프랑스의 국민투표

프랑스 제5공화국 헌법은 세 가지 유형의 국민투표를 허용한다:
# 국가적 차원에서, 내각 또는 프랑스 의회의 제안에 따라 프랑스 대통령의 발의로 이루어지는 입법 국민투표 (1958년부터);
# 지방 차원에서 이루어지는 지방 국민투표 발의 (2003년부터);
# 2008년 7월 23일 헌법에 규정된 공동 발의 국민투표 (의회 의원 5분의 1의 발의와 등록 유권자 10분의 1의 지지로 조직됨).

## 개념
국민투표는 민주주의적 이상을 되찾기 위해 사용되는 과정으로, "시민 전체가 국민투표를 통해 다른 당국이 취했거나 취할 계획인 조치에 대해 의견이나 의사를 표명하도록 부름받는 것"이라 정의되며, 긍정적인 응답이 나올 경우 그 조치가 시행되거나 채택된다. 국민투표는 찬성(채택) 또는 반대(거부)라는 두 가지 가능한 응답만을 허용한다.

용어상으로 '국민투표(referendum)'라는 단어는 1958년 이전의 프랑스 헌법에서 드물게 등장한다. 대신 '협의(consultation)'나 '인민에 대한 호소(appeal to the people)'와 같은 우회적인 표현이 사용되었다. 1946년 10월 27일 헌법 제3조만이 인민의 국민투표권을 인정했다. 20세기에 들어서는 결정을 수반하는 국민투표와 의견 수렴으로 이어지는 논의를 구분할 필요가 생겼다. 법학 문헌에서는 행위나 그 행위의 결과에 초점을 맞추느냐에 따라 비공식적 용어인 '자문형 국민투표(référendum consultatif)'와 '국민투표적 협의(consultation référendaire)'가 사용된다. 이러한 사용 방식은 모두 위에 제시된 일반적인 정의를 충족한다. 그러나 국참사원(Conseil d'État)의 판례는 프랑스 인민이 주권을 행사하며 오직 헌법평의회의 판단만을 받는 국가 국민투표(제11조, 제89조, 제88-5조)와 그 외의 국민투표를 명확히 구분한다.

국민투표 기법은 1958년 헌법에 의해 수립된 공화국 체제가 주장하는 민주주의 원칙과 일치한다:

* 제2조 제5항 - "(공화국의) 원칙은 인민의, 인민에 의한, 인민을 위한 정부이다."

국가적 차원에서의 국민투표 사용은 헌법에 따른 국가 주권을 완화하며, 이로써 직접 민주주의와 간접 민주주의 과정을 혼합한다:

* 제3조 제1항 - "국가 주권은 인민에게 속하며, 인민은 그 대표자들을 통해서나 국민투표를 수단으로 이를 행사한다..."

그러나 현재 프랑스를 비롯한 많은 국가의 헌법에 규정된 다양한 국민투표와 논의의 실행 방식은 반직접 민주주의의 한 방법이다.

## 프랑스 국민투표의 역사

### 혁명적 기회의 교착 상태
국민투표는 혁명 시대 헌법 사상의 중요한 부분이었다. 지롱드파의 헌법 초안은 이미 의회 법안에 대한 인민의 거부권을 규정하고 있었다. 그러나 이 개념은 최종 초안에는 반영되지 않았다.

프랑스에서 국민투표가 처음 사용된 것은 1793년 야코뱅파 헌법 채택 때였다. 장자크 루소의 저작에서 영감을 받은 이 헌법은 인민의 승인을 필요로 하는 법의 채택을 위해 국민투표를 사용할 것을 계획했다.

인민이 집회로 모였을 때, 최소 절반 이상의 데파르트망(여기에 한 곳 추가)에서 10분의 1의 인원이 제안된 법안에 반대하면(제58-60조 참조), 해당 법안은 폐기되었다. 심지어 "인민의 거부권"이라는 말까지 나왔다. 헌법 문제에 있어서도 기초 의회의 10분의 1이 국가 차원의 재검토를 결정하면 유권자들은 발안권을 가졌다. 헌법 자체도 1793년 7월부터 8월 사이에 국민투표로 채택되었으나, 일부에서는 그 민주적 성격에 대해 의구심을 제기하기도 한다. 이 헌법은 실제로는 한 번도 적용되지 않았다.

### 제국 치하에서의 플레비사이트 사용의 영향

그 결과로 대중주의(populism)를 경계하게 되었다. 국민주권과 대의 민주주의를 옹호한 에마뉘엘 조제프 시에예스의 사상이 인민 주권보다 우세해졌다. 그러나 나폴레옹은 인민을 길들이면서 그들에게 직접 호소하는 방법을 너무나 잘 알고 있었고, 그 뒤를 이은 긴 기간 동안 이 과정은 신뢰를 잃었다.

제국 체제하에서 국민투표는 플레비사이트(plebiscites)가 되었다. 이는 브뤼메르 18일 쿠데타 이후 통령정부를 거쳐 종신 통령이 된 보나파르트에게 권력을 부여하고, 열성적이고 침투력 있는 행정부의 도움을 받아 제1제국으로 전환하며 권력을 확장하는 수단이 되었으며, 심지어 백일천하 기간에도 완화된 형태로 지속되었다. 나폴레옹 3세 역시 1851년 쿠데타와 제2제국의 복고를 승인받기 위해 명확한 헌법적 플레비사이트 기법을 사용했으며, 1870년 전쟁 직전에는 고도로 자유화된 정부를 비준하기도 했다.

프랑스 제3공화국에서 국민투표는 전제주의의 도구가 되었다. 그 결과, 프랑스 제4공화국 형성 과정에서는 국민투표의 가상적 사용을 무시하거나 오직 헌법 문제와 대안적 상황으로만 한정했다.

제국 시절의 트라우마는 여전히 생생했고 학계의 토론도 끝나지 않은 상태였다. 변호사 에두아르 라불레가 제3공화국 수립 당시 고립되어 국민투표를 옹호했지만, 1931년 카레 드 말베르가 역설적인 입장을 훌륭하게 뒷받침하기 전까지 전체 법학계는 국민투표가 의회제와 일치하지 않는다고 간주했다. 정치권의 대다수도 끝까지 의심의 눈초리를 거두지 않았다.

### 샤를 드골 장군의 흔적
섬네일|오른쪽|샤를 드골 장군은 1945년 해방 당시 국민투표를 사용했으며 제5공화국에 그 자취를 남겼다.
그러나 샤를 드골 장군은 1945년 프랑스 해방 이후 프랑스 제3공화국을 종식시키고 국가에 임시 계획을 부여하기 위해 국민투표 사용을 다시 도입했다. 또한 1946년 프랑스 인민은 프랑스 제4공화국을 탄생시킨 헌법 초안에 대해 두 차례 투표했다. 이는 인민이 첫 번째 투표에서 "반대"함으로써 과거로부터 자유로워질 수 있게 해주었다. 하지만 국민투표는 제도화되지 않았고, 1958년 드골 장군이 권력에 복귀한 후에야 국민투표는 새 헌법의 비준과 헌법 자체의 주요 혁신 중 하나로서 복원되었다. 실제로 프랑스 제5공화국 헌법에서 국민투표는 주권 행사의 수단(제3조)이자 원칙으로 내재화되었으며, 동시에 입법(제11조), 제헌(제89조), 자결(제53조 및 제86조)의 세 가지 영역을 포괄하게 되었다.

동시에 이는 제5공화국에 반대하는 이들로부터 비판의 표적이 되었는데, 그들은 이를 권위주의 정부 수립의 확인으로 보았다. 이 경우 국민투표는 제국 시절보다 훨씬 민주적인 맥락에 있었지만, 드골이 규제하려 했음에도 불구하고 플레비사이트의 색채가 강하게 남아 있었다. 그럼에도 불구하고 많은 이들은 여전히 국민투표에 대해 강한 우려를 표명했다. 일부에서 위헌이라고 간주한 1962년과 1969년의 제11조 사용(아래 참조) 외에도, 이는 강력한 토론과 "반대의 카르텔" 형성을 불러일으켰으며, 상원 의장은 이를 두고 "대역죄"라고 언급하기까지 했다. 우리는 또한 드골이 국민투표를 의회와의 의견 불일치를 중재하기 위한 의회 해산의 대안이자, 자신의 개인적 정당성을 새롭게 하는 수단으로 여겼음을 알고 있다.

따라서 이후의 국민투표들이 프랑스에서 플레비사이트로 낙인찍힌 것은 놀라운 일이 아니다. 드골과 달리 후임자 중 누구도 신임 문제를 공개적으로 제기하지 않았음에도 불구하고, 유권자들이 반대로 움직인다는 인상을 주었다. 이것이 최근 몇 년간 국민투표가 사용된 주요 원인으로, 정치적으로 불확실한 국민투표가 항의 투표의 기회를 제공하며 실패의 위험(1992년에 거의 그럴 뻔했고, 2005년에 실제로 그랬던 것처럼)을 감수하게 한다. 또한 거의 문화적인 차원에서 국민투표는 관심의 저하와 낮은 참여율을 유발할 수 있으며, 이는 정족수 요건 때문에 결과의 범위를 축소시킨다(1972년과 특히 1988년처럼).

### 21세기의 전망과 균형

국민투표 실행 조건이 주관적이라는 비판과 그 결점에도 불구하고, 국민투표는 여전히 오직 혁신을 위해서만 사용된다는 희생을 치르면서도 지지자들을 보유하고 있다.

발레리 지스카르 데스탱 대통령은 일부 사회적 문제를 해결하기 위해 사용하고 싶어 했던 국민투표를 많이 활용하지 않았다.

15년의 공백 끝에 국민투표를 사용한 프랑수아 미테랑 대통령은 국민투표의 범위를 넓히려는 시도에 실패했다. 제11조의 범위를 시민 자유까지 확장하려는 법안은 국민의회에서 채택되었으나 1984년 상원에서 거부되었다. 미테랑은 1993년에 브델 위원회의 작업을 시작했지만, 1992년 국민투표의 엇갈린 성공 이후 위원회의 제안에 따라 행동하지 않았다. 1991년 9월 10일, 미테랑 대통령은 대통령직, 사법부, 의회의 역할에 영향을 미치는 제도적 개혁을 단행하기 위해 국민투표를 발표했으나, 이 국민투표는 실제로 열리지 않았다.

자크 시라크 대통령은 1995년 제11조의 범위를 확장하는 데 어느 정도 성공했다. 2005년 국민투표의 희생양이 되기 전, 그 또한 국민투표 사용을 복원하겠다는 의사를 밝혔다. 그는 이를 두 번 실천에 옮겼는데, 그 첫 번째는 2000년 절차(제89조 제2항)에 따른 헌법 문제였다. 그의 재임 기간 동안 국민투표를 포함하여 1995년 헌법 정리가 이루어졌다. 범위 확장 외에도 제11조에서 소멸된 프랑스 공동체에 대한 언급이 삭제되었다. 제86조도 같은 이유로 무용지물이 되어 삭제되었다. 국민투표를 확대하는 다른 두 가지 개혁이 성공했다. 하나는 2003년 지방 국민투표(제72-1조 포함)를 확립한 것이고, 다른 하나는 2005년 유럽 연합에 대한 새로운 권한 양보를 비준하기 위해 국민투표 사용을 강제한 제88-5조이다.

2021년 10월, 장 라살은 국민의회에 헌법 문제에 대한 시민 발안 국민투표를 도입하는 헌법 개정안을 제출했다. 시민들이 70만 명의 서명을 모으면 대표자들을 거치지 않고 헌법 개정 제안을 위한 국민투표를 유발할 수 있게 하는 내용이었다. 2022년 대통령 선거 1차 투표 일주일 전, 장 라살은 당선될 경우 헌법 문제에 대한 시민 발안 국민투표 수립을 결정하기 위한 국민투표를 조직하지 못할 시 자신의 모든 재산을 기부하겠다는 약속을 공증인 앞에서 했다.

## 내용주

## 참고 문헌
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## 각주

분류:프랑스의 국민투표