การล้มละลายของดีทรอยต์

เทศบาลเมืองดีทรอยต์ยื่นคำร้องขอล้มละลายตามหมวด 9 เมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2556 นับเป็นคดีเทศบาลล้มละลายซึ่งมีมูลค่าหนี้สูงที่สุดในประวัติศาสตร์ชาติอเมริกา โดยหนี้ของเทศบาลเมืองดีทรอยต์นั้นมีประมาณหนึ่งหมื่นแปดพันถึงสองหมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ มากกว่าหนี้จำนวนสี่พันล้านดอลลาร์สหรัฐของเทศมณฑลเจฟเฟอร์สัน (Jefferson County) ในคดีล้มละลายเมื่อปี 2554 นอกจากนี้ ดีทรอยต์ยังเป็นเมืองที่มีประชากรมากที่สุดเท่าที่เคยขอล้มละลายมาในประวัติศาสตร์อเมริกา มากกว่าเมืองสต็อกตัน (Stockton) ที่ขอล้มละลายเมื่อปี 2555 ถึงสองเท่า

ในเดือนมีนาคม 2556 เมืองดีทรอยต์ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินทางการเงิน เป็นเหตุให้เควิน ออร์ (Kevyn Orr) ได้รับแต่งตั้งเป็นผู้จัดการฉุกเฉิน (emergency manager) ภายหลัง ผู้จัดการฉุกเฉินได้เจรจากับบรรดาเจ้าหนี้เพื่อขอให้ยอมปรับโครงสร้างหนี้ให้แก่เมืองดีทรอยต์ แต่ไร้ผล เมืองดีทรอยต์จึงขอล้มลายในที่สุด

วันที่ 19 กรกฎาคม 2556 ตุลาการศาลเคลื่อนที่ (circuit court) วินิจฉัยว่า คำร้องขอล้มละลายของเมืองดีทรอยต์นั้นขัดต่อธรรมนูญมิชิแกน (Constitution of Michigan) และสั่งให้ผู้ว่าการรัฐมิชิแกนถอนคำร้องโดยพลัน บิล ชูตี (Bill Schuette) อธิบดีอัยการมิชิแกน อุทธรณ์คำวินิจฉัยนี้แทนผู้ว่าการรัฐทันที และขอให้ทุเลาการบังคับตามคำวินิจฉัยดังกล่าวในระหว่างอุทธรณ์ด้วย

## ประวัติ

ในเดือนเมษายน 2555 เดฟ บิง (Dave Bing) นายกเทศมนตรีเมืองดีทรอยต์ พร้อมด้วยสภาเมืองดีทรอยต์ ทำข้อตกลงกับริก สไนเดอร์ (Rick Snyder) ผู้ว่าการรัฐมิชิแกน ว่า จะยอมให้องค์การปกครองรัฐมิชิแกนกำกับดูแลการเงินของเมืองในขอบเขตที่กว้างขวางขึ้น แต่รัฐมิชิแกนต้องอุดหนุนการเงินของเทศบาลตอบแทน ครั้นเดือนกุมภาพันธ์ 2556 ผู้ว่าการรัฐมิชิแกนแถลงว่า องค์การปกครองรัฐมิชิแกนได้เข้าควบคุมการเงินของเทศบาลเมืองดีทรอยต์แล้ว เพราะเห็นว่า เทศบาลไม่ปฏิบัติตามระยะเวลาที่องค์การปกครองรัฐมิชิแกนกำหนดไว้ พอเดือนถัดมา เทศบาลเมืองดีทรอยต์ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินทางการเงิน คณะกรรมการการเงินกู้ยืมสงเคราะห์ฉุกเฉินสำหรับท้องถิ่น (Local Emergency Financial Assistance Loan Board) ขององค์การปกครองรัฐมิชิแกน จึงอาศัยอำนาจตามความในรัฐบัญญัติมหาชนที่ 72 ค.ศ. 1990 (Public Act 72 of 1990) แต่งตั้งเควิน ออร์ เป็นผู้จัดการฉุกเฉิน มีอำนาจแก้ไขสัญญาต่าง ๆ ของเทศบาลเมืองดีทรอยต์ และชำระบัญชีสินทรัพย์ของเทศบาล

ในเดือนพฤษภาคม 2556 ผู้จัดการฉุกเฉินรายงานสถานการณ์ทางการเงินของเทศบาล ปรากฏว่า เทศบาล "มีหนี้สินล้นพ้นตัวอย่างแจ้งชัดเพราะขาดงบเงินสด" และในระยะเวลาเพียงสองเดือน งบประมาณขาดดุลถึงสามร้อยแปดสิบหกล้านดอลลาร์สหรัฐ

ครั้นเดือนมิถุนายน 2556 เทศบาลเมืองดีทรอยต์จึงหยุดชำระหนี้บางส่วนซึ่งไม่มีหลักประกัน รวมถึงหนี้ในการจ่ายบำเหน็จบำนาญด้วย และเพื่อไม่ต้องล้มละลาย ผู้จัดการฉุกเฉินเจรจากับบรรดาเจ้าหนี้ขอให้ยอมรับชำระหนี้เพียงร้อยละ 10 ก็พอ พอเดือนถัดมา เจย์ คาร์นีย์ (Jay Carney) โฆษกทำเนียบขาว แถลงว่า บารัก โอบามา (Barack Obama) ประธานาธิบดี ยังไม่มีแผนจะให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่เทศบาลเมืองดีทรอยต์ดังที่เคยช่วยผู้ผลิตรถยนต์ ณ เมืองดีทรอยต์มาแล้วในกรณีของเจเนอรัลมอเตอส์ (General Motors) กับไครส์เลอร์ (Chrysler) เมื่อถึงวันที่ 17 กรกฎาคม 2556 กองทุนบำเหน็จบำนาญเทศบาลสองกองทุนได้ขอให้ศาลรัฐมิชิแกนสั่งห้ามผู้จัดการฉุกเฉินตัดงบประมาณของกองทุนเพื่อลดการขาดดุลของงบประมาณเทศบาล วันรุ่งขึ้น เทศบาลเมืองดีทรอยต์จึงยื่นคำร้องขอให้ศาลสั่งให้ตนล้มละลาย

ทั้งนี้ นับแต่ปี 2480 เป็นต้นมา มีองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นในสหรัฐอเมริกาขอล้มละลายตามหมวด 9 มาแล้วมากกว่าหกร้อยคดี และคดีก่อนหน้าซึ่งมีมูลค่าหนี้สูงที่สุดนั้น คือ คดีของเทศมณฑลเจฟเฟอร์สัน รัฐแอละแบมา เมื่อ พ.ศ. 2554

## การขอล้มละลาย

การเจรจาระหว่างผู้จัดการฉุกเฉิน กับเจ้าหนี้ รวมถึงสหภาพต่าง ๆ และคณะกรรมการบำเหน็จบำนาญ ดำเนินมาหลายเดือน แต่ที่สุดกลับล้มเหลว เทศบาลเมืองดีทรอยต์จึงยื่นคำร้องต่อศาลแขวงสหรัฐอเมริกาประจำแขวงมิชิแกนตะวันออก (United States District Court for the Eastern District of Michigan) แผนกคดีล้มละลาย เมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2556 เพื่อขอให้สั่งพิทักษ์ทรัพย์ (bankruptcy protection) และผู้ว่าการรัฐมิชิแกนลงลายมือชื่อรับรองคำร้องในหนังสือแนบท้าย ตามปรกติแล้ว ศาลจะใช้เวลาราวสามเดือนในการวินิจฉัยว่า เทศบาลเมืองดีทรอยต์มีอำนาจขอล้มละลายตามหมวด 9 หรือไม่

คำร้องระบุว่า เหตุผลบางประการในการขอล้มละลาย คือ ฐานภาษีลดลดเพราะประชากรลดลง ค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการและบำเหน็จบำนาญของข้าราชการเกษียณมีมาก กู้ยืมเงินมาแก้ไขปัญหางบประมาณขาดดุลตั้งแต่ปี 2551 ต้องดูแลรักษาระบบคอมพิวเตอร์สำหรับงานทะเบียนที่ล้าสมัยและคุณภาพต่ำ ร้อยละห้าสิบสามของผู้มีหน้าที่ชำระภาษีทรัพย์สินไม่ปฏิบัติหน้าที่มาตั้งแต่ปี 2553 และมีการฉ้อราษฎร์บังหลวง

หนี้ระยะยาวของเทศบาลเมืองดีทรอยต์นั้นพอประมาณได้ว่า มากกว่าหนึ่งหมื่นสี่พันล้านดอลลาร์สหรัฐ และอยู่ที่ราวหนึ่งหมื่นแปดพันถึงสองหมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ แต่การล้มละลายจะส่งผลต่อเทศบาลเมืองดีทรอยต์เช่นไรก็ยังไม่แน่ชัด ข้าราชการในรัฐมิชิแกนเห็นว่า ราชการงานเมืองจะไม่กระทบกระเทือนทันที ขณะที่บรรษัทค้ำประกันผลประโยชน์ด้านบำเหน็จบำนาญ (Pension Benefit Guaranty Corporation) ไม่รับประกันพนักงานเทศบาลที่เกษียณอายุงานแล้ว เพราะพนักงานเหล่านี้เป็นบุคลากรเทศบาล ไม่ได้ทำงานเชิงธุรกิจ ทั้งพนักงานบางคนก็ได้รับประโยชน์จากบำเหน็จบำนาญแทนประโยชน์จากประกันสังคมอยู่แล้ว

ดักลาส เบิร์นสเตน (Douglas Bernstein) นักนิติศาสตร์ด้านล้มละลาย ว่า ค่าฤชาธรรมเนียมคดีล้มละลายของเทศบาลเมืองดีทรอยต์นั้นอยู่ที่ "หลายสิบล้านถึงหลายร้อยล้านดอลลาร์" (tens-of-millions to hundreds-of-millions of dollars) ส่วนผู้จัดการฉุกเฉินคาดว่า เทศบาลเมืองดีทรอยต์จะพ้นจากภาวะล้มละลายได้ภายในปลายฤดูร้อนหรือใบไม้ร่วงของปี 2557 และกล่าวว่า กำลังดำเนินการอย่าง "เร็วเท่าที่จะเร็วได้"

ผู้จัดการฉุกเฉินเห็นสมควรให้ขายสินทรัพย์มีราคาของเทศบาลเอาเงินมาชำระหนี้ แต่ก็ทำมิได้เพราะขัดต่อกฎระเบียบหลายประการ เช่น ศิลปวัตถุอันมีราคาในสถาบันศิลปะดีทรอยต์ (Detroit Institute of Art) นั้น ขายไม่ได้ เพราะมีข้อตกลงระหว่างเทศบาลกับเอกชนและมีข้อกฎหมายของรัฐมิชิแกนห้ามไว้ ส่วนสินทรัพย์อื่น ๆ ที่อาจขายได้นั้นมีท่าอากาศยานนานาชาติโคลแมน เอ. ยัง (Coleman A. Young International Airport) และสวนเบลไอล์ (Belle Isle Park) เป็นต้น เอดดี ฟรานซิส (Eddie Francis) นายกเทศมนตรีเมืองวินด์เซอร์ รัฐออนแทริโอ ระบุว่า เทศบาลของตนสนใจจะซื้ออุโมงค์ดีทรอยต์–วินด์เซอร์ (Detroit–Windsor Tunnel) ครึ่งหนึ่ง ถ้าเทศบาลเมืองดีทรอยต์นำอุโมงค์นี้ออกขาย

## การตอบรับ

วันที่ 19 กรกฎาคม 2556 โรสแมรี อากีลีนา (Rosemarie Aquilina) ตุลาการศาลเคลื่อนที่ประจำเทศมณฑลอิงแฮม (Ingham County) ทำคำวินิจฉัยซึ่งพิมพ์ด้วยคอมพิวเตอร์ พร้อมแนบบันทึกเขียนด้วยมือ สรุปว่า คำร้องขอล้มละลายของเทศบาลเมืองดีทรอยต์นั้นขัดต่อธรรมนูญมิชิแกน เพราะกระทบกระเทือนการให้บำเหน็จบำนาญ และสั่งให้ผู้ว่าการรัฐมิชิแกนถอนคำร้อง ผู้ว่าการอุทธรณ์ และตุลาการระบุว่าจะได้แจ้งคำวินิจฉัยให้ประธานาธิบดีทราบด้วย

ทั้งนี้ แม้ธรรมนูญมิชิแกน มาตรา 9 อนุมาตรา 24 ห้ามรัฐหรือหน่วยย่อยทางการปกครองหน่วยใด ๆ ผิดนัดชำระผลประโยชน์ทางการเงินตามแผนบำเหน็จบำนาญหรือระบบเกษียณอายุราชการ แต่กฎหมายกลางให้ตุลาการแผนกคดีล้มละลายมีอำนาจเจรจาต่อรองใหม่ซึ่งบำเหน็จบำนาญของเทศบาลที่ล้มละลายได้ ฉะนั้น เมื่อผู้คนจำนวนมากเห็นว่า เงินบำเหน็จบำนาญราชการ "เสมือนจะแตะต้องมิได้" การขัดกันระหว่างสิทธิบำเหน็จบำนาญราชการที่ได้รับความคุ้มครองตามธรรมนูญของรัฐ กับอำนาจพื้นฐานของศาลล้มละลายในอันที่จะปรับปรุงหนี้นั้น จะเป็นเครื่องทดสอบกระบวนการใด ๆ ตามความในหมวด 9 อย่างแท้จริง

## อ้างอิง

หมวดหมู่:การปกครองเมืองดีทรอยต์ รัฐมิชิแกน
หมวดหมู่:การล้มละลายตามหมวด 9