בג"ץ ד.ש.א. איכות הסביבה נגד שר האוצר

בג"ץ ד.ש.א. איכות הסביבה נגד שר האוצר הוא פסק דין של בג"ץ שדן בעתירת חברה לאיסוף פסולת כנגד שלילת מענק שניתן לה על פי החוק לעידוד המגזר העסקי. בפסק דין זה דן השופט יצחק זמיר בדעת הרוב בשאלות הנוגעות להגדרתו של קניין, ועד כמה משתרעת ההגנה החוקתית על הקניין בישראל על זכויות, טובות הנאה והענקות הניתנות מאת המדינה, וזאת על רקע דוקטרינת הקניין החדש בארצות הברית. בית המשפט יישם את המבחנים הנוגעים להגנה החוקתית על הקניין על פי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כן נקבע כי מקום בו נשללת טובת הנאה או זכות גם באופן שאינו מוגן חוקתית, יש לבחון האם השלילה היא מיידית, או לקבוע תקופת מעבר. פסק דינו של בג"ץ הוא בין החשובים והמשמעותיים בשאלת היקף הזכות הקניינית, והגנתה על ידי המשפט החוקתי והמשפט המינהלי.

נסיבות המקרה

העותרת, חברת ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ, היא חברה העוסקת בפינוי פסולת. בשנת 1991 נחקק חוק לעידוד המגזר העסקי (קליטת עובדים) (הוראת שעה), ועל פיו, אם הייתה החברה מעסיקה מספר עובדים הגדול מן המספר הממוצע שהעסיקה עד אז, זכאית תהיה לתמריץ כספי תלת-חודשי, עד לשנת 1995.

העותרת התחילה להעסיק עובדים נוספים, וזאת על סמך ההנחה שתקבל בשל כך תמריץ. היא אכן החלה לקבל תמריץ מחודש יולי 1991. בשנים 1992 ו-1993 פרסם שר האוצר צווים ולפיהם חברות שעיקר פעילותן היא במתן שירותים לרשויות מקומיות, לא תהיינה זכאיות לתמריץ. בביקורת שערך המוסד לביטוח לאומי בפברואר 1994, החליט המוסד כי בשל העובדה ששני שלישים מהכנסות העותרת מקורם ברשויות מקומיות, חלים עליה הצווים, ולכן היא חדלה מלקבל את התמריץ, ונדרשה להחזיר את התמריץ שקיבלה רטרואקטיבית מיום תחולת הצווים המתקנים.

העותרת טענה כנגד תוקף הצווים המתקנים, שכן הזכות לקבלת תמריץ היא קניין, והקניין מוגן על פי חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, וכנגד יישומם של הצווים, תחולתם כלפיה בנסיבות העניין, והמועדים בהם נקבע כי עליה לחדול מלקבל את התמריץ.

רקע חוקי

חוק יסוד כבוד האדם וחירותו נחקק בשנת 1992 ועתירת חברת ד.ש.א. היא אחת הראשונות בהן ניתח בית המשפט העליון את החוק ואת הזכויות המוענקות על פיו, בהקשר של הטענה לקיומו של קניין חדש המקנה הגנה חוקתית גם על זכויות וטובות הנאה המוענקות על ידי המדינה כגון רישיונות וקיצבאות.

זכות הקניין מוגנת באופן מפורש על ידי החוק, בסעיף 3, הקובע - "אין פוגעים בקניינו של אדם". אך הגנה זו היא יחסית, ואינה מוחלטת. סעיף 8 לחוק (המכונה פסקת ההגבלה) קובע כי - "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו."

לטענת העותרת אם אכן הזכות לתמריץ היא זכות קניין, הרי שזו מוגנת על פי החוק, ואם אין הצווים שהוציא צו האוצר עומדים בתנאי פסקת ההגבלה, הרי שהם בטלים.

פסק הדין

השופט יצחק זמיר הוא שכתב את פסק הדין, והסכימו איתו השופטות דורית בייניש ודליה דורנר.

בפסק דינו שואל זמיר ראשית לכל, האם זכות לתמריץ מסוג זה שהעניקה המדינה לעותרת הוא בבחינת קניין? זמיר אינו קובע בעניין זה באופן החלטי. הוא כותב כי בארצות הברית התפתחה גישה המבוססת על תורתו של המשפטן צ'ארלס רייך ולפיה זכות הקניין אינה מוגבלת לחפצים, מקרקעין ומיטלטלין ולקניין רוחני אלא היא כוללת גם זכויות והענקות שמקורן במדינה. גישה זו נקראת "קניין חדש".

אך גם אם הזכות לתמריץ היא בגדר "קניין חדש" ומוגנת על פי החוק, זמיר קובע כי הצווים המתקנים לא פגעו בה, שכן הזכות ניתנת מלכתחילה כשהיא מתוחמת בגבולות שקבע לה המחוקק, ולכן אם איפשר המחוקק את נטילת הזכות או צמצומה, הרי משעשה זאת לא פגע בזכות הקניין. החוק לעידוד המגזר העסקי איפשר מראש לשר האוצר לשנות את היקף התמריצים הניתנים בצווים שיוציא, ולכן משעשה זאת לא פגע בזכות.

עוד ניתח זמיר את טענת העותרת כי שלילת התמריץ ממנה, שכן עיקר עבודתה הוא עם רשויות מקומיות, פוגעת בזכות לשוויון, המוגנת, לטענתה, על ידי ההגנה החוקתית על כבוד האדם. זמיר אינו קובע בשאלה האם הזכות לכבוד כוללת גם את הזכות לשוויון, וקובע כי הזכות לשוויון מוגנת על ידי החוק גם בטרם נחקק חוק היסוד. אך בשל כך ששיקוליו של שר האוצר היו ענייניים, ובהתאם למטרת החוק, אין כאן פגיעה בשוויון אלא הבחנה עניינית שאינה פוגעת בשוויון.

באשר לטענות באשר לדרך מימוש הצווים, קבע זמיר כי כאשר נשללת זכות מסוג זה, הרי שעל הרשות השוללת את הזכות לתת את הדעת לגבי האופן בו היא נשללת, ויש לשקול מתן תקופת מעבר כדי לאפשר למקבל הזכות להסתגל לשלילתה.

תוצאת פסק הדין כלפי העותרת היא כי יהיה עליה להחזיר את התמריץ שקיבלה אך לא מיום שניתן הצו המתקן, אלא שלושה חודשים לאחר מכן, בשל 'תקופת ההסתגלות'.

חשיבות פסק הדין

פסק הדין הוא אחד הראשונים מפסקי דין רבים בהם דן בית המשפט בשאלת "הקניין החדש" וההגנה עליו במסגרת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. השופט אהרן ברק התבסס על פסק דין זה כאשר קבע כי קצבת זקנה היא קניין מוגן, בפרשת מנור, בה טענו העותרים כנגד קיצוץ בקצבאות הזקנה. עם זאת מצא ברק כי הפגיעה בקצבאות נעשתה בהתאם לפסקת ההגבלה, דהיינו בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, לתכלית ראויה ובאופן מידתי.

ברק מקבל את גישתו של זמיר בפסק הדין דשא, ובספרו על הזכות החוקתית לקניין הוא משבח את הגישה לזכויות הקניין החדש שאינה מקיפה ונעשית בזכירות תוך צעידה ממקרה למקרה". הוא מביא בהסכמה את דברי זמיר בפסק הדין כי: ""

נראה כי בשנים שלאחר מתן פסק הדין, בית המשפט העליון הלך בדרך שהתווה זמיר בעניין ד.ש.א. ובאופן זהיר נוטה לוותר על תיחום מדויק של הזכות החוקתית, על מנת לאפשר בחינה של האיזון בין צרכיו של הרגולטור, לבין הנטל המוטל על הגורם הפרטי הטוען לזכות הקניינית.

הערות שוליים

ד.ש.א. איכות הסביבה
ד.ש.א. איכות הסביבה
קטגוריה:דיני קניין