Kinnipeetavate valimisõigus

**Kinnipeetavate valimisõigus** on seotud kinnipeetavate õigusega osaleda rahvaesindajate valimistel nii valijate kui ka valitavatena. Kui valitavatena osalemine on reeglina välistatud, siis hääleõiguse olemasolu või selle puudumine on riigiti väga erinev.

Eestis tuleneb põhiseaduse §-st 58, et süüdimõistetud ja karistust kandvate kodanike osavõttu hääletamisest võib seadusega piirata. Hääleõiguse piirang sisaldub Riigikogu valimise seaduses, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses, Euroopa Parlamendi valimise seaduses ja rahvahääletuse seaduses. Nende piirangute sätestamise ajal ei olnud Eesti veel liitunud paljude rahvusvaheliste lepingutega, kuna enamik probleemidest ei olnud Eesti Vabariigi jaoks aktuaalsed. 21. sajandi algul on vangide valimisõiguse probleemi kajastatu Euroopa Inimõiguste Kohtu ja paljude teiste riikide kohtute praktikas. Enamikul juhtudel tuvastati, et demokraatlikus ühiskonnas ei ole piirangud enam põhjendatud. Vaatamata viimastele arengusuundadele ei ole Eesti kehtiv seadustik rahvusvaheliste kokkulepetega kooskõlla viidud.

Euroopas kehtib kinnipeetavate valimistel osalemise keeld lisaks Eestile veel Ühendkuningriigis, Bulgaarias, Gruusias, Liechtensteinis, Venemaal ja Ungaris.

Eestis on piirangu põhiseaduspärasust põhjalikult käsitletud õiguskantsleri 2006. aasta tegevuse ülevaates. Vangide valimisõiguse piirangut Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas on aga analüüsitud Katre Tubro 2011. aastal avaldatud artiklis "Vangide valimisõigusest".

## Hääleõiguse piirangu ajalooline aspekt ja seda õigustavad teooriad
Vangide ja karistuse kandmisest vabanenute (tähtajaliselt) hääletamisõigus on kaotatud nii 1920., 1934. kui ka 1938. aasta Eesti põhiseaduses.

Vangide õiguste piiramisel on sügavad ajaloolised juured. Keskaegsel Inglismaal kasutati karistuse liigina tsiviilsurma – kõikide seisuslike ja poliitiliste õiguste äravõtmist. Tsiviilsurm kaotati Ühendkuningriigis lõplikult aastal 1870, kuid *[[common law]]*' õigussüsteemis Rahvaste Ühenduse riikides säilisid tsiviilsurma tunnused viimase ajani. Hea näide on siin Austraalia kohtukaasus *Dugan v. Mirror Newspapers Ltd.* aastast 1950, milles Austraalia kõrgem kohtuaste leidis, et kinnipeetaval, kes kannab surmanuhtluse asemel määratud eluaegset vangistust, ei ole õigust tsiviilprotsessis hagejana esineda ning seega kaotas süüdimõistetu Darcy Dugan oma tsiviilteovõime ja kõik kodanlikud õigused, sealhulgas ka valimisõiguse.

Ajalooliselt on olnud kaks valimisõiguse äravõtmise õigustavat teooriat. Esiteks on see John Locke’i teooria, mille järgi on hääleõiguse äravõtmine õigustatud, kuna süüdimõistetu on ühiskondliku lepingu rikkuja. Teine teooria on vabariikliku kodakondsuse teooria. Selle teooria pooldajad väidavad, et kurjategijaid ei saa valimiskastide juurde lubada "valimiskasti puhtuse" säilitamise nimel. Seda argumenti puudutati õiguskantsleri 2006. aasta ülevaades ning leiti, et see lähenemisviis on liiga abstraktne ja subjektiivne, et seda põhiõiguste riivamisel kasutada. Moraalsele ebasobivusele tugines ka üks tuntumaid kinnipeetava valimisõiguse vastasteid, endine Ühendkuningriigi peaminister David Cameron. Lisaks sellele väidetakse üsna sageli, et valimisõigusest ilma jätmine on "täiendav karistus", millega väljendatakse kurjategijale ühiskonna hukkamõistu. Veel üks argument on kinnipeetavatest valijate võimalik "ebakompetentsus". On olemas ka praktilist laadi probleeme, näiteks millisesse piirkonda kinnipeetavaid valijatena registreerida. "Administratiivse poole" kohaseid argumente ei peeta põhiõiguste riivamisel piisavaks ning tänapäeval ei saa nendele tugineda.

## Vangide valimisõigus rahvusvahelistes kokkulepetes ja kohtupraktikas

Kuigi kinnipeetavate valimisõigus on ka tänapäeval väga tõsine vaidluspunkt, märgivad siiski paljud eksperdid, et tegemist on fundamentaalse õigusega, mis on mitmete rahvusvaheliste kokkulepetega kaitstud.

Kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikli 25 (b) kohaselt peab igaühel olema õigus ja võimalus osaleda valimistes ning seda õigust ei saa "põhjendamatult kitsendada". Kui vaadata käesolevat sätet terve lepingu kontekstis, siis artiklist 2 tuleneb diskrimineerimise keeld, millest järeldub, et seadus, millega riivatakse vangide õigusi, ei saa neid diskrimineerida. Artikli 10 lõike 3 kohaselt peab pönitentsiaarsüsteem vangide sotsiaalse ümberkasvatamise soodustava režiimi ette nägema. Teoreetilises kirjanduses väljendatud seisukoha järgi, võib valimisõigusest ilma jätmine olla kinnipeetava jaoks liiga masendav ja tekitada tunnet, et ta on ühiskonnast välja heidetud, mis omakorda on retsedivismi tekkepõhjuseks. Seega, artiklitel 2 ja 10 on väga oluline piirav mõju.

ÜRO inimõiguste komitee põhiseisukoht on, et kinnipeetavate valimisõiguse piiramisel tuleb kasutada proportsionaalsuse põhimõtet: piirangu ulatus peab olema mõõdukas nii rikkumise astmest, kui ka vangistuse ajast lähtudes. Kui vaadata ÜRO inimõiguste komitee arvamusi ja soovitusi, siis reeglina ei toeta komitee kinnipeetavate valimisõigusi piiravaid seadusi, kuid
samas ei võta piirangu olemasolu osas lõpliku seisukohta.

Proportsionaalsuse põhimõte leidub ka valimiste hea tava koodeksis. Kuid selles dokumendis rõhutatakse, et ühiskonna julgeoleku eesmärgiks peavad passiivse valimisõiguse piiramise tingimused olema rangemad, kui aktiivse valimisõiguse piiramise tingimused. Valimiste hea tava koodeks nimetab aga kaks juhtumit, millal valimisõigus peab kindlasti olema piiratud – vaimset ebasobivust (nii vanuse kui ka faktilise seisundi tõttu) ning süüdimõistmist eriti raske kuriteo eest.

Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsioon hõlmab valimisõigust väga üldiselt, põhimõte tuleneb Konventsiooni esimese lisaprotokolli artiklist 3, milles on sätestatud õigus vabadele valimistele. Probleemi käsitletakse põhjalikumalt Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitustes, mis ei ole imperatiivsed, kuid pakuvad vangistusõiguslikke arengusuundi. Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovituse "Euroopa vanglareeglistiku kohta" artikli 24.11 kohaselt peaksid vanglaasutused kindlustama hääleõiguslikele isikutele võimalust oma hääleõigust realiseerida, kui nende hääleõigus ei ole seadusega piiratud. Seega, praeguste arengusuundade eesmärgiks ei ole valimisõiguse piirangu kaotamine. Oluline on mainida Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitust "Eluaegses vangistuses ja pikaajalises vangistuses viibivate kinnipeetavate kohtlemise kohta", milles sisaldub kaks tähtsat printsiipi – normalisatsiooni ja vastutuse printsiip. Normalisatsiooni printsiibi kohaselt, peab vanglas olema tagatud selline elu, mis on nii lähedane ühiskonna eluga, kui see on üldse võimalik. Põhimõte on väga lähedane kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 10. Teine oluline põhimõte on vastutuse põhimõte, mille järgi peab vanglas viibivatel isikutel olema võimalus täita isikliku vastutusega seotud ülesandeid. Mõlemad põhimõtted leidsid kajastust Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktikas.

### Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktika
Kõige tuntum asjassepuutuv kohtuasi on *Hirst v. Ühendkuningriik* (edaspidi: Hirst). Käesolevas kohtuasjas leidis Euroopa Inimõiguste Kohus, et riigisisese kohtu käsitlus valimisõigusest nagu privileegist ei ole tänapäeval lubatav ning ei vasta esimese lisaprotokolli artikli 3 nõuetele. Valimisõigus, samuti kui õigus isikliku elu puutumatusele ja perekonnaelule, õigus abielluda ja usuvabadus on üks iseseisvatest inimõigustest, mis säilivad ka juhul, kui isik kannab vanglakaristust, selle riive peab olema põhjendatud ning teenima ohutuse ja korrakaitse eesmärki. Kohus rõhutab, et Euroopa inimõiguste konventsioon ja selle protokollid ei välista piirangu olemasolu, kuid nõuab, et see vastaks teatud nõuetele: piirang peab olema proportsionaalne, vastama legitiimsele eesmärgile ning ei saa õigust moonutada.

Hilisemas kohtuasjas *Frodl v. Austria* möönis Euroopa inimõiguste kohus, et valimisõiguse äravõtmine või piiramine eeldab individuaalset lähenemist, mida ei ole võimalik seadusandlike vahenditega saavutada. Seega, kinnitas kohus Hirst’i kolmeastmelist testi: valimisõigust võib piirata (1) ainult kohus, (2) konkreetsete faktide alusel, (3) kui on olemas põhjuslik seos tema toime pandud teo ja valimiste ja demokraatlike institutsioonidega. Arvestades erinevate riikide demokraatlike traditsioone, ei pakkunud kohus piirangu "õiget" ja "lõplikku" varianti.

## Kinnipeetavate valimisõigus Eestis

Nagu eespool oli mainitud, § 58 võimaldab §-s 57 sisalduvat põhiõigust piirata. Piiramise võimalust sätestati 1990. aastate algusel ning võimaliku piirangut nähti ajutisena, kuna demokraatlikud kogemused olid veel väga tagasihoidlikud. Põhiseaduse väljatöötamisel pakuti välja mitmeid variante, mis aga enamasti põhinesid 1920. ja 1938. aasta põhiseaduste sätetel. Arutati ka piirangu sätestamist otse põhiseaduses, kuid lõppude lõpuks valiti kompromissvarianti, mis võimaldas demokraatia kindlustamisel piirangut kaotada.

Üldtunnustatud tõlgenduse järgi, annab põhiseaduse § 58 võimaluse piirata nii aktiivset kui ka passiivset valimisõigust, kuid varasema tõlgendamisviisi järgi, mida võimaldas kõige paremini 1938. aasta põhiseadus, tehti vahetegu hääleõiguse ja hääleõigusvõime vahel ning kinnipidamisasutuses viibival isikul säilis kandideerimisõigus. Sellest tõlgendusest ilmselt lähtus ka Eesti vabariigi põhiseaduse ekspertiisikomisjon, pakkudes muuta §-i 58 sõnastust ning lisada ka kandideerimise piirangut. Ka Rait Maruste leiab, et sättes peab olema kajastatud ka passiivse valimisõiguse piirang. Põhiseaduse kommenteeritud väljaande järgi on käesolev probleem tõlgendamise teel ületatav, kuna on väga kahtlane, kas passiivset valimisõigust võiks kuidagi praktikas teostada.

Tänapäeval sisaldub keeld Riigikogu valimise seaduse §-s 4: § 4 lg 3 piirab süüdi mõistetud isiku aktiivset valimisõigust ning § 4 lg 6 piirab passiivset valimisõigust. Sisuliselt sama lahendust ja sõnastust on kasutatud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-s 5 ning Euroopa Parlamendi valimise seaduse §-s 4. Samuti on rahvahääletuse seaduse §-i 3 p 2 kohaselt piiratud kinnipeetavate rahvahääletusõigust. Lisaks sellele, sisalduvad ülalnimetatud seadustes sätted, mille järgi ei kanta valijate registrisse isikuid, kes on karistusregistri järgi kuriteos süüdi mõistetud. Eespool nimetatud seaduste vastuvõtmisel pakuti välja vähem rangemat varianti, mille järgi võiks anda hääleõigust kinnipeetavale, kes ei pannud toime tahtlikku kuritegu ning kelle vanglakaristus on vähem kui 5 aastat, kuid selline variant ei leidnud toetust.

Vahistatud isikute hääletamise kohta on kõikides valimisseadustes ette nähtud sarnane lahendus – nende häälte arvestamisel kohaldatakse eelhääletamise ajal väljaspool elukohajärgset valimisjaoskonda antud häälte arvestamise regulatsioon. Vahistatud isikute kõrval saavad ilma igasuguse piiranguta valida ka kriminaalhooldaja juures käivad tingimisi vabastatud isikud või need isikud, kes on elektroonilise järelevalve all.

Seisundiga 1. aprill 2011 viibis Eesti vanglates 3415 isikut (kinnipeetavaid ja vahistatuid kokku). Siseministeeriumi andmete järgi on nendest 1416 hääleõiguslikud kodanikud. Lisaks sellele, viibis vanglas ka 1114 määratlemata kodakondsusega isikut ja teatud arv pikaajalise elamisloa alusel Eestis viibivaid välismaalasi, kes võiksid osaleda kohalike omavalitsuste valimistel, seega tegemist on suhteliselt suure arvuga hääleõiguslikest kodanikest. 2012. aasta aprillil ilmunud Eesti Inimõiguste Keskuse (EIK) aruandes "Inimõigused 2011" heideti jälle ette, et "vangide valimisõiguse piiramine on vastuolus Euroopa inimõigusnormidega". Samas dokumendis mainitud Demokraatlike institutsioonide ja inimõiguste büroo (ODIHR) aruandest tuleneb, et veel 2007. aastal tehti ettepanek Riigikogu valimisseadust muuta, et see vastaks valimiste heale praktikale.

Tänapäeval ei ole käesolev probleem Eesti kohtude kohtupraktikas kajastust leidnud. Riigikohtu menetluses oli ainult üks kaebus, mis jäeti rahuldamata, kuna kaebuse esitaja ei kuulunud huvitatud isikute ringi. Lisaks sellele, esitati õiguskantslerile mitmed vangide valimisõiguse piirangut puudutavaid kaebusi. Õiguskantsler otsustas menetlust mitte
algatada.

Tänapäeval kehtib kinnipeetavate valimistel osalemise keeld lisaks Eestile ja eespool mainitud Ühendkuningriigile veel Bulgaarias, Gruusias, Liechtensteinis, Venemaal ja Ungaris. Eestis arutati piirangu kaotamist mitmekordselt. Viimane diskussioon toimus pärast Euroopa Inimõiguste Kohtu poolt rikkumist tuvastanud kohtuasja *Frodl v. Austria*. Riigikogule esitati ettepanek küsimust kaaluda, kuid seadusalgatust ei toimunud, kuna ilmselt puudub tänapäeval selles küsimuses poliitiline tahe. Vaatamata sellele, Eesti Inimõiguste Keskuse poolt läbi viidud erakondade küsitluse tulemusena selgus, et enamik erakondadest pigem toetab valimisõiguse piirangu kaotamist enamiku süüdimõistetud kurjategijate suhtes. Mis puudutab aga valijate seisukohta, siis ajalehe Postimees veebiväljaande lugejate küsitlus näitas, et suure tõenäosusega ei ole ühiskond valmis vangidele valimisõiguse andmiseks.

Vastuargumendina mainiti, et kinnipeetava teabeväli on võrreldes teiste kodanike teabeväljaga väga piiratud. Selle argumendiga ei ole võimalik nõustuda, kuna tänapäeval on vanglates olemas raamatukogud ning kinnipeetavatel tagatakse võimalust lugeda ajakirju ja
ajalehti, vaadata televiisorit, kuulata raadiot ning tutvuda kehtivate õigusaktidega. Siin on oluline mainida tuntud Kanada kohtuasja *Sauve vs Canada*, mida refereeris Euroopa inimõiguste kohus Hirsti lahendis. Kanada ülemkohus leidis, et selline argument on põhjendamata, kuna vangid on "massimeedia innukad tarbijad". Lisaks sellele, paljud valijad, kelle vabadus ei ole piiratud, ei kasuta kas oma veendumuste või elustiili tõttu võimalust teabe saamiseks, küll aga omavad hääleõigust ja teostavad seda edukalt.

Õiguskantsler võttis seisukoha, et "Riigikogu valimise seadus, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus, Euroopa Parlamendi valimise seadus ja rahvahääletuse seadus on osas, milles välistavad kõigi kohtu poolt süüdi mõistetud ja kinnipidamiskohas karistust kandvate isikute õiguse hääletada, vastuolus PS §-ga 58, § 156 lõikega 2 ja §-ga 11 nende
koostoimes." Piirangu proportsionaalsust analüüsides leidis õiguskantsler, et piirang ei ole proportsionaalne kitsemas tähenduses ehk mõõdukas, kuna võrreldes 1990. aastate algusega ei ole tänapäeval tehnilised ja julgeolekuga seotud põhjused enam nii kaalukad, et oleks vaja hääleõigust nii intensiivselt riivata. Tänapäeval saavad vahistatud isikud valimistes osaleda, seega valimiste korraldamise praktika on piisavalt välja kujunenud. Edukalt lahendatakse nii administratiivseid kui ka julgeoleku küsimusi. Lisaks sellele, korraldatakse vanglatöötajate koolitusi ning vahistatute informeerimist – neile tutvustatakse hääletamise korda, antakse
võimalust tutvuda abimaterjalide ja temaatiliste raadiosaadetega. Vabariigi Valimiskomisjoni arvamusel ei kujuta vangide poolt valimisõiguse teostamine endast ohtu riigi julgeolekule ning seda lubab nii tehniline areng kui ka demokraatia kogemused.

## Kokkuvõte
Eeltoodust lähtudes on ülekaalus hinnangud, mille kohaselt ei vasta kehtivast õigusest tulenev kinnipeetavate valimisõiguse piirang rahvusvaheliselt välja kujunenud standarditele. Valimisõigust ei peeta privileegiks, vaid üheks põhiõigustest, mille riive ei saa olla absoluutne ja automaatne, vaid peaks olema põhjendatud ja proportsionaalne. Eestis tänapäeval kehtiv kinnipeetavate valimisõiguse riive on samadel hinnangutel vastuolus ka põhiseaduse §-ga 58 § 156 lõikega 2 ja §-ga 11, kuna ei ole vajalik ega proportsionaalne kitsamas tähenduses ehk mõõdukas. Samas on leitud, et näiteks Eestis ei soosi avalik arvamus kehtiva korra muutmist.

Kui kinnipeetavate valimisõigust piiravaid sätteid peaks tulevikus püütama põhiseaduse ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga kooskõlla viia, siis tuleb selleks arvestada Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikat, eelkõige Hirst’i kohtuasja ja selles sisalduvat testi.

## Vaata ka
* Kinnipeetav
* Naiste valimisõigus
* Valimisõigus

## Viited

## Kirjandus
* Anna Dolgaja. "Kinnipeetavate valimisõiguse piiramine". Uurimistöö. Tallinn: TÜ õigusteaduskond 2012. (Käsikiri TÜ õigusteaduskonna avaliku õiguse instituudis Tallinnas).
* Katre Tubro. Vangide valimisõigusest. – Riigikogu Toimetised, 23/2011, lk 138–145.
* Morgan Macdonald. Disproportionate punishment: The Legality of Criminal Disenfranchisement under the International Covenant on Civil and Political Rights. – The George Washington International Law Review, 2009/40