Потенциальные сферы применения механизма: образование, медицина (фельдшерско-акушерские пункты), физкультура и спорт (физкультурно-оздоровительные комплексы), сервисные услуги, объекты ЖКХ и другие.

Отраслевым государственным органам, на примере МОН РК по обеспечению студентов местами в общежитиях в рамках государственной программы развития образования, полагаем необходимым ускорить использование «программного ГЧП», перейти к практической реализации этого направления.

В рамках нового законопроекта «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам ГЧП» (на стадии согласования с госорганами, срок внесения в Парламент РК – 4 квартал т.г.). рассматривается новая форма ГЧП, так называемое «Возвратное ГЧП».

На сегодняшний день зачастую основной объект частных инвестиций нуждается в инженерно-коммуникационной инфраструктуре (ИКИ). При этом отсутствует механизм возмещения расходов частному инвестору за счет государственного бюджета создания такой инфраструктуры. С этой целью предлагается внедрить возможность возврата инвестиционных затрат инвестора, направленных на создание ИКИ, необходимые для развития производственной (индустриальной) инфраструктуры субъектов предпринимательства. Дальнейшая эксплуатация ИКИ может осуществляться как государством, так и бизнесом.

Возмещение инвестиционных затрат частного партнера планируется в течение 5 лет после достижения условий, определенных в договоре ГЧП по основному объекту.

Кроме того, на международном форуме ЕЭК ООН в 2016 году было достигнуто согласие относительно того, что модель ГЧП может использоваться как инструмент развития. ГЧП нового поколения – это проекты, которые нацеливаются на обеспечение «ценности для людей» (People First PPP).

Для всех типов ГЧП крайне важно при составлении проектных заданий ориентироваться на результаты «на выходе», а не на необходимые затраты «на входе», как это делается при традиционной организации закупок.

Имплементация принципа «ценности для людей» рассматривается новым законопроектом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам ГЧП».

— В каких сферах применяются механизмы государственно-частного партнерства в Казахстане?

— ГЧП осуществляется во всех отраслях экономики. При этом не могут быть переданы для реализации ГЧП объекты, перечень которых определяется Правительством Республики Казахстан. Перечень объектов, не подлежащих передаче для реализации государственно-частного партнерства, в том числе в концессию, утвержден постановлением Правительства Республики Казахстан от 6 ноября 2017 года №710.

— Как меняется интерес частного сектора к механизму ГЧП?

— Механизм ГЧП имеет всевозможные формы и виды контрактов. Согласно п.1 ст.31 Закона «О ГЧП» выбор частного партнера определяется посредством конкурса либо прямых переговоров. Частный сектор вправе инициировать проект и в случае отсутствия альтернативных предложений заключить договор ГЧП без проведения конкурса на основании прямых переговоров.

Необходимо отметить, что частный сектор ни в чем и никак не ограничен. Иметь место могут проекты любой социальной направленности. Например, в сфере энергетики, образования, здравоохранения, спорта, туризма, культуры, ЖКХ и т.д.

Действенной мерой по повышению привлекательности социальных проектов являются источники возмещения затрат субъектов государственно-частного партнерства и получения доходов субъектами государственно-частного партнерства.

Кроме того, в проектах ГЧП частный сектор имеет возможность размещать коммерческие помещения для получения дополнительного дохода.

Согласно статистике, размещенной на сайте https://kzppp.kz/, предлагаем посмотреть насколько активно частные инвесторы участвуют в развитии ГЧП в стране. За 5 лет с принятия Закона «О ГЧП» было заключено 785 проектов ГЧП, из них по схеме частной финансовой инициативы инициировано 347 проектов ГЧП, что составило 44%.

Как показывает практика, частные инвесторы охотнее инициируют проекты в сферы здравоохранения и образования.

Инструмент ГЧП на сегодняшний день прозрачный, гибкий и в тоже время очень важный в решении таких важных задач перед населением как благополучие и сохранение жизни. Механизмы ГЧП предоставляют ряд преимуществ как для государства, так и для развития бизнеса. Интерес обеих сторон вполне объясним. Для частного сектора открываются новые инвестиционные возможности и соответственно новые источники доходов. Государство же может оптимизировать бюджет с помощью частного капитала, вложенного в социально-значимые объекты, тем самым сняв с себя финансовую нагрузку.

— Что ожидает ГЧП-поле страны в ближайшие годы?

— Следует отметить, что Центром ГЧП в 2019 году были выработаны рекомендации, направленные на сокращение мер государственной поддержки и выплат из бюджета, предусмотренных Законом о ГЧП и Законом о концессиях.

Однако, предложения не были поддержаны НПП «Атамекен», а также отдельными экспертами в области ГЧП, представляющих интересы бизнеса. По их мнению, сокращение мер государственной поддержки и выплат из бюджета будет препятствовать новым проектам и не будет стимулировать бизнес к реализации проектов ГЧП.

Вместе с тем, при продолжающемся тренде возмещения всех затрат частного партнера из бюджета, с учетом нынешнего кризиса мировой и отечественной экономики, следовательно, ограниченной возможности принятия государством обязательств ГЧП, возникает большой риск относительно дальнейшей возможности применения механизма выплат ГЧП.

Проекты, реализуемые по схемам ГЧП, особенно уязвимы в период кризиса, что обусловлено сложной природой института ГЧП, высокими рисками (в частности, валютный риск).

В целях институционального оздоровления сферы ГЧП с учетом сложившейся статистики, практики реализации проектов, мнения стейкхолдеров (заинтересованных сторон) Центром ГЧП предлагается следующее.

Концессию ориентировать исключительно на инфраструктурные проекты, связанные с обязательствами частной стороны по созданию и эксплуатации объекта концессии с передачей риска спроса. Возмещение при необходимости со стороны государства производить по тарифам на единицу услуги (мировая практика). В случае если тариф ниже или выше необходимого уровня, применять механизм субсидирования либо установления специального тарифа для концессионных проектов.

Проекты ГЧП предлагается распространять на проекты по закупу услуг государством у частного партнера с возмещением за счет тарифа (госзаказ, платные услуги и др.). Таким образом, государство не выкупает активы частного сектора, вводит в оборот МСБ.

В целях соблюдения законодательства РК о конкуренции, в случае поддержки, предлагаемый подход будет дополнительно проработан.

— Спасибо за участие в интервью!

Оставайтесь в курсе событий Премьер-Министра и Правительства Казахстана — подписывайтесь на официальный Telegram-канал

Подписаться