1935年印度政府法令

《1935年印度政府法令》（，或簡稱25 & 26 G. 5，c. 42，參見）是英國國會通過的一項法令，最初於1935年8月獲得御准。它是英國國會頒佈過篇幅最長的法令，直到《》超越它為止。由於篇幅過長問題，該法令後來根據《1935年印度政府（重印）法令》（簡稱26 Geo. 5 & 1 Edw. 8. c. 1）被一分為二，成為兩項獨立的法令：

《1935年印度政府法令》（26 Geo. 5 & 1 Edw. 8. c. 2），包含321條和10個附表。
《1935年緬甸政府法令》（26 Geo. 5 & 1 Edw. 8. c. 3），包含159條和6個附表。

1935年印度政府法令頒佈之後促成以下變革：

將緬甸從英屬印度分離，自1937年4月1日起生效。
成立印度儲備銀行（Reserve Bank of India, RBI）。
成立（FPSC），在英屬印度諸省（省級）成立省級公共服務委員會（PPSC），並在各省級行政區之間設立聯合公共服務委員會（JPSC）。
於1937年設立。
在11個省級行政區中的6個（孟買管轄區、馬德拉斯管轄地、孟加拉管轄區、比哈爾省、和）實施兩院制。

概述
此法令最顯著的特點是：

賦予印度各省或管轄區高度自治權，結束《》所引入的二頭政治體系（省級政府的權力被劃分為兩個部分："保留"事務：如財政、警政和司法等核心權力，仍掌握在英國任命的省長及其行政官員手中。"移交"事務：如教育、衛生和地方政府等次要事務，則被移交給對民選立法機構負責的印度部長。）。
規定建立一個由英屬印度以及部分或全部土邦組成的"印度聯邦"。
引入直接選舉，讓選民人數從500萬增加到3,500萬。
對各省級行政區進行部分重組。
把從孟買管轄區分拆出來。
比哈爾和奧里薩省被拆分為兩個獨立的比哈爾省和奧里薩省。
緬甸完全與印度分離。
（於非洲東北角）也從印度分拆，而建立為一獨立的英國直轄殖民地。
各省級議會的成員組成改變，以容納任何數量的民選印度代表，他們因而能取得多數地位，並被任命組建政府。
聯邦法院成立。

然而在省級層面所引入的自治權設有重要的限制：各省的省長保有重要的保留權力，且英國當局也保留中止責任政府的權利。

此法令中為建立印度聯邦的部分，由於受到土邦統治者的反對而未曾生效。法令的其餘部分於1937年生效，根據法令而實施的第一次選舉也於同時舉行。

此法令的特點為： 它規定建立一個由省和土邦作為單元而組成的全印度聯邦。法令根據三個清單在中央與單元之間劃分權力：聯邦清單、省級清單和共管清單。

背景
有越來越多印度人民自19世紀末開始，要求在國家政府中擔任更重要的角色。印度在第一次世界大戰中對英國戰事的貢獻，表示即使是英國政治建制中較為保守的派系，也感到進行憲政改革的必要性，從而促成《1919年印度政府法令》制定。該法令引入一種被稱為省級二頭政治的新穎政府體系，也就是說某些政府領域（例如教育）被交由對省級立法機構負責的部長管轄，而另一些領域（例如公共秩序和財政）則仍由英國委派的省長負責的官員掌控。此法令反映出印度人民要求在政府中擔任更重要角色的呼聲，但它同時也體現英國對於印度人民權力增加後，可能對英國在當地利益造成的後果而感不安。

“二頭政治”的實驗，證實其效果無法令人滿意。尤其令印度政治人物感到沮喪的是即使在他們已獲得名義上控制權的領域，“財政大權”仍掌握在英國官僚手中。

原本的計畫是在"1919年法令"頒布十年後，對印度的憲政安排進行審查。但實際上這項審查已由西蒙委員會提前進行，委員會提出的報告，提議廢除二頭政治，並在各省引入更大程度的責任政府。這項提議在英國內部引起爭議，顯示出英國與印度在關於"1919年印度政府法令"序言中所承諾的自治體系、其必要性、程度與進展速度，雙方間的意見鴻溝迅速擴大。

雖然西蒙委員會是在印度蒐集證據，但它在當地遭到反對，其結論也未被印度國民大會黨（簡稱國大黨，當時最大的當地政黨）所接受。為讓印度人民更能全面參與新憲政框架的制定，一系列隨後在1930年代初舉行，這些會議有時會有來自印度主要政黨以及土邦的代表參加。各方原則上達成協議，將引入一個聯邦制的政府體系，由英屬印度各省以及願意加入的土邦組成。然而，國大黨與全印穆斯林聯盟代表之間的意見分歧，成為阻礙各方就聯邦制如何在實際運作的許多重要細節上能達成協議的一個主要因素。

於倫敦新成立，由保守黨主導的國民政府（National Government）決定著手起草自己的提案（1933年3月的白皮書）。一個由林利思戈勳爵擔任主席的專責委員會 (英國)在1933年4月至1934年11月期間，對白皮書中提議進行一年半的審查，期間遭到溫斯頓·邱吉爾和其他保守黨後座議員（不屬於內閣（即政府部長）或在野黨影子內閣的普通議員）的大力反對。下議院在保守黨領袖斯坦利·鮑德溫於12月發表一場緩和氣氛的演說之後，批准專責委員會提交的報告。鮑德溫在演說中表示，他尊重該法令反對者有原則的立場，且他不希望他自己黨派內部對《1935年印度政府法令》草案持有永久的敵意。

該白皮書成為起草此"印度政府法令"的基礎。法令篇幅極長，包含473個條款和16個附表，而辯論記錄在"議事錄"中佔據4,000頁。在委員會階段，以及之後，為安撫頑固派，"保障條款"受到加強，並為（中央立法機構的下院）恢復為間接選舉。在野的工黨反對該法令的三讀，因為其中沒有對印度的自治領地地位作出具體承諾。該法令最終於1935年8月2日獲得御准，成為正式法律。

《1935年印度政府法令》的目的是在一定程度上回應印度人民的訴求，但由於法令的具體內容，以及在起草過程中缺乏印度人民的參與，法令在印度得到的反應至多只能算不溫不火，而同時對於英國國內的重要派系（指溫斯頓·邱吉爾領導的頑固派）而言又顯得過於激進。

法令特點
無序言：英國對自治領地地位承諾的模糊性
雖然英國國會的法令不再常包含序言，但《1935年印度政府法令》沒有序言這一點與《1919年法令》形成鮮明對比，後者闡明法令在印度政治發展方面的廣泛宗旨。1919年法令的序言引用並圍繞著印度事務大臣艾德溫·蒙塔古於1917年8月20日在下議院的聲明，承諾將"循序漸進發展自治機構，以期在大英帝國不可或缺一部分的印度逐步實現責任政府"。

此時印度人民的要求已集中在讓英屬印度在憲法上與現有的自治領地（澳大利亞、加拿大、紐芬蘭、愛爾蘭自由邦、紐西蘭和南非聯邦）享有相同平等地位 - 即在大英帝國內享有完全的自治。然而英國政治圈內的一個重要群體卻懷疑印度人民是否有能力在此基礎上管理國家，並認為自治領地地位或許可在經歷長期循序漸進的憲政發展，並配備足夠的"保障條款"之後，再來追求。

印度與英國內部中，以及彼此間的這種緊張關係，導致《1935年法令》這種拙劣的妥協：法令沒自己的序言，卻在廢除《1919年法令》其餘部分後，仍將後者的序言保留。這毫不意外地在印度被視為英國發出的又一輪混雜訊息，往好處想是表明一種不溫不火的態度，往壞處想則暗示著一種對滿足印度人願望的"最低限度必要"的作法。

無"權利法令"
法令所建立的新體系中沒有納入"權利法令"，這與當時大英國協大多數的憲法慣例相符。然而在擬議中的印度聯邦案例中，納入這樣一套權利會更加複雜，因為這個新實體將包含名義上具有主權的（且通常是獨裁的）土邦。

不過，也有人考慮到另一種不同的做法，於1928年由之後所提出的《尼赫魯報告》，其中的憲法大綱草案即包含這樣一部"權利法令"。

過多的"保障條款"
印度於1947年宣佈獨立，於同年出現的印巴分治時，這項法令在只進行相對較少的修正後即成為印度和巴基斯坦兩國的過渡性憲法。

此法令不僅內容極其詳細，還包含許多讓英國政府在認為有必要維護其責任和利益時，能夠隨時介入的"保障條款"。為達到前述目的，當印度政府機構中印度化日益增長時，法令將這些保障條款的使用決策和實際管理權集中在英國委派的印度總督和各省省長手中，而這些總督及省長則受印度事務大臣的控制。

“鑑於印度總督必須運用其自由裁量權或根據其個人判斷行使巨大的權力與責任，很明顯，人們期望他（總督）能成為一位超人。他必須具備機智、勇氣和能力，並擁有無限的工作能力。"我們在這項法令中設置許多保障條款"，（保守黨員，但支持1935年印度政府法令）說道..."但所有這些保障條款都圍繞著一個人，那就是總督。他是整個體系的關鍵……如果總督失敗，你們所建立的體系將無可挽救。"這段話反映頑固的托利黨人（死硬派保守黨人）的觀點，他們對未來可能由工黨政府任命總督的前景感到恐懼。”

代議制政府的本質？
仔細閱讀法令內容後可發現，英國政府為自己配備法律工具，以便在任何他們認為合適的時候收回全部控制權。然而，若無充分理由而這樣做，將會徹底損害其在印度各群體中的信譽，而這些群體正是法令要爭取支持的對象。

洛錫安勳爵在一場長達四十五分鐘的演說中，直截闡述他自己的觀點，但並非針對法令本身：

虛假的對等
根據此法令，居住在英國的英國公民和在英國註冊的英國公司，除非英國法律拒絕給予對等待遇，否則必須與印度公民和在印度註冊的印度公司享受同等待遇。當人們考慮到英國資本在印度現代產業中大部分均佔據主導地位，英國航運業者透過不公平的商業行為在印度的國際及沿海運輸業務中保持的完全主導地位，以及印度資本在英國的微不足道，和印度在往返英國或在英國境內航運中的毫無參與時，這些不公平性便顯而易見。此外，還有非常詳細的條款，要求印度總督在其不容置疑的的判斷下，若發現任何印度法律或法規意圖或實際上會對居住在英國的英國臣民、在英國註冊的英國公司，尤其是英國航運業者造成歧視時，必要進行干預。

提供進一步讓步遭遇的困難
從蒙塔古於1917年發表聲明的那一刻起，如果英國想掌握戰略主動權，改革進程就需要保持領先。然而英國政治圈中的帝國主義情緒和缺乏現實主義的態度，使得一切變得不可能。因此，於1919年和1935年出台的兩項法令中所含不情願的、附帶條件的權力讓步，反引發更多不滿，且未能為英屬印度政權贏得其迫切需要，在印度具有影響力群體的支持。若在1919年，此項1935年法令甚至是西蒙委員會提出的計畫都會受到好評。有證據顯示蒙塔古本會支持這類提案，但他的內閣同僚根本不予考慮。而到1935年，一部建立印度自治領地、由英屬印度各省級組成的立法，在印度可能會被接受，但不會在英國國會獲准。

省級部分
該法令的省級部分自動生效，基本上是遵循西蒙委員會的建議。省級二頭政治被廢除，也就是說，所有省級事務都將由獲得省級立法機構支持的部長們全權負責。英國任命的省長（經由印度總督和印度事務大臣對英國政府負責），必須接受部長們的建議，除非在他看來，這些建議對其法定"特殊職責"領域產生負面影響，例如防止任何對省份和平或安寧的嚴重威脅，以及保護少數族裔的合法利益。在發生政治崩潰時，省長在印度總督的監督下，可接管省級政府的全部控制權。事實上，這使得省長享有英屬印度歷史上任何英國官員都未曾有過，更無拘束的控制權。在國大黨省級政府於1939年集體辭職後，省長在整個第二次世界大戰期間就直接統治由前國大黨執政的省份。

普遍認為只要英國官員和印度政治家都遵守規則，法令的省級部分就賦予省級政治家們巨大的權力和任命權。然而印度總督那種家長式的干預威脅，令印度民族主義者感到憤慨。

聯邦部分
此法令的省級部分為自動生效，而聯邦部分只有在一半的土邦同意加入聯邦時才會生效。這項協議從未達成，而在第二次世界大戰爆發後，聯邦的建立被無限期推遲。法令的聯邦部分最終只以修改後的形式，根據，分別在印度自治領和巴基斯坦自治領內生效。

規定
此法令規定中央政府層面的二頭政治。英國政府經由印度事務大臣，並透過印度總督，繼續控制印度的財政、國防、外交事務和英屬印度軍隊，並對印度儲備銀行和鐵路局進行關鍵人事任命。法令還規定，未經印度總督同意，任何財政法令都不得在中央立法機構提出。英國的職責和對外義務（例如償還貸款、養老金）所需資金 - 至少佔聯邦總開支的80% - 將不可表決，並會在任何其他（例如社會或經濟發展計畫）的撥款請求被考慮之前，從總額中優先扣除。印度總督在印度事務大臣的監督下，被賦予否決和認證權力，根據理論，他可能因而具有獨裁權力。

目標
此法令的聯邦部分在設計時，以符合保守黨的目標為目的。長遠來看，保守黨領導層預期法令將促成一個名義上擁有自治領地地位，且思想保守的印度，由一個印度教王公與右翼印度教徒的聯盟所主導，並樂於將自己置於英國的指導與保護之下。中期來看，該法令的預期目標（按重要性粗略排序）為：

贏得溫和派民族主義者的支持，因為其官方目標是最終促成一個印度自治領，而根據《1931年西敏法規》，該地位在定義上幾乎等同於獨立、
在往後20-30年間持續保留英國對印度軍隊、印度財政和印度外交關係的控制權、
透過答應全印穆斯林聯盟領導者穆罕默德·阿里·真納提出的中的大部分，以贏得穆斯林的支持、Jinnah’s Fourteen Points at Story of Pakistan.
透過給予王公一些不可能再有同等條件的入聯條款，來說服他們加入聯邦。預期會有足夠的王公加入，促成聯邦建立。給予王公的條款有：

每個王公將選出其土邦在聯邦立法機構中的代表。王公們不會面臨任何將其行政民主化，或允許土邦代表在聯邦立法機構中經選舉產生的壓力。
王公們將獲得舉足輕重的地位。土邦的人口約佔印度的四分之一，而其產生的財富遠低於四分之一。根據此法令：

上議院，即邦務院，將由260名議員組成：156名（佔60%）從英屬印度選出，104名（佔40%）由土邦統治者提名。
下議院，即聯邦議會，將由375名議員組成：250名（佔67%）由英屬印度各省的立法議會選出，125名（佔33%）由土邦統治者提名。
這項設計將確保國大黨永遠無法單獨執政，或獲得足夠的席位來推翻政府。

這是透過王公有超額代表權、賦予所有少數族裔權利，讓他們可分別為屬於自己社群的候選人投票（參見），以及讓行政部門在理論上可被立法機構罷免，但在實際操作上則不然。

所採的險招
擬議中聯邦的可行性。人們曾希望這個選區劃分不公的聯邦，能為一個可行的國家提供基礎，雖然它包含從獨裁的土邦到民主的省份等在規模、成熟度和政府形式上都截然不同的實體。然而這並非一個現實的可能（可參見專門研究英屬印度末期歷史的知名學者R. J. Moore於1988年發表的文章《1927-35年印度紙上聯邦的形成（The Making of India's Paper Federation, 1927–35）》）。在現實中，法令所規劃的聯邦幾乎可肯定為不可行，並會迅速瓦解，最終英國只能收拾殘局，卻沒有任何可行的替代方案。
王公們洞察並採取符合其長遠最佳利益的行動。人們曾預期王公們會意識到他們未來的最佳希望在於迅速加入並成為一個聯合的整體，否則從數學上看，任何團體都無法期望掌握權力。然而王公們並未加入，因此等同行使法令賦予的否決權，阻止聯邦成立。王公們拒絕加入的原因有：

他們沒遠見以意識到這才是他們未來唯一的機會。
國大黨當時已經開始，且將會繼續在土邦內部鼓動民主改革。由於大約600個王公們唯一的共同關切就是希望繼續不受干涉地統治他們的邦，民主改革對他們來說確實是致命的威脅。按照預期，這最終將導致土邦的政權變得更加民主，並由民選的邦代表進入聯邦立法機構。而這些代表極有可能會是國大黨成員。如果聯邦成立，由民選的邦代表進入聯邦立法機構，將等同於一場由國大黨發動的政變。與英國官方"樂見土邦民主化"的立場相反，他們的計畫是要求土邦保持獨裁。這反映英國對印度及其未來看法的深層次矛盾。

根據此法令

這群王公並非一個有凝聚力的群體，並可能意識到他們永遠無法像一個整體般行事。
每個王公似乎都一心只想為自己爭取最好的待遇，如果他們的土邦要加入聯邦的話，就是爭取最多的金錢，以及最大的自治權。

人們曾以為中央政府提供足夠的條件，足以贏得溫和派印度教和穆斯林民族主義者的支持。然而事實上所提供的條件之少，以至於英屬印度所有重要團體都拒絕，並譴責擬議中的聯邦。一個主要的促成因素是持續存在的對英國意圖的不信任，而這種不信任有充分的事實依據。 歐文勳爵（印度總督）所設想的目標 - 既能製造出一個有足夠吸引力來贏得印度人信任的"門面" ，又能掌控核心權力，最終未能達成：

人們曾預期廣大選民會轉而反對國大黨。事實上是1937年的選舉結果顯示國大黨在印度教選民中獲得壓倒性的支持。
人們也曾希望，透過賦予印度政治家們巨大的省級權力，而同時又不給予他們中央責任，國大黨（當時唯一的全國性政黨）會瓦解，成為成一批省級割據勢力。而事實上是國大黨中央指揮部能夠控制省級政府官員，並在1939年迫使它們辭職。此法令顯示國大黨的力量和凝聚力，甚至可能因而更加強大。這並不表示國大黨不是由各種偶爾會相互競爭利益的群體所組成，並從中獲得支持。反過來，這肯定國大黨與英屬印度當局不同，前者能維持這些群體中大多數的合作和支持的能力，例如國大黨省級政府在1939年集體辭職（印度總督未經協商便單方面宣布印度參加第二次世界大戰，國大黨因而選擇集體辭職）和1942年拒絕簽署（英國為爭取印度各方支持參加二次世界大戰的努力，承諾戰後給予印度自治領領地地位，國大黨拒絕簽署）時，是國大黨的一種消極政策。國大黨這種短期政策看似能有效團結各方，但長期期而言，也可能讓印度錯失成為一個既團結又民主的獨立國家。

印度人的反應
印度沒有任何重要團體接受該法令的聯邦部分。印度各個重要政治團體對該法令的典型反應如下：

然而，英國工黨乃至印度國大黨內部的一些成員都願意勉強試一下：

反響
賈瓦哈拉爾·尼赫魯（印度獨立運動中的核心領導人之一，擔任印度獨立後的第一任總理）稱此法令為"一輛擁有強大剎車但沒引擎的機器"。他也將之稱為"奴役憲章"。History and Culture of Pakistan真納稱此法令"徹底腐敗、根本上是壞的，且完全不可接受"。

溫斯頓·邱吉爾從1929年起發起一場反對印度自治的運動。當法令通過時，他在下議院譴責其為"一塊由混亂的鉤針編織而成的巨大棉被，一座由侏儒建造的、可憎的恥辱紀念碑"。接下來發言的里奧·艾默里（英國保守黨政治家），以"《耶利米書》的最後一章在此結束"這句話作為他演講的開場，並批評說邱吉爾的演講"不僅是一篇沒有一絲希望的演講，它從頭到尾，就像他在這個議題上的所有演講一樣，是徹底、完全地消極，並且缺乏建設性的思想"。Rhodes James 1970, p.212

拉布·巴特勒身為印度事務副大臣，曾協助該法令在下議院通過，他後來寫道，該法令有助於印度走上議會民主的道路。巴特勒將後來巴基斯坦與印度的分治歸咎於真納，並將真納性格的堅韌與愛爾蘭聯合主義（主張愛爾蘭島應該和不列顛保持某種政治聯繫）領袖相提並論，他寫道"像真納這樣的人並非天天都有"，而他也指責國大黨沒有為爭取穆斯林加入聯邦而盡全力。巴特勒於1954年住在德里，他認為尼赫魯在1930年代所持的極端觀點已有所緩和。尼赫魯告訴巴特勒，此法令是基於戴雪（英國法學家和憲法學者）和的英國憲法原則，是《印度獨立法令》的基礎。Butler 1971, pp.58-60

法令實施
英國政府派遣林利思戈勳爵擔任新的印度總督，其職責是將該法令付諸實施。林利思戈聰明、工作極其勤奮、誠實、嚴肅，且決心要使此法令實施成功。然而他同時也缺乏想像力、遲鈍且墨守法律條文，他發現很難與他圈子以外的人打成一片。

省級選舉於1937年舉行後，開始實行省級自治。林利思戈從那時起直到1939年以印度總督的身份將印度帶入第二次世界大戰為止，他努力不懈地試圖讓足夠的土邦王公同意加入，以啟動聯邦。他在此過程中得到英國本土政府的支持是微乎其微，最終王公們集體拒絕加入聯邦。1939年9月，林利思戈逕自宣佈印度與德國處於戰爭狀態。雖然林利思戈的行動符合英國憲法及印度執政慣例，但總督在做出如此重大的決定之前，沒諮詢印度人民的民選代表，這對大多數印度輿論來說是一種冒犯。而直接導致所有國大黨省級政府集體辭職。

林利思戈自1939年專注於支持同盟國對抗軸心國的戰爭。

參見
 《》，由英國議會通過，以規範殖民地印度政府的一系列法令。
 印度憲法, 現代印度使用，取代《1935年印度政府法令》的法律文件。
 ,在印巴分治後取代《1935年印度政府法令》的法律文件。
  巴特勒在1932年9月被任命為印度事務副大臣時，是政府中最年輕的成員（29歲）。他在此職位上協助推動《1935年印度政府法令》在下議院通過。

參考資料

參考文獻


Bibliography
Essay on The Government of India Act 1935
Muldoon, Andrew Robert, "Making a 'moderate' India: British conservatives, imperial culture, and Indian political reform, 1924–1935"

延伸閱讀

 (his memoirs)



 外部連結 

Text of the Act as originally enacted in 1935, from OPSI
The Act as amended up to 15 August 1943, from the Indian Law Ministry
 The Government of India Act 1935


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