הצעת חוק

הצעת חוק היא הצעה לחקיקת חוק חדש או לשינוי משמעותי של חוק קיים. הצעת חוק אינה הופכת לחוק עד שהיא מתקבלת על ידי הרשות המחוקקת ולעיתים גם על ידי הרשות המבצעת, ובמקרים מסוימים גם על ידי נשיא המדינה או מונרך. הצעות חוק מובאות בפני הפרלמנט, נדונות, מתקיים עליהן דיון ולאחר מכן הצבעה. לאחר שהצעת חוק מתקבלת בידי הרשות המחוקקת, היא נקראת חוק או חקיקה ראשית.

המונח "הצעת חוק" נפוץ בעיקר במדינות שהיו בעבר חלק מהאימפריה הבריטית ושמערכות המשפט שלהן מקורן במשפט המקובל של בריטניה, כולל ארצות הברית. חלקיה של הצעת חוק נקראים "סעיפים" עד שהיא הופכת לחוק, ומאז חלקי החוק נקראים "פרקים".

במדינות שיש להן מערכות משפט אזרחיות (כולל צרפת, בלגיה, לוקסמבורג, ספרד ופורטוגל), הצעת חוק ממשלתית נקראת "פרויקט חוק" (projet de loi) ואם היא מוגשת על ידי חבר פרלמנט פרטי נקראת "הצעת חוק" (proposition de loi). בישראל, המונח המקביל הוא הצעת חוק פרטית לעומת הצעת חוק ממשלתית.

 מבנה הצעת חוק 
הצעות חוק כוללות בדרך כלל כותרת, הוראות, הצהרות כוונה, הגדרות, הוראות מהותיות, סעיפי מעבר ותאריכים שבהם החוק ייכנס לתוקף. הכנת הצעת חוק עשויה לכלול הכנת טיוטה טרם הגשתה לפרלמנט.

בדרך כלל לפני דיון מעמיק על טיוטת חוק תתקיים עליו הצבעה בקריאה טרומית במליאה או באחת מוועדות הפרלמנט.

 הצעת חוק בישראל והליך חקיקתן 

 הצעת חוק ממשלתית 
שמאל|ממוזער|253x253 פיקסלים|חוברת בקובץ "הצעות חוק"
אחרי קבלת הערות לתזכיר חוק, או במסגרת יוזמת חקיקה שהחלה ללא תזכיר חוק, מכין המשרד הממשלתי טיוטת חוק ומביא אותה לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה, שדנה בזה בשם הממשלה. אחדות מהנחיות היועץ המשפטי לממשלה עוסקות באופן הטיפול בהצעת חוק ממשלתית. אחרי אישור ועדת השרים, מתפרסמת הצעת החוק בקובץ "הצעות חוק – הממשלה" והיא מונחת על שולחן הכנסת. הצעת החוק כוללת את נוסח החוק המוצע ודברי הסבר העוסקים במטרתה של הצעת החוק ובדרכי גיבושה, וכן הסברים לסעיפי ההצעה השונים.

הצעת חוק מסוג זה מכונה "הצעת חוק ממשלתית". הממשלה רשאית למשוך את הצעתה עד לפני ההצבעה בקריאה השלישית, אך לא תוכל להעלות הצעה דומה באותו מושב הכנסת אלא באישור ועדת הכנסת.

 הצעת חוק פרטית 
חבר כנסת שאינו שר או סגן שר, או קבוצת חברי כנסת רשאים להגיש הצעת חוק מטעמם. קיימות מספר הגבלות על הצעות חוק אלו וההליכים בכנסת לאישורן. מספר החוקים שרשאי חבר הכנסת להציע מוגבל. הנחת הצעת חוק פרטית לפני הכנסת טעונה אישור של נשיאות הכנסת (מורכבת מיושב ראש הכנסת וסגניו), והם רשאים למנוע העלאת הצעה "גזענית במהותה", או כזו השוללת את מהותה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי. בניגוד להצעת חוק ממשלתית, ניתן למשוך הצעת חוק פרטית רק עד סיום מועד הדיון בוועדה שלאחר הקריאה הראשונה.
ממוזער|398x398 פיקסלים|הליך החקיקה בישראל של הצעות חוק פרטיות
על פי בקשתם של חברי הכנסת שיזמו הצעת חוק פרטית היא מובאת לאישורה של ועדת השרים לחקיקה, בסמוך למועד הבאתה לדיון מוקדם במליאת הכנסת. כדי שוועדת השרים תספיק לגבש את עמדתה, קובע תקנון הכנסת כי הדיון המוקדם יתקיים לכל הפחות 45 ימים לאחר הנחת הצעת החוק על שולחן הכנסת, אלא אם כן הסכימה הממשלה להקדים את הדיון, או שוועדת הכנסת קבעה אחרת. ועדת השרים יכולה להחליט לתמוך בהצעת חוק פרטית, להתנגד לה, או לתמוך בה בתנאי שייערכו בה שינויים שונים או בתנאי שהנוסח יתואם עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר.

הצעת החוק מתפרסמת בקובץ "הצעות חוק – הכנסת" והיא מונחת על שולחן הכנסת. מבנה הצעת החוק זהה לזה של הצעת חוק ממשלתית.

 הצעת חוק מטעם ועדות הכנסת 
בעבר כל ועדה מוועדות הכנסת הייתה מוסמכת להציע הצעת חוק מטעם הוועדה, הצעת חוק כזו פטורה מקריאה טרומית, ומועברת למליאה להצבעה בקריאה ראשונה. כיום, על פי סעיף 80 לתקנון הכנסת, רק ועדת הכנסת, ועדת החוקה, חוק ומשפט והוועדה לענייני ביקורת המדינה רשאיות להציע חוק מטעם הוועדה ובתנאי שהוא בתחום שקשור לוועדה ואך ורק הצעות חוק בנושאים הקשורים לכנסת, לחברי הכנסת, לבחירות לכנסת, למפלגות, למבקר המדינה, והצעות לחקיקת חוקי יסוד או לתיקונם וכן לצד חוק היסוד רשאית הוועדה להציג תיקונים לחוקים אחרים אשר מושפעים מחקיקת חוק היסוד. הצעות אלה מגובשות בוועדת הכנסת הרלוונטית לקראת הכנתן לקריאה ראשונה, ולאחר מכן הליך חקיקתן דומה להליך החקיקה של הצעות החוק הממשלתיות והפרטיות.

 הדיון בכנסת 
תהליך החקיקה בכנסת מתבצע בשלבים ונמשך לרוב שבועות או חודשים. חלק מהחקיקות מתקיימות בלוח זמנים קצר (כמו חוק התקציב) ולעיתים נדירות אף ביום אחד (כגון חוק רמת הגולן).

לאחר פרסום הצעת חוק, היא מובאת למליאה ולוועדות. פרטי הדיון מתועדים ב"דברי הכנסת". חוק שלא הושלם בכנסת מסוימת יכול להמשיך בכנסת הבאה אם מוחל עליו דין רציפות.

 דיון מקדמי בוועדה 
לאחר קריאה טרומית, ההצעה נדונה בוועדה רלוונטית. שינויים אפשריים רק באישור המציע. בתום הדיון, ההצעה חוזרת למליאה לקריאה ראשונה.

 קריאה ראשונה 
הצעת חוק ממשלתית מוצגת על ידי שר, נדונה במליאה ומועברת לוועדה לקריאה שנייה.

 דיון בוועדות 
הוועדה רשאית להציע שינויים בהצעה, למזג או לפצל הצעות, ולהחליט אם שינוי מהווה "נושא חדש". תוכן הדיון מתועד בפרוטוקולים, הזמינים לציבור. דוגמה להשפעת הוועדות: בג"ץ קווטינסקי נגד כנסת ישראל (בג"ץ מס ריבוי דירות), שביטל חוק עקב דיון לקוי בוועדה.

ח"כים רשאים להגיש הסתייגויות שיידונו ויועברו עם נוסח החוק למליאה. הוועדה יכולה גם להמליץ להסיר הצעה מסדר היום.

 קריאה שנייה ושלישית 
ההצעה מוצגת, הסתייגויות נומקות ומועלות להצבעה. ניתן לצמצם זמן דיון כדי למנוע פיליבסטר. בין הקריאה השנייה לשלישית אפשר להחזיר את ההצעה לוועדה. בקריאה השלישית מתקיימת הצבעה אחת על נוסח החוק כולו.

 הצעות חוק וחקיקתן במדינות אחרות 

 בשיטת וסטמינסטר 
בשיטת וסטמינסטר, שבה הרשות המבצעת נבחרת מתוך הרשות המחוקקת ובדרך כלל מחזיקה ברוב בבית התחתון, רוב הצעות החוק מובאות על ידי הממשלה. באופן עקרוני, הפרלמנט מתכנס לשקול את דרישות הממשלה, כפי שמוצגות בנאום מן הכס.

קיימים מנגנונים המאפשרים לחברי פרלמנט אחרים להציג הצעות חוק, אך הם כפופים ללוחות זמנים קפדניים ובדרך כלל נכשלים אלא אם מושג קונצנזוס.

 בבריטניה 
בבריטניה, הצעת חוק עוברת שבעה שלבים:

 קריאה ראשונה – הצגת הצעת החוק ללא דיון או הצבעה
 קריאה שנייה – דיון מפורט בהצעת החוק
 שלב הוועדה – בחינה מעמיקה על ידי ועדה מקצועית
 שלב הדיווח – סקירה של כל השינויים שנעשו
 קריאה שלישית – אישור סופי של הבית
 העברה לבית השני – חזרה על התהליך בבית הלורדים או בית הנבחרים (לפי המקרה)
 הסכמה מלכותית – חתימת המלך על החוק

 בארצות הברית 
בארצות הברית, הצעות חוק שמקורן בבית הנבחרים מסומנות ב-"" והצעות שמקורן בסנאט מסומנות ב-"". כל שנתיים, עם תחילת השנים הזוגיות, הקונגרס מתחיל שוב את המספור מ-1. תהליך החקיקה כולל מספר שלבים מובנים:

 הצגת הצעת החוק – הגשת הצעת החוק לאחד מבתי הקונגרס על ידי חבר קונגרס
 שלב הוועדה – בחינה מעמיקה ודיון מקצועי בוועדה רלוונטית, כולל עדויות מומחים
 סימון הצעת החוק – אישור הוועדה להעביר את הצעת החוק לדיון מליאה
 דיון במליאה – דיון כללי, הצעת תיקונים והצבעה בבית שבו הוגשה ההצעה
 העברה לבית השני – חזרה על התהליך (ועדה ומליאה) בבית הקונגרס השני
 הסדרת הבדלים = פתרון חילוקי דעות בין שני הבתים באמצעות ועדת ביניים (במידת הצורך)
 חתימת הנשיא – אישור סופי של הנשיא או עקיפת וטו ברוב של שני שלישים בשני הבתים

 אישור וכניסה לתוקף 
רוב החוקים דורשים אישור של ראש המדינה כגון מלך, נשיא או מושל כדי להפוך לחוק. סירוב לאישור כזה נקרא בדרך כלל וטו.

יוצאות דופן למנגנון זה הן אירלנד מביטול התפקיד של המושל כללי בדצמבר 1936 ועד ליצירת משרת הנשיא בדצמבר 1937, וישראל מהקמתה ועד היום, תקופות שבהן חוקים שאושרו על ידי האירכטס והכנסת בהתאמה הפכו/הופכים לחוק מיידית (אם כי במקרה של ישראל, החוקים נחתמים באופן טקסי לאחר העברתם על ידי הנשיא).

בדמוקרטיה פרלמנטרית, אישור ראש המדינה הוא בדרך כלל עניין פורמלי שכן ראש המדינה הוא דמות טקסית. השימוש בוטו נחשב כוח רזרבי ומשמש בדרך כלל רק בנסיבות נדירות, והרשות המחוקקת יכולה בדרך כלל לעקוף את הווטו ברוב פשוט.

בדמוקרטיה נשיאותית, ראש המדינה הוא גם הרשות המבצעת הראשית, והצורך לקבל אישור יכול לשמש כלי פוליטי בידיו. הרשות המחוקקת יכולה לעקוף את הווטו רק באמצעות הצבעת רוב מיוחס.

במספר מדינות, הצעת חוק שעברה ברשות המחוקקת עשויה לדרוש גם אישור של בית משפט חוקתי. אם בית המשפט מוצא שהחוק מפר את החוקה הוא עשוי לבטלו או להחזירו לרשות המחוקקת לתיקון.

 מספור הצעות חוק 
בישראל, הצעות חוק מסומנות לפי סוג (ממשלתית או פרטית), מספר סידורי ושנת הכנסת.

במדינות אחרות קיימות מערכות מספור שונות:

 בריטניה 
בבריטניה, הצעות חוק מקבלות מספרים שונים בכל שלב במהלך החקיקה. לדוגמה, חוק חוקרי המוות והצדק מ-2009 החל כהצעת חוק 9 בבית הנבחרים, הפך להצעת חוק 72 בוועדה ציבורית, ולבסוף עבר כחוק 29.

 ארצות הברית 
בארצות הברית, כל הצעות החוק שמקורן בבית הנבחרים מסומנות ב-"" וכל הצעות החוק שמקורן בסנאט מתחילות ב-"". כל שנתיים הקונגרס מתחיל את המספור מחדש מ-1.

 קנדה 
בקנדה, הצעות חוק ממשלתיות מסומנות C-2 עד C-200, והצעות חוק פרטיות מסומנות C-201 עד C-1000. הצעות חוק שמקורן בסנאט מתחילות ב-"S" במקום "C".

 ראו גם 
 חקיקה
 הכנסת
 תהליך חקיקה
 חוק
 וטו

 קישורים חיצוניים 
 שלבי החקיקה בישראל – באתר הכנסת
 איך הצעת חוק הופכת לחוק? – באתר הפרלמנט של הממלכה המאוחדת 

 הערות שוליים 

קטגוריה:חוק ומשפט
קטגוריה:משפט חוקתי