Tegelike kasusaajate avalikustamine rahapesu vältimise eesmärgil

Artikkel annab lühiülevaate tegelike kasusaajate avalikustamise õiguspärasusest rahapesu tõkestamise eesmärgil. Samuti tutvustatakse artiklis asjakohast Euroopa Liidu kohtupraktikat ning tuuakse näiteid Eesti õigusest.

Rahapesu on protsess, mille käigus üritatakse kuritegelikul teel saadud raha muuta legaalseks.  Rahapesu on nii Euroopa Liidu kui ka rahvusvahelisel tasandil kasutatud terrorismi rahastamise toetamiseks. Euroopa Liidu direktiivid on ennetava loomuga, et hoida ära nii illegaalse raha ringlemist kui ka terrorismi rahastamist.

Rahapesu ohustab finantssüsteemi, seetõttu pööratakse tähelepanu majandustegevuses osalevate isikute tegelikele kasusaajatele. Seadusest tuleneb, et tegelik kasusaaja on füüsiline isik, kelle huvides tehakse tehingut või kellel on omandi kontrollimise kaudu lõplik valitsev mõju füüsilise või juriidilise isiku üle. Kui tegelikku kasusaajat ei ole võimalik kindlaks määrata eeltoodud viisil, siis loetakse tegelikuks kasusaajaks füüsilist isikut, kelle otsene või kaudne osalus või kõigi otseste ja kaudsete osaluste summa ületab äriühingus 25 protsenti. Tegelike kasusaajate varjamine soodustab finantstegevuse hägustumist, mistõttu kehtestavad organisatsioonid ja riigid regulatsioone. Teabe esitamine tegelike kasusaajate kohta toetab nii finantssüsteemi kui ka jõupingutusi läbipaistvuse suurendamiseks. Tegelike kasusaajate kohta teadmise olulisus tuleb välja ka Euroopa Kohtu tehtud otsuses, milles kinnitati, et kasusaava omaniku tuvastamine kui kliendikontrolli meede on asjakohane rahapesu ohu korral. Seega on liikmesriigid kohustatud tagama nn tavapäraseid kliendikontrolli meetmeid, mille alla kuulub kasusaajate tuvastamine. Meetmeid võib rakendada rahapesu ohu kahtluse korral, ent samas võivad siseriiklikus õiguses kehtida ka rangemad sätted. Lähtudes eeltoodust, on tegelikest kasusaajatest teada saamine vajalik, et ennetada finantssüsteemile ohu tekkimise võimalust.

Tegelikest kasusaajatest teadmine tagab toimiva süsteemi, ent teisalt võib andmekaitse raames probleemseks osutuda tegelike kasusaajate avalikustamine. Seda probleemi on käsitlenud Euroopa Kohus, kes tegi otsuse liidetud kohtuasjades C-37/20 ja C-601/20. Euroopa Kohus leidis, et direktiiv 2018/843 on kehtetu osas, mille kohaselt liikmesriigid peavad tagama, et nende territooriumil registreeritud äriühingute või muude juriidiliste isikute tegelikke kasusaajaid käsitlev teave on igal juhul üldsusele kättesaadav.  Kohus leidis, et direktiiv rikub Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (ELPH) sätestatud õigust eraelu- ja perekonna puutumatusele ning raskendab isikuandmete kaitset.

## Regulatsioon Euroopa Liidus
Euroopa Liidu õiguse kontekstis on olulise tähtsusega rahapesu tõkestamise neljas direktiiv. Neljas direktiiv käsitleb finantssüsteemi rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise tõkestamist. Neljanda direktiivi kohaldamist täpsustab rahapesu tõkestamise viies direktiiv. Tegelike kasusaajate avalikustamisel tuleb ühtlasi järgida isikuandmete kaitse üldmäärust.

Direktiivi 2018/843 eesmärk on muuta läbipaistvamaks Euroopa Liidu majandus- ja finantskeskkonda, et ennetada kuritegevust. Tegelike kasusaajate andmete avalikustamine üldsusele aitab kaasa kuritegevuse ennetamisele, kuna see tagab ka kodanike ja ajakirjanduse kontrolli majandus- ja finantstegevuse üle. Avalikkuse kontroll tekitab usalduse finantsturgude vastu. Artikkel 34 näeb ette, et andmete avaldamisel tuleb leida tasakaal kuritegevuse ennetamisest tuleneva avaliku huvi ning tegelike kasusaajate põhiõiguste vahel. Artikkel 36 näeb ette, et EL-i liikmesriigid peaksid teatud juhtudel piirama tegelike kasusaajate andmetele ligipääsu. Artiklis sätestatud erandlikud asjaolud on kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvardamise ebaproportsionaalne oht.

Direktiivi 2015/849 artikkel 30 lõige 1 kohustab liikmesriike tagama, et riikides registreeritud äriühingud ja juriidilised isikud koguksid täpset infot oma tegelike kasusaajate kohta.  Artikkel 41 näeb ette, et tegelike kasusaajate andmete avaldamisel tuleb järgida direktiivi 95/46/EÜ, mis reguleerib üksikisikute kaitset isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumist.

Lisaks eeltoodud direktiividele on ka muid Euroopa Liidu õigusakte, mis reguleerivad rahapesu tõkestamist. Samuti reguleerivad rahapesuga seonduvat erinevad rahvusvahelised õigusaktid.

## Euroopa Kohtu praktika

### Asjaolud (liidetud kohtuasjades C-37/20 ja C-601/20)
Luksemburgi piirkondlik kohus (tribunal d’arrondissement de Luxembourg) esitas 2020. aastal Euroopa Kohtule kaks eelotsustustaotlust liidetud kohtuasjade C-37/20 ja C-601/20 menetluse osas. WM ja Sovim SA pöördusid Luksemburgi piirkondliku kohtu poole Luxembourg Business Registers’i (edaspidi LBR) vastu. Taotleti, et tegelike kasusaajate registrisse kantud andmete kättesaadavust avalikkuse eest piirataks, kuna info tekitab neile ja nende perekonnale ebaproportsionaalselt suure vahetu ohu julgeolekule. Selle all mõeldi kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvardamise ohtu. Sovim SA argumentide kohaselt rikkus andmete avalik kättesaadavus täiendavalt ka õigust era- ja perekonnaelu puutumatusele ning õigust isikuandmete kaitsele. Need õigused on välja toodud Euroopa Liidu põhiõiguste hartas. Sovim SA väitis, et äriühingute tegelike kasusaajate andmete avaliku kättesaamise eesmärk on rahapesu või terrorismi rahastamise tõkestamine, kuid pole tõendatud, et avalikkusele kontrollimatult tegelike kasusaajate isikuandmete avaldamine seda eesmärki täidaks.

Luksemburgi õiguse kohaselt peavad registrisse olema kantud tegelike kasusaajate isiklikud andmed, nt ees- ja perekonnanimi, sünnipäev, identifitseerimisnumber, aadress jne. Samuti peavad tegelike kasusaajate registrisse kantud andmed olema avalikud ning kõigile kättesaadavad.  WM-i ja Sovim SA taotlused piirata juurdepääsu registris olevatele andmetele, mis avaldavad nende tegelike kasusaajate isikuandmeid, jättis LBR rahuldamata. Nimelt ei leidnud LBR, et andmete avalikkus taolist ohtu põhjustaks ning seepärast ei saa tugineda seaduses välja toodud erandlikele asjaoludele.

Luksemburgi piirkondlik kohus pöördus Euroopa Kohtu poole mõistete sisustamiseks. Mõisted tulenesid rahapesu tõkestamise viienda direktiivi artikli 30 lõikest 9. Küsimus seisnes selles, kuidas tõlgendada eelpool mainitud direktiivis välja toodud termineid “erandlikud asjaolud”, “oht” ja “ebaproportsionaalselt suur” Euroopa Liidu õiguse tähenduses.  Samuti esitati küsimus, kas tegelike kasusaajate andmete kättesaadavaks muutmine avalikkusele olukorras, kus põhjendatud huvi pole vaja tõendada, on kooskõlas inimese põhiõigustega era- ja perekonnaelu puutumatusele ning isikuandmete kaitsele.

### Euroopa Kohtu tõlgendus
Liikmesriigi kohus esitas Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse ning soovis teada, kas rahapesu tõkestamise viienda direktiivi artikli 1 punkt 15 alapunkt c on kehtiv võttes arvesse hartast tulenevaid põhiõiguseid. Mainitud direktiiviga muudeti rahapesu tõkestamise neljanda direktiivi artikli 30 lõike 5 punkti c. Muudatus seisnes selles, et liikmesriigid peavad tagama nende territooriumil registreeritud äriühingute või muude juriidiliste isikute tegelikke kasusaajaid käsitletava teave kättesaadavuse üldsusele igal juhul.

Euroopa Kohus analüüsis põhiõiguste riivet harta  artiklite 7 ja 8 kontekstis. Artiklist 7 tuleneb igaühe õigus tema era- ja perekonnaelu, kodu ja edastatavate sõnumite saladuse austamisele. Artiklist 8 tuleneb üldine isikuandmete kaitse õigus. Euroopa Kohus leidis oma põhjendustes, et eelmainitud harta artikleid on riivatud rahapesu tõkestamise viienda direktiiviga. Seda seetõttu, et üldsuse juurdepääs andmetele kahjustab tegelike kasusaajate õigust eraelu puutumatusele.

Lisaks on kohtuotsuses märgitud, et tegu on raske riivega, sest isikuandmed on kättesaadavad piiramatule arvule isikutele, andmeid on võimalik säilitada ja levitada. Seega muutub kontroll isikuandmete üle raskeks.

Põhiõiguste riive puhul on oluline, et oleks järgitud seaduslikkuse põhimõtet. Selle kohaselt saab põhiõigusi piirata vaid seadusega. Kohtuasjas õigustati põhiõiguste piirangut seadusandliku aktiga ehk rahapesu tõkestamise viienda direktiiviga. Teisalt põhiõiguste olemust pole rikutud, sest andmete kogumine on kaitstud isikuandmete kaitse üldmäärusega (IKÜM).

Euroopa Kohus käsitles otsuses üldist huvi pakkuvaid eesmärke. Eesmärgiks on liidu finantssüsteemi kasutamise tõkestamine rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärgil. Teguriks on süsteemi läbipaistvus, millel on ennetuslik mõju. Rahapesu tõkestamise viies direktiiv loob võimaluse tõhusamalt kontrollida, kes ja mil määral saab tehingust kasu. Seeläbi kasvatatakse usaldusväärsust finantssüsteemi suhtes. Seetõttu on võimalik võidelda rohkem rahapesuga ning süsteem on abiks rahapesu juhtumite uurimisel. Lähtudes eeltoodust, on üldist huvi pakkuvaks eesmärgiks rahapesu tõkestamine. Seega harta artikli 7 ja 8 põhiõiguste riived on põhjendatud.

Euroopa Kohus on toonud välja ka teise eesmärgi, milleks on läbipaistvus. Euroopa Kohus leidis, et läbipaistvus ei ole üldist huvi pakkuv eesmärk, mis võiks põhjendada põhiõiguste riivet. Läbipaistvus kui eesmärk on sobilik juhul, kui esineb seos avalik-õiguslikku laadi tegevusega. Mainitud direktiiviga nähakse ette eraõiguslike tegelike kasusaajate identiteedi avalikustamine, mistõttu ei saa läbipaistvuse põhimõtet pidada üldist huvi pakkuvaks eesmärgiks.

#### Põhiõiguste riive
Selleks, et põhiõigusi riivavad meetmed oleksid proportsionaalsed, hindas kohus nende sobivust, vajalikkust ning proportsionaalsust  taotletava eesmärgi suhtes.

Kui õiguspärase eesmärgi saavutamiseks on vaja valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem koormavat meedet. Riive õigustamiseks peab üldine huvi eesmärgi suhtes kaaluma üles riivatavad põhiõigused. Riive ei tohiks olla taotletavat eesmärki arvestades ülemäära suur, st eesmärgi olulisus peab olema vastavuses või isegi ületama riive raskusastet.

On oluline, et riivet sisaldavas õigusaktis oleks sätestatud selged ja täpsed reeglid, mis ulatuses ja millistel tingimustel võib meetmeid nende andmete töötlemiseks kohaldada. Samuti peavad selles sisalduma miinimumnõuded selleks, et andmesubjekte isikuandmete kuritarvitamise ohu eest tõhusalt kaitsta. Selliste tagatiste olemasolu on vajalik, kui isikuandmed tehakse kättesaadavaks üldsusele ning kui need võivad avaldada tundlikku teavet andmesubjektide kohta.

#### Sobivus
Esmalt kontrollis kohus, kas üldsuse juurdepääs tegelikke kasusaajaid käsitlevale teabele on sobiv taotletava üldist huvi pakkuva eesmärgi saavutamiseks. Kohus jõudis seisukohale, et see on sobiv, aidates tõkestada rahapesu ja terrorismi rahastamist. Teabe juurdepääsu avalikkus ja sellest tulenev suurem läbipaistvus aitavad kaasa keskkonna, mille kasutamine rahapesuks on vähem tõenäoline, loomisele.

#### Vajalikkus
Teiseks kontrolliti, kas eesmärki oleks võimalik sama tõhusalt saavutada vähem riivavate meetmetega, st kas riive on vajalik. Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjon nentisid, et direktiivi alusel on vaja õigustatud huvi, et tutvuda tegelike kasusaajaid käsitleva teabega. Siiski ei ole kohtupraktikas defineeritud “õigustatud huvi” määratletus, mistõttu on olnud praktikas raskusi selle tõendamisega. Vältimaks juurdepääsust tekkivat riivet, arvasid nõukogu ja komisjon, et mõistlik on eelnev tingimus ära kaotada.

Eelnevast tulenevalt paluti kohtuistungil komisjonil märkida, kas nad on kaalunud võimalust teha ettepanek “õigustatud huvi” mõiste ühtse määratluse kohta. Ebamäärane mõiste võib luua ülemäärased piirangud kasusaajate teabega tutvumisel. Siiski otsustas komisjon loobuda mõistele „õigustatud huvi“ legaaldefinitsooni andmast, kuna mõistet on raske rakendada ning selle kohaldamine võib viia meelevaldsete otsusteni.

Kohtu arvates ei põhjenda raskuste esinemine rahapesu juhtumite kindlaksmääramises seda, et üldsusele antakse juurdepääs isikuandmetele. Samuti ei põhjenda kohtu arvates komisjoni poolt toodud põhjendused, et kõnealune riive oleks tingimata vajalik. Põhjendustes on märgitud, et üldsuse juurdepääs tegelikke kasusaajaid käsitlevale teabele võimaldab kodanikuühiskonnal teavet tõhusamalt kontrollida. Selle all on mõeldud ajakirjandust ja kodanikuühiskonna organisatsioone, kellel võib olla probleeme teabele ligipääsuga. Tegelikult on neil sellele teabele ligipääsuks õigustatud huvi, kui neil on seos rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise vastu võitlemisega. Sama kehtib ka nende isikute suhtes, kes plaanivad äriühingute või muu juriidilise isikuga tehinguid teha. Seetõttu ei tohiks neil olla probleemi vajalikule infole ligipääsemisel.

Kohus leidis, et nõukogu jt põhjendused ei ole piisavalt veenvad tõendamaks, et see meede on tingimata vajalik rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamiseks, sest kasutatud on muuhulgas väljendit „võib aidata“. See tähendab, et ka sõnastusest ei tulene, et meede oleks tingimata vajalik.  Eeltoodut arvestades ei saanud kohus asuda seisukohale, et harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste riive, mis tuleneb üldsuse juurdepääsust tegelikke kasusaajaid käsitlevale teabele, piirdub tingimata vajalikuga.

#### Proportsionaalsus
Kolmandana hinnati proportsionaalsust, st kas asjasse puutuvate põhiõiguste riive raskus on üldist huvi pakkuva eesmärgi olulisusega tasakaalus.

Euroopa Parlament ja Euroopa Komisjon märkisid direktiivi ja selle põhjenduse koosmõju alusel seda, et liikmesriigid võivad otsustada tegelikke kasusaajaid käsitleva teabe kättesaadavaks teha. Seda tingimusel, et oleks võimalik läbi veebi registreerimise tuvastada päringut teinud isik ja selle päringu õiguslik alus, et vältida teabe väärkasutamise ohtu. Kohus mainis, et eelnev ei saa kinnitada seda, et on olemas piisavad tagatised, mis kaitsevad inimesi isikuandmete kuritarvitamise eest.

Direktiivi järgi peab juurdepääsetav teave tegelike kasusaajate kohta sisaldama vähemalt sünniaega või kontaktandmeid. Kohus leidis, et sõna „vähemalt“ kasutamine ei vasta selguse ja täpsuse nõudele, sest võimaldab teha kättesaadavaks ka need andmed, mis ei ole piisavalt määratletud ega identifitseeritavad.

Arvestades rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise eesmärgi olulisust, võib see kohtu arvates põhjendada harta artiklitega 7 ja 8 kaitstud põhiõiguste riiveid. Teisalt on rahapesu vastane võitlus ühelt poolt avalik-õiguslike asutuste ja juriidiliste isikute ülesanne. Näiteks on sellised juriidilised isikud krediidi‑ või finantsasutused, kellele nende tegevusest tulenevalt on selles valdkonnas pandud konkreetsed kohustused. Seetõttu on direktiivi alusel antud teabele juurdepääs piiranguteta pädevatele asutustele.

Kohus järeldas, et ei saa tõendada, et oleks tasakaal eesmärgi ja riive vahel tegelike kasusaajaid käsitleva teabe kättesaadavaks tegemisel. See tähendab, et teabe kättesaadavus ei võimalda kasusaajatel end tõhusalt isikuandmete kuritarvitamise ohu eest kaitsta.

### Kohtujuristi arvamus
Kohtujurist käsitles oma ettepanekus läbipaistvuse põhimõtet. Läbipaistvuse põhimõte tähendab andmete töötlemisega seotud teabe arusaadavust, selgust, kättesaadavust.  Piir avaliku ja eraõigusliku sfääri vahel võib olla ähmane. Läbipaistvuse põhimõtte kontekstis märgiti, et piiri ähmasuse tõttu võivad omavahel konflikti sattuda isikuandmete kaitse ja läbipaistvuse vajadus. Läbipaistvuse tagamine tegelike kasusaajate avalikustamisega omakorda riivab õigust isikuandmete kaitsele ja eraelu puutumatusele. Sellegipoolest leidis kohtujurist, et üldsusele kättesaadavad tegelike kasusaajate andmed on vähem tundlikud kui muud isikuandmed.

Samuti hindas kohtujurist riive proportsionaalsust. Hindamisel toodi välja, et iseenesest registri pidamine, mis sisaldab üldsusele kättesaadavaid andmeid, ei ole õigusega vastuolus. Seejuures tuleb arvestada sellega, et liidu õiguse järgi peavad liikmesriigid arvestama sellega, et neil on kohustus kehtestada erandid üldsuse juurdepääsule. Liikmesriikide organid, kes registri pidamise eest vastutavad, peaksid olema teadlikud registri juurdepääsu kasutavate isikute identiteedist. Lisaks eeltoodule leidis kohtujurist, et liikmesriikidel on kaitsekohustus ning see hõlmab ebaproportsionaalset ohtu, mis kaasneb põhiõiguste rikkumisega.

Seega nentis kohtujurist, et viies rahapesu tõkestamise direktiiv on kehtetu osas, milles näeb ette, et üldsus saab vabalt tutvuda tegelike kasusaajate kohta käiva teabega. Järelikult ühtis Euroopa Kohtu arvamus kohtujuristi arvamusega.

## Seos Eesti õigusega

Eestis reguleerib rahapesu eest karistamist karistusseadustiku (KarS) § 394 lg 1, mis nõuab ühtlasi eelkuriteo olemasolu. Eelkuritegu tähendab tululoovat kuritegu. Eestis on olemas rahapesu tõkestamiseks Finantsinspektsioon, Rahapesu Andmebüroo ning Politsei- ja Piirivalveamet. Lisaks aitavad tõkestamisele kaasa nii prokuratuur kui ka kohtud. Finantsinspektsioon vastutab finantssektori turvalisuse ja usaldusväärsuse eest, samuti lasub asutusel järelevalve teostamine. Rahapesu Andmebüroo kogub informatsiooni kahtlaste tehingute kohta ning edastab informatsiooni uurimisasutustele. Seejärel sekkub vajadusel Politsei- ja Piirivalveamet koostöös Prokuratuuriga.

Eesti kuulub Euroopa Liitu, mistõttu on Eesti õiguse osaks Euroopa Liidu õiguse allikad. Allikate alla kuuluvad nii direktiivid kui ka põhimõtted, mille on loonud Euroopa Kohus. Direktiivid tuleb riigisisesesse õigusesse üle võtta. Euroopa Kohtu otsus on siduv sarnast küsimust lahendava liikmesriigi kohtu suhtes. Seega ei tulene otsusest keeldu liikmesriikidele. Järelikult, kui Eesti kohtud peaksid lahendama küsimust seoses tegelike kasusaajate avalikustamisega, rakendatakse eelpool mainitud Euroopa Kohtu otsus.

Euroopa Liidu õiguse kontekstis on rahapesu tõkestamisel keskse tähendusega rahapesu tõkestamise neljas direktiiv, mille eesmärgiks on tagada finantssüsteemi stabiilsus. Eesti õiguses reguleerib tegelike kasusaajate avalikustamist rahapesu ja terrorismi tõkestamise seadus (RahaPTS). RahaPTS redaktsiooniga võeti üle Eesti õigusesse rahapesu tõkestamise neljas direktiiv..

Rahapesu tõkestamise neljandat direktiivi muudeti rahapesu tõkestamise viienda direktiiviga. Mainitud direktiivi järgi peavad liikmesriigid tagama tegelike kasusaajate teabe kättesaadavuse üldsusele. Rahapesu tõkestamise viies direktiiv kohustas looma eraldi registrit tegelike kasusaajate andmete kogumiseks, ent Eesti ei rakendanud nõudeid tähtajaks. Tegelikke kasusaajaid puudutav osa võeti hiljem üle RahaPTS muudatustega.

Eesti õiguses on tegeliku kasusaaja mõiste defineeritud RahaPTS § 9 lg-s 1. Nimetatud sätte järgi on tegeliku kasusaaja määratlemiseks kaks alternatiivi. Esimese alternatiivi järgi on tegelik kasusaaja füüsiline isik, kellel on nt omandi kontrollimise kaudu lõplik valitsev mõju juriidilise isiku üle. Teisalt võib tegelikuks kasusaajaks olla ka füüsiline isik, kelle huvides või nimel tehing tehakse. Sama sätte teised lõiked täpsustavad olukordi, mil tegeliku kasusaaja kindlaks tegemine ei ole lõikest 1 tuleneva määratluse järgi võimalik. Näiteks lõike 2 määratluses on tegelik kasusaaja füüsiline isik, kelle osalus äriühingus ületab 25%.

Eraõiguslikul juriidilisel isikul on tegeliku kasusaaja andmete hoidmise kohustus. Kohustus tuleneb RahaPTS § 76 lg-st 1. Lähtudes eeltoodust, näeb seadus ette andmed, mis tegelike kasusaajate kohta peavad äriregistri infosüsteemi olema esitatud. Loetelu on toodud RahaPTS § 77 lg-s 1.

Tegelike kasusaajate avalikustamist reguleerib RahaPTS § 78. Sättest tuleneb, et tegelike kasusaajate andmed avalikustatakse äriregistri infosüsteemis ning tegelike kasusaajate andmeid väljastatakse tasuta näiteks kohustatud isikule ja kohtule. Järelikult on üldsusel võimalik tasu eest tegelike kasusaajate andmeid näha, andmed on avalikud. Teisalt on tegelikul kasusaajal võimalik taotleda andmete kättesaadavuse piiramist, kui esineb mõni seaduses nimetatud erandlik juhtum. See õigus tuleneb RahaPTS § 79² lg-st 1.

## Viited