יחסי האיחוד האירופי – יוון

הרפובליקה ההלנית, או בשמה הרשמי יוון, הצטרפה באופן רשמי לקהילה הכלכלית האירופית (שהפכה לימים לאיחוד האירופי) ב-1 בינואר 1981, והייתה למדינה העשירית שהצטרפה לארגון. הבקשה להצטרפות הוגשה בשנת 1975, זמן קצר לאחר נפילת המשטר צבאי במדינה והחזרת הדמוקרטיה, והיא סימנה את רצונה של יוון לעגן את מקומה בזירה האירופית ולחזק את היציבות הפוליטית והכלכלית.

הקשרים בין יוון לבין מוסדות הקהילה החלו כבר בשנות ה-60, עם חתימת הסכם אסוציאציה בשנת 1962, אך אלה הוקפאו במהלך תקופת הדיקטטורה. חידוש הדמוקרטיה הוביל להתקרבות מחודשת ולפתיחת משא ומתן להצטרפות. במהלך התהליך הועלו סוגיות הנוגעות למצב הכלכלי, לרמת הפיתוח ולעמידה בדרישות האירופיות, אך התמיכה בשילובה של יוון גברה, במיוחד מתוך ראייה אסטרטגית של הרחבת הקהילה למדינות דרום אירופה.

מאז הצטרפותה, יוון הייתה שותפה מרכזית בתהליכי האינטגרציה האירופית, תוך שהיא מתמודדת עם אתגרים כלכליים ופוליטיים שהשפיעו על יחסיה עם מוסדות האיחוד האירופי לאורך השנים.

 רקע היסטורי על היחסים בין יוון לאיחוד האירופי 
לאחר מלחמת העולם השנייה, ידעה יוון תקופה סוערת שכללה מלחמת אזרחים עקובה מדם ב-1946-1949 בין כוחות קומוניסטיים לבין כוחות הממשלה הפרו-מערביים. המאבק הסתיים בניצחון המחנה הממלכתי, אך הותיר חותם עמוק על החברה היוונית והעמיק את הזיקה המערבית שלה. היחסים בין יוון לבין מוסדות אירופה החלו להתגבש כבר בשנות ה-60, כאשר בשנת 1962 נחתם הסכם אסוציאציה בין יוון לבין הקהילה הכלכלית האירופית (EEC), שקדם להקמת האיחוד האירופי במתכונתו הנוכחית. הסכם זה כלל תהליך הדרגתי לקראת איחוד מכסים, ביטול מכסים על מוצרים תעשייתיים ומתן סיוע כלכלי ופיננסי ליוון מטעם הקהילה, במטרה לקדם את פיתוחה הכלכלי של המדינה. על רקע המלחמה הקרה, נחשבה יוון לבעלת חשיבות גאו-פוליטית כחוליה אסטרטגית בגבולה הדרומי של אירופה. קשרים אלו התבססו לא רק על שיקולים כלכליים, אלא גם על זיהוי של יוון כחוליה במערך המערבי מול השפעת ברית המועצות במסגרת המלחמה הקרה.

ממוזער|250px|חותם המדינה הגדול ששימש בתקופת החונטה (1973-1974).
התקדמות זו נבלמה בעקבות הפיכה צבאית ביוון בשנת 1967 והקמת משטר צבאי, אשר הובילו להקפאת היחסים עם מוסדות הקהילה בשל הפגיעה בדמוקרטיה ובערכים הליברליים. רק עם חזרת המשטר דמוקרטי בשנת 1974 חודשו הקשרים, על רקע רצונה של יוון להשתלב מחדש במרחב האירופי. בתקופה זו עיצבו מוסדות הקהילה את זהותם סביב עקרונות של דמוקרטיה, זכויות האדם ושלטון החוק, שהפכו לתנאי יסוד להצטרפות מדינות חדשות במיוחד בדרום אירופה. על רקע זה, החלה יוון לבחון אפשרות של הצטרפות מלאה למוסדות הקהילה הכלכלית האירופית.

 היחסים לפני ההצטרפות לאיחוד האירופי 
לפני הגשת הבקשה להצטרפות, יחסי יוון עם הקהילה הכלכלית האירופית (EEC) נשענו בעיקר על שיתופי פעולה מסחריים והסכמים כלליים, מבלי שהמדינה הייתה חלק מהשוק המשותף. הכלכלה היוונית באותה תקופה התאפיינה במדיניות פרוטקציוניסטית, שכללה מעורבות ממשלתית נרחבת, סובסידיות, תמריצים והגנה מכסית, שנועדו לעודד תיעוש במדינה בעלת שוק פנימי מצומצם והון מוגבל. אף שהמדינה עודדה יזמות פרטית, רבים מהתעשיינים פעלו תחת תנאי הגנה ממושכים והיססו להשקיע באופן עצמאי. במקביל, גברו לחצים אינפלציוניים, עלתה ריכוזיות כלכלית והועמקה התלות בייבוא.

לקראת סוף שנות ה-60 ותחילת שנות ה-70, גברה ההבנה כי מודל הפיתוח הקיים הגיע למבוי סתום, וכי השתלבות במערך האירופי עשויה לייצר מסגרת יציבה ופתוחה יותר לצמיחה. לאחר נפילת המשטר הצבאי ב-1974, התחזקה המגמה המדינית לחיזוק הקשרים עם אירופה ולהשתלבות בקהילה הכלכלית האירופית. ראש הממשלה קונסטנדינוס קרמנליס, שעמד בראש היוזמה המדינית, הדגיש בנאום בפרלמנט היווני באוקטובר 1976 את חשיבות ההצטרפות כערובה לביסוס הדמוקרטיה, לייצוב המערכת הפוליטית לאחר שנות הדיקטטורה ולהתמודדות עם אתגרים אזוריים, ובראשם המתיחות עם טורקיה. בדבריו טען קרמנליס כי ההצטרפות מהווה "בחירה היסטורית" שנועדה לעגן את שייכותה של יוון לאירופה, ולא נבעה רק משיקולים כלכליים. ההצטרפות הוצגה כיעד אסטרטגי-לאומי, על אף התנגדות פנימית מצד זרמים אידאולוגיים שונים.

 הגשת הבקשה להצטרפות לאיחוד האירופי 
ממוזער|250px|מכתב הבקשה הרשמי של יוון להצטרפות לקהילה הכלכלית האירופית (12 ביוני 1975).

לאחר נפילת שלטון החונטה והשבת המשטר הדמוקרטי בשנת 1974, ביקשה ממשלת יוון לעגן את יציבותה הפוליטית והכלכלית באמצעות השתלבות מלאה במסגרת האירופית. ביוני 1975, הגישה ממשלתו של קונסטנדינוס קרמנליס בקשה רשמית להצטרפות לקהילות האירופיות- הקהילה הכלכלית האירופית, קהילת הפחם והפלדה, וERUATOM, בהתאם לסעיף 237 של אמנת רומא. הבקשה לא נתפסה רק כמהלך טכני, אלא כהצהרה אסטרטגית מצד יוון על מחויבותה לערכים הדמוקרטים ולשייכות לגוש המדינות המערביות. עבור יוון, ההצטרפות שימשה אמצעי להתנערות מעברה האוטוריטרי, חיזוק כלכלתה וקבלת לגיטימציה בזירה הבינלאומית. ההקשר הבינלאומי, ובעיקר המתח האידאולוגי של המלחמה הקרה, העניק למהלך ההצטרפות חשיבות אסטרטגית בעיני מוסדות הקהילה, שביקשו לבסס את השפעתן בדרום-מזרח אירופה ולמנוע חדירה סובייטית לאזור.

מהצד השני, גם הקהילה הכלכלית האירופית ראתה בבקשתה של יוון הזדמנות אסטרטגית, שילובה שימש לחיזוק הדמוקרטיה במדינה שזה עתה יצאה מדיקטטורה ולביצור גבולה הדרום-מזרחי של אירופה מול השפעות ברית המועצות במהלך המלחמה הקרה. הרצון להרחיב את גבולות הקהילה אל מדינה בעלת מיקום גאו-פוליטי מרכזי, תוך הבניית דימויה של הקהילה כמועדון של דמוקרטיות ליברליות, תרם לתמיכה במהלך.

הנציבות האירופית פרסמה חוות דעת חיובית ב-1976, שהכירה בזכותה של יוון להצטרף, תוך הדגשה על מחויבותה לדמוקרטיה, שלטון החוק וזכויות האדם. עם זאת, מדינות מסוימות בקהילה הביעו הסתייגות, בעיקר סביב השפעת ההצטרפות על מדיניות החקלאות המשותפת ובפרט בתחומים כמו פירות, ירקות ויין. מנגד, מדינות אחרות בהן גרמניה המערבית ואירלנד, הביעו תמיכה. לצד חששות של מעסיקים יוונים מפני אובדן ההגנות הכלכליות, הביעו כלכלנים ובכירים בהם נגיד בנק יוון פרופ' קסנופון זולוטס, תמיכה בציון יתרונות אסטרטגיים וכלכליים של יוון, מיקומה הגאוגרפי, משאביה וצי הסוחר שלה כתרומה פוטנציאלית לקהילה.

 המשא ומתן על הצטרפות יוון לקהילה הכלכלית האירופית 

 סוגיות 
תהליך המשא ומתן על הצטרפותה של יוון לקהילה הכלכלית האירופית כלל דיון בסוגיות מוסדיות, כלכליות ופוליטיות מהותיות. בין המרכזיות שבהן עמדו שאלות הנוגעות למידת התאמתה של הכלכלה היוונית לכללי השוק המשותף, במיוחד בתחום החקלאות. מבנה חקלאי מסורתי, רמת פיתוח נמוכה ותלות בסובסידיות ממשלתיות עוררו חשש מהשפעה שלילית על מדיניות החקלאות המשותפת של הקהילה. נוסף על כך, נדונה יכולתה של יוון להשתלב במנגנוני קבלת ההחלטות של הקהילה, לאור חולשת מוסדותיה המנהליים והפערים ברמת התשתיות והשירות הציבורי.

 אתגרים 
במהלך המשא ומתן הוצגו שורה של אתגרים כלפי מוכנותה של יוון להצטרפות. בדו"ח הנציבות האירופית מ-1976 הובלטו פערים משמעותיים בין יוון למדינות החברות ובהם שיעורי אינפלציה גבוהים, חוסר יציבות מקרו-כלכלית, תלות בייבוא וגרעון מתמשך במאזן התשלומים. רמות הפיתוח האזורי במדינה היו בלתי מאוזנות והמערכת הכלכלית דרשה רפורמות נרחבות בתחומים כמו מיסוי, רגולציה פיננסית ומנהל ציבורי. לנוכח אתגרים אלו עלתה שאלת היכולת של יוון ליישם את החקיקה האירופית ולמלא את מחויבויותיה במסגרת הקהילה בפרק זמן קצר יחסית. בדו"ח הנציבות האירופית הוצגו נתונים שתיארו את יוון כמדינה כשירה להצטרפות בכפוף לרפורמות, אך חוקרים מאוחרים יותר הטילו ספק באמינות הדוחות, בטענה כי ההערכות היו אופטימיות מדי והושפעו משיקולים פוליטיים.

 מכשולים 
במהלך המשא ומתן עלו גם מחלוקות פנימיות במוסדות הקהילה עצמה. בתוך הנציבות האירופית נרשמה התנגדות של חלק מהנציבים, ובראשם אלטיארו ספינלי, שחשש מהצטרפות מדינה שאינה עומדת לחלוטין בקריטריונים הכלכליים ומהיווצרות תקדים מדיני להצטרפותן של מדינות נוספות במצבה של יוון. בנוסף, הועלו חששות כלפי העלות התקציבית הצפויה של שילוב יוון, בפרט בתחום החקלאות, לצד סוגיות מדיניות כגון ההשפעה על יחסי הקהילה עם טורקיה. הנציבות הציעה חלוקה של תקופת המעבר לשני שלבים, על בסיס עמידה ביעדים כלכליים, אך מועצת השרים בחרה להאיץ את התהליך מסיבות פוליטיות, כדי לעגן את הדמוקרטיה ביוון לאחר תקופת שלטון החונטה. ההכרעה לצרף את יוון במהירות שיקפה את המתח בין דרישות מוסדיות וטכניות לבין השאיפה לבסס את הדמוקרטיה ולחזק את מעמד הקהילה בדרום אירופה בתקופת המלחמה הקרה.

 ההצטרפות לאיחוד האירופי 

 מכשולים 
מהלך הצטרפותה של יוון לקהילה הכלכלית האירופית בסוף שנות ה-70 עורר מחלוקות פנימיות בין מדינות החברות, במיוחד בשל העברו הלא דמוקרטי של השלטון היווני. החששות התמקדו ביציבות הדמוקרטיה במדינה, בתפקוד מוסדותיה ובכשירות כלכלתה להשתלב במערך השוק האירופי המשותף. גורמים שונים העלו ספקות באשר למידת מוכנותה של יוון לעמוד בדרישות החברות המלאה, על רקע המעבר הטרי ממשטר צבאי לדמוקרטיה פרלמנטרית.

 סוגיות 
במהלך המגעים התנהלו דיונים נרחבים סביב שאלת ההתאמה הכלכלית והפוליטית של יוון למבנה הקהילה. עלו סוגיות עקרוניות בנוגע לשילוב כלכלה מתפתחת בתוך מסגרת ליברלית-מערבית מבוססת, ולנוכח הפערים הגדולים בתשתיות, רגולציה ואחידות מוסדית. נוסף לכך, נידונה המשמעות הסמלית של צירוף מדינה ששבה לדמוקרטיה, והשפעת הצעד על תדמית הקהילה כלפי פנים וחוץ.

 אתגרים 
ממוזער|300px|חתימת הסכם ההצטרפות של יוון לקהילה הכלכלית האירופית, 28 מאי 1979

לצד ההיבטים המוסדיים והכלכליים, ההצטרפות לוותה גם באתגר גאו-פוליטי, כאשר מוסדות הקהילה ביקשו לשדר מסר של סולידריות עם מדינות דרום אירופה המחויבות לערכים דמוקרטיים. התמיכה שגיבשו הנציבות והפרלמנט האירופי בצירוף יוון ביטאה לא רק אינטרס אזורי, אלא גם תפיסה ערכית שראתה בהצטרפות אמצעי לחיזוק הדמוקרטיה ולהבטחת יציבות אזורית.

המשא ומתן הסתיים בהצלחה, וב-28 במאי 1979 נחתם הסכם הצטרפות. יוון הפכה רשמית לחברה העשירית בקהילות האירופיות ב-1 בינואר 1981, מהלך שנתפס כהיסטורי ושיקף את המיזוג בין שיקולים פוליטיים לבין מטרות כלכליות.

 היחסים של יוון עם האיחוד האירופי כיום 

 משבר החוב והשפעתו על היחסים 
ממוזער|250px|שיעור חוזי ביטוח חוב ריבוני (CDS) של יוון בהשוואה למדינות אירופיות אחרות, הממחיש את תפיסת הסיכון הגבוהה של המשקיעים בתקופת משבר החוב (2012-2009).
משבר החוב הריבוני שפרץ ביוון בשנת 2009 היווה נקודת מפנה ביחסי המדינה עם האיחוד האירופי. במסגרת תוכניות הסיוע שגובשו בשיתוף עם  (התאגדות של הנציבות האירופית, הבנק המרכזי האירופי, וקרן המטבע הבין-לאומית שהוקמה כדי לנהל את משבר החוב), נדרשה יוון ליישם מדיניות כלכלית נוקשה שכללה קיצוצים תקציביים, רפורמות מבניות, הפרטות ושינויים רגולטוריים. צעדים אלו, שנקבעו ברובם על ידי גורמים חיצוניים, עוררו דיון ציבורי ופוליטי נרחב בשאלת הריבונות, כאשר תהליך קבלת ההחלטות עבר בפועל אל מחוץ לגבולות המדינה.

מעורבות מוסדות האיחוד במדיניות הפנים של יוון לוותה בביקורת כלפי אובדן העצמאות הכלכלית ובתחושת ניכור כלפי מוסדות אירופה, אשר נתפסו בעיני רבים כמרוחקים ואדישים למצוקות האוכלוסייה. המשבר העמיק את המתחים בין דרישות האיחוד לבין הצרכים המקומיים והשפיע על תחומי מדיניות שונים, בראשם ההגירה והפיקוח התקציבי. במקביל, גברו תחושות אי-אמון בציבור כלפי המערכת האירופית והאזרחות האירופית החלה להיתפס בעיני חלק מהאזרחים כרשת ביטחון במציאות של חוסר יציבות כלכלית ופוליטית. מגמות אלו באו לידי ביטוי בשיח הפוליטי, במדיניות הציבורית ובעליית אירוסקפטיות שזכתה לביטוי בבחירות ובמחאות.

 סוגיות ותחומי מדיניות מרכזיים ביחסים כמדינה חברה 
יוון נטלה חלק הדרגתי במדיניות ההגירה והמקלט של האיחוד האירופי, תוך יישום תקנות כגון אמנת דבלין והשתתפות ביוזמות משותפות לניהול גבולות והחזרת מהגרים. המדינה הקימה חנות רישום (hotspots) ושיתפה פעולה עם סוכנויות כגון Frontex, אך נתקלה בקשיים מבניים ולוגיסטיים שהקשו על יישום מלא של ההנחיות האירופיות. במקביל, המשבר הכלכלי והסדרי החילוץ הציבו את יוון בליבת מערכת הפיקוח הפיזיקלי של האיחוד. המדינה נדרשה לדווח באופן שוטף על מדיניות התקציב שלה ופעלה תחת פיקוח צמוד מצד מוסדות האיחוד. מדיניות זו עוררה שאלות באשר לגבולות העצמאות הכלכלית של מדינות חברות, ולמידת יכולתן לקבוע סדרי עדיפויות פנימיים במסגרת דרישות העל של האיחוד.

 הצטרפות להסכם שנגן 
ממוזער|250px|מפת אזור שנגן, הכוללת את יוון כחברה מאז 2000.

יוון הצטרפה באופן רשמי לאזור שנגן בשנת 2000, לאחר הליך ממושך של בדיקה והיערכות מוסדית. הצטרפות זו חייבה את יוון לאמץ את תקנות שנגן בנוגע לניהול גבולות, הנפקת ויזות, שיתוף מידע ובקרת תנועה בין מדינות האיחוד. בשל מיקומה הגאוגרפי כמדינת גבול חיצוני של האיחוד, נתקלה יוון בקשיים ביישום מלא של ההנחיות, במיוחד בתחום ניהול ההגירה והבקרה בגבולותיה הימיים. במהלך השנים, מוסדות האיחוד האירופי, ובראשם הנציבות האירופית, הביעו ביקורת חריפה על כשלים בפיקוח בגבולות יוון ובשנת 2016 אף נבחנה האפשרות להפעיל סעיף מהסכם שנגן המאפשר החזרת ביקורת גבולות זמנית, בעקבות ליקויים חמורים ומתמשכים בניהול הגבולות החיצוניים. דו"ח מיוחד של מחלקת המחקר של הפרלמנט האירופי הדגיש את אתגרי הפיקוח והצורך בשיפור התשתיות והניהול הארגוני בגבולות יוון, במיוחד לנוכח זרם המהגרים הגובר.

 אתגרים 
ממוזער|250px|ילדים פליטים במחנה באי לסבוס, 2016, המחשה חזותית לאתגרים של יוון כמדינת גבול באיחוד.

יוון מתמודדת עם אתגרים מבניים מתמשכים ביישום מדיניות האיחוד האירופי ובפרט בתחום ההגירה. העומס על מערכות הקליטה, ממחסור בתשתיות והתנגדות ציבורית באזורים שונים הובילו לביצוע חלקי בלבד של ההנחיות האירופיות. בתחום הכלכלי, ההתערבות הישירה של מוסדות האיחוד נתפסה בעיני רבים כפוגעת בריבונות הלאומית, במיוחד על רקע צעדי הצנע והשינויים החברתיים הנרחבים שנדרשו. הקונפליקט בין דרישות מוסדות האיחוד לבין אילוצים פוליטיים פנימיים הפך לאתגר מתמשך, המשפיע על יציבות המשטר, על אמון הציבור ועל יכולתה של יוון לתמרן בין מחויבויותיה האירופיות לבין צרכים מקומיים.

 דעת קהל 
הציבור היווני גילה יחס מורכב כלפי האיחוד האירופי, במיוחד לנוכח השלכות המשבר הכלכלי ומדיניות ההגירה. מדיניות ההגירה המשותפת נתפסה לעיתים כמרוחקת ומנותקת מהמציאות הייחודית של יוון כמדינת גבול, ונקלטה באי-אמון באזורים מוכי עומס. בתחום הכלכלי, צעדי הצנע שנכפו על המדינה עוררו מחאות נרחבות, שביתות ועלייה בתמיכה במפלגות ביקורתיות כלפי האיחוד, בראשן סיריזה. האמון במוסדות האירופיים נשחק וחלקים רחבים בציבור ייחסו לאיחוד אחריות להחרפת המשבר ולפגיעה ברווחה החברתית. תחושת אובדן הריבונות התקבעה כחלק מהשיח הציבורי והובילה להתעצמות הביקורת כלפי האיחוד ככוח חיצוני שאינו רגיש לצרכים הלאומיים.

 אירוסקפטיות 
המשבר הכלכלי והפערים הכלכליים הנתפסים בין מדינות האיחוד תרמו להתחזקות מגמות אירוסקפטיות ביוון. בקרב חלק מהציבור, מוסדות האיחוד נתפסו ככוח טכנו-בירוקרטי חיצוני המכתיב מדיניות כלכלית וחברתית מבלי להביא בחשבון את המאפיינים המקומיים והעדיפויות הלאומיות. תחושות של אובדן ריבונות והיעדר שליטה על מדיניות פנימית לוו בקריאות לרפורמה עמוקה במבנה האיחוד, ובמיוחד בדרכי קבלת ההחלטות בו. עם זאת, מרבית הגורמים הפוליטיים המרכזיים ביוון לא קראו ליציאה מן האיחוד, אלא לתיקון המסגרת הקיימת וחיזוק מעמדה של יוון בתוכה.

 תמורות בתפיסת הריבונות במסגרת האיחוד האירופי 
המקרה היווני שיקף תהליך רחב יותר של שינוי בתפיסת הריבונות המדינתית באיחוד האירופי. עם התפתחות האינטגרציה הכלכלית והעמקת הפיקוח הפיזיקלי, מדינות חברות מצאו עצמן נדרשות ליישם מדיניות כלכלית, תקציבית וחברתית בהתאם להנחיות שמקורן במוסדות האיחוד. משבר החוב של יוון המחיש את גבולות העצמאות של מדינות החברות בגוש האירו, כאשר קבלת החלטות קריטיות עברה לידי גורמים חיצוניים. תהליך זה עורר דיון נרחב על האיזון בין שותפות באיחוד לבין שמירה על עצמאות לאומית, תוך הדגשת המתח בין אחריות משותפת לבין אוטונומיה מדינתית. הדילמות שהתעוררו בעקבות המשבר הובילו לקריאות לרפורמות מוסדיות באיחוד עצמו ולביקורת על מודל המשילות הנוכחי, במיוחד במדינות הפריפריה.

 הערות שוליים 

קטגוריה:ערכים ללא קטגוריות פיזיות - יחסי חוץ