Negara gagal

Sebuah **negara gagal** ialah badan politik yang telah rapuh ke tahap di mana keadaan dan tanggungjawab asas pemerintahan yang berdaulat tidak lagi berfungsi dengan baik (lihat juga keruntuhan negara dan negara rapuh). Sebuah negara juga boleh gagal jika kerajaan kehilangan keabsahannya, walaupun dapat menjalankan fungsinya dengan baik. Untuk menjamin negara yang stabil, pemerintahan perlu menikmati kedua-dua *keberkesanan* dan *keabsahan*. Begitu juga, apabila sesebuah negara menjadi lemah dan taraf hidupnya merosot, ia memperkenalkan kemungkinan keruntuhan kerajaan menyeluruh. Badan Fund for Peace mencirikan negara gagal sebagai mempunyai ciri-ciri berikut:

* Kehilangan kawalan wilayahnya, atau monopoli ke atas penggunaan kekerasan fizikal yang sah
* Penghakisan kuasa sah untuk membuat keputusan kolektif
* Ketidakupayaan untuk menyediakan perkhidmatan awam
* Ketidakupayaan untuk berinteraksi dengan negara lain sebagai ahli penuh masyarakat antarabangsa

Ciri-ciri umum sebuah negara gagal termasuk kerajaan pusat yang sangat lemah atau tidak berkesan sehingga ia tidak berupaya untuk menaikkan cukai atau sokongan lain, dan mempunyai sedikit kawalan praktikal ke atas sebahagian besar wilayahnya, dan oleh itu, terdapat ketidakupayaan untuk menyediakan perkhidmatan awam. Apabila ini berlaku, rasuah dan jenayah berleluasa, campur tangan pelaku negara dan bukan negara, kemunculan pelarian dan pergerakan penduduk sukarela, kemerosotan ekonomi mendadak, dan campur tangan ketenteraan dari dalam dan luar negara boleh berlaku.

Kiraan metrik telah dibangunkan untuk menggambarkan tahap tadbir urus negara. Tahap kawalan pemerintah yang tepat yang diperlukan untuk mengelak daripada dianggap sebagai negara gagal adalah berbeza-beza dalam kalangan pengusul. Tambahan pula, pengisytiharan bahawa sesebuah negara telah "gagal" secara amnya adalah satu kontroversi dan, apabila diisytihar secara autoritatif, mungkin membawa kesan geopolitik yang ketara.

## Definisi dan isu
Menurut teori politik Max Weber, negara ditakrifkan dapat mengekalkan "monopoli ke atas penggunaan kuasa fizikal sah" di dalam sempadannya. Apabila ini dipecahkan (cth, melalui kehadiran dominan panglima perang, kumpulan separa tentera, polis korup, geng bersenjata atau terorisme), kewujudan negara itu sendiri menjadi meragukan, dan negara menjadi *negara gagal*. Kesukaran menentukan sama ada kerajaan mengekalkan "monopoli penggunaan kekerasan yang sah", yang merangkumi isu definisi "sah", bermakna tidak jelas dengan tepat bila sesebuah negara itu boleh dikatakan "gagal".

Masalah keabsahan boleh diselesaikan dengan memahami maksud Weber. Weber menjelaskan bahawa hanya negara yang mempunyai cara pengeluaran yang diperlukan bagi keganasan fizikal. Ini bermakna bahawa negara tidak memerlukan keabsahan untuk mencapai monopoli cara keganasan (*[[de facto]]*), tetapi akan memerlukannya jika ia perlu menggunakannya (*[[de jure]]*).

Lazimnya, istilah ini bermaksud bahawa negara telah menjadi tidak berkesan dan tidak dapat menguatkuasakan undang-undangnya secara seragam atau menyediakan barangan dan perkhidmatan asas kepada rakyatnya. Kesimpulan bahawa sesebuah negara sedang menggagal atau telah gagal boleh dibuat daripada pemerhatian terhadap pelbagai ciri dan gabungannya. Contoh ciri sedemikian termasuk - tetapi tidak terhad kepada - kehadiran pemberontakan, korupsi politik yang melampau, kadar jenayah melampau sehingga pasukan polis tidak berupaya, birokrasi yang tidak dapat ditembusi dan tidak berkesan, ketidakberkesanan kehakiman, campur tangan tentera dalam politik dan penyatuan kuasa oleh aktor serantau supaya ia menyaingi atau menghapuskan pengaruh pihak berkuasa negara. Faktor persepsi lain mungkin terlibat. Konsep terbitan "bandar gagal" juga telah dilancarkan, berdasarkan tanggapan bahawa walaupun sesebuah negara mungkin berfungsi secara umum, politik di peringkat subnegara mungkin runtuh dari segi infrastruktur, ekonomi dan dasar sosial. Kawasan atau bandar tertentu mungkin jatuh di luar kawalan negara, menjadi bahagian negara yang tidak ditadbir secara *de facto*.

Tiada takrifan konsisten atau kuantitatif bagi "negara gagal" wujud; sifat subjektif penunjuk yang digunakan untuk membuat kesimpulan kegagalan telah membawa kepada pemahaman yang samar-samar tentang istilah tersebut.

Sesetengah sarjana menumpukan kepada kapasiti dan keberkesanan kerajaan untuk menentukan sama ada sesebuah negara itu gagal atau tidak. Indeks lain seperti Indeks Negara Rapuh menggunakan penilaian sifat demokrasi institusi sesebuah negara sebagai cara untuk menentukan tahap kegagalannya. Akhir sekali, sarjana lain menumpukan hujah mereka pada keabsahan negara, mengenai sifat negara, pertumbuhan keganasan jenayah di sesebuah negara, mengenai institusi ekstraktif ekonomi, keupayaan negara untuk mengawal wilayahnya. Robert H. Bates merujuk kepada kegagalan negara sebagai "ledakan dalam negara", di mana negara berubah "menjadi alat pemangsa" dan negara secara berkesan kehilangan monopoli ke atas kekerasan.

## Pengukuran
Kaedah pengukuran kegagalan keadaan secara amnya dibahagikan kepada pendekatan kuantitatif dan kualitatif.

### Pendekatan kuantitatif

Pengukuran kuantitatif kegagalan keadaan bermakna penciptaan indeks dan kedudukan adalah sangat penting. Walau bagaimanapun, beberapa indeks lain secara amnya digunakan untuk menggambarkan kelemahan negara, selalunya menumpukan pada tahap pembangunan (cth. *Freedom House Index* (FHI), Indeks Pembangunan Manusia (HDI), atau Petunjuk Tadbir Urus Bank Dunia). Selain itu, penilaian serantau mungkin memberikan butiran konkrit tentang, antara lain, tahap demokrasi seperti Laporan Pembangunan Demokratik di Amerika Latin (*Informe de desarrollo democrático de América Latina*). Walau bagaimanapun, Indeks Negara Rapuh telah mendapat perhatian yang agak besar sejak penerbitan pertamanya pada 2005. Disunting oleh majalah *Foreign Policy*, ranking itu meneliti 178 negara berdasarkan penyelidikan analitikal Alat Sistem Penilaian Konflik (CAST) oleh Funds for Peace.

Jumlah skor FSI adalah daripada 120, dan pada 2015 terdapat, 178 negara dalam senarai. Pada mulanya, FSI hanya menduduki 75 negara pada 2005. FSI menggunakan dua kriteria yang membolehkan sesebuah negara layak untuk dimasukkan dalam senarai: pertama sekali, negara itu mestilah negara anggota Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu, dan kedua, mesti ada saiz sampel yang ketara kandungan dan data yang tersedia untuk negara itu membolehkan analisis bermakna dibentik. Terdapat tiga kumpulan: sosial, ekonomi dan politik dengan keseluruhan 12 penunjuk.

Penunjuk sosial:

* Tekanan demografi
* Pelarian atau pelarian dalaman
* Keluhan kumpulan
* Emigrasi rakyat dan intelektual

Penunjuk ekonomi:

* Pembangunan ekonomi tidak sekata
* Kemiskinan dan kemerosotan ekonomi

Penunjuk politik dan ketenteraan:

* Keabsahan negara
* Perkhidmatan awam
* Hak asasi manusia dan kedaulatan undang-undang
* Alat keselamatan
* Elit berpuak
* Campur tangan luar

Penunjuk setiap satu dikira untuk 10, menambah sehingga jumlah 120. Walau bagaimanapun, untuk menambah sehingga 120, markah penunjuk dibundarkan ke atas atau ke bawah kepada satu tempat perpuluhan terdekat. Dalam indeks 2015, Sudan Selatan menduduki tempat pertama (paling teruk), Somalia nombor dua, dan Republik Afrika Tengah nombor tiga. Finland kini merupakan negara paling stabil dan mampan dalam senarai.

Meskipun digunakan dalam banyak penyelidikan dan menjadikan pengelasan lebih pragmatik, ia sering menerima banyak kritikan atas beberapa sebab. Pertama, ia tidak termasuk Indeks Pembangunan Manusia untuk memperoleh markah akhir, tetapi sebaliknya memberi tumpuan kepada institusi untuk mengukur apa yang sering juga dianggap sebagai aspek manusia untuk pembangunan. Kedua, ia menyetarakan kerapuhan atau kelemahan negara dengan kekurangan pembangunan. Perbandingan ini mula-mula menganggap bahawa keterbelakangan (ekonomi) mewujudkan kelemahan, dan dengan itu, mengandaikan bahawa jika sesebuah negara itu "maju" maka ia adalah stabil atau mampan. Ketiga, ia mengukur kegagalan (atau kejayaan) negara tanpa memasukkan kemajuan di luar sfera 12 petunjuk, sekali gus mengecualikan langkah penting dalam pembangunan seperti penurunan kadar kematian kanak-kanak, dan peningkatan akses kepada sumber air bersih dan ubat-ubatan.

### Pendekatan kualitatif
Pendekatan kualitatif merangkumi kerangka teori. Biasanya, jenis pengukuran ini menggunakan model peringkat untuk membenarkan pengkategorian keadaan. Dalam tiga hingga lima peringkat, penyelidik menunjukkan kegagalan keadaan sebagai satu proses. Penyelidik terkenal, antara lain, ialah Robert I. Rotberg dalam Inggeris-Amerika dan Ulrich Schneckener dalam bidang Jerman.

Model berperingkat Ulrich Schneckener (2006) mentakrifkan tiga elemen teras, monopoli keganasan, keabsahan dan kedaulatan undang-undang. Tipologi adalah berdasarkan logik *keselamatan diutamakan* dan dengan itu, menunjukkan perkaitan monopoli keganasan berbanding dua syarat yang lain, dan pada masa yang sama bertindak sebagai prasyarat untuk keadaan berfungsi. Empat jenis kenegaraan beliau ialah: (1) negara disatukan, (2) negara lemah, (3) menggagal, dan (4) negara runtuh/gagal. Jenis pertama ditujukan kepada keadaan berfungsi; semua fungsi teras negara berfungsi dalam jangka panjang. Di negara lemah, monopoli kekerasan masih utuh, tetapi dua kawasan lain menunjukkan defisit yang serius. Negara yang menggagal tidak mempunyai monopoli kekerasan, manakala kawasan lain sebahagiannya berfungsi sekurang-kurangnya. Akhir sekali, keadaan runtuh atau gagal dikuasai oleh struktur para yang dicirikan oleh aktor yang cuba mencipta susunan dalaman tertentu, tetapi keadaan tidak dapat memenuhi tiga elemen teras dengan secukupnya.

Kedua-dua pendekatan penyelidikan menunjukkan beberapa ketaksekataan. Walaupun pendekatan kuantitatif tidak mempunyai ketelusan dalam penunjuk dan pengimbangan dalam proses penilaian negara, pendekatan kualitatif menunjukkan kepelbagaian fokus yang berbeza. Salah satu percanggahan utama ialah persoalan sama ada semua peringkat perlu dialami secara berterusan atau jika sesebuah negara boleh melangkaui satu fasa. Schneckener menekankan bahawa modelnya sebenarnya tidak boleh ditafsirkan sebagai model bertahap kerana, pada pendapatnya, sebuah negara tidak semestinya menjalani setiap peringkat. Model Robert I. Rotberg mendasari logik ordinal dan dengan itu, membayangkan bahawa proses kegagalan negara sebagai rantaian kronologi fasa.

## Perangkap keupayaan negara gagal
Perangkap keupayaan bermakna negara sedang membangun pada kadar yang sangat perlahan dalam pengembangan keupayaan negara walaupun dalam dunia kontemporari, yang juga merupakan masalah teras negara gagal. Banyak negara kekal terperangkap dalam keadaan produktiviti rendah yang banyak dipanggil "perangkap kemiskinan". Pertumbuhan ekonomi hanyalah satu aspek pembangunan; satu lagi dimensi utama pembangunan ialah pengembangan keupayaan pentadbiran negara, keupayaan kerajaan untuk mempengaruhi perjalanan peristiwa dengan melaksanakan dasar dan program. Perangkap keupayaan menutup ruang pembaharuan, mewujudkan agenda amalan terbaik yang tetap sebagai asas menilai negara gagal. Oleh itu, ejen tempatan dikecualikan daripada proses membina negara mereka sendiri, secara tersirat menjejaskan idea penciptaan nilai pemimpin tempatan dan pekerja barisan hadapan.

Walaupun negara yang gagal adalah punca ramai pelarian, penghijrahan huru-hara yang dibenarkan oleh peraturan PBB dan dasar sempadan terbuka telah menyumbang kepada emigrasi modal insan, terutamanya golongan profesional (*brain drain*). Tanpa pekerja profesional dan mahir yang mencukupi seperti doktor, jururawat, ahli biologi, jurutera dan juruelektrik, masalah negara gagal cenderung meningkat, dan membawa kepada lebih banyak emigrasi. Begitu juga, dasar yang tidak memerlukan penempatan semula negara ketiga di benua yang sama seperti negara gagal menjadikan penempatan semula selepas perang, kebuluran atau keruntuhan politik lebih kecil kemungkinannya, kerana jarak, kos dan kesulitan untuk kembali ke negara asal meningkat dengan jarak dan perubahan bahasa dalam kalangan keluarga pelarian.

Di Somalia, Afghanistan, dan Yaman, gerakan reformasi dan usaha pemodenan menjadi lemah apabila tiada program penempatan semula pelarian yang berkesan.

## Contoh
Sumbangan yang relevan kepada bidang negara yang gagal dan sifat-sifatnya telah dibuat oleh Jack Goldstone dalam kertas kerjanya "Pathways to State Failure". Beliau mentakrifkan keadaan gagal sebagai negara yang telah kehilangan kedua-dua keberkesanan dan kesahihannya. Keberkesanan bermaksud keupayaan untuk menjalankan fungsi negara seperti menyediakan keselamatan atau mengenakan cukai. Legitimasi bermaksud sokongan kumpulan penting penduduk. Negarayang mengekalkan salah satu daripada dua aspek ini tidak gagal seperti itu; bagaimanapun, ia berada dalam bahaya besar untuk gagal tidak lama lagi jika tiada tindakan dilakukan. Dia mengenal pasti lima laluan ke arah kegagalan negara:

# Peningkatan konflik kelompok (etnik atau agama). Contoh: Rwanda, Yugoslavia.
# Pemangsaan terancang (korupsi atau kroni mengaut sumber dengan mengorbankan kumpulan lain). Contoh: Nicaragua.
# Pemberontakan serantau atau gerila. Contoh: Colombia, Vietnam.
# Keruntuhan demokrasi (mengakibatkan perang saudara atau rampasan kuasa). Contoh: Nigeria, Nepal.
# Krisis penggantian atau reformasi di negara autoritarian. Contoh: Indonesia di bawah Suharto, Kesatuan Soviet di bawah Gorbachev

Larry Diamond, dalam kertas kerjanya *Promoting democracy in post-conflict and failed states*, berpendapat bahawa negara lemah dan gagal menimbulkan masalah tersendiri dalam promosi demokrasi. Di negara-negara ini, cabarannya bukan sahaja untuk menekan pemimpin negara autoritarian untuk menyerahkan kuasa, tetapi lebih kepada memikirkan bagaimana untuk menjana semula kuasa sah pada mulanya. Terdapat terutamanya dua jenis kes yang berbeza, dan setiap satu daripada dua jenis kes ini memerlukan jenis strategi khusus untuk menggalakkan tadbir urus yang baik:

# Negara pascakonflik yang muncul daripada perang luar atau saudara. Kebanyakan negara ini pernah berada di Afrika—Afrika Selatan, Mozambique, Sierra Leone, Somalia. Beberapa negara berada di Amerika Latin (Nicaragua, El Salvador, dan kebanyakan Amerika Tengah), Asia (cth Kemboja), dan Timur Tengah (Lubnan, Algeria, dan Iraq);
# Negara yang berada di tengah-tengah perang saudara atau konflik ganas yang berterusan, di mana pihak berkuasa negara pusat telah runtuh secara majoriti, seperti di Republik Demokratik Congo

## Kritikan terhadap konsep
Istilah "negara gagal" telah menghadapi kritikan berdasarkan dua isu utama. Hujah pertama ialah istilah itu sendiri boleh digunakan secara pukul rata secara sewenang-wenangnya, dengan menggabungkan masalah tadbir urus yang berbeza, dan tanpa mengambil kira variasi tadbir urus negara. Hujah kedua ialah aplikasi politik untuk mewajarkan campur tangan tentera dan pembinaan negara berdasarkan model Barat.

Olivier Nay, William Easterly, dan Laura Freschi telah mengkritik konsep kegagalan negara kerana tidak mempunyai definisi yang sekata, dengan indeks yang menggabungkan pelbagai penunjuk prestasi negra ditimbang secara sewenang-wenangnya untuk memperoleh ukuran kerapuhan negara yang tidak jelas dan teragregat. Charles T. Call berhujah bahawa label "negara gagal" telah digunakan secara meluas sehingga ia telah menjadi lapuk. Memandangkan terdapat sedikit konsensus mengenai tataerti negara gagal, ciri yang biasa digunakan untuk mengenal pasti negara gagal adalah banyak dan sangat pelbagai, daripada pencabulan hak asasi manusia, kemiskinan dan korupsi hingga tekanan demografi. Ini bermakna bahawa pelbagai keadaan yang sangat berbeza dikategorikan bersama sebagai negara gagal (atau menggagal). Ini boleh menyembunyikan kerumitan kelemahan khusus yang dikenal pasti dalam negara khusus dan menghasilkan satu pendekatan yang sesuai untuk semua, yang biasanya tertumpu pada pengukuhan kapasiti pemerintahan negara. Tambahan pula, penggunaan istilah "negara gagal" telah digunakan beberapa kuasa asing sebagai justifikasi untuk menceroboh sesebuah negara atau menentukan set preskriptif khusus matlamat dasar luar negara. Selepas 2001, Call mencatatkan bahawa AS menyatakan bahawa negara gagal adalah salah satu ancaman keselamatan terbesar yang dihadapi negara, berdasarkan andaian bahawa sebuah negara dengan isntitusi yang lemah – atau tidak wujud – dapat menyediakan tempat selamat bagi pengganas bertindak, dan dijadikan tempat percambahan ekstremisme.

## Rujukan