Liikmesriigi õigus kodakondsuse andmiseks ja äravõtmiseks

Kõige levinuma arusaama kohaselt on kodakondsus õiguslik suhe üksikisiku ja riigi vahel, mis seab mõlemale poolele teatud õigused ja kohustused. Sõltuvalt riigist mõjutab kodaniku staatus oluliselt ja väga erinevalt selliseid aspekte nagu õigus kujundada poliitikat ja kogukonnaelu osaledes valimistel, aga ka õigust sotsiaalkindlustusele, tervishoiuteenustele, töötamisele, ühingute loomisele ja omandiõigusele laiemalt. Näiteks sätestab Saksamaa põhiseadus kodaniku õiguse rahumeelselt ja relvastamata koguneda ilma eelneva teatamise või loata, Eestis on see aga igaühe õigus (põhiseadus § 47). Prantsusmaa põhiseadus sätestab aga, et igale kodanikule, sõltumata tema päritolust, rassist või religioonist, peab olema tagatud võrdsus seaduse ees. Nii Eestis (PS § 12) kui ka Saksamaal on see igaühe õigus.

Kodakondsuse andmise ja äravõtmise kord on üldjuhul eelkõige siseriiklik otsus. Enamikus riikides määratakse täpsemad kodakondsuspoliitika ja -tingimused seadustega ning nende rakendamise eest vastutavad vastavad ametiasutused (kodakondsuse seaduse § 20).  Tuleb aga arvestada asjaoluga, et iga liikmesriigi kodanik on ka Euroopa Liidu kodanik. Euroopa Liidu kodaniku staatus annab isikule mitmed õigused, nagu näiteks õigus vabalt liikuda Euroopa Liidus ning elada liikmesriikide territooriumil. Seega, juhul kui liikmesriigi otsusega kaotab isik lisaks liikmesriigi kodakondsusele ka Euroopa Liidu kodakondsuse, võib see kuuluda Euroopa Liidu õiguse kohaldamisalasse, mida käsitletakse lähemalt järgmistes peatükkides. 

## Kaasus C-689/21
31. jaanuaril 2017 kaotas isik X oma sünnijärgse Taani kodakondsuse, kuna Taani sisserände- ja integratsiooniministeeriumi hinnangul ei olnud täidetud Taani kodakondsuse seaduses toodud nõuded kodakondsuse säilitamiseks.

Taani kodakondsuse seaduse § 8 lõike 1 kohaselt kaotab isik, kes on sündinud välismaal ja pole kunagi Taani Kuningriigis elanud, Taani kodakondsuse juhul, kui ta ei ole taotlenud kodakondsuse säilitamist enne 22-aastaseks saamist. Erandiks on olukorrad, kus see muudaks ta kodakondsuseta isikuks. Vastavalt Taani sisserände- ja integratsiooniministeeriumi halduspraktikale näitab lähedast seost eelkõige see, kui isik on Taanis elanud vähemalt üks aasta. Juhul, kui isik on Taanis viibinud lühemate perioodide jooksul, siis lähedase seose tõendamise nõuded on rangemad. Taani kodakondsuse säilitamise taotluse kaalumisel hinnatakse ka taotleja viibimise kogukestust, külastuste sagedust, nende viibimiste ajastust seoses 22-aastaseks saamisega ja taotleja taani keele oskust. 

### Taani sisserände- ja integratsiooniministeeriumi põhjendus
Ministeerium põhjendas kodakondsuse kaotamist sellega, et X ei ole viibinud ega elanud Taanis piisavalt kaua, et tal oleks tekkinud lähedane seos selle riigiga. Lisaks esitas X kodakondsuse säilitamise taotluse pärast 22-aastaseks saamist.

### Taani siseriiklikud kohtuprotsessid
X vaidlustas ministeeriumi otsuse ja põhjendas oma kaebust väitega, et kuigi lähedane seotus liikmesriigiga on õiguspärane eesmärk, ei ole Taani kodakondsuse automaatne ja eranditu kaotamine selle eesmärgi suhtes proportsionaalne. Seetõttu on see vastuolus Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artikliga 20 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 7, mille järgi on liidu kodanikel õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil ning õigus era- ja perekonnaelu austamisele.

X-i arvates oleks kodakondsuse kaotamine proportsionaalne siis, kui riigisisesed õigusnormid tagaksid samal ajal eriti lihtsustatud võimaluse kodakondsuse taastamiseks – sellekohane põhimõte tuleneb Euroopa Liidu varasemast kohtuotsusest *Tjebbes jt*. Taani õigus ei näe ette ei kodakondsuse taastamist lihtsustatud tingimustel ega taastamist *ex tunc* ehk tagasiulatuvalt. Endised Taani kodanikud, kes on oma kodakondsuse kaotanud, peavad selle taastamiseks vastama üldistele tingimustele, nagu elama Taanis taotluse esitamise ajal ning vähemalt üheksa aasta vältel.

Apellatsioonikohus küsis eelotsusetaotluse Euroopa Kohtult, et täpsustada, kas kodakondsuse seaduse § 8 lõike 1 esimene lause on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. Eelotsusetaotluses rõhutas siseriiklik kohus, et üheaastast viibimist liikmesriigis käsitletakse piisava seotusena lähedase sideme eeldamiseks. Kui kodakondsuse säilitamise taotlus esitatakse enne 22-aastaseks saamist, võib kodakondsust säilitada kergematel tingimustel. Sellega seoses peavad pädevad asutused hindama kodakondsuse kaotamise võimalikke tagajärgi. Pärast 22. eluaastat kaotatud kodakondsuse saab taastada üksnes naturalisatsiooni teel, millele on seatud mitmed tingimused. 

### Euroopa Kohus
#### [[Kohtujurist|Kohtujuristi]] põhjendused
Euroopa Kohus tõi otsuses välja ka kohtujurist Maciej Szpunari ettepaneku, lisades juurde täiendavad tingimused kodakondsuse säilitamise ja taastamise taotluse menetlemiseks.

Kohtujurist jagas oma arvamust kolmeks: põhikohtuasjaga seotud asjakohased aspektid, põhimõtted lähtuvalt Euroopa Kohtu varasemast praktikast ning võrdlus Taani siseriikliku õigusega ja analüüs kodakondsuse kaotamisega taotletava üldhuvi eesmärgi õiguspärasuse osas ning selle proportsionaalsuse kontroll. Proportsionaalsus tähendab, et meetmed peavad olema taotletava tulemuse saavutamiseks sobivad, vajalikud ning ei tohi üksikisikut liigselt koormata. Kohtujuristi arvamuse kohaselt on Euroopa Kohtu praktika läbivaks põhimõtteks see, et liikmesriigid peavad teostama kodakondsuse saamise ja kaotamise õigust kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. Sealjuures tuleb teha vahet riigi ainupädevuse ja selle teostamise vahel. Kuigi Euroopa Liidu õigus ei reguleeri liikmesriigi kodakondsuse saamist, ei tohi siseriiklik õigus olla vastuolus liidu õigusega. Kodaniku staatus on siinkohal ka otseselt seotud Euroopa Liidu kodaniku õiguste teostamisega. Teisalt on kohtujuristi hinnangul oluline kohtulikku kontrolli teostamine lähtuvalt proportsionaalsuse põhimõttest, võttes arvesse otsuse mõju puudutatud isiku perekonnaelule, kodakondsuse kaotamise sobivust inimõiguste hartas tooduga ja lõpuks ka kohustust lasta kodakondsusest ilma jäänud isikul kodakondsus taastada.

Kohtujurist rõhutas, et varasemast praktikast lähtuvalt peab kodakondsuse kaotamise põhjus vastama avalikule huvile, et sellega oleks võimalik saavutada taotletud eesmärk ning seda ei saaks pidada meelevaldseks aktiks. Automaatne ja eranditu kodakondsuse kaotamine ei võimalda riigil säilitada „erilist solidaarsus- ja lojaalsussuhet“, mis on Euroopa Kohtu varasema praktika kohaselt riigi ja selle kodanike vahelise sideme peegeldus.

Liikmesriigi soov kaitsta riigile omast solidaarsus-ja lojaalsuhet on õiguspärane. Kuigi seaduse vastuvõtmisel Taani eesmärk oli takistada kodakondsuse edasikandumist põlvkonniti isikutele, kellel ei ole enam riigiga tegelikku sidet, ei pruugi alati õigustatud olla Euroopa Liidu aluslepingutest tulenevate õiguste kaotamine. Sealhulgas on asjakohane, et kodakondsuse kaotamine on automaatne, ette nähtud pole ühtegi erandit ja kordagi ei ole puudutatud isiku ega tema perekonna olukorda eraldiseisvalt kontrollitud. Lisaks on erakordselt lühike kodakondsuse säilitamise taotluse esitamise tähtaeg: puudutatud isik peab selle esitama 21-22 aasta vanuses, taotluse esitamisel pärast 22-aastaseks saamist lükatakse see automaatselt tagasi.

Kohtujuristi arvamuse järgi peab olema ametiasutustel või kohtutel võimalus eelnevalt hinnata kodakondsuse kaotamise tagajärgi, võttes arvesse, et siseriiklike õiguste kaotamine võib mõjutada ka puudutatud isiku õigusi liidu tasemel ja perekonna-ja tööelu väljavaateid, ning vajadusel hilisemalt kodakondsus taastada. Ehk, isegi kui kodakondsuse kaotamise põhjused on sisuliselt õiguspärased, saab kaotamine toimuda ainult siis, kui ametiasutus ja liikmesriigi kohus on järginud proportsionaalsuse põhimõtet.

#### Euroopa Kohtu põhjendused ja otsus
Oma otsuses märkis Euroopa Kohus, et kuigi liikmesriigil on pädevus ise otsustada kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimuste kindlaksmääramise üle, peavad Euroopa Liidu õiguse kohaldamisalasse jäävaid olukordi reguleerivad õigusnormid olema siiski kooskõlas liidu õigusega. Kohus jõudis järeldusele, et käesolev juhtum, kus isikule kaasneb kodakondsuse kaotamisega ka liidu kodaniku staatuse ja õiguste kaotamine, kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse.

Euroopa Kohus rõhutas, et riigi soov kaitsta kodakondsussuhte aluseks olevaid riigi ja kodanike vahelist solidaarsus- ja lojaalsussuhet ning kohustusi ja õigusi, on õiguspärane. Asja lahendades võttis Euroopa Kohus arvesse sätte eesmärgi, milleks on takistada Taani kodakondsuse põlvest põlve edasiandmist välismaal elavatele isikutele, kellel puuduvad Taani Kuningriigi kohta teadmised ja kes ei ole selle riigiga mitte kuidagi seotud. Neil asjaoludel oli otsustatud, et riigi soov kehtestada selliseid tingimusi nagu Taani kodakondsuse seaduse §-s 8 on õiguspärane, sest regulatsioon on suunatud üldiste huvide kaitsele.

Vaatamata eelpool toodule peavad pädevad asutused ja kohtud siiski eraldi kontrollima, kas otsus on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Riik peab tagama, et isikul oleks võimalik esitada mõistliku tähtaja jooksul vastav taotlus, mis võimaldaks pädevatel asutustel analüüsida otsuse proportsionaalsust liidu õiguse seisukohast. Taotluse tähtaeg aga peab lõppema mõistliku aja võrra hiljem, kui kuupäev, mil küsimuse all olev isik nimetatud vanusesse jõuab (antud juhul 22 aasta vanuseks).

Tagantjärele peab kontrollima, mida kodakondsuse kaotamine toob puudutatud isiku olukorrale Euroopa Liidu õiguse seisukohast kaasa. Nii on oluline mõju tema perekonna- ja tööelu normaalsele arengule ja teatud juhtudel tema pereliikmete olukorrale. Kui ilmneb, et otsus ei ole proportsionaalne, tuleb lubada isikul kodakondsus kas säilitada või *ex tunc* taastada. Euroopa Liidu kodakondsuse kaotamise korral peavad pädevad organid isikut ka nõuetekohaselt teavitama taotlemise õigusest ja taotluse esitamise tähtajast.

## Seotud Euroopa Kohtu lahendid
Esimene Euroopa Kohtu otsus sarnasel teemal on *Rottmann.* Selle raames käsitletakse liikmesriikide kohustusi kodakondsuse andmisel ja äravõtmisel liidu õiguse seisukohast. Selle praktikat kinnitasid otsus *Tjebbes jt* ning otsus *Wiener Landesregierung*.

### Janko Rottman ''vs.'' Freistaat Bayern, 02.03.2010
Kohtuotsus *Rottmann* käsitles pettusega naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmist. Euroopa Kohus kinnitas otsusega põhimõtet, et liikmesriikide pädevust kodakondsuse saamise ja kaotamise osas peab teostama kooskõlas liidu õigusega. Euroopa Kohus leidis, et olukord, kus kodakondsuse kaotamisega kaasneb liidu kodaniku staatuse ja sellega seotud õiguste kaotamine, kuulub liidu õiguse valdkonda. Kohus jõudis järeldusele, et pettuse teel saadud kodakondsuse äravõtmine on üldjuhul õiguspärane, kuid ka siis tuleb kontrollida otsuse proportsionaalsust. Kontroll peab hõlmama võimalikke tagajärgesid isikule ja tema pereliikmetele, kodakondsuse andmise ja selle äravõtmise otsuste vahele jäänud ajavahemikku ning isiku võimalust algne kodakondsus taastada.

### M.G. Tjebbes jt ''vs.'' Minister van Buitenlandse Zaken, 12.03.2019
Kohtuotsus *Tjebbes jt* puudutas seadusjärgset kodakondsuse kaotamist. Ka selles otsuses kinnitas Euroopa Kohus kohtuotsus Rottmann põhjal, et Euroopa Liidu õiguse kohaldamisalasse kuulub isikute olukord, kes pärast liikmesriigi kodakondsuse kaotamist jääksid ilma liidu kodaniku staatusest ja sellega seotud õigustest. Seetõttu peavad liikmesriigid kodakondsusega seotud pädevust teostades järgima liidu õigust. Kohus on muuhulgas leidnud, et liidu õigusega pole põhimõtteliselt vastuolus, kui riigisiseses õiguses määrata kodakondsuse kaotamise aluseks avalikust huvist kantud põhjus. Antud olukord aga eeldab, et kodakondsuse kaotamisega on võimalik saavutada taotletav eesmärk. Samuti peavad riiklikud kohtud ja ametiasutused hindama kodakondsuse kaotamise tagajärgi iga juhtumi puhul eraldi, arvestades põhiõiguste hartaga, ning hinnates proportsionaalsuse all ka inimese perekonnaelu austamist ja laste huvide kaitset.

### JY ''vs.'' Wiener Landesregierung, 18.01.2022
Kohtuotsuses *Wiener Landesregierung* sai JY kinnituse, et saab Austria kodakondsuse juhul, kui esmalt loobub Eesti Vabariigi kodakondsusest. Pärast seda, kui JY loobus Eesti kodakondsusest ja muutus kodakondsuseta isikuks, ikka jäi Austria kodakondsuse saamise taotlus rahuldamata. Põhjuseks oli asjaolu, et pärast kinnituse saamist pani JY toime kaks rasket haldusrikkumist: sõidukile ei olnud paigaldatud tehnoülevaatuskleebist ja JY juhtis mootorsõidukit alkoholijoobes. Kohus rõhutas, et proportsionaalsuse põhimõte hindamisel tuleb arvesse võtta Eesti kodakondsuse taastamise võimalusi ja tingimusi ning otsuse mõju isiku perekonna- ja tööelu normaalsele arengule. Samuti käsitles kohus toimepandud rikkumisi ega leidnud, et JY kujutaks ohtu avalikule korrale ja julgeolekule, mis õigustaks kodakondsuse taotluse rahuldamata jätmist. Sellele tuginedes otsustas Euroopa Kohus, et Viini liidumaa valitsuse otsus ei ole proportsionaalne. 

## Eesti õigus: kodakondsuspoliitika
Riigikohus on avaldanud seisukoha, et kodakondsus on püsiv seos isiku ja riigi vahel. Eesti kodakondsuse omamine tähendab eelkõige kuulumist eesti rahva hulka, kes on riigis kõrgeima riigivõimu kandja. Eesti Vabariigi põhiseaduse alusel on Eesti kodanikel hulk õigusi, mida mittekodanikel ei ole: õigus riigi kaitsele välisriikides (PS § 13 lg 2), õigus olla kaitstud väljasaatmise eest (PS § 36 lg 1) ja kuuluda erakondadesse (PS § 48 lg 1), õigus hääletada rahvahääletusel ja Riigikogu valimistel (PS § 56 ja § 57), sealhulgas ka ise kandideerida Riigikogu valimistel (PS § 60 lg 2).

Eesti õiguses ei ole Taani õigusega sarnast nõuet, mille järgi välismaal sündinud Eesti kodanikud kaotavad Eesti kodakondsuse juhul, kui nad ei ole kunagi Eestis elanud ega ole viibinud seal tingimustel, mis tõendavad lähedast seotust riigiga. Sellist tüüpi seaduse vastuvõtmine Eestis oleks problemaatiline, kuna see puudutaks eelkõige sünnijärgse Eesti kodakondsusega välismaal sündinud isikuid. Põhiseadus sätestab, et kelleltki ei tohi võtta sünniga omandatud Eesti kodakondsust (PS § 8 lg 3). See on absoluutne keeld.

Samuti on Riigikohus leidnud, et kodakondsuse andmisel naturalisatsiooni korras ei ole vaja kaalutlusõiguse olemasolu. Näiteks, kodakondsuse seaduse § 21 lg-s 5 on piirang, mille järgi ei saa Eesti kodakondsust anda isikule, kes on olnud välisriigi julgeolekuteenistuses, ning antud piirangul puudub kaalutlusõigus. See tähendab, et antud juhul tuleb kodakondsuse saamise taotlus jätta rahuldamata. Riigikohus on leidnud, et see piirang on proportsionaalne ka siis, kui kaalutlusõigus puudub, kuna õigusi ja vabadusi võib piirata kooskõlas põhiseadusega, need peavad olema vajalikud demokraatlikus ühiskonnas ja ei tohi piirata õigusi või vabadust. Seega on kaalutlusõiguse puudumine sobiv, vajalik ning mõõdukas, kuna seaduses toodud eesmärki ei ole võimalik muul viisil saavutada.

## Euroopa Liidu riikide õigus ja kodakondsuspoliitika
Itaalia on üks Euroopa Liidu riikidest, kus toimub sünnijärgse kodakondsuse äravõtmise üle aktiivne diskussioon. Seni on Itaalias kehtinud *ius sanguinis* ehk vereõiguse põhimõte. Selle kohaselt ei pälvita kodakondsust mitte sünnikoha, vaid vanemate või esivanemate kodakondsuse järgi. Kui isik on sündinud väljaspool Itaaliat, siis on võimalus oma vereliini kaudu taotleda Itaalia kodakondsust.

Näiteks on Itaalia jurist Marco Mellone pakkunud Taaniga sarnast lähenemist sünnijärgse kodakondsuse andmisele. Kui isiku vanemad või esivanemad pole ise Itaalias elanud, siis on kodakondsuse saamiseks vaja tõendada teatud tasemel itaalia keele oskust. Kui minna vereliini põhjal kodakondsuse taotlemisega veel paar põlvkonda kaugemale, peaks taotleja ise ka elama Itaalias vähemalt ühe aasta lisaks keeleoskusele vastaval tasemel. Sellise muudatuse peamine eesmärk oleks ilmselt võimalus kindlaks määrata, kas taotlejatel on ikka tõeline side riigiga. Sarnast eelnõu arutati ka Itaalia senatis 2023. aastal, kuid see ei leidnud toetust.

Eelpool mainitud kohtuasjas C-689/21 viitas kohtujurist Maciej Szpunar, et sarnaselt Taaniga on ka Prantsusmaa võtnud omaks praktika, et liikmesriik võib põhimõtteliselt õiguspäraselt asuda seisukohale, et välismaal sündinud isikud, kes ei ole selles liikmesriigis elanud või viibinud nii, et tõendada tegelikku sidet liikmesriigiga, võivad järk-järgult kaotada oma lojaalsus- ja solidaarsussuhte ning sideme nimetatud liikmesriigiga. Prantsusmaa on samuti asunud seisukohale, et liikmesriikide kohustust viia läbi selline individuaalne hindamine võib piirata õigust lõpetava tähtajaga.

## Viited