«Об экономической эффективности деятельности государственных корпораций в 2018 году»

Под руководством первого заместителя председателя Комитета СФ по экономической политике Сергея Калашникова Калашников
Сергей Вячеславовичпредставитель от исполнительного органа государственной власти Брянской области

состоялся «круглый стол», посвященный вопросам экономической эффективности деятельности государственных корпораций в 2018 году.

В мероприятии приняли участие члены Совета Федерации, представители Министерства экономического развития РФ, Министерства промышленности и торговли РФ, Министерства энергетики РФ, Счетной палаты РФ, государственных корпораций. Был рассмотрен комплекс вопросов, связанных с механизмами экономической эффективности государственных корпораций и компаний с госучастием, бюджетным финансированием госкорпораций, их взаимодействием с малым и средним бизнесом.

Рекомендации

Утверждены на заседании Комитета Совета Федерации по экономической политике 22 июля 2019 года

Заслушав и обсудив доклады и выступления, а также поступившие в ходе обсуждения предложения и замечания участники «круглого стола» отмечают следующее.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» определены среднесрочные приоритеты развития страны, в том числе обеспечение стабильно высоких темпов экономического роста, для достижения которых требуется дальнейшее повышение эффективности управления государственным сектором экономики.

В государственном секторе экономики важное место занимают государственные корпорации и крупнейшие акционерные общества с государственным участием. Сведение к минимуму участия государства в деятельности коммерческих компаний на конкурентных рынках, сокращение количества организаций с государственным участием не уменьшает значение флагманов экономического развития.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее ГК РФ) государственная корпорации, под которой понимается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это относительно новый вид юридического лица, основанный на государственном участии и совмещении функций государственного управления и осуществления экономической деятельности.

Дифференцированный правовой режим государственной корпорации вызвал достаточно большое число споров о соответствии этой организационно-правовой формы конструкции юридического лица частного права. Несмотря на дискуссию и предложения об исключении государственной корпорации из системы юридических лиц гражданского права России, данный вид некоммерческих организаций был включен в текст реформированного ГК РФ.

Каждая государственная корпорация создается на основании федерального закона. Соответствующий федеральный закон определяет правовое положение госкорпорации, цели ее деятельности, полномочия и функции, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации. Государственная корпорация может быть признана (несостоятельной) банкротом, если это допускается законом, предусматривающим ее создание. Так, например, законом установлен запрет на признание несостоятельной (банкротом) Госкорпорации «Роскосмос».

В настоящее время в России действуют следующие государственные корпорации:

Агентство по страхованию вкладов;
Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»;
Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»;
Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;
Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк);
Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».

Государственная корпорация рассматривается как субъект хозяйствования и управления, связанный с государством. Так, например, Госкорпорация «Роскосмос» является уполномоченным органом управления в области исследования, освоения и использования космического пространства. Она наделена полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление и руководство космической деятельностью. Госкорпорация «Росатом» осуществляет полномочия по государственному управлению использованием атомной энергии, деятельностью по разработке, изготовлению, утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, нормативно-правового регулированию в области использования атомной энергии.

Государственная корпорация создается за счет имущественного взноса Российской Федерации. Имущество корпорации, помимо первоначального и дополнительных взносов Российской Федерации, формируется за счет самостоятельной хозяйственной деятельности корпорации и деятельности организаций, акции (доли) которых находятся в собственности корпорации, иных поступлений, указанных в законе о государственной корпорации.

Так, например, Госкорпорации «Роскосмос» подведомственны государственные унитарные предприятия и учреждения, которые были созданы корпорацией или были включены в перечень имущества, передаваемого государством в качестве имущественного взноса государства при создании корпорации. Корпорация в отношении указанных предприятий осуществляет полномочия собственника имущества. Также в состав Госкорпорации «Роскосмос» входят акционерные общества, акции которых находятся в собственности или в доверительном управлении корпорации, а также те акционерные общества, в которых корпорация имеет возможность влиять на решения, принимаемые этими акционерными обществами.

Государственная корпорация является субъектом права собственности на используемое имущество. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. Как правило, специальные федеральные законы, регламентирующие деятельность государственных корпораций, содержат аналогичную формулировку о том, что корпорация отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом, за исключением имущества, на которое не может быть обращено взыскание.

В федеральных законах об отдельных государственных корпорациях определяется судьба имущества корпорации после ее ликвидации. Например, при ликвидации Госкорпорации «Росатом» ее имущество поступает в федеральную собственность.

Государственная корпорация может иметь в собственности акции, доли в уставном капитале обществ с ограниченной ответственностью. Так, например, государство в качестве имущественного взноса при создании Государственной корпорации «Ростех» определяло перечень акционерных обществ, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, передаются в качестве имущественного взноса.

Государственная корпорация относится к юридическим лицам со специальной правоспособностью, пределы которой определяются не уставом, а законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Соответственно, и имущество корпорация вправе использовать исключительно для целей, определенных законом.

Учитывая двойственную правовую природу государственной корпорации, федеральными законами определяются не только цели деятельности корпорации, но и функции. При анализе конкретных норм законов о государственных корпорациях, провести четкое разграничение между целями и функциями корпорации достаточно сложно.

Так, например, в Федеральном законе «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции „Ростех“ перечислены следующие цели деятельности данной корпорации:

— поддержка на внутреннем и внешних рынках организаций — разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции;
- привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс;
- участие в социальных и иных общественно значимых проектах в интересах государства и общества.

Деятельность государственной корпорации может быть связана с оказанием влияния на весь рынок высокотехнологичной продукции и проведения научных исследований в этой области.

Однако государственные корпорации не указываются ни в качестве ответственных исполнителей, ни в качестве участников таких государственных программ Российской Федерации, как «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие внешнеэкономической деятельности».

В отношении государственных корпораций детализация целей и видов деятельности организации довольно затруднительна, прежде всего, по причине возложения на государственные корпорации управленческих функций по осуществлению государственной политики в той или иной сферах деятельности (космическая деятельность, атомная промышленность и др.).

Например, на официальном сайте Госкорпорации «Росатом» перечислены 15 основных направлений деятельности корпорации, являющейся участников глобального ядерного рынка. Корпорация активно участвует в научных исследованиях прикладного и фундаментального характера, задействована в программах по ядерной медицине.

Совет директоров или наблюдательный совет признаются высшим органом управления государственной корпорации.

В состав высшего органа управления государственной корпорации могут входить члены, не являющиеся государственными гражданскими служащими. Порядок участия членов Правительства Российской Федерации и государственных гражданских служащих в высших органах управления государственных корпораций устанавливает Правительство Российской Федерации.

Закреплена компетенция высшего органа управления государственной корпорации. Данный орган управления уполномочен решать следующие вопросы:

— утверждать документы долгосрочного планирования деятельности и развития государственной корпорации. Такие программы должны предусматривать выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей;

— утверждать систему оплаты труда работников государственной корпорации. При этом система должна предусматривать зависимость оплаты труда работников от достижения основных показателей эффективности деятельности;

— определять порядок использования прибыли государственной корпорации;

— принимать решение о передаче части имущества государственной корпорации в государственную казну Российской Федерации.

Высший орган управления государственной корпорации вправе создавать комитеты, комиссии по вопросам, отнесенным к его компетенции, для их предварительных рассмотрения и подготовки.

Для наблюдательного совета государственной корпорации возможность членов данного органа предварительно более детально и глубоко обсудить вопросы, выносимые затем на голосование, является наилучшей практикой повышения профессионализма в работе высшего органа управления.

Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества. Порядок публикации данных отчетов, иные требования могут быть предусмотрены законом о создании соответствующей государственной корпорации.

Требования к годовому отчету государственной корпорации сводятся не только к требованиям о прозрачности финансовой деятельности корпорации, ее соответствии установленным целям. Закон требует включать в годовой отчет информацию о выполнении стратегии деятельности государственной корпорации. Данное требование обусловлено особой значимостью государственных корпораций для экономики страны в целом, так как такие госкорпорации, как «Ростех», «Росатом», «Роскосмос», фактически являются государственными регуляторами важнейших стратегических рынков. Их деятельность во многом связана с общими условиями развития экономики.

Правительство Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные требования к содержанию годового отчета государственной корпорации, в том числе в части инвестиционной деятельности.

Законодательство закрепляет требование об обязательном аудите годовой бухгалтерской отчетности государственной корпорации. Аудит проводится аудиторской организацией, отобранной по результатам открытого конкурса и утвержденной высшим органом управления государственной корпорации.

Учитывая характер деятельности государственных корпораций, публикация годового отчета корпораций осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне.

Кроме того, многие государственные корпорации занимаются научными разработками и исследованиями, то в отчетах могут быть скрыты данные, связанные, например, с секретами производства (ноу-хау) в силу коммерческой ценности подобной информации.

Государственные корпорации аккумулируют значительные материальные и финансовые ресурсы. Проблема повышения эффективности использования данных средств, их преумножения является важной государственной задачей.

Законодательство позволяет государственной корпорации осуществлять инвестирование временно свободных средств. Установлены принципы данной инвестиционной деятельности — возвратность, прибыльность и ликвидность приобретаемых активов (объектов инвестирования).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. № 1080 утверждены Правила инвестирования временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании, определяющие перечень разрешенных активов (объектов инвестирования), порядок и условия инвестирования временно свободных средств государственной корпорации, порядок совершения сделок по инвестированию, а также порядок осуществления контроля за инвестированием временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании.

Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы могут осуществлять контроль за деятельностью государственных корпораций. Для Счетной палаты приоритетной задачей является организация контроля за целевым расходованием бюджетных средств, а также проведение аудита реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Федеральный закон «О внесении изменений в статью 15 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», одобренный Советом Федерации 22 мая 2019 года, расширил сферу полномочий Счетной палаты Российской Федерации, предоставляя ей право осуществлять внешний государственный аудит (контроль) хозяйственных товариществ и обществ с участием государственных корпораций, государственных компаний и публично-правовых компаний.

Реорганизация государственной корпорации может быть осуществлена путем принятия специального закона. Так, Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» Российская корпорация нанотехнологий была преобразована в открытое акционерное общество.

Государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления.

В настоящее время существует только одна государственная компания — Российские автомобильные дороги (ГК «Автодор»), действующая на основании Федерального закона «О государственной компании „Российские автомобильные дороги“.

Закон определяет следующие цели деятельности компании:

оказание государственных услуг и выполнение иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления;

поддержание в надлежащем состоянии и развитие сети автомобильных дорог ГК «Автодор», увеличение их пропускной способности, обеспечение движения по ним, повышения качества услуг, оказываемых пользователям автомобильными дорогами ГК «Автодор»;

развитие объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог ГК «Автодор», и в иных определенных Правительством РФ целях в сфере развития автомобильных дорог и улучшение их транспортно-эксплуатационного состояния.

Крупнейшие акционерные общества с государственным участием (компании с государственным участием) играют важную роль в развитии экономики России. Некоторые из таких компаний занимают доминирующее положение на рынке, что требует особенного государственного регулирования.

В целях повышения эффективности деятельности компаний с государственным участием и совершенствования системы управления ими в настоящее время выстроена вертикальная система стратегического планирования, построенная на основе:

— стратегии развития госкомпании;
- долгосрочной программы развития госкомпании;
- текущего (тактического) планирования;- аудита реализации долгосрочной программы развития госкомпании;
- системы ключевых показателей эффективности.

Однако состав и качество ключевых показателей эффективности государственных корпораций и компаний с государственным участием пока несовершенны, они постоянно меняются, поэтому эффективность работы таких организаций сложно. Ключевые показатели эффективности никак не связаны между собой, что не дает возможности оценить вклад государственных корпораций и компаний с государственным участием в создание общей инновационной системы страны.

В развитии компаний с государственным участием часто встречается отсутствие связи между содержанием долгосрочной программы развития, среднесрочной программы развития и ключевыми показателями эффективности, годовыми бюджетами и итогами по финансовым годам. Это позволяет менеджменту компаний определенный маневр в показе экономических показателей по отдельным годам.

Средства, предоставляемые государственным корпорациям и государственным компаниям, как правило, слабо увязаны с установленными им целевыми показателями.

Система оценки эффективности деятельности государственных корпораций и компаний с государственным участием должна выступать стимулирующим фактором развития таких организаций. При этом успешно реализуемые крупные проекты должны обеспечивать превышение доходов над объемом затраченных средств.

Деятельность компаний с государственным участием критически оценивается научным сообществом. Так, в январе 2019 года в Институте экономики РАН на первом заседании Экспертного совета по проблемам корпоративного управления компаниями с государственным участием отмечалось, что на сегодняшний день наиболее актуальными проблемами корпоративного управления компаний с государственным участием являются: низкая экономическая эффективность деятельности таких компаний, высокие риски злоупотреблений и вывода активов менеджментом и недобросовестными представителями государства, отсутствие аналитической информации о динамике экономических показателей работы компаний с государственным участием.

Такие серьезные оценки должны быть подкреплены обоснованными исследованиями. В некоторых компаниях в качестве независимых членов совета директоров участвуют крупные ученые и необходимо знать их позицию по таким критическим оценкам.

Учитывая большую значимость деятельности государственных корпораций, компаний с государственным участием, их роль в реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Правительству Российской Федерации:

— рассмотреть возможность принятия специальной программы участия государственных корпораций, компаний с государственным участием в реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»;

— рассмотреть возможность включения, государственных корпораций, крупнейших компаний с государственным участием в качестве исполнителей (участников) профильных государственных программ Российской Федерации;

— разработать программы развития компаний с государственным участием во взаимоувязке долгосрочных программ развития, среднесрочных программ развития и ключевых показателей эффективности их деятельности;

— ускорить разработку и принятие нормативного правового акта, устанавливающего требования к форме и содержанию годовых отчетов о выполнении программ деятельности государственных корпораций и публично-правовых компаний;

— расширить систему публичного контроля за деятельностью государственных корпораций и компаний с государственным участием;

— принять нормативный правовой акт, регулирующий оплату труда в органах управления и контроля в компаниях с государственным участием;

— разработать критерии оценки эффективности компаний с государственным участием;

— разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона «О государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации;

— рассмотреть возможность установления единых правил бухгалтерского учета и финансовой отчетности для компаний с государственным участием и входящих в них других хозяйствующих субъектов;

— разработать нормативный правовой акт, регулирующий дивидендную политику компаний с государственным участием;

— разработать меры по стимулированию снижению издержек при выполнении гособоронзаказа госкорпорациями и компаниями с государственным участием без изъятия сэкономленных средств.

2. Счетной палате Российской Федерации:

— усилить внешний государственный аудит (контроль) хозяйственных товариществ и обществ с участием государственных корпораций, компаний с государственным участием.

3. Субъектам Российской Федерации:

— разработать программы (заключить договоры) с государственными корпорациями и компаниями с государственным участием в части выполнения задач и достижения целей и целевых показателей национальных проектов.