нформационно-аналитически

НИР Будущее демократии и тенденции развития парламентаризма

Современные тренды развития представительной демократии: взаимодействие ветвей государственной власти

На сегодня разделение властей является важнейшей частью политического механизма современных государств. Кроме того, данный принцип закреплен в основных законах демократических государств как конституционная норма, порядок. Правоведы обычно придерживаются именно нормативного подхода в рассмотрении этого вопроса, то есть делается упор на исследовании разделения властей как механизма рационализации политической жизни посредством четких и разумных законов, с одной стороны, и основного средства ограничения прав и свобод личности от государства — с другой.

«Разделение властей – это такая институционально-функциональная форма государственной власти, при которой выразителями народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства. Они закрепляют силой закона общие интересы и потребности общественного развития, а профессиональный государственный аппарат (правительственно-административный и судебный), как правило, лишь выполняет решения представительных органов власти, применяет законы»[1]. Таким образом, мы можем констатировать наличие достаточно узкого институционально-функционального подхода к феномену разделения властей в правоведении и юриспруденции. Однако данный подход, на наш взгляд, позволяет выявить общие моменты в функционировании механизма взаимодействия властей в демократических государствах.

Четкое разделение государственных органов в соответствии с их природой и назначением на органы законодательной, исполнительной и судебной власти не только делает невозможным (или, по меньшей мере, значительно затрудняет) правительственно-административный произвол, но и подчиняет государственную власть в целом как интересам гражданского общества объектированным в праве, так и потребностям свободного развития человека в этом обществе. Поэтому разделение властей справедливо расценивается как «резюме и показатель развитости права и государства, необходимая предпосылка для режима господства и правовой законности» [2].

С правовой точки зрения основными требованиями разделения властей являются следующие:

1) правовые нормы должны устанавливаться только законом, то есть должны быть легитимированы демократической, ориентированной на общественные потребности процедурой законотворчества. Особая роль принадлежит процедуре конституционного контроля, предназначенного для защиты от возможных законодательных нарушений всеобщей и равной меры свободы, которая уже зафиксирована (или должна быть зафиксирована) на уровне конституционного права;

2) исполнительные органы не должны заниматься нормотворчеством, но должны действовать во исполнение закона и в рамках бюрократических процедур, регламентированных законом. Если правительственные органы все же издают нормативные акты, а это зачастую в современном обществе может быть более целесообразным по частным вопросам, нежели детальная законодательная регламентация, то это может делаться не в силу какой-то общей нормотворческой компетенции правительственных органов, а на основе полномочий, специально делегированных законодателем по конкретному вопросу. Кроме того, сам факт издания такого акта еще не придает ему силу закона, поскольку нормативный акт не легитимирован демократической процедурой законотворчества;

3) любой спор о праве по желанию одной из сторон должен решаться в рамках надлежащей правовой процедуры. Причем административная процедура (обжалование решения в вышестоящий орган исполнительной власти) – это противоположность судебной, поскольку в ее рамках спорящие стороны остаются в отношениях повеления- подчинения, в то время как право предполагает формальное равенство сторон. В условиях разделения властей суд служит основным гарантом законности — как правоохранительный институт, подчиненный только конституции и закону. При этом любой подзаконный акт суд рассматривает лишь как один из возможных вариантов толкования закона, опираясь на свое собственное понимание того или иного закона.

Известное положение Ш. Л. Монтескье гласит: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы, чтобы также тиранически их применять. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем»[3].

Попытаемся рассмотреть подробнее эти принципы организации государственной власти во имя защиты свободы.

1. Недопустимость соединения законодательной и исполнительной власти. Здесь мы имеем в общем плане исторический прецедент. В формальной системе органов Советской власти в большевистской России, а затем в СССР, с ее институциональной неразграниченностью законодательных и исполнительных функций аппарат партии конституировался как всепроникающий «законодательно-исполнительный», неподконтрольный ни обществу в лице его выборных представителей, ни рабочему классу, от имени которого он выступал. Напротив, этот аппарат с жестко централизованной иерархической структурой превратился в силу, обладающую безграничной властью над обществом, способную формулировать общественные отношения по своему усмотрению (по воле «вождя»), в регламентированную систему, разрушающую гражданское общество. В итоге система Советов оказалась лишь ширмой, прикрывающей реальное политическое господство тоталитарной бюрократии, подмена государственности тоталитарными политико-властными структурами[4].

2. Недопустимость соединения судебной власти с законодательной. Этот принцип сам по себе ясен и сомнений не вызывает. Но следует отметить, что данный принцип, как считают государствоведы, не отрицает возможности прецедентного права, то есть установления определенного типа решения в результате уже имеющегося судебного прецедента, который соответственно рассматривается как подзаконный источник права, акт толкования закона или его изначальных принципов. Роль прецедентного права особенно велика в политической системе США, где Верховный Суд — высшая судебная власть, главный арбитр в правовых делах и одновременно хранитель-толкователь Конституции[5].

3. Недопустимость соединения судебной власти с исполнительной. Ш. Л. Монтескье обратил внимание лишь на одну сторону проблемы: «судья получает возможность стать угнетателем». Но сегодня вряд ли возможно предположить такой вариант нарушения этого принципа, при котором судья (суд) возглавляет особый, например, карательный орган исполнительной власти. Актуальна как раз другая сторона проблемы: суд должен быть независимым от любых органов исполнительной власти, включая министерство юстиции.

В отличие от представителей исполнительной власти члены судебного корпуса не должны иметь каких-то корпоративных интересов (разумеется, речь не идет о коррумпированных чиновниках). Если же судьи, хотя бы в силу так называемого организованного подчинения суда министерству юстиции или же их фактической зависимости от бюрократического аппарата, ведающего распределением социальных благ, так или иначе инкорпорированы в структуру исполнительной власти, они объективно вынуждены защищать корпоративные интересы этой власти, если таковые затрагиваются спором о праве. Кроме того, при таком положении суд уже не может быть гарантом законности, противовесом исполнительной власти. Наконец, любые формы соединения судебной власти с исполнительными структурами извращают назначение судебной процедуры, фактически подменяют разрешение спора формально равных сторон властно-приказными структурами.

Один из интереснейших моментов, на наш взгляд, раскрывающий многие аспекты функционирования доктрины разделения властей, — это деятельность механизма исполнительной власти. Особое значение имеет многообразие способов взаимодействия ее с двумя другими ветвями. Но исполнительная власть по природе своей не есть власть в собственном смысле. По крайней мере, она является лишь принудительной силой, выступающей в виде институтов государственной администрации, исполняющей законодательные и судебные акты. То есть, если допустить, что государственная администрация обладает автономными нормотворческими полномочиями, то это значит признать, что она обладает властью формулировать первичные правила должного, общеобязательные нормы. Но именно это и отрицается разделением властей: власть в собственном смысле не должна воплощать в себе институциональную принудительную силу.

Следует отметить, что исполнительная власть играет ведущую роль в государственном механизме, и эта тенденция, как отмечает французский профессор политологии И. Мени, «одинаково верна как для примитивных, так и для наиболее развитых обществ, как для либеральных демократий, так и для самых кровожадных диктатур»[6]. Эта тенденция появляется и проявляется во многом из-за распространившейся в межвоенный период (в 20–30-е гг. ХХ в.) практики делегированного законодательства и чрезвычайных (дискретных) полномочий. Исполнительная власть, таким образом, фактически получила возможность решать сложные текущие проблемы весьма оперативно (определение масштабов вмешательства государства в экономику, внешнеполитические и военные акции) и зачастую бесконтрольно. Иначе говоря, делегированное законодательство и чрезвычайные полномочия, сопровождаемые, как правило, засекречиванием или ограничением потока информации, имели своим следствием сокращение полномочий представительных учреждений.

На наш взгляд, сама тенденция усиления исполнительной власти на протяжении XX в. не может одновременно означать параллельный «упадок» институтов законодательной власти. На самом деле это более сложный процесс, чем может показаться на первый взгляд. Снижение роли легислатур было подмечено еще в 1960-х гг. британским ученым К. Уэром: «в абсолютном выражении их полномочия возросли. Относительно исполнительной власти, однако (в большинстве случаев), снизились»[7]. Но истинная функция представительных ассамблей сегодня — это не законодательство, а в первую очередь обсуждение наиболее значимых общественных вопросов («конгресс мнений»[8]), критика, а значит, и контроль исполнительной власти. Иначе говоря, парламент становится большим жюри нации, местом для обсуждений и согласования. При этом, говоря о законодательных функциях легислатуры, стоит отметить, что в некоторых странах ассамблеи действительно издают законы, в других они — лишь машины для штампования законов. Также значительны различия ассамблей и как форумов, обсуждающих дела наций. Именно поэтому можно развести понятия «легислатура» и «ассамблея» (парламент).

Различия в характере осуществляемых законодательными органами функций определяют деление парламентов на активные, реактивные, маргинальные и минимальные [9]. Диапазон этих различий определен от реальной роли в принятии законов (и в формировании либо отставке правительства) в активных легислатурах до лишь формальной в минимальных ассамблеях, сохраняющихся лишь для того, чтобы обеспечить видимую легитимность. Данное деление основано на предложенной в конце 1970-х гг. классификации американского политолога М. Мези. Этот исследователь пишет о двух законодательных моделях — активной и представительной[10]. Первая модель отводит законодательному органу роль инициировать, обсуждать и выносить решения о государственных мерах (этой модели, по мысли Мези, соответствуют лишь Конгресс США и частично конгрессы Филиппин, Чили и Коста-Рики). Вторая модель определяет две функции законодательного органа — формирование политики для исполнительной ветви власти и выработка политики для законотворческого института. В соответствии с этой моделью законодатели воздействуют на политику, выражая требования избирателей и выступая в роли посредников между населением и властителями (к этой модели Мези относит большинство парламентов континентальной Европы и более открытых развивающихся стран)[11]. На наш взгляд, главным критерием данной классификации выступает реальный вес законодательной ветви власти. С одной стороны, по большей мере как одного из решающих и действенных органов власти, а с другой — как канала коммуникации и давления, а также контроля за исполнительной властью. Именно последние функции представляются наиболее значимыми и адекватными для современных легислатур известному французскому политологу Ж. Блонделю[12].

Таким образом, говоря о тенденции усиления исполнительной власти, проявившейся в XX столетии в виде конституционного перевеса полномочий, нельзя не обращать внимание на трансформацию роли законодательной власти, приспособлении ее к новым политическим и социальным условиям и, соответственно, к новым функциям и полномочиям. Так, например, в 70-е годы XX в. в США был очень популярен тезис о наступившей эре «имперского президентства». Данный термин, раскрытый в работах А. Шлезингера[13], в настоящее время во многом подвергается критике. Считается, что «имперское президентство» — феномен совершенно определенной ситуации, пик ее проявления пришелся на правление Ричарда Никсона («Уотергейт»). Однако, несмотря на сильнейший резонанс всей политической системы США в это время, кризис был преодолен именно потому, что сработала система сдержек и противовесов. Верховный Суд США в 1976 г. отчеканил формулировку: «отделение друг от друга непроницаемой стеной трех органов правления помешало бы утвердиться стране, коль скоро ею невозможно эффективно управлять»[14]. Конфликт властей разрешается, как правило, путем переговоров, сделок и компромиссов. Готовность к сотрудничеству властей — созданию специальных комиссий из представителей парламента и исполнительной власти, совместной работе экспертов в подготовке решений — это, на наш взгляд, одновременно и условие и гарантия стабильности политического режима. Поэтому, наверное, будет справедливо определить отношения законодательной и исполнительной властей в США как систему «тандема», при которой колебания сил между властями исключают долгосрочную гегемонию или монополию какой-либо одной, что явно предпочтительнее для демократического режима, чем рискованное сосредоточение государственной власти в руках одного органа.

Помимо опасностей периодического возвышения исполнительной власти существует и такая возможность искажения принципа разделения властей, как возникновение «государства партий». Этот феномен существует в той или иной мере практически во всех демократиях развитого индустриального общества. Социально-политические силы, получающие большинство в парламенте и конституционное правомочие на формирование правительства, высшего органа власти, образуют «партийную власть» в рамках которой практически невозможно различить интересы власти законодательной—представительной и исполнительной—правительственной. Лидеры правящей партии обычно становятся основными функционерами правительства, поэтому прежде всего правительство, а не парламент, претендует на выражение всеобщих интересов в их партийной интерпретации. Таким образом, фактическим законодателем является «партийный истеблишмент» или «кокус» (определение видного русского ученого М.Я. Острогорского[15]), занимающий посты в правительстве. Такое представление народной воли, такое посредничество является, по мнению одного из видных немецких ученых (ученика К. Шмитта) Вернера Вебера, «обвалом политического состояния демократии»[16]. Однако проведение решений в жизнь невозможно без процедуры демократического обсуждения в парламенте, где не исключено сопротивление со стороны официальной оппозиции, так эта процедура подразумевает честный и открытый процесс. В противном случае принцип разделения властей, как показывают наблюдения многих западных политологов, становится символом при постоянной поддержке парламентским большинством президента, опирающегося также на доминирующую партию или блок [17]. «Противоядием» принципу функционирования «государства партий» служат, на наш взгляд, два основных механизма. Первый механизм предполагает наличие развитого гражданского общества и его эффективного взаимодействия с государством. В этих условиях любая партия, находящаяся у власти, вынуждена считаться с интересами, представленными парламентской оппозицией. Иначе она рискует в следующем составе правительства не быть представленной. Следовательно, групповые интересы, которые определяют партийную интерпретацию всеобщего, будут исключаться из совокупности интересов, защищаемых государством. А это, в свою очередь, не может благоприятно отразиться на всем ходе естественного социального развития. Поэтому, как правило, каждое правительство в «государстве партий» вынуждено считаться с интересами, представленными оппозицией.

Второй механизм регуляции соотношения исполнительной и законодательной властей — это беспартийность администрации, бюрократического аппарата. То есть те, кто призван быть исполнителями решений, не должны становиться ангажированной собственно политической силой [18]. В этом аспекте особенно важным представляется развитие механизма государственной службы в плане становления именно качественной бюрократии. С этой позиции речь идет о том, чтобы обеспечить надлежащее качество управления. При этом распространенное в науке мнение об избыточности российской бюрократии современные авторы не всегда разделяют. Так, например, по мнению вице-президента РАПН, профессора О.В. Гаман-Голутвиной, в России число чиновников в сравнении с развитыми современными государствами даже недостаточно, что само по себе создает определенные трудности и проблемы: «Анализ показывает … численность аппарата управления в РФ в соотношении с количеством населения и в составе занятого населения ниже, чем в большинстве развитых стран. Так, соотношение корпуса управленцев и численности населения России составляет менее процента, что ближе к показателям стран низкого уровня развития. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили – 1%, Китая – 1,6%, Польши – 0,7%. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии – 6,1% населения, в США – 6,8%, в Швеции – 11,7%. Тенденцией последних лет стал заметный прирост численности управленцев на государственном и муниципальном уровнях в РФ. По данным Росстата, начиная с 2002 г. этот показатель ежегодно увеличивался: в 2002 г. прирост составил 5%; в 2003-м – 3,8%; в 2004 году – 1%; в 2005 году – 8%; в 2006-м – 7,9%; в 2007 г. – 3%; в 2008-м – 2%. В результате к 2008 г. численность аппарата госуправления возросла на 30,8% по сравнению с 2002 годом. Однако даже при этом росте удельный вес управленцев (включая работников органов местного самоуправления) в структуре занятого населения составляет 2,4%, что ниже соответствующих показателей развитых стран, в которых этот параметр составляет около 10%. Это объясняет оценки экспертов Всемирного банка, которые в рекомендациях российскому правительству относительно возможностей оптимизации системы государственного управления отмечали, что в России сокращение числа государственных служащих может оказаться малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность»[19]. Так называемая «административная реформа» в России, реализуемая по идеологии «хорошего управления» и «государства сервиса», может привести к результатам обратным изначальным установкам в силу слабости системы рекрутирования чиновников, неоптимальной системы оплаты их труда и обеспечения карьерного роста.

Кроме того, главным противовесом «партийной власти» правоведы обычно называют власть судебную. С точки зрения механизма сдержек и противовесов она может выполнять не только функцию охраны права на основе применения и толкования законов (общая юстиция — что характерно в большей мере для стран общего права, например, в США), но также контролировать законность и правомерность правительственных актов (административная юстиция), следить за конституционностью актов законодателя (конституционная юстиция). В этом смысле судебная власть является, по определению В.А. Туманова, «контрвластью» по отношению к партийной

. Хотя даже судебная власть может быть очень политизирована в «государстве партий». В таком случае есть возможность возникновения «политической юстиции», ориентирующейся в той или иной мере на разные начала государственности — правовое или социальное

.

[1] Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993. С. 90–91.

[2] Нерсесянц В.С . Концепция советского правового государства в контексте истории учений о правовом государстве //Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. М., 1989. С. 61.

[3] Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 289.

[4] Лазарев Б.М. «Разделение властей» и опыт Советского государства // Коммунист. 1988. № 16. С. 42–52.

[5] См.: Жидкова О.А. Верховный Суд США: право и политика. М., 1985.

[6] Цит. по: Черкасов А.И. Исполнительная власть в зарубежных странах: сравнительный анализ (Обзор) // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование: Сб. статей и обзоров. М., 1995. С. 13.

[7] Wheare K. Legislatures in Developmental Perspective. Durham, 1970. P. 569.

[8] Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 530–531.

[9] См.: Hague R., Harrop M. Comparative Government and Politics. L., 1987. P. 186–187.

[10] См.: Мези М. Законодательная власть, исполнительная власть и государственная политика // Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом. М., 1994. С. 133–160.

[12] См.: Blondel J. Comparative Legislatures. N.Y., 1973. P. 13.

[13] См.: Шлезингер А. Циклы американской истории. М., 1992. С. 399–485. См. также: Schlesinger A. The Imperial Presidency. N.Y., 1974.

[14] Савельев В.А. Президент и принцип разделения властей: история и современность // США: экономика, политика, идеология. 1992. № 1. С. 46.

[15] См.: Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М., 1997.

[16] Weber W. Die Verfassung der Bundesrepublik in der Bewahrung. Köln, 1957. S. 117.

[17] См.: Шмачкова Т.В. Из основ политологии Запада // Полис. 1991. № 1–2. С. 135.

[18] Подобные рассуждения обстоятельно излагаются М. Вебером в работе «Хозяйство и общество». См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

[19] Гаман-Голутвина О.В. Не отзывчивые. Даже не рациональные. Административные преобразования последних лет не повысили качество кадров // Независимая газета. НГ-Сценарии. 2010. 26 янв.

[20] См.: Туманов В.А. Судебный контроль за конституционностью нормативных актов // Советское государство и право. 1988. № 3. С. 13.

[21] Тенденция «политизации» права и юридизации политики отмечается в тех странах, где деятельность Конституционного Суда ведет к серьезному изменению в политической системе страны в целом, адаптируя ее к новому пониманию основных принципов правового строя в меняющихся социально-политических условиях. Такая активность рассматривается в обстоятельной статье Б. Борнеманна на примере германского Конституционного Суда с применением теории систем. См.: Bornemann B. Politisierung des Rechts und Verrechtlichung der Politik durch das Bundesverfassungsgericht? Systemtheoretische Betrachtung zum Wandel des Verhältnisses von Recht und Politik und zur Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit // Zeitschrift für Rechtssoziologie. Stuttgart, 2007. H. 1. S. 75–95.