הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבית

הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבית (לפי האקדמיה ללשון העברית הצעת אי-אמון מרכיבה) היא וריאציה של הצעת אי-אמון המאפשרת לפרלמנט למשוך את האמון מראש ממשלה רק עם הכתרת יורש חלופי במקום המצב הקיים, מה שמוביל להצבעת אי-אמון קונסטרקוטיבית (בגרמנית: konstruktives Misstrauensvotum). מטרתה של הצבעה כזו להבטיח את יציבות הממשלות על ידי הבטחת תמיכה פרלמנטרית מספקת למחליף כך שהוא יוכל למשול ומניעת מצב של ואקום שלטוני.

הרעיון הוצג בקנה מידה לאומי בחוקת גרמניה המערבית משנת 1949, שנותרה בתוקף לאחר איחוד גרמניה. הוא אומץ מאז שנות ה-70 במדינות אחרות כמו ספרד, הונגריה, לסוטו, ישראל, פולין, סלובניה, אלבניה ובלגיה.

 גרמניה 

הממשלות ברפובליקת ויימאר שלאחר מלחמת העולם הראשונה היו לא יציבות. מאחר שאחוז החסימה לרייכסטאג היה כזה שמפלגה הייתה צריכה לקבל לפחות 30,000 קולות במחוז אחד, כך ניתן היה להשיג מושב עם 0.1 אחוז בלבד מהקולות. הדבר הביא לפיצול הפרלמנט, מה שהקשה על הממשלה לשמור על רוב. יתר על כן, מכיוון שהאימפריה הגרמנית לא הייתה דמוקרטיה פרלמנטרית, לפוליטיקאים ששירתו ברייכסטאג לפני המלחמה היה ניסיון מועט עם ממשלות קואליציוניות, שהיו הכרח מוחלט בהתחשב בנוף הפוליטי.

 רקע: הצעות אי-אמון לפני 1949 
במסגרת האימפריה הגרמנית (1871–1918), הקנצלר מונה או פוטר באופן בלעדי על ידי הקיסר, מה שהותיר את הרייכסטאג ללא מנגנון רשמי להדחת הקנצלר. כך למשל, כאשר תאובלד פון בתמן-הולווג עורר את זעמו של הרוב ברייכסטאג על טיפולו ב, הם העבירו הצבעת גינוי נגדו, אך הקיסר רצה שהוא יישאר, ולרייכסטאג לא הייתה אפשרות להדיחו.

האספה הלאומית של ויימאר שכתבה את חוקת ויימאר הוסיפה במפורש סעיף שלפיו הקנצלר זקוק לאמון הרייכסטאג. החוקה כללה גם נשיא רייך חזק שהיה מוסמך למנות ולהדיח את הקנצלר (סעיף 53). קנצלר רפובליקת ויימאר נזקק אפוא לתמיכת הנשיא והרייכסטאג ואף אחד מהם לא היה צריך להציג חלופה מעשית כאשר הקנצלר פוטר. הבעיה נחשפה לאחר  שהפכו את פאול פון הינדנבורג לנשיא. הוא היה מונרכיסט שמרן שהתעמת לעיתים קרובות עם ה-SPD, המפלגה שהחזיקה ברוב המושבים ברייכסטאג בין השנים 1919 ל-1932. בפחות מ-14 שנות הרפובליקה, הייתה רצף של 14 קנצלרים עם 20 ממשלות. כל עוד הנשיא היה פרידריך אברט המהלכים נעשו בשיתוף פעולה עם הרייכסטאג. לאחר 1925 הוביל השימוש בסעיף 48 להרכבת ממשלות התלויות באמונו של הנשיא בלבד, במה שסייע לעלייתה של המפלגה הנאצית.

לאחר הבחירות לרייכסטאג הגרמני ב-1930 לא היה עוד רוב ממשלתי מעשי בגלל המפלגה הקומוניסטית של גרמניה הסוציאל-פשיסטית שסירבה להקים ממשלת קואליציה והמפלגה הנאצית. לאחר הבחירות לרייכסטאג הגרמני ביולי 1932, הנאצים והקומוניסטים יחד זכו ב-319 מתוך 605 מושבים, מה שהעניק להם את הכוח להצביע נגד כל הצעה ולהדיח את הממשלה באמצעות הצבעת אי אמון מבלי שיוכלו להציע ממשלה חלופית. מנגד, למדינת פרוסיה החופשית היה מבנה חוקתי שונה במקצת, שדרש רוב חיובי לטובת ממשלה חדשה כדי להפיל את הממשלה המכהנת. אוטו בראון כיהן כראש ממשלת פרוסיה מ-1920 עד ההפיכה הפרוסית ב-1932 עם שתי הפרעות בלבד, והוכיח יציבות דמוקרטית משמעותית.

 המסגרת החקיקתית בחוקת 1949 
כדי למנוע את חוסר היציבות הזה ובהשראת המודל הפרוסי, נכללו שני סעיפים בחוקת גרמניה של 1949, הקובעים כי ניתן להדיח את הקנצלר מתפקידו ברוב קולות של הבונדסטאג רק אם יורש פוטנציאלי זוכה במקביל לתמיכת הרוב:

 סעיף 67 (1) הבונדסטאג יכול להביע את חוסר האמון שלו בקנצלר הפדרלי רק על ידי בחירת יורש עם רוב חבריו ועל ידי בקשה מהנשיא הפדרלי לפטר את הקנצלר הפדרלי. הנשיא הפדרלי חייב להיענות לבקשה ולמנות את האדם הנבחר.
 (2) יש להמתין ארבעים ושמונה שעות בין ההצעה לבין הבחירות.

 סעיף 68 (1) אם הצעתו של קנצלר פדרלי להצבעת אמון לא תאושר על ידי רוב חברי הבונדסטאג, רשאי הנשיא הפדרלי, על פי הצעת הקנצלר הפדרלי, לפזר את הבונדסטאג תוך עשרים ואחד יום. הזכות להתפזר תפקע ברגע שהבונדסטאג עם רוב חבריו יבחר קנצלר פדרלי אחר.
 (2) יש להמתין ארבעים ושמונה שעות בין ההצעה לבין ההצבעה עליה.

כתוצאה מכך, כישלון הצעת אמון אינו מאלץ אוטומטית את התפטרות הממשלה או בחירות חדשות. במקום זאת, הקבינט עשוי להמשיך כממשלת מיעוט אם אין רוב חיובי ליורש פוטנציאלי. עם זאת, לא ניתן לפזר את הבונדסטאג אלא אם כן הצעת אי-אמון עברה, זאת במטרה למנוע מהקנצלר המכהן להכריז על בחירות חדשות מנימוקים של אסטרטגיה פוליטית (למשל כאשר המפלגה או הקואליציה אליה הוא משתייך ממריאה בסקרים).

מנגנון הקדמת הבחירות הופעל ארבע פעמים: ב-1972 לאחר שווילי ברנדט שרד בקושי ניסיון להדיח אותו, ב-1983 לאחר שהלמוט קוהל ביקש לבסס את בחירתו באמצעות הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית, ב-2005 כאשר גרהרד שרדר ביקש להשיג מנדט חדש מציבור הבוחרים לנוכח ירידה בסקרים, ביקורת מצד חברי מפלגתו וההפסד בבחירות ב-2005 במדינת נורדריין-וסטפאליה וב-2024 כאשר ה-FDP פירקה את הקואליציה עם ה-SPD ומפלגת הירוקים בראשות אולף שולץ.

מאחר שכדי להגיש הצעת אי-אמון, דרוש רוב של חברי הבונדסטאג לבחירת קנצלר חדש, אי השתתפות בהצבעה משפיעה כמו הצבעה נגד. כמו כן, הנשיא רשאי לפזר את הרשות המחוקקת רק לאחר כישלון הצעת אמון, וגם המחוקק אינו רשאי לפזר את עצמו. הוראה זו נועדה להגביל את כוחו של הנשיא. אחת ההשלכות היא שבניגוד לדמוקרטיות פרלמנטריות רבות אחרות, הקנצלר אינו עותר לנשיא לפזר את הרשות המחוקקת. במקום זאת, קנצלר צריך להפסיד (בכוונה) הצעת אמון כדי לכפות בחירות בזק.

 ספרד 

מערכת דומה לזו הגרמנית אומצה בחוקת ספרד משנת 1978 עבור הקורטס חנרלס ונכנסה לתוקף גם באספות טריטוריאליות (פרלמנטים/אספות של קהילות אוטונומיות). אף על פי שההיסטוריה החוקתית הספרדית שונה מאוד מזו של גרמניה, חוק היסוד הגרמני נתפס בזמנו כ"מודל מוצלח".

ראש ממשלת ספרד חייב להתפטר אם הוא מציע הצבעת אמון לקונגרס הנציגים (הבית התחתון של הפרלמנט הספרדי) ומובס, או לחלופין, אם הקונגרס מגנה את הממשלה מיוזמתו. עם זאת, כאשר מוצגת הצעת גינוי, יש להציע מועמד מחליף פוטנציאלי לראשות הממשלה. אם הצעת הגינוי מתקבלת, המועמד המחליף נחשב כמי שקיבל את אמון הקונגרס והוא מתמנה אוטומטית לראשות הממשלה.

 סעיף 113

 קונגרס הנציגים עשוי לדרוש אחריות פוליטית מהממשלה על ידי אימוץ הצעת גינוי (אי אמון) על ידי רוב מוחלט של חבריו.
 הצעת הגינוי חייבת להיות מוצעת על ידי לפחות עשירית מחברי הקונגרס של הנציגים ותכלול מועמד לתפקיד נשיאות הממשלה.
 לא ניתן להצביע על הצעת הגינוי עד חמישה ימים לאחר הגשתה. במהלך היומיים הראשונים של תקופה זו, ניתן להגיש בקשות חלופיות.
 אם הצעת הגינוי לא תתקבל על ידי קונגרס הנציגים, החותמים עליה אינם רשאים להגיש הצעה נוספת באותה תקופת ישיבות.

 סעיף 114

 אם קונגרס הנציגים מונע את אמונו מהממשלה, זו האחרונה תגיש את התפטרותה למלך, ולאחר מכן ימונה נשיא הממשלה בהתאם להוראות סעיף 99.
 אם קונגרס הנציגים יאמץ הצעת גינוי, תגיש הממשלה את התפטרותה למלך והמועמד הכלול בה יובן כבעל אמון בית הנבחרים למטרות המפורטות בסעיף 99. המלך ימנה אותו לנשיא הממשלה.

היו חמישה ניסיונות של הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית. ההצבעה המוצלחת הראשונה התקיימה ב-1 ביוני 2018, כאשר מריאנו רחוי הודח לטובת פדרו סאנצ'ס.

 הונגריה 

הונגריה הציגה לראשונה הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית על פי סעיף 39A של התיקון ל מאוקטובר 1989, שבו האספה הלאומית של הונגריה לא יכלה להדיח את ראש ממשלת הונגריה אלא אם כן מונה (ונבחר) יורש פוטנציאלי באותו זמן:

סעיף 39א (1):

 הצעת אי-אמון בראש הממשלה יכולה להיעשות על ידי עצומה בכתב, הכוללת מינוי מועמד לתפקיד ראש הממשלה, על ידי לא פחות מחמישית מחברי האספה הלאומית. הצעת אי-אמון בראש הממשלה נחשבת גם להצעת אי-אמון בממשלה. אם, על בסיס הצעה זו, רוב חברי האספה הלאומית ימשכו את אמונם, אזי המועמד לראשות הממשלה בהצעה ייחשב כאילו נבחר.

 חוק היסוד של הונגריה 
בחוקת הונגריה, חוק היסוד שנכנס לתוקף משנת 2012, יש הוראות כמעט זהות המאפשרות רק הצבעת אי אמון קונסטרוקטיבית על ידי הרוב המוחלט של האספה הלאומית.

 סעיף 21

 (1) חמישית מחברי האספה הלאומית רשאים, יחד עם מינוי מועמד לתפקיד ראש הממשלה, להגיש הצעת אי-אמון בכתב נגד ראש הממשלה.

 (2) אם האספה הלאומית תומכת בהצעת האי-אמון, היא מביעה בכך את חוסר האמון שלה בראש הממשלה ובו-זמנית בוחרת את האדם המוצע לתפקיד ראש הממשלה בהצעת האי-אמון. להחלטה כזו של האספה הלאומית יידרשו קולותיהם של יותר ממחצית חברי האספה הלאומית.

 (3) ראש הממשלה רשאי לקדם הצבעת אמון. האספה הלאומית מביעה חוסר אמון בראש הממשלה אם יותר ממחצית מחברי האספה הלאומית אינם תומכים בראש הממשלה בהצבעת האמון המוצעת על ידי ראש הממשלה.

 (4) ראש הממשלה רשאי להציע שההצבעה על הצעה שהוגשה על ידי הממשלה תהיה בעת ובעונה אחת הצבעת אמון. האספה הלאומית מביעה חוסר אמון בראש הממשלה אם היא לא תתמוך בהצעה שהוגשה על ידי הממשלה.

 (5) האספה הלאומית תכריע בשאלת האמון לאחר היום השלישי, אך לא יאוחר משמונה ימים לאחר הגשת הצעת האי-אמון או הצעת ראש הממשלה לפי פסקאות (3) או (4).

 לסוטו 
סעיף קטן (8) של סעיף 87 ל קובע כי הצעת אי-אמון בראש ממשלת לסוטו אינה בעלת תוקף אלא אם כן האספה הלאומית של לסוטו ממנה את אחד מחבריה לתפקיד ראש הממשלה במקום ראש הממשלה המכהן.

 ישראל 

הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית קיימת מאז ביטול הבחירה הישירה לתפקיד ראש ממשלת ישראל ב-2001. בהצבעת אי-אמון הכנסת לא בחרה ראש ממשלה חדש אלא רק הציעה מועמד משוער שיופקד על הניסיון להרכבת ממשלה חדשה. השיטה, אם כן, לא הבטיחה המשכיות באותו אופן שבו נעשה שימוש בהצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית בגרמניה ובמקומות אחרים.

במאי 2014 נערך תיקון בחוק יסוד: הממשלה ובמסגרתו הושוותה הצעת אי האמון בישראל למודל הגרמני, ולפיו היא חייבת לכלול מועמד חלופי שייכנס לתפקיד ראש הממשלה מיד עם העברתה של ההצעה, וכמו גם מועמדים לתפקידי שר בממשלה החדשה.

על פי סעיף 28 בחוק:(א) הכנסת רשאית להביע אי-אמון בממשלה.

(ב) הבעת אי-אמון בממשלה תיעשה בהחלטה של הכנסת, ברוב חבריה, להביע אמון בממשלה אחרת שהודיעה על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים כאמור בסעיף 13(ד); הממשלה החדשה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם.

 פולין 

 (1997) קובעת כי הסיים רשאי להחליף את מועצת השרים של פולין רק על ידי החלטה המציינת את שמו של ראש ממשלה מחליף. אם ההצעה מתקבלת, האדם ששמו מופיע בהצעה נחשב אוטומטית כמי שקיבל את אמון הסיים, ונשיא פולין נדרש למנותו.

 סעיף 158

 הסיים יעביר הצבעת אי-אמון במועצת השרים ברוב קולות של המספר הסטטוטורי של הנציגים, על פי הצעה שהוגשה על ידי 46 צירים לפחות ואשר תפרט את שמו של מועמד לראשות הממשלה. אם התקבלה החלטה כזו על ידי הסיים, יקבל נשיא הרפובליקה את התפטרותה של מועצת השרים וימנה ראש ממשלה חדש כפי שייבחר על ידי הסיים, ועל פי בקשתו, את שאר חברי מועצת השרים ויקבל את שבועתם.

 הצעה להעברת החלטה הנזכרת בפסקה 1 לעיל, יכולה להיות מובאת להצבעה לא יאוחר מ-7 ימים לאחר הגשתה. ניתן להגיש בקשה נוספת מסוג דומה לא יאוחר מתום 3 חודשים מיום הגשת הבקשה הקודמת.

 אלבניה 

חוקת אלבניה קובעת גם כי רק הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית יכולה להתקבל על ידי הרוב המוחלט של צירי האספה הלאומית.

 סעיף 104 [הצעת אמון]

1. לראש הממשלה הזכות להגיש לאספה הצעת אמון במועצת השרים. אם הצעת האמון מתקבלת בהצבעה על ידי פחות ממחצית מחברי האספה, תוך 48 שעות מההצבעה על ההצעה, ראש הממשלה מבקש מנשיא הרפובליקה לפזר את האספה.

2. הנשיא מפזר את האספה תוך 10 ימים מקבלת הבקשה. אין להגיש בקשה להצעת אמון בתקופה שבה נבחנת הצעת אי-אמון לפי סעיף 105.

3. לא ניתן להצביע על ההצעה אלא אם חלפו שלושה ימים מהגשתה.

 סעיף 105 [הצעת אי-אמון]

1. לחמישית מהצירים יש זכות להגיש להצבעה באספה הצעת אי אמון בראש הממשלה המכהן, המציעה ראש ממשלה חדש.

2. האספה רשאית להצביע על הצעת אי-אמון נגד ראש הממשלה רק על ידי בחירת ראש ממשלה חדש בקולות של יותר ממחצית חבריה.

3. נשיא הרפובליקה מצווה על פיטוריו של ראש הממשלה בתפקידו ועל מינוי ראש הממשלה הנבחר לא יאוחר מ-10 ימים מההצבעה על ההצעה באספה.

 סלובניה 
על פי חוקת סלובניה, האספה הלאומית של סלובניה רשאית להעביר הצעת אי אמון בממשלה רק על ידי בחירת ראש ממשלה חדש.

 סעיף 116 [הצבעת אי-אמון]

האספה הלאומית רשאית להעביר הצבעת אי-אמון בממשלה רק על ידי בחירת נשיא חדש לממשלה על פי הצעתם של לפחות עשרה צירים וברוב קולות של כל הנציגים. בכך מפוטר נשיא הממשלה המכהן, אך יחד עם שריו עליו להמשיך למלא את תפקידיו הרגילים עד להשבעת ממשלה חדשה.

לא פחות מארבעים ושמונה שעות צריכות לחלוף בין הגשת ההצעה לבחירת נשיא חדש לממשלה לבין ההצבעה עצמה, אלא אם כן האספה הלאומית תחליט אחרת ברוב של שני שלישים מכל הנציגים, או אם המדינה נמצאת במלחמה או במצב חירום.

כאשר נשיא הממשלה נבחר על בסיס הפסקה הרביעית של סעיף 111, מובעת בו הצבעת אי-אמון אם על פי הצעתם של לפחות עשרה צירים, האספה הלאומית בוחרת נשיא חדש לממשלה ברוב קולות.

 סעיף 117 [הצבעת אמון]

נשיא הממשלה רשאי לדרוש הצבעת אמון בממשלה. אם הממשלה אינה זוכה לתמיכת רוב קולות של כל הנציגים, תוך שלושים יום על האספה הלאומית לבחור נשיא חדש לממשלה או להביע בהצבעה חדשה את אמונה בנשיא הממשלה המכהן, או שאם לא תעשה זאת, נשיא הרפובליקה יפזר את האספה הלאומית ויכריז על בחירות חדשות. נשיא הממשלה רשאי לקשור את שאלת האמון באימוץ חוק או בהחלטה אחרת באספה הלאומית. אם החלטה כזו לא מתקבלת, רואים אותה כאילו התקבלה הצבעת אי-אמון בממשלה. לא פחות מארבעים ושמונה שעות צריכות לחלוף בין הדרישה להצבעת אמון לבין ההצבעה עצמה.

 בלגיה 
בלגיה אימצה הצבעת אי אמון קונסטרוקטיבית בחוקת בלגיה המתייחסת לפיזור הפרלמנט.

 סעיף 46 [סיבות לפירוק]

(1) למלך יש זכות לפזר את בית הנבחרים רק אם האחרון, ברוב מוחלט של חבריו:

1) או דוחה הצעת אמון בממשלה הפדרלית ואינו מציע למלך, תוך שלושה ימים מיום דחיית ההצעה, מינוי יורש לראש הממשלה;

2) או מאמץ הצעת אי-אישור (אי אמון) ביחס לממשלה הפדרלית ואינו מציע למלך במקביל מינוי יורש לראש הממשלה.

(2) ניתן להצביע על הצעות האמון והאי-אישור רק לאחר עיכוב של ארבעים ושמונה שעות לאחר הגשת ההצעה.

(3) יתר על כן, המלך רשאי, במקרה של התפטרות הממשלה הפדרלית, לפזר את בית הנבחרים לאחר שקיבל את הסכמתו שהובעה על ידי הרוב המוחלט של חבריה.

(4) פיזור בית הנבחרים כרוך בפיזור הסנאט.

(5) פעולת הפיזור כרוכה בכינוס של ציבור הבוחרים תוך ארבעים יום ושל הלשכות תוך חודשיים.

 מערכות וסטמינסטר 
במערכות מפלגתיות בשיטת וסטמינסטר, בדרך כלל אין צורך בהצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית. ראש ממשלה העומד בפני הצבעת אי אמון חייב להתפטר מיד או לבקש פיזור של הפרלמנט ובחירות חדשות. מערכת זו יציבה בדרך כלל מכיוון שמפלגות פוליטיות חזקות במערכת וסטמינסטר מבטיחות מספר קטן מאוד של מועמדים ראויים להחלפת ראש ממשלה, וגם מבטיחה ממשלת רוב תכופה ויציבה.

 ראו גם 
 דמוקרטיה פרלמנטרית
 עליונות המחוקק
 הצעת אי-אמון

 הערות שוליים 

קטגוריה:משפט חוקתי
קטגוריה:הצעות חוק
קטגוריה:פוליטיקה