הקמת יישוב בישראל

הקמת יישוב בישראל הוא הליך בירוקרטי אשר מטרתו להקים יישוב חדש במדינת ישראל. ההליך הוא הליך חובה במטרה לקיים מטרה זו.

ההליך מתחיל בהחלטה של ממשלת ישראל או ועדת שרים ממונה, וממשיך בליווי מקצועי של פקידי ממשל שונים, האחראים על כלל ההיבטים הקשורים להקמת היישוב, כולל קביעת מיקומו ופרטיו. במסגרת זו, מבצעים הפקידים תכנון אזורי ומקומי, הקצאת תקציבים, היערכות תשתיתית וקליטת אוכלוסייה.

הליכי ההקמה בישראל הריבונית וביהודה ושומרון נפרדים ושונים בתכלית זה מזה. בין היתר, במדינת ישראל התהליך מתבצע על ידי ועדות התכנון והבנייה וביהודה ושומרון על ידי מועצת התכנון העליונה באישור מנהלת ההתיישבות.

לתהליך משמעויות רחבות בתחומי ההתיישבות, התחבורה, הסביבה, הכלכלה ובתחומים רבים נוספים עבור האזור בו מוקם יישוב חדש או מתוכנן לקום יישוב חדש.

נכון ל-2025, קיימים 28 יישובים מתוכננים שאושרו להקמה על ידי ממשלות ישראל מאז שנת 2000, אך אלו עדיין לא הוקמו וחלקם אף הוקפאו בניגוד להחלטות הממשלה על ידי ועדות התכנון והבנייה, בהתאם להוראות היועץ המשפטי לממשלה.

 התהליך 
 בישראל הריבונית 
ממוזער|מטה משרד הפנים, האמון על ההליך
תהליך הקמת יישוב חדש בישראל הריבונית מתחיל בדרך כלל ביוזמה ממשלתית, לרוב של משרד הבינוי והשיכון, משרד הפנים או המועצה האזורית הרלוונטית, ולעיתים ביוזמת תנועות התיישבות או גרעיני התיישבות. על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הקמת יישוב חדש בשטח הריבוני של ישראל מחייבת החלטת ממשלה מפורשת, לאחר עבודת מטה מקצועית שנעשתה בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה או בוועדת בת שלה, הכוללת בחינת חלופות, השלכות תכנוניות, תקציביות, סביבתיות וחברתיות של הקמת היישוב. למעשה, החלטת הממשלה קובעת את עצם הקמת היישוב, את סוגו את מסגרתו הכללית, אך על פי החלטת היועמ"ש היא אינה רשאית לכלול בהחלטתה הוראות תכנוניות, כגון את מיקומו ותיחומו המדויק של היישוב החדש. הממשלה רשאית להביע בהחלטתה את מדיניותה, אך לא להחליט במקום הרשות המוסמכת.

בהחלטת הממשלה ניתן ליישוב שם זמני, המשמש אותו בזמן הליכי התכנון שלו. במהלך הליך ההקמה מתכנסת ועדת השמות הממשלתית וקובעת את שמו הקבוע של היישוב.

לאחר קבלת ההחלטה בממשלה, הקרקע עליה מתוכנן לקום היישוב נרכשת או מוחכרת לגורם פרטי על ידי המדינה באמצעות רשות מקרקעי ישראל, אשר הקרקעות שתחת אחריותה מהוות 93% מכלל שטח מדינת ישראל, בהן קרקעות המדינה, קק"ל ורשות הפיתוח.https://www.gov.il/he/pages/about_rami בשאר שטח המדינה הקרקע נשארת בידי בעליה, יוזם הקמת היישוב.

תכנון היישוב נעשה בהתאם לחוק התכנון והבנייה: הוועדה הארצית לתכנון ובנייה ואגפיה קובעים את מסגרת היישוב באמצעות תוכניות מתאר ארציות ומחוזיות. לאחר מכן יוצרות ועדות מקומיות או מחוזיות את התכנון המפורט של היישוב, והן אחראיות על חלוקת המגרשים, ייעודי הקרקע ותוואי התשתית הנחוצות, כולל מערכות הכבישים, הביוב, מבני הציבור, מוסדו החינוך וכדומה. על פי החלטת היועמ"ש, ועדות התכנון הן המוסמכות היחידות לקבוע את פרטי היישוב כמו גם את מיקומו, ולממשלת ישראל הנבחרת אין כל סמכות בעניין זה. כל ועדה נדרשת, לאחר הכנת התוכנית, לאשר אותה באופן רשמי. הוועדות מאשרות תחילה את התוכנית מאושרת להפקדה. בשלב זה היא מתפרסמת לציבור הרחב לפרק זמן מסוים על מנת לקבל התנגדויות ועררים מגורמים הרואים עצמם כנפגעים מהליך הקמת היישוב. לאחר תום הזמן שנקצב להגשת הערעורים דנה בהם הוועדה שמעל זו שאישרה את התוכנית. לאחר הדיון מתקבל היתר בנייה ליישוב, וניתן לבעלי הקרקע או לחוכריה להתחיל לבנות אותו בהתאם לתוכניות שאושרו. כאשר המדינה היא בעלת הקרקע, היא מוציאה מכרזי הקמה.

משרד הפנים קובע לאיזה מועצה אזורית לשייך את היישוב המוקם. תפקידה של המועצה לספק ליישוב שירותים ולממן חלק מהקמתו. בהמשך, אם היישוב גדל והופך לעיירה, המשרד יכול להחליט על הפיכת למועצה מקומית עצמאית, ובהמשך, בעקבות גדילת היישוב והפיכתו לעיר, יכול שר הפנים להחליט להקים עבורו עירייה עצמאית.

במקביל, מממנת המדינה סל הקמה ליישוב, הכולל את התקציבים לבניית התשתיות הראשוניים, כגון מערכות הכבישים, המים, הביוב, החשמל והגז בהתאם להחלטות הוועדות השונות. לעיתים, גרעין ההתיישבות שיזם את הקמת יישוב בונה בסמיכות לאתרו או בתוכו קרוואנים לצורך מגורים זמניים עד להקמת היישוב הסופי. אם היישוב נמצא באזור עדיפות לאומית, תושביו זוכים לתמיכה, סיוע, הנחות, הטבות ותמריצים שונים, במטרה למשוך לאזור אוכלוסייה נוספת. עם התבססות הגרעין באתר הקבע, לאחר סיום הבנייה, מצטרפים אליו תושבים נוספים באופן הדרגתי על פי הליך שנקבע מראש, למשל על בסיס הגרלות שטחים.

בהמשך, מתווסף היישוב לרשימת היישובים הרשמית של המדינה. משרדי הממשלה מתחילים להתייחס ליישוב כיישוב מן המניין, והוא זכאי לגבות ארנונה ולקבל תמיכה תקציבית מהמדינה. היישוב מקבל שירותים מהמועצה האזורית שנבחרה על ידי משרד הפנים, בהתאם לחוק הרשויות המקומיות. המשך פיתוחו נעשה באמצעות שכונות הרחבה ותוכניות בניין עיר.

 בשטחים 
ממוזער|לוז, יישוב הנמצא בהליכי הסדרה
בשטחים עליהם שולטת מדינת ישראל באמצעות צבא הגנה לישראל אך לא החילה עליהם ריבונות, הליך הקמת היישוב שונה במקצת. אזורים אלו כיום הם יהודה ושומרון, חלקים מרצועת עזה, חלקים בבשן שנכבשו מידי סוריה במבצע חץ הבשן ושטחים מעטים בלבנון. מבין אזורים אלו, רק ביהודה ושומרון בונה ישראל יישובים, ורק בהם יש הליך הקמה סדור. באזור זה, היוזמים העיקריים להליכי הקמת יישוב הם מנהלת ההתיישבות או המועצה האזורית הרלוונטית, לפעמים בשיתוף עם מאחזים וחוות חקלאיות המעוניינות בהליך הסדרה. בכל שטחים האלו, ובכללם גם ביהודה ושומרון, הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנוגע לעצמאות ועדות התכנון אינן תקפות, אולם יש צורך באישור ממשלת ישראל או הקבינט המדיני-ביטחוני על מנת להקים יישוב. כמו בישראל הריבונית, גם בשטחים קובעת ועדת השמות הממשלתית את שם היישוב, לאחר שקיבל שם זמני מהממשלה או הקבינט.

לאחר שהממשלה אישרה הקמת יישוב במקום מסוים, מוסדר מעמד הקרקע בו על ידי צוות סטטוס מקרקעין. הצוות בוחן את מעמדה ומוודא שמדובר באדמות מדינה או אדמות מסוג אחר עליהן ניתן להקים יישוב. הפער המשמעותי בין הליך הסדרת מעמד הקרקע בשטחים אלו לבין ההליך הקיים בישראל הריבונית נובע מהעובדה שרשות מקרקעי ישראל לא פועלת בשטחים עליהם לא הוחלה ריבונות ישראל באופן רשמי. לאחר שהתברר מעמד הקרקע, מתבצע תכנון היישוב על ידי מקבילתה המקומית של ועדות התכנון והבנייה, שגם הן לא פועלות מחוץ לגבולות הריבוניים. ביהודה ושומרון מדובר בלשכת התכנון, האחראית על הליך התכנון, ובמועצת התכנון העליונה, האחראית לאישור התכנון. לאחר קבלת אישורה של המועצה, נדרש אישור נוסף ממנהלת ההתיישבות על מנת לתת לו תוקף. בדרך כלל תכנון היישוב עצמו נעשה במועצה האזורית הרלוונטית בשיתוף עם רשות מקרקעי ישראל או החטיבה להתיישבות, ומועצת התכנון נדרשת לאשר אותה בלבד. כמו בשטח ישראל הריבונית, גם בשטחים עליהם המדינה לא החילה את ריבונותה ניתן להגיש התנגדויות לתוכניות למועצה הרלוונטית, ולאחר שזו דנה בהן ניתן היתר בנייה ליישוב.

צירוף היישוב לתחומה של מועצה אזורית בשטחים אלו מבוצע באמצעות צו אלוף של אלוף הפיקוד המרחבי הרלוונטי לשטח. ביהודה ושומרון, מדובר בצו של אלוף פיקוד מרכז, הניתן בהתאם לגבולות המנהלתיים הרשמיים בין המועצות. באזורים אלו, הצו הוא גם הנותן ליישוב מעמד של יישוב מן המניין. בהמשך, מקבל היישוב החדש סל הקמה כיישוב בישראל הריבונית, והוא זכאי להטבות אזור העדיפות הלאומית בהתאם לרמת האיום הביטחוני באזור בו הוא מוקם, על פי הגדרות מערכת הביטחון. לאחר הקמתו של היישוב, הניהול שלו דומה לאופן הניהול בישראל הריבונית, אם כי המועצות האזוריות באזור יהודה ושומרון קיימות מתוקף צו אלוף ולא מתוקף חוק הרשויות המקומיות.

 סמכויות 
ממוזער|ממשלת ישראל, הרשאית להורות על הקמת יישוב, אך החלטותיה בעניין זה לא מחייבות
הסמכות להחליט על הקמת יישוב במדינת ישראל נתונה בידי ממשלת ישראל, שאף קובעת את סוג ההתיישבות עבור היישוב המתוכנן, אולם כל שאר מאפייני היישוב נתונים להחלטת ועדות התכנון והבנייה. מאז שנת 2004 קיים נוהל רשמי עליו החליט היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז, לפיו הוועדה עצמאית לחלוטין ואינה כפופה להחלטות הממשלה. עוד קבע היועמ"ש מזוז, כי עצם החלטת הממשלה יכולה להתקיים רק על בסיס עבודה שנעשתה בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה בלבד, ובהחלטה הממשלה רשאית להביע את מדיניותה בנושאים הקשורים ליישוב שהיא מאשרת, "אך לא להחליט במקום הרשות המוסמכת". תמ"א 35 מתבסס על ההחלטה הזו, וקובע כי תוכנית מתאר מחוזית הכוללת הקמת יישוב חדש תאושר להפקדה רק אם מוסד תכנון השתכנע בהצדקה להקמתו של היישוב החדש – קביעה על פיה עמדת הממשלה אינה מחייבת.

חוסר כפיפותה של ועדת התכנון לרשות המבצעת אליה היא שייכת, והיותן של החלטות הממשלה שיקול לא מחייב בעבורה, יצרו במהלך השנים מאז קביעת היועמ"ש קונפליקטים רבים בין הממשלה לוועדה. במספר מקרים, הוועדה אף ביטלה החלטות ממשלה מפורשות. בסך הכל, נכון ל-2025 "תקועים" לפחות 28 יישובים שממשלות ישראל החליטו להקים ברחבי המדינה בוועדות התכנון, ומעולם לא הוקמו, על אף שחלקם אושרו בממשלה מעל 20 שנים קודם לכן. בהם נווה תמרים שאושר ב-1999, רמת ארבל ועשרה נוספים ב-2002, חמשת יישובי מבואות ערד ב-2011, חמשת יישובי ציר 25, שניים ברמת הגולן, אופיר, שיבולת, ונוספים.

ביהודה ושומרון המצב התכנוני שונה, שכן ישראל מעולם לא החילה עליהם את חוקיה באופן רשמי, ולכן הם לא כפופים לוועדות התכנון שלה. אזור זה נתון מאז מלחמת ששת הימים, שהתרחשה ב-1967, לרשות הממשל הצבאי הישראלי ביהודה ושומרון, ועד 1981 הוא היה הסמכות המקבילה לוועדות התכנון במרחב. באותה שנה קיבל המנהל האזרחי שאך הוקם סמכויות אלו, ותחתיו פועלת בהקשר זה מועצת התכנון העליונה. עד 2023 תוכניותיה זקוקות לאישור הממשלה כדי לקבל מעמד רשמי, אולם מאז היא נזקקת לאישורה של מנהלת ההתיישבות בלבד, כאשר רק ההחלטה על עצם הקמת היישוב דורשת אישור ממשלתי.

בשאר השטחים שכבשה ישראל באותה מלחמה היא החילה ממשלים צבאיים אחרים, שהיו הסמכות המקבילה לוועדות התכנון באזורים אלו: ברמת הגולן היה זה הממשל הצבאי ברמת הגולן, שסיים את תפקידו ב-1981 עת סופחה הרמה לישראל, בדרום סיני היה התפקיד ברשות מרחב שלמה עד לשנת 1982, עת נסגה ישראל מסיני, וברצועת עזה וצפון סיני הסמכות הייתה בידי הממשל הצבאי הישראלי ברצועת עזה, שהוחלף ב-1981 במנהל האזרחי בחבל עזה (ללא סיני, ממנו צה"ל נסג), אך גם הוא בוטל ב-2005, בעקבות תוכנית ההתנתקות.

בנוסף התקיים הממשל הצבאי בדרום לבנון בדרום לבנון, ובעקבות כיבוש שטחים בבשן במבצע חץ הבשן קיים ממשל צבאי גם שם. ב-2024, במסגרת מלחמת חרבות ברזל, מונה תא"ל אלעד גורן לתפקיד ראש המאמץ ההומניטרי-אזרחי ברצועת עזה, תפקיד שתואר כמעין מושל לרצועה. עם זאת, ממשלות ישראל מעולם לא החליטו על הקמת יישובים ישראליים בתחומם של ממשלים אלו והדבר מעולם לא נעשה.

 שיקולי מדיניות 
אחד השיקולים המכריעים בשאלת הקמת יישוב חדש היא מתוך מדיניות ציונית־לאומית. שיקול זו קורא להעמיק השליטה והנוכחות הישראלית באזורים אסטרטגיים או היסטוריים באמצעות הקמת יישובים. הקמת יישובים ביהודה ושומרון, בנגב, בגליל או בגולן נחשבת בעיני רבים כהמשך חזון התנועה הציונית, ומעשה המחזק את משילות ישראל בשטחי הפריפריה שלה. למדיניות זו שותפות רבות מממשלות ישראל, ובעטיה אושרו יישובים רבים, בהם יישובי מבואות ערד בתקופת ממשלת בנט–לפיד. בפן הדתי, יש הרואים במהלך של הקמת יישוב חדש בארץ ישראל קיום של מצוות יישוב הארץ.

שיקול נוסף המעודד ממשלות להקים יישובים חדשים הוא התפיסה שמעשה זה תורם לביטחון הלאומי במדינה. על פי התפיסה, יישובים חדשים, בעיקר באזורי ספר, תורמים לביטחון המדינה כולה ומחזקים אותה. תמריץ נוסף המעודד את הממשלה להקים יישובים הוא התפיסה כי מעשה זה יועיל לצמצום הפערים בין מרכז המדינה לפריפריה. הקמת יישוב חדש נתפסת לעיתים גם כמענה למשבר הדיור בישראל – באמצעות עידוד התיישבות באזורים המיושבים בדלילות יחסית.

לצד זאת, שיקולי ההתנגדות להקמת יישובים חדשים, המגיעים בדרך כלל מוועדות התכנון והבנייה בתמיכת החברה להגנת הטבע, בדרך כלל נשענים על טיעונים סביבתיים יותר ולאומיים פחות. הוועדות מתנגדות תדיר להקמת יישובים חדשים, בטענה שאלו עלולים להוות פגיעה בטבע באזורם. כמו כן, טיעון נוסף המשמש את אלו על מנת לבטל החלטות ממשלה להקמת יישובים הוא עלות הקמתם, שעשויה להיות גבוהה מאשר הקמת שכונה חדשה ביישוב קיים.

 קישורים חיצוניים 


 הערות שוליים 

*
*
קטגוריה:ישראל: תכנון ובנייה