Budapest-memorandumet (1994)

**Budapest-memorandumet** er en internasjonal avtale hvor Russland, Storbritannia og USA erklærte at de ville respektere Ukrainas uavhengighet, suverenitet og grenser. Avtalen ble signert på en konferanse i regi av Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa den 5. desember 1994. Erklæringen ble gitt som motytelse for at Ukraina kvittet seg med sovjetiske atomvåpen som ble igjen i Ukraina da Sovjetunionen ble oppløst i 1991. Ukraina overførte i henhold til avtalen de sovjetiske atomvåpen til Russland innen utgangen av 1996. Memorandumet var et resultat av flere forhandlinger i kulissene med sikte på å håndtere oppløsningen av Sovjetunionen særlig oppdelingen av det omfattende sovjetiske arsenalet av atomvåpen. 
   
Samme dag som avtalen ble inngått tiltrådte Ukraina ikkespredningsavtalen for atomvåpen. Senere undertegnet også Frankrike og Folkerepublikken Kina avtalen, men med reservasjoner. I to tiår, fra memorandumet ble undertegnet til Russlands anneksjon av Krym i 2014, var Budapest-memorandumet sett på et foregangseksempel på arbeidet mot spredning av atomvåpen. Russlands invasjon i 2022 har gjort at flere stiller spørsmål ved om det virkelig var riktig av Ukraina å oppgi atomvåpnene sine. Etter annekteringen av Krym har det blant ukrainske politikere vært diskutert om det var en feil å gi fra seg atomvåpenene.

Ukraina hadde etter oppløsningen av Sovjetunionen den tredje største beholdningen av atomvåpen i verden, omkring 4000 atomvåpen. Andrij Sybiha, Ukrainas utenriksminister, uttalte i desember 2024 at dokumentet ikke ga Ukraina sikkerhet. Russiske myndigheter anklager Ukraina og vestlige partnere for å bryte avtalen ved å utvide NATO. Den daværende ukrainske ledelsen ønsket mer solide sikkerhetsgarantier i bytte mot å gi fra seg arsenalet.

## Bakgrunn
Belarus, Kasakhstan og Ukraina satt på beholdning av sovjetiske atomvåpen. I første halvår 1992 overførte Ukraina alle taktiske atomvåpen til Russland og hadde da 1656 strategisk våpen igjen. De strategiske atomvåpen var programmert til å ramme USA og besto av blant annet SS-19 og SS-24. Russiske eksperter bidro med vedlikehold av våpenene. Bare Russland selv var fullt utrustet til å fremstille stridshoder, strategiske bombefly og missiler, mens Kasakhstan kan fremstille uran fra egne gruver. Ukrainas beholdning besto i 1993 av internkontinentale ballistiske missiler (rekkevidde på over 10.000 km) som ikke kunne brukes mot mål i Russland. For å gjøre nytte av sin beholdning måtte Ukraina bygge om og vedlikeholde sin våpen. Da Ukraina erklærte seg uavhengig i juli 1990 var det ønske om å bli atomvåpenfri. Tsjernobyl-ulykken i 1986 medvirket til en kritisk holdning i Ukraina til den kjernefysiske arven fra det russisk-dominerte Sovjetunionen. Kommandolinjene i det sovjetiske militæret gikk direkte fra Moskva uten å involvere delrepulikkens ledelse og ledelsen i Ukraina hadde ikke full oversikt over hvilke våpen som var utplassert i landet. USA, ved utenriksminister James Baker, la press på Ukraina ved å legge til grunn at Sovjetunionen burde ha bare en arvtaker som atommakt. President Bill Clinton videreførte dette synet og la sammen med andre NATO-land press på Ukraina til oppgi atomvåpenene. Innledende bilaterale forhandlinger mellom Russland og Ukraina førte ikke frem og avtale ble oppnådd etter at USA involverte seg i 1993. Storbritannia var ikke aktive i selve forhandlingene.

John J. Mearsheimer hevdet i 1993 at USA og dets allierte gjorde en feil og Ukraina burde i stedet oppfordres til å bestå som atommakt. Han mente ukrainske atomvåpen ville avskrekke Russland fra å gjøre forsøk på å erobre Ukraina. Hans vurdering var at Ukraina ikke kunne forsvare seg mot Russland bare med konvensjonelle våpen og USA eller andre land ville kunne gi Ukraina en reell sikkerthetsgaranti. Mearsheimer trodde at Ukraina ville gi fra seg våpen til Russland, landet ukrainerne frykter mest av alt. Han fremholdt at en krig mellom Russland og Ukraina ville være en katastrofe og ville trolig følges av etnisk rensing og millioner av flyktninger vestover samt fare spredning av krigen dersom andre land ble involvert til støtte for partene. 

## Avtalens innhold

Offisielt engelsk navn på avtalen er *Memorandum on security assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons*. Russisk og Ukrainsk versjon er også autentiske språkversjoner. 

* Partene i avtalen forpliktet seg til å avstå fra å bruke væpnet makt, eller true med å benytte væpnet makt mot Ukrainas territorium eller uavhengighet, og skulle ikke bruke våpen mot Ukraina, annet enn i selvforsvar.
* Partene i avtalen skulle avstå fra å bruke økonomiske pressmidler for å fremme egne interesser på en måte som undergraver Ukrainas suverenitet.
* Partene i avtalen skulle avstå fra økonomisk utpressing som kunne undergrave Ukrainas suverenitet.

Avtalen ble hyppig kritisert for at den ikke gav noen garantier dersom avtalen ble brutt (slik artikkel 5 i NATO-pakten ville gjort).

## Brudd på avtalen
Under både konflikten om Tuzlaøya (i 2003) og striden om leveringer av russisk gass til Ukraina (i 2006) ble de diskutert om Russland brøt avtalen. 

Avtalen ble tydelig brutt av Russland da landet okkuperte og annekterte Krym-halvøya i mars 2014. President Obama regnet Krym-annekteringen som et brudd på avtalen fra 1994. Obama og det nord-atlantiske råd uttalte i mars 2014 at annekteringen av Krym var i strid med Budapest-memorandumet, baseavtalen og vennskaps- og samarbeidsavtalen av 1997. Forbundskansler Angela Merkel kom med tilsvarende uttalelse i februar 2015. Den russiske regjeringen har avvist at det er brudd på avtale fordi den ukrainske regjeringen er endret. President Vladimir Putin hevdet i mars 2014 at Viktor Janukovitsj ble avsatt ved et kupp, en revolusjon, og at det dermed var en ny stat på det ukrainske territoriet, en stat Russland ikke hadde noen avtaler med. Professor David S. Yost ved USAs marineuniversitet fremholder at det russiske synet er i strid med etablerte prinsipp i folkeretten om at traktater inngås mellom stater og ikke mellom regjeringer.

Mange har pekt på at Ukraina ikke burde ha oppgitt atomvåpnene sine med en nabo som Russland. Bill Clinton, som var en av dem som skrev under avtalen, har sagt at han føler et personlig ansvar for å ha vært med å få Ukraina til å kvitte seg med sine atomvåpen, og at Russland aldri ville våget å gå på Ukraina om de hadde beholdt dem.

## Referanser