מנהל ציבורי

המִנְהָל הציבורי הוא מכלול הארגונים הציבוריים הפועלים במדינה, וככזה הוא פועל בסביבה המכוונת על ידי גופים פוליטיים ובהקשר של עיצוב מדיניות ציבורית.

המנהל הציבורי מתנהל לרוב על פי כללים בירוקרטיים, מעוגן במשפט המנהלי, מאויש וממומן על ידי הציבור (על פי תקציב המדינה) וחשוף לביקורת ציבורית. העובדים משקפים ערכים ונורמות ציבוריות, והתנהגותם מושתתת על מערכת יחסים ממוסדת.

היסטוריה
תחילתו של המנהל הציבורי מוכרת כבר מתרבויות עתיקות כמו מצרים ופרס, בתרבויות אלו הוקם מנהל ציבורי מפותח שעסק בגביית מיסים, באכיפת חוקים ובגיוס וניהול הצבא. הסיבה המרכזית שהובילה להתפתחות מנהל ציבורי דווקא במקומות אלו היא קיומה של חברה הידרולוגית- במדינות אלו ישנו מחסור במים באופן תמידי ובעקבות זאת היו צריכים להקים מנגנון שידע לווסת את המים שישנם בצורה יעילה וחכמה וזה גרם ליצירת ארגונים שונים: מפלגות, אוניברסיטאות, והכנסייה הקתולית כארגון ולא כמוסד דתי. תחילתו של המנהל הציבורי בחברה המודרנית היא בתקופת המהפכה התעשייתית שהובילה לתהליכי עיור, שבעקבותיהם עבר רוב הציבור לערים הגדולות והיה צורך לארגן אותו ואת השירותים הניתנים לו.
מחקר
ייסוד המנהל הציבורי כתחום מחקר נפרד, מיוחס לנשיא ארצות הברית וודרו וילסון, שפעל החל מסוף המאה ה-19 להפריד את המנהל הציבורי מהפוליטיקה על מנת לקדם את עקרון הפרדת הרשויות ולמנוע שחיתות. לדבריו, בעוד המדינאי אמור לעסוק בניסוח המדיניות, איש המנהל הציבורי אמון על הוצאתו לפועל בדרך האופטימלית.

חוקרים מרכזיים נוספים שהשפיעו על התחום הם מקס ובר (שניסח את "המודל הטהור של הבירוקרטיה"), פרדריק וינסלאו טיילור (גישת הניהול המדעי), דאגלס מקגרגור (גישת יחסי אנוש בניהול), הרברט סיימון (בספרו "התנהגות אדמיניסטרטיבית", שהעמיד את קבלת ההחלטות כמהות המנהל הציבורי), צ'ארלס לינדנבלום ("המודל התוספתי"), יחזקאל דרור, צ'סטר ברנרד ועוד.

מבחינים בשלושה סוגים של מנהל ציבורי:

מנהל מסורתי - הקבלה לשירות היא על בסיס קרבה לשלטון. אין יסודות רציונליים מריטוקרטיים של קבלה לשירות או בקידום עובד שרות.
מנהל פריזמטי - מצוי בארצות שהיו תחת משטר קולוניאלי, אשר אימצו לעצמן את כל המרכיבים הנהוגים בממשל המערבי: חוק, חוקה, תקשי"ר (תקנון שירות המדינה), חלוקה למחוזות וכדומה. אך יחד עם זאת שולט במדינות אלו המרכיב המסורתי, והם עורכים שילוב ביניהם.
מנהל מודרני - נמצא במשטרים המערביים. בא לידי ביטוי בשני אופנים, "קריירה פתוחה" (המאפשרת כניסה לכל אחת מרמות הדרגות השונות) - במודל האמריקאי ו"קריירה סגורה" (התקדמות היררכית בארגון)- במודל הבריטי.

לאורך ההיסטוריה דנו בהיבטים השונים של המנהל הציבורי בעיקר הפילוסופים, כחלק מתאוריות ותפיסות לגבי המבנה והמאפיינים הרצויים של המדינה. הלימוד השיטתי של תחום זה בכלים מדעיים מודרניים החל להתפתח בסוף המאה ה-19. כפי שיוסבר בהמשך בהרחבה, עד אמצע המאה ה-20 התבסס עיקר העיסוק המדעי בתחום על גישות נורמטיביות-מרשמיות, שהיתוו דגמים רצויים של מנהל ציבורי כדרך להשגת הטוב החברתי. את הדגם הידוע ביותר בהקשר זה פיתח הסוציולוג הגרמני מקס ובר (Max Weber), והוא משמש למעשה עד ימינו כנקודת ייחוס חשובה לכל לימוד שיטתי של המנהל הציבורי.

ניתן לתאר את הדגם המסורתי של מנהל ציבורי, כפי שהתפתח ונשמר במשך תקופה ארוכה, בצורה הבאה:

· המנהל נמצא תחת שליטתה הפורמלית של המנהיגות הפוליטית (הנבחרים).

· הדגם הרצוי מתבסס על מבנה היררכי של בירוקרטיה רציונלית.

· עובדי המנהל הציבורי הם סגל מנהלי קבוע, נייטרלי ואנונימי (אנונימי במובן זה שאנשיו ודעותיהם הפוליטיות אינם בולטים או אינם מוצגים בפני הציבור).

· המוטיבציה העיקרית של אנשי המנהל הציבורי היא רווחתו של הציבור שהם משרתים.

· אנשי המנהל הציבורי ישרתו כל מפלגה פוליטית שלטת בצורה שווה, ללא קשר לדעותיהם הפוליטיות.

· אנשי המנהל הציבורי לא יתערבו במדיניות ציבורית ולא יעצבו אותה, אלא יישמו מדיניות שיקבעו הפוליטיקאים, נבחרי הציבור.

התפנית המחקרית בתחום המנהל הציבורי החלה בשנות ה-60 של המאה ה-20, עת החלו להשפיע גישות מתחומי כלכלה ומדע המדינה, והמחקר בתחום זה קיבל תנופה משמעותית בעקבות תהליכים כלכליים-חברתיים ואידאולוגיים שהתרחשו במדינות המפותחות – שינויים באופייה של מדינת הרווחה ובתפקידי המדינה באופן כללי, תהליכי גלובליזציה, והתחזקות גישות נאו-ליברליות.

מאפיינים
ארגונים הם מכלולים של תפקידים ולא קבוצות של אנשים, אמנם ברור שצריך אנשים כדי להפעיל את הארגונים הללו אבל ההבדל הוא שארגונים אלו בהבדל ממסגרות אחרות (משפחה),הדגש הוא לא על בני אדם המאיישים את הארגון אלא על הפעילות המתבצעת בארגון.
ארגונים אלו לא נוצרים מתהליכים התפתחותיים טבעיים אלא תוצאה של תכנון מחושב, הם נוצרים מתוך מטרה להפיק מהם תועלות מסוימות והם יפעלו כל עוד יש עניין לקיים אותם.
לארגונים יש ישות מוגדרת שניתנת להבחנה ברורה והם בעלי סימני היכר ברורים.
ארגונים הם בעלי מסגרת קבועה ולא התארגנות ארעית לשם השגת מטרה זמנית משותפת.
מבחינה משפטית ארגון הוא ישות הכפופה לחוק ואחראית בפניו על כל מעשה או מחדל של אנשים החברים בארגון.

בארץ ישראל ובמדינת ישראל
ראשיתו של המנהל הציבורי המודרני בישראל היא בתקופת היישוב היהודי בארץ ישראל. על אף שלא ניתן להתעלם מ-400 שנות השלטון העות'מאני בארץ ישראל, אשר באו לקיצן בשנת 1917, מרבית המוסדות הקשורים במנהל הציבורי התגבשו והתעצבו במתכונת מודרנית בעת שלטון המנדט הבריטי. ב-30 שנות המנדט הפך היישוב היהודי למעין מדינה, שתשתיתה המוסדית, אשר הפעילה סמכויות בלא ריבונות פורמלית, הפכה עם הקמת המדינה לשלד המערכת הפוליטית של מדינת ישראל הריבונית והמנהל הציבורי שלה. התפתחותם של המנהל הציבורי ושל המוסדות הפוליטיים ביישוב היהודי בארץ ישראל התנהלה במקביל להתגבשותו החברתית של היישוב. מפלגות הפועלים שאפו לחזק את השפעתן על חיי היומיום של אנשי היישוב, גם מתוך תפיסת עולם סוציאליסטית. כך, עם הקמתה של המדינה, כפי שנראה בהמשך, לא היה הכרח ליצור יש מאַיִן מוסדות שלטון ופונקציות של מנהל ציבורי, מכיוון שרבים מאלו התקיימו, בתצורה כזו או אחרת, כמוסדות בתקופת היישוב, והם המשיכו לפעול בצורה סדירה גם עם חילופי השלטון – סיום המנדט הבריטי והקמתה של מדינת ישראל. משום כך יכול היה היישוב היהודי להסתגל בלא טלטלה מיוחדת לתמורה שחלה ב-1948, ועובדה זו יצרה יתרון שלו על הרוב הערבי בארץ, שהתקשה להתארגן ולגייס משאבים לקראת עזיבת הבריטים. בהקשר זה, בולטת הקמתה של ההסתדרות בשנת 1920, ארגון שסיפק לאנשי היישוב היהודי שירותים רבים, ובמיוחד שירותי בריאות.

בשנותיה הראשונות התאפיין המנהל הציבורי במדינת ישראל במנהל פריזמטי: היא אימצה דפוסי התנהגות מסורתיים ומודרניים כאחד: מחד, המסגרת הפורמלית מתקופת המנדט הבריטי: חוק, חלוקה למחוזות, בתי משפט, תקשי"ר וכניסה על בסיס מכרז ועוד. מנגד, באו לידי ביטוי קווים פריזמטיים המתבטאים בפורמליזם- פערים בין המוצהר ובין הנעשה בפועל: אף שהקוד האתי מפורסם לציבור, בפועל האתיקה בעייתית, אי-הקפדה מספקת על טוהר המידות, שחיתות, מכרזים מכורים, וחוסר בשוויון הזדמנויות, שהתבטא במינויים פוליטיים על בסיס מפלגתי. ירידת כוחה של ההסתדרות, תהליך ההפרטה החל משנות ה-80 וייעול המשרדים הממשלתיים בישראל, הביאו לפיחות בהשפעת חלק מן המאפיינים הללו.

בשנת 1986 הוקמה ועדת קוברסקי בראשות חיים ראובן קוברסקי ופרופ' יחזקאל דרור, שהכינה תוכנית לרפורמה מבנית בכל רמות המנהל הציבורי בישראל, תוך קריאה לצמצומו. בין היתר סקרה ועדה את נושא המינויים הפוליטיים בישראל. לדבריה, בשנים הראשונות של המדינה היה שירות המדינה נגוע בפוליטיזציה רבה. בשנות השישים והשבעים החל תהליך של הדגשת הממלכתיות בשירות, אך החל מהמהפך של שנת 1977, חלה שוב נסיגה ותופעת המינויים הפוליטיים הגיעה לשיא. כתוצאה ממנה לא המתאימים ביותר ולעיתים לא מתאימים כלל מבחינת כישורים זוכים בתפקיד, כ"שלל" כתוצאה מקרבתם למפלגת השלטון. כמו כן נוצרת התנפחות של המערכת הציבורית כתוצאה מתפקידים מיותרים.

אף שהתוכנית אושרה בממשלה, היא מעולם לא יושמה במלואה. בשנת 1994 הוקם פרויקט המשך בשם "רפורמות משרדים לדוגמה", בראשות דויד דרי ויצחק גלנור, שמטרתו יישום המלצות הוועדה על משרדי ממשלה ספציפיים, הבשלים לקדם רפורמה מעין זו. בסופו של דבר נכשלה גם תוכנית זו, בשל התנגדויות שונות, אף שהמשרדים ביצעו מספר שינויים מקומיים ברוח התוכנית.

בשנת 2013 פורסם דוח ועדת דיין, הוועדה הבין-משרדית לרפורמה בשירות המדינה בראשות נציב שירות המדינה, משה דיין. עיקרי הדוח התמקדו במטרה ברורה: שיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה. לאחר עבודה ממושכת פורטו עיקרי האתגרים בפניהם ניצב המנהל הציבורי בישראל, ונראה כי צעדים אמיתיים ננקטים, לפחות היכן שהדברים אמורים בנציבות שירות המדינה, במשרד ראש הממשלה, ובמשרד האוצר. נכון לפרסום דוח ועדת דיין (נציבות שירות המדינה, 2013), הייתה קיימת אצל רבים ממקבלי ההחלטות בממשל התחושה שקיים יסוד סביר להאמין, כי בניגוד ליוזמות עבר, בסופו של דבר ובסופו של התהליך יישא הניסיון לאמץ את המלצות הוועדה פרי. אולם, נכון לשנת 2022 מקבלי ההחלטות בישראל אינם מקדמים את יישום הרפורמה. עד כה לא נבחר רפורמטור שיחליף את דיין בתפקיד נציב שירות המדינה. בשנת 2020 פרסמו רון צור וניסים כהן מחקר בו תלו את ביצועיה של מדינת ישראל בהתמודדות עם נגיף הקורונה בהיעדר רפורמה במנהל הציבורי.

 משפט עברי 
לאורך הדורות לקהילות יהודיות הייתה מידה מסוימת של אוטונומיה. מתוך התנהלות הקהילות היהודיות וההלכות בנוגע לגופים הקהילתיים ניתן לגזור הלכות הנוגעות למשפט הציבורי, בהתאם למשפט העברי. העיקרון החשוב ביותר הוא שמרשויות ציבוריות נדרשת מידה רבה יותר של הגינות ויושרה, על פי הכלל "ועשית הישר והטוב". לעומת זאת מאחר שהרשות הציבורית אחראית על ניהול כספים ציבוריים, בעוד על היחיד חלה מדי פעם החובה לפעול "לפנים משורת הדין", בכל הנוגע לרשות הציבורית אין חובה כזו, כדי למנוע העדפה של אדם אחד מן הציבור על פני כלל הציבור.

ביטוי נוסף למעמד המיוחד של הרשות הציבורית לעומת המעמד של אדם פרטי במשפט העברי ניתן למצוא באופן שבו מעשים שונים מקבלים משמעות משפטית-הלכתית. לדוגמה, בהודאה של היחיד נדרש שיהיו שני עדים לכך, אך בהודאה של גורם בשם הרשות הציבורית אין דרישה כזו. דוגמה נוספת היא שמעשי קניין רבים הנעשים בשם הציבור תקפים גם במקרים שביחיד אינם תקפיםנחום רקובר "המשפט העברי בפסיקת בתי המשפט בישראל", בהוצאת ספרית המשפט העברי, משרד המשפטים ומורשת המשפט בישראל (תשמ"ט-1988), כרך ראשון עמ' 189-194: התקשרות חוזית של הציבור. אתר דעת.

ראו גם
השירות הציבורי
ועדה ציבורית
בירוקרטיה
ניהול
ניהול מדעי
ארגון
מבנה ארגוני - מונחים
הניהול הציבורי החדש

לקריאה נוספת
 יצחק זמיר, הסמכות המנהלית, נבו הוצאה לאור, 2014-2010.
 ניסים כהן ושלמה מזרחי, מבוא למנהל וניהול ציבורי (כרכים א' + ב'). רעננה: הוצאת האוניברסיטה הפתוחה.

קישורים חיצוניים



 ניסים כהן, יזמי מדיניות ועיצוב מדיניות ציבורית: המקרה של חוק ביטוח בריאות ממלכתי, 2012; ביטחון סוציאלי, 89: 42-5.



הערות שוליים

*
קטגוריה:תחומים במדע המדינה
קטגוריה:מדיניות ציבורית