职业官僚 (日本公务员)

职业官僚（），是对部分日本公務員的俗称，指代公务员考試中“綜合職”考试、上級甲種考试、I 種考试等考试合格，被日本中央省廳以幹部侯補生任用的國家公務員。

日本的职业官僚制度起源于明治维新后的文官考试，于十九世纪末开始，二战后予以改革，但大体得以保存。职业官僚在日本经济腾飞时期曾主导经济政策，负责协调公务员、企业及自由民主党内部派系。职业官僚制度曾被认为是日本经济增长的重要原因Vogel, Ezra F. Japan as number one: Lessons for America. Harvard University Press, 2013.。但1990年代日本泡沫经济破裂后经济停滞，以及高级官僚涉及丑闻，使政府通过一系列公务员改革，削弱高级官僚权利。

 官僚制度历史 

 战前官僚制度 
日本近代官僚制度发源自明治维新时期，身份等级色彩浓厚，将官僚从高到低区分为亲任官、勅任官、奏任官以及判任官，前三类被称为高等官。日本现代化过程中，受到德国、奥地利等欧洲国家启发，决心建立为天皇服务、达到规范教育水平的国家公务员制度Spaulding Jr, Robert M. Imperial Japan's higher civil service examinations. Princeton University Press, 2015.。日本于1870年代设立法学院，1876年建立法律考试制度，1884年建立司法官任用制度。约 1890 年代，日本形成公开竞争考试为主的官僚任用制度，推行文官普通考试、文官高等考试等考试，并逐渐取消此前东京帝国大学毕业生成为公务员的特权Koh, Byung Chul. Japan's administrative elite. Univ of California Press, 1989.。高等文官考试内容以法律为主，合格者多为帝国大学法学部的毕业生毛桂荣. "日本公务员人事管理的制度与运作." 《复旦公共行政评论》 第 3 辑 (2007).，也反映出当时日本的社会阶级分化。

在战前高等文官考试合格者中，超过60%为东京帝国大学毕业生，而另有接近10%为京都帝国大学毕业生。有学者分析约 1,300 名高等文官经历，发现过 70% 为东大毕业，9%为京大毕业Inoki, Masamichi. "The civil bureaucracy: Japan." Political modernization in Japan and Turkey (1964): 1925-1975.296。此外，约 27% 高等官为士族（武士后代），1.2 %为华族，其他为平民，但多为官僚、地主、工商界人士之子。此外，领导职位多由考试选拔的「政务官」担任，虽然「技官」也多为精英大学毕业，但政务官升迁却远远快于技官。

因公务员为天皇之官吏，在天皇威望至上的年代，高级官僚的权威也得到强化，成为统治精英的一部分。吸收德、奥经验，日本官僚体系在召开国会前已建设完毕，官制也以天皇勅令而非法律规定。

二次世界大战前，国会及各大臣从未完全控制官僚体系，反是官僚开始从政，成为两大政党内之重要派系Robert A. Scalapino, "Elections and Political Modernization in Prewar Japan" in Robert E. Ward, ed., Political Development in Modern Japan (Princeton: Princeton University Press, 1968). 249-91。甚至在军人出任首相时，也需与官僚达成非正式合作Robert M. Spaulding, Jr., "The Bureaucracy as a Political Force, 1920-45" in James W. Morley, ed., Dilemmas of Growth in Prewar Japan(Princeton: Princeton University Press, 1971).76。此外，在明治宪法下，几乎所有首相均曾任文武官僚，只有两位皇族首相例外。

候选人通过考试后，由各部委负责聘用官僚，其升迁、调任也全在该部委内部，形成所谓的「纵社会」Nakane Chie, Tate shakai no ningen kankei: Tan'itsu shakai no riron [Human Relations in a Vertical Society: The Theory of a Homogeneous Society] (Tokyo: Kodansha, 1967).26-67。此外，官僚有法定的职业保障，理论上为终身雇佣制。但高级官僚多在 40 岁左右退休，以使官僚不必被同年入职的同事领导，也同时让位于后进官僚MacDonald, Hugh H., and Milton J. Esman. "The Japanese Civil Service." Public Personnel Review 7 (1946): 213-224.。当时法律规定，文官工作 17 年后，得享有工资 1/3 的退休金Kusayanagi Daizo, Kanryo okoku ron [On the Kingdom of Bureaucrats] (Tokyo: Bungei Shunju, 1975).78。高级官僚退休金可达 1,500 日元，超过中低层公务员的全部薪水，亦有官僚从政、被任命于贵族院、或在私人企业工作Y. Watanabe, “Nihon no komuinsei (The Japanese Civil Service System)”, in K. Tsuji (ed.) Gyoseigaku Koza, Vol.2 (Tokyo: University of Tokyo Press, 1976). 129Hata, Ikuhiko. "Kanryo no kenkyu: fumetsu no pa-wa (1868–1983)[The Study of Bureaucracy: The Immortality (Indestructibility) of Power, 1868–1983]." (1983).25。

 战后官僚制度 
二战结束后，在驻日盟军总司令部的主导下，日本推行了一系列政治体制改革，包括通过《国家公务员法》，推行公务员改革。然而，部分日本战前官僚制的传统，依然延续至今日的日本国家公务员制度西尾隆, 公務員制 (2018).。战后，日本国家公务员与地方公务员体系是分开的，职业官僚为国家公务员中的一部。日本经济曾保持长时间高速增长，有效的官僚系统被认为是其原因之一。

1955 年至 1993 年，日本自由民主党曾长期执政。在此期间，宪法虽赋予内阁行政权，但内阁实际作用较小。为制定政策、执行政策，必须由国会通过法律。而法律的制定，则发展出非正式的「事前审查制」（“prior review”）。此制度下，法律草案需先通过自民党政务调查会以及总务会批准，然后由内阁通过，提交国会。因自民党在法案提交前，已做出审核、修改，所以国会辩论过程名存实亡。法案必然通过，反对党也无可奈何。政府各部委、自民党各派系及产业团体是此体系中的「铁三角」，而高级官僚从中消减分歧、催生共识，作用不可或缺。除官僚外，自民党派系高层也对法律、政策有否决权Ramseyer, J. Mark, and Frances McCall Rosenbluth. Japan's political marketplace. Harvard University Press, 2009.，因此也被称为「自民党-官僚两头政治」（LDP-bureaucracy diarchy）。

泡沫经济破裂后，官僚体制的缺点被指出，如首相权力较弱，在贸易谈判等急迫事项中过于缓慢，及较难在跨部委事项中取得共识。此外，还有高级公务员屡出丑闻、各部委内部封闭、大臣和官僚权限分界难以界定、年功序列不重视能力，及退休的官僚「下凡」（）至报酬丰厚的私人职位等问题。

日本政府因此开始改革官僚制度。1994年前，日本的选举制度是中选举区制，1个选举区选出2-6名议员。1994 年，在细川护熙内阁领导下，制度过渡为小选举区制，于是国会议员与选区联系更加紧密，地位得到强化根元邦朗・濱本真輔「選挙制度改革による立法行動の変容」『レヴァイアサン』（木鐸社、2013年）、116‐142頁。。桥本龙太郎首相于 1996 年推行改革，强化了首相权力。内容包括合并政府部委、强化内阁制定政策的权能，及缩减行政机构等，政策于 2001 年生效。其他改革包括于 2001 年通过国家公务员伦理法。最新的公务员改革于 2014 年实现，在安倍晋三首相治下，政府成立内阁人事局，终使各省高级官僚的人事任命由首相及内阁统一管理。

 职业官僚与等级制度 

 公务员双轨制 
日本公务员录用过程中，身份等级制色彩浓厚，根据公务员考试程度区分。其中，职业官僚与非职业官僚（既普通公务员）的任用、晋升形成双轨制西尾勝，2001，『行政学・新版』有斐閣。早川征一郎，1997，『国家公務員の昇進・キャリア形成』日本評論社。。日本国家公务员考试，传统上划分为 I 类考试、II 类考试和 III 类考试。其中，I 类考试合格者，既职业官僚，被视为高级干部候选人员，有望逐级晋升为课长、局长、事务次官。

而其他两类考试合格者，则被视为“非职业官僚”，逐级晋升的机会甚少，一般需要职业官僚“经验年数”的两倍以上才能晋升，且基本上以课长、课长补佐封顶。此制度被称为“职业制度”（）。按照日本公务员工资表，职业官僚起始工资为3级1号，比Ⅱ种考试合格者快3年，比Ⅲ种考试的合格者快最少8年，实际更长。

职业官僚录用后，其人事一开始就由大臣官房的人事部门主管。其他非职业官僚，人事则由各省厅的局人事管理部门管理，且极少晋级局长级公务员，一般最终只能升到课长。职业官僚通过统一考试后，由各省厅进行分别面试，选择录用，考试合格者为实际录用人数的数倍。公务员大多始终受雇于最初录用的省厅，职业发展封闭于省厅内，被比喻为割据体系。

2012年，日本实施新的公务员考试制度。新制度将国家公务员考试分为“综合职”考试（）和“一般职”考试（），意图废除传统的“职业制度”「昨年の国家公務員法改正による能力・実績主義の導入と併せてこれらの改革を実施していくことによって、まさに採用試験の種類にとらわれず、能力ある多様な人材が能力と実績の評価に基づいて幹部候補として育成され幹部へと登用されていくようになり、現行のキャリアシステムは廃止され、根本的に異なる仕組みができ上がるものと考えております。」（ 平成20年6月3日，行政改革担当大臣渡边喜美对参議院内閣委員会的答复）。综合职公务员负责政策的起草、调查和研究，而一般职公务员则负责定型化的行政事务。然而，改革后的新制度在实际运作中，依然保持了传统的等级制。综合职公务员被视为“职业官僚”，而一般职公务员则被视为“非职业官僚”。

 官僚晋升 
传统上，各部委公务员的人事，为内部管理、决定，较为封闭，政治家和人事院影响有限。官僚晋升方式为“选考”，即“以出勤评定、职场的相互评价和声誉、上司推荐、选拔研修、研修时的评价等众多因素的综合评价”。选考只筛选出除成绩差的、有问题的职员，其他人则按照“经验年数”继续晋升，平均 1 到 2 年换一次岗位。依照惯例，职业官僚晋升实行年功序列，后年次官僚绝对不会在晋升上超过前一年官僚。

职业官僚组一般都能顺利升迁到课长职务，其时间大约需要 20 年，在 40 余岁成为课长。但同为课长，部分职位更为重要，被视为晋升事务次官或其他要职的关键。此类职位包括大部分省厅的总务课（亦有称文书课），秘书课（亦有称人事课）， 会计课（亦有称预算课），分别掌管省厅政策法律、职业官僚人事、和预算的调整工作，还包括大藏省（现财务省）的主计局总务科长。

此后，课长晋升局长需约 10 年，局长普遍年龄约为 50 岁。日本约有 1,000 课级机构，但只有不足 100 个局级机构，及不足 20 个省厅级组织，因此每级晋升便越加激烈。而且并非所有省厅都以事务次官为最高级别的公务员，如外务省驻美大使、法务省检察总长，级别都高于事务次官。

 官僚地位及影响力 

 官僚影响力 
日本官僚集团曾长期主导政策制定过程。特别是在日本经济腾飞期，中央各部委官僚机构曾主导制定了各种行业法，如石油业法、建设业法、道路运输法、银行法以及证券交易法等，并掌控各行各业的准入规制、生产总量、产品策划以其他影响力。通过行使行业规制、行政指导等权力，官僚集团在各行业中强化官方与商界的联系，乃至勾结，为“官僚下凡”打通渠道。

传统日本的政府机构中，政治任命很少。在 2001 年改革前，部委官僚最高层为事务次官，其上只有只有政务次官和大臣（部长），而且政务次官并不参与政策决定，所以一个政治家要试图控制整个部委的官僚组织。2001 年公务员改革后，政府在省厅大臣之下配备了22 名副大臣和 26 名大臣政务官。2001 年前，高级公务员常作为政府委员在国会代替大臣答辩，而且最重要的问题常常是由课长和局长答辩出雲明子, 公務員制度改革と政治主導 (2014)。此惯例也在 2001 年被废除，但依然由公务员准备国会质询的政策问答。

内阁向国会提交立法建议时，其法律草案多由一般由中央各部委的精英官僚起草，过程一般包括：

 中央各部委设立“研究会”或“恳谈会”等局级私人咨询机构。
 由主管科室的课长、课长辅佐以及系长等精英官僚制定立法大纲。
 由局长主持召开的局级会议，审议科室提交的立法草案。
 主管科室继续修订立法草案，并与相关部委和政党进行协商并达成妥协。
 主管部委的大臣官房文书课提出修订要求。
 各部委确定立法草案。
 提交至内阁府法制局和事务次官会议进行审查。
 提交至内阁进行阁议并最终形成“内阁提出法案”。

因此在法律政策制定过程中，日本精英官僚发挥的巨大影响力。

 早期劝奖退职惯例及“官僚下凡” 
因官僚实行年功序列，日本官场潜规则中，有对高级职业官僚的早期劝奖退职惯例。同期的职业官僚组人员，有一任升任至事务次官职位时，其余的同期官僚便会被人事部门劝退。被劝退的官僚会获得可观的退职金。部分高级官僚会开始从政。高级官僚亦有安排再就业岗位的惯例，即所谓的“官僚下凡”（）出雲明子, 公務員制度改革と政治主導 (2014)。离职后的高级官僚，常获得其出身部委所管辖的外围团体、关联企业、独立行政法人、国立大学法人以及特殊法人等机构的高级职位，获得高薪Colignon, Richard A., and Chikako Usui, 2003，Amakudari, Cornell University Press. Kim, Hyung-Ki et al. 1995. The Japanese Civil Service and Economic Development, Oxford University Press. 。

日本已试图改革“官僚下凡”惯例，如2007年对《国家公务员法》作出修订。《国家公务员法》中规定，禁止在职公务员提供信息，便利其他职员或离任职员提供前往营利企业、法人等进行再就业。但改革并非完全成功。如2017 年被曝光文部科学省有组织的斡旋“官僚下凡”，违法案例总计达62件，导致43人受到处分。

 参考文献 

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