О внесении в Госдуму законопроекта о совершенствовании правового регулирования отношений в сфере государственных заимствований, управления государственным долгом и государственными финансовыми активами

Распоряжение от 14 декабря 2018 года №2771-р. Законопроектом предлагается в бюджетном законодательстве закрепить подходы к определению долговой устойчивости публично-правовых образований, уточнить порядок исполнения государственных и муниципальных заимствований, предоставления государственных и муниципальных гарантий, государственных финансовых и государственных экспортных кредитов и внести ряд других изменений.

Документ

Распоряжение от 14 декабря 2018 года №2771-р

Проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации» (далее – законопроект) подготовлен Минфином России в целях реализации подпрограммы «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации» государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков».

Законопроектом предусматривается единый подход к классификации государственного и муниципального долга на внешний и внутренний для всех публично-правовых образований, исходя из валюты долговых обязательств. Предлагается ввести ряд новых норм, взаимоувязанных с новыми определениями внешнего и внутреннего долга, о муниципальном внешнем долге, программе муниципальных внешних заимствований, программе государственных гарантий субъекта Федерации, муниципальных гарантий в иностранной валюте. Предлагается также внести изменения в положения Бюджетного кодекса, связанные с классификацией заимствований, источниками финансирования дефицитов бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, структурой государственного долга субъектов Федерации, муниципального долга. Раскрывается понятие «управление государственным и муниципальным долгом» и предусматривается новое определение реструктуризации государственного и муниципального долга.

В соответствии с действующей редакцией Бюджетного кодекса обязательства субъектов Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, которые возникают в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов, относятся к внутреннему долгу таких публично-правовых образований. В соответствии с законопроектом такие обязательства будут относиться к внешнему долгу, так как по этим обязательствам заёмщик несёт валютные риски.

Законопроектом также совершенствуется система оценки долговой устойчивости субъектов Федерации и муниципальных образований. В целях сохранения долговой устойчивости региональных и местных бюджетов должны быть созданы условия для проведения субъектами Федерации и муниципальными образованиями ответственной долговой политики. В связи с этим законопроектом предлагается расширить перечень показателей долговой устойчивости, скорректировать установленные пороговые значения применяемых показателей и ввести правила классификации публично-правовых образований по группам долговой устойчивости.

В частности, для субъектов Федерации и муниципальных образований предлагается ужесточить ограничение объёма расходов на обслуживание долга, снизив его предельное значение с 15% до 10%, ограничить годовую сумму платежей по погашению и обслуживанию долга на уровне до 20% общего объёма налоговых, неналоговых доходов бюджета и дотаций из бюджетов всех уровней.

Предусматривается, что Минфин России и финансовые органы субъектов Федерации будут оценивать состояние долговой устойчивости субъектов Федерации и муниципальных образований по установленному перечню показателей долговой устойчивости и классифицировать их по группам риска: заёмщики с высоким, средним или низким уровнем долговой устойчивости. Такая классификация будет основанием для предъявления к заёмщикам требований различной степени «жёсткости». Заёмщики с высоким уровнем долговой устойчивости будут освобождены от необходимости согласования программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий, со средним уровнем долговой устойчивости будут обязаны согласовывать с соответствующим финансовым органом программы государственных (муниципальных) заимствований и гарантий, а также представлять в этот орган проект основных направлений долговой политики, а заёмщики с низким уровнем долговой устойчивости будут вправе осуществлять рыночные заимствования только в целях рефинансирования долга и помимо обязанности согласования программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий и представления проекта основных направлений долговой политики должны будут утверждать и реализовывать согласованный с финансовым органом план восстановления платёжеспособности.

В целях консолидации бюджетного законодательства законопроектом предполагается ввести в Бюджетный кодекс новую главу «Эмиссия и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг», в которую будут перенесены положения Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». При этом уточняется, что государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены только в виде облигаций, и исключается понятие «транш». Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» предлагается признать утратившим силу.

Законопроектом также регулируются вопросы предоставления государственных и муниципальных гарантий. По итогам анализа многолетней практики предоставления государственных гарантий Российской Федерации предлагается в Бюджетном кодексе закрепить сформированные и отражённые в нормативных правовых актах Правительства подходы к порядку и условиям оказания государственной гарантийной поддержки, сделав их едиными для гарантий всех публично-правовых образований. Эти изменения позволят минимизировать риски наступления гарантийных случаев, соразмерно распределению рисков неисполнения принципалами своих обязательств между всеми участниками гарантийной поддержки, повысить их мотивацию и ответственность за решения, принимаемые при совершении соответствующих сделок. Исполнение государственных и муниципальных гарантий осуществляется за счёт средств соответствующих бюджетов. В связи с этим особое внимание уделяется обеспечению защиты интересов гаранта, в том числе от недобросовестного поведения принципалов и бенефициаров.

В части правового регулирования в сфере денежных обязательств перед Российской Федерацией законопроектом предусматривается разграничение регулирования вопросов признания безнадёжной к взысканию задолженности по платежам в бюджет и списания с учёта задолженности по денежным обязательствам перед публично-правовым образованием.

Предлагается также закрепить право Правительства России устанавливать правила списания и восстановления в осуществляемом Внешэкономбанком учёте задолженности по валютным кредитам Внешторгбанка СССР и Внешэкономбанка СССР, предоставленным до 1992 года включительно. Это создаст правовые основания и регламентирует процедуру принятия решений о списании с учёта и восстановлении в учёте этой задолженности, что необходимо для обеспечения актуальности и достоверности её учёта.

Кроме того, предлагается уточнить требования, предъявляемые к обеспечению исполнения обязательств заёмщика и к проведению оценки качества (надёжности, ликвидности) предоставляемого им или третьим лицом обеспечения. Предусматривается также устранить правовой пробел в части определения денежных обязательств перед публично-правовым образованием, установить единые подходы к условиям и порядку реструктуризации задолженности по таким обязательствам.

Законопроектом также предлагается урегулировать вопросы внешних долговых требований Российской Федерации. Указом Президента России от 20 апреля 2014 года №259 утверждена Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию. Одна из форм содействия международному развитию на двусторонней основе – предоставление кредитов на льготных условиях.

Законопроектом в бюджетное законодательство вводится новое понятие – «государственный кредит на цели официального содействия развитию». Закрепление этого понятия позволит оказывать финансовую помощь за счёт средств федерального бюджета для содействия развитию иностранных государств и классифицировать её в соответствии с установленными нормами.

При этом предлагается исключить возможность предоставления государственных кредитов иностранным юридическим лицам в связи с высоким риском их невозврата, а также с тем, что оформление таких договорённостей сопряжено с организационными издержками, поскольку возможно только при условии предоставления гарантии правительства соответствующего государства.

Предусматривается, что финансовые условия государственных кредитов будут определяться в соответствии с установленным Правительством России порядком предоставления государственных кредитов, целью разработки которого является регламентация процесса предоставления Российской Федерацией государственных экспортных и финансовых кредитов, включающего несколько взаимосвязанных этапов принятия управленческих решений и предполагающего взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и организаций.

Законопроект рассмотрен и одобрен на заседании Правительства Российской Федерации 12 декабря 2018 года.