Заседание Правительства

Основной вопрос повестки – о выполнении федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы в 2013 году.

Вступительное слово Дмитрия Медведева

Доклад Министра экономического развития Алексея Улюкаева

Обсуждение доклада:

Сообщение президента Российской академии наук Владимира Фортова

Сообщение Министра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Владимира Пучкова

Стенограмма:

Д.Медведев: Здравствуйте! Сегодня мы рассмотрим несколько вопросов, в том числе как выполнялись федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа в 2013 году.

Все эти ФЦП – большие государственные проекты по достижению стратегических целей развития страны. Речь идёт о крупных государственных инвестициях. Общий объём финансирования ФЦП из федерального бюджета – более 1 трлн рублей. Важно, чтобы средства и поступали туда, куда они должны поступать, в срок, естественно, в полном объёме, и, конечно, использовались с максимальной отдачей. От этого напрямую зависит состояние экономики и социальной сферы, а значит, уровень жизни наших людей.

Список участников

Список участников заседания Правительства, 20 марта 2014 года

Сейчас действует почти 50 ФЦП (точнее, 47), большинство из которых, по оценке Минэкономразвития, выполняются эффективно. Вопросы остаются по реализации нескольких ФЦП. Об этом отдельно, наверное, министр доложит. Это лучше показателей 2012 года, когда неудовлетворительной была признана реализация пяти федеральных целевых программ. Значит, кое-что подчистили.

Вместе с тем ухудшилось положение с софинансированием ФЦП из региональных и местных бюджетов и внебюджетных источников. Мы знаем об этой проблеме, говорили недавно. Связано это с общим экономическим положением. В прошлом году средний уровень исполнения обязательств по софинансированию составил около 76% от запланированного – это хуже, чем в позапрошлом году почти на 20%. Конечно, нужно внимательно разбираться, кто и почему не исполняет свои обязательства по программам. Нужно смотреть также на то, что можно сделать для нормализации этой ситуации, хотя, конечно, недофинансирование ФЦП негативно отражается на развитии регионов и страны в целом. Но с регионами мы эту проблему, ещё раз говорю, неоднократно обсуждали – здесь нет однозначного рецепта, очень многое будет зависеть от того, каковы будут темпы развития.

Д.Медведев: «Общий объём бюджетных ассигнований на капитальные вложения в прошлом году составил почти 1 трлн рублей. Объекты и мероприятия в рамках адресной инвестиционной программы были профинансированы практически на 100%».

Ещё одна проблема, которая мешает двигаться вперёд, – несвоевременная корректировка параметров финансирования программ, это тоже тормозит процесс актуализации госпрограмм, в состав которых входят ФЦП. Это нужно сделать.

Несколько слов о выполнении Федеральной адресной инвестиционной программы. Речь идёт о капитальных вложениях, в том числе в объекты государственного оборонного заказа.

Общий объём бюджетных ассигнований на капитальные вложения в прошлом году составил почти 1 трлн рублей. Объекты и мероприятия в рамках адресной инвестиционной программы были профинансированы практически на 100%, что, в общем, неплохо. К началу текущего года в рамках ФАИП в эксплуатацию были введены 528 объектов. А вот здесь ситуация хуже – это меньше плановых показателей. Отставание во многом обусловлено несвоевременной подготовкой документов, которые необходимы для начала финансирования работ. Поэтому профильные ведомства обязаны уделять этому как можно больше внимания, чтобы график соблюдался. Более подробный доклад представит Министр экономического развития.

Ещё один вопрос, который хотел бы осветить в начале нашего заседания, касается людей с ограничениями по здоровью. Задача Правительства – обеспечить им возможность реализовать себя, достичь профессионального успеха. А какие они могут чудеса творить, мы все видели, наблюдая за соревнованиями Паралимпиады, это действительно был триумф просто. И для этого нужно создавать условия и в обычной, в повседневной жизни.

Д.Медведев: «Россия ратифицировала в 2012 году Конвенцию Организации Объединённых Наций о правах инвалидов, и нам необходимо в полной мере исполнять её положения. Поэтому сегодня мы рассмотрим законопроект, который вносит изменения в 25 законодательных актов».

У нас есть программа «Доступная среда», которая начала действовать в 2011 году. Её цель заключается в том, чтобы сформировать среду безбарьерную, чтобы люди с ограничением по здоровью могли  беспрепятственно посещать объекты социальной сферы, объекты культуры, пользоваться транспортом. Но этого тоже недостаточно.

Россия ратифицировала в 2012 году Конвенцию Организации Объединённых Наций о правах инвалидов, и нам необходимо в полной мере исполнять её положения. Поэтому сегодня мы рассмотрим законопроект, который вносит изменения в 25 законодательных актов. Это касается практически всех сфер жизни, и эти поправки закрепляют механизмы обеспечения инвалидам равного с другими гражданами доступа к услугам, к социальным объектам, к информации – в общем, ко всем основным благам современной жизни. Он также направлен на совершенствование медико-социальной экспертизы и реабилитации.

Давайте приступим к обсуждению этих вопросов. Слово Министру экономического развития. Пожалуйста.

А.Улюкаев: Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые коллеги! Развитие государственных капиталовложений – это, безусловно, важнейший инструмент обеспечения экономического роста, решения социально-экономических проблем страны. К сожалению, бюджетные возможности не таковы, чтобы наращивать объёмы капиталовложений, но те ресурсы, которые есть, действительно, в рамках ФЦП (порядка 1 трлн рублей), должны осваиваться тем более эффективно в этих непростых обстоятельствах.

В общем объёме было направлено в рамках ФЦП в прошлом году 994 млрд рублей, и процент использования средств федерального бюджета действительно увеличился, это очень неплохо. У нас было 94% с небольшим, сейчас 97%. В целом картина неплохая. Я бы добавил, что реализуются довольно неплохо целевые индикаторы и показатели, которые имеются в каждой программе. Из 817 в целом массива индикаторов и показателей исполнен 581 показатель – это больше 71%, это также больше, чем в предшествующие годы. Это означает, что и приоритеты стали выбираться лучше, и финансирование концентрируется на этих приоритетных позициях в большей степени.

А.Улюкаев: «Среди программ-отличников хотел бы отметить такие, как "Уничтожение запасов химического оружия" (это минпромторговская программа), "Ядерные энерготехнологии" (это "Росатом"), "Охрана озера Байкал" (Минприроды), "Развитие уголовно-исправительной системы" (ФСИН). Это там, где самые высокие проценты достижения показателей и параметров и освоения средств».

Действительно, софинансирование со стороны субъектов Федерации и местных бюджетов и внебюджетных источников уменьшилось примерно на 18 процентных пунктов – с 94 с небольшим до 76%. Но, Дмитрий Анатольевич, здесь дело не только в том, что изменились финансовые условия бюджетирования для субъектов и муниципалитетов. Вообще у нас 2012 год был некоторым исключением. У нас этой цифры – 94 – до этого никогда не было. Мы скорее вернулись, не хочу сказать – на нормальный, но привычный уровень, который существовал до этого. А в 2012 году во многом это было связано с реализацией ФЦП «Развитие Дальнего Востока». Тогда действительно была хорошая, очень скоординированная работа и больше обычного было обеспечено софинансирование. Тем не менее эту работу мы, конечно, целевым образом будем контролировать.

Очень важно, что во многом улучшение этих показателей связано с тем, что удалось повысить самостоятельность ведомств при маневрировании расходами с точки зрения соответствующей нормативно-правовой базы. У нас внесены изменения в Бюджетный кодекс, которые дают возможность переносить остаток средств по ФЦП на очередной финансовый год, с тем чтобы не заставлять неэффективно использовать в конце года средства, а иметь возможность более спокойно ими распорядиться. Это важная мера.

Среди программ-отличников хотел бы отметить такие, как «Уничтожение запасов химического оружия» (это минпромторговская программа), «Ядерные энерготехнологии» (это «Росатом»), «Охрана озера Байкал» (Минприроды), «Развитие уголовно-исправительной системы» (ФСИН). Это там, где самые высокие проценты достижения показателей и параметров и освоения средств.

А.Улюкаев: «Очень важно, что во многом улучшение этих показателей связано с тем, что удалось повысить самостоятельность ведомств при маневрировании расходами с точки зрения соответствующей нормативно-правовой базы. У нас внесены изменения в Бюджетный кодекс, которые дают возможность переносить остаток средств по ФЦП на очередной финансовый год, с тем чтобы не заставлять неэффективно использовать в конце года средства, а иметь возможность более спокойно ими распорядиться».

К сожалению, у нас повторяется тот небольшой набор ФЦП, по которым есть претензии. Мы и на прошлом обсуждении, в декабре, говорили, скажем, о программе «Безопасность полётов госавиации». У нас нет финансирования этой программы на 2014–2016 годы. Было дано поручение Правительства о том, чтобы переработать эту программу. Сейчас, по сообщениям ведомств, она находится в высокой степени доработки и должна поступить в Минэкономразвития, потом будет внесена в установленном порядке. Но сейчас исполнение 2013 года и с точки зрения параметров почти нулевое, и с точки зрения финансирования почти нулевое.

Есть претензии к программе космодромов, но она немножко другого характера. Там просто между всей программой в целом и подпрограммой, между Восточным и Плесецком есть просто дисбаланс. Тут нужна, мне кажется, просто такая технико-методическая работа, между программой и подпрограммой мы должны выверить позиции, чтобы не было того, что подпрограмма выполняется на 70% с лишним, а остальная часть программы – на 20% с небольшим.

В части ФАИП. Действительно, у нас введено 586 объектов. Это примерно две трети от общего количества тех объектов, которые должны были быть введены. В самом деле эта цифра неутешительная и хуже, чем в прошлые годы. Это связано и с неэффективным направлением средств, распределением между завершающимися объектами и теми объектами, софинансирование которых начинается, и с корректировками.

У нас в 2013 году было принято решение о корректировках на сумму 17 млрд рублей между объектами, причём, как ни странно, не в пользу объектов завершающихся. У нас 72 вводных объекта – с них были сняты средства и направлены на иные объекты. Соответственно, если бы этого не было сделано (наверное, есть какие-то разные причины этому), то объём вводов реальный был бы у нас порядка на 10% больше, чем это есть по факту исполнения.

В части общего освоения средств федерального бюджета опять же 95,8% наши цифры. Это больше, чем было в предшествующие годы, не намного, но больше.

Многое мы смогли изменить в нормативно-правовой базе, в том числе рассматривая эти вопросы на заседаниях Правительства, что позволило добиться некоторого увеличения эффективности ФЦП и ФАИП. Речь идёт о сокращении сроков внесения изменений в ФАИП (примерно 20% нормативного срока сокращение достигло), необходимости внесения изменений в сводную бюджетную роспись. Речь идёт о повышении самостоятельности и ответственности ведомств и о том, о чём я уже сказал, – возможности переноса остатков на следующий год. Необходимые изменения были внесены и в Бюджетный кодекс, и в постановления Правительства, и во многом это способствовало лучшим результатам.

А.Улюкаев: «Мы также подготовили дополнительные предложения по обеспечению лучшего использования средств для капитального строительства. Речь идёт о предложениях по упрощению порядка проведения проверок достоверности сметной стоимости объекта, о возможности совмещения по времени экспертизы и проверки достоверности, о возможности использования здесь типовой документации, о переходе на электронный документооборот в этой сфере».

Сейчас мы также подготовили дополнительные предложения по обеспечению лучшего использования средств для капитального строительства. Речь идёт о предложениях по упрощению порядка проведения проверок достоверности сметной стоимости объекта, о возможности совмещения по времени экспертизы и проверки достоверности, о возможности использования здесь типовой документации, а также о переходе на электронный документооборот в этой сфере. Мы надеемся, что это также сократит сроки подготовки проектов и их финансирование.

Для того чтобы не допускать необоснованного роста стоимости объектов региональных ФЦП, мы сейчас в рамках программы «Юг России» отрабатываем пилотный проект по реализации в части строительства новых объектов регионального значения, которые могут строиться как объекты федеральной собственности с более высокой степенью контроля сметной стоимости, использования средств и затем с последующей передачей их в собственность субъектов. Надеемся, что этот пилотный проект тоже даст неплохие результаты.

О тех проблемах, которые пока ещё не решены. Это уже упомянутая Вами несвоевременная корректировка действующих программ. Мы должны до конца апреля эту корректировку внести в соответствии с финансовым планом на три года. Из 46 программ, которые требуют этой корректировки (всех требующих корректировки программ), откорректировано сейчас 11 (то есть это четвёртая часть), 35 не откорректировано. Из них четыре готовы для рассмотрения на Правительстве, 4 согласованы в предварительном порядке, 4 ещё находятся на экспертизе в Минэкономразвития, 10 возвращены на доработку, а 13 ещё и вовсе не предоставлялись. Времени не так много, и хотелось бы, чтобы эта работа была ускорена.

По ряду утверждённых программ сложилась такая нерабочая, неэффективная ситуация. В частности, это касается программы «Пожарная безопасность», мы не смогли для прошлого года найти федеральное софинансирование. Это программа, которую реализуют субъекты Федерации, у нас было обязательство по софинансированию, в связи с ухудшением бюджетной ситуации мы этого сделать не смогли. Правительством было дано поручение о том, чтобы предусмотреть возможность мобилизации средств для обеспечения федерального софинансирования в других, менее приоритетных проектах МЧС. Сейчас МЧС представит такие предложения. Надеемся, что вместе с ведомством в ускоренном порядке сможем их проработать и закрыть эту проблему.

Программа «Научные и научно-педагогические кадры», которая принадлежит Минобрнауки. У нас в результате организационных изменений основной объём мероприятий, основной объём средств был переведён в Российский научный фонд. То, что осталось в рамках программы, как бы не тянет на программу, и мы предлагаем досрочно эту программу закрыть, а объекты и финансирование перевести в ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса», которое ведёт то же ведомство (Минобрнауки), и там они естественным образом могли бы реализовываться.

Есть вопросы к программе перехода военнослужащих на контракт. Большинство госзаказчиков (МВД и другие) работает достаточно эффективно, а вот к Министерству обороны есть вопросы в части более своевременной корректировки программы. Мы бы хотели попросить министерство, чтобы в короткий срок эту корректировку завершить.

У нас известная проблема была с начала этого года в том, что вступили в силу в рамках Бюджетного кодекса новые механизмы финансирования – мы переходим на предоставление субсидий на осуществление капиталовложений. Многие ведомства были к этому не готовы, с одной стороны, с другой стороны, положение требовало изменения нормативно-правовых актов и не допускало работы без этих изменений. Мы нашли после обсуждения на совещании у Председателя Правительства решения в корректировке постановления №13, которое определяет эти параметры, и в рамках этой корректировки до конца этого года ведомства должны внести изменения в свои нормативно-правовые акты и дать предложения по тем постановлениям Правительства, которые должны быть приняты на уровне Правительства, но до принятия этих актов они могут осуществлять финансирование в прежнем формате, и сейчас, мы надеемся, тоже эта проблема будет снята.

А.Улюкаев: «С 1 апреля в соответствии с нормой закона о бюджете, если необходимая проектно-сметная документация не будет в должном порядка отработана, средства будут сниматься и направляться на пополнение капитала Российского фонда прямых инвестиций. Сейчас речь идёт о сумме примерно 57 млрд рублей».

Хочу напомнить коллегам, что у нас с 1 апреля в соответствии с нормой закона о бюджете, если необходимая проектно-сметная документация не будет в должном порядка отработана, средства будут сниматься и направляться на пополнение капитала Российского фонда прямых инвестиций. Сейчас речь идёт о сумме примерно 57 млрд рублей. Время ещё есть, хотелось бы, чтобы эта работа была ускорена, иначе мы должны будем исполнить эту норму, и они уйдут в РФПИ. Как председатель наблюдательного совета РФПИ я этому буду, конечно, рад, но всё-таки хотелось бы, чтобы исполнялись и другие позиции в области государственных капиталовложений.

У нас с января этого года вступил в силу механизм технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов. Это очень важная позиция, но при этом мы должны тоже обеспечить её нормативно-правовыми актами. У нас Минстрой и Минобрнауки должны подготовить набор актов, таких как форма заключения о проведении аудита, порядок формирования и перечень экспертных организаций, состав научно-экспертных советов и так далее. До сих пор этих актов нет, поэтому нельзя провести аудит, а это крупные проекты, требующие больших средств. Эту работу тоже необходимо ускорить.

Кроме того, здесь есть финансовая проблема о проведении аудита на первом этапе, когда ещё нет решения о реализации проекта. На последующих этапах, понятно, – за счёт средств проекта, но до этого, первый этап, – это за счёт средств соответствующего федерального органа исполнительной власти. Безусловно, эти средства в смете не предусмотрены, но это довольно большие средства, потому что речь идёт о самых крупных инвестиционных проектах – там порядка 0,2 от стоимости проекта. Если, скажем, проект 10 млрд, то это 2 млн рублей – это довольно большие деньги. Этот вопрос тоже нужно решить.

А.Улюкаев: «Скорость и эффективность принятия документов и работа по ФЦП и ФАИП во многом связана с бюджетной классификацией. У нас утвердилась практика, когда мы ежегодно вносим очень большой, фронтальный объём изменений в коды бюджетной классификации расходов. ФАИП довольно сложно быстро приспособляться к этим изменениям».

Последнее, о чём я хотел сказать, – это о том, что скорость и эффективность принятия документов и работа по ФЦП и ФАИП во многом связана с бюджетной классификацией. У нас утвердилась практика, когда мы ежегодно вносим очень большой, такой фронтальный объём изменений в коды бюджетной классификации расходов. ФАИП довольно сложно быстро приспособляться к этим изменениям. Хотелось бы подумать… Может быть, мы с Антоном Германовичем (Силуановым) подумали бы на эту тему, чтобы сделать какую-то периодичность внесения фронтальных изменений в классификацию – не каждый год, а хотя бы раз в три года. С нашей точки зрения, это во многом будет способствовать более качественной работе ФАИП.

Доклад закончен. Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо. Надо разобраться с этими двумя программами, которые у нас уже не первый год в списке находятся. Я имею в виду безопасность полётов и российские космодромы.

А.Улюкаев: Дмитрий Анатольевич, мы сейчас в очередной раз говорили с представителями Минобороны. Они говорят, что с ФАИП новый бренд был согласован и на Военно-промышленной комиссии также был рассмотрен. Теперь мы ждём того, чтобы мы могли также получить эту программу, с ней поработать. Будем надеяться, что общими усилиями эту программу закроем.

Д.Медведев: Чтобы к этому не возвращаться больше, Дмитрий Олегович (обращаясь к Д.Рогозину), вы тоже обратите на это внимание – у нас было пять программ, теперь две… Чтобы больше ни одной в следующем году мы не рассматривали с вами.

Пожалуйста, обращаюсь к коллегам, какие будут соображения по исполнению ФЦП и ФАИП за 2013 год.

Пожалуйста.

В.Фортов : Спасибо, Дмитрий Анатольевич. Я хочу обратить внимание, уважаемые коллеги, на один эффект, который проявляется при анализе документов.

Средства, которые выделяются в ФАИП для Академии наук, находятся на уровне 700 тыс. рублей. Это смехотворная сумма, она, конечно, никак не может быть адекватна той проблеме, которая в Академии наук и в институтах Академии наук, которые после неё перешли даже и в ФАНО, и никак не может быть сопоставлена с теми потребностями, которые есть.

Сегодня основные фонды академических институтов изношены, как вы хорошо знаете, от 60 до 80%. На протяжении последних 20 лет мы испытываем острейший инвестиционный голод, и в этом смысле – в том, что такая низкая цифра, – и есть явные противоречия между приоритетами ФАИП о формировании технологической базы новой экономики с одной стороны, и тем, что потребности науки таким образом отражены. По-моему, на это стоит обратить внимание.

Я должен сказать, что, конечно, было бы хорошо, если бы соответствующий пункт – пункт седьмой – о необходимости выявления таких потребностей в Академии наук провести вместе Академии наук и ФАНО. Тогда нам будет понятен масштаб бедствия. Конечно, те 700 тыс., которые здесь указаны, никоим образом не соответствуют ситуации.

В.Фортов: «Академия наук потребляет около 18% ресурсов, которые государство выделяет на развитие исследований, и даёт 55% всей научной продукции в нашей стране».

Я хочу напомнить (и вы, наверное, хорошо это знаете), что Академия наук потребляет около 18% ресурсов, которые государство выделяет на развитие исследований, и даёт 55% всей научной продукции в нашей стране. Я ещё хочу сказать, что есть там пункт о формировании научно-технического совета по проведению публичного технологического аудита инвестиционных проектов, и в этом пункте никоим образом не упоминается Российская академия наук, хотя по закону о реформе это основная функция – участвовать в экспертизе проектов и давать предложения органам государственной власти по этому вопросу. Я предложил бы это туда включить.

И, конечно, не упоминается ФАНО никоим образом там, где формулируются приоритеты. Я считаю, что это тоже надо бы подправить, Дмитрий Анатольевич. Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо. Давайте учтём эти соображения тоже. Пожалуйста.

В.Пучков: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! У нас реализуется федеральная целевая программа «Пожарная безопасность», реализуется уже третий год, но с учётом тех решений, которые принимались, из федерального бюджета на её реализацию не выделяется ни одной копейки.

Вместе с тем с учётом доклада, который сегодня прозвучал, она целенаправленно реализуется за счёт средств субъектов Российской Федерации и организаций. Кстати, на слайде в докладе представлено, что она, несмотря на то что из федерального бюджета не финансируется, отфинансирована за счёт иных источников на 104,7% запланированного.

Я прошу дать поручение МЧС России, Минэкономразвития и Минфину дополнительно рассмотреть возможности увеличения финансирования за счёт средств федерального бюджета, потому что резервы минимально возможные в МЧС России мы нашли и такие предложения уже представили. Но вместе с тем есть необходимость увеличения бюджетирования, потому что у нас могут пострадать и объекты образования, и объекты культуры, и объекты федерального значения. Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо. Пожалуйста, у кого ещё дополнения какие-то.

Ю.Трутнев: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Я только по одному пункту – по поводу направления средств, не израсходованных в своё время на подпрограмму в РФПИ. РФПИ является не единственным институтом развития. В условиях сегодняшних бюджетных напряжений, мне кажется, этот вопрос ещё надо рассмотреть с точки зрения возможности использования этих средств в других институтах развития. Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо. Есть ещё дополнения какие-то? Алексей Валентинович, есть какие-то ещё соображения?

А.Улюкаев: Нет, я всё, что хотел, изложил.

Д.Медведев: Хорошо. Давайте примем тогда решение с учётом итогов обсуждения и перейдём к следующему вопросу.

<…>