«О совершенствовании механизмов государственной поддержки агропромышленного комплекса Российской Федерации»

Рекомендации

Рассмотрев с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и экспертного сообщества вопрос «О совершенствовании механизмов государственной поддержки агропромышленного комплекса Российской Федерации», участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Государственная поддержка развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий осуществляется по основным направлениям, изложенным в статье 7 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства».
Отдельные направления государственной поддержки агропромышленного комплекса реализуются в федеральных законах от 25 июля 2011 года № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон „О развитии сельского хозяйства“, от 3 августа 1995 года № 123-ФЗ „О племенном животноводстве“, от 17 декабря 1997 года № 149-ФЗ „О семеноводстве“ и от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ „О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения“, а также в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717 (далее — Госпрограмма).
Одной из самых острых проблем в агропромышленном комплексе является закредитованность предприятий. По данным Банка России, на 1 декабря 2017 года задолженность субъектов АПК перед банками составила 2,6 трлн. рублей[1]. При этом объем просроченной задолженности составил 208,5 млрд. рублей[2]. Отношение объема задолженности субъектов АПК к суммарному объему кредитования всех отраслей экономики составило 8,9 %, при этом отношение просроченной задолженности субъектов АПК к общему объему просроченной задолженности составило 10,5 %.
По оценке экспертов, агропромышленный комплекс представляет собой довольно рисковый объект для инвестирования: производство здесь характеризуется сезонностью и высокой зависимостью от заемного капитала. Риски для кредитных организаций в данной сфере традиционно высоки, и это определяет не самые привлекательные условия кредитования, особенно средних и малых предприятий. Проблемой также является отсутствие достаточного ликвидного обеспечения кредита. Немногие банки могут предложить сельскохозяйственным предприятиям кредитный продукт, который учитывал бы особенности аграрного сектора, например, кредитование под залог будущего урожая.
Проводимая в настоящее время кредитная политика в большей мере ориентирована на узкий круг заемщиков. В связи с этим необходимо совершенствовать механизмы кредитования сельхозпроизводителей с учетом их особенностей. В процессе льготного кредитования отсутствуют реальные рычаги обеспечения равной доступности средств для различных форм хозяйствования и организации аграрного производства, что на фоне общей нехватки средств является для них серьезной проблемой.
При этом в настоящее время в АПК России наблюдается усиление ряда негативных факторов, сдерживающих рост и формирующих риски кредитования АПК, среди которых: снижение рентабельности сельхозпроизводства; стагнация инвестиционной активности; сохранение на внутреннем финансовом рынке дефицита источников доступного долгосрочного фондирования; дефицит качественных залогов; сокращение объемов агрострахования с государственной поддержкой из‑за снижения прозрачности данного механизма после его включения в «единую субсидию».
Механизм льготного кредитования частично снижает обозначенные риски, повышает доступность заемного финансирования для всех сегментов сельхозпроизводителей, в первую очередь для малых форм хозяйствования.
В 2017 году на субсидирование льготных краткосрочных и инвестиционных кредитов изначально были предусмотрены 21,3 млрд. рублей, из них на субсидирование инвестиционных льготных кредитов — 5,9 млрд. рублей, краткосрочных льготных кредитов — 15,4 млрд. рублей. При внесении изменений в федеральный бюджет объем субсидирования был увеличен на 4,08 млрд. рублей. В 2018 году на льготные кредиты в федеральном бюджете предусмотрены 49,7 млрд. рублей, из них на субсидирование инвестиционных льготных кредитов — 29,1 млрд. рублей, краткосрочных льготных кредитов — 20,6 млрд. рублей.
Такая мера государственной поддержки как возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) в агропромышленном комплексе по информации Минсельхоза России в настоящее время осуществляется по 20106 инвестиционному проекту, реализуемому в 77 субъектах Российской Федерации, на общую сумму кредитных средств 1 352,3 млрд. рублей. При этом размер выплаченных субсидий за весь период действия рассматриваемого направления составляет 297,4 млрд. рублей.
На возмещение части прямых понесенных затрат на создание и модернизацию объектов агропромышленного комплекса по итогам 2017 года до сельхозтоваропроизводителей доведено 99,6 % средств федерального бюджета или 15,4 млрд. рублей.
Одним из финансовых инструментов государственной поддержки агропромышленного комплекса являются целевые субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Субсидии предоставляются в рамках Госпрограммы.
Федеральным бюджетом на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов предусмотрено в рамках Государственной программы выделение бюджетам субъектам Федерации субсидий в сумме 131,21 млрд. рублей в 2018 году, 134,78 млрд. рублей в 2019 году, 134,09 млрд. рублей в 2020 году[3]. Объем субсидий, запланированных на 2018 год, меньше, чем в 2017 году (145,6 млрд. рублей[4]). Это связано с тем, что, начиная с 2018 года, существенно сокращается уровень софинансирования расходных обязательств субъектов Федерации за счет субсидий из федерального бюджета.
С 2017 года бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляется «единая субсидия», в состав которой вошли 26 субсидий на поддержку сельского хозяйства, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2016 году, в том числе субсидии на поддержку в области растениеводства, животноводства, а также малых форм хозяйствования. В 2016 году на реализацию мероприятий, вошедших с 2017 года в «единую субсидию», было выделено 42 млрд. рублей, в 2017 году – 39 млрд. рублей, в федеральном бюджете на 2018 год на соответствующие цели предусмотрено 39 млрд. рублей.
Необходимо отметить, что консолидация субсидий в ряде случаев ведет к существенному сокращению объемов средств, выделяемых на финансирование некоторых мероприятий, поэтому в целом, одновременно с консолидацией субсидий представляется целесообразным разработать механизм, обеспечивающий заинтересованность субъектов Российской Федерации в обеспечении необходимого финансирования всех направлений развития агропромышленного комплекса.
В связи со вступлением в 2012 году России в ВТО действовавшие ранее меры прямой господдержки сельхозтоваропроизводителей (приобретение минеральных удобрений, семян, ГСМ) в 2013 году были заменены механизмом несвязанной поддержки сельхозтоваропроизводителей в области растениеводства, что направлено на возмещение части затрат на проведение комплекса агротехнологических работ, повышение уровня экологической безопасности сельскохозяйственного производства, повышение плодородия и качества почв в расчете на 1 гектар посевной площади сельхозкультур. Несвязанная поддержка является гарантированной и доступной мерой поддержки государством сельхозтоваропроизводителей при проведении полевых работ. Указанный вид господдержки является «адресной» поддержкой, то есть позволяет развивать приоритетные подотрасли растениеводства (например: кормовые культуры, лен, техническая конопля), оказывать поддержку производства семеноводства импортозависимых культур (например: семенной картофель, семена овощных культур открытого грунта, кукурузы, подсолнечника, сахарной свеклы).
Сохраняются низкая обеспеченность техникой и высокий уровень износа основных фондов в сельском хозяйстве и пищевой промышленности. Кроме того, имеет место опережающий рост цен на материально-технические ресурсы для села, особенно на горюче-смазочные материалы.
Российское сельскохозяйственное производство в значительной степени зависит от импорта племенного, посадочного материалов и семян. Так, доля импортных семян сахарной свеклы достигает 70%, семян кукурузы — 28%, подсолнечника — 44%, овощей — 23%, картофеля — 80%. Доля импорта в племенном молодняке молочного скота достигает 27%.
Необходимо отметить, что в законодательстве Российской Федерации не конкретизированы полномочия Россельхознадзора по осуществлению контроля за исполнением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области ветеринарии. Также не урегулирован вопрос осуществления федерального государственного ветеринарного надзора за перемещением подконтрольных товаров между субъектами Российской Федерации, что на фоне сложившейся неблагоприятной эпизоотической ситуации приводит к распространению заразных болезней животных, в том числе опасных для человека.
Характерной особенностью урожаев зерновых в последние годы является смещение баланса в сторону зерна более низких классов. В стране недостаточно задействованы механизмы, стимулирующие аграриев выращивать высококачественное зерно. Если пять лет назад 50% урожая пшеницы приходилось на зерно 3-го класса, то в 2017 году — всего 24,5%. При этом значительная часть качественной пшеницы уходит на экспорт.
Серьезной проблемой в агропромышленном комплексе остается неразвитость транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры сельских территорий. При этом с 1 января 2018 года мероприятия ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года» будут реализовываться в рамках соответствующей подпрограммы Госпрограммы. Такой комплексный подход к решению социальных и производственных задач на селе может повысить эффективность программных мероприятий, но несет в себе возможные риски уменьшения финансирования новой подпрограммы. В связи с этим требуется усилить контроль за своевременным и полным финансированием всех ее мероприятий.

 Исходя из вышеизложенного, участники парламентских слушаний предлагают:

1. Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить принятие проектов федеральных законов:
№ 313594–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» в части страхования объектов товарной аквакультуры с государственной поддержкой»;
№ 398292–7 „О внесении изменений в статью 4 Федерального закона „О концессионных соглашениях“ и в статью 7 Федерального закона „О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“;
№ 276436–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в части совершенствования залога земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность:
увеличения бюджетных ассигнований на реализацию подпрограммы «Устойчивое развитие сельских территорий» Госпрограммы при подготовке предложений при первом внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»;
увеличения объема субсидий федерального бюджета, представляемых сельскохозяйственным товаропроизводителям в 2018 году по льготному кредиту и пересмотра механизма льготного кредитования с целью обеспечения его равнодоступности и пропорциональности в зависимости от наличия обрабатываемой земли различными формами хозяйствования, наличия в них поголовья скота, предусмотрев участие исполнительной власти регионов в распределении федеральных средств по льготному кредитованию;
создания специальных фондов поддержки малого бизнеса в АПК, осуществляющих инвестирование в микро- и малые предприятия сельского хозяйства;
выделения направления грантовой поддержки малых форм хозяйствования в отдельное направление государственной поддержки с одновременным увеличением финансирования данного направления;
увеличения объема субсидий федерального бюджета, представляемых производителям сельскохозяйственной техники в 2019–2020 годах до уровня 2018 года и разработки специального перечня импортной техники, не имеющей отечественных аналогов и необходимой для развития приоритетных направлений АПК;
возврата к практике предоставления субсидий в размере до 30 % заводам-изготовителям, реализующим сельскохозяйственную технику в регионы Сибирского и Дальневосточного федерального округов, отнесенные Госпрограммой к приоритетным территориям;
разработки в рамках Госпрограммы дополнительной подпрограммы «Развитие растениеводства в Нечерноземной зоне», ориентированной на активизацию производства растениеводческой продукции в регионах Центрального, Северо-Западного, Приволжского, Уральского федеральных округов Российской Федерации;
дополнительного выделения средств федерального бюджета на компенсацию прямых понесенных затрат на строительство и модернизацию объектов приоритетных направлений (молочные комплексы, тепличные комплексы, оптово-распределительные центры, селекционно-семеноводческие и селекционно-генетические центры, картофеле-, овоще- и плодохранилища);
выделения в федеральном бюджете средств на поддержку кредитования АПК, прежде всего, инвестиционного, в объемах, необходимых для удовлетворения в полной мере потребности сельхозпроизводителей в кредитах, выдаваемых по льготной ставке;
докапитализации АО «Росагролизинг» с целью увеличения объемов программы обновления техники с отсрочкой платежа, с нулевым первоначальным взносом и без залога;
ускорения подготовки нормативных правовых актов, устанавливающих порядок расходования бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию Федеральной научно-технической программы развития сельского хозяйства на 2017–2025 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2017 года № 996;
целевого субсидирования производства пшеницы 3-го класса и отказа от поддержки в любой форме производства пшеницы 4-го и 5-го классов в регионах с избыточным производством фуражного зерна;
разработки и внедрения мер, направленных на стимулирование глубокой переработки сельскохозяйственного сырья и побочных продуктов его переработки;
создания автоматизированной системы сбора и обработки оперативной информации о количестве и качестве собранного, находящегося на хранении (в том числе в числе переходящих остатков), отгружаемого на экспорт и импортируемого зерна;
разработки дополнительных мер, направленных на сохранение и развитие российских генетических ресурсов в растениеводстве и животноводстве и на снижение зависимости агропромышленного комплекса от импорта племенного, семенного и посадочного материалов, а также на развитие сети селекционно-питомниководческих центров, расположенных в основных зонах сельскохозяйственного производства;
разработки программы по селекции и семеноводству наиболее импортозависимых культур (кукурузы, подсолнечника, сахарной свеклы, картофеля, овощных), а также по питомниководству и размножению плодовых, ягодных, ореховых культур и винограда.

3. Рекомендовать Министерству сельского хозяйства Российской Федерации:
продолжить применение дифференцированного подхода при разработке нормативных правовых актов, регулирующих предоставление субсидий в рамках Госпрограммы, обеспечивающих выравнивание доходности и условий аграрного производства, а также сохранения занятости населения и сельского уклада жизни;
разработать подпрограмму Федеральной научно-технической программы развития сельского хозяйства на 2017–2025 годы по направлению «Производство, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»;
рассмотреть возможность сохранения в качестве самостоятельных мер государственной поддержки субсидии по несвязанной поддержке в области растениеводства и повышению молочной продуктивности;
в целях обеспечения нормального уровня доходности для территорий рискованного земледелия рассмотреть целесообразность распределения субсидий, предоставляемых на несвязанную поддержку, субъектам Российской Федерации с учетом их биоклиматического потенциала;
повысить эффективность оказания государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, осуществляющим мероприятия по восстановлению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, не используемых в сельскохозяйственном производстве;
продолжить работу по развитию инфраструктуры и логистического обеспечения агропродовольственного рынка, в особенности зернового рынка, в том числе с использованием потенциала АО «Объединенная зерновая компания»;
рассмотреть возможность предоставления государственной поддержки реализации инвестиционных проектов по созданию мощностей по глубокой переработке зерна в крупных зернопроизводящих регионах, удаленных от крупных рынков сбыта и морских портов;
рассмотреть вопрос о целесообразности предоставления льготных краткосрочных кредитов сельскохозяйственным товаропроизводителям сроком до двух лет, независимо от направлений их использования;
рассмотреть возможность оптимизации (упрощения) формы заявки на льготное кредитование для малых форм хозяйствования в уполномоченных банках;
обеспечить создание системы консультирования для малых форм хозяйствования с выделением на эти цели финансовых средств в рамках Госпрограммы;
рассмотреть возможность предоставления субсидий на возмещение части прямых понесенных затрат в размере 20% сметной стоимости по созданию (модернизации) оленеводческих комплексов по убою, первичной и глубокой переработке продукции оленеводства;
рассмотреть вопрос о целесообразности разработки нормативного правового акта, регламентирующего возможность установления в качестве критерия предоставления (или увеличения) государственной поддержки агропромышленного комплекса использования отечественных научных разработок или привлечения отечественных научно-исследовательских учреждений (ученых) для сопровождения мероприятий по восстановлению почвенного плодородия сельскохозяйственных земель, реализации инвестиционных проектов в области животноводства, глубокой переработки зерна, повышения молочной продуктивности и пр.;
рассмотреть вопрос о целесообразности разработки и принятия нормативного правового акта, закрепляющего полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в части создания и эксплуатации ограждения профилактической полосы, необходимой для предотвращения заноса инфекционных болезней животных, вдоль государственной границы Российской Федерации.

4. Рекомендовать Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации разработать комплекс мер по стимулированию строительства и реконструкции пищевых и перерабатывающих предприятий, по обновлению и созданию новых видов технологического оборудования;

5. Рекомендовать Центральному банку Российской Федерации рассмотреть возможность снижения требований по кредитам, выдаваемым коммерческими банками сельскохозяйственным товаропроизводителям, в размере до 10 млн. рублей.

6. Рекомендовать рабочей группе Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам по доработке проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон „О развитии сельского хозяйства“ ускорить подготовку и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации указанного проекта федерального закона.

7. Рекомендовать высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
рассмотреть возможность создания региональных гарантийных фондов с целью обеспечения доходности субъектов аграрного предпринимательства, попавших в трудную финансовую ситуацию;
повысить эффективность предоставления консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям и информационного обеспечения при реализации государственной аграрной политики;
продолжить совершенствование правил регулирования в сфере торговли, в том числе стимулирование развития сбытовой и снабженческой сельской кооперации; развития несетевых торговых форматов — рынков и ярмарок, выездных форм закупок и торговли;
обеспечить разработку и принятие административных регламентов, регулирующих процедуру рассмотрения заявлений о предоставлении субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям.

8. Направить рекомендации парламентских слушаний в Правительство Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Федеральную антимонопольную службу, Центральный банк Российской Федерации, Комитет Совета Федерации по экономической политике, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

[1] Задолженность предприятий и индивидуальных предпринимателей, занятых производством пищевых продуктов, в том числе напитков и табака составила 933 млрд. рублей, задолженность предприятий, занятых в области сельского хозяйства, охоты и предоставления услуг в этих областях — 1 681 млрд. рублей.

[2] Просроченная задолженность предприятий и индивидуальных предпринимателей, занятых производством пищевых продуктов, в том числе напитков и табака составила 75,5 млрд. рублей, задолженность предприятий, занятых в области сельского хозяйства, охоты и предоставления услуг в этих областях — 133 млрд. рублей.

[3] Федеральный закон от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».

[4] Федеральный закон от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».