нформационно-аналитически

АВ 2012г. май Российская Государственная Дума: становление парламентаризма на Евразийском пространстве

Выступления в дискуссии "Развитие парламентаризма: история и современность"

Пехтин В.А. Вопросы, которые обсуждались на пленарном заседании, имеют отношение к нашей секции. Мы обменяемся мнениями о пленарном заседании и о мероприятии, которое очень своевременно и очень правильно организовано.

Есть предложение обсудить темы: "Исторические традиции и современное развитие парламентаризма", «Современные тенденции законотворчества", "Профессионализм в законотворческой деятельности", "Контрольные полномочия законодательных органов власти".

И, конечно, тему "Новое поколение, политических лидеров, развитие политической системы". В конце нашего собрания мы примем резолюцию. Первый выступающий - Шелохаев Валентин Валентинович, главный научный сотрудник Института российской истории Российской академии наук.

Шелохаев В.В. Я бы хотел остановиться на некотором сравнительном анализе прежней, имперской Государственной Думы, и выйти на современность.

В 1906 году Российская Государственная Дума стала мощным фактором формирования гражданского общества и правового государства в России.

Государственная Дума того времени позволила сформировать многопартийность, попытаться выйти на современную проблему создания думского партийного большинства.

Государственная Дума того периода стала фактором формирования общественного сознания и общественного мнения.

Основная задача заключалась в том, чтобы, как любил выражаться Петр Аркадьевич Столыпин, найти общий язык между исполнительной и представительной ветвями власти, не разделяя их, а рассматривая как обновленную политическую систему, начало которой положил Манифест от 17 октября и последующие законы. В этом ключе и развивалась история парламентаризма на протяжении 12 лет.

Первая и вторая Государственные Думы были распущены. Это не была какая-то особенность России. Это был поиск создания такой Думы, с которой можно было бы сотрудничать. Если посмотреть на западноевропейский контекст, начиная от Португалии, Испании и других стран, на более близкие к России Германию и Австрию, их парламенты тоже распускались не один раз. Пока не найдена была приемлемая модель, которая позволяла им найти общий язык и приступить к созданию пакета законов, позволяющих придать России динамизм в развитии. И это была модель третьей Думы.

Конечно, между первой и второй Думами была разница, но разница не в существе, а в пропорциях, прежде всего, представительства. Тем не менее, эта основная тенденция дальнейшего развития в России парламента сохранялась. И третья Государственная Дума за пять лет существования смогла принять пакет основополагающих реформ, который начал продвигать Россию вперёд довольно быстрыми темпами.

В научной литературе мало внимания уделяется содержанию этого пакета законодательства. Первую роль играли министерства и ведомства, правительственные структуры, которые формировали большую часть этого пакета. Но хочу подчеркнуть, что уже и в первой, и во второй Думе, и особенно в третьей, инициатива самих депутатов проявилась достаточно отчётливо. Несколько лет назад мы издали очень важный труд "Законотворчество думских фракций Российской империи", который охватил все четыре Государственные Думы. Этот гигантский материал показывает, что сами депутаты уже тогда начали активно заниматься законотворчеством. И качество, и спектр этих законопроектов были весьма оригинальны.

Впервые власть, премьер Столыпин, стали активно сотрудничать с Государственной Думой. Государственная Дума нынешних созывов недавно издала прекрасную книгу "Речи Столыпина". И если вдуматься в содержание этих речей, а Столыпин 48 раз выступал в Государственной Думе и в Государственном совете, то мы увидим, что содержание его выступления - системный комплекс идей, структурированная системная программа реформ, охватывающая все стороны жизни.

Хотел бы высказать два предложения.

Планируется реконструкция Выставки народного хозяйства в Москве. Было бы актуально создать павильон "Реформы в России", чтобы посещающие павильон выходили бы с чувством, что реформа - это необходимый путь развития, который не позволяет запускать насильственный способ решения вызовов современности.

Москва будет расширять свои границы, создавать новый парламентский центр. Мне бы хотелось, чтобы был создан Институт парламентаризма в России, который бы выполнял задачу не только научного, но и просветительного учреждения, накапливал информацию и о прежнем историческом опыте парламентаризма и о современном парламентаризме, был бы издательским центром. Институт мог бы заняться сравнительным анализом функционирования и существования различных парламентских систем в современных государствах, которые раньше входили в состав Российской Империи, а потом Советского Союза.

Пехтин В.А. Очень интересные предложения. При создании нового парламентского центра, может быть, стоит предусмотреть и создание музея развития парламентаризма в России, который существует в зародышевом виде и находится в Санкт-Петербурге, в Таврическом дворце. Там есть небольшая экспозиция, но, на мой взгляд, это не музей. Есть экспозиция и в Государственной Думе.

Торкунов А.В. Мне кажется, очень интересная идея создания на ВВЦ павильона, который был бы посвящён реформам в России и попыткам модернизационного управления в стране. Тем более что попыток таких предпринималось несколько, и началось всё ещё с царя Алексея Михайловича, Алексей Михайлович начал попытки такого рода реформ, а царь Пётр Первый, я бы сказал, их усугубил и ужесточил в значительной степени. И на последующих этапах мы были свидетелями такого рода попыток.

В каждой из этих попыток были неудачи, но был и успех. Это интересно с учётом того, что такая задача ставится на нынешнем этапе отечественного развития. У значительной части наших граждан существует субъективный подход к истории, искажённый в значительной степени. Я понимаю, что мы не создадим историю, одинаковую для всех, всё равно оценки будут разные. Но всё-таки какие-то базовые моменты в понимании нашей истории, исторического прошлого должны быть у нас, у граждан одной страны. Как это существует и в большинстве стран мира.

После выступления профессора Никонова могло создастся впечатление, что и первая, и вторая Государственная Дума были напрасны и ничего не сделали. Но я бы хотел согласиться с Валентином Валентиновичем в том, что процесс становления парламентаризма достаточно сложный. И если говорить о вкладе, который внесла первая Государственная Дума, то он весьма значителен, это вообще было началом работы. Без первой Думы не было бы и третьей Думы, которая так продуктивно поработала впоследствии.

Может быть, я неправильно понял Никонова, но мне показалось, что немножко иронично он на этот счёт высказывался, и я не со всем согласен.

Декан факультета политологии Санкт-Петербургского университета Еремеев С.Г. Я бы хотел бы кратко остановиться на такой теме, как новое поколение политических лидеров, развитие политической системы через старый, давно существующий в политической науке анализ политических элит, их ответственности, роли в судьбах тех или иных национальных государств. Мне представляется, сегодня тема актуальности политического лидерства, тема рекрутирования в политическую элиту страны всё новых лидеров, является актуальной. Но рассматривая процессы, происходящие в мире, в Российской Федерации, мы видим, что во многом, когда нарушается преемственность, с одной стороны, и то, что мы называем традиция, а с другой стороны, когда не создаются оптимальные условия для обновления, тогда рождается всё то, что вызывает протест улицы. И не только в Российской Федерации.

И в этой ситуации, мне кажется, было бы неправильно сводить всё только к квотированию собственно молодёжи при всей значимости прихода в политику, в реальную жизнь новых поколений. Не менее важно и другое - признание очевидного факта, что новые политические лидеры - это не обязательно молодые политики точки зрения физиологического состояния. Я бы именно это хотел подчеркнуть, потому что иногда такой акцент делается. Это, наверное, наша такая традиция. Сам уже являюсь дедушкой и иногда тоже грешу, когда говорю о том, что нужны новые лица, и сразу в подсознании представляю себе, что это уже наши внуки.

Сегодня, анализируя современный российский политический процесс, особенно в электоральном цикле 2011-2012 годов, мы забываем, что столкнулись с интереснейшей ситуацией, когда у нас появился новый избиратель, избиратель, к сожалению, сформированный во многом в условиях того, что называется отсутствием ярко выраженных смыслов последних двух десятилетий.

Многообразие имеет свои преимущества, но имеет, и мы, работники системы образования это хорошо знаем, огромный недостаток. Этот недостаток заключается в том, что только на подготовленную интеллектуальную почву можно прививать те или иные многообразные подходы.

И в этой ситуации мне кажется очень актуальной инициатива развивать "историческую память", это забота историков, политологов, социологов.

На уровне школьного образования мы системно не даем целостного понимания традиций российского исторического пути и его сопоставительных характеристик с мировыми системами, будь то европейскими, североамериканскими, либо различными азиатскими. Это первое, что я хотел заметить.

Говоря об ответственности элит, мне представляется еще один момент очень важным. Сегодня, анализируя успехи и неуспехи политических и экономических реформ в разных странах, в разных регионах, мы видим успех экономической модернизации там, где этому соответствуют политические институты.

Эта связь политических институтов и экономических реформ четко прослеживается везде. Порой над нами довлеет то, что я называю экономическим терминизм. Когда нам кажется, что экономические цели и задачи, теория менеджмента, привнесенная в жизнь, и есть всё то, что заменит собой процессы формирования правильных социальных настроений, формирование социальных институтов и возможности рекрутирования в эти социальные институты новых политических лиц.

Думаю, что шаги, которые сегодня делаются Российской Федерацией по политической реформе, направлены на вхождение в жизнь новых политических лидеров. Завершая эту часть своего выступления, хотел бы сказать, очень важно соблюсти равновесие: новое не во имя нового, новое есть позитивное движение вперед. Пройденный путь изучается в университетах, в экспертных сообществах, научных учреждениях. Надо честно признать, что одна из опасных тенденций заключается в том, что у нас происходит снижение уровня образованности, так сказать, ментальности, качества человеческого капитала. Может появиться поколение политических вожаков, я не хочу применять по отношению к ним слово "лидеров", которые будут играть уже на простых элементах политической психологии в системе "свой-чужой", что мы часто видим, в условиях противопоставления одного этноса другому.

Возникает со всей актуальностью необходимость выстраивания в стране системы кадровых резервов, чтобы каждый молодой человек, каждый представитель той или иной социальной группы знал, как он может видеть для себя свое будущее, в том числе, если он устремлен в ту систему, которая называется "государственное устройство".

Мне кажется, необходимо искать какие-то структуры при Государственной Думе и региональных парламентах, которые бы делились с обществом богатым опытом повседневной законодательной деятельности. Ибо третья проблема, связана с тем, что в обществе существует устойчивое непонимание роли и места той деятельности, которая сегодня совершается в стенах парламентов, ещё раз подчёркиваю, не только федеральных парламентов, а в целом системы.

Важнейший момент: говоря о росте новых лидеров, говоря о необходимости совершенствования нашей политической системы, мы должны заниматься таким аспектом как политическое воспитание.

Авакьян С.А. У меня есть вопросы. Вы интересно выступали, но у вас прозвучал тезис: экономическая модернизация предполагает соответствующие политические институты. Такое ощущение, как будто бы опыт Китая, где есть экономическая модернизация и никаких соответствующих институтов не учитывается.

Опыт Южной Кореи, где была масштабная экономическая модернизация, а два президента, которые это делали, были приговорены к высшей мере.

Торкунов А.В. Они расстреляны не были, они были приговорены, но освобождены из тюрьмы.

Авакьян С.А. И, наконец, экономическая модернизация Советского Союза, которую проводил известный вождь и учитель и, конечно, соответствующие институты под большим вопросом, были они ли?

Отсюда вопрос: как вообще вы связываете одно с другим?

Еремеев С.Г. Ответ очень прост. Если вы внимательно проанализируете опыт экономических реформ в Южной Корее, реформ в Китае, то, откинув обыденные представления, во многом ложные, вы увидите, этому опыту предшествует принятие институциональных норм. В Южной Корее были созданы соответствующие структуры, которые формировали механизм поддержки этих экономических реформ.

Когда мы говорим о Китайской Народной Республике, вы не будете отрицать, что в этом опыте были соответствующие этапы и эти этапы опирались опять же на политические механизмы реформ. Пример.

Если ещё вчера представители политического сообщества Китая активно обсуждали роль и место одной политической партии. Сегодня, когда у нас появляются эксперты институтов китайских, которые занимаются сопровождением государственным и политическим этих реформ, они ставят вопросы о политическом многообразии, о том, как это предстоит сегодня сделать Китаю.

Более того, сегодня внутри китайского политического бомонда, если позволите, обсуждается вопрос, как обеспечить плавное вхождение в китайскую политическую элиту представителей буржуазии.

Ну и на самом деле, это иллюзия, что реформы, осуществляемые в странах Юго-Восточной Азии и Китая, осуществляются без соответствующих политических институтов, это не так.

Пехтин В.А. Хочу предоставить слово Петрову Юрию Александровичу - доктору исторических наук, директору Института российской истории Российской академии наук.

Петров Ю.А. Я как историк коснусь, прежде всего, темы исторической традиции, наследия и, возможно, также темы молодёжи, её уровня интеллектуального, о котором сейчас шла речь.

Год российской истории, объявленный Указом Президента, был результатом прошлогодней встречи во Владимире Дмитрия Анатольевича с группой российских историков. Тогда же и появилась идея создания русского исторического общества, которая сейчас активно разрабатывается и о которой сегодня говорил Сергей Евгеньевич Нарышкин.

Эти знаковые для исторического сообщества мероприятия связаны во многом с юбилейными датами этого года. Вы знаете, что в этом году у нас множество замечательных дат - и 200-летие Отечественной войны 1812 года, и 1150-летие российской государственности, и 150-летие со дня рождения Столыпина, и много других. Уже две даты мы с вами отметили, и они обе непосредственно связаны с темой истории российской Государственной Думы. Я имею в виду тему Февральской революции, 95-летие которой отмечалось и неожиданно приобрело особую актуальность в период политического обострения у нас в стране. И юбилей Петра Аркадьевича Столыпина, который прошёл только что, был ознаменован рядом конференций, на которых тема думская тоже постоянно звучала.

Я бы хотел чуть-чуть коснуться темы истории Думы в общероссийском контексте. Это очень важный раздел российской истории, хотя по хронологии занимает там не многим больше 10 лет, на самом деле это всё-таки такой переломный момент. За эти 10 лет благодаря Думе политически и граждански выросло российское общество.

Позвольте привести один пример. История любит детали. Общая декларация - это одно, а как говорил Вольтер: "Дьявол кроется в деталях". Мне в руки попалась одна книга (хорошая книга) о британских журналистах в России в начале XX века. И там был сюжет. 9 июля 1906 года - Манифест о роспуске первой Думы. Британские журналисты в Петербурге пытаются понять, как на это отреагирует общественное мнение России. Проблема в том, как его узнать, это мнение. Газеты, конечно, есть, но они одни официозные, правительственные, другие чисто партийные. А как относится к роспуску основная масса населения? И вот тогда, надо отдать должное выдумке этого корреспондента, он берёт билет на поезд "Петербург-Москва", в третий класс. Проходит по вагонам и слушает, о чём говорят люди, потом берёт обратный билет "Москва-Петербург", проделывает то же путешествие и даёт окончательное заключение в "Таймс", что общественное мнение совершенно индифферентно относится к роспуску Государственной Думы. То есть в июле 1906 года основная масса населения говорила о чём угодно в вагонах, но тема Думы или Выборгского воззвания мало кого интересовала.

Прошло всего 10 лет. И в период Февральской революции - совсем иная картина, Дума - это как национальный символ, символ национального спасения. В период крушения монархии, когда падает всё и вся, когда император издаёт указ о роспуске Думы, она не подчиняется и тем самым становится зародышем новой государственности и обеспечивает относительно бескровный переход прежней государственной системы к новой.

Это говорит о том, что Дума Российская - особый и очень важный объект исторического исследования. Мне было сегодня очень приятно слышать слова о необходимости написать историю Думы, найти консенсус. Мы говорили о необходимости такого достоверного изложения нашей истории. Это совершенно необходимая вещь, потому что и я сталкиваюсь с ситуацией, когда наше подрастающее поколение отличается крайним инфантилизмом интеллектуальным.

В Институте российской истории в прошлом году я принимал экзамен в аспирантуру. На три места очной аспирантуры из десяти поступавших мы с трудом нашли достойных кандидатов. Это говорит о том, что нынешнее поколение не владеет теми знаниями, которые накопили предыдущие поколения. Как выйти из этой ситуации? Для нас, академических историков, есть, я считаю, весьма перспективный путь. Институт российской истории сейчас инициирует подготовку многотомной новой академической истории России. Это должен быть труд, в котором будет обобщено всё, что мы знаем об истории России на сегодняшний день. Причём это, будет совершенно профессиональный труд историков, где будет только проверенная достоверная картина событий. В какой-то мере этот труд, как я надеюсь, послужит заслоном против массового наплыва исторических подделок, которыми наполнен сейчас наш рынок книжный и который во многом формирует, к сожалению, представления нашей молодёжи об истории. В результате у них в голове просто какая-то каша возникает - неструктурированная и недостоверная. И этот труд, надеемся, может стать и хорошей основой для образовательного процесса. Там будет выверенная картина прошлого, которой вы можете вполне доверять и использовать при подготовке учебных пособий, для чтения курсов лекций и тому подобного.

Хотел бы призвать наше научное сообщество откликнуться на эту идею. Мы рассматриваем этот проект как максимально широкий, в котором примут участие гуманитарии разного профиля и, разумеется, из разных институтов Академии наук и вузов. Принцип отбора авторов будет один - уровень профессионализма. И, что касается конкретно истории Думы, то абсолютно очевидно, что есть хорошие кадры, подготовленные Валентином Валентиновичем. Он упоминал учеников, которые здесь присутствуют, в частности, работающий в Думе Константин Ильич Могилевский и другие.

И мы надеемся, что это молодое поколение поможет нам написать раздел по истории Думы с учётом того, что сделано за последние 20 лет. А за последние 20 лет действительно сделано много. Сегодня Ефим Иосифович говорил, что мы в советское время тоже изучали Думу. Изучали, конечно, но совершенно с других позиций. Дума была такая служанка самодержавия, ее не воспринимали как нормальный, естественный орган государственного управления. А сейчас за эти 20 лет накоплен серьёзный материал, который позволяет нарисовать действительно достоверную и полную картину событий нашего прошлого.

Пехтин В.А. Юрий Александрович, Вы очень правильно сказали о том, что раньше под другим углом совершенно рассматривалось развитие. А то, что работают ученики в Государственной Думе - это знаменательно и, я думаю, замечательно с точки зрения дальнейшей совместной работы.

Петров Ю.А. Разные мы слышим здесь сегодня оценки Думы. И это хорошо, это нормально. Я Вячеслава Алексеевича Никонова знаю достаточно давно, поскольку мы однокурсники и учились вместе в МГУ, и его взгляды я знаю на эту тему. Они во многом идут за взглядами Александра Исаевича Солженицына. И это сейчас такой, можно сказать, трендовый подход. Но здесь надо смотреть с разных сторон и, конечно же, насмешки над первой и второй Думой или, скажем так, ироничный тон по отношению к ним, в общем-то не очень уместен.

Пехтин В.А. Он совершенно должен отсутствовать, потому что формирование фракций, вообще понимание всего, создание, строение Государственной Думы, регламентные нормы, запросы депутатские, всё это вещи, которые были отработаны той Думой за 72 дня. Был заложен фундамент всего дальнейшего действия, которым мы до сих пор пользуемся. Поэтому абсолютно с вами согласен.

Торкунов А.В. Может быть, мы просто с вами не до конца не поняли. Я хочу сказать, что это такая утренняя ирония была. Мы его очень высоко ценим и к нему прекрасно относимся.

Я хотел, Юрий Александрович, вас поддержать и, кстати говоря, впервые от вас услышал, что ваш институт замечательный выступил с инициативой подготовки новой многотомной истории России. На мой взгляд, это исключительно важно.

Я, если есть время, иду в Дом книги. И ужасаюсь. На полках история наша, но это такая макулатура. Просто пакость. В нашем центральном Доме книги всё завалено этим. И ничего другого нет. Либо есть, но это не лежит на полках лидеров продаж. Полистал - просто что-то чудовищное.

Поэтому я думаю, что все мы, и историческое сообщество, и по линии академии, отделение истории, наше отделение международных проблем, мы вас будем и отделение Геннадия Васильевича, которое представляет и Талия Ярулловна, будем самым категорическим образом поддерживать.

Слово Сурену Адибековичу Авакьяну, заведующему кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ.

Авакьян С.А. У меня самостоятельные вопросы для выступления.

Я хотел бы коснуться двух проблем из тех, о которых вы предложили говорить. Первая проблема - это социальная структура парламента. Я хотел бы напомнить, что когда формировалась первая Государственная Дума, в России были главными лозунги - самодержавие, православие и народность. И поэтому по своему составу первая Государственная Дума, да в общем-то и последующие, были парламентами, представляющими население, социальный состав населения России.

В советский период социальный состав поддерживался так называемым модусом или моделью, который разрабатывался в центре партийными органами и затем спускался на места, и предусматривалось, сколько должно быть рабочих, сколько должно быть крестьян и так далее среди депутатов. Этот вариант, естественно, в условиях свободного общества не мог и не может существовать. Но мы сразу должны ответить на вопрос: а существуют ли социальные слои у нас в стране? Потому что от классовой теории мы отошли, от слова "слои" мы всё-таки не отказываемся.

Недавно на одной конференции я анализировал, у меня получилось, что примерно 12 слоёв населения существует по виду занятий. По крайней мере, ясно, что две составляющие социального слоя есть. Во-первых, это лица наёмного труда, их 93 процента. И лица, которые являются нанимателями, их 7 процентов. И Дума сама по себе не является представительством населения, хотя это орган по Конституции законодательных и представительный. Кстати говоря, уважаемый председатель, я посчитал, у нас по списку секции заявлено из 38 человек 16 депутатов Государственной Думы, которые являются участниками нашей секции. Кроме вас, уважаемый председатель. Как вы можете констатировать, если я не ошибаюсь, ни одного депутата у нас в зале нет, кроме вас.

Пехтин В.А. Дело ещё в том, что у нас второй проходит "круглый стол".

Авакьян С.А . Я посчитал. Там 9 депутатов Государственной Думы.

Пехтин В.А. И представители от нашего "круглого стола" перешли туда. Ну и понятно. Потому что тот "круглый стол", там председатель может быть, и темы, которые сегодня мы уже обсуждаем на нашем "круглом столе", очень подробно обсуждались на пленарном заседании. Поэтому, я думаю, депутаты посчитали необходимым поучаствовать там. Есть и парламентарии других стран - участниц СНГ, между прочим.

Авакьян С.А . Я думаю, что депутатов здесь нет, потому что они поняли, что пользы особой от нашей работы нет. И проводя различные конференции, я всегда убеждаюсь, что когда мы приглашаем депутатов, в том числе и депутатов Государственной Думы, они присутствуют первые полтора часа, до перерыва, и затем уже никого нет. И мы, научная общественность, сами перед собой только выступаем и обсуждаем.

Но тем не менее, что делать для того чтобы обеспечить в наших условиях какое-то более полное представительство слоёв населения в наших парламентских структурах? Я затрудняюсь дать полный ответ, но думаю, что существующая сегодня избирательная система направлена именно на то, чтобы не дать обычному гражданину ни стать депутатом, ни понять, кто является его представителем в Государственной Думе. Это первое.

Второе. Это профессионализм и законотворческая деятельность. Так вот, что касается профессионализма. В одном из своих выступлений руководитель ЛДПР сказал, что, они набрали молодых, а они мало выступают. Это не очень хорошо, когда приходят депутаты в Государственную Думу, и они не в состоянии выступить. Это говорит о том уровне, с которым они пришли в Государственную Думу, это непрофессионализм. Это люди, которые по политическим мотивам стали депутатами, но в Государственной Думе надо заниматься, в том числе и законотворческим процессом и законодательной деятельностью, а они, с моей точки зрения, в своём большинстве не в состоянии этим заниматься.

Но я могу сказать, что позволено сказать учёному. Мне кажется, что руководители многих партий и фракций не очень заинтересованы, чтобы приходили в круг депутатов те, кто может по-настоящему показать себя как депутат. Потому что тут же будет понятно, что во фракции плюрализм, так сказать, кадров, и можно думать о том, куда идти. Это очень серьёзная проблема, не конституционно-правовая, а вот что касается конституционно-правового аспекта, это связано с тем, как организуется законотворческая в целом законодательная деятельность.

Мы на сегодняшний день столкнулись с такой ситуацией, когда некоторые депутаты полагают: если возникла необходимость в законе, тогда давайте его разрабатывать. Если сегодня нет такой необходимости, давайте мы его разрабатывать не будет. Как вы думаете, к чему это всё сказано? Закон о Конституционном Собрании.

Статья 135 Конституции говорит, что у нас должен быть федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании. И уже появилось две позиции: одна заключается в том, что его надо разрабатывать, другая позиция - нет необходимости его разрабатывать, потому что в конституционной реформе нет необходимости.

Я хотел бы в этой аудитории спросить. У нас есть федеральный конституционный закон о референдуме. Он принят, действует. С 1993 года был у нас хоть один референдум? Не было. Но закон есть. Почему? А потому что он предусмотрен Конституцией, посмотрите статью 137 Конституции. Там сказано, что у нас порядок образования нового субъекта, порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта и порядок изменения конституционно-правового статуса субъекта осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом. У нас по вопросу образования субъекта они были, образование новых субъектов. И по вопросу принятия нового субъекта в 2001 году принят федеральный конституционный закон. У нас есть хоть один случай принятия в состав России нового субъекта? Нет, но он может возникнуть. И для этого существует закон. И его разработали и приняли. Будет он действовать, не будет - это другой вопрос.

Давайте исходить из такой культуры законотворчества, что если Конституция предусмотрела какие-то акты, то эти акты необходимо принять. И всё. И у нас есть исторический пример. Была статья в Конституции СССР о том, что каждая союзная республика имеет право на выход из Союза ССР. И когда говорили, что надо разработать процесс, как выходить из состава Союза ССР, ответ был простой: вы думаете, что кто-то хочет выйти из состава Союза ССР? Наконец, мы дожили до 1990 года, и у нас появились субъекты, которые захотели выйти из Союза ССР, спешно подготовили закон о порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из Союза ССР. Кстати говоря, очень хороший по качеству закон, но толку-то никакого, потому что момент был упущен. И те пять лет переходного периода, которые Анатолий Иванович Лукьянов предусмотрел в этом законе, Прибалтийские республики просто не стали принимать во внимание, они вышли из состава Союза ССР, и так далее. То есть исторический опыт говорит о том, что мы должны думать о том, чтобы законодательный процесс был в полной мере выполнен.

И последнее. Мы сегодня столкнулись с такой ситуацией, когда, говорят, нужны законы. Когда я был сравнительно молодым человеком, один выдающийся наш профессор и затем мой коллега по кафедре, говорил: вот Соединённые Штаты, там все вопросы регулируются законом. Даже как пристёгивать ремень в автомашине, это определяется законом. У нас есть такой закон, это избирательный закон или группа избирательных законов. По 320 страниц один закон, который всё, всю технологию регулирует. И нам, конечно, хотелось бы пожелать Государственной Думе, чтобы она обсудила эту проблему. То есть, какого объёма должен быть закон, чтобы он был доступен населению? Почему нам не пойти по практике, например, Германии, где принимается закон и далее инструкция о порядке применения и о порядке реализации этого закона. Тогда будет проще. Кто хочет, прочитает только закон. Кому нужно, будут читать и закон, и инструкцию, и получится соответствующий результат.

Завершая, хочу сказать, что лет 12 назад в одной диссертации, которая у нас была защищена, мы предложили, чтобы в первые полгода после избрания в Государственную Думу депутаты проходили специальную подготовку в области конституционного права или права, может быть, в целом, затем сдавали небольшой экзамен. И те, кто не сдаст такой экзамен, стояли бы перед угрозой прекращения полномочий депутата Государственной Думы. Мы показали, что мы идеалисты и тем самым подтвердили слова Наполеона. А Наполеон сказал так: настоящие конституционалисты - это романтик и идеалист, и то, что они предлагают, никогда не будет реализовано.

Гаман-Голутвина О.В. Я хотела бы откликнуться на первый тезис профессора Авакьяна. Несоответствие социальной структуры парламента и социальной структуры общества есть характерная черта как исторических парламентов, так и современных. Исторически это несоответствие было следствием использования системы цензов.

Ну, скажем, великая электоральная революция в Англии ознаменовалась тем, что удельный вес избирателей увеличился с 2,8 процента до 4 процентов.

Понятно, что в современных практиках цензы, как правило, не используются, но играет роль неординарный социально-экономический статус участников. Что приводит к тому, что привилегированные слои естественно представлены непропорционально высоко, это показывает практика, скажем, Франции и многих других европейских парламентов.

Обеспечить соответствие структуры парламента и общества можно посредством квотирования. Такая практика была, хорошо мы помним, в советский период, и структура Верховного Совета при том номинальном характере парламентаризма, примерно соответствовала структуре общества. Элементы этих систем существуют и сегодня, например, в Германии. Скажем, "зеленые" и социал-демократы добились 30 процентной квоты для женщин.

Но в любом случае достижение этого соответствия требует определённых инструментов, но вопрос в том - необходимо ли это.

Авакьян С.А. Ответ на комментарий. Всё-таки вы не будете спорить с тем, что в первой Государственной Думе в России учитывалось в максимальной мере представительство и национальных, и религиозных, и социальных слоёв нашего населения. Значит, это при желании можно сделать.

А что касается того, что обеспеченные слои могут скорее попасть в Думу, то надо отметить, что у нас введено в стране частное финансирование выборов. Его нет во многих странах, и там соответственно уровень коррупции меньше. У нас есть частное финансирование, у нас в депутаты приходят благодаря частному финансированию, и они после этого бороться с коррупцией просто не в состоянии.

Пехтин В.А. Я вас перебью на этом месте, насчёт того, что все за счёт частного финансирования приходят. Это полная глупость. Есть действительно "особо одарённые", которых поддерживают определённые, допустим, структуры коммерческие. А в основном выборы проходят, вы знаете, сегодня по партийным спискам. И здесь есть финансирование от государства, есть по закону о политических партиях те финансы, которые выделаются из бюджета государством.

Авакьян С.А. Извините, но тем не менее, если вы посмотрите закон о выборах в Государственную Думу, там обозначена колоссальная сумма частного финансирования, которую может получить партия. С этим спорить невозможно.

Торкунов А.В. С учётом того, что мы уже сегодня Никонова вспоминали несколько раз, хотел бы напомнить, что он говорил о представительстве в Конгрессе США, сравнивая с представительством в Думе, что в Конгрессе до сих пор нет крестьян. Но он, видимо, фермеров имел в виду. Но в том-то и отличие Соединенных Штатов от нас, хотя у нас этот процесс тоже идёт в последнее время активно, что в Конгрессе работают профессиональные политики. А профессиональных политиков квотировать по социальным стратам невозможно практически.

Я, например, вспоминаю Вилли Брандта, который прекрасно представлял в Бундестаге, а затем и будучи председателем правительства, рабочий класс Федеративной Республики Германии. И благодаря Вилли Брандту Германия стала социально-ориентированным государством. Напомню слова Вилли Брандта: "Для того чтобы защищать интересы народа надо быть самому достаточно обеспеченным".

Поэтому здесь спорный вопрос. Я не хочу углубляться, но согласен, что в парламент, кстати говоря, вы сами об этом сказали, и здесь есть известное противоречие, должны приходить люди профессионально подготовленными.

А вообще, парламент, и здесь я на 100 процентов с вами солидаризуюсь, это площадка для взращивания национальных лидеров. И вот в нашем смысле тоже парламент должен рассматриваться, как такого рода площадка для появления новых лиц, которые станут в будущем или могут стать национальными лидерами.

Пехтин В.А. Следующий выступающий Соловьёв Кирилл Андреевич - доцент Российского государственного гуманитарного университета.

Соловьёв К.А. Я скажу несколько слов о проблеме экспертизы законотворчества начала XX века.

Уже здесь много раз звучали слова о первой Государственной Думе и слова в основном вполне восторженные. И с этим можно согласиться. Действительно, первая Думы достойна восторга хотя бы потому, что она была первая. Но первая - это ведь не только почёт и слава. Первая - это ещё значит определённые ошибки. И первые депутаты не обладали, естественно, ни опытом, ни необходимыми знаниями для полноценного законотворчества.

Вот простой пример, который важно иметь в виду, когда мы с вами говорим о первой Думе - 42 процента депутатов не имеют не то чтобы высшего, не имеют даже среднего образования, а некоторые из них откровенно признаются, что не умеют ни читать, ни писать. Они приходят в Думу со своим мироощущением.

Вот, например, псковские крестьяне, оказавшись в Думе, удивились, почему нет круглого стола, а сидят за скамьями. Почему не подают чай во время заседаний Думы? Почему на заседании Думы не присутствует император. Ведь Дума для того, чтобы думать о том, как землю поделить. И думать надо вместе с царём.

Я приведу хрестоматийный факт. Многие крестьянские депутаты своё суточное жалование в 10 рублей посылают в деревню, а им-то самим жить на что-то надо. И получается такое уникальное явление, как депутат-швейцар, депутат-дворник, депутат, который разводит кур и гусей в своём общежитии.

Но не надо обольщаться относительно депутатов, имеющих высшее образование, ведь они тоже не имеют опыта. И, скажу, один из таких депутатов пишет домой: «Мы аграрный вопрос решим очень не скоро, наверное, только через 3 недели». То есть для него 3 недели, для важнейшего законопроекта, это огромнейший срок.

Состав Думы будет меняться. Но проблема дефицита опыта и знаний будет характерна для дум всех 4-х созывов. И этот дефицит будет отчасти компенсироваться за счёт института экспертизы, причём правительство очень против, чтобы эксперты приходили на заседания комиссии, потому что правительство желает быть монополистом в области информации, чтобы только от них, только от министров шли какие-то сведения депутатам.

И во второй Думе доступ экспертов в комиссии строго запрещён. Более того, если какой-нибудь эксперт, сведущее лицо, как тогда говорили, окажется случайно в кулуарах под видом журналиста, его выведут и больше никогда не пустят.

Но депутаты начали обходить эти препоны. Например, созывать комиссии на частных квартирах и туда, естественно, приглашаются эксперты. Или же комиссии аналогичные думским создаются всеми фракциями и они, по сути, дублируют думскую работу, на самом деле обсуждают большинство наиболее значимых законопроектов. Или же создаются комиссии специально по законопроектам тоже в рамках фракций и туда приглашаются, естественно, эксперты.

Читаются лекции для депутатов, специально приглашаются лекторы, и они читают целые курсы. Конечно, в большинстве случаев это для крестьянских депутатов, но не только. Устанавливается анкетирование, тех, кто заинтересован в прохождении законопроектов, анкетирование земств, городов, биржевых комитетов. Кроме того проводятся съезды заинтересованных лиц, промышленников, опять же, земств, городских органов самоуправления.

Помимо всего депутаты создают собственную агентуру в министерствах и ведомствах. Это чиновники среднего, низшего звена, которые доставляют им информацию помимо воли министра, которые им дают экспертную оценку, если есть в этом необходимость.

Своего рода экспертизу представляет и канцелярия Думы. Это профессиональные чиновники, взятые из государственной канцелярии, обладающие необходимым опытом, опытом законотворчества и они тоже редактируют депутатские законопроекты.

Таким образом, на самом деле вопреки исполнительной власти система экспертизы прирастает сама собой. Настолько это необходимый институт обсуждения законопроектов. Это, во-первых.

Во-вторых, что мне представляется тоже важным. Этот институт экспертизы не подменяет собой политическую волю депутатов, потому что он осуществляется чаще всего в рамках фракций.

И, в-третьих, этот институт позволяет выводить обсуждение многих вопросов на деловую почву. И, если на пленарных заседаниях между депутатами могут быть яростные противоречия, то в комиссиях левые и правые очень мирно сотрудничают, достигают очень часто позитивного результата, и, в результате, многие базовые правительственные законопроекты меняются радикально. То есть благодаря экспертизе, Дума решает свои принципиальные вопросы, даже в условиях дефицита и опыта, и знаний.

Пехтин В.А. Слово Талие Ярулловне Хабриевой, академику Российской академии наук, директору Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Хабриева Т.Я. Хочу сфокусироваться только на одной проблеме, которая связана с эффективностью правотворчества. Эта тема заботит меня многие годы, я ещё училась в аспирантуре в Институте законодательства, когда наш институт занимался судьбой закона о нормативных актах.

Любая юридическая деятельность, тем более правотворческая, должна основываться на принципах и правилах, во многом носящих технологический характер. История вопроса регулирования принципов и правил подготовки и прохождения законопроекта очень большая.

Сегодня многие вспоминают в рамках нашего "круглого стола" историю Российского парламента. Напомню, что в Своде законов Российской империи 1832 года был специальный раздел, который был посвящён законам империи. А потом они почти полностью вошли в одну из первых европейских конституций, Великую Тырновскую конституцию, я на нескольких юбилеях этой Конституции в Болгарии была. Кстати, Болгария на социалистическом пространстве была одной из первых стран, которая приняла закон о нормативных актах. В Советском Союзе так этого не произошло.

Кстати, позже, в 1906 году эти положения были включены в текст основных государственных законов России. Но в советский период традиция такой правовой регламентации опубликования и вступления в юридическую силу закона, нормативно-правовых актов была прервана. Хотя я вспоминаю, что в 70-е годы социальный заказ неожиданно поступил и проект закона был разработан силами Института законодательства и Института государства и права Академии Наук. Но так случилось, что концепция была подготовлена, но советская командно-административная система тогда не была, видимо, готова принять такой закон, и закон так и не состоялся, не был востребован.

Новая редакция закона была подготовлена в 90-е годы, опять же при участии, в основном, нашего института. В 1996 году была подготовлена основа нашего проекта, проекта федерального закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации". Был принят в первом чтении Государственной Думой и благополучно забыт. Объяснения следующие -идёт быстрая трансформация российского законодательства, и этот закон будет мешать. Но быстрая трансформация, это хаотичное нарастание законодательства, оно, мне кажется, уже прекратилось. Хотя, конечно, такая разновекторность сохраняется.

Сейчас мы вступили, как считается, в новый политический цикл, который сулит нам ещё большую стабильность, и самое время принять этот закон. Причём эффективность этого закона, его позитивное влияние не только на систему законодательства, но и в целом на правовую систему, оно проверено не только зарубежным опытом. В Японии, в Австралии в каждом штате есть такой закон. В Японии один из последних зарубежных законов, вы знаете, блестящий юридический такой образец. Так вот там, мне кажется, элементы того проекта, который был подготовлен у нас в 70-е годы, были восприняты.

Если мы взглянем на евразийское пространство, на постсоветское пространство, то мне сложно назвать страну, где этот закон ещё не принят. И в Молдове есть, и в Казахстане, в Белоруссии, в Болгарии уже третья редакция закона принята. У меня есть надежда, что всё-таки закон будет принять новой Государственной Думой. Потому что потребность в обеспечении системного правового регулирования сохраняется.

Конечно, у нас сейчас правовое пространство перенасыщено различными программными документами: стратегии, концепции. Они отчасти обеспечивают системность развития, но не полностью. А этот закон смог бы на себя в большой мере такую функцию принять.

Мы должны подумать, как упорядочить правовую систему в целом, это тоже составляет сейчас проблему, поскольку она несколько нарушена в результате неясности вопроса об иерархии нормативно-правовых актов. Конституционно-правовых норм - норм Конституции Российской Федерации - совсем недостаточно.

Конечно, Конституционный Суд Российской Федерации очень большую работу проделал, и в этой части иерархичность необходимая вроде бы восстановлена. Но не целиком, потому что, скажем, вопросы коллизий возникают до сих пор. Даже, казалось бы, вопросы, которые мы как юристы осваиваем уже на первом курсе юридического факультета, но когда мы сталкиваемся с практиками, выясняется, что юристы, которые применяют закон, не видят разницы между кодифицированным и не кодифицированным законодательным актом. То, что в классическом римском праве действовало как правило (и действует в большинстве современных государств), что приоритет дается специальным нормам, а не общим нормам, у нас это не действует, потому что Гражданский кодекс вообще игнорирует это положение. Мы с этим сталкиваемся и в обычной жизни, сталкивается и законодатель в правотворческой деятельности.

В этом законе непременно необходимо решить вопросы систематизации. Разные были попытки через министерство решить: то свод законов, то единый системный акт, то будет замена всех кодексов. Была программа (насколько я помню, она завершилась, лет шесть назад) в Министерстве юстиции по систематизации законодательства. По-моему, она ничем не закончилась. В то время как, скажем, в Соединённых Штатах раз в шесть лет непременно обновляется свод законов. Причём систематизируются не законы, а по институтам нормы законов.

О номенклатуре нормативных актов. Кто определит, какие акты действуют на территории России? Как возможно говорить о кодексе субъекта Российской Федерации, когда он принят по предмету совместного ведения? У нас такие кодексы есть. В Республике Башкортостан Трудовой кодекс Республики Башкортостан действует, и по нему идёт огромная правоприменительная практика.

Я могла бы перечислять очень много причин, почему этот закон должен быть принят. Этот закон мог бы гармонизировать взаимоотношения актов внутреннего законодательства и международно-правовых актов. Потому что сейчас ситуация очень сложная. Появилось много интеграционных объединений с участием России, СНГ, ЕврАзЭС, Союза России и Беларуси. А вот как эти акты интеграционных объединений гармонизированы или не гармонизированы с российскими нормативными актами, никто не исследует. Мы вступаем в какое-то объединение, принимается общий акт, и он вступает в конкуренцию с действующими актами.

Техническое регулирование. Кто-то представляет, что это такое? Наш институт годы вынужден этой проблемой заниматься. Я не представляю, как наши строители строят дома, потому что идёт постоянно конкуренция с законодательством в связи с вступлением в Таможенный союз.

Как это решить? Нужен специальный раздел в законе о нормативных актах. Потому что на самом деле здесь нормы должны быть такого общего характера. Поддержу депутата Жириновского Владимира Вольфовича, когда он сказал, что нужно поставить правотворческую деятельность на более прочный научный фундамент. Думаю, что в этом законе можно было бы тоже кое-что прописать.

Сейчас очень много говорят о стратегическом планировании, возможно, даже прогнозировании, и, возможно, будет принят закон. Проект имеется. Но нигде не говорится о том, что должно быть научное прогнозирование, в том числе юридическое. В этом законе раздел можно было бы сделать.

Я хочу, чтобы где-то было зафиксировано, что мы продолжаем отстаивать идею принятия закона о нормативных актах, который действительно необходим нашей правовой системе, а не только системе законодательства. И хотелось бы верить, что нынешняя Дума такой закон примет. Поддержка Сергея Евгеньевича Нарышкина вроде бы есть. Но хотелось бы, чтобы все завершилось рассмотрением проекта закона, концепцию которого мы уже предложили, и принятием закона, и надеюсь, вновь избранный президент его подпишет.

Пехтин В.А. Я обещаю, что мы этой темой займёмся. У нас есть Экспертный совет, который Олег Морозов возглавляет. Я думаю, что по итогам сегодняшнего обсуждения мы, может быть, встретимся и рассмотрим, вынесем, наконец-то, на рассмотрение то, о чём вы так долго хлопочете.

Я предлагаю дать слово Карпенко Алексею Ивановичу, члену Молодёжной Общественной палаты России.

Аринин А.Н. У меня другая концепция стратегического развития. Я хотел бы выступать не «по энциклопедии», а с предложением, что делать Думе в ближайшие 5 лет.

Пехтин В.А. К сожалению, у нас уже нет времени.

Карпенко А.И. Я представляю Молодёжную Общественную палату России. И моя коллега Ольга Власова - также член Молодёжной Общественной палаты и представляет в палате политическую партию "ЯБЛОКО".

О Молодёжной Общественной палате. Молодёжная Общественная палата появилась в 2006 году, когда создалась Общественная палата при Президенте. А в первую очередь начали создавать Молодёжную Общественную палату лидеры политических партий, молодые лидеры, это лидеры молодёжных политических крыльев различных партий, такие как Дмитрий Гудков, Алексей Навальный (это наши отцы-основатели). "Единая Россия" была представлена молодёжным крылом "Молодая гвардия".

Сразу были заложены механизмы, которые определили нашу дальнейшую работу и позволили нам вырасти. Именно наша инициатива была упомянута, в том числе в выступлении Председателя Государственной Думы Сергея Евгеньевича Нарышкина о создании межфракционной группы. Я объясню, почему.

Во-первых, у палаты нет лидера. Это институт равных. Мы собираемся за "круглым столом" и обсуждаем все проблемы, касающиеся социальных вопросов. У нас представлены и депутаты Госдумы молодые, и члены Совета Федерации, и члены правительства Российской Федерации, заместители губернаторов, лидеры крупнейших общественных организаций молодёжных, журналисты, предприниматели и так далее.

Но у нас есть вопросы, которые относятся к консенсусу. Юридически, конечно, мы можем поддержать ту или иную политическую партию. Но если хоть один человек выступит против, этот вопрос не будет принят. Также это вопрос относится к поддержке того или иного политического лидера.

В связи с тем, что у нас нет политики, и мы сосредоточились именно на общественных проектах, у палаты появились очень крупные и международные проекты, и социальные, и национальные программы. 4 человека от палаты стали депутатами Госдумы, причём, от различных фракций. И как раз в этот период времени перед нами встал вопрос о создании межфракционной группы молодёжной. И мы этот вопрос сейчас прорабатываем.

В июне будет встреча С.Е.Нарышкина с Молодёжной Общественной палатой, мы планируем предложить некий формат функционирования этой межфракционной группы.

Аринин А.Н. На мой взгляд, главная задача, которая стоит сегодня перед страной, и не только перед Думой, заключается в том, чтобы построить сильную процветающую Россию. Она заключается в эффективной власти, то есть государстве, которое обеспечивает соблюдение законов всеми участниками общественных отношений, а также компетентно, своевременно решает возникающие проблемы.

Второе. Оно заключается в создании эффективной, высокопроизводительной мощной экономики, которая возможна только на мотивации к производительному труду всех участников общественных отношений.

Третье. Сильная Россия заключается в том, чтобы построить эффективное, действующее, активное гражданское общество, которое не может быть таковым из-за отсутствия у него механизмов контроля над деятельностью власти.

Что надо делать конкретно для решения этих трех задач?

Нужно те законы, которые работают сегодня, а именно закон о противодействии коррупции, закон об открытости деятельности органов власти, закон о судебной системе и так далее, дополнить двумя механизмами. Механизм ответственности, которого там нет, потому что нет конфискации имущества, там нет ответственности людей, которые недостоверно предоставили декларацию о доходах, там нет ответственности за то, что человек, придя во власть, не продекларировал свой конфликт интересов. Отсюда Батурина, отсюда и все вытекающие последствия, и там нет самого главного - механизма реализации. Почему? Да потому что в этих законах нет императивной нормы, а именно об открытости и деятельности власти статья 18 говорит, что орган исполнительной власти может открывать деятельность своего органа, а может и нет, то есть по усмотрению. Нет императива, нет жесткого принуждения к открытости деятельности власти.

Безусловно, разговор актуален, но его надо проводить не по праздникам и не к праздникам, как это у нас было в недавние советские времена, а регулярно.

Пехтин В.А. Я попрошу Анатолия Васильевича подвести небольшой итог.

Торкунов А.В. Может быть, поскольку сейчас концепция разрабатывается, рекомендовать Боосу и руководству выставки нашей рассмотреть вопрос о создании специальной экспозиции, посвященной реформам в России? Реформам в России или модернизации в России. Было бы это полезно, особенно имея в виду, что мы все ратуем за восстановление исторической памяти, создание реперных точек в нашей исторической науке, которые позволили бы опираться молодому поколению на какие-то наши исторические основы.

Кстати говоря, сейчас Людмила Евгеньевна напомнила мне о том, что мы много дат вспомнили этого года, и забыли, что есть ведь и дата создания Советского Союза, 90-летие. На совете по науке ни разу ни один выступающий эту дату не назвал. Я был одним из первых выступающих, тоже не назвал, к своему стыду. Так что я напоминаю о том, что эта дата тоже существует. И в общем-то, в этой дате много и позитивного, мы это все с вами признаем единодушно.

Коллеги, я думаю, что хорошая сегодня дискуссия прошла. Понятно, что она разноплановая. Мы говорили слишком о многом, но, может быть, следующие "круглые столы", конференции, будут носить более направленный характер. А начать разговор, особенно в связи с датой начала работы первой Государственной Думы, может быть, так и следовало. Тем более что сегодня мы все почувствовали поддержку идеи, связанной с созданием Евразийской парламентской Ассамблеи и Евразийского парламента. Это общий тренд развития сегодня интеграционных объединений, когда на базе этих объединений действуют и соответствующие парламентские структуры, которые становятся всё более эффективными. Посмотрите, как работает Европейский парламент, например, действительно эффективно. К этому надо, конечно, подойти, потребуется время, но когда-то надо начинать. И, мне кажется, что сегодняшний "круглый стол" с участием наших коллег из стран СНГ - это хорошее начинание, которое, несомненно, будет продолжено, тем более, что общественность тоже реагирует, создана федерация общественных сил евразийских. Они учредительную конференцию у нас в университете проводили и много заинтересованных людей собрали отовсюду.

Спасибо большое всем.

Пехтин В.А. Спасибо.