О результатах проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению законодательства в сфере здравоохранения по обеспечению граждан медицинской помощью и перехода к страховому принципу оплаты медицинских услуг

Главным контрольным управлением Президента совместно с работниками аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах проведена проверка в Министерстве здравоохранения, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования и ряде субъектов Федерации по вышеназванному вопросу.

Минздравом России и соответствующими органами государственной власти проводится определенная работа по обеспечению граждан доступной медицинской помощью. Создаются правовые, экономические и организационные условия для реформирования здравоохранения. Организуются окружные медицинские центры. Продолжается формирование системы стандартизации медицинских услуг и контроля качества лекарственных препаратов. Поддерживается стабильная санитарно-эпидемиологическая обстановка в стране, остановлен рост заболеваемости туберкулезом, осуществляется вакцинация детского населения.

В то же время принимаемые меры по обеспечению граждан гарантированной государством бесплатной и качественной медицинской помощью не принесли ожидаемого позитивного результата.

Уровень первичной заболеваемости за последние 5 лет увеличился почти на 10%, а общей – на 15%. В 2001 году были госпитализированы 32 млн. человек, что на 600 тысяч больше, чем в предыдущем.

Несмотря на увеличивающиеся из года в год расходы на развитие отрасли, их доля в объеме ВВП достигает порядка 3,5%, тогда как, по данным Всемирной организации здравоохранения, допустимый минимум – 5%. Территориальные программы государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощью в целом по стране профинансированы на 86%. В республиках Бурятия, Ингушетия, Хакасия и Агинском Бурятском автономном округе они недофинансируются более чем на половину, в 39 субъектах Российской Федерации – на четверть.

Существующие механизмы финансового выравнивания условий деятельности учреждений здравоохранения в регионах не обеспечивают равенства граждан в получении гарантированной государством бесплатной медицинской помощи. В Федеральном фонде обязательного медицинского страхования для последующего перераспределения централизуется около 4 млрд. рублей в год, в то время как, по расчетам специалистов, эту сумму необходимо увеличить минимум в 5 раз. Разрыв в финансировании территориальных программ в расчете на одного жителя по регионам в 2000 году составил 13 раз, в 2001 году – 15 раз.

Недостаточное финансирование, рост цен на лекарства не дают возможности обеспечить потребность лечебных учреждений и льготных категорий граждан в необходимых и качественных препаратах. В 2001 году она удовлетворялась менее чем на 80%.

Действующая система сертификации лекарственных средств и контроля за их качеством несовершенна и не гарантирует безопасность потребителей. По данным МВД России, в настоящее время до 7% российского фармацевтического рынка занимают фальсифицированные лекарственные препараты, годовой оборот которых оценивается в размере около 200 млн. долларов США. Фармацевтической инспекцией Минздрава России выявляется лишь незначительная часть этой продукции. За прошедший период текущего года ее изъято на сумму всего 7 млн. рублей.

Состояние материально-технической базы здравоохранения продолжает ухудшаться. В целом по Российской Федерации износ медицинского оборудования превышает 60%, зданий и сооружений лечебно-профилактических учреждений – 50%. В этих условиях Минздравом России, Минэкономразвития России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации неэффективно используются государственные средства, направляемые на обновление основных производственных фондов в рамках федеральных адресных инвестиционных программ. При неудовлетворительном вводе пусковых комплексов и необеспечении в течение длительного времени финансирования 89 строек в текущем году начато сооружение 177 новых объектов. В результате за последние два года объем незавершенного строительства увеличился почти в 2,5 раза и достиг 500 млн. рублей. При этом имеет место недоиспользование выделенных средств. В прошедшем году не освоены и возвращены в бюджет свыше 55 млн. рублей.

Негативное влияние на обеспечение населения гарантированной государством медицинской помощью оказывает медленное реформирование системы здравоохранения.

Сохраняется неэффективный механизм финансирования лечебно-профилактических учреждений, согласно которому выделение средств на их деятельность планируется и осуществляется исходя из наличия койко-мест в стационарах и числа занятого персонала в поликлиниках, а не по фактическим объемам оказанной помощи. Это не стимулирует лечебно-профилактические учреждения на снижение затрат и повышение качества оказываемых услуг.

Недостаточными темпами осуществляется формирование системы общей (семейной) врачебной практики, являющейся приоритетным направлением совершенствования первичной медицинской помощи населению. На начало 2002 года количество семейных врачей составило всего 1536 человек, или менее 1% от общего числа специалистов, работающих в секторе первичной медицинской помощи. Вместе с тем опыт показывает, что там, где работают семейные врачи, на 40% сокращается обращаемость в службы скорой медицинской помощи, значительно уменьшается число случаев госпитализации.

Не выдерживаются устанавливаемые Правительством Российской Федерации нормативы по развитию экономичных низкозатратных форм оказания услуг здравоохранения. По‑прежнему основным видом является дорогостоящее лечение в стационарах больниц и диспансеров. В 2001 году доля расходов на это составила 62,5% при оптимальном значении порядка 50%. Сохранение такой структуры оказания медицинской помощи не позволяет снизить расходы по финансированию территориальных программ государственных гарантий ориентировочно на сумму около 10 млрд. рублей.

Правительством Российской Федерации не реализовано принятое решение об определении концепции развития системы обязательного медицинского страхования (ОМС). В связи с этим не реформируется структура, и остаются нерешенными вопросы государственного регулирования ее деятельности, в том числе поэтапного изменения размера страховых взносов для расширения страхового сектора здравоохранения. За счет средств ОМС финансируется только 31% медицинских услуг, и эта доля в последние годы практически не увеличивается.

При этом следует отметить, что в настоящее время часть населения страны не обеспечена страховыми полисами, что затрудняет возможность пользоваться лечением в системе ОМС. В Республике Марий Эл охват медицинским страхованием составляет лишь 52%, Республике Ингушетия – 49%, Республике Северная Осетия – Алания – 53%. Ежегодно поступает до 300 тысяч жалоб граждан по вопросам выдачи им страховых полисов.

Нормативно не отработан вопрос обеспечения страховых выплат на неработающее население. Рекомендуемые Минздравом России минимальные показатели их подушевых размеров в субъектах Российской Федерации не выдерживаются. В 2001 году в среднем по стране на страхование одного неработающего перечислено 254 рубля, что почти в 4 раза ниже расчетной потребности. В 10 территориях эта сумма не превышала 50 рублей, а в Республике Мордовия, Саратовской области и других была еще меньше. По этой причине за 2000–2001 годы и первое полугодие 2002 года в территориальные фонды ОМС не поступило 170 млрд. рублей, что почти в 1,5 раза больше годового объема аккумулируемых ими средств.

Негативное влияние на финансирование медицинской помощи за счет средств ОМС оказывает недостаточная работа, проводимая МНС России, федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования, по взысканию задолженности с работодателей и из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по страховым взносам в систему ОМС, которая на момент проверки составила более 133 млрд. рублей. Мер по ее реструктуризации в большинстве регионов не принимается.

Руководством федерального фонда средства обязательного медицинского страхования используются неэффективно.

В 2000–2001 годах и первом полугодии 2002 года в нарушение действующего законодательства было направлено в субъекты Российской Федерации и федеральным учреждениям Минздрава России около 700 млн. рублей на цели, не связанные с оплатой лечения граждан. В частности, на мероприятия, финансирование которых должно производиться из федерального и территориальных бюджетов, Калужской области перечислено 24,5 млн. рублей, Тульской – 21 млн, Ханты-Мансийскому автономному округу – 10 млн., Московской медицинской академии им. И.М.Сеченова – 26 млн., Российскому научному центру рентгенорадиологии – 6,5 млн. рублей.

Кроме того, в 2001 году Республике Татарстан и Московской области, располагающим избыточными финансовыми ресурсами, было необоснованно выделено соответственно 64 млн. и 72 млн. рублей.

В нарушение постановления Правительства от 26.09.1993 №977 и п.22 Устава федерального фонда ОМС, утвержденного постановлением Правительства от 29.07.1998 №857, оклады сотрудников фонда установлены в среднем на 10%, а по некоторым должностям – на 25% выше, чем у соответствующих работников федеральных органов исполнительной власти. За счет государственных средств произведено добровольное медицинское страхование работников фонда и членов их семей. В результате за два с половиной года неправомерно израсходовано около 16 млн. рублей, что почти в 1,6 раза больше утвержденного на 2001 год фонда оплаты труда.

В субъектах Российской Федерации также допускаются многочисленные факты нецелевого использования страховых средств. Только в Республиках Алтай, Коми, Хакасия, Удмуртской Республике и Московской области за 2000–2001 годы и 9 месяцев 2002 года около 100 млн. рублей направлено на погашение кредиторской задолженности учреждений, не входящих в систему ОМС, оплату строительных работ, коммунальных услуг и выплату материальной помощи.

Не решена поставленная Президентом в Посланиях Федеральному Собранию задача формирования законодательной базы для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинской помощи.

Правительством, соответствующими министерствами и ведомствами, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования до настоящего времени не разработан проект новой редакции закона об обязательном медицинском страховании. В то же время часть положений действующего Закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» находится в противоречии с нормами Гражданского, Налогового, Бюджетного кодексов, Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования».

Органами исполнительной власти субъектов Федерации в отдельных случаях принимаются нормативные акты в области регулирования здравоохранения, противоречащие федеральному законодательству. Правительство Республики Алтай своими постановлениями обязало территориальный фонд ОМС осуществлять покрытие дефицита в финансировании территориальной программы гарантированного медицинского обеспечения за счет средств федерального фонда. Правительство Республики Коми утвердило положение о республиканском фонде, в котором наделило его правом исполнять функции страховщика без соответствующей лицензии. Мер по исправлению создавшегося положения не принимается.

Учитывая изложенное, полагали бы целесообразным Правительству:

ускорить разработку и внесение в Государственную Думу проекта новой редакции Закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

принять меры по созданию действенного механизма выравнивания условий финансирования территориальных программ государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи;

разработать и принять концепцию развития обязательного медицинского страхования, направленную на повышение эффективности функционирования системы ОМС.

* * *

Результаты проверки доложены Владимиру Путину.

Информация по этому вопросу направлена в Правительство. Заместитель Председателя Правительства В.Матвиенко поручила Минздраву России (Ю.Шевченко), Минфину России (Т.Голиковой и С.Шаталову), Минтруду России (А.Починку) и ФОМС (А.Таранову) рассмотреть информацию Главного контрольного управления Президента и принять меры по устранению выявленных недостатков, а Минэкономразвития России (Г.Грефу) учесть ее при доработке законопроекта об обязательном медицинском страховании и обеспечить его внесение в Правительство в установленном порядке.

Главное контрольное управление Президента России