נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות

נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, ("נבת"ם") הייתה יחידת ביקורת ייחודית בישראל, שפעלה תחת משרד המשפטים. הנציבות הוקמה בשנת 2013, והחלה את פעילותה ב-1 באפריל 2014. היא הופקדה על שני תפקידים מרכזיים: ביצוע ביקורת מערכתית יזומה, ובירור תלונות נגד פרקליטות המדינה, מערך התביעה המשטרתית ועורכי הדין המייצגים את המדינה מכוח ייפוי כוח מהיועץ המשפטי לממשלה.

בשנת 2016 הוחלפה נבת"ם על ידי "נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות" שממשיכה לבצע את הפונקציה של נציבות תלונות הציבור. הפונקציה השנייה – ביקורת יזומה על מערך מייצגי המדינה בערכאות – הועברה ליחידה פנימית במשרד מבקר המדינה, הנקראת "היחידה לביקורת על מייצגי המדינה בערכאות". השינוי ופיצול התפקידים של נבת"ם נעשה בעקבות , שהסדיר את פעילותה של הנציבות החדשה. עם כניסת החוק לתוקף, מונה השופט דוד רוזן לעמוד בראשה.

עם הקמתה נבת"ם עמדה בראשה השופטת בדימוס הילה גרסטל. ב-18 באפריל 2016 הודיעה גרסטל על התפטרותה מהתפקיד, והתפטרותה נכנסה לתוקף בתחילת יולי 2016. ב-26 ביולי 2016 המליצה ועדת האיתור לשרת המשפטים, איילת שקד, למנות את השופט ישעיהו שנלר לתפקיד, אך שנלר משך את מועמדותו מפאת ניגוד עניינים.

הקמה
במקביל לביקורת מצד גורמים שונים על התנהלות מערך התביעה המשטרתית והפרקליטות, בין היתר ביחס להפגנות וחופש הביטוי של הימין, החל הפורום המשפטי למען ישראל לפעול להקמת גוף אשר יבקר את הפרקליטות. הצעת החוק הוגשה על ידי חברי הכנסת אורי אריאל וגדעון עזרא. כעבור חודשים ספורים, הוגשה הצעה דומה על ידי חבר הכנסת מיכאל בן ארי, ובהמשך ההצעות אוחדו. בפברואר 2012 הודיע היועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין, על הכוונה להקים גוף רשמי שיפקח על הפרקליטות, שיפעל כיחידה עצמאית במשרד המשפטים, וכך נדחתה ההצעה שהיחידה תהיה תחת משרד מבקר המדינה. כעבור כחודשיים הציג וינשטיין את המתווה להקמת הנציבות. הזיכוי של אהוד אולמרט ממרבית האישומים נגדו ביולי 2012 (במרץ 2015 הורשע בפרשת מעטפות הכסף ממנה זוכה תחילה), הגביר את הלחץ לזרז את הקמת הגוף המבקר. הנציבות הוקמה מכוח מסמך עקרונות שנחתם ב-16 ביוני 2013 על ידי שרת המשפטים ציפי לבני והיועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין.

ב-22 בדצמבר 2013 אישרה הממשלה את מינויה של השופטת הילה גרסטל לתפקיד הנציבה הראשונה, לפי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, לאחר שוועדת איתור המליצה למנותה לתפקיד. הנציבות החלה לפעול ב-1 באפריל 2014. ב-8 במאי נחנכה הנציבות בטקס שנערך במשכנה הזמני שבמגדל שלום בתל אביב. הנציבה גרסטל אמרה בטקס כי "לנציבות אין אח ורע ברחבי העולם – מה שהופך את הקמתה למורכבת בהרבה". ארגון פרקליטי המדינה הודיע כי כל עוד לא תוסדר פעילותו של הגוף, לא ישתף פעולה עם הנציבות החדשה, ובחודש ספטמבר 2014 הכריז על סכסוך עבודה בקשר להקמת הנציבות.

סכסוך העבודה של ארגון פרקליטי המדינה ביחס לנציבות
המחלוקת בין ארגון פרקליטי המדינה לבין הנהלת משרד המשפטים על עצם קיומו של גוף הביקורת, נבעה מכך שבחודש יולי 2012 הגיש צוות מקצועי של 8 משפטנים את מסקנותיו ביחס לאפשרות הקמת נציבות ביקורת על הפרקליטות. הצוות המליץ שלא להקים גוף ביקורת ייעודי, עקב קיומם של כ-10 גופי ביקורת קיימים על הפרקליטות והוסיף כי "האמירה הנשמעת בהקשר זה, כאילו גופי התביעה ובראשם הפרקליטות אינם נתונים לביקורת אינה משקפת את המציאות". עם זאת, הצוות המליץ להתמקד בביקורת מערכתית על מדיניות הפרקליטות, באמצעות חיזוק מנגנוני הביקורת הקיימים – בייחוד במשרד מבקר המדינה. בנוסף, בדיון בחודש פברואר 2012 בוועדה לביקורת המדינה של הכנסת, נאמר מפי יו"ר הוועדה כי . לאחר שהוקם גוף הביקורת, בניגוד לאותן המלצות, תוך מתן סמכות לעסוק בתלונות אישיות נגד פרקליטים, הודיע ארגון פרקליטי המדינה שלא ישתף פעולה עם נציבות הביקורת. בחודש ספטמבר 2014 הוכרז סכסוך עבודה באישור ההסתדרות והחל משא ומתן בין הנהלת משרד המשפטים לבין הארגון. בחודש פברואר 2015 הודיע הארגון כי הפרקליטים לא יגישו מסמכים לבתי המשפט בלי שאלו יחתמו על ידי מנהליהם, וזאת כדי לאפשר ביקורת בזמן אמת של המנהלים. הארגון דרש כי תבוטל האפשרות לעסוק בתלונות אישיות כנגד פרקליטים. בתחילת חודש יוני 2015 הגיעה שרת המשפטים איילת שקד, שנכנסה לתפקידה, להסכמה על הקפאת הביקורת הפרטנית שמבוצעת על ידי הנציבות, ועל מינוי ועדה בראשות השופט בדימוס אליעזר גולדברג שתבחן את פעילות הנציבות ואת הצורך בביקורת פרטנית. עקב כך הקפיא ארגון פרקליטי המדינה את צעדיו והחל לשתף פעולה עם הביקורת המערכתית שמבצעת הנציבות.

בחודש אוקטובר 2015 פרסם גולדברג את מסקנותיו, ובהן נאמר כי "מנסחיו של מסמך העקרונות שביקשו לשלב יחד את שני סוגי הביקורת, יצרו 'ייצור כלאיים', בלתי מוכר בעולם הביקורת", אך כי יש להקים בחקיקה נציב לתלונות ציבור על פרקליטים, על מנת לאפשר לציבור להגיש תלונות, שתיבדקנה במקרים מסוימים בעלי חשיבות ציבורית ולאחר שיוענקו הגנות שונות שיש להעניק למבוקרים כנהוג בסוגי ביקורת אחרים (כדוגמת סודיות ההליך). כמו כן הוסיף גולדברג כי ניתן יהיה להגיש תלונות גם על היועץ המשפטי לממשלה, וכי הביקורת המערכתית על הפרקליטות תבוצע במסגרת גוף אחר שיפעל במסגרת חוק הביקורת הפנימית.

בדצמבר 2015 העלתה הנציבה גרסטל טענות קשות כלפי פרקליט המדינה שי ניצן בהקשר להתנהלותו בקשר למינויה לתפקיד במכון הלאומי לרפואה משפטית של ד"ר מאיה פורמן, שנמתחה ביקורת על תפקודה על ידי שופטי בית המשפט המחוזי בפרשת רצח תאיר ראדה, ביקורת שלימים בית המשפט העליון לא הסכים עמה. לאחר מכן פנו בכירים בפרקליטות ליועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין, וטענו כי הם רואים קושי ממשי להמשיך ולשתף פעולה עם גרסטל. שי ניצן ביקש מהיועץ המשפטי לממשלה, שיתערב בהתנהלותה של גרסטל, שלטענתו בחנה את שיקול הדעת המקצועי ואת פעולות הפרקליטות שנעשו בהנחיית היועץ – ובכך חרגה מסמכותה.

במרץ 2016 עתרו 11 פרקליטים בשירות המדינה לבג"ץ בדרישה למנוע פרסום דו"ח שבוחן את פעולותיהם מול המכון לרפואה משפטית. במקביל החליטו בפרקליטות לנקוט בעיצומים במחאה על הצעת חוק, לפיה בתוך שנה לא תחול ביקורת על התביעה המשטרתית, שעורכי הדין מטעמה מגישים כ-90% מכתבי האישום, בנימוק שמדובר באפלייתם לרעה של הפרקליטים.

מבנה הנציבות ותפקידיה
הנציבות הורכבה מ-24 תקנים, מספר גבוה בהרבה מגופי ביקורת ייעודיים אחרים כדוגמת מבת"ן המבקר את שירות הביטחון הכללי, או המחלקה לחקירות שוטרים. להשוואה, מספר דומה של תקנים קיים בגוף ביקורת במשרד המשפטים האמריקאי – שם אין מוסד של מבקר המדינה או נציב תלונות הציבור וגם לא מבקר פנים. לגוף המקביל בארצות הברית ישנם כ-13,000 מבוקרים, בהשוואה לכ-2,300 מבוקרים לנציבות בישראל.

תפקידה של הנציבות היה לעסוק בהיבטים של ניהול תקין, אחידות ביישום נהלים ומדיניות, שקיפות תהליכי עבודה, אתיקה מקצועית ויעילות, תוך כדי שמירה על עצמאות שיקול הדעת של הגופים המבוקרים בקבלת החלטותיהם, ולדון בתלונות נגד הגופים המבוקרים.

הגופים המבוקרים הם כל הפרקליטויות, כל בעלי הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה, וכל מיופי הכוח של היועץ המשפטי לממשלה. נקבע שבתום 6 חודשים מיום ההקמה ולא יאוחר מ-12 חודשים מיום ההקמה, יוחל בהחלת הביקורת גם על התביעה המשטרתית. לא התקבלה הצעתם של שרי המשפטים לשעבר, חיים רמון ודניאל פרידמן, שגם היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה יהיו כפופים לביקורת.

הנציבות כללה שני אגפים עיקריים:
 אגף ביקורת, שתפקידו לבצע ביקורת מערכתית, יזומה ושיטתית על התנהלות הגופים המבוקרים, תוך איתור כשלים וצווארי בקבוק מערכתיים ותוך הצעת תהליכי שיפור ופיתוח הן ברמות היחידתית והמערכתית.
 אגף תלונות פרטניות, שתפקידו לברר תלונות פרטניות שהוגשו אליו לגבי הגופים המבוקרים. האגף יטפל בתלונות ופניות שביוזמת הנציבות, שר המשפטים או היועץ המשפטי לממשלה, או תלונה של כל אדם הרואה עצמו נפגע בשל התנהגותו של פרקליט או תובע.

הטיפול בתלונות
ניתן להגיש תלונה בכתב לנציבות נגד הגופים והאנשים המבוקרים. לא ניתן להגיש תלונה בעילום שם, או תלונה בעניין שמצוי בחקירת משטרה או בעניין תלוי ועומד בדיון בבית משפט או בית דין. בעקבות הגשת תלונה תפתח היחידה לפניות פרטניות בנציבות בבירורה, תפנה לגורמים הרלוונטיים ותאסוף חומר. הנציבות מוסמכת לברר תלונות בדרך שתבחר והיא אינה כפופה להוראות שבסדר דין או בדיני הראיות. היא רשאית לקיים בירור עם כל אדם, אם סבורה שיש בכך תועלת ואף לדרוש מכל אדם למסור לה כל מסמך ולהשיב על שאלותיה, אם יש בכך כדי לסייע בבירור התלונה. בתום הבירור תודיע הנציבות על החלטתה, והיא רשאית לצרף להחלטתה המלצה אופרטיבית.

פעילות הנציבות
בפברואר 2015 פרסמה הנציבות את דוח הביקורת הראשון שלה על פרקליטות המדינה. מהדוח עולה כי ב-9 החודשים הראשונים לפעילות הנציבות, התקבלו 210 תלונות. הטיפול הושלם ב-151 תלונות, ורק 3 תלונות נמצאו מוצדקות, מה שמוכיח, לטענת מתנגדי הקמתו של גוף ייחודי, את חוסר נחיצותו. באפריל 2015 פרסמה הנציבות דוח פעילות ראשון, והנציבה גרסטל אמרה כי יש צורך בחקיקת חוק שיסדיר את פעילות הנציבות, ובכלל זה את סוגיית מתן חיסיון לשמות הנילונים. באוגוסט 2020, פורסם הדו"ח הנציבות עבור שנת 2019, בה נמצאו 96 תלונות מוצדקות מתוך 633 תלונות שהוגשו (כ-13%).

חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות

באוגוסט 2016 אישרה הכנסת את חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו–2016, שמפצל את פעילותה של נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות בין שני גופים:
 החוק מסדיר את פעילותה של נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, שמחליפה את נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות באחד משני אגפיה, אגף תלונות פרטניות.
 החוק מורה על הקמת צוות במשרד מבקר המדינה, שיבצע ביקורת על מערך מייצגי המדינה בערכאות.

ראו גם
 נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות
 נציבות תלונות הציבור על שופטים

קישורים חיצוניים
 נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, באתר משרד המשפטים
 מבקר עצמאי לתביעה הפלילית של מדינת ישראל, באתר פורום קהלת
 ועדת האתיקה של לשכת עורכי הדין, באתר לשכת עורכי הדין



הערות שוליים

קטגוריה:ישראל: ארגונים ממשלתיים
קטגוריה:ישראל: נציבויות משפטיות
מערך התביעה
קטגוריה:משרד המשפטים