החלטה 1624 של מועצת הביטחון של האו"ם

החלטה 1624 של מועצת הביטחון של האו"ם מורה למדינות, בדרך של המלצה ולא כהחלטה מחייבת, לאסור בחוק הסתה לביצוע מעשי טרור, למנוע הסתה ולהימנע ממתן מחסה למסיתים. 

ההחלטה נתקבלה פה אחד במועצת הביטחון של האו"ם ב-14 בספטמבר 2005, במהלך הפסגה העולמית של האו"ם. לאחר שמועצת הביטחון של האו"ם אימצה החלטות קודמות הנוגעות לטרור, לרבות החלטה 1267 (1999) ו-1373 (2001).

 הרקע להחלטה 
שבועיים וחצי לאחר פיגועי ה-11 בספטמבר אימצה מועצת הביטחון של האו"ם את החלטה 1373. בהחלטה זו מועצת הביטחון השתמשה בסמכות הנתונה לה בפרק השביעי למגילת האו"ם לצורך הטלת חובות כלליות על המדינות החברות באו"ם, ביחס למניעת מעשי טרור והענשת הטרוריסטים המבצעים אותם. חובות אלו אינן קשורות למעשה טרור מסוים או ארגון טרור ספציפי, ואינן מוגבלות בזמן. לשם יישום החלטה זו הוקמה על ידי מועצת הביטחון ועדה נגד טרור (Counter-Terrorism Committee), אשר תפקידה לפקח על יישום ההחלטה ולסייע למדינות במילוי חובותיהן. בין ההחלטות העיקריות שהתקבלו בעניין הוועדה נגד טרור במועצת הביטחון, לצד החלטה 1373, הייתה גם החלטה 1624.

החלטת 1624 התקבלה על רקע מגמה של הסכמה בין-לאומית רחבה בנוגע לצורך בהטלת מגבלות משפטיות על הסתה לטרור, שהתחזקה באותן השנים.

בריטניה הייתה כוח מהותי ביצירת המהלך, שכן היא הייתה זו שהציעה את רעיון ההחלטה. ההחלטה אומצה פה אחד במהלך פסגת מנהיגי העולם ב-14 בספטמבר בשנת 2005, על רקע התקפות טרור שהתרחשו בלונדון באותה השנה בהן נרצחו חמישים ושישה אנשים ונפצעו כשבע מאות.

לאור השוני בגישות המשפטיות של המדינות החברות באו"ם ביחס להגבלת חופש הביטוי והפללה בעקבות מעשים של הסתה לטרור, והקושי להגיע להסכמה בין-לאומית על נוסח ההחלטה בשל כך, ניתן להצביע על מספר גורמים שתרמו לקבלת ההחלטה:

 נסיבות פוליטיות שקדמו לכינוס מועצת הביטחון הן אלו שהובילו לכך שמועצת הביטחון התכנסה בדרג של ראשי מדינות. כך, שנה לפני התכנסות המועצה התרחשה ההתקפה בבסלאן, ורק חודשיים קודם להתכנסותה אירעו הפיגועים בלונדון. בנוסף לפעולות טרור נוספות שהתרחשו באותה התקופה, נוצרה תחושה כללית בעולם שעל ראשי המדינות החברות במועצת הביטחון לנקוט פעולות בתגובה לאירועים אלו.
 האמנה האירופית למניעת טרור שהתקבלה ב-16 במאי 2005 הייתה מרכיב עיקרי ביכולת להגיע לקונצנזוס בין-לאומי בנושא ההסתה לטרור, כפי שקרה בניסוח החלטה 1624.
 בריטניה, שניסחה את ההחלטה, הבינה כי מאבק משפטי וצבאי נגד מבצעי פעולות הטרור הוא אינו מספיק לאור תפיסתה כי הטרור מהווה תנועה אידאולוגית. לכן, הבריטים הבינו כי על מנת לנצח את הטרור יש להילחם בו גם בפן האידאולוגי, ברמת הרעיונות והמחשבות.

 עיקרי ההחלטה 
ההחלטה מבטאת את התפיסה הרווחת כי הסתה לטרור יוצרת אווירה שמשפיעה על יחידים וארגונים לבצע מעשי טרור ומעניקה להם לגיטימיות.

נקיטת אמצעים במשפט המדינתי: ההחלטה קובעת כי על כל המדינות לנקוט צעדים מתאימים, ככל שיידרש ובהתאם למחויבויות שלהן לפי המשפט הבין-לאומי, במטרה לאסור בחוק את ההסתה לפעולות הטרור, המונעות על ידי קיצוניות, חוסר סובלנות ולמניעת חתרנות של טרוריסטים ותומכיהם תחת מוסדות חינוך, תרבות ודת. ההחלטה מכירה בסכנות של ההסתה לטרור וקובעת שעל כל המדינות החברות באו"ם לחוקק חוקים שיאסרו הסתה לביצוע פעולות טרור. בנוסף, על כל המדינות להימנע מהסתה כזאת, ואסור להן להציע מקלט למי שהסית לטרור (זאת במידה וקיים מידע אמין המצביע על כך).

שיתוף פעולה בין לאומי: בנוסף מורה מועצת הביטחון לכל המדינות לשתף פעולה, בין היתר, כדי לחזק את הביטחון במעברים הבין-לאומיים שלהן, לרבות הגדלת היקף המאבק במסמכי זיהוי מזויפים המיועדים למעבר בין מדינות. כמו כן, מועצת הביטחון הורתה לכל המדינות להמשיך במאמצים הבין-לאומיים להעצמת הדיאלוג בחברה והעמקת ההבנה בקרב התרבויות השונות במאמץ למנוע את המיקוד (targeting) הלא מובחן בתרבויות ודתות מסוימות.

 הסתה למעשי טרור מול חופש הביטוי 
הסתה למעשי טרור נחשבת לאחד הכוחות המניעים פעילות טרוריסטית ומאפשרים אותה. מחקרים רבים זיהו קשר ישיר בין הפצה של ביטויי שנאה לבין התפרצויות של אלימות, ביצוע מעשי טרור ואפילו רצח עם. לכן במדינות מערביות, על אף שהן רואות בחופש הביטוי ערך עליון, ישנן הגבלות על ביטויי שנאה המסיתים לאלימות, טרור וגזענות. אופי ההגבלות, היקפן ואכיפתן משתנים בהתאם לתרבות המשפטית של המדינה ולאתגרים החברתיים והביטחוניים שעמם היא מתמודדת. בישראל, ניתן לומר שגישת המשפט מאופיינת בהפללה ישירה של הסתה לטרור, אך קיימים מנגנוני איזון המונעים שימוש מופרז ביכולת הפללה זו, כדי לוודא שלא יפגע חופש הביטוי באופן שאינו נדרש ואינו מידתי. לפי הגישה האירופית, איסור על ביטוי שמסית לטרור או משבח אותו, אינו נחשב כהגבלה לא-לגיטימית של חופש הביטוי. בארצות הברית, אסור להטיל הגבלה המבוססת על תוכנו של ביטוי או על השקפת העולם שעומדת בבסיסו. הגישה האמריקאית מבוססת על מבנה המשפט החוקתי הקיים בארצות הברית, והיא חלה גם על מכלול שלם של הקשרים נוספים של חופש הביטוי, ולא רק בנוגע להסתה למעשי טרור. לפיכך, ישנו מתח בין תפיסה זו של המשפט האמריקאי לבין הרעיון של הגבלת ביטויים, אף אם הם מביעים תמיכה כלשהי בטרור, ככל שההגבלה מבוססת על תוכן הביטוי. אמנם הסתה לטרור אינה מהווה עברה פלילית בארצות הברית, אך קיימים לרשויות התביעה האמריקניות כלים המאפשרים להן להגביל את הפצתם של מסרי טרור, באופן עקיף. מבחינת המשפט הבין-לאומי, ההכרה בסכנה הטמונה בהסתה לטרור הובילה לניסיון גישור בין הגישות השונות, כדי שיתאפשר להסדיר את האיסור על הסתה למעשי טרור באופן בין-לאומי, באופן התואם את כל הגישות. ניסיון זה הוביל להסדרת האיסור כפי שהוא נוסח בהחלטה 1624 של מועצת הביטחון של האו"ם.

 הגבלות על חופש הביטוי במשפט מדינתי 
אימוץ ההחלטה על ידי מועצת הביטחון של האו"ם משקפת את העמדה לפיה המלחמה בטרור צריכה להתרחב גם ללחימה בתחום השיח הציבורי והאידאולוגי, על ידי מיגור ההסתה לטרור.

כיום ניתן להצביע על הסכמה בין לאומית רחבה באשר לצורך בהטלת הגבלות משפטיות על הסתה לטרור, לאור ההבנה כי הסתה זו נחשבת לאחד הכוחות המניעים פעולות טרור ומאפשרות אותן. עם זאת, על אף שהחלטה 1624 של מועצת הביטחון של האו"ם מציגה לכאורה קונצנזוס בין-לאומי ביחס לסכנה ולצורך לאסור ולמנוע אותה, ישנם חילוקי דעות עקרוניים בין המשפט האירופי לבין המשפט החוקתי האמריקאי. הסדרים הנוהגים במדינות השונות כתוצאה מההחלטה ועוד לפניה, משקפים הבדלי עומק בין מסורות חוקתיות שונות ביחד הגנה על חופש הביטוי.ראו הערה 2, עמ' 556.

ניתן לראות כי מדינות אירופה, בדומה לישראל, בחרו בשיטת התמודדות ישירה עם הסתה לטרור שעניינה הכרה בהסתה לטרור כעבירה פלילית. מדינות אירופה מכירות בעקביות בלגיטימיות של חקיקה נגד הסתה לטרור, ומלוות אותה בביקורת שיפוטית המאזנת בין האיסור להסתה לבין עקרון חופש הביטוי תוך בחינת ההקשר הספציפי שבו נאמרו הדברים. עם זאת, הן אינן אוסרות לחלוטין כל ביטוי שיש בו כדי לסייע לארגוני טרור, והאיסור במשפט האירופי מוגבל על פי רוב להסתה לטרור או לאימון בחומרי חבלה תוך דרישה כי נותן העזרה ידע כי היא נועדה לסייע למעשי טרור.ראו ס' 7(1) לאמנה האירופית למניעת טרור כך למשל, בריטניה וספרד חוקקו חוקים האוסרים גם האדרה של טרור.

בשונה ממדינות אירופה, ארצות הברית ממשיכה לדבוק בעמדה המסורתית אשר מרחיבה את ההגנה על חופש הביטוי ושוללת הגבלה של התבטאויות על בסיס תוכנן, אם הסכנה הכרוכה בהן אינה מידית. בהתאם לכך, בארצות הברית לא קיימת חקיקה פלילית נגד הסתה לטרור. על אף היעדר חקיקה, ארצות הברית נוקטת בצעדים עקיפים כדי להתמודד עם בעיית ההסתה לטרור.

פסק הדין התקדימי שניתן בבית המשפט העליון של ארצות הברית בפרשת Project Law Humanitarian,(Holder v. Humanitarian Law Project, 561 U.S. 1 (2010 ממחיש בצורה טובה את גישתם העקיפה להפללת ביטויים הקשורים לארגוני טרור, מבלי להתעמת באופן חזיתי עם ההלכה שנקבעה בעניין Brandenburg ועם החוקה(Brandenburg v. Ohio, 395 U.S. 444 (1969. בפסק דין זה דחה בית המשפט את הטענות שהועלו נגד חוקתיות העבֵירה של תמיכה ממשית בארגון טרור, וקבע כי הטלת איסור פלילי על מתן סיוע משפטי לארגון טרור זר אינה בלתי חוקתית. התוצאה בפועל היא שהיקף האיסורים האמריקניים החלים על ביטויים הקשורים לטרור אף רחב במובן מסוים מזה הנוהג באירופה. בארצות הברית אסורה כל תמיכה ממשית בארגון טרור, תהא זו תמיכה שוחרת שלום ככל שתהא, כל עוד היא כרוכה במגעים מתואמים עם הארגון.

מדינת ישראל נתנה ביטוי לתמיכתה העקרונית בתפיסה זו עוד לפני החלטה 1624. כבר באחד החוקים הראשונים שנחקקו בנושא שהוא פקודת מניעת טרור.פקודת מניעת טרור מס' 33, תש"ח-1948 על רקע זה, הוחלפה החקיקה המסורתית בתחום בחקיקה עדכנית בחוק המאבק בטרור.חוק המאבק בטרור, תשע"ו-2016

 ראו גם 
 חוק המאבק בטרור

 לקריאה נוספת 
 הטקסט המלא, החלטה 1624 של מועצת הביטחון של האו"ם
 דפנה ברק-ארז ודודי זכריה, הסתה לטרור וגבולות חופש הביטוי: בין הגבלות ישירות להגבלות עקיפות, עיוני משפט ל"ה, 2012, עמ' 555–586


 הסתה לטרור ברשת – נייר עמדה מטעם איגוד האינטרנט הישראלי (ע"ר) - מוגש לוועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת לקראת דיון ביום 21 בנובמבר 2016

 הערות שוליים 

1624