Российской Федерации

Выступление А.Л.Кудрина:

Добрый день!

Уважаемые коллеги, сегодня подводятся итоги, наверное, самого сложного с точки зрения экономического развития года и для России, и для мира. Надеюсь, что такой тяжелый год мы больше переживать не будем. Он поставил новые задачи, выявил те проблемы, которые придется решать в ближайшее время. Он требует от нас построения новой посткризисной модели российской экономики, которая основывается не на высоких ценах на нефть и очень высоких притоках временного капитала в Российскую Федерацию, а прежде всего - на создании своей собственной финансовой системы и очень стабильной макроэкономической политики. Которые позволяют гражданам, предприятиям, инвесторам сберегать на российском рынке, сберегать в российских финансовых учреждениях, обеспечивая тем самым ключевые ресурсы финансовой системы, которые в последствии будут работать на модернизацию российской экономики.

Наша зависимость от высоких цен на нефть в докризисные годы преодолевалась путем значительных сбережений доходов от нефти. Но могу сказать, что мы мало сберегали. Получалось, что не проблема накопления резервов для кризиса, а прежде всего проблема быстрого укрепления рубля, сохранение высокой инфляции были главным барьером на пути к нормальной работе финансовой системы и кредитования российской экономики, инвестиций в нее. Эти последствия для экономики, сильно зависящей от нефти, надо будет преодолеть.

Нам пришлось испытать новые сложности в части администрирования многих налогов. И год назад я обращал внимание на необходимость улучшения качества администрирования в условиях кризиса. Ситуация развивалась иногда в лучшую сторону, иногда мы чувствовали сохранение докризисных проблем администрирования. Сегодня могу сказать, что в целом ФНС справилась с поставленными задачами. Доходы федерального бюджета обеспечивались, несмотря на снижение некоторых доходов. Знаю, делалось все возможное, чтобы мы собрали необходимые доходы для формирования бюджета страны и обеспечения не только социальных расходов, но и проведения достаточно активных антикризисных мероприятий. В том числе для этого работали и этому служили резервные фонды, созданные в предыдущие годы, прежде всего, за счет добычи полезных ископаемых, налога на добычу полезных ископаемых, экспортных пошлин.

Эти резервы сработали, они и сейчас работают. В 2010 году будут работать в 2011-м, в 2012-м. Действует модель, когда были созданы необходимые резервы для кризисных лет. Сегодня мы живем за счет этой «подушки безопасности».

В целом доходы бюджетной системы упали на 20%. Это по меркам любой страны достаточно много. Для нас, для России, это еще и следствие нашей зависимости от цен на нефть. После того как мы уточнили, скорректировали показатели доходов на 2009 год - причем в сторону улучшения - на триллионы рублей в конце года, многие обратили внимание на то, что мы получили превышение доходов над расходами на 623 миллиарда руб. Мне многие говорили: «Как же так, мы сократились, ужались, оптимизировались, но, тем не менее, пошли дополнительные доходы?». Но ведь структура этих доходов особенная. В основном это доходы от нефти и газа. Мы планировали 40 долл/баррель среднюю цену на нефть в прошлом году, в момент, когда откорректировали. Первоначально же мы ожидали, что это будет 95 долл. В феврале-марте скорректировали до 41 долл. По факту получилось около 61 долл.

Прогноз цены на нефть в начале года мы сделали более консервативным. А рынок показал, что даже в условиях кризиса, когда существенно падает спрос на нефть, цены все-таки остались на высоком уровне. Это связано с большим объемом ликвидности, направленной центральными банками всего мира в экономику для поддержания спроса. И эти деньги ринулись на рынок нефтяных контрактов. Значительная часть этой нефти не потреблялась, а становилась инвестиционным ресурсом в надежде, что и впредь цены на этот ресурс будут расти. И в определенный момент будут надежнее, чем ценные бумаги, которые в этот момент падали.

Сейчас мы не можем говорить, что цена на нефть будет выше. Она может еще некоторое время оставаться высокой. Может быть полгода, год, пока работают эти фискальные пакеты стимулирования экономики во всех странах. Когда дефициты бюджетов ведущих государств доходят до 10-12%, что немыслимо, невероятно по меркам экономической теории, даже в кризисный момент.

Во время предыдущей рецессии таких дефицитов не было. Сегодня это есть. Частично они покрываются за счет заимствований на рынке, который подпитывается центральными банками дополнительной ликвидностью. Соответственно, эти пакеты стимулирования скоро будут сокращаться, начинается сокращение масштабного инвестирования в экономику. Мы ожидаем, что в среднесрочной перспективе двух-трех лет цены на многие товары может даже и вырастут в связи с эффектом инфляции. Но цена на нефть, наверное, даже снизится. Повторяю, мы ожидаем вместе с Минэкономразвития цены умеренные - около 70 долл. Хотя, должен сказать, это умеренно-оптимистический прогноз.

Мы получили дополнительные доходы по сравнению с запланированными в середине года. Они были за счет нефти и газа. А вот ненефтегазовые доходы от прогнозируемых в феврале-марте оказались меньше на 300 миллиардов рублей. Ключевой причиной сокращения доходной базы является прежде всего экономический кризис. Это его объективное следствие. По сбору доходов мы видим достижение вполне понятных для нас ориентиров, связанных со снижением мировой экономики.

Возник еще один эффект. Налогоплательщики пытаются минимизировать свои налоговые платежи путем использования различных схем уклонения. Хотят обеспечить свою рентабельность, сохраниться на плаву за счет налоговой оптимизации. Часть бизнеса переходит в теневой сектор. Не могу сказать, что это заметное массовое явление. Но такие факты наблюдаются.

Именно на качестве администрирования, на выявлении теневых бизнесов и доходов должна основываться работа налоговых органов в этот период. На прошлой неделе прошла коллегия Министерства финансов, на которой рассматривались основные направления налоговой политики на 2011-2013 годы. Документ, с которого начинается подготовка нового бюджетного цикла и бюджета на три года. В отличие от предыдущего года мы работаем по традиционному графику прохождения проекта бюджета. Все налоговые инициативы должны быть приняты до внесения бюджета в парламент. Бюджет должен быть внесен с учетом уже действующих к этому моменту соответствующих законов.

Параметры бюджета пока остаются дефицитными. В 2009 году дефицит составил 5,9 % ВВП. А если посчитать расходы из Фонда национального благосостояния в виде субординированных кредитов банкам, поддержку Агентства ипотечного жилищного кредитования, ВЭБа, то дефицит нужно считать как 6,4%. По итогам текущего года мы все-таки предполагаем удержать дефицит не выше 6,8%, не выйти за 7%. Хотя в начале года у нас были основания для худшей оценки. Сейчас же в результате улучшения динамики экономики по сравнению с тем, что ожидали ранее, а также из-за сдерживания расходов, прежде всего зарезервированных для отдельных целей, мы не предполагаем выйти за планку 7% дефицита.

В 2011 году у нас еще более серьезная задача - 4% дефицита ВВП, в 2012 - 3%. С 2011 года вступают в действие новые ставки страховых платежей в социальные фонды, что, конечно, повышает налоговую нагрузку на предприятия, на бизнес. Это потребует серьезных усилий теперь уже Пенсионного фонда по администрированию таких доходов. Надеемся, Пенсионный фонд справится с этой задачей.

В текущем году администрирование уже ведется пенсионными фондами в условиях пока ставки 26%. Это непростая нагрузка для бизнеса. Сейчас обсуждается вопрос, Министерство финансов вносит свои предложения, чтобы повысить эту ставку не до 34%, а до 32%. То есть часть повышения, которая связана с увеличением дохода Пенсионного фонда, вырастает на 6%. Мы должны следовать этому решению. А по той части, где ставка увеличивается на 2% для поступления в систему обязательного медицинского страхования, мы предлагаем еще раз все взвесить. В связи с тем, что сейчас 230 миллиардов рублей, которые могли бы быть собраны в рамках этих 2%, они будут направлена в систему здравоохранения. В которой надо еще, на мой взгляд, провести определенные реформы, чтобы повысить эффективность использования этих ресурсов. И только после этого направлять туда значительные средства.

Для этого нужно принять законы, подготовить ведомственные нормативные акты, апробировать администрирование такого масштаба новых средств в этой сфере. И только потом повышать нагрузку. Мы должны быть убеждены, что эти деньги придут по назначению и будут использованы эффективно. Пока такой работы по подготовке новых реформ не проведено, считаю возможным на 2% ставку не повышать. Законом она уже введена, идет речь о том, чтобы уточнить этот закон, пока не началось его применение.

Мы также считаем, что нефтегазовые доходы должны снова формировать Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Прежде всего, для сдерживания «голландской болезни», для предотвращения очень быстрого укрепления национальной валюты в условиях высоких цен на нефть, для избежания инфляции. И, конечно же, для целей накопления резервов на случай последующих шоков. Кто знает, мы не последний раз проходим такую ситуацию, такого масштаба кризис. Такое, как сейчас, наверное не повторится очень долго. Хотя Россия в 1998 году, всего-то 12 лет назад, сталкивалась с похожими рисками. Тогда они выражались в цене на нефть 12 долл/баррель. А в некоторые месяцы 98-го доходила до 8 долл. Поэтому риски для Россия сохраняются и стране необходимо формировать соответствующие фонды.

Поэтому в целом мы хотим сохранить систему налогообложения сырьевого сектора. Конечно, будем совершенствовать подходы. Мы должны обеспечить эффективность и в то же время нейтральность несырьевых налогов: налога на добавленную стоимость, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, налога на имущество, акцизов.

Напомню, как я бился за то, чтобы налог на добавленную стоимость не снижать. Сейчас он ведет себя наиболее стабильно в условиях кризиса. Он в целом сохраняет свой уровень по отношению к ВВП, хотя ВВП немного сократился. А другие налоги серьезно уменьшили свою долю по отношению к ВВП. Поэтому налог на добавленную стоимость на федеральном уровне остается наиболее стабильным.

Если говорить о налоговой базе и доходной базе в целом по субъектам Российской Федерации, то она снизилась в прошлом году всего на 14%. То есть меньше, чем на федеральном уровне. Это связано с тем, что в части ненефтегазовых ресурсов главный удар, как мы и предполагали, принимает на себя федеральный уровень. Поэтому наша задача в основных направлениях налоговой политики в ближайшие годы - создание такой налоговой системы, которая бы не только не препятствовала, но и создавала стимулы для нового роста, для диверсификации экономики. На это сейчас направлены новые изменения налоговой системы.

Пакет налоговых стимулов, который сейчас широко обсуждается, внесен на комиссию по модернизации и инновациям при Президенте и обсуждается в Правительстве. В ближайшее время мы вынесем его на заседание Правительства. Разумеется, мы выслушаем замечания, в том числе, парламента. Мы готовы к работе по уточнению отдельных его положений.

В первую очередь, идет речь о стимулировании опытно-конструкторских разработок, создании стимулов для инноваций, в том числе средствами налоговой политики. Создании стимулов для обновления основных фондов, для использования НИОКР в производстве, исключения административных и налоговых препятствий для малых предприятий, работающих в сфере инноваций. Таким образом, с помощью инструментов налоговой политики надо формировать и спрос на инновации, и предложение инноваций.

По своей значимости для налогоплательщиков один из основных инструментов - это не относится теперь к налоговой политике, - это страховые взносы в социальные фонды, в государственные внебюджетные фонды. В этой части мы совместно с Минздравсоцразвития будем предлагать сохранение для отдельных типов предприятий или групп предприятий низких ставок таких страховых взносов. Не 34%, или 32%, как Минфин предлагает, а 14%. Соответственно, эта сфера, где в большей степени концентрируются разработки новой продукции, резиденты технико-внедренческих особых зон, разработчики и экспортеры программных средств, малые инновационные предприятия при ВУЗах.

Нам нужно и дальше идти по пути уточнения критериев тех предприятий, которые мы будем относить к сфере производства и инновационной деятельности. Сейчас эти критерии не очень четкие, поэтому мы сдерживаем расширение этой группы предприятий. Однако такую задачу перед собой поставили - определить критерии и определить предприятия, чтобы можно было четко администрировать эти налоги. За работников таких предприятий не будут вноситься полные суммы в социальные государственные внебюджетные фонды. Разницу между 14 и 34, или 32 процентами будет вносить Федеральный бюджет. Это немалые суммы. Например, в 2010 году по нашим данным затраты на компенсацию взносов только по сектору экспортеров при сохранении высоких темпов роста этого сектора - около 30 млрд рублей.

Необходимо завершить реформу амортизации, повысить эффективность системы налогового учета расходов на НИОКР. Надо устранить в этой сфере неясности системы учета расходов на НИОКР по налогу на прибыль. Создать систему идентификации расходов с коэффициентом 1,5, специальный резерв предстоящих расходов на НИОКР, обеспечивающий равномерное финансирование НИОКР. Сократить перечень документов, необходимых для подтверждения правомерности применения нулевой ставки налога на добавленную стоимость при экспорте. Рассмотреть освобождение от налогообложения налога на имущество энергоэффективного оборудования сроком до трех лет с начала эксплуатации для стимулирования массового внедрения такого нового оборудования.

Должна быть рассмотрена передача полномочий по принятию решений о предоставлении инвестиционного налогового кредита, отсрочек и рассрочек по уплате налогов, поступающих в региональные бюджеты на уровне субъектов Российской Федерации. То есть создан упрощенный порядок, приближенный к уровню субъекта. Чтобы сам субъект, невзирая на лимиты, мог принимать определенное решение.

Должен опять вернуться к необходимости улучшения налогового администрирования. Такая работа должна создать баланс прав и обязанностей налогоплательщиков и государства в лице налоговых органов, чтобы избавить налогоплательщиков от излишнего административного воздействия. С другой стороны - чтобы сохранить за налоговыми органами достаточно полномочий по контролю за соблюдением законодательства.

Мы не сможем снижать постоянно налоги для компенсации издержек предприятий по государственному администрированию любых видов деятельности и регулированию. Однако необходимо улучшать качество работы государственных органов. Наша задача - найти баланс между ответственностью и обязанностями как налогоплательщиков, так и государственных органов. Перед нами эта задача стоит также как и перед бизнесом в части уплаты налогов.

Мы немало делаем в последнее время в части законодательства по администрированию. Мы не можем серьезно ограничивать налоговые органы по результатам налоговых проверок. Это основная роль налоговых органов. В то же время мы не должны злоупотреблять этим правом, когда считается, что без санкций, без доначислений нельзя уходить с налоговой проверки.

Есть соответствующие репрезентативные опросы, есть рейтинги такого администрирования. Часто мы можем слышать, что и для физических лиц получение возмещения на доходы физических лиц из бюджета является долгим и не менее трудоемким процессом, чем возмещение НДС для экспортеров. Речь идет, даже если не говорить о коррупции, которая иногда присутствует и здесь, и в других органах власти, об ответственности, о качестве администрирования. Такая ситуация, конечно, ведет к снижению доверия к налоговым органам.

Имеют место многочисленные иски о признании недействительными однотипных и необоснованных решений налоговых органов. Это приводит к потерям налогоплательщиков. Часто мне сотрудники налоговых органов говорят, что если мы не доначислим, если мы не отправим иски в судебную систему, если не покажем, как мы серьезно боремся с каждым конкретным случаем, то к нам будут претензии сотрудников внутренних дел, прокуратуры. И при проверках нам могут предъявить претензии, что мы недостаточно защищали интересы государства.

Нам нужно вместе с МВД и с прокуратурой отрабатывать эти ситуации, типовые ситуации, которых сейчас очень много. Получается, что пока что в таких ситуациях мы все-таки избыточно давим на налогоплательщика, чтобы защитить себя от возможных претензий правоохранительных органов. Давайте вместе с этими структурами отрабатывать схемы, которые позволят понимать, что и сотрудник налоговых органов защищен - он принимает свое профессиональное ответственное решение. И не будет иметь избыточных претензий.

Есть ситуации, когда такого рода действия имеют и обратную сторону, когда прокуратура, наоборот, обвиняет в избыточном давлении на предпринимателей. Такие случаи тоже есть, такие уголовные дела тоже открываются. Когда по результатам расследования выявляется, что было избыточное давление на бизнес. Есть конкретные примеры таких уголовных дел, не буду сейчас их перечислять, такой список существует. Здесь нам нужно искать необходимый баланс.

Хотел бы пожелать вам сегодня, в новом 2010 году, в условиях, надеюсь, более благоприятных с точки зрения экономики, с точки зрения финансового положения предприятий, чтобы не надо было каждый раз проверять, почему предприятие убыточное. Оно специально, путем оптимизации, показало такие убытки, или это объективная ситуация? Чтобы нам не приходилось каждый раз проводить очень громоздкую административную работу в таких ситуациях.

Надеюсь, этот год будет лучше, по нашему прогнозу экономический рост составит 3,1-3,2%. Сейчас часто звучат прогнозы и о том, что ситуация может быть даже лучше. Она может быть лучше, поскольку на момент, как говорят, отскока, когда мы имеем год, следующий за падением, может сложиться лучшая ситуация. Потому что мы идем от низкой базы. Но с 2011 года такого достаточно бурного развития экономики мы в ближайшие 2-3 года не ожидаем. Как в силу ситуации в мировой экономике, пока сохраняются там проблемы. Так и в силу положения в нашей экономике: не все проблемные кредиты рассосались, не везде мы можем еще четко определить перспективу предприятия.

Везде предприятия вышли на снижение издержек, чтобы обеспечить свою рентабельность. Эта работа продолжается, мы это видим. Сейчас, месяц за месяцем, идет высвобождение занятых в целях снижения издержек. Применяются другие меры оптимизации. Сохраняются моменты банкротства предприятий в связи с неплатежеспособностью. Все это будет присутствовать в ближайшие 2-3 года в нашей деятельности. И мы еще, повторяю, не всегда знаем все зоны риска. И как они проявятся в течение 2-3 лет. Повторяю, имеет место беспрецедентный кризис.

Тем не менее, хочу пожелать вам успехов в работе, чтобы вы справились с совершенствованием налоговой системы, налогового администрирования. Думаю, мы обеспечим стабильность доходной базы страны для выполнения всех государственных задач.

Спасибо!