חוק מימון מפלגות

חוק מימון מפלגות, תשל"ג–1973 הוא חוק המסדיר בעיקרו את מקורות המימון של המפלגות המיוצגות בכנסת. החוק, שחוקק בשנת 1973, מעניק למפלגות מתקציב המדינה מימון שוטף ומימון מיוחד לקראת בחירות לכנסת וקובע מגבלות על קבלת תרומות על ידי המפלגות. מימון המפלגות נקבע לפי מספר חברי הכנסת שיש לכל מפלגה. הנימוקים העיקריים להחלת הגבלות חוקיות על אופן המימון הם ערך השוויון בבחירות, כלומר שלכל בוחר תהיה אותה היכולת להשפיע על תוצאות הבחירות ללא קשר לכוחו הכלכלי, וכן עקרון הנאמנות המחייב שנבחרי ציבור לא יהיו תלויים בבעלי-הון.

עיקרי החוק
חוק מימון מפלגות נוגע לנושאים הבאים:
מימון שוטף לסיעות הכנסת הניתן מתקציב המדינה
מימון מיוחד מתקציב המדינה להוצאות הבחירות לרשימות המתמודדות בבחירות לכנסת
קביעת מגבלות על קבלת תרומות בידי מפלגות
הגבלה על ההכנסות וההוצאות הכוללות של כל סיעה בנפרד
איסור על קבלת הלוואות שלא מכספי המדינה ולמפלגות חדשות שלא מתאגיד בנקאי
חובת דיווח וגילוי נאות על כספים שגויסו בידי המפלגות וזהות התורמים.

מימון 
גובה המימון לכל מפלגה הניתן על ידי המדינה לפעילות שוטפת תלוי במספר חברי הכנסת שיש למפלגה בכנסת. המימון לבחירות תלוי במספר חברי הכנסת בכנסת היוצאת ובכנסת החדשה. כספי המימון משולמים מאוצר המדינה באמצעות יושב ראש הכנסת, לחשבון בנק של כל סיעה. הבסיס לחישוב סכום המימון נקבע בעיקרו לפי יחידת מימון, אחת לכל חבר כנסת. בשנת 2015 סכום יחידת המימון היה 1.375 מיליון ש"ח.

המימון השוטף נועד לכיסוי ההוצאות של כל סיעה לארגון פעולותיה, לתעמולה ולהסברה ולקיום הקשר הארגוני והרעיוני עם הציבור.
המימון המיוחד לבחירות נועד לכיסוי ההוצאות המיוחדות של כל סיעה או רשימת מועמדים, שהוצאו בתקופת הבחירות או למען הבחירות במערכת הבחירות לכנסת.

בנוסף למימון הקבוע ולמימון הבחירות החוק קובע תשלומים למפלגות לכיסוי הוצאות מימון הלוואות. משנת 2004 החוק קובע מימון של 6 מיליון שקלים עבור מימון צוותים פרלמנטריים בכנסת לכל הסיעות, באופן המוריד את עלות הצוותים מעל כתפי המפלגות.

מקדמות
לקראת הבחירות מחולקות למפלגות מקדמות על חשבון מימון המפלגות. מפלגות חדשות שאינן זכאיות למקדמה מתקציב המדינה, ואשר זכו בבחירות לכנסת, יקבלו בנוסף מכספי המדינה החזר הוצאות הפרשי הצמדה וריבית במגבלות סכום המימון להן זכאיות.

במשך שנים רבות לא נהגה הכנסת לדרוש חזרה את המקדמות שניתנו על חשבון מימון מפלגות לסיעות שהיו להם חברי כנסת בכנסת היוצאת, אך לא עברו את אחוז החסימה בבחירות. לקראת הבחירות לכנסת ה-17 הודיעה הכנסת על שינוי במדיניות ועל כוונה לגבות חזרה את הכספים, אולם ההודעה נמסרה באופן מינורי. לאחר הבחירות לכנסת ה-17 סירבה מפלגת חץ, שהיו לה 11 חברי הכנסת בכנסת היוצאת אך לא עברה את אחוז החסימה בבחירות, להשיב את הכספים בטענה שהחוק אינו ברור בנושא. בשנת 2011 קבע בית המשפט המחוזי בירושלים שעל מפלגת חץ להשיב את כספי המקדמות, בגובה של קרוב ל-7 מיליון שקלים. בערעור לבית המשפט העליון נתקבלה העמדה העקרונית שעל מפלגות שלא עברו את אחוז החסימה להחזיר את כספי המקדמות, אולם הוחלט על דרך הפשרה שבמקרה הנקודתי הזה יושבו רק 1.7 מיליון ש"ח, בעקבות השינוי במדיניות.

מגבלות על תרומות
כל אדם בעל זכות בחירה לכנסת רשאי לתרום כספים למפלגות. הסכום המותר לו לתרומה היה עד 1,000 ש"ח ובשנת 2015 בה התקיימו הבחירות היה עד 2,300 ש"ח (בשנת 2005 היה הסכום עד 900 ש"ח, ובשנת 2006 בה התקיימו הבחירות לכנסת היה עד 1,900 ש"ח). הסכום שמותר לתרום למפלגה שאינה מיוצגת בכנסת הוא עד פי חמישה מסכומים אלה. מנגד, החוק אינו מטיל מגבלה כלשהי על ערבות שמפלגה יכולה לגייס מערב בודד, קיימת ביקורת על כך וכי מדובר בלקונה בחוק, המצריכה תיקון.

מפלגה אינה רשאית לקבל תרומות ממי שאינו בעל זכות בחירה או מתאגיד, למעט אגודות חקלאיות, כמו קיבוצים, מהן מותר לקבל תרומה (אך רק כאמצעי להעברת תרומה אישית של חבר קיבוץ שיש לציין את פרטיו). אסור למפלגה לקבל תרומות בעילום שם. כדי להגביר את השקיפות ביחס לתרומות, קבע מבקר המדינה כי בשנה שבה מתקיימות בחירות על כל מפלגה לפרסם באופן שוטף, באתר האינטרנט שלה, כל תרומה שערכה 1,000 ש"ח ויותר.

בעקבות חוק הבחירה הישירה נוצר נתיב עוקף להוצאת כספים לתעמולת בחירות מעבר למותר בחוק. כשבוע לפני הבחירות לכנסת הארבע עשרה ולראשות הממשלה התגייס המיליונר יוסף גוטניק מחב"ד למען בחירת בנימין נתניהו לראשות הממשלה והוציא כספים רבים לתעמולה תחת הסיסמה "נתניהו טוב ליהודים". במרץ 1998 כתב היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, חוות דעת משפטית לפיה המצב החוקי הנוכחי מעורר "קושי פרשני" והציע לתקן את החוק בנושא. רובינשטיין החליט שלא להעמיד לדין את נתניהו, בין היתר משום שלא היו ראיות מספיקות ובהתחשב בנסיבות העובדתיות והמשפטיות. לקראת הבחירות לכנסת החמש עשרה ולראשות הממשלה בשנת 1999 גויסו כספים רבים מעבר למותר על פי חוק מימון מפלגות למען בחירתו של אהוד ברק לראשות הממשלה, בין השאר תוך ניצול אותו קושי פרשני בחוק לגבי הבחירות הישירות. באפריל 2001 ברק נחקר באזהרה, בחשד להפרת חוק מימון בחירות בפרשת העמותות כמו גם ח"כ יצחק הרצוג, והיועץ הפוליטי טל זילברשטיין. בשנת 2003 החליט היועץ המשפטי, אליקים רובינשטיין, לסגור את התיק מחוסר ראיות.

שיטה נוספת לעקוף את החוק הייתה נהוגה אצל אנשים שאספו כספי תרומות רבים טרם הקמת מפלגה או טרם כניסתם למפלגה. בפברואר 2012 עבר בכנסת בקריאה טרומית הצעת חוק שנועדה לסגור פרצה זאת, על ידי חיוב אדם המודיע על התמודדות לכנסת להקים באופן מיידי מפלגה. הזרז לשינוי החוק היה הודעתו של יאיר לפיד על כוונתו להתמודד לכנסת.

בשנת 2005 הוגש כנגד עמרי שרון כתב אישום בגין הפרת חוק מימון מפלגות ורישום כוזב במסמכי תאגיד. האשמות אלו מתייחסות לתקופה שבה כיהן כמנהל מסע הבחירות של אביו (אריאל שרון) בליכוד. ב-15 בנובמבר 2005 הודה והורשע במסגרת עסקת טיעון. ב-14 בפברואר 2006 נגזרו עליו תשעה חודשי מאסר בפועל, תשעה חודשי מאסר על תנאי, וקנס בסך של 300 אלף ש"ח. שרון ערער על גזר הדין בטענה כי החמירו במקרה שלו מעבר לסביר. ביוני 2007 החליט בית המשפט המחוזי בתל אביב להפחית את העונש לשבעה חודשי מאסר בפועל. שרון ערער לבית המשפט העליון, אך זה דחה את ערעורו.

מגבלות על הוצאות
סכום ההוצאות המרבי לכל מפלגה נקבע על-פי נוסחה הקבועה בחוק, והוא תלוי בסכום יחידת המימון ובמספר חברי הכנסת של הסיעה. לגבי הוצאות בחירות במספר חברי הכנסת שיש למפלגה בכנסת היוצאת ולמפלגה חדשה בסכום שאינו עולה על עשר יחידות מימון או בהתאם למספר המנדטים שבהם זכתה, לפי הגבוה.

בחוק המקורי, נקבעה תקרה שאסרה על מפלגה להוציא לצורך הבחירות יותר משליש מעל המימון המגיע לה על פי מספר חברי הכנסת שלה בכנסת היוצאת, כאשר למפלגות קטנות ניתן להוציא עד שליש יותר מהמימון הניתן לשלושה חברי כנסת. בתיקון בשנת 1980 הועלתה התקרה מתוספת שליש לתוספת מחצית. בהמשך תוקן החוק כך שרשימות ללא חברי כנסת וסיעות קטנות של עד 5 חברי כנסת בכנסת היוצאת הורשו להוציא עד למימון המגיע לעשרה חברי כנסת, ולסיעות גדולות יותר הותר להוציא עד פי שניים מהמימון הניתן עבור 10 חברי הכנסת הראשונים ועד פי 1.5 עבור שאר חברי הכנסת.

לצורך הוצאות שוטפות נקבעה בתחילה תקרה של לא יותר מ-50% מעל המימון המגיע, כאשר לסיעות קטנות הותר להוציא עד 50% מעל המימון המגיע לשלושה חברי כנסת. בתיקון של 1980 הועלתה התקרה ל-80% מעל המימון המגיע. בחוק הנוכחי עומדת התקרה על 60% מעל המימון המגיע, כאשר סיעות קטנות רשאיות להוציא הוצאות כאילו היו להן 5 חברי כנסת.

במהלך השנים נמצאו דרכים שונות לעקוף את המגבלות על הוצאות, כמו במקרים של הוצאות שהוצאו בידי צדדים שלישיים (שאינם מועמדים או מפלגות), בין בתיאום ובין שלא בתיאום עם המועמדים או המפלגות, ועלו דרישות לתקן את החוק כדי להקשות על עקיפת החוק. מקרה נוסף, בעקבות התמודדותו של ארקדי גאידמק על ראשות עיריית ירושלים, הציע ח"כ רן כהן ממר"צ, בשנת 2006, כי מי שתרם למעלה ממיליון ש”ח בשנה לפעולות נדבנות והתמודד לכנסת תוך ארבע שנים מאותה תרומה, תחשב התרומה כאילו הכסף נתרם לקמפיין הבחירות.

פיקוח על החוק
לצורך חוק זה, קיימת ועדה ציבורית של שלושה, ובראשה שופט שנשיא בית המשפט העליון מינה. את חבריה האחרים ממנה יושב ראש הכנסת כאשר אחד מחברי הוועדה יהיה בעת מינויו חבר בסגל האקדמי של מוסד להשכלה גבוהה. תקופת כהונתה של הוועדה הציבורית היא ארבע שנים. הוועדה הציבורית קובעת את שיעור יחידת המימון. עד שנת 1994 ועדת הכספים של הכנסת קבעה את גובה סכום יחידת המימון, אך ההסדר שונה בעקבות ביקורת ציבורית, וגובה הסכום הוקטן.

במדינת ישראל, שלא כפי שקיים במדינות אחרות, הגוף המאסדר והמפקח על ביצוע החוק הוא מבקר המדינה. במצב זה קיים ניגוד עניינים מבני היות שמבקר המדינה גם אחראי בתפקידו בפני הכנסת.

מבקר המדינה מקבל את חשבונותיהן והדוחות הכספיים המבוקרים של המפלגות המתמודדות בבחירות לכנסת. מבקר המדינה בודק אם הוצאות המפלגות היו בגבולות הסכום המרבי שנקבע בחוק, אם הכנסותיהן היו במסגרת ההגבלות הקבועות בחוק בעניין קבלת תרומות, ואם ניהלו את חשבונותיהן על פי הנחיות מבקר המדינה. כאשר דו"ח מבקר המדינה אינו חיובי ומצביע על חריגות - מוטלות על המפלגות, על-פי המלצת מבקר המדינה ליושב ראש הכנסת, סנקציות כספיות.
העלה מבקר המדינה חשש למעשה פלילי, עליו להביא את העניין, על פי חוק מבקר המדינה, לידיעת היועץ המשפטי לממשלה.

ההיסטוריה של החוק

במהלך שנות ה-60 התרבה בציבור הביקורת על דרכי גיוס הכסף של המפלגות. עלתה ביקורת על כך שהמפלגות תלויות בתרומות מחוץ לארץ על תרומות המוצאות באמצעי לחץ, על בזבוז במהלך מערכת הבחירות ועל הסודיות האופפת את ענייני הכספים של המפלגות. בעקבות זאת החלו לעלות רעיונות לחקיקה שתתערב בענייני מימון המפלגות. בשנת 1966 הועלה הרעיון להנהיג מימון של המפלגות על ידי המדינה, כנהוג בשוודיה, גרמניה המערבית וארגנטינה. יצחק ארצי מהליברלים עצמאיים הציע, לעומת זאת, ניכוי ממס על תרומות למפלגות. בתחילת 1968 הועלו שתי הצעות למימון המפלגות. הצעה ראשונה נגעה למפלגות החברות בהסתדרות ועל פיה ההסתדרות תגבה ביחד עם המס האחיד מס למפלגות אותה תחלק בין המפלגות החברות בהסתדרות. ההצעה השנייה הייתה למימון מפלגות על ידי המדינה. ההצעות זכו להתנגדות מצד גורמים שונים אך באוגוסט 1968 אושר תיקון לחוק הגנת השכר שהסדיר את גביית המס על ידי ההסתדרות, אך התיר למעוניינים בכך לבקש פטור מהתשלום. בעיתונות פקפקו ביכולת של העובדים לבקש פטור מהתשלום מבלי שיבולע להם.

בנובמבר 1968 העלה ישראל קרגמן את החלק השני של ההצעה, מימון מערכת הבחירות לכנסת על ידי המדינה. על פי ההצעה תוגבל ההוצאה על מערכת הבחירות של כל המפלגות ל-18 מיליון לירות, 75% מההוצאות ימומנו על ידי המדינה ותקציבי המפלגות יועמדו לביקורת מבקר המדינה. בדצמבר 1968 הונחה הצעת החוק על שולחן הכנסת בהסכמת רוב סיעות הבית. על החוק היו חתומים, בנוסף לקרגמן, יוחנן בדר מגח"ל, מיכאל חזני מהמפד"ל, ויקטור שם-טוב ממפ"ם ויצחק גולן מהליברלים העצמאיים. כתגובת נגד לחוק הציע חבר הכנסת שלמה כהן-צידון הצעת חוק שתאסור מימון מפלגות מתקציב המדינה. החוק אושר בקריאה ראשונה ב-29 בינואר 1969 והתקבל כחוק ב-19 בפברואר 1969. היחידים שהתנגדו לחוק היו סיעות המרכז החופשי, העולם הזה - כוח חדש ומק"י. בדברי ההסבר לחוק נאמר: "המפלגות הן חלק אינטגרלי של החברה בזמננו, בלעדיהן אין אפשרות לקיים דמוקרטיה. המפלגות הפוליטיות נאבקות להשפעתן בחברה ומשקיעות מאמצים אינטלקטואליים וארגוניים לרכישת תומכים לאידאות ולמצעים שלהן ולהגשמתם על ידי שלטון במדינה". על הזריזות שבה חברי הכנסת דאגו לחקיקת החוק נמתחה ביקורת. נגד החוק הוגשה עתירה – בג"ץ ברגמן, וב-3 ביולי 1969 ביטל בג"ץ את החוק, לאחר שקבע שהחוק פוגע בעיקרון השוויון בכך שהוא מפלה לרעה רשימות חדשות אשר אינן זכאיות על פי החוק למימון, והוא לא התקבל ברוב המיוחס הנדרש על ידי חוק יסוד: הכנסת לשינויים כאלו. הייתה זו הפעם הראשונה בתולדות המדינה, שחוק של הכנסת בוטל על ידי בג"ץ.

חוק מימון הבחירות הנוכחי, כקודמו, חוקק בהליך מהיר. הוא הוגש ב-20 בדצמבר 1972 והיה לחוק ב-24 בינואר 1973, עם מועד תחולה החל ב-1 בינואר 1973. החוק תוקן פעמים רבות ונוספו לו הוראות שעה מעת לעת בהתאם לנסיבות. למשל, לקראת הבחירות לכנסת התשיעית, אשר הוקדמו, חוקקה הוראת שעה שהעניקה למפלגות מקדמה על חשבון מימון המפלגות עוד לפני הגשת הרשימות המתמודדות.

דיון ציבורי סביב החוק 
בשנים האחרונות נמתחה ביקורת על חוק מימון מפלגות בטענה שהוא מספק סכומים מצומצמים מדי, ומביא לכך שמפלגות שאכן מקפידות על ההגבלות שהוא מציב לגיוס כספים נקלעות לחובות קשים. במצב זה עולה חשש שהוא מחזק מפלגות ופוליטיקאים לא ישרים, מפני שלרשות הפוליטיקאים והתנועות הישרות לא עומדים משאבים מספיקים.

טענה אחרת היא שאכיפת החוק רכה מדי.

 ראו גם 

 מימון מפלגות בישראל

קישורים חיצוניים




הערות שוליים

מימון מפלגות
קטגוריה:הכנסת השביעית: חקיקה
קטגוריה:ישראל: חוקי הכנסת
קטגוריה:מימון מפלגות בישראל
קטגוריה:ישראל: בחירות