יחסי אוסטריה – האיחוד האירופי

יחסי אוסטריה והאיחוד האירופי הם היחסים דיפלומטיים, כלכליים, פוליטיים וביטחוניים בין אוסטריה לבין האיחוד. התהליך הרשמי להצטרפות לאיחוד האירופי החל עם הגשת בקשת ההצטרפות בשנת 1989. ההצטרפות אושרה על ידי המדינות החברות ונכנסה לתוקף ב-1 בינואר 1995. מאז הצטרפותה, אוסטריה משתתפת באופן מלא במוסדות האיחוד ובשוק הפנימי האירופי, תוך שמירה על עקרונות מרכזיים כמו נייטרליות צבאית ושיתופי פעולה ביטחוניים במסגרת אירופית. אוסטריה הצטרפה לאזור שנגן ב-1997 ולגוש האירו ב-1999.

רקע היסטורי והיחסים לפני ההצטרפות
אחרי מלחמת העולם השנייה, עלתה הרפובליקה השנייה של אוסטריה שעוצבה כדמוקרטית ונייטרלית, כתנאי לקבלת העצמאות שלה היחסים של אוסטריה כלפי האיחוד היו אמביוולנטיים כי מצד אחד היא הייתה נייטרלית והיה חשש שכניסה לאיחוד הייתה מתפרשת כפרובוקציה מצד ברית המועצות ומצד שני השלבים הראשונים של התאוששות אחרי מלחמת העולם השנייה עוצבו במידה רבה על ידי השתתפות בתוכנית ההתאוששות האירופית.

ב-1948 אוסטריה נכנסה ל-OEEC (הארגון לשיתוף פעולה כלכלי באירופה) למרות ההתנגדות של הסובייטים, כחלק מתוכנית מרשל, וקיבלה ממנה 962 מיליון דולר. בנוסף על כך קיבלה גם כספים מה-EPU (איחוד התשלומים האירופי), שהוקם ב-1950 (אוסטריה נהייתה חברה מלאה שלו ב-1953), ומ-UNRRA (סוכנות הסעד והשיקום של האומות המאוחדות).

בשנת 1956 אוסטריה אמנם לא הייתה חלק מקהילת הפחם והפלדה האירופית (הסכם בין מדינות אירופה שנועד ליצור שוק משותף ולבטל מכסים, מיסים והגבלות על סחר בפחם ובפלדה), אבל היא חתמה איתם על הסכמי מכס ומחירים. לאחר הקמת ה-EEC (הקהילה הכלכלית האירופית, לימים האיחוד האירופי) ב-1957, אוסטריה החלה במשא ומתן על מתן להגיע להסכם עם המדינות החברות, מאחר שהסחר איתן היווה כ-50% מהיצוא של אוסטריה, אך הצטרפות מלאה ל-EEC לא התאפשרה עקב חשש שחברות בקהילה תסתור את עקרון הנייטרליות אליו אוסטריה מחויבת. המשא ומתן לא צלח מאחר שאוסטריה ביקשה להצטרף רק לאזור הסחר החופשי ולא לחתום על הסכמים נוספים, וצרפת דחתה זאת מחשש בפגיעה באינטגרציה המתגבשת. כתוצאה מכך, אוסטריה ושש מדינות נוספות חתמו על אמנת סטוקהולם ב-1960, ששימשה להקמת ה-EFTA (איגוד הסחר החופשי האירופי) - ארגון שמטרתו ליצור אזור סחר חופשי בתחומים תעשייתיים ומסחריים. הארגון ביטל את המכסים בין המדינות החברות בתחומים שונים, למעט חקלאות, תחום בעל חשיבות לאוסטריה. ה-EFTA הוקם בעקבות כישלון המאמצים להגיע להסכם בין המדינות המייסדות שלו לקהילה הכלכלית האירופית. לאחר מכן, ביולי 1972 נחתם הסכם בין מדינות ה-EFTA למדינות ה-EEC, שנכנס לתוקף ב-1973. ההסכם יצר אזור סחר חופשי בין אוסטריה ל-EEC, מה שחיזק את הקשרים הכלכליים בין הצדדים. אף על פי שהסכם זה סייע לייצוא התעשייתי של מדינות EFTA בכך שהעניק להן גישה כמעט בלתי מוגבלת לשוק של ה-EEC, הוא לא אפשר פיתוח של יחסים כלכליים עמוקים ומקיפים יותר.

ב-1989 הוגשה הבקשה לחברות באיחוד האירופי, וב-1994, תוך כדי המשא ומתן, אוסטריה הצטרפה ל-EEA (האיחוד הכלכלי האירופי) שהוקם על מנת ליצור אינטגרציה בין מדינות ה-EFTA ל-EEC, ואפשר תנועה חופשית של סחורות, שירותים, הון ועבודה. כחברה ב-EFTA, אוסטריה הייתה מעורבת בתהליך הקמתו של ה-EEA. בשביל אוסטריה, זו הייתה נקודת הביניים בין ה-EFTA לחברות מלאה באיחוד האירופי, ולא תחליף ל־EFTA. ההצטרפות ל-EEA חיזקה את התמיכה הציבורית והפוליטית באוסטריה בהצטרפות מלאה לאיחוד האירופי, בכך שהבליטה את חסרונותיו של מעמד חסר השפעה על תהליכי קבלת ההחלטות. זאת משום שה-EFTA אימץ את רוב החוקים של ה-EEC, אבל המדינות החברות ב-EFTA שאינן חברות באיחוד, לא יכלו להשפיע באופן ישיר על ניסוח החקיקה או קבלתה, אלא רק להשתתף בהתייעצויות מוקדמות. הצטרפות לאיחוד האירופי תאפשר לאוסטריה להשפיע באופן ישיר ומשמעותי על תהליכי קבלת ההחלטות. ההסכם נתחם ב-2 במאי 1992 ונכנס לתוקף ב-1 בינואר 1994 וכלל את כל המדינות החברות ב-EFTA, חוץ משווייץ.

הגשת הבקשה להצטרפות והמשא ומתן
ב-1989, עם תחילת סיום המלחמה הקרה, המועצה הלאומית של אוסטריה הוציאה צו שמבקש מהממשלה הפדרלית להגיש בקשת חברות לאיחוד האירופי. הבקשה הרשמית להצטרפות הוגשה ביולי של אותה השנה, והתקבלה על ידי האיחוד האירופי (דאז הקהילות האירופיות) ב-31 ביולי 1991.

המשא ומתן התחיל בפברואר 1993 בבריסל והסתיים ב-1 במרץ 1994. אלויס מוק ובריגיטה אדרר היו המובילים שלו מהצד האוסטרי. לאוסטריה היו מספר בקשות, והאיחוד האירופי קיבל את הבקשה של מוק שאוסטריה תישאר נייטרלית. כמו כן, אוסטריה רצתה את הזכות לשמור על הסטנדרטים הסביבתיים והחברתיים הגבוהים שלה והמשך של הסכם המעבר התחבורתי עם האיחוד האירופי משנת 1991 (הסכם שנחתם בין אוסטריה לאיחוד האירופי שמטרתו הייתה הפחתת זיהום שנוצר מרכבי משא גדולים). בנוסף, היא ביקשה תקופת מעבר בהסתגלות לכללים של CAP (המדיניות החקלאית המשותפת) ולתעשיית עיבוד המזון הקשורה אליה, מתוך רצון על המבנה החקלאי הייחודי באוסטריה שמורכב מחוות קטנות ובינוניות ברחבי המדינה. סוגיה נוספת שעלתה כללה רכישה של מגורים משניים באוסטריה על ידי אזרחי האיחוד האירופי, שזוהתה כחשובה במיוחד באזורים כפריים באוסטריה, האוסטרים חששו כי אזרחים אירופיים ירכשו נכסים באזורים אלו מבלי להתגורר בהם בפועל, דבר שעלול להפוך את האזורים לקהילות שוממות וחסרות חיים..
סוגיות הסכם המעבר התחבורתי והמגורים המשניים נפתרו ב-1 במרץ 1994 - אוסטריה קיבלה 10 שנות הארכה להסכם המעבר התחבורתי ו-5 שנות הארכה בנושא המגורים המשניים.

בנושא החקלאות במשא ומתן התעורר קושי מיוחד - עם אימוץ ה-CAP, חקלאי אוסטריה היו צפויים להתמודד עם תחרות מוגברת וירידה במחירי התוצרת שלהם. מוק טען שבהתחלה האיחוד האירופי סימן שהוא מוכן לקבל תקופת מעבר במגזר החקלאות ולאחר מכן שינה את דעתו ואמר שבמקום הוא יאפשר סיוע כספי לאומי של אוסטריה למגזר אך לא יאפשר תקופת מעבר. מוק לא היה מרוצה מכך כי זה היה עוד נטל על התקציב של אוסטריה והמשא ומתן נפסק לשלב מסוים. בסופו של דבר, אוסטריה קיבלה את זה כי האיחוד האירופי לקח על עצמו חלק מהסיוע הכספי לחקלאים האוסטריים. לבסוף הוסכם כי החקלאים יורידו את המחירים ב-17%, זאת הייתה אחת מההתנגדויות להצטרפות לאיחוד האירופי, שזה יפגע בחקלאים הקטנים. אבל האיחוד שילם לחקלאים כדי לאזן את ההפסדים, 13 מיליארד בשנה הראשונה ובמשך 4 השנים הבאות, סה"כ של 9 מיליארד בשנה.

אוסטריה רצתה לשמר את הסטנדרטים הגבוהים שלה בנוגע לסביבה, ששונים משל האיחוד האירופי (לדוגמה, אוסטריה לא התירה שימוש בכימיקלים כמו PCP ותרכובות כספית בשונה מהאיחוד האירופי). הוסכם על תקופת מעבר של 4 שנים, ובמהלכם האיחוד שקל להקשיח את הסטנדרטים שלו. כך הושגו הסכמות להפחתת פליטות מזיקות ב-60% עד 1 בינואר 2004, עם בדיקות תקופתיות כל שלוש שנים לאחר תקופת המעבר, נדרש על אוסטריה ליישר קו עם החלטות האיחוד האירופי. במהלך תקופת המעבר אוסטריה קיבלה את היכולת להשפיע על החלטות בתחום הסביבה.
בדומה לנושא הסביבה, גם בסטנדרטים נוספים, הנוגעים בבריאות ובתקנות בטיחות במקום העבודה, הוסכם על תקופת מעבר של 4 שנים.

במהלך המשא ומתן, אוסטריה הדגישה את מעמדה הנייטרלי יחד עם מחויבותה ל-CFSP (מדיניות החוץ והביטחון המשותפת של האיחוד האירופי). אוסטריה הגיעה למסקנה זו כבר בשלב מוקדם יותר, עוד לפני המשא ומתן, בהסתמך על ניתוח שהראה שה-CFSP לא יפגע בנייטרליות שלה מכיוון שהוא שלל שיתופי פעולה צבאיים.

משאל העם
החוקה האוסטרית דרשה שאוסטריה תבצע משאל, כי היא לא תמיד תוכל לקבוע את המילה האחרונה בהחלטות שישפיעו על המדינה בתוך האיחוד האירופי כמו כן, הצטרפות לאיחוד משמעותה שינויים בעקרונות חוקתיים של המדינה. המשאל נערך ב-12 ביוני 1994 ותוצאותיו היו 66% בעד הצטרפות לאיחוד. באחוזי הצבעה של כ-80%.

תומכי ההצטרפות
ÖVP (מפלגת העם האוסטרית) הייתה גם היא בעד ההצטרפות לאיחוד, בעיקר מהפן הכלכלי, ואף הובילה קמפיין בעד ההצטרפות.
SPÖ (המפלגה הסוציאל-דמוקרטית האוסטרית) שינתה את עמדתה הסקפטית שהחזיקה בה קודם לכן, ותמכה בהצטרפות לאחר ששוכנעה על ידי הקנצלר פרנץ ורניצקי, שהציג בפניהם את היתרונות הכלכליים בהצטרפות לאיחוד. גם היא ניהלה קמפיין בעד ההצטרפות בשנת 1994.
השותפים הסוציאליים באוסטריה, שכללו גורמים כגון ההתאחדות לתעשייה, VÖI (איגוד העובדים האוסטרי), ÖGB (ליגת החקלאים Bauernbund) ונציגי עסקים קטנים ובינוניים (המשויכים לליגת העסקים של מפלגת העם), תמכו בחברות באיחוד. עם זאת, תמיכה זו לא הייתה אחידה בכל הקבוצות.

מתנגדי ההצטרפות
FPÖ (מפלגת החירות האוסטרית) הייתה בעד ההצטרפות לאיחוד, ובתחילת שנות ה-90 החל מעבר הדרגתי ממפלגה פרו-אירופית חזקה למתנגדת להצטרפות אוסטריה לאיחוד. המעבר היה בעיקר בגלל חשש מה"הריכוזיות של בריסל" והפחד מאיבוד הזהות האוסטרית.
מפלגת הירוקים התנגדה גם היא להצטרפות - המפלגה פרסמה במסמך בפברואר 1989 שמונה את הסיבות להתנגדותם, ביניהן: חוסר התאמה בין חברות באיחוד לנייטרליות של אוסטריה, התרחבות תעשייתית גלובלית ללא התחשבות בהיבטים סביבתיים וחברתיים וחוסר לגיטימציה דמוקרטית של מוסדות האיחוד.
קבוצות בעלות אינטרסים שונות, כמו איגודי עובדים וחקלאים מסוימים, בעלי ההון והעובדים במגזרים שונים כמו תעשיית המזון, מכסים ותנועת תעבורה התנגדו להצטרפות. עם זאת, לא הושגה עמדה משותפת בין קבוצות אלה בשל האינטרסים השונים שלהן, ולא הייתה להם תמיכה מהשרים בממשלה.

ההצטרפות
אוסטריה הצטרפה לאיחוד באופן רשמי ב-1 בינואר 1995, ביחד עם שוודיה ופינלנד. היא הצטרפה לאזור שנגן (אזור תנועה חופשית וביטול ביקורות הגבולות בין המדינות החברות בו) בשנת 1997 ולאיחוד המוניטרי (מטבע היורו) בשנת 1999.

הצטרפות אוסטריה לאיחוד האירופי הביאה לשינויים מהותיים במערכת הפוליטית של המדינה. סמכויות חקיקה התחלקו בין הפרלמנט האוסטרי למוסדות האיחוד, ובית הדין האירופי לצדק קיבל סמכות פרשנות על חוקים שאינם לאומיים, חוקיים של האיחוד האירופי. כדי לאזן את ההשפעה האירופית, שונתה החוקה האוסטרית והוענקו לפרלמנט סמכויות בקרה מוגברות על פעולות הממשלה ברמה האירופית. בניגוד לציפיות האיחוד, הכוח לא עבר מהפרלמנט לממשלה אלא נשמר האיזון הפנימי.
ההצטרפות גם החלישה את מערכת "השותפות החברתית" האוסטרית - שיתוף הפעולה הבלתי פורמלי בין איגודי עובדים, מעסיקים וממשלה בקביעת מדיניות. החלשה נוספת הגיעה עם עליית ממשלת ימין-מרכז לאחר שנת 2000.
ב-4 בפברואר 2000, לאחר הקמת ממשלת קואליציה בין ה-ÖVP (מפלגת העם האוסטרית) ל-FPÖ, הטילו 14 מדינות האיחוד האירופי (מתוך 15 המדינות החברות באותה תקופה) סנקציות דיפלומטיות על אוסטריה. הסנקציות כללו הקפאת מגעים דו-צדדיים ברמה פוליטית, אי-תמיכה במועמדים אוסטריים לתפקידים בינלאומיים, והגבלת פעילות שגרירים אוסטריים לרמה הטכנית בלבד. צעד זה, שנעשה מחששות למדיניות עתידית של FPÖ, היווה הפרה של אמנת ליסבון (אמנת האיחוד שהייתה בתוקף דאז). לאחר חמישה חודשים ובדיקה של ועדת חכמים שקבעה כי המפלגה אינה פועלת נגד ערכי אירופה הוסרו הסנקציות. במהלך המשבר איימה אוסטריה לקיים משאל עם על חסימת רפורמות באיחוד. המשבר גרם לשחיקה בתמיכה האוסטרית באיחוד האירופי ולהכנסת סעיף חדש באמנת ניס (2000) המאפשר התערבות במקרים של סכנה חמורה להפרת עקרונות האמנה על ידי התייחסות להמלצות מתאימות או הקמת ועדה שתדווח על המקרה.

היחסים של המדינה עם האיחוד האירופי כיום
חלק מהמפלגות באוסטריה אינן תומכות לחלוטין באג'נדה של האיחוד האירופי כפי שהיא קיימת היום, הם לא רוצים פדרציה, אבל מסכימים עם רעיונות אחרים שמציע האיחוד האירופי כמו סחר משותף. ה-FPÖ הם אירוסקפטים - לפי מצע הבחירות שלהם, הם מתארים את האיחוד כמי שעוסק ב"תחרות בלתי מרוסנת" ו"מקסום רווח" עבור המעטים והחזקים על חשבון האדם הפשוט.

אחוז האוסטרים שחושבים שהאיחוד האירופי הוא דבר טוב נמוך מאחוז האירופים הכולל שחושבים כך. כמו כן, על פי סקר שערך אירובארומטר בשנת 2010, כמעט חצי מהאוסטרים לא חשים שהם מרוויחים מהחברות באיחוד האירופי. התמיכה של האוסטרים באיחוד חוותה עליות ומורדות - בעוד שההצטרפות לאיחוד עברה עם 66% תמיכה במשאל העם ב-1994, אחרי הסנקציות בשנת 2000 התמיכה הגיעה לשיא שלילי. בעקבות המשבר הכלכלי של 2008 נצפתה עלייה בתמיכה.

לסקפטיות הזו מספר סיבות:
סיבה כלכלית - עם כניסתם לאיחוד, אוסטריה הצטרפה לשוק האירופי האחיד שתרם למגמות חיוביות בדמות פירוק ביקורת הגבולות, הגברת התחרות, ליברליזציה והפרטה של מגזרים שהולאמו בעבר. מהרגע הראשון להצטרפותה תרומתה של אוסטריה לתקציב האיחוד גדולה מהסכום שהיא מקבלת ממנו בחזרה, מאחר שהיא בין המדינות העשירות באיחוד.
סיבה פוליטית - האיחוד ביצע שינויים רבים אשר לוקחים את הכוח החוקתי מהמדינה לאיחוד. ה-FPÖ התלוננו על "בריסל הריכוזית". לא מדובר בהכרח בהתנגדות לרעיון של שיתוף פעולה אירופי אלא התנגדות לאינטגרציה פוליטית עמוקה יותר. הביקורת על "בריסל הריכוזית" משקפת חשש רחב יותר מפני העברת סמכויות קבלת ההחלטות מהמוסדות הלאומיים של אוסטריה למוסדות על-לאומיים כמו האיחוד האירופי, אשר נתפסים כמרוחקים מהאזרח הפשוט. עמדות אלה מלוות בחשש מירידה בריבונות הדמוקרטית ובכושר המדינה לקבל החלטות שעונות על הצרכים הספציפיים של אזרחיה.
סיבה לאומית - הספקנות הלאומית באוסטריה נובעת מ"נאו-לאומנות" המאופיינת ב"לאומנות כלכלית" ו"פסימיות תרבותית" - תגובה לפחדים מפני הידרדרות במעמד החברתי, אובדן סטטוס וזהות. ספקנות זו מלווה בחששות של דילול הזהות הלאומית האוסטרית ומערכות הערכים המסורתיות, לצד דאגה מפני אובדן הייחוד התרבותי והחברתי של המדינה במסגרת תהליכי אינטגרציה אירופיים.

באופן היסטורי אוסטריה שימשה כשער בין המזרח למערב, בעקבות מיקומה במרכז אירופה. מיקום מרכזי זה הוליד אינטרסים וקשרים כלכליים ארוכי טווח עם מדינות מזרח אירופה. עם פתיחת המזרח בסוף המלחמה הקרה אוסטריה החלה להשקיע במדינות הצמודות אליה (סלובניה, סלובקיה, צ'כיה והונגריה). לאוסטריה היו אינטרסים כלכליים בקידום קבלתם של המדינות המזרחיות לאיחוד עקב הפוטנציאל של אפשרויות כלכליות קרובות עבורה. ומצד שני היא לא רצתה שהמדינות העניות יותר ייכנסו כי זה יפגע בכלכלה של האיחוד האירופי ויעמיק את המשבר הכלכלי שיש בחלק ממדינות האיחוד, וכתוצאה מכך בכלכלה שלה עצמה. כלפי חוץ אוסטריה מציגה עמדה חיובית ותומכת הצטרפות מדינות המזרח. אבל כלפי פנים, היא יותר זהירה ומדגישה יותר את הצורך להגן על העובדים והעסקים האוסטרים מפני ההצטרפות של אותן המדינות. מפלגת הימין הקיצוני FPÖ אף טענה שמדינות מזרח אירופה מאיימים על עושרה וביטחונה של אוסטריה.

כחלק מהכרזת הנייטרליות של אוסטריה, נכתב בחוקתה שהיא לא תהיה חברה בבריתות צבאיות ולא תאשר הצבת בסיסי צבאות זרים בשטחה - עקרונות אלו הם ליבת הנייטרליות האוסטרית. עם נפילת מסך הברזל ב-1989, אוסטריה הבינה כי עליה להעמיק את שיתוף הפעולה הביטחוני במסגרת אירופית, מבלי לוותר על מעמדה כנייטרלית. החלטה זו עוררה ספקות בנוגע לתקפות הנייטרליות המסורתית שלה, אך עם ההצטרפות לאיחוד האירופי והשתתפותה בתוכניות שיתוף פעולה ביטחוניות עם נאט"ו, התאזנו הדעות והמדיניות הביטחונית האוסטרית עברה התאמות בהתאם להתפתחויות האירופיות. בעקבות ההצטרפות לאיחוד האירופי, הנייטרליות האוסטרית נחלשה בעיני הציבור, וחשיבותה גם היא נחלשה, אם כי היא עדיין חלק משמעותי מזהותה. כיום, היא מתמקדת בעיקר בהימנעות מחברות בבריתות צבאיות כמו נאט"ו, ובאיסור על הצבת כוחות זרים בשטחה. ועדיין, הצטרפות לנאט"ו נחשבת כלא פופולרית ברחבי אוסטריה. אוסטריה לא הצטרפה לנאט"ו עד היום, אבל היא לוקחת חלק בפעילויות משניות שלו שאינן קשורות בחימוש ונשק אלא במשימות שקשורות בניהול משברים, שמירה על שלום וסיוע הומניטרי במקומות כמו קוסובו, הבלקניים המערביים, בוסניה וכו. בשנת 1995, אוסטריה הצטרפה גם לתוכנית שותפות לשלום (PfP) של נאט"ו. בשנים האחרונות שיתוף הפעולה בין אוסטריה לנאט"ו הצטמצם בעקבות היריבות בין טורקיה, שהיא חלק מנאט"ו לבין אוסטריה, טורקיה מתנגדת לשיתוף פעולה של נאט"ו עם אוסטריה כפעולת תגמול על כך שאוסטריה מתנגדת להצטרפותה של טורקיה לאיחוד האירופי.

הערות שוליים

קטגוריה:אוסטריה: יחסי חוץ
קטגוריה:האיחוד האירופי: יחסי חוץ