Eesti omavalitsuste haldusreform

**Eesti omavalitsuste haldusreform** oli haldusreform, mille käigus toimusid Eestis 2017. aastal kohalike omavalitsuste vabatahtlikud ühinemised ja sundliitmised ning külanimede ja maakonnapiiride muutmised. Tulemusena jäi senise 213 omavalitsusüksuse asemele alles 79 (15 linna ja 64 valda). ning alates 2024. aastast 78 (15 linna ja 63 valda). 

Haldusreformi käigus muudeti paljude külade nimesid (enamik neist Saare- ja Võrumaal) sellepärast, et samas omavalitsuses ei või olla mitut samanimelist küla. Kokku muutus 50 küla nimi, 9 küla kadus täiesti pärast liitmist mõne teise külaga.

Poliitilistel kaalutlustel ja omavalitsuste tugeva vastuseisu tõttu ei suudetud reformi sellisel kujul varem teostada, kuid alates 2004. aastast pakkus riik valdadele ühinemistoetust. Peamiselt omal initsiatiivil on mitmed omavalitsused seetõttu ka liitunud, näiteks 1997–2008 ühines 47 kohalikku omavalitsusüksust kahekümneks omavalitsusüksuseks. Aktiivsem liitumine algas 2015. aastal ja haldusreform jõudis lõpule 2017. aastal.

## Ajalugu
Esimese ettepaneku haldusreformiks tegid 1997. aasta jaanuaris Koonderakonna ja Maarahva Ühenduse ministrid Jaak Leimann, Mart Opmann ja Raivo Vare. Nemad soovitasid jätta Eestisse neli maakonda ning vähendada kohalike omavalitsuste arvu 2/3 võrra.

Hiljem on selliseid ettepanekuid teinud mitmed poliitikud, näiteks 2000. aasta kevadel siseminister Tarmo Loodus ja sügisel regionaalminister Toivo Asmer. Toonased kavad lükkas tagasi rahandusminister Siim Kallas.

Haldusreformi kava ja seaduseelnõu, mis näeb ette omavalitsuste ühinemist piirkonnas väljakujunenud tõmbekeskuste ümber, pakkus 2013. aastal välja regionaalminister Siim Kiisler. Selle reformi tulemusel jäänuks Eestisse pärast 2017. aasta kohalike omavalitsuste volikogude valimisi kuni 63 omavalitsust.

2015. aasta aprillis ametisse astunud Taavi Rõivase teine valitsus seadis üheks oma viiest prioriteedist riigi ja kohaliku halduse reformimise ja ääremaastumise leevendamise, sealhulgas haldusreformi läbiviimise. Valitsuse tegevusprogramm seadis eesmärgiks, et 2018. aasta lõpuks elab vähemalt 95 protsenti elanikest kohalikes omavalitsustes, mis vastavad valitsuses kinnitatud võimekuse ja jätkusuutlikkuse kriteeriumitele. Reformi käigus on kavas töötada välja kohalike omavalitsuste uus rahastamismudel ja omavalitsuste vabatahtlik ühinemisprotsess viia läbi 2017. aasta kohalikeks valimisteks.

Valitsusliidu leppe järgi on haldusreformi eesmärk moodustada omavalitsused, kes suudavad osutada inimestele paremaid avalikke teenuseid, tagada piirkondade konkurentsivõime kasvu ning täita iseseisvalt neile seadusega pandud ülesandeid täita. Haldusreformi läbiviimiseks leppisid Reformierakond, Isamaa ja Res Publica Liit ning Sotsiaaldemokraatlik Erakond kokku eesmärgi võtta riigikogus 1. juuliks 2016 vastu vajalikud seadusemuudatused, mis sätestavad reformi läbiviimise lõpptähtaja. Koalitsioonilepe seadis sihiks hinnata omavalitsuste vastavust "objektiivsete ja üheselt tõlgendatavate kriteeriumide põhjal", kusjuures kriteeriumitele mittevastavad omavalitsused peaksid ühinema seaduses toodud tähtajaks. Kui ühinemine ei ole läbi viidud ühe aasta jooksul pärast hindamist, viib ühendamise koalitsioonileppe järgi läbi valitsus.

Haldusreformi poliitiline koordineerimine viidi peaministri juhtimise alla, õigusaktide väljatöötamise eest vastutab riigihalduse minister Arto Aasale alluv rahandusministeeriumi regionaalvaldkond.

2016. aasta märtsis valitsuse heakskiidu saanud haldusreformi seaduse eelnõuga määras valitsus kriteeriumiks, millele omavalitsused peavad vastama, elanike arvu alampiiri 5000 elanikku 1. jaanuaril 2017. Eranditena lubab eelnõu väiksemat elanike arvu 1) merelistele väikesaartest valdadele (Ruhnu, Kihnu, Vormsi ja Muhu), 2) hajaasustusega valdadele pindalaga vähemalt 900 ruutkilomeetrit, 3) vähemalt nelja kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud kohaliku omavalitsuse ühinemisel, juhul kui sünnib vähemalt 3500 elanikuga omavalitsus, 4) juhul kui vabatahtliku ühinemise läbirääkimiste ajal oli ühinevates omavalitsustes üle 5000 elaniku, kuid see väheneb 2017. aastaks alla selle piiri. Ühtlasi seadis valitsus põhimõttelise eesmärgi jõuda vähemalt 11 000 elanikuga omavalitsusteni.

2016. aasta aprillis nõudis EKRE haldusreformi peatamist kuni järgmiste valimisteni.

## Eesmärk
2015. aasta aprillis ametisse astunud Taavi Rõivase teise valitsuse 2015–2019 tegevusprogramm kajastas muuhulgas valitsuse kavatsust viia läbi haldusreform. 2016. aasta märtsis valitsuse heakskiidu saanud haldusreformi seaduse eelnõuga määras valitsus kriteeriumi, mille kohaselt seaduse vastuvõtmisel peab omavalitsuste elanike arvu alampiir olema 5000 elanikku, kuid valitsuse eesmärk oli jõuda vähemalt 11 000 elanikuga omavalitsusteni.

Vabatahtlike ühinemiste ja sundliitumiste tulemusena jäi 213 omavalitsusüksuse asemele alles 79 (15 linna ja 64 valda). Muutusid ka paljude külade nimed, kuna ühes ja samas omavalitsuses ei või olla mitut samanimelist küla.

Haldusreformi eesmärk, mis pandi haldusreformi seadusse kirja, on kohalike omavalitsuste võimekuse kasv, kuna nende võimekus oli erinev oma finantspotentsiaali, ametnike arvu ja teenuste osutamise osas, mistõttu oli mõni omavalitsus selgelt võimekam kui teine.

2017. aasta haldusreformi laialdasemaks eesmärgiks on arendada ja muuta kohalike omavalitsusi viisil, mis võimaldaks neil osutada elanikele paremaid teenuseid, olla piirkondlikult kohalike omavalitsuste seas konkurentsivõimeline ning täita seadusest tulenevaid ülesandeid iseseisvalt. Eelöeldust on hõlmatud kohaliku omavalitsuse üksuste juhtimise tõus ning kohaliku omavalitsuse suurem võimekus suunata oma piirkonna arengut. Haldusreformi fookus oli põhiliselt suunatud kohalike omavalitsuste ümberkujundamisele, kuid reformist saavad kasu ka maavalitsused.

Seatud eesmärkide ja haldusreformi koosmõjus soovitakse jõuda järgmise tulemini: KOVi rolli suurenemine ühiskonnaelu korraldamises; KOVi kompetentsi kasv; kohaliku esindus- ja osalusdemokraatia tugevnemine ning omavalitsusüksuste territoriaalsuse terviklikkus ning loogilisus.

## Haldusreformi seaduse vastuvõtmine
7. juunil 2016 võttis Riigikogu haldusreformi seaduse vastu. Valitsuse algatatud haldusreformi seaduse (200 SE) poolt hääletas 56 ja vastu oli 38 liiget. Erapooletuid ei olnud.

Haldusreformi seaduse eelnõu sätete sisustamisel on juhindutud põhiseaduse (edaspidi PS) 14. peatükist ja Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast (edaspidi EKOH). Haldusreformi seisukohalt on olulisemad kohalike omavalitsuste põhiseaduslikud garantiid: õigussubjektsuse garantii (PS § 154 lg 1, §-d 155 ja 158; EKOH § 4) ja enesekorraldusõiguse garantii ehk autonoomia põhimõte (PS§ 154 lg 1, EKOH art 3 lg 1).

Õigussubjektsuse garantii hõlmab: 1) KOVi üksuste liikide kaitse (PS-i § 155 lg 1 – kohaliku omavalitsuse üksused on vallad ja linnad); 2) KOVi üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse garantii (konkreetse KOVi üksuse õigused riigi poolt tema haldusterritooriumi suuruse muutmisel või õigussubjektsuse lõpetamisel).

Leidus ka neid omavalitsusi, kes polnud haldusreformi muudatustega nõus. Haldusreformi seadust ja selle üksikute paragrahvide põhiseadusvastasust vaidlustati põhiseaduslikkuse järelevalve korras Riigikohtu asjas 3-4-1-3-16. Vaidlusaluseks küsimuseks osutus haldusreformi sunniviisiline toimimine, mis omakorda rikub omavalitsuste autonoomiat ja põhiseaduslikke tagatisi. Kohus jõudis seisukohale, et halduskorraldus ei ole kohalike omavalitsuste küsimus, vaid hoopis riigi küsimus, seega on riigil laialdane pädevus otsustada, milline peaks olema halduskorraldus riigis. Kohalikel omavalitsustel on õigus olla ärakuulatud, aga kui riik otsustab ühte valitsust mõne teise valitsuse külge liita, ei saa ühendatav valitsus liitumisest keelduda.

## Algatamine Vabariigi Valitsuse poolt
2017. aasta haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine Vabariigi Valitsuse poolt ehk kohalike omavalitsuste sundliitmine oli 2017. aasta haldusreformi etapp, mille käigus tegi Vabariigi Valitsus 15.02.2017 ühinemisettepanekud kohalikele omavalitsustele, kes polnud omaalgatuslikult ühinenud. Vabariigi Valitsuse algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmise korra sätestab haldusreformi seaduse 3. peatükk. Sundliitmine Vabariigi Valitsuse poolt algatati nende kohalike omavalitsuse üksuste suhtes, milles elas 2017 aasta 1. jaanuari seisuga vähem kui 5000 elanikku (omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium) ning mille suhtes ei saanud kohaldada erandeid haldusreformi seaduse § 9 lg-s 3 loetletud juhtude alusel. Sundliitmist alustati, sest leiti, et vähem kui 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksused ei ole võimelised tagama seadusest tulenevate ülesannete korraldamiseks vajalikku võimekust ega ole võimelised osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksustele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas haldusreformi eesmärgiga.

### Vabariigi Valitsuse poolt algatatud ühinemiste protsess
Rahandusministeerium esitas volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse määruse haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei esitanud Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta 2017. aasta 15. maiks arvamust, loeti ettepanek vastuvõetuks. Kui kohaliku omavalitsuse üksus vaidles Vabariigi Valitsuse ettepanekule vastu, võis Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuses esitatud põhjendustele tuginedes lõpetada haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse või otsustada omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise oma määrusega, kui arvamuses toodud põhjendused ei olnud Valitsuse arvates piisavalt kaalukad.

Ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksuse ülesanded olid järgmised:

* selgitada välja elanike arvamus haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta
* esitada hiljemalt 2017. aasta 15. maiks maavanemale otsuse vormis põhjendatud arvamus Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta
* teha hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingud
* leppida hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks teiste asjaomaste volikogudega kokku omavalitsusüksuse nime, haldusüksuse liigi ja sümboolika, haldusterritoriaalse korralduse või piiride muutmisega kaasnevate võimalike organisatsiooniliste, eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamine ning uue omavalitsusüksuse põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamine.

Vabariigi Valitsusel oli sundliitmisel kohustus arvestada võimaliku mõjuga elanike elutingimustele, avalike teenuste kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele olukorrale, transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele, ettevõtluskeskkonnale, hariduse olukorrale ning omavalitsusüksuse toimimisele ühtse teenuspiirkonnana. Samuti tuli silmas pidada ajaloolist põhjendatust ning elanike ühtekuuluvustunnet. Miinimumsuurusele mittevastava ehk vähem kui 5000 elanikuga kohale omavalitsuse üksuste puhul võib Valitsus kohaldada erandit ja sundliitmist mitte nõuda, kui sellega ei kaasne negatiivset mõju eelnimetatud asjaoludele ning omavalitsusüksuse puhul on täidetud üks järgmistest tingimustest:

* ühinevad vähemalt kaks loogilise terviku moodustavat kohaliku omavalitsuse üksust, mille pindala on kokku vähemalt 900&nbsp;km ja milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku
* omavalitsusüksus moodustatakse vähemalt nelja ajalooliselt, kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumidest või nende osadest, milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku
* omavalitsusüksus on mereline saarvald, mis hõlmab saare territooriumi tervikuna, kus teostatakse iseseisvat omavalitsuslikku haldamist
* moodustamisel oleva kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv vastas rahvastikuregistri andmete kohaselt 2016. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile, kuid elanike arvu vähenemise tõttu ei vasta 2017. aasta 1. jaanuari seisuga enam sellele kriteeriumile.

### Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemiste planeeritud ajakava
* 01.01.2017–15.07.2017 Vabariigi Valitsuse poolt ühinemiste ettevalmistamine, algatamine ja lõplik otsustamine
* 15.02.2017 Vabariigi Valitsuse ettepanek omavalitsustele ühinemiseks
* 15.05.2017 Omavalitsuste tähtaeg Vabariigi Valitsuse ettepanekule arvamuse esitamiseks
* 15.06.2017 Tähtaeg omavalitsuste valimistoimingute tegemiseks
* 15.07.2017 Vabariigi Valitsuse määrus haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks (vähemalt 90 päeva enne kohalike omavalitsuste volikogude valimisi)
* 15.10.2017 Kohalike omavalitsuste volikogude valimised, ühinemiste jõustumine volikogu valimiste tulemuste kinnitamisega

### Kinnitatud Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemised
* Lääne-Harju vald Harjumaal
* Hiiumaa vald Hiiumaal
* Alutaguse vald Ida-Virumaal
* Lüganuse vald Ida-Virumaal
* Kohtla-Järve Viivikonna linnaosa üleandmine Vaivara vallale Ida-Virumaal
* Järva vald Järvamaal
* Väike-Maarja vald Lääne-Virumaal
* Pärnu linn Pärnumaal
* Rapla vald Raplamaal
* Saaremaa vald Saaremaal
* Peipsiääre vald Tartumaal
* Kambja vald Tartumaal
* Tartu vald Tartumaal
* Tartu linn Tartumaal
* Otepää vald Valgamaal
* Võru vald Võrumaal
* Setomaa vald Võrumaal

## Vaidlustamine
### Kohaliku omavalitsuse üksuse ettepanek erandi kohaldamiseks
Erandi kohaldamiseks peab kohalik omavalitsus esitama Vabariigi Valitsusele taotluse, milles põhjendatakse halduskorralduse muudatuse ebaotstarbekust, ja selgitatakse, kuidas erandi kohaldamisel suudetakse tagada KOV üksuse võimekus avalike teenuste osutamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Kohaliku omavalitsuse üksus peab eelnimetatud taotluse esitama Rahandusministeeriumile hiljemalt 1. jaanuaril 2017 ja selgitama selles eelnevalt nimetatud nõuete arvestamist. (HRS § 9 lg 4)

### Vabariigi Valitsuse vastus
Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksus esitab ettepaneku kohta, arvestades HRS § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, negatiivse põhjendatud arvamuse, siis:

# võib Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuses esitatud põhjenduste hindamise tulemusena, arvestades käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, lõpetada selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, misjärel Rahandusministeerium teavitab sellest viivitamata kohaliku omavalitsuse üksust;
# hindab Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuses esitatud põhjendusi ning kui tema hinnangul ei ole esitatud põhjendused käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud ajaolusid arvestades piisavalt kaalukad, otsustab omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise oma määrusega käesoleva seaduse § 13 lõike 1 kohaselt. (HRS § 9 lg 9)

### Ühinemislepingu vaidlustamine
Ühinenud omavalitsus ei saa pöörduda ühinemise tulemusena moodustunud omavalitsuse, kes on ühinenud omavalitsuse üldõigusjärglane, vastu kaebusega kohtusse.
KOV elanikel ei ole ühinemislepingu täitmise suhtes subjektiivseid õigusi, seetõttu ei saa elanikud pöörduda oma subjektiivsete õiguste kaitseks ühinemislepingu punktide täitmata jätmise korral halduskohtusse.
Ühinemislepingu täitmise üle on võimalik teha järelevalvet sisekontrolli korras näiteks KOKS § 48 alusel moodustatud volikogu revisjonikomisjonil. Haldusjärelevalvet saab Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 85 järgi ühinemislepingu täitmise üle teostada maavanem, alates 1. jaanuarist 2018 Justiitsministeerium VVS § 59 lõike 1 (Justiitsministeeriumi valitsemisalas on järelevalve kohaliku omavalitsuse üksuste haldusaktide üle) ja § 753 alusel.

### Vaidlustamine praktikas
Sundliitmine jäi ära:
* Haljala valla ja Vihula valla (Haljala vald, 4389 elanikku) ühendamiseks Rakvere valla ja Sõmeru vallaga (Rakvere vald, 5583 elanikku)
* Nõo valla (4170 elanikku) ühendamiseks Elva linna, Konguta valla, Palupera valla, Puhja valla, Rannu valla ja Rõngu vallaga (Elva vald, 14 688 elanikku)
* Keila linna (9861 elanikku) ühendamiseks Keila valla, Padise valla, Paldiski linna ja Vasalemma vallaga (Lääne-Harju vald, 12 950 elanikku)
* Luunja valla (4251 elanikku) liitmiseks Tartu linna ja Tähtvere vallaga (Tartu linn, 99 503 elanikku)

Näiteks saab tuua Loksa ja Kuusalu vallad. Piirkondlik komisjon leidis, et puudub ühtekuuluvustunne, vaatamata mitmetele koostöö algatustele ei ole toimivat sidusust ning kaks omavalitsust ei ole seni integreerunud terviklikuks teenuspiirkonnaks ja asustussüsteemiks. Lisaks esitasid mitmed vallad taotluse haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruste punktide põhiseadusvastaseks tunnistamiseks Riigikohtule põhiseadusest tuleneva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse ja ärakuulamisõiguse rikkumise alusel, mis jäeti rahuldamata.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistas vaidlustatud sätetest põhiseadusvastaseks ja kehtetuks vaid haldusreformi seaduse § 24 lõike 1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine on riigielu küsimus ning põhiseadus nõuab, et sellega seotud kulud peab täies ulatuses kandma riik. Muus osas jättis Riigikohus taotlused rahuldamata.

Lisaks leidis Riigikohus, et kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ja selline eesmärk on põhiseadusega kooskõlas. Omavalitsusüksuste osutatavad teenused on seotud põhiõiguste ja -vabadustega ning nende kaitsmine on riigivõimu kohustus. Kolleegiumi sõnul aitab haldusreformi seadus sellist eesmärki saavutada, kuivõrd eeldatavasti suudavad suuremad omavalitsusüksused neile pandud ülesandeid paremini täita kui suudavad seda väiksema elanike arvuga omavalitsusüksused. Seadusandjal on riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamisel suur otsustusruum ning kohtuvõim ei saa asuda seadusandja asemel valima, milliseid haldusterritoriaalse korralduse muutmise kriteeriume eelistada.

## Ühinemine volikogude algatusel
### Haldusterritoriaalse korralduse muutmise viisid ja rakendamine
Haldusterritoriaalse korralduse muutmise viisid on
# kahe või enama kohaliku omavalitsuse üksuse ühinemise tulemusena uue kohaliku omavalitsuse üksuse moodustamine;
# ühe kohaliku omavalitsuse üksuse suurenemine selle liitumise teel ühe või mitme piirneva kohaliku omavalitsuse üksusega.

Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus võis muuta ka ühinevate või liituvate kohaliku omavalitsuse üksuste piire ühe või mitme asustusüksuse või muu territooriumiosa ühest kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisust teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu arvamisega Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses sätestatud korras, arvestades haldusreformi seaduses sätestatud erisusi.

Valdade ja linnade haldusterritoriaalset korraldust muudeti haldusreformi rakendamisel kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu või Vabariigi Valitsuse algatusel. Haldusreformi elluviimise korraldamise eest vastutas Rahandusministeerium.

### Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine volikogu poolt
Kohaliku omavalitsuse üksus, mis
* ei vastanud rahvastikuregistri andmetel omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile (5000 elanikku);
* ei olnud esitanud asjaomastele volikogudele ettepanekut alustada läbirääkimisi haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks;
* ei olnud saanud teise kohaliku omavalitsus üksuse volikogu vastavat ettepanekut;
* keeldunud läbirääkimiste alustamisest teise kohaliku omavalitsus üksuse volikoguga,

pidi esitama 2016. aasta 1. oktoobriks teisele kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudele ettepaneku läbirääkimiste alustamiseks.

Tähtaeg oli seatud 5000 elaniku kriteeriumile mittevastavatele omavalitsustele, kes ei olnud veel algatanud ega osalenud mõnes ühinemisläbirääkimises. Tähtaja seadmisel arvestati hiliseima võimaliku tähtajaga, milleks kohalikel omavalitsustel oli võimalik teha ettepanek läbirääkimiste alustamiseks ning sellele seaduses sätestatud tähtaja jooksul positiivse vastuse saades valmistada ette haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotlus. Samuti andis tähtaeg selge sisendi Vabariigi Valitsusele oma tegevuste kavandamisel, teades 01.10.2016 seisuga, milliste KOV-de osas tuleb Vabariigi Valitsusel endal initsiatiiv võtta ning neile sobivad partnerid leida. Tähtaja ületamisel ei rakendatud muid eraldi sanktsioone peale Vabariigi Valitsuse poolt ühinemiste algatamise nende KOV-de osas vabatahtliku etapi lõppemise järel. KOV pidi viimasel juhul arvestama, et talle ei maksta Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemise korral ühinemistoetust. Ühinemistoetuse teemal on oma seisukoha avaldanud ka riigikohus asjas 3-4-1-3-16 punktis 198: kolleegium on seisukohal, et ühinemistoetuse mittemaksmine Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral ei riiva PS § 154 lõike 2 teisest lausest tulenevat kohaliku omavalitsuse finantstagatist. Nagu eespool selgitatud, rikub finantstagatist üksnes see, kui kohalikule omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulusid ei kaeta riigieelarvest.

Erinevalt kehtiva ETHSi § 9 lõike 6 punktist 1 ei kohustatud kohalikke omavalitsusi läbi viima eraldiseisvaid uuringuid, mis on KOVide omaalgatuslike ühinemiste praktikas osutunud ebaselgeks ning ebavajalikuks nõudeks. Kohalikul omavalitsusel oli oma territooriumi kohta olemas vajalik informatsioon läbirääkimistesse astumiseks ja tuleviku kohta kokkulepete sõlmimiseks ning pigem tunti kohalikes omavalitsustes vajadust konsultantide protseduurilise toe järele, mitte väliste analüüside järele olemasoleva olukorra kaardistamiseks. ETHS § 9 lõigetes 31 ja 13 sätestatud maavanema roll asendati haldusreformi seaduses sisuliselt piirkondlike komisjonide rolliga (kuhu kuulusid ka piirkonna maavanemad), kes nõustasid omaalgatuslike ühinemiste ettevalmistamist ning kujundasid omapoolse arvamuse volikogude esitatud taotlustele haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. Lõike 9 punkti 2 mitterakendamisega muudeti valimistoimingute teostamise tähtaeg hilisemaks ühinemisotsuse tegemisest, et valimistoimingute tegemise tähtaeg ühtiks nii volikogu kui Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemiste puhul, tagamaks nende omavahelise kooskõla. Kehtiva ETHS-i regulatsiooni kohaselt võtsid volikogud nimetatud otsused vastu enne või koos haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotluse kinnitamisega volikogu poolt.

### Volikogu poolt algatatud ühinemisprotsess
* Esitatakse ühinemissoov: haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks (valdade ja linnade ühinemine) volikogu algatusel esitab ühinemist sooviv KOVi üksus volikogu otsusena vormistatud ettepaneku ühinemisläbirääkimiste alustamiseks teisele KOVi volikogule.
* Ettepanekule vastamine: ettepaneku saanud volikogu esitab ettepaneku teinud volikogule kahe kuu jooksul ettepaneku saamisest arvates otsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle läbirääkimiste alustamisega nõustumise või sellest keeldumise kohta.
** Põhjenduse vajalikkus: haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle läbirääkimiste alustamisest keeldumise otsus peab olema põhjendatud.
** Ettepanek ühinemise algatamiseks saadetakse ka maavanemale ja Rahandusministeeriumile.
** KOVi nõustamine: maavanema asemel nõustab asjaomaseid volikogusid ühinemisprotsessis tekkivate vaidlusaluste küsimuste lahendamisel piirkondlik komisjon (senine maavanema pädevus on kirjeldatud ETHSi § 9 lg-s 31).
* Ei nõustuta: kui mõni asjaomane volikogu ei nõustu haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, lõpetatakse selle valla või linna osas vastav menetlus.
* Nõustutakse: haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisega nõustumisel tagab iga asjaomane valla- või linnavalitsus läbirääkimiste protsessi läbipaistvuse ja avalikustamise ning selle valla või linna elanike arvamuse väljaselgitamise ning alustab ühinemislepingu koostamist.
* Avalik väljapanek ja otsuse vastuvõtmine: pärast ühinemislepingu avalikku väljapanekut võtavad KOV volikogud vastu otsuse, millega nad kinnitavad ühinemislepingu ning otsustavad taotleda valdade ja linnade ühinemist, saates nõutava dokumentatsiooni maavanemale. Ühinemislepingud esitatakse maavanemale ja ministeeriumile koos piirkondliku komisjoni arvamusega, mis lisaks ETHS § 7 lg 5 loetletud asjaoludele peab sisaldama ka hinnangut moodustuva KOVi territoriaalse terviklikkuse kohta ning hinnangu, kuidas see võtab arvesse piirkonna eripära ja on kooskõlas asustussüsteemiga.
* Vabariigi Valitsuse määrus: taotluse saamise järel valmistab Rahandusministeerium ette vastava Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu ja Vabariigi Valitsus võtab hiljemalt 1. veebruariks 2017 vastu sellekohase Vabariigi Valitsuse määruse, milles otsustatakse ühinemise tulemusena tekkiva KOV nimi, ühinejad, piirid ja muudatuse jõustumise aeg 2017. aasta volikogu valimistulemuste väljakuulutamisel.

## 2017. aastal liitunud omavalitsusüksused

Pärast haldusreformi on pindalalt Eesti suurimad linnad Pärnu, Paide ja Narva-Jõesuu, järgnevad Haapsalu ja Tallinn.

## Muudetud külanimed
### Hiiu maakond
# Endise Hiiu valla Nõmme küla muudeti Reigi-Nõmme külaks.
# Endise Emmaste valla Kurisu küla muudeti Emmaste-Kurisu külaks.
# Endise Emmaste valla Selja küla muudeti Emmaste-Selja külaks.
# Endise Pühalepa valla Harju küla muudeti Pühalepa-Harju külaks.
# Endise Pühalepa valla Nõmme küla muudeti Kärdla-Nõmme külaks.

### Lääne ja Pärnu maakond
# Lääne maakonna endise Hanila valla Rannaküla muudeti Rooglaiu külaks, mis asub reformijärgselt Pärnu maakonnas Lääneranna vallas.
# Lääne maakonna endise Lihula valla Aruküla muudeti Rootsi-Arukülaks, mis asub reformijärgselt Pärnu maakonnas Lääneranna vallas.
# Pärnu maakonna endise Koonga valla Salevere küla muudeti Salavere külaks.

### Saare maakond
# Endise Kihelkonna valla Kuusiku küla muudeti Pidula-Kuusiku külaks.
# Endise Kihelkonna valla Liiva küla muudeti Kihelkonna-Liiva külaks.
# Endise Kihelkonna valla Metsaküla muudeti Kõruse-Metsakülaks.
# Endise Kihelkonna valla Mäebe küla muudeti Viidu-Mäebe külaks.
# Endise Kihelkonna valla Rannaküla muudeti Vaigu-Rannakülaks.
# Endise Kihelkonna valla Veere küla muudeti Veeremäe külaks.
# Endise Laimjala valla Laheküla muudeti Allikalahe külaks.
# Endise Laimjala valla Nõmme küla muudeti Nõmjala külaks.
# Endise Laimjala valla Rannaküla ühendati Saarekülaga.
# Endise Leisi valla Liiva küla muudeti Laugu-Liiva külaks.
# Endise Lääne-Saare valla Jõe küla muudeti Kaarma-Jõe külaks.
# Endise Lääne-Saare valla Nõmme küla muudeti Liivanõmme külaks.
# Endise Lääne-Saare valla Koidu küla, Põlluküla, Tamsalu küla ja Viira küla ühendati Randvere külaga ja moodustati Suur-Randvere küla.
# Endise Lääne-Saare valla Kungla küla muudeti Kaarma-Kungla külaks.
# Endise Lääne-Saare valla Metsaküla muudeti Lussu külaks.
# Endise Mustjala valla Liiva küla muudeti Liivaranna külaks.
# Endise Orissaare valla Laheküla liideti Maasi külaga.
# Endise Orissaare valla Rannaküla muudeti Kirderanna külaks.
# Endise Orissaare valla Võhma küla muudeti Väike-Võhma külaks.
# Endise Orissaare valla Väljaküla muudeti Koigi-Väljakülaks.
# Endise Pihtla valla Kõnnu küla muudeti Püha-Kõnnu külaks.
# Endise Pihtla valla Liiva küla muudeti Kaali-Liiva külaks.
# Endise Pihtla valla Laheküla muudeti Tirbi külaks.
# Endise Pihtla valla Mustla küla muudeti Saue-Mustla külaks.
# Endise Pihtla valla Sepa küla ühendati Salavere külaga.
# Endise Pihtla valla Väljaküla muudeti Väljamõisa külaks.
# Endise Pöide valla Keskvere küla muudeti Pöide-Keskvere külaks.
# Endise Salme valla Hindu küla muudeti Sõrve-Hindu külaks.
# Endise Salme valla Mõisaküla liideti Kaugatoma külaga.
# Endise Salme valla Ula küla muudeti Väike-Ula külaks.
# Endise Torgu valla Mõisaküla muudeti Torgu-Mõisakülaks.
# Endise Valjala valla Ariste küla muudeti Valjala-Ariste külaks.
# Endise Valjala valla Kogula küla muudeti Valjala-Kogula külaks.
# Endise Valjala valla Nurme küla muudeti Valjala-Nurme külaks.
# Endise Valjala valla Rannaküla muudeti Laevaranna külaks.

### Rapla maakond
# Märjamaa valla Vanamõisa küla muudeti Valgu-Vanamõisa külaks.
# Endise Vigala valla Vanamõisa küla muudeti Vigala-Vanamõisa külaks.

### Võru maakond
# Endise Haanja valla Hurda küla muudeti Laitsna-Hurda külaks.
# Endise Haanja valla Kallaste küla muudeti Vodi külaks.
# Endise Haanja valla Lüütsepä küla muudeti Mäe-Lüütsepä külaks.
# Endise Haanja valla Mikita küla muudeti Rogosi-Mikita külaks.
# Endise Misso valla Rebäse küla liideti Häärmäni külaga.
# Endise Misso valla Pulli küla muudeti Põdramõtsa külaks.
# Endise Misso valla Saika küla muudeti Misso-Saika külaks.
# Rõuge valla Matsi küla muudeti Rõuge-Matsi külaks.
# Rõuge valla Mustahamba küla muudeti Kahrila-Mustahamba külaks.
# Endise Vastseliina valla Haava küla nimi muudeti Haava-Tsäpsi külaks.

### Ida-Viru maakond
Kohtla-Järve Viivikonna linnaosa territooriumist moodustati Vaivara valla koosseisu kaks uut küla: Viivikonna küla ja Sirgala küla, mis pärast haldusreformi kuuluvad Narva-Jõesuu linna koosseisu.

## Haldusreformi kriteerium ja erandid
### Haldusreformi eesmärk
Haldusreformi eesmärk oli toetada kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV) võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste osutamisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Selle eesmärgi elluviimiseks nähti seadusega ette valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmine, mille tulemusena peavad kohaliku omavalitsuse üksused olema võimelised iseseisvalt korraldama ja juhtima kohalikku elu ning täitma seadusest tulenevaid ülesandeid. Haldusreformi rakendamisel lähtuti ka riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korrastamisel, milleks on avalike teenuste hea kvaliteedi ja kättesaadavuse tagamine ning kulude kokkuhoid.

### Kriteeriumid
Omavalitsusüksuses peab valla ja linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena elama vähemalt 5000 elanikku. 5000 elanikuga omavalitsusi saab pidada piisavalt võimekaks, et nad saaksid iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu ning täita seadusest tulenevaid ülesandeid. 5000 elanikuga omavalitsus on miinimumsuurus, kuid reformi sihiks ehk soovituslikuks suunaks oli vähemalt 11 000 elanikuga omavalitsuste moodustumine. Miinimumsuuruse kriteeriumi tagamiseks anti riigile õigus sekkuda omavalitsuste ühendamise protsessi. Kui omavalitsus oli või jäi pärast kavandatavat ühinemist alla 5000 elanikuga, pidi Vabariigi Valitsus algatama nn sundühendamise, et tekiks vähemalt miinimumsuurusega omavalitsus. Vähemalt 11 000 elanikuga ehk soovitusliku suuruse kriteeriumile vastava KOVi või maakonnasuuruse omavalitsusüksuse moodustumist soodustati riigieelarvest täiendava ühinemistoetusega. Samuti toetati omavalitsusüksuste vabatahtliku ühinemise koordineerimist, mille rahvaarv pärast ühinemist oli vähemalt 11 000 elanikku.

Ühinemiseks kehtestati ka erandeid. Eksperdikomisjoni hinnangul ei tohtinud erandeid olla liiga palju ehk enamik kohalikest omavalitsustest pidi vastama miinimumikriteeriumile. Erandid ei rakendunud automaatselt, vaid tuli igal üksikul juhul eraldi taotleda ja põhjendada ning Vabariigi Valitsusel kaaluda.

### Erandid

Hajaasustuse erand – kahe kuni kolme omavalitsuse ühinemisel tekib piirkond, mis moodustab geograafiliselt ja loogiliselt terviku, on vähemalt 900 km² ja seal elab vähemalt 3500 inimest. Selle erandiga moodustati näiteks Saarde vald.

Arvukate osapooltega ühinemise erand – kui ühinevad vähemalt neli kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud KOV-i ja nende elanike arv on vähemalt 3500 elanikku. See erand sätestati, et saaks moodustada Setomaa valla.

Mereliste saarvaldade erand – Eestis on merelisteks saarvaldadeks Kihnu, Ruhnu, Muhu ja Vormsi saar. Saared on eriolukorras, sest maismaal oleva omavalitsusega ühinedes oleks takistatud loogilise keskus-tagamaa süsteemi ja ühtse teenuspiirkonna moodustumine uues omavalitsuses.

Elanike arvu vähenemise erand – kui ühinemisläbirääkimiste ajal oli uues KOVis napilt üle 5000 elaniku, kuid 2017. aastaks langes elanike arv alla 5000 (inimeste liikumine, vähenemine jne).

## Elanike kaasamine
Elanike kaasamine haldusterritoriaalse korralduse muutmisse on kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arvamuse küsitluse teel väljaselgitamine haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel. Elanike kaasamist reguleerib haldusreformi seadus (HRS), mis sätestab haldusreformi eesmärgi saavutamiseks valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused ja korra. HRS § 30 lg 18 p 1 sätestab muuhulgas, et osavalla või linnaosa eesmärk on ka kohaliku omavalitsuse üksuse elanike kaasamine kohaliku elu küsimuste otsustamisse ning piirkondlike huvide esindamine valla või linna ülesannete täitmisel.

### Küsitluste korraldamine
Küsitlus korraldati kõigis asjaomastes kohaliku omavalitsuse üksustes, selgitades elanike arvamuse välja valla- või linnavalitsuse määratud küsitluspunktides. Küsitlusest võib osa võtta vähemalt 16-aastane rahvastikuregistrisse kantud isik. Küsitlusest ei tohtinud osa võtta isik, kes on valimisõiguse tähenduses teovõimetuks tunnistatud või kohtu pooltsüüdi mõistetud ja kandis karistust kinnipidamiskohas.

Kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel võis küsitluse korraldada lisaks küsitluspunktidele ka elektrooniliselt. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel tuli küsitlus lisaks küsitluspunktidele korraldada ka elektrooniliselt.

Elanike küsitlus oli kohustuslik protseduur, mis annab elanikele võimaluse arvamust avaldada ja see tuleb seaduse järgi teha enne, kui volikogu langetab otsuse haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise või mittemuutmise kohta. Küsitluse nõue tuleneb ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast. Kohaliku omavalitsuse volikogu pole küsitluse tulemusega juriidiliselt seotud ning võib muudest asjaoludest lähtuvalt otsustada küsitluse tulemusele vastupidi.

### Elanike kaasamise erisused haldusreformi rakendamisel
2016.–2017. aasta haldusreform tõi kaasa elanike kaasamise erisused. Kohalikel omavalitsustel tekkis õigus muidu ettenähtud kahe nädalase etteteatamise aja asemel teatada küsitluse toimumise aeg ja koht linna veebilehel vähemalt seitse päeva enne küsitluse toimumist. Piirkonna elanikud, kui neid oli vähemalt 1% kohaliku omavalitsuse elanikest, said õiguse taotleda haldusterritoriaalse korralduse menetluse käigus territooriumiosa üleandmise algatamist, kui nad esitasid taotluse enne 2017. aasta 1. jaanuari. Seejärel korraldati territooriumiosa üleandmiseks küsitlus asutusüksuste või asutusüksuste gruppide kaupa, et selgitada välja, kas elanikud toetavad ühinemist mõne muu omavalitsuse üksusega. Nii arvestas Puka vald elanike tahtega ja loovutas kuus küla toona moodustamisel olnud Elva vallale.

Kui kohaliku omavalitsuse üksuse organid ei olnud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel elanike küsitlust korraldanud ega nende arvamust 2017. aasta 15. maiks välja selgitanud, siis läks elanike arvamuse väljaselgitamine küsitluse teel maavanema vastutusse.

### Elanike kaasamine Tartu linna, Luunja valla ja Tähtvere valla ühinemisel
Tartu linnale, Luunja vallale ja Tähtvere vallale tegi Vabariigi valitsus ettepaneku ühinemiseks. Haldusreformi seaduse kohaselt pidi kohaliku omavalitsuse üksus pärast vabariigi valitsuse ettepaneku saamist korraldama haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta küsitluse elanike arvamuse väljaselgitamiseks.

#### Küsitluse tulemused
* Tähtvere valla I elanike küsitlusel osales 549 elanikku, kellest 450 ehk 82% pooldas liitumist Tartu linnaga.
* Tähtvere valla II elanike küsitluses oli osalejaid kokku 12, kellest 8 toetas Luunja valla liitumist Tartu linna ja Tähtvere vallaga. Osalemise protsent oli 0,55%.
* Luunja vallas osales kahepäevasel rahvaküsitlusel 1231 inimest 4300st ehk 37% hääleõiguslikest elanikest. Vastanutest 92% ei soovinud koduvalla liitmist Tartu linna ja Tähtvere vallaga.
* Tartu linna elanike küsitlusel avaldas arvamust 626 tartlast, kellest 200 oli valdade Tartuga liitmise poolt ja 426 vastu.
* Hääleõiguslike tartlaste nimekirja oli kantud ligemale 77 000 isikut, seega avaldas oma arvamust 0,81% hääleõiguslikest tartlastest.

#### Lõpptulemus
Vabariigi Valitsuse 13.07.2017 määrusega otsustati Tähtvere valla liitumine Tartu linnaga. Liitumine jõustus pärast Tartu Linnavolikogu valimistulemuste väljakuulutamist 1.11.2017. Tähtvere valla liitumine Tartu linnaga tähendas, et valla liitumisel Tartu linnaga säilis Tartu linn avalik-õigusliku juriidilise isikuna, kuid liituv Tähtvere vald omavalitsusüksusena lõppes. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena on Tartu linn Tähtvere valla õigusjärglane. Luunja vald Tartu linnaga ei liitunud.

Lisaks toimus 2024. aasta 18. detsembril Toila ja Jõhvi valla ühinemislepingu heakskiitmine, mis vähendas KOV-ide arvu 78ni.

## Vaata ka
* https://www.polismtu.ee/wp-content/uploads/2021/02/Omavalitsustegelased_trykki_2018.pdf väljaantud EESTI KOHALIK OMAVALITSUS 100 JA LIIDUD, OMAVALITSUSTEGELASED
* 1939. aasta vallareform
* Eesti haldus- ja asustusjaotuse klassifikaator

## Viited

## Kirjandus
* Asko Teeväli "Kohalike omavalitsuste sotsiaalmajandusliku arengu seos haldusterritoriaalse reformiga – aastatel 1999–2005 ühinenud omavalitsusüksuste sotsiaalmajanduslike muutuste analüüs" Tartu Ülikool, magistritöö
* 1998, Kaido-Allan Lainurm, koostaja, Vald ja linn tahavad ühineda. 1. raamat, Ajalugu ja kogemusi, ISBN 9985917618
* 1998, Kaido-Allan Lainurm, koostaja, Vald ja linn tahavad ühineda. 2. raamat, Kogemusi ja nõuandeid, ISBN 9985917626

## Välislingid
* Alo Lõhmus "Tarmo Loodus: meie vallad on muutunud vaid riigi ripatsiks" Maaleht, 11. oktoober 2012
* Tarmo Loodus "Kaotatud aastad pole meid targemaks teinud" Õpetajate Leht, 18. november 2011
* Haldusreformi temaatikat koondav ajaveeb, wordpress.com
* Raivo Vare: tõmbekeskustepõhine haldusreform tuleb kiiresti ära teha, Postimees, 16. juuli 2013
* Arved Breidaks: Suur-Võru vallale öeldi kindel EI Lõunaeestlane.ee 25. aprill 2017
* 12. oktoober 2022 kell 14:15, Otseülekanded youtube kanal, Viis aastat haldusreformist