שלטון החוק

ממוזער|250x250 פיקסלים|מדד דבקות בשלטון החוק לפי מידה ב־2017–2018דו"ח 2017–2018 של ה־World Justice Project 
שלטון החוק הוא עיקרון משטרי ומשפטי, המכפיף את כולם לחוק. המובן הבסיסי של העיקרון הוא שלילי: אין אדם שהוא מעל החוק, לא השליטים, שפעולותיהם כפופות לחוק, ולא השופטים, שפסיקותיהם כפופות לחוק. השלטון במדינה הוא שלטון על ידי החוק ולא על ידי אדם. עקרון ליבה נוסף של שלטון החוק הוא הבטחת גישה שווה לצדק והגנה שווה מפני אפליה. עקרונות הליבה של שלטון החוק חיוניים להבטחת אחריותיות, הגנה על זכויות אדם ושמירה על סדר חברתי.

שלטון החוק הוא מאפיין בסיסי של דמוקרטיה, המבטיח שבתי משפט עצמאיים ואנשי משפט מוסמכים יכולים להגן על זכויות הפרט ולשמש כבלם לפעולות הרשויות הפוליטיות הפרדת רשויות ועצמאות הרשות השופטת מהווים מרכיב חיוני של שלטון החוק.

עקרון שלטון החוק מצמצם את שיקול הדעת של השלטון, כך שהאזרח מוגן מפני שיקול דעת ויישום שרירותיים. 

העיקרון דומה ואולי אף זהה לפי מובנים מסוימים לעקרון החוקיות, שכן משמעותו מתן סמכות לרשות מדינית לפעול רק לפי החוק.

העיקרון מיושם במשפט הקונטיננטלי בדמות ה־ ("מדינת הצדק" או "מדינת החוק").

 עקרונות שלטון החוק 
 שוויון בפני החוק 
העיקרון של שוויון בפני החוק מהווה אבן יסוד של שלטון החוק. על פי עיקרון זה כל הפרטים כפופים לחוק וזוכים להגנה שווה על פיו, ללא קשר למעמד, מוצא, מגדר, גזע, דת או כל מאפיין אחר. איש אינו מעל החוק, לרבות מחוקקים, פקידי ממשלה ושופטים. השוויון בפני החוק מבטיח גישה שווה לצדק והגנה שווה מפני אפליה.

 הפרדת רשויות 
הפרדת הרשויות היא מרכיב מבני חיוני של שלטון החוק, שמטרתו למנוע עריצות ולהבטיח שהכוח מחולק ומאוזן. החלוקה לשלוש רשויות נפרדות - מחוקקת, מבצעת ושופטת מאפשרת להגביל את ריכוז הכוח ולהבטיח איזונים ובלמים. כל רשות פועלת באופן עצמאי, אך קיימת חפיפה מסוימת באחריות היוצרת תחרות ומתח שמטרתם להוות מנגנון הגנה. הפרדת הרשויות מונעת מצב שבו רשות אחת ממלאת את תפקידיה העיקריים של רשות אחרת ומונעת הצטברות כוח בישות אחת.

 עצמאות הרשות השופטת 
עצמאות הרשות השופטת היא אבן יסוד של הדמוקרטיה ושלטון החוק. עצמאות הרשות השופטת חיונית לשמירה על שלטון החוק בכך שהיא מבטיחה כי סכסוכים משפטיים יוכרעו באופן הוגן ובלתי משוחד, ללא חשש מנקמה או השפעה בלתי ראויה. עצמאות מערכת המשפט מגנה מפני השפעה בלתי ראויה מצד הרשות המבצעת, המחוקקת, אינטרסים פרטיים או מפלגתיים ומבטיחה משפטים הוגנים ושמירה על זכויות חוקתיות.

 המובנים השונים לשלטון החוק 
 המובן הפורמלי 
המובן הבסיסי של שלטון החוק הוא פורמלי – על האזרחים וכן על הממשל לציית לחוק, ואין מישהו שיכול להציב עצמו מעל החוק. קיימת מחלוקת לגבי מוסריות החובה לציית לחוק. כלומר האם מעבר לתוכן החיובי של החוק, יש משמעות בעלת משקל מוסרי לעצם הציות לחוק. במערכת המשפט הישראלית, היטיב לתאר זאת שופט בית המשפט העליון, אלכס שטיין: .

בדיאלוג קריטון עומד סוקרטס על חובתו לציית לחוק, ולהישאר בכלא עד הוצאתו להורג, ונותן לכך מספר צידוקים: חובת הכרת הטוב כלפי החוק, חובה לכבד הסכם בלתי כתוב בינו לבין מדינת אתונה, שהוא יציית לחוקיה, וכן אחריות לכך שהפרת החוק עלולה להוביל לאנרכיה. צידוקים אלה זכו לביקורות רבות, בטענה שהם לא נכונים עובדתית או שהם אינם רצויים.

הצדקה רווחת ומקובלת יותר כיום לחובת הציות לחוק היא של ה.ל.א. הארט, לפיה ההגינות כלפי אלה שמצייתים לחוק ומאפשרים את קיומו יוצרת חובה מוסרית לציית לחוק.

 המובן המוסדי 
יצחק זמיר טוען שאחד מהמובנים של שלטון החוק הוא המובן המוסדי. הליך קבלת החוק צריך להיות על־ידי מוסד הנבחר בבחירות דמוקרטיות, הקובע כללים גם לשלטון עצמו. המובן המוסדי לא קובע דבר לגבי מוסריות החוק, וחוק לא צודק, עושק או מדכא עשוי להתאים למובן המוסדי של שלטון החוק.

 המובן האינסטרומנטלי 
לפי יוסף רז, שלטון החוק הוא עיקרון שאינו קשור להליך קבלתו של החוק או לתוכנו, אלא למערכת החוק עצמה. מטרת החוק היא להכווין התנהגות, וככל שהחוק מתאים יותר לעקרון שלטון החוק הוא מצליח למלא ייעוד זה בצורה מיטבית. המאפיינים של חוק שמתאים לעקרון שלטון החוק הם שהוא כללי, יציב באופן יחסי, וכן נמנע מתחולה רטרואקטיבית. מערכת חוק שתואמת את עקרון שלטון החוק נדרשת לאפשר עצמאות לרשות השופטת, כדי להקל עליה להשליט את החוק על הכל. לפי מובן זה שלטון החוק אינו בעל תוכן חיובי או מוסרי כשלעצמו, אלא רק מאפשר לחוק להכווין התנהגות בצורה מיטבית ובמקביל להעניק לאזרחים המצייתים לחוק ודאות, חירות וכבוד. רז מדמה את היחס בין התאמת החוק לעקרון שלטון ליחס בין סכין לחדות שלה. כשם שסכין יכולה לשמש למטרות רעות, כך גם התאמה כזאת. זה לא אומר שהחדות אינה יתרון, שכן חדות הסכין היא תכונה אינהרנטית של סכינים. וסכין טובה, היא בראש ובראשונה סכין חדה. באופן דומה, התאמה לשלטון החוק היא ערך אינהרנטי של חוקים, וכן הערך החשוב ביותר שלהם.

מובן זה, לפי רז, הוא המשמעות הבלעדית של עקרון שלטון החוק. אהרון ברק מתייחס גם הוא למובן זה ומכנה אותו ההיבט היוריספרודנטלי.

 המובן המהותי 
הגדרות מודרניות נוטות לעבר תפיסה מהותית ומרחיבה יותר של שלטון החוק, הכוללת גם התחייבויות מהותיות. לפי המובנים הבסיסיים יותר שלטון החוק מחייב שהדברים יפעלו לפי חוק (המובן הפורמלי), שהחוקים יתקבלו בהליך חוקי (המובן המוסדי) ושהמערכת תפעל בצורה יעילה ומיטבית (המובן האינסטרומנטלי), אך אין שום הגבלה לתוכן של החוקים. הבנה זאת עוררה אי־נוחות בקרב מלומדים רבים שרצו לראות בשלטון החוק עיקרון בעל משמעות מוסרית:

לפי מובן זה, שלטון החוק אינו עוסק רק באופן ניהול הקהילה אלא גם מבטא ערכים ידועים, הוגנים וחופשיים, המאפיינים דמוקרטיות ליברליות. נקודת המוצא של שלטון החוק במובן המהותי היא שהחוק צריך להגן על הזכויות והאינטרסים של האזרחים. לגישה זאת שותפים משפטנים רבים כמו יצחק זמיר ואהרן ברק.

את המובן המהותי של שלטון החוק מכנה יוסף רז שלטון החוק הטוב. לדעתו מדובר בטעות, כיוון ששלטון החוק הוא עיקרון שרק מאפשר לכלי של מערכת משפט לפעול בצורה טובה יותר. הבלבול בין "שלטון החוק" לבין "שלטון החוק הטוב" מטשטש את היתרונות הגלומים בעיקרון הבסיסי:

ליאון שלף טוען כי המושג "שלטון החוק" עונה רק על המובן הפורמלי של מושג המקור האנגלי "Rule of law", את המושג "מרות המשפט" המדגיש את שלטון החוק המהותי. 

 מאפייני שלטון החוק 
לון פולר  מנה שמונה מאפיינים לחוק, שבלעדי כל אחד מהם לא יהיה מוסרי (ובלי חלקם אף בלתי אפשרי) לדרוש ציות לחוק:

 כלליות – תחולת החוק על האזרחים כולם וללא אפליה בין אזרחים שונים.
 פומביות – החובה לפרסם את החוק. אם החוק לא ידוע אז אי אפשר לתבוע עליו שוויון.
 פרוספקטיביות – צריך לצפות לעתיד, בניגוד לרטרואקטיביות. כלומר, לא להטיל סנקציה בגין פעולה שנאסרה רק לאחר ביצועה.
 בהירות – על החוק להיות מנוסח היטב, ברור בהוראותיו ובאופן חד־משמעי.
 היעדר סתירות – אל לחוק לסתור עצמו.
 ישִׂימוּת – החוק לא יכול לדרוש את הבלתי־אפשרי.
 עקביות/קביעות – הימנעות משינוי חוקים בתדירות גבוהה.
 התאמה בין הכלל המוצהר בחוק לפעילות הרשויות.

בנוסף לכך נדרשת עצמאות הרשות השופטת. למשל, אם הפרט רוצה לתבוע את המדינה, חייבת הרשות השופטת שלא להיות תלויה ברשויות האחרות, כדי שתוכל לבקר את המדינה ללא משוא פנים. עם זאת, חובה על הרשות השופטת לנהוג בצניעות שיפוטית בבואה לפרש את לשון החוק ולפסוק לפיו (שלטון החוק, ולא שלטון השופט).

 שלטון החוק במחוקק 
השופט משה זילברג טבע את הביטוי "שלטון החוק במחוקק", שמדגיש את הכפיפות של יוצרי החוק בעצמם לחוקים. עיקרון זה מעוגן, לפי זילברג, במעשה התלמודי תנורו של עכנאי: במסגרת מחלוקת בין רבי אליעזר לחכמים יצאה בת קול והכריזה שהלכה כרבי אליעזר. אמנם, חכמים לא קיבלו הכרעה שמימית זאת, כיוון שההכרעה בשאלות הלכתיות מסורה על פי התורה להכרעת הרוב, ואפילו לאלוהים בעצמו אין סמכות לשנות את הכללים, וכלשונו של רבי יהושע: . מכאן נובע שגם המחוקק בעצמו כפוף להוראות החוק, ואף לפירוש שניתן להם בידי מי שמוסמכים לכך – בית המשפט.

 איומים על שלטון החוק 
 שחיקה ממשלתית של שלטון החוק 
המגמות העכשוויות בעולם מעידות על עלייה בפופוליזם ובסמכותנות.עליה זו מובילה לירידה משמעותית בשלטון החוק, במיוחד במדינות עם מסורות חלשות של שלטון החוק. דוגמאות ממדינות שונות ממחישות מגמה זו.מורשת חזקה של שלטון החוק לפני עלייתם של ממשלות פופוליסטיות מספקת חוסן מוסדי רב יותר מפני השפעותיהם השליליות. הן הפופוליזם והן הסמכותנות נוטים לרכז כוח בידי הרשות המבצעת, ובכך להחליש את יכולתן של הרשות המחוקקת והשופטת לספק פיקוח. מנהיגים סמכותניים משתמשים לרעה בכוחם כדי לבטל איזונים ובלמים לצורך רווח אישי או כדי לפגוע ביריבים פוליטיים. היחלשות האיזונים והבלמים הוא מאפיין של ירידה בשלטון החוק. השימוש לרעה בכוח שלטוני או בשחיתות שלטונית פוגע בשלטון החוק ובממשל הוגן.

עצמאות הרשות השופטת מהווה את אחד מעקרונות הליבה של שלטון החוק וערעורו מהווה פגיעה בעיקרון זה. על פי דו"ח ה-freedom house לשנת 2025 מנהיגים נבחרים משתמשים יותר ויותר בשלוש טקטיקות מרכזיות כדי להחליש את עצמאות הרשות השופטת ובכך לפגוע בשלטון החוק - השתלטות על אופן הטלת המשמעת על שופטים, שינוי סמכות הפיקוח השיפוטי ושליטה במינוי שופטים:

עצמאות מערכת המשפט מתערערת דרך התערבות הרשות המבצעת בהליכים משפטיים, לרבות הפעלת לחץ על שופטים או התעלמות מנורמות משפטיות. מאמצים חקיקתיים לצמצם את סמכות השיפוט או סמכויות בתי המשפט יכולים להחליש את יכולתה של הרשות השופטת לבקר את כוח הממשלה. מאמצים להשפיע על מינוי שופטים על בסיס שייכות פוליטית או אידאולוגיה עלולים להוביל לרשות שופטת מוטה שפחות סביר שתפעל כבלם עצמאי על רשויות הממשלה האחרות.

ערעור עצמאות הרשות השופטת על ידי הממשלה יכול להיעשות גם באמצעות איומים, התקפות אישיות וקריאות להדחת שופטים בעקבות פסיקות נגד הממשלה, היוצרים אווירת פחד והפחדה.

פגיעה בשלטון החוק מצד הממשלה יכולה להיווצר גם על ידי התעלמות מהחלטות בית המשפט ומחוקים קיימים. פגיעה נוספת יכולה להיווצר על ידי חקיקת חוקים שמפלים קבוצות ספציפיות חקיקה הפוגעת בזכויות אדם בסיסיות. חקיקה כזו מפרה את העיקרון הבסיסי של שלטון החוק - שוויון בפני החוק ופוגעת בזכויות האדם.

 פעולות של גורמים שאינם ממשלתיים 
שחקנים שאינם מדינתיים, לרבות יחידים, תאגידים, ארגונים לא ממשלתיים, קבוצות חמושות וארגוני פשיעה, עלולים לערער את שלטון החוק.

השימוש בפלטפורמות דיגיטליות לצורך הפצת מידע כוזב עלול לערער את האמון במוסדות המדינה ולפגוע בשלטון החוק.העידן הדיגיטלי הגביר את הפצת המידע הכוזב, ומקשה על האזרחים להבחין בין אמת לשקר, ובכך שוחק את אמונם במקורות מידע מהימנים, החיוניים לדמוקרטיה מתפקדת ולציות לשלטון החוק. הקצנת השיח הציבורי וערעור הלגיטימיות של מערכות אכיפת החוק מאיים אף הוא על שלטון החוק.

 בתרבות 

בתרבות הפופולרית מקובל להשתמש במטבע הלשון "שלטון הצחוק" להתבדחות על כשלים במערכת החוק והמשפט בישראל.

 ראו גם 
 דמוקרטיה ליברלית
 עקרון החוקיות
 "אי ידיעת החוק אינה פוטרת" (בלטינית: )
 שלטון הרוב

לקריאה נוספת

 נחום רקובר, שלטון החוק בישראל, ספריית המשפט העברי, 1989.
 יצחק זמיר, בית המשפט העליון, הוצאת שוקן, 2022, הפרק "שלטון החוק", עמ' 39–43.






קישורים חיצוניים






 הערות שוליים 

קטגוריה:ממשל ומדיניות
קטגוריה:משפט חוקתי
קטגוריה:משפט מנהלי
קטגוריה:מושגים פוליטיים
la:Regnum legis