Trygdeskandalen

**Trygdeskandalen**, også kalt **NAV-skandalen**, ble kjent i 2019 og gikk ut på at NAV over mange år hadde praktisert folketrygdlovens krav til opphold i Norge for mottakere av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger i strid med trygdeforordningen og øvrig EØS-rett.

Det antas (per januar 2020) at feilpraktiseringen førte til at minst 80 personer ble uriktig dømt for trygdesvindel, og at minst  trygdemottakere urettmessig hadde fått krav om tilbakebetaling. Dette skyldtes at Stortinget, domstolene og forvaltningen hadde tolket EØS-regelverket feil. 

Saken gjaldt personer som hadde mottatt sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller pleiepenger mens de oppholdt seg i andre land i EØS-området. NAV stilte krav om at mottakere av disse ytelsene måtte søke for å kunne beholde arbeidspenger, sykepenger og pleiepenger under kortvarige i andre EØS-land. Praktiseringen av dette vilkåret var før 2012 i strid med EØS-avtalen som slår fast at det er fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft i EØS. Etter 2012 ble søknadskravet praktisert i strid med EUs trygdeforordning.

Høyesterett la i 2021 til grunn at for arbeidsavklaringspenger var kravet om opphold i Norge i folketrygdloven § 11-3 første ledd jf. tredje ledd i strid med EØS-retten. Etter at EUs nye trygdeforordning, forordning 883/2004, ble en del av EØS-avtalen 1. juni 2012, var kravet om opphold i Norge i strid med artiklene 7 og 21 i denne forordningen. Før denne forordningen trådte i kraft var kravet om opphold i strid med EØS-avtalen artikkel 36 om fri bevegelighet for tjenester.

I november 2019 nedsatte Regjeringen et granskningsutvalg under ledelse av jusprofessor Finn Arnesen. 4. august 2020 la granskingsutvalget frem sin sluttrapport kalt «Blindsonen». Rapporten viste at det hadde skjedd en systemisk svikt ved behandlingen av regler og enkeltsaker.

I juni 2020 ble trygdekoordineringsutvalget nedsatt. Dette lovutvalget skulle vurdere forholdet mellom norske trygdelovgivningen og internasjonale avtaler med betydning for trygdekoordinering. I sin rapport avgitt i juli 2021 foreslo utvalget at det skulle tas inn såkalte *folkerettsmarkører* i folketrygdloven, kontantstøtteloven og barnetrygdloven, som skal minne brukere av lovene på at også bilaterale og multilaterale trygdeavtaler stiller krav til anvendelsen av nasjonal trygdelovgivning. Dette ble lovfestet i flere pensjons-, helse-, og trygdelover i 2022.

## Offentliggjøringen av saken

Trygdeskandalen ble gjort kjent 28. oktober 2019 på en pressekonferanse med arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie, arbeids- og velferdsdirektør Sigrun Vågeng og riksadvokat Tor-Aksel Busch. Hauglie varslet at hun ville iverksette en ekstern gjennomgang for å granske hvordan EØS-regler kan ha blitt praktisert feil siden 2012, da den nye trygdeforordningen ble gjort til en del av norsk rett. 

Trygderetten kunngjorde at alle saker som kunne berøre artikkel 21 i trygdeforordningen (forordning nr. 883/2004) ville bli gjennomgått.

Trygdeforordningen har som utgangspunkt at en person som har rett til trygdeytelser i en medlemsstat ikke skal tape sin rett ved å flytte til en annen medlemsstat.

### Andre trygdeytelser

23. februar 2023 ble det kjent at NAV måtte endre sin praktisering av reglene om barnetrygd, kontantstøtte og stønad til enslige forsørgere på grunnlag av en avgjørelse i EFTA-domstolen. NAV hadde praktisert regelverket feilaktig siden 1994.

I 2023 kom Høyesterett til EØS-retten ikke er til hinder for at det stilles et nasjonalt oppholdskrav for utbetaling av dagpenger fra folketrygden. Høyesteretts domfellelse er blitt kritisert av flere.

## Avganger

Kjersti Monland trakk seg i desember 2019 som ytelsesdirektør i NAV som følge av Nav-saken. Sigrun Vågeng gikk av som arbeids- og velferdsdirektør i august 2020, to måneder før åremålet hennes løp ut.

Arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie gikk av i januar 2020. Avgangen skjedde tre måneder etter at NAV-saken ble kjent, men det ble sagt at Hauglie gikk av uavhengig dette.

## Setteriksadvokat

Da Jørn Maurud tiltrådte som ny riksadvokat 1. november 2019 erklærte han seg inhabil på grunn av sitt samboerskap med tidligere arbeidsminister Hanne Bjurstrøm, som var ansvarlig statsråd da trygdeforordningen som NAV skal ha tolket og praktisert feil trådte i kraft i juni 2012. Maurud opplyste at hans ugildhet innebar at også de øvrige ansatte ved Riksadvokatembetet var inhabile, jf. straffeprosessloven § 60 annet ledd, og la til grunn at Justis- og beredskapsdepartementet ville oppnevne en setteriksadvokat.

Henry John Mæland ble 8. november 2019 utnevnt til setteriksadvokat i saken. Det midlertidige riksadvokatembedet fikk kontorsted i Bergen, tilknyttet Hordaland politidistrikt, og en egen stab.

## Stortingets behandling

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite avholdt 9. og 10. januar 2020 en høring om arbeids- og sosialministerens redegjørelse om praktiseringen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21.

Stortinget avslo i april 2022 å be om innsyn i 2014-rapporten Eksport av velferdsytelser.

I november 2022 besluttet kontroll- og konstitusjonskomiteen å sende brev med spørsmål vedrørende innsyn i den interdepartementale rapporten «Eksport av velferdsytelser» fra 2014 til arbeids- og inkluderingsminister Marte Mjøs Persen.

## Granskingsutvalg

### Oppnevning 8. november
Kongen i statsråd oppnevnte 8. november 2019 et granskningsutvalg for denne saken. Professor i europarett ved universitetet i Oslo, Finn Arnesen, ble oppnevnt som utvalgets leder. Som medlemmer av utvalget ble advokat Karin Fløistad, professor Jens Edvin Andreassen Skoghøy, avdelingsdirektør Hanne Merete Jendal, advokat Kristin Bugge Midthjell, Per Sanderud og brukerombud Barbro Wærnes oppnevnt. Utvalget fikk 1. juni 2020 som frist for sin utredning. En egen lov sikrer at enhver uten hinder av taushetsplikt kan gi granskingsutvalget opplysninger som er nødvendige for utvalgets arbeid.

Jens Edvin A. Skoghøy ble fritatt for vervet fordi han hadde søkt stilling som dommer i Høyesterett. Etter Skoghøys fratreden ble Asbjørn Strandbakken oppnevnt som medlem i utvalget med virkning fra 1. mars 2020.

### Delrapport

Granskingsutvalget avla 4. mars 2020 en delrapport i saken. Utvalget ga der uttrykk for at det støttet hovedkonklusjonen fra høsten 2019, om at EØS-retten gir rett til såkalt sykepengeeksport. Staten har rett til å kreve søknad før man reiser, men søknad kan ikke avslås uten et EØS-rettslig holdbart grunnlag. Utvalget ga uttrykk for at måten det norske søknadsregimet hadde vært praktisert på ikke i tilstrekkelig grad hadde tatt hensyn til de grunnleggende rettigheter i EØS-retten.

I delutredningen konkluderte granskningsutvalget enstemmig med at det etter 1. juni 2012, da EUs trygdeforordning (forordning 883/2004) ble gjennomført i norsk rett, hadde vært i strid med trygdeforordningen artikkel 21 å nekte utbetaling av blant annet arbeidsavklaringspenger utelukkende med den begrunnelse at mottaker befinner seg i en annen EØS-stat. 

Utvalget konkluderte videre enstemmig i delutredningen med at også praksis før 2012 måtte gjennomgås. Et mindretall la til grunn at det siden 1. januar 1994 hadde vært i strid med reglene om fri bevegelighet for tjenester i EØS-avtalen å nekte denne typen ytelser utelukkende på grunn av opphold i en annen EØS-stat. De øvrige tok ikke stilling til spørsmålet.

Utvalget var ikke enig i Karl Arne Utgårds syn om at arbeidsavklaringspenger frem til 2018 overhodet ikke falt inn under trygdeforordningen.

### Sluttrapport

Granskingsutvalget fremla 4. august 2020 sluttrapporten *NOU 2020: 9 Blindsonen. Gransking av feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området*. Arbeids- og sosialminister Torbjørn Røe Isaksen bekreftet at rapporten viste systemsvikt ved behandling av trygdereglene.

#### Rapporten «Eksport av velferdsytelser»

I sin sluttrapport omtaler granskingsutvalget rapporten «Eksport av velferdsytelser. En gjennomgang av problemstillinger knyttet til eksport av velferdsytelser», som ble utarbeidet av en inter-departemental arbeidsgruppe i 2014.

Etter at den til da hemmeligholdte 2014-rapporten ble gjort kjent gjennom granskingsutvalgets NOU som ble publisert 8. november 2020, ble deler av rapporten offentliggjort av Aftenposten to dager senere.

Det ble sagt at rapporten fra den interdepartementale arbeidsgruppen viste at norske myndigheter skulle ha vist om NAVs feilpraktiseringer av EØS-regelverket i lang tid. 

2014-rapporten omtaler og vurderer ikke NAVs praksis. 2014-rapporten gjaldt varig eksport av trygdeytelser, mens NAVs feilpraktisering gjaldt feilpraktisering av EØS-regler ved å kreve om forhåndstillatelse/ forhåndsgodkjenning eller meldeplikt/søknadskrav ved reiser utenlands, ikke varig eksport av folketrygdytelser som uføretrygd (som ikke har stilt søknads- eller oppholdskrav ved kortvarige reiser utenom Norge). 2014-rapporten tar ikke opp kortvarige opphold i andre EØS-land, annet enn i en sidebemerkning. 

Om granskningsutvalgets uttalelser om 2014-rapporten i NOU 2020: 9 Blindsonen har jusprofessor Halvard Haukeland Fredriksen uttalt:

«Rapporten handler om mulighetene for å begrense utbetalinger til EØS-borgere bosatt i andre EØS-land, og det er noe annet. Så jeg klarer altså ikke å se at denne rapporten er noen form for «smoking gun».»

og

«– Noe av problemet er at eksportbegrepet er lett å misforstå. I den daglige diskusjonen brukes det gjerne om alle former for utenlandsopphold med en trygdeytelse. Granskningsutvalget har imidlertid rett i at denne rapporten kun handler om eksport i *egentlig* forstand. Det vil si ytelser utbetalt til borgere bosatt i andre EØS-land.»

Granskningsutvalgets leder Finn Arnesen bekreftet det samme i 2020.

## Klagenemnd
I april 2020 oppnevnte regjeringen en nemnd til å behandle klagesaker i forbindelse med feilbehandling av EØS-saker i NAV. Nemnda hadde ved oppnevnelse tre medlemmer, som alle var jurister:
* Bjarte Askeland
* 
* 

Nemndas mandat var å behandle klager på avslag på krav om erstatning fra NAV, samt klager på utmåling av tilkjent erstatning.

## Høyesteretts storkammerdom i 2021

Høyesterett i storkammer avsa 2. juli 2021 en dom (HR-2021-1453-S) som la til grunn at NAVs praktisering av oppholdsreglene hadde vært i strid med EØS-regelverket både før og etter 2012. I sakene *etter* 2012 hadde regelverket vært feilpraktisert fordi den nye trygdeforordningen av artikkel 21, som ble en del norsk rett i 2012, ga anledning til å motta de aktuelle ytelsene ved opphold i andre EU-/EØS-stater. Sakene *før* 2012 hadde vært feilpraktisert fordi reglene om fri bevelighet av tjenester i selve EØS-avtalen (som trådte i kraft 1. januar 1994) ga adgang til å ta med ytelsene til andre EU/EØS-stater.

### Bakgrunn

Storkammer-saken gjaldt en gjenåpnet straffesak fra 2017 om trygdebedrageri hvor tiltalte hadde blitt dømt for å ha fortiet at han oppholdt seg i Italia uten godkjenning fra NAV i perioder mens han mottok arbeidsavklaringspenger. 

Gjenopptakelseskommisjonen besluttet 19. mars 2020, etter begjæring fra både domfelte i 2017-dommen og påtalemyndigheten, at Høyesteretts dom fra 2017 skulle gjenåpnes. I sin avgjørelse påpekte kommisjonen at alle rettsinstansene som hadde behandlet denne saken hadde lagt til grunn at opphold i Norge var et vilkår for motta arbeidsavklaringspenger etter folketrygdloven § 11-3 første ledd. Videre var det lagt til grunn at når domfelte hadde hatt flere midlertidige opphold i et annet EØS-land uten å opplyse eller søke NAV om dette, hadde han forledet NAV til å utbetale ham en ytelse han ikke hadde rett til å motta. Ingen av instansene hadde vurdert om dette kunne være i strid med EØS-retten, og følgelig om det var grunnlag for å domfelle mannen for bedrageri av penger han hadde mottatt mens han oppholdt seg i et annet EØS-land.

### Spørsmål til EFTA-domstolen

Som ledd i behandlingen av den gjenopptatte straffesaken stilte Høyesterett flere spørsmål om tolkningen av EØS-avtalen og den nye trygdeforordningen til EFTA-domstolen. EFTA-domstolen kom med sin dom 5. mai 2021, og uttalte da blant annet at tjenestefriheten i EØS-avtalen hadde vært til hinder for de norske reglene helt siden starten i 1994. 

For å komme til resultat om at EØS-retten ga rett til å reise med trygdeytelser helt tilbake til avtalens ikrafttredelse i 1994, tok EFTA-domstolen ikke utgangspunkt i de to EU-trygdeforordningene, forordning 1408/71 og forordning 883/2004. Konklusjonen ble dels forankret direkte i tjenestereglene i EØS-avtalena hoveddel, dels i et alminnelig EØS-rettslig prinsipp om en rett til eksport av trygdeytelser. EFTA-domstolens resultat, som innebærer at dens resultat blir gitt tilbakevirkende kraft tilbake til 1994 er blitt kritisert for å avvike fra EU-domstolens praksis.

## Rettssaker om erstatning i 2023 og 2024

To personer som hadde sonet fengselsstraff som følge av Navs feilpraktisering av trygdeforordningen gikk til søksmål mot staten for å få ytterligere erstatning sammenlignet med det fikk utbetalt fra Statens sivilrettsforvaltning, henholdsvis 100.000 og 150.000 kroner i oppreisning for uberettiget straffeforfølgning.

For å kunne forberede saken sin krevde de også innsyn i den interdepartementale rapporten «Eksport av velferdsytelser» fra 2014, noe Borgarting lagmannsrett i februar 2023 ga dem delvis medhold i. Deler av rapporten ble i november 2022 gjort kjent av avisen Aftenposten.

I Oslo tingrett ble de i oktober 2023 tilkjent 900 000 kroner i ytterligere oppreisningserstatning.

I sin dom uttalte tingretten om 2014-rapporten at «Det meste av det relevante i 2014 rapporten ble fremlagt i februar og brakte lite nytt, at embetsverket i departementet kjente til EØS-avtalens regler på trygdeområdet var kjent allerede i Arnesen-utvalgets rapport. Saksøkerne har i liten grad brukt den i sin bevisførsel.»

Etter tingrettens dom fikk de to utbetalt ytterligere 100 000 kroner i oppreisning fra staten, slik at de samlet fikk utbetalt oppreisningsbeløpene som tingrettens fagdommer voterte for.

I ankesaken fant Borgarting lagmannsrett at erstatningen de hadde fått fra Sivilrettsforvaltningen (inkludert den ytterligere utbetalingen som fant sted etter tingrettens dom) var tilstrekkelig. Høyesteretts ankeutvalg bestemte i april 2025 at Høyesterett ikke skulle behandle anken.

## Se også
* De fire frihetene
* EØS-loven
* Forordning (Den europeiske union)
* Trygderett
* NOU 2011: 7, Brochmann-utvalget

## Referanser


## Eksterne lenker
*
*

* Karl Arne Utgård: