החוק הישראלי ביהודה ושומרון

הדין הישראלי ביהודה ושומרון היא מערכת חוקית שנוצרה ביהודה ושומרון בעקבות כיבושם בידי ישראל במלחמת ששת הימים והקמת ממשל צבאי במרחב. הדין הישראלי כולל שני חלקים עיקריים: חקיקה צבאית במסגרת הממשל הצבאי הישראלי ביהודה ושומרון וחקיקה ישראלית ישירה.

הבסיס החקיקתי במרחב הוא החוק שנהג בו טרם כיבושו, בהם חוקים עות'מאניים, מנדטוריים וירדניים. במשך השנים נקלטו בחקיקה ביהודה ושומרון מרכיבים רבים מהחוק הישראלי הנוהג בשטחי ישראל הריבונית.

חלק ממאפייני החקיקה הישראלית ביהודה ושומרון זהים למאפייני החקיקה הישראלית שהתפתחו בשטחים האחרים שנכבשו על ידי ישראל במלחמת ששת הימים: רמת הגולן קודם החלת החקיקה הישראלית הרגילה על ידי חוק רמת הגולן ב־1981, רצועת עזה כשהייתה תחת ממשל צבאי ישראלי עד ההתנתקות וסיני קודם השבתה למצרים במסגרת הסכם השלום בין ישראל למצרים ב־1982.

 רקע 
מערכת החוקים הונהגת ביהודה ושומרון מסתמכת על החקיקה שהייתה בתוקף ב־4 ביוני 1967. החקיקה הזו כוללת מספר רובדי חקיקה. הראשוני שבהם הוא חקיקה עות'מאנית שנחקקה במהלך המאה ה-19 החל מרפורמות הטנזימאט (1839–1876) בהן אומצה המג'לה שהסתמכה על עקרונות קוד נפוליאון והמשפט הקונטיננטלי לצד אימוץ הדין הפלילי הצרפתי. חקיקה זו חלה בכלל שטחי האימפריה העות'מאנית, בהן המרחב שעתיד להיות יהודה ושומרון.

ב־1918 נכבשה ארץ ישראל בידי הבריטים, שהנהיגו בארץ ממשל צבאי. באוגוסט 1922, לאחר שחבר הלאומים אישר את המנדט הבריטי על הארץ, פורסם דבר המלך במועצה על ארץ ישראל ששימש בסיס חוקתי למנדט. דבר המלך הורה כי החקיקה העות'מאנית שהייתה בתוף ב־1 בנובמבר 1914, ערב כניסת האימפריה למלחמת העולם הראשונה, ימשיך להיות בתוקף.

המנדט הבריטי תם ב־15 במאי 1948, לאחר שהעצרת הכללית של האומות המאוחדות קיבלה ב־29 בנובמבר 1947 את החלטה 181 ("תוכנית החלוקה"), בה נקבעה חלוקת הארץ לשתי מדינות, יהודית וערבית. הקמת המדינה היהודית והשתלטות ממלכת עבר הירדן על מרחב יהודה ושומרון במהלך מלחמת העצמאות הביאו לפיצול בין מערכת החוק ביהודה ושומרון ומערכת החוק בישראל, שהתפתחו בדרכים שונות. בעוד החקיקה הירדנית הייתה בעלת זיקה חזקה לחוק העות'מאני, המחוקק הישראלי נטה לאמץ גישות חדשות.

ב־16 בספטמבר 1950 נכנס לתוקפו חוק לגבי החוק הנוהג בשתי הגדות של ממלכת ירדן. על פי החוק, חוקים הנוהגים בשתי הגדות ימשיכו להתקיים במתכונתם עד ליצירת חקיקה רשמית חילופית על ידי הפרלמנט הירדני ובאישור מלך ירדן. הליך איחוד החקיקה בשתי הגדות נמשך עד 1967, כאשר ב־5 ביוני 1967 עדיין נותרו חוקים שהיו בתוקף רק באחד מצדדי הירדן.

רקע 
בעקבות מחאות בערי הגדה המערבית באפריל 1963 שהביאה לחשש ישראלי מפני נפילת השושלת ההאשמית בהפיכה פרו־נאצריסטית, החלה הפרקליטות הצבאית בראשות אל"ם מאיר שמגר בהיערכות ארגונית ומשפטית לאפשרות של כיבוש וכינון ממשל צבאי בגדה המערבית, שכללה הכנת נוסחי צווים וחקיקה עתידית למרחב.

ביוני 1967, במהלך מלחמת ששת הימים, כבשה מדינת ישראל את חבלי יהודה והשומרון, את רצועת עזה, רמת הגולן וחצי האי סיני. בעוד רמת הגולן וסיני היו לפני המלחמה בריבונות סוריה ומצרים (בהתאמה), הרי שמעמדם המשפטי של שטחי יהודה ושומרון ורצועת עזה היה מעורפל. בפועל, הנהיגה ישראל בכל אזורים אלה ממשל צבאי בהתאם לאמנת ז'נבה הרביעית, שקובעת את אופן הממשל בשטחים כבושים שנתפסו במלחמה, יצאו מכלל זה מזרח ירושלים ושטחים נוספים ממזרח לירושלים שסופחו לישראל ולשטח המוניציפלי של ירושלים כבר ב-1967 בצו מיוחד מתוקף פקודת סדרי השלטון והמשפט, שהחילו בה את "המשפט, השיפוט והמינהל" הישראלי.

ישראל לא הכירה בסיפוחם של יהודה ושומרון לממלכת ירדן ב־1950 ולטענתה הם לא היו תחת ריבונות מדינה אחרת קודם כיבושם בידי ישראל, ומכיוון שכך לא ניתן לראות בהם שטח כבוש. ישראל אף אינה צד לאמנת ז'נבה הרביעית מ־1949 ואינה רואה בה כמחייבת אותה. לצד זאת, ישראל מחילה באופן וולנטרי את החלקים ההומניטרים באמנת ז'נבה הרביעית במרחב.

הממשל הצבאי
ב־7 ביוני 1967 מונה אלוף חיים הרצוג למפקד כוחות צה"ל באזור הגדה המערבית, והוא פרסם שלושה מנשרים שמהווים את הבסיס המשפטי החוקתי במרחב. המנשר הראשון, מנשר בדבר נטילת השלטון על ידי צה"ל, הכריז על העברת השלטון לידי הממשל הצבאי, בהתבסס על סעיף 43 לאמנות האג. מנשר 2 הודיע על המשך קיום המנהל והמשפט הירדני שהיה בתוקף קודם למלחמה, תוך הכפפתו למפקד האזור. המנשר השלישי הודיע על כניסתו לתוקף של צו בדבר הוראות ביטחון, המהווה דבר חקיקה עיקרי של הדין הפלילי באזור. באותו יום פורסמו מספר צווים נוספים, וביניהם צו שהקים 5 בתי משפט צבאיים בערים שונות באזור.

בתי המשפט הצבאיים מוסמכים לדון בעניינו של כל הנמצא ביהודה ושומרון, ללא הבדל באזרחותו. בתחילת שנות השמונים התגבש נוהל כי אזרחים ישראליים ישפטו בפני בית דין ישראלי, מכיוון שהם בעלי אזרחות ישראלית ואינם חוסים תחת הגנות אמנות האג.

ביולי 1968 בוטל עונש מוות על ידי הממשל, והוחלף במאסר עולם.

בעקבות הסכמי אוסלו הוציא הממשל הצבאי מנשרים שהעבירו את סמכויות הממשל השונות לידי הרשות הפלסטינית שהוקמה מכוחם. בעקבות הסכם קהיר ("הסכם עזה ויריחו תחילה") הוציא מפקד פיקוד המרכז אילן בירן ב־15 במאי 1994 מנשר מס' 4 שקבע כי סמכויות מפקד האזור וראש המנהל האזרחי באזור יריחו עברו לידי הרשות הפלסטינית. לאחר חתימת הסכם ארז באוקטובר 1994, הוציא הממשל בדצמבר מנשר (מס' 5) שהעביר לרשות את האחריות על חינוך ותרבות, בריאות, רווחה, תיירות, מיסוי ישיר ובלו על ייצור מקומי. בספטמבר 1995 הוצא מנשר נוסף (מס' 6), שהורה על העברה נוספת של סמכויות לידי הרשות הפלסטינית בנושאי עבודה, מסחר ותעשייה, גז ודלק, ביטוח, דואר, סטטיסטיקה, שלטון מקומי וחקלאות. ב־23 בנובמבר 1995 בוטלו שלושת המנשרים הקודמים והוצא מנשר חדש (מס' 7) שהחליף אותם בעקרונות הסכם אוסלו ב'. המנשר קבע כי הממשל יעביר לידי המועצה ורשיותיה לאחר שתבחר סמכויות ואחריות לשטחים השונים על פי ההסכם, וכי עד לבחירת המועצה יופעלו סמכויות אלו בידי הרשות הפלסטינית.

 חקיקת המפקד הצבאי 
חקיקת המפקד הצבאי נעשית על ידי מפקד כוחות צה"ל באזור הגדה המערבית. מ־8 ביוני 1967 עד 14 ביוני 1967 היה זה תפקיד עצמאי בו כיהן אלוף (במילואים) חיים הרצוג. ב־14 ביוני 1967 הועברה סמכות זו לאלוף פיקוד המרכז עוזי נרקיס, שקיבל את סמכות מפקד כוחות צה"ל באזור הגדה המערבית. ב־20 בדצמבר 1967 מונה מפקד אזור יהודה ושומרון הכפוף לאלוף פיקוד המרכז, שבידו הופקדה סמכות החקיקה וההכרעה הסופית בהליכים משפטיים. ב־1981 הוחזרו סמכויות החקיקה למפקד הפיקוד עם הקמת המנהל האזרחי.

הוראות חוק ישראליות שונות הוחלו במרחב על ידי חקיקת המפקד הצבאי בשטחן של הרשויות המקומיות הישראליות באזורים. החוקים הישראליים שהוחלו בדרך זו היו בעלי צביון פרסונלי מובהק (דוגמת נושאי חינוך, רווחה, בריאות, עבודה, מעמד אישי) ולא בעלי צביון טריטוריאלי-קרקעי.

מקור עיקרי לייבוא החקיקה הישראלית על ידי צווי מפקד האזור הוא בצווים בדבר ניהול מועצות אזוריות וניהול מועצות מקומיות שהוצאו בסוף שנות השבעים ותחילת שנות שמונים, ובתקנון המועצות שהוצאו מכוחם. חקיקה זו מבוססת בעיקרה על החקיקה הישראלית המקבילה בשינויים המתחייבים. תקנון המועצות קובע את ייסודם של בתי דין רבניים ובתי משפט לעניינים מקומיים, שהתקנון מסמיך לשפוט הן על פי התחיקה הצבאית בנושאי תכנון ובנייה, תעבורה, דיני עבודה ורשויות מקומיות והן על פי החקיקה הישראלית בדיני רווחה, סטטיסטיקה, משפחה, חינוך, בריאות, עבודה, חקלאות, בתים משותפים, איכות הסביבה, צרכנות, תעשייה ומסחר, תקשורת ודתות לצד תביעות קטנות וענייני הוצאה לפועל.

החלת החקיקה הישראלית בצו המפקד הצבאי מכונה לפעמים "סיפוח זוחל".

 חקיקה ישראלית ישירה 
החוק הישראלי הוחל ביהודה ושומרון על בסיס אישי, כך שהן חלות על אזרחי ישראל ולא על בסיס שטח. החלת החוק הישראלי על הישראלים ביהודה ושומרון זכתה לכינוי "משפט המובלעות".

ביולי 1967 תיקן שר הביטחון משה דיין תקנות שעת חירום (עבירות בשטחים המוחזקים — שיפוט ועזרה משפטית), התשכ"ז-1967. התקנות נועדו לאפשר לבתי המשפט הצבאיים בכלל המרחבים שהיו נתונים לשלטון צבאי ישראלי להפעיל סמכויות בשטחי ישראל, על ידי מתן סמכויות לרשויות החוק בישראל לפעול בהתאם להנחיות והחלטות רשויות החוק של הממשל הצבאי. תקנות אלו אושרו בחקיקה בדצמבר 1967 כהוראת שעה ותוקפו מוארך מאז מפעם לפעם. בתוספת לחוק נכללים 17 חוקים המוחלים על ידי החוק, בהם חוק הכניסה לישראל, חוק שירות ביטחון, פקודת מס הכנסה, פקודת התעבורה, חוק הביטוח לאומי וחוקים נוספים.

תיקון לחוק הבחירות לכנסת שנחקק ב־1970 העניק לאזרחים ישראליים שמענם הרשום בשטח המוחזק על ידי צה"ל זכות הצבעה במקום מגוריהם, בניגוד למקובל בחוק הישראלי כי אין הצבעה מחוץ לגבולות המדינה פרט לנציגי המדינה ושליחיה.

הכנסת הארבע עשרה החילה את החוק הישראלי באופן ישיר על האזור בשתי חוקים לגבי הרשויות המקומיות.

מסלול אחר נקבע בחוק איסור הקמת מצבות זיכרון לזכר מבצעי מעשי טרור שנחקק אף הוא בכנסת הארבע עשרה, כאשר החוק לא הוחל באופן ישיר אך נקבע כי שר הביטחון יורה למפקד כוחות צבא הגנה לישראל באזור להורות על הסרת מצבות זיכרון שהוקמו באזור.

בכנסת השש עשרה נחקק חוק יישום תוכנית ההתנתקות, שהגדיר נהלים לגבי שטחי צפון השומרון שנאסרו לכניסת ישראלים לאחר ביצוע תוכנית ההתנתקות ונהלים לגבי היישובים שנועדו להתפנות. בחוק לא הוגדר יחס מפורש להוראות הממשל הצבאי, אך מפקד האזור הוציא צו מקביל שכלל את מרבית חלקי החוק, למעט הסדרי הפיצויים שנכללו בחוק המקורי.

בכנסת העשרים נחקק חוק ההסדרה, שהכיל הסדר מקרקעין שהוחל באופן ישיר ביהודה ושומרון. החוק הוחל באופן ישיר ללא מעורבות המפקד הצבאי. כנגד החוק הוגש בג"ץ עיריית סלואד נגד הכנסת, בו טענו חלק מהעותרים בין היתר לאי תקינות החוק עקב החלתו ביהודה ושומרון, טענה שבית המשפט נמנע מלעסוק בה, כשהוא פוסל את החוק מטעמים אחרים.

ב־2018 הוסמך בית המשפט המחוזי בירושלים לדון בעתירות מנהליות נגד חלק מהחלטות הממשל הצבאי.

 ייבוא שיפוטי של חקיקה ישראלית 
החל מראשית שנות השבעים קיבל בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ עתירות ישירות נגד הממשל הצבאי. הפרקליטות הצבאית נמנעה מלטעון כי אין לבית המשפט סמכות לדון באזורים אלו, ולאחר זמן קבע בית המשפט כי בסמכותו לדון בענייני הממשל הצבאי מתוקף היותו רשות ציבורית ישראלית, למרות שהחקיקה ביהודה ושומרון לא הסמיכה אותו באופן ישיר לדון בעיניניו.

ייבוא חקיקה ישראלית ליהודה ושומרון נעשה גם על ידי הרשות השופטת. במסגרת עניין אבו עיסא, בו עתרו ב־1981 קבוצת סוחרים פלסטינים לבג"ץ נגד צו אלוף שהנהיג מע"מ באזור, פסק בית המשפט העליון, כי למרות שכללי המשפט הישראלי לא הוחלו על האזור, נושא תפקיד ישראלי בשטח נושא עמו אל תפקידו את החובה לנהוג לפי אמות המידה הנוספות המתחייבות מעובדת היותו רשות ישראלית. פסק הדין אפשר ייבוא עקרונות כללים של המשפט הנהלי הישראלי.

בפסק דין בעתירה מ־1991 קבע בית המשפט העליון כי למרות שחוק האזנת סתר לא הוחל באזור, ראוי שפעולות משטרת ישראל באזורים יהיו מונחים על ידי חוק זה, מכיוון שהוא מייצג את האיזון הראוי שעורך המשפט המינהלי בין עקרונותיו וערכיו השונים.

בית המשפט העליון הכיר בחלותו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו על ישראלים ביהודה ושומרון מכח היותם אזרחי ישראל ולא מכח טריטוריאלי. בית המשפט החיל את החוק לפרקים גם על פלסטינים שאינם אזרחי ישראל, למרות שההנמקה לכך אינה ברורה. החלה זו אינה עקבית ותלויה בנסיבות.

בעוד שעד שנות ה-90 של המאה ה-20 הייתה מגמה בבית המשפט העליון הישראלי להסתמך בפסיקותיו הנוגעות ליהודה ושומרון על הדין הבין-לאומי, במהלך המאה ה־21 התהפכה המגמה, ובית המשפט העדיף בפסקותיו להסתמך על המשפט הישראלי, תוך הסתמכות מעטה ככל האפשר על הדין הבין־לאומי.

בית המשפט העליון החל את החוק הישראלי גם על יחסים בין ישראלים לפסטינים. כך בפסיקה בעתירה אזרחית לגבי תביעת נזיקין בין עובדת פלסטינית לחברה ישראלית באלפי מנשה כי יש ללכת אחר הזיקה הבולטת של הדין הישראלי. גם לגבי זכויות עובדים פלסטינים הכריע בית המשפט העליון בפסק דין שניתן באוקוטובר 2007 כי הדין החל על הסכמי עבודה הוא הדין הישראלי, כשהוא הופך החלטה של בית הדין הארצי לעבודה שהפך בתורו החלטה של בתי הדין האזוריים לעבודה.

 ניסינות להשוואת הדין ביהודה ושומרון לחוק הישראלי 
בנובמבר 2014 אישרה ועדת השרים לענייני חקיקה הצעת חוק שזכתה לכינוי "חוק הנורמות" שנועדה להביא להחלה עקיפה של החוק הישראלי ביהודה ושומרון. על פי הצעת החוק, מפקד האזור נדרש לאמץ בתוך 45 יום מיום חקיקתו כל חקיקה ישראלית חדשה, מלבד במקרים מיוחדים באישור הוועדה הרלוונטית בכנסת. הצעת החוק זכתה להתנגדות היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין ולא הפכה לחקיקה.

בינואר 2018 פרסם היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט הנחיה כי במהלך הדיון בהצעות חוק ממשלתיות תכלל התייחסות להחלת החוק המוצע ביהודה ושומרון. ועדת הכנסת אימצה החלטה הקוראת ליועצים משפטיים לדון בהשפעתה של כל בקשת הצעת חוק חדשה על יהודה ושומרון במהלך הליך החקיקה.

בפברואר 2023, כחלק מהסכם בין השר במשרד הביטחון בצלאל סמוטריץ' לשר הביטחון יואב גלנט נקבע כי בסמכות מנהלת ההתיישבות שתוקם תחתיו תהיה לגבש עבודת מטה לעדכון תחיקת הביטחון באזור.

 לקריאה נוספת 
 יואל צור "סמכות הפיקוח של בג"ץ לגבי הצווים והמנשרים של המפקד הצבאי בשטחים המוחזקים", הפרקליט ל-47, 48 (התשל"ו)
 משה דרורי, החקיקה באזור יהודה והשומרון (האוניברסיטה העברית, ירושלים, 1975)
 אמנון רובינשטיין, מעמדם המשתנה של ה"שטחים": מפקדון מוחזק ליצור כלאיים משפטי, עיוני משפט יא, תשמו–ז, עמ' 439-456
 חגי ויניצקי, החלת המשפט, השיפוט והמנהל הישראליים על בקעת הירדן ואזורים מסוימים ביהודה ושומרון: היבטים משפטיים, פורום שילה, 2020

 הערות שוליים 

*
קטגוריה:ישראל: חוק ומשפט