Innvandringsstoppen av 1975

I Norge ble det 1. februar 1975 innført en **innvandringsstopp** som et tiltak mot den økende arbeidsinnvandringen til landet. Innvandringsstoppen innebar en generell stopp i adgangen for fremmede statsborgere til å oppnå arbeidstillatelse for arbeidsinnvandrere. Som opprinnelig vedtatt skulle innvandringsstoppen gjelde i ett år, men før utløpet av dette året ble den forlenget med et halvt år, og et halvt år senere gjort gjeldende «inntil videre». Innvandringsstoppen ble regulert i en egen forskrift som ble gitt med hjemmel i fremmedloven av 1956. Stoppen gjaldt helt frem til den da nye utlendingsloven av 1988, som erstattet fremmedloven av 1956, trådte i kraft 1. januar 1991. 

Innvandringsstoppen innebar at Norge endret sin innvandringspolitikk. Fram til 1. februar 1975 var utgangspunktet at det ble gitt arbeidstillatelse til alle utlendinger som hadde skaffet seg arbeid i Norge. Som følge av innvandringsstoppen skulle arbeidstillatelse ikke lenger gis med mindre utlendingen var omfattet av et unntak fra innvandringsstoppen. Det kunne gis arbeidstillatelse til blant annet vitenskapsmenn, artister, au pairer, spesialister og fagutdannede. Innvandringsstoppen medførte også at ble det stilt strengere krav til innholdet av arbeidstilbudet, og det ble stilt flere nye vilkår. Nytt var blant annet at det ble stilt vilkår om at lønns- og arbeidsvilkårene ikke skulle være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale eller regulativ eller det som ellers var normalt for vedkommende sted og yrke.

Innvandringsstoppen gjaldt kun arbeidstillatelser. Stoppen hadde således ikke betydning for adgangen til familiegjenforening, til å få opphold som utdanningssøkende og til å få politisk asyl eller opphold på humanitært grunnlag. Som følge av det felles nordiske arbeidsmarkedet behøvde ikke borgere av de andre nordiske landene arbeidstillatelse for å arbeide i Norge, og dermed ble de heller ikke berørt av den norske innvandringsstoppen. Innvandringsstoppen gjaldt primært innvilgelse av arbeidstillatelse første gang, ikke fornyelser av arbeidstillatelsen. 

Den generelle stoppen i arbeidsinnvandringen ble i hovedsak begrunnet ut fra hensynet til forhold i det norske samfunn. Boliger og andre sosiale forhold var langt fra tilfredsstillende for de innvandrerne som kom i første halvdel av 1970-årene. Det ble derfor sett på som ønskelig å bedre de sosiale forhold for de innvandrerne som allerede var bosatt i landet, for på den måten å gjøre også nyinnvandring mulig i fremtiden. Det ble også argumentert med at for mange innvandrere med en bakgrunn forskjellig fra den norske ville kunne føre til sosiale konflikter, Målsettingen om å bedre de sosiale forholdene til innvandrere som allerede var bosatt i Norge før nye kunne komme, var imidlertid knyttet til et ønske om også å begrense innvandringen generelt, spesielt innvandringen fra u-land.

Fordi fremmedloven av 1956 var en utpreget fullmaktslov/rammelov var det mulig å gjennomføre innvandringsstoppen og andre endringer i norsk innvandringspolitikk gjennom forskriftsendringer, uten at det var nødvendig å endre loven.

## Bakgrunn

Fra 1970 økte innvandringen til Norge. Innvandrere kom nå fra andre land enn tidligere, som Pakistan, India, Tyrkia og fra afrikanske land. På den tiden ble dette oppfattet som et problem da samfunnet var ikke forberedt på å ta imot et økende antall mennesker som hadde en helt annen kulturell og etnisk bakgrunn enn den norske.

I oktober 1970 nedsatte Borten-regjeringen et utvalg som skulle vurdere praktiseringen av politikken for innvandring av utenlandsk arbeidskraft. Utvalget ble opprinnelig ledet av Trygve Owren, fra 1972 av arbeidsdirektør Reidar Danielsen.

Tilstrømmingen av utenlandske arbeidssøkere til Norge førte til at Kommunal- og arbeidsdepartementet i brev av 10. juni 1971 ba Owren-komiteen om å vurdere nye retningslinjer for behandlingen av søknader om arbeidstillatelser. I brev av 26. juni 1971 svarte Owren-komiteen på henvendelsen. Her foreslo komiteen blant annet at det ble innført et krav om at det må søkes om arbeidstillatelse fra søkerens hjemland, og at søkeren må være sikret høvelig husvære før arbeidstillatelse innvilges.

Innstrammingstiltak som foreslått ble fastsatt av Justisdepartementet allerede i juli 1971. Det ble da innført et krav i fremmedforskriftene om at det måtte søkes oppholds- og arbeidstillatelse i søkerens hjemland eller i et land hvor han har hatt lovlig opphold i minst seks måneder, samt at høvelig husvære måtte være sikret før arbeidstillatelse kunne innvilges. Som følge av disse tiltakene gikk antallet nye førstegangssøknader om arbeidstillatelse ned.

Danielsen-utvalget la frem sin utredning, NOU 1973: 17 *Innvandringspolitikk*, 22. desember 1972. Et mindretall i utvalget foreslo at Norge skulle følge Danmark, som 5. november 1970 hadde innført en innvandringsstopp. Som begrunnelse for en midlertidig norsk innvandringsstopp anførte mindretallet:

Under høringen av utredningen gikk de fleste høringsinstansene imot mindretallets forslag om innvandringsstopp. Blant høringsinstansene som sluttet seg til forslaget var LO, Oslo kommune, Sosialantropologisk institutt ved Universitetet i Bergen og Juss-buss.

Den første stortingsmeldingen om innvandringspolitikken, St. meld. nr. 39 (1973–74) *Om innvandringspolitikken*, ble lagt frem av Bratteli-regjeringen 15. mars 1974. Selv om regjeringen mente at en innvandringsstopp ikke var prinsipielt ønskelig, fulgte den opp forslaget fra mindretallet i Danielsen-utvalget om å innføre en stopp i innvandringen av utenlandske, ikke-nordiske, arbeidstakere, som etter regjeringens forslag skulle gjelde for perioden 1. juli 1974 til 30. juni 1975. 

Kommunal- og miljøvernkomiteen sluttet enstemmig seg til forslaget om en ettårig innvandringsstopp, men det var uenigheter om hvilke unntak fra innvandringsstoppen som burde gjelde, og ga uttrykk for at den burde gjelde fra 1. januar 1975, eller så raskt som praktisk mulig, og i ett år. 10. desember 1974 behandlet Stortinget stortingsmeldingen om innvandringspolitikken. Representanten Erik Gjems-Onstad la frem et forslag om at innvandringsstoppen i stedet skulle gjelde inntil videre, men forslaget fikk bare tre stemmer og ble ikke vedtatt. Stortinget vedtok enstemmig å vedlegge meldingen protokollen.

Det ble reist tvil om innvandringsstoppen ville være i overensstemmelse med internasjonale avtaler som Norge hadde sluttet seg til. I forskriften om innvandringsstopp ble det gjort unntak for søkere som kom inn under OECDs formidlingsordning.

Innvandringsstoppen ble vedtatt ved kgl.res. av 10. januar 1975 og den skulle opprinnelig gjelde fra 1. februar 1975 og ett år fremover. Regjeringen ga uttrykk for at det igjen skulle være alminnelig adgang til innvandring, men på strengere vilkår enn det som tidligere gjaldt, etter utløpet av den midlertidige stoppen. Innvandringsstoppen ble imidlertid ikke opphevet før ved overgangen til den nye utlendingsloven av 1988, som selv inneholdt krav om arbeidstillatelse for at arbeidsinnvandrere skulle få opphold i Norge.

## Innvandringsstoppen forlenges i 1975 og 1976

Innvandringsstoppen ble forlenget to ganger: med et halvt år i desember 1975, og «inntil videre» i juli 1976. Ved forlengelsen i 1976 var det ikke meningen at innvandringsstoppen skulle gjøres til en varig ordning, men at den skulle oppheves når regjeringen fant det forsvarlig.

Etter å ha orientert Stortingets kommunal- og miljøvernkomite forlenget Bratteli-regjeringen innvandringsstoppen med et halvt år ved kongelig resolusjon 12. desember 1975, til 1. august 1976. Begrunnelsen for forlengelsen var dels at arbeidet med å bedre forholdene for de vanskeligstilte utlendinger i Norge ikke hadde kommet langt nok, dels den endrede situasjonen på arbeidsmarkedet.

21. mai 1976 la Nordli-regjeringen frem St. meld. nr. 107 (1975–76) *Om innvandringsstoppen og arbeidet med innvandringsspørsmålene*. Her ble det foreslått å forlenge innvandringsstoppen inntil videre uten noen bestemt tidsfrist. Stortinget fikk ikke tid til å behandle meldingen i vårsesjonen 1976, og denne stortingsmeldingen ble heller ikke senere behandlet av Stortinget. I Innst. S. nr. 386 (1975–76) om ikke-behandling av stortingsmeldingen, avgitt 24. mai 1976, ga kommunal- og miljøvernkomiteen uttrykk for at innvandringsstoppen skulle foreløpig forlenges inntil Stortinget fikk behandlet den nevnte stortingsmeldingen.

Den 9. juli 1976 ble innvandringsstoppen forlenget «inntil videre»:

Nordli-regjeringen la frem en ny stortingsmelding om innvandringspolitikken 2. mai 1980, St. meld. nr. 74 (1979–80) *Om innvandrere i Norge*. I denne stortingsmeldingen ble St.meld. nr. 107 (1975–76) trukket tilbake. I tillegg ble det foreslått en fortsatt stopp i innvandringen av arbeidstakere inntil videre. I oppsummeringen av behovet for en fortsatt innvandringsstopp sies det:

## Senere utvikling

Ved overgangen til utlendingsloven av 1988 (i kraft 1. januar 1991) falt forskriftene av 1975 som regulerte innvandringsstoppen bort.

Den nye utlendingsloven av 1988 videreførte prinsippene i innvandringsstoppen. Etter utlendingsloven av 1988 § 5 skulle Stortinget godkjenne hovedprinsippene for regulering av innvandringen. Bestemmelsen var ny, men tidligere hadde regjeringen en slik plikt etter parlamentarisk praksis.

St. meld. nr. 39 (1987–88) *Om innvandringspolitikken* foreslo at bestemmelsene i innvandringsstoppen skulle tas inn i de alminnelige forskrifter til den nye utlendingsloven. Utlendingsforskriften av 1990 §§ 2–5 avløste den tidligere innvandringsstoppen.

Etter fremmedloven av 1956 var det opp til utlendingsmyndighetene å bestemme hvem som skulle få oppholds- og arbeidstillatelse i Norge. Dette ble snudd med utlendingsloven av 1988. Utledninger som oppfylte lovens og forskriften fikk et rettskrav på tillatelse. Det var imidlertid ikke meningen med den nye utlendingsloven av 1988 å åpne for en større innvandring. Det var i således ikke meningen med loven at den skulle være til hinder for å opprettholde like sterke innvandringsretstriksjoner som tidligere, eller til og med innføre sterkere	 restriksjoner på innvandringen.

Selv om utlendingsloven 1988 § 8 første ledd ga en utledning rett til arbeidstillatelse, slik at utlendingsmyndigheten ikke hadde noe «fritt skjønn», viste den til at vilkårene som var fastsatt i forskrift i medhold av § 5 andre ledd måtte være oppfylt. I praksis ble resultatet det samme som etter den tidligere fremmedloven. De gruppene som det var gjort unntak for i innvandringsstoppen fylte stort sett vilkårene som var satt i utlendingsloven og utlendingsforskriften.

Etter utlendingsloven 1988 § 5 andre ledd skulle det gis forskrifter om regulering av innvandringen. Disse forskriftene kunne ha et tilsvarende innhold som fantes i forskriftene om innvandringsstopp.

Gjeldende utlendingslov fra 2008 videreførte prinsippene og reglene om arbeidsinnvandring i 1988-loven, men med enkelte viktige endringer og presiseringer.

OECD-unntaket ble ikke videreført i utlendingsforskriften av 2009 fordi dette tillatelsesgrunnlaget ikke hadde vært brukt siden utlendingsforskriften av 1990 trådte i kraft i 1991.

EØS-avtalen og dens regler om fri bevegelighet har siden 1994 forpliktet Norge til å gi borgere fra andre EØS-land mer omfattende rettigheter til innreise og opphold enn det som følger av utlendingslovens ordinære regler. Regler om dette står i utlendingsloven av 2008 kapittel 13 *Særlige regler for utlendinger som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS-avtalen) og Konvensjon om opprettelse av Det europeiske Frihandelsforbund ([[EFTA]]-konvensjonen)*.

## Merknader

## Referanser