עילת הסבירות

עילת הסבירות (נקראת גם: עילת אי־הסבירות או מבחן הסבירות) היא אחת מהעילות בתחום המשפט המנהלי המאפשרות לבתי משפט להפעיל ביקורת שיפוטית ולפסול החלטה של רשות מנהלית, קרי הרשות המבצעת על כלל זרועותיה. החלטה תיפסל על בסיס אי־סבירות כאשר הרשות העניקה לשיקוליה משקלים כל־כך מעוותים, עד שההחלטה המתקבלת מופרכת ומנוגדת להיגיון.

ראשית פיתוחה של עילת הסבירות במשפט הבריטי, ובעקבותיו בשיטות משפט שהושפעו ממנו, בהן המשפט הישראלי. עילת הסבירות בגרסתה הישראלית החלה להתרחב בשנות ה־80 על ידי בית המשפט העליון, כחלק מהתגברות האקטיביזם השיפוטי.

ביולי 2023 חוקקה הכנסת תיקון לחוק יסוד: השפיטה כחלק מהרפורמה המשפטית בישראל, לפיו בית המשפט לא ידון בסבירות החלטותיהם של הממשלה, ראש הממשלה והשרים. בעקבות עתירות נגד התיקון, ב-1 בינואר 2024 התיקון נפסל בבית המשפט העליון.

הגדרה
המונח 'אי־סבירות' משמש במשמעויות שונות בתחום המשפט המנהלי:
 פעולה מנהלית שתוצאתה מופרכת, בין אם דינה להיפסל על ידי בית המשפט ובין אם לא.
 פעולה מנהלית שדינה להיפסל לאור עילה כלשהי, כגון חוסר סמכות, עירוב שיקולים זרים, פגיעה אסורה בזכויות, הפליה והיעדר הליך תקין.
 פעולה מנהלית שנעשתה תוך איזון לא ראוי בין שיקולים נכונים.

בעשורים הראשונים לקיומו, השתמש בית המשפט בישראל בעילת הסבירות במשמעות הראשונה והשנייה. כלומר לא נעשה שימוש בטיעון אי־הסבירות כעילה לפסילה בפני עצמה, אלא רק כמאפיין של עילות אחרות. מאז שנות ה־80 התבססה המשמעות השלישית, וכך הפכה אי־הסבירות לעילה עצמאית. איזון שגוי בין שיקולים הוא המשמעות המקובלת של העילה כיום, אף שעדיין ניתן להבחין בבלבול בין המשמעויות.

במשפט הבריטי
שורשיה של עילת הסבירות במאה ה־16 במשפט הציבורי הבריטי, שהכיל את כלל "Rule of Reason" (בתרגום חופשי: "מבחן השכל הישר") ששימש את בתי המשפט לביקורת שיפוטית על מוסדות הממשל. מכלל זה התפתח עקרון הסבירות במשפט הפרטי, וכן בחקיקה, ובעקבותיו נעשה שימוש בטענת אי־הסבירות כעילה עצמאית לפסילתה של פעולה מנהלית של הממשלה או אחת מזרועותיה. פסקי דין מרכזיים שפיתחו את העילה הם פסק דין קרוז נגד ג'ונסון  משנת 1898 ופסק דין ונסברי משנת 1947, שבו קבע הלורד גרין  כי חוק עזר עירוני עשוי להיפסל גם אם לא ניתן לטעון שהרשות המוסמכת שקלה שיקולים זרים בהחלטתה או שהתעלמה משיקולים רלוונטיים, אלא רק שההחלטה היא בלתי מתקבלת על הדעת.

בפסק דין ונסברי הוגדרו שני תנאים מצטברים הנדרשים כדי לפסול פעולה מנהלית מכוח עילת הסבירות:

השימושים הראשונים בטענת אי־הסבירות נסמכו על טענה של חריגה מסמכות. כלומר, חוסר הסבירות שבחקיקת המשנה הביא את בית המשפט למסקנה כי החוק שהסמיך את הרשות המנהלית לא התכוון להסמיך אותה לקבוע תקנה כה בלתי סבירה. בנוסף, בית המשפט הדגיש כי פסילת פעולה מנהלית בעילת אי־סבירות תתקיים רק במקרה של חוסר סבירות קיצוני ביותר, כאשר הפעולה שנעשתה היא כזו שאף אדם סביר לא היה מעלה בדעתו כי הסמכות לעשות זאת מצויה בידי הרשות.

החל משנות ה-90 חל גידול ניכר בשימוש בעילת הסבירות בבתי המשפט הבריטיים והרחבת העילה גם מעבר לטענת החריגה מסמכות, אל בחינה מהותית של סבירות המעשה המנהלי. השימוש המורחב בעילה נעשה, ככלל, בהקשר של פגיעה בזכויות אדם מוגנות; זרז משמעותי להתפתחות השימוש בעילת הסבירות במשפט הבריטי היה הכפפתו של המשפט בבריטניה לבית הדין האירופי לזכויות אדם, וקליטת עיקרי האמנה האירופית לזכויות אדם אל תוך המשפט הבריטי, באמצעות חוק זכויות האדם .

 בדרום אפריקה 
חוקת דרום אפריקה קובעת את הזכות לקבלת החלטות מנהליות בחוקיות, בסבירות ובהליך פרוצדורלי הוגןחוקת דרום אפריקה, סעיף 33.1. סבירות זאת קיבלה התייחסות בפסיקות של בית המשפט בדרום אפריקה.

 במשפט הישראלי 
בתקופת המנדט הבריטי התבססה מערכת המשפט על המשפט המקובל, ובכללו עילת הסבירות הבריטית. עם קום מדינת ישראל, יצרה המועצה המשפטית של המוסדות הלאומיים את מערכת המשפט הישראלית מתוך המשפט המנדטורי. הגדרת עילת הסבירות בבית המשפט הישראלי התפתחה עם השנים.

מאז פיתוחה כעילה עצמאית, שימשה עילת הסבירות לפסילה של מגוון החלטות מנהליות: חוקי עזר עירוניים, פעולות ממשלה או גופים מנהליים אחרים, ובין היתר מינויים וחקיקת משנה.

את מונח הסבירות בשפה העברית חידש היועץ המשפטי לממשלה חיים כהן, לימים שופט בית המשפט העליון.

 לפני פסק דין דפי זהב 
בשנים הראשונות הייתה העמדה השולטת שאין לפסול פעולה מנהלית בשל טענה לאי־סבירות כשלעצמה כל עוד אי־הסבירות אינה עולה לכדי עילת פסלות מסורתית, כגון חריגה מסמכות, אפליה, או שקילת שיקולים זרים. גישה זו ביטא באופן מיוחד שופט בית המשפט העליון צבי ברנזון בשורה של פסקי דין. בהתאם לגישה זו הדגיש בית המשפט שאינו בוחן את "היעילות או התבונה" של החלטת הרשות המוסמכת, אינו מציב את שיקול דעתו במקום שיקול דעתה של הרשות המוסמכת ואינו משמש כערכאת ערעור על פעולות הממשל. כך לדוגמה כתב השופט יואל זוסמן: .

בפסק הדין בעניין דיזנגוף התייחס השופט ברנזון גם לאי־סבירות התוצאה של פעולה מנהלית, אך הטעים כי פעולה בלתי סבירה מעידה על חריגה מסמכות: 

בפסק דין זה דחה השופט ברנזון את ההבחנה בין ביקורת הסבירות של חוקי עזר עירוניים לבין ביקורת דומה על תקנות של הממשלה.
בהמשך הוסיף בית המשפט והרחיב את מושאי הביקורת במשפט המנהלי.
בפסק דין אולפני הסרטה הסביר השופט משה לנדוי כי יש לפסול פעולות מנהליות בלתי תקינות אף אם נעשו על ידי נציגי הציבור.
בבג"ץ מרכז הקבלנים הרחיב השופט אהרן ברק את השימוש בעילת הסבירות לפיקוח על כלל פעולות הרשות המבצעת, כשביטל את ההבחנה בין פסילת תקנות או חוקי עזר עירוניים, לבין פסילתן של פעולות פרטניות של המנהל.

העיקרון לפיו אי־סבירות יכולה לשמש רק לשם הוכחת חריגה מסמכות מצוי גם בפסקי דין של נשיא בית המשפט העליון יצחק אולשן משנים אלו.

עם השנים נתן בית המשפט העליון ביטוי גובר להכרה בעילת הסבירות כעילה עצמאית החורגת מעילת החריגה מסמכות. בפסק הדין בבג"ץ דקה נגד שר התחבורה ציין השופט מאיר שמגר כי:

בדברים אלה של שמגר הוצג ניסוח ראשוני של המושגים "מתחם הסבירות" וכן "איזון האינטרסים", מושגים שהפכו בהמשך לאבני היסוד של הביקורת השיפוטית על סבירות פעולות המנהל. עם זאת, שמגר השתמש בביטויים המדגישים כי חוסר הסבירות הפסול הוא חוסר סבירות קיצוני: "פרופורציה כה מעוותת... מופרכת מעיקרה... בלתי־סבירה לחלוטין...".

מגמה זו הבשילה בשנות ה־80 לכדי שינוי מעשי במידת נכונותו של בית המשפט העליון להרחיב את הביקורת מכוחה של עילת הסבירות, עד להפיכתה של עילה זו לעילה המרכזית בביקורת השיפוטית על הממשלה. מגמה זו, יחד עם התהליך של הרחבת זכות העמידה, סימנו את התהליך הרחב יותר של התגברות האקטיביזם השיפוטי והגדלת חלקו של בית המשפט העליון בקביעת המדיניות הציבורית והעצמת כוחו לעומת שתי הרשויות האחרות – הכנסת והממשלה.

 פסק דין דפי זהב נגד רשות השידור 

פסק הדין המרכזי שביסס את הגישה החדשה, המרחיבה את השימוש בעילת הסבירות, היה פסק הדין בעניין דפי זהב (ב-1980), שבו צפה באופן גלוי המחלוקת העקרונית בין נשיא בית המשפט העליון משה לנדוי לשופט אהרן ברק. אומנם בפסק הדין נדחתה הטענה לאי־סבירות, אך בחוות דעתו ניסח ברק את גישתו העקרונית, שאותה ביטא כבר קודם לכן בבג"ץ בעניין מרכז הקבלנים, ולפיה טענת אי־הסבירות עומדת כעילת פסלות גם כשלעצמה. בדבריו הציג השופט ברק ארבעה כללים לשימוש בעילת הסבירות:
א. עילה עצמאית: חוסר סבירות כשלעצמו הוא עילה לפסילתו של שיקול דעת מנהלי – עילת הסבירות תשמש גם ללא הצטרפות לעילות המסורתיות של שקילת שיקולים זרים, אפליה וכדומה.
ב. עילה אובייקטיבית: חוסר הסבירות נמדד באמות מידה אובייקטיביות – בית המשפט לא יבחן מה סביר ונכון בעיניו אלא מהו המעשה הסביר מבחינה אובייקטיבית; איזו פעולה יכולה להיעשות בידי "עובד הציבור הסביר".
ג. חריגה קיצונית: חוסר סבירות הפוסל שיקול דעת מנהלי הוא חוסר סבירות מהותי או קיצוני.
ד. חוסר איזון אינטרסים: עקרון הסבירות מביא לפסילתו של שיקול דעת מנהלי שאינו נותן משקל ראוי לאינטרסים השונים שעל הרשות המנהלית להתחשב בהם בהחלטתה.

כנגד ברק התייצב הנשיא לנדוי וכתב בחוות דעתו: 

ולדבריו גם הניסוח שנתן ברק בבג"ץ בעניין מרכז הקבלנים, לאופן הבדיקה של בית המשפט את סבירות פעולות הרשות 

ביחס להסתמכותו של ברק על מקרי פסילה של פעולה "מופרכת מעיקרה ובשל כך בלתי־סבירה לחלוטין", טען לנדוי כי פעולה כזו ש"אף פקיד סביר לא היה יכול לעשותה", נחשבת לפעולה 'שרירותית', וזוהי העילה לפסילתה. משכך, גרס לנדוי, אין סיבה להעניק לטענת האי־סבירות מקום של עילה עצמאית, שכן חוסר סבירות כשלעצמו, כל עוד איננו נחשב לשרירותיות, איננו מספיק לשם פסילת פעולה מנהלית. לעומת ניסיונו של ברק לנסח כלל רחב באשר לשימוש בעילת הסבירות ציין לנדוי כי 
למרות זאת, כתב לנדוי כי הניסוח שבחר ברק בפסק הדין בעניין דפי זהב, זה המכיר ב"מתחם הסבירות", מפיג את החשש להבנה שגויה של עילת הסבירות, כביכול כל מה שנראה לשופט כטעות בשיקול דעתו של הפקיד יכול להביא לפסילת ההחלטה.

כל השופטים שישבו בדין בעניין דפי־זהב הסכימו, שהן במישור המשפט הרצוי והן במישור המשפט המצוי כפופה פעולת המנהל, בעניין אינדיבידואלי כבעניין כללי, לדרישת הסבירות.

 לאחר פסק דין דפי זהב 

בשנת 1988, בבג"ץ רסלר נגד שר הביטחון הכיר ברק בכך שהוא חולק על קביעות קודמות של בית המשפט העליון, בהן דחייתה של העתירה נגד כינון יחסים דיפלומטיים עם גרמניה, מטעמי אי־שפיטות. לדעתו 

גישתו של ברק היא שהתקבלה למעשה בפסיקות הבאות של בתי המשפט והפכה לנורמה השלטת. גם השופטת השלישית בפסק הדין, מרים בן־פורת, נטתה לצדד בקיומה העצמאי של עילת הסבירות, כעמדתו של ברק. העמדה שהתקבלה על דעתם של רוב שופטי בג"ץ תמכה בהרחבת עילת הסבירות מעבר לשימוש המקורי שלה כביטוי לחריגה מסמכות, אף שעמדתו המרחיבה עוד יותר של ברק, לא התקבלה. עילת הסבירות וגורמים נוספים אפשרו לבית המשפט להרחיב את מסגרת ההתערבות השיפוטית במקרים מסוימים וגם אפשרו קביעה כי מתחם הסבירות העומד לרשותן של הרשויות רחב או כמעט בלתי מוגבל במקרים אחריםדפנה ברק-ארז, מהפכת השפיטות: הערכת מצב, הפרקליט נ, תשס"ח.

בעשור השני של המאה ה־21 חל שינוי מסוים במגמה; כך למשל בית המשפט העליון הפך את פסק דינו של בית משפט לעניינים מנהליים שביטל החלטה של עיריית תל אביב להימנע מהכרה במוסד חינוך אנתרופוסופי במסגרת החינוך הממלכתי, בנימוק של "חוסר סבירות". בית המשפט העליון קבע כי הסוגיה שבנידון עוררה שאלות קשות, עמוקות ומורכבות. ואולם – ההכרעה בהן מסורה לשיקול דעתה של העירייה והעומד בראשה: "לא נבוא בנעליהם, לא נמיר את שיקול דעתם־שלהם בשיקול דעתנו־שלנו".

 תיקון מס' 3 לחוק-יסוד: השפיטה (תיקון – עילת הסבירות) 

ב-11 ביולי 2023 עבר בקריאה ראשונה תיקון לחוק יסוד: השפיטה, לפיו בית המשפט לא ידון בעניין סבירות החלטותיהם של הממשלה, ראש הממשלה, השרים ונבחרי ציבור נוספים שייקבעו בחוק. ב-24 ביולי אושרה בקריאה שנייה ושלישית גרסה מתוקנת, לפיה בית המשפט לא ידון בסבירות החלטותיהם של הממשלה, ראש הממשלה והשרים. דין נבחרי ציבור נוספים נותר מחוץ להצעת החוק. חקיקה זו היא המרכיב הראשון שנחקק במסגרת הרפורמה שעליה הכריז שר המשפטים יריב לוין, והיא לוותה בהפגנות מחאה שבועיות ומנגד בהפגנות תמיכה. החקיקה גררה תגובות של חברות דירוג בין-לאומיות שהביעו חשש באשר להשלכות החוק וההתנגדות אליו על כלכלת ישראל. האיחוד האירופי והבית הלבן קראו לממשלה לפעול להשגת הסכמה רחבה בנוגע לחקיקה.

גורמים רבים עתרו לבג"ץ נגד התיקון, ובהם לשכת עורכי הדין והתנועה למען איכות השלטון בישראל. בתצהיר שצורף לאחת העתירות הצהיר עו"ד גל לברטוב, שסיכל מעצרים וכתבי אישום באירופה נגד שרים, לוחמים וקצינים בצה"ל, כי החקיקה מסכנת את חיילי צה"ל. נוכח פערי העמדות בין עמדתה של היועצת המשפטית לממשלה לבין עמדת הממשלה ביחס לעתירה, אישרה היועצת לממשלה ייצוג נפרד בעתירה.

ב-12 בספטמבר 2023 דן בג"ץ בהרכב של כל 15 השופטים ב-8 עתירות נגד ביטול עילת הסבירות. הדיון שודר בשידור ישיר ונמשך מעל 13 שעות.

ב-1 בינואר 2024, כחצי שנה לאחר אישור התיקון לחוק היסוד, פסק בג"ץ, ברוב של 8 שופטים מול 7 שופטים, שהתיקון לחוק נפסל. באשר לסמכותו של בית המשפט לפסול חוק יסוד, 13 שופטים מתוך 15 סברו שיש לבית המשפט סמכות כזו. שלושה מתוך המתנגדים לביטול העדיפו לפרשו באופן מצמצם כתיקון שיחסום את השימוש בעילה כפי שהתפתחה מאז בג"ץ דפי זהב.

שימוש בעילת הסבירות
עילת הסבירות בגרסתה המורחבת שימשה במספר פסקי דין שזכו לתהודה ציבורית רחבה, כיוון שעסקו בסוגיות ציבוריות ופוליטיות. בין התחומים שנעשה בהם שימוש רב בעילה היה בנוגע למינוים ופיטוריהם של אישי ציבור, ביקורת על רשויות התביעה ונושאים של זכויות הפרט.

מינויים ופיטורים
 בשנת 1993 קיבל בג"ץ את העתירה לביטול מינויו של איש השב"כ לשעבר יוסי גינוסר למנכ"ל משרד הבינוי והשיכון. העותרים טענו כי התנהלותו של גינוסר בפרשת קו 300 ובפרשת עיזאת נאפסו מלמדת כי הוא חסר . לטענתם מינויו של גינוסר יפגע באמון הציבור בשלטון, ולכן דינו להתבטל מפאת חוסר סבירות. בית המשפט קיבל את טענת העותרים, והשופט ברק כתב בפסק הדין כי .
 בשנת 1993 הוגשה עתירה לבג"ץ בדרישה לחייב את ראש הממשלה יצחק רבין לפטר את השר אריה דרעי לאחר שהוגש נגדו כתב אישום. השופטים קבעו פה אחד כי החלטתו של ראש הממשלה שלא לפטר את השר דרעי איננה סבירה וכי מחובתו לפטר את השר, אף שאין הוראה בחוק המחייבת את פיטוריו של שר שהוגש נגדו כתב אישום (הלכת דרעי־פנחסי). הנשיא שמגר כתב בפסק דינו כי  בשל הפגיעה באמון הציבור במוסדות השלטון.
 ביום שניתן פסק הדין בעניינו של השר דרעי ניתן פסק דין מקביל בעניינו של סגן השר רפאל פנחסי, שגם נגדו הוגש כתב אישום. העותרים ביקשו לחייב את ראש הממשלה לפטר את פנחסי בשל כתב האישום, וגם היועץ המשפטי לממשלה דרש ממנו לעשות זאת. ראש הממשלה סירב ובית המשפט החליט פה אחד לחייבו לעשות זאת, גם כאן בשל הפגיעה באמון הציבור בשלטון.
 בשנת 1999 בג"ץ ביטל את העלאתו לדרגת אלוף של תא"ל ניר גלילי בנימוק שהוא לוקה בחוסר סבירות. מנגד אושר קידומו בתפקיד. זאת בנימוק שדרגה, שלא כמו תפקיד, היא עניין של סטטוס ואות הוקרה וגלילי אינו ראוי להוקרה בגלל מעשיו (התופעה של ניצול מיני על רקע יחסי מרות בין מפקדים וחיילות).
 בשנת 2007 פסל בג"ץ את החלטתו של שר התחבורה להאריך את כהונת יהושע שדה כמנהל אגף הרישוי במשרד התחבורה, עקב כך שהחלטתו לא סבירה באופן קיצוני על רקע עבירות משמעתיות עליהן הודה והורשע.
בשנת 2008 היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז הורה לממשלה שלא למנות את יואל לביא לתפקיד מנהל מִנהל מקרקעי ישראל, בטענה שהמינוי חורג ממתחם הסבירות, בשל העדר התאמה ערכית לתפקיד, לאור התבטאויות של לביא נגד הציבור הערבי. הוראתו של מזוז אושרה בבג"ץ.
 בג"ץ דרעי: ב־18 בינואר 2023 פסל בג"ץ, ברוב של עשרה שופטים מול אחד, את מינויו של אריה דרעי (ש"ס) שהורשע בפלילים לשר בממשלת ישראל ה־37. שבעה מן השופטים נימקו את הפסילה בחוסר סבירות. נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות נימקה: "דבק במינויו של דרעי פגם של חוסר סבירות קיצוני משום שהוא עומד בסתירה חמורה לעקרונות היסוד שמן הראוי כי ינחו את ראש הממשלה במינוי שרים".

רשויות התביעה
במספר מקרים פסל בג"ץ החלטות של גופי התביעה, בנימוק שהן אינן סבירות.
 בשנת 1989 ביטל בג"ץ את החלטתו של הפרקליט הצבאי הראשי שלא להעמיד לדין פלילי את אלוף-משנה יהודה מאיר בשל מעורבותו בהכאתם של עצורים פלסטינים בימיה הראשונים של האינתיפאדה הראשונה. השופט דב לוין דן בנימוקיו של הפצ"ר ופסל את החלטתו כבלתי סבירה.
 בפסק הדין שניתן בשנת 1990 בעתירה נגד החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה יוסף חריש שלא להעמיד לדין את בכירי מערכת הבנקאות בישראל שהיו מעורבים במשבר מניות הבנקים, צוין כי . בית המשפט פסל את החלטת היועץ המשפטי לממשלה וקבע כי .
 בשנת 2009 פסק בג"ץ שהחלטתו של הפרקליט הצבאי הראשי להעמיד לדין את המג"ד והחייל בפרשת הירי בנעלין בסעיף האשמה של התנהגות שאינה הולמת דינה להתבטל, מחמת חוסר סבירות קיצוני והורה להחזיר את העניין לפרקליט הצבאי הראשי שישקול להחמיר את סעיפי העבירות שבהם ראוי להאשים את המג"ד ואת החייל.
 בפסק דין שניתן בשנת 2020 הורה בג"ץ ליועץ המשפטי לממשלה להעמיד לדין משמעתי את הרב שמואל אליהו בגין התבטאויות הגזעניות והפוליטיות וקבע שהחלטתו של היועץ המשפטי לממשלה לא להעמידו לדין לוקה בחוסר סבירות קיצוני.

זכויות הפרט
עילת הסבירות משמשת גם לפסילתן של החלטות מנהליות שיש בהן פגיעה בזכויות הפרט. דוגמאות:
 בשנת 2001 פסק בג"ץ שהחלטתו של שר הביטחון לאסור ביקורי הצלב האדום אצל מוסטפא דיראני ועבד אל־כרים עובייד לא סבירה והורה להתיר ביקור של הצלב האדום אצלם.
 בשנת 2001 נענה בג"ץ לבקשת משפחות הנופלים, וחייב את שר הביטחון לשנות את הכיתוב על מצבות הנופלים מהנוסח "נהרג בתאונת המסוקים בשאר יישוב" לנוסח "נהרג באסון המסוקים, בדרך לפעילות מבצעית בלבנון" עקב כך ש"חורגת ההחלטה ממתחם הסבירות."
 בשנת 2007 בבג"ץ אדוארדו ווסר קבע בג"ץ שהחלטת שר הביטחון לא למגן את כיתות ד' ומעלה בבתי הספר במיגון מלא אלא רק בשיטת ה"מרחבים המוגנים" היא החלטה שחורגת מ"מתחם הסבירות" והורה למדינה למגן את כל הכיתות הנבחרות במיגון מלא בבתי הספר בעוטף עזה ובשדרות ולא בשיטת "המרחבים המוגנים".
 בשנת 2014 פסק בית המשפט העליון שסירוב המועצה המקומית כפר ורדים להקים מקווה בתחומה לוקה באי־סבירות, מחמת פגיעתו בתושבות המקפידות על טבילה, ולכן על המועצה המקומית להקים מקווה.
 בשנת 2018 אסר שר הביטחון, אביגדור ליברמן, על כניסתם לישראל של כל 110 המשתתפים הפלסטינים בטקס יום הזיכרון הישראלי־פלסטיני שכניסתם אושרה ביטחונית, ונימק את החלטתו: "זהו לא טקס זיכרון אלא מפגן של טעם רע וחוסר רגישות שפוגע במשפחות השכולות היקרות לנו מכל". מארגני הטקס עתרו לבג"ץ, שקבע כי "החלטת השר לוקה בחוסר איזון ממשי ובחוסר סבירות" והתיר כניסת 90 פלסטינים לטקס בתנאי שאין לכך מניעה ביטחונית או פלילית.
 בשנת 2018 פסל בג"ץ החלטה של שר הפנים אריה דרעי לאסור את כניסתה לארץ של לארה אל-קאסם, סטודנטית אמריקאית שהוזמנה על ידי האוניברסיטה בירושלים. הנימוק לאיסור הכניסה היה שאל-קאסם פעילה בארגונים למען חרם על מדינת ישראל, וכניסתה מנוגדת לחוק הכניסה לישראל. בית המשפט העליון קבע כי אל-קאסם אינה עומדת בתבחינים שנקבעו על ידי המחוקק, ובהם "פעילות ממשית, עקבית ורציפה לקידום חרמות" בשנה שלפני כניסתה לישראל.
 בשנת 2017 פסק בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, שהחלטתה של עיריית תל אביב-יפו שלא להכיר בבית ספר אנתרופוסופי כמוסד חינוך רשמי אינה סבירה ומפלה, ועל העירייה לאפשר בהקדם את הליך ההכרה הרשמי אל מול משרד החינוך. פסק הדין בוטל שנתיים לאחר מכן בערעור לבית המשפט העליון, בנימוק שאין בסיס משפטי לקביעה שהחלטת העירייה אינה סבירה.
בשנת 2020 קבע בג"ץ שהחלטת שר הביטחון פנים ושר המשפטים לא לאשר את העברתו של יגאל מכלוף מתאילנד לישראל לשם נשיאת עונש המאסר שהושת עליו בתאילנד בארץ לא סבירה ולא מידתית, עקב כך פסל את החלטה וקבע להעבירו לישראל לשם נשיאת עונש המאסר.

שחרור על תנאי
במספר מקרים ביטל בית המשפט העליון החלטות על שחרור על-תנאי של ועדת שחרורים בעילה של אי־סבירות:
השופט מישאל חשין ביטל את החלטת הוועדה הצבאית לשחרר את רמי דותן בעילת אי־סבירות.
ההחלטה הראשונה על שחרורו של יורם שקולניק בוטלה על ידי בג"ץ בעילת אי־סבירות בטענה שהוועדה לא שקלה נכון את מסוכנותו של שקולניק. ההחלטה השנייה אושרה ברוב של ארבעה שופטים נגד דעתם החולקת של מישאל חשין, שלמה לוין ודורית ביניש שסברו שלא סביר לשחרר את מי שהורשע ברצח לאחר תקופת מאסר כה קצרה.

שינויים רטרואקטיביים או ללא הוראות מעבר מספיקות
אחד הנושאים בהם מוזכרת רבות עילת הסבירות היא החלטות ששינו את הקריטריונים של הרשות למפרע או ללא הוראת מעבר מספיקה להתארגנות. למשל:
 בפסק דין שפסל החלה של קריטריונים מחמירים יותר להכרה בתואר דוקטור מאוניברסיטה שמחוץ לישראל, על מי שכבר סיים את התואר וביקש בקשה להכרה לפני השינוי, הוזכרה עילת הסבירות יחד עם הפליה.
בפסק דין שפסל החלה של שינויים במבחני התמיכה בתנועות נוער שפורסמה בספטמבר של שנת הפרסום, הוזכר חוסר סבירות ההחלטה יחד עם חריגה מסמכות.
פרשת זילבר משנת 2022 פסל בג"ץ שינוי של הקריטריונים לסבסוד מעונות יום לפעוטות שהוחלו על אותה שנה, בנימוק "תקופת מעבר קצרה ... תהא בלתי מידתית ובלתי סבירה באופן קיצוני".
בתחום זה עברה הרטוריקה של השופטים שינוי עם השנים. בעוד בפסקי דין מוקדמים התייחסו השופטים לחוסר סמכות של הרשות לשנות כללים למפרע, בפסקי דין מאוחרים יותר התייחסו השופטים לחוסר הסבירות של שינוי למפרע. פסק הדין המוקדם ביותר המוזכר כמעניק לאזרח זכות להוראת מעבר ניתן בשנת 1972 ונקבע בו כי אין זה סביר לקבוע הוראה לפיה תפעול בית עסק מצריך רישיון, מבלי שמלווה לקביעה זו תקופת מעבר אשר מאפשרת לבתי העסק הקיימים להמשיך ולפעול במשך פרק זמן מסוים במקביל לניסיון בעליהם לקבל את הרישיון הדרוש (כך על פי תיאורו של השופט אלכס שטיין בפסק דין מ־2022).

החלטות מנהליות
 בשנת 1984 עיריית ירושלים הגישה לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תוכנית להקמת אצטדיון ומרכז ספורט בשכונת מלחה. התוכנית אושרה, אך שרי הפנים יצחק פרץ ואריה דרעי נמנעו מלחתום עליה. העירייה עתרה לבג"ץ בבקשה להורות לדרעי לחתום על התוכנית. בג"ץ קיבל את העתירה בנימוק שהחלטתו של דרעי לוקה בחוסר סבירות, והורה לדרעי לחתום על התוכנית. בכך התאפשרה הקמתו של אצטדיון טדי.
בשנת 2001 ביטל בג"ץ החלטות של מנהל המקרקעין המיטיבות עם קיבוצים ומושבים החוכרים קרקע חקלאית ממינהל מקרקעי ישראל, ומעודדות שינוי ייעוד של קרקע חקלאית לצורכי בנייה. בין היתר טענו עותרים שההחלטות פוגעת בעקרונות "הצדק החלוקתי", אופן חלוקת הקרקעות במדינה. במהלך הדיונים בעתירות, המדינה חזרה בה והודיעה כי היא עצמה מסכימה שההחלטות בלתי סבירות ובטלות. בית המשפט קבע כי הגוף המוסמך לקבל את ההחלטות הוא אכן מועצת מינהל מקרקעי ישראל, אך קיבל את רוב העתירות משתי סיבות עיקריות: הראשונה היא שמועצת מקרקעי ישראל אינה רשאית לקבל החלטות אלה, והשנייה היא שתוכן ההחלטות ודרך קביעתן אינם סבירים ומצדיקים את ביטולן. פסק הדין הסתמך במידה רבה על המלצות ועדת מיליגרם שהקימה הממשלה. הן אומצו מאוחר יותר על ידה.

המחלוקת על עילת הסבירות
היבטים בעילת האי־סבירות נתונים במחלוקת. היא ספגה ביקורת לאורך השנים, במיוחד בגרסתה המורחבת מאז שנות ה־80, באקדמיה ובמערכת המשפט וכן מצידם של נבחרי ציבור, שראו בשימוש בה חריגה מתפקידו של בית המשפט לתפיסתם – שמירת החוק הקיים ולא יצירתו ועיצובו – וחדירה לתחום האחריות והסמכויות של הממשלה. לעומת המבקרים התייצבו משפטנים התומכים בשימוש בה; אלו נימקו את תמיכתם בשמירה על זכויות האדם והמנהל התקין.

בבית המשפט
בינואר 2024 קבע בית המשפט העליון ברוב גדול (12 מתוך 15 שופטים) כי נתונה לו הסמכות לקיים ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד ולהתערב במקרים חריגים וקיצוניים שבהם הכנסת חרגה מסמכותה המכוננת. בית המשפט העליון הוסיף וקבע בדעת רוב (8 מתוך 15 שופטים) כי יש להכריז על ביטולו של התיקון המבטל את עילת הסבירות, בשל הפגיעה החמורה וחסרת התקדים במאפיינים הגרעיניים של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית.

 תומכים בשימוש בעילת הסבירות 
העמדה שהתקבלה על דעתם של רוב שופטי בג"ץ תמכה בפסילת החוק לביטול עילת הסבירות.

השופטת אילה פרוקצ'יה כתבה על עילת הסבירות:

 מתנגדים לשימוש נרחב בעילת הסבירות 
בין מבקריה הבולטים של עילת הסבירות בבית המשפט העליון היו שני נשיאי בית המשפט: משה לנדוי ואשר גרוניס, וכן המשנה לנשיא מנחם אלון והשופטים צבי טל, נעם סולברג ואלכס שטיין. הם לא שללו את עצם השימוש בעילת הסבירות, אך ביקרו את אופן השימוש בה בבית המשפט החל משנות ה־80.

בפסק הדין בעניין ז'רז'בסקי התייחס השופט אלון לעמדתו המרחיבה של ברק בשאלת הסבירות, וכתב .

בפסק הדין בעניין רמון ציין השופט גרוניס כי לעומת מומחיותו בענייני סמכות וכשלים פרוצדורליים . בדומה לכך סבר גם שופט בית המשפט העליון בדימוס צבי טל, שאמר על התערבות בית המשפט בניהול המדינה: 

השופט נעם סולברג כתב כי עילת הסבירות, כפי שהיא מיושמת, מהווה חדירה של הרשות השופטת לתחומה של הרשות המבצעת: . סולברג קרא לצמצם את עילת הסבירות, להשתמש בה כלפי דרג מקצועי בלבד, ולהימנע משימוש בה כלפי נבחרי ציבור. בכל הנוגע לפעולות מנהליות הפוגעות בזכויות האדם, הציע סולברג להגביר את השימוש בעילת המידתיות שתחליף את השימוש בעילת הסבירות. עם התקדמות החקיקה לצמצום עילת הסבירות הבהיר סולברג את דבריו אלה: "לא חשבתי אז, לפני 3 וחצי שנים, באותה הרצאה, על תיקון בדרך של חקיקה. חשבתי על מגמה שתבוא לידי ביטוי בפסיקה".

השופט אלכס שטיין כתב בבג"ץ דרעי: פס' 35 לפסק דינו של השופט שטיין בבג"ץ 8948/22 שיינפלד נ' הכנסת..

באקדמיה
 תומכים בשימוש בעילת הסבירות 
פרופסור מרגית כהן סבורה כי בית המשפט העליון משתמש בעילת הסבירות באופן מרוסן וזהיר. לשיטתה השימוש הרחב בישראל יותר מבבריטניה מוצדק, בשל היעדרה של ההשפעה האירופית על המשפט הישראלי, לעומת כפיפותה של מערכת המשפט הבריטית לבית הדין האירופי לזכויות אדם.

הרחבתה של עילת הסבירות כעניין של איזון אינטרסים נומקה על ידי פרופ' איל זמיר כי . לשיטתו, יש הצדקה להתערבותו של בית המשפט גם כשהרשות לא חורגת מהסמכות המוענקת לה בחוק, שכן החוק נקבע, לרוב, על ידי רוב הקואליציוני וביוזמת הממשלה. כמו כן, בישראל חסרים אמצעי ביקורת והאפקטיביות של אילו הקיימים נמוכה. כנגד הטענה להיעדר מומחיות של בית המשפט בשאלת הסבירות אמר כי .

ד"ר עמיר פוקס מהמכון הישראלי לדמוקרטיה כתב כי העילה .

פרופ' יצחק זמיר יצא להגנת השימוש בעילת הסבירות, וציין שהיא נהוגה, אף בצורה נרחבת יותר, במדינות נוספות, בהן קנדה, הודו, אוסטרליה וארצות הברית. הוא הוסיף כי "בית המשפט העליון מפעיל את עילת הסבירות בזהירות רבה ובאיפוק מרבי, יותר מכל עילת ביקורת אחרת. הוא מצהיר שאינו פוסל החלטה שלטונית בעילת הסבירות אלא במקרה של אי־סבירות קיצונית, שאינה מתקבלת על דעתו של האדם הרגיל, ובפועל לא פסל בעילה זו אלא החלטות מעטות מאוד של גופים ממשלתיים."

 מתנגדים לשימוש נרחב בעילת הסבירות 
שר המשפטים לשעבר, פרופ' דניאל פרידמן, ביקר את הרחבתה של עילת הסבירות בידי ברק. לשיטתו של פרידמן, אין סיבה להניח כי הסבירות של שופטי בג"ץ עדיפה על זו של השרים, ודאי לא בתחומי מומחיותם ואחריותם. הצירוף בין העילה הכללית של חוסר סבירות, יחד עם ביטול הדרישה לזכות עמידה, יצרה לפי פרידמן מצב חדש שבו כל החלטה שלטונית נתונה למעשה לערעור בפני בית המשפט העליון. מצב זה גם הטיל חוסר ודאות קיצוני, שכן אין לדעת מה יחשוב השופט לחוסר סבירות המצדיק התערבות משפטית. התוצאה לדעת פרידמן היא ש. פרידמן ביקר גם את פסק הדין בעניין גינוסר שהסתמך על הטענה כי מינויו של גינוסר פוגע באמון הציבור בשלטון. הוא מציין כי אין כל ראיה לכך שמינוי זה אכן היה פוגע באמון הציבור, או שמאז החל בית המשפט לפקח על המינויים גדל אמון הציבור בשלטון. באופן פרדוקסלי, ככל שהגביר בית המשפט את מעורבותו במינויים של הממשלה נפגע אמון הציבור בו עצמו. בדומה לכך הזהירה המשפטנית מיכל שקד כי גמישותה של עילת הסבירות מעלה את החשש מפני הפיכתו של בית המשפט ל"מועצת אנשים חכמים".

פרופ' מנחם מאוטנר מבחין בין "סבירות משפטית", שבה בית המשפט מאתר ערכים, ממשקל אותם, ומאזן אותם אלו מול אלו, לבין "סבירות מקצועית", מצב שבו בית המשפט מחליף את שיקול הדעת המקצועי של הרשות המנהלית בשיקול הדעת שלו. לטענתו, על "סבירות מקצועית" אי אפשר להגן. לדבריו הרחבתה של עילת הסבירות בשנות ה־80 כחלק מתהליך רחב של שינוי בתפיסתו העצמית של בית המשפט, מגורם חיצוני המפקח על חוקיות פעולות הממשל המופקד על ההכרעות הציבוריות, לגוף המתערב בתוכנן של הכרעות המערכת הפוליטית. לשיטתו, . לדברי מאוטנר, בג"ץ השתמש בהגדרות ובמטבעות לשון שיצרו את הרושם שבהפעילו את מבחן הסבירות במובנו הרחב הוא מוסיף למלא את תפקידו הקלאסי כשומר הגבולות של המנהל, אף שבפועל נטל לעצמו סמכויות חדשות ובלתי מקובלות וחדר לתחום סמכויותיה של הרשות המבצעת. עם זאת, מאוטנר מראה שהרוב המכריע של פסקי הדין על הסבירות היו פסקי דין של סבירות משפטית, ועל אופן ההפעלה הזה של הסבירות ניתן להגן, משום שסבירות היא כותרת להפעלה של ערכים, ומוסכם על הכל שבתי משפט רשאים להפעיל לא רק הוראות פוזיטיביות שבדין, אלא גם ערכים שאותם יאתר בית המשפט ויאזנם אלו מול אלו כדי להגיע לתוצאה המשפטית הסופית. מאוטנר מציין גם את התהליכים הפוליטיים והתרבותיים שגיבשו מחנה משמעותי בציבור הישראלי שתמך בהעצמת סמכויותיו של בג"ץ ככוח נגד לשלטון הליכוד, במקביל לפיחות כולל במעמדה של המערכת הפוליטית. הוא מתנגד לביטול מוחלט של עילת הסבירות וסבור כי .

פרופ' רות גביזון ביקרה את פסקי הדין בעניין דרעי ופנחסי כיוון שראתה בהם . בריאיון עימה אמרה .

פרופ' יואב דותן נמנה עם מבקריה החריפים ביותר של עילת הסבירות. דותן תיאר את עילת הסבירות לאחר פסק הדין בעניין דפי זהב כסבירות של "אי הסכמה". לדעתו שימוש כזה בעילת הסבירות מעקר מתוכן את העיקרון שבית המשפט לא ישים את שיקול דעתו שלו במקום שיקול דעת הרשות, מה שבעצם סותר את הדרישה של המשפט המנהלי לריסון מצד בית המשפט. בריאיון שנתן דותן, הוא אמר ביחס לעילת הסבירות: . עם זאת, דותן סבור כי אין לבטל את השימוש בעילת הסבירות לחלוטין, ובוועדת חוק ומשפט ביקר את נוסח הצעת החוק לצמצומה: ״הצעת החוק הנוכחית בעייתית מאוד בעיניי. ביקרתי את דוקטרינת הסבירות ולא התנגדתי שתעשה חשיבה מחדש אבל הצעת החוק הנוכחית היא לשפוך את התינוק עם מי האמבט.״

פרופסור רונן שמיר מבקר את בית המשפט העליון על הרחבת הסמכות שלו, בין השאר באמצעות השימוש בעילת הסבירות כפי שהיא בעיני "הציבור הנאור" שבית המשפט תופס את עצמו כמייצגו. מאמרו "הפוליטיקה של הסבירות" (1994) הוא ניתוח סוציולוגי של פרקטיקת השיפוט המפעילה את מושג ה'סבירות' ולטענתו מדובר במנגנון רב-עוצמה לעיצוב זהות קיבוצית ולקיבוע של אחרות . מצד אחד מצוי האדם הסביר, הנאור, האמון על ערכי המערב, על ליברליזם לדמוקרטיה. מצד שני מוצב האדם שנוהג ב'חוסר סבירות', כלומר על פי ערכים אחרים שכדי לשלול את הלגיטימיות שלהם אין צורך להבינם ולפרשם על פי ההיסטוריה הקיבוצית והחברתית שלהם, וכדוגמה לנפגעי עילת הסבירות מביא את החברה החרדית והחברה הפלסטינית.

ראו גם
 אקטיביזם שיפוטי
 הפרדת הרשויות
 ביקורת שיפוטית
 חריגה מסמכות
 מידתיות

לקריאה נוספת
  משה לנדוי, על שפיטות וסבירות בדין המנהלי, עיוני משפט יד(1), אפריל 1989.
 יובל אוזני, תורת הסבירות במשפט, הוצאת בורסי, 2012.

קישורים חיצוניים












 טל שניידר וד"ר אלעד גיל, עלילת הסבירות, הסכת "עושים פוליטיקה", 19 ביולי 2023

 Jan Wouters and Sanderijn Duquet, The Principle of Reasonableness in Global Administrative Law, New York University School of Law, 2013

ביאורים

הערות שוליים

קטגוריה:משפט מינהלי בישראל