הסכמי טוריחוס-קרטר

**הסכמי טוריחוס-קרטר** הן שתי אמנות שנחתמו על ידי ארצות הברית ופנמה בוושינגטון הבירה ב-7 בספטמבר 1977, שהחליפו את אמנת היי-בונאו-ורילה משנת 1903. האמנה הראשונה הבטיחה שפנמה תשיג את השליטה על תעלת פנמה לאחר שנת 1999, ואת סיום את שליטת ארצות הברית בתעלה, שהייתה בשליטתה משנת 1903, ובכפוף לאמנה הקודמת.

ההסכמים נקראים על שם שני החותמים, נשיא ארצות הברית ג'ימי קרטר ומפקד המשמר הלאומי של פנמה ושליט פנמה בפועל, גנרל עומאר טוריחוס.

אמנה ראשונה זו נקראת רשמית **האמנה בדבר הנייטרליות הקבועה והפעלתה של תעלת פנמה** והוא מכונה בדרך כלל "הסכם הנייטרליות". על פי אמנה זו, שמרה ארצות הברית על הזכות הקבועה להגן על התעלה מכל איום שעלול להפריע להמשך השירות הנייטרלי שלה לספינות מכל העמים.

האמנה השנייה נקראת **אמנת תעלת פנמה**, ובתנאי שהחל מהשעה 12:00 ב-31 בדצמבר 1999, פנמה תקבל את השליטה המלאה על פעולות התעלה ותהיה האחראית הראשית להגנתה.

## היסטוריה
מאמצי פנמה לשאת ולתת מחדש על הסכם היי-בונאו-ורילה החלו כמעט מאז שנחתם לראשונה בנובמבר 1903, מספר שבועות לאחר שפנמה קיבלה את עצמאותה מקולומביה.

### לינדון ג'ונסון
לאחר משבר סואץ ומלחמת סיני, הפעילות לחידוש המשא ומתן או לביטול האמנה גדלה במידה ניכרת, ואירועים בשנת 1964 גרמו להתמוטטות מוחלטת ביחסים בין ארצות הברית לפנמה.

ב-9 בינואר של אותה שנה, סטודנטים פנמים נכנסו לאזור התעלה כדי להניף את דגל פנמה לצד הדגל האמריקאי, בכפוף להסכם משנת 1963, שנחתם במטרה להפיג את המתיחות בין שתי המדינות. פנמים שצפו באירוע החלו להתפרע לאחר שהסטודנטים שהניפו את דגל פנמה זכו ללעג והוטרדו על ידי פקידי בית ספר אמריקאים, תלמידים והוריהם. במהלך הקטטות, דגל פנמה נקרע. בעקבות כך התפתחו מהומות נרחבות, שבמהלכן נהרגו למעלה מ-20 פנמים וכ-500 נפצעו. רוב הנפגעים נגרמו מאש של חיילים אמריקאים, שהוזעקו כדי להגן על רכוש אזור התעלה, כולל מגורים פרטיים של עובדי אזור התעלה. 9 בינואר הוא חג לאומי בפנמה, המכונה "יום הקדושים".

למחרת, 10 בינואר, פנמה ניתקה את היחסים הדיפלומטיים עם ארצות הברית וב-19 בינואר, נשיא פנמה רוברטו קיארי הכריז כי מדינתו לא תיצור מחדש קשרים דיפלומטיים עם ארצות הברית עד אשר תסכים לפתוח במשא ומתן לחידוש תנאי ההסכם משנת 1903.

שלושה חודשים לאחר מכן, ב-3 באפריל 1964, שתי המדינות הסכימו לחידוש מיידי של היחסים הדיפלומטיים וארצות הברית הסכימה לאמץ נהלים ל"חיסול הגורמים לסכסוך בין שתי המדינות".

מספר שבועות לאחר מכן, רוברט ברנרד אנדרסון, הנציג המיוחד של הנשיא לינדון ג'ונסון טס לפנמה כדי לסלול את הדרך לשיחות עתידיות. משא ומתן במהלך השנים הבאות הביא להסכם בשנת 1967, אך הוא לא אושר בפנמה.

לאחר כישלון ההסכמים הקודמים, פנמה חוותה שינוי בממשלה בעקבות הפיכה צבאית ב-1968. הממשלה החדשה התגבשה תחת עומאר טוריג'וס, שהחליט לדחות סופית את האמנה מ-1967.

### ריצ'רד ניקסון וג'רלד פורד
לאחר מספר שנים ובתגובה להיעדר התקדמות במשא ומתן עם ממשלו של הנשיא ריצ'רד ניקסון, הצליחה ממשלת טוריג'וס לכנס את מועצת הביטחון של האו"ם במרץ 1973 בפנמה סיטי. בכינוס הצליחה פנמה לגרום לסערה דיפלומטית ולגרוף תמיכה בין-לאומית ניכרת. המהומה הדיפלומטית משכה גם את תשומת לבו של הנרי קיסינג'ר, ועזרה לייצר מומנטום להסכם טאק-קיסינג'ר משנת 1974, שסיפק את המסגרת המכריעה להתקדמות במשא ומתן. "עבודה זו, שהחלה בסוף 1972, היא שהפכה את פנמה לנושא הגלוי שקרטר קיווה לפתור באומץ כקו פרשת מים לסגנון חדש של מדיניות חוץ ועידן של שיפור היחסים עם אמריקה הלטינית".

### ג'ימי קרטר
ממשל הנשיא ג'ימי קרטר התייחס לנושא התעלה בדחיפות גבוהה כבר במהלך חילופי השלטון שלו ושל קודמו ג'רלד פורד. הנושא הודגש על ידי ועדת סרט כחול בראשות השגריר סול לינוביץ.

מספר אנשים הקשורים לוועדה זו שיחקו בתפקידים מרכזיים במדיניות ממשל קרטר באמריקה הלטינית, כולל לינוביץ עצמו והמנהל הבכיר של המועצה לביטחון לאומי של ארצות הברית, רוברט א. כומר.

המשא ומתן חודש ב-15 בפברואר 1977 והושלם עד 10 באוגוסט של אותה שנה. את הצד האמריקאי ייצגו במשא ומתן אלסוורת' בונקר וסול לינוביץ; בראש הצד הפנמי של המשא ומתן עמד רומולו אסקובר בת'נקורט. הסנאטור דניס דקונצ'יני נתן חסות לתיקון קריטי לאמנת תעלת פנמה שאפשרה לסנאט להגיע להסכמה על מתן השליטה בתעלה לפנמה. ימים ספורים לפני שהושגה הסכמה סופית על האמנות, שלח הנשיא ג'ימי קרטר מברק לכל חברי הקונגרס בו הודיע להם על מצב המשא ומתן וביקש מהם למנוע את פסק הדין על האמנה עד שתהיה להם הזדמנות ללמוד אותו בקפידה. הסנאטור סטרום ת'רמונד הגיב לפנייתו של קרטר בכך שקבע בנאום מאוחר יותר באותו יום, "התעלה היא שלנו, קנינו ושילמנו עליה וכדאי שנשמור עליה".

ההסכמים נחתמו בארוחת ערב ממלכתית שאירח הנשיא קרטר בבניין האיחוד הפאן אמריקאי, ב-7 בספטמבר 1977, ארוחה בה התארחו כל מנהיגי המדינות החברות בארגון מדינות אמריקה, ולמעשה כל מנהיגי המדינות של יבשת אמריקה.

## אשרור ההסכמים

שתי האמנות אושרו לאחר מכן בפנמה ברוב של שני שלישים במשאל עם שנערך ב-23 באוקטובר 1977. כדי לאפשר דיון פופולרי באמנות ובתגובה לטענות של מתנגדי האמנה בארצות הברית לפיהן פנמה אינה מסוגלת לאשרר אותן באופן דמוקרטי, הוסרו ההגבלות על העיתונות ועל מפלגות פוליטיות מספר שבועות לפני ההצבעה. ביום ההצבעה, 96% מבעלי זכות הבחירה בפנמה הלכו לקלפיות, אחוז ההצבעה הגבוה ביותר בפנמה עד אז. הסכם הנייטרליות עורר דאגה גדולה בקרב המצביעים, במיוחד בשמאל הפוליטי, והיה אחת הסיבות לכך שהאמנות לא הצליחו להשיג תמיכה עממית גדולה עוד יותר.

הסנאט של ארצות הברית יעץ והסכים לאשרור האמנה הראשונה ב-16 במרץ 1978, ולאמנה השנייה ב-18 באפריל בפערים זהים של 68 עד 32. בשתי ההצבעות, 52 דמוקרטים ו-16 רפובליקנים הצביעו בעד ייעוץ והסכמה לאשרור, בעוד 10 דמוקרטים ו-22 רפובליקנים הצביעו נגד.

## תגובות
### תמיכה
התמיכה באמנות הגיעה ממגוון בכירים בממשל, כולל ראשי המטה המשולבים וחברי קונגרס, כגון ארנסט הולינגס, הוברט האמפרי, ובעיקר הווארד בייקר ורוברט בירד.

תומכים אחרים כללו את האדמירל אלמו זומוולט והגנרל מקסוול טיילור; ג'ון וויין, שהיה מיודד עם עומאר טוריג'וס, נשיא AFL-CIO ג'ורג' מאני, המדינאים אוורל הרימן, דין ראסק, ג'ורג' בול, הנרי קאבוט לודג' הבן וג'ון שרמן קופר, והגברת הראשונה לשעבר ליידי בירד ג'ונסון. שמרנים מתונים יותר, כולל ג'רלד פורד והנרי קיסינג'ר, הצהירו שניהם הצהרות פומביות התומכות באמנה.

מאמצים מאורגנים לקידום האמנות הגיעו מוועדת האמריקנים לאמנות התעלה ולכיוונים חדשים. מנהיגים רבים בעולם תמכו באמנות, כולל הצהרות חיוביות של מנהיגי ברבדוס, בוליביה, הרפובליקה הדומיניקנית, גואטמלה, גיאנה, ניקרגואה, פרו, נשיא צ'ילה אוגוסטו פינושה, נשיא קוסטה ריקה דניאל אודובר ונשיא ונצואלה קרלוס אנדראס פרז.

### ביקורת
האמנות היו מקור למחלוקת חריפה בארצות הברית, במיוחד בקרב השמרנים בראשות רונלד רייגן, סטרום ת'רמונד וג'סי הלמס, שראו בהן הכנעה של נכס אמריקאי אסטרטגי למה שאפיינו כממשלה עוינת. הביקורת נמתחה על ידי קבוצות רבות, במיוחד האיגוד השמרני האמריקאי, השדולה השמרנית, הוועדה להישרדותו של קונגרס חופשי, אזרחים למען הרפובליקה, קרן מועצת הביטחון האמריקאית, הרפובליקנים הצעירים, ועדת הפעולה הפוליטית השמרנית הלאומית, המועצה להגנה לאומית, צעירים אמריקאים לחופש, המועצה לביטחון בין-אמריקאי, וארגון הפעולה הרפובליקני בקמפוס.

בשנים שקדמו (וגם לאחריהן) להעברה הסופית של נכסי התעלה היו מאמצים להכריז על אמנות קרטר-טוריוס בטלות ומבוטלות, למשל ההחלטה המשותפת של בית הנבחרים 77 (HJR 77), שהוצגה על ידי הלן צ'נוות'-הייג. תמיכת HJR 77 הייתה חלק ממצע שנת 2000 של המפלגה הרפובליקנית של טקסס אך לא הופיעה עוד במצע 2004.

## יישום
האמנה קבעה לוח זמנים להעברת התעלה, שהובילה למסירה מוחלטת של כל האדמות והמבנים באזור התעלה לפנמה.

התוצאה המיידית ביותר של אמנה זו הייתה שאזור התעלה, בתור ישות, חדל להתקיים ב-1 באוקטובר 1979. השלב האחרון של האמנה הושלם ב-31 בדצמבר 1999. בתאריך זה ויתרה ארצות הברית על השליטה בתעלת פנמה ובכל האזורים שהיו באזור תעלת פנמה.
[ממוזער| העברה טקסית של [אזור תעלת פנמה|אזור התעלה במנעולי מירפלורס]]
כתוצאה מהאמנות, עד שנת 2000 הועברו לפנמה כמעט 580 מילים רבועים, כ-1,500 קילומטרים רבועים הכוללים 7,000 מבנים, כגון מתקנים צבאיים, מחסנים, בתי ספר ובתי מגורים פרטיים.

בשנת 1993, ממשלת פנמה הקימה סוכנות זמנית (*Autoridad de la Región Interoceánica* או "**רשות האזור הבין-אוקיאני**", המכונה בדרך כלל ARI) כדי לנהל ולתחזק את הנכסים שהוחזרו.

ביום כניסת האמנה לתוקף, רוב הקרקעות בתוך אזור התעלה לשעבר הועברו לפנמה. עם זאת, האמנה הקדישה שטחים ומתקנים רבים של אזור התעלה להעברה במהלך 20 השנים הבאות. האמנה סיווגה במיוחד אזורים ומתקנים לפי שמם כ"אזורי תיאום צבאיים", "אתרי הגנה" ו"אזורים הכפופים להסכם דו-צדדי נפרד". אלה היו אמורים להיות מועברים על ידי ארצות הברית לפנמה במהלך חלונות זמן מסוימים או פשוט עד סוף תקופת האמנה של 243 חודשים.

ב-1 באוקטובר 1979, הופיעו 34 מובלעות אמריקאיות (מוקפות כולה באדמה שתחת תחום השיפוט של פנמה בלבד). בשנים מאוחרות יותר, כאשר אזורים אחרים הועברו לפנמה, צצו שמונה מובלעות אמיתיות נוספות.

מתוך 42 המובלעות האמיתיות הללו, 14 היו קשורות ללוגיסטיקה צבאית, שבעה היו אתרי תקשורת צבאיים, חמישה מתקני מינהל התעופה הפדרלי, חמש מובלעות דיור צבאיות, שלושה אזורי בסיסים צבאיים, שני מתקני מחקר צבאיים, ארבע חלקות של בתי ספר תיכוניים, בית ספר יסודי אחד, ובית חולים אחד. לפחות 13 חבילות נוספות כל אחת הוקפתה לא רק על ידי קרקע בסמכות השיפוט המוחלטת של פנמה, אלא גם על ידי "אזור של תיאום אזרחי" (דיור) שהיה כפוף לאלמנטים של המשפט הציבורי האמריקאי והפנמי כאחד על פי האמנה.

בנוסף, האמנה ייעדה אזורים רבים ומתקנים בודדים כ"אזורי הפעלה של התעלה" לפעילות שוטפת משותפת של ארצות הברית-פנמה על ידי ועדה. בתאריך כניסתו לתוקף של האמנה, רבים מהם, כולל סכר מאדן, הפכו מוקפים בשטח פנמה. קצת אחרי הצהריים שעון מקומי ב-31 בדצמבר 1999, כל השטחים לשעבר של אזור התעלה מכל הסוגים עברו להיות תחת סמכות השיפוט הבלעדית של פנמה.

## בספרות
הסופר הבריטי גרהם גרין השתתף בטקס החתימה יחד עם הסופר הקולומביאני גבריאל גרסיה מארקס. גרין כתב על הניסיון שלו בספרו "להכיר את הגנרל: סיפורה של מעורבות".

## ראו גם
* תעלת פנמה
* ארגון מדינות אמריקה
* בניין האיחוד הפאן אמריקאי
* רשימת ארוחות הערב הממלכתיות בארצות הברית

## לקריאה נוספת
* ג'יי מייקל הוגאן; *תעלת פנמה בפוליטיקה האמריקאית: הסברה מקומית והתפתחות המדיניות של* Southern Illinois University Press, 1986
* תומאס הוליהאן, "המחלוקת הציבורית על הסכמי תעלת פנמה: ניתוח רטוריקה של מדיניות חוץ אמריקאית", *Western Journal of Speech Communication*, סתיו 1986, עמ'. 371+
* ג'ורג' ד. מופט השלישי, *גבולות הניצחון: אשרור הסכמי תעלת פנמה* הוצאת קורנל, 1985.
* מ' נורייגה ופ' אייזנר. *האסיר של אמריקה - זיכרונותיו של מנואל נורייגה*, בית רנדום, 1997.
* דייוויד סקידמור, "קבוצות אינטרסים של מדיניות חוץ וכוח נשיאותי: ג'ימי קרטר והקרב על אשרור הסכמי תעלת פנמה", ב-Herbert D. Rosenbaum ואלכסיי Ugrinsky, eds. *ג'ימי קרטר: מדיניות חוץ ושנים שלאחר הנשיאות* Greenwood Press. 1994. עמ' 297–328 באינטרנט
* קרייג אלן סמית', "מנהיגות, התמצאות וחזון רטורי: ג'ימי קרטר, 'הימין החדש' ותעלת פנמה," *Presidential Studies Quarterly*, אביב 1986, עמ'. 323+
* Gaddis Smith, *Moral Reason, and Power: American Diplomacy in the Carter Years* (1986) עמ' 111–15.
* רוברט א. סטרונג, "ג'ימי קרטר והסכמי תעלת פנמה". *Presidential Studies Quarterly* (1991) 21.2: 269–286 באינטרנט
* מרי סי סווילינג, "העסקים של התעלה: הכלכלה והפוליטיקה של יוזמת אזור תעלת פנמה של מינהל קרטר, 1978." *מאמרים בהיסטוריה כלכלית ועסקית* (2012) 22:275-89. באינטרנט

### עיתונים
* *[[הניו יורק טיימס]]*, 4 באפריל 1964. *ארצות הברית ופנמה חותמות על הסכם לשיקום הקשרים*, טאד סולץ'.
* *הניו יורק טיימס*, 20 באפריל 1964. *אנדרסן נוסע לפנמה כשליחו המיוחד של הנשיא* .
* *הניו יורק טיימס*, 8 בפברואר 1974. *ארצות הברית מסכימה לתת את ריבונות התעלה לפנמה*, דייוויד בינדר.
* *הניו יורק טיימס*, 9 באוגוסט 1977, *משא ומתני התעלה אמרו לחפש הסכמה מאת מחר*, גרהם הווי.
* *הניו יורק טיימס*, 11 באוגוסט 1977, *ארצות הברית ופנמה הגיעו להסכמה להעברת תעלה עד שנת 2000*, גרהם הווי.
* *הניו יורק טיימס*, 20 באפריל 1978, *ארצות הברית הייתה מוכנה להגן על התעלה* .

## קישורים חיצוניים

## הערות שוליים

טוריחוס-קרטר
קטגוריה:נשיאות ג'ימי קרטר
קטגוריה:פנמה: היסטוריה
קטגוריה:תעלת פנמה
קטגוריה:1977
קטגוריה:1977 בארצות הברית