Доклад рабочей группы «О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения»

Многовековая практика свидетельствует о том, что главным источником жизнеобеспеченности и процветания любого государства являются принадлежащие ему земельные ресурсы. При этом под земельными ресурсами следует понимать не только территорию (пространство) государства, но и все, что находится “над„ и “под„ этим пространством. Богатство государства определяется инфраструктурой и эффективностью использования ресурсов земли.

Территория России составляет 1709 млн. га земли и отличается уникальной инфраструктурой, созданной многими поколениями людей.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации за последние 10 лет на территории России были практически созданы основы нового земельного строя:

— ликвидирована государственная монополия на землю;

— осуществлен переход к многообразию форм земельной собственности;

— проведено бесплатное перераспределение земли в пользу граждан;

— введено платное землепользование.

—

Однако процессы земельного реформирования в этот период из — за отсутствия законодательной базы протекали медленно, пути перехода земли к эффективным пользователям были практически заблокированы. За короткий срок в аграрном секторе России оказались разрушенными хозяйственные связи, был осуществлен неэффективный передел собственности, усилился ценовой диспаритет, при тотальном дефиците инвестиций, чрезмерном увеличении импорта продовольствия. Все это безусловно сказалось на результатах сельскохозяйственного производства, для которого земля является основным и важнейшим производственным ресурсом.

Основной задачей аграрной реформы в России, проводимой с 1991 года, явилась приватизация земли и реорганизация совхозов и колхозов с целью формирования эффективного сельскохозяйственного производства на основе частной собственности на землю и личной предприимчивости производителей сельскохозяйственной продукции.

Передача земли в собственность была осуществлена по варианту раздела земли между членами сельскохозяйственных предприятий на условные земельные доли. В итоге этих преобразований 11.9 млн. российских крестьян получили право на земельную долю.

Собственники земельных долей распорядились ими следующим образом:

— около 5.5 млн. крестьян (46 %) передали земельные доли в аренду;

— около 1.7 млн. крестьян (14 %) передали право пользования земельными долями в уставной капитал сельскохозяйственных предприятий;

— около 0.9 млн. человек (7.2 %) выделили земельные участки для ведения личного подсобного и фермерского хозяйства;

— немногим более полумиллиона крестьян (4.2 %) передали свои земельные доли в уставные капиталы сельскохозяйственных организаций.

Российская модель земельных преобразований на селе изначально исходила из принципа социальной справедливости, а не экономической эффективности. Так значительную часть земельных долей получили пенсионеры и работники социальной сферы. Основная часть крестьян передала свои земельные доли в аренду. Размер арендной платы колеблется от 5 – 10 % стоимости годового урожая в южных районах до суммы ежегодного земельного налога в северных районах.

Из 25.8 тыс. колхозов и совхозов (1990 г.) было создано 5.4 тыс. акционерных обществ, 6.7 тыс. обществ с ограниченной ответственностью, 11.6 тыс. сельскохозяйственных кооперативов, 3.2 тыс. государственных унитарных и муниципальных предприятий.

Производители заключили договора аренды по использованию принадлежащих гражданам земельных долей. Частные земельные собственники, кроме владельцев личного подсобного хозяйства, садоводов и дачников, не обладают правом распоряжаться землей. Как следствие, затруднен рыночный оборот сельскохозяйственных земель, это осложняет процесс их перераспределения и концентрации в руках эффективного пользователя и собственника. Запрещен залог сельскохозяйственных угодий, что является одним из факторов слабого притока инвестиций в аграрный сектор. Все это не позволяет создать действенный механизм и наладить эффективное использование земель.

Повышение эффективности российского сельскохозяйственного землепользования должно идти за счет решения комплекса общих и частных проблем, таких как развитие многообразия всех форм собственности на землю, совершенствование земельных отношений в первую очередь через развитие залоговых и арендных институтов.

Важной для реформирования земельных отношений задачей является осуществление на всей территории России государственной кадастровой оценки земли и обеспечение перехода на систему земельных платежей, формирующихся исходя из рентной стоимости земли.

Анализ системы земельных платежей показал, что она не отвечает современным реалиям в процессе создания системы экономического регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами.

Причины несоответствия состоят в том, что низки ставки платежей, существует огромное количество льготников, освобожденных от платежей, средства от земельных платежей используются не целевым образом. В связи с этим, очевидно, что в действующую систему земельных платежей необходимо внести изменения. При их подготовке следует исходить из того, что ставки земельных платежей должны быть экономически значимыми и строго соответствовать рентной доходности соответствующего земельного участка. Платежи за землю должны быть обязательными для всех без исключения пользователей, льготное налогообложение должно регулироваться только размерами и сроками уплаты платежей и сборов.

Привлечению инвестиций в аграрный сектор, вследствие вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения, могут способствовать следующие мероприятия: формирование сети земельных ипотечных банков при активном участии государства, осуществление кадастровой и рыночной оценки земельных ресурсов, создание системы законодательной защиты прав на земельную собственность, формирование единой федеральной системы государственного земельного кадастра и регистрации прав на недвижимость.

Земельный кодекс провозгласил ряд основополагающих принципов, которые должны лечь в основу всех принимаемых в России актов земельного законодательства, среди них:

— охрана земли и окружающей среды;

— право граждан на участие в принятии решений по использованию и охране земель;

— единство земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости;

— платность использования земли;

— определение правового режима земель, исходя из их целевого назначения, и другие.

Согласно новому Земельному кодексу земли по принадлежности делятся на земли Российской Федерации, земли субъектов Российской Федерации, земли находящиеся в собственности муниципальных образований и земли, находящиеся в частной собственности юридических и физических лиц. При этом разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю».

До этого времени согласно Федеральному закону «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» полномочия управления и распоряжения землей осуществляют органы местного самоуправления в пределах их компетенции.

Кроме того, Правительству Российской Федерации предоставлено право установить порядок распоряжения указанными землями.

Нельзя не обратить внимание на то, что теперь все сделки с землей и права на нее подлежат обязательной регистрации. Исключение составляет только договоры аренды земли, заключенные на срок менее одного года.

Со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.

В части использования и предоставления земель сельскохозяйственного назначения Земельный кодекс Российской Федерации содержит большое количество норм, отсылающих к другим федеральным законам, в том числе к тем, которых пока нет. Так пункт 6 статьи 27 по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения, использования земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, предписывает обратиться к закону об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

В этой связи нельзя не отметить деятельность Минсельхоза России, который совместно с другими заинтересованными ведомствами разработал проект федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», который был одобрен на заседании Правительства Российской Федерации 14 марта 2002 г. и 18 марта 2002 г. представлен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Указанный законопроект соответствует основным положениям Земельного кодекса Российской Федерации и прописывает регулирование следующих отношений:

— оборот земель сельскохозяйственного назначения;

— использование земельных долей, возникших в результате реорганизации колхозов и совхозов;

— условия предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

При этом замечу, что действие федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не будет распространяться на отношения, объектом которых являются земельные участки сельскохозяйственного назначения, предоставленные для индивидуального жилищного и гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества.

Учитывая социально-политическую важность принятия федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», позвольте вкратце остановиться на его основных положениях.

Законопроект состоит из 19 статей и предусматривает, что отношения в области оборота земель сельскохозяйственного назначения, не урегулированные федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», будут регулироваться гражданским и земельным законодательством. Принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, содержащих правила и ограничения оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения, не допускается, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Участниками отношений в области оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения будут физические и юридические лица, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Целями правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения являются:

— обеспечение рационального использования сельскохозяйственных земель в соответствии с целевым назначением;

— охрана сельскохозяйственных земель;

— сохранение и улучшение их качества.

Субъектами отношений в области оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения могут стать физические лица, юридические лица, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Специальный режим предполагается установить для иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц. В уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства составляет более 50%. Указанные лица не могут обладать на праве собственности земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.

Установлены требования, в соответствии с которыми предельные размеры земельных участков и их местоположение должны соответствовать требованиям землеустройства.

Максимальная площадь сельскохозяйственных угодий, находящихся в собственности одного лица и аффилированных ему лиц на территории одного административного района будет устанавливаться законом субъекта Российской Федерации, но она не должна быть менее 35% общей площади сельскохозяйственных угодий в границах указанного административного района.

Предусмотренное проектом регулирование использования земельных долей, возникших в результате реорганизации колхозов и совхозов, направлено на сохранение прав собственников земельных долей и создание реальных, практически осуществимых условий для реализации собственниками земельных долей своих прав по распоряжению земельными долями и использованию выделенных в их счет земельных участков, а также последовательную трансформацию земельных долей в земельные участки, что позволит в полной мере применять нормы гражданского и земельного законодательства об общей долевой собственности.

В целях обеспечения реализации прав на земельные доли в Проекте устанавливается положение о том, что государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Кроме того, в Проекте определяются особенности совершения отдельных видов сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения.

Механизмы регулирования, заложенные в проект федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ориентированы на введение в России цивилизованного рынка земельных участков сельскохозяйственного назначения с учетом интересов государства в целом, агропромышленного сектора экономики и сельхозтоваропроизводителей.

Без вовлечения земли в рыночный оборот нельзя сформировать полноценный институт частной собственности на землю, а без него — развитую систему рыночных отношений в агропродовольственной экономике.

Законодательство, создающее нормальное функционирование рынка земли, в том числе рынка сельскохозяйственных земель, является крайне необходимым для создания частной инициативы в России.