Заседание Правительства

Основной вопрос повестки – о совершенствовании системы саморегулирования.

Вступительное слово Дмитрия Медведева

Доклад Алексея Улюкаева о совершенствовании системы саморегулирования

Сообщение президента Общероссийского объединения работодателей «Российский союз промышленников и предпринимателей» Александра Шохина

Сообщение первого заместителя председателя Банка России Сергея Швецова

Стенограмма:

Д.Медведев: Добрый день, уважаемые коллеги. Несколько вопросов для вступительного слова. Во-первых, вчера я подписал, а позавчера мы довольно активно обсуждали План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности, так называемый первоочередной план на 2015 год. Просил бы всех незамедлительно приступить к работе по своим направлениям, там всем всё понятно, все всё видели. Естественно, не буду говорить банальностей, каждый из присутствующих лично отвечает за исполнение той части плана, которая адресована конкретному министерству и руководству Правительства.

Кроме того, нам нужно подготовить новую редакцию Основных направлений деятельности Правительства. Вчера мы встречались с коллегами из Государственной Думы, они предлагают ещё поменять Основные направления по таможенным делам и по некоторым другим вопросам. Естественно, это тоже можно сделать, но прежде всего обратив внимание на Основные направления деятельности Правительства как на фундаментальный документ, рассчитанный не на один год, а на длительный период. Пришла пора в него внести свои коррективы. Хотел бы, чтобы министры свои предложения представили, включая предложения по структурной политике на ближайшие годы. Заместители Председателя Правительства должны эти вопросы обобщить и уже представить мне окончательные предложения по редакции Основных направлений деятельности Правительства.

Участники заседания

Список участников заседания Правительства, 29 января 2015 года

Теперь к повестке дня. Первый вопрос касается совершенствования системы саморегулирования. Институт этот не новый, появился в 2007 году. К настоящему времени создано более тысячи саморегулируемых организаций, которые охватывают самые разные сферы деятельности. Одна из основных функций саморегулируемой организации – устанавливать стандарты и правила либо в определённом виде предпринимательской деятельности, либо в определённой профессии и контролировать их соблюдение, их исполнение. Когда мы начинали эту реформу и передавали часть своих полномочий участникам рынка, мы предполагали, что в результате снизится избыточная административная нагрузка на экономику, сократится количество лицензируемых видов деятельности (что, собственно, и произошло), контрольно-надзорные и разрешительные процедуры станут более простыми и более понятными. Одновременно – это как бы оборотная сторона, но не менее важная – возрастёт ответственность бизнеса перед потребителями соответствующих продуктов, работ, услуг. Особенно это касается тех сфер, где вступление в саморегулируемую организацию, по сути, даёт право заниматься определённым видом деятельности без государственного лицензирования. Государство, делегируя полномочия по допуску на рынок, вправе ожидать, что эти функции будут выполняться более эффективно, чем это было ранее, и все участники отношений будут соблюдать обязательные предписания.

Давайте проанализируем, что получилось. Оценки здесь разные, скажем прямо. Некоторые эксперты считают, что в одних сферах это привело к избыточной волоките, а в других, наоборот, саморегулируемые организации лишь штампуют формальные бумажки, разрешения по допуску на рынок, не отвечая за квалификацию тех или иных организаций. Есть, естественно, и противоположное мнение – что в целом всё развивается нормально и количество сфер, которые должны быть отданы на откуп саморегулируемым организациям, должно возрастать.

В любом случае курс на снижение присутствия государства в экономике является очевидным, и лучшим антикризисным средством является предоставление большей свободы бизнесу, но не без нюансов. При этом важно соблюсти баланс интересов сторон, включая самих потребителей, поэтому нужно повышать ответственность субъектов саморегулирования, включая, кстати, и возможную имущественную ответственность, обеспечивать большую прозрачность принятия ими решений, открытость в опубликовании правил. Для этого необходимо повысить эффективность нормативно-правового регулирования этих отношений. Здесь есть предложения, с которыми выступит Министр экономического развития и в качестве внешнего эксперта – президент РСПП Александр Николаевич Шохин.

Сегодня мы обсудим также поправки в закон о Банке развития, которые расширяют полномочия Внешэкономбанка, позволяют ему предоставлять финансовую гарантийную поддержку экспортёрам промышленной и аграрной продукции, оказывать помощь российским инвесторам на международных рынках. С помощью этих поправок мы рассчитываем выстроить более простые, более быстрые, более эффективные процедуры согласования и запуска за рубежом новых инвестпроектов.

Кроме того, планируется расширить деятельность ВЭБа в части финансирования поставок продукции, которая произведена за границей в рамках международной кооперации, в том числе на территории Евразийского экономического союза, причём речь идёт о продукции, где доля российских компонентов составляет не менее 30% от её себестоимости. Это должно помочь нашим производителям лучше осваивать новые рынки и получить доступ к технологическим новинкам.

За время своей работы банк рассматривал десятки обращений по реализации иностранных инвестпроектов, но многие из них были отклонены просто потому, что не соответствовали задачам Внешэкономбанка.

Очевидно, что господдержка на зарубежных рынках – это стандартное явление в международной практике, и ведущие институты развития других государств вовлечены в продвижение товаров и услуг национальных производителей на мировые рынки. Всем известны названия этих структур – это и «Эксимбанк» США, и специальный банк – агент правительства Франции, немецкий государственный банк KfW и, в общем, достаточное количество других. Поэтому и нам нужно приводить наше законодательство в соответствие с теми подходами, которые существуют в мире.

Рассматриваемый сегодня законопроект – часть пакета поправок в закон о банке развития, который направлен на поддержку экспорта. В ближайшее время мы также рассмотрим вопросы, касающиеся страховой поддержки экспорта российских товаров и услуг.

Ещё один важный вопрос, во всяком случае резонансный вопрос, касается развития отечественного сектора биомедицинских технологий. Рассмотрим законопроект, который устанавливает правила обращения так называемых биомедицинских клеточных продуктов, то есть продуктов, которые созданы на базе клеток человека. Как известно, сфера их применения весьма широка, но она не регулируется специальным законом, соответственно, создаёт ситуацию правового вакуума и различные правовые последствия порождает. Поэтому тот законопроект, который вносится, устанавливает правила разработки доклинических и клинических исследований, регистрации, производства и продажи клеточных продуктов, предусматривает государственный контроль в сфере их производства и обращения. По всей вероятности, уже пора это сделать.

Сегодня мы также рассмотрим проект постановления о введении института оценки фактического воздействия нормативных актов, которые касаются предпринимательской и иной экономической деятельности. Ещё прошлым летом я давал такое поручение по итогам, кстати, встреч с бизнесом, с тем же самым РСПП. Таким образом, мы продолжаем совершенствовать процедуру оценки регулирующего воздействия, которая позволяет комплексно анализировать и выгоды, и издержки от государственного регулирования какой-либо сферы.

Но в данном случае речь идёт об оценке фактического воздействия после вступления нормативного акта в силу, то есть возможности понять, как нормативный акт на самом деле применяется, как он работает, что он регулирует, а что он не регулирует, какие проблемы порождает. В результате, надеюсь, малоэффективные, совсем неэффективные документы, которые, к сожалению, есть, будут отменяться или совершенствоваться.

Несколько ещё, естественно, вопросов, включая такие важные, как распределение субсидий на модернизацию региональных систем дошкольного образования и некоторые другие, также находятся у нас в повестке дня.

Давайте приступим к обсуждению первого вопроса.

Слово для доклада – Министру экономического развития.

А.Улюкаев: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Базовые принципы саморегулирования у нас заложены в законе 2007 года. Я не буду повторять идеологию этого закона, во вступительном слове Председатель об этом сказал. Скажу лишь, что кроме базовых принципов закона «О саморегулируемых организациях» есть отраслевые особенности саморегулирования, и поэтому у нас есть также определённый регулятивный массив законов, которые устанавливают режим обязательного членства саморегулируемых организаций и предусматривают определённые отраслевые особенности.

Сейчас у нас обязательное членство участников рынка в СРО – это 11 сфер деятельности, а уже принято решение о том, что ещё в двух в этом году будет введён этот режим. Итого 13 отраслей: это и строительство, и оценочная деятельность, и аудит, и кредитная кооперация, и деятельность арбитражных управляющих, и так далее.

В 10 отраслевых законах упомянута возможность добровольного членства. Это не требуется с формальной точки зрения, тем не менее такая практика существует законотворческая. Конечно, есть СРО, которые просто создаются на основе базового закона.

В настоящее время создана 1191 саморегулируемая организация. Большая часть, больше чем две трети, 767, – в отраслях, где предусмотрено обязательное членство, 424 – в сфере добровольных саморегулируемых организаций. Динамика довольно бурная, особенно в сфере добровольных СРО. Там почти в три раза увеличилось за последние четыре года количество организаций. Чуть меньше, но тоже довольно быстрая динамика и в тех отраслях, где обязательно членство в СРО. Так, например, в отрасли строительства и архитектурно-изыскательской деятельности практически 500 СРО создано и действует в настоящий момент. При этом даже в тех сферах, где предусмотрено добровольное членство, по сути, стимулом к созданию саморегулируемых организаций является ожидание введения там принципов обязательного саморегулирования. Поэтому в тех сферах, где такие ожидания имеются (это прежде всего управление недвижимостью, ЖКХ, в сфере обращения с отходами, пожарная безопасность), там активнее идёт этот процесс, создано больше соответствующих организаций.

В соответствии с поручениями Президента и Правительства мы провели анализ результативности работы системы саморегулирования и сформулировали определённые предложения в рамках концепции совершенствования системы саморегулирования в Российской Федерации.

Итак, проблемы, которые выявились. Первая. Низкое качество стандартизации. На самом деле стандарты не стали стандартами профессиональной деятельности высокой репутации участников, как это есть в иных странах, где зачастую стандарты саморегулирования выше по своим требованиям, чем то, что установлено законодательством. В нашей ситуации в большинстве случаев это формальное переложение содержания требований законов в соответствующие профессиональные или предпринимательские стандарты.

Низкая эффективность контроля саморегулируемых организаций за своими членами.

Низкий коэффициент использования механизмов ответственности предпринимателей или профессионалов перед потребителями, производимых ими товаров и услуг. То есть компенсационные фонды создаются, объём средств, который там сконцентрирован, очень большой, а количество выдачи выплат из компенсационных фондов крайне низкое. Практически не работают также такие институты, как страхование. Обязательное или добровольное страхование ответственности участников саморегулируемых организаций также крайне низкое.

Почти нет процедур внесудебного разрешения споров между членами саморегулируемых организаций и их контрагентами.

Очень низок и государственный контроль за деятельностью самих саморегулируемых организаций. И нет даже такой правовой рамки для работы национальных объединений саморегулируемых организаций, которые существуют. Есть практика их деятельности, но в законе эта практика совершенно не регламентирована, просто отсутствует упоминание о ней в законе.

С точки зрения организации, мы видим, что у нас низкая степень универсальности закона. Сначала предполагалось, что у нас будет ограниченный отраслевой перечень особенностей регулирования. Сейчас он фактически стал безграничным. Отрасли с особенностями регулирования, с обязательным саморегулированием, – их число увеличивается, и базовые принципы универсального закона не работают. Я имею в виду такие базовые принципы, как принцип единства отрасли, например, о невозможности сочетания в одной саморегулируемой организации профессионалов и предпринимателей или физических и юридических лиц. То есть у нас есть низкая степень универсальности и большое количество отраслевых законов с таким неограниченным числом особенностей регулирования через саморегулируемые организации.

Фактически у нас сохраняется одновременно и государственное регулирование, и обязательное членство в саморегулируемых организациях. Вот, например, у нас есть обязательное требование участия в СРО для организаторов азартных игр, букмекерских контор или тотализаторов и при этом есть лицензирование соответствующей деятельности, двойное регулирование, и, так сказать, вместо того, чтобы снизить регулятивное бремя для предпринимателей, для бизнеса, мы фактически его увеличиваем.

Для того чтобы решить эти проблемы, повысить эффективность данного института, подготовлен проект концепции совершенствования механизма саморегулирования, которая исходит из того, что мы должны обеспечить унификацию и стандартизацию требований к самому этому институту, к самим организациям, единый подход к регулированию СРО и ограничение перечня отраслевых особенностей деятельности СРО и введение обязательности их участия, которое предусматривается отраслевыми законами. То есть в базовом законе должен быть чётко сформулирован принцип, что может регулироваться отдельным отраслевым законодательством в части СРО. Кроме того, предлагается совершенствовать механизмы обеспечения имущественной ответственности субъектов саморегулирования через утверждение принципа коллективной ответственности и установление в качестве базового принципа солидарной ответственности членов СРО.

Расширить перечень оснований для обращения к взысканию средств компенсационных фондов или для обращения за страховой выплатой в рамках гражданско-правовой ответственности членов саморегулируемых организаций.

Повышение эффективности осуществления контроля СРО за предпринимательской и профессиональной деятельностью и развитие инструментов внесудебного урегулирования споров как между членами СРО, так между ними и их контрагентами.

Принятие комплекса мер, направленных на усиление ответственности саморегулируемых организаций в случае нарушения ими обязательных требований. В частности, предлагается установить базовые требования к порядку осуществления государственного контроля за деятельностью СРО, требования к осуществлению ими контроля за деятельностью своих членов, детализации состава административных правонарушений в сфере деятельности саморегулируемых организаций.

Следует включить в базовый закон о СРО главу, посвящённую регулированию деятельности национальных объединений СРО, в том числе вопросов их статуса, порядка их формирования, определения объёма их прав, обязанностей и тех функций, которые на них возлагаются.

Формирование стимулов для создания и развития саморегулируемых организаций с добровольным участием. Мы не предлагаем отказаться от института обязательного участия в СРО для ряда отраслей, но хотели бы стимулировать создание организаций с добровольным участием.

Основным механизмом реализации этих предложений будут являться поправки в закон о саморегулируемых организациях. Предполагается подготовить такие поправки к октябрю, в течение ближайших двух месяцев доработать концепцию, направить её на утверждение распоряжением Правительства к апрелю, а к октябрю представить согласованный пакет изменений и дополнений в закон о саморегулируемых организациях.

Спасибо.

Д.Медведев: А почему к октябрю? Это такой сложный закон? Нужно 10 месяцев, чтобы подготовить эти изменения?

А.Улюкаев: Думаю, можем постараться быстрее уложиться. Просто мы исходили из того, что трудно успеть в весеннюю сессию. Я согласен с тем, чтобы поставить на июнь.

Д.Медведев: Давайте поставим на июнь, конечно. Договорились.

Пожалуйста, Александр Николаевич.

А.Шохин: Спасибо, Дмитрий Анатольевич. Я хотел бы подчеркнуть, что тема саморегулирования для бизнес-сообщества является одной из постоянных, приоритетных тем. Мы ежегодно проводим форумы саморегулируемых организаций, и 20 марта уже будет пятый ежегодный форум по саморегулированию. Кстати сказать, можно доработанную концепцию обсудить в порядке публичного живого обсуждения именно на этом форуме.

Безусловно, развитие саморегулирования натолкнулось на определённый ряд препятствий и проблем, концепция и обновление законодательства являются неотложной задачей. Действительно, затягивать здесь нельзя, многие проблемы достаточно очевидны. В частности, в концепции с точки зрения экспертного и бизнес-сообщества правильно в целом отмечены проблемы – это низкая универсальность, или недостаточная базовость базового закона о саморегулировании, отсутствие регулирования национальных объединений саморегулируемых организаций, слабое развитие стандартизации и так далее. Но поскольку и Вы, Дмитрий Анатольевич, и Алексей Валентинович об этом говорили, я повторять проблемы не буду.

Мы поддерживаем основное направление работы на ближайшее время – это законодательное закрепление общегосударственной модели саморегулирования. Собственно, это вытекает из поручения Президента. Безусловно, нужно исключить необоснованные и неограниченные отраслевые требования к саморегулированию, которые прописаны в так называемых отраслевых, или специальных, законах.

Мы поддерживаем предусмотренную концепцией трехуровневую модель саморегулирования, имея в виду, что в базовом законе должны быть более чётко прописаны, чего сейчас вообще нет, требования к национальным объединениям, к их правам, обязанностям, к распределению полномочий между национальными объединениями, самими саморегулируемыми организациями и государственными органами по надзору и контролю.

Здесь, конечно, надо обсудить отдельно возможность функционирования, скажем, единственной саморегулируемой организации на рынке или их ограниченного числа. Здесь могут быть, наверное, особые технологии передачи функций национального объединения таким СРО. Мы, в частности, натолкнулись на эту проблему при обсуждении саморегулирования на рынке финансовых услуг. Тем не менее это тоже должно быть прописано в базовом законе, а не только в специальном.

Очень важное положение, о котором Вы, Дмитрий Анатольевич, говорили, –относительно того, что презумпция избыточности государственного регулирования была основой принятия соответствующего законодательства, и нам очень важно, чтобы возложение на саморегулируемые организации и их национальные объединения контрольных функций сопровождалось уменьшением аналогичных функций государственных органов, в том числе в форме административных разбирательств и урегулирования споров в рамках третейских судов. Поэтому в связи с обсуждением законодательства о третейском судопроизводстве (в декабре Вы проводили, Дмитрий Анатольевич, совещание на эту тему), может быть, всё-таки стоит разрешить национальным объединениям саморегулируемых организаций учреждать третейские суды? – не только, скажем, ТПП и аналогичные структуры могли бы получить такое право, но и национальные объединения.

Мы поддерживаем направленность концепции на развитие добровольного саморегулирования. Сейчас добровольное саморегулирование – это своего рода лист ожидания. Бурный рост этих организаций, добровольных и саморегулируемых, – это ожидание того, что они станут обязательными по закону (обязательное членство), но в принципе можно стимулировать добровольное саморегулирование, делегируя определённые полномочия. В частности, можно было бы процессуальными полномочиями такие организации наделить, в случае если стандарты их деятельности являются достаточно высокими. Можно было бы наделить их правами при рассмотрении дел об административных правонарушениях, то есть представлять интересы своих членов без доверенности и так далее, можно было бы передавать отдельные функции государственного контроля и так далее. Тогда без обязательности по закону можно было бы стимулировать создание добровольного саморегулирования.

Безусловно, некоторые вопросы требуют уточнения, в том числе и в проекте решения. В частности, там говорится в основном о базовом законе, но многие недостатки связаны с несовершенством нормативно-правовой базы в конкретных отраслях. К примеру, заниженные требования к количеству членов СРО приводят к функционированию таких саморегулируемых организаций, которые не способны обеспечить высокий уровень реализации своих функций, высокий уровень стандартов. Низкие требования к размеру компенсационного фонда приводят к отсутствию заинтересованности и возможности привлекать СРО к субсидиарной ответственности.

Поэтому очень важно одновременно с подготовкой поправок в базовый закон проанализировать, промониторить эффективность установленных требований к СРО в разных отраслях и подготовить изменения в отраслевые законы.

В этой связи, наверное, было бы правильно ускорить принятие поправок в базовый закон. Если даже в весеннюю сессию не удастся это сделать, надо внести их до конца весенней сессии, чтобы можно было на площадке Думы уже рассматривать, с тем чтобы, может быть, до конца года скорректировать и соответствующее отраслевое законодательство.

Безусловно, очень важен механизм координации, поскольку у нас многие ведомства заняты саморегулированием и осуществляют надзор в отраслях, где обязательное членство в СРО есть. Очень важен механизм координации с целью обеспечения единства требований. Безусловно, сейчас вряд ли возможно ставить вопрос об отдельной какой-то службе по развитию саморегулирования, но механизм обеспечения единства требований должен функционировать. И в связи с тем, что в июне будет, наверное, обновление Национальной предпринимательской инициативы и «дорожных карт», одну из «дорожных карт», может быть, посвятить этому вопросу.

Я хотел бы в заключение сказать, что при обсуждении концепции на экспертном уровне, в деловом сообществе высказывались разные, безусловно, точки зрения. То, о чём я говорю, – это позиция большинства членов экспертного сообщества, делового сообщества.

Поэтому предлагаем одобрить концепцию, но в течение примерно двух месяцев мы хотели бы и готовы поработать вместе с Минэкономразвития и соответствующими ведомствами по доработке этого документа и подготовке проекта поправок к базовому закону.

Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо. Пожалуйста, какие будут комментарии и предложения по концепции, по работе над изменением закона о саморегулируемых организациях? Пожалуйста.

С.Швецов (первый заместитель председателя Банка России): Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Когда Центральный банк был наделён функциями мегарегулятора, одновременно на базе общественного обсуждения выработались предложения по изменению саморегулирования на финансовом рынке. Оно, саморегулирование, появилось задолго до появления базового закона, имеет свои особенности, существенно отличающиеся от того, что сформулировано и в концепции, и в базовом законе.

Причина этого в том, что финансовый сектор иным образом регулируется. Если везде мы берём вектор на дерегулирование, то мировой вектор по финансовому сектору – это углубление регулирования. Это регулирование сводится не только к поведенческому регулированию – как финансовый сектор взаимодействует с потребителями услуг, – но и к контролю за финансовой устойчивостью наших страховых организаций, пенсионных фондов, банков и так далее.

Поэтому наше предложение – продолжить ту практику, которая сложилась, а именно вывод финансового сектора из-под действия базового закона, и отметить в проекте решения, что концепция не распространяется на саморегулирование в финансовом секторе.

За то время, что прошло с момента создания мегарегулятора, мы с финансовым сообществом, экспертным сообществом, в рамках Открытого правительства подготовили проект закона, он внесён в Государственную Думу. Игорь Иванович (Шувалов) проводил согласительное совещание, и есть общее понимание поддержать этот закон, поэтому я прошу вывести финансовый сектор из-под данной концепции.

Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо. Пожалуйста, Игорь Иванович.

И.Шувалов: Дмитрий Анатольевич, я данное предложение не поддерживаю и считаю, что вообще позиция Центрального банка в стремлении получить любым способом и подчеркнуть независимость своей деятельности от исполнительной власти уже просто иногда маниакальная. Это общая рамка, заданная Федеральным Собранием, и, конечно же, в пределах этой общей рамки к тому, что будет регулировать Центральный банк, Правительство будет относиться с уважением, никаким образом наши полномочия не будут пересекаться. Но мы считаем, что это должно быть в рамках единого законодательства.

Д.Медведев: Спасибо. Есть ещё какие-то соображения? Нет? Хорошо. Предлагаю одобрить проект решения. Договорились.

<…>