פסק דין אקונס נגד מדינת ישראל

פסק דין אקונס נגד מדינת ישראל הוא פסק דין של בית המשפט העליון שעסק בחוקיות הפקעת השטח התת-קרקעי ששימש לחפירת מנהרות הכרמל. פסק הדין הוא פסק דין חשוב בדיני הקניין ודיני ההפקעות בישראל, והוא קובע הלכות בשאלות של הפקעות, של ההגנה החוקתית על זכות הקניין, ושל גבולות הבעלות מתחת לפני הקרקע ובחלל הרום.

רקע היסטורי
מנהרות הכרמל הן מערכת כבישי אגרה הסלולים בשתי מנהרות כפולות מתחת לרכס הכרמל בחיפה. התוכנית לחפירת המנהרות החלה לקבל אופי מעשי בתחילת שנות ה-90 של המאה ה-20 ובשנת 1995 נחקק חוק כבישי אגרה (מנהרות הכרמל) שהניח את הבסיס המשפטי לחפירת המנהרות והפעלתן. לשם חפירת המנהרות נערך מכרז ובו זכתה קבוצת כרמלטון. בשנת 1999 נחתמו ההסכמים הדרושים לביצוע הפרויקט. הליכי הרישוי, התכנון והחקיקה נמשכו במשך כ-15 שנים, והמנהרות החלו פעולתן רק בשנת 2010. לפרויקט קמו מתנגדים רבים מסיבות שונות, שהגישו התנגדויות והליכים משפטיים כנגד קידום הפרויקט בעילות שונות ומגוונות, דבר שעיכב את יישום הפרויקט. אחד ההליכים המשמעותיים שהיה בכוחו לפגוע בקידום הפרויקט היה הליך בו התנגדו בעלי מקרקעין המצויים מעל המנהרות להפקעה של שטח האדמה בו ייחפרו המנהרות.

על פי התוכנית היו אמורים להיות שלושה אזורי יציאה מן המנהרה (צומת הקריות, סמוך לחוף הכרמל ובאזור הגרנד קניון). בין יציאות אלו נכרו מנהרות בעומק שבין 15 ל-200 מטרים מתחת לפני הקרקע.מעל למנהרות מצויה העיר חיפה ובה בתים, בניינים ונכסי מקרקעין השייכים לאנשים פרטיים. לצורך חפירת המנהרה, נראה היה כי יש צורך להתייחס לבעלותם של בעלי המגרשים מעל פני הקרקע, בשטח התת-קרקעי בו תיחפר המנהרה (זאת בנוסף להפקעת שטחים מעל פני הקרקע שישמשו כדרכי גישה אל המנהרות, והסדרת הכניסה והיציאה אליהן ככביש אגרה).

בשנת 1994 פרסם שר האוצר הודעה לציבור הנדרשת לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) ובה ציין כי הוא מפקיע את השטח התת-קרקעי הדרוש לחפירת המנהרה. במרץ 1999 פרסם שר האוצר הודעה נוספת, וזו הפעם ציין מספרי גושים וחלקות של המקרקעין המופקעים, וציין כי הזכות המופקעת היא "זכות חזקה ושימוש תת-קרקעיים לתקופה של 99 שנים".
הודעות אלו נמסרו על ידי המדינה גם במסירה אישית לבעלי מקרקעין שאותרו. חלק מהן שלחו מכתבים למינהל מקרקעי ישראל ולשר האוצר והודיעו כי הם מסרבים למסור את החזקה בקרקע. בשל כך הגישה המדינה כנגד 96 משולחי המכתבים לבית המשפט המחוזי בחיפה הליך לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות ובו נדרשו למסור את החזקה במקרקעין.

רקע משפטי

סעיף 11 לחוק המקרקעין קובע כי - "הבעלות בשטח של קרקע מתפשטת בכל העומק שמתחת לשטח הקרקע, בכפוף לדינים בדבר מים, נפט, מכרות, מחצבים וכיוצא באלה, והיא מתפשטת בחלל הרום שמעליו, אולם, בכפוף לכל דין, אין בכך כדי למנוע מעבר בחלל הרום." מכאן שבעלי המקרקעין בקרקע שמעל המנהרות הם הבעלים החוקיים של השטח בו מצויות המנהרות, ועל מנת לחפור בו את המנהרות יש צורך להפקיע את המקרקעין. פסקי דין מוקדמים יותר של בית המשפט העליון, כדוגמת פסק דין רדומילסקי נגד פרידמן עיגנו את הגנת בית המשפט על הבעלות בגבולות שנקבעו בסעיף 11, עד עומק האדמה ובחלל הרום.

סעיף 13 לחוק המקרקעין קובע כי "עסקה במקרקעין חלה על הקרקע יחד עם כל המנוי בסעיפים 11 ו-12, ואין תוקף לעסקה בחלק מסוים במקרקעין, והכל כשאין בחוק הוראה אחרת." נראה כי מסיבה זו סבר שר האוצר כי אינו יכול להפקיע את מלוא הבעלות בשטח הקרקע שאמור להיחפר מתחת לפני הקרקע, והפקיע את "החזקה והשימוש" לתקופה של 99 שנים.

ההפקעה לא התבצעה לפי סעיפי ההפקעה בחוק התכנון והבנייה אלא לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) מתקופת המנדט הבריטי. שר האוצר פרסם הודעות לפי סעיף 5 לפקודה, ומשהבהירו בעלי המקרקעין כי אין בדעתם למסור את החזקה, פנה לבית המשפט לפי סעיף 8 לפקודה שלשונו - "אם בעלי הקרקע העומדת להרכש או המחזיקים בה מסרבים להרשות לשר האוצר לקנות חזקה בה, רשאי היועץ המשפטי לפנות לבית-המשפט, ואם נוכח בית המשפט כי שר האוצר זכאי לקנות חזקה בקרקע על פי סעיף 7, יתן צו שבו יצוה למסור את החזקה בקרקע."

ברור כי אין בעלי המקרקעין יכולים "למסור את החזקה" בשטחים הנמצאים עשרות ומאות מטרים מתחת לאדמה. אך מבחינה עקרונית הייתה להם את היכולת החוקית למנוע את חפירת המנהרות בשטחיהם אם לא יתקיים הליך הפקעה כסידרו.

פסיקת בית המשפט המחוזי בחיפה

בבית המשפט המחוזי בחיפה נשמעה בקשת המדינה לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות בפני השופט שמואל ברלינר. הבקשה נשמעה בהליך של המרצת פתיחה שהיה נהוג אז לפי תקנות סדר הדין האזרחי (ובוטל בשנת 2018 עם התקנת התקנות החדשות), והוא היה בבסיסו הליך מהיר להכרעה בשאלות משפטיות הנוגעות בעיקר למקרקעין, על סמך תצהירים. השופט ביקש כי תפורסם בעיתונות הודעה המאפשרת לכל מי שרוצה בכך להצטרף כמשיב להליך. בסופו של דבר נשמעו טענותיהם של 96 בעלי מקרקעין.

עיקר הדיון נסב על שאלות הנוגעות לבטיחות חפירת המנהרה, וחשש בעלי המקרקעין כי החפירה תגרום לנזקים לנכסיהם הנמצאים מעל פני הקרקע, כמו גם לשאלות של השפעה סביבתית. הצדדים הביאו ראיות לטענותיהם, וחקרו עדים מומחים.

בסופו של דבר קבע השופט ברלינר כי בהליך לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות, אין מקום לשאלות אלו, והדיון הזה צריך להתקיים בהליכים התכנוניים לפי חוק התכנון והבנייה. השופט בחן את חוקיות הוצאת הצו, והאם ההליך והמטרות העומדות בבסיסו תואמות את הפגיעה בזכות הקניין המוגנת חוקתית על פי סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ומצא כי ההפקעה בוצעה בסמכות, לא הובאה ראיה לפגיעה לא מידתית ברכוש המשיבים במגבלה שמטיל חוק היסוד, והודעות ההפקעה נוסחו כדין. מכיוון שכך נתן צו המורה למשיבים למסור את החזקה במקרקעין לטובת חפירת המנהרות.

על החלטת השופט ברלינר ערערו 11 מתוך 96 המשיבים לבית המשפט העליון.

הערעור

ערעורם של המשיבים בהמרצת הפתיחה בחיפה נשמע בפני נשיא בית המשפט העליון והשופטים אליעזר ריבלין ומרים נאור שניסחה את דעת הרוב.

על פי פסק הדין, בהליך לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות יכול בית המשפט לשמוע, מעבר לטיעונים פורמליים על העמידה בתנאי ההפקעה כפרסום הודעה ברשומות לפי סעיף 7, גם טיעונים מהותיים לעניין ההפקעה עצמה, אם נפל בה פגם היורד לגופו של עניין. ועם זאת, במסגרת זאת לא יידון בית המשפט בעניינים שמקומם הוא בהליכים מול רשויות התכנון לפי חוק התכנון והבנייה.

אמנם, הליכי ההפקעה ננקטים לפי חקיקה שקדמה לחקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו אך יש לפרש חקיקה זו ברוח ההגנה על הקניין האמורה בסעיף 3 לחוק היסוד.

על פי סעיף 11 לחוק המקרקעין משתרעת הבעלות גם על השטח התת-קרקעי, גם אם הבעלים אינו יכול לנצל שטח זה. לכן יש לבחון אם ההפקעה היא מידתית, ואינה פוגעת בזכות הקניין למעלה מן הדרוש. הודעת ההפקעה הייתה מעורפלת מאוד באשר לשטח המופקע, ואינה יכולה להתייחס לכלל תת-הקרקע, שכן אז לא יכול היה בעל הקרקע לעדור את אדמתו או לשתול עץ. יש לתחום באופן מידתי את גבולות ההפקעה.

ההפקעה אינה מוגבלת בגבולות שתוחם סעיף 13 לחוק המקרקעין, ובהחלט ניתן להפקיע חלק ממקרקעין. מסיבה זו, לא היה נכון "להפקיע את החזקה והשימוש לתקופה של 99 שנים" אלא הייתה אפשרות להפקיע את הבעלות במרחב התוואי בו יעברו המנהרות.

אם כך, נמצא כי בהודעה על ההפקעה נפלו שני פגמים - האחד הוא הפקעת השימוש והחזקה מקום בו ראוי היה להפקיע את הבעלות, והשני אי תחימת ההפקעה לגבולות מרחב התוואי בו יעברו המנהרות. עם זאת, אין לפתוח מחדש את הליכי ההפקעה, שכן הדבר נוגד את האינטרס הציבורי הדורש כי הפרויקט יקודם, וגם בשל כך שהמערערים המתינו עד קבלת הצו האישי, ולא פנו לבית המשפט מייד עם פרסום ההודעה.

בסופו של דבר קבעה השופטת נאור כי ההפקעה תתוקן כך שתופקע הבעלות בקטע המופקע, והגבולות המדויקים של ההפקעה ייקבעו על ידי בית המשפט המחוזי, תוך ציון מידות לגבי כל חלקה מחלקות המערערים, ורישום הערת אזהרה מתאימה.

השופט אהרן ברק הוסיף לפסק דינה של השופטת נאור, כי על המחוקק לחשוב מחדש על התפשטות הבעלות במרחב התת-קרקעי, ולבחון הסדרים חקיקתיים שיאפשרו רישום מערך זכויות תלת־ממדי. לאמירות אלו הצטרף גם השופט אליעזר ריבלין.

התפתחויות מאוחרות

הפסיקה היוותה שלב חשוב בדרך לקידום פרויקט המנהרות, וזה התקדם עד לפתיחת המנהרות והפעלתן בסוף שנת 2010.

בשנת 2018 תוקן חוק המקרקעין, והוכנסה אפשרות לרישום "חלקה תלת־ממדית". בדברי ההסבר להצעת החוק הובהר כי התיקון דרוש על רקע ההתפתחויות הטכנולוגיות המאפשרות קידום פרויקטים המשתרעים על פני שכבות קרקע שונות, והצורך לספק מענה חוקי ליצירת תשתיות באזורים מבונים וצפופים. פסק הדין אקונס נגד מדינת ישראל אוזכר כפסק הדין שהצביע על הבעייתיות שהייתה במצב החוקי הקיים..

פסק הדין נחשב לאחד מפסקי הדין החשובים בדיני ההפקעות, ומעבר לכך, פסק דין המבהיר את המגבלות החוקיות והבעייתיות בגבולות הבעלות בתת-הקרקע ובחלל הרום.

הערות שוליים

אקונס נגד מדינת ישראל
אקונס נגד מדינת ישראל
אקונס נגד מדינת ישראל
קטגוריה:חיפה: תחבורה
קטגוריה:ישראל: כבישי אגרה
קטגוריה:ישראל: מנהרות כביש