המגזר הציבורי בישראל

המגזר הציבורי הוא החלק של הפעילות הכלכלית המתבצע על ידי הממשל – ממשל לאומי (כלומר הממשלה וגופים שבשליטתה), ממשל אזורי או שלטון מקומי.

הגדרות
רקע
ועדת זוסמן (1989) שדנה בשכר במגזר הציבורי עמדה על כך ש"אין הגדרה קבועה ויחידה לסקטור הציבורי, לא בחוק ולא בשימוש היום-יומי". הגדרות שונות ניתנו למגזר הציבורי לעניינים שונים, החל מהגדרה מצומצמת הכוללת רק את השירות הממשלתי, דרך הגדרה הכוללת גם ארגונים אחרים המעסיקים עובדים בהתאם לחוקי שירות המדינה ועד להגדרה הרחבה הכוללת כל גוף הנשען באופן קבוע על תקציב ציבורי.

בישראל, חוקים שונים מכילים הגדרות שונות של המגזר הציבורי, אך באופן כללי הם כוללים את:
 גופי הממשלה עצמה (ממשלת ישראל ומשרדי הממשלה לרבות יחידות סמך, לשכת נשיא מדינת ישראל, הכנסת, מבקר המדינה, בתי משפט, בתי דין, לשכות הוצאה לפועל, וגופים אחרים בעלי סמכות שפיטה על פי דין, צה"ל, משטרת ישראל)
 רשויות מקומיות
 חברות של המגזר הציבורי (חברה ממשלתית וחברה-בת ממשלתית בהגדרתן בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, תאגיד שהוקם בחוק, תאגיד של רשות מקומית רוב בבעלות או בשליטה)

חוק חופש המידע כולל בנוסף לאלו:
 גוף אחר, הממלא תפקיד ציבורי, המבוקר על ידי מבקר המדינה

חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות נותן הגדרה רחבה יותר וכולל גם:
ההסתדרות הציונית העולמית
הסוכנות היהודית לארץ ישראל
קופות חולים
בתי ספר רשמיים
מוסדות ציבור שהשתתפות המדינה בתקציבם עולה על 30% בממוצע בחמש השנים האחרונות

גורמים רבים מבלבלים בין המגזר הציבורי הכפוף ישירות לממשלה, לבין השירותים הציבוריים הכוללים כ-900 אלף משרות לרבות עמותות פרטיות וחברות פרטיות בענפי הבריאות, חינוך, מחקר וכו' הממומנים בעיקרם על ידי הממשלה. על כן, לעיתים נשמעת הטענה כי כשליש מהמשרות במשק הן במגזר הציבורי.

סוגי גופים ציבוריים
רשות ציבורית בישראל היא יחידה ממשלתית, העוסקת ברגולציה בתחום מסוים או בתפעול של שירות ציבורי מסוים. רשויות ציבוריות כוללות בין היתר אך לא רק:
 יחידת סמך היא רשות הפועלת במסגרתו של משרד ממשלתי, אך נהנית מעצמאות מסוימת, יחסית ליחידות הפועלות כחלק אינטגרלי של המשרד.
 מוסד ממלכתי, שהוא גוף ציבורי בעל מעמד עצמאי שהוא חלק ממוסדות השלטון אך אינו חלק מהממשלה (לדוגמה, הכנסת, בית הנשיא ומבקר המדינה).
 רשויות שהוקמו בעקבות חקיקה, כגון בנק ישראל והמועצה להסדר ההימורים בספורט מוגדרות תאגיד שהוקם מכוח חוק (נקרא גם תאגיד סטטוטורי) זהו סוג אחד של תאגיד ממשלתי – חוק חובת המכרזים מתייחס גם לחברה ממשלתית וחברה בת ממשלתית.

הפרדתן של פעילויות ממשלתיות מהמשרד הממשלתי לרשות משלהן נעשית בדרך כלל באמצעות חוק המורה על הקמת הרשות וקובע את סמכויותיה. תהליך זה מביא בהדרגה להקמתן של עוד ועוד רשויות. בחלק מהמקרים, של רשויות העוסקות בפעילות עסקית, הופכת הרשות (כולה או חלקה) במהלך השנים לחברה ממשלתית, ומתחרה בחברות פרטיות בתחום זה.

דוגמאות לרשויות העוסקות ברגולציה:
 רשות ניירות ערך: עוסקת בשמירת עניינו של ציבור המשקיעים בניירות ערך. הרשות הוקמה ופועלת על פי חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968.
 רשות התחרות: אמונה על שמירת עקרונות התחרותיות במשק במדינת ישראל. הוקמה בשנת 1994 על פי חוק התחרות הכלכלית.
 רשות החשמל: עוסקת בפיקוח על חברת החשמל לישראל, קביעת תעריף החשמל, מתן רישיונות לייצור חשמל וכו'.

דוגמאות לרשויות תפעוליות:
 רשות השידור: רשת השידור הממלכתית של מדינת ישראל. פועלת מתוקף חוק רשות השידור שנחקק בשנת 1965 שמאפשר שידור ממלכתי. בשנת 2014 עבר חוק המורה על סגירתה של הרשות ופתיחת תאגיד השידור הישראלי.
 הרשות לפיתוח אמצעי לחימה: פעלה משנת 1958 כיחידת סמך של משרד הביטחון, ועסקה בפיתוח אמצעי לחימה. בשנת 2002 הפכה לחברה ממשלתית בשם רפאל – רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ.
 רשות הדואר: עסקה במתן שירותי דואר. הוקמה בשנת 1986 עם הפרדתה ממשרד התקשורת. בשנת 2006 הפכה לחברה ממשלתית בשם דואר ישראל בע"מ. במאי 2024 החברה הופרטה ו-100% ממניותיה נמכרו לחברת מילגם.
 רשות שדות התעופה: עוסקת בניהול ופיתוח שדות התעופה בישראל, לדוגמה נמל התעופה בן-גוריון ונמל התעופה רמון.

היקף המגזר הציבורי
היקף המגזר הציבורי נובע מאופיה של המדינה. בעוד ישנם תפקידים המשתייכים כמעט בכל מדינה למגזר הציבורי, כמו ביטחון פנים וחוץ, יחסי חוץ, ותפקידי פיקוח, בתחומים אחרים היקף הפעילות של המגזר הציבורי לעומת המגזר העסקי שונה ממדינה למדינה. תחומים אלו כוללים למשל, שידורי רדיו וטלוויזיה, חינוך ובריאות.

בשנת 2008 עבדו במגזר הציבורי כ-530 אלף עובדים לעומת כשני מיליון במגזר העסקי. ההוצאה הציבורית הייתה בשנת 2006 46.5% מהתוצר, הרמה הנמוכה ביותר בישראל מאז שנת 1969.

בהתחשב בכך שהמגזר הציבורי ממומן בעיקר בכספי המיסים, עולה מפעם לפעם דרישה להקטין את מספר העובדים במגזר הציבורי, כדרך להקטנת נטל המס. לצעד זה משמשות דרכים אחדות:
 הפרטה: מכירת יחידות של המגזר הציבורי לבעלות פרטית. צעד זה אפשרי בדרך כלל ביחס לחברות ממשלתיות, הפועלות למטרות רווח, ולכן המגזר העסקי מגלה עניין בהן.
 צמצום הביורוקרטיה: צעד זה מבוסס על צמצום פיקוח הממשלתי על פעולת המשק. ביטול הפיקוח על מטבע זר, למשל, מייתר את העובדים העוסקים בפיקוח זה.
 ייעול פעולת המנגנון הציבורי: צעד זה מותיר את השירותים הציבוריים בעינם, אך מנסה לספקם בדרך יעילה יותר, תוך צמצום מספר העובדים הנדרשים לשם כך.

כללי עבודה של המגזר הציבורי

המחוקק מטיל על המגזר הציבורי חובות שונות הנובעות מהיותו מופעל בכספי משלם המיסים מבלי שיש לאזרח את האפשרות שלא לשלם על שירותיו. בישראל, חובות אלו כוללים בין השאר:
על פי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית
חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות מטיל דרישות יותר נוקשות על המגזר הציבורי מבחינת נגישות לנכים בכך שאינו נותר פטור מסיבות של עלות ומספר הנזקקים לשירות
חוק העונשין קובע עבירות פליליות החלות רק על עובד ציבור. אלו כוללות בין השאר: לקיחת שוחד, ניסיון ללקיחת שוחד ושימוש לרעה בכוח המשרה

פעולתו של המגזר הציבורי כפופה לכללי המינהל הציבורי. הפיקוח על עמידתם של הגופים השונים במגזר הציבורי בכללים אלה נעשה על ידי מבקר המדינה. תלונות של אזרחים הנוגעים לאופן פעילותם של גופי המגזר הציבורי מטופלות על ידי נציבות קבילות הציבור.

השכר בשירותים הציבוריים
באוקטובר 2019 השכר הממוצע במשק עמד על 10,500 שקלים. ב-2018, השכר הממוצע במגזר הציבורי עמד על למעלה מ-16.5 אלף שקל. כלומר פער של קרוב ל-60%. במגזר הציבורי נהוגות הטבות אשר מטיבות עם הבכירים והוותיקים במגזר. הדבר מתבטא בפנסיה תקציבית בגילאים נמוכים, בעיקר במערכת הביטחון, לעומת פנסיה צוברת במגזר הפרטי החל מגיל 67, ועוד.

מדי שנה מתפרסם דו"ח הממונה על השכר באוצר, שמפרט את שיאני השכר במגזר הציבורי.

בעקבות הביקורת על נטל הפנסיה התקציבית ההולך ומכביד על תקציב המדינה בכלל ותקציב הביטחון בפרט (לדוגמה בשנת 2014 הגיע תקציב הגמלאות של משרד הביטחון לבדו ל-6.8 מיליארד ש"ח) בעשור הראשון של המאה ה-21 נקבע שמצטרפים חדשים לשירות הציבורי ייקלטו במסלול של פנסיה צוברת ולא פנסיה תקציבית, מה שאמור להקטין את נטל התשלומים על המדינה עם השנים.

בשנת 2024 חתמו ההסתדרות ומשרד האוצר על הסכם במסגרתו יופחתו 2.3% משכר עובדי השירות הציבורי. עם זאת, במרץ 2025 החליטה ועדת העבודה והרווחה של הכנסת להחריג את עובדי ההוראה במגזר החרדי מקיצוץ השכר הזה.

 השירות הציבורי כיום 
בשנים האחרונות ניכרת מגמת ירידה עקבית באפקטיביות השירותים הציבוריים בישראל, כפי שעולה ממחקר השוואתי של המכון הישראלי לדמוקרטיה משנת 2024. בהשוואה למדינות ה-OECD השירות הציבורי בישראל מדורג בציונים נמוכים במגוון מדדים, ובהם איכות השירותים החברתיים, יכולת יישום מדיניות, ותיאום בין גורמים מקצועיים במשרדי הממשלה. כך לדוגמה עולה מהמחקר כי מדד אפקטיביות הביצוע של המדיניות בישראל עומד על 6 מתוך 10, ובתחום התיאום בין הדרגים המקצועיים המדד אף נמוך יותר, ועומד על 5 מתוך 10 בלבד, שניהם מתחת לממוצע ה-OECD.

ניכרת גם ירידה באטרקטיביות וביעילות תהליכי הגיוס לשירות המדינה. ניתוח נתוני מכרזי כוח אדם בשירות המדינה בין השנים 2021–2023, שנערך על ידי המרכז להעצמת האזרח, מצביע על ירידה חדה במספר המועמדים הממוצע למשרה, שהצטמצם בכ-50% בתקופה זו. כמו כן, חלה ירידה בשיעור המכרזים הפתוחים לציבור הרחב: בעוד שב-2021 כ-48.6% מהמכרזים היו פומביים, עד 2023 נרשם צמצום משמעותי, והמכרזים הפומביים ירדו לכ-38% בלבד. כלומר, שיעור המכרזים הפנימיים והבין-משרדיים גדל, ובכך מצמצם את האפשרות להשתלב בשירות המדינה. גם יעילות המכרזים נפגעה: רק בכ-60% מהמכרזים הסתיים ההליך באיוש משרה, ובכ-12.5% מהמכרזים כלל לא ניגשו מועמדים. נתונים אלו מחזקים את המגמה הכללית של ירידה ביכולת השירות הציבורי למשוך ולהשאיר כוח אדם איכותי.

לקריאה נוספת
 יעקב ראובני, המינהל הציבורי בישראל: המנגנון הממשלתי בישראל והתפתחותו בשנים תש״ח־תשל״ג, הוצאת מסדה, 1974.



קישורים חיצוניים
 רשימת רשויות ציבוריות (מתוקף החוק לחופש המידע), משרד המשפטים, 2014
 דו"ח הממונה על השכר בשירות המדינה וגופי הביטחון לשנת 2019
 דו"ח הממונה על השכר של הגופים הציבוריים לשנת 2019










 יצחק קליין ואביטל בן-שלמה, משילות ומינויים בישראל, פורום קהלת, סיוון תשע"ה – יוני 2015.


ראו גם
דיני פניות ציבור במשרדי מדינת ישראל

הערות שוליים

קטגוריה:ישראל: כלכלה
קטגוריה:מינהל ציבורי
*
קטגוריה:ישראל לפי נושא