нформационно-аналитически

АВ 2004г. Выпуск 4 Законодательное обеспечение миграционной политики Российской Федерации

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ МИГРАЦИИ

   Для России, входящей в число стран, образовавшихся из единого в прошлом государства - Союза ССР, вопросы миграции населения являются особенно    актуальными. Институирование новых межгосударственных отношений как с ближним, так и с дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической основе, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля - эти и другие факторы сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории государства.
    Происходящие миграционные процессы как в мире, так и в России неоднородны.  Исходя из определения  основных  направлений миграционных потоков, миграция может различаться по причинам (добровольная, вынужденная и принудительная), по типу (внешняя и внутренняя), по временным критериям (возвратная или безвозвратная). Принято различать также индивидуальную, семейную (перемещение группы родственников для восстановления или сохранения семейных связей) и коллективную (организованное переселение группы лиц) миграцию.
    В системе добровольной миграции следует выделить экономическую и, прежде всего, трудовую миграцию. Она представляет собой миграцию физических лиц из одной страны в другую, а также внутри одной страны с целью найма на работу. Как правило, экономический мигрант покидает свою страну добровольно, при этом, в случае принятия решения вернуться на родину, он продолжает пользоваться защитой со стороны своего государства. Наиболее тяжелые как для личности, так и для общества, государства последствия несет вынужденная миграция. Вынужденная миграция так же, как и добровольная, может иметь различные характеристики. Она бывает внешней (лица, ищущие убежище, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные внутри страны лица, вынужденные переселенцы), возвратной и безвозвратной, легальной и нелегальной и т.д.
    Для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией в этой связи обязательствами в настоящее время в России выработан ряд законодательных актов.
    Прежде всего, это относится к общепринятым принципам и нормам международного права и международным соглашениям Российской Федерации, в том числе по вопросам миграции, которые, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, включены в правовую систему России. Это касается выполнения Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г., к которым Российская Федерация присоединилась в 1992 году (в России они вступили в силу с февраля 1993 г.), ряда других международных документов. Также законодательство Российской Федерации в области миграции составляют федеральные законы, законы субъектов Федерации и акты органов исполнительной власти.
    Весь существующий в законодательстве Российской Федерации нормативный массив, так или иначе связанный с миграцией, можно классифицировать по доброму десятку критериев - по принадлежности к той или иной отрасли права, по субъекту (российские граждане, иностранные граждане или лица без гражданства), по иерархии, по времени издания, по тому, регулирует ли акт непосредственно миграционные   процессы   или   же   устанавливает   правомочия государственных органов, работающих в сфере миграции, и т.д.
    Для удобства восприятия представляется целесообразным разбить всю данную совокупность нормативных правовых актов на группы, соответствующие иерархии нормативных актов, основу которых составляет Конституция Российской Федерации.
    Нормы Конституции Российской Федерации, устанавливающие принципы регулирования миграции, можно условно разделить на две части. К первой относятся те из них, которые признают права человека, прямо или косвенно лежащие в основе миграционных процессов, ко второй - нормы, определяющие пределы полномочий и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также должностных лиц по управлению процессами, образующими явление миграции, в том числе по обеспечению соблюдения требований законодательства.
    Основой  существования  миграционных  процессов  являются признаваемые Конституцией Российской Федерации права и свободы человека. Все они в большей или меньшей степени оказывают влияние на внутреннюю и внешнюю миграцию.
    Конституция в части первой статьи 17 провозгласила, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина   согласно   общепризнанным   нормам международного права... . Согласно части третьей статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме Случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из данной статьи в ее взаимосвязи с частью второй статьи 17 и др. статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человек и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.
    Реализация людьми некоторых из этих прав и свобод непосредственно образует миграционные процессы. К ним следует отнести права и свободы, установленные нормами частей первой и второй статьи 27 Конституции Российской Федерации. Они закрепляют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также право на свободный выезд за пределы Российской Федерации и для граждан России - право на беспрепятственное возвращение на ее территорию.
    Следует отметить, что Конституция Российской Федерации не признает за человеком права на абсолютную свободу - в части свободы передвижения и выбора места пребывания и места жительства это право принадлежит лишь тем лицам, которые находятся на территории Российской Федерации на законных основаниях, будь то гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. В отношении двух последних категорий федеральным законом установлены специальные ограничения. Субъектом права беспрепятственного въезда в Российскую Федерацию вообще может быть только гражданин Российской Федерации. Однако и это право необходимо соотносить с принципом, закрепленном в пункте 3 статьи 17 Конституции - Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц . В соответствии с данным принципом часть третья статьи 55 Конституции устанавливает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства .
    Принятие федеральных законов, регламентирующих как деятельность государства, так и должностных лиц, также можно отнести к основаниям, на которых осуществляется государственно-правовое регулирование миграционных процессов. К таким конституционным нормам, прежде всего, следует отнести те, которые регламентируют вопросы гражданства, порядок его приобретения и прекращения (часть 1 статьи 6), поскольку институт гражданства имеет исключительно важное значение для регулирования миграции.
     В другую группу установлений Конституции Российской Федерации, образующих правовую основу государственного регулирования миграции, можно включить нормы, определяющие порядок ведения Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в части установления правомочий по обеспечению прав, регламентации тех или иных вопросов и вытекающих из такой регламентации обязанностей.
    Так, в ведении Российской Федерации находятся такие важные для регулирования миграционные вопросы, как принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением (п. а статьи 71), регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации (п. в ), установление порядка деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти (п. г ), установление основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. е ), финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежная эмиссия и основы ценовой политики (п. ж ), федеральные налоги и сборы (п. з ).
    К мощным инструментам регулирования миграционных процессов следует отнести вопросы определения статуса государственной границы и ее защиты, а также  судопроизводство, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство (п. п. н , о ).
    Таким образом, по Конституции Российской Федерации основные, принципиальные аспекты правового регулирования миграции отнесены к исключительному, по смыслу статей 71 и 72, ведению федерального центра. Вместе с тем ряд предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов представляет собой во многом те же вопросы федерального ведения, но содержащие определенные уточнения - если к компетенции центра отнесены регулирование и защита прав и свобод... , то компетенция субъектов федерации, не предусматривая регулирования, в то же время предполагает наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина и пути  такой защиты: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности", а также установление режима пограничных зон (п. б ч. I).
    Только в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся такие важные для регулирования миграционных отраслей права, как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. к ), выполнение международных договоров (п. о ). К рассматриваемой группе норм вплотную примыкают установленное пунктом а статьи 89 Конституции правомочие Президента Российской Федерации решать вопросы гражданства Российской Федерации и  представления политического убежища .
     Положения Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере миграционных процессов, получили свое непосредственное отражение в более чем 30 действующих на настоящий момент федеральных законах Российской Федерации.
    Одним из основных законодательных актов, регулирующих миграционные правоотношения, является Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. 114-ФЗ О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерации . Данный закон непосредственно реализует положения ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации - Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию . Закладывая основы механизма, призванного обеспечивать право на свободу передвижения - порядок получения выездных документов для российских граждан, въезда и транзитного проезда для иностранцев, - закон в то же время достаточно подробно, за некоторым исключением, устанавливает случаи и основания ограничения такого права, включая отсылки к законодательству о безопасности и как частные случаи - к законам о Государственной границе и о государственной тайне.
    Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. 4730-1 О Государственной границе Российской Федерации , содержащий правила пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных, развивает, в свою очередь, принципы и нормы, изложенные в другом акте - Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. 2446-1 О безопасности .   Последний   предусматривает деятельность ряда уполномоченных органов, осуществляющих    государственное принуждение, в том числе и при пересечении государственной границы, и в части принятия решения о допуске (выдаче визы) в Российскую Федерацию.
    Без сомнения, к законам, регулирующим въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства в части защиты здоровья населения, следует отнести Федеральный закон от 30 марта 1995 г. 38-ФЗ О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) .
    Определенная регламентация въезда и выезда иностранных граждан установлены Федеральным законом от 25 июля 2002 г. 115-ФЗ О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации (например, пункт 2 статьи 30, касающийся миграционной карты). Основное же содержание данного закона составляют нормы, устанавливающие статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Кроме данного закона, правовое регулирование в данной сфере осуществляется Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. 4528-1 О беженцах , который определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев, при этом данный закон распространяет свое действие в равной степени на граждан Российской Федерации. В меньшей степени правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определяется Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. 3297-1 О закрытом территориальном образовании .
    В случае лишения либо утраты статуса беженца, нарушения правил пребывания, проживания в Российской Федерации или транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии с Федеральными законами О беженцах и О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации подлежат депортации за пределы Российской Федерации. Однако в настоящее время законодательно не установлен четкий порядок депортации иностранных граждан и лиц без гражданства.
     Законодательным актом, регулирующим права иностранных граждан и лиц без гражданства в части получения российского гражданства, является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. 62-ФЗ О гражданстве Российской Федерации , в котором содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. Законом установлены правила, согласно которым гражданство не смогут получить лица, связанные с преступностью, не владеющие государственным языком, не имеющие возможности содержать себя в стране проживания. Введена норма, ограничивающая предоставление двойного гражданства в случаях, не предусмотренных федеральным законом или международными договорами, а приобретение российского гражданства  иностранцами  за  рубежом  разрешено  только  в исключительных случаях по решению Президента Российской Федерации.
    Рассматривая правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, необходимо обратиться к Закону Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. 4530-1 О вынужденных переселенцах , который в соответствии с п. 3 ст. 1, признает указанную категорию лиц вынужденными переселенцами, устанавливая экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации. Однако в соответствии со ст. 1 Закона О вынужденных переселенцах последними признаются граждане Российской Федерации, а основное действие закона направлено на регулирование вынужденной миграции граждан Российской Федерации.
    В целях защиты конституционного права граждан на свободу передвижения принят Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. 5242-1 О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации . Вместе с тем, как представляется, не каждое лицо, пользующееся упомянутым правом, в то же время может быть признано в качестве мигранта. Это связано с тем, что переселенец (мигрант), во-первых, покидает прежнее место жительства, а во-вторых, его переезд сопровождается пересечением границ (государственных и административных). Не случайно упомянутый выше закон закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства, которая в то же время не является частью процедуры переселения (миграции) в том случае, если гражданин не меняет место жительства или меняет его, не пересекая границы.
     Помимо перечисленных федеральных законов и законов Российской Федерации, а также целого ряда других законов, непосредственно или опосредованно воздействующих на правоотношения в сфере миграционных процессов, следует упомянуть о ряде кодифицированных законодательных актов, затрагивающих прямо или косвенно отношения в сфере миграции, устанавливающих ответственность за правонарушения, связанные с незаконной миграцией. К таким нормативным актам относятся Налоговый, Бюджетный, Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др.
     Наряду с федеральными законами и законами Российской Федерации, регламентирующими   деятельность государства в сфере миграции, необходимо отметить двухсторонние и многосторонние международные соглашения о сотрудничестве между органами государственной власти и управления Российской Федерации и Правительствами зарубежных стран, в области борьбы с незаконной миграцией и преступностью. Международные договоры и соглашения по вопросам миграции наиболее предметно регулируют миграционные процессы между Россией и другими государствами,  поскольку выражают согласованные подходы  к пересечению границ, перемещению товаров, закладывают основы правового статуса своих граждан, граждан других государств и лиц без гражданства при пребывании и проживании на территории другого государства.
    Нормативными правовыми актами, регулирующими в Российской Федерации отношения в области миграции на более детализированном уровне, по сравнению с законами Российской Федерации, являются акты органов исполнительной власти. К нормативным актам данной группы относятся свыше 90 действующих Указов Президента Российской Федерации, Постановлений   и Распоряжений Правительства России, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также изданных во исполнение указанных актов ведомственных нормативных актов министерств и ведомств.
    При рассмотрении данного нормативного блока, регулирующего правовые отношения в сфере миграции, необходимо отметить, что в целом для системы правового регулирования миграции в Российской Федерации характерно наличие в большей  степени  подзаконных  актов, регламентирующих правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, нежели миграцию российских граждан. Однако необходимо отметить ряд нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации   и   федеральных   органов   исполнительной   власти, регулирующих вопросы общего характера в области миграции. Таким нормативным актом является, например, Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. 60, утверждающее Положение о пунктах пропуска через государственную границу Российской  Федерации, в котором закреплен общий порядок функционирования    пунктов   осуществления    пропуска   через государственную границу всех категорий лиц, а также транспортных средств, грузов, товаров и животных. детализация порядка работы пунктов пропуска в зависимости от их классификации осуществлена характерным для режима участка государственной границы приказов Министерства транспорта Российской Федерации от 9 января 1997 г. . 3 Об утверждений Правил режима в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу Российской Федерации , а также аналогичными документами других федеральных министерств и ведомств.
    В отличие от указанных актов общего характера действует значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения с участием только российских граждан или, наоборот, только иностранных граждан и лиц без гражданства.
    К  нормативным  подзаконным  актам  федеральных  органов исполнительной власти, регулирующим такие отношения, следует отнести, прежде всего, весь блок документов, издаваемых во исполнение Федерального закона О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации . К той же подгруппе можно отнести нормативные правовые акты, регулирующие особые общественные отношения, участниками которых являются иностранные граждане и лица без гражданства в связи с прибытием их в Российскую Федерацию в поисках убежища или ходатайством о предоставлении им в России статуса беженца. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 21.07.1997 г. 746 Об утверждении Положения  о  порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища , Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.1998 г. 679 Об утверждении Общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признаний беженцами и др.
    К числу правовых актов, регулирующих общественные отношения в области миграции с участием только российских граждан, следует отнести Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1994 г. 1451 О комплексе мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций , действует также широкий круг постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам документального оформления правового статуса гражданина Российской Федерации и т.д.
    Несколько в стороне от рассматриваемого выше вопроса находятся нормативные правовые акты, устанавливающие  во  исполнение соответствующих законодательных норм порядок правоприменения и правомочия государственных органов, осуществляющих контрольные функции в сфере миграции. Это постановления Правительства Российской Федерации от 29 марта 1994 г. 249 Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и ее состава и от 8 сентября 1994 г. 1020 Об утверждении Положения об иммиграционном контроле .
    Примечательны некоторые нормативные правовые акты, связанные с правовым положением иностранных граждан в Российской Федерации, действующие в области здравоохранения, трудовых отношений и таможенного дела, в частности, Правила проведения обязательного медицинского освидетельствования на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1995 г. 1017, Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. 941, постановление Министерства труда и занятости Российской Федерации от 4 апреля 1994 г. 28 Об утверждении разъяснения О некоторых вопросах, связанных с применением п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. 2146 О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы .
    Особое место в иерархии миграционного законодательства занимают нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Наличие подобного рода законодательных актов характерно не для всех регионов России. Наиболее развитым представляется миграционное законодательство приграничных субъектов Российской Федерации, а также столичного региона. Нормативно-правовая база регионов в сфере миграции по своему составу не однородна, однако из всего массива законодательства, можно выделить два основных блока. К первому относятся правовые акты,    регулирующие трудовую миграцию иностранных граждан, например Закон Калининградской области от 26 сентября 2001 г. 65 О порядке и условиях привлечения и использования в Калининградской области иностранной рабочей силы и Закон города Москвы от 19 сентября 2001 г. 51 Об учете иностранной рабочей силы в городе Москве и т.д. Второй блок составляют нормативные правовые акты, определяющие порядок регистрации временно пребывающих на территории субъектов, например, Закон Краснодарского края от 11 апреля 2002 г. 460-КЗ О пребывании и жительстве на территории Краснодарского края .
    Особого внимания заслуживают нормативные правовые акты приграничных регионов, направленные на пресечение незаконной миграции и обеспечение безопасности коренного населения, например, Постановление главы администрации Белгородской области от 6 октября 1999 г. 566 "О мерах по обеспечению безопасности населения области в связи с обострением миграционных процессов", Постановление главы администрации Краснодарского края от 18 июня 2002 676 "Об усилении государственного контроля за миграционными процессами и обеспечении защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации, проживающих на территории Краснодарского края" и т.д. Принятие такого рода нормативных правовых актов свидетельствует о слабости федерального законодательства в этой сфере.
     К нерешенным проблемам законодательства Российской Федерации в области миграции следует отнести отсутствие полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции, что является значительным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка  труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства.
     Это требует выработки адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Разработка такого законодательства преследует еще одну очень важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установлении соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.
    Прежде всего требует определения правовое положение мигранта. В то же время, к сожалению, сам термин мигрант в российском законодательстве не определен.
    Направления совершенствования законодательства в этой связи целесообразно определить в научно обоснованном программном правительственном документе, который должен показать, в том числе, и место законодательных актов, касающихся прав мигрантов, в общей системе российского законодательства, в связи с чем необходимо внести соответствующие изменения в   утвержденную   Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. 256-р, Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
    Представляется, что необходимо осуществление более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне, что на практике позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установит общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантирует организацию должной защиты переселенцев от дискриминации   по   мотивам   происхождения,   социального   и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам, определит соответствующие государственные полномочия в этой сфере. Органам государственной власти субъектов Федерации или органам местного самоуправления необходимо передать исполнительные полномочия в случаях, предусмотренных федеральными законами, с одновременным предоставлением необходимых материальных и финансовых средств на их осуществление.
    Сказанное позволяет сделать вывод о том, что законодательные нормы, регулирующие права мигрантов, в основной своей массе являются составной частью административного законодательства и могут быть выделены, в силу указанной специфики, в самостоятельный институт.
    Выделение соответствующих законодательных норм сконцентрирует и скоординирует усилия по вопросам защиты прав мигрантов, позволит найти новые, более удачные пути решения существующих проблем. В связи с этим требует дальнейшего изучения целесообразность разработки федерального закона о правах мигранта.
    В рамках совершенствования законодательных основ миграционной политики необходимо уточнить вопросы предоставления статуса отдельным категориям мигрантов, прежде всего тем из них, кто вынужденно покинул место жительства.      
     Так, в настоящее время, в связи с усилением борьбы с терроризмом, международной организованной преступностью и незаконной миграцией необходимо выдвинуть предложения о необходимости сужения круга лиц, признаваемых беженцами и лицами, ищущими убежище. Такие предложения могут быть реализованы путем усиления в целом процедурных механизмов предоставления статуса беженца и лица, ищущего убежище. В частности, необходимо ввести дополнительные основания, по которым лицу может быть отказано в рассмотрении ходатайства по существу. В связи с этим важно отметить, что Управление Верховного Комиссара по делам беженцев ООН (УВКБ) считает, что пересмотр и усиление процедурных мер и мер безопасности, вызванных угрозой терроризма, являются для государств необходимыми. Вместе с тем УВКБ настаивает на том, что сложный характер дел, связанных с исключением, является одним из доводов в пользу сохранения практики рассмотрения их в рамках регулярных процедур предоставления статуса беженца либо убежища, а не на этапе установления приемлемости ходатайства или в рамках ускоренных процедур. При этом важно также, что введение каких-либо подобных мер само по себе не потребует изменений в понятии беженца и лица, ищущего убежище, поскольку в Федеральном законе "О беженцах" (в соответствии с упоминавшейся выше Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г.) содержится положение, прямо исключающее из действия статуса беженца лиц, совершивших тяжкие преступления.
    Следует учесть, что сокращение количества беженцев на территории Российской Федерации в настоящее время не может быть осуществлено  через введение механизма квотирования. Российская Федерация в соответствии с названными выше международными документами взяла на себя обязательства о предоставлении статуса беженца иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище, при наличии у них обстоятельств, которые соответствуют критериям данного статуса, определенным указанными актами. В связи с этим установление квоты на прием иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище и имеющих все основания для получения на территории Российской Федерации статуса беженца, входит в противоречие с принятыми Российской Федерацией на себя международными обязательствами. Следовательно, ставить вопрос о введении квотирования для приема данной категории лиц можно только путем предварительного внесения соответствующих изменений в международные обязательства Российской Федерации.
    Очевидно, что отнесение к беженцам наших соотечественников, прибывших в Российскую Федерацию из государств - участников СНГ, не соответствует целям, которые преследуют международные акты по вопросам защиты прав беженцев. Для указанных лиц должна действовать процедура приобретения российского гражданства с одновременным предоставлением гарантий скорейшей социальной адаптации и бытового обустройства данной категории репатриантов, что необходимо отразить в соответствующем проекте Федерального закона О репатриации . Требуют принципиального уточнения положения федерального законодательства, касающиеся российских граждан, вынужденно оставивших место жительства и переехавших в связи с этим в другой субъект. Российской  Федерации.  Законодательно  установленные основания, по которым им предоставляется статус вынужденного переселенца, аналогичны тем, которые необходимы для получения статуса беженца. Считаем, что в отношении указанных лиц целесообразно применить подходы, получившие признание на международном уровне. На сегодняшний день в международном праве отсутствует понятие вынужденного переселенца. Используемый в рабочих документах Комиссии ООН по правам человека термин "перемещенные внутри страны лица (ПВЛ)" предлагается распространять на лиц (или группы лиц), которых заставили или принудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности, в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекли международно-признанных государственных границ. Данное определение значительно расширяет перечень оснований, при наличии которых лицо может быть признано в качестве "перемещенного внутри страны". Полагаем, что в перспективе возможно его применение и в российском законодательстве.
    Одним из ключевых для регулирования прав мигрантов является институт гражданства. Значение его в рассматриваемом контексте проявляется в тех случаях, когда въезжающие в страну лица (иммигранты) желают стать российскими гражданами. С учетом этого особое значение имеет правовое регулирование вопросов гражданства, условий его приобретения или прекращения.
    Для  соотечественников  Федеральным  законом  предусмотрен упрощенный порядок получения гражданства. Данный порядок касается тех из них, кто не получил гражданство государства бывшей республики Союза ССР и остается лицом без гражданства. Для лиц, родившихся на территории РСФСР и имевших в прошлом гражданство СССР, не предусмотрен упрощенный порядок, но установлен сокращенный срок проживания, необходимый для приема в гражданство Российской Федерации, - один год.
    В то же время имеется целая категория лиц из числа наших соотечественников, права которых по приобретению российского гражданства оказались незащищенными. Речь идет о лицах, имевших в прошлом гражданство СССР, родившихся не в РСФСР, а в других бывших республиках Союза ССР и принявших гражданство государства - бывшей республики СССР. Полагаем, что на указанных лиц должны распространяться льготные условия, предусмотренные упомянутым Федеральным законом, если государственный язык России они считают своим родным языком (единственным или наряду с другими языками). Разумеется, это предполагает свободное владение русским языком в объеме, предусмотренном положениями действующего федерального законодательства о гражданстве. Возможно, следует сократить для них сроки проживания, необходимые для приема в российское гражданство (например, до одного года).
    Решение многих проблем в области миграции зависит от согласованных действий государств - участников СНГ. Принятые в последние годы документы, к сожалению, не всегда выполняются. Это касается, в том числе и Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г., особенно в части сближения и унификации национальных законодательств государств - участников Содружества, направленных на упорядочение государственного миграционного обмена и организации контроля за этими процессами.