Заседание Правительства

Основной вопрос повестки – о ходе работы по разовой актуализации лицензий на пользование недрами.

Вступительное слово Дмитрия Медведева

Доклад Сергея Донского о ходе работы по разовой актуализации лицензий на пользование недрами

Стенограмма: 

Д.Медведев: Прежде чем обратиться к текущей повестке дня, несколько замечаний по ряду документов, которые я подписал, достаточно важных, на мой взгляд. В Екатеринбурге мы недавно говорили об эффективности регулирования промышленной деятельности, в том числе с использованием такого инструмента поддержки, как специальный инвестиционный контракт. Его смысл – мотивировать бизнес, создавать новые и модернизировать действующие промышленные предприятия. В этом контракте фиксируются условия, достаточно привлекательные для реализации проекта, и гарантируется, что эти условия не будут меняться на срок в течение 10 лет. Я подписал постановление Правительства, которым организуется эта работа, определяются правила, по которым будет заключаться специальный инвестиционный контракт. Надеюсь, это позволит ускорить технологическое переоснащение нашей промышленности.

Ещё одно постановление касается малого и среднего бизнеса. Речь идёт о том, что мы приняли решение в два раза  увеличить нормативы предельных значений выручки для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, согласно которым их можно относить как раз к малому и среднему бизнесу. Таким образом большее число компаний сможет пользоваться теми преференциями, которые государство предоставляет такому бизнесу. Это прежде всего доступ к государственному заказу, финансовая поддержка в рамках различных программ и ряд других инструментов.

Теперь несколько слов о повестке.

Первый вопрос также связан с реализацией нашего «антикризисного плана» – плана устойчивого развития экономики. Сегодня обсудим ход работы по разовой актуализации лицензии на пользование недрами. Значительная часть лицензий была выдана довольно давно, в первой половине 1990-х годов, тогда их оформление носило массовый характер, потому что поменялась нормативная база, поменялись вообще правила ведения дел в экономике, экономический строй, по сути, поменялся, ну и опыта, конечно, не было практического.

Не проводилось детальной проработки условий недропользования. По данным, которыми мы сейчас располагаем, имели место довольно многочисленные случаи внесения незаконных поправок в лицензии. В частности, изменялись границы участков, продлевались сроки действия лицензий и целый ряд других нарушений был.

Поэтому, конечно, бо́льшую часть выданных лицензий необходимо актуализировать. Это сфера ответственности Министерства природных ресурсов. По результатам ревизии, которую провело министерство и подведомственные ему Роснедра, из более чем 7,6 тыс. лицензий следует переоформить свыше 5,5 тыс. – эта цифра, естественно, требует уточнения, но работа должна быть завершена до конца 2016 года. В результате государство должно получить более понятную, более прозрачную картину в сфере недропользования, а компании смогут выстроить свою работу в соответствии с современной нормативно-правовой базой.

Сегодня мы распределим целый ряд субсидий регионам, прежде всего на поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские хозяйства. На эти цели из федерального бюджета планируется выделить почти 17 млрд рублей. Деньги пойдут на софинансирование региональных и муниципальных программ, которые направлены на развитие малого и среднего бизнеса.

Все субъекты получат субсидии, но они, естественно, разные. Их сумма была определена по итогам конкурса, который провёл Минэкономразвития. При проведении конкурса учитывались такие показатели, как численность населения, доходы местных бюджетов и эффективность использования ранее предоставленных субсидий.

3 млрд рублей предлагается направить на приобретение автобусов и техники, которые работают на газомоторном топливе, для жилищно-коммунального хозяйства, ещё 384 млн рублей – на закупку троллейбусов и трамвайных вагонов. Это также меры, которые предусмотрены нашим планом устойчивого развития экономики и социальной сферы в текущем году. Они позволят поддержать объёмы производства, продаж у российских автопроизводителей, стимулировать спрос на автомобильную технику.

В рамках ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий» регионам предлагается выделить 4,5 млрд рублей на строительство и реконструкцию сельских дорог. Речь идёт о дорогах с твёрдым покрытием.

Ещё мы примем ряд решений, включая восстановление некоторых ранее обсуждавшихся позиций по бюджетным ассигнованиям, в частности, в Калининградской области.

Пожалуйста, по актуализации лицензий на пользование недрами – слово предоставляется Сергею Ефимовичу Донскому.

С.Донской: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Я ещё раз хотел бы подчеркнуть, что минерально-сырьевой комплекс России играет существенную роль при формировании внутреннего валового продукта государства, при этом более половины федерального бюджета формируется за счёт добычи и реализации полезных ископаемых. Хотя за последние 20 лет было передано для освоения до 90% разведанных запасов полезных ископаемых на территории Российской Федерации, в нераспределённом фонде недр остаются 2 млрд тонн извлекаемых запасов нефти, около 4,5 трлн кубометров природного газа и значительные запасы других видов полезных ископаемых.

Вместе с тем одной из наибольших проблем в отрасли является невовлечение в добычу значительной части разведанных запасов. К примеру, лишь 82% разведанных запасов нефти введено в разработку. Даже на осваиваемых месторождениях есть неразрабатываемые залежи (их достаточно много), и это тоже можно считать серьёзным резервом для увеличения добычи. Необходимо также оптимизировать темпы отбора как ещё один резерв добычи, который нужно использовать.

При этом сырьевая безопасность экономики зависит прежде всего от того, насколько эффективно организовано государственное управление в этой сфере. Здесь ключевым механизмом государственного управления наряду с экономическими и налоговыми инструментами является лицензирование. Лицензия не только удостоверяет право пользования недрами в установленных границах и на определённый срок, но и содержит обязательства перед государством, которые недропользователь должен выполнить, при этом важнейшее из них – это сроки начала выполнения геологоразведочных работ и ввода месторождений в эксплуатацию.

Как Вы уже сказали, в настоящее время действует 7605 лицензий на право пользования недрами, в том числе 3290 лицензий на углеводородное сырьё и 4315 лицензий на твёрдые полезные ископаемые. Из общего количества лицензий более 5,5 тыс. лицензий нуждается в актуализации.

Участники заседания

Список участников заседания Правительства, 16 июля 2015 года

Одним из важных условий организации системы лицензирования является формирование однозначно понимаемых условий пользования недрами и прекращение излишнего бюрократизма в лицензировании, на что было указано Президентом на заседании комиссии по ТЭКу летом 2013 года.

На решение задачи, а также на обеспечение устойчивого недропользования, развития экономики направлена разовая актуализация лицензий, которая осуществляется министерством и Роснедрами в соответствии с «антикризисным планом» Правительства Российской Федерации. В своём докладе я расскажу о ходе текущей работы по актуализации лицензий на пользование недрами.

По Вашему поручению, Дмитрий Анатольевич, в марте текущего года нами была проведена инвентаризация лицензий. В результате выявлено, что более половины лицензий сегодня имеет или неустранимые нарушения лицензионных обязательств, или ошибки, или не содержит вообще чётких условий пользования недрами. Кроме того, ряд лицензий на оборудование не содержит обязательств, необходимых для обеспечения рационального недропользования.

Вы уже говорили, основные причины заключаются в том, что значительная часть действующих в настоящее время лицензий выдана в 1990-х годах как подтверждение прав предприятий, получивших их в советский период. Оформление таких лицензий осуществлялось в сжатые сроки, в условиях отсутствия практического опыта лицензирования и необходимой нормативно-методической базы. Соответственно, условия таких лицензий не были унифицированы и не учитывали факторы, негативно влияющие на темпы освоения участков недр, например, отсутствие необходимой инфраструктуры, сезонность работ, влияние технико-экономических показателей.

Вместе с тем наличие накопленных неустранимых нарушений создаёт для добросовестных компаний угрозу досрочного прекращения права пользования недрами, а применение крайних мер для них неизбежно приведёт к неблагоприятным последствиям как для инвестиционного климата, так и для экономики страны в целом.

Теперь об основных условиях актуализации лицензии, которые определены поручением Президента Российской Федерации весной этого года. В соответствии с этим документом актуализация в полном объёме должна быть завершена до конца 2016 года. Основными условиями, при которых допускается актуализация, являются отсутствие у недропользователя или обеспечение им устранения нарушений в проектной документации, отсутствие задолженности по платежам за пользование недрами, а также реализация им предписаний Росприроднадзора или уведомлений Роснедр и выполнение недропользователями обязанностей по предоставлению геологической информации. Помимо этого недропользователи должны понимать, что в обновлённые лицензии будут включаться обязательства по срокам подготовки проектных документов и видам и срокам выполнения работ. В результате проделанной работы мы должны получить по каждому участку недр единый, соответствующий текущему законодательству и интересам отрасли комплект документов – лицензию и проектную документацию на разработку.

Для обеспечения эффективного государственного управления фондом недр актуализация лицензий на пользование недрами должна сопровождаться также совершенствованием проектной документации на проведение работ, связанных с пользованием недрами, обеспечением достоверного учёта запасов и созданием единого фонда геологической информации.

В этой связи разработан и принят ряд поправок в законодательство о недрах Российской Федерации в части установления единой формы лицензии, требований к проектной документации, изменения границ участков недр, введения новой классификации запасов и прогнозных ресурсов углеводородного сырья и формирования единого фонда геологической информации.

Таким образом, в рамках разовой актуализации лицензий мы планируем решить целый комплекс задач: это обеспечение прозрачного и стабильного недропользования в интересах экономики Российской Федерации; закрепление чётких обязательств недропользователей в интересах развития минерально-сырьевой базы страны; также обеспечить отражение в лицензиях и проектных документах новых законодательных требований и снизить административные издержки.

С учётом ключевых требований к актуализации лицензий нами отработана процедура актуализации. Она осуществляется через внесение с согласия недропользователей изменений в лицензию и занимает по каждой лицензии не более трёх месяцев. Лицензии, формы и содержание которых соответствуют современным требованиям, будут актуализироваться в оперативном режиме, а лицензии, формы и содержание которых устарели, будут рассматриваться индивидуально, в том числе с приглашением недропользователя на заседание рабочей группы, созданной при Правительственной комиссии по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Лицензии на пользование участками недр, освоение которых влияет на минерально-сырьевую безопасность страны, по которым имеются неустранимые нарушения, мы выделили в отдельную группу и будем предлагать рассматривать спорные вопросы по ним также на Правительственной комиссии по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Как я уже говорил, актуализация – это только часть задач обеспечения рационального недропользования. Бóльшая часть задач – повышение эффективности недропользования – реализуется через чёткую и прозрачную систему подготовки проектной документации, выполнения работ и достоверного учёта запасов.

Указанные задачи будут решены на основе принятых нормативно-правовых актов, наделяющих Минприроды России полномочиями по утверждению правил разработки месторождений полезных ископаемых и правил подготовки технических проектов разработки месторождений, а также регулированию оборота геологической информации и формированию единого фонда геологической информации. Их решение будет способствовать также принятию и внедрению новой классификации по запасам и ресурсам полезных ископаемых, которая вступает в силу уже с 1 января 2016 года.

Теперь о результатах актуализации. На текущую дату по поступившим с начала 2015 года заявкам в настоящее время актуализировано 324 лицензии, из них 240 по углеводородному сырью и 84 лицензии по твёрдым полезным ископаемым. До конца текущего года осталось актуализировать 560 лицензий по углеводородному сырью и 416 лицензий по твёрдым полезным ископаемым. В течение 2016 года мы планируем актуализировать 1690 лицензий по углеводородному сырью и 3315 – по твёрдым полезным ископаемым.

Фиксируемая в настоящий момент низкая активность в части актуализации имеющихся лицензий приводит к необходимости инициативного, в ряде случаев незаявительного характера организации данной работы. В целях решения этой проблемы Роснедрами направлен в территориальные органы перечень из 340 лицензий, в том числе 250 лицензий по углеводородному сырью, которые не отвечают современным требованиям. Это предложение Роснедр необходимо для инициирования по ним процедур актуализации, то есть совместной работы с недропользователями. Еженедельно этот перечень пополняется, то есть еженедельно у нас увеличивается количество актуализированных лицензий.

Учитывая изложенное, уважаемый Дмитрий Анатольевич, коллеги, министерство предлагает продолжить работу, в том числе на основе направленных недропользователям предложений о необходимости актуализации их лицензий. В свою очередь министерство и Роснедра примут меры по обеспечению открытости, прозрачности и публичности данных процедур. Спасибо за внимание.

Д.Медведев: Спасибо. Коллеги, какие будут предложения, комментарии?

Пожалуйста, Аркадий Владимирович.

А.Дворкович: Спасибо. Первое. Я поддерживаю работу, которая проводится Минприроды и Роснедрами по актуализации лицензий. Это действительно антикризисная мера, связанная с невозможностью завершения в срок соответствующих работ, хотя отчасти и результат накопленных проблем в этом секторе. Тем не менее, чтобы полностью обеспечить прозрачность и соответствие законодательству более высокого уровня данных процедур, этих процессов, ещё предстоит актуализация нескольких сотен лицензий. Считаю необходимым рассмотреть целесообразность фиксации критериев и правил актуализации в законе, а не на уровне актов и регламентов соответствующих органов исполнительной власти. Это позволит предотвратить возможные дальнейшие претензии третьих лиц либо контрольных органов по отношению к этому процессу. Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо. Есть ещё комментарии? Пожалуйста.

С.Донской: Дмитрий Анатольевич, я просто хотел сказать, что основные условия актуализации зафиксированы в поручении Президента, и в данном случае мы исходим именно из этих условий при проведении актуализации. Просто боюсь, что изменение законодательства… Тогда надо останавливать актуализацию, получается, что мы не сможем до 2016 года её завершить. То есть быстро изменить законодательство в данном случае, понятно, будет тяжело.

Д.Медведев: Можно вот о чём договориться. Сейчас мы актуализацию ведём, и, конечно, взламывать всё неправильно, это полезная работа.

Но на будущее: это же всё равно будет происходить, мы с вами понимаем. Инвестиции приходят, уходят, инвесторы меняются, условия экономической деятельности меняются. Нам всё равно нужны чёткие правила. На будущее можно предусмотреть прямо в законе условия актуализации лицензий, но при понимании того, что этот законопроект обратной силы иметь не будет.

И ещё. Вы сказали о том, что вы побуждаете к активным действиям недропользователей. Понимаете, мы, конечно, заинтересованы в том, чтобы недропользователи осваивали те участки недр, которые получили, вкладывались, инвестиции свои сделали,  но специально польку-бабочку вокруг них плясать не надо. Надо известить их о том, что в установленном порядке проходит актуализация, а кто ничего не предпримет до конца года – значит, до свидания. Вот из этого просил бы исходить.

С.Донской: Да, хорошо, Дмитрий Анатольевич.

Д.Медведев: Договорились. Спасибо. Принимаем решение.

<…>