חוק עקרונות האסדרה

חוק עקרונות , התשפ"ב-2021 אושר בכנסת ב-4 בנובמבר 2021, ומרבית סעיפיו נכנסו לתוקף ב-1 בינואר 2022. מטרתו מוצגת בסעיף 1 שלו: "מטרתו של חוק זה לקדם אסדרה מיטבית שנועדה להגשים זכות יסוד או אינטרס ציבורי ולהבטיח את מילוי תפקידי המאסדרים על פי דין, תוך הבטחת איכותה של אסדרה חדשה, טיוב האסדרה הקיימת והפחתת נטל אסדרה עודף." לשם הגשמת מטרה זו החוק קובע את עקרונות האסדרה, מטיל חובות פרוצדורליות שונות על גופי הרגולציה השלטוניים ומקים את רשות האסדרה.

רקע
העיסוק המוסדי במדיניות רגולציה בישראל החל עם קבלת החלטות ממשלה 2118 בנושא "הפחתת הנטל הרגולטורי". החלטה זו התניעה תוכנית ממשלתית לצמצום עלויות הרגולציה, הגדירה תהליך סדור לגיבוש רגולציה חדשה והקימה את אגף מדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה ומיסדה את תפקיד מובילי מדיניות רגולציה, שהוצבו במשרדי הממשלה השונים.

בשנת 2017 הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD) בחן את מאמצי ממשלת ישראל לשפר את איכות הרגולציה ופרסם דוח בנושא. בין ההמלצות של הדוח - לשפר את המנגנונים הממשליים, להשקיע בהכשרה של הרגולטורים ולקדם בקרה ממשלתית על איכות תהליכי גיבוש הרגולציה.

בעקבות דוח ה-OECD ממשלת ישראל קיבלה את החלטה 4398. החלטה זו הגדירה תהליך ממשלתי לגיבוש רגולציה ולהיוועצות. בנוסף, ההחלטה הגדירה "אבני יסוד למדיניות רגולציה חכמה" כמו ניהול סיכונים, שימוש בנתונים, בחינה מראש ובדיעבד של הרגולציה, שיתוף ציבור, צמצום סתירות בין רגולציות והשקעה במנגנונים ומוסדות כדי לפתח את מדיניות הרגולציה. ההחלטה גם הקימה צוות בין משרדי ("צוות רגולציה חכמה") בו חברים נציגי משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ומשרד המשפטים, שתפקידו לבחון סוגיות רוחב ברגולציה.

בשנת 2021 הצוות החל לבחון את מצב הרגולציה בישראל, בדגש על אתגרים ופערים שהתעוררו בעקבות משבר הקורונה. כבסיס לבחינה זו, נערכה בחינה השוואתית של הסדרים חקיקתיים בתחום מדיניות רגולציה על ידי מחלקת הייעוץ והחקיקה שבמשרד המשפטים. בנוסף, הצוות ביקש מעו"ד גיא מור לחבר דוח שינתח את בעיות היסוד והפערים המרכזיים במערכת הרגולטורית בישראל (דוח מור). הדוח מצביע על שבעה פערי יסוד מערכתיים: פער בהגדרה וביעדים לרגולציה איכותית, פער בתהליכים מוגדרים ליצירה ושינוי רגולציה, פער בבקרה על איכות הרגולציה ואיכות התהליכים, פער בבחינה בדיעבד, פער מערכתי בהשוואה למדיניות תקציבית, פערי הכשרה ומיומנות, ופערי תמריצים.

בהמשך לכל האמור, צוות רגולציה חכמה קיים עבודת מטה שכללה שיתוף ציבור. עבודת מטה זו הסתכמה בתוכנית לאומית למדיניות רגולציה שפורסמה בחודש יולי 2021.
התכנית כללה ניתוח של הפערים המערכתיים, סקירה בין לאומית מקיפה על מערכי מדיניות רגולציה בעולם וכן מספר כיווני פעולה שמטרתם לתת מענה לפערים המערכתיים. בין כיווני הפעולה שהתכנית כללה - הקמת גוף בקרה כלל ממשלתי, קיום בקרה על זרם הרגולציה החדשה ועל מלאי הרגולציה הקיימת והמלצות לאימוץ מנגנונים נוספים בעתיד. ההמלצות המיידיות שבתוכנית נוסחו ושולבו כחלק מהצעת חוק ההסדרים לשנת 2021, כהצעה לחוקק חוק חדש - חוק יסודות האסדרה (שמו שונה בהמשך לחוק עקרונות האסדרה).

היסטוריה חקיקתית
בדברי ההסבר להצעת החוק מוצג הרקע לחקיקת החוק:
המשבר שאליו נקלעה ישראל בעקבות מגפת הקורונה חשף את חשיבות האסדרה לתפקודה של המדינה, ולצד זאת גם חידד את בעיות היסוד הקיימות במערכת האסדרה בישראל. בעיות היסוד האמורות מובילות לאסדרה לא מיטבית שעלולה להיות לא יעילה דיה בהגנה על האינטרסים המוגנים שהיא נועדה לקדם ולשמר, ואף לגרום להשלכות בלתי רצויות כגון נטל האסדרה העודף, המטיל עלויות מיותרות על המשק, פגיעה בעסקים קטנים ובינוניים, חוסר ודאות וחוסר יציבות לעסקים ולממשלה, פגיעה בתחרות והגברת הריכוזיות במשק. השלכות אלה מביאות בתורן לפגיעה בהשקעות במשק ובפריון, שמתורגמת לפגיעה בצמיחה, ולצד זאת, לעלייה ביוקר המחיה.

על פי הערכות שונות, פוטנציאל ההשפעה הכללית של שיפור האסדרה בישראל על התוצר מוערך בסכום הנע בין 58 ל־100 מיליארדי שקלים חדשים. הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD) העריך כי שיפור האסדרה בישראל לרמה הממוצעת במדינות החברות ב–OECD ,יעלה את התוצר לנפש ב־3.75% בתוך 5 שנים וב־5.75% בתוך עשור (נתון שמוערך ב־75 מיליארד שקלים חדשים בעשור). תמונה דומה עולה ממדדים בין־לאומיים שונים המצביעים על כך שישראל מצויה מאחור בכל הנוגע לאיכות מערכת האסדרה שלה בהשוואה למדינות המפותחות.

על רקע זה פעל צוות "רגולציה חכמה", שהוקם מתוקף החלטת ממשלה מס' 4398 מיום ט"ו בטבת התשע"ט (23 בדצמבר 2018) שעניינה "רגולציה חכמה - יישום המלצות ארגון ה–OECD ותיקון החלטת ממשלה", לגיבוש תוכנית לאומית בתחום האסדרה להתמודדות עם אתגרי היציאה ממשבר הקורונה. ביום כ"ו בתמוז התשפ"א (6 ביולי 2021), הגיש הצוות לראש הממשלה, לשר האוצר ולשר המשפטים דוח הכולל את התכנית שגיבש. תוכנית זו כוללת יצירה של מעטפת חקיקתית לתשתיות ארוכות טווח לקידום מדיניות האסדרה החכמה בישראל, לצד פתרונות קצרי־טווח להקלה באסדרה במקרים המתאימים. עבודת הצוות מבוססת על סקירה בין־לאומית והתייעצות עם מומחים מרחבי העולם. הסקירה המשווה שערך הצוות העלתה כי ישראל נמצאת מאחור בהשוואה למדינות המתקדמות בעולם בכל הנוגע לניהול תחום האסדרה.

גישת האסדרה החכמה סחפה בשלושת העשורים האחרונים את מרבית המדינות המתקדמות בעולם שביקשו לנהל בצורה טובה ומושכלת יותר את מדיניות האסדרה שלהן, בדומה לאופן שבו הן למדו בעבר לנהל את מדיניות התקציב. במקום להתמקד בקידום רפורמות במגזר מפוקח ספציפי, מדיניות אסדרה מציעה מבט רוחבי חוצה מגזרים, יחד עם מנגנונים תשתיתיים לצורך שיפור תהליכי קבלת ההחלטות, מניעת כפל אסדרה וצמצום נטל האסדרה העודף. זאת, במטרה לקדם אסדרה מבוססת נתונים, יעילה, מדויקת, עקבית, ומידתית יותר.

במסגרת קידום תחום מדיניות האסדרה (Regulatory Policy), אימצו רבות מהמדינות המפותחות בעולם עקרונות מנחים לאסדרה חכמה וחובות שונות הנגזרות מעקרונות אלה, כגון פיתוח מתודולוגיה כלל־ממשלתית להערכת השפעות האסדרה (Regulatory Impact Assessment - RIA), לצד הקמת רשות בקרה מרכזית על האסדרה (Regulatory Oversight Body - ROB). תפיסה זו מבוססת על ההבנה, שלמרות המאפיינים הייחודיים של אסדרה מסוימת, שמוחלת על מגזר או ענף מסוים במשק, האסדרה כולה מתאפיינת בכך שהיא מבוצעת באמצעות אותם כלים של קביעת כללים, פיקוח ואכיפה, כדי לתמוך בפעילות כלכלית או חברתית רצויה, תוך שמירה על אינטרס ציבורי מוגן. משכך, לכל האסדרה מכנה משותף רחב שמחייב הבניה סדורה של תהליכי קבלת החלטות מושכלים ואחידים.

במדינת ישראל, אבני הדרך הראשונות של האסדרה החכמה אומצו בשנת 2014 - בשלב מאוחר בהשוואה למדינות המפותחות - במסגרת החלטת ממשלה מספר 2118 מיום כ"ח בתשרי התשע"ה (22 באוקטובר 2014). הצעדים שקודמו במסגרת החלטה זו, וכן בהחלטה 4398 הנזכרת לעיל משנת 2018, נועדו להתחיל לטפל בצורה שורשית בבעיות היסוד של מערכת האסדרה בישראל.

למרות הצעדים שנעשו בתחום זה בשנים האחרונות במסגרת החלטות הממשלה, הגיע הצוות למסקנה, שבאה לידי ביטוי בדוח הנזכר לעיל, כי במערכת האסדרה בישראל עדיין קיימים פערים ובעיות יסוד, ובהם: פער בהגדרת יעדים לאסדרה איכותית; פער בתהליכים מוגדרים וסדורים ליצירה ולשינוי אסדרה; פער בבקרה על איכות תהליכי היצירה ושינוי האסדרה; פער בבחינה בדיעבד של איכות האסדרה והשפעותיה; פער בראיית מערכת האסדרה כמכלול; פערי תמריצים של מאסדרים; ופערים הנוגעים להכשרה ולמיומנות של מערך המאסדרים בישראל.

ביום כ"ג באב התשפ"א (1 באוגוסט 2021), אימצה הממשלה את דוח צוות רגולציה חכמה, בהחלטה מספר 218 שעניינה "תוכנית לאומית לשיפור הרגולציה ותיקון החלטות ממשלה". החוק המוצע בפרק זה, מבוסס על המלצות הצוות שנועדו לטפל בפערים אלה, בשל חשיבותה של אסדרה איכותית למשק ולחברה.

החוק אושר בכנסת ה-24 כחלק מ"חוק ההסדרים" לשנות התקציב 2021 ו-2022. מרבית סעיפי החוק ייכנסו לתוקף ב-1 בינואר 2022. לאחדים מסעיפי החוק נקבע מועד תחילה מאוחר יותר, כדי לאפשר היערכות נאותה למימושם.

הוראות החוק
החוק קובע עקרונות יסוד לאסדרה איכותית, מקים רשות לאומית לאסדרה ('רשות האסדרה'), מגדיר תהליכי בקרה והיוועצות עם הרשות וגם כללים מתודולוגיים להתנהלות המאסדרים.
עקרונות יסוד לאסדרה
סעיף 2 לחוק מגדיר עקרונות יסוד שלאורם על המאסדרים לפעול במסגרת תפקידם. הסעיף קובע שאסדרה מיטבית היא אסדרה המבוססת על עקרונות אלה:
(1) קביעת האסדרה נדרשת לשם הגשמת אינטרס מוגן (זכות יסוד או אינטרס ציבורי) או לשם ביצוע תפקיד המאסדר לפי דין, תוך שקילת חלופות לכך;
(2) האסדרה נקבעת במטרה להביא למרב התועלת לחברה ולמשק, תוך שקילת האינטרס המוגן וההשפעות הכלכליות, החברתיות והסביבתיות הנובעות מקביעה או מאי-קביעה של האסדרה ועלות הציות לאסדרה, וככלל, על בסיס ניהול סיכונים;
(3) תהליך גיבוש האסדרה וקביעתה מתבססים במידה מספקת על נתונים הנוגעים לעניין, ונעשים בהתאם לעקרון השקיפות ותוך שיתוף הציבור במידה הנדרשת בנסיבות העניין;
(4) האסדרה נקבעת, ככלל, על בסיס כללים ואמות מידה מקצועיים שגובשו בארגונים בין-לאומיים, המיושמים במדינות מפותחות עם שווקים משמעותיים, או כללים ואמות מידה מקצועיים החלים במספר ניכר של מדינות כאמור, אלא אם כן מתקיימות נסיבות המצדיקות אחרת;
(5) האסדרה נקבעת, במידת האפשר, בהתחשב בסוגי הגורמים שהיא חלה עליהם ומאפייניהם, ובכלל זה גודלם, היקף פעילותם או מידת הסיכון הכרוכה באותה פעילות, ובפרט תוך התחשבות במאפייניהם של עסקים קטנים ובינוניים;
(6) האסדרה ברורה ונגישה לציבור הנוגע לעניין, במידת האפשר, ונקבעת כך שהקשר של המאסדרים עם הגורמים שחלה עליהם האסדרה יוכל להתבצע, ככל האפשר, באמצעים דיגיטליים;
(7) האסדרה נקבעת, במידת האפשר, באופן שמקדם תיאום, שיתוף פעולה והעברת מידע שמותר להעבירו על פי כל דין בין מאסדרים, באופן שמצמצם את הנטל הבירוקרטי ותוך התחשבות באסדרה הנוגעת לעניין;
(8) האסדרה נקבעת, במידת האפשר, באופן שיש בו כדי לקדם את התחרות הענפית ולהביא להפחתת יוקר המחיה;
(9) האסדרה נקבעת, במידת האפשר, תוך התחשבות בזכויות ובאינטרסים ציבוריים המושפעים במישרין מהאסדרה או מהעדרה.

הקמת רשות האסדרה
החוק קובע את הקמתה של רשות האסדרה, שתפקידיה:
(1) לייעץ לממשלה בענייני מדיניות אסדרה, ובכלל זה בעניינים הנוגעים לעיצוב מערך האסדרה ופיתוחו, עריכת מחקרים ופיתוח שיטת העבודה של הממשלה בעניינים אלה;
(2) לתת ייעוץ שוטף למאסדרים, ללוות ולהדריך מאסדרים וכן תקיים הכשרות, והכול בעניין תהליכי קביעת אסדרה או טיוב אסדרה קיימת ובעניין יישום אסדרה כאמור;
(3) לקדם תהליכי תכנון בתחום האסדרה, לסייע בהנגשת אסדרה לציבור, לקדם תיאום ושיתוף פעולה בין מאסדרים ולסייע ביישוב מחלוקות בין מאסדרים;
(4) לייעץ למאסדרים לעניין האיכות של תהליכי הערכת השפעות אסדרה שביצעו, לאחר שביצעה בקרה;
(5) לבצע בחינה, מדידה והערכה של אסדרה קיימת שקבעו מאסדרים, ולהעביר את ממצאי הבחינה לרבות המלצות עקרוניות בעניינה.

כללי מסגרת עבור מאסדרים
סעיף 19 לחוק קובע כי "מאסדר המציע או קובע אסדרה יעשה כן, נוסף על קידום האינטרס המוגן שעל ביצועו הוא מופקד או מטרות תפקידיו לפי דין, גם לאור העקרונות המנויים בסעיף 2."

כאשר האסדרה מחייבת קבלת אישור מראש מהמאסדר, תהליך קבלת האישור יבוצע, ככל האפשר באמצעים דיגיטליים.

יוקם מאגר אסדרה אחוד, שבו יפורסמו הוראות האסדרה של כל המאסדרים.  קבע שהמאגר יחל לפעול ב-1 ביוני 2022, אך הסמיך את ראש הממשלה לדחות מועד זה בשתי תקופות נוספות שלא יעלו על שישה חודשים כל אחת. ראש הממשלה, נפתלי בנט, ניצל סמכותו זו, ודחה את הקמת המאגר בחצי שנה, ל-1 בדצמבר 2022.

הממשלה תקבע בהחלטתה, מזמן לזמן, למאסדרים, כולם או חלקם, יעדים לטיוב של אסדרה קיימת ולצמצום נטל האסדרה העודף. רשות האסדרה תקבע תוכנית המפרטת את תחומי האסדרה הקיימת שבכוונתה לבחון. כאשר מצאה הרשות, לאחר בחינת אסדרה בתחום מסוים, כי נדרש טיוב של האסדרה באותו תחום, תעביר למאסדר הנוגע לעניין את ממצאי הבחינה, לרבות המלצות עקרוניות בעניינה של האסדרה, ואת התשתית העובדתית שבבסיס ממצאים אלה.

הליכי בקרה והיוועצות עם רשות האסדרה
מאסדר המבקש להציע או לקבוע אסדרה, שנדרש לשם קביעתה, לפי החלטות הממשלה, ביצוע תהליך הערכת השפעות אסדרה, יפנה לרשות, בכתב, לשם התייעצות עימה בעניין התהליך האמור שביצע, בצירוף הדוח שערך לגבי התהליך, והרשות תיתן חוות דעת על תהליך זה.

חריגים לתחולת החוק
אחדות מהוראות החוק לא יחולו על אסדרה מהסוגים הבאים:
{1} הוראה בעניין פיקוח על מחירים;
{2} הוראה בעניין קביעת תעריפים ועלויות מוכרות;
{3} הוראה בעניין קביעה של היטלים, אגרות או תמלוגים;
{4} הוראה בעניין מסים;
{5} הוראה בעניין הקצאה של זכות בהליך תחרותי;
{6} תוכנית שהיא אחת מאלה:
(א) תוכנית כהגדרתה בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה–1965;
(ב) תוכנית מועדפת לדיור כהגדרתה בחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד–;2014
(ג) תוכנית עבודה כהגדרתה בסעיף 25 לחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב–2002;
(ד) תוכנית למפעל ניקוז כמשמעותה לפי חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח–1957;
(ה) תוכנית למפעל מים לפי פרק שלישי לחוק המים, התשי"ט–1959. הרקע לחקיקת חוק עקרונות האסדרה, בראי גישת מדיניות הרגולציה; הוראותיו של החוק והסבר אודותיהן; ודילמות משפטיות שליוו את חקיקתו תוארו במאמר מקיף שפורסם על ידי שני משפטנים ממשרד המשפטים שליוו את עבודת המטה ואת חקיקת החוק. לדבריהם, "חקיקת חוק עקרונות... [העמידה] את ישראל בשורה אחת עם המדינות המובילות בתחום מדיניות האסדרה". 


 אתר הרגולציה הממשלתי

הערות שוליים

עקרונות אסדרה
עקרונות אסדרה
קטגוריה:ישראל: אסדרה
קטגוריה:2021 בפוליטיקה הישראלית