מינוי פוליטי

מינוי פוליטי הוא מינוי בשירות הציבורי המבוסס על שיוכו המפלגתי או הפוליטי של הממונה או קרבתו לממנה, ולא על כישוריו של הממונה.

בניגוד למינוי שגרתי בשירות הציבורי, שנעשה בדרך של מכרז אליו ניגשים מועמדים אחדים ונבחנת עמידתם בתנאי הסף שנקבעו למשרה, מינוי פוליטי נעשה ללא מכרז וללא תנאי סף, אלא רק לפי שיקול דעתו של הממנה.

מבקר המדינה מגדיר מינוי פוליטי ככזה כאשר נתגלו בו פגמים פרוצדורלים וכשמכלול הנסיבות מעלה יסוד ממשי לחשד שהוא נעשה משיקולים פוליטיים. מינויים שלא מטעמים ענייניים אלא מטעמים מפלגתיים, וקיום שיקולים זרים של קירבה פוליטית או אחרת לממנה.

מודלים שונים
הגישות השונות למידת המעורבות הפוליטית במינויים במגזר הציבורי, נמצאות בטווח שבין הגישה הבריטית לגישה האמריקאית.

על פי הגישה הבריטית, השירות הציבורי מאויש על ידי אנשי מקצוע הממונים בזכות כישוריהם ואינם מתחלפים עם התחלפות הדרג הפוליטי. אנשי השירות הציבורי נדרשים ליישם את המדיניות שמכתיב הדרג הפוליטי, ללא קשר להשקפת עולמם. עם זאת, גם בבריטניה חל שינוי בעשורים האחרונים ונוספו בה במקרים חריגים אפשרויות למינויים של שרים ללא צורך במכרז.

בשיטה האמריקאית הדרג הפוליטי ממנה את בעלי התפקידים הבכירים בשירות הציבורי ואלו מתחלפים עם התחלפות השלטון. על פי השקפה זאת חשוב שבכירי השירות הציבורי יהיו אנשים שהדרג הפוליטי בוחר בהם כדי שיסייעו לו במימוש המדיניות שבשמה נבחר. עם התחלפות הנשיא בארצות הברית, מתחלפים כ-3,000 נושאי משרות בשירות הציבורי. עד להיבחרו של הנשיא אנדרו ג'קסון, הונהגה בארצות הברית שיטה זהה לשיטה הבריטית, אך עם היבחרו (1828), הוא קבע את הכלל: "המנצח זוכה בשלל", והוא מינה אנשים ממפלגתו בכל התפקידים הציבוריים, והשיטה המשיכה כך גם בנשיאים שבאו אחריו. במסגרת שיטה זו נוצרה תרבות מינויים מושחתת ורקובה שהשפיעה לרעה על רמת המגזר הציבורי. בעיצומה של התקופה הזאת, בשנת 1865, הצליח הנשיא אברהם לינקולן להעביר את התיקון ה-13 לחוקת ארצות הברית שהיה שיא העשייה הפוליטית שלו, הודות ל-20 קולות של המפלגה הדמוקרטית היריבה, אותם קנה באמצעות הבטחה למינויים ציבוריים לכל אחד מהם. אבל המצב הגיע לשפל ב-1881, עת רצח צ'ארלס גיטו את הנשיא ג'יימס גרפילד, בטענה שהוא הבטיח לו מינוי ולא קיים את הבטחתו. שנתיים אחר כך, ב-1883, נחקק החוק להגבלת המינויים הפוליטיים שהנשיא יכול לממש, ובמאה ה-21, מספר המינויים העומדים לרשות הנשיא הם כ-3,000, אשר מתוכם 600–800 טעונים אישור של הסנאט.

גישה שלישית, היא 'מודל הדמוקרטיה הקונטיננטלית' המקובלת במדינות כצרפת, שיטה זו מאפשרת לנבחרי הציבור למנות מנהלים ויועצים בכירים במשרדיהם מחוץ לשירות המדינה שיסייעו להם לגבש וליישם את מדיניותם, וכן מאפשרת למנותם מקרב אנשי שירות המדינה (שלרשותם היכרות עם המשרד). בתום כהונתו של השר הממנה חוזרים הממונים מקרב שירות המדינה לתפקידיהם.

לתופעת מינוי מקורבים למשרות ציבוריות, מטעמים שאינם עניינים, ישנם שורשים עוד מימי הביניים; אז השתרשו המונחים נפוטיזם (מינוי בני משפחה ומקורבים] וסימוניה (קניית המשרה בכסף). מכאן צמח גם העיקרון המשפטי המטיל אחריות על מינויים כושלים בשירות הציבורי על הגורם שבחר למנות אותם: Culpa in eligendo.

בישראל

בישראל קרובה הגישה יותר לזו המקובלת בבריטניה. לטענת תומכי השיטה הבריטית בישראל, השיטה המקובלת בבריטניה מתאימה יותר לשיטת הממשל בישראל בעיקר לנוכח ההגבלות המעטות יחסית על כוחה של הממשלה. למשל, בישראל אין חוקה כתובה, כפיפות לבתי משפט ומוסדות פוליטיים בינלאומיים, או שיטה פדרלית. לכן, לטענתם, חשוב שהדרג המקצועי הבכיר במשרדי הממשלה ישמש מעין איזון לשרים. אחרים טוענים שיש להעדיף את השיטה האמריקאית, שתביא להגדלת המעורבות הפוליטית של האזרחים במפלגות ובכך תחזק את הדמוקרטיה. פרופ' דויד דרי פרסם חוברת בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה בה התייחס למורכבות הנושא. הוא הכיר בכך שמינויים אלו עלולים להוביל לתוצאות שליליות, אך גם הבין את הצורך של הממשלה למנות אנשים מטעמה. הוא מציין כי כדי למזער את השפעותיהם השליליות של המינויים הפוליטיים חיוני לקיים תהליך מינויים הוגן ושקוף, תוך הקפדה על כישורים מקצועיים, מנגנוני פיקוח ובקרה, ושמירה על נאמנות העובדים למדינה. ככלל, הדעה הרווחת בספרות המקצועית בנוגע לשירות הציבורי בישראל היא כי המינויים צריכים להיות מקצועיים ועצמאיים.

 היסטוריה 
מקום המדינה ועד שנות ה-50 עשתה מפלגת מפא"י שימוש נרחב במינויים פוליטיים. מאז שנות ה-50 של המאה ה-20, התפיסה הרווחת בישראל היא כי על עובדי שירות המדינה להיות א-פוליטיים. תרמה לתפיסה זו הקמת מחלקת המנגנון בשנת 1950 (ב-1954 השתנה שמה לנציבות שירות המדינה), וחקיקת חוק שירות המדינה (מינויים) בשנת 1959. במהלך שנות ה-50 הייתה ביקורת על מינויים פוליטיים בשירות הממשלתי ובחברות ממשלתיות. בשנת 1958 התפטרו הפרופ' אברהם פרנקל והשופט אלפרד ויתקון מוועדת הבחינות הציבורית שליד נציבות שירות המדינה במחאה על המשך המינויים הפוליטיים. חברות ממשלתיות היו כר נרחב למינויים פוליטיים. על מנת לאפשר ייצוג הולם לפעילים פוליטיים של המפלגות, בראשית שנות ה-60 היו לרבות מהחברות הממשלתיות מועצות מנהלים מנופחות של מעל 20 חברים. החשב הכללי אמר שיש מינויים פוליטיים אבל שמשתדלים שיהיה להם זיקה לנושא שבו עוסקת החברה. בראשית שנות ה-60 התלונן מבקר המדינה על המינויים הפוליטיים בחברת החשמל. השופט רביבי אמר על דואר ישראל: "ממסכת הדברים עולה תמונה עגומה של רשות, אשר תופעת המינויים הפוליטיים פשתה בה תחת משטרו של כל שר".

מנחם בגין התנגד נחרצות למינויים פוליטיים, ובממשלת הליכוד שהקים בשנת 1977 היו מעט מאוד מינויים פוליטיים. בשנות ה-80, בתקופה שלפני מלחמת לבנון הראשונה ובמהלכה, מעמדו של בגין בליכוד נחלש, והמרוץ הפנים-מפלגתי על ההנהגה אחריו סלל את הדרך למינויים פוליטיים. בסוף שנות ה-80 "שיטת השביעיות" בה נבחרו מועמדי מפלגת הליכוד לכנסת על ידי מרכז המפלגה תרם אף הוא להתגברות תופעת המינויים הפוליטיים. מסוף שנות ה-90 התגבר מספרם של המינויים הפוליטיים למרות ניסיונות שונים למתן אותה. מספר גורמים השפיעו בבלימת המגמה, ובהם פעילות מבקרת המדינה מרים בן-פורת שהעלתה את הנושא לסדר היום הציבורי, המלצות גורמי מקצוע ובהם דו"ח ועדת קוברסקי משנת 1989 ודו"ח ועדת בן דרור משנת 1995 וניסיונו של נציב שירות המדינה לפעול על פיהן ופסק דין שנתקבל בבג"ץ שהדגיש את הצורך באי פוליטיזציה ובממלכתיות. בשנת 2012 ועדת קוצ'יק המליצה על קביעת תנאי סף מקצועיים למשרות אמון במטה ראש הממשלה וצמצום מספר משרות האמון במטה. ההמלצות יושמו באופן חלקי בלבד. משנת 2016 גבר הלחץ של הפוליטיקאים כלפי הדרג המקצועי והניסיונות להחליש את עצמאותו. מגמה זו גברה משנת 2018. במקביל גברה משנה זו מגמת העלייה במינויים פוליטיים.

מחקר שהתפרסם בשנת 2024 מצא כי יותר מרבע (26.5%) מהמשרות הבכירות בשירות המדינה מתמנות בפטור ממכרז, בהשוואה לכ-4% בשנת 2000, מגמה שהתחזקה מסוף דצמבר 2022.

נימוקים בעד התופעה
נימוק מרכזי לתמיכה במינויים פוליטיים לתפקידים בכירים בשירות המדינה הוא שהדבר הכרחי להגשמת האג'נדה שבשמה העם בחר (באמצעות הכנסת) את נציגיו לממשלה.

 נימוקים נגד התופעה 
נימוקים כנגד התופעה הם שכאשר עובדי ציבור מקבלים משרות ציבוריות על בסיס נאמנות פוליטית ולא על בסיס כישורים, הדבר יוצר מערכת בה טובות הנאה אישיות וקשרים פוליטיים גוברים על טובת הציבור.

בנוסף, מינויים פוליטיים מקשים על יישום רפורמות במערכת הציבורית. זאת כיוון שהרפורמות עשויות לכלול שינויים במערכת המינויים, כגון מעבר למערכת מבוססת כישורים. פוליטיקאים רבים יתנגדו לשינויים אלו, משום שיתקשו לוותר על הכוח וההשפעה שהם משיגים באמצעות המינויים הפוליטיים.

נימוק נוסף הוא כי מינוי מקורבים נתפס כחלוקת טובות הנאה למי שהשלטון חפץ ביקרו. מינויים פוליטיים עלולים להוביל לשחיתות שלטונית, כאשר משרות ציבוריות מנוצלות לטובת אינטרסים אישיים או פוליטיים ולא לטובת הציבור. מחקרים מראים שמינויים הנעשים על בסיס קשרים פוליטיים או אישיים ולא על בסיס כישורים מקצועיים, קשורים לרמות שחיתות גבוהות יותר. כאשר עובדים מתקבלים לעבודה בשירות הציבורי על בסיס כישוריהם, יש להם יותר מחויבות לנורמות של יושר והם נוטים פחות להיות מושפעים מלחצים פוליטיים

נימוק נוסף הוא כי מינויים פוליטיים עלולים לפגוע באמון הציבור בשירות הציבורי ובמוסדות הדמוקרטיים, כאשר נתפשים כמשרות המחולקות למקורבים.

בנוסף קיים סיכון להידרדרות מקצועית בשל מינוי אישים חסרי רקע וכישורים מתאימים בגלל רקע מפלגתי. כמו כן, המינויים הפוליטיים עלולים ליצור "ניפוח" מלאכותי של המערכת וליצור משרות לא נחוצות .

במחקר של דהן נמצא כי מינויים פוליטיים מפחיתים את האפקטיביות של הממשלה ואת יכולתה לספק שירותים ומענים לצורכי החברה והמדינה.

המאבק במינויים הפוליטיים וחריגים לכלל
בעקבות ביקורת ציבורית על המינויים הפוליטיים פעלו הכנסת, הממשלה, היועץ המשפטי לממשלה ובית המשפט העליון לצמצם את התופעה.

בשנת 1959 חוקק חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959 אשר קבע בסעיף 19 חובת מכרז למרבית המשרות בשירות הציבורי, לצד מסלול של "מינויים פוליטיים" בו נכללו, בין השאר, מנכ"לי משרדי ממשלה. מסלול נוסף נקבע לאנשי המשטרה וצה"ל ונציב שירות המדינה. כן נקבע בסעיף 4: "הממשלה רשאית, לאחר התייעצות עם ועדת העבודה של הכנסת ובהודעה שתפורסם ברשומות, לקבוע שירותים, מפעלים או יחידות שעל עובדיהם או על סוגי עובדיהם לא יחולו הוראות חוק זה או מקצתן". בסוף שנות ה-60 קבע בג"ץ: "ממעמדה של הרשות הציבורית נגזרת חובתה להימנע ממינוי אך בשל השתייכותו הפוליטית של המועמד".

במקביל הטיל המחוקק מגבלות ואיסורים על פעילות פוליטית בקרב עובדי המדינה: עובדי מדינה בכירים אינם רשאים להתמודד בבחירות לכנסת, ונדרשים להשעות עצמם ממקום עבודתם אם נכללו ברשימת מועמדים לכנסת. כל זאת, כדי להבטיח כי עובדי המדינה יהיו חפים משיקולים פוליטיים במילוי תפקידם.

השופטת טובה שטרסברג-כהן הסבירה בפסק דין בעתירה של ההסתדרות נגד מינויו של מנהל המינהל לבנייה כפרית במשרד הבינוי והשיכון את הנימוקים לגישה זאת:

בשנת 1993 תיקנה הכנסת את חוק החברות הממשלתיות באופן הדורש הקמת ועדה לבדיקת מינויים אשר תבחן מועמדים לכהונת דירקטור, יושב ראש דירקטוריון, או מנהל כללי בחברה ממשלתית ותוודא שהם כשירים לתפקיד. התיקון לחוק דורש שכאשר יש למועמד זיקה אישית, עִיסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה, הוועדה לא תמליץ על מועמדותו זולת אם מצאה כי יש לו כישורים מיוחדים בתחומי פעולתה של החברה, או שקיימים לגביו שיקולים של כשירות מיוחדת אחרת. במספר חוקים הוחלו הוראות אלה גם על תפקידים אחרים.

בשנת 1999 דן בג"ץ בעתירת התנועה לאיכות השלטון נגד מינויו של מוריס ניסן למנכ"ל עמידר. ניסן היה חבר מרכז הליכוד, ועל כן היה עליו להיות בעל "כשירות מיוחדת" כדי להתמנות לתפקיד. השופט תיאודור אור קבע בפסק דינו כי בחוקקו את הסעיף בחוק החברות הממשלתיות, "ביטא המחוקק את עמדתו, שלפיה אין לסתום את הגולל לחלוטין על האפשרות כי מועמד שיש לו זיקה לשר, מאותן זיקות המנויות בחוק, יוכל להתמנות לתפקיד של נושא משרה בכירה. בד בבד, קבע המחוקק איזון האמור לספק בלם מפני מינויים בלתי הולמים הנובעים מזיקות אלו לשר". לגבי המונחים "כישורים מיוחדים" ו"כשירות מיוחדת" קבע אור כי "מועמד בעל זיקה לשר כשיר לעבור את תנאי הסף של "כישורים מיוחדים" או "כשירות מיוחדת", רק אם בשל כישוריו המיוחדים משקלה הסגולי של תרומתו לחברה צפויה להיות כה מכרעת, עד כי הדבר מצדיק לקחת את הסיכון הטבוע במינויו בשל קשריו עם שר משרי הממשלה". במקרה הקונקרטי, לא נדרש אור לשאלה האם היו לניסן הכישורים המיוחדים, משום שפסל את המינוי בעילה של חוסר סבירות, נוכח קביעתו כי ניסן הגיש תצהיר כוזב במטרה לזכות בטובת הנאה.

בעקבות פסיקה זו של בג"ץ, קיבלה הממשלה באתה שנה החלטה הקובעת דרכי מינוי לתפקידים בכירים בשירות הממשלתי. בעקבות אותה החלטה נוצרו שלוש רמות מינוי:
מינויים המחויבים במכרז שוויוני בהם אין לשר אמירה ישירה במינוי
מינויים לתפקידים בכירים הפטורים ממכרז אך מחויבים בוועדת איתור. ועדת האיתור רשאית לפנות אל מועמדים שלא פנו אליה, בניגוד לוועדת מכרזים. כמו כן, ועדת איתור רשאית להציג בפני השר מספר מועמדים מהם הוא יבחר אחד.
מינויים למשרות אמון כמו הרמטכ"ל, נציב שירות המדינה ומנכ"לי משרדים ממשלתיים, אשר אין נוהג בהם ועדת איתור, אלא ועדת מינויים הבוחנת למפרע שהמינוי היה ראוי. פרק 02.5 לתקנון שירות המדינה (תקשי"ר), עוסק בנושאי משרות אמון אישיות בלשכת ראש הממשלה, השרים וסגני השרים. מדובר במנהל לשכה; מזכיר; עוזר (ובכלל זה עוזרים פוליטיים); יועץ; ונהג. עובדים אלו מתחלפים בדרך כלל כאשר מתחלף השר.

הביקורת הציבורית על מינויים למשרות אמון נמשכה גם לאחר מכן, בדרישה להנהיג ועדות איתור גם להם. במאי 2011 בג"ץ דחה עתירה שדרשה שנציב שירות המדינה ימונה דווקא על ידי ועדת איתור. עם זאת, בעתירה אחרת לבג"ץ נקבע שאף שאין פסול בקשרים פוליטיים במינוי מנכ"ל משרד ממשלתי, אין למנות לתפקיד מנכ"ל משרד ממשלתי מקורב פוליטי שאינו כשיר לכהן בתפקיד.

במשרד החוץ, שבו היצע של תפקידים נחשקים בשגרירויות מעבר לים, היה לאורך השנים מאבק ממושך בין אנשי המקצוע של המשרד שראו בתפקידים יעד להתקדם אליו, לבין הדרגים הפוליטיים, ששאפו למנות אליהם אנשים המקורבים לעמדותיהם. ב-10 במאי 1999 אימצה הממשלה פשרה בעניין, שקבעה כי 11 ממשרות ראשי הנציגויות הדיפלומטיות יהיו פטורות מתנאי השייכות לסגל הדיפלומטי של משרד החוץ.

קישורים חיצוניים
פרלמנט, גיליון 69, מינויים פוליטיים ברשות המבצעת, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, יולי 2011


הערות שוליים

קטגוריה:מינהל ציבורי