Заседание Правительства

В повестке: о прогнозе социально-экономического развития на 2016-2018 годы, о проекте федерального бюджета на 2016 год.

Вступительное слово Дмитрия Медведева

Доклад Алексея Улюкаева о прогнозе социально-экономического развития на 2016-2018 годы

Доклад Антона Силуанова о проекте федерального бюджета на 2016 год

Стенограмма:

Д.Медведев: У нас сегодня день бюджетный – завершается работа, это всегда тяжёлый процесс, даже в обычных условиях сложный процесс для Правительства, для всех, кто принимает участие в подготовке бюджета. В нынешней ситуации процесс вдвойне сложный – имею в виду достаточно непростые условия, в которых в настоящий момент находится экономика, и необходимость принимать целый ряд опять же непростых решений по оптимизации статей бюджета и по решению неотложных задач, которые стоят перед нашей страной.

Тем не менее работа проведена. Сразу хотел бы сказать, что она в целом была продуктивной, даже несмотря на большое количество споров и разногласий, что, собственно, всегда бывает. В повестке дня сегодня у нас – сам проект бюджета на следующий год, пакет сопровождающих его документов, включая прогноз социально-экономического развития, и целый ряд законодательных инициатив, которые направлены на увеличение доходной части бюджета.

Банк России в соответствии с существующими правилами также представляет проект Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Рассмотрим бюджеты Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования, и, естественно, с учётом графика рассмотрим поправки в бюджет текущего года, то есть что мы могли бы сделать именно по текущему периоду.

Сегодняшнее заседание – это промежуточный итог. Ещё раз говорю: это большая совместная работа всех органов исполнительной власти.

Встречались мы неоднократно, обсуждали и макроэкономическую динамику в целом, которая, скажем прямо, на протяжении всех месяцев обсуждения менялась, и вопросы отдельных отраслей экономики и социальной сферы. Вчера провели заседание Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам. До этого я встречался с коллегами по партии «Единая Россия», и дальнейшая работа уже пойдёт на площадке Государственной Думы и Совета Федерации.

Участники заседания

Список участников заседания Правительства, 8 октября 2015 года

Хотел бы, чтобы – ещё раз об этом говорю – все настроились на максимально конструктивное взаимодействие с парламентом. Бюджет трудный, и, понятно, он всегда будет вызывать разные эмоции, его будут критиковать, потому что задача Правительства, соответственно, принять сбалансированный бюджет. Задача парламента в целом – тоже поддержать этот подход, но в то же время по понятным причинам у них есть и свои наказы, и свои представления о развитии страны. Поэтому все эти подходы нам придётся совместить.

Все министры, все вице-премьеры, каждый на своём направлении должен выстроить эффективный диалог с депутатами, членами Совета Федерации, представляя единую позицию Правительства, и тем самым работать на общий результат.

Бюджет, несмотря на свою жёсткость, адекватен тем возможностям, которые мы в настоящий момент имеем. Если раньше мы всё время говорили об эффективности – это такой был лозунг дня, – то сейчас это уже не лозунг, а просто неизбежность. Отступать просто дальше некуда.

Будем от всех требовать большей отдачи от вложенных бюджетных средств, требовать ужесточения контроля за соблюдением бюджетно-финансовой дисциплины, продолжим совершенствовать систему государственных закупок и закупок компаний с государственным участием.

При формировании бюджета этого года (я об этом говорил, но ещё раз повторю) мы исходили из трёх основных принципов.

Первое. Бюджетная политика должна обеспечивать долгосрочную стабильность и устойчивость всей бюджетной системы, включая региональный уровень. Для этого в том числе мы предусмотрели и создание ряда резервов, которые позволят своевременно реагировать на возникающие угрозы.

Второе. Выполнение социальных обязательств остаётся нашим безусловным приоритетом. Вчера мы приняли решение, несмотря на сложные экономические условия, рассмотреть возможность проведения ещё одной индексации пенсий по итогам первого полугодия.

Третье. Нам нужно помочь реальному сектору адаптироваться к сегодняшней ситуации, продолжить курс на технологическую модернизацию экономики, на развитие инфраструктуры, поддержать программы импортозамещения, в том числе по сельскому хозяйству, где мы вчера также приняли решение не снижать ни на рубль инвестиции в сельскохозяйственный сектор.

При подготовке бюджета Правительство опиралось на прогноз социально-экономического развития страны на 2016–2018 годы, но мы сами понимаем, насколько сейчас также трудным является прогнозирование. Прогнозы все ругают, но попробуйте сами прогноз составить в условиях такой волатильности. Будем исходить тем не менее из базового сценария этого прогноза. Он основан на достаточно консервативной оценке стоимости нефти – подчеркиваю: на достаточно консервативной – и предполагает умеренный рост социальных обязательств. Есть, конечно, и другие, более оптимистические расчёты, время покажет, что будет происходить, но в условиях того, о чём я только что сказал, то есть повышенной неопределённости на рынках, лучше ориентироваться на консервативный сценарий, на осторожный прогноз.

Это подразумевает сохранение воздействия на экономику ряда негативных факторов, прежде всего этот сценарий предполагает сохранение антироссийских санкций и ограничения на рынках капитала. Рынки капитала, финансовые рынки иностранные, международные рынки для нашей страны закрыты. Мы развиваемся за счёт собственных ресурсов – такая проверка на прочность, что, может быть, имеет и свои положительные стороны.

Но есть и ряд позитивных тенденций, или во всяком случае признаков этих тенденций. Начинается постепенное восстановление спроса и умеренный рост производительности труда. Исходим из того, что в следующем году вдвое снизится уровень инфляции. В таких условиях Минэкономразвития ожидает возобновление роста экономики уже в 2016 году. Но не все разделяют этот подход, тем не менее Министерство экономики отвечает за подготовку прогноза, и мы будем внимательно относиться к этим позициям.

В дальнейшем, по мере восстановления инвестиционного спроса, потребительского спроса рост может укрепиться. Будем надеяться, что именно такая тенденция возобладает. И для этого нужно принять все необходимые распорядительные решения, потому что задача Правительства заключается именно в принятии решений, как нормативных, так и индивидуальных, по отдельным направлениям развития экономики и социальной сферы.

Мы готовим бюджет на один год по известным причинам. Решение такое принято. Но задать ориентиры на среднесрочную перспективу нам тем не менее необходимо, мы всё-таки должны сегодня выдать текущее представление о том, как это может выглядеть. Какой бы сложной ни была ситуация в экономике, нам важно сохранить ключевые программы, направленные на развитие страны и на поддержку людей.

Я больше не буду никаких цифр называть. Цифры вчера были названы на заседании нашей Правительственной комиссии, и все эти цифры слышали. Мы их неоднократно анализировали в ходе совещаний, которых было проведено огромное количество.

Сейчас основные параметры бюджета на следующий год представит Министерство финансов. Прогноз, как я сказал (с него мы начнём), представит Министерство экономического развития. Я просил бы коллег быть краткими, потому что мы не первый раз всё это слушаем. Принципиально ничего не изменилось за прошедшие 24 часа.

Я подписал, как вчера и говорил, поручение доработать проект бюджета. Сейчас мы кое-что обсудим. Несколько позиций ещё, по всей вероятности, потребуют досогласования, выверки, но в целом исхожу из того, что проект бюджета находится в высокой степени готовности.

Это же касается бюджетов государственных внебюджетных фондов. Вчера тоже мы их обсуждали, были сделаны замечания, предложены правки. Надеюсь, что всё это тоже будет учтено в ходе работы за оставшиеся несколько дней.

Утверждаем мы и правки в Закон о бюджете за 2015 год, сокращаем дефицит до 3% ВВП. Антикризисный бюджетный маневр, который мы предприняли в начале года, позволил экономике постепенно адаптироваться к новым условиям и сгладил влияние негативных факторов, а также поддержал позитивные процессы. Целый ряд программ, которые были реализованы, оказался вполне эффективным. Не все, но некоторые из них выстрелили, что называется, вовремя. Некоторые из них не понадобились, потому как развитие кризиса пошло по несколько более умеренному сценарию, скажем прямо, чем тот, который мы обсуждали в начале текущего года.

Бюджет получил дополнительные доходы, причём большая часть из них пришла из ненефтегазового сектора. Это связано, конечно, и с текущей ситуацией на рынке углеводородов, но это связано всё-таки и с некоторым структурным изменением экономики. И хотя это ещё пока робкие тенденции, нужно сделать всё, чтобы их закрепить на будущее, потому что мы заинтересованы именно в том, чтобы значительная часть доходов в экономике страны создавалась за счёт доходов не от нефти и газа.

Переходим к обсуждению. Просил бы компактно докладывать и, если будут какие-то комментарии, с учётом того, что мы вчера тоже с вами значительную часть всех моментов обсудили, достаточно подробно, долго обсуждали, выступления должны быть максимально короткими.

Мы послушаем в публичном измерении прогноз, послушаем доклад о федеральном бюджете, потом я попросил бы выступить представителя Центрального банка, потом доложить о бюджете Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования, чтобы весь блок документов, который мы рассматриваем, был перед нами и, соответственно, мы могли бы всё это рассмотреть.

Коллеги, которые докладывают, могут сказать и о законодательных новеллах. Пожалуйста, Алексей Валентинович.

А.Улюкаев: Спасибо. Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Действительно, подготовка прогноза шла в условиях высокой степени макроэкономической неопределённости. Тем не менее, как было сказано Председателем во вступительном слове, где-то начиная с середины года российская экономика демонстрирует адаптивность, свою приспособленность к принципиально новым условиям – закрытию глобальных рынков капитала и к ухудшению конъюнктуры почти всех сырьевых товаров. Это видно из того, что начиная с июня прекратилось углубление производственного спада. Он начался в IV квартале прошлого года, углублялся в течение I и II кварталов, к июню это углубление прекратилось, и в течение последних трёх месяцев мы наблюдаем практически нулевую динамику по валовому внутреннему продукту, месяц от месяца со сглаженной сезонностью. При этом начиная с июня стал восстанавливаться рост кредитования банковского нашего бизнеса, прекратился спад розничного товарооборота, сельское хозяйство показывает умеренные темпы роста, промышленность – около нуля, чуть лучше в добывающей промышленности, чуть хуже в обрабатывающей промышленности. Очень неплохой финансовый результат работы предприятий: прибыль в экономике за восемь месяцев этого года – примерно на 40% больше, чем в соответствующий период прошлого года.

Тем не менее понятно, что риски остаются достаточно высокими, поэтому для целей разработки прогноза мы взяли, как также сказал Председатель, очень консервативные предпосылки по конъюнктуре сырьевых товаров, прежде всего нефти. Напомню, что для 2016 года это 50 долларов за баррель, для 2017 года – 52 и для 2018 года – 55, в то время как консенсус инвестиционных банков и аналитиков в энергетике показывает более высокие цифры: 57 – по 2016 году, 64 – по 2017 году и 69 – по 2018 году.

В этой ситуации немного уточнён прогноз на текущий, 2015 год. Мы исходим из того, что IV квартал уже покажет по своим цифрам немножко лучший результат, чем III квартал. II и III кварталы – у нас спад минус 4,5%, IV квартал – примерно минус 3,9. И такими примерно будут и годовые итоги – минус 3,9 по ВВП до конца года; ожидаемая инфляция – 12,2%; снижение реальных доходов – на 4%; снижение розничного товарооборота – на 8,5%. Особенно опасная ситуация складывается в области инвестиций и связанных с ними строительством и производством строительных материалов.

Тем не менее появляются серьёзные основания считать, что в 2016 году начнётся восстановительный рост. Если, как я уже сказал, в IV квартале мы видим квартал к кварталу прекращение спада, начало роста, то есть IV квартал этого года будет немножко лучше, чем III квартал, то со II квартала 2016 года мы ожидаем, что показатель год к году начнёт выходить в положительную плоскость и в целом по 2016 году рост ВВП составит 0,7%. При этом основными источниками роста будет постепенное возобновление потребительского спроса.

Мы предполагаем, что рост розничного товарооборота составит 0,4% в следующем году. Ориентирующийся на этот показатель другой показатель – восстановление материальных запасов в производстве, удельный вес которого в ВВП равен примерно одному процентному пункту валового внутреннего продукта.

К сожалению, инвестиции пока не смогут поддержать этот наметившийся рост. Мы ожидаем, что по-прежнему инвестиционные планы компаний будут откладываться на более отдалённые периоды времени, тем не менее спад в области капиталовложений будет, конечно, гораздо меньше, чем в этом году. В этом году это было примерно 9,9%, в следующем году гораздо меньше, но всё-таки отрицательное значение – минус 1,6%.

С 2017 года мы ожидаем восстановления и валовых накоплений как источника экономического роста; вклад валового накопления в рост ВВП в 2017–2018 годах превысит 1% ВВП. Соответственно, вот эти характеристики инвестиционного роста, которые начнут проявляться к 2017 году, позволят ускорить общие темпы развития экономики до 1,9% роста ВВП в 2017 году и 2,4% роста валового внутреннего продукта в 2018 году. При этом темпы роста инвестиций будут на уровне 4,8 в 2017 году и 5,4 – в 2018 году.

Одновременно мы ожидаем существенного замедления инфляционных процессов, поскольку высокоинфляционная волна нынешнего года нами оценивается как краткосрочная и связанная прежде всего с изменением курсовых соотношений. В этой связи мы ожидаем, что рост потребительских цен замедлится в 2016 году почти вдвое относительно текущего года и составит декабрь к декабрю 6,4%.

Дальнейшая умеренная политика в области монетарной политики и политики тарифов естественных монополий позволит поддержать эту тенденцию и в 2017 и 2018 годах снизить инфляцию, соответственно, до 6 и 5%.

По промышленному производству прогнозируется умеренный рост, выход в 2016 году на рост в 0,6%, и кумулятивно за три года рост промышленного производства на 4,1%.

Более быстрые темпы роста ожидаются по блоку обрабатывающих производств – примерно 5,5% за три года, среди которых особенно выделяются отрасли транспортного машиностроения (более 7% за три года) и машиностроения в области производства электрооборудования и электронно-оптического оборудования – 6,4%.

В течение всего рассматриваемого периода предполагается, что доля валового накопления, валовой прибыли будет достаточно высока в валовом внутреннем продукте – в плюсе 34% ВВП, что примерно на 2–2,5 процентного пункта выше, чем это было в нескольких предшествующих годах. Мы ожидаем улучшения структуры экспорта, увеличения доли несырьевого экспорта примерно на 2 процентных пункта.

В целом текущий счёт будет существенно положителен – на уровне более 70 млрд долларов плюса по текущему счёту, что будет значительно превышать то минусовое значение по капитальному счёту, которое связано как раз с тем, что глобальные рынки капитала закрыты для наших заёмщиков и приходится выплачивать и погашать долг за счёт внутренних источников.

Тем не менее мы ожидаем, что положительное сальдо текущего счёта будет больше, чем отрицательное сальдо капитального счета, что придаёт дополнительную устойчивость всей макроэкономической конструкции.

Мы ожидаем снижения уровня безработицы: в этом году это 5,8% (меньше, чем это было в сценарных условиях), и затем снижение до 5,7%, ещё дополнительно меньше, чем это было в сценарных условиях.

Это базовый прогноз, на основе которого рассчитывались параметры бюджета.

Кроме этого мы подготовили два других варианта. Консервативный вариант, который исходит из максимально осторожных предположений, что конъюнктура мировая сократится до 40 долларов за баррель и будет неизменна в течение всего рассматриваемого периода.

Эта ситуация, конечно, максимально негативная для восстановления темпов экономического роста, поэтому и в 2016 году в этом сценарии восстановление роста не происходит, падение может составить 1% ВВП, в 2017 году произойдёт стабилизация, и лишь в 2018 году, на два года позже, чем в базовом сценарии, экономика может перейти к росту. Соответственно, более высокий инфляционный уровень, меньшая инвестиционная активность – это характеристики консервативного сценария.

И, наконец, третий вариант – это целевой сценарий, при котором при той же конъюнктуре сырьевых товаров мы предполагаем возможность более активного использования инструментария экономической политики для достижения базовых целей: это 4% по инфляции, рост производительности труда не менее 5%, притом что к концу рассматриваемого периода выход на темпы экономического роста выше среднемировых.

Это предполагает высокий рост инвестиций, на уровне 7,9% темпы роста в год, и выход на рост валового накопления ВВП до 22 процентных пунктов, примерно на три процентных пункта больше, чем это сейчас. Соответственно, при таком развитии событий рост ВВП в 2016 году составит 2,3% с последующим ускорением до 3,3 в 2017 году и 4,4 в 2018 году, что выше, чем среднемировые значения.

Вот такие основные характеристики трёх вариантов прогноза.

Д.Медведев: Спасибо большое, Алексей Валентинович.

Теперь по проекту бюджета просил бы доложить Антона Германовича Силуанова.

А.Силуанов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!

Хочу сказать, что бюджет на 2016 год составлен на основе прогноза, который сегодня доложен Министерством экономического развития. В прогнозе есть и определённые оптимистические нотки: речь идёт и о росте заработной платы, и о прибыли, да и, собственно, ситуации с нефтью и с курсом.

Действительно, если мы сегодняшнюю ситуацию возьмём, то нефть марки Urals примерно на уровне прогноза – около 50 долларов за баррель, в то же время курс сегодня – около 62 рублей за доллар, а в прогнозе 63,3. Напомню, что примерно 1 рубль курса – это примерно 90 млрд рублей наших доходов. Если брать сегодняшнюю ситуацию, переносить её на следующий год, то мы уже недополучим порядка 90 млрд рублей доходов. Поэтому бюджет должен сформироваться с учётом консервативных сценариев, консервативного подхода в области как формирования прогноза, так и формирования бюджета.

Основные позиции по проекту бюджета мы вчера на бюджетной комиссии обсудили. Хотелось бы ещё раз отметить, что мы формируем бюджет следующего года в условиях снижения доходов, доходной базы. Если брать наш трёхлетний бюджет 2015–2017 годов в части 2016 года, то снижение доходов составит 2,2 трлн рублей. По сравнению с основными направлениями бюджетной политики, которые мы обсуждали здесь буквально некоторое время назад, доходы снижаются на сумму 380 млрд рублей. Тем не менее расходы практически мы такими темпами не уменьшаем. Расходы, наоборот, к Основным направлениям бюджетной политики, которые мы обсуждали в Правительстве, растут на 72,5 млрд рублей.

В этих условиях дефицит на следующий год составит 3% ВВП, или 2,36 трлн рублей. Основным источником финансирования дефицита бюджета, как и в текущем году, станет использование резервов резервного фонда. В следующем году в качестве источника стоит 2,136 трлн рублей – это средства резервного фонда, которые мы направим на финансирование дефицита бюджета.

Кроме того, мы оставляем себе возможность использовать до 500 млрд рублей резервов в случае, если не будут исполняться, как мы запланировали, доходы или источники финансирования дефицита бюджета.

Одна из новаций, которую мы вчера обсуждали: мы планируем и оставляем возможность выхода всё-таки на внешние заимствования, в первую очередь заимствования, которые заинтересуют наших азиатских партнёров, и учли в бюджете возможность выхода на внешние рынки в сумме до 3 млрд долларов США.

Тем не менее общий объём заимствований не меняется, я имею в виду внутренние и внешние. Мы видим риски значительного перераспределения ресурсов через бюджет путём массированных внутренних заимствований, поэтому предложили за счёт внешних привлечений уменьшить объём внутренних источников финансирования дефицита бюджета.

Хотелось бы отметить, что в следующем году существенно сокращаются возможности для перераспределения ассигнований в ходе исполнения бюджета за счёт внесения изменений в роспись. Поэтому и вчера тоже обращался к коллегам, с тем чтобы нам как можно больше поставить расходов непосредственно на те строчки, по которым должны исполняться. В следующем году меньше будем перераспределять расходов через сводную бюджетную роспись.

Хотелось бы также сказать, что в качестве новации мы предусмотрели в бюджете формирование двух фондов.

Один фонд – по поддержке отраслей экономики. Мы, Дмитрий Анатольевич, в соответствии с решениями, которые были вчера приняты, можно сказать, часть средств уже распределили: 75 млрд рублей из этого фонда направлены на поддержку сельского хозяйства, с тем чтобы выполнить поручение о том, чтобы не сокращать объёмы расходов на сельское хозяйство по сравнению с уровнем, достигнутым в текущем году. 237 млрд рублей – сумма, которая стоит уже в бюджете следующего года. Поэтому часть средств фонда мы уже распределили.

В следующем году у нас предусмотрено увеличение средств этого фонда на сумму до 150 млрд рублей, исходя из трёх позиций. Первая позиция – за счёт возможных переходящих остатков с текущего года на следующий год. Если такие остатки будут, мы будем погружать их в фонд по поддержке отраслей экономики.

Также предусмотрено направление в этот фонд средств до 30%, получаемых от дополнительных поступающих ненефтегазовых доходов следующего года, а также направление части средств с учётом использования нашими компаниями, корпорациями, которым предусмотрено выделение средств в их уставной капитал. Будем их перечислять с учётом реализации тех задач, под которые выделялись деньги в текущем году с учётом освоения этих средств. То есть, если есть остатки средств в компаниях и корпорациях, выделенных в текущем году или в предыдущие годы, то в следующем году мы предлагаем корректировать и объёмы перечислений в капитал этих корпораций в рамках следующего бюджетного цикла. Поэтому фонд поддержки отраслей экономики мог бы быть увеличен до 150 млрд рублей.

Кроме того, второй фонд создаётся за счёт продления моратория на взносы в накопительную составляющую системы обязательного пенсионного страхования. Сумма этого фонда составляет 342,2 млрд рублей, и средства этого фонда будут использоваться при необходимости в случае наличия решений Председателя Правительства или Президента Российской Федерации.

Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Хотел бы буквально несколько слов сказать о тех изменениях, которые произошли с учётом обсуждения вчера на бюджетной комиссии. Мы, как я уже докладывал, увеличили дефицит бюджета до 3%, это увеличение расходов составило 175,8 млрд рублей. Восстановлена часть расходов, которые предлагались ранее к оптимизации, к сокращению по силовому блоку, на сумму 165 млрд рублей, а также на 10 млрд рублей увеличены ассигнования на обеспечение жильём ветеранов Великой Отечественной войны. Мы должны в следующем году закрыть эту программу. Все обязательства будут выполнены, и все ветераны, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, должны получить жильё.

Кроме того, перераспределена часть ассигнований в соответствии с теми поручениями, которые были даны, Дмитрий Анатольевич, Вами. Речь идёт о выделении средств на программу ликвидации последствий уничтожения химического оружия, на компенсацию энергосберегающим организациям Хабаровского края в результате роста цен на газ, связанного с изменением курса рубля, поскольку газ идёт с сахалинских проектов и стоимость его увеличена в результате изменения курса рубля к валютам. Выделены дополнительные средства на создание инфраструктуры для плавучей атомной теплоэлектростанции на Чукотке, а также целый ряд других позиций, по которым давались поручения. Это всё уже погружено в бюджет, и соответствующие ассигнования поставлены.

Уважаемые коллеги, в завершение хочу сказать, что мы в условиях снижения, ухудшения внешней экономической конъюнктуры ранее планировали адаптировать бюджет в течение трёх лет к изменению внешних условий. Бюджет текущего и следующего годов учитывает новые экономические реалии, должен адаптироваться к новым экономическим условиям, поэтому нам надо быть предельно жёсткими в принятии решений по выделению ассигнований – как дополнительных, так и по перераспределению той экономии, которая будет возникать в ходе исполнения бюджета следующего года. Поэтому хотелось бы всех коллег попросить о том, чтобы максимально экономно, максимально рачительно подходили к использованию средств как предусмотренных в бюджете, так и возникающих дополнительных потребностей в ходе реализации бюджета следующего года.

Д.Медведев: Спасибо, Антон Германович. Теперь давайте, как мы и договаривались, продолжим обсуждение уже вопросов, которые стоят в повестке дня, но дадим высказаться, естественно, коллегам, которые отвечают за свои части этой общей работы.

<…>