Заседание Правительства

Основной вопрос повестки – о выполнении федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы в 2014 году.

Вступительное слово Дмитрия Медведева

Доклад Алексея Улюкаева о выполнении федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы в 2014 году

Сообщение Владимира Мединского

Стенограмма:

Д.Медведев: Добрый день, уважаемые коллеги! Сегодня заглавный вопрос – исполнение федеральных целевых программ и адресной инвестиционной программы в прошлом году.

Речь идёт о строительстве и реконструкции транспортной, энергетической и социальной инфраструктур, об инвестициях в регионы, в развитие ключевых отраслей промышленности, сельского хозяйства, о строительстве доступного жилья, модернизации образования и здравоохранения, всей социальной сферы. Всё это стратегически важные для нас проекты, и от того, как они выполняются, зависит и общее состояние экономики, и благополучие каждого человека.

Объём финансирования федеральных целевых программ в прошлом году составил почти 900 млрд рублей, Федеральной адресной инвестиционной программы без учёта гособоронзаказа – около 600 млрд рублей. Понятно, что использование таких средств, а это 1,5 трлн, должно быть под постоянным контролем, особенно сейчас, когда мы вынуждены пересматривать наши бюджетные расходы. Причём делаем мы это практически по всем направлениям, исключая только социальные обязательства.

Участники заседания

Список участников заседания Правительства,12 марта 2015 года

Такая работа затрагивает и федеральные целевые программы, и адресную инвестиционную программу. Все они должны быть приведены в соответствие с обновлённым федеральным бюджетом. Проект бюджета мы с вами на прошлом заседании Правительства обсудили, на следующей неделе, в самом начале, он будет внесён в Государственную Думу. Обращаюсь поэтому ко всем, кто занимается корректировкой программ: нужно провести её максимально оперативно и при этом, естественно, очень внимательно. Все ведомства и Аппарат Правительства должны обеспечить своевременное представление документов.

Д.Медведев: «Если говорить о достижении целевых показателей программ, то ситуация по отношению к 2013 году стала несколько лучше. По ряду программ удалось достичь 100-процентного софинансирования из региональных и местных бюджетов и других источников».

Конечно, при анализе программ необходимо учитывать результаты их исполнения в прошлом году. На что нужно обратить особое внимание? Если говорить о достижении целевых показателей программ, то ситуация по отношению к 2013 году несколько лучше стала. По ряду программ удалось достичь 100-процентного софинансирования из региональных и местных бюджетов и других источников.

В то же время, если говорить о выполнении программ в целом, по информации Минэкономразвития, только по 27 программам работа государственных заказчиков, то есть профильных министерств и ведомств, может быть оценена как высокоэффективная или выше среднего уровня. По двум программам результаты вообще признаны неудовлетворительными. Госзаказчикам этих программ, это Роскосмос и Минтранс, нужно сделать соответствующие выводы и в самые короткие сроки ситуацию исправить. Теперь по выполнению Федеральной адресной инвестиционной программы. На начало года в эксплуатацию введено только около половины запланированных объектов. Это существенно меньше, чем в 2013 году. Конечно, были объективные причины, но списать всё на колебания валютного курса, на другие обстоятельства было бы неправильно. Необходимо тщательно – по каждой программе, по каждому объекту –проанализировать, как расходуются деньги, насколько эффективно работает система конкурсного отбора исполнителей по госконтрактам. Хотел бы сегодня услышать предложения на сей счёт от министерства. Подробнее доложит Министр экономического развития.

Д.Медведев: «По информации Минэкономразвития, только по 27 программам работа государственных заказчиков, то есть профильных министерств и ведомств, может быть оценена как высокоэффективная или выше среднего уровня. По двум программам результаты вообще признаны неудовлетворительными».

Мы с вами понимаем, что в сложившихся экономических условиях мы должны поддерживать людей, особенно тех, кому сейчас трудно, это касается в том числе семей с двумя и более детьми. Наша задача – смягчить для них последствия роста цен, не допустить ощутимого сокращения семейного бюджета. Поэтому сегодня мы с вами рассматриваем законопроект о предоставлении единовременной выплаты за счёт материнского капитала. В правительственном Плане первоочередных мероприятий мы предусмотрели возможность в текущем году выплатить таким семьям по 20 тыс. рублей. Для их получения людям нужно будет обратиться с соответствующим заявлением. Закон будет действовать до 1 мая следующего года. И им смогут воспользоваться те, у кого есть право на материнский капитал, включая тех, кто уже частично его израсходовал на улучшение жилищных условий, на образование или формирование пенсии. Эти деньги смогут получить и те семьи, в которых второй или последующий ребёнок родится до конца этого года.

Д.Медведев: «В сложившихся экономических условиях мы должны поддерживать людей, особенно тех, кому сейчас трудно, это касается в том числе семей с двумя и более детьми. Поэтому сегодня мы рассматриваем законопроект о предоставлении единовременной выплаты за счёт материнского капитала».

И сегодня мы распределим целый ряд субсидий – и по линии спорта, и по сельскому хозяйству (в отношении развития крестьянских и фермерских хозяйств). Так что, давайте приступим к обсуждению первого вопроса. Алексей Валентинович (А.Улюкаев), пожалуйста, вам слово.

А.Улюкаев: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Действительно, объём ресурсов, который направляется на реализацию инвестиционных программ государством, довольно большой. Хотя, к сожалению, три последних года мы видим сокращение доли расходов инвестиционного характера как в долях от валового внутреннего продукта, так и в процентах от объёма бюджетных расходов и даже в номинальных значениях. Уменьшаются федеральные адресные инвестиционные программы, уменьшается объём средств, которые направляются на финансирование федеральных целевых программ. И тем не менее ещё важнее действительно добиваться эффективности использования каждого рубля из этих средств.

Немножко фактов. У нас 45 федеральных целевых программ открытых, 7 закрытых реализовались в прошлом году. Общий объём средств федерального бюджета, который направлялся на ФАИП, – 937 млрд. Это 2492 позиции, 834 млрд средств, которые были зафиксированы в бюджете; из этих объектов 772, почти треть, – это вводные объекты. Действительно, несколько улучшилось выполнение целевых индикаторов. Если 2013 год – это 87,7%, то 2014 год в целом, по совокупности программ – это 92,3%. При этом почти неизменная доля софинансирования субъектов Федерации, доля использования федеральных средств.

Если говорить о сравнительной оценке программ, то нам представляется, что более успешно реализовывались такие программы, как «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности», «Создание двигателей нового поколения», «Развитие уголовно-исполнительной системы».

Наибольший предмет для критики – это, конечно, программа «Российские космодромы», в части прежде всего подпрограммы «Космодром Восточный». Известно большое общественное внимание к этой проблеме. Есть криминальная составляющая, но если говорить чисто об экономике, кассовые расходы составили меньше трети по этой программе – из 25,3 млрд освоено всего 8 млрд.

Документация делалась параллельно с работами на объектах. Позиции программ не были разукрупнены, только общеобъёмные параметры зафиксированы, без их разукрупнения, соответствующая работа не велась. Результат такой неадекватной работы очевиден.

Что касается непрограммной части. Это 527 объектов, из которых 169 считались вводными в 2014 году. Завершено по факту строительство 97 объектов, это 57% вводов, это значительно меньше, чем было и по 2013 году, и по предшествующим годам: в 2013 году было чуть больше 3/4, 76,8%. Очень серьёзно мы сдали здесь позиции по вводам в части ФАИП.

Во многом это было связано с тем, что первые четыре месяца прошлого года фактически работа не велась. Были внесены изменения в Бюджетный кодекс, которые ввели новый механизм осуществления капвложений через субсидии. Были большие проволочки с переформатированием нормативно-правовой базы, принятием постановления Правительства. Здесь, Дмитрий Анатольевич, под Вашим руководством это дело обсуждали, потом с мая выправились, но выправились не до конца. Фактически четыре месяца года были потрачены впустую, поэтому такие большие отставания по вводам объектов.

Что касается сравнительной оценки ведомств, самые большие объёмы срывов ввода объектов – это объекты Минобрнауки, Минприроды, Управделами Президента, Минздрава. Цифры по динамике освоения средств: в 2013 году было 70%, и мы говорили, что это недостаточный объём, в 2014 году значительно меньше – 64,7%.

В целом по 2014 году на непрограммную часть ФАИП было реально профинансировано 91% средств федерального бюджета – тоже на 5% меньше, чем в предшествующем году.

Если теперь отойти от фактологии и коснуться проблем, то это прежде всего затянутая и неэффективная работа над самими программами, очень длительные корректировки программ. Я хотел бы здесь коснуться вопроса, Дмитрий Анатольевич, который мы здесь же обсуждали полгода назад, о том, что у нас немножко такая неэффективная система согласования и самих программ, и их корректировок.

В частности, у нас Минвостокразвития должно согласовывать все федеральные целевые программы, включая Черноморский флот, Калининградскую область, Республику Карелия и так далее. Мы в прошлый раз об этом говорили полгода назад. Вы дали поручение, был подготовлен соответствующий проект постановления, который касался Минвостокразвития, а также Минкавказа и Минкрыма. Коллеги из Минкавказа и Минкрыма эту работу провели, согласовали. Смысл постановления в том, что эти ведомства дают заключения на те программы, те корректировки, которые касаются этих территорий. Если это касается иных территорий, то эти заключения не требуются. К сожалению, из-за несогласованности с Минвостокразвития мы на прошлой неделе опять получили назад предложения по постановлению. У меня большая просьба привлечь к этому внимание коллег, чтобы мы всё-таки эту работу завершили.

Второе. Нам представляется очень важным, чтобы на стадии работы над ФЦП мы максимально конкретную, уже пообъектовую работу проводили. У нас сейчас на стадии ФЦП очень неразукрупнённые позиции, и только потом, при реализации мы доходим до сути объектовой и начинаем с этим более предметно работать. Поэтому уже на стадии подготовки нам нужна оценка целесообразности реализации мероприятий программы, обоснование цены реализации мероприятий и оценка эффективности выполнения мероприятий, расходования средств, требования к этой эффективности.

Для того чтобы добиться повышения эффективности, мы с прошлого года ввели механизм публичного технологического и ценового аудита. Первоначально он распространён на объекты дорогие, стоимостью свыше 8 млрд рублей, 2014 год – это семь объектов, стадионы, которые готовятся к чемпионату мира.

С этого года мы должны серьёзно снизить планку требований ценовых и начать проводить аудит по объектам от 1,5 млрд. Нам представляется, что в нынешней ситуации, когда такие большие ценовые подвижки, дефляторы растут… Из-за этого многие контракты с трудом реализуются. Нам сейчас было бы, наверное, несвоевременно дополнительно этим требованием по проведению аудита средних и крупных объектов утяжелять принятие соответствующих решений.

Мы предлагаем немного сдвинуть этот график, в этом году развернуть работу по ценовому и технологическому аудиту объектов стоимостью от 5 млрд рублей (это будет примерно 45 объектов) и снова продвинуться в последующие годы к той планке, о которой мы говорили, в 1,5 млрд. Сейчас нам просто не справиться с тем большим количеством объектов, которые подпадают под требование свыше 1,5 млрд.

Очень важна дисциплина госзаказчиков программы, исполнителей по корректировке программ, приведению их в соответствие с нынешними нашими возможностями, о чём Вы сказали во вступительном слове. У нас в антикризисном плане есть позиция, которая требует проведения мероприятий и по ФЦП, и по непрограммным объектам ФАИП, по их корректировке, для того чтобы обеспечить вводы 2015 года, несмотря на удорожание ряда позиций, рост дефляторов и рост цен на комплектующие импортные, и соответствующего структурного финансового манёвра в рамках федеральных целевых программ.

У нас антикризисный план устанавливал месячный срок. Этот месячный срок закончился 27 февраля. По итогам этой работы могу доложить, что согласованы сейчас корректировки только по трём программам, ещё по трём программам подготовлены соответствующие материалы, направлены на окончательное согласование в Минфин. Поступили к нам на корректировку еще восемь программ, 14 на ранней стадии направлены на доработку, а по 13 программам мы вообще не получали никаких, даже предварительных материалов, а это больше четверти всех программ.

Д.Медведев: Это какие программы, по которым вообще ничего не получали?

А.Улюкаев: Я сейчас не смогу назвать эти программы, это большое количество программ. Назову ведомства, которые совершенно эту работу не вели, – это Роскосмос, Управление делами Президента, которые вообще к этому не приступали.

И последнее, о чём хотел сказать: уточнение ФАИП и федеральных целевых программ в рамках корректировки бюджета 2015 года. Мы по Вашему поручению провели работу, чтобы завершить вводные объекты 2015 года в полном объёме. Начинающиеся объекты 2015 года – в основном не приступать к их реализации, только в тех случаях, когда это либо ФЦП «Развитие Крыма», либо это стадионы, либо сельское хозяйство – соответствующие поручения были приняты, там эти работы мы начинаем. А по длящимся программам провести селекцию: если они длящиеся с точки зрения того, что подготовлена только проектно-сметная документация, но реальных работ нет (мы тоже их считаем начинающимися), эту работу не продолжаем, а если есть высокая степень, уже сделан большой задел – постараемся завершить эту работу.

Мы отселектировали и подготовили предложения пообъектные, которые мы сейчас готовы исключить из плана работ по 2015 году.

Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо, Алексей Валентинович.

Какие будут предложения, соображения?

Пожалуйста, Антон Германович (обращаясь к А.Силуанову).

А.Силуанов: Спасибо, Дмитрий Анатольевич.

Ситуация с работой над поправками в бюджет текущего года в части ФАИП показала, что нам необходимо совершенствовать работу по отбору инвестиционных проектов. Больше триллиона рублей – адресная инвестиционная программа, значительные ресурсы, а эффективность, как мы видим, не всегда адекватна.

Поэтому нужно определиться, наверное, по чётким критериям включения таких проектов, программ в части и федеральных объектов, и объектов субъектов Российской Федерации, на предмет того, насколько решают эти инвестиции задачи программ, в которые они включены, задачи текущего момента (это импортозамещение, экспортная ориентация), а не простое, так сказать, включение в программы проектов, имеющих просто отраслевую направленность.

Здесь нужно смотреть, насколько целесообразно строительство, реконструкция того или иного проекта и может ли этот объект быть заменён частными инвестициями, потому что мы зачастую подменяем, по сути дела, частные услуги государственными. Вот возьмём садики или медицинские учреждения. Ведь можно было бы вполне больше популяризировать развитие малого бизнеса, предоставление услуг в части детского дошкольного образования, вместо того чтобы строить за счёт государства детские сады. Да, эта тема развивается, но недостаточно.

На наш взгляд, можно, исходя из такого подхода, в первую очередь участия малого бизнеса, частных инвестиций в тех услугах, которые государство хочет получить в результате строительства объектов... Это касается многих сфер, в том числе и бюджетной сферы.

Поэтому, на наш взгляд, сначала нужно определить, есть ли возможность задействования частных инвестиций, и только потом финансировать их за счёт государства, с одной стороны.

С другой стороны, обязательно нужно провести аудит, об этом Алексей Валентинович (А.Улюкаев) говорил, относительно того, насколько эти инвестиции решают задачи, определённые госпрограммами, и задачи текущего момента. Это первое соображение.

Второе соображение. У нас также выясняется, что министерства и ведомства включают объекты в программы, в ФАИП, не заботясь о текущем и последующем финансировании этих проектов, и, когда объект уже построен, обращаются за дополнительным финансированием для содержания этих объектов. На наш взгляд, здесь нужно смотреть этот вопрос в комплексе. Если мы включаем инвестиционный проект, значит, нужно сразу предусматривать через некоторое время либо текущее содержание, либо источники для таких текущих расходов.

Следующая позиция. Правительство сейчас рассматривает отчёт об исполнении ФАИП, а сама ФАИП, сами объекты не проходят процедуры рассмотрения на Правительстве. Поэтому, на наш взгляд, можно было бы более тщательно рассматривать их на уровне или вице-премьеров, на уровне совещаний в Правительстве, с тем чтобы исключить попадание в ФАИП непервоочередных проектов, как зачастую, это мы видим на примере 2015 года, происходит.

И последнее соображение. Скоро пройдёт квартал, и у нас есть правило, что по итогам реализации I квартала мы рассматриваем, как реализуются ФАИП, есть ли проектно-сметная документация, поскольку ещё не на все объекты инвестиций есть ПСД. И, на наш взгляд, в этом году, если такие проекты и есть (без проектно-сметной документации, не начали реализовываться, не проведены торги, конкурсы), то такие проекты не стоит и начинать. Объёмы ассигнований бюджетных, которые выделяются на эти инвестиции, нужно перераспределить в антикризисный фонд для решения тех задач, которые мы сейчас и обозначили. Это в первую очередь реализация мер поддержки ключевым предприятиям, мер поддержки социальным секторам и так далее.

Поэтому, мне кажется, в этом году наиболее чётко и жёстко нужно подойти к тем объектам, которые не начаты строительством, не имеют ПСД, и ассигнования по ним, которые были предусмотрены, перераспределить в антикризисный фонд.

Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо.

Пожалуйста.

А.Галушка: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! По Вашему поручению был проведён анализ Федеральной адресной инвестиционной программы с точки зрения финансирования дальневосточных мероприятий в этой программе. Выявлена системная проблема, что при формировании программных мероприятий в разных ФЦП, касающихся ФАИП, руки до Дальнего Востока не доходят. В результате по целому ряду программ подушевое недофинансирование имеет место по сравнению со среднероссийским. По некоторым программам оно доходит до десятков раз.

Ровно этим, этой реальной проблемой было продиктовано наделение Министерства по развитию Дальнего Востока такими полномочиями, как полномочие по согласованию федеральных целевых программ. При этом из перечня согласуемых программ исключены программы, которые не имеют отношения к Дальнему Востоку. В прошлом году мы эту работу начали, по первым семи программам могли ситуацию выправлять. И хочу отметить, что речь идёт в данном случае даже не об опережающем развитии Дальнего Востока, а скорее о выравнивающем по отношению к среднероссийскому.

Организационно мы не отмечаем каких-либо обременительных факторов, которые усложняют процедуру принятия этих программ. Таким образом, наш вывод состоит в том, что содержательно это необходимо, организационно необременительно.

Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо.

Да, пожалуйста.

Д.Рогозин: Уважаемый Дмитрий Анатольевич, я хотел бы по протокольному решению, по его проекту, одно предложение сделать.

Вот пункт 2, где речь идёт о том, чтобы Роскосмосу, Минтрансу принять исчерпывающие меры по обеспечению реализации в 2015 году указанных программ, соответственно доложить Правительству Российской Федерации до 1 июня 2015 года… Добавить сюда ещё Спецстрой России, потому что у нас по программе космодрома Восточный именно Спецстрой России является единственным исполнителем как федеральный орган исполнительной власти. Если бы там была конкурсная процедура, это одно дело. Поэтому я считаю, что исчерпывающие меры должен принять и Спецстрой России, чтобы эта программа была полностью реализована.

Спасибо.

Д.Медведев: Есть ещё комментарии?

Пожалуйста.

Д.Козак: По протокольному решению два слова.

Там есть пункт 4, где Министерству по делам Крыма предлагается проработать возможность реализации мероприятий по ФЦП Крыма, но – в нарушение действующего законодательства – возможность строить без проекта, по локальным сметам.

Мы совсем недавно рассматривали проблемы, связанные с этими локальными сметами, которые приводят к удорожанию стоимости объектов. Никакой такой необходимости применительно к ФЦП Крыма нарушать закон нет. График реализации всех мероприятий утверждён, и он утверждён, исходя из максимальных сроков, которые установлены соответствующими процедурами проведения, разработки документации, планировки территории, проведения экспертизы проектной документации, утверждения самой проектной документации, конкурсных процедур.

Никаких проблем нет, если все эти процедуры будут соблюдаться, выполняться, и никаких проблем в направлении инфраструктурного обустройства Крыма нет. Поэтому особых надежд на то, что там будет какой-то карт-бланш на нарушение закона – здесь есть и федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти Крыма и Севастополя, – никто никаких надежд питать не должен.

Д.Медведев: Иными словами, Вы считаете, что там всё должно идти в общем порядке и никаких исключений здесь быть не должно для этой ФЦП?

Д.Козак: Да.

Д.Медведев: Понятно.

Пожалуйста.

В.Мединский: Дмитрий Анатольевич, я вынужден обратить внимание на один неначатый проект строительства Минкультуры, который мы сознательно на два года задержали, он должен был начаться два года назад, – это проект строительства «российского Центра Помпиду», центра современного искусства в Москве.

Под него было подобрано плохое место. Сам проект был сделан, согласован, но проект был плохой. Мы два года занимались этим вместе с Собяниным, провели за внебюджетные средства самый широкий в истории международный конкурс, выбрали блестящий проект, подобрали идеальное для этого место, которое является центральным, системообразующим в том районе Москвы, где это подобрано, на Ходынке, заложили камень. Специально обещали всем деятелям искусства, что мы плохое меняем на хорошее, и вот сейчас есть попытка этот проект отменить. Получится, что мы фактически всех обманули. Это очень некрасивая история будет.

Я убедительно прошу, чтобы Вы обратили на это внимание, потому что такие точечные вещи ни в коем случае нельзя секвестрировать, даже если они...

Д.Медведев: Там стройка началась или нет? Или только камень заложили?

В.Мединский: Стройка не началась. Проект заказан, но также не принят. Они работают без предоплаты, подрядчики, по нашим условиям, ПСД делают. Но в конкретном случае очень неправильно этот проект отменить. Он не самый дорогой, но он очень нужный, и мы его специально на два года смещали, чтобы не транжирить бюджетные деньги. Могли бы пойти по накатанному и построить там, где согласовано и где на самом деле не нужно это делать.

Спасибо большое.

Д.Медведев: Ещё комментарии будут? Нет?

Хорошо, давайте примем решение. Спецстрой можно в число соисполнителей добавить, как Дмитрий Олегович (Д.Рогозин) предлагает. По пункту 4, если таково мнение курирующего вице-премьера и особый порядок не нужен, мы можем просто исключить тогда его и работать по общим правилам.

По Центру, как и по ряду других строек, разберёмся, потому что на самом деле это, конечно, важная очень история. Но я думаю, что любой сидящий за этим столом министр может назвать массу других примеров, когда нужно начинать строить, стройка ещё не началась и очень жалко, что она может быть остановлена. Обсудим.

Договорились? Хорошо, решение принимаем. Переходим к следующему вопросу.

<…>