Республики Казахстан

Доклад по проекту Административного процедурно-процессуального кодекса и сопутствующему законопроекту на заседании Сената

Проект Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан и сопутствующий законопроект разработан во исполнение поручения Главы государства. Кодекс разработан для обеспечения прав и безопасности граждан путем внедрения особого механизма разрешения споров в публично-правовой сфере, что окажет эффективное влияние на борьбу с бюрократией и преодолением административных барьеров. Проект кодекса представляет собой кодифицированный акт, устанавливающий правовые основы, принципы и правила осуществления административных процедур, а также административного судопроизводства.

Сопутствующий законопроект вносит изменения и дополнения в 75 законодательных актов, в том числе 10 кодексов.

Надо отметить, что проект Кодекса прошел длительное и всестороннее обсуждение на различных площадках.

Позвольте не останавливаться детально на всех достоинствах этого законопроекта, которых действительно не мало, часть из которых уже осветил основной докладчик.

Вместе с тем хотел обратить Ваше внимание на ряд концептуальных вопросов.

Первое. Кодекс объединил в себе большую часть действующего закона «Об административных процедурах» и часть нормы об «административном судопроизводстве» выделенных из действующего Гражданско -процессуального кодекса. Однако, Закон о правовых актах, статья 8 прямо указывает, что Кодексы должны регулировать однородные важнейшие общественные отношения.

Материальные, в том числе процедурные, и процессуальные нормы у нас традиционно не признаются однородными.

В результате такого эксперимента по «скрещиванию» неоднородных отношений в предлагаемом законопроекте, мы не видим четкой грани между административными и гражданскими делами. Проще говоря, нет ясного понимания, какие дела должны рассматриваться в порядке гражданского, а какие в порядке административного производства. Проект кодекса устанавливает лишь один признак административных споров – споры должны вытекать из публично-правовых отношений. В жизни в большинстве случаев решения принимаемые государственными органами, порождают гражданские, трудовые, семейные, земельные и многие другие правоотношения.

Как будут рассматриваться такие споры? Сейчас тоже возникают подобные сомнения, но они во многом решаются тем, что у нас один ГПК, и один суд». Но с принятием данного Кодекса будут разные законы, разные суды. И не возникнет ли ситуация, когда административный суд скажет заявителю – у тебя земельный спор, иди в гражданский суд, а гражданский суд скажет – спор касается решения должностного лица госоргана – иди обратно в административный суд. Так и будут «футболить» заявителя. Опыт зарубежных стран как раз показывает наличие таких проблем.

На заседании нашего Комитета разработчики обещали тщательно подготовиться к вопросу правоприменения этих вопросов и в течение года до ведения закона проводить подготовку судей, которые будут рассматривать такие сложные вопросы.

Второе. Еще более серьезная концептуальная проблема.

В 2015 года Первый президент Елбасы Назарбаев Н.А. обозначил 100 конкретных шагов по реализации 5 институциональных реформ. В Плане нации – 100 шагов (шаг 97) предусматривалось, что Правительство должно сократить несвойственные государству, избыточные функции и передать их в конкурентную среду. То есть поручение было передать эти избыточные функции, то есть, по существу, избавиться от них, для последующего сокращения госаппарата и бюджетных средств.

В Кодексе же нам предлагается механизм, который, практически подменяет заложенный в Плане нации смысл. То есть предлагается не сократить, как указано в Плане несвойственные функций, а переделегировать их. По существу, вводиться своего рода «публично-правовое представительство», когда сами государственные функции сохраняются, но исполнять их будут не госорганы, а какие-то «субъекты рынка». При такой передаче государственных функций, госоргану надо еще их контролировать, как осуществляются эти самые функции, переданные через госзакупки, госзадания или госсоцзаказ, как указано (ст.47 п.4 проекта Кодекса).

Государственные функции – это деятельность, осуществляемая от имени государства. Статьи 3 Конституции устанавливает, что «Правительство Республики и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий». Ни о каком последующем «переделегировании» там не предусмотрено.

Важно обратить внимание, как нормы действующего закона об административных процедурах о «передаче государственных функций в конкурентную среду» были ранее реализованы на практике.

Сейчас практически у всех госорганов, во всех отраслях общественных отношений, существуют так называемые «свои операторы». Эти операторы, как правило коммерческие организации, выполняют те функции, которые, в принципе, должен выполнять сам госорган.

Буквально недавно по поручению президента Токаева К.К. мы приняли закон и сократили расплодившихся операторов жилищных программ, но новые операторы опять лезут как грибы.

Обратите внимание на недавно рассмотренные у нас в Сенате законопроекты, например, «Кодекс о здоровье народа системе здравоохранения» (создают национального оператора для ГЧП), закон «по вопросам лотерей и лотерейной деятельности» (развивают нового монополиста национального оператора по организации лотерей).

В конце прошлого года при рассмотрении Кодексе о недрах, несмотря на замечание нашего Комитета к шести предусмотренных в кодексе операторам по различным вопросам, добавили еще седьмой– так называемый оператор электронных аукционов на получение права недропользования.

Для чего штампуют таких операторов? При рассмотрении вышеуказанного кодекса о недрах, мы не смогли убедить разработчиков закрепить принципы выбора и работы оператора электронных аукционов на уровне законе. Что в итоге мы получили на сегодняшний день? Мало того, что за последние два года МЭ не провело ни одного конкурса на представление права недропользования. И это когда, наша экономика как никогда остро нуждается в притоке инвестиций, сохранении и создании рабочих мест. И на это неоднократно обращал президент страны Токаев К.К. Так вот несмотря на падение цены на нефть, в министерстве энергетики лежат письма от потенциальных инвесторов с предложением о выставление на открытый аукцион свободных геологических блоков, с предложением вложения сотни миллионов долларов в экономику страны и в отдаленные регионы. А Министерство имея все законные полномочия, уже полгода, затягивает и волокитет, чтобы не проводить такие аукционы и желает провести электронный аукцион, когда найдет своего так сказать «подведомственного» оператора для проведения аукционов.

С учетом такого горького опыта необходимо в данном законопроекте предусмотреть, чтобы подобные «передача государственных функций» не превратилась в «переваливание ответственности» с госоргана на частные компании и сползанию к коррупционным проявлениям.

Сегодня госслужащий, выполняя определенные функции, скован рамками норм служебной этики госслужащего, ограничениями, налагаемыми законодательством о противодействии коррупции. Завтра эти же функции будут выполнять предприниматели, на которого все эти законные ограничения не распространяются. Не способствуем ли мы депутаты, принятием размытых норм, к созданию благодатной почвы для коррупции?

И наконец еще одно концептуальное замечание. Проект Кодекса расширяет возможности для мирового урегулирования споров, где одна из сторон является, госорган. Нам представляется, что недостаточно четко в проекте Кодекса прописаны условия и пределы применения в административном судопроизводстве примирительных процедур (соглашений, медиации и т. д.). В действующем законодательстве есть ограничение на заключение мировых соглашений в сфере споров, где одна из сторон госорган. Закон исходит из того, что, возможность по мировому урегулированию споров с госорганами - это еще и широкая возможность для коррупции, причем – вполне, так сказать, узаконенной. От чего будет зависеть позиция должностного лица, сам создаю проблему, сам и договорюсь через медиатора т.е. через посредника.

С учетом всего вышеизложенного полагаю, перед разработчиками законопроекта должна быть поставлена задача по продолжению работы, направленной на совершенствование норм и устранение отмеченных недостатков. А нам необходимо в последующем заслушать отчеты по реализации этих норм в общественной жизни.

Вместе с тем при рассмотрении проектов предложений и замечаний по концепции законопроектов от членов комитета и других постоянных комитетов не поступало.

С учетом изложенного Комитет по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам рекомендует одобрить в первом чтении проект Административного процедурно-процессуального кодекса и сопутствующего законопроекта.

Благодарю за внимание