Комитет СФ не поддержал законопроект, предусматривающий расширение полномочий органов опеки и попечительства в части сбора сведений, подлежащих хранению в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрел проект федерального закона № 285565–8 «О внесении изменений в Федеральный закон „О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей“, внесённый Правительством Российской Федерации и рассмотренный Советом Государственной Думы 31 января 2023 года.

По словам члена Комитета СФ, председателя подкомитета по гражданскому праву и семейному праву Елены Мизулиной Мизулина
Елена Борисовнапредставитель от исполнительного органа государственной власти Омской области

законопроект предусматривает изменения положений Федерального закона от 16 апреля 2001 года № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», касающихся объёма информации о детях, оставшихся без попечения родителей, подлежащей сбору, обработке, хранению в: государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и информационного взаимодействия банка данных о детях с государственными информационными системами – единой государственной информационной системы социального обеспечения и федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр инвалидов».

В настоящее время информационное взаимодействие банка данных о детях с указанными государственными информационными системами законодательством Российской Федерации не предусмотрено.

Считая актуальными вопросы обеспечения полноценной защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, при их устройстве на воспитание в семью, Комитет вместе с тем полагает необходимым обратить внимание на следующее.

Законопроект содержит положения (пункты 1, 3–5, 9 и 10 статьи 1 законопроекта), которые вносят неопределённость в действующую редакцию Федерального закона № 44-ФЗ, так как позволяют распространить действие данного закона на детей, имеющих родителей. Наряду с категорией «дети, оставшиеся без попечения родителей», информация о которых в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ собирается, обрабатывается и хранится в банке данных о детях, законопроект вводит, новую категорию детей – «несовершеннолетние подопечные». Этот термин заимствован из Федерального закона от 24 августа 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», где под эту категорию подпадают все несовершеннолетние дети, находящиеся под опекой (попечительством), в том числе и дети, имеющие родителей. Между тем опека (попечительство) над детьми, оставшимися без попечения родителей, и опека (попечительство) над детьми, имеющими родителей, – два разных по своей правовой природе вида опеки (попечительства) над несовершеннолетними детьми. Опека (попечительство) над ребёнком, оставшимся без попечения родителей, представляет собой форму реализации конституционной обязанности государства по обеспечению государственной защиты такого ребёнка. По сути дела это «государственная опека (попечительство)», то есть осуществляемая по инициативе государства в отношении ребёнка, оставшегося без попечения его родителей. «Государственная опека (попечительство)» предполагает контроль органов опеки и попечительства за семьёй такого подопечного ребёнка.

Опека (попечительство) над детьми, имеющими родителей, устанавливается в соответствии со статьёй 13 Федерального закона № 48-ФЗ по заявлению родителей ребенка на период, когда они по уважительным причинам не смогут исполнять свои родительские обязанности. Опека (попечительство) в отношении таких детей (имеющих родителей), – мера дополнительной поддержки семей с несовершеннолетними детьми, которую государство предоставляет родителям в виде реализации ими своих родительских прав. Поэтому условия её установления – инициатива родителей, наличие уважительных причин, обосновывающих её применение, краткосрочный период опеки (попечительства), сохранение родительского контроля за опекуном (попечителем), а не контроля органа опеки (попечительства).

Указанные положения законопроекта противоречат концепции находящегося на рассмотрении в Государственной Думе проекта федерального закона № 157281–8 «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесённого в Государственную Думу 4 июля 2022 года сенаторами Российской Федерации А.А. Клишасом, Е.Б. Мизулиной, В.В. Полетаевым, Е.Б. Алтабаевой, Е.В. Афанасьевой, А.Д. Башкиным, Р.Ф. Галушиной, О.Ф. Ковитиди, В.В. Наговицыным, М.Н. Павловой и депутатами Государственной Думы Д.Ф. Вяткиным, Т.В. Буцкой. Проект № 157281–8 содержит связанные поправки в Федеральный закон № 48-ФЗ, позволяющие ограничить применение этого закона только в отношении несовершеннолетних подопечных, оставшихся без попечения родителей. Предлагаемое законопроектом использование в Федеральном законе № 44-ФЗ наряду с термином «дети, оставшиеся без попечения родителей» термина «несовершеннолетние подопечные» даёт основания для двоякого применения не только данного федерального закона, но и взаимосвязанных с ним положений Федерального закона № 48-ФЗ и Семейного кодекса Российской Федерации, тем самым создавая условия для злоупотреблений в правоприменительной практике. В случае принятия законопроекта органы опеки и попечительству (поставщики информации в банк данных о детях) обязаны будут собирать и предоставлять в банк данных информацию обо всех подопечных детях, включая детей, имеющих родителей.

Комитет отмечает, что законопроект существенно расширяет перечень информации о частной жизни граждан, размещаемой в банке данных о детях. К такой информации будет относиться «документированная информация об условиях жизни и воспитания несовершеннолетних подопечных» (статья 61 Федерального закона № 44-ФЗ в редакции законопроекта), в том числе информация об оценке жилищно-бытовых условий несовершеннолетнего подопечного по месту жительства, информация о состоянии здоровья ребёнка, его эмоциональном и физическом развитии, взаимоотношениях в семье. Как видно, речь идёт о весьма чувствительной информации личного характера, причём в отношении не только ребёнка, но и личной жизни семьи в целом, то есть и личной жизни опекуна (попечителя). Комитет полагает, что столь существенное ограничение прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, гарантированных статьёй 23 Конституции Российской Федерации, не может быть обосновано только целями осуществления контроля органами опеки и попечительства за содержанием, воспитанием и образованием ребёнка после его передачи под опеку (попечительство).

Следует учитывать, что Федеральный закон № 44-ФЗ изначально по своему смыслу предполагает внесение в банк данных информации о детях, которые нуждаются в устройстве в семьи. Он не регулирует хранение информации после устройства ребёнка в семью, в том числе и хранение информации, связанной с реализацией органами опеки и попечительства функции контроля за семьёй подопечного (на это прямо указывается в действующей редакции пункта 2 статьи 9 Федерального закона № 44-ФЗ). Однако законопроект предполагает внесение в банк данных о детях сведений об условиях жизни подопечного ребёнка в течение всего периода жизни в семье опекуна (попечителя) вплоть до совершеннолетия подопечного (пункт 11 статьи 9 Федерального закона № 44-ФЗ в редакции законопроекта), то есть после его устройства в семью.

Кроме того, Комитет обращает внимание на противоречия между новым пунктом 11 статьи 9 Федерального закона № 44-ФЗ в редакции законопроекта и пунктом 1 статьи 9 указанного закона, в который изменения не вносятся. Пункт 1 статьи 9 Федерального закона № 44-ФЗ устанавливает основания прекращения учёта в банке данных сведений о ребёнке, оставшемся без попечения родителей, среди которых есть и такое основание, как возвращение ребёнка его родителям. Пункт 11 статьи 9 Федерального закона № 44-ФЗ в редакции законопроекта устанавливает основания прекращения учёта в банке данных информации о несовершеннолетних подопечных, то есть и в отношении детей, имеющих родителей, но такое основание, как возвращение ребёнка родителям, применительно к этой категории детей отсутствует.

Законопроект также не учитывает положения Указа Президента Российской Федерации от 9 ноября 2022 года № 809 «Об утверждении Основ государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей», касающиеся отношения институтов гражданского общества, в том числе религиозных организаций, к вопросам, затрагивающим традиционные морально-нравственные ценности.

Так, согласно подпункту 3 пункта 4 статьи 71 Федерального закона № 44- ФЗ в редакции законопроекта органы опеки и попечительства при документировании соответствующей информации для направления её в банк данных обязаны будут включать в информацию о детях (родители которых лишены (ограничены) в родительских правах, или в отношении усыновителей которых приняты решения об отмене усыновления по вине усыновителей, или об отстранении опекунов (попечителей)) не только данные о фамилии, имени, отчестве (при наличии) указанных детей, их поле, дате и месте рождения, гражданстве, реквизитах свидетельств о рождении или документов, удостоверяющих личность детей, но и страховые номера их индивидуальных лицевых счетов (СНИЛС). Фактически законопроект расширяет принудительное применение данного электронного идентификатора человека, но уже в отношении детей. При этом в пояснительной записке к законопроекту отсутствует какое‑либо обоснование того, почему недостаточно традиционных способов идентификации, таких как фамилия, имя, отчество, пол, возраст, дата и место рождения. Между тем подобное навязывание применения цифрового номера-идентификатора человека неоднозначно воспринимается гражданским обществом и многими экспертами, справедливо полагающими, что любые формы принуждения людей к использованию электронных идентификаторов личности, автоматизированных средств сбора, обработки и учёта персональных данных, личной конфиденциальной информации недопустимы.

Комитет обращает внимание на явную техническую ошибочность расположения дополнения в абзаце втором пункта 1 статьи 1 Федерального закона № 44-ФЗ в редакции законопроекта. Эта поправка в данном месте позволяет понять её так, будто речь идёт о предоставлении документированной информации об условиях жизни детей гражданам, желающим принять детей на воспитание. Если авторы законопроекта относят данную информацию к детям, оставшимся без попечения родителей, то логично это дополнение разместить до слов «предоставления документированной информации о детях». Однако в этом случае становится очевидной явная противоречивость терминов «дети, оставшиеся без попечения родителей» и «несовершеннолетние подопечные».

Учитывая изложенное, Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству не поддерживает концепцию законопроекта.