אחריות להגן

אחריות להגן (Responsibility to Protect, מקוצר על פי ראשי התיבות באנגלית לR2P או RtoP) היא עיקרון במשפט ובמוסר הבינלאומי, שלפיו ריבונות מדינה אינה מקנה רק זכויות אלא גם אחריות - ובראשן האחריות להגן על אוכלוסייתה מפני פשעים חמורים: רצח עם, פשעי מלחמה, טיהור אתני ופשעים נגד האנושות. כאשר מדינה אינה מסוגלת או אינה מוכנה למלא אחריות זו, עוברת החובה לפעול אל הקהילה הבינלאומית. המשך העיקרון קובע כי מימוש האחריות של הקהילה הבינלאומית הוא מדורג ומוגבל: תחילה באמצעים מניעתיים ולא־כפייתיים, ורק כמוצא אחרון באמצעים כפייה ואף בהתערבות צבאית. שימוש בכוח מותר רק במקרים חריגים של פשעים המוניים, בכפוף למידתיות, כוונה הומניטרית ואישור מועצת הביטחון של האו"ם.

עקרון אחריות להגן הופיעה בעקבות כישלונות של הקהילה הבינלאומית למנוע מקרים של רצח עם בשנות ה-90. בהמשך הוא נוסח כיוזמה לראשונה בדו"ח של הוועדה הבינלאומית להתערבות וריבונות מדינית (ICISS) שפורסם בשנת 2001. לאחר-מכן, בשנת 2004 הופיעה לראשונה באג'נדה של האומות המאוחדות כחלק מהדו"ח הקרוי: "A More Secure World: Our Shared Responsibility" (בתרגום חופשי: "עולם בטוח יותר: האחריות המשותפת שלנו"). יש לציין שהיוזמה, בשימושה על ידי האו"ם, שונתה במקצת ואינה כוללת את הדיון שנעשה בוועדה הבינלאומית להתערבות וריבונות מדינית באשר ליחס הקהילה הבינלאומית להתערבות במעשי זוועה, כאשר מועצת הביטחון נכשלת מלעשות כן. היא מבוססת על נורמה מתעוררת, או סט של עקרונות, המבוססים על הרעיון של הריבונות לא כזכות-יתר אלא כאחריות. R2P מתמקדת במניעה של ארבעה פשעים עיקריים: רצח עם, פשעי מלחמה, פשעים נגד האנושות, וטיהור אתני. פשעים אלה נכנסים תחת מונח המטריה פשעי זוועה המוניים (Mass Atrocity Crimes).

האחריות להגן נשענת על שלושה "עמודים":

 למדינה אחריות להגן על אזרחיה מזוועה המונית.
 לקהילה הבינלאומית אחריות לסייע למדינה שלא מצליחה להגן על אזרחיה בעצמה.
 אם המדינה לא מגנה על אזרחיה מפני זוועה המונית ומוצו כל האמצעים המכוונים לשימוש בדרכי-שלום, לקהילה הבינלאומית אחריות להתערב באמצעות אמצעי כפייה כגון סנקציות כלכליות. פעולה צבאית תיחשב למוצא אחרון ובתנאי שמועצת הביטחון תאשר אותה כהחלטה מכח פרק 7 למגילת האומות-מאוחדות.

בקהילה הבינלאומית R2P היא נורמה, לא חוק. היא מספקת מסגרת לשימוש בכלים קיימים כגון תיווך, מנגנוני התרעה מוקדמת, סנקציות כלכליות והיכולות הנובעות מפרק 7 באמנת האומות המאוחדות על מנת למנוע זוועות המוניות. מדינות, ארגוני החברה האזרחית, ארגונים מקומיים ומוסדות בינלאומיים כולם משחקים תפקיד בתהליך R2P. הסמכות לנקוט במוצא האחרון ולהתערב צבאית דורש את החלטת מועצת הביטחון של האו"ם והעצרת הכללית.

היסטוריה והתפתחות הרעיון
דוגמאות הסיטוריות להתערבות למניעת פגיעה בזכויות אדם 
במהלך המאות ה-19 וה-20, מדינות דמוקרטיות ומעצמות בשליטת מדינות דמוקרטיות התערבו לעיתים כדי למנוע פשעים חמורים במדינות אחרות. אם כי לעיתים התערבות זו נבעה מסיבות פוליטיות או כלכליות.

דוגמה בולטת היא התנועה לביטול העבדות. בסוף המאה ה-18 החליטה בריטניה ששלטה אז באימפריה הבריטית על ביטול סחר העבדים בבריטניה ועל החלת פיקוח ימי למניעת הובלת עבדים בכפייה באוניות ליבשות אמריקה. בנוסף, בריטניה השתמשה באמנות דו-צדדיות ורב-צדדיות כדי למנוע המשך עבדות במדינות אחרות ולחזק מנגנוני אכיפה בינלאומיים. בהמשך הצטרפו למאאמצים אלה צרפת, מעצמות אחרות באירופה וארצות הברית מה שהוביל לביטול העבדות כתופעה חוקית באמצע המאה ה-20.

במאה ה-19 ותחילת המאה ה-20, מספר מדינות וארגונים בינלאומיים ניסו להגן על קבוצות מיעוטים מפני פשעים קשים. לדוגמה, ארצות הברית והקונגרס האמריקאי ניסו להפעיל לחץ על השלטון ברוסיה למניעת פוגרומים נגד יהודים. בתקופת השואה, גורמים בינלאומיים שונים, כולל דיפלומטים, ארגוני סעד וארגוני הצלה, פעלו להצלת יהודים ואוכלוסיות אחרות שנרדפו על ידי הנאצים. השואה עצמה הופסקה בעקבות פלישת בעלות הברית, ובמיוחד ברית המועצות, לשטחה של אירופה שנכבשה תחת הנאצים. אף שהתגובה הבינלאומית הייתה חלקית ומאוחרת, פעולות אלו הפחיתו את היקף הפגיעה והצילו חיים רבים, והן נחשבות לנקודת התייחסות חשובה במחשבה על אחריות מדינות וקהילה בינלאומית למניעת פשעים נגד האנושות.

מאבק הודו לעצמאות (1947–1919 בערך) מהווה דוגמה להתערבות בינלאומית לא ישירה אך משמעותית. השלטון הבריטי במושבות ההודיות ספג לחץ פוליטי וביקורת ציבורית עולמית מצד מדינות אחרות, עיתונות בינלאומית וארגוני זכויות אדם. לחץ זה נבע בעיקר מהתנגדות למעשי דיכוי אלימים, פגיעות בזכויות אזרחיות והטלת מיסוי כבד על האוכלוסייה המקומית. פעולות אלו, בשילוב עם מאבק לא-אלים מוביל על ידי מנהיגים כמו מהטמה גנדי, תרמו ליצירת מוסכמות בינלאומיות ולחץ ציבורי שהגבירו את הלגיטימציה למאבק ההודי והביאו בסופו של דבר לעצמאות המדינה ב-1947.

סיום משטר האפרטהייד בדרום אפריקה (1994–1948 בערך) הוא דוגמה נוספת להתערבות בינלאומית במניעת פגיעה חמורה בזכויות אדם. הקהילה הבינלאומית הפעילה סנקציות כלכליות, פוליטיות ותרבותיות, והפעילה לחץ מדיני על ממשלת דרום אפריקה לשנות את מדיניותה הגזענית. בין השאר, נאסר על מדינות וארגונים לבצע סחר נשק עם דרום אפריקה, הוטלו מגבלות על השקעות והורחקו ממשחקים ותחרויות בינלאומיות. הלחץ הזה, בשילוב עם מאבק פנימי של האוכלוסייה השחורה וארגוני התנגדות כמו הקונגרס הלאומי האפריקני, תרם בסופו של דבר לביטול משטר האפרטהייד ולמעבר לשלטון דמוקרטי, תוך הכרה בזכויות האדם של כל האזרחים.

מקור הרעיון בשנות ה-90
עקרון אחריות להגן התפתח בשנות ה־90 של המאה ה־20, בעקבות כישלונה של הקהילה הבינלאומית למנוע פשעים חמורים כמו רצח העם ברואנדה (1994) וטבח סרברניצה (1995). אירועים אלו המחישו את מגבלות עקרון ריבונות המדינה כאשר הוא משמש מגן לביצוע פשעים נגד האנושות.

מזכ״ל האו״ם דאז, קופי אנאן, טען כי תפיסת הריבונות המסורתית מחייבת בחינה מחודשת, והדגיש כי מדינות אינן מטרה בפני עצמן אלא כלי לשירות אזרחיהן. בדו״ח שפרסם בשנת 2000, We the Peoples, הציב אנאן שאלה עקרונית: כיצד על הקהילה הבינלאומית לפעול כאשר מדינה מבצעת או מאפשרת הפרות חמורות ושיטתיות של זכויות אדם.

תרומת האיחוד האפריקאי
בשנת 2000 היה האיחוד האפריקאי לארגון האזורי הראשון שהכיר במפורש בזכות להתערב במדינה חברה כאשר מתקיימים פשעי מלחמה, רצח עם או פשעים נגד האנושות. עיקרון זה עוגן בסעיף 4(h) של האמנה המכוננת של האיחוד, ובהמשך אושרר ב־2005 במסגרת קונצנזוס אזולוויני  כתמיכה בעקרון R2P.

הוועדה הבינלאומית להתערבות וריבונות מדינות (ICISS)
בעקבות קריאתו של אנאן, הקימה ממשלת קנדה בשנת 2000 את הוועדה הבינלאומית להתערבות וריבונות מדינות (ICISS) . הוועדה, שבה היו חברים בין היתר גארת' אוונס , מוחמד סחנון  ומייקל איגנטייף, פרסמה בשנת 2001 דו״ח מכונן בשם The Responsibility to Protect.

בשנת 2001 פרסמה הוועדה הבינלאומית להתערבות וריבונות מדינות (ICISS) דו״ח שכותרתו „אחריות להגן” The Responsibility to Protect. הדו״ח ניסח מחדש את מושג הריבונות באופן רדיקלי . לפי הדו"ח ריבונות המדינה כוללת אחריות ולא רק זכויות: למדינה אחריות מרכזית להגן על אזרחיה, ובפרט אחריותה של המדינה להגן על אזרחיה מפני הפרות חמורות של זכויות אדם, ואם היא אינה מסוגלת או אינה רוצה לעשות זאת - האחריות עוברת לקהילה הבינלאומית. בכך הוצב עקרון אי־ההתערבות כנחות מהחובה למנוע פשעים חמורים.

רעיון זה התבסס על עבודות קודמות של פרנסיס דנג  ורוברטה כהן (Roberta Cohen) בנושא עקורים פנימיים. השראה נוספת ניתן לייחס ליאן אליאסון, אשר בתגובה לשאלון בנושא עקורים שהפיץ פרנסיס דנג, ציין כי סיוע לאוכלוסיות המצויות בסיכון בתוך מדינתן הוא „בעיקרו שאלה של יצירת איזון בין ריבונות לבין סולידריות עם אנשים נזקקים”.

הדו״ח של ICISS טען עוד כי כאשר מדינה „אינה מסוגלת או אינה מוכנה” להגן על אזרחיה, האחריות לכך עוברת אל הקהילה הבינלאומית, וכי „עקרון אי־ההתערבות מפנה את מקומו לאחריות הבינלאומית להגן”. הוועדה טענה כי כל צורה של התערבות צבאית היא „אמצעי חריג ויוצא דופן”, ולפיכך, כדי שתהיה מוצדקת, עליה לעמוד בקריטריונים מסוימים, ובהם:
 עילה צודקת: חייב להתרחש, או להיות סביר מאוד שיתרחש באופן מיידי, „נזק חמור ובלתי־הפיך לבני אדם”.
 כוונה ראויה: הכוונה העיקרית של הפעולה הצבאית חייבת להיות מניעת סבל אנושי - כוונה הומניטרית.
 מוצא אחרון: יש לשקול את כל האמצעים האחרים מלבד התערבות צבאית. (אין משמעות הדבר שכל אמצעי חייב היה להינקט ולהיכשל, אלא שיש עילות סבירות להאמין שרק פעולה צבאית תוכל להועיל במצב הנתון).
 אמצעים מידתיים: האמצעים הצבאיים אינם רשאים לחרוג מן הנדרש כדי „להשיג את יעד ההגנה האנושית שהוגדר”.
 סיכויי הצלחה סבירים: סיכויי ההצלחה חייבים להיות גבוהים במידה סבירה, ועל התוצאות הצפויות של ההתערבות הצבאית להיות עדיפות על פני התוצאות הצפויות בהיעדרה.
 סמכות ראויה: הפעולה הצבאית חייבת להיות מאושרת על־ידי מועצת הביטחון של האו״ם.

פסגת האו״ם 2005 והכרה בינלאומית
עקרון "אחריות להגן" אומץ פה אחד בפסגת האו״ם העולמית 2005 , בהשתתפות מספר שיא של ראשי מדינות. ההכרה צמצמה את תחולת העיקרון לארבע קטגוריות של פשעים המוניים: רצח עם, פשעי מלחמה, טיהור אתני ופשעים נגד האנושות, והבהירה כי רק מועצת הביטחון מוסמכת לאשר התערבות צבאית.

הפסגה קבעה כי כאשר מדינה נכשלת בהגנה על אוכלוסייתה, הקהילה הבינלאומית מחויבת לפעול – תחילה באמצעים דיפלומטיים והומניטריים, ורק כמוצא אחרון באמצעים כפייתיים, בהתאם למגילת האומות המאוחדות.

דו״ח מזכ״ל האו״ם (2009): מודל שלושת העמודים
בשנת 2009 פרסם מזכ״ל האו״ם באן קי-מון דו״ח יישומי שהגדיר את עקרון R2P לפי שלושה עמודים:

 אחריות המדינה להגן על אזרחיה.
 סיוע הקהילה הבינלאומית למדינות במניעת משברים.
 פעולה בינלאומית נחושה כאשר מדינה נכשלת באופן מובהק בהגנה על אוכלוסייתה.

הערות שוליים

קטגוריה:ערכים שבהם תבנית בריטניקה אינה מתאימה
קטגוריה:האומות המאוחדות
קטגוריה:זכויות האדם
קטגוריה:גלובליזציה