Byrokratia

Byrokratia ( + ) tarkoittaa organisaation muotoa, joka on monimutkainen ja eriytynyt, jolla on määritellyt säännöt ja menettelytavat, ja joka toimii hierarkkisen auktoriteetin komento- ja valvontajärjestelmän alaisuudessa.

Byrokratiaa esitetään usein samaksi asiaksi kuin virkavalta. Sanaa ”byrokratia” käytetään usein kielteisessä merkityksessä (esimerkiksi ”turhaa byrokratiaa”).

Historia
Sana byrokratia tuli käyttöön hieman ennen Ranskan vallankumousta (1789) ja levisi pian muihin maihin. Termi ”byrokratia” on alkujaan ranskalainen. Se koostuu ranskan kielen sanasta bureau – kansi tai toimisto – ja kreikan kielen sanasta kratos – tarkoittaen hallita tai poliitista voimaa.

Byrokratiaa on kuitenkin ollut jo antiikin aikana. Keskiajalla Bysantin valtakuntaan muodostui keskitetty byrokraattinen hallinto, jossa korkeat virat periytyivät sukuaatelin piirissä. Jo 900-luvulla maassa oli yli 900 tärkeää virka-arvoa. Tämä bysantinismi on laventunut merkitsemään yleisesti muototarkkaa ja seremoniallista byrokratian viidakkoa.

Weberin byrokratiamalli
Max Weber esitti byrokratian ideaalimallin vuonna 1922 postuumisti julkaistussa käsikirjoituskokoelmassaan Wirtschaft und Gesellschaft.Jukka Gronow: Weberin taloussosiologia

 Byrokratia saa auktoriteettinsa lain kautta. Byrokratia ei perustu perinteisiin eikä henkilökohtaisiin auktoriteetin muotoihin, vaan se perustuu oikeudellis-rationaaliseen auktoriteettiin, joka määrittelee organisaation toimivallan perustan ja sen toimintamenettelyt.
 Byrokratiassa on eriytettyjä toimistoja tai yksiköitä, joilla on erikoistunut osaaminen ja toimivaltuudet.  Näin byrokratia pystyy hyödyntämään teknistä osaamista ongelmien tiettyjen osa-alueiden käsittelyssä. Toisaalta voi syntyä tehtävien koordinoinnin vaikeuksia sekä ristiriitaisia näkemyksiä siitä, mikä tehtävä on tai miten ongelma tulisi määritellä.
 Byrokratiaa luonnehtii sisäinen hierarkkinen auktoriteettijärjestelmä, jonka avulla voidaan yhdistää byrokratian erilliset osat osaksi yhtenäistä koordinointijärjestelmää. Tämän onnistumisen edellytyksiä ovat johtajuus, joka saa tuen kaikilta organisaation erillisiltä toimistoilta ja yksiköiltä, johdon selkeä tavoite, sekä huolelliset arvioinnit toteutettavista keinoista tavoitteiden saavuttamiseksi.
 Byrokratian sisäisiä toimintoja ohjaavat säännöt ja menettelytavat. Toistuvien asioiden käsittelemiseksi byrokratialla on muisti ja joukko käytäntöjä, jotka sitovat byrokratian oikeudellis-rationaaliseen auktoriteettijärjestelmään. Tämä ”arkisto” tarjoaa ennakkotapauksia ja luo vakioituja toimintatapoja, joiden avulla byrokratiat voivat kehittyä taitavammiksi vastaamaan ongelmiin. Mitä epäselvempi tai monitahoisempi ongelma on, sitä monimutkaisempi on byrokraattisen organisaation sisäinen lajitteluprosessi, ja sitä todennäköisemmin ongelmat tunnistetaan ja määritellään tavoilla, jotka heijastavat byrokraattisten organisaatioiden monimutkaista eriytymistä.
 Byrokratialle on tyypillistä kokopäiväisten virkamiesten joukko. Valtion virkamiehet edustavat hallituksen organisaatioiden jatkuvuutta, niiden tehtäviä ja toimintoja sekä aiempia, jatkuvia sitoumuksia. Yksityisissä yrityksissä ja muissa organisaatioissa kokopäiväiset johtajat ja alaiset hoitavat organisaation perustoimintoja, neuvottelevat sen ulkoisessa toimintaympäristössä sekä organisoivat sen tuotanto- ja markkinointitoiminnot.

Ideaalimallilla Weber ei tarkoittanut mielestään parasta mahdollista organisaatiota, vaan puhdasta byrokraattista mallia (vertaa ideaoppi). Ideaalisella byrokratialla hän tarkoitti hallintomallia, jossa ihmiset tekevät töitä selkeän ohjeistuksen alaisena ja jossa työntekijöiden valta perustuu heidän ammattitaitoonsa ja asemaansa eikä ole henkilökohtainen ominaisuus. Päätökset byrokraattisessa organisaatiossa tehdään sääntöjen perusteella ja persoonattomasti, jotta päästäisiin eroon suosimisongelmista, kuten nepotismista. Byrokraattisen organisaation tarkoitus on toimia rationaalisesti ja laskelmoidusti organisaation johdon asettamien tavoitteiden toteuttamiseksi.Watson 1980

Vaikka Weberin esittämä malli kuuluu johtamisen opintojen perusteisiin, hän ei kuitenkaan tarkoittanut omaa malliaan esikuvaksi eikä hän kirjoittanut teostaan liikkeenjohdon tutkijoille. Weberin tarkoitus oli kuvata länsimaiden rationalisoitumisen prosessia. Tämän prosessin yksi osa oli byrokraattisen vallan lisääntyminen karismaattisen vallan kustannuksella, jossa valta oli henkilökohtainen ominaisuus ja säännöt olivat ad hoc -sääntöjä. Weber oli myös hyvin tietoinen ”seurauksien paradoksista”, jonka mukaan keinot usein estävät tavoitteiden toteutumisen. Esimerkiksi tiettyyn pisteeseen asti säännöt auttavat organisaatiota toimimaan, mutta sääntöjen aiheuttamaan paperisotaan voi myös hukkua, ja säännöillä on tapana lannistaa työntekijöiden oma-aloitteisuutta.

 Byrokratia kapitalismin edellytyksenä 
Vaikka byrokratia käsitetäänkin nykyisin kielteisenä asiana, Weber piti byrokratiaa teknisesti taitavimpana ja tehokkaimpana organisaation muotona. Weberin mukaan byrokraattinen organisaatio oli välttämätön edellytys kapitalismin nousulle, joka perustui taloudelliseen tehokkuuteen. Yritykset ja muut liiketoiminnan muodot tarvitsevat laillisesti perusteltuja sääntöjä kapitalistisessa järjestelmässä. Persoonaton auktoriteetti on keskeinen osa rationaalis-oikeudellista järjestelmää, ja byrokratia on sen ruumiillistuma. Byrokratian keskeiset piirteet mahdollistavat Weberin mukaan suuren tehokkuuden sekä työpanoksen taloudellisuuden ja asiantuntemuksen. Toisaalta ne johtavat myös koordinointiongelmiin.

 Käytäntö nykyisin 
Lähes kaikissa organisaatioissa nykyään on byrokraattisen, rationaalisen organisoitumisen piirteitä ja tavoitteita. Työnjohto on usein hierarkkista ja tavoitteiden asettaminen tehdään hierarkian huipulla. Organisaatioissa toimitaan sääntöjen mukaan, ja esimerkiksi sosiaalietuuksien käsittely perustuu hyvinkin tarkkoihin sääntöihin, joiden tarkoitus on taata kansalaisten tasavertainen kohtelu. On myös helppo huomata, että organisaatiot eivät oikeastaan koskaan ole ideaalimallin mukaisia. Tämä voi olla sekä etu – kuten edellä on esimerkissä kuvattu – että haitta esimerkiksi silloin, kun asema organisaatiossa ei perustukaan osaamiseen.

Käytännössä organisaatioissa painitaan yleensä sen ongelman kanssa, miten itsenäisesti tai sääntöjä noudattaen työntekijät työtään tekevät. Yleensä vakaassa ympäristössä toimivat organisaatiot noudattavat byrokratian sääntöjä tiukemmin kuin turbulentissa ympäristössä olevat organisaatiot, jotka tavoittelevat organisaation joustavuudesta kykyä sopeutua muuttuvaan ympäristöön.

 Patologiat 
Byrokratialla on etujensa ohella myös sisäisiä patologioita, jotka johtuvat järjestelmän sisäisistä ristiriidoista. Byrokratialla on lisäksi ulkoisia patologioita, jotka johtuvat byrokratioiden suhteesta ympäristöönsä.

Byrokratian sisäisiä patologoita ovat esimerkiksi:

 Byrokratiasta voi puuttua myötätuntoa, empatiaa ja tapauskohtaista oikeudenmukaisuutta. Byrokratiaa kutsutaankin usein ”kasvottomaksi”, ”nimettömäksi” ja ”tunteettomaksi”, ja byrokraattisia päätöksiä arkijärjen vastaisiksi. Tämä johtuu siitä, että byrokratiaa eivät ohjaa henkilösuhteet vaan laki, millä pyritään estämään joidenkin suosiminen toisten kustannuksella.
 Byrokratian hierarkkinen järjestelmä voi rajoittaa ja tukahduttaa organisaation kyvyn sopeutua ongelmiin sekä rohkaista ylivarovaisuuten hierarkian alimmilla tasoilla.
 Kukin yksikkö voi alkaa nähdä ongelmat rajoitetusti vain omasta erikoistuneesta näkökulmastaan käsin.
 Byrokratiassa nojataan usein ennakkotapauksiin, koska se tuo jatkuvuutta ja säästää vaivaa. Se voi kuitenkin johtaa liialliseen konservatiivisuuteen ja menneisyyden käytäntöihin.
 Byrokraattien henkilökohtaiset intressit voivat olla ristiriidassa yleisen hyvinvoinnin kanssa. Byrokraatille on eduksi, jos hänen oma organisaationsa saama rahoitus kasvaa. Toisaalta uuden teknologian käyttöönotto voi uhata vanhentuneen koulutuksen saaneen byrokraatin asemaa. Tämä voi johtaa vastarintaan uuden teknologian käyttöönottoa vastaan.

Byrokratian ulkoisia patologioita ovat esimerkiksi kysymykset byrokratioiden vastuuvelvollisuudesta ja siihen liittyvästä puolueettomuuden, poliittisen itsenäisyyden, responsiivisuuden ja oikeudenmukaisuuden rajanvedosta ja tasapainosta, byrokratioiden harjoittaman sääntelyn tuomasta yritysten kulujen ja sitä kautta kuluttajahintojen kasvusta, sekä tehokkuuteen rohkaisevien houkuttimien puutteesta.

Mittaus ja kansainvälinen vertailu
Byrokratian määrää on pyritty mittaamaan ja vertailemaan esimerkiksi tutkimalla yritysten verojensa selvittelyyn käyttämää aikaa.

Maailmanpankin mukaan ihmiset käyttävät byrokratiaan koko maailmassa keskimäärin lähes 425 tuntia vuodessa. Pienimmällä ajankululla ihmiset selviävät Hongkongissa, jossa aikaa vuonna 2019 kului 34,5 tuntia. Suomessa aikaa kului 90 tuntia vuodessa.

 Katso myös 
 Vallanjako-oppi
 Byrokratialoukku

 Lähteet 
  Weberin byrokratiakäsite-osion lähde

 Viitteet 

 Kirjallisuutta 
 Vartola, Juha: "Byrokratia modernin hallinnan muotona", Teoksessa Karppi Ilari & Sinervo Lotta-Maria (toim.) Governance: uuden hallintatavan jäsentyminen. Tampere: Tampereen yliopisto. Kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunta. Hallintotieteiden keskus, ss. 13-43, 2009. . Viitattu 1.6.2016.

 Aiheesta muualla 



Luokka:Seulonnan keskeiset artikkelit
*