פסק דין המועצה להשכלה גבוהה נגד הוצאת עיתון הארץ

עע"ם 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ הוא ערעור מסוג עתירה מנהלית, המאחד שני ערעורים אשר העלו שאלה משותפת באשר להיקף החובה למסור מידע, המוטלת על המועצה להשכלה גבוהה מכוח חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998, ובאשר לפירושו של הסייג הקבוע בהקשר זה ב לחוק. לפי סעיף זה, רשות ציבורית אינה חייבת למסור "מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין"; שני הערעורים אוחדו במסגרת הערעור, ועניינם סירובה של המועצה להשכלה גבוהה לחשוף מסמכים פנימיים ופרוטוקולים מישיבותיה ומישיבות ועדות המשנה שלה. המועצה להשכלה גבוהה היא תאגיד שהוקם בחוק ולכן עונה להגדרת המונח "רשות ציבורית" שבסעיף 2 לחוק חופש המידע.

הערעור נדון בהרכב של שבעה שופטים:  אסתר חיות, אהרן ברק, דורית ביניש, אליעזר ריבלין, מרים נאור, סלים ג'ובראן ומישאל חשין. החלטה פורסמה בשנת 2006.

בית המשפט העליון דחה את הערעור של המועצה להשכלה גבוהה בקובעו שעל הרשות לחשוף את הפרוטוקולים מישיבותיה, שכן לא שקלה את מכלול השיקולים שהיה עליה לשקול טרם סירבה למסור את המידע שנתבקש, וכן לא הוכחה "פגיעה בפועל" בתפקוד המועצה.

 החלטות בבית המשפט המחוזי 
בעניין "הארץ" 
במהלך שנת 2002 ביקשו העיתונאים רן רזניק ושמואל רוזנר לעיין בפרוטוקולים ובהחלטות של המועצה להשכלה גבוהה ושל הוועדה לתכנון ולתקצוב לצורך סיקור עיתונאי של השתיים. יעל עטיה, הממונָה על העמדת מידע לרשות הציבור במועצה להשכלה גבוהה, הסכימה להעביר לידי העיתונאים את ההחלטות שהתקבלו בישיבות המועצה ובישיבות הוועדה לתכנון ולתקצוב, אך סירבה למסור לידיהם את הפרוטוקולים שנתבקשו. את סירובה ביססה על סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע שלפיו:

בעקבות הסירוב עתרו רוזנר ורזניק לבית המשפט המחוזי בירושלים כדי שיורה על מסירת הפרוטוקולים. בספטמבר 2003 קבע בית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, שיש לגלות את המסמכים. המועצה להשכלה גבוהה ערערה על החלטה זו בטענה שמימושה יפגע בתהליך קבלת ההחלטות שלה.

 בעניין עמותת שחר 
עמותת שחר היא עמותה לקידום החינוך בישראל. בשנת 2003 ביקשה עמותת שחר מהמועצה להשכלה גבוהה רישיון לקיים באשקלון מוסד ללימודים קדם קליניים בחסות אוניברסיטת גדנסק שבפולין. ועדת המשנה של המועצה לענייני שלוחות המליצה להעניק לעמותה רישיון זמני בכפוף לתנאים שונים. למרות זאת, בדצמבר 2003 דחתה המועצה את הבקשה ברוב דעות לאחר ששמעה את עמדת הדיקנים של בתי הספר לרפואה בישראל ואת עמדת נציגי עמותת שחר.

עמותת שחר פנתה לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים ועתרה לביטולה של ההחלטה. בעתירתה טענה, בין היתר, כי חלק מחברי המועצה שהשתתפו בקבלת ההחלטה נגועים בניגוד עניינים בשל היותם נציגי אוניברסיטאות שקיימות בהן פקולטות לרפואה המבקשות לחסום תחרות בתחום זה. כסעד ביניים ביקשה עמותת שחר להורות למועצה להשכלה גבוהה להעביר אליה את כל הפרוטוקולים מהדיונים שנערכו בעניינה ואת דוח יחידת הרישוי הנוגע אליה שהוגש לוועדת השלוחות.

בית המשפט המחוזי קבע כי יש לחשוף את המסמכים בהשמטת הקטעים הנוגעים לייעוץ משפטי. בית המשפט קבע שאין לקבל את הטענה הכללית שהעלתה המועצה להשכלה גבוהה ולפיה חשיפת פרוטוקולים מדיונים פנימיים של רשויות ציבוריות תגרום לפגיעה בהיקף רישומם, והדגיש כי המועצה חייבת לערוך פרוטוקול מלא ושלם מן הדיונים שהיא מקיימת כדי לאפשר ביקורת על תהליך קבלת ההחלטות בה.

 דיון בבית המשפט העליון 
 טענות המועצה להשכלה גבוהה
בשני הערעורים כאחד המועצה להשכלה גבוהה מלינה על הפירוש שניתן בפסקי הדין בעניין "הארץ" ובעניין שחר, לסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע. לטענת המועצה, די בכך שתראה כי המסמכים שנתבקשו הם פרוטוקולים מדיונים פנימיים כדי שתוכל לעשות שימוש בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, ולא למסור אותם.
לטענת המועצה, חשיפת מידע מדיונים פנימיים עלולה לגרום לפגיעה בהליך קבלת ההחלטות, משום שחברי הרשות ונציגיה יירתעו מהבעת דעות באופן גלוי. הדבר עשוי לגרום לכך שרשויות ימנעו מלערוך פרוטוקולים מילוליים לשיקוף הדיון. הדבר בעצם פוגע באינטרס הציבורי העומד ביסוד הסייג בסעיף 9(ב)(4) לחוק. לחלופין טענה המועצה כי גם בהנחה שעליה למסור את המידע המבוקש, היא תהיה רשאית להשמיט את שמות הדוברים מהפרוטוקולים.

 טענות המשיבים 
המשיבים בשני הערעורים מסתמכים על פסקי הדין של בתי המשפט המחוזיים. העיתונאים מ"הארץ" וכן עמותת שחר טוענים כי פירוש מצמצם לסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע מגשים את זכות הציבור לקבל מידע מרשויות ציבוריות, שהוא עקרון על המונח ביסוד חוק חופש המידע. לדעתם, יש לאמץ את קביעות בית המשפט המחוזי לפיהן אין זה מספיק שמדובר במידע הנוגע לדיונים פנימיים כדי לבסס סירוב של הרשות למסור את המידע, אלא על הרשות להראות כי קיים בנסיבות העניין טעם ממשי המצדיק את חיסוי המידע. בנוסף, לטענתם אין זה ראוי שישיבות המועצה להשכלה גבוהה, שהיא גוף ציבורי בעל סמכויות נרחבות, יישארו חסויות אלא עליה להתנהל בשקיפות במהלך דיוניה.

פסק הדין בבית המשפט העליון
הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות
בית המשפט העליון הדגיש את חשיבותה של הזכות לקבלת מידע, ועמד על כך שקבלת מידע על פעילותן של רשויות ציבוריות היא מאבני היסוד של חברה חופשית, נוגעת לעצם קיומו של המשטר הדמוקרטי, מזינה את חירות הביטוי וניזונה ממנה, והיא משקפת את התפיסה המשפטית שלפיה הרשות כנאמן הציבור מחויבת לדאוג לציבור ולא לעצמה במילוי תפקידיה.

בית המשפט מדגיש כי סעיף 1 לחוק חופש המידע קובע כי "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה". שקיפות פעולותיהן של רשויות השלטון מאפשרת לאזרחים להתחקות על פעולות אלה ועל השיקולים שעמדו בבסיסן ולבקרן, והיא תורמת תרומה מכרעת לשיפור האיכות של פעולת הרשות שיודעת כי פעולותיה ותהליך קבלת החלטותיה חשופים ושקופים לעין הציבור. נגישותו של הפרט למידע, להבדיל מחיסוי המידע ושמירתו בסוד, מקרבת בין הפרט לרשות ומגבירה את אמונו בהחלטות השלטוניות".

הסייגים בחוק חופש המידע

בערעור, בית המשפט התייחס לכך שחוק חופש המידע מונה מצבים שונים בהם נסוג חופש המידע מפני זכויות ואינטרסים אחרים. הזכות לקבל מידע, בדומה לזכויות חוקתיות אחרות, אינה זכות מוחלטת אלא זכות יחסית, אשר במקרים מתאימים צריכה לסגת מפני זכויות אחרות הראויות אף הן להגנה וכן מפני אינטרסים ציבוריים חשובים כגון ביטחון המדינה, יחסי החוץ שלה או תפקודה התקין של הרשות הציבורית.

סעיף 9(א) לחוק מונה סוגים של מידע שהרשות מנועה מלמסור. מדובר במידע שגילויו מקים חשש לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה או בביטחון המדינה, ביטחון הציבור או בשלומו של אדם, וכן במידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות או שגילויו אסור לפי כל דין. סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע מונה רשימה נוספת של פרטי מידע, שהרשות אינה חייבת למסור. על כן מתחם שיקול הדעת שעל הרשות להפעיל בטרם תסרב למסור מידע מן הסוגים המפורטים בסעיף 9(ב) לחוק רחב יותר. בסוגי המידע הללו נכללים, בין היתר, מידע שגילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה (סעיף 9(ב)(1)), מידע העוסק במדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב (סעיף 9(ב)(2)) ו"מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי" (סעיף 9(ב)(4) לחוק).

לסעיפים אלו מתווסף סעיף 10 לחוק הקובע כי כאשר הרשות שוקלת סירוב למסור מידע מכוח סעיפים 8 ו-9, עליה להתייחס בין היתר לעניינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לעניין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה.
כמו כן, סעיף 11 לחוק מוסיף כי מידע הבא בגדר סעיף 9, שניתן לגלותו ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, בהשמטת פרטים, בעריכת שינויים או בהתניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו – על הרשות למוסרו בהתאם.

סעיף 17(ד) לחוק קובע כי על אף הוראות סעיף 9 בית המשפט רשאי להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו העניין הציבורי בגילוי המידע עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין.

הסייג שבסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע
סעיף 9(ב)(4) קובע:
"...רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה:
מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין".
בפסק הדין (הערעור), המועצה סומכת את טיעוניה על הסייג שבסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע וטוענת כי אין למסור למשיבים את המידע שנתבקש בהיותו "מידע בדבר דיונים פנימיים". דיונים פנימיים הם התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן, יועציהן וכיוצא בכך.
לפי בית המשפט, הטעם המרכזי להצדקת הסייג למסירת מידע מדיונים פנימיים בסעיף 9(ב)(4) לחוק נעוץ בחשש מן "האפקט המצנן" (Chilling effect), המתבטא ברתיעתם של חברי הרשות הציבורית ועובדיה לקיים דיונים כנים מקום שלא מובטח בו חיסיון מסוים לדעות המוחלפות בתהליך קבלת ההחלטות. המטרה היא להגן על איכות החלטותיהן של רשויות הציבור ועל האפקטיביות של תהליך קבלתן, וזוהי התכלית המרכזית שביסוד הסייג.

משפט משווה

במטרה למנוע אפקט מצנן כאמור, הכירו מדינות רבות בעולם, במסגרת החקיקה המבטיחה את חופש המידע, בצורך לחסות מידע הנוגע להתייעצויות, לחוות דעת ולדיונים פנימיים שהם חלק מתהליך קבלת ההחלטות של רשויות ציבוריות.
בארצות הברית- דיונים פנימיים של רשויות ציבוריות חשופים לעיני הציבור על פי Open Meetings Act, 5 U.S.C. §552b (OMA) ככל הנראה בהשראת דבריו של השופט ברנדייס כי "אור השמש הוא המחטא הטוב ביותר".

באנגליה - חוק חופש המידע האנגלי, Freedom of Information Act 2000, נכנס לתוקפו בינואר 2005. סעיף 1 לחוק, בדומה לחוק חופש המידע הישראלי, קובע את זכות הגישה למידע המוחזק בידי רשויות הציבור, ובסעיפיו האחרים של החוק מפורטים סייגים ספציפיים, ובהם הסייג הנוגע למידע בדבר גיבוש מדיניות ממשלתית, הקבוע בסעיף 35 לחוק, והסייגים הכלליים הקבועים בסעיף 36 לחוק למסירת מידע באותם עניינים ובאשר לאותן הרשויות שעליהם לא חל סעיף 35.

באוסטרליה - סעיף 36 לחוק חופש המידע האוסטרלי, Freedom of Information Act משנת 1982, קובע כי אין על הרשות חובה למסור מידע הנוגע לדעה, לעצה, להמלצה או להתייעצות לקראת קבלת החלטה אם מסירת המידע נוגדת את האינטרס הציבורי.

בפסק הדין עורכת השופטת חיות סקירה השוואתית, אשר עולה ממנה כי הרציונל שביסוד הסייגים דוגמת זה הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, נעוץ בהכרה המשותפת לישראל ולארצות העולם כי "חשיפת מידע בדבר דיונים פנימיים ובדבר תרשומות של התייעצויות פנימיות וחוות דעת שניתנו לצורך קבלת החלטות, עלולה לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות של הרשות ולגרוע מאיכותן. אולם הצורך להגן על תהליך קבלת ההחלטות ועל איכותן אינו הדבר היחיד שיש להתייחס אליו".

בשל האינטרס הציבורי הכללי הרשות אמנם רשאית לסרב למסור מידע הנוגע לדיונים פנימיים, אך עד שתעשה כן עליה לבחון את מכלול השיקולים הצריכים לעניין, ועליה למצוא בנסיבות הספציפיות של כל מקרה נתון את נקודת האיזון בין האינטרס הציבורי שבחיסוי המידע ובין האינטרס הציבורי והפרטי, ככל שהוא קיים, בחשיפתו של המידע.

למעשה, לפי בית המשפט העליון, הרשות אינה יכולה לסרב למסירת המידע שנתבקש תוך הישענות בלעדית על האינטרס הציבורי הכללי הקיים בשמירה על כנות הדיונים ועל האפקטיביות שלהם. סירוב כזה הופך בפועל את הסייגים דוגמת הסייג שבסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע לסייגים מוחלטים שאינם מאפשרים הפעלת שיקול דעת בכל מקרה נתון, והדבר אינו מתיישב עם לשונם של ההסדרים הסטטוטוריים. כמו כן, הדבר אינו מתיישב עם התכלית הכללית שביסוד ההסדרים הללו החותרים להגשים את עקרון חופש המידע בכל הנוגע לפעילותן של רשויות ציבוריות.
לפי בית המשפט יש עניין בנוסחת איזון גמישה שיש לבנות וליישם בהתחשב בנתוניו ובנסיבותיו של כל מקרה ומקרה.

 שאלת הנטלים 
בית המשפט המחוזי, וכך גם הצדדים בטיעוניהם, התייחסו לשאלה של נטלים. הוצאת הארץ ועמותת שחר ביקשו לאמץ את קביעתו של בית המשפט המחוזי שלפיה מוטל על הרשות הנטל להראות טעם מיוחד לסירוב, ואילו המועצה טענה כי בהינתן הסייג הקבוע בחוק, על המבקש להראות טעם מיוחד מדוע עליה למסור את המידע למרות הסייג.

בית המשפט העליון סבר כי השימוש בטרמינולוגיה של נטלים השאולה מדיני הראיות אין לו מקום בהקשר זה. רשות ציבורית המתבקשת למסור מידע באחד העניינים שבנוגע אליהם חל אחד מן הסייגים שבסעיפים 8 או 9 לחוק חופש המידע, צריכה לטפל בבקשה זו על פי כללי המשפט המינהלי שבהם היא מחויבת בכל פעולותיה. אחד הכללים החשובים בהקשר זה קובע כי על רשות ציבורית להפעיל את שיקול הדעת המסור לה בסבירות.
כדי שהחלטה לסרב למסירת מידע מכוח סעיפים 8 ו-9 לחוק תעמוד במבחן הסבירות, על הרשות לאתר ולבחון את מכלול השיקולים הצריכים לעניין ולאזן ביניהם, בין היתר בהסתייעות בכלי העזר שהועמדו לרשותה לצורך כך בסעיפים 10 ו-11 לחוק חופש המידע.

 חובת הרשות לנמק 
בית המשפט מדגיש כי רשות ציבורית אינה רשאית להסתפק בסירוב לקוני לבקשה למסירת מידע ועליה לפרט את הטעמים לכך כדי לאפשר למבקש המידע לעמוד על טעמים אלה ולשקול את מהלכיו. פירוט הטעמים לסירוב מאפשר לבית המשפט לעמוד על השיקולים ששקלה הרשות. כמו כן, חובת ההנמקה מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות והיא תורמת לבניית האמון במערכת היחסים שבין הרשות לאזרח במדינה דמוקרטית.

 הכרעת הדין 
המועצה להשכלה גבוהה לא שקלה בשני המקרים את מכלול השיקולים שהיה עליה לשקול טרם שסירבה למסור את המידע שנתבקש, וממילא לא קבעה את נקודת האיזון הראויה בכל אחד ואחד מהם. המועצה להשכלה גבוהה ביקשה להישען באופן מוחלט על הסייג שבסעיף 9(ב)(4) לחוק, ועל כן לא הביאה בחשבון את מעמדה הממלכתי המרכזי בכל הנוגע לחינוך הגבוה בישראל, את העוצמה התקציבית שהיא מרכזת בידיה, את החשיבות הציבורית שיש לדיוניה ולהחלטותיה ברמה הכללית ואת מידת החשיבות הספציפית של הדיונים שבעניינם נתבקש המידע.
כמו כן לא נשקלה על ידי המועצה הפגיעה שתיגרם לאינטרס הפרטי של עמותת שחר אם לא ייחשף המידע שנתבקש על ידיה והפגיעה שתיגרם לאינטרס הציבורי מחיסוי המידע שנתבקש על ידי המשיבים בערעור בעניין הארץ, בהיותם נציגי התקשורת המשמשת כלי חשוב ואפקטיבי למימוש זכותו של הציבור לדעת.

החלטותיה של המועצה לסרב לבקשות למסירת מידע בשני המקרים אינן עומדות במבחן הסבירות המינהלית ועל כן אין הן יכולות לעמוד.
ביהמ"ש העליון מפי השופטת חיות דחה את הערעורים וחייב את המועצה בתשלום שכר טרחת עורך דין בסך 20,000 ש"ח למשיבה בערעור בעניין שחר וסך נוסף של 20,000 ש"ח למשיבים בערעור בעניין "הארץ".

 בעקבות פסק הדין 

בשנת 2007 הכינו חברי הכנסת שלי יחימוביץ וגדעון סער הצעת חוק פ/3202/17– הצעת חוק חופש המידע (תיקון – יישום שקיפות המידע לטובת הציבור), התשס"ח–2007.

בשנת 2015 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק לפיה ועדה ציבורית תחויב לתעד את דיוניה על ידי תיעוד בכתב, בצילום או בקול. בנוסף, ועדה ציבורית המחויבת בתיעוד כאמור, תפרסם באתר האינטרנט שלה פרוטוקולים של דיוניה באופן מלא, הכולל, בין היתר, את שמות הדוברים ודבריהם.
הרציונל מאחורי הצעות החוק לעיל הוא שרישום מסודר ומהימן של פרוטוקולים הוא אבן יסוד במימוש זכות הציבור לדעת. הניסיון מוכיח שרשויות ציבוריות רבות נמנעות מרישום פרוטוקולים במכוון, כדי להימנע ממתן דין וחשבון על שהתרחש במסגרת תהליך קבלת ההחלטות.
למרות זאת, גם היום ישנם מקרים בהם רשויות לא מפרסמות פרוטוקולים, או שמפרסמות פרוטוקולים ללא שמות הדוברים (עניין ועדת גרמן בג"ץ 5222/13).

כאמור, בחוק הישראלי אין חובה לרישום פרוטוקולים אך בתי המשפט קבעו במספר מקרים כי רישום מסודר של פרוטוקולים והעמדתם לרשות הפרטים הנוגעים בדבר הוא עיקרון יסוד של המשפט המינהלי. לדוגמה, בבג"ץ 95,ז4/97 כהן נ' ראש לשכת עורכי הדין פ"ד נב(3), 486 נקבע כי: "רישומו של פרוטוקול מלא מאפשר ביקורת על תהליך קבלת ההחלטות, והרי הוועד המרכזי הוא גוף המקבל החלטות והעומד לביקורת על החלטותיו. חשיבותו של הרישום, המלא מתעצמת בזוכרנו כי הוועד המרכזי קנה סמכות להחליט החלטות המשפיעות על זכויותיהם, על חירויותיהם ועל מעמדם של עורכי-הדין."

בבג"ץ 3751/03 אילן נ' עיריית תל אביב, פ"ד נט(3), 817 נקבע כי: "כסדרי המינהל התקינים, חייבת ועדה לרשום פרוטוקול אשר ישקף את עיקרי המידע שהובא לפניה ואת ההחלטות שנתקבלו בעקבות אותו מידע… זכותו של הציבור וזכותם של המועמדים לדעת כיצד ועל יסוד איזה מידע נתקבלו החלטות שנתקבלו; זכותם של חברי הוועדה היא כי הציבור והמועמדים ידעו כיצד ניהגו את דרכיהם וכיצד מילאו הם את חובתם; זכותם של אלה ושל אלה לגילוי האמת, גילוי שיאפשר ביקורת ציבורית ומשפטית. ועל כל אלה: הצורך הדוחק לחשיפת האמת ולהבטחה כי המכרז אכן מילא את ייעודו והעניק שוויון הזדמנויות מלא למתחרים בו."

 לקריאה נוספת 
 א' ברק, חופש המידע ובית-המשפט, קריית המשפט ג' 95, תשס"ג

 קישורים חיצוניים 









הערות שוליים

2017 10
המועצה להשכלה גבוהה נגד הוצאת עיתון הארץ
קטגוריה:חופש המידע
קטגוריה:2006 בישראל