нформационно-аналитически

АВ 2005г. Выпуск 3 Проблемы совершенствования аналитического обеспечения законодательного процесса

Аналитическое обеспечение законодательной деятельности:

приоритетные направления

  1. При определении приоритетов в аналитическом обеспечении законодательной деятельности депутатов Государственной Думы мы исходим из того, что установленная федеральным законодательством и Регламентом Государственной Думы совокупность материалов, включаемых в состав законопроектных документов, вносимых в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, оказывается, по мнению депутатов, явно недостаточной для их продуктивной законотворческой деятельности.
    2. Поэтому мы, парламентские аналитики, намерены существенно расширить содержание аналитических материалов для депутатов. Прежде всего, на наш взгляд, необходимо четко определять место каждого законопроекта в системе российского законодательства. Соответственно в аналитические материалы мы предполагаем включать сведения:
о положениях Конституции и федеральных законов, на реализацию которых направлен законопроект;
о постановлениях и определениях Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда в сфере общественных отношений, составляющих предмет законопроекта;
о международных договорах Российской Федерации, международно-правовых актах, решениях Европейского суда по правам человека, касающихся предмета законопроекта;
о предмете законодательного регулирования законопроекта;
о целях законодательного регулирования, оценке соответствия предмета законопроекта целям, для которых он принимается;
о круге лиц, на которых предлагается распространить действие закона, их новых правах и обязанностях, предусматриваемых мерах ответственности;
о законах и иных нормативных правовых актах, действующих в сфере, относящейся к предмету законопроекта.
    3. Кроме того, при оценке места законопроекта в системе законодательства депутаты нуждаются в анализе существующих пробелов и противоречий в действующем законодательстве, в анализе соответствующей правоприменительной практики и особенно в анализе накопленного зарубежного и отечественного опыта законодательного регулирования в области, к которой относится законопроект.
    4. Депутаты также хотят получать более развернутый анализ ситуации, вызвавшей необходимость внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, включая:
сведения об организациях и лицах, заинтересованных в принятии закона;
информацию об инициаторе предложения о разработке законопроекта;
сведения о социальных слоях и группах населения, приобретающих новые права или обязанности, льготы или финансовую выгоду;
данные антикоррупционной экспертизы законопроекта;
анализ отношения населения к вопросам, затронутым законопроектом;
результаты социологических исследований, статистическую информацию;
анализ сообщений средств массовой информации, касающихся предмета законопроекта, мониторинг сообщений федеральных и региональных СМИ;
анализ обращений граждан, организаций, общественных объединений по теме законопроекта;
финансово-экономическую оценку затрат, необходимых для реализации закона в случае его принятия;
прогноз правовых, социальных, экономических, демографических, политических, геополитических последствий реализации будущего закона.
    5. При рассмотрении законопроекта депутатам нужны:
выписки из стенограмм заседаний комитетов и комиссий Государственной Думы;
материалы парламентских слушаний, конференций и других мероприятий, на которых обсуждались темы, затронутые законопроектом;
предложения и замечания по законопроекту федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
решения научно-экспертных советов при Председателе Государственной Думы и при комитетах Государственной Думы;
стенограммы заседаний палаты;
результаты независимых экспертиз, заключения и обращения научных организаций по тематике законопроекта.
    6. Информирование депутатов о содержании законопроекта не должно прерываться в связи с теми или иными итогами рассмотрения законопроекта в Государственной Думе. По итогам рассмотрения законопроекта парламентариям необходимы:
материалы о результатах голосований по законопроекту;
материалы, содержащие причины отклонения Президентом Российской Федерации и Советом Федерации закона, анализ указанных причин;
выписки из стенограмм заседаний комитета Совета Федерации в части обсуждения отклоненного закона;
материалы согласительной комиссии.
    7. Депутатов Государственной Думы весьма интересуют данные об отечественных и зарубежных ученых, специалистах и организациях, специализирующихся по тематике законопроекта. Депутаты испытывают потребность в ознакомлении:
с научной библиографией и библиографией общественно-политического характера (публикации в газетах, периодических изданиях общественно - политического характера и т.п.) по тематике законопроекта;
с комментариями к законодательству;
со ссылками на адреса сайтов в сети Интернет , содержащих информацию о предмете законодательного регулирования законопроекта;
со сведениями о разработчиках концепции и текста законопроекта;
со сведениями о составе рабочих групп, работавших над законопроектом, и о результатах их деятельности;
с информацией о докладчике по законопроекту на заседании Государственной Думы;
со сведениями о работниках Аппарата Государственной Думы, участвующих в работе над законопроектом.
    8. С учетом изложенных предпочтений депутатов нами выработан примерный перечень следующих вопросов, по которым проводится экспертно-аналитическая оценка законопроектов.
    1) Каковы предпосылки появления данного законопроекта? Что диктует необходимость принятия закона?
    2) В чем сущность основных положений законопроекта?
    3) Подлежит ли проблемная ситуация, определенная концепцией законопроекта, урегулированию федеральным законом с учетом ее актуальности и значимости, а также соответствия предмета законопроекта сфере регулятивных полномочий Российской Федерации?
    4) Соответствуют ли цели (направленность) и принципы предлагаемого законодательного регулирования, а также основные нормативные положения законопроекта официально установленным в соответствии с частью 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации основам внутренней и внешней политики государства?
    5) Какая существует нормативная база по рассматриваемой проблеме, какие пробелы и недостатки в ней являются основаниями для принятия соответствующего закона?
    6) В какой мере принятие данного закона скажется на состоянии существующего в Российской Федерации правового поля и какие вопросы еще остаются нерешенными?
    7) Что нового в правовое регулирование рассматриваемой проблемы вносит законопроект?
    8) Сложилась ли и какова правоприменительная практика по рассматриваемой проблематике?
    9) Позволяет ли законопроект в необходимом объеме урегулировать рассматриваемую проблемную ситуацию, возможны ли побочные социально-политические, экономические и иные последствия принятия законопроекта и являются ли они допустимыми?
    10) Насколько полно могут быть реализованы принципиальные положения законопроекта с учетом финансово-экономических, организационных и иных возможностей государства, а также состояния общественных отношений?
    11) Существуют ли альтернативные, более предпочтительные варианты урегулирования рассматриваемой проблемной ситуации? Если такие варианты существуют, каковы их основные положения и суть преимуществ по отношению к законопроекту?
    12) Каковы мнения по проблеме специалистов (экспертов), представителей гражданского общества и избирателей, высказываемые в публикациях, в электронных СМИ, в рамках опросов общественного мнения и т.п.?
    13) Какой имеется зарубежный опыт правового регулирования рассматриваемой в законопроекте проблемной ситуации?
    14) Где и что можно прочитать о проблеме, затрагиваемой в законопроекте?
    9. С учетом вышеизложенного перед профильными подразделениями Аппарата Государственной Думы ставятся более сложные задачи по аналитическому обеспечению законодательной деятельности.
    Соответственно мы ориентируемся на совершенствование аналитико-исследовательского и экспертно-прогностического сопровождения законодательного процесса. Основные направления работы мы здесь видим в определении приоритетов в законодательной деятельности, в выявлении и изучении проблем, требующих нормативного регулирования, разработке прогнозов последствий принятия законов, в изучении зарубежного опыта обеспечения законодательного процесса и правоприменительной практики и, возможно, в создании специальной службы аналитического прогнозирования законодательной деятельности и исследования зарубежного опыта в сфере законодательства и правоприменительной практики.
    10. В странах Европейского Союза накоплен также значительный опыт, связанный с юридическим и техническим оформлением законопроектов, и имеется необходимая структурированная нормативная и аналитическая база. Для аналитических подразделений Аппарата Государственной Думы важными здесь являются следующие направления изучения техники законотворчества в странах Европейского Союза:
анализ, изучение международного опыта и подготовка на этой основе собственных правил единообразного конструирования нормативных правовых актов, в том числе на этапе подготовки Свода законов Российской Федерации;
изучение законодательной техники как средства международного обмена правовой информацией;
исследование влияния нарушений правил законодательной на правоприменительную практику;
исследование тенденций конструирования законодательного акта и выработка рекомендаций по совершенствованию этого механизма.
    
     Таково наше видение задач и проблем, связанных с совершенствованием аналитического обеспечения законодательной деятельности.

А.Г. Гуринович, д.ю.н., профессор, заместитель начальника отдела
    аналитического обеспечения законодательной деятельности
                               Правового управления Аппарата Государственной Думы