הגבלת כהונה

הגבלת כהונה היא הגבלה חוקית שמגבילה אנשים מלהיבחר לתפקיד מסוים לאחר שכיהנו בתפקיד מספר כהונות. מגבלות כהונה נפוצות ונמצאות בעיקר במדינות בעלות מערכת פוליטית מסוג דמוקרטיה נשיאותית או דמוקרטיות סמי-נשיאותיות. מגבלה זו נועדה לבלום את האפשרות שמנהיג יקבל מעין "מונופול" על המדינה ויהפוך ל"נשיא לכל החיים" , ולהגן על רפובליקות מלהפוך למדינות דיקטטוריות בפועל.

לעיתים המגבלה היא מוחלטת והאדם שמסיים את כהונתו אינו רשאי להתמודד לתפקיד בשנית, ולעיתים מדובר בהגבלה על קדנציות רצופות, כך שהאדם יכול לכהן מספר בלתי מוגבל של קדנציות, אך עם "הפסקות" ביניהן.

 היסטוריה 
 בעת העתיקה 
למגבלות קדנציה יש היסטוריה ארוכה, כבר בימי אתונה העתיקה ורומא העתיקה, שתי רפובליקות קלאסיות קדומות, הוטלו מגבלות כהונה על מנהיגים לאחר מספר קדנציות בתפקיד מסוים. בדמוקרטיה האתונאית, רק בעלי תפקידים שמונו בהגרלה היו כפופים למגבלת משך כהונה (קדנציה של שנה לכל משרה, כשרק חברי המועצה היוונית העתיקה , יכלו לכהן שתי קדנציות, בתנאי שאינן רצופות). מספר תפקידים אפשרו היבחרות חוזרת למשרה, אך היו מעטים, ובגלל יוקרתם אוישו על ידי גנרלים צבאיים שמילאו את התפקיד באורך קבע. ברפובליקה הרומית התקבל חוק שהטיל מגבלה של כהונה אחת על הקנסור. על המגיסטראטים השנתיים (משרות כמו טריבון, איידיל, פראיטור, קונסול וקוואיסטור) נאסר לרוץ בבחירה מחודשת לאחר מספר שנים בתפקידם על פי מסלול המשרות. בנוסף לכך, הוטלה מגבלת כהונה בת שישה חודשים על דיקטטורים.

 בעת המודרנית 
רפובליקות נשיאותיות מודרניות רבות הטילו הגבלת כהונה לתפקידים הרמים ביותר. למשל, ארצות הברית הציבה מגבלה של שתי קדנציות לנשיא באמצעות חקיקת התיקון ה-22 לחוקה ב-1951. עם זאת, אין מגבלות קדנציות לסגני נשיאים, לחברי בית הנבחרים או לסנאטורים, ובחלוף השנים נשמעו מספר דרישות כן לחוקק הגבלת כהונה לתפקידים אלו. כמה ממדינות ארצות הברית מטילות גם מגבלות על בחירה מחדש של מושלי וחברי בתי המחוקקים שלהן.

מגבלות כהונה נפוצות גם באמריקה הלטינית, שם מרבית המדינות הן רפובליקות נשיאותיות. בתחילת המאה ה-20 הכריז המהפכן המקסיקני פרנסיסקו מדרו על מרד באמצעות הסיסמה "בחירה אפקטיבית, לא לבחירה מחדש", ובכך ניסה לארגן הצבעת מחאה שבפועל תגביל את כהונתו של הנשיא. בהתאם לעיקרון זה, לא ניתן לבחור חברי קונגרס במקסיקו לקדנציה רצופה בשנית. כמו כן נשיא מקסיקו מוגבל לתקופת כהונה אחת בת שש שנים, וכך למעשה בכל בחירות אין מועמד שמכהן כנשיא יוצא או נשיא שנבחר בשנית.

במדינות שבהן שיטת הממשל היא דמוקרטיה פרלמנטרית, מגבלות כהונה על מנהיגי הרשות המבצעת אינן נהוגות לרוב. זאת מכיוון שמשך הקדנציה שלהם אינה מוגדרת או תחומה – הם משמשים בתפקידם כל עוד הם זוכים באמון הפרלמנט, מצב שיכול להימשך לכל תקופת חייהם. פרלמנטים רבים יכולים להתפזר לבחירות בזק, כך שמשך הקדנציה של חבריהם, ושל חברי הרשות המבצעת, משתנה בהתאם למצב הפוליטי. עם זאת, מדינות כאלו כן מטילות מגבלות קדנציות על בעלי משרות אחרות, בעיקר מחזיקי משרות סמליות. כך למשל ברפובליקות פרלמנטריות עם נשיא ייצוגי וראש ממשלה ביצועי, הנשיא כן מוגבל למספר קדנציות או לעיתים אף לאחת.

בין השנים 1982–2018 קבעה חוקת סין כי הנשיא של הרפובליקה העממית של סין, סגן הנשיא, ראש ממשלה או סגן ראש הממשלה אינם יכולים לכהן יותר משתי קדנציות רצופות, אם כי אין מגבלת כהונה למזכיר הכללי המפלגה הקומוניסטית של סין שהוא למעשה המנהיג העליון של סין. בחודש מרץ 2020 העביר הקונגרס הלאומי העממי סדרה של תיקונים חוקתיים שכללו הסרה של מגבלות הכהונה עבור הנשיא וסגנו בהצבעה שגם כללה תיקונים לחיזוק מעמדה המרכזי של המפלגה הקומוניסטית במדינה.

 צורך דמוקרטי 
הגבלת כהונה מהווה מענה לסיכון של שחיקה דמוקרטית והתבצרות בשלטון. הגבלת כהונה מעודדת יצירת שכבת מנהיגות מתחדשת הנשענת על כישורים, רעיונות ואמון ציבורי, ולא על יתרון מובנה של שנים רבות בצמרת, גישה מונופוליסטית למשאבים וסיקור תקשורתי מועדף.

ככל שמנהיג מכהן זמן רב יותר, כך גוברת יכולתו לאייש עמדות מפתח באנשים הנאמנים לו אישית, על חשבון אנשי מקצוע עצמאיים המשרתים את האינטרס הציבורי. בכך הוא מחליש את מנגנוני הביקורת המדינתיים. הגבלת הכהונה מצמצמת את מספר המינויים שהוא יכול לבצע ואת ההשפעה ארוכת-הטווח שלהם. זאת מאחר שהמנהיג החדש, נמצא בנסיבות המקשות על ביצוע מעשי שחיתות, ולכן יוכל למנות אנשים חדשים המייצגים את האינטרס הציבורי. בכך הגבלת הכהונה שוברת את מעגל ההתבצרות והשליטה המוחלטת.

יתרה מכך, מנהיג שנמצא זמן רב בשלטון נוטה להשיג שליטה כמעט מוחלטת על מנגנון המפלגה שלו ועל המשאבים הכלכליים והתקשורתיים התומכים בו. בכך הוא עלול לחנוק את ההליך הדמוקרטי הפנימי, למשל על ידי מניעת התמודדות מולו בבחירות המקדימות (פריימריז). ידיעת מועד הפרישה מאפשרת למנהיגים אלטרנטיביים בתוך המפלגה להתארגן מבעוד מועד לקראת התקופה שלאחר כהונתו, ובכך מונעת השתלטות מוחלטת על המנגנון הפוליטי ומחזקת את האופוזיציה הפוטנציאלית. מנהיג ותיק נוטה לצבור שליטה כמעט מוחלטת על מנגנון המפלגה, על מימון פוליטי ועל גישה למדיה, ובכך לחנוק תחרות פנימית ולהקשות על מתמודדים חדשים. כאשר מועד הפרישה קבוע מראש, יריבים פוטנציאליים בתוך המפלגה יכולים להתארגן זמן רב מראש, לגבש בסיס תמיכה ולהציג אלטרנטיבה, בלי לחשוש שיישברו פוליטית על ידי מנהיג שאינו מתחלף. תהליך זה מונע השתלטות אישית על מפלגה שלמה ומחזק את האופוזיציה הפוטנציאלית, הן בתוך השלטון והן מחוצה לו.שחיקה דמוקרטית מתרחשת לרוב באופן הדרגתי, דרך צעדים שנראים במבט ראשון חוקיים ולגיטימיים, אך מצטברים לפגיעה קשה באיזונים ובלמים, בבחירות חופשיות ואף בזכויות אדם. מגבלת כהונה מקשה על מנהיג להשתמש במנדט שהוענק לו לאורך שנים רבות כדי לשנות בהדרגה כללים, חקיקה ומוסדות כך שישרתו את הישרדותו האישית. עצם הידיעה שהמנהיג יוחלף בתוך פרק זמן מוגדר יוצרת "אופק סיום" שמקטין את הכדאיות האסטרטגית של תהליך שחיקה מתמשך.

בנוסף, ישנם מקרים שבהם הציבור בוחר במנהיג בשל הישגיו בנושא ליבה אחד, כמו משבר ביטחוני או כלכלי, ומוכן להתעלם מהתנהלות בעייתית או ממעשי שחיתות ("לא תחסום שור בדישו"). הגבלת הכהונה היא מנגנון הגנה דמוקרטי למצב זה, המציב גבול לזמן שבו הפגיעה מתמשכת בערכים דמוקרטיים ובטוהר המידות יכולה להימשך, מבלי להסתמך אך ורק על שינוי דעת הקהל. הגבלת כהונה נועדה להבטיח תחלופה וריענון פוליטי. התחלופה השלטונית מחייבת את המערכת לייצר באופן עקבי מנהיגים הנשענים על כישוריהם, ולא על הכוח המוסדי שצבר המנהיג המכהן.

צורך מרכזי נוסף בהגבלת כהונה הוא שיבוש רשתות אינטרסים, אשר מהוות קרקע פורייה לשחיתות. שחיתות משמעותית מתפתחת לרוב באמצעות יצירת קשרים סימביוטיים וארוכי טווח בין המנהיג, פקידים בכירים, בעלי הון ולוביסטים (קשרי הון-שלטון). רשתות אלו נסמכות על יציבות שלטונית והבטחה לשירותים הדדיים הנפרשים על פני שנים רבות. הגבלת כהונה שוברת את הרצף הזה. הידיעה הוודאית כי המנהיג יוחלף בקרוב מפחיתה באופן משמעותי את התמריץ לבצע "השקעות" מושחתות ארוכות-טווח. כניסת הנהגה חדשה מחייבת את יצירת קשרים מחדש, מה שמחליש אותן ומקטין את יעילותן.

לבסוף, כניסת מנהיגים חדשים מעודדת גישות חדשניות להתמודדות עם אתגרים ישנים, באמצעות נקודות מבט שונות. מנהיגים המכהנים תקופות ממושכות עלולים להיכנס לקיבעון מחשבתי, להישחק או להתנתק מצרכי הציבור המתעדכנים מתוך אינרציה קוגניטיבית . התחלופה מבטיחה רלוונטיות מתמשכת מצד ההנהגה.

הגבלת כהונה מעודדת יצירת שכבת מנהיגות מתחדשת הנשענת על כישורים, רעיונות ואמון ציבורי, ולא על יתרון מובנה של שנים רבות בצמרת, גישה מונופוליסטית למשאבים וסיקור תקשורתי מועדף. היא מפחיתה את סכנת האינרציה הקוגניטיבית: מנהיגים ותיקים נוטים להתקבע בדפוסי חשיבה, להישחק ולראות כל בעיה דרך אותן משקפיים ישנות, גם כאשר המציאות משתנה במהירות. חילופי שלטון מחזקים את הרלוונטיות של המערכת הפוליטית, מפחיתים את הניתוק בין הנהגה לציבור, ומגבירה את סיכויי ההתחדשות הדמוקרטית במקום התאבנותה.

 קישורים חיצוניים 




 עומר אריכא, הגבלת הכהונה היא סיסמה – לא פרקטיקה, באתר "מידה", 11 בנובמבר 2021


 הערות שוליים 

קטגוריה:ערכים שבהם תבנית בריטניקה אינה מתאימה
קטגוריה:מונחים משפטיים
קטגוריה:מונחים ומושגים בפוליטיקה