הפררוגטיבה של הכתר

הפררוגטיבה המלכותית (באנגלית: Royal Prerogative) היא שם כולל לסמכויות הריבוניות של המונרך הבריטית, אשר נשארו מן עידן השלטון המונרכי אבסולוטי, אך הוסדרו מחדש תחת מסגרת המונרכיה חוקתית. אף כי סמכויות אלו מצויות פורמלית בידי המלך, הרי שבפועל הן מופעלות כיום בידי הממשלה בשמו - בראש ובראשונה על ידי ראש הממשלה ושרי הקבינט.

הפררוגטיבה נחשבת לאחת מאבני היסוד של המשפט החוקתי הבריטי, על אף שלא קיבלה ביטוי כוללני בחקיקה סטטוטורית. חלק מהוראותיה התמסדו בזמן לחוק כתוב, ואחרות נותרו בלתי כתובות אך מקובלות כמחייבות מכוח המנהג החוקתי והפסיקה.

 סוגי סמכויות 
ניתן להבחין בארבעה סוגים עיקריים של סמכויות פררוגטיבה (זכות יתרה מלכותית), ובנוסף אליהם, שתי קטגוריות נוספות שהן סטטוטוריות אך מערבות את עצת השרים:

 סמכויות פררוגטיבה המופעלות על ידי הכתר בלבד 
סמכויות פררוגטיבה המופעלות על ידי המלך בלבד אלו הן סמכויות נדירות יחסית שבהן המלך פועל על פי שיקול דעתו הבלעדי, ללא צורך בעצת שרים. דוגמה היסטורית לכך הייתה היכולת לבחור יורש (אף שזו בוטלה על ידי חוק). כיום, דוגמאות מודרניות מובהקות לסמכויות אלו מעטות מאוד, והן בדרך כלל טקסיות או נוגעות לעניינים אישיים של הכתר.
 בחירת ראש ממשלה: אף שקיימת קונבנציה חזקה מאוד לפיה המלך ממנה את מנהיג המפלגה הגדולה ביותר בבית הנבחרים, תאורטית זוהי סמכות המלך. במצבי משבר (למשל, כשהבחירות אינן מניבות רוב ברור) יכולה לבוא לידי ביטוי סמכות זו באופן יותר משמעותי.
 מינויים למסדרי אבירות מלכותיים: מינויים למסדר הבירית (Order of the Garter) או מסדר הדרדר (Order of the Thistle), למסדר המלכותי הוויקטוריאני (Royal Victorian Order) ומסדר ההצטיינות (Order of Merit), וכן לתפקידים מסוימים במשק הבית המלכותי (Royal Household positions). מינויים אלו הם אישיים למלך ואינם דורשים עצת ממשלה.
 פיזור הפרלמנט (בנסיבות חריגות): אף שמאז חוק הפרלמנט של קדנציות קבועות 2011 (Fixed-term Parliaments Act 2011), פיזור הפרלמנט היה כפוף לחוק, המלכ/ה עדיין שומר/ת על סמכות תאורטית לפזר את הפרלמנט בנסיבות חריגות ביותר, אם כי בפועל זה ייעשה תמיד בעצת ראש הממשלה. חוק פיזור הפרלמנט 2022 (Dissolution of Parliament Act 2022) ביטל את חוק 2011 והחזיר את סמכות הפיזור לידי הכתר, אך שוב, היא תופעל כמעט תמיד בעצת ראש הממשלה.

 סמכויות פררוגטיבה המופעלות על ידי הכתר בעצת שרים 
סמכויות אלו שייכות לכתר, אך בפועל מופעלות על ידי המלך הפועל על פי עצת ממשלתו. דוגמאות לכך כוללות את הסמכות להכריז מלחמה, לחתום על אמנות בינלאומיות, למנות שגרירים, להעניק חנינות מלכותיות (Royal Pardons) ולהעניק תארים ואותות כבוד. למרות שהפעולה רשמית "של המלך", ההחלטות בפועל מתקבלות על ידי ראש הממשלה והקבינט.
 מינוי שרים בממשלה הבריטית וחברי המועצה המלכותית (Privy Counsellors): אף שהמינוי נעשה רשמית על ידי המלך, הבחירה בפועל היא של ראש הממשלה.
 יצירה והענקה של מדליות ואותות כבוד: למעט המסדרים המלכותיים הבלעדיים למלך עצמו (כאמור לעיל), שאר המדליות ואותות הכבוד (כגון תוארי אבירות, CBE, OBE וכו') מוענקים על ידי המלך בעצת משרד הקבינט ובהמלצת ראש הממשלה.
 ממוזער|THE RED BOX - המזוודה המיניסטריאלית עם סמל הכתרזכות החנינה המלכותית (Prerogative of Mercy): הסמכות לחון אסירים, להמיר עונשים או להפחיתם. סמכות זו מופעלת על ידי המלך בעצת שר המשפטים.
 מינויים ציבוריים מסוימים: מינויים לתפקידים בכירים מסוימים במגזר הציבורי, כגון מינוי שופטים בכירים, שנעשים רשמית על ידי המלך אך בפועל בעצת שרים רלוונטיים.
 פררוגטיבות מלחמה: הסמכות להכריז מלחמה, לחתום על הסכמי שלום ולשלוח כוחות צבא לפעולה צבאית בחו"ל. אף שזהו כוח הפררוגטיבה של הכתר, הוא מופעל בפועל על ידי הממשלה, וקיים ויכוח ציבורי ופוליטי סביב הצורך באישור פרלמנטרי לפעולות צבאיות.
 ענייני חוץ: ניהול יחסי חוץ, כולל קביעת מדיניות חוץ, הכרה במדינות חדשות, ניהול יחסים דיפלומטיים ומינוי שגרירים.

 סמכויות פררוגטיבה המופעלות על ידי שרים 
סמכויות הפררוגטיבה הועברו או הוכרו ככאלה המופעלות ישירות על ידי שרים, ללא מעורבות ישירה של המלך. דוגמאות לכך כוללות סמכויות מסוימות בתחום הביטחון הלאומי וניהול השירות הציבורי. פעולות אלו נחשבות כפעולות של הכתר, אך הביצוע הוא באמצעות שרים.
 ממוזער|פולדר של ראש הממשלה רישי סונאק עם החותם המלכותי של צ'ארלס השלישיהיבטים של אמנות ויחסי חוץ: בעוד שהמלך מאשרר אמנות באופן רשמי, המשא ומתן והחתימה הראשונית על אמנות בין-לאומיות מתבצעים על ידי שרים.
 הכרה מדינתית: ההחלטה להכיר במדינה או ממשלה חדשה היא סמכות פררוגטיבה המופעלת על ידי משרד החוץ.
 זכות קציני המשפט (Law Officers) לנהל הליכים משפטיים בשם הכתר: התובע הכללי (Attorney General) והפרקליט הכללי (Solicitor General) מחזיקים בסמכויות פררוגטיבה מסוימות המאפשרות להם לנקוט בהליכים משפטיים או להפסיק אותם בשם הכתר.

 סמכויות פררוגטיבה המופעלות על ידי הכתר במועצה (המועצה המלכותית – Privy Council) 
המועצה המלכותית היא גוף ייעוצי פורמלי המורכב ברובו משרים נוכחיים ובעבר, אך גם מחברים בכירים אחרים. סמכויות המופעלות על ידי המלך במועצה כוללות הוצאת צווים מלכותיים במועצה (Orders in Council), המשמשים לקביעת תקנות, הטלת סנקציות בינלאומיות, וטיפול בענייני מושבות מעבר לים. למרות שהמועצה נותנת את העצה, המלך הוא זה שמכריז רשמית על הצווים.
 צווים מלכותיים במועצה (Prerogative Orders in Council): אלו משמשים לקביעת תקנות בתחומים מסוימים, למשל, ביחס לטריטוריות מעבר לים (Overseas Territories), או לאכיפת סנקציות בינלאומיות.
 צווים המאשרים חקיקה מג'רזי וגרנזי: אישור חוקים שהתקבלו באיים אלו (שטחי חסות של הכתר).
 הענקה ושינוי של אמנות מלכותיות (Royal Charters): מסמכים רשמיים המעניקים מעמד חוקי לגופים מסוימים, כגון אוניברסיטאות, ערים או תאגידים.

 קטגוריות נוספות (סטטוטוריות המערבות את עצת שרים) 
קיימות גם סמכויות שהן אמנם סטטוטוריות (כלומר, נוצרות מכוח חוק), אך מופעלות בדומה לסמכויות פררוגטיבה במובן שהן דורשות את עצת השרים:
 סמכויות ביצועיות סטטוטוריות של הכתר בעצת שרים: דוגמה בולטת לכך היא הסמכות של המלך לאשר חוקים (Royal Assent) שהתקבלו בפרלמנט, והופכת אותם לחוק המדינה. אף שהחוק עצמו הוא פרי יצירת הפרלמנט, חתימת המלך היא שלב הכרחי והיא נעשית תמיד בעצת שרים.
 סמכויות סטטוטוריות המופעלות על ידי המלך במועצה בעצת שרים: לדוגמה, הוצאת צווים סטטוטוריים במועצה (Statutory Orders in Council). צווים אלו שונים מצווי פררוגטיבה בכך שהם נוצרים מכוח סמכות שהוענקה בחוק ספציפי, ולא מכוח הפררוגטיבה המלכותית הטבועה. הם משמשים לעיתים קרובות ליישום הוראות חוק או לקביעת תקנות משנה.

 פררוגטיבות המלחמה 
הפררגוטיבה של הכתר כוללת שורה של סמכויות חיוניות וקריטיות הנוגעות לכוחות המזוינים, הכרזת מלחמה, וביטחון לאומי, שבפועל מופעלות על ידי ממשלת בריטניה בשם הכתר וכוללות:
ממוזער|ראש הממשלה, בוריס ג'ונסון, מקבל תדרוך על ההתפתחויות באוקראינה במשרד ההגנה הבריטי. התדרוך הועבר על ידי ראש מטה ההגנה, אדמירל טוני רדאקין

 הפררוגטיבות 
 הכרזת מלחמה - הכתר (באמצעות הממשלה) מוסמך להכריז על מלחמה או להפסיקה, וליזום פעולות עוינות (Hostilities) גם מבלי להכריז על מלחמה רשמית.
 חתימה על הסכמי שלום - הכרזת שלום וחתימת הסכמי שביתת נשק, מתבצעת דה פקטו על ידי מזכיר המדינה לענייני חוץ וחבר העמים אך דה יורה בשם הכתר.
 הפעלת הכוחות המזוינים - סמכות לפרוס כוחות בריטים בתוך הממלכה או מחוצה לה, לרבות פעולות צבאיות, ניתנת לממשלת בריטניה מכוח הפררגטיבה.
 פיקוד על הכוחות המזוינים- השליטה העליונה על הכוחות המזוינים נתונה לכתר, אך מופעלת דה פקטו על ידי ראש הממשלה, ומזכיר המדינה לענייני הגנה.

 הפעלת הסמכויות 

 קבלת ההחלטה על פעולה צבאית- ראש הממשלה מקבל דיווחים קבועים מראשי מערכת הביטחון וועדת המודיעין המשולבת, והוא המוסמך לאשר שימוש בכוח צבאי, פתיחת מבצעים או הפעלה של יכולות מיוחדות, כולל נשק גרעיני (מכתבי המוצא האחרון). אף כי הפעלת הצבא נעשית בשם הכתר, הסמכות לכך מופעלת בפועל על ידי הממשלה – ובראשה ראש הממשלה – באמצעות מועצת ההגנה כמסגרת חוקית.
 עדכון הכתר- ראש הממשלה מחויב לעדכן את המלך או המלכה על ההחלטה בנקיטת פעולה צבאית, אך אינו נזקק לאישורם. העדכון נעשה לעיתים קרובות באירועים חריגים, למשל בפתיחת מבצע צבאי.
 עדכון הפרלמנט- אין חובה חוקית לקבל את אישור הפרלמנט הבריטי לפני פריסת כוחות צבא או נקיטת פעולות צבאיות - סמכות נותרה כחלק מהפררוגטיבה. עם זאת מאז מלחמת עיראק התגבשה מוסכמה שלפיה הממשלה מבקשת את תמיכת הפרלמנט לפני פעולות צבאיות גדולות.

 מעורבות הפרלמנט 
סוגיית סמכות הממשלה לנקוט בפעולה צבאית ומידת הצורך באישור פרלמנטרי היא מורכבת ונתונה לוויכוח. מבחינה טכנית, ראש הממשלה מחזיק בסמכות חוקתית להורות על פעולה צבאית, שכן זו נגזרת מסמכויות הכתר ולא הוענקה על ידי הפרלמנט. פירוש הדבר כי אין דרישה מקודדת בחוק לאישור פרלמנטרי לפני יציאה למבצע צבאי. עם זאת, מאז 2011, הממשלה הצהירה כי היא תכבד את הנוהג לפיו לבית הנבחרים תינתן הזדמנות לדון בפעולה צבאית, למעט במקרי חירום. עיקרון זה נכלל גם ב"מדריך הקבינט" (Cabinet Manual). לאורך ההיסטוריה, ובמיוחד במלחמות העולם הראשונה והשנייה, דיונים פרלמנטריים על קונפליקטים התרחשו לרוב רק לאחר שהפעולה הצבאית כבר הייתה בעיצומה. עם השנים, התרחבה הפרקטיקה של דיון בהצעות לפני יציאה לפעולה צבאית, והדבר נחשב כיום הכרח פוליטי כדי להתחייב לכוחות צבאיים.

 תהליך קבלת האישור הפרלמנטרי 
ראש הממשלה יכול לאשר פעולה צבאית במסגרת סמכותו של הכתר במקום הפרלמנט. אך מבחינה פוליטית, הנושא פחות ברור. היעדר דרישה חוקית מקודדת יצר מצב שבו אישור פרלמנטרי, כאשר הוא מתבקש, נעשה לרוב באמצעות "הצעות מהותיות" (substantive motions). אלו הן הצבעות המביעות דעה או מקבלות החלטה, אך לא בהכרח מבקשות במפורש לאשר פעולה צבאית.

 התפתחות הנוהג הפרלמנטרי 
לאורך ההיסטוריה, ובמיוחד במלחמות העולם הראשונה והשנייה, דיונים פרלמנטריים על קונפליקטים התרחשו לרוב רק לאחר שהפעולה הצבאית כבר הייתה בעיצומה. מאז מלחמת עיראק, רוב פריסות הצבא הבריטיות בוצעו בעקבות אישור הפרלמנט, אך חלקן לא.

במהלך משבר סואץ השנוי במחלוקת בשנת 1956, ראש הממשלה אנתוני אידן זכה בסדרה של קולות בבית הנבחרים, אך התמודד עם התנגדות עזה מצד מפלגת הלייבור ולחץ בינלאומי, מה שהוביל לפרישה מהירה ולהתפטרותו של אידן.

במהלך מלחמת המפרץ בשנת 1991, התקיימו שבע הצהרות ודיון אחד שהתמקד בהצעה מהותית. תחילת הפעולות הצבאיות הוכרזה בהצהרה של ראש הממשלה דאז, ג'ון מייג'ור.

ב-1999 במהלך מבצע כוח מאוחד של נאט"ו, הפרלמנט הבריטי הביע חשש מחוסר דיון מספק על המצב בקוסובו. למרות תחילת התקיפות של נאט"ו, הממשלה נמנעה מהצבעה מהותית שתאפשר לפרלמנט להביע עמדה רשמית. דיונים נוספים התקיימו, אך בעיקר על הצעות לדחיית ישיבה.

ב-2001, לאחר פיגועי 11 בספטמבר שהובילו למלחמת אפגניסטן הפרלמנט הבריטי כונס מספר פעמים לדיונים בנושא, אך ללא הצבעה מהותית על פריסת הכוחות הבריטיים באפגניסטן. הפריסות הראשוניות והמשמעותיות יותר הוכרזו באמצעות הצהרות שרים, ללא הצבעה ממשלתית. עם זאת, ב-9 בספטמבר 2010, התקיים דיון והצבעה ביוזמת ועדת העסקים של חברי הפרלמנט מן השורה, שאישרה את המשך נוכחות הכוחות הבריטיים באפגניסטן ברוב של 310 מול 14.

ב-2003, לפני שבריטניה הצטרפה לארצות הברית בפלישה לעיראק, טוני בלייר קיים וניצח בהצבעה שאישרה פעולה בריטית.

ב-2011 במהלך התקיפה הצבאית הבין-לאומית בלוב ראש הממשלה דייוויד קמרון החליט על יציאה לפעולה צבאית ללא אישור פרלמנטרי מוקדם. ראש הממשלה הודיע על כך ב-18 במרץ, וב-21 במרץ הוגשה הצעה מהותית לקבלת אישור רטרואקטיבי לפעולה, שהתקבלה ברוב גדול. מקרה זה הדגיש את חוסר העקביות והבהירות בנוהג הפרלמנטרי לאישור פעולות צבאיות.

בינואר 2013 הודיעה ממשלת בריטניה כי תיפרוס נכסים צבאיים, לבקשת ממשלת צרפת, כדי לתמוך במבצע ברקאן למאלי. פריסת כוחות אלו נחשבה על ידי הממשלה כתגובה לבקשת חירום מצד הרשויות הצרפתיות והמאליות, ובתמיכה בהחלטת מועצת הביטחון של האו"ם. כמו כן, הודגש באופן עקבי כי כוחות בריטיים לא ייפרסו בתפקיד לחימה. על בסיס זה, לא התקיים דיון בהובלת הממשלה ולא הצבעה פרלמנטרית בנושא פריסת הכוחות המזוינים למאלי.

ב-2013, ראש הממשלה, דייוויד קמרון, ביקש את אישור הפרלמנט להתערבות צבאית במלחמת האזרחים בסוריה, במטרה להרתיע את הנשיא אסד משימוש בנשק כימי. הפרלמנט לא אישר את הבקשה, וקמרון כיבד את ההחלטה.

ב-2014 בריטניה נטלה חלק בפעולות צבאיות נגד דאעש בעיראק ובסוריה, ובשני המקרים הממשלה ביקשה וקיבלה אישור פרלמנטרי מוקדם, דבר ששיקף התפתחות מסוימת בנוהג הפרלמנטרי. בספטמבר 2014, בעקבות בקשת ממשלת עיראק והאיום מדאעש, ראש הממשלה דייוויד קמרון התחייב להצבעה פרלמנטרית על תקיפות אוויריות בעיראק (תוך שמירה על הזכות לפעול במקרי חירום). הפרלמנט אישר ברוב גדול את ההצעה לתקיפות אוויריות נגד דאעש בעיראק, תוך שלילת פריסת כוחות קרקע בריטיים והבהרה כי פעולה בסוריה תחייב הצבעה נפרדת. שנה לאחר מכן, בדצמבר 2015, ולאחר פיגועי טרור ועלייה בלחץ לפעולה נגד דאעש בסוריה, וכן לאחר החלטת מועצת הביטחון של האו"ם, הפרלמנט הצביע בעד הרחבת התקיפות האוויריות הבריטיות למטרות דאעש בסוריה, כאשר גם הצעה זו עברה ברוב משמעותי ושוב שללה פריסת כוחות קרקע.

ב-2018, ננקטה פעולה צבאית נגד מתקני נשק כימי סוריים ללא הצבעה בפרלמנט. הממשלה הצדיקה זאת מטעמים הומניטריים. ראש הממשלה דאז, תרזה מיי, מסרה הצהרה לבית הנבחרים, אך לא התקיימה הצבעה רטרואקטיבית בנושא.

ב-2024, כוחות בריטיים ואמריקאים, בתמיכת בעלות ברית, פתחו בתקיפות אוויריות נגד המורדים החות'ים בתימן, לאחר שהללו התעלמו מאזהרות חוזרות ונשנות להפסיק את תקיפותיהם על ספנות בים האדום. מכיוון שהפרלמנט לא היה בישיבה, לא התאפשר דיון או הצבעה מוקדמת על הפעולה. ראש הממשלה רישי סונאק טען כי התקיפות היו חוקיות, מוגבלות ומידתיות, והכרחיות לנוכח השיבוש שהחות'ים גרמו לסחר העולמי. למרות שהפעולה הייתה מתוכננת, ראש הממשלה בחר שלא לבקש אישור פרלמנטרי מראש, אך הבטיח כי דיון בדיעבד יתקיים.

 הערות שוליים 

קטגוריה:הממלכה המאוחדת: חוק ומשפט
קטגוריה:הממלכה המאוחדת: חוקים היסטוריים
קטגוריה:ממשלת בריטניה
קטגוריה:משפט חוקתי
קטגוריה:המלוכה הבריטית