פיקוח על שכר דירה

פיקוח על שכר דירה משמעותו בדרך כלל קיומה של מערכת חוקים או תקנות בשוק השכירות של דירות, עם השפעות שנויות במחלוקת על איכות הדיור ועל התוצאות הסופיות של צעדי הרגולציה השונים.

בדרך כלל, מערכת פיקוח על שכר דירה כוללת:
 פיקוח מחירים: מגבלות על סכום שכר הדירה שבעל בית רשאי לגבות, המכונה בדרך כלל פיקוח על שכר הדירה או ייצוב שכר הדירה
 בקרת פינוי: סטנדרטים לפיהם בעל בית רשאי לסיים את השכירות ולפנות את השוכר, גם בניגוד לרצונו
 חובות על המשכיר או השוכר בנוגע לתחזוקה נאותה של הנכס
 מערכת פיקוח ואכיפה על ידי רגולטור ונציב תלונות בלתי תלוי

המונח "פיקוח על שכר דירה" מכסה קשת של כללי רגולציה שיכולה להשתנות מקביעת הסכום המוחלט של שכר הדירה המקסימלי שניתן לגבות, ועד להצבת מגבלות שונות על הסכום ששכר הדירה יכול לעלות. הגבלות אלה עשויות להשתנות בין שכירות קיימת או חדשה.

נכון לשנת 2016, לפחות ב-14 מתוך 36 מדינות ה-OECD יש צורה כלשהי של פיקוח על שכר הדירה, כולל ארבע מדינות בארצות הברית. תקנות שכר הדירה מיושמות בצורות רבות ומגוונות. קיים קונצנזוס בקרב כלכלנים כי פיקוח על שכר הדירה מפחית את איכות וכמות יחידות הדיור בשוק ההשכרה.

 סוגי פיקוח 
פיקוח על שכר דירה יכול לחול במספר אופנים של פיקוח על מחירים:
 תקרת מחיר: הידועה גם כמערכת הקפאת שכר דירה, או פיקוח שכר דירה מוחלט, בה אסורה העלאת שכר דירה לחלוטין (שכר הדירה מוקפא בדרך כלל בשיעור שהיה בעת חקיקת החוק).
 פיקוח על דירות פנויות: בו מחיר השכירות יכול לעלות בשיעורים מסוימים, אך הוא מוסדר גם במעבר בין שכירויות (שוכר חדש משלם כמעט אותו שכר דירה כמו השוכר הקודם)
 ביטול פיקוח על שכירות פנויה: המגביל את עליית המחירים במהלך תקופת שכירות, אך מאפשר לדמי השכירות לעלות לפי מחיר השוק בין שכירויות.

פיקוח על מחירי השכירות נותר המרכיב השנוי ביותר במחלוקת במערכת של רגולציה על שכר דירה.

 השפעות 
 על היצע הדיור 
יש קונצנזוס בקרב כלכלנים שפיקוח על שכר דירה מפחית את האיכות ואת הכמות של יחידות דיור להשכרה. דוגמה היסטורית אחת התרחשה בארצות הברית במהלך מלחמת העולם השנייה. כ-80% מהדיור להשכרה הוצב תחת פיקוח על שכר הדירה ב-1941. התוצאה שנצפתה הייתה שבעלי בתים בחרו למכור את הדירות שלהם במחירים לא מפוקחים במקום להשכיר אותן במחירים מפוקחים, מה שהוביל לעלייה בבעלות על בתים ולירידה בכמות הדירות להשכרה.

כלכלנים נאו-קלאסיים וקיינסיאנים טוענים שצורות מסוימות של תקנות פיקוח על שכר דירה יוצרות מחסור או מחריפות את המחסור בשוק הדיור, על ידי הרתעה של משקיעים פרטיים מהשקעה בשוק השכירות. ב-1971 אמר הכלכלן השוודי והמומחה לתחום הדיור , כי "פיקוח על שכר הדירה נראה כטכניקה היעילה ביותר הידועה כיום להרס עיר – למעט הפצצות". בסקר מרובד ואקראי שנערך ב-1992 בקרב 464 כלכלנים, סטודנטים לתארים מתקדמים בכלכלה וחברי האגודה האמריקאית לכלכלה, 93% "הסכימו באופן כללי" או "הסכימו עם התנאים" ש"תקרת שכר דירה מפחיתה את כמות ואיכות הדיור הזמין".

סקירה משנת 2009 של הספרות הכלכלית מאת בלייר ג'נקינס המכסה מחקר תאורטי ואמפירי על היבטים רבים של הנושא, כולל זמינות דיור, תחזוקה ואיכות דיור, שיעורי שכירות, עלויות פוליטיות ומנהליות וחלוקה מחדש, מצאה כי "מקצוע הכלכלה הגיע למצב נדיר של קונצנזוס: פיקוח על שכר הדירה יוצר הרבה יותר בעיות ממה שהוא פותר".

במחקר של דייוויד סימס מ-2007 על הדה-רגולציה של שוק הדיור בקיימברידג', מסצ'וסטס, הוא מצא כי "לפיקוח על שכר הדירה הייתה השפעה מועטה על בניית דיור חדש, אך היא עודדה את הבעלים להרחיק את הדירות משוק השכירות באופן משמעותי".

פול קרוגמן כותב שפיקוח על שכר הדירה מעכב בנייה של דירות חדשות, יוצר יחסים גרועים בין שוכר למשכיר, ובשווקים שבהם לא כל הדירות נתונות תחת פיקוח שכר דירה, הוא גורם לעלייה בדמי השכירות עבור הדירות שלא בפיקוח. תומאס סואל כתב ב-2008 כי פיקוח על שכר דירה מפחית את היצע הדיור, והצהיר כי פיקוח על שכר דירה מגביר בליה עירונית.

ב-1994, המצביעים בסן פרנסיסקו העבירו יוזמה שהרחיבה את חוקי הפיקוח על שכר הדירה הקיימים בעיר, כך שהם יכללו דירות קטנות מרובות יחידות עם ארבע יחידות או פחות, שנבנו לפני 1980 (כ-30% ממלאי הדיור להשכרה בעיר באותה תקופה). מחקר משנת 2019 מצא כי חוקי הפיקוח על שכר הדירה של סן פרנסיסקו הביאו לכך שבעלי דירות הוציאו 30% מהיחידות המפוקחות בשכר דירה משוק השכירות והובילו לירידה של 15% בסך יחידות הדיור בעיר, ולעלייה של 7% בשכר הדירה בעיר.

 על שוכרים בעלי הכנסה נמוכה 
בניתוח משנת 2013 של גוף המחקר הכלכלי על פיקוח על שכר דירה שנערך על ידי פיטר טטיאן במסגרת , הוא קבע: "נראה כי המסקנה היא שייצוב שכר הדירה אינו עושה עבודה טובה בהגנה על המוטבים המיועדים לו – שוכרים עניים או פגיעים – מכיוון שמיקוד ההטבות הוא אקראי מאוד", והמסקנה: "בהתחשב במחקר הנוכחי, נראה שאין הרבה מה לומר בעד פיקוח על שכר הדירה".

מחקר משנת 2016 של מרכז פורמן באוניברסיטת ניו יורק נוקט בעמדה חיובית יותר, במיוחד ככלי להאטת הג'נטריפיקציה: "אף על פי שתקנת שכר הדירה אינה ממוקדת אם היא נתפסת כתוכנית של חלוקה מחדש בלבד", כותבים מחברי המחקר, "כתוכנית לקידום שכירות שכר דירה נמוכה יותר לטווח ארוך עבור השוכרים הנהנים ממנה, אפילו בשוקי שכירות חמים, נראה שזה מצליח".

מחקר של בית הספר לעסקים של קולומביה משנת 2021 מצא כי ישנם יתרונות לרגולציה על שכר דירה, וטען כי "יציבות הדיור שהיא מספקת מועילה באופן לא פרופורציונלי למשקי בית בעלי הכנסה נמוכה".

 חלופות 
כדי להתמודד עם האתגרים העומדים בפני אנשים ומשפחות בעלי הכנסה נמוכה בהבטחת דיור בר השגה, מחקרים מציעים התערבויות יעילות יותר. על פי סקירת מחקר של ליסה סטרטבנט, אסטרטגיות מפתח כוללות הגדלת שוברי דיור פדרליים והרחבת תוכנית זיכוי מס דיור לבעלי הכנסה נמוכה (LIHTC), שניהם נתפסים כמבטיחים יותר ליצירת אפשרויות דיור בר השגה.

 מזהה, לצד שוברי דיור, גם צמצום של תקנות בנייה מגבילות כחלופה מרכזית לשיפור דיור בר השגה. הם טוענים כי תקנות אלו מנפחות, ובכך מגבילות, את הזמינות של יחידות להשכרה במחיר סביר. הפחתת הנטל הרגולטורי ופישוט הליכי האישור יעודדו בנייה חדשה וירחיבו את היצע הדיור.

 היסטוריה 
פיקוח על שכר הדירה שימש ברומא כבר בשנת 1470 כדי להגן על התושבים היהודים מפני הפקעת מחירים. מאחר שנאסר על היהודים במדינת האפיפיור להחזיק בנכסים, הם היו תלויים בבעלי אדמות נוצרים, שגבו מהם דמי שכירות גבוהים. ב-1562 העניק האפיפיור פיוס הרביעי ליהודים את הזכות להחזיק בנכס בשווי של עד 1,500 סקודי רומי וקבע ייצוב שכר דירה. בשנת 1586 הוציא האפיפיור סיקסטוס החמישי צו המורה לבעלי בתים להשכיר בתים לדיירים יהודים במחירים סבירים.

 פיקוח שכר דירה במדינות שונות 
 ישראל 
בישראל אין פיקוח על שכר הדירות אם כי ישנו חוק לשכירות הוגנת, ומפעם לפעם עולה הצעה להסדיר פיקוח בחוק על מחירי השכירות, או שמשרד השיכון מנסה לקדם רפורמות בתחום, כולל המלצות למחירי שכירות סטנדרטיים ומדדי מחירים – אך ללא פיקוח על שכר הדירה.

 ארצות הברית 
רגולציה של שכר דירה בארצות הברית היא נושא שמנוהל בנפרד בכל מדינה. ב-1921, בית המשפט העליון של ארצות הברית קבע כי הסדרת דמי השכירות במחוז קולומביה כאמצעי חירום זמני היא חוקתית, אך זמן קצר לאחר מכן, ב-1924, אותו חוק נפסל פה אחד על ידי בית המשפט העליון. לאחר הניו דיל של שנות ה-30, בית המשפט העליון הפסיק להתערב בחקיקה חברתית וכלכלית, ומדינות רבות אימצו כללים לפי רצונן. בתיק פישר נגד עיריית ברקלי משנת 1986, קבע בית המשפט העליון של ארצות הברית כי אין סתירה בין פיקוח על שכר דירה לבין חוק שרמן.

פיקוח על שכר הדירה היה קיים בכמה קהילות במסצ'וסטס בין השנים 1970 ל-1994. במהלך תקופה זו, לפחות 20% מכל הדירות בפיקוח שכר דירה בקיימברידג' שיכנו עשירים. רובן המכריע שיכנו בעלי הכנסה בינונית וגבוהה, כולל פרדריק, נסיך הכתר של דנמרק.

נכון לשנת 2018, ב-4 מדינות (קליפורניה, ניו יורק, ניו ג'רזי ומרילנד) ובמחוז קולומביה יש יישובים שבהם קיימת צורה כלשהי של פיקוח על שכר הדירה למגורים (עבור מבנים רגילים, למעט בתים ניידים). 37 מדינות אוסרות או מונעות פיקוח על שכר דירה, בעוד ש-9 מדינות מאפשרות לערים שלהן לחוקק פיקוח על שכר דירה, אך אין להן ערים שיישמו זאת. ביישובים בהם קיים פיקוח על שכר הדירה, הוא מכסה לעיתים קרובות אחוז גדול ממלאי היחידות להשכרה באותה עיר. לדוגמה, בעיר ניו יורק בשנת 2011, 45% מיחידות ההשכרה היו "מיוצבות שכר דירה" או "מפוקחות שכר דירה". במחוז קולומביה ב-2014, קצת יותר מ-50% מיחידות ההשכרה היו בפיקוח שכר דירה, בסן פרנסיסקו, ב-2014, כ-75% מכלל יחידות ההשכרה היו בפיקוח.

ב-2019, קליפורניה העבירה תקרת שכר דירה כלל ארצית לעשר השנים הבאות, המגבילה את עליית שכר הדירה השנתית ל-5% בתוספת אינפלציה אזורית. באותה שנה, בית המחוקקים של אורגון העביר הצעת חוק שהפכה את המדינה לראשונה שאימצה מדיניות פיקוח על שכר דירה ברחבי המדינה. חוק זה מגביל את העלאת שכר הדירה השנתית לאינפלציה בתוספת 7 אחוזים, כולל ביטול פיקוח על דירות פנויות, פטור על בנייה חדשה למשך 15 שנה, ושמירה על האיסור הממשלתי על מדיניות פיקוח על שכר דירה מקומי.

בנובמבר 2021, המצביעים בסיינט פול, מינסוטה העבירו יוזמת הצבעה לפיקוח על שכר הדירה שהגבילה את העלאת שכר הדירה השנתית ל-3 אחוזים, כולל דירות פנויות, ללא פטור לבנייה חדשה וללא אפשרות להוסיף את שיעור האינפלציה להעלאת המחיר המותרת. לאחר מכן חלה ירידה של 80% בבקשות להיתרי דיור רב-משפחתיים חדשים, בעוד שבמיניאפוליס השכנה, שם הבוחרים אישרו למועצת העיר לנסח תקנה לפיקוח על שכר הדירה, שטרם נחקקה, אך עשויה לפטור בנייה חדשה ממכסות הפיקוח על שכר הדירה – ההיתרים עלו ב-68%.

 גרמניה 
תקנת השכירות הגרמנית מצויה במסגרת הקודקס האזרחי הגרמני בסעיפים 535 עד 580a. כמקובל במשפט הגרמני, התקנות בנויות לחלק מופשט וכללי יותר שחל על כל החוזים מסוג מסוים, ואחריו סעיף ספציפי יותר לתחומי יישום ספציפיים של חוזים מסוג זה.

החוק הגרמני מבחין בין מחיר השכירות בנקודת ההתחלה של החוזה לבין עליית שכר הדירה לאורך כל תקופת החוזה. בדרך כלל, מחיר השכירות בנקודת ההתחלה של החוזה נקבע על פי ההסכם החוזי בין הצדדים. רק באזורים ייעודיים עם שוק דיור בעייתי, מחיר השכירות בתחילת ההסכם מוגבל בחוק. עליות במחירי השכירות לאורך תקופת חוזה השכירות נדרשות לעקוב אחר "רמת שכירות", שהיא מסד נתונים של מחירי שכירות מקומיים. מסד זה אוסף את כל מחירי השכירות של חוזי שכירות חדשים בארבע השנים האחרונות, ובעלי בתים רשאים להעלות את המחירים בהתאם לעליית מחירי השכירות באותו יישוב. ריבית שכר הדירה אסורה לחלוטין, כך שכל עליית מחיר מעל 20 אחוז במשך שלוש שנים אינה חוקית.

ניתן לפנות שוכרים בניגוד לרצונם בהליך בית משפט מסיבה טובה, ובהתראה של שלושה חודשים לפחות. בפועל, לבעלי בתים יש תמריץ מועט להחליף שוכרים, מכיוון שעליית מחירי השכירות מעבר לאינפלציה מוגבלת. מערכת זכויות לנכס המושכר נועדה להבטיח את איכות הדיור ומחייבת את המשכיר לתחזק אותו. במקומות רבים, כמו ברלין, יש זכות חוקתית לדיור הולם, והן דורשות מבניינים ליצור חללי מגורים בגודל מסוים ובגובה תקרה מסוים.

בשנת 2020 יישמה ברלין הקפאת שכר דירה, דבר חסר תקדים בשוק הדיור הגרמני. זה הועיל לשוכרים, אבל צמצם משמעותית את היצע הדיור החדש, ופגע באלה שמחפשים דירה. הקפאת שכר הדירה בוטלה ב-2021.

 הולנד 
העלאות שכר הדירה השנתיות בהולנד מוגבלות למקסימום של אינפלציה בתוספת 1%.

 הממלכה המאוחדת 
רגולציה על שכר הדירה כיסתה את כל שוק השכירות במגזר הפרטי בבריטניה בין השנים 1915 ל-1980. עם זאת, מאז , זה הפך לחלק ממדיניות המפלגה השמרנית לנקוט דה רגולציה ולפרק את הפיקוח על שכר הדירה. הרגולציה על כל השוכרים החדשים בוטלה על ידי , והותירה את המסגרת הרגולטורית הבסיסית של 'חופש החוזים' של המשכיר לקבוע כל מחיר. תקנות שכר הדירה שורדות בקרב מספר קטן של מועצות, ולעיתים קרובות התעריפים שנקבעו על ידי הרשויות המקומיות משקפים את עליית המחירים בשוק הפרטי הלא מפוקח.

 סין 
סין הודיעה באוגוסט 2021 על תקנות שכר דירה ארציות חדשות המגבילות את עליית שכר הדירה השנתית המקסימלית ל-5% בכל האזורים העירוניים, המהווים למעלה מ-2/3 מהאוכלוסייה וכוללים את רוב 250 מיליון השוכרים במדינה.

 ספרד 
חבל קטלוניה בספרד העביר חוק להסדרת שכר דירה בספטמבר 2020.

 צרפת 
תקנות שכר הדירה נקבעות בצרפת על סמך מדד הייחוס לשכר דירה, המשמש כבסיס למה שבעלי דירות יכולים להעלות את שכר הדירה השנתי. ביולי 2022, צרפת הציגה תקרה חדשה על העלאת שכר הדירה השנתית במקסימום של 3.5% לשנה אחת.

 קנדה 
בקנדה, ישנם חוקי הסדרת שכר דירה בכל מחוז. לדוגמה, באונטריו חוק השכירות למגורים 2006 דורש שמחירי הנכסים המושכרים לא יעלו יותר מ-2.5 אחוזים בשנה, או נתון נמוך יותר שנקבע על ידי שר בממשלה.

 ראו גם 
 דיור בר-השגה
 חופש החוזים
 אי-שוויון בדיור
 נמב"י
 דיור ציבורי
 דיור ציבורי בישראל

 הערות שוליים 

קטגוריה:חוקים
קטגוריה:כלכלה התנהגותית
קטגוריה:כלכלה מתוכננת
קטגוריה:שכירות