Российской Федерации

Выступление А.Л.Кудрина:

Добрый день!

Счетная палата - это серьезный резерв повышения эффективности государственных расходов, достижения государственных целей, выполнения государственных программ. Я заинтересован, чтобы мы сотрудничали. Еще раз хочу подчеркнуть, что с нашей Счетной палатой мы работаем очень плотно, готовы продолжать так работать и над новыми законопроектами, совершенствованием системы финансового контроля. И в целом мы поддерживаем закон о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации. К нему у нас есть замечания, но мы все доработаем ко второму чтению. В целом это правильное направление развития контрольных органов, поскольку мы знаем, что проблемы есть. Президент России обозначает их очень ярко и громко. Мы пока эти проблемы не решили, это надо признать, общими усилиями не решили. На пути решения этих проблем есть вопросы, которые нам нужно обсудить и подумать, как совместно действовать.

Сегодня мы стоим на рубеже формирования новых принципов контроля. Нам по-новому придется действовать на практике. Что я имею в виду? Если мы переводим наши бюджеты на программный принцип, на принцип государственных программ, то ключевым будет являться выполнение задач программ, то есть того, что запланировано. И это становится главным критерием эффективности расходов.

Контрольная деятельность начинается не с проверки после исполнения того, что сделано, а что не сделано. Она начинается с того, что мы хотим запланировать за счет тех средств, которые мы имеем. Правильное определение задач и конечной эффективности еще до начала всей работы позволит потом определить эффективность результатов этой работы. Если мы неправильно спланировали, то будет как-то странно звучать требование выполнения того, что было неправильно спланировано. Или если мы правильно запланировали, но в ходе работы возникло множество объяснений, связанных с тем, почему инфляция выросла, цены выросли, почему нам пришлось пересмотреть контракты, почему мы изначально думали одним способом исполнять эту задачу, а потом – другим. И почему все это оказалось дороже, сделано с привлечением других ресурсов и в другие сроки.

Качество планирования становится ключевым принципом. И только тогда, когда мы сможем добиться его, повысится эффективность использования бюджетных средств. По практике работы сейчас с целевыми федеральными программами, с федеральными инвестиционными программами самым трудным будет просто выполнение контрактов по закупкам или по строительству. Самым трудным будет избежать изменений после того, как контракт заключен. Сейчас имеет место массовое изменение в контрактах, которые были первоначально заключены. Против этого направлены наши совместные усилия, такие, например, как начало работы с 1 января 2011 года единого сайта госзакупок. К нему подключатся все субъекты Российской Федерации и муниципалитеты. Все свои заявки они должны будут размещать на едином федеральном сайте, чтобы была полная ясность, прозрачность. Чтобы заказчик, желая найти спрос государства, входил бы на данный сайт и видел закупки этого рода по всем субъектам, по всем муниципалитетам и имел возможность быстро и своевременно принять участие в тендере. И не попадать в ситуации, связанные с известными «междусобойчиками» внутри регионов, внутри муниципалитетов.

Но это только первый шаг. Возвращаюсь к проблеме планирования. Наверное, с ходу будет нелегко сразу все пересмотреть в государственных программах, потому что сам принцип применяется не в одинаковом масштабе. В большинстве развитых стран он в той или иной степени сопровождается другими методами планирования. Не весь госбюджет иногда упакован в госпрограммы. Существует и ряд расходов, которые очень трудно сделать программными. Они текущие, постоянные. Их очень сложно присоединить к какой-нибудь программе.

Во-вторых, сейчас полностью выполняется программа повышения эффективности бюджетных расходов. И часто мы ищем, где нам еще что-то сэкономить, где нам сократить или избавиться от каких-то функций. Но главным, опять же, остается принцип эффективности. Надо сначала пройти все процедуры прогнозирования и экспертизы, несмотря на то, что проблема часто кажется нам злободневной и решать ее необходимо срочно. Вот только дайте нам деньги, и мы ее тут же решим. А в последствии оказывается, что она может быть решена другими средствами, меньшими усилиями, другими методами. Но ведь осуществляется она на средства налогоплательщиков, за которые мы должны бороться. И если она не прошла достаточную экспертную проработку, достаточное обсуждение - это первый серьезный звонок о том, что будущие расходы могут быть неэффективными.

К сожалению, отнесу это и к Правительству. Правительство тоже часто принимает решения быстро. Программы появляются в течение 2-3 месяцев. Бывает, что программа появляется, когда в Думе обсуждаем законопроект. А бывает, объекты и задачи появляются на протяжении года, в ходе исполнения бюджета. Появляются новые задачи, и мы их вставляем в середине года. Хотел бы обратиться к Сергею Вадимовичу Степашину, аудиторам Счетной палаты. Давайте оценку действиям Правительства по изменению бюджета и постановке новых программ в течение года. Пишите замечания! Моих усилий недостаточно.

Еще нет проектно-сметной документаций, а нужно срочно построить здание. И начинаем работать. Масса таких случаев. Когда конечная стоимость проекта за 3 года меняется на 30, а то и на 50% . Это происходит с некоторыми высокотехнологичными медицинскими центрами, с нашими театрами некоторыми, с перинатальными центрами. Могу продемонстрировать примеры, когда начинаем срочно, потом в течение исполнения меняется в 2-3 раза или на 30-50% стоимость проекта. Что-то не додумали, что-то не предусмотрели, начинали по еще не готовым документам. Просьба все это вскрывать, в Правительство писать - это будет дисциплинировать.

Тоже самое касается исполнения норм закона при разработке федеральных целевых программ, а в будущем госпрограмм. Должны быть подготовлены, утверждены, пройдены все процедуры Правительства до внесения закона в Думу. Мы сегодня поставили себе цель - все госпрограммы, которые будут выполняться с 2012 года, надо утвердить до 1 октября, до внесения законов в Думу. Министры говорят мне, что это сверхтяжелая задача, это серьезные программы, что определен достаточно жесткий график работы с этими госпрограммами. Но если мы опять в Думе будем обсуждать бюджет, когда эти госпрограммы не будут даже утверждены, то это существенно снизит эффективность будущего бюджета.

Мы находимся в состоянии бюджетного дефицита. Он пока большой. При цене 75 долларов за баррель нефти иметь бюджетный дефицит 4,6% как в этом году - это очень высокий дефицит. Мы в 2007 году при цене примерно около 70 долларов имели профицит 5%, а сейчас при цене 75 долларов - дефицит почти 5%. Это означает, что мы очень серьезно отступили от принципов сбалансированности. Если отступили на время, то это не страшно, потому что видим с каких масштабов кризисом столкнулись. Но сколько может такая временная ситуация продлиться? Думаю, не больше трех лет. Дальше мы должны войти в какой-то разумный дефицит. Например, при цене в 2015 году примерно 82 доллара с учетом инфляции. Мы собираемся и дальше жить с дефицитом при такой цене на нефть? Или нам нужно при такой цене на нефть иметь нулевой дефицит, потому что если цена будет не 82 доллара, а, допустим, 50, то окажется, что у нас дефицит будет плюс 3%. Если мы предполагаем иметь в 2015 году 2% дефицита, это означает, что суммарно при 50 долларах - все 5%.

Для России нормально при цене 50 долларов за баррель иметь дефицит не больше 2%. Многие в эту цену не верят. Но рискну высказать гипотезу, что в течение 3 лет цена на нефть опустится ниже 60 долларов на 6 месяцев примерно. Исхожу из анализа рынка и доступных данных всех энергетических агентств. Это может реально произойти, мы должны всегда быть к этому готовы. Вообще среднегодовая цена на нефть выше 70 долларов была всего 2 года, остальные последние 10-15 лет она была ниже 70 долларов. А мы все время себе планируем, что она останется, что мы будем жить при ней так вот хорошо. Почему я сегодня об этом заговорил? Потому что у нас есть сегодня серьезные реальные ограничения. И нам нужно выбирать приоритеты. Реализовывать одни проекты, которые принесут большую пользу экономике, а другие пока отложить.

В 2010 году у нас от паспортов федеральных целевых программ не исполняется примерно 450 млрд. рублей. Вот те обещания, которые мы взяли 2-3 года назад, когда принимали федеральные целевые программы. Они были все по годам расписаны. Вот они уже сбоят на 450 млрд. рублей в одном 2010 году. Значит, какие-то мероприятия не будут вовремя закончены. Значит, не будет достигнута комплексность застройки, подведена инфраструктура к жилью или к крупным промышленным зонам. При нечетком планировании сразу падает эффективность расходов. Никто не сможет спросить у исполнителя, почему он не выполнил запланированное. Кто-то не построил вовремя дороги, кто-то не завез вовремя оборудование в больницу, потому что коробка еще не построена...

Надо строго укладываться в долгосрочные ориентиры по бюджету. Четко выполнять обязательства, которые встраиваются в долгосрочные ориентиры. Планировать новые обязательства в рамках имеющихся резервов, которые мы распределяем ежегодно. Во второй год трехлетки мы оставляем свободными не менее 2,5%, а в третий год трехлетки – не менее 5% от расходов свободными, потому что когда мы переходим к следующей трехлетке, то у нас есть некоторый запас на индексацию каких-то обязательств и на принятие новых обязательств. Я бы даже сказал, что этого маловато. Нас спасало в последние годы только то, что цена на нефть была чуть выше и мы немного большими ресурсами в конечном итоге располагали когда планировали новый бюджет.

Мы возвращаемся сейчас к проблеме долгосрочного финансового планирования на 15 лет, по которому должны быть все основные проблемы и коридоры расписаны. Тогда мы сразу увидим на 15-ти летнем горизонте, что нефтегазовые доходы у нас не будут сохраняться на таком же уровне в силу того, что рост добычи будет на нуле или составлять в среднем в год 1-2% . В то время как ВВП будет расти на 6 % . Значит, нефтегазовый сектор к ВВП будет снижаться. В 2009 году нефтегазовый сектор страны составлял 17% ВВП. А в 2020 году это будет всего 13% ВВП. Этот сектор, давая наиболее высокие доходы в силу рентных отношений и мировых цен, сократится в составе ВВП и не будет позволять поддерживать к уровню ВВП тот же объем доходов. Доход сократится.

Что у нас будет происходить с плательщиками социальных сборов? Их будет меньше с каждым годом. У нас примерно по 200 тысяч в год сокращается сейчас численность активно занятого населения. Мы вошли в такую полосу, когда в 2008 году у нас было самое большое за историю России количество активно занятого населения, находящегося в трудоспособном возрасте. С 2008 года примерный тренд - по 200 тысяч снижение такого населения. Число плательщиков падает, население стареет. По критериям ООН мы – «старая нация». У нас расходы на пенсии, расходы на медицинскую помощь будут расти. Это я только как пример привел. Мы видим, что наши обязательства по пенсиям и здравоохранению будут расти, а доходы, социальные и страховые сборы, нефтяные доходы, на которых мы жили, падать. Все это надо учитывать, чтобы не создавать неисполнимых обязательств, в том числе на 3-5-7 лет вперед, на тот срок, когда программы основные будут планироваться.

Нам нужно более строго соблюдать разграничение уровня отношений органов власти. Каждому больше отвечать за свои задачи. Часто спрашивают сколько расходов на федеральном уровне и сколько на региональном. Если из федерального уровня вычесть расходы на пенсии и все пенсионные трансферты, если из федерального уровня вычесть все расходы субъектов, в виде трансфертов, дотаций, субсидий, субвенций и передать эти средства на уровень субъектов, то расходы федерального уровня и субъектов будут примерно 50 на 50. Кто кому должен помогать в части укрепления армии, улучшения высшего образования, проведения модернизации? Мы сегодня уже находимся на уровне 50 на 50 по расходам. Строгое исполнение обязательств и полномочий за счет закрепленных доходов является важнейшим принципом. Сейчас же получается, что мы часто помогаем субъектам исполнять их обязательства. Так мы опять «перекашиваем» ответственность. Отсюда – уровень результативности и эффективности расходов.

Президент России в своем выступлении сказал, что нужно увеличить пропорцию субъектов Российской Федерации в нашем общем бюджете. Нужно рассмотреть обязательства и доходы. Понимаю, что правильно больше перераспределять субъектам и думать, как увеличить источники их доходов. В то же время Президент поставил задачу по укреплению обороноспособности и выделении 23 трлн. рублей в течение 10 лет на оборону. Поэтому будет очень сложно изменить эту пропорцию, потому что федеральные расходы тоже могут возрасти. Тем не менее, считаю, что в субъектах нужно увеличивать источники для более полного выполнения их задач.

Скоро начнет работать 83-й федеральный закон о реформе государственных муниципальных учреждений. Он также задает другие принципы исполнения обязательств и контроля. Мы должны теперь более четко разрабатывать госзадания для учреждений и проверять их не по смете, а по исполнению госзадания. Эта практика не стала еще повсеместной. Первый опыт не везде удачный. У нас в министерстве еще не умеют планировать госзадания в массовом масштабе. Это тысячи, десятки тысяч учреждений, которые должны получить госзадания, через которые надо будет контролировать работу.

Сегодня я остановился только на вопросах, связанных с новыми подходами в бюджетном планировании, в бюджетной политике. Их решение должно повысить эффективность бюджетных расходов. Сейчас не буду говорить о тех правильных методах, процедурах, которые выполняет Счетная палата, счетные органы на местах. Об этой части здесь достаточно уже говорилось.

В то же время хочу сказать, что необходимо более четко определить в законодательстве перечень бюджетных правонарушений и санкции за них. Мне кажется, эта часть у нас устарела. Прежде всего, это касается административных штрафов, налагаемых на конкретных должностных лиц. И традиционные меры блокирования расходов уже себя исчерпывают как санкция, поскольку мы наказываем не нарушителя, а потребителя. Мы должны больше наказывать административными мерами, в рамках административного законодательства. Эти санкции недостаточны, ответственность недостаточна.

Я уже говорил об изменении смет, изменении контрактов, изменении стоимости объектов в ходе исполнения контрактов. Хочу обратить внимание на слова бюджетного послания Президента этого года о том, что нужно строже спрашивать с тех, кто в обоснованиях своих предложений пишет одно, а потом на деле в ходе исполнения все меняет. Обоснование должно быть серьезным документом, опираясь на который потом нужно спрашивать. Часто для проведения закона в Думе пишут, что он не требует дополнительных бюджетных расходов. А заявка на финансирование приходит, когда на законе еще не высохли чернила. Только что прошел закон о некоммерческих социально ориентированных организациях. В обосновании написано, что финансирование не требуется. В Думе в ходе обсуждения уже пришла поправка о том, что срочно нужно выделить деньги. И все ее поддерживают. И выделили. Вот закон только принят, в обосновании было сказано, что не требуются расходов, и тут же мы выделили деньги. Таких законов очень много.

Я уже сказал про закон о контрольно-счетных органах. Единственное, что мы там проработаем - ряд поправок. Хочу еще раз взвесить роль наших счетных органов при вхождении в коммерческие структуры для проверок. Там аккуратно сказано, что когда бюджетные средства пошли или льготы предоставлены, можно приходить и проверять. Должен сказать, что или мы не четко сформулировали, или мы нарушаем очень серьезные базовые принципы. Потому что коммерческие структуры должны проверяться в части налогов налоговыми органами, в части других проблем – другими. Это не бюджетные учреждения. Тем не менее, нужно подумать, как проверять те средства, которые пришли. Не все случаи прихода бюджетных средств позволяют или должны позволять проверять. Например, часто приходят средства через уставной капитал. Всё, они размылись. Можно только проверить, получен ли пакет акций, зарегистрирован ли он и находится в базе Росимущества. И всё. Больше проверить, как используются средства, нельзя. Это хозяйствующий субъект.

Или субсидирование льготных ставок по кредиту. Это не означает, что надо проверять финансовое учреждение по всем параметрам, задавать не относящиеся к этому вопросы. Мы пока не провели четкую границу проверки контрольными органами, счетными органами коммерческих структур и банков. Это замечание я сейчас делаю совместно с Центральным банком. Мы с ним уже обсуждаем соответствующую формулировку. Мы доработаем ее, и особых вопросов не будет.

Большое спасибо.