הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות

הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, הידועה בכינויה ועדת צדוק, הייתה ועדה ציבורית שהוקמה ב-6 בפברואר 1996 כדי לבחון את ההסדרים החוקיים בענייני העיתונות הכתובה בישראל. הוועדה מונתה על-ידי שר המשפטים דוד ליבאי ושר הפנים חיים רמון, ולאחר חילופי השלטון המשיכה לפעול תחת שר המשפטים יעקב נאמן ושר הפנים אליהו סויסה. בראש הוועדה עמד שר המשפטים לשעבר פרופ' חיים יוסף צדוק, שכיהן אז כנשיא מועצת העיתונות, וחבריה היו המשפטנים פרופ' רות גביזון, משה נגבי, פרופ' זאב סגל ופרופ' עמוס שפירא, וכן מומחה האתיקה פרופ' אסא כשר.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 3.

 הרקע להקמת הוועדה 
 חופש העיתונות 
הגדרת המונח "חופש העיתונות" שנויה במחלוקת בספרות המקצועית, וישנם הבדלים באופן עיגונו בחוק במדינות שונות. במדינות מסוימות קיימות תקנות מגבילות עד כדי כך שחופש העיתונות מוטל בהן בספק, בעוד בדמוקרטיות ההגבלות מוטלות לרוב על היבטים אתיים הנוגעים לפגיעה בפרטיות או בשמו הטוב של אזרח. באשר לישראל, נשיא בית המשפט העליון בדימוס אהרן ברק קבע כי "איש אינו חולק על כך כי מרכיב מרכזי של מסורת חופש הביטוי בישראל הוא חופש הביטוי של העיתון כלפי השלטון".

היבט נוסף בשיח על חופש העיתונות בישראל הוא המשקל הרב הניתן להיבטי ביטחון וצנזורה, מה שהביא את משה נגבי לטעון שמקור ההגבלות על חופש העיתונות הוא באינטרס של ביטחון המדינה. אולם, הוועדה החליטה שלא לדון בסוגיות הללו, בהתבסס על כך שבית המשפט העליון פסק בבג"ץ שניצר נגד הצנזור הצבאי הראשי ב-1988 כי הגבלת חופש הביטוי היא בבחינת "אמצעי אחרון", ושבמסגרת הפסיקה צומצמה משמעותית סמכות הצנזור הצבאי.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 17.

 ההסדר החקיקתי בישראל 
שורשיהם של חוקי העיתונות בישראל נטועים בפקודת העיתונות המנדטורית שנקבעה על-ידי שלטונות המנדט הבריטי ב-1933. החוק הבריטי הגביל את פעילות והיקף החופש העיתונאי שניתן לתקשורת, ולעיתונות הכתובה כמדיום מרכזי בפרט. במסגרתו הוחלט על צורך בהנפקת רישיון מטעם הממשל הבריטי ומתן רשות למוסדות המנדטוריים לסגור עיתונים, סמכויות שהורחבו ב-1945 עם הטלת תקנות לשעת חירום, ואומצו על-ידי החוק הישראלי עם הקמת המדינה ב-1948. לטענת המשפטנית פנינה להב, חוקי העיתונות אמנם עומדים בניגוד לתשתית הנורמטיבית והחוקתית שהתפתחה בישראל, אך הותירו חותמם על התרבות הפוליטית במדינה.

ב-1953 הפסיקה המכוננת של בג"ץ בפרשת קול העם, אשר מנעה את סגירת העיתון, היוותה הדבר הקרוב ביותר לעיגון חופש העיתונות בישראל, והפכה למעין חלופה בהיעדר הסדר חקיקתי. שופט בית המשפט העליון בדימוס יצחק זמיר טען שבית המשפט נתן לחקיקה המגבילה את חופש העיתונות פרשנות כה צרה, כך שהיא למעשה נותרה כמעט אות מתה, לדבריו.

חוק נוסף הנוגע להסדרת העיתונות הכתובה ובו דנה הוועדה הוא חוק התחרות הכלכלית (אז חוק ההגבלים העסקיים) מ-1988, שמטרתו להסדיר דיני תחרות ולפקח על ריכוזיות השוק. לדברי הוועדה, השנים טרם הקמתה התאפיינו במגמה מדאיגה של צמצום מספר העיתונים וריכוז השליטה בהם בידי מעטים, ועל כן ראתה לנכון לעסוק גם בהיבט זה.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 16.

מסגרת חקיקתית נוספת הרלוונטית לתחום באה לידי ביטוי בחוק איסור לשון הרע מ-1965 ובחוק הגנת הפרטיות מ-1981. הוועדה טענה כי הזכויות המעגנות את החוקים הללו נוגעות "לתחום הבסיסי של הפרטיות ולא של הדיון בעיתונות הכתובה", ומפני שהפרת פרטיות בעיתונות מהווה רק גורם אחד שעלול לפגוע בפרטיות אדם, החליטה הוועדה שלא לעסוק בחוק זה.

 אתיקה עיתונאית ומועצת העיתונות בישראל 
מעבר לטענה לפיה מתן רישיונות לעיתונאים ושלילתם בעקבות הפרות אתיות מהווים צעדים דרקונים ואנטי-דמוקרטיים, נטען כי בהינתן כל סוג של מנגנון משמעתי להסדרת ההתנהלות בתחום העיתונות, דווקא תהיה לקוד אתי השפעה מהותית על בקרת איכות. בישראל הוקמה ב-1956 ועדת אתיקה עיתונאית, שכללי האתיקה שהניחה היוו מעין חוקה ובסיס להקמת מועצת העיתונות ב-1963. נשיאה הראשון של המועצה, ומי שהיה נשיא בית המשפט העליון, יצחק אולשן, סבר כי "יש למצוא את ההרמוניה בין חופש העיתונות לבין האינטרסים של הציבור", ועל כן "העיתונאים חייבים להעמיק את הריסון העצמי על-ידי הטלה עצמית של מגבלות", ועל המועצה "להדריך ולהורות את העיתונאים הנתונים במסגרת זו". המועצה היא גוף וולונטרי ללא סמכות משפטית, אשר ברשותה כלים כגון ועדות בירור ובתי דין, והיא עומדת כערכאה בלתי רשמית הן עבור עיתונאים והן עבור הציבור. לצד זאת, עולות נגדה טענות באשר לתדירות הנמוכה של פגישותיה, חוסר התייחסותה לסוגיות אתיות מהותיות שעל סדר היום הציבורי וחוסר עקביות בפסיקות בית הדין.

ברקע הנסיבות הללו, מונתה בפברואר 1996 "ועדה ציבורית לבדיקת ההסדרים החוקיים בענייני העיתונות בישראל", שנתבקשה לבדוק את "מידת ההתאמה של החקיקה הקיימת להתפתחויות החברתיות, המשפטיות והכלכליות שחלו מאז הקמת המדינה, תוך שימת לב להסדרים הנוהגים בתחום זה במדינות דמוקרטיות אחרות", בין אם באמצעות שינוי החקיקה הקיימת או חקיקה חדשה. לצד חברי הוועדה שהוזכרו מונו גם העיתונאי אמנון אברמוביץ' והסופר סמי מיכאל, אולם הם פרשו מסיבות אישיות ואינם חתומים על הדו"ח שהגישה הוועדה בתום עבודתה.

 פעילות הוועדה 
ועדת צדוק עסקה בארבעה נושאים מרכזיים: סמכויות רישוי וסגירה של עיתונים, שקיפות מצד העיתונים ומוציאיהם לאור, ריכוזיות השליטה בשוק העיתונות הכתובה ובעלות צולבת באמצעי התקשורת, ומעמדם של כללי האתיקה העיתונאית בישראל ושל מועצת העיתונות.

עם מינויה הזמינה הוועדה את הציבור לפנות אליה בנושאים בהם היא עוסקת, והתקבלו עשרות פניות. כמו כן, הופיעו בפני הוועדה מומחים מתחומים שונים: עיתונאים, עורכים, מוציאים לאור, אקדמאים ומשפטנים, ביניהם העיתונאים אילנה דיין, נחום ברנע ומוטי קירשנבאום, מו"ל ידיעות אחרונות ארנון (נוני) מוזס ומו"ל הארץ עמוס שוקן, נשיא בית המשפט העליון בדימוס מאיר שמגר, ועוד.

תאריך היעד להגשת המסקנות נקבע בתחילה לאפריל 1996, אולם משמצאה הוועדה את התאריך כבלתי ישים, ביקשה הארכה. בסופו של דבר, הגישה ועדת צדוק מסמך דין וחשבון שהכיל את סיכום עבודתה והמלצותיה בספטמבר 1997.

המסמך כולל התייחסות לנקודת המוצא המקצועית והנורמטיבית של הוועדה, בדגש על תפקיד העיתונות בחברה דמוקרטית, ככזו שמאפשרת את מימוש זכות הציבור לדעת, מימוש חופש הביטוי ומתן שירותי פרשנות וביקורת.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 4-8. בהמשך מוצגים הגורמים המאיימים על חופש העיתונות: רשויות השלטון, ריכוז שליטה ובעלות צולבת, חשש לניגוד עניינים וסטיות אתיות.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 8-14. אז סוקרת הוועדה את ארבעת הנושאים המרכזיים בהם עוסקת, ומסבירה מדוע לא עוסקת בנושאים אחרים, ככלל כאלה שמערכת המשפט אמונה על הטיפול וההכרעה בהם, או שקמו ועדות ציבוריות אחרות שעסקו בעניינם. לב המסמך מכיל דיון בכל אחת מהסוגיות המרכזיות תוך הדגשת ההמלצות בנושא.

 עיקרי המלצות הוועדה 
 סיכום המלצות הנוגעות להגבלת כוחה של המדינה ומוסדותיה, בדגש על סמכויות רישוי וסגירה של עיתונים 
 עיגון מפורש של הזכות לחופש הביטוי והפרסום וחופש העיתונות באמצעות חקיקת יסוד.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 22.
 ביטול פקודת העיתונות המנדטורית מ-1933 ואת תקנות ההגנה 94-96 לשעת חירום מ-1945, על בסיס הטענה לפיה "ההסדר החקיקתי הקיים בנושא העיתונות, מורשת הממשל התקופה המנדטורית, אינו הולם שיטת ממשל דמוקרטית".
 ביטול הדרישה להנפקת רישיון ממשלתי כתנאי מוקדם לצורך הוצאה לאור של עיתון בישראל, בהיותה בלתי הולמת, הן עקרונית והן מעשית.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 29.
 שלילת הסמכות של כל גוף מנהלי, צבאי או משפטי לסגור עיתון, בין אם באופן זמני או לצמיתות, כנדבך משמעותי בשמירה על חופש העיתונות.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 34.

 סיכום המלצות הנוגעות לשקיפות 
 קידום שקיפות באמצעות מתן גילוי נאות על מידע, כך שכל עיתון יהיה חייב לפרסם על גבי הגיליון את כתובת המערכת, שמו, אזרחותו וכתובתו של העורך, שמו וכתובתו של המוציא לאור, זהות הגורם האמון על בירור תלונות וביקורת ופרטי יצירת קשר עימו.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 85.
 בנוסף לפרסום פרטים בגיליון, מוציאים לאור יעבירו את הגיליון הראשון של כל חודש לרשם מאגרי המידע במשרד המשפטים, מלווה בתצהיר המאמת את הפרטים בו, ויהיו חשופים לקנסות באם לא יעשו כן. רשם מאגרי המידע ינהל פנקס עיתונים שיכיל את כלל הפרטים ויהיה נגיש לעיון הציבור.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 36-37.
 הצבת תנאי כשירות לכהונת עורכים ובעלי שליטה של עיתון רב תפוצה, כך שבית המשפט יוכל לפסול בתנאים מסוימים אדם שהורשע בעבירה שיש עמה קלון מלמלא את תפקידו במערכת.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 41-46.

 סיכום המלצות הנוגעות לריכוזיות השליטה ובעלויות צולבות 
 עיתונים רבי תפוצה יחויבו פעמיים בשנה לפרסם בגליונותיהם פרטים באשר לתאגידים ובעלי שליטה המחזיקים במניות העיתון. בנוסף, יחויבו המוציאים לאור לעדכן את רשם מאגרי המידע במשרד המשפטים גם במידע זה, כחלק מהגילוי הנאות.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 35-36.
 חקיקת הסדר להגבלת הריכוזיות בעיתונות הכתובה כתוספת לחוק ההגבלים העסקיים משנת 1988. במסגרת ההסדר המוצע, לא יאושרו מיזוג או הסדר כובל של עיתונים רבי תפוצה, אלא אם אחד מהם בסכנת קריסה, או שהוכח כי הצעד טומן בחובו תועלת ציבורית. הומלץ לכונן הסדר דומה באשר לבעלויות צולבות.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 50-52.

 סיכום המלצות הנוגעות למעמד כללי האתיקה העיתונאית ומועצת העיתונות 
 הימנעות מעיגון בחוק או הטלת סנקציות בעקבות הפרת כללי אתיקה עיתונאית, זאת בכדי לשמר את מעמדם הנורמטיבי ולא להפקידם בידי העוסקים בפוליטיקה.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 60.
 כל עיתון ועיתונאי יהיו כפופים לכללי האתיקה של מועצת העיתונות ולפסיקות בית הדין של המועצה, מתוך התפיסה שמעמדה הוולונטרי פוגע בכוחה ויכולתה לאכוף כללי אתיקה.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 61-62.

 קבלה וביקורת 
בהגישה את מסקנותיה, הכירה הוועדה בכך ש"נושא העיתונות הינו כה מורכב וכה רגיש עד כי לא ניתן להציע הסדר משפטי כולל ושלם שייתן מענה מתאים לכל הסכנות ולכל הבעיות המתעוררות בתחום העיתונות", אך סברה כי אימוץ המסקנות יכול לשפר משמעותית את פני העיתונות בישראל ולבצע תפקידה טוב יותר. לשם כך המליצה הוועדה לקבל את ההמלצות ככל הניתן כמקשה אחת.צדוק ואחרים, דין וחשבון הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, 1997, עמ׳ 19-20.

פרופ' מרדכי קרמניצר, שבהמשך ירש את צדוק כנשיא מועצת העיתונות, הגדיר את הוועדה כ"זהירה, מפוכחת ומתוחכמת" ואת מסקנותיה כ"משב רוח מרענן", בזכות כך שאיננה רואה בחוק פתרון לכל סיכון חברתי. אולם, קרמניצר ביקר את אי התייחסות הוועדה לסמכויות הנוגעות למניעת פעילות ארגוני טרור, ואת ההסתפקות בחובה אתית ולא חוקית להודאה בקיום ניגוד עניינים מצד עיתונאים. באשר למעמד מועצת העיתונות ציין קרמניצר כי "יש משהו לא הוגן בהפיכת התארגנות וולונטרית להתארגנות כפויה", וכי הזדקקות של האתיקה לגיבוי בחוק גורמת להפחתה מערכה.

גם זמיר הגדיר את ההצעה כ"זהירה ונקודתית" וטען כי "ייתכן כי בשעת צרה לא יהיה מנוס אלא ללכת בדרך של חקיקה מוגבלת ברוח ההצעה של ועדת צדוק, במטרה להגן על הציבור, ובעקיפין - גם על חופש העיתונות. אך גם חקיקה זאת - מוגבלת ככל שתהיה - לא תהיה דבר טוב, אלא רק הרע במיעוט". בעוד שבקרב התומכים בקידום הצעות חוק כנגזרת מההמלצות סברו שחיזוק מועצת העיתונות תעניק לה משנה תוקף, היו מי שהביעו סקפטיות שהכנסת תקדם את החקיקה. ואכן, מסקנות הוועדה לא יושמו.

אורן טוקטלי, מומחה למדיניות תקשורת, הצביע על דפוס בגיבוש מדיניות תקשורת בישראל ולפיו ישנה נטייה להקים ועדות שאמנם מבצעות בדיקה מעמיקה של סוגיות שעל סדר היום, אך בחינתן אורכת זמן וגוררת קיפאון חקיקתי. מעבר לכך, לעיתים מסקנותיהן נגנזות ועבודתן מסתכמת בלא כלום, כפי שקרה בוועדת צדוק, האחרונה מבין ארבע ועדות שפעלו בשנים 1997–1993 שאותן מנה טוקטלי.

ב-2008 עלתה על שולחן ועדת הכלכלה בכנסת הצעת חוק העיתונות. לדבריו של עו"ד יהושע שופמן, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, ההצעה באה ליישם את המלצות הוועדה, לצד שינויים. על אף הטענה לפיה ההצעה היא אכן "ברוח ועדת צדוק", הבדל מהותי הוא חתירה לשמירת הסמכות לסגירת עיתון בידי בית משפט מחוזי. הצעת החוק נתקעה בשלב ההכנה לקריאה שנייה ושלישית.

ב-29 במאי 2017, כעשרים שנה לאחר הגשת מסקנות הוועדה ומספר ניסיונות חקיקה לאורך השנים, בוטלו פקודת העיתונות המנדטורית ותקנות 94-96 לשעת חירום, שההמלצות לבטלן היוו נדבך מרכזי במסקנות הוועדה.

 ראו גם 
 חופש העיתונות
 פקודת העיתונות
 תקנות ההגנה (שעת חירום)
 מועצת העיתונות בישראל
 ריכוזיות תקשורתית
 חוק התחרות הכלכלית

 קישורים חיצוניים 


 הערות שוליים 

קטגוריה:ישראל: ועדות ציבוריות
קטגוריה:1996 בישראל
קטגוריה:1997 בישראל