יחסי אסטוניה – האיחוד האירופי

אסטוניה חברה רשמית באיחוד האירופי מאז 1 במאי 2004. המדינה הצטרפה לאיחוד לצד צ'כיה, קפריסין, הונגריה, לטביה, ליטא, מלטה, פולין, סלובקיה וסלובניה.

## רקע היסטורי
אסטוניה הייתה תחת הכיבוש של ברית המועצות במשך זמן רב ובעקבות כך, עם תחילת שיחות ההצטרפות, עלו ספקות לגבי ההצטרפות לאיחוד חדש. לאחר התפרקות ברית המועצות ב-20 באוגוסט 1991, הרשות המחוקקת בפרלמנט האסטוני הכריזה על השבת העצמאות של הרפובליקה של אסטוניה. היחסים הדיפלומטיים עם המדינות מסביב חודשו והוקמה אספה מכוננת לשם ניסוח חוקה חדשה. רפובליקת אסטוניה הוקמה מחדש כדמוקרטיה פרלמנטרית, על בסיס החוקה שאומצה ביוני 1992.

נפילת הגוש הקומוניסטי, קריסת המשטרים הסובייטים במזרח אירופה והרחבת האיחוד האירופי מזרחה יצרו הזדמנות אסטרטגית לאסטוניה להשתלב במערב. תהליך ההצטרפות לאיחוד האירופי סימן עבור אסטוניה לא רק שאיפה כלכלית אלא גם קפיצת מדרגה זהותית: מעבר מתפיסת שייכות פוסט-סובייטית לזהות אירופית ליברלית ודמוקרטית. כבר בשנות ה-90 החלה אסטוניה להחיל רפורמות כלכליות ומוסדיות נרחבות ובהן אימוץ סטנדרטים משפטיים של האיחוד, מדיניות שמרנית ושינויים בשוק החופשי. כל אלו נעשו במטרה לעמוד בתנאי הסף של חברות באיחוד.

### היחסים לפני ההצטרפות
לאחר ששבה להיות מדינה עצמאית ב-20 באוגוסט 1991, אסטוניה הפכה למשטר פוליטי דמוקרטי המבוסס על פרלמנט אחד בלבד (כלומר, רשות מחוקקת המורכבת מבית אחד בלבד) והחלה לשקם את קשריה שנפגעו עם מדינות אירופה. בינואר 1992 עלתה לשלטון האסטוני ממשלת מעבר בראשות טיט ויהי (Tiit Vähi)  והציבה שלושה יעדים מרכזיים למדינה המתחדשת: רפורמה במטבע, אימוץ חוקה חדשה וארגון הבחירות הדמוקרטיות הראשונות מאז המלחמה בסתיו 1992. במקביל, היחסים עם הקהילות האירופיות המשיכו להתפתח. אסטוניה צורפה לתוכנית הסיוע PHARE שנועדה לשיקום כלכלי של מדינות מרכז ומזרח אירופה. במאי 1992 חתמה אסטוניה על הסכם סחר ושיתוף פעולה כלכלי עם הקהילות האירופיות, שנכנס לתוקף בפברואר 1993. ההסכם קבע יעדים להמשך השתלבות באירופה ולחתימה על הסכם אסוציאציה (שותפות). ההסכם ייסד מנגנון לדיאלוג פוליטי וכלל התחייבות לשמירה על זכויות האדם וזכויות המיעוטים האתניים באסטוניה. באזור אותו הזמן, תהליך ההשתלבות האירופי קיבל דחיפה נוספת עם החתימה על אמנת מאסטריכט על ידי 12 המדינות החברות ב-7 בפברואר 1992, אותה אמנה הביאה להקמתו של האיחוד האירופי המוכר כיום.

## הגשת הבקשה להצטרפות לאיחוד
בפסגת קופנהגן של האיחוד האירופי ביוני 1993 המועצה האירופית החליטה לחתום על הסכמי סחר חופשי עם שלוש המדינות הבלטיות: אסטוניה, לטביה וליטא. באותה שנה החלו לראשונה שיחות עם מדינות מזרח אירופה בנוגע לאפשרות הצטרפותן לאיחוד. בתחילה, הונגריה, פולין והרפובליקה הצ'כית נחשבו למועמדות מובילות להצטרפות ובתחילת מאי 1993 הציגה הנציבות האירופית למדינות החברות מסמך העוסק בעתיד ההתרחבות של האיחוד – מבלי לכלול בו אזכור למדינות הבלטיות או לסלובניה. אסטוניה הביעה דאגה גוברת מהגישה שנקראה "הגישה הגושית", במסגרתה חולקו המדינות המועמדות לשלוש קטגוריות: מדינות איגוד הסחר החופשי האירופי (EFTA), מדינות מזרח ומרכז אירופה שהיו שותפות לאסוציאציה עם האיחוד ומדינות ברית המועצות לשעבר, כאשר אלו היו אמורות להיות מודרות מתהליך ההצטרפות. בדצמבר 1993 הקימה ממשלת אסטוניה קבוצת עבודה ממשלתית לניתוח ההשלכות האפשריות של הצטרפותה של אסטוניה לאיחוד האירופי.

ב-3 בפברואר 1998, לצורך ניהול שיחות ההצטרפות עם האיחוד האירופי, הקימה הממשלה משלחת בראשות שר החוץ. סגן השר לענייני האיחוד האירופי מונה לסגנו של ראש המשלחת (מה שנקרא "הממונה על המשא ומתן"). המשלחת כללה משלחת ראשית ו-34 ראשי קבוצות עבודה. היא כללה נציגים מכל משרדי הממשלה (למעט משרד ההגנה, מאחר שבאותה תקופה לאיחוד האירופי לא הייתה מדיניות ביטחונית מגובשת), וכן את ראש משרד האינטגרציה האירופית של לשכת הממשלה וראש משלחת אסטוניה לאיחוד האירופי.

תחומי הפעולה של קבוצות העבודה תאמו את שלבי המשא ומתן מול האיחוד האירופי. תפקידן של קבוצות העבודה היה לערוך ניתוח מעמיק של החקיקה האירופית (acquis) ושל החקיקה האסטונית, כדי שיוכלו לגבש את עמדותיה של אסטוניה בנושאים השונים. במהלך העבודה התקיימו גם התייעצויות עם גופים שאינם ממשלתיים כגון חברות, איגודים מקצועיים ושותפים חברתיים. בנוסף לעמדות, קבוצות העבודה הכינו מסמכים נלווים הנדרשים למשא ומתן כגון מידע נוסף, טבלאות תקציביות ותוכניות להרחבת היכולת המנהלית של המדינה. כמו כן, הייתה מוטלת עליהן האחריות ליישם את ההתחייבויות שניתנו במהלך המשא ומתן, כולל ניסוח ו/או תיקון של חוקים באסטוניה כדי להתאימם לדרישות ולסטנדרטים של החקיקה האירופית.

### שיחות ההצטרפות ומשא המתן
שיחות ההצטרפות בין אסטוניה לבין האיחוד האירופי החלו ב-31 במרץ 1998, עם פתיחת ועידת ההצטרפות בבריסל. במהלך הוועידה סוכמו העקרונות הכלליים לניהול המשא ומתן וכללי העבודה. בהצגתו, הדגיש שר החוץ של בריטניה, רובין קוק, כנציג נשיאות האיחוד האירופי, את חשיבות העמידה באסטרטגיית קדם-הצטרפות ואת הצורך באימוץ מהיר של מכלול החקיקה והתקנות של האיחוד האירופי.(Acquis Communautaire).

הבסיס למשא ומתן בין אסטוניה לאיחוד האירופי היה ה־acquis, החקיקה האירופית המשותפת. כדי להקל על התהליך, חולקה החקיקה הזו ל-31 פרקים בהתאם לתחומי פעילות שונים. לאורך המשא ומתן בוצעה הערכה שיטתית של היכולת והאפשרויות של אסטוניה לאמץ את החקיקה וליישם אותה עם הצטרפותה לאיחוד. לשם כך, חולקה החקיקה לשלוש קטגוריות: חקיקה שאסטוניה תוכל לאמץ באמצעות שינוי חוקים קיימים או חקיקה חדשה; דרישות שיידרש להן זמן נוסף ליישום, במקרים אלו אסטוניה ביקשה תקופות מעבר; ודרישות שאינן מקובלות עליה כלל ובמקרים אלו ביקשה פטור קבוע מהחובה ליישמן. הבקשות לתקופות מעבר או פטורים הוגשו בעיקר בתחומים שדרשו השקעות גדולות במיוחד, או שהיו רגישים פוליטית, כלכלית או חברתית. עם זאת, לא ניתן היה להגיש בקשות רבות ללא הצדקה מוצקה – היסוד בבסיסו נותר כי את החקיקה האירופית יש לאמץ וליישם במלואה עם ההצטרפות. גם מדינות החברות באיחוד ביקשו בתקופה זו תקופות מעבר בתחומים מסוימים שהיו בעייתיים עבורן, כמו הגבלות זמניות על חופש תנועת עובדים, מגבלות על תחום ההובלה בכבישים והחלה הדרגתית של תשלומים ישירים בחקלאות.

מבחינה פרוצדורלית, שלב הסקירה היה השלב הראשון במשא ומתן והוא חולק למספר שלבים. חקיקת האיחוד האירופי שימשה כבסיס לסקירה. האיחוד העביר לאסטוניה שתי רשימות: רשימת A, שכללה חוקים ותקנות שחובה לאמץ ורשימת B, שכללה חוקים שהומלץ לאמץ אך לא הייתה חובה פורמלית לעשות כן. המפגשים הטכניים בשלב זה התחלקו לשני סוגים: מפגשים רב-צדדיים, שבהם נציבות האיחוד הציגה את התחום הרלוונטי של החקיקה לכל המדינות המועמדות ומפגשים דו-צדדיים, שבהם אסטוניה הציגה את תוכניותיה להתאמה וליישום של החקיקה באותו תחום בפני נציגי הנציבות. הסקירה הראשונה והרחבה ביותר התקיימה בין ה-27 באפריל 1998 לנובמבר 1999. במסגרתה בוצע ניתוח של מידת ההתאמה של החקיקה האסטונית לחקיקה האירופית שהייתה בתוקף נכון ל-1 במרץ 1998. כתוצאה מהמפגשים במסגרת הסקירה, האיחוד האירופי קיבל תמונה כללית של החקיקה באסטוניה ושל תוכניות המדינה לעדכן ולשנות אותה.

לאחר סבב הסקירה הראשון התקיימו עוד ארבעה סבבים נוספים. בסבבים אלה נותחה החקיקה האירופית שנכנסה לתוקף בין ה-1 במרץ ל-11 בנובמבר 2002 והוערכה יכולתה של אסטוניה ליישם חקיקה זו בעת הצטרפותה לאיחוד. לגבי החקיקה שנקבעה בתקופה שבין ה-1 בנובמבר 2002 ועד חתימת הסכם ההצטרפות, ניתנה לאסטוניה האפשרות להגיש בקשה מנומקת להתאמות או לאמצעים זמניים שנידונו והוחלטו במועד מאוחר יותר. לאחר חתימת הסכם ההצטרפות באפריל 2003, קיבלו כל המדינות החברות החדשות מעמד של "משקיפות פעילות". נקבעו נהלים של מסירת מידע והתייעצות שנועדו להבטיח שהעמדות של המדינות החדשות יילקחו בחשבון ביחס לחקיקה האירופית שנקבעה לאחר חתימת ההסכם. בהתבסס על תוצאות סבב הסקירה הראשון, אסטוניה גיבשה את עמדותיה בכל פרקי המשא ומתן והציגה אותן בפני האיחוד האירופי. בתגובה לעמדות שהציגה אסטוניה, האיחוד הציג את עמדתו ולאחר מכן החלו מגעים דו-צדדיים.

ראשי צוות המשא ומתן ושרי החוץ אישרו את ההסכמות שהושגו בכל פרק במסגרת ועידות ההצטרפות, בהן השתתפו משלחות אסטוניה והאיחוד האירופי. את 15 מדינות האיחוד ייצגה הנשיאות התורנית של האיחוד וגם נציגים מהנציבות האירופית השתתפו בישיבות. בדרך כלל התקיימו ועידות ההצטרפות פעמיים בשנה ברמת שרי החוץ ופעמיים בשנה ברמת ראשי צוותי המשא ומתן. ההסכם הסופי על כל הנושאים שנכללו במשא ומתן הושג ב-13 בדצמבר 2002, בפסגת מועצת אירופה שנערכה בקופנהגן. בסך הכל, במהלך חמש שנות המשא ומתן התקיימו 37 ועידות הצטרפות, מהן 13 ברמת שרי החוץ ו-24 ברמת ראשי צוות המשא ומתן.

## ההצטרפות

אסטוניה נקטה שורת רפורמות חקיקתיות כדי לעמוד בסטנדרטים האירופיים בתחום איכות הסביבה. במאי 2002 אימצה אסטוניה את החוק המאגד למניעה ושליטה בזיהום תעשייתי (Integrated Pollution Prevention and Control Act). החוק כלל הקמת תקני "אישור אינטגרלי" ופורמט אחיד לפרסומים ציבוריים בתחום הסביבה. בנוסף, מתוך הדוח הרגולרי של הנציבות האירופית לשנת 2002 עולה שאסטוניה חוקקה ב-1 בינואר 2001 חקיקה חדשה בעניין הערכת ההשפעה הסביבתית (Environmental Impact Assessment) שכללה גם חובת שיתוף הציבור ושקיפות. כמו כן, במאי 2002 הוטמע חוק הרישום הסביבתי שהביא להקמת מערכת מידע ממוחשבת לניהול רישיונות סביבתיים ומעקב תעשייתי. אלו דוגמאות לשינויים משמעותיים שבוצעו בחקיקה של אסטוניה ובהקמת מבנים לצורך יישום החקיקה האירופית בתחומי הסביבה.

צעד חשוב נוסף בתהליך ההשתלבות של אסטוניה באיחוד האירופי הושג ב-1 בינואר 2011, כאשר אסטוניה הצטרפה לגוש האירו, בעקבות החלטות שקיבלו בשנת 2010 הנציבות האירופית, הבנק המרכזי האירופי והפרלמנט האירופי, שקבעו כי אסטוניה עומדת בבירור בקריטריונים לאימוץ מטבע האירו. אסטוניה הצטרפה לגוש האירו בתקופה קשה, כאשר המטבע היה פגיע בשווקים הפיננסים בעקבות משבר החוב של יוון. ההישג הזה היה תוצאה של יציבות מקרו-כלכלית וזהירות תקציבית שננקטו על ידי כל ממשלות אסטוניה מאז 1992. לאחר ההצטרפות לאיחוד האירופי, אסטוניה נהנתה מתקופת גאות בהשקעות אך בשנת 2008 פגע בה קשות המשבר הכלכלי העולמי והתמ"ג שלה צנח בכ-15% בשנת 2009. ממשלת אסטוניה אימצה צעדי צנע נוקשים כדי להתאושש מהמשבר ולהתכונן להצטרפות לגוש האירו, מה שהוביל לקיצוצים משמעותיים בהוצאות המדינה ודחף את שיעור האבטלה ליותר מ-16%. הגירעון התקציבי עמד על 1.7% מהתמ"ג והחוב הממשלתי עמד על 7.2% מהתמ"ג באותה שנה – נתונים שנשארו בתוך הגבולות שקבעה אמנת מאסטריכט. ההצטרפות לגוש האירו השפיעה באופן חיובי על המצב המקרו-כלכלי של אסטוניה, הגבירה את האמון בכלכלת המדינה, סייעה למשוך השקעות חדשות ויצרה מקומות עבודה חדשים.

## יחסי אסטוניה והאיחוד האירופי כיום

לאחר הצטרפותה לאיחוד האירופי, אסטוניה התפתחה במהירות כמדינה וחוותה גם הצלחה כלכלית משמעותית. התוצר המקומי הגולמי לנפש באסטוניה נכון ל-2014 עלה ב-30% מאז ההצטרפות. עד שנת 2020, האיחוד האירופי העניק לאסטוניה תמיכה בסכום כולל של כ-11 מיליארד אירו, בעוד שאסטוניה עצמה תרמה פחות מ2 מיליארד אירו חזרה לתקציב האיחוד. ההצטרפות לאיחוד השפיעה באופן בולט על מאזן הסחר של אסטוניה, חלקו של האיחוד האירופי מהיצוא של אסטוניה עמד על 74% וחלקו בייבוא של אסטוניה עמד על 82%.

כמו כן, לאחר ההצטרפות, אזרחי אסטוניה מרגישים בטוחים יותר, נהנים מחופש ומרווחה. לפי סקר Eurobarometer שנערך ב-2019, האזרחים חשים את היתרונות הגדולים מההצטרפות בעיקר בתחום התנועה החופשית של אנשים, סחורות ושירותים. אסטוניה גם תרמה משמעותית למבנים של האיחוד האירופי. עם זאת, ניתן לזהות לאחרונה גידול באירו סקפטיות באסטוניה, עם עלייה בפופולריות של מפלגת העם השמרנית של אסטוניה והיותה חברה בקואליציית ממשלה שהוקמה לאחר הבחירות לפרלמנט.

מיוני עד דצמבר 2017 אסטוניה כיהנה כנשיאה של מועצת האיחוד האירופי. במהלך תקופת הנשיאות, אסטוניה הייתה אחראית על הגדרת עמדות המועצה, תוך התחשבות באינטרסים של כל המדינות החברות ובמקביל שמירה על נייטרליות. נשיאות אסטוניה הייתה אתגר משמעותי למדינה לאחר שבריטניה עזבה את האיחוד האירופי בעקבות משאל העם ואסטוניה קיבלה על עצמה את התפקיד חצי שנה לפני המועד המתוכנן במקור. כנשיאה, נאלצה אסטוניה להתמודד עם נושאים כמו המשא ומתן על הברקזיט, משבר ההגירה ומציאת פתרונות לפונים למקלט באירופה.
ביוני 2017, סגן השר לענייני האיחוד האירופי הציג את סדרי העדיפויות המרכזיים של נשיאות אסטוניה בכנס יושבי הראש של הוועדות, שלדבריו היו "כלכלה אירופית פתוחה וחדשנית, אירופה בטוחה ומאובטחת, אירופה דיגיטלית ותנועה חופשית של נתונים וכן, אירופה מקיפה ובת קיימא".

## קישורים חיצוניים

## הערות שוליים

קטגוריה:ערכים ללא קטגוריות פיזיות - יחסי חוץ