אמנה למניעת סחר בנשים ובילדים

האמנה למניעת סחר בנשים ובילדים הייתה אמנה בין־לאומית מוקדמת שנחתמה במסגרת חבר הלאומים בשנות ה־20 של המאה ה־20, ונועדה להסדיר שיתוף פעולה בין מדינות למניעת סחר בבני אדם לצורכי זנות וניצול מיני של נשים וקטינים. האמנה המשיכה והרחיבה יוזמות קודמות מראשית המאה העשרים נגד "הסחר הלבן", וקבעה חובות דיווח, חקיקה והעמדה לדין של סוחרים, לצד מנגנוני פיקוח בין־לאומיים על הגירת נשים וילדים למטרות ניצול מיני במדינות היעד.

 רקע 
האמנה הבין-לאומית למניעת סחר בנשים וילדים משנת 1921 היא אמנה רב-צדדית שנוסחה בחסות חבר הלאומים, ומטרתה להיאבק בתופעת הסחר בנשים ובילדים למטרות זנות באמצעות חקיקה, פיקוח ושיתוף פעולה בין-לאומי.

חבר הלאומים נוסד בינואר 1920 לאחר מלחמת העולם הראשונה במטרה לקדם שיתופי פעולה בין-לאומיים ולמנוע את הישנותה של מלחמה עולמית. הכנס הבין-לאומי נגד סחר בנשים וילדים שהתכנס ביוני 1921 בחסות חבר הלאומים, המליץ על נקיטת צעדי חקיקה ע״י המדינות השונות במטרה להגן על נשים וילדים מפני סחר למטרות זנות ועל הקמת ועדה מטעם חבר הלאומים שתעסוק בסוגיה ועדכון האמנה נגד סחר בנשים משנת 1910. כתוצאה מהכנס נוסחה אמנה חדשה כנגד סחר בנשים וילדים, והוקמה ועדת חבר הלאומים למאבק בסחר בנשים וילדים, שתפקידה הוא לפקח על יישום האמנה ע״י המדינות החתומות.

באותן השנים מדינות מערב אירופה ואמריקה מצאו את עצמן מוצפות בידי המוני מהגרים שהביאו איתם מגוון סכנות בריאותיות, ביטחוניות ומוסריות. תופעה זו הביאה לרצון מצד המדינות לבסס שיתופי פעולה בין-לאומיים שנועדו לא רק למנוע עימותים צבאיים, אלא גם לקדם תנאי חיים בסיסיים, יציבות חברתית והגנה על אוכלוסיות פגיעות, כחלק מתפיסה רחבה של "רווחה עולמית". טרם החתימה על האמנה משנת 1921, נחתמו הסכם ואמנה בין-לאומיים אשר עסקו בסוגיית הסחר בנשים וילדות. האחד בשנת 1904 והשנייה ב-1910. אלו הביאו לראשונה בהיסטוריה את תופעת הסחר לסדר היום הפוליטי של הקהילה הבין-לאומית. עם זאת, האמנות נאבקו בתחום מצומצם הנקרא ׳עבדות לבנה׳ – סחר בין-לאומי בנערות מתחת לגיל 20, וכן סחר בנשים בוגרות תוך שימוש בכוח או בהונאה, מבלי לכלול כלל התייחסות לסחר בנערים וגברים.

 תוכן האמנה 
האמנה הבין-לאומית למניעת סחר בנשים וילדים משנת 1921 חידשה במספר היבטים מרכזיים ביחס להסדרים שקדמו לה. בראש ובראשונה, היא הרחיבה את היקף ההגנה מסחר להגנה על ילדים משני המינים, ולא רק לבנות והרחיבה את הגיל המינימלי של קטינים מ-20 ל-21. בנוסף, האמנה אימצה תפיסה רחבה של אחריות פלילית, הכוללת גם ניסיונות ומעשי הכנה לעבירה, והטילה על המדינות חובות אקטיביות של אכיפה. חידוש נוסף מצוי בחיזוק שיתוף הפעולה הבין-לאומי, לרבות חובת נקיטת צעדים להסגרה גם בהיעדר אמנת הסגרה דו-צדדית. לבסוף, האמנה הדגישה היבטים מניעתיים, כגון פיקוח על תעסוקה והגנה בהליכי הגירה.

סעיפים 1–3: הסעיפים מעגנים את המחויבות הבסיסית של המדינות החתומות ליישם את מנגנוני הדיכוי שנקבעו בהסכמים הקודמים משנת 1904 ו-1910. סעיף 1 קובע כי על המדינות שלא היו צד להסכמים אלו להצטרף באופן מידי לטובת הבטחה של אחידות נורמטיבית בנוגע להגדרת העבירות. סעיפים 2 ו-3 מטילים על המדינות חובה לנקוט צעדים אפקטיביים לאיתור, חקירה והעמדה לדין של מי שמעורבים בסחר בילדים משני המינים. בסעיפים אין הגדרה חדשה ל-״סחר״, אלא קביעה כי האמנה מאמצת את ההגדרות שנקבעו באמנה למניעת עבדות לבנה משנת 1910. זו מבחינה בין ההגדרה של סחר בילדים וסחר בנשים. סחר בילדים מוגדר ככל פעולה של שכר, חטיפה או פיתוי למטרות ״בלתי מוסריות״, לשם סיפוק יצריהם של אחרים, גם כאשר הילד הסכים לפעולה זו. כלומר, לא נדרשת הוכחת כפייה או מרמה. סחר בנשים מוגדר באופן מחמיר יותר ודורש הוכחת שימוש באמצעי כפייה או מרמה במסגרת פעולת הסחר. האמנה מפרטת כי אמצעים אלה כוללים מרמה, אלימות, איומים, ניצול סמכות או כל אמצעי כפייה אחר.International Convention for the Suppression of the White Slave Traffic, art. 1-3, May 4, 1910.

סעיף 4: עוסק בהיבט הבינלאומי של אכיפה פלילית, ומחייב את המדינות לנקוט כל אמצעי אפשרי להבטחת הסגרה של חשודים או מורשעים בעבירות הסחר, גם כאשר אין ביניהן אמנת הסגרה דו-צדדית תקפה.

סעיף 5: מתקן את ההגדרה של ״ילד״ שנקבעה בפרוטוקול הסופי לאמנת 1910, ומעלה את גיל ההגנה מ-20 ל-21, ללא הבחנה מגדרית.[1] International Convention for the Suppression of the Traffic in Women and Children, art. 2, 5, Sept. 30, 1921, 9 L.N.T.S. 415. ״אישה״ מוגדרת כמי שמזוהה כנקבה. האמנה אינה מבחינה בהגדרה שלה לילדים ונשים בין צבע עורם והמוצא שלהם.

סעיפים 6–7: הסעיפים מתמקדים בהיבטים מניעתיים של הסחר, ונוגעים למסלולים מרכזיים שבהם עלול להתבצע ניצול. סעיף 6 מחייב את המדינות להסדיר בחקיקה את פעילותן של לשכות וסוכנויות תעסוקה, במטרה להגן על נשים וילדים המחפשים עבודה מחוץ למדינת מוצאם. סעיף 7 מתייחס למסגרות ההגירה, ומחייב נקיטת אמצעים להגנה על נשים וילדים במהלך תנועתם בנמלי יציאה וכניסה, באוניות מהגרים, ואף באמצעות פרסום הודעות אזהרה במקומות מרכזיים.

סעיפים 8–11: סעיף 8 קובע את תקופת החתימה ונוסחיה. סעיף 9 מפרט את מנגנון האשרור והפקדת כתבי האשרור במזכירות חבר הלאומים. סעיף 10 קובע את תנאי ההצטרפות של מדינות שאינן חברות בארגון וסעיף 11 מבהיר כי האמנה נכנסת לתוקף לגבי כל מדינה במועד הפקדת כתב האשרור או ההצטרפות שלה.

סעיפים 13–14: סעיף 13 מטיל על מזכ״ל חבר הלאומים להחזיק רישום מלא ועדכני של המדינות החתומות, המאשרות, המצטרפות או המבטלות את הצטרפותן, ולפרסמו מעת לעת. סעיף 14 מאפשר למדינות להגביל את תחולת האמנה ביחס למושבות, טריטוריות או אזורי חסות, וכן להצטרף או לבטל הצטרפות בשם כל אחת מהן בנפרד.

במסגרת האמנה, המדינות התחייבו לנקוט צעדים מנהליים וחקיקתיים בתחום הפלילי למניעת סחר בנשים וילדים, לדיכויו ולהבטחת פרטיות הקורבנות. הן נדרשו לשקול מתן סיוע ושיקום כולל ואף לאפשר לקורבנות להישאר בתחומן, לצד החובה של מדינת המוצא לקבל את אזרחיה ללא עיכובים. הן נדרשו להקים מנגנוני פיקוח בנמלים, בתחנות רכבת ובמעברי גבול, להסדיר את פעילותן של סוכנויות תעסוקה ולדווח לחבר הלאומים על צעדי האכיפה שננקטו. בנוסף, על המדינות לשתף פעולה בקביעת מדיניות, באכיפה ובהעמדה לדין של סוחרים בנשים וילדים.International Convention for the Suppression of the Traffic in Women and Children.

 יישום ופיקוח 
לאחר החתימה על האמנה הקים חבר הלאומים את ״הוועדה המייעצת לסחר בנשים וילדים״. הוועדה פעלה בין 1921 ל-1945 במטרה לפקח על יישום האמנה. תחילה, הוועדה התמקדה במשימות כמו איסוף מידע ומעבר על דוחות שנתיים של המדינות החתומות, אלו תיעדו את החקיקה ויישומה בפועל של המדינות. הוועדה הפיקה דוחות עצמאיים והוציאה משלחות בדיקה במטרה להצליב בין הממצאים שהתקבלו בדוחות לבין הנתונים בשטח.

בהמשך הרחיבה הוועדה את פעילותה להפללת המתווכים לזנות. זאת באמצעות פיקוח בתחנות מעבר ונקודות גבול לשם איתור נשים וילדים המצויים בסיכון, וכן באמצעות ניטור סוכנויות תעסוקה שעסקו בהשמת נשים לעבודה מחוץ לארצן. במקביל, קידמה הוועדה הסדרים משפטיים בין-לאומיים אשר עיגנו תפיסה נורמטיבית שלפיה הסרסורים מוגדרים כעבריינים.

דרך פיקוח נוספת, נעשתה באמצעות הדוחות שהגישו המדינות החתומות, שבהן הצהירו על קיומם של מנגנוני פיקוח ייעודיים מטעם רשויות ההגירה והאכיפה בנקודות מעבר, הצבת מודעות אזהרה ונקיטת אמצעים להגנה על נשים וילדים במהלך מסעות ימיים. עם זאת, ממצאי הוועדה ומשלחות החקירה הצביעו על פער משמעותי בין הדיווחים הרשמיים לבין האכיפה בפועל. נמצא כי הפיקוח יושם באופן סלקטיבי, סבל מפרצות ולעיתים נוצל בעיקר להגבלת ניידות נשים, גם כאשר לא היו קורבנות סחר. פערים דומים עלו ביחס לרגולציה על סוכנויות תעסוקה ולחקיקה הפלילית, שיושמו באופנים שונים ממדינה למדינה והובילו לחוסר אחידות ניכר בחומרת הענישה ובהיקף האכיפה. על רקע זה, חברי הוועדה הביעו ספק באמינות בדוחות המדינות.

 הסתייגויות 
 הסתייגויות הנוגעות להחלת האמנה על מושבות ושטחים מנדטוריים 
אוסטרליה, יפן, ספרד, וניו זילנד טענו כי אין הצדקה להחלת האמנה על חלק מן השטחים שבשליטתן, בהיעדר תופעה של סחר בנשים באותן טריטוריות. האימפריה הבריטית הצהירה אף היא כי לא תחיל את האמנה על חלק מן הקולוניות והאזורים המנדטוריים שבשליטתה, בשל ״תנאים חברתיים ייחודיים״ השוררים בקרב האוכלוסיות המקומיות. בריטניה הדגישה כי חרף שינויי הטרמינולוגיה באמנה, תכליתן העיקרית של האמנות בתחום נותרה מניעת סחר בנשים אירופאיות, תופעה שלטענתה אינה מתקיימת בקולוניות. יפן טענה כי אין בכוונתה לצרף את הקולוניות והשטחים המנדטוריים שבשליטתה אל האמנה כל עוד מעצמות אחרות אינן מחויבות לכך. הסתייגויות אלו הובילו לניסוח סעיף 14 לאמנה, אשר מאפשר החלה טריטוריאלית של האמנה בהתאם להחלטת המדינה החברה.International Convention for the Suppression of the Traffic in Women and Children, p.10, Sept. 30, 1921, 9 L.N.T.S. 415.

 הסתייגות מהרחבת גיל קטינים באמנה 
חלק מן המדינות התנגדו להוראת סעיף 5 לאמנה, אשר קובעת גיל אחיד של 21 לעניין ההגנה על קטינים. הודו, יפן ותאילנד טענו כי קביעה זו אינה מתיישבת עם הדין הפנימי והתפיסות החברתיות הנהוגות בתחומן. במדינות מזרח אסיה עלתה ביקורת כי האמנה מנוסחת בעיקר מתוך התייחסות לנשים אירופאיות, ולפיכך קבעה רף גיל אחיד. עניין שנתפס בעיניהן כבלתי מותאם למציאות החברתית והתרבותית בשטחן. שם, נשים בגילאי 16 או 18 נתפסות כבוגרות במידה דומה לאישה אירופאית בת 21.בעקבות הסתייגויות אלו, הוסכם כי מדינות תהיינה רשאיות להסתייג מהוראת הגיל בעת החתימה על האמנה, מקום שבו הדבר נדרש מכוח הדין המקומי.

 התפתחויות במאבק הבין-לאומי בתופעת הסחר בנשים וילדים לאחר החתימה על האמנה 
באמנה מ-1921 חברות 70 מדינות. בשנת 1947 נחתם פרוטוקול שתיקן את הוראות האמנה, אך לא החליף אותה, והיא ממשיכה לעמוד על כנה.

לאחר אימוץ האמנה, התפתחו מנגנונים בינלאומיים שנועדו לפקח על התופעה ולהיאבק בה. פעילות הוועדה הניחה תשתית לפיתוח אמנות בינלאומיות נוספות, ובהן האמנה לדיכוי סחר בנשים בוגרות שנחתמה בשנת 1933.International Convention for the Suppression of the Traffic in Women of Full Age, Oct. 11, 1933, 150 L.N.T.S. 431.בשנת 1947 אומץ פרוטוקול לתיקון שתי האמנות משנת 1921 ו-1933, שהעביר את הסמכות לאו״ם ועדכן את ההגדרה המשפטית של סחר כך שתכלול ניצול זנותם של אחרים ולא תוגבל לנשים וילדים בלבד. הפרוטוקול אף החמיר את פעולות הענישה לכל העוסקים במעשי סחר, לרבות רכישה, ניצול ותמיכה כספית למוסדות המקדמים תופעה זו.1921 International Convention for the Suppression of the Traffic in Women and Children, as amended by the 1947 Protocol.

בשנת 1949 הוחלף הפרוטוקול באמנה לדיכוי הסחר בבני אדם וניצול זנותם של אחרים, שעיגנה מודל אכיפה רחב יותר והרחיבה את האחריות המוטלת על המדינות החתומות.Convention for the Suppression of the Traffic in Persons and of the Exploitation of the Prostitution of Others, Dec. 2, 1949, 96 U.N.T.S. 271ישראל היא צד לאמנה זו.

במהלך המחצית השנייה של המאה ה-20, המשפט הבינלאומי החל לראות בסחר בבני אדם כהפרה חמורה של זכויות אדם. בשנת 1989 אומצה אמנת זכויות הילד, הכוללת הוראה מפורשת האוסרת על סחר בילדים.Convention on the Rights of the Child, art. 34-36, Nov. 20, 1989, 1577 U.N.T.S. 3. בשנת 2000 אומץ הפרוטוקול האופציונלי לאמנה בדבר מכירת ילדים, זנות ילדים ופורנוגרפיית ילדים. פרוטוקול זה הוא אחד מהמסמכים המרכזיים בעיגון ההגנה על ילדים מפני ניצול, ומחייב את המדינות להפליל מכירה, זנות וייצוג מיני של ילדים בכל צורה שהיא. הוא כולל הגדרות מפורטות לפעולות האסורות, ומחזק את ההכרה שכל אדם מתחת לגיל 18 זקוק להגנה מיוחדת מפני ניצול.

התפתחות מכוננת נוספת התרחשה בשנת 2000, עם אימוץ פרוטוקול פלרמו המשלים את אמנת האו״ם נגד פשע מאורגן חוצה גבולות.Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, Nov. 15, 2000, 2237 U.N.T.S. 319. הפרוטוקול כולל לראשונה הגדרה אחידה של "סחר בבני אדם", המדגישה את השילוב בין אמצעי כפייה, מרמה או ניצול לרעה של פגיעות לבין מטרות ניצול. הוא קובע כי הסכמת הקורבן אינה רלוונטית מקום שבו הופעל אחד מאמצעי הכפייה. ישראל היצטרפה לפרוטוקול בשנת 2001.

 ראו גם 
 סחר בבני אדם למטרות מין
 פיתוי ילדים לפעילות מינית
 סחר בנשים בישראל
 זכויות האישה
 זכויות ילדים
 העסקת ילדים
 אורינטליזם

 לקריאה נוספת 
 Berkovitch, Nitza. From Motherhood to Citizenship : Women’s Rights and International Organizations. Baltimore: Johns Hopkins University Press (1999).
 משרד האו"ם לסמים ולפשע (UNODC), סחר בבני אדם והברחת מהגרים, אתר האינטרנט של UNODC. trafficking in human beings

 הערות שוליים 

*
קטגוריה:פגיעה בזכויות האדם
קטגוריה:עבדות
קטגוריה:התנועה לביטול העבדות
קטגוריה:זכויות הילד