Teşkil-i Vilâyet Nizamnâmesi

1864 tarihli **Teşkil-i Vilayet Nizamnamesi** (, , ), literatürde **Vilayetler Kanunu** veya **Vilayet Islahatı Kanunu** adıyla da bilinir. Tanzimat devrinde 8 Ekim 1864 yılında Abdülaziz tarafından kabul edilen bu kanun, Osmanlı taşra idaresinde köklü bir dönüm noktası teşkil etti.

Kanunun hazırlanışında başlıca rol oynayanlardan biri, aynı zamanda uygulamanın öncüsü olan Midhat Paşa idi. Vilayet Nizamnâmesi ile imparatorluk içindeki idarî yapılanma yeniden düzenlenmiş, klasik eyalet sistemi kaldırılarak yerine modern vilayet teşkilatı ihdas edilmiştir. Bu düzenleme, Tanzimat'ın merkezileştirici ve modernleştirici idari reformlarının en önemlilerinden biri kabul edilir.

İlk neşir tarihi Miladi takvime göre 8 Kasım 1864, Rûmî/Hicrî tarihe göre ise 7 Cemaziyülahır 1281 idi. Kanun, 1867'de bazı tadillerle yeniden düzenlendi. Osmanlı Türkçesi nüshası ilk defa *[[Takvîm-i Vekâyi|Takvim-i Vekayi]]*'nin 773 numaralı sayısında yayımlandı; ardından *[[Düstur]]* I. tertip, cilt I, s. 517–538'de, 1867 tarihli tadil edilmiş nüshası ise aynı cildin s. 608–624'ünde basıldı. Kanunun Yunanca tercümesi *Οθωμανικοί Κώδηκες* (“*Othōmanikoí Kṓdēkes*”, , “Osmanlı Mevzuatı”) başlıklı külliyat içinde, s. 2911'de yayımlandı. Fransızca tercümesi ise Ligoraki Aristarki Bey tarafından derlenen *[[Législation ottomane]]*'in [] II. cildinde, s. 273'te neşredildi.

## Arka plan

### Eyaletler

I. Murad devrinde teşkil olunan *eyalet* sistemi, imparatorluğun idarî bakımdan bölünmesini temin etmiştir. İlk olarak Rumeli (Balkanlar) ve Anadolu (Küçük Asya) eyaletleri tesis edilmiştir. Eyaletlerin başında *beylerbeyi* (*beyler beyi* yahut “beylerin beyi”) unvanı taşıyan idareciler bulunurdu. Her eyalet kendi içinde *[[sancak]]* adı verilen idarî alt birimlere ayrılmıştır.

## Vilayet

Bazı müelliflerce Fransız İhtilali sonrası teşekkül eden Fransız “Préfet” [] idari vali veya mülkî amir sistemine yakın bir nizam olarak telakki edilen yeni vilayet düzeni, imparatorluk topraklarını evvelki eyalet sisteminden daha küçük idarî birimlere ayırmaktaydı. Eyaletlerde yalnızca *[[sancak]]* kademesi mevcut iken, vilayet nizamında bunlara ek olarak *[[kaza]]* (daha küçük idarî birim), *[[kasaba]]* (şehir), *[[karye]]* (köy) ve köy toplulukları anlamındaki *[[Bucak (idari birim)|nahiye]]* teşkil olunmuştur. Her ne kadar bu idarî unvanlar Vilayet Nizamnâmesi ile ihdas edilmemişse de, bunların hiyerarşi içinde nizama konulması bu kanunla gerçekleşmiştir.

### Sancak
Her vilayet, müstakil idarî bütünlerden mürekkep birçok *sancak*a ayrılmıştı. Sancağın merkezinde daima bir şehir bulunur, bunun etrafında kaza ve köyler teşkilâtlanırdı. Osmanlı idaresinde *sancak*, asırlardan beri mevcudiyetini muhafaza etmiş köklü bir müesseseydi.
  
### Kaza
*Kaza* tabiri evvelâ her bir İslâm (Şer‘î) mahkemenin yetki sahasını ifade etmek için kullanılırken, 1840'tan itibaren resmî bir idarî birim olarak teşekkül etti. Kazanın mühim bir hususiyeti, hükûmetin tasarrufuna göre kolaylıkla yeniden düzenlenebilmesiydi: bir sancağa tâbi köyler, başka bir kazaya nakledilebilir, bu esnada kazanın kendisi ortadan kaldırılmadan yeniden tertip olunabilirdi.

### İdarî Makamlar

Vilâyet Nizamnâmesi, her vilâyet dahilinde merkezden tayin olunan bir bürokratik hiyerarşi ihdas etmiştir. Vilâyet teşkilâtının üst kademelerine, doğrudan İstanbul'dan atanan devlet memurları şunlardı: 
* Vali
* Vilâyet adliye teşkilâtı müfettişi (*müfettiş-i hukkâm*)  
* Maliye başkâtibi (*muhasebeci*)  
* Evrak ve yazışmalar müdürü (*mektubcu*)  
* Arazi ve emlâk kayıtları müdürü (*defter-i hakânî müdürü*)

Bunun dışında, taşrada yine merkez tarafından atanan memurlar bulunmaktaydı: 
* Bayındırlık işleri (*nâfi'a*)  
* Ziraat işleri (*ziraat*)  
* Hariciye işleri (*umûr-ı ecnebiye*)  
* Sayım ve arazi tahriri (*tahrir-i emlâk*)

Midhat Paşa, bilhassa Tuna Vilâyeti'nde vâlilik yaptığı sırada, nizamnâme çerçevesinde yeni müesseseler de ihdas etmiştir. Bunlar arasında: 
* Yetim ve kimsesiz çocuklar için meslek mekteplerinin nezâreti (*ıslahhaneler nâzırı*)  
* Telgraf hatları ve istasyonları müfettişliği (*telgraf müfettişi*)  
* Tuna nehir ulaştırma idaresi başkanlığı (*idâre-i nehriyye*)  
* Muhacirîn Komisyonu reisliği  
* Ziraî kredi sandıkları müdürlüğü (*menâfi-i umûmiyye sandıkları*)  
* Vilâyet İstatistik Encümeni kâtibliği (*divân-ı istatistik*)

Vali makamı, sivil, malî, polis, siyasî ve adlî işlerden sorumlu dairelere ayrılmıştı. Vilâyet dâhilindeki en yüksek otorite vali olmakla birlikte, sancak ve kaza idarecilerinin tayini doğrudan padişah tarafından yapılırdı. Dahası, bazı memurlar kendi nezâretlerine de bağlı olduklarından, vâlinin yetkisi bu noktada sınırlı ve muğlâk kalmaktaydı.

### Oluşturulan vilâyetler
* Bununla Vidin Eyaleti, Niş ve Özü eyaleti birleştirilmesiyle Tuna Vilayeti kurulmuştur.
* Bununla Karaman Eyaletinin adı değiştirilip Konya Vilayeti olmuştur.
* Bununla Sidon Eyaleti, Suriye Vilayeti'ne katılmıştır.
* Musul Eyaleti yerine Musul Vilayeti kurulmuştur.
* Bağdat Eyaleti yerine Bağdat Vilayeti kurulmuştur.
* Basra Eyaleti yerine Basra Vilayeti kurulmuştur.
* Şam Eyaleti yerine Suriye Vilayeti kurulmuştur.
* Manastır Eyaleti yerine Manastır Vilayeti kurulmuştur.
* İşkodra Sancağı, Manastır Eyaletinden ayrılıp bağımsız vilayet olmuştur.
* Bosna Eyaleti yerine Bosna Vilayeti kurulmuştur.

### İdarî ve Adlî Meclisler (''meclis'')
Vilâyet Nizamnâmesi yalnız idarî teşkilâtı yeniden tanzim etmekle kalmamış, aynı zamanda her kademede devlet memurlarına müşavirlik edecek meclislerin tesisini de öngörmüştür. Bu meclisler, merkez tarafından tayin olunan memurlarla birlikte seçimle gelen üyelerden mürekkep olup, hükûmet ile halk arasında bir muvazene unsuru olarak tasarlanmıştı.

Osmanlı devlet adamları, bu meclisleri 1856 tarihli Islahat Fermanı'nda vaat olunan Müslim–gayrimüslim eşitliğinin fiilen gerçekleşmesi olarak telakki etmişlerdir.

Ne var ki, tatbikat bu idealin gerisinde kalmıştır. Zira eşitlik yalnızca seçimle gelen üyeler (*âzâ-yı müntahabe*) için geçerli kılınmış, meclisin bütününe şâmil olmamıştır. Kaza meclisleri bunun dahi haricinde tutulmuş, burada sadece üç seçilmiş üye ile yetinilmiştir; bunların da dinî mensubiyetleri zikredilmemiştir. Ayrıca tayin olunan üyelikler ekseriyetle Müslümanlara tevcih edildiğinden, vilâyetlerin büyük kısmında meclislerde Müslüman çoğunluk devam etmiştir.

#### İdare Meclisleri (''meclis-i idare'')
Vilâyet Nizamnâmesi'yle birlikte her idarî kademede — vilâyet, sancak ve kaza — birer müşavir *meclis-i idare* ihdas olunmuştu. Bu meclisler, vali, kaymakam ve kaza müdürlerinin yanında mütalaa ve müşavere vazifesi görerek mahallî idarenin kararlarını şekillendirmekteydi. Köy seviyesinde ise tamamen seçimle teşekkül eden *ihtiyar meclisleri*, köy muhtarlarına yol gösterici mahiyetteydi.

Üst dereceli *meclis-i idare*ler, alt kademelerde alınan kararların murakabesiyle de görevliydi. Meselâ *Meclis-i İdare-i Vilâyet*, sancak ve kaza meclislerinde kabul edilen kararları teftiş ve tasdik eder, böylelikle merkezî devlet otoritesinin taşra üzerindeki kontrolünü teminat altına alırdı.

#### Meclis Seçim Usulü
Teşkil-i Vilâyet Nizamnâmesi'nin en dikkat çekici cihetlerinden biri de, taşra meclislerinin seçim usulüne dair getirdiği düzenlemelerdi. Köy seviyesinde görece daha serbest ve “demokratik” addedilebilecek bir usul mevcut iken, kaza, sancak ve vilâyet mertebelerine çıkıldıkça devletin murakabesi ziyadesiyle artmaktaydı.

Köylerde seçme hakkı, köy ile “bağlılık” ilişkisi bulunan, on sekiz yaşını doldurmuş ve senelik elli kuruştan fazla doğrudan vergi veren erkeklere tanınmıştı. Bu kimseler, muhtar ile ihtiyar meclisi azalarını seçmekteydi. Aday olabilmek için ise otuz yaşını doldurmuş, köyle rabıtası bulunmuş ve yüz kuruş yıllık vergi ödemekte olmak gerekiyordu. Bu seçimler her yıl yapılır ve kaza müdürü tarafından tasdik edilirdi.

Kaza seviyesinde seçimler iki senede bir icra olunmakta idi. Seçim komisyonu; kaza müdürü, kadı, müftü, imam, kaza kâtipleri ve gayrimüslim cemaatlerin din reislerinden müteşekkildi. Bu heyet, otuz yaşını doldurmuş, okuryazar olması tercih edilen ve yılda en az yüz elli kuruş vergi veren erkeklerden bir aday listesi tertip ederdi. Liste evvelâ köy ihtiyar meclisine gönderilir, üçte biri elenirdi. Kalan kısım kaymakamın murakabesine arz edilir, bir üçte biri daha çıkarılırdı. Böylelikle kalan son üçte birlik liste, kaza meclisi üyeliği için nihai namzetleri teşkil ederdi.

Bu usul, sancak ve vilâyet meclislerinde de aynı kaideyle tatbik olunur; yalnızca mal-mülk nitelikleri her kademede daha da ağırlaştırılırdı.

Devletin muradı, bu tedbirlerle meclislerin “merkezî otoritenin rehberliği altında daha kolay idare edilebilir” hâle gelmesiydi. Böylelikle bir taraftan halka görünürde bir iştirak imkânı tanınırken, öte yandan dar mahallî menfaatlerin hâkimiyetine set çekilerek, meclislerin vilâyet bütününe hizmet etmesi temin edilmek istenmişti.

## Mithat Paşa

Teşkil-i Vilâyet Nizamnâmesi'nin tatbikinde en büyük başarıyı sağlayan vali, şüphesiz Mithat Paşa olmuştur. Evvelâ Tuna Vilâyeti'nin başında, beş sene sonra ise Bağdat Vilâyeti'nde vazife görmüştür.

Onun muvaffakiyeti, yalnızca nizamnâme hükümlerini tatbikte gösterdiği liyakatten değil, aynı zamanda idaredeki hayal gücü ve yenilikçi teşkilâtçılığından ileri gelmiştir. Mithat Paşa, merkezden tayin edilen memurlar üzerinde dahi nüfuz ve tesir sahibi olmuş, yeni daireler ve kurumlar ihdas ederek vilâyet teşkilâtına canlılık katmıştır.

## Miras
1864 Teşkil-i Vilâyet Nizamnâmesi, kağıt üzerinde büyük bir ıslahat teşebbüsü olarak görünmekle beraber, tatbikatta beklenen neticeyi verememiştir. Burada başarısızlık, teşkilâtın kaidelerinde değil, bilâkis o kaideleri tatbik ile mükellef kılınan memurların zafiyetinde aranmalıdır.

Birçok memur kifayetsiz, taşraya gitmeye isteksiz veya siyasî entrikalara meyyal kimselerden seçilmekteydi. Nizamnâme ile vilâyetlerdeki ayan ve eşrafın nüfuzunu kırmak murad edilmişti; ancak yeni tayin olunan memurlar çoğu zaman ya bunlarla işbirliğine mecbur kalmış, yahut onların yerel direnişi karşısında tesirsiz kalmışlardır.

## Ayrıca bakınız
* Vilayet
* Tanzimat
* Osmanlı İmparatorluğu
* Osmanlı İmparatorluğu'nun idari bölünüşü

## Kaynakça
#### Dipnot

#### Alıntı
* ''Iraq | The governorship of Midhat Pasha'' – Britannica
* 
* Naim Kapucu; Hamit Palabıyık (2008). *Turkish Public Administration: From Tradition to the Modern Age*
* Petrov, Milen V. (2006). *Tanzimat for the Countryside: Midhat Pasa and the Vilayet of Danube, 1864–1868.* Doktora tezi, Princeton University. (Order No. 3223822)
* D. E. Pitcher (1972). *An Historical Geography of the Ottoman Empire: From Earliest Times to the End of the Sixteenth Century*. Brill Archive
* Walter F. Weiker. *Administrative Science Quarterly*, Cilt 13, Sayı 3, Özel Sayı: Organizations and Social Development (Aralık 1968), ss.&nbsp;451–470

### Notlar

## Dış bağlantılar

*  - About the Law of the Vilayets
* 
*