剛果民主共和國—盧旺達和平協議

《剛果民主共和國—盧旺達和平協議》（；），又稱《華盛頓協定》（；），是一項旨在結束剛果民主共和國與盧旺達之間衝突的和平條約，於2025年6月27日在美國華盛頓哥倫比亞特區簽署。協議規定，盧旺達部隊須在簽署後90日內撤出剛果民主共和國東部，而剛果（金）政府則需終止對盧旺達解放民主力量民兵的支援。協議同時提出，兩國將建立一個以關鍵礦產貿易為基礎的區域經濟合作框架，美國亦會參與其中。

這項協議由剛果民主共和國外交部部長特蕾兹·瓦姆巴·瓦格纳與盧旺達外交部部長奧利維爾·恩杜洪吉雷簽署，雙方談判由美國和卡塔爾居中斡旋。簽署儀式由美國國務卿馬可·魯比奧主持。獲盧旺達支持的剛果（金）東部主要叛軍「3月23日運動」（M23）並未參與協議，目前正於卡塔爾多哈與剛果（金）政府進行獨立談判。

然而，截至2025年9月中旬，協議的落實進度陷入停滯。盧旺達部隊仍未撤出，盧旺達解放民主力量並未解散，而M23與剛果（金）政府的談判亦未能促成和平協議。雖然雙方早前簽署停火協議，但隨後多次互相指控對方違反停火。經濟合作部分亦延後執行。由卡塔爾及美國分別主持的多哈與華盛頓談判持續數月。11月2日，剛果（金）總統菲利克斯·齊塞克迪表示，與M23的和平協議已接近完成，他將與盧旺達總統保羅·卡加梅於華盛頓共同批准兩項協議。

背景

剛果（金）東部的動盪可追溯至1990年代盧旺達內戰爆發後，大批難民湧入該地區。其後三十年間，當地爆發多場涉及逾一百支武裝組織的衝突，其中部分獲得盧旺達政府支持。盧旺達方面辯稱，其行動旨在打擊仍在剛果（金）東部活動、並據稱獲得剛果（金）政府支援的胡圖族武裝團體，尤其是曾參與針對圖西族種族滅絕的盧旺達解放民主力量。不過，聯合國及剛果（金）政府指控盧旺達以此為藉口，實際目的是掠奪剛果（金）東部豐富的礦產資源。長年衝突已導致數百萬剛果（金）人喪生，超過七百萬人被迫流離失所。聯合國形容當地局勢是「全球最持久、最複雜、亦最嚴峻的人道危機之一」。

現時的衝突始於2022年，當年沉寂多年的M23叛軍在剛果（金）東部重新活躍。儘管盧旺達政府否認介入，但M23據信獲其大量軍事支援。2025年初，該組織佔領東部大片地區，包括北基伍省省會戈馬及南基伍省省會布卡武。這次攻勢被視為自2012年M23短暫佔領戈馬以來最嚴重的升級，外界更將其與1990年代及2000年代初的兩次剛果戰爭相比。

根據聯合國的資料，截至2024年底，盧旺達國防軍已向剛果（金）東部派出約4000名士兵支援M23行動，並事實上控制其軍事指揮。M23於2023年加入政治組織「剛果河聯盟」，該組織聲稱其最終目標是推翻剛果（金）政府。這場M23的復興行動，已成為自第二次剛果戰爭以來規模最大、最具代表性的由盧旺達背後支持之叛亂。

談判


在此之前，肯雅與安哥拉曾多次嘗試斡旋和平，但均未能促成具持續性的協議。2025年2月，剛果（金）總統菲利克斯·齊塞克迪致函美國總統當勞·特朗普，提出若美方願意提供安全援助，剛果（金）將開放其關鍵礦產供美國企業開發。翌月（2025年3月），他正式提出這一建議。同月，曾任第二次特朗普政府交接團隊中東事務顧問的商人馬薩德·布盧斯獲任命加入美國國務院，專責協調結束剛果（金）衝突的外交工作。美國新任國務卿魯比奧上任後，隨即與齊塞克迪及盧旺達總統保羅·卡加梅通話，敦促雙方「立即停火」。

3月18日，兩國元首在卡塔爾埃米爾塔米姆·本·哈邁德·阿勒薩尼主持下於多哈會晤，這是衝突升級以來兩人首次面談。會後，兩人共同呼籲即時停火，但遭M23領導層拒絕。此後，美國在談判中扮演更積極角色。自3月以來，美國與卡塔爾緊密合作推進談判。卡塔爾官員表示，這符合該國「在全球推動衝突調解」的外交目標。4月初，布盧斯展開地區訪問，先後到訪剛果（金）、盧旺達、肯雅及烏干達，討論解決衝突與美國投資機會。他重申，美方立場是盧旺達必須撤出在剛果（金）的軍隊並停止支援M23。經卡塔爾再度居中斡旋後，剛果（金）政府與M23於4月24日達成停火協議。

翌日（4月25日），剛果（金）與盧旺達外交部部長在華盛頓舉行會談，魯比奧亦出席。雙方就〈原則宣言〉達成共識，內容包括尊重彼此領土完整、處理安全關切，並與美國及美國企業在關鍵礦產等經濟領域開展合作。經後續磋商，兩國於6月19日在華盛頓簽署初步和平協議，主要條款包括結束敵對行動、維護領土完整、解除非國家武裝、促進難民返鄉及推動區域經濟一體化。正式簽署儀式於6月27日舉行。消息指，剛果（金）原本要求盧旺達立即撤軍的條件在談判中被撤回。美國也曾堅持撤軍應在簽署前完成，但最終在盧旺達拒絕後讓步。簽署儀式當日，兩國外交部部長與魯比奧一同出席，並於儀式後在白宮會晤總統特朗普。

協議條款

《華盛頓協定》承諾落實2024年協議內容，包括：盧旺達須於九十日內撤出駐剛果部隊；兩國於90日內建立區域經濟一體化框架；30日內設立聯合安全協調機制；並推動非國家武裝的「脫離、解除武裝及有條件整合」，結束對盧旺達解放民主力量與M23的支援。協議亦提出，兩國將「在適當情況下，與美國政府及美國投資者建立夥伴關係」，以推動經濟合作。聯合安全協調機制將負責監督盧旺達撤軍及盧旺達解放民主力量的解散。

實施

剛果（金）與盧旺達的國家元首原預期於2025年7月前往華盛頓，完成協議的最終定稿。馬薩德·布魯斯表示，華府希望在兩國元首簽署協定前，剛果與M23亦能達成和平協議。

盧旺達內閣及總統保羅·卡加梅已於7月16日批准協議。三日後，剛果（金）政府在卡塔爾多哈與M23簽署〈原則宣言〉，內容指出，雙方最遲將於8月18日簽署最終和平協議與全面停火，並確保與剛果（金）－盧旺達協定相符。剛果（金）政府發言人帕特里克·穆亞亞表示，宣言「反映了我們堅守的底線，包括要求M23撤軍」。該宣言同時重申恢復國家對全境的主權管治為核心原則。卡塔爾於8月12日公佈和平協議草案，但雙方均批評草案內容，並互相指控違反停火協定。其後數日，M23與剛果（金）軍隊多次爆發激戰。

美國國務院於7月30日至8月1日召集盧旺達與剛果（金）代表團，以及調解方，舉行會議以監督協議中經濟與安全部分的落實。9月4日，聯合監督委員會召開會議，承認協議執行進度緩慢。至9月中旬，M23與盧旺達的和平談判雙雙陷入僵局。盧旺達軍隊仍駐於剛果境內，而M23與剛果（金）政府的磋商停滯不前。雖然9月14日已完成經濟合作框架草案，但剛果（金）方面明言，在盧旺達軍隊完全撤出之前，不會展開任何經濟合作。根據8月達成的經濟框架概要，兩國確認各自對境內自然資源及其加工擁有「完整主權」，並承諾確保礦產收益不被用於資助武裝組織，發展具國際競爭力的礦業，以及加強跨境礦產供應鏈合作 。

9月17至18日，聯合安全協調機制召開會議，雙方同意剛果（金）軍方將於10月1日展開針對盧旺達解放民主力量的軍事行動，而盧旺達軍隊將於10月21日至31日期間撤離。10月1日，聯合監督委員會再度開會，敲定具體安全安排，並同意展開新一輪剛果政府與M23的談判。

10月10日，剛果民主共和國武裝部隊發言人呼籲所有盧旺達解放民主力量成員依據和平協議向政府投降，並警告拒不投降者將面臨軍事打擊。四日（10月15日）後，M23與剛果（金）政府在卡塔爾多哈經卡塔爾調解舉行會談後，成立新的停火監督機構。該機構由雙方代表、美國、卡塔爾及非洲聯盟官員共同組成。美國特使馬薩德·布魯斯形容這是「邁向和平的重要一步」。然而，10月20日，M23仍在北基伍省對親政府的「瓦扎倫多」民兵發動攻勢，結束自8月以來的停火狀態。盧旺達解放民主力量以直升機空運增援，並協助民兵部隊反擊。安哥拉譴責M23破壞停火，呼籲恢復和平，而M23則聲稱行動屬「自衛」。由於戰事再起，剛果（金）政府拒絕參加原訂於10月23日舉行、由美國特使布魯斯籌劃的兩國元首和平協議簽署儀式。其間，聯合安全協調機制於10月21至22日召開新一輪會議。

11月2日，剛果（金）總統菲利克斯·齊塞克迪表示，一旦與M23達成協議，他將與盧旺達總統保羅·卡加梅在華盛頓共同舉行簽署儀式，正式批准和平協議。據報導，剛果（金）政府與M23在卡塔爾的談判已接近完成，協議內容包括五大和平支柱及具體執行與監察條款。布魯斯形容這項協議是美國主導和平進程中「最後一塊拼圖」。兩國元首的簽署儀式暫定於11月13日舉行，屆時將同時簽署《華盛頓協定》與《多哈協定》，後者以7月簽署的〈原則宣言〉為基礎。然而，隨後報導指出，談判進展緩慢，原因是雙方在恢復政府管治問題上意見分歧。M23主張透過「民族團結政府」逐步恢復國家權力，而剛果（金）政府則要求其立即、無條件撤軍。M23亦持續在所控制地區設立平行行政機構。

11月5日，剛果（金）軍隊在北基伍省展開行動，敦促盧旺達解放民主力量成員投降。軍方透過擴音器、當地電台及空投傳單向該組織成員發出訊息。同日，剛果（金）與M23的停火核查機制定於首次會議，但剛果（金）其後在11月8日指控M23違反停火。

11月7日，作為整體和平協議的一部份，剛果與盧旺達技術代表團於華盛頓達成〈區域經濟一體化框架〉協議。該架構涵蓋能源、基建、採礦、國家公園、旅遊及公共衞生等範疇，但其落實有賴雙方在安全議題上履行承諾。奇塞克迪表示，美國將於稍後邀請他與卡加梅到華盛頓簽署協議。負責監督和平進程的聯合監督委員會同日亦在華盛頓開會，並同意採取短期措施，加快盧旺達解放民主力量的解散及盧旺達部隊撤出，包括籌備針對盧旺達解放民主力量的聯合軍事行動。

剛果（金）政府未能在11月11日於多哈與M23簽署和平協議，而原定於同月批准的剛果（金）—盧旺達協議亦延後至11月21日。卡塔爾未能就關鍵分歧促成剛果（金）與M23達成共識。另一方面，盧旺達解放民主力量於11月11日發聲明，拒絕投降或解除武裝。其後，剛果（金）與M23於11月15日在多哈簽署框架協議，雙方承諾會就八項核心議題繼續談判，以結束戰事；最終協議將在各項條款敲定後再簽署。

11月19至20日，聯合安全協調機制定於華盛頓召開會議，剛果（金）與盧旺達檢視針對盧旺達解放民主力量的軍事部署與盧旺達部隊的撤軍進度。和平協議的批准再度押後至12月4日。

12月2至3日，M23在南基伍省向政府軍發動多次攻擊，目標包括剛果民主共和國武裝部隊、「瓦扎倫多」武裝組織，以及布隆迪國防軍。北基伍省亦爆發戰鬥，因政府軍向M23陣地推進。雙方互相指控對方破壞停火。

12月4日，奇塞克迪與卡加梅在華盛頓的當勞·J·特朗普美國和平研究所簽署和平協議，當勞·特朗普亦有到場見證。多國領袖亦出席，包括肯雅總統威廉·魯托、安哥拉總統若昂·洛倫索、布隆迪總統埃瓦里斯特·恩達伊施米耶、多哥總統福雷·納辛貝，以及烏干達副總統潔西卡·阿盧波；同時出席的還有馬可·魯比奧，以及卡塔爾和阿聯酋的外交部長。

分析與反應

M23及其所屬的政治組織剛果河聯盟早前曾表示，任何未經他們參與的協議均與該組織無關。目前，剛果（金）政府與M23的獨立談判仍在進行中。剛果（金）外交部部長特蕾兹·瓦姆巴·瓦格纳指出，兩條談判路線「關聯緊密」，並稱美國總統當勞·特朗普的投入令和平進程「倍增緊迫感」。盧旺達外交部部長奧利維爾·恩杜洪吉雷則表示，沒有特朗普的領導，這項協議不可能實現，形容其為「非凡的里程碑」。美國非洲事務高級顧問馬薩德·布魯斯稱，這是「前所未有的歷史性協議」，因為「過去從未出現過如此全面的和平文件」。美國國務院指出，美國、卡塔爾、非洲聯盟及多哥將繼續協助雙方落實協議內容。非洲聯盟並任命多哥總統福雷·納辛貝為首席調解人，並邀請五名前國家元首組成顧問小組，協助多哈與華盛頓的和平進程。

不過，協議也遭部分專家及評論人士質疑，批評其排除M23參與，並指經濟條款涉及「資源掠奪」。剛果（金）前總統約瑟夫·卡比拉抨擊協議為「外交表演」，認為M23及其他東部武裝團體缺席使協議失去實質意義。政治學者傑森·斯特恩斯則認為，儘管協議存在諸多缺陷，這仍是「目前最有希望推動和平的契機」。康拉德·阿登納基金會駐剛果（金）主任雅各布·克爾斯坦指出，協議讓齊塞克迪總統在政治上得分，因為成功引入美國作為談判支持者。《金融時報》報道稱，協議實際上令盧旺達承諾終止對M23的支援。不過，有分析認為，即使失去盧旺達援助，M23仍憑藉對戈馬及布卡武的控制，保持相當談判籌碼。包括約瑟夫·卡比拉及前總統候選人莫伊斯·卡通比在內的十個剛果（金）反對黨，亦於7月11日聯合發聲，批評協議將局勢過度簡化為「剛果（金）與盧旺達的雙邊衝突」。

聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯形容，協議是「朝著緩和局勢、促進剛果東部及大湖區和平與穩定的重要一步」，並讚揚美國在調解過程中發揮領導作用，同時感謝卡塔爾、非洲聯盟及其他參與機構的努力，呼籲各方遵守協議及聯合國安全理事會第2773號決議。

美國民主黨參議員克里斯·康斯與珍妮·沙欣則在聯合聲明中表示：「簽署只是開端，關鍵在於落實。我們敦促雙方及各國際夥伴確保協議得到真正執行。」

參考文獻

外部鏈接

剛果民主共和國—盧旺達和平協議——美國國務院提供的和平協議全文

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