нформационно-аналитически

МИ 2010, май "Материалы семинара-совещания с руководителями аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

АБРОСИМОВА Е.Б. Уважаемые дамы и господа! Уважаемый господин председатель! Мне хотелось бы продолжить разговор о повседневной деятельности Правительства Российской Федерации и разговор о том, каким образом в этой повседневной деятельности проявляется аналитическая деятельность каждого из наших сотрудников.
     Несмотря на присутствие в нашей структуре Аналитического центра, это отнюдь не означает, что каждый в своей работе, естественно содержательный сотрудник, не применяет различные формы и методы аналитической деятельности. Вы прекрасно знаете, что в составе Аппарата Правительства Российской Федерации действуют отраслевые департаменты. Аналитическая деятельность в этих департаментах сосредоточена в области экономики, финансов, в области развития культуры и так далее. Естественно, Правовой департамента Правительства Российской Федерации является своеобразным мини-центром в области правовой аналитики.
     Учитывая, что мы с вами присутствуем в здании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, естественно сосредоточить внимание именно на законотворческой функции - одной из самых сложных форм деятельности юриста.
     Мы привыкли говорить о том, что искусство юриста есть искусство разрешения конфликтов. Практикующий юрист, как правило, сталкивается с уже существующими, а зачастую и формализованными конфликтами, а юрист, работающий в области законотворчества или в области сотворения иного нормативного акта, как правило, работает в сфере, где будущие конфликты рассматриваются с большим трудом. И одна из первых форм таких способов защиты от будущих конфликтов, возникающих в практике, это правовая аналитика.
    Мне хотелось бы обратить ваше внимание на небольшую научную программу, которая вложена в ваши материалы, разработана уважаемым профессором Исаковым в рамках Государственного университета высшей школы экономики. Действует несколько магистерских программ и в частности, эта программа посвящена правовой аналитике. Там весьма в комплексном виде изложены основные подходы юридического мира к тому, как осуществляется аналитика.
    Ну а мне хотелось бы обратить ваше внимание на столь маленький фрагмент правовой аналитики, появившейся совсем недавно, всего чуть-чуть не хватает до 20 лет, а именно на судебные решения, которые выносит Конституционный Суд Российской Федерации. Действительно этот орган создан в 1991 году, проведено, вы знаете, благодаря Конституции существенное обновление его структуры, в том числе и в отношении юридической силы его решений.
    При разработке конкретных нормативных актов, в первую очередь законопроектов и в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации, к сожалению, этот сегмент, этот фактор правовой аналитики, как правило, упускается. Дело в том, что решение Конституционного Суда до сих пор в российской правовой системе, несмотря на существование конституционной нормы и нормы федерального конституционного закона О Конституционном Суде по-прежнему с трудом воспринимается как одна из форм выражения права. А ведь именно Конституционный Суд вправе признавать те или иные нормы, части или целиком нормы или целиком акты несоответствующими Конституции Российской Федерации.
     Приведу очень маленький статистический списочек. Естественно, лидирует в сфере обращений в Конституционный Суд, который в целом за свою деятельность вынес около 9 тысяч решений, 8 тысяч определений и 295 постановлений. Естественно, внутри этой массы судебных решений лидируют такие крупные законодательные акты, как Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Уголовный кодекс Российской Федерации. Они, естественно, находятся в зоне риска. В частности, по УПК было вынесено 1757 решений Конституционного Суда, 69 постановлений и 1687 определений. То есть любой законопроект, касающийся совершенствования уголовного процесса, в каждый конкретный момент каждый, кто взял ручку или дотронулся до клавиатуры компьютера, должен поставить перед собой задачку просмотреть вот этот огромный объём источников права.
    На втором месте Уголовный кодекс, 934 обращения. Не на третьем месте, но близок к третьему месту Налоговый кодекс - 558 обращений, одно из самого большого количества постановлений, 31 постановление и 527 определений. Но это крупные законодательные акты и субъекты Российской Федерации достаточно редко предлагают совершенствовать ту или иную норму федерального законодательства в этих актах, хотя в последнее время в связи с существующими в нашем государстве новыми законодательными актами, новыми подзаконными актами, посвященными борьбе с коррупцией, борьбе с терроризмом, и здесь проявляется достаточно серьёзный интерес.
    Но обращусь к такому небольшому, но очень важному акту для субъектов Федерации, небезынтересный федеральный закон номер 122. Он 287 раз побывал в Конституционном Суде, 11 постановлений, 276 определений. Этот закон действует, этот закон один из самых действующих в субъектах Федерации. И сколь много аспектов правовых позиций Конституционного Суда содержится в этом огромном, просто по статистике огромном пакете, 287 решений.
     Анализировать такой большой пакет нет смысла, тем более что сам закон достаточно сложный, возьму очень коротенький закон, очень важный закон, закон еще Российской Федерации, многократно подвергавшийся изменениям и дополнениям, это Закон О статусе судей в Российской Федерации .
    Мне хотелось бы, чтобы вы осознали, насколько серьезная задача стоит перед любым юристом. Всего в отношении этого закона было принято 254 решения Конституционного Суда, 18 раз это были постановления, 231 раз определения.
    Перечислять подробно не хочу, но статья 3-я Требования к кандидатам в судьи 132 раза была интерпретирована Конституционным Судом.
    Статья 5-я Отбор кандидатов в судьи 61 раз была интерпретирована Конституционным Судом.
    Одна из самых частотных - это статья 6-я, естественно, это было связано с порядком изменения наделения судей полномочиями, но тем не менее 71 раз обращались по этому закону в Конституционный Суд Российской Федерации.
    И даже такая маленькая статья, такая ясная, казалось бы, как статья 8_я Присяга судьи , вот она, всего лишь заняла несколько строк на листе, была в Конституционном Суде предметом рассмотрения 35 раз.
    Если мы с вами говорим о том, что юрист в своей деятельности сталкивается с постановлением Конституционного Суда тем или иным образом, нуллифицирующим юридическую силу конкретной нормы, это, можно сказать, простой случай правовой аналитики. Гораздо более сложные случаи - это интерпретации Конституционным Судом и выявление им конституционно-правового смысла конкретной нормы. Здесь при разработке конкретного законопроекта юристу требуется весьма высокая квалификация, постольку поскольку интерпретация непривычный для нас с вами источник, больше похожий на юридическую доктрину, на научную книжку или учебник.
    У меня нет презентации компьютерной, постольку поскольку заводить вот этот огромный документ в компьютерную форму нет никакого смысла.
    Это последний итог мониторинга деятельности органов государственной власти федерального уровня и субъектового уровня по реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации.
    Здесь несколько параметров в таблице, но важно то, что вот этот огромный перечень еще нереализованных в законодательных актах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации.
    Собственно говоря, мониторинг, который осуществляет и правовой департамент и Министерство юстиции Российской Федерации в рамках этого направления - одно из основных направлений деятельности правовой аналитики.
    Завершая свое выступление, хотелось бы сказать, что в тот момент, когда вы формируете рабочие группы, когда вы садитесь за написание конкретного текста, желательно использовать уже сформировавшиеся подходы к формированию рабочих групп по подготовке тех или иных законопроектов. Вы должны сформировать пишущую группу, вы должны сформировать группу аналитиков, которые просмотрят написанный текст, и вы должны, наконец, оставить двух-трех своих сотрудников в качестве чистых голов.
    Если наполненную чашу попытаться наполнить новой водой, почти ничего не получится. Старый состав чаши выльется.
    Кто-то должен проанализировать с абсолютно чистым взглядом, незамутненным, неприкосновенным к вашему законопроекту, все нормочки вашего законопроекта.
    Большое спасибо.
    ШУВАЛОВ Ю.Е. Спасибо большое.
    ИЗ ЗАЛА. ...по количеству решений, которые принимаются в Конституционном Суде, не ... вы сказать, ответить, сколько в прошлом году вы дали положительных оценок на законопроекты, которые поступают из субъектов Российской Федерации? ... интересно, сколько за прошлый год, я уж не говорю, там за четыре года или за пять...
     АБРОСИМОВА Е.Б. К сожалению, у меня такой цифры нет, постольку поскольку референтура Правового департамента Правительства Российской Федерации является именно специфическим аналитическим маленьким центром в составе Правового департамента. И в основном вопросы, с которыми обращаются к референтам, это вопросы содержательного плана, сущностного плана. Статистика у нас ведется в рамках деятельности комиссии по законопроектной работе Правительства Российской Федерации, вы знаете, что эта комиссия действует в соответствии с положением об Аппарате, с постановлением Правительства об этой комиссии. Вы знаете, что заседание комиссии проводится еженедельно, за редчайшим исключением. И, к сожалению, в рамках этой комиссии, насколько я могу понять, те отзывы, которые поступают ко мне, это отзывы, так называемые, проблемные, те, по которым есть разделение мнений между профильным департаментом, между сотрудниками правового департамента и даже иногда между федеральными органами государственной власти.
    И вот, по моему ощущению, в сфере публичного права (именно этой сферой занимаюсь я), к сожалению, доля положительных отзывов Правительства Российской Федерации, положительных заключений на законопроекты субъектов Российской Федерации, невелика.
    Связано это с тем, что зачастую вы, как мне кажется, ещё раз подчёркиваю, это моё мнение, недостаточно внимательно анализируете те основания, которые излагает Правительство в своих заключениях, отвергая или принимая тот или иной законопроект, одобряя его или не одобряя.
    Не учитываете некоторые формальные моменты, как вот процедуру прохождения законопроекта через все органы исполнительной власти, формирование головного исполнителя, обсуждение соответствующего законопроекта в профильном департаменте и, наконец, обсуждение его на комиссии по законопроектной деятельности.
    Необходимо, помимо всего прочего, что я всегда говорю своим студентам, не только знать предмет, но и сдать предмет, помимо стратегии, изложенной в концепции законопроекта, соответственно, в пояснительной записке, в тексте законопроекта.
     Необходимо ещё и принимать во внимание, на мой взгляд, и некую специфику деятельности тех или иных органов государственной власти, в частности, Аппарата Правительства Российской Федерации. И почаще читать не только Регламент Государственной Думы, но и Регламент Правительства Российской Федерации.
    ШУВАЛОВ Ю.Е. Спасибо. Есть ещё вопросы, нет? Спасибо.
    Александр Николаевич Белоусов, пожалуйста.