תכנון ובנייה בישראל

תכנון ובנייה בישראל כוללים את המוסדות העוסקים בהסדרת הקצאתה של קרקע לשימושים שונים, ובפרט לבנייה. החוק העוסק בנושא זה הוא חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965.

היסטוריה
 תקופת האימפריה הע'ותמנית-טורקית 
בתקופה האימפריה הע'ותמנית הוקמו בארץ ישראל ערים מוקפות חומות עם שערים בסגנון מוסלמי ורחובות מקורים שכללו גם חנויות ושווקים. בתקופה העות'מאנית בארץ ישראל, החקיקה בתחום התכנון והמקרקעין התבססה על חוקי השריעה ובעקבות רפורמת הטנזימאט הוכנסו לחקיקה תיקונים בהשראת קוד נפוליאון.

 תקופת המנדט הבריטי 
כניסת הבריטים לישראל הביאה בשורה בתחום תכנון הערים. בעוד הגישה העות'מאנית הייתה לפעול באמצעים שיביאו שגשוג לאימפריה, הגישה הבריטית הייתה לפעול לפיתוח הארץ לטובת תושבי האזור. לבריטים הייתה מודעות רבה לנושא תכנון הערים ושימור מבנים: בעקבות תהליכי עיור שגברו בעקבות המהפכה התעשייתית, ב-1909 נחקק בבריטניה החוק הראשון בעולם בתחום זה. באפריל 1918 מושל ירושלים רונלד סטורס פרסם צו האוסר על בנייה ללא מתן היתר בתחום ירושלים וכן הוזמנו מומחי תכנון לטובת מלאכת שימור. 

בתקופת המנדט גברה מגמת העיור בישראל. העיר תל אביב גדלה מאוד ועל מנת להסדיר את המשך הפיתוח בה, נוצרה לה תוכנית מתאר ארוכת טווח על ידי האדריכל פטריק גדס. תוכניות מתאר נעשו לערים נוספות וגם ליישובים חקלאים, כפי שעשה ריכרד קאופמן.

המדיניות הבריטית במדינות החסות הייתה לצמצם ככל הניתן את המעורבות בחוקי המדינה ולבצע שינויי חקיקה הכרחיים בלבד. בתחום זה נדרשה חקיקה ובינואר 1921 פורסמה "פקודת בניין ערים 1921" אשר הייתה אחת מיוזמות החקיקה הראשונות של ממשלת המנדט ואשר צ'ארלס רוברט אשבי היה מהגורמים המובילים בעיצובה. פקודה זו עברה כעשרה תיקונים והתגבשה ל"פקודת בניין ערים 1936".

הן היהודים והן הערבים חשו שהמדיניות הבריטית מופנית כנגדם מסיבות פוליטיות, אך נמצא כי לא היה לתחושות אלו בסיס, לפחות בתחום התכנון והבנייה. הבריטים עמדו על עקרונות הפיתוח ובתוכם גישת עיר גנים בעוד היהודים לחצו להגדיל את הפיתוח והערבים התנגדו לרפורמות שסתרו את הנהוג בתקופה העות'מאנית. הפקידות בארץ ישראל התחלקה לפקידות בכירה, בריטית בעיקרה, ופקידות זוטרה שכללה את תושבי האזור, יהודים וערבים. עיקר הפקידים בוועדות התכנון המחוזיות היו יהודים ולא מעט מתיקוני הפקודה נולדו מיוזמתם.

בראשית ימי המנדט, פקודת בניין ערים הייתה ריכוזית מאוד-לכל התוכניות נדרש אישור הנציב העליון. בהמשך גובש תיקון לפקודה כך שיואצלו יותר סמכויות לשלטון המקומי ומתן דגש על פיתוח ארצי ולא רק מקומי אך פקודה זו ששמה היה "פקודת תכנון עיר וכפר" לא יושמה עקב תום המנדט וחסרונות השיטה הקודמת נשארו גם לאחר הקמת המדינה.

לאחר הקמת המדינה

עם קום המדינה אומצה "פקודת בניין ערים 1936" אל מערכת החוק הישראלית. ב-1959 תוקנה פקודת בניין ערים וב-1965 חוקק חוק התכנון והבנייה אשר לאורך השנים עבר מעל 120 תיקונים ושינויים (נכון לשנת 2025). מכוחו של חוק זה הוקמו ועדות התכנון והבנייה.

לאחר ההכרזה על מדינת ישראל כאשר החלה עלייה המונית של יהודים מכל העולם אל הארץ החלו מתכננים ואדריכלים ממזרח אירופה לתכנן את היישובים החדשים ואת השכונות החדשות שהוקמו לצורך אכלוס ויישוב הפזורה היהודית. האדריכל אריה שרון נבחר לאדריכל הראשי של משרד השיכון ותכנן עבורו את התוכניות. תוכנית המתאר הארצית הראשונה של מדינת ישראל אושרה בשנת 1951 ונקראה: "תכנון פיסי בישראל". העקרונות עליהם התבססה התוכנית היו פיזור האוכלוסייה בנגב והגליל ויצירת רשת היררכית של יישובים, עיירות וערים. תמ"א 3, תוכנית מתאר ארצית לדרכים, אושרה בשנת 1976 והיוותה את התשתית התכנונית לסלילת רשת הדרכים ודרכי הגישה. תוכניות מתאר ארציות נושאיות נוספות אושרו לאורך השנים והן כיסו מגוון רחב של נושאי תשתית כדוגמת רשת החשמל, שדות תעופה, תשתיות מיים וביוב, גנים לאומיים, שמורות טבע, חופים, תיירות, מסילות ברזל, כריה וחציבה ועוד.

תוכנית המתאר הארצית הכוללנית הבאה, תוכנית מתאר ארצית משולבת לבניה, פיתוח ולקליטת עליה תמ"א 31 א' אושרה בשנת 1993. התוכנית קודמה לאור לחצי הפיתוח שהתעוררו בעקבות העלייה המאסיבית של תחילת שנות התשעים, והיא שמה דגש על ביזור אוכלוסין אך בה בעת גם על שימורם של שטחים פתוחים ערכיים. בשנת 2005 החליפה אותה תוכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, פיתוח ושימור, תמ"א 35. גם תוכנית זו, כקודמתה, שמה דגש על שימורם של שטחים פתוחים ואיכויות סביבתיות ואת הפיתוח הכווינה למספר מוקדים מטרופוליניים מרכזיים ברוח התכנון המקיים (תכנון בר קיימא).

ב-1949 נוסדה התאחדות הקבלנים בישראל.

ב-1969 הוקם מרכז הבנייה הישראלי בסמוך אל מרכז הירידים והקונגרסים ומכון התקנים בתל אביב.

לאורך השנים אירעו בישראל מחאות שונות על רקע יוקר הדיור. בראשית שנות ה-90 נוצר משבר דיור עקב קליטת עלייה מברית המועצות ואתיופיה אשר הצריך יצירה מהירה של פתרונות דיור. המדינה פנתה אל האדריכל יונה פיטלסון וכחלק מתמ"א 33, הוקמו אתרי קראוונים במקומות שונים בישראל.

בעקבות אסון המכביה ואסון ורסאי הוקמה ועדת זיילר לבטיחות מבנים אשר ממצאיה הובילו לעריכת שינויים בתחום הטכני של הבניה וכן להקמת מכוני בקרה פרטיים בישראל.

ב-2011, בעקבות משבר הדיור בישראל והמחאה החברתית שבאה בעקבותיו אושרה בכנסת רפורמה שכונתה חוק הווד"לים שמטרתה קיצור הליכי בנייה. כמו כן, בעקבות דו"ח ועדת טרכטנברג הוקמה ועדה בינמשרדית לעידוד התחרותיות בענף המלט בישראל בראשות גל הרשקוביץ (ועדת הרשקוביץ). בעקבות דו"ח הוועדה, התקבלה החלטה לחייב את נשר למכור את מפעל הרטוב ולהפחית את מחיר המלט ב-2%. לפי הערכות שונות, עיקר העלויות, בממוצע 30%,
נובעות ממחיר הקרקע ואילו הוזלת המלט יכולה להביא לירידה של כ-3% ממחיר הדירה.

באפריל 2018 פורסמה רפורמה בתחום הקמת מבנים חקלאים בצפון הארץ (למעט רמת הגולן) המאפשרת קבלת היתר ל-37 סוגי מבנים ללא תוכנית אך עם מגבלות שונות, דבר המאפשר להוזיל ולקצר הליכי בנייה.

עקרונות
על פי חוק התכנון והבניה, המבקש להקים מבנה בישראל נדרש לקבל רישיון בנייה (היתר בנייה). היתר בנייה ניתן - על פי רוב - על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, אולם ייתכנו מקרים שבהם הוא יינתן על ידי גורמים אחרים. כאשר הוועדה המקומית דנה בבקשתו של האדם לקבל היתר בנייה, היא בוחנת אילו תוכניות חלות על הקרקע. התוכניות החלות על הקרקע נותנות מענה לשתי שאלות עיקריות:
 איזה מבנה מותר לבנות על הקרקע: שטח המבנה, גובה המבנה, עיצוב המבנה וכדומה.
 מהם השימושים שמותר לבצע במבנה: מגורים, מסחר, תעשייה, חקלאות וכדומה.
בין עקרונות היסוד בדיני התכנון והבנייה בישראל נמנים גם עקרון השקיפות ועקרון שיתוף הציבור בהליכי אישור תוכניות. לפי עקרון השקיפות- הודעה על הפקדת תוכנית מפורסמת ברשומות, בעיתונות ועוד. הפרסום מאפשר לציבור לדעת על ההפקדה ולהגיש התנגדות לתוכנית. לפי עקרון שיתוף הציבור- כל מעוניין בקרקע, בבנין או בכל פרט תכנוני אחר הרואה את עצמו נפגע על ידי תוכנית משהופקדה, רשאי להגיש התנגדות.

 סוגי תוכניות 

שלושת הסוגים העיקריים של התוכניות הם תוכנית מתאר ארצית, תוכנית מתאר מחוזית ותוכנית מתאר מקומית. סוגים נוספים של תוכניות הם: תוכנית לתשתית לאומית, תוכנית דרך, תוכנית לשימור אתרים ועוד.

ככלל, על קרקע מסוימת - יהא גודלה אשר יהא - עשויות לחול כמה תוכניות במקביל. במקרה כזה, יש צורך לקבוע מהו היחס בין התוכניות, כלומר - מי גוברת על מי במקרה של סתירה ביניהן. קיים מדרג היררכי בין סוגים של תוכניות, וכלל האצבע הוא שתוכנית גבוהה במדרג גוברת על תוכנית נמוכה במדרג. כמו כן, ככל שתוכנית גבוהה יותר במדרג, כך רמת הפירוט שלה נמוכה יותר. משמעות הדבר היא שרמת הפירוט הנמוכה אינה מאפשרת, בדרך כלל, לוועדה המקומית להבין איזה מבנה מותר לבנות, ומהם השימושים שמותר לבצע במבנה. זהו אמנם כלל אצבע, אולם ייתכנו מקרים שבהם תוכנית גבוהה במדרג ההיררכי תהא ברמת פירוט כזו, כך שניתן יהיה לקבל מכוחה היתר בנייה.

פרסום התוכניות והיכולת להשפיע עליהן משתנה בהתאם לסוג התכנית ובהתאם לוועדה שבסמכותה לאשר את התכנית.

 תוכנית מתאר ארצית 
תוכנית מתאר ארצית (או בקיצור: "תמ"א") היא תוכנית שחלה על כל שטח המדינה. הדוגמה המוכרת ביותר לתוכנית כזו היא תמ"א 38, העוסקת בעידוד לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, כאשר התמריץ לביצוע החיזוק הוא מתן אפשרות להגדיל את הבינוי. תוכנית מתאר ארצית מוגשת על ידי המועצה הארצית לתכנון ובנייה לממשלת ישראל שאחראית על אישורה.

דוגמאות לתוכניות מתאר ארצית:
 תמ"א 3 - תוכנית מתאר ארצית לדרכים: עוסקת בכבישים מרכזיים בכל שטח המדינה.
 תמ"א 18 - תוכנית מתאר ארצית לתחנות תדלוק.
 תמ"א 19 - תוכנית מתאר ארצית לבתי עלמין.
 תמ"א 22 - תוכנית מתאר ארצית ליערות.
 תמ"א 23 - תוכנית מתאר ארצית למסילות ברזל.
 תמ"א 36 - עוסקת בהקמת אנטנות סלולריות.
 תמ"א 35 - תוכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור.
תמ"א 1 תוכנית המתאר הארצית האחודה מאחדת את מרבית תוכניות המתאר הארציות הנושאיות לתוכנית אחת.

ייתכנו מקרים שבהם תוכן תוכנית מתאר ארצית שתאושר על ידי ממשלת ישראל, אבל התוכנית תחול רק על חלק משטח המדינה ("תמ"א חלקית").

 תוכנית מתאר מחוזית 
בישראל קיימים 6 מחוזות: צפון, חיפה, מרכז, תל אביב, דרום וירושלים. תוכנית מתאר מחוזית (או בקיצור: "תמ"מ") היא תוכנית שחלה על שטחו של מחוז. תוכנית המתאר המחוזית מתארת ברמת הפשטה גבוהה יחסית כיצד ייראה המחוז: ניתן לדעת איפה יהיה, למשל, פארק מטרופוליני או איפה יהיה אזור תעשייה או אזור מגורים. כאשר נערכת ומאושרת תוכנית מתאר ארצית, בוחן מוסד התכנון הרלוונטי את תוכניות המתאר הארציות החלות, ולפיהן הוא יודע אילו הגבלות חלות על הכנת תוכנית המתאר המחוזית. תוכנית מתאר מחוזית מאושרת על ידי המועצה הארצית לתכנון ובנייה.

תוכניות המתאר המחוזיות המרכזיות הן:
 תמ"מ 1 - תוכנית המתאר המחוזית - מחוז ירושלים.
 תמ"מ 2 - תוכנית המתאר המחוזית - מחוז צפון.
 תמ"מ 3/ 21 - תוכנית המתאר המחוזית - מחוז מרכז - שינוי מס' 21.
 תמ"מ 4/ 14 - תוכנית המתאר המחוזית - מחוז דרום - שינוי מס' 14.
 תמ"מ 5 - תוכנית המתאר המחוזית - מחוז תל אביב.
 תמ"מ 6 - תוכנית המתאר המחוזית - מחוז חיפה.

 תוכנית מתאר מקומית 
תוכנית מתאר מקומית היא תוכנית שחלה על שטחו של מרחב תכנון מקומי אחד. אם תוכנית המתאר המחוזית מתארת איפה יהיה אזור מגורים או אזור תעשייה, תוכנית המתאר המקומית כבר קובעת - ברמת הפשטה גבוהה יותר - אילו מבנים יוקמו באזורים אלו. ההבדל המרכזי בין תוכנית מתאר מחוזית לתוכנית מתאר מקומית נעוץ בכך, שכל אחת מהן רואה לנגד עיניה "שלם" אחר. למשל, אמנם נכון הוא שקרקע המצויה בעיר פתח תקווה נמצאת גם בתוכנית המתאר המקומית של פתח תקווה וגם בתוכנית המתאר המחוזית של מחוז מרכז, אבל בעוד שבתוכנית המתאר המחוזית הקרקע הזו היא חלק קטן מכלל המחוז, הרי שבתוכנית המתאר המקומית היא מהווה חלק גדול יותר מרחב התכנון המקומי פתח תקווה.

ככלל, תוכנית מתאר מקומית מאושרת על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה. במקרים מסוימים, הקבועים בסעיף 62א לחוק התכנון והבניה, עשויה תוכנית מתאר מקומית להתאשר על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובנייה.

 תוכנית כוללנית 
סוג מיוחד של תוכנית מתאר מקומית הוא תוכנית כוללנית. הרעיון המרכזי בתוכנית כוללנית הוא לקבוע כיצד ייראה מרחב התכנון המקומי בעתיד (בדרך כלל תקופה בת 20 - 30 שנים קדימה). כמו כן, קיומה של תוכנית כוללנית מאפשר לוועדה המקומית הרלוונטית - במקרים המתאימים - לקבל לידיה סמכות גדולה יותר באישור תוכניות מתאר מקומיות.

 מוסדות תכנון בתחום הבנייה בישראל 
 המועצה הארצית לתכנון ולבנייה
 הוועדה לתשתיות לאומיות (הות"ל)
 ועדה מחוזית לתכנון ולבנייה
 ועדה מקומית לתכנון ולבנייה
 ועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ)
 ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים (ולנת"ע)
 ועדה לשמירת הסביבה החופית
 ועדה למתקנים ביטחוניים
 תנועה מיישבת

ראו גם
בנייה
תוכנית בניין עיר
תקנות התכנון והבנייה
חוק התכנון והבנייה
תכנון מערכתי
מקרקעין בישראל
בנייה בלתי חוקית בישראל
בטיחות וגיהות בתעסוקה

לקריאה נוספת
 ד"ר שמואל רויטל ועו"ד איל ד. מאמו, דיני התכנון והבניה (עוקדן), הוצאת סדן.
 אהרן נמדר, תכנון ובנייה, חושן למשפט הוצאה לאור, 2014.
 דן פרייס, נחלת הכלל: השיכון החברתי והציבורי בישראל 1967-1945, סדרת "ישראלים", הוצאת מכון בן-גוריון לחקר ישראל והציונות ולמדא עיון, 2023.

קישורים חיצוניים
מינהל התכנון

 תקנות התכנון והבניה, באתר אדריכלות ובנייה בישראל



 מכון ירושלים לחקר ישראל: חדשנות סביבתית במערכת התכנון בישראל (2013)

הערות שוליים

קטגוריה:ישראל: תכנון ובנייה