Kohalik omavalitsus

**Kohalik omavalitsus** (lühend **KOV**) on kohaliku omavalitsuse üksuse (Eestis valla või linna) demokraatlikult moodustatud kohalike võimuorganite õigus ja võime seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust. Seda õigust kasutavad valitud nõukogu või esinduskogu liikmed.

## Kohaliku omavalitsuse mõiste
### Kohaliku omavalitsuse teooriad
Kohaliku omavalitsuse teooriates on kohaliku omavalitsuse (KOV) mõiste kohta kaks mõneti vastanduvat lähenemist, ent kesksel kohal on küsimus kohaliku omavalitsuse ja riigi suhestumisest. Vaba kogukonna teooria tõstab esiplaanile demokraatia põhimõtte, kogukonna vabaduse ja õiguse iseseisvalt oma asju juhtida. Riikliku omavalitsuse teooria näeb kohalikku omavalitsust kui riigivalitsemise eriliiki, riikliku kohahalduse vormi, kus ülesannetel riiklik on olemus ja jaotus otstarbekuse alusel.

Tänapäeva õigussüsteemis nimetatud omavalitsusteooriaid puhtal kujul enam ei rakendata. Ka kehtiva Eesti põhiseaduse puhul on tuvastatav mitmete omavalitsusteooriate süntees.
Ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (EKOH) artikkel 3, mis KOV mõistet sisustab, põimib need teooriad ühte. Artikkel 3 p 1 sätestab: "Kohalik omavalitsus tähendab kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust."

### Kohaliku omavalitsuse mõiste Eesti seadustes ja Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas

KOV mõiste on selgesõnaliselt lahti kirjutatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses (KOKS). KOKS § 2 lg 1 sätestab: "Kohalik omavalitsus on põhiseaduses sätestatud omavalitsusüksuse – valla või linna – demokraatlikult moodustatud võimuorganite õigus, võime ja kohustus seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, lähtudes valla- või linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestades valla või linna arengu iseärasusi." KOKS § 2 lg 2 sätestab: "Kohalik omavalitsus rajaneb riigi territooriumi haldusjaotusel ning teostub demokraatlikult moodustatud esindus- ja võimuorganite kaudu, samuti kohaliku elu küsimustes rahvaküsitluse või rahvaalgatuse teel."

Kohaliku omavalitsuse regulatsioon on sätestatud enamiku riikide põhiseadustes. Eesti põhiseaduses on kohalikul omavalitsusel eraldi alajaotus – XIV peatükk ning relevantseid norme leidub ka põhiseaduse teistes alajaotustes. Kohaliku omavalitsuse mõiste ise on Eesti põhiseaduses defineerimata. EKOH kui rahvusvahelise õiguse dokument tunnustab kohalike territoriaalsete korporatsioonide õigust omavalitsusele, jätab aga igale riigile õiguse nende korralduse üle otsustada. Eesti Vabariik ratifitseeris harta 28. septembril 1994, kohustudes järgima kõiki selles sisalduvaid põhimõtteid. Harta jõustus Eesti suhtes 1. aprillil 1995. Koostoimes põhiseaduse normidega annavad harta kui Euroopa demokraatlike riikide mitmekesist omavalitsuskogemust üldistava rahvusvahelise lepingu normid KOV-le kindla õigusliku aluse. 16. veebruaril 2011 ratifitseeris Riigikogu EKOH kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses osalemise õigust käsitleva lisaprotokolli.

Põhiseaduse järgi on KOV aluseks idee kogukonnast, kelle ülesandeks on lahendada selle kogukonna probleeme ja korraldada kohalikes huvides (vajadusel ka vastuolus keskvõimu huvidega) kogukonna elu. Kohaliku omavalitsuse eesmärk ja põhisisu on kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine kohaliku kogukonna poolt – selle määrab põhiseaduse § 154 lg 1. Põhiseaduses on mõistet "kohalik omavalitsus" kasutatud järjekindlalt üldmõistena, konkretiseerides seda vaid erandjuhtudel. Selline konkretiseerimata mõistekasutus (ainus erand on § 104 lg 2 p 4, mida tuleks tõlgendada KOVVS-ina ), mis üldjuhul hoidub KOV organite nimetamisest, on põhiseaduses taotluslik ning võimaldab selle põhiseadusliku institutsiooni sisustamisel ja tõlgendamisel teatud paindlikkust. Siiski on oluline arvestada, et põhiseaduse § 156 lg-s 1 ja EKOH art-s 3 nähakse ette KOV esindusdemokraatlik sisestruktuur, millest tuleneb volikogu prioriteet täitevorgani(te) suhtes kohaliku elu küsimuste otsustamisel.

## Omavalitsuse ajalugu Eestis
Enne 13. sajandit praeguse Eesti aladel asunud üksuste (muinasmaakonnad ja kihelkonnad) ja nende omavaheliste suhete ja staatuse täpsemaks iseloomustamiseks puuduvad andmed. Ristiusustamise järel rajati siia Lübecki (Tallinn, Narva, Rakvere) ja Hamburgi-Riia (Tartu, Haapsalu, Paide, Pärnu, Viljandi) linnaõigusel põhinevad linnad.

Maal teostasid omavalitsuslikku võimu rüütelkonnad. Talupoegade jaoks oli samal ajal omavalitsusüksuseks vakus. Vakusesse võis kuuluda kuni sadakond talu. Vakuse eesotsas seisis vardja. Aja jooksul see omavalitsuste liik aegamööda hääbus.

Mõistega "vald" tähistati esialgu mingit maarahva jaoks välist võimu, näiteks mõisniku meelevalda. Hiljem hakkas "mõis" tähendama ühe mõisa võimuala. Iseseisvaks sai vald 1866. aasta vallaseadusega, mille alusel kadusid mõisavallad. Selle järgi osalesid valla täiskogul kinnisvara omavad või rendikohta pidavad vallakogukonna liikmed ning üks esindaja iga kümne maatamehe kohta. Tähtsamad jooksvad küsimused lahendas volikogu, mille valitud vallavanem pidi hea seisma volikogu otsuste täitmise eest.

Linnade senised omavalitsusorganid (raed ja foogtikohtud) likvideeriti lõplikult 1880. aastail ja asendati Vene seaduste järgsete kohtu- ja omavalitsusorganitega. Linnaomavalitsus tegeles peamiselt kohaliku majanduse ja heakorraga, kuid isegi neis valdkondades võis sekkuda kuberner.

Aegamööda tõusis eestlaste osa ka linnavalitsemises. 20. sajandi algul saadi kõigepealt oma kontrolli alla Valga linnavalitsus (1902. aastal sai Valga linnapeaks Viljandimaa mees Johannes Märtson, kes oli selles ametis kuni 1917. aastani), seejärel Tallinna oma (1905).

Seisuslikud omavalitsused ja organisatsioonid kaotati Eestis 1920. aastal. Need olid kolm rüütelkonda (Eestimaal, Saaremaal ja Liivimaa Eesti osas), linnade gildid ja tsunftid ning talupoegade seisuslikud organisatsioonid.

1930. aastail, riigireformi ajal kohalike omavalitsuste tähtsus tõusis, nende kõrvale asutati ka kutsealased omavalitsused. 1939. aastal oli Eestis 11 maakonda, 33 linna, 1 linnaosa (Narva-Jõesuu) ja 248 valda.

Otsuse haldusreformi läbiviimisest Eesti NSV-s, tegi Eesti NSV Ülemnõukogu 8. augustil 1989. aastal. Eesti NSV Ülemnõukogu otsustas: Lähtudes IME koondkonsetsioonist ja Eesti NSV  seadusest "Eesti NSV isemajandamise alused" ning vajadusest tagada üleminek kehtivalt   haldussüsteemilt  omavalitsuslikule  haldussüsteemile viia vabariigis 1990-1994. a. läbi haldusreform. Haldusreform hõlmas:     1)     rahvavõimu    vabariigisisese     detsentraliseerimise omavalitsuslikele    juhtimistasanditele   ning    riikliku    ja omavalitsusliku juhtimise kindlapiirilise eristamist;    2) territoriaalse haldusstruktuuri reorganiseerimist.

Haldusreformiga, mille alustamise tähtajaks oli 1. jaanuar 1990 loodi  Eesti  NSV-s  kaheastmeline    haldusstruktuur,    mis   on   kogu    vabariigi
territooriumi ulatuses ühtne ja ühetaoline.  Esmase haldustasandi moodustasid  omavalitsuslikud vallad,  alevid ja linnad,  teisase tasandi,  mis on üheaegselt nii omavalitsuslikuks kui ka riikliku juhtimise  regionaalseks tasandiks,  maakonnad  ja  vabariiklikud linnad,  kusjuures  viimased täidavad samaaegselt ka  esmatasandi kohaliku omavalitsuse funktsioone.

Kohaliku omavalitsuse esindusorganitena hakkasid tegutsema volikogud,  mis valiti valimistel vastavalt "Eesti NSV   kohalike rahvasaadikute nõukogude valimisseadusele".  Seejuures maakondade ja vabariikliku alluvusega linnade volikogud asusid tegevusse  1. jaanuarist  1990,  valdade,  alevite  ja linnade kui  esmatasandi kohaliku  omavalitsuse esindusorganid tegutsesid  valimisjärgselt vastavate  asutavate  kogudena,  vastavate  valdade,  alevite  ja linnade   omavalitsusliku   staatuse  kinnitamise   hetkest   aga volikogudena.

## Eesti omavalitsused aastal 2002
Omavalitsusüksusteks olid 2002. aasta seisuga vald ja linn (kokku jäi neid 2002. aasta kohalike valimiste järel alles 241). Esinduskoguks on volikogu, mis valitakse võrdelise valimissüsteemi alusel neljaks aastaks. Hääletamisõiguslikud on nii püsivalt kohaliku omavalitsuse territooriumil elavad vähemalt 16aastased Eesti kodanikud kui ka Eestis seaduslikult viibivad välismaalased, kes on antud kohaliku omavalitsuse territooriumil elanud vähemalt 5 aastat. Kandideerimisõigus on vaid Eesti kodanikel.

Volikogu suurus sõltub valla või linna elanike arvust. Volikogud on vähemalt seitsmeliikmelised. Volikogu suuruse otsustab volikogu neljaks aastaks enne kohalikke valimisi, kuid volikogu liikmete minimaalne arv sõltub omavalitsuse elanike arvust ja on määratud seadusega.

Volikogu pädevusse kuuluvatest küsimustest on olulisimad:
* valla või linna eelarve vastuvõtmine
* kohalike maksude ja maksusoodustuste kehtestamine
* valla või linna arengukava kinnitamine
* laenude võtmine
* volikogu esimehe ja aseesimehe valimine
* vallavanema või linnapea valimine
* osavalla või linnaosa moodustamine.

Volikogu võib vastu võtta määrusi ja otsuseid. Määrused sisaldavad üldkohustuslikke ettekirjutusi, otsuseid tehakse üksikküsimustes. Vähemalt ühel protsendil hääleõiguslikest valla- või linnaelanikest on õigus teha ettepanekuid linnavolikogu või -valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks. Volikogu istungid on üldjuhul avalikud. Volikogu valitud linnapea või vallavanem moodustab valitsuse ja esitab selle volikogule kinnitamiseks.
Omavalitsuse täidesaatvaks organiks on valla- või linnavalitsus, mis:
* valmistab ette volikogus arutamisele tulevaid küsimusi;
* lahendab ja korraldab kohaliku elu küsimusi;
* esindab valda või linna kohtus.

Ka valla- või linnavalitsused annavad välja määrusi ja korraldusi. Valla- või linnavalitsuse tegevuse kontrollimiseks moodustab volikogu revisjonikomisjoni. Enamik volikogu otsuseid tehakse avalikul hääletusel, vaid isikuvalimised otsustatakse salajasel hääletusel. Vallad ja linnad võivad ühiste huvide kaitsmiseks ja täitmiseks moodustada omavalitsusüksuste liite. Valitsuse istungid on tavaliselt kinnised, kuid volikogu istungid avalikud. Vähemalt neljandik volikogu koosseisust võib algatada umbusalduse avaldamise volikogu esimehele, vallavanemale või linnapeale, mõnele valitsuse liikmele või volikogu komisjoni esimehele.

Valla- ja linnavalitsuse olulisimad tuluallikad on:
* osa üksikisiku tulumaksust
* maamaks
* riigi toetus
* kohalikud maksud
* laenud
* laekumised teistelt omavalitsustelt
* trahvid
* teenused.

1994. aastal kehtestas riigikogu kohalike maksude seadusega 9 kohalikku maksu. 2002. aastaks oli järele jäänud 7: müügimaks, paadimaks, reklaamimaks, teede ja tänavate sulgemise maks, mootorsõiduki maks, loomapidamismaks ja lõbustusmaks. Kõige rohkem on kohalikud omavalitsused kehtestanud reklaamimaksu ning teede- ja tänavate sulgemise maksu.

Kohalike omavalitsuste olulisemateks kuluallikateks on haridus (õpetajate ja lasteaiatöötajate palgad), kommunaalmajandus (hoonete ja teede remont ning uute hoonete ehitus), kultuur (kultuurimajad, raamatukogud), sport (spordikoolid, staadionid), sotsiaalhoolekanne (toetused, hoolekandeasutused), üldvalitsemine jne.

## Kohustused
Kohaliku omavalitsuse kohustused sätestavad Eesti Vabariigi põhiseaduse § 14 ja § 19, Kohaliku Omavalitsuse Korralduse Seadus (KOKS) ning Märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduse (MSVS) § 5, lõige 1.

Kohaliku omavalitsuse kohustused neist seadustest tulenevalt on:
* Õiguste ja vabaduste tagamine on kohalike omavalitsuste kohustus
* igaühe seaduslike õiguste ja vabaduste kohustuslik tagamine vallas ja linnas
* seaduste järgimine oma ülesannete ja kohustuste täitmisel
* igaüks peab oma õiguste ja vabaduste kasutamisel ning kohustuste täitmisel austama ja arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning järgima seadust
* märgukirjale või selgitustaotlusele vastamiskohustus on adressaadil

Järeldatavad kohustused on:
* hoolsus- ja kodanikukohustus (PS § 19)
* seaduskuulekus (PS § 19)
* seaduskuulekusest lähtuvalt seadusest arusaamiskohustus
* arusaamiskohustusest lähtuv analüüsimiskohustus

### Kohustus anda informatsiooni oma tegevuse kohta
Kohalike omavalitsuste kohustus anda informatsiooni oma tegevuse kohta on üldiselt sätestatud Eesti Vabariigi Põhiseaduse §-s 44, mis sätestab, et kõik riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud on kohustatud seaduses sätestatud korras andma Eesti kodanikule tema nõudel informatsiooni oma tegevuse kohta, välja arvatud andmed, mille väljaandmine on seadusega keelatud, ja eranditult asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmed. Asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmed on loetletud avaliku teabe seaduse § 35 lg-s 1.

Põhiseaduse §-ga 44 antakse isikutele õigus juurde pääseda informatsioonile, mis omakorda tagab avaliku võimu läbipaistvuse ja kontrollitavuse ning demokraatlikule riigikorraldusele iseloomuliku rahva valitsemises osalemise võimaluse. Ideaalis peaks selline avalikkusele võimaldatud kontrollifunktsioon aitama kaasa ka võimalikult efektiivselt ja õiguspäraselt toimiva võimuaparaadi saavutamisele.

Avaliku teabe seaduse § 5 kohaselt on teabevaldajaks kohaliku omavalitsuse asutus. Sama seaduse § 8 näeb ette kaks võimalust teabele juurdepääsu võimaldamiseks, s.o teabenõude täitmisega ja teabe avalikustamisega. Kui teabenõude täitmise puhul on tegemist nn passiivse teabele juurdepääsu võimaldamisega, siis teabe avalikustamine eeldab teabe aktiivset pakkumist teabevaldaja poolt.

#### Teabeavaldaja kohustus avalikustada tema ülesannetega seotud teavet (teabe aktiivne pakkumine)
AvTS § 28 lg 1 p-d 1-32 sätestavad olemasoleva teabe, mida kohalikud omavalitsused kui teabevaldajad on kohustatud avalikustama. Sellise teabe alla kuuluvad näiteks: kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuste ametnike palga ja teenistusülesannetega seonduva muu tulu ning ametiasutuse palgajuhend (kohalike omavalitsuste üksuste ametiasutuste ametnike palgad on leitavad Rahandusministeeriumi kodulehel) kohaliku omavalitsuse üksuste ning kohaliku omavalitsuse asutuste eelarvete eelnõud ja eelarved ning nende täitmise aruanded kohaliku omavalitsuse asutuste ning nende struktuuriüksuste põhimäärused.

#### Teabevaldaja kohustus avalikustada teabenõudja poolt esitatud avalduse alusel teavet (teabe passiivne pakkumine)
Teabenõudega saab kohaliku omavalitsuse asutuselt nõuda konkreetset dokumenti, mis on olemas. Teabenõude esitamise vormi kohustuslikud andmed on reglementeeritud AvTS § 14 esimeses lõikes . Kohaliku omavalitsuse ametnik või töötaja peab inimest teabe saamiseks igati abistama, näiteks arusaadavalt selgitama, kus vajalik teave asub ning kuidas sellele ligi pääseda. Kuigi teabele juurdepääsu reguleerivates õigusaktides käsitletakse teabena üldjuhul mingile infokandjale (paberkandjal, elektroonilises vormis, heli-, audio- või audiovisuaalsalvestisena) jäädvustatud ja dokumenteeritud teavet, siis PS § 44 lg 2 kaitsealast ei ole põhimõtteliselt välistatud ka selline teave, mida asutus või ametiisik ei ole jäädvustanud ja dokumenteerinud. Kohalikul omavalitsusesel on õigus keelduda teabenõude täitmisest, kui esinevad AvTS § 23 lõigetes 1 ja 2 kirjeldatud asjaolud.

## Rahastamine
Kohaliku omavalitsuse (KOV) rahastamise korraldus lähtub kohaliku omavalitsuse finantsgarantii põhimõttest (PS § 154 ja § 157 lg 2; EKOH art 9). Selle alla kuuluvad õigused on suunatud omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele, et vallad ja linnad oleksid majanduslikult suutelised täitma avalikke ülesandeid. KOV rahastamise korraldus põhineb ühelt poolt omavalitsuslike ülesannete rahastamise süsteemil ja teiselt poolt talle seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamist reguleerivatel sätetel. Nõuetekohase rahastamismehhanismi loomine on riigi ülesanne, kusjuures seadusandja on vaba otsustama rahastamisallikate süsteemi üle.

### Rahastamise põhimõtted
KOV rahastamise süsteem peab muu hulgas vastama alljärgnevatele tingimustele:

* Linnadele ja valdadele eraldatavad rahalised vahendid peavad olema piisavad, seejuures peab tagatud olema nii seadusest tulenevate kui ka muude, seadusega sätestamata omavalitsuslike ülesannete piisav rahastus.
* Omavalitsuslike ülesannete täitmiseks eraldatav raha peab olema eristatav riiklike kohustuste täitmiseks eraldatavatest vahenditest. See võimaldab omavalitsusüksustel aru saada, millised vahendid on mõeldud kohaliku elu küsimuste üle otsustamiseks ja kohaliku elu korraldamiseks. See omakorda võimaldab otsustada, kuidas seda raha kasutada.
* Rahastamise süsteem peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, arvestamaks ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegelikku muutumist.
* Väiksemate rahaliste vahenditega omavalitsusüksuste kaitseks tuleb rakendada rahalise ühtlustamise mehhanisme või muid analoogilisi meetmeid, et tasandada võimalike tuluallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist omavalitsusüksuste vahel.
* Linnad ja vallad tuleb kaasata rahastamissüsteemi puudutavate otsuste tegemisse.
* Et säilitada omavalitsusüksuste võimalikult suur iseseisvus ülesannete täitmisel, ei peaks neile eraldatavaid vahendeid siduma konkreetsete projektidega.
* Toetuste saamine ei tohi võtta omavalitsusüksuselt vabadust tegutseda oma pädevuse piires omal äranägemisel.
* Linnadel ja valdadel on õigus iseseisvalt otsustada võlakohustuste võtmise üle.

Riigikontroll on leidnud, et lisaks peab rahastamise süsteem olema järjepidev ega tohi omavalitsuste jaoks ootamatult ja põhjuseta senisest ebasoodsamaks muutuda.

Kui omavalitsuslike ülesannete rahastatus langeb mõnes omavalitsusüksuses allapoole minimaalselt vajalikku taset, saab omavalitsusüksus ühe võimalusena esitada riigile taotluse, et talle eraldataks lisaraha. Juhul, kui taotlus jääb rahuldamata, on omavalitsusüksusel võimalik pöörduda kaebusega halduskohtusse (HKMS § 44 lg 5). Kaebuse läbivaatamise käigus saab halduskohus hinnata ka KOV rahastamist reguleerivate sätete põhiseaduspärasust.

### Tulude allikad
Omavalitsuste tulud tulevad eri allikatest:
* toetused riigieelarvest (toetus- ja tasandusfond ning muud toetused);
* maksutulud (üksikisiku tulumaks, maamaks, kohalikud maksud);
* kaupade ja teenuste müük (nt majandustegevusest saadav tulu, üüri- ja renditulu);
* muud tulud (keskkonnatasud, vara müük jm).

Riigieelarve seos omavalitsusüksuste eelarvetega on sätestatud RES-i §-des 46–52. RES-i § 46 lg 1 kohaselt antakse linnadele ja valdadele toetust tasandusfondist ja toetusfondist ning juhtumipõhiselt ka konkreetse tegevuse või investeeringu toetamiseks. Tasandus- ja toetusfondist jagatava toetuse põhimõtted kehtestatakse igal aastal riigieelarve seadusega (vt nt 2017. aasta kohta 2017. aasta riigieelarve seaduse § 3). Teave omavalitsusüksuste rahastamise ja finantsjuhtimise kohta on kättesaadav Rahandusministeeriumi kodulehelt, ülevaated tekkepõhiste raamatupidamisandmete kohta on kättesaadavad riigipilve teenuse kaudu.

### Kohaliku omavalitsuse rahastamisega seotud teooriaid
KOV rahastamissüsteemi käsitlusega on seotud ka avaliku sektori ökonoomikast tuntud fiskaalse föderalismi (ingl k fiscal federalism) ja fiskaalse võrdsustamise (ingl k fiscal equalization) teooriad.
**Fiskaalne föderalism** uurib seda, millised fiskaalpoliitilised ülesanded ja vahendid oleks otstarbekas tsentraliseerida (pakkuda keskvalitsuse poolt) ning millised detsentraliseerida (pakkuda muude valitsussektori tasandite poolt). KOV rahastamissüsteemi loomisel tuleb muu hulgas arvesse võtta seda, et ressursside jaotamine oleks efektiivne ja ühiskonna (mitte üksiku omavalitsusüksuse) heaolu maksimeeritud ning et riigil oleks võimalik täita fiskaalpoliitika stabiliseerimise ülesannet ja tagada valitsussektori fiskaalpoliitika jätkusuutlikkus.
**Fiskaalseks võrdsustamiseks** nimetatakse fiskaalpoliitilisi meetmeid (toetusi), mille abil tagatakse olukord, et omavalitsusüksustel on võimalik pakkuda samasuguse maksukoormuse juures samasuguseid avalikke teenuseid ka juhul, kui omavalitsusüksused jõukuse (sissetulekute) poolest erinevad. Eristatakse vertikaalseid (omavalitsusüksustele teeb ülekandeid keskvalitsus) ja horisontaalseid (omavalitsusüksused ise teevad üksteisele ülekandeid) fiskaalse võrdsustamise süsteeme. Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) hinnangul moodustas 2003. aastal OECD riikides fiskaalne võrdsustamine keskmiselt 2,3% SKP-st.

## Eelarve

Eesti Vabariigi Põhiseaduse § 157 lg 1 sätestab, et kohalikul omavalitsusel on iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus. Kohaliku omavalitsuse eelarve on kohaliku omavalitsuse volikogu poolt iga aasta kohta vastu võetud määrus (statuut), mis sätestab kohaliku omavalitsuse üksuse kõik tulud ja kulud. See on omavalitsuse rahaline plaan strateegiliste plaanide elluviimiseks, mis käib koos arengukava ja eelarvestrateegiaga. Kohalik eelarve on aluseks omavalitsuslike haldusfunktsioonide täitmisele vallas või linnas ning ühtlasi ka üheks kõige olulisemaks vahendiks kohaliku omavalitsuse üksuse arengu kavandamisel. Kohaliku eelarve vastuvõtmine, selles muudatuste tegemine, lisaeelarve vastuvõtmine ja eelarve täitmise aruande kinnitamine kuuluvad valla- või linnavolikogu ainupädevusse.

Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadusest (edaspidi: KOFS) tulenevad kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve koostamise, vastuvõtmise, täitmise ja aruandluse põhimõtted, kohaliku omavalitsuse üksuse arvestusüksuse finantsdistsipliini tagamise meetmed, finantsdistsipliini tagamise meetmete rakendamise menetluse ning raske finantsolukorra ohu kõrvaldamise menetluse põhimõtted.
Kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve on iseseisev, mis tähendab, et valla- ja linnaeelarve on riigieelarvest lahutatud ning olles nii osa avaliku sektori eelarvest, kuid ei moodusta seejuures osa riigieelarvest. Kui riigieelarve ehk riigi kõigi tulude ja kulude eelarve võtab iga aasta kohta seadusena vastu Riigikogu, siis kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve võtab vastu volikogu ning selle tulud ja kulud ei ole osaks vastavalt riigieelarve tuludest ja kuludest.
Põhiseaduse § 154 lg 1 kohaselt on vallad ja linnad oma tegevuses iseseisvad ning eelarve kujundamise näol on tegemist enesekorraldusõiguse avaldumisega. Kohalikud omavalitsused võivad oma rahalisi vahendeid enda volituste piires vabalt kasutada. Siiski võib riik kohalikule omavalitsusele rahalisi kohustusi peale panna, kuid ainult seaduse alusel ning riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest (nt toimetulekutoetuse väljamaksmine).
Eelarveaasta algab 1. jaanuaril ja lõpeb 31. detsembril. Eelarve tuleb vastu võtta hiljemalt kolme kuu jooksul arvates eelarveaasta algusest. Eelarve eelnõule lisatakse ka seletuskiri selleks vajalike selgituste ja põhjendustega. Kui on moodustatud osavald või linnaosakogu, siis esitatakse eelarve ka neile oma arvamuse lisamiseks. Eelarve eelnõu ja seletuskirja esitab valla- või linnavalitsus volikogule hiljemalt üks kuu enne eelseisva eelarveaasta algust. Eelarveaasta jooksul võib eelarvet muuta lisaeelarvega, mille volikogu võtab vastu määrusena. Lisaeelarve eelnõu koostab valla- või linnavalitsus ja esitab selle volikogule koos seletuskirjas toodud põhjendustega lisaeelarve vajaduse kohta.
Kohaliku omavalitsuse eelarve vastuvõtmiseks on vajalik poolthäälte enamus. Eelarve võtab volikogu vastu määrusega. Eelarve avaldatakse seitsme tööpäeva jooksul pärast selle vastuvõtmist kohaliku omavalitsuse üksuse veebilehel koos eelarve menetlemist käsitlevate volikogu ja volikogu komisjonide istungite protokollidega.
Tasakaalustatuse printsiibi kohaselt peavad eelarve kulud ja tulud olema võrdsed. Kui tuludes ja kuludes on vahe, nähakse vahe katmiseks ette finantseerimistehinguid. Eelarve koostamisel peab kohalik omavalitsus kinni pidama ka netovõlakoormuse ülempiirist. Netovõlakoormus on võlakohustuste suuruse ja likviidsete varade kogusumma vahe. Netovõlakoormus võib aruandeaasta lõpul ulatuda põhitegevuse tulude ja põhitegevuse kulude kuuekordse vaheni, kuid ei tohi ületada sama aruandeaasta põhitegevuse tulude kogusummat.

### Eelarve kujunemine
Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklist 9 tulenevad kohaliku omavalitsuse rahastamise alused, mille tulemusena peab kohaliku omavalitsuse rahastamise süsteem tagama omavalitsuse tervikliku ja kooskõlalise toimimise.
Eesti kohalike omavalitsuste eelarvete osakaal avalikus sektoris on 25%. Eelarved koosnevad omavalitsuse põhitegevuse kuludest ja tuludest (vaata joonis 1 ja joonis 2), investeerimistegevusest, finantseerimistegevusest ning likviidsete varade muutustest. Eelarve peab sobima demokraatliku riigi eelarvele esitatavatele tingimuste ja nõuetega, sealhulgas suutma täita ka teatud funktsioone ning vastama väljakujunenud finantsjuhtimise põhimõtetele. Klassikalised põhimõtted on järgmised:
* Eelarve täielikkuse printsiip – eelarves peavad kajastuma kõik tulud ja kulud
* Selguse printsiip – nõuab tulude ja kulude niisugust rühmitamist, et kõikide eelarve tulude ja kulude päritolu ja kulude eesmärk oleks üheselt määratud
* Ühtsuse printsiip – leiab väljenduse kassaühtsuse põhimõttes, s.t kõik tulud koondatakse ühte fondi (riigikassasse) ja kõik kulud tehakse samast fondist
* Täpsuse printsiip – eeldab, et eelarvesse on tulud ja kulud võetud niisuguse täpsusega, et eelarveperioodil nad tegelikult kujunevadki niisuguseks
* Eelnevuse printsiip – eelarve hõlmab kindla perioodi tulusid ja kulusid, seepärast peab ta olema valmis õigeks ajaks, s.t eelarveperioodi alguseks
* Spetsialiseerituse printsiip – kvalitatiivne spetsialiseeritus tähendab, et kulutada võib ainult nendeks otstarveteks, mis eelarves on ette nähtud ja kvantitatiivne spetsialiseeritus tähendab, et kulutada tohib maksimaalselt niisuguses summas, nagu näeb seda ette eelarve, seega plaanivälised ja üleplaanilised kulud on keelatud
* Avalikkuse printsiip – nõuab, et kõik eelarvemenetluse etapid oleksid avalikustatud sel määral, et iga kodanik võib saada ülevaate finantspoliitikast.

### Arengukava ja eelarvestrateegia
Vallal ja linnal peab olema koos eelarvega ka arengukava ja eelarvestrateegia, mis on aluseks eri eluvaldkondade arengu integreerimisele ja koordineerimisele. Arengukavas esitatakse valla majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise keskkonna ning looduskeskkonna arengu pikaajalised suundumused ja vajadused, probleemide ja võimaluste hetkeolukorra analüüs tegevusvaldkondade lõikes, tegevusvaldkondade strateegilised eesmärgid ja nende täitmiseks vajalikud tegevused arengukava perioodi lõpuni. Eelarvestrateegia on arengukavast tulenev selgitustega finantsplaan, mis on arengukava osa või arengukavaga seotud iseseisev dokument. Eelarvestrateegia koostatakse arengukavas sätestatud eesmärkide saavutamiseks, et planeerida kavandatavate tegevuste finantseerimist.

### Kaasav eelarve
Kaasava eelarve koostamine on kodanikuvõimu arutlus- ja otsustusprotsess, mis on üks osalus-demokraatia avaldumisvorme. Kaasavas eelarvemenetluses otsustavad kindla piirkonna elanikud, kuidas kasutada osa omavalitsuse või muu institutsiooni eelarvest. Eelarve kulude poole arutelul osalemine võimaldab kodanikel avalikke kulutusi leida, arutada ja tähtsuse järjekorda seada ning annab neile võimaluse teha rahakulutuse kohta otsustusi. Kui eelarve kulude arutellu kaasamist võetakse tõsiselt ja see toetub vastastikusele usaldusele, võidavad sellest nii kohalik omavalitsus kui ka kodanikud. Mõnel juhul on kaasav eelarve tõstnud isegi inimeste maksukuulekust.
Eestis võttis kaasava eelarvemenetluse esimesena suuremal määral kasutusele Tartu linn 2013. aastal, eraldades kaasava eelarve tarbeks 1% linna investeeringuist ehk 140 000 eurot.

## Elanike osalemine kohaliku omavalitsuse teostamises
Kohalikele omavalitsustele on seadusega tehtud ülesandeks korraldada kohalikku elu elanikkonna huvidest ja vajadustest lähtuvalt. Oma eesmärkide saavutamiseks lubab seadus anda kohalikele elanikele õiguse osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel ehk olla kaasatud otsustusprotsessi. Tänapäeval peetakse kodanike kaasamist demokraatliku ühiskonna väga tähtsaks instrumendiks.

Elanike kaasamise põhimõte tuleneb kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 3 p-st 4, mille kohaselt on valla- ja linnaelanikel õigus osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel. Sama põhimõtet väljendab ka Eesti Vabariigi põhiseaduse § 44, mis annab nii Eesti riigi kodanikele kui ka Eestis viibivale välisriigi kodanikele õiguse vabalt saada üldiseks kasutamiseks leitavat informatsiooni.

### Võimalused kohaliku omavalitsuse töös osalemiseks
Omavalitsusüksus korraldab avalike arutelude kaudu kõigi huviliste kaasamise arengukava koostamisse. Teade arengukava ja selle muutmise eelnõu avalikustamise kohta avaldatakse maakonnalehes ja valla- või linnavalitsuse veebilehel. Arengukava eelnõuga saab tutvuda vähemalt kolm nädalat. Arengukava avaldatakse pärast vastuvõtmist valla- või linnavalitsuse veebilehel.

Vähemalt ühel protsendil hääleõiguslikel elanikel on õigus teha kohaliku elu küsimustes kohaliku omavalitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks algatusi. Algatus esitatakse valla- või linnavalitsusele eelnõuna, millele lisatakse allkirjadega varustatud algatuse esitajate nimekiri. Kui algatatud küsimus kuulub volikogu pädevusse, esitab valitsus selle ühe kuu jooksul volikogule lahendamiseks koos omapoolse seisukohaga. Algatuse esitajate esindajal on õigus osaleda algatuse arutelus volikogus või valitsuses (KOKS § 32).

Lisaks on igal elanikul individuaalselt õigus taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt vastu võetud õigusaktidesse muudatuste tegemist või nende tühistamist, kui nendega on seadusvastaselt kitsendatud tema õigusi (KOKS § 33).

#### Volikogu valimine
Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on hääletamisõigus Eesti kodanikul ja Euroopa Liidu kodanikul, kes on valimispäevaks saanud 16-aastaseks ja kelle rahvastikuregistrisse kantud elukoht asub vastavas vallas või linnas. Eestis elav Euroopa Liitu mittekuuluva riigi kodanik või kodakondsuseta isik saab kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel hääletada, kuid ei saa volikokku kandideerida.

Edasise kohaliku omavalitsuse volikogu tegevuse kohta peab info olema elanikkonnale internetist kergesti kättesaadav ning elanikkonnale peavad veebis olema loodud võimalused osaleda kohaliku võimu teostamisel. Kohalike omavalitsuste internetipõhine infosüsteem VOLIS võimaldab avalikkusel lugeda kohaliku omavalitsuse istungite materjale ja jälgida volikogu istungil toimuvat üle interneti, samuti olla kaasatud volikogu ja valitsuse otsustusprotsessidesse erinevate e-kaasamise kanalite kaudu.

#### Kaasav eelarve
Kaasava eelarve mõte on eraldada mingi osa omavalitsuse eelarvest, et selle kasutamine kohalikule kogukonnale otsustamiseks anda. Esimesena võttis kaasava eelarve meetodi Eestis kasutusele Tartu linn 2013. aastal. Tartu linna eeskujul võtsid kaasava eelarve kasutusele ka Viljandi, Pärnu, Haapsalu, Elva, Kuressaare, Jõgeva, Rapla, Tapa, Kose, Türi, Lüganuse jt. Kaasav eelarve toimub kindla eelarvemenetluse järgi.

### Kaasamise hea tava
Eesti Vabariigi Valitsus kinnitas 2011. aasta istungil "Kaasamise hea tava". Kaasamise hea tava eesmärk on anda selgemad juhised kaasamise planeerimise ja korraldamise kohta ning ühtlustada valitsusasutuste kaasamispraktika kvaliteeti. Kaasamise laiem eesmärk on suurendada otsuste tegemise läbipaistvust ja valitsussektori usaldusväärsust suhetes huvirühmade ja laiema avalikkusega. Dokumendis on sõnastatud juhised huvirühmade vastavaks teavitamiseks ja avaliku konsulteerimise korraldamiseks.
 
Kaasamise head tava rakendatakse poliitikaalgatuste ettevalmistamise käigus, milleks võivad olla nii Riigikogu, valitsuse kui ka ministri õigusakti eelnõu ettevalmistamine, samuti arengukava ettevalmistamine, aga ka muud liiki poliitikaalgatused.

## Seaduslikkuse põhimõtte laienemine kohaliku omavalitsuse üksustele
Seaduslikkuse põhimõtte laienemine kohaliku omavalitsuse üksustele tuleneb Eesti Vabariigi põhiseaduse (1992)  (edaspidi PS) § 154 lõikest 1, mille kohaselt kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt.

Sõnaühendit "tegutsevad seaduste alusel" PS viidatud sättes tuleb mõista esiteks nõudena, et riigivõimul on kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse kasutamisse võimalik seadusega sekkuda ja kohaliku omavalitsuse elemente konkretiseerida. Näiteks on Riigikohtu üldkogu leidnud: "Riigivõimu teostamisena tuleb mõista ka omavalitsusüksuste põhiseaduslike õiguste piiramist."  Teiseks tuleb seda mõista nõudena, et kohaliku omavalitsuse üksused peavad ka ise lahendama nii kohaliku kui ka riigielu küsimusi vastavuses seadustega.

### Seaduslikkuse põhimõttest üldiselt
Seaduslikkuse põhimõte riigivõimu teostamisel on tuletatav õigusriigi printsiibist kui ühest PS  aluspõhimõttest.  Seaduslikkuse põhimõtte keskne säte on PS § 3 lõike 1 esimene lause, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seaduslikkuse põhimõte koosneb omakorda põhiseaduse ülimuslikkuse, üldise seadusereservatsiooni ja seaduse prioriteedi põhimõtetest, mis täpsemalt tähendab, et:

* kõige olulisemad riigielu küsimused tuleb reguleerida parlamendi poolt vastu võetud seadustega (põhiõiguste piirangud, maksud jne) – üldine seadusereservatsiooni ehk parlamendireservatsiooni printsiip;
* haldusorganid on seotud olemasolevate seadustega – seaduse ülimuslikkuse ehk seaduse prioriteedi printsiip;
* haldusorgan tohib tegutseda, kui talle on selleks seadusega või seaduse alusel antud asjakohane volitus – seadusliku aluse printsiip.

### Kohaliku omavalitsuse üksus ja seaduslikkuse põhimõte
Riigivõimu teostamine on täidesaatva riigivõimu teostamine ning see hõlmab nii riigi kui ka riigist alamal seisvate avalik-õiguslike juriidiliste isikute, sealhulgas kohaliku omavalitsuse mis tahes tegutsemise.  Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on selgelt väljendanud, et ka kohaliku omavalitsuse organid teostavad riigivõimu.

**Parlamendireservatsiooni printsiibist** **tulenevalt** ei või kohaliku omavalitsuse üksus põhiõigusi ise reguleerida, ta tohib seda teha üksnes seaduse volituse alusel. Nimetatud põhimõte on sätestatud ka haldusmenetluse seaduse  (edaspidi HMS) § 3 lõikes 1, mille kohaselt võib haldusmenetluses isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid subjektiivseid õigusi piirata ainult seaduse alusel. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on leidnud, et seda, mida põhiseaduse järgi on õigustatud või kohustatud tegema seadusandja, ei saa edasi delegeerida täitevvõimule, isegi mitte ajutiselt ja kohtuvõimu kontrollivõimaluse tingimusel.  Näiteks kehtib jäätmeveo korraldamisel kui kohaliku omavalitsuse kohustusliku ülesande täitmisel § 3 lg-st 1 tulenev seaduslikkuse nõue, mis tähendab, et isikute põhiõigusi saab kohalik omavalitsus piirata üksnes seadusest tuleneva volitusnormi alusel.

Samuti on Riigikohus näiteks tunnistanud põhiseadusvastaseks ilma seadusliku aluseta antud omandipõhiõigust piirava määruse, mis oli antud kohaliku elu küsimuste reguleerimise eesmärgil PS § 154 lõike 1 alusel. Riigikohtu üldkogu leidis, et kohalik omavalitsusüksus on põhiseaduse järgi nii kohaliku elu küsimuste kui talle pandud riigielu küsimuste korraldamisel seotud seaduslikkuse põhimõttega, mistõttu kohaliku omavalitsuse põhiõigusi riivaval tegevusel peab alati olema seaduslik alus.

Riik ei tohi siiski üldist seadusereservatsiooni kasutades muuta kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku garantiid sisutühjaks. Säilima peab kohaliku omavalitsuse garantii tuum – enesekorraldusõigus – ja kohaliku omavalitsuse õiguste riive peab olema proportsionaalne (PS § 11), st õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas.

**Seaduse ülimuslikkuse printsiibist tulenevalt** ei tohi ükski kohaliku omavalitsuse üksuse õigusakt (määrus, üldkorraldus, halduse individuaalakt) olla vastuolus ühegi kõrgemal astmel oleva õigusnormiga (seadus, põhiseadus). Nimetatud põhimõte on sätestatud järgmistes seadustes:

# Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse  (edaspidi KOKS) § 7 lg 1 kohaselt on volikogul ja valitsusel õigus anda üldaktidena määrusi. HMS § 89 lg 1 kohaselt on määrus õiguspärane, kui see on kooskõlas kehtiva õigusega, vastab vorminõuetele ja kui selle on seaduses ettenähtud korras volitusnormi alusel andnud volitusnormis nimetatud haldusorgan.
# KOKS § 7 lg 2 kohaselt on volikogul õigus üksikaktidena vastu võtta otsuseid, valitsusel anda korraldusi. HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane mh siis, kui ta on antud andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas.

Laias funktsionaalses tähenduses teostab kohaliku omavalitsuse organ riigivõimu ka siis, kui ta lahendab kohaliku omavalitsuse autonoomia raames kohaliku elu küsimust.  Riigikohus on leidnud, et ka kohaliku elu küsimusi peab kohalik omavalitsus lahendama vastavuses seadusega.

## Vaata ka
* Kohaliku omavalitsuse mõiste
* Kohaliku omavalitsuse õigus
* Kohaliku omavalitsuse korraldus
* Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus
* Kutsealane omavalitsus
* Omavalitsus

## Viited

## Kirjandus
* A. Annok. Tartu linna eelarve ja selle jätkusuutlikkus. Bakalaureuse töö. Tartu 2015. Arvutivõrgus: http://dspace.ut.ee/bitstream/handle/10062/47964/annuk_argo.pdf (30.11.2017)
* Ainsoo, D., Jaansoo, A., Milt, T., Pedastsaar, E., Sootla, G., Surva, A., Tammert, P., Tüür, T. Local Government Budgeting: Estonia. – Local Government Budgeting. Editor M. Hôgye, 2002. Arvutivõrgus: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNTC/UNPAN013816.pdf (30.11.2017)
* Indrek Mustimets. Kaasava eelarve abil linna parema mõistmiseni. Riigikogu Toimetised, nr 29, 2014. Arvutivõrgus: https://rito.riigikogu.ee/eelmised-numbrid/nr-29/kaasava-eelarve-abil-linna-parema-moistmiseni/ (30.11.2017)
* Kolk, T. Millist kohaliku omavalitsuse rahastamise süsteemi nõuab põhiseadus? Riigikogu Toimetised, 2011, nr 23
* Kukk, K. Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise käsiraamat  2012
* Mäeltsemees, S. Kohalik omavalitsus Eesti Vabariigi põhiseaduses ja Euroopa Liidu liikmesriikide põhiseadustes. Eesti Vabariigi majanduspoliitika ja integreerumine Euroopa Liiduga. V teadus- ja koolituskonverentsi ettekanded-artiklid. Tallinn, 26.-28. juuni, 1997
* Olle, V. Kohaliku omavalitsuse ülesannete struktuur ja liigitamiskriteeriumid. Juridica, 2002, nr 8, lk 523–531
* OÜ Cumulus Consulting. KOV rahastamismudelite (sh maksukorralduse) mõju kohaliku omavalitsuse poolsele ettevõtluskeskkonna arendamisele. Eksperthinnang Siseministeeriumile. 2014. Arvutivõrgus: https://www.siseministeerium.ee/sites/default/files/dokumendid/Uuringud/Kohalikud_omavalitsused/2014_kov_rahastamismudelite_sh_maksukorralduse_moju_kohaliku_omavalitsuse_poolsele_ettevotluskeskkonna_arendamisele.pdf (30.11.2017)

## Välislingid
* Euroopa kohaliku omavalitsuse harta
* Kehtiv kohaliku omavalitsuse korralduse seadus