Как сохранить конкуренцию?

20 ноября 2017, 11:12

А. КАШЕВАРОВ: «Наша принципиальная позиция состоит в том, что любые ограничения нежелательны, поскольку они ухудшают в конечном итоге условия пользования банковскими продуктами для потребителей»

После поступления на санацию «Открытия» и БИНБАНКа, двух крупнейших частных банков, отчетливо оформилась тенденция к дальнейшему увеличению доли государства на рынке банковских услуг. Насколько долгосрочной она может оказаться? Как Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России оценивает общее состояние конкурентного поля на финансовом рынке? Какие задачи встают перед службой с учетом перехода России к цифровой модели экономики? На эти и другие вопросы ответил NBJ заместитель руководителя ФАС России Андрей КАШЕВАРОВ. 

NBJ: Андрей Борисович, одной из самых актуальных для рынка финансовых услуг тем остается состояние конкурентного поля и увеличение доли государства в финансовой системе. В конце лета стало известно о том, что ЦБ РФ вошел в капитал банка «ФК Открытие», став владельцем 75% акций этой организации, а в сентябре то же случилось и с БИНБАНКом. По вашему мнению, как это может отразиться на состоянии конкуренции в банковской сфере? Вызывает ли эта тенденция «огосударствления» опасения у ФАС?

А. КАШЕВАРОВ: Я бы вначале хотел отметить, что происходящее полностью соответствует действующему законодательству, и если говорить о санировании проблемных кредитных организаций как об увеличении доли государства на рынке банковских услуг, то это явление временное. Законодательство предусматривает, что финансово-кредитная организация после завершения процесса ее оздоровления должна быть продана на открытом аукционе. Однако нерешенным остается вопрос, кто сможет купить этот банк или, как в данном случае, несколько таких банков. Ответить на него можно будет только тогда, когда завершатся санационные процедуры. Тем более что новый механизм санации, как вы знаете, только апробируется.

NBJ: С точки зрения будущего организаций, попавших на санацию, вряд ли принципиальным моментом является, кто их будет санировать и в конечном счете продавать – ЦБ РФ или Агентство по страхованию вкладов (АСВ). Обе эти структуры являются государственными. 

А. КАШЕВАРОВ: Я думаю, разница все же есть. Если мы вернемся к вашему первому вопросу насчет конкуренции на рынке банковских услуг, то, по нашему мнению, конкурентная среда после поступления банка «ФК Открытие» и БИНБАНКа на санацию остается прежней. Эти финансово-кредитные организации не уходят с рынка, а что касается увеличения доли государства в совокупных активах банковской системы, то это, как я уже сказал, явление временное.

NBJ: А если говорить об общей оценке конкурентного поля, вне зависимости от данных событий?

А. КАШЕВАРОВ: Я думаю, что это состояние таково, что было бы своевременным рассмотреть вопрос об ограничении доли банков с госучастием на рынке. Например, путем введения запрета на совершение сделок слияния и поглощения. У таких банков и без того достаточно конкурентных преимуществ, поэтому ни к чему увеличивать их за счет «вливания» в госбанки других активов.

Еще одной мерой могло бы быть то, о чем в рамках своего выступления на банковском форуме в Сочи заявила председатель Банка России Эльвира Набиуллина. Это переход от размера собственного капитала как главного критерия при доступе банков к государственным программам распределения бюджетных средств к такому показателю, как оценки рейтинговых агентств, аккредитованных при Банке России. Этот шаг позволил бы небольшим, но добросовестным банкам получить доступ к различным проектам с государственным участием, то есть к менее дорогостоящему фондированию, чем то, которое они вынуждены привлекать сейчас.

Таким образом, если объединить эти две меры, то можно затормозить тенденцию к росту государственного участия в банковской системе, а после этого через какое-то время можно уже задуматься о снижении доли государства.

NBJ: А есть ли смысл совершать третий шаг, который давно уже предлагается, т.е. уменьшить долю государства в каких-либо сегментах банковских услуг, например на рынке вкладов частных лиц?

А. КАШЕВАРОВ: Ограничивать кого-либо в возможности совершения тех или иных операций я бы не стал. Речь должна идти о расширении прав доступа к тем или иным средствам или операциям тех банков, которые на данный момент его не имеют или он для них является чрезмерно затрудненным. Наша принципиальная позиция состоит в том, что любые ограничения нежелательны, поскольку они ухудшают в конечном итоге условия пользования банковскими продуктами для потребителей.

То есть, казалось бы, достаточно привлекательна в силу своей простоты идея – поставить здесь или там «заслон» против дальнейшего роста доли госбанков на рынке. Но мы должны отдавать себе отчет в том, что при этом пострадают не столько сами банки, сколько пользователи банковских услуг. И это, конечно, не тот результат, к которому следует стремиться в рамках развития конкурентной среды в банковской сфере.

NBJ: Раз вы обратились к выступлению председателя Банка России на банковском форуме в Сочи, то и я сошлюсь на то же мероприятие, а точнее, на то, что говорили банкиры в его кулуарах. А разговаривали они о том, что, во-первых, далеко не все кредитные организации смогут позволить себе роскошь получения рейтингов и, во-вторых, что речь пока идет только о двух аккредитованных при ЦБ РФ рейтинговых агентствах. 

А. КАШЕВАРОВ: Давайте посмотрим, как будет реализовываться эта инициатива и какие методологии оценок будут использовать рейтинговые агентства. Если они будут, как и в ранее, исходить в основном из размера собственного капитала банков, то это будет одна история. Но, я так понимаю, и регулятор, и представители банковской сферы рассчитывают на то, что шкала критериев будет более широкой и, соответственно, оценки агентств будут объективными. Что же касается количества аккредитованных рейтинговых организаций, то здесь я отмечу только то, что и до настоящего времени агентств было ненамного больше.

NBJ: Вы имеете в виду агентства «большой тройки»?

А. КАШЕВАРОВ: Да, так что само по себе количество аккредитованных агентств не имеет принципиального значения. Главное, чтобы их было больше одного, и еще важнее то, чтобы их оценки сильно не расходились друг с другом. Далее уже, как я сказал, будем смотреть на результаты их деятельности. Однозначно, что в российской банковской среде есть определенное количество небольших, но в то же время добросовестных и устойчивых кредитных организаций, и важно создать условия для того, чтобы они смогли получить доступ к распределению бюджетных средств.

NBJ: Пока они есть, но их число быстро сокращается по мере уменьшения общего количества банков.

А. КАШЕВАРОВ: В этом и причина того, что данную инициативу не следует откладывать в долгий ящик. Чем быстрее мы перейдем к новой системе оценок, тем быстрее банки, о которых я сказал, смогут получить доступ к дешевому фондированию, тем больше шансов будет у них не только выстоять, но и развивать свой бизнес.

NBJ: Во время нашей предыдущей беседы, которая состоялась в начале текущего года, вы говорили о дорожной карте по развитию конкуренции на финансовом рынке. С тех пор прошло как минимум полгода, и хотелось бы узнать, как поживает карта?

А. КАШЕВАРОВ: Она утверждена, соответствующий приказ подписан. Сейчас мы еще раз оценим те предложения, которые поступали нам до момента утверждения карты и после начала ее реализации. Что-то наверняка примем, что-то оставим на потом. Например, уже сейчас можно продумывать перспективу включения в карту тех мер, о которых мы с вами говорили выше. Я говорю об ограничении возможностей госбанков участвовать в сделках слияния и поглощения и обеспечении более свободного доступа небольших банков к государственному фондированию.

В данном контексте нужно понимать следующее. Карта по развитию конкуренции является таким же живым инструментом, как и сам рынок финансового посредничества. То есть она, что вполне логично, будет периодически меняться в зависимости от того, как будет развиваться ситуация и какие новые задачи и вызовы с точки зрения состояния конкурентного поля будут возникать и перед регуляторами рынка, и перед его участниками.

NBJ: Прежде чем перейти к следующим вопросам, хотелось бы отметить, что ограничение возможностей госбанков участвовать в сделках слияния и поглощения наверняка является нужным делом. Но тут есть проблема. Многие эксперты говорят о том, что частный капитал в последние годы не идет в наш банковский сектор, поскольку маржинальность банковского бизнеса в России в силу различных факторов резко упала. Кто же будет покупать, например, доли в санированном банке «ФК Открытие» или БИНБАНКе, если запретить «госам» участвовать в подобных сделках?

А. КАШЕВАРОВ: Оснований для того, чтобы делать подобные утверждения, нет. На моей памяти есть примеры, причем из совсем недавнего прошлого, подтверждающие то, что собственники готовы создавать новые банки и приобретать доли в уже существующих финансово-кредитных организациях. И как раз те изменения условий, о которых мы говорим, будут способствовать росту интереса потенциальных инвесторов к банковским активам. Почему бы частному капиталу не прийти в небольшой, но добросовестный частный банк, если инвесторы будут знать, что он имеет достаточно высокие рейтинги, присвоенные ему аккредитованными при ЦБ РФ рейтинговыми агентствами? И что он, таким образом, имеет неплохие шансы для развития бизнеса, в том числе за счет доступа к дешевому государственному фондированию?

NBJ: Но это возможное будущее, а пока все-таки, кроме госбанков, потенциальных покупателей не просматривается. И в результате количество сделок слияния и поглощения в нашей банковской сфере можно пересчитать с помощью пальцев на одной руке.

А. КАШЕВАРОВ: Я готов согласиться с вами, что определенные трудности тут есть, но давайте не будем забывать о том, что, помимо продажи долей банков или полностью банковских активов стратегическим инвесторам, есть и еще один инструмент – «народные IPO». Мне могут сказать, что он в свое время показал себя не очень впечатляюще. Но мы должны понимать, что многое с тех пор изменилось. Это во-первых, а во-вторых, эффективность любого подобного инструмента следует оценивать с той точки зрения, какую прибыль он может принести своим собственникам по сравнению, скажем, с доходностью по вкладам.

NBJ: Хотелось бы задать вам еще один вопрос, на мой взгляд, также имеющий непосредственное отношение к конкуренции. В июле этого года аналитик управляющей компании (УК) «Альфа Капитал» распространил письмо, в котором указал клиентам УК на риски вложения средств в ценные бумаги нескольких крупных российских банков. Так вышло, что в числе упомянутых им организаций были и «ФК Открытие», и БИНБАНК. Какое развитие получила эта история и какую оценку дала ФАС этому прецеденту?

А. КАШЕВАРОВ: На данный момент можно говорить о том, что эта история закончена. Служба вынесла предупреждение управляющей компании, в которой работал этот аналитик, оно было услышано. Если говорить о классификации этого действия, то оно было признано нами актом недобросовестной конкуренции.

NBJ: Просто многие наблюдатели ожидали от ФАС более жестких действий.

А. КАШЕВАРОВ: Мы действовали так, как это предписано законодательством. Если фиксируется случай недобросовестной конкуренции, то совершившему этот акт направляется предупреждение. Если же он его игнорирует, антимонопольным органом возбуждается дело и, соответственно, становятся возможными более суровые санкции по отношению к нарушителю. В данном случае, как я уже сказал, управляющая компания прислушалась к предупреждению, поэтому необходимость в применении к ней дальнейших мер воздействия отпала.

NBJ: Но все же прецедент получился достаточно громким. Важно, что именно вскоре после этого письма пошли на санацию упомянутые в нем банк «ФК Открытие», а затем и БИНБАНК.

А. КАШЕВАРОВ: В этом контексте, на мой взгляд, резонным является вопрос о пределах, в которых инвестиционный консультант может и должен предавать огласке имеющуюся у него информацию. Иными словами, если он знает о наличии проблем у некоторых представителей банковской сферы, то может ли он делать ее достоянием всего общества? Ведь в данном случае ситуация сложилась так, что на эту информацию стали ориентироваться клиенты не только УК «Альфа Капитал», но и банков, которым была дана оценка в данном письме. Подобная публичность может привести к оттоку вкладов и ухудшить положение упомянутых банковских организаций.

NBJ: Насколько нам известно, аналитик утверждал, что он разослал письмо только своим клиентам.

А. КАШЕВАРОВ: Это допустимо, но только в тех случаях, когда подобные оценки являются своего рода «тайной исповедью», то есть они вам известны, вы знаете, на какие источники информации опирался аналитик, вынося свое суждение, но вы эти оценки не предаете публичной огласке. Иными словами, должна быть грань, которую нельзя переходить.

NBJ: Должна, но, судя по данному прецеденту, этого правила не всегда придерживаются.

А. КАШЕВАРОВ: А в противном случае, если такой грани нет, надо соотносить полномочия аналитиков и инвестиционных консультантов с правами рейтинговых агентств и регулятора рынка. Следует ли рассматривать их как равные? Я думаю, что нет, потому что в этом случае мы очень быстро разбалансируем банковскую сферу и инвесторы потеряют к ней всякое доверие. Фактически можно будет разрушить любой банк и компанию, выпустив про них соответствующее письмо и не приняв за это на себя никакой ответственности.

NBJ: Действуя по принципу «хотите – верьте, а хотите – нет»?

А. КАШЕВАРОВ: Да. Но, на мой взгляд, ситуация пока не такова, чтобы всерьез рассуждать о подобном риске.

NBJ: Однако есть опасения, что, если так можно выразиться, тяжесть нарушения не соответствовала легкости наказания. Ведь что такое предупреждение? Если я правильно понимаю, это даже не штраф.

А. КАШЕВАРОВ: Нет, это не штраф, но тут возникает следующая дилемма. В четвертом антимонопольном пакете, который был сравнительно недавно принят, административные меры в значительной мере смягчены. Целесообразно ли возвращаться к их ужесточению после или, точнее, вследствие единичного прецедента? На мой взгляд, необходимости в этом нет.

NBJ: Фиксировала ли ФАС какие-либо иные прецеденты недобросовестной конкуренции в последние год-два?

А. КАШЕВАРОВ: Да. Речь в первую очередь идет о так называемом «саратовском деле» 2016 года, когда электронная система банка «Авангард» при попытке осуществления клиентами перевода денежных средств на расчетные счета банка «Экспресс-Волга» выдавала содержащее недостоверные сведения сообщение: «Проверьте правильность банка-получателя. Возможно, отозвана лицензия». Плюс к этому можно упомянуть и дела, связанные с поведением некоторых микрофинансовых организаций, которые пытались мимикрировать под банки, чтобы укрепить доверие клиентов к себе. Но, правда, такие прецеденты служба фиксирует все реже. Можно сказать, что сейчас они фактически сошли на нет.

NBJ: На состоявшемся в июне Петербургском международном экономическом форуме (ПМЭФ) президент России заявил о необходимости перехода к модели цифровой экономики. Какие новые задачи это ставит перед Федеральной антимонопольной службой?

А. КАШЕВАРОВ: Как раз последняя коллегия ФАС была посвящена антимонопольному регулированию в контексте развития цифровой экономики. Да, безусловно, и нам, и всему миру приходится адаптировать антимонопольное законодательство к тем явлениям, которые происходят сейчас в связи с диджитализацией. У нас сформирована рабочая группа, которая разработает предложения, направленные на изменение регулирования. Могу сразу сказать, что сделать нужно многое. Предстоит выработать подходы к определению географических границ, выяснить, 
возможно ли будет использовать такое понятие, как доминирующее положение игрока на рынке, и т.д. Очевидно, что ряд критериев, которые используются для этого в рамках привычной для нас экономической модели, в данном случае не работает.

NBJ: Особенно, наверное, когда речь идет о «доминанте».

А. КАШЕВАРОВ: Да, таких игроков вполне может и не оказаться. Но проблема в том, что рыночная власть тех, кто по отдельности не занимает доминирующее положение, может оказаться достаточно большой. В качестве примера я могу привести рынок такси. Мы видим такие компании, как Uber, Яндекс и т.д. Водители регистрируются в одном сервисе, а затем их услуги предлагаются клиентам через единую базу данных. То же самое можно сказать и о системе доступа к грузоперевозкам. Собственники сбрасывают в единую базу информацию о своих вагонах, и заказ получает тот, кто оказывается ближе к заказчику услуги.

Это создает на рынке совершенно новую ситуацию с иными принципами управления. Соответственно, надо классифицировать все подобные случаи и понять, что идет во благо развитию конкуренции, а что нет. В конце концов, регулирование всегда появляется как реакция на возникновение какого-либо явления при том, конечно, условии, что оно становится достаточно масштабным и начинает определять ситуацию в той или иной сфере. И Россия, и мир в целом пришли к тому, что таким явлением стали Big Data – большие данные, диджитализация бизнеса, дистанционные каналы обслуживания.

NBJ: Не так давно СМИ со ссылкой на заявления главы ФАС Игоря Артемьева писали, что служба разрабатывает предложения по регулированию оборота криптовалют. Так ли это?

А. КАШЕВАРОВ: В том, что касается криптовалют, мы находимся как раз на том этапе, когда необходимо определиться со степенями регулирующего воздействия. То есть мы должны понять, что нам следует делать – отвергать криптовалюты, в частности как платежное средство, или принимать и регулировать их обращение. Пока единой оценки на этот счет нет. Причем, как мы видим, такова ситуация не только в России, но и в других странах мира.

Подписаться

Связанные управления:

Управление контроля финансовых рынков

Связанные персоны:

Кашеваров Андрей Борисович

Заместитель руководителя

Сферы деятельности:

Антимонопольное регулирование: на финансовых рынках

Теги:

финрынки