«О государственном регулировании выбросов парниковых газов»

Рекомендации

Проведя с участием членов Совета Федерации, представителями Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, представителей генерирующих компаний, научно-исследовательских учреждений и общественных организаций обсуждение актуальных проблем государственного регулирования выбросов парниковых газов, участники «круглого стола» отмечают следующее.
В настоящее время проблема влияния выбросов парниковых газов на изменение климата приобрела самый серьезный уровень публичной дискуссии, как на международном уровне, так и в России.
Влияние парниковых газов на изменение климата характеризуется именно как «проблема», актуальность которой разделяется, как среди большей части международного академического сообщества, так и на уровне правительств. Хотя существуют и альтернативные мнения части научного сообщества относительно негативного влияния эмиссии парниковых газов на изменение климата.
 Согласно Концепции формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации (утверждена в рамках реализации распоряжения Правительства Российской Федерации № 716 от 22.04.2015) оценка антропогенных выбросов парниковых газов осуществляется по следующим видам парниковых газов:
1. Двуокись углерода
2. Метан
3. Закись азота
4. Гидрофторуглероды
5. Перфторуглероды
6. Гексафторид серы
7. Трифторид азота
Совокупные выбросы данных видов парниковых газов выражаются в гигаграммах (=1000 тонн выбросов СО2) СО2-эквивалента.

Для России вопрос повышения глобальной температуры с последующим изменением климата особенно актуален по причине того, что отечественная экономика по текущей отчетности входит в первую пятерку стран с наибольшей эмиссией углекислого газа, занимая четвертую позицию (4,6%). Структура эмиссии российской экономики по газам распределена следующим образом: углекислый газ — 63,1%, метан — 32,4%.
Сегодня уже существует относительный консенсус в рядах как зарубежного, так и отечественного академического сообщества относительно существенной роли антропогенного фактора в глобальном изменении климата. При этом, согласно данным климатических наблюдений Росгидромета, для России повышение температуры будет идти темпами, опережающими среднемировые. Так, согласно оценкам Росгидромета за 2017 год, потепление климата на территории России происходит примерно в 2.5 раза интенсивнее, чем в среднем по Земному шару.
С одной стороны, это создает для отечественной экономики очевидные преимущества в таких отраслях как сельское хозяйство, транспорт, лесное хозяйство, с другой стороны — ведет к изменениям климата, часть из которых — труднопрогнозируемые, в том числе и по масштабу ущерба вызываемых данными изменениями опасных погодных явлений. Необходимо прогнозирование характера и масштаба потенциальных изменений климата и вызванных ими природно-климатических явлений.
В части национального вклада в создание глобальной репрезентативной системы мониторинга выбросов парниковых газов Российская Федерация строго выполняет свои обязательства по предоставлению национальной отчетности по объему эмиссии парниковых газов российской экономикой. Отчетность об объеме выбросов парниковых газов российской экономикой основана на оценке антропогенных выбросов из источников выбросов и абсорбции поглотителями парниковых газов (Оценки), которую проводит Росгидромет в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.03.2006 № 278-р согласно обязательствам Российской Федерации в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Согласно данным Оценки за последние несколько лет Российская Федерация достигла значений по объему выбросов парниковых газов на уровне 70% от объема выбросов 1990 года, что является перевыполнением обязательств по сокращению выбросов парниковых газов, которые Россия взяла на себя в рамках международных договоренностей. Целевой показатель по снижению к 2020 году объема выбросов парниковых газов до уровня не более 75% от объема выбросов в 1990 году был закреплен в соответствующем указе Президента «О сокращении выбросов парниковых газов». В настоящее время данный показатель выполняется, несмотря на некоторый рост объема выбросов за последний год: с 2 818 171 345 тонн СО2-эквивалента в 2017 году до 2 947 855 077 тонн СО2-эквивалента в 2018 году, — то есть на 4.4% и находится в пределах допустимого в соответствии с указом Президента и международными обязательствами Российской Федерации. Такие показатели сокращения выбросов парниковых газов стали результатом, в том числе и государственной политики в сфере сокращения выбросов парниковых газов и повышения энергоэффективности в различных отраслях экономики.
Тем не менее, работа по созданию комплексной системы государственного регулирования выбросов парниковых газов на данный момент не закончена. В настоящее время ведется активная работа по законодательному обеспечению создания и функционирования государственной системы мониторинга и контроля выбросов парниковых газов. На сегодняшний день существует перечень базовых нормативно-правовых актов, определяющих архитектуру государственного регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации. К ним можно отнести:
1. Климатическую доктрину Российской Федерации, утвержденную Распоряжением Президента Российской Федерации от 17.12.2009 № 861-рп;
2. Комплексный план реализации Климатической доктрины за период до 2020 г., утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.04.2011 № 730-р;
3. Указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 2013 года №752 «О сокращении выбросов парниковых газов»;
4. План мероприятий по обеспечению к 2020 сокращения объема выбросов парниковых газов, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.04.2014 №504-р.
В данных документах акцент государственной политики делался на создании системы государственного мониторинга выбросов парниковых газов, а также поддержке добровольных проектов повышения энергетической эффективности и сокращения выбросов парниковых газов.
В 2016 году Российская Федерация подписала Парижское соглашение по борьбе с изменением климата. В целях подготовки к ратификации соглашения распоряжением Правительства от 03.11.2016 №2344-р утвержден «план реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов и подготовки к ратификации Парижского соглашения» (далее — План мероприятий). План мероприятий, представляя собой фактически «дорожную карту», включает в себя ряд ключевых пунктов, разработка и принятие которых завершило создание комплексной системы государственного регулирования выбросов парниковых газов. Однако часть наиболее существенных пунктов плана так и не были представлены для общественного обсуждения, не представлены бизнес- сообществу для формирования консолидированной позиции в отношении предлагаемых норм регулирования.
В частности, Министерством экономического развития Российской Федерации так и не был представлен в установленный срок ответ на запрос члена Совета Федерации Орденова Г.И. от 01.02.2019 № 34–02.5/ГО о направлении копии докладов Министерства экономического развития Российской Федерации (далее — Минэкономразвития России) «Отчет с оценкой социально-экономических последствий ратификации Парижского соглашения» и «О модели государственного регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации».
Такая позиция Минэкономразвития России может свидетельствовать о том, что не выполнена часть пунктов, входящих в План мероприятия, хотя именно в модели государственного регулирования парниковых газов должны быть установлены основные принципы государственной политики в этой области регулирования. Более того, в соответствии с п. 7 Плана мероприятий, Минэкономразвития России должен был разработать проект федерального закона о государственном регулировании выбросов парниковых газов, который по логике Плана мероприятий должен стать результатом принятия более рамочного документа — модели государственного регулирования парниковых газов. Однако в силу отсутствия последнего, данный документ не упоминается в тексте проекта федерального закона, разработанного Минэкономразвития России, размещенного 04 декабря 2018 года на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (проект федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов и о внесении изменений в некоторые законодательные акты», ID проекта 02/04/12–18/00086521) (далее — Законопроект).
Предложенная в Законопроекте система регулирования, основанная на внедрении рыночного принципа оборота «углеродных единиц», не учитывает статус подготовки международных правил, которые должны быть установлены на международном уровне (частично – Парижским соглашением по климату), и которые установят рамочные принципы внедрения рыночных и нерыночных механизмов сокращения выбросов парниковых газов на национальном уровне для стран, ратифицировавших соглашения. В связи с тем, что данные правила еще не утверждены, создается риск внедрения национального регулирования, которое не будет сочетаться с международным подходом в этой сфере. В связи с этим, в случае ратификации Российской Федерацией Парижского соглашения, это создает риски для гармонизации национального регулирования выбросов парниковых газов с международными нормами, которые еще предстоит разработать международному сообществу.
В дополнение к этому, к законопроекту поступил ряд существенных замечаний со стороны предпринимательского сообщества в лице Российского союза промышленников и предпринимателей (далее — РСПП).
В частности, предпринимательское сообщество выступает против внедрения таких методов государственного регулирования парниковых газов, как установление целевых показателей выбросов парниковых газов по секторам экономики и следующее за данными показателями установление разрешений на выбросы парниковых газов для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность, на которых распространяется государственное регулирование выбросов парниковых газов. Вкупе с введением сбора за выбросы парниковых газов, а также установлением требований для государственных компаний и естественных монополий по реализации проектов по сокращению выбросов парниковых газов, это приведет к росту тарифов и цен на услуги естественных монополий, росту темпов инфляции. Как следствие, по мнению предпринимательского сообщества, это негативным образом скажется на благосостоянии граждан и инвестиционных планах компаний, а также вынудит компании, реализующие добровольные программы повышения энергетической эффективности и сокращения выбросов парниковых газов, отказаться от данных программ.
Помимо этого, введение законопроектом ограничивающих норм, которые вступят в силу в 2022–2025 гг., по мнению РСПП, негативно отразится на инвестиционной активности российских компаний уже в краткосрочной перспективе. Согласно позиции предпринимательского сообщества, это связано с тем, что основная часть запускаемых сейчас ключевых инвестиционных проектов в отраслях, на которые приходится основной объем эмиссии парниковых газов, имеет сроки реализации до 2025 года и далее со сроками окупаемости 10–15 лет и более. Наибольший негативный эффект ожидается от введения сбора за превышение объемов разрешенных выбросов парниковых газов.
При этом на данный момент остаются неясными стратегия, целевые ориентиры снижения выбросов парниковых газов и прочие параметры указанного регулирования. Отсутствие связи между целевыми показателями по отраслям, а также обязательствами и стратегиями Российской Федерации по снижению влияния на климат создает оторванную от реальности схему, которая не может быть эффективной.
По мнению PCПП, существующее на данный момент государственное регулирование парниковых газов, основанное на реализации эмитентами добровольных программ повышения энергетической эффективности и сокращения выбросов парниковых газов, доказало свою эффективность. По мнению предпринимательского сообщества, в первую очередь об этом свидетельствует тот факт, что российская экономика уже выполнила свои обязательства по сокращению выбросов парниковых газов до уровня 70% от уровня выбросов 1990 года.
Помимо этого, по мнению РСПП предлагаемая Законопроектом система обязательной отчетности и необходимость ее верификации, а также обязанность эмитентов по инвентаризации выбросов парниковых газов, приведет к неоправданному росту административных издержек предприятий, а для государства — к издержкам по администрированию выполнения данных требований.
Часть российских предприятий, имеющих высокий индекс эмиссии парниковых газов, уже реализуют добровольные проекты по сокращению выбросов парниковых газов и повышению энергетической эффективности. В частности, концерн «КАМАЗ» наращивает темпы выпуска транспортных средств, работающих на газомоторном топливе, а также предлагает покупателям конкурентоспособные условия для приобретения такого транспорта. Планы по расширению линейки транспортных средств, использующих газомоторное топливо, основаны на общем векторе государственной политики по поддержке данного вида топлива. В настоящее время разрабатывается государственная программа Российской Федерации «Развитие рынка газомоторного топлива», а на региональном уровне, в частности, в республике Татарстан уже приняты региональные программы по стимулирования перехода транспорта на газомоторное топливо, которое по своим характеристикам углеродоемкости кратно ниже нефтепродуктовых видов топлива.
Также крупные промышленные предприятия показывают примеры добровольной корпоративной политики снижения угледородоемскости продукции. К примеру, ОК РУСАЛ приняла корпоративную климатическую стратегию, направленную на снижение показателя выбросов СО2-эквивалента до уровня 2.7 тонн на 1 тонну алюминия путем увеличения доли безуглеродных источников энергии и инвестиций в компенсационное лесовосстановление.
Другие крупные промышленные предприятия со значительным объемом эмиссии сделали значительный вклад в повышение энергетической эффективности и снижение эмиссии парниковых газов.
Тем не менее, позиция профильных федеральных органов государственной власти — Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее — Росприроднадзор) в отношении необходимости ужесточения государственного регулирования выбросов парниковых газов остается неизменной.
По мнению Минприроды России и Росприроднадзора существующая модель государственного регулирования выбросов парниковых газов, основанная на добровольной инвентаризации объема выбросов парниковых газов в субъектах Российской Федерации, а также добровольный характер реализации проектов сокращения выбросов парниковых газов хозяйствующими субъектами не позволяет выстроить систему, предоставляющую органам власти исчерпывающую информацию об объеме выбросов парниковых газов в связи с уведомительным характером предоставления данных об объеме выбросов парниковых газов. Росприроднадзор обладает только полномочиями по постановке на учет предприятий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Однако у ведомства отсутствуют полномочия по проверке соответствия фактических объемов выбросов парниковых газов задекларированным объемам.
Однако в этом отношении необходимо отметить два важных момента. Во‑первых, в настоящее время добровольная инвентаризация выбросов парниковых газов в субъектах Российской Федерации не носит системный характер, как и анализ ее итогов на федеральном уровне. Последнее обобщение информации о данной работе на уровне субъектов Российской Федерации проводилось по итогам за 2017 год. Согласно этой информации, в 2017 году инвентаризация была проведена лишь в 11 субъектах Российской Федерации, 12 субъектов направляли информацию о планах по проведению инвентаризации. В отношении остальных субъектов федерации информация недоступна. Во‑вторых, в соответствии с приказом Министерства энергетики Российской Федерации (далее — Минэнерго России) от 23.07.2012 №340 «Об утверждении перечня предоставляемой субъектами электроэнергии информации, форм и порядка ее предоставления» компании, чья суммарная мощность генерации электроэнергии превышает 500кВт, обязаны предоставлять в Минэнерго России информацию по выбросам парниковых газов. В этой части важно отметить, что доля сегмента «Энергетика» в структуре выбросов парниковых газов российской экономикой составляет 82%.
Информация, предоставляемая в Минэнерго России объектами электрогенерации, хотя и предоставляется в Минприроды России и Росприроднадзор с целью подготовки национального доклада о кадастре антропогенных выбросов, не используется с целью верификации достоверности данных, предоставляемых объектами электроэнергетики, при их постановке на учет, как объектов негативного воздействия на окружающую среду.
Следовательно, налицо две существенных проблемы государственной политики в области государственного регулирования парниковых газов. Во‑первых, недостаточная координация работы уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части работы по инвентаризации выбросов парниковых газов со стороны Минприроды России, во‑вторых, отсутствие межведомственного взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в части обмена имеющейся информацией об объемах выбросов парниковых газов.
Также в настоящее время идет дискуссия о том, насколько объективной и репрезентативной является система оценки поглотительной способности лесов. В частности, со стороны части экспертов звучат предложения по пересмотру методики, используемой Минприроды России для оценки поглотительной способности российских лесов (Распоряжение Минприроды России от 30.06.2017 №20-р «О методических указаниях по количественному определению объема поглощения парниковых газов»). Данная методика основывается на разработках Центра по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН и Института глобального климата и экологии Росгидромета и РАН, прошла верификацию Межправительственной группы экспертов по изменению климата, которая на регулярной основе готовит методические доклады в ООН, в комитет Рамочной Конвенции по изменению климата (далее — РКИК) с целью корректировки руководящих указаний РКИК, являющихся основой для выработки национальных способов подсчета национальной поглотительной способности лесов странами-сторонами РКИК. Одна из основных претензий к данной методики заключается в том, что поглотительная способность российских лесов по результатам ее применения уступает поглотительной способности лесных насаждений с существенно меньшими площадями в других странах.
Существует альтернативная методика, разработанная Всероссийским научно-исследовательским институтом лесоводства и механизации лесного хозяйства (далее — ВНИИЛМ), позволяющая увеличить поглотительную способность российских лесов в несколько раз. Базовое расхождение между методиками касается временного периода осреднения расчетов, который напрямую влияет на объем лесных насаждений, чья поглотительная способность используется для расчета конечной поглотительной способности лесов. В частности, согласно значениям в оценке Минприроды России, прогнозная среднегодовая поглотительная способность российских лесов (при сохранении существующей модели лесопользования) в период 2021–2030 годов составит 450–500 млн. тонн СО2/год с тенденцией к снижению к 2040 году в 2 раза при условии сохранения существующей модели лесопользования. При этом, согласно методике ВНИИЛМ, поглотительная способность российский лесов к 2040 году будет расти и к 2020 году составит более 2 млрд. тонн СО2/год. Помимо описанной выше причины такого кардинального расхождения, заключенной в базовом подходе к формированию методики, в методике ВНИИЛМ учитываются поглощения лесных насаждений, не входящих в государственный лесной фонд: резервные леса, лесные питомники и т. д. Также предлагается не учитывать объем выбросов парниковых газов, образующих в результате пожаров на землях государственного лесного фонда, что снижает общий объем эмиссии Российской Федерации на 30 млн. тонн СО2/год.
Несмотря на значительные расхождения в методологии оценки, обе методики основываются на данных государственного лесного реестра, достоверность которого, по мнению части экспертов, вызывает большие опасения. По оценкам исследователей Центра по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН, только 22% материалов ГЛР достоверны.
Подчеркивая принципиальную важность осуществления комплексного подхода к государственной политике регулирования выбросов парниковых газов, основанного на оценке эффективности существующих механизмов инструментов ее реализации, а также всесторонней оценке регулирующего воздействия регуляторных инициатив в данной сфере, участники «круглого стола» рекомендуют:

Правительству Российской Федерации:

1. При рассмотрении проекта федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов в Российской Федерации и внесении изменений в другие законодательные акты»:
принять во внимание замечания предпринимательского сообщества и учесть обозначенные риски при рассмотрении законопроекта;
провести сравнительный анализ эффективности реализации предлагаемых законопроектом мер и реализации хозяйствующими субъектами добровольных проектов по повышению энергетической эффективности, учитывая, как вклад в снижение выбросов парниковых газов, так и долгосрочные социально-экономические последствия реализации различных механизмов снижения выбросов парниковых газов. Провести оценку соответствия текста законопроекта мерам по реализации положений распоряжения Правительства от 03 декабря 2016 г. № 2344-р «План реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов и подготовки к ратификации Парижского соглашения» в части отсутствия учета рамочного документа — модели государственного регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации, определяющего базовые принципы государственной политики в сфере регулирования выбросов парниковых газов;
провести оценку эффективности мер по реализации существующих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по инвентаризации источников выбросов парниковых газов с последующими выводами о необходимости корректировки нормативно-правовой базы;
2. Провести анализ эффективности межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в части обмена информацией о выбросах парниковых газов хозяйствующими субъектами;
3. Ускорить согласование и принятие нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 212-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения»;

Министерству экономического развития российской Федерации:

4. В дальнейшей работе по разработке нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования выбросов парниковых газов учитывать вклад различных отраслей экономики в образование объемов выбросов парниковых газов в Российской Федерации, используя дифференцированный подход при выработке стимулирующих механизмов по их сокращению, которые соответствовали бы удельному весу отраслей экономики в образовании выбросов парниковых газов;
5. При дальнейшей работе над проектом федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов в Российской Федерации и внесении изменений в другие законодательные акты» представить обоснование затрат государства и хозяйствующих субъектов на создание и поддержание функционирования предлагаемой к созданию системы государственного мониторинга и регулирования выбросов парниковых газов;

Министерству природных ресурсов и экологии РФ:

6. Продолжить работу по выполнению национальных обязательств Российской Федерации в рамках Рамочной конвенции по изменению климата ООН;
7. Разработать и внести в Правительство Российской Федерации предложения по комплексу мер, направленных на повышение достоверности данных государственного лесного реестра, основанных на инвентаризации лесного фонда Российской Федерации, с целью корректировки и актуализации методики расчета поглощающей способности парниковых газов российскими лесами;
8. Провести совместно с профильными научными учреждениями в сфере лесного хозяйства анализ существующих методов формирования информационной базы Государственного лесного реестра на предмет включения в перечень используемых методов последних научных разработок отечественных научных учреждений (дистанционное спутниковое зондирование, методики расчета ущерба от лесных пожаров, расчет динамики объемов лесных насаждений вне лесного фонда) с целью дальнейшего использования в работе при совершенствовании методики поглотительной способности парниковых газов российскими лесами;
9. Продолжить работу по подготовке проекта федерального закона о «поглотительных инвестициях» — инвестициях хозяйствующих субъектов в лесовосстановление и лесоразведение;
10. Провести актуализацию информации о реализации субъектами Российской Федерации полномочий в области инвентаризации источников выбросов парниковых газов;
11. Представить предложения по совершенствованию координации работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по добровольной инвентаризации объема выбросов парниковых газов.