Интервью Анатолия Голомолзина Новой Газете

20 ноября 2019, 11:41

«Раньше слияния цифровых гигантов никто не контролировал»

Замруководителя ФАС Анатолий Голомолзин — о том, как сохранить конкуренцию в цифровой сфере и чем закончились дела против Google и Microsoft

Антимонопольные органы по всему миру бьются над тем, как ограничить растущую рыночную власть цифровых платформ. Пока в США говорят о необходимости разделить Facebook на несколько компаний, а Еврокомиссия выписывает миллиардные штрафы Google, в России формируется собственная практика защиты конкуренции на виртуальных рынках. О том, как ФАС осваивает новые методы цифрового регулирования, «Новой» рассказал заместитель руководителя службы Анатолий Голомолзин.

— На прошлой неделе Госдума приняла в первом чтении законопроект о предустановке отечественного софта на мобильные устройства. Зачем, по мнению ФАС, нужна эта дополнительная поддержка, если российские приложения и так конкурентоспособны?

— Предустановленные программы имеют заведомое конкурентное преимущество перед другими программами, которые требуют от пользователей действий для их активации. Отечественные приложения, востребованные пользователями и максимально адаптированные к национальным особенностям, при всем при том не имеют равных условий с предустановленным зарубежным ПО. Предустановка отечественных приложений на абонентские устройства и обеспечение полной удаляемости приложений, не влияющих на работоспособность устройств, предусмотрены Дорожной картой по развитию конкуренции. Для исполнения Дорожной карты ФАС России разработала концепцию соответствующего регулирования. По нашему мнению, законопроект направлен на достижение тех же целей, то есть предоставляет российским разработчикам недискриминационный доступ на рынок, снижает барьеры и способствует развитию конкуренции.

— Почти в каждом сегменте приложений есть несколько претендентов на предустановку. По каким критериям будет происходить отбор?

— Владельцам платформ должна быть обеспечена возможность отбора ПО — коммерчески успешного, зарекомендовавшего себя на рынке, отвечающего техническим требованиям и требованиям по безопасности. Окончательное решение должно быть за конечным пользователем – какие приложения именно ему выгодно и удобно использовать. Вместе с этим вопрос о реестре соответствующего ПО, о котором говорится в законопроекте, следует проработать дополнительно — чтобы не было административного барьера для успешных предприятий и/или новых разработчиков. Мы полагаем, что критерии отбора для таких приложений должны быть прозрачными и обеспечивать достижение целей законопроекта.

— Есть опасения, что Apple и другие крупные производители в случае введения такого регулирования уйдут с российского рынка.

— Аналогичные законы действуют, например, в Китае и Южной Корее с 2017-18 годов. Тем не менее ведущие компании мира стремятся сохранить свое участие на этих рынках. Похожие предложения также обсуждаются в других странах, с учетом значения этой проблематики в глобальном масштабе. С участием России такие обсуждения ведутся на площадках ЕАЭС, СНГ, БРИКС, в рамках международной рабочей группы антимонопольных органов по цифровой экономике.

— Уже есть прецеденты, когда ФАС добивалась от иностранных компаний предустановки российского софта?

— По результатам рассмотрения дела по Google, приложения «Яндекса» и «Мэйл.ру» попали в окно выбора, обеспечив тем самым условия справедливой конкуренции (ФАС возбудила антимонопольное дело против Google в феврале 2015 года после заявления компании «Яндекс». Суть претензий состояла в том, что Google запрещает производителям смартфонов Fly, Explay и Prestigio предустанавливать на Android приложения сторонних разработчиков — А.Х.). Этот прецедент, в частности, использовался нами при подготовке Дорожной карты по развитию конкуренции в сфере информационных технологий, а также при разработке концепции и законопроекта по соответствующему регулированию.

— После той истории с Google ФАС вела другие разбирательства в отношении транснациональных компаний?

— Что касается Google, то после вынесения ФАС решения о нарушении антимонопольного законодательства, компания оспорила его в судах. Было 2,5 года разбирательств, по итогам которых факт нарушения был подтвержден, компания оплатила штраф в размере 450 млн рублей.

Дело стало прецедентом не только для России. Наши европейские коллеги с интересом его изучали. Аналогичное дело по Google рассматривалось в ЕС в течение 7 лет.

Еще более интересное дело было против Microsoft по жалобе «Лаборатории Касперского» — они посчитали, что компания препятствует работе других антивирусов и создают сложности в пользу собственного программного продукта. Прецедент интересен тем, что мы вынесли предупреждение компании, после чего компания устранила нарушение в течение 9 месяцев, поэтому не понадобилось налагать санкции. Причем устранила не только в России, но и глобально, на всех мировых рынках. По сути это произошло впервые в мировой практике — обычно нарушения устраняются в рамках соответствующих юрисдикций, а другие государства вынуждены рассматривать эти дела отдельно.

И есть еще ряд дел, которые сейчас находятся на этапе рассмотрения. В целом, по итогам 2018 года мы получили высокую оценку от международных институтов в части, касающейся регулирования в цифровой сфере. В частности, мы заняли первое место на антимонопольном конкурсе Международной конкурентной сети и Всемирного банка.

— По совокупности или за какое-то конкретное дело?

— За решение проблем национального и внутрисетевого роуминга. Это дело интересно тем, что ставки на услуги в роуминге снизились от 2 до 10 раз, и при этом соразмерные выгоды получили не только потребители, но и операторы. Выросли объемы трафика, компании выиграли. Это такая классическая для антимонопольных органов схема win—win — от справедливой конкуренции выигрывают все. Так же по итогам этого года мы улучшили свои позиции в рейтинге, который проводит журнал Global Competition Review. Мы долгое время находились между вторым и третьим десятком рейтинга — это вполне почетное место из 150 антимонопольных органов. Но сейчас уже вплотную приблизились к первой десятке — именно за счет успехов на цифровых рынках. Впереди нас только такие ведомства, как Antitrust Division в Минюсте США и некоторые другие гранды.

— Мобильные операторы в России — это проблемное место с точки зрения конкуренции?

— Это одна из сфер, где приходится постоянно держать руку на пульсе. По мере развития технологий, услуги операторов попадали во все более жесткие условия конкуренции. Если раньше они существовали изолированно на рынке услуг связи, то сейчас они подвергаются воздействию «цифровых гигантов», поэтому в этих сегментах рынка их положение не выглядит таким уж впечатляющим.

Но на сотовом рынке — да, большая четверка занимает коллективное доминирующее положение. Они злоупотребляли им в вопросах, касающихся услуг связи в роуминге, именно поэтому к ним были приняты меры воздействия.

— В целом российский IT-рынок сегодня можно назвать конкурентным?

— Да, традиционно российский интернет-рынок характерен высоким уровнем конкуренции. Есть отдельные крупные игроки — лидеры не только на отечественном, но и на мировых рынках. Например, «Лаборатория Касперского», «1С» и другие сильные компании. Есть все предпосылки для развития этого сегмента, тем более, что интернет в значительной степени становится мобильным, а Россия по проникновению и доступности сотовой связи и мобильного интернета занимает высокие места. Плюс в России огромный интеллектуальный потенциал, так что ситуация благоприятная.

— Но при этом три наши крупнейшие интернет-компании — «Яндекс», Mail.ru Group и Rambler Group — тоже занимают доминирующее положение.

— Да, можно и так сказать. Но надо смотреть, в каких сегментах, всегда речь идет об анализе продуктовых и географических границ соответствующего товарного рынка. Нельзя сказать, что они доминируют везде, всегда и во всем. Есть отдельные сферы, по которым могут быть угрозы конкуренции. Мы рассматриваем жалобы, мониторим ситуацию и анализируем рынки в рамках крупных сделок слияний и приобретений. Скажем, сделка «Яндекса» и Uber потребовала от нас выставления поведенческих требований, обеспечивающих конкуренцию.

— Основными исполнителями нацпроекта по цифровой экономике назначены крупные госкомпании и госкорпорации («Сбербанк», Ростелеком и другие). Вы не видите в этом рисков для конкуренции?

— Когда обсуждается программа цифровая экономика и меры по ее реализации, мы всегда выступаем за то, чтобы не было единых поставщиков услуг на конкурентных рынках, чтобы решения государства способствовали конкуренции, а не созданию супергигантов, которые злоупотребляли бы своей рыночной властью. Указы президента о национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации, в соответствии с которым реализуются национальные проекты, о стратегии развития информационного общества, об основных направлениях конкурентной политики и плане по развитию конкуренции являются взаимоувязанными и взаимно дополняющими друг друга. Они направлены, в частности, на повышение удовлетворенности потребителей, повышение экономической эффективности и конкурентоспособности, стабильный рост и развитие многоукладной экономики.

— Почему ФАС поддержала законопроект депутата Антона Горелкина о значимых информресурсах? Предельная доля иностранных акционеров в IT-компаниях в 20% — это даже жестче, чем во многих стратегических областях российской экономики, например, в нефтяной отрасли.

— Замечания, которые ФАС озвучивал на обсуждениях этого законопроекта, касались необходимости уточнения сферы его применения и критериев определения значимых информационных ресурсов. Но, повторюсь, концептуально для нас депутатский законопроект является приемлемым и возможным к принятию после доработки с учетом высказанных замечаний. То, что транснациональные гиганты могут негативно влиять на внутренний рынок, это факт. Полагаю, что предельный процент иностранного участия здесь был выбран по аналогии с законом о СМИ. Аналогичная практика и пороговые значения есть и в других странах. Например, в Японии порог даже не 20%, а 10%.

Информационные ресурсы можно соотносить со сферой деятельности СМИ, но с не меньшими основаниями они относятся к информационно-коммуникационным услугам. И здесь можно обсуждать не специфический, а общеэкономический подход в развитии законодательства. В частности, есть нормы и базовые принципы контроля иностранных инвестиций в стратегических сферах, и любая инициатива должна выверяться по ним. Согласно стратегии ФАС на долгосрочную перспективу, предполагается, в том числе, совершенствование законодательства по контролю иностранных инвестиций в стратегически значимые сферы. Возможно, там будет систематизирована эта работа.

— Сегодня в ФАС много говорят о необходимости новых подходов к регулированию цифровой экономики. Почему традиционные методы конкурентной политики не применимы к интернет-компаниям?

— Действующее антимонопольное законодательство применяется ко всем рынкам без исключения. Но чтобы повысить эффективность его применения на динамично меняющихся рынках в цифровой сфере, требуются доработки. Это показал наш опыт рассмотрения дел об антимонопольных нарушениях и анализ крупных сделок по слияниям и приобретениям.

В чем основные изменения? Во-первых, в индустриальном мире доминирующее положение компании возникало за счет владения крупными основными и оборотными средствами. Были большие коллективы, выпускающие материальную продукцию в крупных объемах. В цифровую эпоху факторы производства и рыночной власти радикально меняются: теперь это «большие данные», ценовые алгоритмы, пулы прав интеллектуальной собственности. Они становятся ключевыми факторами успеха для компании при сравнительно незначительных размерах материальных активов.

Меняется и сфера обращения товаров. В индустриальном обществе большие транзакционные издержки тормозили продвижение товаров — и по территории, и во времени. А в цифровую эпоху транзакционные издержки близки к нулю, товары и услуги мгновенно распространяются в глобальном масштабе. Доминирующее положение на рынке может возникать в силу «сетевых эффектов». Рынки, на которых осуществляют свою деятельность цифровые гиганты становятся многосторонними и многопродуктовыми: выигрыш в одном месте позволяет им добиваться успеха в другом. Эти обстоятельства, кардинально меняющие ситуацию на рынках, должны учитываться в законодательстве и практике ФАС при пресечении нарушений антимонопольного законодательства и при рассмотрении сделок слияний и приобретений.

Большинство «цифровых гигантов» (Amazon, Google, Apple, Facebook и др.), которые существуют сегодня на рынке, были созданы через слияния, которым антимонопольные органы не препятствовали.

Почему? Потому что пороговые значения, которые традиционно использовались для контроля, оказались не подготовленными к новым рынкам. Эти критерии – размер оборота и размер активов компаний, участвующих в сделках слияний и приобретений.

Но в цифровой сфере стоимость активов может быть невысокой, и оборот в рамках прямого взаимодействия компаний с потребителями незначителен. В основном монетизация доходов происходит в сопряженных сферах.

Если вы не платите денег за использование крупной социальной сети, это еще не значит, что она на вас не зарабатывает. Более того, она на вас зарабатывает миллиарды.

В том числе за счет сопряженных рынков, рекламы и так далее.

Зачем крупная компания приобретает какой-то стартап и платит за него 10 млрд долларов, если объем выручки у него незначительный? Это еще одна особенность цифровых рынков: очень мало людей понимают, на чем они будут зарабатывать, какой будет новая технология, без которой через пять лет мы не сможем жить. А отдельные разработчики понимают, и крупные компании готовы платить им за это большие деньги. В результате консолидация стартапов крупными игроками может приводить к усилению рыночной власти последних.

— В последнее время очень много стартапов скупает «Сбербанк», при том что он уже контролирует значительную часть банковского рынка. У ФАС нет к нему претензий?

— На рынке банковских услуг «Сбербанк» является ведущим игроком, и как и многие мировые лидеры компания диверсифицирует свой бизнес. При этом они движется в сторону развития и внедрения новых технологий, формирует информационную экосистему и меняет свой бизнес в этом направлении. Можно только приветствовать инновационное развитие и диверсификацию, но меры контроля, как превентивные, так и текущие, должны быть обеспечены.

— Отвечать на новые вызовы антитраста ФАС планирует при помощи пятого антимонопольного пакета, который уже внесен в правительство. В чем его главное нововведение?

— Есть ряд основных положений нового пакета. В частности, это уточнение понятия доминирующего положения компаний на рынке за счет «сетевых эффектов» (означает, что чем больше людей пользуются сервисом, тем выше его привлекательность для каждого пользователя; яркий пример — социальные сети — А.Х.). Пятый пакет в дополнение к существующим пороговым значениями для рассмотрения сделок слияний и приобретений, а именно к размеру оборота и размеру активов компаний (или групп лиц), вводит такой критерий, как размер сделки слияния (приобретения). Также в процедуры контроля экономической концентрации вводится институт независимых экспертов в целях мониторинга выполнения требований, направленных на защиту конкуренции в условиях инновационных сделок, связанных с цифровыми и технологическими трансформациями рынков. К примеру, по итогам рассмотрения сделки между Bayer и Monsanto, ФАС выставила требования об обеспечении доступа к новым технологиям третьих лиц. Антимонопольщики в силу объективных причин сами не занимаются трансфертом технологий, поэтому они вынуждены привлекать соответствующие организации, которые могли бы обеспечить мониторинг соблюдения требований обеспечения конкуренции.

— Применимо ли к цифровым рынкам понятие «естественной монополии»?

— Некоторые высказывают точку зрения о том, что цифровых гигантов нужно относить к сферам естественных монополий и вводить их прямое регулирование. Другие говорят о необходимости разделения цифровых гигантов на платформы и бизнесы в сопряженных сферах, по аналогии с АТ&Т или Standart Oil (два американских конгломерата из телеком—индустрии (АТ&Т) и нефтяной отрасли (Standart Oil), которые были разделены на несколько компаний по решению антимонопольных органов — А.Х.).

Но даже в отношении традиционных индустриальных сфер естественных монополий многие страны стремятся к применению проконкурентного регулирования и поэтапного дерегулирования, основанных на анализе рынков во всех их проявлениях. Кроме того, процессы конвергенции на цифровых рынках настолько глубоки и сложно переплетены, что разделение невозможно производить, не нарушив эти многообразные связи и, соответственно, не лишив рынки нового качества и многообразия услуг. Поэтому эксперты говорят о необходимости применения интеллектуального (смарт) регулирования. Именно этот подход в богатом данными мире может показать свою эффективность.

Для новых рынков не менее важно понимание ситуации с изменениями на стороне потребителей. За последние несколько десятков лет произошли кардинальные изменения, которые повлияли не только на экономику, но и на нас с вами. Некоторые говорят, что появилась новая формация человека экономического. Сейчас, когда количество информации растет по экспоненте, людям все сложнее ее обрабатывать, мышление становится клиповым, мир воспринимается фрагментарно. Это помогает интернет-гигантам и платформам внедрять адресный маркетинг и расширять сферы своего присутствия, не только изучая, но и формируя ваши предпочтения.

В этой ситуации вы начинаете приобретать товары, которые вам фактически навязали (или сделали так, чтобы вы не могли отказаться).

Адам Смит говорил, что при разделении труда рабочие подвержены опасности «умственных увечий»: они выполняют повторяющиеся, упрощенные операции. Были даже выступления против таких примитивных рабочих мест. В цифровой среде уже потребитель вытесняется в упрощенную зону клипового мышления, ему навязывают услуги и формируют его потребности. Здесь уже можно говорить про «умственные увечья» потребителей. Поэтому важно, чтобы и сами потребители меняли свое поведение, адекватно реагируя на изменившееся поведение поставщиков товаров и услуг.

В индустриальном мире образование и образованность были необходимыми условиями профессиональной квалификации в производственной деятельности или в бизнесе. В современном информационном мире образование и культура необходимы еще и как средство защиты каждого человека от навязывания ему товаров и предпочтений, то есть инструментом защиты прав потребителя.

— В современных компаниях ценообразование на многие виды товаров и услуг происходит не вручную, а с помощью алгоритмов. Как в таких условиях можно бороться с картельными сговорами и прочими монопольными практиками?

— Поскольку многие рынки становятся цифровыми, у антимонопольных органов появляется возможность достаточно быстро проверять сами алгоритмы и массивы данных, потому что они оцифрованы. Соответственно, мы можем отреагировать гораздо быстрее, чем если бы надо было проверять бумажные документы. И в то же время меняются условия для потенциальных нарушителей. Им нет необходимости встречаться где-то и тайно сговариваться, можно сделать это с использованием современных средств коммуникации, обменяться алгоритмами и с помощью них совершать противоправные действия. То есть, с одной стороны, это дополнительные инструменты, с помощью которых может нарушаться антимонопольное законодательство, а с другой, у антимонопольных органов появляются дополнительные возможности для выявления и пресечения нарушений законодательства.

— Если, например, авиакомпания повышает цены на билеты на 10% и объясняет это действием алгоритмов, то как ФАС может проверить обоснованность этого решения?

— Алгоритмы же тоже применяют люди. При необходимости мы выходим на проверки, смотрим, насколько алгоритмам внутренне присуще нарушение законодательства. А второе — смотрим, как работают люди, какие у них установки, внутренние документы, регламент. Обычно в рамках проверки этого оказывается достаточно.

Цены на рынке авиаперевозок зависят не только от общего уровня затрат, но также в значительной степени определяются спросом. В период высокого спроса цены выше, в период низкого спроса – ниже. Мерилом эффективности авиакомпаний является не только динамика цен, но также и динамика пассажиропотока. В последние годы объем авиаперевозок ежегодно прирастает не менее, чем на 10%.

В цифровую эпоху уже пора реализовать наше давнишнее предложение о том, чтобы регулярно публиковались индексы цен на основе информации по фактически проданным билетам. Эти индексы цен должны быть приведены к сопоставимому виду по дальности перелета, объему пассажиропотока, частоте авиарейсов, заблаговременности продаж, условиям конкуренции на маршруте и др. Это создаст информационную основу для оценки органами власти, пассажирами и аналитиками обоснованности ценообразования авиакомпаниями.

— Глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев говорил в одном из интервью, что большинство россиян вдвое переплачивают за услуги ЖКХ. Это говорит о том, что проблемы телекома выходят на первый план разве что для жителей богатых регионов с высоким уровнем цифровизации. Не слишком ли рано ФАС пытается переориентироваться на новые отрасли?

— Уровень проникновения сотовой связи в России — один из самых высоких в мире, более 150%. То есть каждый житель страны, включая детей и пожилых людей имеет по 1,5 абонентских устройства.

Большинство из этих устройств может обеспечивать доступ в интернет. И государственные, и частные услуги оказываются через стационарный и мобильный интернет во все возрастающих масштабах. В рамках рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства устраняются проблемы цифрового неравенства регионов. Доступная по цене связь делает доступным коммуникации жителей различных регионов нашей страны безотносительно к удаленности друг от друга по расстоянию.

Лучшая правоприменительная практика находит закрепление в законодательстве. Отмена роуминга после рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства нашла закрепление в законе о связи. Практика рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства при ограничениях права выбора жильцами многоквартирных домов операторов связи и интернет—провайдеров нашла закрепление в подготовленных поправках в Жилищный кодекс.

Поправки в пятый антимонопольный пакет были подготовлены с учетом практики пресечения нарушений «цифровыми гигантами» и с учетом особенностей контроля сделок слияний и приобретений на трансграничных рынках. Это такие же насущные проблемы, как и в ЖКХ. Вопросы цифрового рынка только кажутся далекими и отвлеченными, но это уже реальность даже не сегодняшнего, а вчерашнего дня. Цифровые компании с нами прочно и надолго, мы не можем, разгребая старые проблемы, забывать про будущее. К тому же мы готовы к решению этих проблем даже лучше, чем многие другие страны.

Подписаться

Сферы деятельности:

Антимонопольное регулирование

Теги:

АМЗ, роуминг, транспорт, информационные технологии, ЖКХ, цены