нформационно-аналитически

НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества

§ 2. Дума и государственный контроль

В соответствии с пунктом 3 ст. 31 Учреждения Государственной думы нижняя палата была вправе не только утверждать бюджет, но и следить за его исполнением. Для этого ей предоставлялись на рассмотрение отчеты Государственного контроля[1]. По мнению И. Яшунского, эта норма была заимствована из сметных правил 1862 г., в соответствии с которыми отчет об исполнении росписи ежегодно вносился на обсуждение Государственного совета[2]. Яшунский считал, что этот документ обычно имел формальный, бухгалтерский характер, «проверенный единственно в кассовом отношении»[3]. В Продолжении Свода законов изд. 1906 г. эта статья была отредактирована: Государственный совет был заменен на Государственную думу, что ставило перед юристами практически неразрешимый вопрос о контрольных полномочиях верхней палаты[4]. Сам же Государственный контроль считал необходимым предоставлять свои отчеты лишь в Думу[5].

Примечательно, что это произошло по инициативе самого государственного контролера Д.А. Философова. Когда в начале 1906 г. встал вопрос о перераспределении полномочий прежнего Государственного совета, было предложено отнести рассмотрение отчета об исполнении росписи к прерогативам его Второго Департамента. Философов, желая повысить статус своего ведомства, настоял на необходимости предоставлять отчеты депутатам[6] .

Эта думская прерогатива была тем более значима, что планировавшиеся расходы бюджета далеко не всегда совпадали с действительными [7]. Казалось бы, отчеты Государственного контролера свидетельствовали о все возраставшей финансовой дисциплине правительства. Так, расходы на 1908 г. отличались от запланированных более, чем на 75 млн. руб. (т. е. около 3% всего бюджета)[8]. В 1909 г. – на 12,5 млн. руб. (около 0,5%). В 1910 г. – на 5 млн. (т. е. около 0,2%) [9]. Однако эти цифры не учитывали сверхсметных ассигнований из прежних «сбережений» или т. н. свободной наличности. Прибегая к неизрасходованным кредитам прежних лет, в 1908 г. правительство потратило 21,3 млн. руб., в 1909 г. – 14,7 млн. руб., в 1910 г. – 26,1 млн. руб. В 1908 г. из свободной наличности было отпущено 65,2 млн. руб., в 1909 г. – 32,5 млн. руб., в 1910 г. – 20,8 млн. руб. Таким образом, в 1908 г. правительство превысило смету расходов на 161,5 млн. руб. (около 6,5% бюджета), в 1909 г. – на 59,7 млн. руб. (около 2,3%), в 1910 г. – на 51,9 млн. руб. (около 2 %)[10].

Депутаты могли бы воспользоваться этой информацией как важным «козырем» в переговорах с правительством. Однако эффективная работа нижней палаты в этой области так и не была налажена. Например, отчет об исполнении росписи на 1908 г. Дума рассмотрела лишь в 1912 г., т. е. ближе к окончанию своей легислатуры [11]. Характерно, что большая часть докладов комиссии по исполнению государственной росписи доходов и расходов составлялась канцелярией Думы[12]. Еще 7 марта 1907 г. Ф.И. Родичев отмечал, что контрольная деятельность требует особого опыта и знаний, которых явно не хватало в нижней палате[13]. Значительная доля вины лежала и на самом Государственном контроле, который регулярно задерживал свои отчеты[14].

Кроме того, невысокая эффективность работы думской комиссии в значительной мере объяснялась тем, что в законодательстве не прописывалось право нижней палаты так или иначе реагировать на выводы Государственного контроля, принимать необходимые меры по отношению к недобросовестным чиновникам [15]. Ключевой же вопрос, возникавший в связи с рассмотрением отчета государственного контролера, заключался в его фактической зависимости от Совета министров, членом которого он состоял. Иными словами, он должен был контролировать учреждение, которому сам был подотчетен[16]. Причем, это положение противоречило существовавшим нормативным актам. Так, в соответствии с указом от 14 апреля 1906 г., «ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета министров, на предварительное обсуждение которого не должны вноситься ни Всеподданнейшие доклады государственного контролера по ревизионным делам, ни всеподданнейшие его отчеты»[17].

Эта, в сущности, нереализованная норма в полной мере соответствовала западноевропейской традиции. Так, в Англии в 1866 г. была учреждена должность государственного контролера, назначаемого пожизненно монархом и независимого от кабинета министров. Государственный контролер отвечал перед Палатой общин. Именно он должен был следить за исполнением бюджета. Лишь с его санкции Английский банк выдавал кредиты правительству [18]. Государственный контролер ежегодно предоставлял парламенту отчет о расходовании правительством бюджетных средств. «Он рассматривает самые ничтожные расходы, даже равные одному или двум фунтам, если только есть хоть малейшее основание предполагать, что они сделаны неправильно»[19]. В Дании, Швеции и Норвегии парламенты выбирали для этих целей особых ревизоров. В Австрии, Бельгии, Болгарии, Испании, Греции, Люксембурге, Нидерландах, Португалии, Пруссии, Румынии, Турции существовали счетные комиссии, ответственные исключительно перед депутатами[20]. Лишь во Франции ситуация напоминала российскую. Там министр финансов, т. е. член кабинета, осуществлял контроль за исполнением бюджета, о чем ежегодно докладывал главе исполнительной власти [21].

Еще Д.А. Философов ставил вопрос о выведении государственного контролера из состава Совета министров. Большинство в правительстве было категорически против, так как это решение ставило под вопрос дальнейшее существование объединенного кабинета. Министры напоминали, что ревизионная деятельность не входила в сферу компетенции правительства. Следовательно, Государственный контроль и так был вполне независим [22]. На заседании Совета министров 13 февраля 1907 г. ставился вопрос о предоставлении ведомству еще большей автономии в его ревизионной деятельности[23]. На большее не стоило и рассчитывать. Впоследствии государственный контролер П.А. Харитонов доказывал депутатам, что независимость его ведомства от Совета министров немыслима в России. Он напоминал, что Государственный контроль с момента своего образования обладал и управленческими функциями. Это ставило его в один ряд с прочими министерствами. Дабы исправить сложившуюся ситуацию, следовало упразднить уже существовавшее и эффективно работавшее учреждение [24].

Депутаты не могли вполне доверять Государственному контролю, отказывавшему нижней палате во всех материалах, на основе которых и составлялись отчеты [25]. В III Думе даже ставился вопрос о создании собственного органа, который смог бы контролировать деятельность администрации. Речь шла о т. н. «анкетной комиссии» для обследования состояния железнодорожной отрасли. В апреле 1908 г. правительство выступило категорически против создания институтов парламентского контроля. В этой связи и были сказаны известные слова В.Н. Коковцова: «У нас, слава Богу, нет парламента»[26]. Тем не менее, Совет министров пошел навстречу депутатам. Была организована соответствующая правительственная комиссия, в которую были включены три члена Думы[27]. И в дальнейшем исполнительная власть привлекала народных избранников к работе подобных экспертных групп. Так, в октябре 1908 г. 13 депутатов, входивших в бюджетную комиссию, были включены в правительственное совещание о понижении цен на сахар и регулировании поставок спирта [28].

***

В ряду всех прочих полномочий представительных учреждений их контрольные функции кажутся наименее значимыми. Очевидно, что при создании Думы и реформировании Государственного совета верховная власть отнюдь не стремилась к установлению эффективного депутатского надзора за правительственной администрацией. Тем более важно, что скромный «инструментарий», имевшийся в распоряжении представительных учреждений, заставлял считаться с собой и высшую бюрократию. Это объяснялось не столько продуктивностью работы депутатов, сколько природой их власти. Вольно или невольно народные избранники обращались к общественному мнению, которое были вынуждены учитывать и в правительственных кругах.

[1] Журнал Министерства юстиции. 1906. № 3. С. 7. В 1908 г. Государственная дума пыталась создать и собственные контрольные органы. Подавляющее большинство нижней палаты высказалось за создание особой депутатской комиссии, которая должна была выяснить причины убыточности казенных и частных железных дорог. Совет министров высказался категорически против этой инициативы, считая, что она противоречит Учреждению Государственной думы. В итоге это предложение депутатов не было реализовано. Этот вопрос еще тем интересен, что, выступая по этому поводу в Думе, В.Н. Коковцов произнес хрестоматийные слова: «У нас, слава Богу, еще нет парламента». Так, он парировал аргумент П.Н. Милюкова о необходимости создания парламентской следственной комиссии (Коковцов В.Н. Указ. соч. Кн. 1. С. 266 – 269). Примечательно, что и кадет А.И. Шингарев признавал, что Дума неправомочна создавать такого рода анкетные комиссии, и этот ее шаг обозначал попытку расширения ее полномочий явочным порядком (Там же. С. 270).

[2] Яшунский И. Государственный контроль и Государственная дума // Право. 17 март. 1913. № 11. Стб. 662.

[4] Там же. Стб. 663 – 664.

[5] Плехан И.С. Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб., 1912. С. 741 – 742.

[6] Яшунский И. Указ. соч. Стб. 666.

[8] Обзор деятельности Государственной думы третьего созыва… Ч. 3. Рассмотрение государственных росписей. С. 38.

[11] Яшунский И. Указ. соч. Стб. 660. В действительности и дореформенный Государственный совет фактически не имел опыт рассмотрения отчета, обычно лишь принимая его к сведению (Там же. Стб. 665).

[12] РГИА. Ф. 669. Оп. 1. Д. 8. Л. 157об. – 158.

[13] Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв II. Сессия II. СПб., 1907. Ч. I. Стб. 278.

[14] РГИА. Ф. 1278. Оп. 3. Д. 167. Л. 40об.

[15] Яшунский И. Указ. соч. Стб. 665 – 666, 669.

[16] Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия II. СПб., 1909. Ч. 2. Стб. 1660; Партия «Союз 17 октября»: Протоколы III съезда, конференций и заседаний ЦК 1907-1915 гг.: В 2 т. М., 2000. Т. 2. С. 239. Схожая ситуация имела месс то и в случае с другим контрольным учреждением – Пр. Сенатом, который лишь регистрировал решения верховной власти, не задаваясь вопросом об их правомерности. По сведениям В.А. Маклакова, в большинстве случаев сенаторы узнавали о законе после его опубликования. Это объяснялось тем, что обер-прокурор при получении закона автоматически отдавал его в типографию. Сам же обер-прокурор был сменяемым чиновником, подотчетным генерал-прокурору, т. е. министру юстиции. Это фактически снимало вопрос о возможности независимого сенатского контроля над законотворчеством (Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия V. СПб., 1912. Ч. 4. Стб. 317; См. также: Там же. Созыв IV. Сессия II. СПб., 1914. Ч. 2. Стб. 790 – 794).

[17] Цит. по: Яшунский И. Указ. соч. Стб. 668.

[18] Алексеев А.А. Юридическое значение бюджетного закона // Журнал Министерства юстиции. 1913. № 4. С. 6 – 7; Озеров И.Х. Финансовое право. М., 1905. Вып. II. С. 27.

[19] Дайси А.В. Основы государственного права Англии: Введение в изучение английской конституции. М., 1907. С. 366.

[20] Гачек Ю. Указ. соч. С. 152.

[21] Алексеев А.А. Бюджетное право французского парламента // Журнал Министерства юстиции. Сент. 1915. № 7. С. 36 – 37.

[22] Библиотека РГИА. Коллекция печатных записок. № 52. Записка П.Х. Шванебаха 1 февраля 1907 г. С. 1 – 2.

[23] Особые журналы Совета министров царской России. 1907 год. М., 1984. Ч. 2. С. 438 .

[24] Государственная дума. Приложение к стенографическим отчетам. Созыв IV. Сессия I. СПб., 1913. Т. 4. № 43. Стб. 3.

[25] РГИА. Ф. 1278. Оп. 3. Д. 178. Л. 2, 3, 6, 13 – 15.

[26] Коковцов В.Н. Указ. соч. Кн. 1. С. 268 – 269.

[27] Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия II. СПб., 1909. Ч. 2. Стб. 1664.

[28] РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 34. Л. 212, 214.