«О проблемах загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах Российской Федерации»

Рекомендации

Рассмотрев с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научно-экспертного сообщества вопрос «О проблемах загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах Российской Федерации», участники «круглого стола» отмечают следующее.
По данным государственного мониторинга атмосферного воздуха в городах с крупными предприятиями различных отраслей промышленности за период 2008 – 2017 годов наблюдается, в целом, снижение уровня загрязнения воздуха. За последние десять лет в городах с предприятиями цветной металлургии, нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности снижение уровня загрязнения воздуха составило 26–37 %, с предприятиями химической и алюминиевой промышленностями 9–12%, с предприятиями черной металлургии 13%. При этом в городах с предприятиями энергетики за последние десять лет уровень загрязнения воздуха повысился на 6%.
По данным Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на 1 января 2018 года в 139 населенных пунктах Российской Федерации с населением 52,9 млн. человек среднегодовые концентрации загрязняющих веществ превышают значения предельно допустимых концентраций (далее — ПДК). Кроме того, еще в 44 городах, в которых проживает 13,5 млн. человек, уровень загрязнения атмосферного воздуха оценивается как высокий и очень высокий.
Росгидрометом ежегодно формируется Приоритетный список городов Российской Федерации с наибольшим уровнем загрязнения атмосферного воздуха (далее – Приоритетный список). По состоянию на 1 января 2018 года в Приоритетный список включен 21 город (с общей численностью населения 5,1 млн. человек). В данных городах основными источниками выбросов являются предприятия черной и цветной металлургии, топливно-энергетического комплекса, машиностроения, лесной, деревообрабатывающей, угольной, горнодобывающей, целлюлозно-бумажной, химической и нефтеперерабатывающей промышленности.
Все города Приоритетного списка расположены в зоне высокого и очень высокого потенциала загрязнения атмосферы, когда неблагоприятные метеорологические условия (высокая повторяемость мощных приземных инверсий, застойных ситуаций, слабых ветров, туманов и др.) приводят к накоплению вредных примесей в приземном слое воздуха, что способствует формированию очень высоких уровней загрязнения атмосферного воздуха.
Такие города, как Братск, Красноярск, Магнитогорск, Норильск, Новокузнецк в течение 30 лет включаются в Приоритетный список в связи с выбросами в атмосферу больших объемов вредных веществ, угрожающих здоровью и жизни населения этих городов.
Правовое регулирование в области охраны атмосферного воздуха устанавливается Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха может предусматривать введение дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха.
Информационно-техническую основу для внедрения системы нормирования и стандартизации на основе НДТ создает Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям ИТС 22–2016 «Очистка выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве продукции (товаров), а также при проведении работ и оказании услуг на крупных предприятиях».
Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха основывается на следующих принципах: приоритета охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений; обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха человека; недопущения необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей среды; обязательности государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него; гласности, полноты и достоверности информации о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении; научной обоснованности, системности и комплексности подхода к охране атмосферного воздуха и охране окружающей среды в целом; обязательности соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, ответственности за нарушение данного законодательства.
Предотвращение дальнейшего загрязнения и уменьшение уровня загрязнения атмосферного воздуха в городах является одной из основных задач экологической безопасности. Для ее решения, в том числе требуется: совершенствование законодательства в области охраны атмосферного воздуха; внедрение инновационных и экологически чистых технологий, развитие экологически безопасных производств; внедрение технологий, направленных на снижение объема или массы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух; минимизация (снижение до установленных нормативов) рисков возникновения аварий на опасных производственных объектах и иных чрезвычайных ситуаций техногенного характера и другие меры.
В целях совершенствования законодательства в области охраны атмосферного воздуха уполномоченными федеральными органами исполнительной власти ведется работа по реализации положений Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 219-ФЗ), Перечня поручений Президента Российской Федерации № Пр-140ГС от 24 января 2017 года по итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 года (далее – Поручение № Пр-140ГС), а также Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее — Указ № 204).
Нормы Федерального закона № 219-ФЗ, предусматривающие требования, связанные с переходом объектов I категории, определенных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды (далее – объекты I категории), на наилучшие доступные технологии, вступят в силу с 1 января 2019 года. Все действующие объекты I категории должны будут до начала 2025 года получить комплексные экологические разрешения и приступить к модернизации производств, не обеспечивающих соблюдение технологических нормативов на основе наилучших доступных технологий.
В течение четырех лет после получения комплексных экологических разрешений, стационарные источники выбросов и сбросов на объектах I категории должны быть оснащены автоматическими средствами измерения и учета показателей выбросов загрязняющих веществ, а также техническими средствами фиксации и передачи информации о показателях выбросов загрязняющих веществ в государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на основании программы создания системы автоматического контроля.
В соответствии с Поручением № Пр-140ГС Правительству Российской Федерации поручено внести в законодательство Российской Федерации изменения, направленные на снижение выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и предусматривающие, в том числе:
разработку и утверждение порядка выполнения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха и их применения при нормировании выбросов вредных (загрязняющих) веществ, включая использование системы квотирования таких выбросов, разработку и утверждение критериев формирования предприятиями плана мероприятий по снижению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в период неблагоприятных метеорологических условий;
особенности проведения проверок природопользователей в период неблагоприятных метеорологических условий.
Следует отметить, что ведение сводных расчетов позволяет получить детальную пространственную картину распределения концентраций вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе в любой точке территории города, района, промышленной зоны. При этом учитывается воздействие всех имеющихся на выбранной территории источников загрязнения, включая промышленные предприятий и транспорт.
Во исполнение Поручения № Пр-140ГС Минприроды России подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и отдельные законодательные акты в части снижения загрязнения атмосферного воздуха, а также о проведении эксперимента по квотированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух». Указанным законопроектом планируется, в том числе, закрепить право субъектов Российской Федерации организовать проведение сводных расчетов загрязнения воздуха для населенных пунктов и использовать результаты таких расчетов при нормировании выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в части получения сведений о фоновом загрязнении атмосферного воздуха. В указанном законопроекте необходимо предусмотреть:
прозрачный способ распределения квот выбросов между хозяйствующими субъектами на территории, где предполагается введение квотирования;
гармонизацию положений с нормами, регламентирующими вопросы перехода на технологическое нормирование на основе наилучших доступных технологий для объектов I категории.
Во исполнение Указа № 204 в рамках национального проекта «Экология», паспорт которого утвержден протоколом заседания Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 24 сентября 2018 года № 12, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования разработан федеральный проект «Чистый воздух» (далее — проект «Чистый воздух»). Проект «Чистый воздух» включает в себя комплексные планы мероприятий по улучшению экологической обстановки и снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух для 12 крупных промышленных центров: Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Чита (далее — комплексные планы). Планируется, что выполнение мероприятий комплексных планов позволит к 2024 году снизить совокупный объем вредных выбросов в атмосферный воздух в указанных городах более чем на 20% от объема 2017 года.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» одним из приоритетных направлений достижения целей Стратегии и решения поставленных задач с учетом вызовов и угроз экологической безопасности деятельности является создание и развитие системы экологических фондов как целевого источника стимулирования и поддержки природоохранной деятельности.
Обращаем внимание, что возможность создания экологических фондов или иных способов обособления средств, формируемых за счет экологических платежей, в целях использования их на природоохранные цели в ближайшее время может быть полностью устранена. Министерством финансов Российской Федерации разработан проект федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (в части включения отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации), который предусматривает преобразование платы за негативное воздействие на окружающую среду в экологический налог. Таким образом, денежные средства, взимаемые в связи с воздействием на окружающую среду в качестве налога, не смогут быть выделены в составе бюджетов для целевого использования на решение экологических проблем. Кроме того, это снизит заинтересованность плательщиков налога в проведении природоохранных мероприятий, поскольку предлагается ограничение величины налогового вычета, отсутствие возможности корректировки квартальных авансовых платежей, ограничение периода, в который возможно проведение корректировки.

Учитывая изложенное, участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Правительству Российской Федерации:
1.1. Доработать проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и отдельные законодательные акты в части снижения загрязнения атмосферного воздуха, а также о проведении эксперимента по квотированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух» в части установления порядка распределения квот выбросов между хозяйствующими субъектами и гармонизацию с нормами, регламентирующими вопросы перехода на технологическое нормирование на основе наилучших доступных технологий для объектов I категории.
1.2. Ускорить принятие (издание) нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
1.3. Приостановить работу над проектом федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (в части включения отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации) и начать работу по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты для устранения имеющихся проблем правового регулирования взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.
1.4. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 22 Федерального закона от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 года № 422 «Об утверждении Правил разработки и утверждения методик расчета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками» в части установления требований по дополнительному (по отношению к инструментальным и расчетным методам) применению ольфактометрических исследований при инвентаризации стационарных источников и выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

2. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
2.1. Ускорить разработку и принятие:
методики определения предельно допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
правил разработки технологических нормативов, устанавливаемых для источников воздействия на окружающую среду.
2.2. Рассмотреть вопрос об актуализации и разработке методических документов по охране атмосферного воздуха.
2.3. Рассмотреть вопрос об актуализации перечня загрязняющих веществ, в отношении которых принимаются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2015 года № 1316-р, в части включения в его состав загрязняющих веществ, выбросы которых могут формировать приземные концентрации в атмосферном воздухе, превышающие ПДК.

3.Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии провести актуализацию национальных стандартов в области охраны атмосферного воздуха, принятых в 1977 – 2012 годах, в целях гармонизации с законодательством Российской Федерации.

4. Высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
4.1. Реализовать меры по стимулированию использования экологически чистого транспорта в целях снижения выбросов вредных веществ при эксплуатации транспортных средств в населенных пунктах с высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха, включая создание необходимой инфраструктуры, обеспечение приоритетного движения и парковки экологически чистого транспорта, внедрение современных систем управления пассажирским транспортом.
4.2. Усилить внимание к реализации мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, включенных в комплексные планы федерального проекта «Чистый воздух».