בג"ץ תנועת דרור ישראל נגד ממשלת ישראל

בג"ץ תנועת דרור-ישראל נגד ממשלת ישראל הוא פסק דין של בית המשפט הגבוה לצדק המאשר את חוקיותה של הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל שעיקרה הקניית בעלות לחוכרים בנכסים למגורים ולתעסוקה בקרקע עירונית. העותרים טענו כי ברפורמה יש משום הפרה של עקרונות חשובים הקבועים בחוק יסוד: מקרקעי ישראל ובחוק מקרקעי ישראל ולפיהם לא תועבר הבעלות במקרקעי המדינה. בג"ץ פסק כי הרפורמה (שבוצעה בתיקון חוק מינהל מקרקעי ישראל) אינה מפרה את העקרונות הקבועים בחוקים אלו, והיא עומדת בחריגים הקבועים בחוק היסוד, וכן בעקרונות חוקתיים של מדינת ישראל. הפסיקה איפשרה את יישום הרפורמה, שהיוותה שינוי חשוב במשטר המקרקעין במדינת ישראל.

הרקע להגשת העתירה
הרקע המשפטי לעתירה הוא הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל. המדובר במהלך של ממשלת ישראל בשנת 2009 שבא לאחר המלצות של מספר ועדות ממשלתיות, שהאחרונה בהן ועדת גדיש משנת 2004, במסגרתו רצתה הממשלה ליצור שינויים ארגוניים חשובים במינהל מקרקעי ישראל וכן להעביר קרקע עירונית שחכרו חוכרים פרטיים ממינהל מקרקעי ישראל מחכר לבעלות פרטית. משטר המקרקעין המבוסס על חכר, שחייב מהחוכרים תשלומי דמי חכירה או תשלום דמי היוון, וכן הסכמת המינהל לעיסקאות במקרקעין, ופעולה מול מינהל מקרקעי ישראל, גוף שנתפס לעיתים כביורוקרטי ולא יעיל, הובילו ליזמה לביצוע הרפורמה. במאי 2009 החליטה הממשלה את החלטה 123 שעיקרה ביצוע הרפורמה. כתוצאה מכך יזמה הממשלה את חוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון מס' 7) שנתן תוקף של חוק להחלטה 123.

בפעולה זו היה משום שינוי העיקרון כי הבעלות בקרקע מדינה לא תועבר לידיים פרטיות. רבים, מכל קצווי הקשת הפוליטית, חשו כי עיקרון זה ראוי להישמר, וכי התיקון לחוק אינו חוקתי, שכן הוא פוגע בסעיף חשוב בחוק יסוד: מקרקעי ישראל ולפיו הבעלות בקרקע מדינה לא תועבר.

את העתירה לבג"ץ שדרשה את ביטול החוק הגישו שבע עמותות, תנועות נוער ופורומים ציבוריים, ובהן תנועת דרור-ישראל, הנוער העובד והלומד, חוג הפרופסורים לחוסן מדיני וכלכלי, וכן חברי הכנסת שלי יחימוביץ', אריה אלדד ונחמן שי. המשיבים היו ממשלת ישראל, שר הבינוי והשיכון, מינהל מקרקעי ישראל, מועצת מקרקעי ישראל, היועץ המשפטי לממשלה, מדינת ישראל, רשות הפיתוח, הקרן הקיימת לישראל והכנסת.

העתירה הוגשה כחצי שנה לאחר קבלת התיקון לחוק. העותרים ביקשו צו ביניים שיעכב את ההליכים המעשיים ליישום הרפורמה, שדרשה פעולות רבות לשם תחילת מימושה, כגון הסכם החלפת מקרקעין בין מדינת ישראל והקרן הקיימת, וחתימת הסכם קיבוצי עם ההסתדרות בנוגע לזכויות עובדי מינהל מקרקעי ישראל. בג"ץ דחה את הבקשה למתן צו ביניים, בתחילה בהחלטת השופט יצחק עמית, ולאחריה בהחלטה של ההרכב שדן בתיק, הנשיאה דורית ביניש והשופטים אליעזר ריבלין ומרים נאור. כתוצאה מכך, בתקופה בה דן בג"ץ בתיק, עד מתן פסק הדין במאי 2012 המשיכו פעולות ההכנה לביצוע הרפורמה כסידרן.

הבסיס החוקי

המדיניות הקרקעית בישראל מתבססת על כך שמרבית הקרקע בישראל מוגדרת כקרקע מדינה. מדיניות זו מעוגנת בשלושה דברי חקיקה עיקריים - חוק יסוד: מקרקעי ישראל, חוק מקרקעי ישראל וחוק מינהל מקרקעי ישראל.

חוק יסוד: מקרקעי ישראל, בהיותו חוק יסוד גובר מבחינה נורמטיבית על החיקוקים האחרים, ולכן סברו העותרים כי תיקונים בחוקים אלו צריכים להתאים לחוק היסוד, וכי עיקרון בעלות המדינה בקרקעות הוא עיקרון חוקתי חשוב שאין לפגוע בו בחוק רגיל.

סעיף 1 לחוק היסוד קובע: "מקרקעי ישראל, והם המקרקעים בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת." ועם זאת, סעיף 2 לחוק היסוד מסייג קביעה זו וקובע כי "סעיף 1 לא יחול על סוגי מקרקעין וסוגי עסקאות שנקבעו לעניין זה בחוק."

בהתאם לעקרונות חוק היסוד קובע חוק מקרקעי ישראל סוגי עסקאות שסעיף 1 לחוק היסוד לא יחול עליהם. ובהם, בסעיף 2 (7) לחוק - "העברת בעלות במקרקעי המדינה או במקרקעי רשות הפיתוח למטרת פיתוח לא חקלאי, או העברת מקרקעין כאלה שהם קרקע עירונית, ובלבד ששטח כל ההעברות מכוח פסקה זו יחד לא יעלה על מאה אלף דונם."

בשנת 2006 שונה החוק כך שהשטח שנקוב בסעיף יהיה מאתיים אלף דונם. בתיקון מס' 7 לחוק רשות מקרקעי ישראל שונה נוסח הסעיף לנוסח הבא -

"העברת בעלות במקרקעי המדינה או במקרקעי רשות הפיתוח שהם קרקע עירונית, ובלבד ששטח כל ההעברות מכוח פסקה זו יחד לא יעלה על 400 אלף דונם – בתקופה שמיום י"ב באלול התשס"ט (1 בספטמבר 2009) עד יום ה' באלול התשע"ד (31 באוגוסט 2014) (בפסקה זו – התקופה הראשונה), ו-400 אלף דונם נוספים למשך חמש שנים מתום התקופה הראשונה; ובלבד שהעברת בעלות במקרקעי הקרן הקימת לישראל לא תיעשה אלא באישורה."

העותרים טענו כי התיקון משנה את משטר המקרקעין בישראל ממשטר של בעלות ציבורית למשטר של בעלות פרטית, וכי הוא ייצור מצב בו גורמים פרטיים מחזיקים במקרקעין ושוללים את השימוש וההנאה מהם מהציבור בכללותו, שכן התיקון אינו מדבר רק על דירות מגורים, אלא גם על קרקע בלתי מפותחת ופתוחה, ולמעשה כל קרקע מבונה הזמינה לפיתוח עירוני.

פסק הדין
השופטת דורית בייניש שכתבה את פסק הדין שניתן פה אחד, החלה בניתוח סעיפי חוק היסוד לעומת סעיפי חוק מקרקעי ישראל. היא התחקתה אחר ההיסטוריה החקיקתית של שני החוקים, וקבעה כי אכן, חוק היסוד מגלם עיקרון חוקתי חשוב של בעלות לאומית בקרקע, אך הוא מאפשר במפורש שינוי העיקרון בחריגים שייקבעו בחוק. מתוך ההיסטוריה החקיקתית של חוק מקרקעי ישראל הסיקה שכוונת המחוקק הייתה במיוחד להחריג קרקע עירונית.

העיקרון הכללי בנוגע לחוקי יסוד שנקבע בפסק דין בנק המזרחי, קבעה השופטת בייניש, הוא כי אין לשנות חוק יסוד אלא בחוק יסוד. שינוי הוא קביעה של הסדר חדש שבא תחת ההסדר הקבוע בחוק עצמו.

היא ניתחה את השינוי ששינה תיקון מס' 7 לחוק רשות מקרקעי ישראל את החריג, וקבעה כי אכן, היקף הקרקע שנכללת בחריג וניתן להעבירה לבעלות פרטית גדל מ-100,000 דונם שנקבעו בחקיקת חוק מקרקעי ישראל ב-1960 ל-400,000 דונם, אולם - "בהתחשב בהיקף השטח המוצע כיום ביחס לכלל מקרקעי המדינה; בהתחשב בכך שהשטח יועבר בשתי פעימות נפרדות; נוכח העובדה שתיקון 7 מתייחס רק לקרקע עירונית; ובשים לב לגידול הטבעי של האוכלוסייה וצרכיה, אין לומר שתיקון 7 סוטה מן המותר במסגרת החריג לעקרון הבעלות הלאומית עד כי יש בו כדי לשנות מעיקרו את חוק היסוד."

השופטת גם בחנה האם יש "פגיעה" בחוק היסוד, שהיא קטנה ומצומצמת ביותר בהיקפה מאשר "שינוי ההסדר", ומצאה כי התיקון בחוק אינו פוגע בחוק היסוד. כן דחתה בייניש את הטענה כי החוק פוגע בזכות הקניין של כלל הציבור, שהיא זכות מוגנת לפי סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שכן לא הובהר לה מהו "כלל הציבור" ומדוע יכול ציבור ערטילאי זה להחזיק בזכות מוגנת.

טענה אחת שהתקבלה חלקית היא כי סעיף 4כא לחוק רשות מקרקעי ישראל, מגביל העברת בעלות בשטח ששטחו מעל 16 דונם "אלא אם כן החליטה מועצת מקרקעי ישראל שקיימות נסיבות שבשלהן ניתן להקנות בעלות כאמור". חששם של העותרים היה כי הרפורמה תאפשר העברת קרקעות פתוחות לידי "ברוני קרקעות" פרטיים שישתלטו על מקרקעי המדינה, וכי הסעיף בניסוחו אינו מקנה קריטריונים להעברת מקרקעין בקנה מידה גדול. מכיוון שכך, קבעה בייניש, ראוי להתקין תקנות לעניין זה, למניעת הריכוזיות בהעברת מקרקעין.

העתירה נדחתה בכפוף לכך שמועצת מקרקעי ישראל תימנע ממכר מקרקעין מעל 16 דונם עד שייקבעו לעניין זה קריטריונים ברורים וגלויים שיאושרו בהחלטה עקרונית של המועצה.

בעקבות פסק הדין

על פסק הדין נמתחה ביקורת, ונטען כי פסק הדין הפך את החריג (שינוי חוק היסוד באמצעות חוק רגיל) לכלל, ובכך יצר מנגנון עוקף שפוגע באינטרס מוגן של הציבור, המעוגן בחוק יסוד.

מתן פסק הדין איפשר את המשך ביצוע הרפורמה במקרקעי ישראל, ויישומה החל במרץ 2013, עם הקמת רשות מקרקעי ישראל.

פסק הדין מאוזכר לעיתים בהקשרים של שאלות העולות בנוגע לחוק יסוד שאין בו פסקת הגבלה והפגיעה בו על ידי חוק רגיל. לעיתים מאוזכרת הבחנתה של הנשיאה בייניש בין "שינוי הסדר" בו חוק רגיל יוצר הסדר חדש המנוגד לחוק היסוד, לבין "פגיעה" שהיא מצומצמת יותר בהיקפה.

קישורים חיצוניים

 עמית פלדמן ומיכל מינסקי,"והארץ לא תמכר לצמיתות" בחינת חוקתיות הרפורמה במקרקעי ישראל לאור בג"ץ דרור ישראל באתר נבו

הערות שוליים

תנועת דרור ישראל
תנועת דרור ישראל
קטגוריה:ישראל: מקרקעין