בג"ץ עמותת שיח חדש נגד שר התשתיות הלאומיות

בג"ץ הקרקעות או בג"ץ הקשת המזרחית ובשמו המלא בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נגד שר התשתיות הלאומיות, הוא פסק דין של בג"ץ בעקבות מספר עתירות שהוגשו על ידי הקשת הדמוקרטית המזרחית וגורמים ואישים נוספים, נגד חוקיותן של מספר החלטות של מועצת מקרקעי ישראל המיטיבות עם קיבוצים ומושבים החוכרים קרקע חקלאית ממינהל מקרקעי ישראל, ומעודדות שינוי ייעוד של קרקע חקלאית לצורכי בנייה. בית המשפט קיבל את העתירות וקבע שהחלטות בטלות.

 ההחלטות שבוטלו 
החלטה 727 של מועצת מקרקעי ישראל שקבעה שבמקרה שקרקע חקלאית מופשרת לבנייה, המושבים והקיבוצים החוכרים את אותה הקרקע ממינהל מקרקעי ישראל, יוכלו לקבל כפיצוי, 27 עד 29 אחוז מהכנסות המינהל משיווק הקרקע המופשרת. זאת, במקום הפיצוי הקבוע בחוזה החכירה למקרה של ביטול החוזה על ידי המינהל.

החלטה 717 קובעת שמושבים וקיבוצים החוכרים קרקע מן המינהל וייעוד הקרקע שונה לתעשייה, יקבלו זכות להקים על הקרקע מפעל ולשלם עליה דמי חכירה מהוונים מופחתים בגובה שבין 16 עד 51 אחוז משוויה האמיתי של הקרקע.

החלטה 737 מאפשרת ליישובים חקלאיים ליזום הפשרה של קרקע חקלאית לבנייה לצורך הרחבת היישוב. הקרקע המופשרת תוחכר על ידי מינהל מקרקעי ישראל רק לאנשים המומלצים על ידי היישוב החקלאי ובדמי חכירה מופחתים העומדים על 22 עד 66 אחוז מערך הקרקע.

 רקע 
עם קום המדינה והקמת מינהל מקרקעי ישראל הוחלט כי קרקעות המדינה לא יהיו מועמדות לקנייה או רכישה אלא יוחכרו ליישובים וקיבוצים בארץ לתקופה של חמישים שנה, כאשר לכל פיסת אדמה שהוחכרה, כנהוג בהסכמים מסוג זה, יש ייעוד. חלק מהקרקעות יועדו לבנייה והרחבת היישובים, וחלקן נועדו לעבודה חקלאית וגידול.

תפיסה זו של הבעלות על הקרקעות עמדה על תילה עד שנות השמונים המאוחרות של המאה העשרים, שבהן קרו כמה תהליכים שהשפיעו על בעלות הקרקעות בארץ. ראשית, הפרנסה מחקלאות הפכה נפוצה פחות ופחות, ודווקא נעשתה קשה יותר. אם לא די בזאת, עקב גדילת הייבוא של תוצרת חקלאית לארץ, החקלאות גם הפכה לפחות נחוצה, ולכן הקיבוצים והמושבים החלו לבקש לשנות את ייעוד הקרקע לשימושים רווחיים יותר. חקלאים אף הקימו מחסנים ומפעלים ללא אישור עקב חוסר הרווחיות של העבודה החקלאית. שנית, החל גל עלייה מברית המועצות, והמדינה נקלעה למצוקת דיור. הפתרון של מינהל מקרקעי ישראל היה פשוט – המינהל ייתן תמריצים לבעלי הקרקעות על מנת שיפשירו את הקרקעות החקלאיות שלא בשימוש ויסבו אותן לצורכי דיור. הסכמי החכירה כללו גם סעיף העוסק במקרים אלו, והוא קבע את הפיצויים שישלם המחכיר לחוכר במקרה שירצה לשנות את ייעוד הקרקע. 

ביולי 1995 קיבלה מועצת מינהל מקרקעי ישראל את החלטה 727, שהמשיכה קו של החלטות קודמות של המינהל, שעיקרן אחד – חוכרי אדמות חקלאיות בחכירה לדורות המתגוררים ביישובים כפריים וקיבוצים יהנו משינוי ייעוד הקרקע למרות שהקרקע לא אינה בבעלותם. החידוש שבהחלטות אלו היה כי על הפשרת הקרקע יקבלו החקלאים אחוזים מערך הקרקע, ולא רק פיצויים כספיים. החלטה 727 קבעה כי החקלאי יקבל פיצוי של כ-30 אחוזים מערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה. ההחלטה נגעה רק לקיבוצים ומושבים, דבר שכביכול הפלה את כלל הציבור שלא נהנה באופן דומה משינוי יעוד של קרקעות בבעלות המדינה. מייד לאחריה התקבלה החלטה 737, שעסקה בהפשרת קרקע לצורך הרחבת היישובים החקלאיים ואפשרה לבני היישוב או מומלצים על פי מועצת היישוב לחכור את האדמות המופשרות במחיר מוזל וללא מכרז.

החלטות אלו עוררו מחלוקת רבה, ובשנת 2001 הגישה הקשת הדמוקרטית המזרחית עתירה לבג"ץ נגד מינהל מקרקעי ישראל, התק"מ, תנועת המושבים ועוד. 

 המשפט 
עתירת עמותת "שיח חדש" (להלן: בג"ץ 244/00 או העתירה) נענתה יחד עם חמש עתירות נוספות, בפני הרכב מורחב של שבעה שופטים: הנשיא אהרן ברק, והשופטים תיאודור אור, אליהו מצא, טובה שטרסברג כהן, דליה דורנר, דורית ביניש, ואילה פרוקצ'יה. העותרים תבעו מתן צו על תנאי וצו ביניים בעניין החלטות מועצת מקרקעי ישראל. העותרים בבג"ץ 244/00 ובבג"ץ 8350/00 (החברה להגנת הטבע נ' מינהל מקרקעי ישראל) טוענים כנגד חוקיות ההחלטות הנ"ל, משתי סיבות עיקריות. הראשונה היא שמועצת מקרקעי ישראל לא רשאית לקבל החלטות אלה, והשנייה היא שתוכן ההחלטות ודרך קביעתן אינם סבירים ומצדיקים ביטולן. שאר העתירות עוסקות בסעיפים מסוימים של ההחלטות, ועל כן קבע השופט תיאודור אור כי עד שתתקבל החלטה בנוגע לתקפות ההחלטות בכללותן לא יהיה דיון בעניינן. אור מציין כי ההחלטות בטלות ולכן אין דיון בשאר העתירות. 

 טענות העותרים 
טענות עמותת "שיח חדש" נוגעות בכל שְלוש ההחלטות שקיבל מינהל מקרקעי ישראל. עיקרן הוא שהחלטות המינהל פוגעות במשאב המקרקעין – לטענתם אחד מהמשאבים היקרים ביותר של הציבור. בנוסף נטען כי ההחלטות הן תוצאה של המשך ההפליה בין המגזר החקלאי למגזר העירוני, כפי שבא לידי ביטוי בחלוקה האי-שוויונית של הקרקע במדינה. לדבריהם, העדפה זו פוגעת באינטרסים החברתיים בישראל, ובפרט באינטרס של המדינה להשתמש במקרקעיה בצורה ראויה, תוך התעלמות משיקולים סוציאליים, כלכליים ואקולוגיים. טענה נוספת היא שמינהל מקרקעי ישראל לא רשאי לקבל החלטות רחבות השפעה בנוגע למשאב ציבורי, ושהחלטות כגון אלה צריכות להיחקק על ידי הגוף המחוקק – הכנסת. העמותה עתרה להוצאת צו ביניים שימנע מימוש עסקאות על פי ההחלטות המדוברות.

עתירת החברה להגנת הטבע מכוונת כנגד החלטות 717 ו-727 בלבד, ואינה עוסקת בהחלטה 737. לטענתה ההחלטות אינן סבירות, משום שהן פוגעות באינטרס של המדינה לשמור על רציפות השטחים הפתוחים בישראל, ולמנוע פגיעה בהם בכלל. לדבריה, על מועצת מקרקעי ישראל להתחשב במדיניות התכנון הישראלית בבואה לקבל החלטות. מדיניות זו שמה דגש על שמירת השטחים הפתוחים ושימור האופי הכפרי של האזורים החקלאיים. עוד טוענת החברה להגנת הטבע כי ההחלטות ממריצות חוכרים להפוך שטחים חקלאיים למיועדים לבנייה, וכך פוגעת באינטרס האמור.

 טענות המשיבים 
המשיבים נחלקו לשתי קבוצות – משיבים פרטיים ומשיבים ממלכתיים. עמדת המושבים והקיבוצים (ה"פרטיים") הייתה כי הקרקע שהוחכרה להם היא במסגרת "חכירה לדורות", שהוא מצב בעל כוח קנייני חזק, ולכן שְלוש ההחלטות רק משקפות את המציאות. הכוונה היא שהפקעת הקרקע הזו דומה להפקעת רכוש פרטי מידי אדם, ולכן יש לשלם פיצויים בגובה כזה. בנוסף, הזכירו היישובים את הקשיים שהם עברו ברכישת הקרקעות, ואמרו כי לאור זאת אין לקרוא את החוזים בדקדקנות כזו. הטענה העיקרית האחרונה של המשיבים הפרטיים הייתה כי אין זה מקומה של הכנסת להתערב בהחלטות של מינהל מקרקעי ישראל.

טענות המשיבים הממלכתיים התבססו על ועדת מילגרום – ועדת חקירה שדנה בשְלוש ההחלטות השנויות במחלוקת. הוועדה קבעה כי ההחלטות שהתקבלו אינן סבירות בעליל, ולכן שר התשתיות ומינהל מקרקעי ישראל נמנעו מלהגיב במשפט.

 פסק הדין 
את פסק הדין קבע השופט תיאודור אור ב-2002, וחתומים עליו עוד שישה שופטים. בג"ץ קבע כי כל ההחלטות הנידונות בטלות ומבוטלות, וכי יש לגבש החלטות חדשות שיסדירו את העניין. עד לקבלת החלטות אלו יישאר צו הביניים שהוציא בג"ץ בשנה הקודמת בתוקפו, כלומר: אין לשנות ייעוד קרקע לפי ההחלטות הנ"ל עד לקבלת החלטות חדשות בעניין.

 השפעה 

בעיני העותרים ותומכיהם, שרבים מהם הם בעלי קרקעות עירוניים, הייתה החלטה זו אמירה של שוויון אל מול האפליה שהייתה מנת חלקם של תושבי עיירות הפיתוח (שגרים גם הם ביישובים קטנים אך מצבם הכלכלי רע בהרבה) רוב ימי המדינה. ההישגים של הקשת הדמוקרטית המזרחית במשפט זה נחשבים לגדולים שבהישגיה אי פעם: הפסיקה עוררה דיון ציבורי נרחב והביאה לידיעת הציבור את נושא האפליה לכאורה לטובת הקיבוצים. בנוסף, במהלך המשפט פנתה הקשת לנשיא בית המשפט העליון אהרן ברק וביקשה ממנו להוציא צו ביניים, שיאסור על הפשרת כל הקרקעות המדוברות עד לקבלת פסיקה בנושא. השופט ברק אישר זאת, ובעצם תוקפה של הפסיקה הוקדם, בדיעבד, כמעט בשנה. הישגה הגדול ביותר של העמותה הוא החלטת בג"ץ. ההחלטה שחיזקה את עמדת הקשת הביאה בדיוק לתוצאות שאנשי העמותה ביקשו להשיג – הקיבוצים והמושבים החקלאיים נאלצו למסור את כל הקרקעות החקלאיות שלהן שלא בשימוש למדינה.

אחד המקרים המפורסמים בהם באה פסיקה זו לידי מימוש הוא המקרה של כפר אברהם. הכפר הוקם צפונית לפתח תקווה בשנת 1934, ובהמשך צורף אל העיר כשכונה, אך אדמותיו החקלאיות עוד נשארו בידי ראשוני המתיישבים ויורשיהם. בשנות השמונים החלה עיריית פתח תקווה לטוות תוכניות לשינוי ייעוד הקרקע, ומינהל מקרקעי ישראל קבע שיחולו על המקום התנאים של החלטה 727. בעקבות פסיקת בג"ץ, היורשים נדרשו למסור את האדמות למדינה גם אם עוד לא הושג הסכם על פיצוי, משמע – ללא תמורה. היורשים עתרו לבג"ץ בבקשה לקבלת פיצויים, כיוון שהם היורשים החוקיים, אך בג"ץ דחה את העתירה, והתושבים נאלצו לברר מה בכל זאת זכויותיהם לגבי הקרקע. לבסוף הם נאלצו למסור את האדמות לידי המדינה. 

במסגרת הדיון הציבורי שהתפתח סביב הפסיקה, נשמעו טענות רבות נגד הקשת הדמוקרטית המזרחית, המאשימות את העמותה ברדיפה אחר הקיבוצים והמושבים. טענות אלו הציתו שוב את הוויכוח בין מזרחים לאשכנזים, כאשר הקיבוצים והמושבים מייצגים את "האשכנזים" ואילו הקשת את "המזרחים". הטענות נגד העתירה גרסו כי הקשת הדמוקרטית המזרחית מנסה לפגוע בקיבוצים עקב רגשות קיפוח מצד האשכנזים, ומטרות העתירה לא קשורות כלל לרעיון הצדק החלוקתי של הקרקעות במדינה, כפי שהציגו העותרים. עוד נטען בדיון כי ייתכן שבמישור המוסרי עמדת הקשת הדמוקרטית צודקת, אך מעשית ההחלטה פוגעת במדינה – מצבן של עיירות הפיתוח לא השתפר כתוצאה מהפסיקה (שכן העיירות לא קיבלו מאומה לטובתן בפסיקה), ואילו מצבם של הקיבוצים רק הורע. ניצחונה של הקשת הדמוקרטית בעתירה הוליד את החלטה 969 שקבעה שעל בעליה של קרקע כזו להחזירה למדינה ללא התניה בהסכם או פיצוי.

במסגרת הדיון הציבורי נטען גם כי הפסיקה גרמה לקיפאון בהפשרת קרקעות חקלאיות לבנייה, ובכך תרמה לעליית מחירי הדירות בישראל ולהחרפת מצוקת הדיור.

ראו גם
 כפר אברהם
 צדק חלוקתי בישראל
נחלה חקלאית

קישורים חיצוניים





ביאורים

הערות שוליים

עמותת שיח חדש
קטגוריה:ישראל: מקרקעין
קטגוריה:ישראל: היסטוריה כלכלית
עמותת שיח חדש
קטגוריה:פסקי דין של בג"ץ בשנת 2002