Sengketa DS593

Sengketa **DS593** atau ***(Uni Eropa - Certain Measures Concerning Palm Oil and Oil Palm Crop-Based Biofuels)*** adalah sengketa dalam mekanisme penyelesaian sengketa Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) antara Indonesia dan Uni Eropa. Sengketa ini berkaitan dengan kebijakan energi terbarukan Uni Eropa, terutama *Renewable Energy Directive II* (RED II) dan *Delegated Regulation (EU) 2019/807*, yang mengklasifikasikan minyak kelapa sawit sebagai bahan baku biofuel dengan risiko tinggi *indirect land-use change* (ILUC).

Indonesia berpendapat bahwa kebijakan tersebut membatasi akses minyak sawit di pasar Uni Eropa serta bersifat diskriminatif terhadap produk Indonesia. Sengketa ini menyoroti pertemuan antara kebijakan perdagangan internasional dengan regulasi lingkungan dan perubahan iklim.

## Latar belakang
Minyak sawit merupakan salah satu komoditas pertanian paling penting dalam perdagangan internasional. Indonesia adalah produsen utama minyak sawit dunia, dengan pangsa pasar global lebih dari separuh total produksi. Sebagian besar produksi tersebut diekspor, termasuk ke Uni Eropa yang selama bertahun-tahun menjadi salah satu pasar tujuan utama.

Pada tahun 2018, Uni Eropa mengadopsi *Renewable Energy Directive II (RED II)* sebagai kerangka kebijakan energi yang berlaku hingga 2030. *RED II* menetapkan target pemakaian energi terbarukan dan secara khusus mengatur penggunaan bahan bakar hayati *(biofuel)*. Dalam aturan pelaksanaannya, terutama *Delegated Regulation (EU) 2019/807*, minyak sawit dikategorikan sebagai bahan baku biofuel dengan risiko tinggi *indirect land-use change* (ILUC). Kategori ini berarti bahwa perluasan perkebunan sawit dianggap berpotensi mendorong alih fungsi lahan yang menyebabkan peningkatan emisi gas rumah kaca.

Berdasarkan regulasi tersebut, kontribusi *biofuel* berbasis sawit dalam target energi terbarukan Uni Eropa akan dibatasi secara bertahap hingga dihapuskan pada tahun 2030. Sementara itu, *biofuel* yang berasal dari tanaman lain seperti *[[rapeseed]]*, bunga matahari, dan kedelai tidak dikenakan pembatasan yang sama.

Indonesia memandang klasifikasi ini tidak didasarkan pada kajian ilmiah yang obyektif, tidak transparan, dan menimbulkan perlakuan diskriminatif terhadap minyak sawit. Pemerintah Indonesia berpendapat bahwa kebijakan tersebut berpotensi mengurangi akses pasar bagi minyak sawit Indonesia di Eropa, serta mendistorsi persaingan dengan minyak nabati lain yang diproduksi di wilayah di Uni Eropa.

Perbedaan pandangan mengenai status minyak sawit dalam kebijakan energi Uni Eropa inilah yang menjadi dasar Indonesia membawa sengketa ke Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) melalui mekanisme penyelesaian sengketa *(Dispute Settlement Understanding/DSU)*.

## Pihak ketiga
Dalam proses sengketa di WTO, sejumlah anggota organisasi berpartisipasi sebagai pihak ketiga. Mereka dapat menyampaikan pandangan tertulis atau lisan, meskipun tidak memiliki kedudukan sebagai penggugat atau tergugat. Kehadiran pihak ketiga mencerminkan kepentingan mereka terhadap isu yang diperdebatkan, baik dari sisi perdagangan minyak nabati maupun kebijakan lingkungan.

Pada sengketa DS593, pihak-pihak ketiga yang tercatat meliputi:

* Malaysia – sebagai produsen minyak terbesar kedua setelah Indonesia, Malaysia memiliki kepentingan langsung terhadap kebijakan Uni Eropa mengenai *biofuel* berbasis sawit.
* Thailand – negara produsen minyak nabati dan *biofuel* di Asia Tenggara yang khawatir kebijakan Uni Eropa dapat menjadi preseden bagi pasar global.
* Amerika Serikat – sebagai produsen kedelai dan biodiesel, AS berkepentingan atas regulasi biofuel Uni Eropa yang dapat memengaruhi persaingan pasar minyak nabati.
* India – importir utama minyak kelapa sawit dunia, India memiliki perhatian terhadap dampak kebijakan tersebut terhadap perdagangan global minyak nabati.
* Jepang – pengguna *biofuel* yang menaruh perhatian pada standar keberlanjutan dalam perdagangan energi terbarukan.
* Rusia – sebagai produsen minyak nabati (terutama bunga matahari), Rusia berkepentingan pada dampak jangka panjang kebijakan Uni Eropa terhadap akses pasar.

Keterlibatan pihak ketiga ini menunjukkan bahwa sengketa DS593 bukan hanya menyangkut hubungan bilateral Indonesia–Uni Eropa, tetapi juga memiliki implikasi yang lebih luas terhadap tata kelola perdagangan *biofuel* global dan hubungan antara aturan perdagangan dengan kebijakan lingkungan.

## Dasar hukum
Indonesia mendalilkan bahwa kebijakan Uni Eropa melanggar sejumlah ketentuan WTO, terutama:Dalam GATT 1994, Indonesia menilai Uni Eropa melanggar Pasal I:1 tentang perlakuan sama atau *most-favoured nation treatmen*t, karena memberikan perlakuan lebih menguntungkan bagi biofuel *non-*sawit. Pasal III:4 mengenai perlakuan nasional juga dianggap dilanggar karena minyak sawit diperlakukan kurang menguntungkan dibandingkan produk sejenis yang diproduksi di Uni Eropa. Selain itu, Indonesia mengklaim pembatasan penggunaan sawit bertentangan dengan Pasal XI:1 mengenai larangan pembatasan kuantitatif. Uni Eropa membela diri dengan merujuk pada Pasal XX yang memberikan pengecualian umum untuk tujuan perlindungan lingkungan.

Dalam Perjanjian tentang Hambatan Teknis Perdagangan *(TBT Agreement)*, Indonesia menilai Uni Eropa melanggar Pasal 2.1 karena regulasi sawit diskriminatif, serta Pasal 2.2 karena pembatasan dianggap lebih ketat daripada yang diperlukan dan tidak sepenuhnya berbasis bukti ilmiah. Indonesia juga menilai Uni Eropa gagal memanfaatkan standar internasional sebagaimana diatur dalam Pasal 2.4 dan 2.5.Dalam Perjanjian tentang Subsidi dan Tindakan Imbalan (SCM Agreement), Indonesia menilai kebijakan Uni Eropa setara dengan subsidi terlarang sebagaimana dimaksud Pasal 3.1(b), serta menimbulkan kerugian serius sebagaimana diatur dalam Pasal 5.

## Posisi hukum para pihak

* Indonesia menekankan bahwa kebijakan Uni Eropa diskriminatif, tidak transparan, dan tidak didasarkan pada standar internasional. Selain itu, kebijakan tersebut secara *de facto* menutup akses pasar bagi minyak sawit Indonesia.
* Uni Eropa membela diri dengan menyatakan bahwa regulasi *RED II* dan *Delegated Regulation (EU) 2019/807* dirancang untuk tujuan lingkungan yang sah, khususnya mitigasi perubahan iklim, dan karenanya dilindungi oleh pengecualian umum GATT Pasal XX.

## Proses sengketa di WTO

* **Permintaan konsultasi:** Pada 9 Desember 2019, Indonesia mengajukan permintaan konsultasi kepada Uni Eropa. Indonesia menilai kebijakan *RED II dan Delegated Regulation (EU) 2019/807* tidak konsisten dengan ketentuan *GATT 1994*, Perjanjian tentang Hambatan Teknis Perdagangan *(TBT Agreement)*, dan Perjanjian tentang Subsidi dan Tindakan Imbalan *(SCM Agreement)*. Konsultasi tidak menghasilkan penyelesaian.

* **Permintaan pembentukan panel:** Pada 18 Maret 2020, Indonesia meminta pembentukan panel.
* **Pembentukan panel:** Pada 29 Juli 2020, Badan Penyelesaian Sengketa (DSB) WTO menyetujui pembentukan panel. Beberapa anggota WTO, termasuk Malaysia, Thailand, Amerika Serikat, India, Jepang, dan Rusia, ikut serta sebagai pihak ketiga.
* **Penunjukan anggota panel:** Karena kedua pihak tidak sepakat mengenai komposisi panel, pada November 2020 Wakil Direktur Jenderal WTO menunjuk tiga anggota panel.
* **Pemeriksaan panel:** Panel memeriksa pernyataan tertulis dan lisan dari Indonesia, Uni Eropa, dan pihak ketiga. Indonesia menekankan bahwa kebijakan Uni Eropa diskriminatif terhadap minyak sawit. Uni Eropa berargumen bahwa kebijakan tersebut diperlukan untuk tujuan lingkungan dan mitigasi perubahan iklim. Panel juga meninjau data ilmiah terkait ILUC serta mekanisme sertifikasi *low-ILUC biofuel*.

## Hasil laporan panel
Panel WTO menerbitkan laporan final pada 10 Januari 2025, yang kemudian diadopsi oleh Badan Penyelesaian Sengketa (DSB) pada 24 Februari 2025. Dalam laporan tersebut, panel menyatakan bahwa Renewable Energy Directive II (RED II) secara umum konsisten dengan aturan WTO. Panel menilai bahwa tujuan kebijakan Uni Eropa untuk mengurangi emisi gas rumah kaca dan mendukung energi terbarukan dapat dibenarkan sebagai tujuan sah dalam kerangka Pasal XX GATT 1994.

Namun, panel menemukan bahwa *Delegated Regulation* (EU) 2019/807 bermasalah dalam beberapa aspek. Pertama, mekanisme peninjauan data *indirect land-use change* (ILUC) tidak dilakukan secara transparan dan tepat waktu. Kedua, proses sertifikasi *low-ILUC biofuel* tidak memberikan kepastian hukum yang memadai dan berpotensi diskriminatif. Ketiga, minyak kelapa sawit diperlakukan kurang menguntungkan dibandingkan produk sejenis, yang dianggap bertentangan dengan prinsip *non*-diskriminasi dalam WTO.

Secara hukum, panel menyimpulkan bahwa Uni Eropa telah melanggar beberapa ketentuan. Pelanggaran tersebut meliputi Pasal I:1 GATT 1994 mengenai perlakuan sama atau *most-favoured nation treatment*, Pasal III:4 GATT 1994 mengenai *national treatment*, serta Pasal 2.1 dan 2.2 Perjanjian tentang Hambatan Teknis Perdagangan *(TBT Agreement)*. Di sisi lain, panel tidak menemukan pelanggaran terhadap Pasal XI:1 GATT 1994 karena pembatasan dalam *RED II* tidak dianggap setara dengan larangan kuantitatif impor. Panel juga tidak menemukan bukti yang cukup untuk mendukung klaim Indonesia terkait Pasal 3.1(b) dan Pasal 5 Perjanjian tentang Subsidi dan Tindakan Imbalan *(SCM Agreement)*.

Sebagai tindak lanjut, panel merekomendasikan agar Uni Eropa menyesuaikan Delegated Regulation (EU) 2019/807 agar konsisten dengan kewajiban WTO, khususnya dalam hal transparansi, non-diskriminasi, serta penggunaan dasar ilmiah yang objektif dan dapat diverifikasi.

## Delegated Regulation (EU) 2019/807
Panel menemukan sejumlah ketidaksesuaian dengan aturan WTO:

* **Kurangnya peninjauan ulang data ILUC** Uni Eropa tidak melakukan penilaian ulang secara berkala sesuai kewajiban transparansi.
* **Mekanisme sertifikasi low-ILUC** Proses untuk menetapkan produk sawit sebagai *low-ILUC* dinilai tidak jelas dan tidak transparan, sehingga menyulitkan produsen Indonesia untuk memenuhinya.
* **Perlakuan kurang menguntungkan** *Biofuel* berbasis sawit diperlakukan berbeda dibandingkan produk *biofuel* dari tanaman lain seperti *[[rapeseed]]* dan bunga matahari, melanggar prinsip *national treatment* dan *non*-diskriminasi.

## Rekomendasi panel
Panel merekomendasikan agar Uni Eropa:

* Menyesuaikan Delegated Regulation 2019/807 agar transparan dan *non*-diskriminatif.
* Menyediakan mekanisme yang jelas dan berbasis ilmiah untuk sertifikasi *low-ILUC*.
* Melakukan peninjauan berkala terhadap data ILUC.

## Adopsi laporan panel
Laporan panel sengketa DS593 diterbitkan pada 10 Januari 2025. Sesuai prosedur WTO, laporan tersebut kemudian diajukan ke Badan Penyelesaian Sengketa *(Dispute Settlement Body/DSB)* untuk diadopsi. Pada 24 Februari 2025, DSB secara resmi mengadopsi laporan panel tanpa ada keberatan prosedural dari para pihak.

Dengan adopsi ini, laporan panel menjadi keputusan resmi WTO dan mengikat bagi Indonesia serta Uni Eropa. Uni Eropa diwajibkan menyesuaikan regulasinya agar sesuai dengan ketentuan WTO, khususnya mengenai *Delegated Regulation (EU) 2019/807*.

Sejak tanggal adopsi, Uni Eropa memiliki waktu 60 hari untuk mengajukan banding ke Badan Banding *(Appellate Body)*. Namun, mengingat badan tersebut belum berfungsi penuh akibat kekosongan anggota, terdapat kemungkinan banding tidak dapat segera diproses. Apabila banding tidak diajukan, laporan panel akan dianggap final dan Uni Eropa wajib melaksanakan rekomendasi dalam jangka waktu yang wajar.

## Garis waktu

## Reaksi
Pemerintah Indonesia menyatakan puas dengan hasil laporan panel. Kementerian Perdagangan menegaskan bahwa temuan panel membuktikan adanya perlakuan diskriminatif terhadap minyak sawit dalam kebijakan energi Uni Eropa. Pemerintah juga menilai putusan ini memperkuat posisi Indonesia dalam memperjuangkan akses pasar sawit di Eropa serta memberikan landasan hukum internasional untuk mencegah kebijakan serupa di masa mendatang.

Di sisi lain, Uni Eropa menyatakan akan mempelajari laporan panel secara menyeluruh. Uni Eropa menegaskan bahwa kebijakan energi terbarukan, termasuk *RED II*, bertujuan melindungi lingkungan dan mendukung mitigasi perubahan iklim, sehingga dianggap sejalan dengan hukum internasional. Uni Eropa juga menyatakan tetap berkomitmen menyesuaikan kebijakan agar konsisten dengan kewajiban WTO, sambil mempertahankan ambisi iklimnya.

Sejumlah negara pihak ketiga memberikan respons beragam. Malaysia menyambut baik temuan panel karena memiliki kepentingan langsung sebagai produsen minyak sawit. Amerika Serikat dan India menyoroti pentingnya keseimbangan antara kebijakan perdagangan dan kebijakan lingkungan. Jepang menekankan perlunya transparansi dalam penetapan standar lingkungan, sementara Rusia menilai bahwa hasil sengketa berpotensi memengaruhi persaingan minyak nabati lain di pasar Eropa.

## Implikasi dan tindak lanjut
Dengan adopsi laporan panel, Uni Eropa diwajibkan melakukan penyesuaian terhadap *Delegated Regulation (EU) 2019/807*. Uni Eropa memiliki waktu 60 hari untuk mengajukan banding, meskipun fungsi Badan Banding WTO saat ini belum berjalan penuh akibat kekosongan anggota. Jika banding tidak diajukan, laporan panel menjadi final dan mengikat.

Pemerintah Indonesia menyambut baik temuan panel dengan menyatakan bahwa keputusan tersebut membuktikan adanya perlakuan diskriminatif terhadap minyak sawit. Uni Eropa menyatakan akan meninjau regulasi sesuai rekomendasi WTO, tetapi menegaskan bahwa tujuan perlindungan lingkungan dan mitigasi perubahan iklim tetap sah.Putusan DS593 berimplikasi luas. Dari sisi ekonomi, hasil sengketa dapat memengaruhi ekspor minyak sawit Indonesia ke pasar Eropa. Dari sisi hukum, sengketa ini menjadi preseden penting yang menegaskan bahwa kebijakan lingkungan memang diperbolehkan, tetapi implementasinya harus sesuai dengan prinsip perdagangan internasional, yakni non-diskriminasi, transparansi, dan berbasis bukti ilmiah.

## Proses penyelesaian sengketa di WTO
Proses penyelesaian sengketa di Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) diatur dalam *Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes* (DSU). Mekanisme ini bersifat bertahap dan bertujuan untuk memberikan solusi yang adil, transparan, dan dapat diprediksi bagi negara anggota. Tahapan utamanya adalah sebagai berikut:

* **Konsultasi:** Proses dimulai ketika suatu anggota WTO mengajukan permintaan konsultasi kepada anggota lain terkait dugaan pelanggaran perjanjian WTO. Konsultasi berlangsung selama 60 hari dengan tujuan mencari penyelesaian secara damai.
* **Pembentukan panel:** Apabila konsultasi tidak menghasilkan solusi, penggugat dapat meminta pembentukan panel di Badan Penyelesaian Sengketa (DSB). Panel terdiri atas tiga hingga lima ahli independen yang ditunjuk untuk memeriksa kasus.
* **Pemeriksaan panel:** Panel menilai bukti, mendengarkan argumen para pihak, dan menerima masukan dari pihak ketiga yang berkepentingan. Hasil pemeriksaan dituangkan dalam laporan panel yang berisi temuan dan rekomendasi.
* **Banding:** Para pihak berhak mengajukan banding atas laporan panel ke Badan Banding (Appellate Body). Badan Banding memeriksa aspek hukum, bukan fakta, dan dapat menguatkan, mengubah, atau membatalkan temuan panel.
* **Adopsi laporan:** Laporan panel atau banding diadopsi oleh DSB dan menjadi keputusan final yang mengikat.
* **Pelaksanaan:** Pihak yang kalah diwajibkan menyesuaikan kebijakan nasionalnya dengan ketentuan WTO dalam jangka waktu yang wajar. Jika pihak tidak melaksanakan rekomendasi, penggugat dapat meminta kompensasi atau otorisasi pembalasan (retaliasi) dari DSB.

## Signifikansi
Sengketa DS593 memiliki arti penting dalam perkembangan hukum perdagangan internasional karena menjadi salah satu kasus utama yang menguji hubungan antara kebijakan perdagangan dan kebijakan lingkungan. Putusan panel menegaskan bahwa pengecualian lingkungan berdasarkan Pasal XX GATT 1994 dapat diterapkan, tetapi penerapannya harus memenuhi prinsip non-diskriminasi serta didukung oleh dasar ilmiah yang transparan.

Bagi Indonesia, sengketa ini memperkuat posisi diplomasi perdagangan dalam melindungi kepentingan ekspor minyak sawit. Putusan tersebut memberikan landasan hukum untuk menolak diskriminasi terhadap komoditas sawit di pasar internasional dan dapat dijadikan rujukan pada sengketa serupa di masa depan.

Bagi Uni Eropa, hasil sengketa menunjukkan tantangan dalam merancang kebijakan iklim yang ambisius namun tetap konsisten dengan aturan perdagangan internasional. Hal ini menimbulkan diskusi lebih luas tentang bagaimana kebijakan lingkungan global, termasuk transisi energi terbarukan, dapat dijalankan tanpa melanggar ketentuan WTO.

Secara lebih luas, DS593 berkontribusi terhadap wacana mengenai keseimbangan antara perlindungan lingkungan dan keterbukaan perdagangan. Kasus ini menunjukkan bahwa mekanisme WTO tetap relevan dalam mengatasi konflik kebijakan lintas sektor dan menjadi preseden penting dalam sengketa serupa di masa mendatang.

## Lihat pula

* Organisasi Perdagangan Dunia
* Badan Penyelesaian Sengketa Konsumen
* Sengketa DS400
* Sengketa DS431

## Referensi