Hea haldus vs halb mälu: Euroopa Komisjoni juhtumi õppetunnid EÜKo T-36/23 näitel

Sissejuhatus 

Ajakirjanik Matina Stevi, ajalehe The New York Times esindaja, esitas 2022. aastal mais Euroopa Komisjonile taotluse tutvuda tekstisõnumitega, mida komisjoni president ja ravimifirma Pfizer tegevjuht olid vahetanud ajavahemikus 1. jaanuarist 2021 kuni 11. maini 2022. Taotluse eesmärk oli saada teavet läbirääkimiste kohta, mis puudutasid COVID-19 vaktsiini ostu-müügi lepinguid. Euroopa Komisjon ei andnud vastust seaduses ettenähtud tähtaja jooksul, mistõttu Stevi esitas kordusavalduse. 2022. aasta novembris teatas komisjon, et tal ei ole ühtegi dokumenti, mis vastaks taotluses kirjeldatud kriteeriumidele, põhjendades seda asjaoluga, et selliseid tekstisõnumeid ei olnud registreeritud ametlike dokumentidena ega säilitatud tema valduses.

Matina Stevi ja The New York Times esitasid hagi Euroopa Kohtusse, taotledes Euroopa Komisjoni otsuse tühistamist. Hagejad väitsid, et komisjoni põhjendused olid ebapiisavad ning institutsioon ei olnud läbi viinud piisavat otsingut taotletud sõnumite leidmiseks. Kaebajad viitasid ka varasematele ajakirjanduslikele allikatele ja avalikele intervjuudele, mis kinnitasid, et Euroopa Komisjoni president ja Pfizeri tegevjuht olid tegelikult sõnumeid vahetanud.

 Hagi pooled 

Hagejad
 Matina Stevi (Brüssel, Belgia) – Euroopa Liidu kodanik;
 The New York Times Company (New York, Ameerika Ühendriigid);
 Esindajad: advokaadid B. Kloostra ja P.-J. Schüller.

Kostja
 Euroopa Komisjon;
 Esindajad: P. Stancanelli, A. Spina ja M. Burón Pérez.

 Euroopa Liidu õigusaktid, mida lahendis käsitleti 

 Euroopa Liidu Toimimise Lepingu (ELTL) artikkel 263 – alus Üldkohtusse pöördumiseks;
 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1049/2001 põhjendused 4 ja 11 ning artikkel 1 ja rakendussätete artikkel 4 – dokumentidega tutvumise alus;
 Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 41 – õigus heale haldusele;
 Euroopa Komisjoni otsus (EL) 2021/2121 – dokumendihalduse ja arhiivide kohta.

 Kronoloogia 

 25.04.2021 – hageja Matina Stevi intervjueeris Euroopa Komisjoni presidenti ja Pfizeri tegevjuhti, kes kinnitasid, et olid vahetanud sõnumeid vaktsiinide tarnelepingu osas.
 28.04.2021 – The New York Times avaldas artikli, mis tugines intervjuule ja paljastas, et sõnumeid oli vahetatud.
 11.05.2022 – esitati Euroopa Komisjonile taotlus (määruse nr 1049/2001 alusel) tutvuda sõnumitega, mida vahetasid Komisjoni president ja Pfizeri tegevjuht.
 28.06.2022 – komisjon ei vastanud tähtajaks, hageja esitas kordustaotluse.
 20.07.2022 – komisjon teatas, et dokumente ei ole ja taotlust ei rahuldata.
 09.08.2022 – esitati kordustaotlus dokumentidega tutvumiseks.
 31.08.2022 – komisjon pikendas vastamise tähtaega kuni 21.09.2022.
 16.11.2022 – komisjon andis otsuse C(2022) 8371 (final), märkides, et dokumente ei ole olemas.
 25.01.2023 – esitati hagi Üldkohtusse (suurkoda).
 15.11.2024 – toimus Üldkohtu istung.
 14.05.2025 – Üldkohus tegi otsuse.

 Hageja põhjendused hagi alustamisel 

Esimene väide  

Euroopa Komisjon rikkus Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 1049/2001, täpsemalt selle artikli 3 lõiget 1, ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 11. Rikkumine seisnes selles, et Komisjon tugines õigusvälisele argumendile, viidates komisjoni otsuse (EL) 2021/2121 artikli 7 lõikele 1, ning eiras õigusvastaselt määruse nr 1049/2001 artikli 3 punkti a, kui asus seisukohale, et registreerimata tekstisõnumid ei kuulu määruse kohaldamisalasse. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 11 kaitstud põhiõigust saada teavet rikutakse ka juhul, kui jäetakse taotletud teabele kohaldamata määruse nr 1049/2001 artikli 3 punkt a.

Teine väide  

Euroopa Komisjon rikkus määruse nr 1049/2001 artikli 2 lõiget 3. Rikkumine seisnes selles, et Komisjon tugines õigusvälisele argumendile, viidates komisjoni otsuse (EL) 2021/2121 artikli 7 lõikele 1, ning eiras õigusvastaselt määruse artikli 2 lõiget 3, kui asus seisukohale, et registreerimata tekstisõnumid ei ole komisjoni dokumendid määruse tähenduses ja/või tõlgendas artiklit 2 lõiget 3 viisil, mis viis järelduseni, et Komisjonil ei ole taotletud teavet.

Kolmas väide  

Euroopa Komisjon rikkus hea halduse põhimõtet ning põhjendamiskohustustPõhjendamiskohustus tähendab kohustust selgitada ja põhjendada haldusakti, otsuse või menetlustoimingu aluseks olevad kaalutlused ja faktid. See on oluline õiguspõhimõte nii Eesti kui ka Euroopa õiguses. Põhjendamiskohustus tuleneb hea halduse põhimõttest (vt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 41).. Rikkumine seisnes selles, et Komisjon oma otsuses (keeldudes dokumentidega tutvumise võimaldamisest) ei esitanud õiguslikke põhjendusi, vaid märkis üksnes, et „taotletud teavet ei ole“. Kuna hageja tõendas, et Komisjonil pidid taotletavad dokumendid olemas olema, tekkis vastuoluline olukord, mis kujutab endast haldusomavoli ilmingut.

 Hagi ese 

Hagejad palusid Euroopa Liidu Üldkohtul tühistada Euroopa Komisjoni otsuse, millega ei võimaldatud neil tutvuda küsitud dokumentidega, mis kajastavad Euroopa Komisjoni presidendi ja ravimiettevõtte Pfizer tegevjuhi vahel ajavahemikus 01.01.2021–11.05.2022 vahetatud tekstisõnumeid. Hagejad leidsid, et nimetatud tekstisõnumid on olulised dokumendid, mida Euroopa Komisjon pidi säilitama vastavalt heale halduse põhimõttele ning võimaldama üldsusele nendega tutvuda.

Dokumentide olulisus tuleneb asjaolust, et need on seotud lepingueelse läbirääkimise etapiga (eelläbirääkimisleping ehk eelleping), mis viis Pfizeri/BioNTechi vaktsiinide eduka tarnelepingu sõlmimiseni.

Hagejad leidsid, et hea halduse põhimõte kohustab Euroopa Komisjoni säilitama sellise tähtsusega dokumente ning tagama nende üldsusele kättesaadavuse. Euroopa Komisjoni otsust saab vaidlustada ainult Euroopa Liidu Üldkohtus, mistõttu hagejad pöördusid Üldkohtu poole.

 TõendamiskoormiseTõendamiskoormis tähendab kohustust tõendada oma väiteid või asjaolusid menetluses. Tõendamiskoormis määrab, kes peab esitama dokumente, kutsuma kohale tunnistajad, tellima ekspertiisi jms. Kui tõendamiskoormisega kohustatud isik ei suuda tõendada oma väiteid, võib kohus jätta tema väited arvestamata. jaotumine 
Kui isik pöördub Euroopa Liidu institutsiooni poole sooviga tutvuda teatud dokumendiga, võib institutsioon dokumentidega tutvumise taotlust menetledes jõuda järeldusele, et küsitud dokumenti ei ole tema valduses. Sellisel juhul, kui institutsioon kinnitab, et dokumenti ei ole olemas või see ei kuulu tema valdusse, siis eeldatakse, et dokumenti tõepoolest ei eksisteeri ning lähtutakse eeldusest, et institutsiooni kinnitus vastab tõele.

Seda eeldust saab aga ümber lükata, kui dokumentide taotleja esitab asjakohaseid ja ühtelangevaid kaudseid tõendeid. Näiteks võib taotlejal olla otseseid või kaudseid tõendeid, millest nähtub, et küsitud dokument oli teatud ajavahemikul institutsiooni valduses. Kaudseks tõendiks võib olla näiteks olukord, kus institutsiooni liikmed on suuliselt kinnitanud, et nad omasid või koostasid vastavaid dokumente.

Kui eelduse ümberlükkamine õnnestub ja institutsioon ei saa enam oma algsetele väidetele tugineda, peab institutsioon tõendama, et taotletavaid dokumente ei ole olemas või need ei ole tema valduses. Selleks tuleb esitada usutavad selgitused, mis võimaldavad kindlaks teha põhjused, miks dokumente ei eksisteeri või miks need ei ole institutsiooni valduses. See tähendab, et institutsioonil lasub kohustus veenda kohut, miks dokumente ei ole olemas või miks need ei ole tema valduses. Ainuüksi väide, et „dokumente ei olnud võimalik leida“, ei vabasta institutsiooni vastutusest. Vastasel juhul muutuks dokumentidega tutvumise õiguse kasutamine sisutühjaks, kui institutsioon võiks oma kohustustest vabanemiseks piirduda pelgalt sellise väitega.

 Hea halduse põhimõte 

Hea halduse põhimõte Euroopa Liidu õiguses

Hea halduse põhimõte(või hea halduse tava) on haldusõiguse keskne põhimõte. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 41 annab igaühele õiguse heale haldusele. Selle põhimõtte kohaselt on Euroopa Liidu kodanikel õigus sellele, et liidu institutsioonid kohtleksid neid õiglaselt, erapooletult ja mõistliku aja jooksul, kuulaksid nad ära enne otsuste tegemist, annaksid neile juurdepääsu oma toimikule ning põhjendaksid oma otsuseid. 

T-36/23 – Stevi ja The New York Times vs Euroopa Komisjon näitel

Hageja tugines hea halduse põhimõttele. Hageja nõudis, et Euroopa Komisjon võimaldaks tutvuda kõigi komisjoni presidendi ja Pfizeri tegevjuhi vahel vahetatud tekstisõnumitega. Kohus leidis, et Komisjon rikkus hea halduse põhimõtet. Tema ei selgitanud usutavalt, miks taotletud dokumente ei leitud ega esitatud, piirdus põhjendamata väitega, et need ei ole tema valduses, ega teinud piisavalt hoolikat otsingut. Samuti ei täitnud Komisjon läbipaistvuse ja põhjendamiskohustust, sest ei selgitanud, kuidas dokumente otsiti ja kas need olid kunagi olemas. Seega leidis Üldkohus, et Komisjon rikkus hea halduse põhimõtet, sest ei tegutsenud läbipaistvalt, hoolikalt ega põhjendatult, nagu Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 41 ette näeb. 

Hea halduse tava näited Eestis kohtupraktikas

 RKHKm 3-3-1-86-07 lahendis Riigikohus leidis, et põllumajandusminister ja Maksu- ja Tolliamet rikkusid hea halduse põhimõtet, kuna andsid uued otsused ilma varasemaid ametlikult kehtetuks tunnistamata. Sellega ei tagatud õigusselgust ega arusaadavust, milline otsus tegelikult kehtib. Kohus rõhutas, et haldusorgan peab tegutsema läbipaistvalt ja vormiliselt korrektselt, et adressaat saaks otsuseid üheselt mõista.

 RKHKo 3-3-1-66-05 lahendis Riigikohtu halduskolleegium leidis, et toll rikkus hea halduse põhimõtet, kuna ei uuendanud oma deklaratsioonivorme ja andmetöötlussüsteeme vastavalt uuele õigusele ega taganud juhendite kättesaadavust. Seetõttu võis kaebajal tekkida segadus maksuarvestuses. Kohus märkis, et hea halduse tava põhimõtte kohaselt peab toll tagama ajakohased vormid ja selged juhised, et deklarant saaks oma maksukohustustest üheselt aru.
 RKHKm 3-22-1148 lahendis Riigikohus rõhutas, et andmesubjekti õiguste piiramine peab olema selgelt ja täpselt reguleeritud seadusandliku meetmega, proportsionaalne ja vajalik demokraatlikus ühiskonnas ning põhjendatud viisil, mis võimaldab isikul mõista, miks tema õigusi piiratakse. Kohus tuvastas erandit Euroopa Liidu andmekaitse õigusaktidest, mis piiravad põhjendamiskohustust ning võimaldavad teatud juhtudel jätta põhjendusi avaldamata, kui see võib nt kahjustada õigusaktist tuleneva piirangu eesmärki. Sellisel juhul võib olla lubatud haldusasutusel mitte järgida hea halduse tavast tulenevat põhjendamiskohustust, nt mitte avaldada õigusakte, millele toetuti õigusi piirava haldusakti väljastamisel. Selgitamaks välja hea halduse tava järgset põhjendamise ulatuse kooskõla andmekaitse õigusaktidega taotles Riigikohus 21.03.2025 seisuga Euroopa Kohtult eelotsust, et kas taoline piiramine ja põhjenduste varjamine on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega.

 Dokumendiga tutvumine 

Mis on dokumentidega tutvumine

Dokumentidega tutvumine (ehk õigus tutvuda dokumentidega, ingl. right of access to documents) on hea halduse põhimõtte osa. Dokumentidega tutvumine tähendab isiku õigust saada teavet avaliku võimu tegevuse kohta ning tutvuda ametiasutuste valduses olevate dokumentidega, et tagada halduse läbipaistvus ja vastutus. Euroopa Liidus reguleerib seda eelkõige määrus (EÜ) nr 1049/2001, mille eesmärk on tagada üldsuse võimalikult lai juurdepääs Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele, et edendada institutsioonide töös läbipaistvust ja hea halduse tava põhimõtet.

Mis on dokument

Määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 3 punkti a kohaselt on dokument igasugune sisu, mis käsitleb institutsiooni vastutusalasse kuuluva poliitika, tegevuse või otsustega seotud küsimusi, olenemata teabekandjast (olgu see paberil, elektroonilisel kujul või heli-, visuaal- või audiovisuaalsalvestisena).

T-36/23 | Stevi ja The New York Times vs Euroopa Komisjon näitel

Käesolevas kohtuasjas käsitles Üldkohus õigust dokumentidega tutvuda just selle määruse tähenduses. Dokumendid, millega hageja soovis tutvuda olid komisjoni presidendi ja ravimiettevõtte Pfizer tegevjuhti vahetatud tekstisõnumid. Kostja keeldus andmast hagejale võimalust nende dokumentidega tutvuda. Ta väitis, et selliseid dokumente tal ei ole. Üldkohus leidis, et institutsioon peab tagama, et sellised dokumendid oleksid korrektselt loodud ja säilitatud. Ta märkis, et ei piisa, kui kostja lihtsalt väidab, et dokumente ei ole.

Kostja pidi läbipaistvuse põhimõtte järgi andma selged ja usutavad selgitused, miks dokumente ei leitud. See põhimõte on dokumentidega tutvumise õiguse aluseks. Kuna komisjon ei suutnud selgitada, miks tekstisõnumeid ei olnud, rikkus ta seda põhimõtet. Seetõttu tühistas Üldkohus komisjoni otsuse.

C-632/24 P-R – Euroopa Kohtu lisatingimused dokumendiga tutvumisel

Kohtuasi C‑632/24 P‑R selgitab, et dokumentidega tutvumise õigus ei ole piiramatu. Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikkel 4 sätestab erandid, näiteks juhul, kui dokumentide avalikustamine võiks kahjustada avalikke või eraõiguslikke huve. Eriti oluline on artikli 4 lõige 1 punkt b, mille kohaselt ei tohi dokumente avalikustada, kui see rikuks isiku eraelu puutumatust või isikuandmete kaitset.

Vaidlus puudutas õigust tutvuda Euroopa Komisjoni dokumentidega, mis käsitlesid COVID-19 vaktsiinide ostmist. Hagejad soovisid juurdepääsu läbirääkimisrühma liikmete huvide konflikti puudumise deklaratsioonidele koos allakirjutanute nimede ja ametikohtadega. Nende eesmärk oli veenduda, et läbirääkijad olid sõltumatud ja tegutsesid ausalt. Komisjon keeldus neid andmeid avaldamast, viidates isikuandmete kaitsele ja eraelu puutumatusele. Hagejad omakorda väitsid, et nimede avalikustamine on vajalik läbipaistvuse ja erapooletuse kontrollimiseks.

Euroopa Kohus leidis, et nimede avalikustamine võib kahjustada asjaomaste isikute privaatsust ja isikuandmete kaitset ning seetõttu rahuldas kostja (Euroopa Komisjon) ajutiste meetmete kohaldamise taotluse, millega läbirääkimisrühma liikmete isikuandmed jäävad avalikustamatta, kuni kohtu lõpliku otsuseni.

 Dokumentidega tutvumise näited Eestis kohtupraktikas 
RKHKo 3-20-1265 lahendis Riigikohtu halduskolleegium leidis, et juurdepääs dokumentidele on üldreegel ning piiranguid tuleb tõlgendada kitsalt. Asjas vaieldi selle üle, kas kaebajal on õigus tutvuda advokaadibüroo Derling Primus koostatud õigusliku hinnanguga, mille vastustaja tellis Euroopa Komisjoni riigiabi otsuse analüüsimiseks. Vastustaja keeldus hinnangut väljastamast. Ta tugines avaliku teabe seadusele § 35 lg 1 punktile 3 ja § 35 lg 2 punktile 4, väites, et avalikustamine võiks kahjustada Eesti suhteid Euroopa Komisjoniga ja halvendada riigi positsiooni võimalikus kohtuvaidluses. Kohus rõhutas, et riik on kohustatud sellise hinnangu avalikustama isegi siis, kui see võib riivata halduskohtumenetluse poolte võrdsuse põhimõtet (halduskohtumenetluse seadustik § 2 lg 6). Piirangu seadmiseks peab seadusandja looma eraldi ja selgesõnalise õigusliku aluse.

 Mis edasi? 

Euroopa Komisjon peab täitma Euroopa Kohtu otsuseid automaatselt, kuna see tuleneb Euroopa Liidu toimimise lepingust, täpsemalt artiklist 266.

Kui Euroopa Kohus tuvastab, et Euroopa Liidu institutsioon, organ või asutus on rikkunud liidu õigust (nt hea halduse põhimõtet, tegevusetuse või õigusvastase akti tõttu), peab see institutsioon võtma vajalikud meetmed kohtuotsuse täitmiseks.

See tähendab, et Euroopa Komisjonil (nagu ka teistel Euroopa Liidu institutsioonidel) on õiguslik kohustus järgida Euroopa Kohtu otsuseid. Kui komisjon ei täida kohtuotsust, võib see kaasa tuua täiendavaid õiguslikke tagajärgi, sealhulgas võimaluse uue hagi esitamiseks või rahalise karistuse määramiseks (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 279).

 Viited