קרן לאזרחי ישראל

קרן לאזרחי ישראל, המכונה גם קרן העושר, היא קרן עושר ריבונית שמטרתה לנהל את הכנסות מדינת ישראל מההיטל המוטל על רווחים המופקים ממשאבי טבע בה, בהם גז טבעי, נפט ואשלג, מתוך ראייה כלכלית ארוכת טווח ובמטרה להשיאם, כדי לאפשר את המשך קיומה של הקרן לדורות הבאים.

בהתאם ל, הקרן החלה לפעול ב-1 ביוני 2022, המועד שבו הכספים שנצברו בקרן עלו על מיליארד ש"ח.

הצורך בהקמת הקרן
לכאורה ניתן היה לנצל את כספי ההיטל על רווחי נפט בתקציב המדינה, כפי שמשמשים לכך יתר כספי המיסים. הצורך בגישה אחרת, שהוביל להקמת הקרן, מוצג בדברי ההסבר להצעת החוק:
מאגרי הגז המשמעותיים שהתגלו בשנים האחרונות במרחב הימי לחופיה של מדינת ישראל והאפשרות למציאת תגליות גז ונפט נוספות בעתיד הם בעלי פוטנציאל להשפעה כלכלית משמעותית על המשק הישראלי. למשאבי הטבע חשיבות כבירה לעתיד החברה והמשק הישראלי, ותפקידה של המדינה להבטיח כי משאבים מוגבלים ומתכלים אלה ינוצלו בצורה שתניב תועלת מרבית לכלל אזרחי המדינה. על המדינה, כנאמן הציבור, לדאוג לשימוש נכון בהכנסות המדינה מתקבולים ממשאבי טבע, אשר יאפשרו הן לדור הנוכחי והן לדורות העתידיים ליהנות ממציאתם, תוך מזעור השפעות כלכליות שליליות אפשריות של משאבים אלה, שמקובל לכנותן "קללת משאבי הטבע", על המשק הישראלי. קללת משאבי הטבע (או פרדוקס השפע) מתייחסת לכך שמדינות בעלות שפע של משאבים טבעיים, בייחוד משאבים שאינם מתחדשים, נוטות להתאפיין בצמיחה כלכלית נמוכה ובכלכלה פחות מפותחת בהשוואה למדינות שלא התמזל מזלן להתברך במשאבים אלה לפרדוקס (לכאורה) זה קיימים כמה הסברים, וביניהם אובדן התחרותיות של המגזר היצרני (כתוצאה מ"המחלה ההולנדית" כפי שיוסבר להלן), אי-יציבות בהכנסות המדינה הנובעת מתנודתיות מחירי הסחורות המופקות ממשאבי טבע, ניהול ממשלתי לקוי של המשאבים או מוסדות ממשלתיים חלשים ולא אפקטיביים. כאמור, אחת הסכנות האפשריות של ייצוא משאבי טבע נצפתה בהולנד והיא מכונה ה"מחלה ההולנדית". השפעת "המחלה ההולנדית" מוצאת את ביטויה בכך שהעלייה בהכנסות ממשאבי טבע מובילה להוצאה ציבורית ופרטית מוגברת. התגברות זו מובילה להתחזקות שער החליפין הריאלי, אשר גורם לירידה ביצוא שאינו מבוסס על משאבי טבע ולפגיעה בצמיחה כלכלית בת קיימא של המשק.

קרנות לניהול כספים שהתקבלו מרווחים שנובעים ממשאבי טבע (או כפי שמקובל בעולם לכנותן – קרנות עושר ריבוניות או באנגלית Sovereign Wealth Funds) אינן חדשות בעולם. בשל מספר הקרנות והיקף הנכסים שלהן שהולך וגדל (כ-7.4 טריליון דולר ב-2011) קיים מחקר אקדמי רב וכן ישנן עבודות של גופים מקצועיים בין-לאומיים, כגון קרן המטבע העולמית, העוסקים בהתנהלות הקרנות ובמציאת דרכי עבודה מיטביות (Best Practices) למדינות שמחליטות להקים קרנות כאלה. כחלק מעבודה מקצועית גם נכתב, בשיתוף בין מדינות רבות שמפעילות קרנות אלה, מסמך עקרונות בשם "עקרונות סנטיאגו", אשר מכנס עקרונות מרכזיים שאותם הקרנות בעולם מקיימות או שואפות לאמץ, תוך התאמתם למאפייני המדינה ולמטרות הקרן.

מוסדות הקרן
מוסדות הקרן הם: מועצת הקרן, ועדת ההשקעות של הקרן, ועדת הביקורת של הקרן ומחלקת הניהול של הקרן.

בראש הקרן עומדת מועצת הקרן, ובתפקיד יו"ר המועצה עומד שר האוצר. תפקידיה העיקריים של מועצת הקרן הם קביעת עקרונות מדיניות ההשקעה של הקרן, אישור הדוחות הכספיים של הקרן, אישור סכום ההקצאה השנתי שתעביר הקרן לאוצר המדינה, דאגה למינויים הנדרשים בקרן ומעקב אחר יישום מדיניות ההשקעה של הקרן.

לקרן גם ועדת השקעות, שתפקידה לקבוע מדיניות השקעה מפורטת לקרן במטרה להשיא את רווחי הקרן, בהתחשב ברמת הסיכון, באופק ההשקעה, ברמת נזילות ההשקעה ובעקרונות מדיניות ההשקעה שקבעה המועצה, להציע לאישור המועצה רשימה של מנהלי השקעות חיצוניים ולפקח על פעילות מחלקת הניהול של הקרן.

נכסי הקרן מנוהלים באמצעות מחלקת ניהול שהוקמה לעניין זה בבנק ישראל, וזו תשקיע את נכסי הקרן בנכסים מחוץ למדינת ישראל ובמטבע חוץ בלבד.

 הקצאות מכספי הקרן לתקציב המדינה ושימושים אפשריים בכספי הקרן 
כאמור, לקרן מועברות הכנסות המדינה מההיטל על רווחי משאבי הטבע המופקים בה, והיא עוסקת בהשקעת כספים אלה ובניהולם במטרה להשיא את תשואתם ארוכת הטווח. הקרן לאזרחי ישראל מעבירה מדי שנה סכום לתקציב המדינה כפי שיוסבר להלן, אך היא איננה עוסקת בחלוקת הכספים המועברים על ידה, ולמעשה בנוגע לכספים אלו תפקידה מסתיים מרגע העברתם מהקרן לתקציב המדינה לצורך חלוקתם.

מדי שנה הקרן מעבירה לאוצר המדינה חלק מהכספים שנצברו בה, בהתאם לפירוט הבא המפורט בחוק:
 בשנת הכספים הראשונה לפעילותה של הקרן, 3.5% משווי הנכסים שהיו בקרן במועד הקובע לתחילת פעילותה של הקרן, קרי, המועד בו נכסי הקרן עלו על מיליארד ש"ח, מה שעל פי החוק מורה על תחילת פעילותה של הקרן.
 בשמונה שנות פעילותה הבאות: 3.5% משווי הנכסים שניהלה הקרן ב-31 בדצמבר של שנת הכספים הקודמת.
 החל מהשנה העשירית: סכום השווה לתשואה הריאלית הממוצעת שהניבו השקעותיה של הקרן בעשר השנים שקדמו לאותה שנת כספים, כשהוא מוכפל בשווי הנכסים שניהלה הקרן ב-31 בדצמבר של שנת הכספים הקודמת.
אופן הקצאת הכספים, שבו מועברים לאוצר המדינה רק פירות הקרן (התשואה שהושגה על נכסיה), משקף את הגישה שתקבולי המדינה ממשאבי גז ונפט נועדו לשרת הן את הדור הנוכחי והן את הדורות הבאים. כספים אלה ישמשו למטרות חברתיות, כלכליות וחינוכיות שיאושרו במסגרת חוק התקציב. הצעת הממשלה לניצול כספים אלה תהיה מפורטת ויצורפו לה:
 מטרת כל הקצאה שנכללה בהצעה, השיקולים בבחירתה ואופן יישומה;
 הסכום המוקצה למחקר ופיתוח, וכן להשקעה באנרגיה מתחדשת ולפיתוח ומחקר שלה;
 הסכום המוקצה לעידוד תעסוקה בנגב;
 ביצוע בפועל של ההקצאות בשנתיים הקודמות ואופן יישומן.

לפי בקשת הממשלה, רשאית הכנסת לאשר, ברוב של שבעים חברי הכנסת, מתן הלוואה מנכסי הקרן לאוצר המדינה, לשם טיפול באירוע חריג, לרבות אירוע סביבתי, שהוא בעל השפעה שלילית חריגה, במשכה או בעוצמתה, על כלכלת ישראל.

פיקוח
בכנסת העשרים ושלוש עמד ח"כ אבי דיכטר (הליכוד) בראש הוועדה המיוחדת לעניין פיקוח על הקרן. בכנסת העשרים וארבע עמד בראש הוועדה ח"כ מוסי רז (מרצ). בכנסת העשרים וחמש עמדה בראש הוועדה לימור סון הר-מלך (עוצמה יהודית) וב-21 בינואר 2025 החליף אותה חבר הכנסת ניסים ואטורי (הליכוד).

הפעלת הקרן
על פי הערכת בנק ישראל במועד חקיקת החוק, התנאי להפעלת הקרן, הגעת הכנסות המדינה מההיטל לסכום העולה על מיליארד ש"ח, היה אמור להתקיים בשנת 2018.

בתחילת שנת 2019 פרסם אבישי עובדיה שגביית ההיטל עודנה רחוקה, משום שנוסחת החישוב של ההיטל לא חד-משמעית, משאירה מקום לתכנוני מס, ובכך מספקת לשותפויות תשואה גבוהה לפני שהן ישלמו את ההיטל. גורמים נוספים לעיכוב בהפעלת הקרן לעומת התחזיות הם שינויים במחירי הגז, עיכוב בין גילוי הגז בפועל לבין הכרה בתגלית באופן רשמי על ידי משרד האנרגיה וערעורים על גובה ההיטל.

בנובמבר 2021 אושר תיקון לחוק הקובע כי במקרה של ערעור על גובה ההיטל ישולמו 75% מהכספים שבמחלוקת ובמידת הצורך יבוצע החזר של חלק מהסכום. באותו חודש דיווחה רשות המיסים כי סך ההיטלים עלה על מיליארד ש"ח, אך סכום ההיטלים החלוטים, שגבייתם סופית, עמד על 441 מיליון ש"ח ולכן טרם התקיים התנאי להפעלת הקרן.

עד מאי 2022 צברה הקרן מעל מיליארד ש"ח, ארבע שנים לאחר המועד שנצפה במקור, והיא החלה לפעול. לאחר שלושה חודשים בספטמבר 2022 הגיעה הצבירה ל-1.88 מיליארד ש"ח.

במאי 2023 אישרה הוועדה לפיקוח על הקרן העברת 35 מיליון ש"ח מכספי הקרן לשם הקמת בתי איזון למתמודדי נפש, ו-75 מיליון ש"ח למבנים לתנועות נוער בדגש על הפריפריה.

ביוני 2023 דווח כי הקרן צברה 4.5 מיליארד ש"ח. ולפי תחזית אגף הכלכלית הראשית במשרד האוצר עד 2050 הקרן תצבור בין 42.3 מיליארד דולר ל-48.7 מיליארד דולר.

באמצע יוני 2024 דווח כי בקרן הצטברו כ-6.8 מיליארד ש"ח. תחזית ההכנסות בקרן גדלה ל-55–72 מיליארד דולר.

באמצע 2025 תחזית הכנסות קרן העושר עודכנו על ידי רשות המיסים ל-57-74 מיליארד דולר.
עד 31 בדצמבר 2025 נצברו בקרן סך של כ-8.8 מיליארד שקל.

בדצמבר 2025, במסגרת אישור תקציב המדינה לשנת 2026, התקבלה בממשלה החלטה להעביר 60 מיליון שקל מרווחי הקרן למטרות חינוכיות, כאשר חלקן הגדול של הקצאות אלה מיועד למימון ישיבות הסדר וגרעינים תורניים. ההחלטה התקבלה ללא דיון ציבורי מוקדם ותוך ביקורת על היותה העברה תקציבית לטובת גופים המקורבים לקואליציה. במרץ 2025, הבהירה היועצת המשפטית של הכנסת עו"ד שגית אפיק כי העברות כספים למטרות כאלה אינן חלק ממטרות החוק המקורי של הקרן, וכי הקרן לא נועדה להפניות של כספים קואליציוניים. עם זאת, הייעוץ המשפטי של משרד האוצר נתן הכשר משפטי להעברות אלה והחקיקה הרלוונטית אושרה בכנסת.

 מדיניות השקעה של הקרן 
בהתאם לחוק הקרן לאזרחי ישראל, התשע"ד-2014 על הקרן להשקיע את נכסיה במגוון נכסים פיננסיים מחוץ למדינת ישראל. בסקירה של יו"ר ועדת ההשקעות של הקרן שנמסרה לוועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל
נמסר כי ההחלטה הראשונה שהתקבלה בוועדת ההשקעות היא שטווח השקעות הקרן יהיו ל-40 שנה וזאת במטרה להימנע מ"המחלה ההולנדית", וכדי לדאוג לדורות הבאים. ההשקעה מתבצעת באופן מקטין סיכון במטרה להימנע מתשואות שליליות לטווח קצר, ומתוך כוונה למקסם תשואות רק בהשקעה לטווח ארוך.
ההחלטה השנייה שוועדת ההשקעות קיבלה, שההשקעה תיעשה בחו"ל ובמטבע זר כאשר הרכב תיק ההשקעות יכלול מגוון של מטבעות. בעניין אופי ההשקעות הוחלט להימנע מהשקעות ישירות בחברות גז נפט או בדלקים פוסיליים וזאת מסיבות אתיות וכלכליות.

קישורים חיצוניים








 דו"ח קרן העושר לשנת 2022

הערות שוליים

קטגוריה:ישראל: כלכלה
קטגוריה:בנק ישראל