Селекторное совещание о мерах по обеспечению сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

Д.Медведев: «Я рассчитываю, что Минфин вместе с другими ведомствами сделает соответствующие предложения о том, как решить долговую проблему регионов, в том числе путём замещения дорогих коммерческих кредитов более дешёвыми бюджетными кредитами».

Вступительное слово Дмитрия Медведева

Доклад Министра финансов Антона Силуанова

Стенограмма:

Д.Медведев: Добрый день, уважаемые коллеги!

Как мы и договаривались, я всех собрал, для того чтобы поговорить о сбалансированности региональных бюджетов. Сразу после нашего селекторного совещания будет заседание Правительства, на нём будет озвучен доклад об исполнении федерального бюджета за 2013 год. Но, безусловно, при принятии решений мы будем ориентироваться и на ситуацию с региональными бюджетами, поэтому несколько слов о той ситуации, которую мы имеем на сегодняшний день. Скажем прямо, она не радует. В 2013 году доходы консолидированных бюджетов субъектов страны составили чуть более 8 трлн рублей, а вернее говоря, 8 трлн 160 млрд, а расходы достигли 8 трлн 800 млрд. Таким образом, дефицит региональных бюджетов увеличился по отношению к 2012 году почти в два раза, даже больше, чем в два раза, на сумму почти 650 млрд рублей. Государственный и муниципальный долг вырос практически на четверть, при этом в некоторых субъектах Федерации долг превысил 80% и более всех налоговых и неналоговых доходов региональной казны.

Участники совещания

Участники селекторного совещания о мерах по обеспечению сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов (в ситуационном центре), 21 мая 2014 года

Участники селекторного совещания о мерах по обеспечению сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов (в режиме видеоконференции), 21 мая 2014 года

Если говорить о субъектах с наивысшим и наименьшим уровнями долговой нагрузки, то, судя по данным Минфина, таких субъектов сейчас достаточно много. Это и Мордовия, и Чукотский автономный округ, и Белгородская область, и Республика Ингушетия, Вологодская область, Северная Осетия – Алания, Саратовская область, Смоленская область, Костромская, Рязанская и другие области, у которых ситуация непростая. Есть, конечно, и субъекты Российской Федерации, у которых очень невысокий уровень долговой нагрузки, но, к сожалению, их количество уменьшается.

Д.Медведев: «Я рассчитываю, что Минфин вместе с другими ведомствами сделает соответствующие предложения о том, как решить (если не за один год, то во всяком случае в текущей перспективе) долговую проблему регионов, именно решить, в том числе путём замещения дорогих коммерческих кредитов более дешёвыми бюджетными кредитами».

Теперь о причинах этого явления. Они разные, тем не менее очевидно, что многие регионы по-прежнему сильно зависят от финансовой помощи из федерального центра. Недостаточно активно решаются задачи улучшения инвестиционного потенциала, укрепления собственного налогового потенциала, сохраняются и неэффективные бюджетные расходы, траты на содержание избыточного имущественного комплекса. Конечно, нужно сказать и о том, что далеко не все рационально подходят к бюджетному планированию, включая самые сложные плановые позиции, скажем, по финансовому обеспечению исполнения майских указов Президента.

Мы ещё раз должны внимательно проанализировать возможности, причём возможности как пополнения доходной части бюджетов, так и оптимизации расходов. Предлагаю подумать ещё раз и об эффективности налоговых льгот, имея в виду, что льготы, которые действительно не стимулируют инвестиционную активность, нужно пересматривать или просто от них отказываться.

В части планирования расходов следует обеспечить повышение качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг и адекватность и адресность мер социальной поддержки, с тем чтобы бюджетные средства шли именно нуждающимся гражданам, а не всем подряд, как это обычно у нас и происходит.

Напомню, что, когда принимались решения об увеличении заработной платы врачам, учителям, другим бюджетникам, мы, безусловно, исходили из принципа социальной справедливости, с одной стороны, но рассчитывали, с другой стороны, что люди реально смогут ощутить изменение ситуации и в соответствующих секторах – в здравоохранении, образовании, то есть, иными словами, исходили из того, что эти деньги приведут к качественным изменениям, а не просто к повышению зарплат.

Д.Медведев: «Мы определённые предложения уже готовим, будем рассматривать их сейчас и на заседании Правительства, имея в виду, что Правительство само по себе выйдет с инициативой увеличить объём бюджетного кредитования на 100 млрд рублей, и также предусмотреть ещё 25 млрд на сбалансированность».

Наконец, в текущей макроэкономической ситуации (она весьма сложная, все наши люди знают об этом) нужно тщательно планировать долговую нагрузку, аккуратно её планировать. Поставленные задачи, в том числе в указах Президента, потребовали дополнительного привлечения финансовых ресурсов, но при этом следует более внимательно относиться к источникам заимствований, стоимости обслуживания долга, более равномерно его распределять в соответствии с ожидаемым поступлением доходов.

Я рассчитываю, что Минфин вместе с другими ведомствами сделает соответствующие предложения о том, как решить (если не за один год, то во всяком случае в текущей перспективе) долговую проблему регионов, именно решить, в том числе путём замещения дорогих коммерческих кредитов более дешёвыми бюджетными кредитами. Мы определённые предложения уже готовим, будем рассматривать их сейчас и на заседании Правительства, имея в виду, что Правительство само по себе выйдет с инициативой увеличить объём бюджетного кредитования на 100 млрд рублей, и также предусмотреть ещё 25 млрд на сбалансированность. Причём эти цифры могут быть скорректированы при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации.

Кроме того, хотел бы, чтобы Министерство финансов сделало предложение о снижении ставки по бюджетным кредитам, причём достаточно существенном снижении, и представило предложение о рефинансировании бюджетных кредитов по такой сниженной ставке для регионов.

А.Силуанов: «За четыре месяца доходы субъектов выросли на 6%, при этом налоговые и неналоговые увеличились на 8%. Это несколько выше, чем в прошлом году. В этом году пока позитивно поступают поступления по налогу на прибыль, которые выросли на 13%».

Надеюсь, что это поможет решить те проблемы, которые образовались в последнее время, ну и, естественно, будет создан необходимый фундамент, необходимая основа, для того чтобы таких проблем в будущем не допускать.

Теперь передаю слово Министру финансов. Антон Германович, пожалуйста. А дальше послушаем наших коллег-губернаторов.

А.Силуанов: Спасибо. Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Вопросы сбалансированности бюджетов рассматривались на совещаниях, которые проводил Минфин в федеральных округах вместе с полномочными представителями Президента, а также мы проводили совещание и заслушивание этого вопроса в Совете Федерации и  Государственной Думе.

С учётом этих обсуждений подготовлено предложение, которое мне хотелось сейчас озвучить. Но сначала, уважаемые коллеги, кратко об исполнении бюджетов за первые месяцы текущего года.

За четыре месяца доходы субъектов выросли на 6%, при этом налоговые и неналоговые увеличились на 8%. Это несколько выше, чем в прошлом году. В этом году пока позитивно поступают поступления по налогу на прибыль, которые выросли на 13%. Хочется надеяться, конечно, что такие темпы сохранятся.

Расходы профинансированы на 6% с ростом на 6%. Расходы на выплату заработной платы увеличились на 16%, а расходы инвестиционного характера сократились на 11%. То есть действительно идёт увеличение текущих расходов, сокращаются инвестиционные расходы.

А.Силуанов: «Нам необходимо провести анализ тех льгот, которые сегодня действуют на федеральном уровне. Из 1,8 трлн рублей на льготы, которые предоставлены федеральным законодательством, около 1 трлн приходится на региональные льготы».

Профицит составил на 1 мая 332 млрд рублей. Объём госдолга за четыре месяца снизился на 3%, но это… Ещё раз хочу сказать, что в течение года происходят такие колебания долга, и, как правило, основные результаты по долгу, по заимствованиям формируются в конце года, поэтому это лишь такая текущая динамика.

Какие предложения по доходам? Хотел бы остановиться по предложениям по доходам, расходам и по межбюджетным отношениям.

По доходам несколько предложений. Первое. Действительно нам необходимо провести анализ тех льгот, которые сегодня действуют на федеральном уровне. Из 1,8 трлн рублей на льготы, которые предоставлены федеральным законодательством, около 1 трлн приходится на региональные льготы. Поэтому мы считаем, что необходимо ввести мораторий на установление новых налоговых льгот, касающийся субъектов Российской Федерации. Второе – по имущественным налогам. Имущественный налог – на самом деле это основные налоги, которые должны формировать базу субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, поэтому мы сейчас подготовили законодательное предложение по постепенному переходу на взимание имущественного налога с физических лиц на кадастровой основе. Это приведёт к более справедливому налогообложению имущества и позволит, с одной стороны, увеличить доходную базу бюджетов, а с другой стороны, более справедливо осуществлять налоговую нагрузку на объекты недвижимости.

А.Силуанов: «Мы считаем, необходимо внести в законодательство вопрос о ежеквартальной отчётности налоговых органов по НДФЛ. Она сегодня годовая, поэтому целый ряд компаний, предприятий не платят в течение года НДФЛ, завершая год и завершая платежи по налогу, тем самым получая, по сути дела, налоговый кредит».

Следующее. Мы считаем необходимым законодательно закрепить взаимодействие, более тесное взаимодействие между органами местного самоуправления и субъектами Российской Федерации, налоговой службой в части выявления незарегистрированных объектов недвижимости, потому что мы сейчас видим значительные объёмы недвижимого имущества, которые не зарегистрированы, по которым не платятся налоги и информации о которых нет у налоговых органов, нет у органов, которые осуществляют учёт этого имущества. Здесь как никто другой муниципалитеты и субъекты имеют возможности для информирования соответствующих органов о наличии такого имущества и постановке этого имущества на учёт.

Далее. Мы считаем, необходимо внести в законодательство вопрос о ежеквартальной отчётности налоговых органов по НДФЛ. Она сегодня годовая, поэтому целый ряд компаний, предприятий не платят в течение года НДФЛ, завершая год и завершая платежи по налогу, тем самым получая, по сути дела, налоговый кредит. Поэтому мы считаем, что налоговая отчётность должна осуществляться на квартальной основе. Это предложение субъектов Российской Федерации было, и мы считаем, что оно справедливо.

Предлагаются также меры по изменению порядка налогообложения движимого имущества: только новое имущество, которое ставится на учёт, должно иметь льготы по движимому имуществу.

Далее. Предлагается рассмотреть вопрос о планировании налога на прибыль, потому что целый ряд субъектов справедливо жаловался на то, что в связи с формированием консолидированных групп налогоплательщиков затруднены вопросы планирования поступлений по прибыли. В этой связи мы дали поручение налоговым органам рассчитывать поступления по налогу на прибыль предприятий, входящих в консолидированные группы налогоплательщиков, раздельно (как если бы они не входили в эти группы) и подготавливать расчёты по планируемым налогам на очередной финансовый год и плановый период.

По расходам. Несколько слов о повышении эффективности расходов. Действительно много говорим об этом – о необходимости большего предоставления прав субъектам по реализации политики в части определения именно нуждаемости и адресности тех льгот и социальных выплат, по которым сегодня принимают решения субъекты Российской Федерации. Мы считаем необходимым предоставить право такое региональным органам власти – изменять предоставляемые населению льготы, в том числе натуральные льготы, предоставлять эти льготы более нуждающимся и тем категориям граждан, которым действительно требуется поддержка государства. В этой связи необходима корректировка закона 122-го в части 153-й статьи. Мы считаем, такие предложения необходимо… Мы просили бы, Дмитрий Анатольевич, дать поручение нам такие предложения внести.

А.Силуанов: «Мы считаем необходимым предоставить право такое региональным органам власти – изменять предоставляемые населению льготы, в том числе натуральные льготы, предоставлять эти льготы более нуждающимся и тем категориям граждан, которым действительно требуется поддержка государства. В этой связи необходима корректировка закона 122-го в части 153-й статьи».

Следующее. Мы считаем необходимым исключить финансирование субъектами Российской Федерации направлений, не относящихся к полномочиям регионов.

К сожалению, зачастую сегодня субъекты Российской Федерации в условиях проблем с бюджетом по-прежнему финансируют федеральные структуры. Это касается силовых структур в первую очередь, и это не входит в компетенцию регионов. Тем не менее значительные расходы бюджетов на эти цели идут. Обращаюсь к субъектам Российской Федерации: уважаемые коллеги, если вы финансируете мандаты, которые не относятся к вам по законодательству, по распределению полномочий, тогда и незачем обращаться за дополнительной финансовой помощью.

Следующая тема. Нельзя забывать о том, что указами Президента предусмотрено повышение производительности труда на 50% к 2018 году. Это относится и к бюджетной сфере, поэтому здесь, на наш взгляд, координирующая роль должна быть отнесена к нашим федеральным министерствам и ведомствам. Тоже хотел бы обратиться, чтобы мы всё-таки приняли решение по пересмотру нормативов нагрузки на работников бюджетной сферы. Пересмотреть часть, может быть, ранее принятых решений, которые сегодня в условиях повышения заработных плат уже потеряли свою актуальность.

Следующий вопрос тоже по заработной плате, Дмитрий Анатольевич. Многие субъекты справедливо задают вопрос о том, что более правильно было бы считать заработную плату, исходя из фактического уровня заработной платы, сложившейся за предыдущий год. Да, действительно, на наш взгляд, это обоснованно. Мы считаем, что до, предположим, 2017 года это можно было бы сделать, а к 2018 году можно было бы, в конце концов, подавансировать и более высокими темпами, с учётом прогноза роста заработной платы на 2018 год, проиндексировать бюджетников. Это предложение также высказывалось целым рядом субъектов Российской Федерации. Мы тоже считаем, что оно целесообразно.

И второе. Также мы слышали предложения субъектов дать всё-таки более чёткую установку о том, что повышение зарплат работников бюджетной сферы в зависимости от среднего уровня по экономике вполне могло бы варьироваться в пределах плюс-минус 5% от среднего по уровню экономики. На наш взгляд, это вполне допустимо, и к тем субъектам, которые имеют отклонения от целевых показателей не больше 5%, в принципе, на наш взгляд, можно не предъявлять претензий.

А.Силуанов: «Нельзя забывать о том, что указами Президента предусмотрено повышение производительности труда на 50% к 2018 году. Это относится и к бюджетной сфере, поэтому здесь, на наш взгляд, координирующая роль должна быть отнесена к нашим федеральным министерствам и ведомствам».

Следующее. Это установление моратория на принятие решений по изменению разграничений полномочий между Федерацией, субъектами Российской Федерации, а также на введение новых полномочий, которые ложатся на плечи субъектов Российской Федерации. К сожалению, такая практика до сих пор существует, и мы считаем, что в нынешних условиях нужно хотя бы пару-тройку лет не вносить изменения в полномочия, которые дополнительно ложатся на плечи субъектов.

Госдолг. Действительно, задача сейчас состоит в том, чтобы снизить долговую нагрузку регионов, следить за равномерностью распределения по годам долговой нагрузки. Особо хотел бы обратиться к субъектам Российской Федерации и обратить внимание на то, как планируются бюджеты. Зачастую нереалистичные доходы и источники финансирования закладываются в проектировки бюджетов, и в ходе исполнения бюджетов это приводит уже к росту дефицитов и государственного долга. Этого делать нельзя… Мы сегодня будем предлагать на Правительстве увеличить объём бюджетных кредитов на рефинансирование коммерческих кредитов, дорогих кредитов, и будем предлагать, как Вы, Дмитрий Анатольевич, поручали, снизить ставку по этим кредитам. Сегодня она составляет треть от ставки рефинансирования, мы предлагаем её сделать чисто номинальной, меньше 1%. Мы не заинтересованы в каких-то там доходах от этих кредитов, а субъектам нужно послабление в долговой нагрузке.

Кроме того, Дмитрий Анатольевич, мы проводили совещание с банками, крупными банками – это «Сбербанк», ВТБ, «Россельхозбанк», те, которые в основном кредитуют субъекты Российской Федерации. В целом мы договорились о том, чтобы банки кредитовали регионы (а регионы, по сути дела, – это же государство, это государственные обязательства, это гарантия государственных обязательств) под процентную ставку не выше ставка ключевая плюс 1,25% годовых. Мы готовы и договорились с банками о том, что в случае возникновения проблем у регионов подставить плечо с точки зрения рефинансирования таких кредитов через бюджетные кредиты. Но к таким регионам должны приниматься и повышенные меры ответственности с точки зрения проведения бюджетной политики. Такие протокольные решения у нас будут зафиксированы, и мы ещё раз обращаемся к субъектам Российской Федерации и к банкам, с тем чтобы мы следовали этим решениям.

Кроме того, для тех регионов, которые имеют большой долг, а у нас сегодня больше 37 субъектов Российской Федерации сегодня имеют долг больше 50% от налоговых и неналоговых доходов, для таких регионов нужно установить повышенные меры ответственности. Мы считаем, что здесь необходимо ограничить такие регионы по объёму дефицита и по механизму принятия бюджета. По сути дела, сделать механизмы такие для регионов с высоким уровнем долга, которые сегодня у нас есть для высокодотационных регионов, то есть большего контроля со стороны Минфина, со стороны Счётной палаты при подготовке бюджета и при исполнении бюджета.

А.Силуанов: «Мы считаем необходимым сократить количество субсидий. Потому что это даст больше возможностей, больше манёвра регионам в реализации своих полномочий, меньше отчётности, больше манёвренности. Более эффективно будут тратиться ресурсы как федеральные, предоставляемые в виде субсидий, так и региональные, которые регионы выделяют на эти цели».

Межбюджетные отношения. Мы считаем необходимым сократить количество субсидий. Сегодня субъектам Российской Федерации предоставляется 85 субсидий. Почему это требуется? Потому что это даст больше возможностей, больше манёвра регионам в реализации своих полномочий, меньше отчётности, больше манёвренности. Более эффективно будут тратиться ресурсы как федеральные, предоставляемые в виде субсидий, так и региональные, которые регионы выделяют на эти цели.

Следующее. Мы считаем необходимым снизить на этот период, на два-три года, долю софинансирования из федерального бюджета тех обязательств, которые сегодня реализуют регионы с 30% для среднего уровня до 5% для высокодотационных. Сейчас нам не нужно, я считаю, требовать от регионов большого участия для реализации тех задач, которые софинансируются из федерального бюджета. Мы сейчас вполне могли бы это сделать. Дмитрий Анатольевич, Вы такие предложения Минфина одобрили, и хотел попросить наши министерства и ведомства, которые выделяют субсидии, следовать этим решениям.

Д.Медведев: Здесь какие-то акты Правительства нужны или нет для реализации этого решения по долям софинансирования?

А.Силуанов: Дмитрий Анатольевич, нужны. Это нужно сделать и при подготовке бюджета в части субсидий на 2015 год, и считаю необходимым внести необходимые изменения в акты о долях софинансирования и в текущем году. Это существенно ослабит нагрузку на расходную часть бюджетов регионов.

А.Силуанов: «Действительно, мы видим, что за прошлый год у нас общие потери от КГН в целом, сальдированные, составили 16 млрд рублей, но бóльшая часть субъектов на самом деле от КГН выиграла, большее количество субъектов выиграло, часть регионов проиграла. Поэтому части регионов, которые получили отрицательный финансовый результат, мы будем помогать за счёт дотаций».

По КГН. Действительно, мы видим, что за прошлый год у нас общие потери от КГН в целом, сальдированные, составили 16 млрд рублей, но бóльшая часть субъектов на самом деле от КГН выиграла, большее количество субъектов выиграло, часть регионов проиграла. Поэтому части регионов, которые получили отрицательный финансовый результат, мы будем помогать за счёт дотаций, которые предусмотрены в бюджете, и с учётом тех поручений по увеличению дотаций, Дмитрий Анатольевич, которые Вы сегодня дали. Поэтому вместе с регионами, вместе с Советом Федерации и Государственной Думой будем такие предложения по методикам распределения готовить.

В заключение хотел сказать, что действительно сейчас непростые времена, но здесь нужно движение как со стороны федерального центра, так и со стороны субъектов Российской Федерации. Только в таких совместных мерах мы можем пройти этот непростой период и пройти таким образом, чтобы обеспечить сбалансированность региональных бюджетов. Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо. Ну вот, уважаемые коллеги, довольно много всяких идей прозвучало: частично я как поручения их озвучил, сейчас Министр финансов об этом доложил. Давайте обсудим, всё ли в этом случае попадает в перечень возможных поручений, есть ли какие-то ещё идеи, есть ли иные соображения.

<…>