הלוואות חוץ-בנקאיות בישראל

הלוואה חוץ־בנקאית היא אשראי הניתן על־ידי גוף פיננסי שאינו בנק. בישראל המונח מוגדר בחוק אשראי הוגן (2017) ובחקיקה קודמת כהעמדת הלוואה ליחידים או לעסקים על ידי "נותן אשראי חוץ־בנקאי", כלומר, חברה או מוסד שאין להם רישיון בנקאי מלא. גופים כאלה כוללים בין היתר חברות ביטוח, בתי השקעות, חברות מימון פרטיות, פלטפורמות הלוואות בין־עמיתיות (P2P) וחברות כרטיסי אשראי.
המאפיין המרכזי של הלוואה חוץ־בנקאית הוא שהעמדת האשראי נעשית מחוץ למערכת הבנקאית המסורתית, אך בכפוף למגבלות הריבית והפיקוח הקבועות בחוק.

היסטוריה
 התקופה המנדטורית 

ראשיתו של שוק האשראי החוץ־בנקאי בארץ ישראל הייתה בתקופת המנדט הבריטי. לצד המערכת הבנקאית שפעלה בארץ, התפתחו מנגנונים קהילתיים של הלוואות, בעיקר בצורת אגודות הלוואה וחיסכון קואופרטיביות וגמ"חים שפעלו במסגרות קהילתיות־דתיות. אגודות אלה נועדו לספק אשראי זעיר לחברים, בעיקר למטרות קיומיות או לפיתוח עסקים קטנים.

דוגמאות לכך היו אגודות הלוואה במושבות החקלאיות, קרנות סיוע של ההסתדרות וקרנות גמילות חסדים שפעלו בקהילה החרדית. הן שימשו תחליף לשוק האשראי המסודר שנשלט בעיקר בידי בנקים בריטיים וזרים.

בשנת 1934 נחקקה פקודת ההלוואות בריבית קצוצה, שנועדה להגביל גביית ריביות מופרזות. הפקודה קבעה תקרה לריבית שניתן לגבות בהלוואות פרטיות, העניקה סמכות לבתי המשפט להפחית או לבטל ריבית מופרזת, וחייבה תיעוד בכתב. בפועל הייתה האכיפה מוגבלת ומלווים פרטיים מצאו דרכים לעקוף את ההגבלות.

 שנותיה הראשונות של המדינה 
לאחר הקמת מדינת ישראל המשיך האשראי החוץ־בנקאי להיות מצומצם יחסית. בשנת 1957 נחקק חוק הריבית, שהעניק לממשלה סמכות לקבוע תקרות ריבית. עם זאת, החוק לא נאכף בעקביות, בין השאר על רקע רמות האינפלציה הגבוהות ששררו במשק.

במקביל, גייסה המדינה הון מהציבור באמצעות מלווה חובה, כלי חוב כפוי שבו נגבה אחוז מסוים מהכנסות האזרחים ונרשם כאיגרת חוב (אג"ח) ממשלתית, וכן באמצעות מלווה מתנדבים, שהיו אג"ח וולונטריות למימון התקציב ופיתוח התשתיות. שני הכלים שימשו את הממשלה כמנגנון פיסקלי לגיוס הון, והם נחשבים לאג"ח ממשלתיות לכל דבר ולא לאשראי חוץ־בנקאי.

עם זאת, העובדה שהמערכת הבנקאית הייתה ריכוזית ומוגבלת בהעמדת אשראי למשקי בית ולעסקים קטנים יצרה ביקוש גובר למקורות מימון חלופיים לבנקים. תופעה זו, שהלכה והתרחבה בשנות ה־70 וה־80, הובילה להתבססות השוק האפור ובהמשך לחקיקת חוק ההלוואות החוץ־בנקאיות בשנת 1993.

 התרחבות השוק האפור 
עם התגברות הביקוש לאשראי חוץ־בנקאי בשנות ה־70 וה־80 התרחב בישראל גם השוק האפור. שוק זה מתאפיין במתן הלוואות פרטיות מחוץ למערכת הבנקאית, לעיתים ללא פיקוח או אישור מהרשויות. ההלוואות ניתנות לרוב בריביות גבוהות ולעיתים תוך שימוש במסמכים בלתי תקינים, ובכך חורגות מהמותר בחוק.

למרות אי־חוקיותו, השוק האפור שימש פתרון חלופי בשל הקושי בקבלת אשראי מהבנקים, והציע זמינות מיידית של כספים. כלכלנים מציינים כי יעילותו נבעה מהזרמת מזומנים מהירה למשק, ובמחקרים בינלאומיים הובאו דוגמאות – כגון הניסיון של ממשלת ונצואלה לדכא את השוק האפו, שהראו כי דיכוי מוחלט של שווקים לא־רשמיים עלול לפגוע ביציבות הכלכלית.

בישראל, השוק האפור הפך רלוונטי במיוחד לאוכלוסיות מודרות מהמערכת הבנקאית. בחברה הערבית, הקושי לקבל הלוואות בנקאיות הביא במקרים רבים לפנייה לגורמי פשע כמקור אשראי, מה שיצר מעגלי חוב ותרם להתפרצות סכסוכים חמולתיים. גם בתקופת מגפת הקורונה, כאשר עובדים רבים במגזר הלא־פורמלי נותרו ללא פרנסה, פנו רבים לשוק האפור לצורך הישרדות כלכלית. מציאות זו החריפה את החובות והעמיקה את מעגל האלימות סביב גביית כספים.

 חוק הסדרת הלוואות חוץ־בנקאיות (1993) 
בשנת 1993 נחקק בישראל חוק הסדרת הלוואות חוץ־בנקאיות, שנועד להתמודד עם תופעת השוק האפור שהתפשטה בשנות ה־70 וה־80. החוק ביקש להסדיר את פעילות המלווים החוץ־בנקאיים, להבטיח שקיפות ולמנוע גביית ריביות נשך.

עיקרי החוק:
 חובת חוזה בכתב: כל הלוואה חייבת להיחתם בהסכם מסודר בין המלווה ללווה.
 גילוי נאות: על המלווה לפרט בכתב את סכום ההלוואה, שיעור הריבית, תנאי ההצמדה, גובה ההחזרים והעמלות הנלוות.
 הגבלת ריבית פיגורים: נקבעה תקרה של 50% מעל שיעור הריבית הרגילה בהלוואה.
 סנקציות פליליות ואזרחיות: הפרת החוק יכולה להביא לקנסות וגם לעונשי מאסר, לצד אפשרות ללווה לדרוש מבית המשפט ביטול או הפחתת ריבית מופרזת.
 תחולה: החוק חל על כל מלווה שאינו בנק או תאגיד פיננסי מפוקח, ובפועל יצר לראשונה מסגרת חוקית לשוק זה.

החוק סימן את תחילתו של פיקוח ממוסד על השוק החוץ־בנקאי, אך לא קבע תקרת ריבית כוללת או מנגנון רישוי.

 שנות ה־2000: צמיחה והתמקצעות 
העשור הראשון של המאה ה־21 סימן שלב חדש בשוק החוץ־בנקאי בישראל:
 כניסת חברות מימון פרטיות: חברות כמו אחים נאוי, פנינסולה ו־אמפא התמחו במתן אשראי עסקי, בעיקר בתחום ניכיון שיקים והלוואות קצרות מועד לעסקים קטנים ובינוניים. חלקן הונפקו בבורסה והפכו גופים מוסדיים.
 חדירת הגופים המוסדיים: חברות ביטוח ובתי השקעות החלו להעמיד אשראי בהיקפים גדולים, בעיקר לעסקים ולנדל"ן, מתוך כספי הפנסיה, הביטוח וההשקעות שהן מנהלות. בכך נוצרה חלופה למערכת הבנקאית גם בהלוואות בהיקפים של עשרות ומאות מיליוני שקלים.
 פלטפורמות פינטק: הופיעו חברות חדשות שהתמחו בהעמדת אשראי מבוסס טכנולוגיה, כגון טריא, BTB ופלטפורמות מימון המונים. מודלים אלו אפשרו לאנשים פרטיים להשקיע כספים ישירות בהלוואות (P2P), אך בחלק מהמקרים נתקלו בקשיים בעתות משבר פיננסי.

התפתחויות אלו יצרו שוק מגוון יותר, עם שילוב של גופים מסחריים גדולים ומסורתיים לצד פלטפורמות חדשות. במקביל, הן הגבירו את המודעות הציבורית לסיכונים הגלומים באשראי חוץ־בנקאי והניחו את הקרקע לרפורמות הרגולטוריות של שנות ה־2010.

 רפורמות רגולטוריות מרכזיות 
 ועדת בכר (2005) 
בשנת 2005 יישמה הממשלה את המלצות ועדת בכר, שהובילו להפרדת קופות הגמל וקרנות הנאמנות מהבנקים והעברתם לניהול בתי השקעות. צעד זה נועד לצמצם את כוחם של הבנקים בשוק ההון וליצור תחרות במערכת הפיננסית. אחת התוצאות הייתה הצטברות כספים רבים בידי בתי ההשקעות והחברות המוסדיות, מה שאיפשר להן להיכנס בהיקף רחב גם לשוק האשראי החוץ־בנקאי.

 ועדת שטרום (2015–2016) 
כעשור לאחר מכן, יישמה הממשלה את המלצות ועדת שטרום שנועדו להגביר את התחרות באשראי הצרכני. עיקר ההמלצות התמקדו בהפרדת חברות כרטיסי האשראי (ישראכרט, לאומי קארד – שהפכה למקס, וכאל) מהבנקים. מהלך זה פתח את הדלת לכניסת גופים חדשים לשוק האשראי הצרכני החוץ־בנקאי והגביר את התחרות מול הבנקים על משקי בית.

 חוק נתוני אשראי (2016) 
בשנת 2016 נכנס לתוקף חוק נתוני אשראי שהקים מאגר מרכזי בבנק ישראל. המאגר מאפשר לכל נותן אשראי, בנקאי וחוץ־בנקאי, גישה למידע פיננסי על לקוחות (בכפוף לאישורם) ולבצע הערכת סיכונים מדויקת יותר. החוק נועד לשבור את יתרון המידע, שהיה עד אז בידי הבנקים בלבד, ובכך אפשר גם לשוק החוץ־בנקאי להתרחב ולתמחר אשראי בצורה מבוססת יותר.

 עדכוני חקיקה 
עד לשנת 2017 פעל שוק ההלוואות החוץ־בנקאיות תחת חוק הסדרת הלוואות חוץ־בנקאיות (1993). החוק אמנם חייב חוזה כתוב וגילוי נאות של תנאי ההלוואה, והגביל את שיעור ריבית הפיגורים, אך לא קבע נוסחה ברורה לריבית מֵרבית ולא דרש רישוי למלווים. במצב זה היו מלווים חופשיים לגבות ריביות גבוהות מאוד, כל עוד שמרו על הצורה הפורמלית של חוזה, והפיקוח על השוק היה מוגבל.

בשנת 2017 נכנסו לתוקפן שתי רפורמות חקיקתיות מקבילות:
 חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים מוסדרים (נותני אשראי ושירותי תשלום)
קבע כי כל גוף המעניק הלוואות חוץ־בנקאיות חייב ברישיון "נותן אשראי חוץ־בנקאי" מטעם רשות שוק ההון. חובת הרישוי הוחלה גם על חברות גדולות שכבר פעלו בשוק, במטרה ליצור שקיפות, להבטיח איתנות פיננסית, ולמנוע פעילות של מלווים שאינם עומדים בסטנדרטים מקצועיים.
 חוק אשראי הוגן (תיקון לחוק 1993):
החליף את המודל הישן והכניס נוסחה קשיחה לריבית המרבית בהלוואות עד מיליון ש"ח:
 ריבית מרבית = (ריבית בנק ישראל × 2) + 12%.
 בהלוואות קצרות מ־3 חודשים: ריבית מרבית = (ריבית בנק ישראל × 2) + 20%.
המגבלה חלה על עלות האשראי הכוללת: ריבית, הפרשי הצמדה, עמלות וכל חיוב נלווה. נקבעה הבחנה בין הלוואות לצרכנים פרטיים (מוגבלות) לבין הלוואות עסקיות מעל מיליון ש"ח – שאינן כפופות לחוק ונקבעות במשא ומתן חופשי. הורחבה תחולת החוק כך שיחול גם על הבנקים, ולא רק על גופים חוץ־בנקאיים.

הרפורמות של 2017סימנו מעבר ממודל מינימלי של "חוק חוזים מיוחד" למערכת של פיקוח ורישוי מלאים – עם מגבלות ריבית ברורות, דרישות שקיפות מחמירות ויכולת אכיפה נרחבת מצד הרגולטור.

בשנת 2022 פרסמה רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון בשיתוף עם בנק ישראל, הוראה עדכנית המחייבת כל גוף המעניק אשראי חוץ־בנקאי להחזיק ברישיון "נותן אשראי חוץ־בנקאי". ההוראה חלה לא רק על גופים חדשים שנכנסים לשוק, אלא גם על חברות גדולות ומבוססות שכבר פעלו בו במשך שנים.

מטרת ההוראה הייתה להדק את הפיקוח על כלל נותני האשראי החוץ־בנקאיים, להבטיח יציבות פיננסית ולמנוע פעילות של גופים שאינם עומדים בדרישות של איתנות הון, שקיפות ודיווח. הדרישה לרישוי אחיד נועדה גם ליצור תנאי פעולה שווים לגופים מוסדיים, חברות מימון פרטיות ופלטפורמות פינטק.

הוראה זו סימנה מעבר מתקופה שבה השוק החוץ־בנקאי פעל במידה רבה של חופשיות, לעידן שבו כל פעילות בתחום חייבת לעמוד ברגולציה מפורטת, בדומה לעולם הבנקאי.

 מודלים עסקיים וצורות אשראי 
שוק האשראי החוץ־בנקאי מהווה נכון לעשור השלישי של המאה ה-21 כרבע מכלל האשראי במשק, וכולל מגוון של גופים ומודלים עסקיים.
היקף השוק בישראל

שוק האשראי החוץ־בנקאי בישראל נמצא במגמת צמיחה משמעותית בעשור השלישי של המאה ה־21.
לפי דוח הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, היקף הנכסים בתחום גדל ביותר מ־400% בין השנים 2019 ל־2022 – מ־5.33 מיליארד ש"ח לכ־28.57 מיליארד ש"ח.
במקביל, מספר החברות הציבוריות הפעילות בתחום כמעט הוכפל, מ־10 ל־21 חברות, דבר שהסביר את הגידול החד בהיקף הנכסים.

נתונים עדכניים יותר של הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים מצביעים על כך שהאשראי החוץ־בנקאי של החברות המדווחות (ללא חברות כרטיסי האשראי) עלה בשנת 2022 ב־11% והגיע ל־12.5 מיליארד ש"ח. ברבעון הראשון של 2023 נרשמה ירידה קלה, והיקף האשראי עמד על כ־12 מיליארד ש"ח.

נתונים אלה משקפים את ההתרחבות המהירה של השוק לצד תנודתיות מסוימת, ומדגישים את חשיבותו ההולכת וגדלה כמקור מימון נוסף למשק הישראלי.
 גופים מוסדיים וקרנות חוב פרטיות: חברות ביטוח(מגדל, כלל, הפניקס, מנורה) ובתי השקעות (מיטב דש, אלטשולר שחם) מעניקים הלוואות גדולות מכספי הפנסיה והחיסכון שבניהולם, לרוב מעל מיליון ש"ח, בעיקר ליזמי נדל"ן ולתאגידים. לצידם פועלות קרנות חוב פרטיות המתמחות במימון נדל"ן ועסקים.
 סוכנויות ביטוח: מאחר שלמוסדיים אין מערך שירות קמעונאי, הם נעזרים בסוכנויות ביטוח פרטיות להפצת הלוואות לציבור. הסוכנויות מטפלות בהגשת בקשות, בהתנהלות מול המסלקה הפנסיונית, ולעיתים גם בערעור על החלטות מוסדיים. למרות פיתוח אפליקציות דיגיטליות, במקרים מורכבים עדיין נדרש ליווי סוכן.
 משכנתאות חוץ־בנקאיות: חברות כמו קרדיטו וקרן אקספו מעניקות משכנתאות קצרות טווח בריביות גבוהות; כלל משכנתאות מציעה הלוואות לטווח ארוך הדומות למודל הבנקאי. קיימות גם הלוואות ל"משכנתא שנייה" ומשכנתאות הפוכות (בעיקר על ידי חברות ביטוח וקרדיטו).
 הלוואות עסקיות דרך בתי השקעות: בתי השקעות נכנסו לתחום באמצעות חברות מתמחות כמו פיננסולה, שהעניקה אשראי לעסקים קטנים ובינוניים.
 הלוואות חברתיות (P2P): פלטפורמות כגון טריא ובלנדר אפשרו לציבור להשקיע ישירות בהלוואות. המודל נועד לייצר שקיפות ולהוזיל עלויות אשראי, אך חלק מהחברות קרסו בתקופות משבר ולא עמדו בהבטחות התשואה.
 קרנות פילנתרופיות: קרנות שמגייסת תרומות והון מהציבור, כמו למשל קרן עוגן, שמעניקה הלוואות מוזלות וגם ללא ריבית כדי לסייע לאוכלוסיות מוחלשות ולעסקים קטנים.
 חברות כרטיסי אשראי: בעקבות רפורמותועדת שטרום הפכו ישראכרט, מקס וכא"ל לגופים עצמאיים במתן אשראי חוץ־בנקאי, ומאז הן מעניקות הלוואות צרכניות בהיקפים של עשרות מיליארדי שקלים בשנה, ישירות באמצעות כרטיסי האשראי או העברות לחשבון.

 אתגרים והשלכות 
שוק ההלוואות החוץ־בנקאיות בישראל מתפתח אך מתמודד גם עם קשיים ואתגרים משמעותיים.

 קריסת חברות ציבוריות 
בעשור השלישי של המאה ה-21 פשטו את הרגל מספר חברות ציבוריות שעסקו במתן אשראי חוץ־בנקאי, בהן יונט קרדיט ו-גיבוי אחזקות. הקריסות העלו שאלות לגבי רמת הפיקוח על חברות מסוג זה, איתנותן הפיננסית ויכולתן לנהל סיכוני אשראי. המשקיעים והלווים שנפגעו דרשו להגביר את הרגולציה ואת דרישות ההון העצמי.

 איזון בין תחרות ליציבות 
הרגולטורים נדרשים לאזן בין שתי מטרות מרכזיות:
 הגברת התחרות: פתיחת אפשרויות מימון חדשות מחוץ לבנקים, במטרה להוזיל את עלות האשראי לציבור.
 שמירה על יציבות פיננסית והגנת הצרכן: מניעת סיכונים עודפים, חיזוק השקיפות והטלת דרישות רישוי מחמירות.

הדיון הציבורי והמקצועי מתמקד בשאלה האם הרגולציה הקיימת מספיקה כדי למנוע משברים נוספים בענף, או שמא נדרשים צעדים נוספים לפיקוח על קרנות חוב פרטיות ופלטפורמות פינטק.

 פרשת סלייס 
פרשת סלייס (2022–2023) נחשבת לאחת הפרשות הגדולות בהיסטוריה של שוק האשראי החוץ־בנקאי בישראל. בפרשה זו נעלמו כ־890 מיליון ש"ח מכספי חוסכים, לאחר שעמיתים נדרשו לנייד את הפנסיה שלהם לקופת גמל IRA של סלייס בתמורה להבטחת הלוואות חוץ־בנקאיות. בפועל, חלק מהכספים נותבו לחשבונות בחו"ל.
הפרשה עוררה דיון ציבורי ורגולטורי רחב על הסיכונים הגלומים באשראי חוץ־בנקאי ועל הצורך בהגברת פיקוח על גופים מוסדיים וחברות השקעות.

 השלכות חברתיות וכלכליות 
שוק האשראי החוץ־בנקאי בישראל נושא השלכות כפולות על הכלכלה והחברה. מצד אחד, הוא מהווה אלטרנטיבה מוסדרת המאפשרת גישה לאשראי גם לאוכלוסיות ועסקים שמתקשים לקבל מימון בנקאי, ובכך מרחיק חלק מהציבור מהצורך לפנות לשוק האפור הבלתי־חוקי. הלוואות מוסדיות, כגון הלוואות כנגד חסכונות פנסיוניים, נחשבות לעיתים זולות אף מהאשראי הבנקאי, ובכך מספקות יתרון משמעותי ללווה.

מן הצד השני, חלק מצורות האשראי החוץ־בנקאי ניתנות בריביות גבוהות או בתנאים נוקשים יותר, במיוחד הלוואות מגופים פרטיים או משכנתאות חוץ־בנקאיות קצרות טווח. מצב זה עלול להוביל לכניסה למעגלי חוב בקרב לווים מוחלשים, ובכך להעמיק פערים כלכליים וחברתיים.

הקושי בנגישות לאשראי מוסדי בולט במיוחד בחלקים מהחברה הערבית והבדואית, הן בצפון והן בדרום הארץ. במקרים רבים, היעדר נגישות לבנקים הביא לפנייה לשוק האפור ולארגוני פשיעה כמקור אשראי חלופי. תופעה זו יצרה מעגלי חוב אלימים, שהובילו לסכסוכים חמולתיים ולעלייה ניכרת במקרי האלימות הכלכלית. מגמות אלו נחשבות לאחד מהגורמים המחריפים את בעיית האלימות בחברה הערבית והבדואית בשנים האחרונות.

הדיון הציבורי מתמקד באיזון הנדרש: הרחבת הגישה לאשראי זול ומפוקח מצד אחד, מול הצורך במניעת הידרדרות לחדלות פירעון וחשיפה לגורמי פשיעה מצד שני.

 ראו גם 
 שוק חופשי
 הלוואות לחוסכים מהגופים המוסדיים
 הלוואות עמית לעמית
 סלייס גמל
 פדיון קרן פנסיה

 הערות שוליים 

קטגוריה:ישראל: כלכלה
קטגוריה:שוק ההון בישראל
*