חוק שירות המילואים

חוק שירות המילואים, התשס"ח-2008 הוא החוק המסדיר את שירות המילואים בישראל. עד לחקיקת חוק זה בשנת 2008 הוסדר נושא זה בחוק שירות ביטחון.

הרקע לחקיקת החוק
בשנת 2004 הקים שר הביטחון, שאול מופז, ועדה ציבורית לבחינת מערך המילואים. ראש הוועדה היה נשיא אוניברסיטת בן-גוריון, פרופ' אבישי ברוורמן, והיו חברים מנכ"ל משרד האוצר, יוסי בכר; מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, דוד ברודט; היועצת המשפטית למערכת הביטחון, עו"ד צביה גרוס; תא"ל אריאל היימן (קצין מילואים ראשי); עו"ד אשר חלד; סגן הרמטכ"ל, דן חלוץ; אלוף (מיל.) שלמה ינאי; ועו"ד אריה נייגר. הוועדה הגישה את המלצותיה לממשלה, וזו אישרה אותן ב-13 במרץ 2005. עיקרי ההמלצות כללו רפורמה בתפיסת מערך המילואים, שלפיה יש להשתמש במערך המילואים רק למטרות חירום, ולא לשם ביטחון שוטף. הוועדה הציעה לקבוע באופן מפורש שלא כל החיילים המשוחררים יהיו חייבים בשירות מילואים, אלא רק אותם חיילים שהצבא זקוק להם. באמירה מפורשת כזו היה משום חידוש, שכן יישומה פירושו ערעור מודל "צבא העם" הנוהג בצה"ל מקום המדינה. עוד המליצה הוועדה להגדיל את התגמולים המוענקים לחיילי המילואים, להגביל את המשימות שבגינן ניתן לקרוא לשירות מילואים ולצמצם את מספר הקריאות.

במאי 2005 יזמה הממשלה הצעת חוק שנועדה לעגן את המלצות ועדת ברוורמן, אך הכנסת השש עשרה התפזרה בטרם הושלם הליך החקיקה. בתוך כך החל בצה"ל תהליך של הערכה מחדש של המלצות הוועדה, שהתעצם בעקבות מלחמת לבנון השנייה. בסופו של דבר, העדיפה הממשלה שלא לקדם את הצעת החוק שהגישה ב-2005, ובמאי 2007 הגישה הצעת חוק חדשה. עיקרי ההבדלים בין שתי ההצעות היו:
 בהצעה המקורית הוצאה תעסוקה מבצעית מגדר המטרות שלשמן ניתן לקרוא לשירות מילואים, ומטרה זו נוספה בהצעת החוק החדשה.
 בהצעת החוק המקורית נקבע כי תקופת שירות המילואים המרבית במשך 3 שנים תהיה 42 ימים לחייל ו-70 ימים לקצין, ובהצעת החוק החדשה הועלו התקופות ל-54 ימים לחייל, 70 ימים למש"ק ו-84 לקצין.
 בהצעת החוק החדשה נוספו הוראות המאפשרות שירות מילואים במשמר הגבול וביחידות סמך של משרד ראש הממשלה.

לצד החוק שיזמה הממשלה קידמו ארגונים של חיילי מילואים הצעת חוק נפרדת. את הצעת החוק יזמו בכנסת השש עשרה חברי הכנסת אבשלום וילן, אהוד יתום, איתן כבל ואהוד רצאבי, והיא נוסחה בסיוע יורם דנציגר; ובכנסת השבע עשרה קידמו אותה אבשלום וילן ודני יתום. בהצעת חוק זו הוצע להמשיך בקיומו של מודל "צבא העם", והיא כללה הוראות רבות נוספות, ובהן הקמת קרן לתגמול חיילי מערך המילואים, הוראות בדבר תשלום פיצויים וקצבאות לחיילי מילואים ובני משפחותיהם, זכויות עובדים, הארכת מועדים, זכויות סטודנטים, הטבות מס ועוד.

הצעות החוק נדונו במשולב בוועדת החוץ והביטחון, ובאפריל 2008 אישרה הכנסת את החוק, המבוסס בעיקר על הצעת הממשלה בשינויים שונים.

הוראות החוק
מערך המילואים
בדיוני ועדת החוץ והביטחון בהצעת החוק הוחלט שלא לסגת ממודל "צבא העם", והדבר בא לידי ביטוי בסעיף 4 לחוק, הקובע כי "יוצא צבא, שנמצא כשר לשירות ביטחון לפי חוק שירות ביטחון ושאינו בשירות סדיר, יימנה עם מערך המילואים, אלא אם כן קיבל פטור משירות ביטחון".

כן כולל החוק חידוש שלא היה בחוק שירות ביטחון, ולפיו הרמטכ"ל יקבע בפקודות הצבא את רמת הכשירות הנדרשת ממערך המילואים ואת המדדים לבחינת רמת הכשירות. רמת כשירות זו תוצג לפני הממשלה אחת לשנה. עוד נקבע כי על צה"ל להבטיח את רמת הכשירות באמצעות הכשרות, אימונים וציוד הולמים.

הוראות קריאה לשירות
החוק מגביל את המטרות שלשמן ניתן לקרוא לחייל מילואים לשלוש מטרות עיקריות: הכשרה ואימון, ארגון וניהול כוח אדם ותעסוקה מבצעית. עם זאת שר הביטחון הוסמך לקבוע בצו מטרות נוספות, אם שוכנע כי אין חלופה סבירה אחרת לשירות חיילי מילואים. צו כזה יצא באוגוסט 2008, ובין המטרות הנמנות בו כלולות פעולות הדרכה וחינוך, רפואה, שירותי דת, שירות במערכת המשפטית של צה"ל.

משך שירות המילואים נקבע בהתאם להצעת החוק של הממשלה: בתקופה של שלוש שנים - 54 ימים לחייל, 70 ימים למש"ק ו-84 ימים לקצין. גם כאן הוסמך שר הביטחון לחרוג מהוראות החוק ולקבוע בצו תפקידים ומקצועות שיש בהם צורך בתקופות הכשרה ואימון ארוכות יותר או שקיים בהם חוסר בכוח אדם, ושלגביהם ניתן יהיה לקרוא ל-108 ימים בשלוש שנים. כן נקבע כי קריאה לשם תעסוקה מבצעית תהיה לתקופה של עד 25 ימים, והיא תתאפשר רק אחת לשלוש שנים. תחילתו של סעיף זה נקבעה ל-1 בינואר 2010, ועד אז עמדו בתוקפן הוראות חוק שירות ביטחון הרלוונטיות, המאפשרות קריאה לשירות מילואים ל-36 ימים בשנה.

נוסף על הוראות הקריאה הרגילות, מוסמך שר הביטחון להוציא צווים לשירות מילואים בנסיבות חירום, שאינם מוגבלים בזמן. צווים אלה מכונים צווי 8, משום שבחוק שירות ביטחון המקורי (מ-1949) עוגנה סמכות זו בסעיף 8. בגרסאות מאוחרות יותר של החוק היא נדדה לסעיפים 26 ו-34, ובחוק שירות המילואים שוב נקבעה בסעיף 8. צווי 8 טעונים את אישורן של הממשלה ושל ועדת החוץ והביטחון. שימוש ראשון בצווים לפי החוק החדש נעשה במבצע עופרת יצוקה בדצמבר 2008. גיוס חירום נוסף מתאפשר לפי סעיף 9 לחוק, במקרים שבהם "קיימים צרכים ביטחוניים חיוניים או כי התרחשה פגיעה חמורה בשלום הציבור, הנפש או הרכוש או כי קיים חשש לפגיעה חמורה כאמור". צו כזה מוגבל לשירות של 25 ימים, והוא טעון את החלטת הממשלה ואישור ועדת החוץ והביטחון. לראשונה נעשה שימוש בצו כזה במסגרת מבצע עמוד ענן בשנת 2012.

ההוראות בדבר גיל הפטור משירות מילואים נותרו בחוק שירות ביטחון, אך שונו. עד לחקיקת החוק ניתן היה באופן פורמלי לקרוא לגברים עד גיל 54 ולנשים עד גיל 38, אף שבפועל הוריד צה"ל בהדרגה את גיל הפטור מיוזמתו. לפי החוק החדש, הועמד גיל הפטור על 40 לחיילים, 45 לקצינים, ו-49 לתפקידים מסוימים שקבע שר הביטחון בצו באישור ועדת החוץ והביטחון (בעיקר תפקידים במערך הרפואה, נהגי רכב כבד, מכונאים וטכנאים).

שירות מילואים במסגרות שאינן צבאיות
ב-2001 עוגנה לראשונה בחוק שירות ביטחון הסמכות לזמן חיילים לשירות מילואים במשמר הגבול. הוראה זו נקבעה כהוראת שעה, והיא הוארכה מעת לעת. בחוק שירות המילואים נקבעה סמכות זו כהוראה קבועה, המותנית בהסכמתו של חייל המילואים או בשירותו במשמר הגבול גם בשירות הסדיר. כמו כן, נקבעה לראשונה הסמכות לזמן לשירות מילואים ביחידות סמך של משרד ראש הממשלה, כגון שירות הביטחון הכללי ו"המוסד".

תגמולים והוקרה
אחת ממטרותיו של חוק שירות המילואים הייתה תגמול חיילי המילואים על פעילותם ושיפור זכויותיהם.

ביטוי אחד לתגמול זה ניתן בתגמול כספי. ב-1997 תוקן חוק שירות ביטחון ונוסף בו תגמול כספי המכונה "תגמול מיוחד", המוענק לחיילי מילואים ששירתו למעלה מ-26 ימים בשנה. תגמול זה עוגן מחדש בחוק שירות המילואים, ועליו נוסף עוד תגמול, המכונה "תגמול נוסף". תגמול זה מוענק על ידי רשות המיסים בסכומים שווי ערך לנקודות זיכוי במס הכנסה. תגמול זה מחולק אף הוא על פי משך שירות המילואים. מאחר שתוקצב בסכום קשיח, הסכום שמקבל כל חייל משתנה מדי שנה לפי מספר החיילים ששירתו תקופות ממושכות. הסכום המרבי צפוי להיות שווה ערך ל-2 נקודות זיכוי, שהן 4,728 ש"ח (בערכי שנת 2009). בסוף 2008 הוענק לראשונה התגמול הנוסף, עבור שירות מילואים שהתקיים ב-2007.

עוד נקבע בחוק כי הממשלה וכן כל גוף ציבורי רשאים "לקיים פעולות או לקבוע הוראות שיש בהן כדי לתגמל חיילי מילואים או להביע הוקרה כלפיהם, בהתחשב בין השאר, במספר הימים ששירתו בשירות מילואים, במשך התקופה בה שירתו בשירות מילואים, ברציפות שירות המילואים לאורך השנים, בטיבה של ההטבה שתינתן להם לפי פעולה או הוראה כאמור ובהיקפה".

הוראות אחרות בחוק קובעות הקמת ועדת שרים לעניין מערך המילואים ויום הוקרה שנתי, מדי ל"ג בעומר.

תיקונים עקיפים
עם חקיקת חוק שירות המילואים תוקנו תיקונים עקיפים בחוקים שונים; הבולטים שבהם הם חוק שירות ביטחון (תיקונים שעיקרם ביטול הפרק העוסק בשירות מילואים, תיקון ההוראות בדבר גיל הפטור והתאמות שונות) וחוק הביטוח הלאומי.

פרק י"ב בחוק הביטוח הלאומי עוסק בתגמולים הניתנים לחיילי מילואים מהמוסד לביטוח לאומי בשל שירות המילואים. שלא כתגמול המיוחד והתגמול הנוסף, שהם מענקים כספיים, התגמול מהביטוח הלאומי נועד לשמש תחליף לשכר. התגמולים ניתנים לעצמאים ישירות מהביטוח הלאומי, ואילו שכירים מקבלים את התגמולים כחלק ממשכורותיהם, והמוסד לביטוח לאומי מעביר את הסכומים למעסיקים.

עם חקיקת החוק נערכו גם שינויים אחדים באופן קביעת שיעור התגמול. עד לתיקון השתווה התעריף ליום מילואים לשכר של חודש חלקי 30 - זאת בשעה שהתעריף המקובל ליום עבודה הוא שכר של חודש חלקי 25 או 22. הסיבה לכך היא שבחישוב תגמולי המילואים מובאים בחשבון גם ימי המנוחה השבועית, שהם חלק מתקופת המילואים. בשירות מילואים קצר, שנמשך פחות משבוע, תגמולי המילואים נמוכים מהשכר שהיה משולם בתקופה זו. במסגרת התיקון השתנתה שיטת התשלומים: מספר ימי המילואים ששירת חייל המילואים מחולק ב-7. אם אין שארית, מועבר התשלום כרגיל; אם השארית היא 6, משולם התגמול גם עבור יום נוסף; אם השארית היא בין 1 ל-5, מוכפלת השארית ב-1.4 (כך, לדוגמה, חייל ששירת 5 ימים, מקבל תגמול עבור 5 X 1.4 ימים, שהם 7 ימים).

תיקון אחר למדיניות התגמולים קובע את גובה התגמול המזערי. עד אז הוצמד גובה התגמול המזערי לשכר המינימום, ומי שהשתכר סכום נמוך מכך או שלא עבד כלל קיבל מהביטוח הלאומי תגמול בשיעור שהיה מקבל אילו השתכר שכר מינימום. בתיקון זה הועלה התגמול המזערי, והועמד על 68% מ"הסכום הבסיסי" - סכום המוגדר בחוק הביטוח הלאומי, ומתעדכן מדי שנה על פי עליית מדד המחירים לצרכן. נכון לשנת 2008 עומד הסכום הבסיסי על 7,352 ש"ח, ולפיכך, מאז כניסתו לתוקף של החוק, ב-1 באוגוסט 2008, ועד לסוף 2008 עמד התגמול המזערי על 4,999 ש"ח. כלומר, מי ששכרו נמוך מסכום זה או שאינו עובד כלל, יקבל תגמול כאילו הייתה משכורתו החודשית 4,999 ש"ח.

תיקון שלישי בחוק הביטוח הלאומי קבע שהמוסד לא יוכל לקזז מהתגמול חוב שחייל המילואים חב לו, אלא אם כן החייל הסכים לכך, וזאת כדי למנוע מצב שבו יש למוסד אמצעי לגביית חובות שיכול להפעיל רק כלפי חיילי מילואים. כן נקבע שביום שבו לא נפגע שכרו של איש מילואים במשך תקופת המילואים (למשל משום שהתייצב למילואים ביום המנוחה השבועי שלו או הגיע לעבודה ביום חופשה מהמילואים), יהיה זכאי לשכרו וגם לתגמול המילואים. זאת בניגוד לכלל שנהג קודם לתיקון זה, ונקבע בפסיקה של בית הדין הארצי לעבודה, לפיו במצב כזה יקבל איש המילואים רק את שכרו.

תיקון נוסף קבע שבעבור שירות מילואים שתחילתו אחרי השעה 16:00 ושמשכו פחות מ-6 שעות יינתן תגמול בשיעור של חצי יום עבודה (קודם לכן קבעו הוראות חוק הביטוח הלאומי כי יש לתת תגמול בעד יום שלם).

קישורים חיצוניים





 אריאל היימן, מערך המילואים — עבר הווה ועתיד: הרהורים בחלוף עשר שנים לחקיקת חוק המילואים, באתר המכון למחקרי ביטחון לאומי
 אופיר קבילו, עיון מחודש ברעיון ה"הפיכה במהופך", חברה, צבא וביטחון לאומי 2, אוקטובר 2021

שירות המילואים
קטגוריה:צה"ל: חוק ומשפט
קטגוריה:מילואים בישראל
קטגוריה:הכנסת השבע עשרה: חקיקה