ועדת חקירה ממלכתית (ישראל)

בישראל, ועדת חקירה ממלכתית היא ועדה ציבורית שהוקמה על פי חוק ועדות חקירה, בהחלטה של ממשלת ישראל או בהחלטה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, ומונתה על ידי נשיא בית המשפט העליון, לשם בירורו המעמיק של נושא הנמצא במרכז סדר היום הציבורי, או כלשון החוק: "עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור". הממשלה רשאית להורות על מינוי ועדת חקירה ממלכתית בכל עת, אם כי אינה חייבת. הוועדה לענייני ביקורת המדינה יכולה להורות על מינוי כזה רק בעקבות דיון בדוח של מבקר המדינה.

ועדות חקירה מוקמות בדרך-כלל בעקבות לחץ ציבורי. לעיתים הממשלה מעדיפה להקים ועדת חקירה ממלכתית כדי שלא תואשם ב"טיוח" של מחדלים, ולעיתים הממשלה מקימה ועדת בדיקה ממשלתית במקום ועדת חקירה ממלכתית.

על פי פסק דין של בג"ץ, הממשלה חייבת לדון בהמלצות ועדת החקירה הממלכתית בצורה מעמיקה וממצה. על אף שהממשלה אינה חייבת לקבל את המלצות הוועדה, קיימת ציפייה שהן יקוימו. למרות שלעיתים קיימת התנגדות בממשלה להמלצות של ועדת חקירה ממלכתית, נכון לתחילת 2021, אף ממשלה לא התעלמה מהמלצותיה גם אם לא תמיד קוימו במלואן.

ועדת חקירה ממלכתית היא עצמאית ובלתי תלויה. יש ברשותה כלים רחבים כמו יכולת לכפות המצאת מסמכים ויכולת לחייב התייצבות עדים.

 חוק ועדות חקירה 

ועדת חקירה ממלכתית מתמנה ופועלת בהתאם להוראותיו של חוק ועדות חקירה. קודם לחקיקתו של חוק זה פעלו ועדות חקירה (כגון ועדת פרומקין בראשות השופט גד פרומקין שהוקמה בשנת 1950 כדי לבחון את נושא החינוך האחיד) לפי פקודת ועדות חקירה. המילה "ממלכתית" אינה נזכרת בחוק ועדות חקירה, אך השימוש בה התקבע בשיח הציבורי בישראל. מקורו של מוסד ועדות החקירה הממלכתיות בישראל במשפט המנדטורי הבריטי, בו מכונה ועדת חקירה Royal commission , וייתכן שזהו מקור המילה "ממלכתית" השגור בשיח.

על-פי החוק, ישנם שני מסלולים להקמת ועדת חקירה ממלכתית:
 חוק ועדות חקירה, מסמיך את ממשלת ישראל להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, ועל ניסוח כתב מינוי לוועדה. בכתב המינוי של הוועדה נקבעים תחומי פעולתה, כלומר העניינים שיהיו נושאי החקירה. מרגע שהתקבלה ההחלטה בממשלה ונוסח כתב המינוי, הממשלה אינה רשאית עוד להתערב בהרכב הוועדה או בסדרי עבודתה.
 חוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958, מסמיך את הוועדה לביקורת המדינה להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, בעקבות הגשת דו"ח של מבקר המדינה. החלטה זו מתקבלת על פי הצעת המבקר או מיוזמתה של הוועדה. מבחינת הממשלה המכהנת מסלול זה פחות עדיף, מכיוון שאז הוועדה לביקורת המדינה מנסחת את כתב ההסמכה של ועדת החקירה ולא היא. בתחילה היה זה מסלול משני ופחות מקובל, ועד שנת 2008 הוקמה ועדה אחת בלבד במסלול זה – ועדת בייסקי לבדיקת ויסות מניות הבנקים (1985). שלוש הוועדות שהוקמו מתחילת 2008: ועדת החקירה הממלכתית בנושא הסיוע לניצולי השואה, בראשות השופטת בדימוס דליה דורנר, ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים בישראל, בראשות השופט דן ביין, וועדת החקירה הממלכתית בנושא טיפולן של הרשויות המוסמכות במפוני גוש קטיף וצפון השומרון (ועדת מצא), הוקמו על בסיס חוק מבקר המדינה, ופעלו כוועדות ייעוץ ולא כוועדות חקירה.

בשני המקרים הסמכות להחליט על הרכב הוועדה היא בידי נשיא בית המשפט העליון. בוועדת חקירה ממלכתית יש לפחות שלושה חברים, או מספר אי-זוגי גדול יותר של חברים (כדי שתמיד ייווצר רוב במקרה של חילוקי דעות). יו"ר הוועדה הוא שופט של בית המשפט העליון או שופט של בית משפט מחוזי או שופט כאמור שיצא לגמלאות או שפרש.

הוועדה מוסמכת לזמן עדים ולכפות עליהם להשיב לשאלותיה. עדים שמסרבים חשופים לעונשים דומים לעדים בבית משפט המסרבים להעיד. היא רשאית לכפות על רשויות המדינה ועל אזרחים למסור לה חומר שעשוי לסייע לה בחקירה, לרבות חומרים חסויים. הוועדה אינה חייבת לנהוג לפי סדרי הדין ודיני הראיות הנהוגים בבתי המשפט בישראל ורשאית לקבל כל ראיה בכל דרך הנראית לה מועילה, וכן לקבוע את סדרי החקירה של העדים. בנוסף אין אפשרות להשתמש בעדות שנמסרה לפי הוועדה כראיה במשפט פלילי. מטרת ההגבלה הזו היא למקד את עבודתן של ועדות חקירה בהיבטים הציבוריים ולאו דווקא הפליליים של האירועים הנחקרים, וכדי להסיר חשש מחברי ממשלה שמחליטים על הקמת הוועדה, או מאזרחים המעידים בפניה, כי הם עלולים לעמוד לדין פלילי בעקבות החקירה. מסקנות אישיות של הוועדה עלולות לקבוע אחריות ציבורית אך לא אחריות משפטית.

כאשר הוועדה מוצאת שאדם עלול להיפגע מהחקירה או מתוצאותיה, היא מזהירה אותו על כך, ומעמידה לרשותו את חומר הראיות שנאסף בעניינו הנוגע לאותה פגיעה. כמו כן ניתנת לו אפשרות למסור את גרסתו לוועדה ולחקור עדים מטעמו. הוא רשאי להיעזר בעורך דין מטעמו לשם ניסוח גרסתו ולשם חקירת העדים. חל איסור לפרסם את חומר הראיות שנמסר לאותו אדם, אלא באישור הוועדה.

בגמר דיוניה על הוועדה להגיש דוח הכולל ממצאים והמלצות שיוגשו לממשלה, והיא רשאית לפרסם דוח ביניים או דוחות חלקיים על תוצאות חקירתה. לאחר הגשת הדוח לממשלה, יש לפרסמו ברבים, אולם ניתן לקבוע שהדוח או חלקים ממנו יישמרו בסוד "למניעת פגיעה של ממש בביטחון המדינה, ביחסי החוץ של המדינה, בעניין כלכלי חיוני של המדינה, בשלומו או פרטיותו של אדם, או בדרכי הפעולה החסויות של רשות או גוף שיש להם סמכות חקירה על פי דין" ().

לממשלה נתונה הסמכות להקים ועדה שעצם קיומה וכל דיוניה יישמרו בסוד, כאשר נושא החקירה מחייב זאת.

 תפקידן של ועדות חקירה 
ועדות חקירה אמורות לחקור נושא שנמצא תחת פיקוחה ואחריותה של הממשלה בפני הכנסת. חוק ועדות חקירה מציין שאם ראתה הממשלה שקיים עניין בעל חשיבות ציבורית חיונית באותה שעה, היא רשאית לבחון אותו באמצעות ועדה שתגיש לה דין וחשבון. ההחלטה לגבי קיום האינטרס הציבורי נתונה בידי הממשלה והיא זו שתצטרך לגבש דעה בנושא כשיוגשו המסקנות. במחקרו המקיף של עו"ד ד"ר אביגדור קלגסבלד על ועדות חקירה ממלכתיות, הוא הדגיש כי "אחת ממטרותיה העיקריות של החקירה הממלכתית היא השבת האמון הציבורי ברשות המבצעת". משמעות העניין היא, כפי שמוסבר בהרחבה בעבודת הדוקטורט של נדב מולצ'דסקי, שוועדות חקירה חותרות לגבש נראטיב לאומי על מושא החקירה שלהן. הוועדות לוקחות אפוא חלק חשוב ומרכזי, לעיתים ראשוני, במאבק על עיצוב העבר הלאומי. ההיסטוריה של ועדות החקירה הממלכתיות מלמדת שרבות מהן למעשה לא הצליחו להשיב את אמון הציבור ברשות המבצעת.

ועדת חקירה גם עוזרת בטיהור האווירה הציבורית, אף על פי שייתכן שאת הנושא שבטיפול הוועדה ניתן היה לחקור באמצעים אחרים, ואולי אף יותר יעילים, כגון צעדים משמעתיים, בירור פנימי או חקירה של מבקר המדינה.

עקרון פומביות הדיון הוא עיקרון מרכזי בעבודת ועדות חקירה. על פי החוק, על מרבית הדיונים של הוועדה להיות פומביים, וזאת מתוך תפיסה כי אחת המטרות המרכזיות שהוועדה מקדמת היא שיקום אמון הציבור ברשויות המדינה שכשלו במשימה מסוימת, בין השאר על ידי מתן אפשרות לציבור לראות כיצד מתנהלת החקירה, ולוודא שלא מעלימים ממנו דבר. קיימת בחוק גם אפשרות לקיים חלק מהדיונים בנושאים רגישים בדלתיים סגורות, אך זהו היוצא מן הכלל. לדוגמה, לאחר מלחמת לבנון השנייה הוקמה ועדת וינוגרד כוועדת בדיקה ממשלתית והיא לא הייתה שקופה כלל - דיוניה התקיימו בדלתיים סגורות, והפרוטוקולים שלה פורסמו רק לאחר שהוגשה עתירה לבג"ץ בנושא זה.

ועדות חקירה נבדלות מבית המשפט בכך שהן אינן מסתפקות בחומר המוגש להן על ידי צדדים לסכסוך אלא גם חוקרות באופן אקטיבי. בנוסף, ועדות חקירה לרוב כוללות חברים בעלי ידע מקצועי בנושא הנחקר.

 המלצות 
במהלך השנים התפתח נוהג שוועדות חקירה מצרפות מסקנות והמלצות בדו"ח הסופי שלהן. המצדדים בעמדה זו טוענים שזהו חלק מתפקידן הציבורי וזו הציפייה הציבורית מהן. אם הוועדה לא תצביע על האחראים ולא תמליץ על סנקציות בהתאם, ייתכן שהציבור לא ימצא טעם בהקמתה, ודו"ח הוועדה ייראה כניסיון טיוח של הממשלה, דבר העלול להעצים את תחושת חוסר האמון של הציבור במערכת השלטונית. ועדת חקירה נתפסת כממלאת תפקיד מוסרי ציבורי ממדרגה ראשונה וכיוצרת אמות מידה אתיות בתרבות הפוליטית.

המתנגדים להגשת מסקנות והמלצות בדוח הסופי של הוועדות טוענים כי תפקידה של הוועדה הוא ביסודו בירור עובדתי בלבד של נושא החקירה. הוועדה היא גוף מקצועי וההמלצות שייכות לתחום הפוליטי וראוי שגוף פוליטי יכריע בהן. קביעת ההמלצות עלולה לפגוע בזווית הראייה הנייטרלית והמקצועית של הוועדה. בצרפה המלצות עלולה הוועדה לנכר חלק מהציבור.

דעות שונות הושמעו בשאלה האם הממשלה חייבת לבצע המלצות של ועדת חקירה ממלכתית. פרופסור יצחק זמיר טען שבהחליטה להקים ועדת חקירה, מסכימה הממשלה מראש למלא אחר מסקנותיה ועל כן הממשלה מחויבת לשקול את ההמלצות לגופן, ורק מקרים נדירים וטעמים יוצאים מן הכלל עשויים להצדיק דחיית ההמלצה. לעומת זאת, אביגדור קלגסבלד טען שהממשלה אינה מחויבת להמלצות של ועדת חקירה כשם שהיא אינה חייבת להקים ועדת חקירה מלכתחילה וכי לוועדת חקירה אין כל עדיפות במומחיות ובמעמד על פני הממשלה בהסקת מסקנות ושלא ראוי שהממשלה תישא באחריות משותפת להחלטות ולפעולות הנכפות עליה.

 ועדות חקירה ממלכתיות בישראל 
מאז נחקק חוק ועדות חקירה בשנת 1968, הוקמו על פיו 16 ועדות חקירה ממלכתיות מכוח החלטת ממשלה, ו-4 ועדות הוקמו על פי חוק מבקר המדינה מכוח החלטת הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת (מסומנות בכוכבית).

משנת 1969 עד שנת 2009 התקיימו בכל עשור 3–5 ועדות חקירה ממלכתיות. בתקופת כהונתו של בנימין נתניהו כראש הממשלה לא הוקמה אף ועדת חקירה. בשנת 2010 מנע נתניהו הקמת ועדת חקירה ממלכתית לאסון הכרמל, ובשנת 2011 ביטל את ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה האחראית על הטיפול בדו"חות ביקורת ממשלתיים, והעביר את הטיפול בדו"חות אלו לאחריות משרד ראש הממשלה, שבפועל בחר שלא ליישם אף הצעה לוועדת חקירה ממלכתית. בתקופת כהונת ממשלת בנט–לפיד הוקמו שתי ועדות חקירה ממלכתיות, לראשונה מאז 2009, לחקירת אירועים שהתרחשו בתקופת הממשלה הקודמת.

הטבלה הבאה מציגה את ועדות החקירה הממלכתיות שהוקמו בישראל.
ועדות חקירה שהוקמו על ידי הממשלה מכוח חוק ועדות חקירהכינוי הוועדה  יו"ר הוועדה  נושא החקירה  תאריך הקמה  תאריך הגשת הדו"ח ועדת זוסמן  יואל זוסמן  הצתת מסגד אל-אקצא 22 באוגוסט 1969  19 בספטמבר 1969 ועדת עציוני  משה עציוני  שמועות בדבר מתן תשלומים לשם הטיית משחקים בליגה הלאומית לכדורגל 13 ביוני 1971  12 בספטמבר 1971 ועדת ויתקון  אלפרד ויתקון  עניין חברת "נתיבי נפט" ושדות הנפט בסיני  14 בנובמבר 1971  14 באפריל 1972 ועדת אגרנט  שמעון אגרנט  נסיבות פריצתה של מלחמת יום הכיפורים  21 בנובמבר 1973  1 באפריל 1974 (דו"ח ביניים),10 ביולי 1974 (דו"ח ביניים),30 בינואר 1975 (דו"ח סופי) ועדת קנת  מרדכי קנת  מצב בתי הכלא בישראל  31 בינואר 1979  10 במאי 1981 ועדת בכור  דוד בכור  חקר רצח ארלוזורוב 14 במרץ 1982  4 ביוני 1985 ועדת כהן  יצחק כהן  האירועים במחנות הפליטים בביירות (סברה ושתילה)  1 בנובמבר 1982  7 בפברואר 1983 ועדת לנדוי  משה לנדוי  שיטות החקירה של שירות הביטחון הכללי בנושא פעילות חבלנית עוינת  31 במאי 1987  30 באוקטובר 1987 ועדת נתניהו  שושנה נתניהו  תפקודה ויעילותה של מערכת הבריאות בישראל  5 ביוני 1988  20 באוגוסט 1990 ועדת שמגר  מאיר שמגר  הטבח במערת המכפלה  פברואר 1994  26 ביוני 1994 ועדת כהן-קדמי יהודה כהן,יעקב קדמי  היעלמות ילדים מבין עולי תימן בשנים 1948–1954 8 בינואר 1995  4 בנובמבר 2001 ועדת שמגר  מאיר שמגר  רצח יצחק רבין  8 בנובמבר 1995  28 במרץ 1996 ועדת אור  תיאודור אור  בירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000  8 בנובמבר 2000  1 בספטמבר 2003 ועדת זיילר ורדימוס זיילר  בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור 29 במאי 2001  14 באוגוסט 2001 (דו"ח ביניים),23 בדצמבר 2003 (דו"ח סופי)ועדת נאור-ברלינרמרים נאור,דבורה ברלינראסון הר מירון27 ביוני 2021  22 בנובמבר 2021 (דו"ח ביניים),6 במרץ 2024 (דו"ח סופי)ועדת גרוניסאשר גרוניסרכש הצוללות וכלי השיט20 בפברואר 2022 ועדות חקירה שהוקמו על ידי הוועדה לביקורת המדינה מכוח חוק מבקר המדינה ועדת בייסקי משה בייסקי  משבר מניות הבנקים 7 בינואר 1985 16 באפריל 1986 ועדת דורנר דליה דורנר  מצבם של ניצולי השואה 20 בינואר 2008  22 ביוני 2008 ועדת בייןדן ביין  ניהול משק המים בישראל 20 באוגוסט 2008  24 במרץ 2010 ועדת מצא אליהו מצא  טיפולן של הרשויות המוסמכות במפוני גוש קטיף וצפון השומרון 23 בפברואר 2009  16 בספטמבר 2009 (דו"ח ביניים),6 ביוני 2010 (דו"ח סופי)

דרישות להקמת ועדת חקירה ממלכתית
ממוזער|שלט הקורא להקמת ועדת חקירה ממלכתית בעצרת מחאה של משפחות החטופים מול שער בגין, תל אביב 15.2.2025 - במהלך מלחמת חרבות ברזל

במקרים רבים הועלתה דרישה להקמת ועדת חקירה ממלכתית. בחלק ממקרים אלו הוגשו עתירות לבג"ץ בדרישה להקמת ועדת חקירה ממלכתית. כל העתירות הללו נדחו בנימוק שלממשלה "שיקול דעת רחב ביותר בסוגיית הקמתן של ועדות חקירה, והתערבות בנושא זה היא חריגה ונדירה ביותר, אם בכלל".

ב-27 ביוני 2024 הוגשה עתירה לבג"ץ בדרישה להקמת ועדת חקירה ממלכתית לאירועי טבח שבעה באוקטובר. סקר שנעשה באוגוסט 2024 מצא שרוב גדול מאד בציבור תומך בהקמת ועדת חקירה ממלכתית לחקירת אירועי שבעה באוקטובר. דיון בעתירה התקיים ב-11 בדצמבר 2024 ובסופו ביקשו השופטים עדכון בעוד 60 יום לגבי דיון בממשלה בנושא.

הצעת חוק פרטית של חברת הכנסת אורית פרקש הכהן ("המחנה הממלכתי"), להקמת ועדת חקירה ממלכתית לבדיקת אירועי 7 באוקטובר, פרוץ מלחמת חרבות ברזל והנסיבות שהובילו אליהם, הורדה מסדר היום של הכנסת עקב התנגדות חברי הכנסת מהקואליציה.

ב-15 באוקטובר 2025, לאחר עסקת החטופים השלישית והפסקת הלחימה, הורה בג"ץ לממשלה לעדכן תוך 30 יום בעניין הקמת ועדה ממלכתית "בעלת סמכויות חקירה נרחבות" לאירועי טבח 7 באוקטובר, זאת לאחר שבמאי באותה שנה החליטה הממשלה כי לא תקום ועדה ממלכתית כל עוד המלחמה נמשכת. בהחלטת השופטים נכתב כי "נוכחנו לדעת שאין מחלוקת אמיתית באשר לעצם הצורך בהקמת ועדה ממלכתית בעלת סמכויות חקירה נרחבות והסמכות לקבוע ממצאים ולגבש המלצות בכל הקשור לאירועי 7 באוקטובר". ב-16 בנובמבר הודיעה הממשלה על החלטתה להקים ועדת חקירה לא ממלכתית לחקירת אירועי טבח 7 באוקטובר. ב-17 בנובמבר נקבע כי ועדת שרים שבראשה יריב לוין, תופקד על בחירות הנושאים שבהן תעסוק ועדת החקירה האחרת. ב-19 בנובמבר הוציא בג"ץ צו על תנאי המורה לממשלה לנמק מדוע לא תוקם ועדת חקירה ממלכתית.; ב-18 בדצמבר פורסם כי נתניהו יעמוד בראש הצוות שיקבע את מנדט ועדת החקירה. בפברואר 2026 הוגשה על ידי ח"כ אריאל קלנר להקמת ועדת חקירה שהממשלה תגדיר את נושאיה. הייעוץ המשפטי של הכנסת הזהיר כי קיום ועדת החקירה המתוארת בהצעת החוק תפגע בעצמאות החקירה וביכולתה להגיע לחקר האמת. 

 ראו גם 
 ועדת חקירה פרלמנטרית
 ועדת בדיקה ממשלתית
 ועדת בירור

 לקריאה נוספת 
  אביגדור קלגסבלד, ועדות חקירה ממלכתיות, הוצאת נבו, 2001
 אביגדור קלגסבלד, מדריך לוועדות חקירה, אוניברסיטת רייכמן וכנרת, זמורה, דביר, 2024
 מוטי גלוסקה, חמישים שנה ויום - מלחמות ישראל במבחן ועדות החקירה, כנרת זמורה דביר, 2025


 קישורים חיצוניים 













 הערות שוליים 

*
*
קטגוריה:ישראל: מינהל ציבורי