בעלות צולבת בתקשורת

בעלות צולבת בתקשורת היא מצב שבו אדם או גוף אחד מחזיק בשליטה על יותר מסוג אחד של אמצעי תקשורת, למשל עיתון וערוץ טלוויזיה; אתר חדשות ותחנת רדיו; חברת הפצת תוכן ופלטפורמת שידור; וכדומה.

 השפעותיה של בעלות צולבת על שוקי תקשורת 
מצב של בעלות צולבת גורם למחלוקת ציבורית ורגולטורית. מצד אחד ריכוז הבעלות עלול לפגוע בקיומו של חופש העיתונות, לייצר מונופול על המידע ולהשפיע על דעת הקהל. מצד שני, ריכוז בעלויות עשוי לאפשר הפקת תכנים איכותיים יותר בזכות איגוד משאבים וניסיון מקצועי.

מעבר לבעלות צולבת ישירה, לעיתים קרובות נראה גם קשר עקיף בין גופי תקשורת ובין גופים מסחריים, פיננסיים או פוליטיים. הגופים הללו אינם עוסקים באופן ישיר בהפצת תוכן תקשורתי.

הקשרים בין גופים עשויים להתאפיין בדרכים שונות:
 החזקת מניות של תאגידים גדולים בכלי תקשורת.
 מימון עקיף מכלי תקשורת אחד לאחר באמצעות פרסום, חסויות, תרומות או הלוואות.
 שיתופי פעולה כלכליים שמציבים כלי תקשורת בתלות כלפי גורמים חיצוניים.

 השפעותיה של בעלות צולבת על התוכן 
במצבי בעלות צולבת קיים הסיכון שגוף המייצר תוכן עיתונאי יימנע מסיקור נושאים רגישים או ביקורתיים כלפי גופים חיצוניים. כמו כן, לעיתים הדבר יכול אפילו להביא להטיה מודעת של התוכן לטובת אינטרסים חיצוניים במסווה של אובייקטיביות עיתונאית. המאפיינים הם לרוב הסתרת מידע, עידוד סדר יום מסוים, או צנזורה עצמית של עיתונאים.

אחת מתופעות הלוואי היא הופעתם של תכנים פרסומיים המוצגים כתוכן מידעי ("תוכן שיווקי סמוי"). למשל, כתבות ממומנות על ידי גופים שונים, כשאינן מסומנות כתוכן שיווקי. הדבר מערער את יכולתו של הציבור לזהות מידע אמין.

תופעות לוואי נוספות הן:

 שכירות צולבת – מצב שבו עיתונאים נקלעים למצבי ניגוד עניינים כאשר הם מועסקים בכמה כלי תקשורת שבבעלות דומה.

 מימון צולב – מצב שבו גוף אחד מממן או תומך כלכלי במספר כלי תקשורת במקביל, באופן שמחזק את כוחו של הגוף המממן ואת תלותם של כלי התקשורת בכספו.

 השפעותיה של בעלות צולבת על הדמוקרטיה 
הקשרים בין הון לתקשורת נתפסים כבעיה חברתית רב-מערכתית, המביאה לערעור עקרונות יסוד בדמוקרטיה, בהם שקיפות, ביקורתיות וגיוון רעיוני.

כאשר בעלי הון מחזיקים גם באמצעי תקשורת מרכזיים, בדרך ישירה או עקיפה, קיים תמריץ ברור להטות את התוכן התקשורתי. לפיכך מתקיים בישראל ובעולם דיון ציבורי רחב סביב הצורך בגילוי מבנה הבעלות, חיזוק הפיקוח הרגולטורי ועידוד הקמתם של מודלים עצמאיים למימון תקשורת.

במבט משווה, התופעה של בעלות צולבת בתקשורת אינה ייחודית לישראל. בעלות צולבת בתקשורת היא תופעה רווחת במרבית מדינות העולם, והיא גואה בעיקר בשווקים שבהם פועלים תאגידי תקשורת גדולים ומבוססים. לפיכך מדינות דמוקרטיות מנסות לאזן בין הצורך לשמור על אמינות תכנים, ריבוי דעות ופלורליזם תקשורתי ובין חירות כלכלית הנדרשת לצורך הפקת תוכן איכותי.

 הצעדים נגד בעלות צולבת 
מדינות רבות מנסות לגבש מדיניות המתמודדת עם בעלות צולבת בתקשורת במציאות של תחרות בשוקי תקשורת. צעדים שננקטו כוללים הגבלות על בעלות, שקיפות בנוגע למבנה הבעלות, עידוד שידור ציבורי ובלתי תלוי במימון, ותמיכה בגופי תקשורת עצמאיים. עם זאת, מידת ההצלחה של המדיניות משתנה ממדינה למדינה, וקשורה לרוב למצב הכלכלי, הפוליטי והתרבותי המקומי.

 המצב הנתון בישראל 
ניתן למפות את הבעלויות המרכזיות בתחום התקשורת והאחזקות שלהם כך:
 ארנון (נוני) מוזס: שליטה ב"ידיעות אחרונות", אתר ynet, המגזינים "לאשה" ו"פנאי פלוס","כלכליסט", "עברית" הוצאות ספרים, וכן אחזקות בכבלים.
 אלי עזור: מחזיק ב"ג'רוזלם פוסט", "מעריב", רשת "המקומון", תחנות הרדיו "103fm" (רדיו ללא הפסקה), "אקו 99" ו-"צפון ללא הפסקה", ו"ערוצי הספורט צ'רלטון", ו-"וואלה! תקשורת".
 משפחת ורטהיים: זכיינית בקבוצת "קשת" המחזיקה בערוץ 12, N12, ואתר Mako וכן בגופים מזרחיים כמו בנק מזרחי-טפחות, קוקה-קולה ישראל, טרה, פריגת.
 משפחת תשובה: זכיינית בקבוצת "קשת", והן בבעלותה קבוצת "דלק" וחברות נוספות בתחום האנרגיה והנדל"ן.
 משפחת אדלסון: מחזיקה ומממנת את עיתון "ישראל היום", כמו כן את העיתון "מקור ראשון", בית דפוס, נדל"ן, מלונאות, הימורים ופילנתרופיה.
 משפחת שוקן: מחזיקה בעיתון ואתר "הארץ", עיתון "כל העיר", מקומוני רשת שוקן והשקמה, והעיתון הכלכלי "TheMarker" כמו כן בבעלות המשפחה בית דפוס.
 יצחק מירלשוילי: בבעלותו ערוץ 14, תחנת הרדיו החרדית "קול חי" והן באתר החדשות "0404".
 פטריק דרהי: בבעלותו חברת התקשורת הבינלאומית אלטיס, ערוץ התקשורת i24news, כמו כן מניות בחברות ישראליות כמו HOT, נדל"ן ועוד.
 מדינת ישראל: היא הבעלים של תאגיד השידור הציבורי הישראלי "כאן" שתחתיו ערוצי כאן 11, החינוכית, רשת ב' וכדומה. נוסף על כך, צה"ל מפעיל את גלי צה"ל.
 מעבר למיפוי זה, מעת לעת מדווח על ניסיונות שנבלמו להגדלת הבעלות הצולבת. דוגמה משמעותית בעניין היא הניסיון של נוני מוזס ("ידיעות אחרונות") לרכוש אחזקות גם בשוק הטלוויזיה – ניסיון שנבלם.

 התמודדות המשפט הישראלי 
המשפט הישראלי מתמודד עם התופעה של בעלות צולבת בתקשורת במספר דרכים. חלקן בהוראות חקיקה וחלקן בביקורת שיפוטית של בית המשפט.

 החקיקה 
פרט לדיני הגבלים עסקיים כלליים, בעיקר חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982 וחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן-1990 – מכילים הוראות המגבילות בעלות צולבת בענף התקשורת.

 חוק התקשורת 
בחוק התקשורת סעיפים:
 סעיף 6ח4 אוסר על מתן רישיון לשידורים לתאגיד בעל רישיון אחר או לתאגיד שהוא עיתון.
 סעיף 6כ1(ג) לחוק זה קובע סמכות למועצה לשידור כבלים ולוויין, הממונה על ידי הממשלה, להגביל החזקות אמצעי שליטה בגוף משדר, וזאת מתוך מגמה להרבות את הגורמים המשדרים בשוק.
 סעיף 6כ1(ד) לחוק זה מעגן כי המועצה מוסמכת לקבוע הגבלות על סך הערוצים המופקים בידי מפיק בודד, גם אם בחלקם הוא מפיק יחד עם מפיקים אחרים.

חוק הרשות השנייה
בחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, סעיף 41 מסדיר שורת כללי מכרז לקבלת רישיון שידורי טלוויזיה, הנוגעים לזהות המשתתפים במכרז. בכללים אלה, בין השאר, איסור השתתפות במכרז החל על מי שבעל רישיון קיים לשידורים (כולל: על מחזיק בחלק מתאגיד בעל רישיון), או על תאגיד שהוא עיתון (כולל: על מחזיק בחלק ממנו).

בד בבד, סעיף 2(ג1)(2) לחוק הפצת שידורים באמצעות תחנות שידור ספרתיות, התשע"ב-2012, מגביל מינוי, על ידי שר התקשורת ושר האוצר, של גורם המפעיל תחנת שידור – אם הוא בעל זיכיון לשידורי טלוויזיה או כבלים, או שהוא עיתון.

 פסיקת בית המשפט 
עיון בפסיקותיו של בית המשפט, באופן כרונולוגי, מעלה ניסיון שיפוטי להתמודד עם תופעה של בעלות צולבת בתקשורת. כמו כן, הפסיקה לא מתמקדת רק בתופעה של בעלות צולבת כהגדרתה הפשטנית, אלא גם בתופעות הנוגעות לה ומזינות אותה, ונכון לסקור אותה גם באור הזה.

כבר באמצע שנות התשעים, עם התעצמות אפיקי הברוד-קאסט, בית המשפט העליון התייחס לחשש מריכוזיות בשוק התקשורת. באחת הפרשות, שעסקה בזכות גישה שווה לכלי התקשורת, נכתב: 

בפרשת איגוד העיתונים היומיים בישראל (1987) קבע בית המשפט שרשות השידור אינה מוסמכת לשדר שידורי פרסומת מסחרית, מאחר שחוק רשות השידור, התשכ"ה-1965, אינו מסמיך אותה מפורשות לכך. עם זאת, בית המשפט הכיר באפשרות של רשות השידור לשדר: "תשדירי שירות", שמטרתם להעמיק את מודעותו של הציבור בנושאים לאומיים, ו"תשדירי חסות", שמטרתם להודיע לציבור את דבר ההפקה של תוכנית מסוימת בסיוע חברה מסחרית. התנאי בפסק הדין היה שלא יהיה באלה מסר פרסומי ישירבג"ץ 757/84 איגוד העיתונים היומיים בישראל נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד מא(4) 337 (1987).. באותה עת, רשות השידור הייתה הגוף היחיד שפעל ושהורשה לפעול בשידורי טלוויזיה. על כן, פסק הדין האמור נתפס כפסק הדין הראשון אשר פתח למעשה פתח לבעלות צולבת בשוק התקשורת. בהמשך לכך, בפרשה עוקבת (1991), חזר בית המשפט על קביעתו זו, אך הבהיר כי הקרנת שידור חסות תכלול אך ורק תודות למממן של התכנית המשודרת, כנספח לשידור, ולא תכלול תוכן מסחרי בעיקר השידורבג"ץ 3424/90 איגוד העיתונאים היומיים בישראל נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד מה(2) 24 (1991).. על אף שפסיקה זו נתפסה גם היא כפתח לבעלות צולבת בשוק התקשורת, היא לא עסקה באופן ישיר בהגדרתה הישירה.

בפרשת הערוץ השלישי (2000), דובר בעתירה כנגד הקלות רגולטוריות שניתנו, בחוק הרשות השנייה, לזכייניות חדשות המבקשות להשתלב בהקמת "הערוץ השלישי" – וזאת בנוגע לחובה להפיק הפקות מקור ולשדר חדשות. העתירה כוונה נגד איסור על בעלי זיכיונות קיימים ועל בעלי שליטה בתאגידים המחזיקים בהם, להתמודד במכרז לזיכיון בערוץ השלישי. בית המשפט דחה את העתירה. הוא הכריע כי הטעם שעמד לנגד עיני המחוקק: פתיחת שוק הפקות התקשורת לתחרות, הוא טעם לגיטימי. לכן הטעם הזה מצדיק פגיעה בזכותם לחופש העיסוק של מפיקים קיימים בשוק. בית המשפט ציין שכל עוד זכיין קיים מחזיק בזיכיון מקביל, לא תיתכן תחרות ראויה לשמה בשוק. לכן "אם מעוניינים אנו בקיומה של תחרות על הזיכיונות ... אין מנוס מהטלת איסור על זכייניות ... להשתתף בה כל עוד הן מחזיקות בזיכיון פעיל לערוץ אחר"בג"ץ 4915/00 רשת חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(5) 451, 472 (2000)..

בפרשת מיזוג בזק-יס (2009) בית המשפט העליון דחה ערעור על פסק דין של בית הדין להגבלים עסקיים, שקבע כי אין לאשר מיזוג בין חברת "בזק" וחברת "יס". בכך אסר אף הוא את המיזוג. בית המשפט נשען על דיני ההגבלים העסקיים הכלליים, וקבע כי מיזוג זה עלול לפגוע בתחרות הפוטנציאלית "בפועל" בשוק התקשורת (וזאת אף לצד פגיעה בתחרות הפוטנציאלית "בכוח" בשוק זה). בתוך כך, המיזוג אופיין כמיזוג קונגלומרטי. זאת מאחר שהוא נוגע לגורם בעל עוצמה כלכלית – "בזק": המורכב מיחידות עסקיות מגוונות הפרוסות בשווקים משיקים – ה"בולע" מתחרה בשוק מסוים. החשש ממיזוג כזה סומן על ידי בית המשפט ביתרון בלתי-הוגן, שעלול להיות ממומש אצל בזק, בייחוד בקבלת גישה משופרת לשוק ובאמצעי מימון נוחים. זאת על חשבון פעילותו התחרותית, שהייתה קיימת בשוק לפני המיזוג, של הגוף ה"נבלע"ע"א 2082/09 יורוקום די.בי.אס בע"מ נ' בזק חברת התקשורת הישראלית בע"מ, פ"ד סג(2) 788 (2009)..

בפרשת רדיו ירושלים (2009) בית המשפט העליון דחה ערעור על פסק דין של בית המשפט לעניינים מנהליים, שדחה עתירה לביטול מכרז למתן זיכיון לשידורי רדיו אזורי בירושלים. בכך אישר אף הוא את המכרז. בין יתר טענות, בית המשפט דחה את טענת החברה המערערת על כך שהמכרז עלול להביא לבעלות צולבת. זאת, לפי הטענה, משום שאחת המשתתפות במכרז לרדיו האזורי היא בעלת השליטה בחברת "רשת", שהיא אחת מזכייניות הערוץ השני בטלוויזיה. בנוגע לטענה זו, בית המשפט הבהיר כי האיסור על בעלות צולבת נועד למנוע ריכוז שליטה באמצעי תקשורת שונים בידי מספר קטן של גורמים. על פי פרשנות החקיקה בתחום זה, הדגש הוא על החזקה המאפשרת בפועל שליטה בפעילות של מדיום תקשורתי. במקרה זה, נקבע שאישור המכרז לא מקיים את הגדרה זו לבעלות צולבת. נקבע גם שאין להסיק בעלות צולבת באופן עקיף. מכאן נקבע שאישור המכרז לא מוביל לצמצום התחרות בשוק התקשורת ולא משפיע על המידע המועבר לציבור, שהם מטרת ההגבלות על בעלות צולבת בתקשורתעע"מ 4622/09 שידורי רדיו ירושלים (2007) בע"מ נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (נבו 23.8.2009)..

בפרשת פרי טי-וי (2023), שעניינה היה בהתעצמות גורם קיים בשוק התקשורת, בית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ), דחה עתירה של חברת "הוט". עתירה זו הופנתה כנגד החלטת הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו לאפשר לחברת "קשת" להרחיב את שידוריה גם לאינטרנט – במסגרת מיזם "freeTV". טענות העותרת, "הוט", נסבו על החשש מהגברת הריכוזיות בשוק התקשורת, כתוצאה מהתרחבות השליטה של חברה מתחום הטלוויזיה הרב ערוצית, "קשת", גם לתחומי השידורים באינטרנט. בית המשפט נימק את קביעתו באשראי שיש לאפשר לגורם המאסדר, הרשות השנייה, שההנחה היא שסורק באופן מקצועי את צורכי השוק וההתפתחויות בו תוך ערנות למידת התחרות הנדרשת בשוק. לכן ההתערבות בשיקול דעתו אינה הכרחית, אלא אם אינה עומדת בנורמות שגורות. למרות ההכרה של בית המשפט בכך שהשמירה על הביזור בשוק התקשורת אינה יכולה להיעשות רק מבחינה כלכלית אלא מבחינה מורכבת יותר, ניתן להניח שהרשות השנייה פועלת גם מהסתכלות מורכבת – ושוקלת את מתן הרישיון בשים לב למארג תקשורתי רחב המושפע ממנו. בהיעדר פגם משפטי מובהק, במקרה זה בית המשפט לא התערב בשיקול דעת המאסדר. בהקשר זה, בית המשפט הכיר בטענת המשיבים, בהם הרשות השנייה ו"קשת", שלפיה אין הוראת חוק הקובעת שמגבלת הבעלות הצולבת בתקשורת חלה גם על שידורים באינטרנטבג"ץ 5664/22 הוט מערכות תקשורת בע"מ נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (נבו 4.7.2023)..

ראו גם
 תקשורת המונים
 אמצעי תקשורת
 חוק התקשורת (בזק ושידורים)

הערות שוליים

קטגוריה:ישראל: חקיקת תקשורת
קטגוריה:מדיניות ציבורית
קטגוריה:תקשורת
קטגוריה:תקשורת המונים
קטגוריה:ישראל: טלקומוניקציה
קטגוריה:סוכני חיברות
קטגוריה:מודרניזציה
קטגוריה:חקר תקשורת המונים