О проверке деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению государственных интересов в сфере использования и охраны морских биологических ресурсов

В соответствии с планом работы Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации совместно с работниками аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах проведена проверка деятельности Госкомрыболовства России, ФПС России, органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации по обеспечению государственных интересов в сфере использования и охраны морских биологических ресурсов.

Как показала проверка, несмотря на принимаемые федеральными органами исполнительной власти меры, существенных позитивных изменений в рыбохозяйственном комплексе страны не происходит.

Запасы водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации из года в год сокращаются. На 2002 год объем общих допустимых уловов составил 4,3 млн.тонн, что почти на 8% меньше уровня прошлого года. Снижается добыча морепродуктов. В 2001 году их вылов по сравнению с 2000 годом уменьшился на 9%, в первом полугодии т. г. — еще на 12%. Практически свернут промысел рыбы и других морепродуктов в экономических зонах иностранных государств и открытых районах Мирового океана, где в настоящее время вылавливается около 10% биоресурсов от возможного объема. Тяжелым остается финансово-экономическое положение основной части предприятий и организаций. Более половины из них являются убыточными.

Правительством Российской Федерации, Госком- рыболовством России, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации неудовлетворительно осуществляются распределение и контроль за реализацией водных биологических ресурсов.

В соответствии с действующим законодательством добыча биоресурсов осуществляется на основе выделяемых квот. С 2001 года около трети промышленных квот продается на аукционах. За два года за счет этого в федеральный бюджет поступило более 15 млрд. рублей. Однако из‑за отсутствия механизма перераспределения остались не реализованными после торгов квоты на вылов около 1 млн.тонн морепродуктов.

Минфином России и Госкомрыболовством России не разработан порядок расчетов за пользование биоресурсами, как это предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 1998 г. № 1490 «О мерах по усилению государственного управления водными биологическими ресурсами». Промышленные квоты в объеме более 2,5 млн.тонн (около 60%) продолжают выделяться регионам на бесплатной основе.

Доведение квот до хозяйствующих субъектов осуществляется с большими задержками. В 2001 году приказы Госкомрыболовства России о распределении квот были подписаны в марте, тогда как промысел крабов, минтая и мойвы начинается в январе. Кроме того, в ходе путины производятся их многочисленные изменения. Это дезорганизует производственную деятельность предприятий, приводит к простоям промыслового флота. В 2001 году по данным причинам потери только рыбохозяйственных организаций Сахалинской области составили более 170 млн.рублей.

При распределении квот допускаются нарушения Положения, разработанного в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2000 № 1010 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации». В текущем году Госкомрыболовство России без согласования с администрациями Приморского и Хабаровского краев выделило часть промышленных квот компаниям, не представившим в установленные сроки заявки и необходимые обоснования на объекты промысла. В Северном бассейне квота на вылов трески и пикши была выделена ОАО «Севрыбхолодфлот», имеющему значительную задолженность перед бюджетами всех уровней. В Мурманской, Камчатской и Сахалинской областях выявлены факты наделения правом вылова биоресурсов организаций и учреждений, не имеющих лицензий и промысловых судов.

Органы исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предоставляют бесплатные квоты хозяйствующим субъектам при условии перечисления ими финансовых средств во внебюджетные фонды. За 2001 год и 9 месяцев т. г. объем таких поступлений в фонд Усть-Большерецкого района Камчатской области составил около 45 млн.рублей, что сопоставимо с собственными доходами его бюджета.

Госкомрыболовством России не обеспечивается контроль за освоением квот на вылов морских биоресурсов. Многими предприятиями допускается систематическое их превышение. В Мурманской области в 2000 году 32 из 85 организаций допустили перелов, в 2001 году — 62 из 79. Представляемая капитанами информация об объемах выловленных биоресурсов и их ассортименте в большинстве случаев искажается. В Сахалинском и Южно-Курильском районах только за апрель-июнь т. г. добыто 1525 тонн морского ежа, в то время как по сведениям, поступившим с судов, — только 532 тонны. Привлечение к ответственности капитанов, допускающих указанные нарушения, невозможно, так как приказ Госкомрыболовства России, установивший порядок представления вышеназванной информации, а также ответственность за ее достоверность, не зарегистрирован в Минюсте России.

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации не осуществляется необходимый контроль за поставками на российские рыбоперерабатывающие предприятия биоресурсов, добытых по промышленным квотам. В первом квартале текущего года рыболовецкий колхоз «Кулонга», ООО «Мурман Си Фуд», ООО «Путина» и ООО «Северо-Западная рыбопромышленная компания», выловившие по региональным промышленным квотам более 43 тыс.тонн мойвы, в рыбный порт г. Мурманска доставили лишь 450 тонн. В Сахалинской области объем реализации морепродукции на внутреннем региональном рынке в последние годы не превышал 4%. При этом в большинстве случаев судовладельцы за несдачу добытого сырья не лишаются квот на вылов биоресурсов.

Министерствами и ведомствами не принято должных мер по упорядочению декларирования продукции рыбного промысла.

Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 872 «О мерах контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией морского рыбного промысла за пределами таможенной территории Российской Федерации» не выполняется. Нормативные акты, предусматривающие обязательное декларирование морепродукции, добытой в исключительной экономической зоне России, вывоз продукции из ценных видов водных биологических ресурсов только через морские рыбные порты страны, до настоящего времени не разработаны. Около 80% морепродукции, вывозимой за рубеж, по‑прежнему не декларируется и выпадает из‑под валютного и таможенного контроля. В 2000–2001 годах только в японские порты таким образом поступило биоресурсов на 1,7 млрд.долларов США. Потери Российской Федерации при этом, по оценке специалистов, составили более 500 млн. долларов.

Не обеспечивается необходимая охрана биологических ресурсов. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1999 г. № 226 «О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов» в части оснащения судов техническими средствами контроля (ТСК), обеспечивающими постоянный автоматический контроль за их местоположением, в полной мере не реализовано. Не разработаны аналогичные средства передачи сведений об объеме находящейся на борту морепродукции.

Предусмотренные приказом Госкомрыболовства России меры за нарушения в использовании ТСК (отключение, работа с неисправной системой и т. д.)в виде аннулирования разрешения и лицензии на промысел должным образом не применяются. Несмотря на неоднократные обращения Камчатского центра связи и мониторинга, бассейновые управления в дальневосточном регионе до настоящего времени не приняли решений в отношении владельцев 40 судов, совершивших такие нарушения.

В нарушение указанного постановления Правительства Российской Федерации Госкомрыболовством России и ФПС России в марте 2001 года совместным приказом разрешен промысел без ТСК судам Дальневосточного бассейна длиной менее 24 метров. Вместе с тем именно к этой категории относится большая часть судов, задерживаемых за браконьерский лов.

Низкий уровень технического обеспечения ФПС России оказывает негативное влияние на эффективность охраны биоресурсов. Имеющиеся патрульные корабли физически и морально изношены. Не используется в должных масштабах авиация, так как более половины ее средств неисправны. В 2002 году патрульные суда Северо-Восточного и Тихоокеанского региональных управлений ФПС России периодически находились лишь в 10 из 15 основных морских контрольных пунктов. В целом за год ими обеспечивается проверка только трети добывающих и транспортирующих судов при входе и выходе из исключительной экономической зоны Российской Федерации.

По‑прежнему не обеспечивается эффективная государственная поддержка отечественного судостроения.

Госкомрыболовством России неудовлетворительно осуществляются функции государственного заказчика по реализации ряда федеральных целевых программ, направленных на развитие отрасли. Выделяемые в их рамках капитальные вложения для обновления основных производственных фондов недоиспользуются. В 2001 году в федеральный бюджет было возвращено 33,7 млн.рублей, не освоенных по инвестиционной программе. Вместо намеченного программой «Рыба» строительства 329 судов за весь период ее действия получено только 17.

Минфином России, Минэкономразвития России, Минимуществом России и Госкомрыболовством России не принято мер по повышению эффективности использования 80 крупных рыбопромысловых судов, построенных за счет кредитов на сумму 1,5 млрд.долларов США, привлеченных под гарантию Правительства Российской Федерации. Практически ни один из российских судовладельцев, получивших корабли в аренду, не смог обеспечить своевременные выплаты по кредитам, в связи с чем 31 судно уже потеряно для государства, а оставшиеся также могут быть арестованы в зарубежных портах. До настоящего времени не введены в эксплуатацию 3 судна общей стоимостью 12,5 млн.долларов США, построенных в 1999 году в Украине в счет погашения ее долга Российской Федерации.

Госкомрыболовством России занижаются планы бюджетных поступлений и не обеспечивается должный контроль за рациональным расходованием финансовых средств.

Комитетом из года в год принимаются явно заниженные планы поступления средств в доход федерального бюджета. В 2001 году задание было выполнено на 125% (при этом в течение года оно было снижено на 857 млн.рублей и составило 5,8 млрд.рублей). В первом полугодии т. г. в бюджет направлено уже 9,7 млрд.рублей, что почти на 40% превышает установленную на год сумму. Несмотря на это, доходы на 2003 год прогнозируются в объеме только 7,8 млрд.рублей.

В нарушение законов о федеральных бюджетах Госкомрыболовством России с 2000 года не завершен полный переход на казначейское обслуживание. На его рублевых и валютных счетах в КБ «Рыбхозбанк» по состоянию на 01.09.2002 находились средства государственной поддержки рыбной отрасли в объеме 55,1 млн.рублей.

Госкомрыболовством России проведение ресурсных научно-исследовательских работ осуществляется не на должном уровне. Ежегодно на эти цели выделяются около 700 млн.рублей федеральных бюджетных средств и квоты на вылов рыбы и морепродуктов в объеме более 100 тыс.тонн, от реализации которых поступает более 1 млрд.рублей. Однако основная цель — качественный государственный мониторинг состояния водных биологических ресурсов и разработка достоверного прогноза их запасов — не достигается. Ежегодно до 30% запланированных экспедиций не проводится, предоставляемые для ресурсных исследований квоты осваиваются менее чем наполовину. В результате Государственной экспертной комиссией при МПР России регулярно отмечается низкое качество представляемого Госкомрыболовством России обоснования объема использования биоресурсов. В текущем году на основании данных научных учреждений комитета были утверждены заниженные квоты на вылов дальневосточных лососей, в связи с чем его недолов на Западной Камчатке составил порядка 20–30 тыс.тонн, а ущерб экономике региона — более 1 млрд. рублей.

Правительством Российской Федерации задерживается разработка необходимой нормативно-законодательной базы для обеспечения деятельности отрасли.

До настоящего времени не разработана и не утверждена долгосрочная концепция развития рыбопромышленного комплекса. Затягивается разработка проекта федерального закона «О государственном регулировании рыбохозяйственной деятельности» и других нормативных актов.

В течение почти трех лет не утверждается положение о Госкомрыболовстве России. Отсутствие его во многих случаях позволяет Минюсту России не регистрировать разработанные и утвержденные комитетом нормативные документы, регламентирующие различные аспекты рыбохозяйственной деятельности.

В целях усиления защиты государственных интересов в сфере использования и охраны морских биологических ресурсов полагали бы целесообразным поручить Правительству Российской Федерации:

разработать основные положения государственной морской рыболовной политики, необходимые нормативные акты, регулирующие деятельность рыбохозяйственного комплекса;

доработать механизм определения и утверждения объемов общих допустимых уловов, порядок распределения квот на вылов морских биологических ресурсов и оплаты за них;

обеспечить обязательное декларирование морепродукции, вывозимой из исключительной экономической зоны и с континентального шельфа Российской Федерации.

* * *

Результаты проверки доложены Президенту Российской Федерации В.Путину.

Глава государства поручил Правительству Российской Федерации разработать и принять концепцию развития рыболовной отрасли и необходимые нормативные правовые акты для улучшения работы рыбопромышленного комплекса.

Главное контрольное управление

Президента Российской Федерации