Liikmesriigi trahvimine direktiivi üle võtmata jätmise eest

Liikmesriigi trahvimine direktiivi üle võtmata jätmise eest on käesoleva artikli teemaks. Võrreldes Euroopa Liidu (edaspidi EL) määrusega ei ole direktiiv adresseeritud liikmesriigile või liikmesriikidele otsekohalduv, vaid selleks, et direktiiv omandaks õigusliku mõju, tuleb see liikmesriigi poolt siseriiklikku õigusesse üle võtta direktiivis sätestatud tähtaja jooksul. Miks on oluline direktiiv õigeaegselt üle võtta? Direktiivi õigeaegse ja sisult nõuetekohase ülevõtmise kohustuse eesmärk on tagada EL õiguse ühetaoline kohaldamine kõikides EL-i liikmesriikides ja on samuti õiguskindluse seisukohast määrava tähtsusega. Kui liikmesriik direktiivi õigeaegselt enda õiguskorda üle ei võta ja direktiivi ülevõtmiseks vajalikest riigisisestest ülevõtmise meetmetest Euroopa Komisjonile (edaspidi komisjon) ei teata, siis on tegemist EL-i aluslepingutest tuleneva kohustuse rikkumisega Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi ELTL) artikli 258 mõttes. Seetõttu on liikmesriigi trahvimisest direktiivi üle võtmata jätmise tõttu tervikpildi saamiseks oluline järgnevas artiklis käsitleda direktiivi üle võtmata jätmise kontekstis kogu rikkumismenetluse protsessi (ELTL artiklid 258–260), kuna ka direktiivi üle võtmata jätmine riigisisesesse õigusesse kujutab endast EL õiguse rikkumist ELTL artikli 258 tähenduses.

Kui liikmesriik ei ole õigeaegselt direktiivi riigisisesesse õigusesse üle võtnud, pakub ELTL Komisjonile (ELTL artiklid 258 ja 260) ja samuti teistele liikmesriikidele (ELTL artikkel 259) mehhanismid EL õiguse järgimise tagamiseks direktiivi üle võtmata jätnud liikmesriigi suhtes, võimaldades esitada hagi Euroopa Kohtule asjaomase liikmesriigi vastu. ELTL artikkel 260 lõige 3 sätestab Euroopa Kohtule võimaluse määrata liikmesriigile rahaline sanktsioon direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise tõttu. Rahaline sanktsioon ELTL artikli 260 lõike 3 tähenduses on üldtermin, mis hõlmab nii põhisummat kui ka karistusmakset. Põhisumma on Euroopa Kohtu määratav ühekordne trahv, mille eesmärgiks on hoiatada direktiivi üle võtmata jätnud liikmesriiki, et direktiivi üle võtmata jätmisel on tagajärjed ja Euroopa Kohtu otsuse, millega on tuvastatud direktiivi üle võtmata jätmine, mittetäitmine on igal juhul tõsine rikkumine. Seevastu karistusmakse määramine on õigustatud vaid juhul, kui liikmesriigi kohustuse rikkumine kestab ajani, mil Euroopa Kohus hindab faktilisi asjaolusid. Euroopa Kohtul on ulatuslik kaalutlusõigus tuvastamaks, kas liikmesriik on jätnud direktiivi üle võtmata, kas liikmesriigile määrata seetõttu rahaline karistus ja kui suures ulatuses. Samuti on Euroopa Kohtul õigus määrata liikmesriigile trahvina korraga nii põhisumma kui karistusmakse. 

 Direktiivi ülevõtmisest 
ELTL artikli 288 lõike 3 järgi on "direktiiv saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele". Euroopa Kohus on selgitanud, et viidatud sätet tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid on kohustatud direktiivi ülevõtmisel tagama selle täieliku mõju, omades samas ulatuslikku kaalutlusruumi meetodite valiku osasKohtuotsus, 09.11.2006, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Itaalia, C-216/05, EU:C:2006:706, punkt 26; kohtuotsus, 05.03.2009, Age Concern England, C-388/07, EU:C:2009:128, punkt 41..

Erinevalt EL määrustest ei ole direktiivid liikmesriikidele otsekohalduvad, vaid selleks, et need omandaksid täieliku õigusliku mõju liikmesriikides, tuleb direktiiv riigisisesesse õigusesse n-ö üle võtta. Euroopa Kohus on märkinud, et direktiivid seavad liikmesriikidele väga erinevat laadi kohustusi ja sellest tingituna võivad väga erinevad olla ka tulemused, mis tuleb saavutadaKohtuotsus, 30.11.2006, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Luksemburg, C-32/05, EU:C:2006:749, punkt 37.. Euroopa Kohus jagas 30. novembri 2006. a otsuses asjas nr C-32/05 direktiivid oma olemuselt järgmiseltKohtuotsus, 30.11.2006, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Luksemburg, C-32/05, EU:C:2006:749, punktid 38–40.:

 Direktiivid, mis tuleb liikmesriigi tasandil õigusaktidega vastu võtta ja mille täitmise üle teostatakse kohtulikku ja halduskontrolli;
 Direktiivid, mis kohustavad liikmesriike võtma vajalikke meetmeid, et tagada teatud üldiste ja mittemõõdetaval kujul väljendatud tulemuste saavutamine, kuid samas jätavad liikmesriikidele kaalutlusõiguse meetmete üle otsustamisel;
 Direktiivid, mis nõuavad liikmesriikidelt väga täpsete ja selgete tulemuste saavutamist teatud perioodi möödumisel.

Direktiivide õigusloomemenetlus on kaheetapiline. Kõigepealt võetakse direktiiv, mis peab olema kooskõlas EL-i aluslepingutega, vastu EL-i tasandil. Pärast EL-i tasandil direktiivi kehtestamist võtavad liikmesriigid direktiivi üle siseriiklikku õigusesse. Direktiivis on määratud tähtaeg, mis kuupäevaks liikmesriik peab olema direktiivi üle võtnud. Kui direktiivi ei ole nõuetekohaselt (sisuliselt õigesti) või õigeaegselt üle võetud, võib järelmiks olla Euroopa Kohtu määratav rahaline sanktsioon liikmesriigile, millest on juttu ka allpool. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika järgi ei saa liikmesriik õigustada direktiivi õigeaegset üle võtmata jätmist ja direktiivides sätestatud kohustuste täitmata jätmist riigisiseses õiguskorras eksisteerivate sätetega, siseriikliku olukorraga või praktikagaKohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 16; kohtuotsus, 14.06.2007, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-422/05, EU:C:2007:342, punkt 48; kohtuotsus, 17.06.1987, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-1/86, EU:C:1987:297, punkt 9; kohtuotsus, 11.04.1978, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Itaalia Vabariik, C-100/77, EU:C:1978:78, p 21. . Selline õigustus ei ole aktsepteeritav seetõttu, et liikmesriikide valitsused osalevad direktiivide ettevalmistamisel ja peavad seetõttu olema võimelised direktiivis ettenähtud perioodi jooksul võtma vajalikud meetmed direktiivi sätete ülevõtmiseks. Nii on ka Euroopa Kohus 8. juuli 2019. aasta otsuses asjas nr C-543/17 sedastanud, et iga liikmesriik peab võtma arvesse neid etappe, mis tema sisemisest õiguskorrast tulenevalt on vajalikud nõutavate õigusaktide vastuvõtmiseks, tagamaks, et direktiivi ülevõtmine toimuks määratud tähtaja jooksulKohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 16.. Peale selle on Euroopa Kohus leidnud 9. juuli 1991. a otsuses asjas nr C-146/89, et liikmesriik ei saa õigustada aluslepingust tulenevate kohustuste täitmata jätmist sellega, et näitab, et ka teine liikmesriik on jätnud täitmata ja ei ole jätkuvalt täitnud oma kohustusiKohtuotsus, 09.07.1991, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Suurbritannia ja Põhja-Iirimaa, C-146/89, EU:C:1991:294, punkt 2.. See on levinud vastuväide liikmesriikide seas direktiivide üle võtmata jätmisel, kuid mitte edukas Euroopa Kohtus.

Kokkuvõttes direktiivi õigeaegne, täpne ja nõuetekohane ülevõtmine on EL õiguse ühetaolise kohaldamise ja õiguskindluse seisukohast määrava tähtsusegaK. Lenaerts, P. Nuffel. European Union Law. London: Sweet & Maxwell, 2011, p 897–898.. Direktiiv on õigusaktina vahend, millega ühtlustatakse liikmesriikides kehtivaid õigusnorme. Direktiivi ülevõtmist Eesti riigisisesse õigusesse jälgib Eestis Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaat koostöös ministeeriumidega.

Direktiivi üle võtmata jätmise tagajärg – rikkumismenetlus
Liikmesriikidel on kohustused tulenevalt kuulumisest EL-i. ELTL artiklid 258–260 annavad peaasjalikult komisjonile (artiklid 258 ja 260) ja samuti teistele liikmesriikidele (artikkel 259) EL õiguse jõustamise mehhanismid liikmesriikide vastu, võimaldades esitada hagi Euroopa Kohtule selle liikmesriigi vastu, kes ei ole täitnud aluslepingutest tulenevat kohustust. ELTL artikli 258 sõnastus – "ei ole täitnud aluslepingutest tulenevat kohustust" – on väga abstraktne, mh hõlmates ettenähtud tähtajaks direktiivi üle võtmata jätmist riigisisesesse õigusse ja ülevõtmismeetmetest teatamata jätmist komisjonile ning mittenõuetekohast ülevõtmistP. Craig, G. de Burca. EU Law: Text, Cases, and Materials, 6th Ed. Oxford University Press, 2015, p 444..
pisi|331x331px|Euroopa Komisjoni hoone Brüsselis
Liikmesriigil tuleb direktiiv riigisisesesse õigusesse üle võtta liidu seadusandja poolt direktiivis määratud tähtaja jooksul ja teavitada komisjoni direktiivi ülevõtmiseks vajalikest riigisisestest meetmetest. Komisjonil on võimalus algatada rikkumismenetlus liikmesriigi suhtes, kui direktiivi ei ole tähtaegselt üle võetud või kui komisjoni ei ole teavitatud direktiivi ülevõtmise meetmetest või kui direktiivi ei ole nõuetekohaselt (sisuliselt õigesti) üle võetud. Rikkumismenetluse eesmärgiks on tuvastada, kas liikmesriik ei ole täitnud aluslepingutest tulenevat kohustust. Komisjoni pädevusse kuulub aluslepingute täitmise kontroll Euroopa Liidu lepingu (edaspidi ELL) artikli 17 lõike 1 järgi. Komisjon kontrollib süsteemselt direktiivide tähtaegset ja nõuetekohast ülevõtmist selleks, et tagada direktiivide ühetaoline kohaldamine kogu EL-is. Seega rikkumismenetluse algatamise võimalus annab komisjonile järelevalvefunktsiooni liikmesriikide üle EL õiguse rakendamisel ja ülevõtmisel, kuid seda üksnes Euroopa Liidu Kohtu kontrolli all.Euroopa Liidu leping. Artikkel 17 lõige 1.

Kust saab komisjon informatsiooni rikkumismenetluse algatamiseks ELTL artikli 258 alusel? Komisjon algatab rikkumismenetluse ELTL artikli 258 alusel omal initsiatiivil või era- või juriidilise isiku kaebuse põhjal. Kuna komisjonil ei ole eraldiseisvat uurimisorganit rikkumiste avastamiseks, siis ta saab informatsiooni direktiivi üle võtmata jätmise kohta meediast, Euroopa Parlamendis esitatud küsimustest-vastustest või kui liikmesriik on jätnud teavitamata direktiivi ülevõtmise meetmetest. Komisjon on tunnistanud, et kaebused EL-i kodanikelt on oluliseks rikkumiste tuvastamise allikaks. Selleks töötati 1999. aastal välja spetsiaalne kaebuse vorm. Teiselt poolt on komisjon tõstnud esile enda diskretsiooniõigust rikkumismenetluse algatamisel, öeldes selgelt välja, et rikkumismenetluse peamine eesmärk on viia liikmesriigi tegevus EL-i õigusega kooskõlla, mitte aga rahuldada üksikisikute huve.P. Craig, G. de Burca. EU Law: Text, Cases, and Materials, 6th Ed. Oxford University Press, 2015, p 431–432. Seega era- või juriidilised isikud ei saa kohustada komisjoni algatama rikkumismenetlust liikmesriigi suhtes.Kohtuotsus, 14.02.1989, Star Fruit vs. Commission, Case 247/87, EU:C:1989:58, punktid 11–15.

Rikkumismenetlus jaguneb järgmisteks etappideks:

 Mitteametlik pöördumine: Direktiivi üle võtmata jätmise korral pöördub komisjon oma praktika järgi kõigepealt liikmesriigi poole mitteametlikult, et liikmesriik saaks oma rikkumise heastada ilma ametlikku rikkumismenetlust alustamataT. Storey, A. Pimor. Unlocking EU Law. 5th Ed. New York: Routledge, 2018, p 75.. See annab liikmesriigile võimaluse selgitada enda seisukohti ja jõuda komisjoniga mõlemaid osapooli rahuldava lahenduseniP. Craig, G. de Burca. EU Law: Text, Cases, and Materials, 6th Ed. Oxford University Press, 2015, p 434..
 Ametlik märgukiri (ingl k letter of formal notice): Kui aga komisjon ei ole liikmesriigilt mitteametlikus menetluses saadud vastusega rahul, võib ta alustada ametlikku rikkumismenetlustS. Hargreaves. EU Law Concentrate. 2nd Ed. Oxford University Press, 2011, p 66.. Ametliku rikkumismenetluse algatamiseks saadab komisjon asjassepuutuvale liikmesriigile märgukirja, küsides vajalikku lisateavet direktiivi ülevõtmise edusammude kohta. Liikmesriik peab komisjoni määratud tähtajaks esitama üksikasjaliku vastuse oma seisukohtadega. Märgukiri on komisjoni-poolne etteheide potentsiaalse EL õiguse rikkumise kohta, mis annab ühtlasi liikmesriigile võimaluse selgituste andmiseks. Tavaliselt on liikmesriigi selgituste esitamise tähtaeg kaks kuud, v.a kiireloomulistes asjades, ja komisjon otsustab ligikaudu ühe aasta jooksul, kas juhtum lõpetada või minna sellega edasi järgmisesse etappi.
 Põhjendatud arvamus (ingl k reasoned opinion): Kui komisjon järeldab liikmesriigi saadetud vastusest märgukirjale, et viimane ei täida EL õigusest tulenevaid kohustusi, võib komisjon järgmisena sammuna saata asjaomasele liikmesriigile põhjendatud arvamuseEuroopa Liidu toimimise leping. Artikkel 258 lõige 1. ja kutsuda liikmesriiki üles võtma vajalikke meetmeid, et täita direktiivis sätestatud nõudeid ning lõpetada sellega EL õiguse rikkumine. Kuigi ELTL artikli 258 lõike 1 sõnastuse järgi on tegemist kohustava normiga, siis on kokkulepe selles osas, et komisjonil on siiski kaalutlusõigus, kas üldse ja millal saata liikmesriigile põhjendatud arvamusP. Craig, G. de Burca. EU Law: Text, Cases, and Materials, 6th Ed. Oxford University Press, 2015, p 437.. Põhjendatud arvamus on oma sisult juba komisjoni ametlik nõue järgida EL õigusakte ja kõrvaldada rikkumine. Põhjendatud arvamuses komisjon toob selgelt välja, milles seisneb väidetav rikkumine liikmesriigi poolt. Samuti palutakse liikmesriigil teatada ettenähtud tähtajaks EL õiguse rikkumise kõrvaldamiseks ettevõetavatest abinõudest. Põhjendatud arvamus peab olema sõnastuselt piisavalt täpne, sest see määratleb koos märgukirjaga komisjoni esitatava hagi ulatuse, st hiljem Euroopa Kohtule esitatav hagi peab jääma põhjendatud arvamuse piiridesse. Euroopa Kohus andis 14. juuni 2007. a otsuses asjas nr C-422/05 järgmise suunise põhjendatud arvamuse kohta: "Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale piiritlevad komisjoni poolt liikmesriigile edastatud märgukiri ja selle järel komisjoni esitatud põhjendatud arvamus kohtuvaidluse eseme, mida ei saa hiljem laiendada. Asjaomase liikmesriigi võimalus esitada omapoolseid märkusi, isegi kui ta otsustab seda mitte kasutada, on oluline EÜ asutamislepinguga ette nähtud tagatis, millest kinnipidamine on liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse õiguspärasuse seisukohalt oluline menetlusnorm. Sellest tulenevalt peavad komisjoni põhjendatud arvamus ja hagi tuginema samadele väidetele kui märgukiri, millega algatatakse kohtueelne menetlus."Kohtuotsus, 14.06.2007, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-422/05, EU:C:2007:342, punkt 25.
 Hagi esitamine Euroopa Kohtusse (ingl k referral to ECJ): Enamasti leitakse lahendus siiski enne hagi esitamist. Kuid juhtudel, kus liikmesriik ei täida komisjoni nõudeid põhjendatud arvamusele vastamise tähtaja jooksul ja ei kohalda abinõusid EL õiguse rikkumise kõrvaldamiseks, võib komisjon suunata juhtumi Euroopa Kohtusse, et lasta kohtul otsustada, kas liikmesriik on rikkunud EL õigustEuroopa Liidu toimimise leping. Artikkel 258 lõige 2.. Eelviidatud ELTL artikli 258 lõike 2 sõnastus viitab selgelt sellele, et komisjonil puudub kohustus pärast liikmesriigile põhjendatud arvamuse saatmist esitada hagi Euroopa Kohtusse, st saab kasutada kaalutlusõigust otsustamisel. Lisaks komisjonile võib asja anda kohtusse ka teine EL-i liikmesriik, kes on seisukohal, et konkreetne liikmesriik ei ole täitnud aluslepingutest tulenevat kohustustEuroopa Liidu toimimise leping. Artikkel 259 lõige 1.. Siiski peab kaebaja liikmesriik enne teise liikmesriigi vastu hagi esitamist ELTL artikli 259 alusel pöörduma esmalt kaebusega komisjoni pooleEuroopa Liidu toimimise leping. Artikkel 259 lõige 2.. Seejärel mõlemad riigid kuulatakse ära ja antakse võimalus esitada kirjalikud seisukohad, enne kui komisjon annab põhjendatud arvamuseP. Craig, G. de Burca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 6th Ed. Oxford University Press, 2015, p 454.. Kaebaja riik võib esitada hagi Euroopa Kohtule isegi siis, kui komisjon leiab, et ei esine rikkumist. Mõnikord komisjon võtab liikmesriigi hagi üle, mille ühe näitena võib välja tuua kohtuasja komisjon vs. Prantsusmaa, Case 1/00. ELTL artikli 259 järgset menetlust kasutavad liikmesriigid väga harva, kuna üldjuhul liikmesriigid eelistavad paluda komisjonilt rikkumismenetluse algatamist ELTL artikli 258 alusel.S. Hargreaves. EU Law Concentrate. 2nd Ed. Oxford University Press, 2011, p 69; K. Lenaerts, P. Nuffel. European Union Law. London: Sweet & Maxwell, 2011, p 527.
 Euroopa Kohtu otsuse tegemine ja täitmine: Lõplik sõnaõigus direktiivi üle võtmata jätmise osas on Euroopa Kohtul. Kohus otsustab, kas esineb rikkumine, kas liikmesriiki on vaja karistada, milline on karistus ja kas rikkumine on lõppenud.P. Craig, G. de Burca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 6th Ed. Oxford University Press, 2015, p 430; kohtuotsus, 21.06.1988, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Suurbritannia ja Põhja-Iirimaa, C-416/85, EU:C:1988:321, punkt 1. Kui kohus teeb otsuse, leides, et liikmesriik ei ole võtnud direktiivi üle või on jätnud teatamata direktiivi ülevõtmismeetmetest, peavad liikmesriigi ametiasutused võtma vajalikud meetmed kohtuotsuse täitmiseksEuroopa Liidu toimimise leping. Artikkel 260 lõige 1.. Liikmesriiki kohustatakse viivitamata kõrvaldama tuvastatud puudus, millega rikutakse EL aluslepingut.

Kokkuvõttes toimub esmalt komisjoni eestvedamisel kohtueelne menetlus, millega asjassepuutuvale liikmesriigile antakse võimalus vastata talle esitatud etteheidetele EL õiguse rikkumise kohta, mis seisneb direktiivi üle võtmata jätmises. Kohtueelses menetluses komisjoni esitataval märgukirjal ja põhjendatud arvamusel ei ole õiguslikult siduvat jõudu liikmesriigi suhtes ja need ei ole iseseisvalt vaidlustatavad ELTL artikli 263 aluselS. Hargreaves. EU Law Concentrate. 2nd Ed. Oxford University Press, 2011, p 66; T. Storey, A. Pimor. Unlocking EU Law. 5th Ed. New York: Routledge, 2018, p 76.. Siiski võib liikmesriik kostjana esitada kohtumenetluses väite, et komisjoni saadetud põhjendatud arvamus ei olnud piisavalt selgeP. Craig, G. de Burca. EU Law: Text, Cases, and Materials, 6th Ed. Oxford University Press, 2015, p 440.. Ligikaudu 80% rikkumismenetlustest, mis on algatatud ELTL artikli 258 alusel, lahendatakse juba rikkumismenetluse esimestes etappides (märgukirja või põhjendatud arvamuse etapis), mistõttu neil juhtudel asi ei jõuagi üldse Euroopa Kohtusse. Kui aga kohtueelse menetluse raames ei saavutata rahuldavat tulemust, võib komisjon või teine liikmesriik esitada hagi liikmesriigi vastu EL õiguse rikkumise kohta kohtusse. Enamasti on hagejaks siiski komisjon.

Komisjonile ei ole sätestatud ei ELTL artikliga 258 ega ühegi muu sättega kohustuslikku tähtaega, mille jooksul ta peab rikkumismenetluse algatama, lõpetama või esitama hagi Euroopa Kohtusse. Ühes lahendis aastast 1968 märkis Euroopa Kohus, et komisjoni otsustada on, millal ta esitab kohtule hagi ELTL artikli 258 (siis artikkel 169) alusel ja komisjoni kaalutlused sobiva ajahetke valimisel ei mõjuta hagi vastuvõetavust Euroopa Kohtu pooltKohtuotsus, 10.12.1968, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Itaalia Vabariik, Case 7/68, EU:C:1968:51.. Samas ühes teises lahendis, kus Holland väitis, et enam kui viieaastane periood alates rikkumismenetluse algatamisest kuni lõpuks komisjoni poolt hagi esitamiseni Euroopa Kohtule on ebamõistlik, leidis Euroopa Kohus, et isegi kui ELTL artikkel 258 (siis artikkel 169) otsesõnu ei kehtesta ajapiirangut rikkumismenetluse algatamiseks, siis on põhimõtteliselt võimalik, et teatud juhtudel kohtueelse menetluse pikk kestus võib raskendada liikmesriigi võimalusi vastuväiteid esitada ning seeläbi rikkuda tema võimalusi efektiivsele kaitseleKohtuotsus, 16.05.1991, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Holland, EU:C:1991:213, Case C-96/89, punkt 1.. Seega võib eksisteerida komisjonile oht, et liiga pikk menetlus toob kaasa kaebeõiguse kaotamise.

Euroopa Kohus on rõhutanud, et kohtueelse menetluse eesmärk on anda asjassepuutuvale liikmesriigile võimalus täita EL õigusest tulenevaid kohustusi või kasutada oma õigust kaitsta ennast komisjoni esitatud kaebuste vastu. Nende eesmärkide realiseerimiseks peab komisjon andma liikmesriigile mõistliku tähtaja komisjoni märgukirjale vastamiseks ja põhjendatud arvamuse järgimiseks. Tähtaja mõistlikkuse kindlakstegemiseks tuleb arvesse võtta kõiki juhtumi asjaolusid. Väga lühike tähtaeg märgukirjale vastamiseks või põhjendatud arvamuse täitmiseks võib olla õigustatud eriti juhul, kui rikkumine tuleb kiiresti lahendada ehk tegemist on kiireloomulise asjaga või kui asjaomasel liikmesriigil oli täielik ülevaade komisjoni seisukohtadest juba ammu enne rikkumismenetluse algatamist.Kohtuotsus, 13.12.2001, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Prantsusmaa, Case C-1/00, EU:C:2001:687, punktid 64–65.

Tagasivaade ajaloosse, ELTL artiklid 258 ja 260
ELTL artikkel 260, mis näeb ette võimaluse määrata liikmesriigile Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmise eest (sh kohtuotsuse, millega tuvastatakse liikmesriigi rikkumine direktiivi üle võtmata jätmise või ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise tõttu) rahaline karistus, sätestati Maastrichti lepinguga. ELTL artikli 260 kehtestamise eesmärgiks oli motiveerida liikmesriike täitma nende suhtes tehtud kohtuotsuseid. Enne rahalise karistuse võimaluse sätestamist oli ainuke viis, kuidas sundida liikmesriiki täitma ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsust, millega tuvastati direktiivi üle võtmata jätmine või ülevõtmise meetmetest teatamata jätmine kui EL aluslepingutest tuleneva kohustuse rikkumine, esitada riigi vastu hagi kohtuotsuse täitmata jätmise tõttu. Seejärel Lissaboni lepinguga tehti 2009. aastal kaks muudatust ELTL artiklis 260. Esiteks, komisjon ei pea enam andma põhjendatud arvamust enne liikmesriigi kaebamist Euroopa Kohtusse seetõttu, et liikmesriik ei täida eelnevalt ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsust. See muudatus kiirendab rahalise karistuse määramise menetlust.P. Craig, G. de Burca. EU Law: Text, Cases, and Materials, 6th Ed. Oxford University Press, 2015, p 454–455. Teiseks, täiendati ELTL artiklit 260 lõikega 3, mis näeb ette, et kui liikmesriik rikub direktiivi ülevõtmise meetmest teatamise kohustust, võib kohus juba liikmesriigi kohustuse rikkumist tuvastava esimese kohtuotsusega määrata rahalise karistuse, olemata eelnevalt teinud liikmesriigi rikkumise kohta otsuse ELTL artikli 258 alusel. Direktiivi ülevõtmisega hilinemise rikkumismenetlus muutub sisuliseks kontrolliks, mitte ei algatata enam uut menetlust liikmesriigi vastu.C. Ginter. Euroopa Liidu õiguse loengumaterjal 2019 kevad. Tallinn: TÜ õigusteaduskond, lk 42.
Rahalised sanktsioonid direktiivi üle võtmata jätmisel
pisi|299x299px
Euroopa Kohus on oma praktikas sedastanud, et kohus peab iga juhtumi asjaolusid arvestades ning tema hinnangul vajalikust veenvuse ja hoiatavuse määrast lähtudes kindlaks määrama asjakohased rahalised karistused muu hulgas selleks, et ära hoida selliste EL õiguse rikkumiste kordumineKohtuotsus, 02.12.2014, Euroopa Komisjon vs. Itaalia Vabariik, C-196/13, EU:C:2014:2407, punkt 86.. Rahaline karistus on abinõu, et tagada liikmesriigi poolt direktiividest ja aluslepingutest tulenevate kohustuste täitmine ning lõpetada rikkumine, mis seisneb kas direktiivi osalises või täielikus üle võtmata jätmises või ülevõtmismeetmetest teatamata jätmises. Ühtlasi on rahalise karistuse eesmärgiks panna rikkuja liikmesriik majanduslikus mõttes surve alla, mis ajendaks teda rikkumist lõpetamaK. Lenaerts, P. Nuffel. European Union Law. London: Sweet & Maxwell, 2011, p 508..

Rahalise sanktsiooni õigusliku aluse direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise eest sätestab ELTL artikli 260 lõige 3. Termin "rahaline sanktsioon" on üldmõiste, mis hõlmab nii põhisummat kui ka karistusmaksetKohtujuristi ettepanek. Maciej Szpunar. 11.04.2019. Kohtuasi C-543/17. Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, punkt 3.:

 Põhisumma (ingl k lump sum payment): Euroopa Kohtu määratav ühekordne trahv, mille rikkuja liikmesriik peab tasuma. Põhisumma on hoiatava eesmärgiga, näitamaks, et Euroopa Kohtu otsuse mittetäitmine on igal juhul tõsine rikkumine. Põhisumma võib liikmesriigile määrata ka juhul, kui liikmesriik on rikkumise kõrvaldanud (st võtnud direktiivi sätted riigisisesesse õigusesse üle) enne Euroopa Kohtu otsuse tegemist.A. Kalbus. Välisministeeriumi Euroopa Liidu õiguse büroo. – Ettekanne rikkumismenetlusest, 31.10.2019. Põhisumma arvutamisel korrutatakse omavahel muutumatu põhisumma baasmäär, tegur n, rikkumise kestus ja raskuskoefitsient. Põhisumma arvutamise valem komisjoni suuniste alusel on järgmine: põhisumma = baasmäär (1039 eurot) * tegur n * rikkumise kestus (päevade arv) * raskuskoefitsient (1–20). Rikkumise kestuse puhul võib rikkumise päevade arvu mõjutada see, kas rikkumise kestust arvestatakse alates direktiivi üle võtmata jätmise kohta tehtud esimese kohtuotsuse jõustumisest kuni rikkumise lõpetamiseni ehk kuni direktiivi ülevõtmiseni või alates direktiivi ülevõtmiseks määratud tähtajast kuni selle ülevõtmiseni. Teguri n puhul võetakse arvesse direktiivi üle võtmata jätnud või direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätnud liikmesriigi maksevõimet. Kui komisjon teeb Euroopa Kohtule ettepaneku määrata Eestile trahv põhisummana direktiivi üle võtmata jätmise tõttu, siis põhisumma arvutamisel oleks Eestil teguri n väärtuseks 0,10 ja minimaalne põhisumma, mida Eesti peaks maksma, on 258 000 eurot.
Karistusmakse (ingl k penalty payment): ELTL artikli 260 lõike 3 järgi Euroopa Kohtu määratav lõplik karistusmakse liikmesriigile direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise eest ei tohi ületada komisjoni väljapakutud summat. Karistusmakse suuruse üle otsustamisel rakendab kohus kaalutlusõigust. Karistusmakse peab olema proportsionaalne võrreldes liikmesriigi kohustuste rikkumise ulatusega.Kohtuotsus, 14.12.2018, Euroopa Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-93/17, EU:C:2018:903, punkt 118. Euroopa Kohus võtab karistusmakse määramisel aluseks kolm põhikriteeriumi: rikkumise raskus, selle kestus, asjassepuutuva liikmesriigi maksevõime. Nende kriteeriumide kohaldamisel tuleb arvesse võtta eelkõige kohustuse täitmata jätmise tagajärgi era- ning avalikele huvidele ning kuivõrd kiireloomuline on vajadus, et asjaomane liikmesriik täidaks oma kohustused.Kohtuotsus, 14.12.2018, Euroopa Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-93/17, EU:C:2018:903, punkt 120. Üldreeglina on karistusmakse määramine õigustatud vaid juhul, kui liikmesriigi kohustuse rikkumine kestab ajani, mil Euroopa Kohus hindab faktilisi asjaolusidKohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 60.. Karistusmakse määratakse kohtuotsusele järgneva iga päeva eest kuni rikkumise lõppemiseni. Kui komisjon esitab Euroopa Kohtule hagi ELTL artikli 260 lõike 3 alusel ja teeb ühtlasi ettepaneku karistusmakse suuruse osas, kasutab komisjon karistusmakse päevamäära arvutamisel järgmist valemit: karistusmakse = baasmäär (3116 eurot) * tegur n * kestuskoefitsient (1–3) * raskuskoefitsient (1–20). Teguri n juures võetakse arvesse direktiivi üle võtmata jätnud või direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätnud liikmesriigi maksevõimet. Karistusmakse valemis on Eesti puhul teguri n väärtuseks 0,10.

Euroopa Kohus rõhutanud, et komisjoni ettepanekud liikmesriigile määratava rahalise karistuse ja selle suuruse kohta ei ole kohtule õiguslikult siduvad, vaid kujutavad endast ainult tarvilikku lähtepunkti. Samuti ei ole komisjoni teatistes sisalduvad suunised Euroopa Kohtu jaoks siduvad, vaid need aitavad tagada komisjoni tegevuse läbipaistvust, ettenähtavust ja õiguskindlust.Kohtuotsus, 04.07.2000, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-387/97, EU:C:2000:356, punktid 87–89; kohtuotsus, 30.05.2013, Euroopa Komisjon vs. Rootsi Kuningriik, C-270/11, EU:C:2013:339, punkt 41.

Eesti vastu algatatud rikkumismenetlused seoses direktiivi üle võtmata jätmisega aastatel 2004–2019
Komisjon algatas Eesti suhtes kokku 477 rikkumismenetlust seisuga 31.12.2019. Seevastu on komisjon Eesti riigi vastu algatatud rikkumismenetluse raames esitanud hagi Euroopa Kohtule ELTL artiklite 258 ja 260 alusel kokku 30 korral seisuga 31.12.2019.

Eestit ei ole kordagi trahvitud Euroopa Kohtu poolt direktiivi üle võtmata jätmise või direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise eest. Samuti ei ole mitte ükski liikmesriik Eesti peale kaevanud ELTL artikli 259 lõike 1 alusel põhjendusega, et Eesti ei ole täitnud EL-i aluslepingutest tulenevat kohustust – ei ole võtnud korrektselt või tähtaegselt üle direktiivi või ei ole teavitanud direktiivi ülevõtmise meetmetest. Siiski on Eesti poolt direktiivi üle võtmata jätmine kahel korral päädinud Euroopa Kohtu otsusega, milles kohus tuvastas, et Eesti ei võtnud ettenähtud tähtaja jooksul vastu vajalikke õigus- ja haldusnorme, et täita direktiividest 2006/21/EÜ ja 2005/65/EÜ tulenevaid kohustusiKohtuotsus, 29.07.2010, Euroopa Komisjon vs. Eesti Vabariik, C-515/09, EU:C:2010:461, punkt 13; kohtuotsus, 03.09.2009, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Eesti Vabariik, C-464/08, EU:C:2009:515, punkt 13.. Direktiiv 2006/21/EÜ käsitleb kaevandustööstuse jäätmete käitlemist ja direktiiv 2005/65/EÜ sadamarajatiste turvalisuse tugevdamist ning mõlemad direktiivid jättis Eesti riigisisesesse õigusesse tähtaegselt üle võtmata. Nimetatud kohtuotsuste puhul Eesti ei vaielnud kostjana kohtumenetluses komisjonile vastu ja möönis, et direktiivid jäeti tähtaegselt üle võtmata. Lisaks eelnevale on Eesti kohta tehtud veel üks Euroopa Kohtu otsus (C-39/10). Selles kohtuasjas palus komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et mitteresidentidele makstavat pensioni käsitlevad Eesti riigi sisesed õigusnormid on vastuolus ELTL artikliga 45 ja Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) lepingu artikliga 28. Euroopa Kohus leidiski, et kuna Eesti Vabariik ei kohaldanud tulumaksuseaduses ette nähtud maksuvaba tulu piirmäära mitteresidendist pensionäridele, keda seetõttu, et nende pension on liiga väike, elukohaliikmesriigis viimase õigusnormide kohaselt ei maksustata, siis on ta rikkunud ELTL artiklist 45 ja EMP lepingu artiklist 28 tulenevaid kohustusiKohtuotsus, 10.05.2012, Euroopa Komisjon vs. Eesti Vabariik, C-39/10, EU:C:2012:282, punkt 68.. Enne Lissaboni lepingut, st enne ELTL artikli 260 lõike 3 sätestamist, sai liikmesriiki trahvida direktiivi üle võtmata jätmise või direktiivi ülevõtmismeetmetest teatamata jätmise eest alles ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsuse täitmata jätmise järel. Kuna Eesti täitis kõik eelnimetatud kolm Euroopa Kohtu otsust, siis Eestile trahvi ei järgnenud ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsuse täitmata jätmise eest.A. Kalbus. Välisministeeriumi Euroopa Liidu õiguse büroo juhataja vastused küsimustele, 26.02.2020. Seega Eesti puhul on kokku kolmel korral jõutud Euroopa Kohtu otsuseni rikkumismenetluse raames, millest kaks kohtulahendit puudutavad otseselt direktiivi õigeaegselt üle võtmata jätmist.

Enne Lissaboni lepingut oli komisjonil selline poliitika, et kui liikmesriik jõudis kohtumenetluse ajal direktiivi üle võtta, siis komisjon võttis liikmesriigi vastu esitatud hagi tagasi. Nagu eelnevalt mainitud, siis komisjon saab alates Lissaboni lepingu jõustumisest direktiivi mitteõigeaegse ülevõtmise ja ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise kohtuasjades nõuda trahvi ka juba esimeses kohtumenetluses ja Euroopa Kohus võib juba liikmesriigi kohustuse rikkumist tuvastava esimese kohtuotsusega määrata rahalise karistuse ELTL artikkel 260 lõige 3 järgi. Senimaani Eesti vastu ühtegi hagi ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamiseks direktiivi üle võtmata jätmise tõttu esitatud ei ole. Välisministeeriumi EL õiguse büroo direktori sõnul komisjon aga viitab ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamise võimalusele kõigis direktiivide mitteõigeaegset ülevõtmist puudutavates rikkumismenetlustes.

Euroopa Kohtu lahendeid direktiivi üle võtmata jätmise ja trahvimise kohta
pisi|331x331px|Themis, Vana-Kreeka õigluse jumalanna

C-543/17 Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik
Miks oluline kohtulahend? Enne kohtuasja C-543/17 ei olnud Euroopa Kohus võtnud seisukohta ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamisala ja tõlgendamise kohta, olenemata sellest, et varem oli olnud kohtumenetluses palju kohtuasju, milles komisjon oli palunud kohaldada nimetatud sätet. Põhjus peitub selles, et eelnevad juhtumid leidsid lahenduse enne, kui jõuti välja kuulutada kohtuotsus asjaomase liikmesriigi ja komisjoni vahel, kuna viimane loobus hagist liikmesriigi vastu kõikides nendes kohtuasjades.Kohtujuristi ettepanek. Maciej Szpunar. 11.04.2019. Kohtuasi C-543/17. Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, punkt 5. Seega kõnealune kohtulahend on märgilise tähendusega, sest andis esimest korda Euroopa Kohtule võimaluse tõlgendada ELTL artikli 260 lõiget 3. Selles kohtuasjas astus samuti Eesti liikmesriigina menetlusse Belgia Kuningriigi nõuete toetuseksKohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 14..

Belgia Kuningriik ei võtnud hiljemalt 1. jaanuariks 2016 vastu kõiki õigus- ja haldusnorme, mis olid vajalikud direktiivi 2014/61/EL kiire elektroonilise side võrkude kasutuselevõtukulude vähendamise meetmete kohta täitmiseks või vähemalt ei teavitanud komisjoni direktiivi ülevõtmise meetmetest. Komisjon saatis Belgia Kuningriigile enne kohtumenetlust nii märgukirja kui ka põhjendatud arvamuse, misjärel Belgia asutuste palvel pikendas komisjon põhjendatud arvamusele vastamise tähtaega 28. veebruarini 2017. Belgia vastas komisjonile 21. veebruaril ja 28. märtsil 2017 saadetud kirjadega ja teatas, et direktiivi ülevõtmine on pooleli.Kohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punktid 7–9. Belgia Kuningriik ei olnud ka enam kui poolteist aastat pärast direktiivis ettenähtud tähtaja möödumist rakendanud kõiki vajalikke meetmeid direktiivi täielikuks ülevõtmiseks – direktiivi ülevõtmiseks tuli veel teatavaid riigisiseseid õigusnorme vastu võttaKohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punktid 11, 17.. Seetõttu otsustas komisjon esitada hagi Euroopa Kohtule, et viimane:

 tuvastaks, et Belgia Kuningriik on rikkunud direktiivist 2014/61 tulenevaid liikmesriigi kohustusi (täpsemalt direktiivi artiklit 13);
 määraks eelnimetatud liikmesriigile karistusmakse direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise eest ELTL artikli 260 lõike 3 alusel algselt summas 54 639,36 eurot päevas alates kohtuotsuse kuulutamisest, kuid hiljem kohtumenetluse faasis vähendas komisjon enda nõuet 6071,04 euroni päevas.Kohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 1; Euroopa Komisjoni hagiavaldus, 15.09.2017, punkt 85.

Euroopa Kohtu poolt lahendatavad õiguslikud küsimused

Liikmesriigi kohustuste rikkumine ELTL artikli 258 mõttes: Väljakujunenud Euroopa Kohtu praktika järgi tuleb direktiivist tulenevate kohustuste rikkumise esinemist hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemise seisuga ja võrrelda seda liikmesriigis valitsenud olukorraga sel ajalKohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 1; Euroopa Komisjoni hagiavaldus, 15.09.2017, punkt 23.. Euroopa Kohus tõdes, et kuna Belgia Kuningriik ei võtnud komisjoni põhjendatud arvamuses määratud ja komisjoni poolt pikendatud tähtaja lõpuks vastu õigus- ja haldusnorme, mis olid vajalikud direktiivi järgimiseks ja kõigele lisaks ei teavitanud komisjoni ülevõtmise meetmetest, siis liikmesriik rikkus direktiivist tulenevaid kohustusiKohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 27..
ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamisala ulatus ja tõlgendamine: ELTL artikli 260 lõike 3 tõlgendamisel on põhiliseks küsimuseks, kas nimetatud sättes sisalduv eeldus "ei ole täitnud [...] direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust" hõlmab muuhulgas direktiivi korrektset ehk sisuliselt õigesti ülevõtmist või üksnes formaalset ülevõtmise meetmetest teavitamiskohustust. Nele Grünbergi, kes on Eesti valitsuse esindaja Euroopa Liidu Kohtus, sõnul peaks direktiivi korrektne ülevõtmine seisma eraldi ülevõtmise meetmete teavitamiskohustusestN. Grünberg. Euroopa Liidu õiguse loeng Tartu Ülikooli õigusteaduskonnas, 09.03.2020.. ELTL artikli 260 lõike 3 tõlgendamise küsimuses olid antud kohtuasjas vaidluse osapoolteks ühelt poolt komisjon ning teiselt poolt Belgia Kuningriik ja menetlusse astunud liikmesriigid, sh Eesti. Komisjon oli seisukohal, et ELTL artikli 260 lõige 3 on kohaldatav juhtudel, kui direktiivi ülevõtmise meetmetest ei ole üldse teavitatud, kui nendest meetmetest teatamine on toimunud osaliselt, kui liikmesriik ei ole ülevõtmismeetmeid vastu võtnud kasvõi osaliselt (lai tõlgendus)Kohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punktid 30–31, 36.. Seevastu Belgia Kuningriik oli seisukohal, et ELTL art 260 lõige 3 on kohaldatav, kui liikmesriik ei ole mitte midagi teinud direktiivi ülevõtmiseks, muuhulgas määratud tähtaja jooksul rakendanud direktiivi ülevõtmise meetmeid ega nendest komisjonile teavitanud (kitsas tõlgendus)Kohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 44..

Euroopa Kohtu seisukohad

 "ELTL artikli 260 lõikes 3 sisalduva korra kehtestamise eesmärk ei ole ainult motiveerida liikmesriike võimalikult kiiresti lõpetama kohustuste rikkumist, vaid samuti lihtsustada ja kiirendada nende rahaliste sanktsioonide määramise menetlust, mis puudutavad seadusandliku menetluse kohaselt vastuvõetud direktiivi ülevõtmise riigisisesest meetmest teatamise kohustuse rikkumist."Kohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 52. Sama ettepaneku tegi antud kohtusasjas ka kohtujurist, kes leidis, et ELTL artikli 260 lõige 3 annab võimaluse määrata rahaline sanktsioon kiirendatud menetlusena olukordades, mille puhul on selge, et liikmesriik on oma kohustusi rikkunud, ja vältida teist menetluste seeriat ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise juhtumite puhul menetlusökonoomika kaalutlustel. Kohtujurist lisas, et ELTL artikkel 260 lõige 3 lubab Euroopa Kohtul määrata rahalise sanktsiooni kohe menetluse esimeses etapis ning otsustada, et rahaline sanktsioon jõustub automaatselt hilisemal kuupäeval, kui liikmesriik ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsust ei täida.Kohtujuristi ettepanek. Maciej Szpunar. 11.04.2019. Kohtuasi C-543/17. Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, punkt 57.
 "ELTL artikli 260 lõikes 3 sätestatud "ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust" tuleb tõlgendada nii, et sellega peetakse silmas liikmesriikide kohustust edastada piisavalt selget ja täpset informatsiooni direktiivi ülevõtmise meetmete kohta. Et täita õiguskindluse kohustust ja tagada selle direktiivi kõigi sätete ülevõtmine kogu asjassepuutuval territooriumil, peavad liikmesriigid ELL artikli 4 lõike 3 järgi komisjonile esitatavas teatises iga kõnealuse direktiivi sätte kohta märkima ära seda ülevõtva riigisisese õiguse sätte või sätted. Kui teatis on saabunud, peab komisjon selleks, et nõuda asjassepuutuvale liikmesriigile ELTL artikli 260 lõikes 3 ette nähtud rahalise sanktsiooni määramist, tõendama, et teatavad ülevõtmismeetmed on ilmselgelt puudu või ei hõlma asjassepuutuva liikmesriigi kogu territooriumi."Kohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 59. Euroopa Kohus ei nõustunud Belgia Kuningriigiga tõlgendusega, mille järgi komisjon saaks nõuda liikmesriigile ELTL artikli 260 lõike 3 alusel rahalise sanktsiooni määramist ainult siis, kui see liikmesriik ei ole komisjonile teatanud ühestki direktiivi ülevõtmise meetmest, kuna see kahjustaks antud sätte eesmärki ja sellega kaasneks oht, et liikmesriik teatab komisjonile meetmetest, millega võetakse üle vähetähtis hulk vastava direktiivi sätteid või meetmetest, mille eesmärk ei ole ilmselgelt direktiivi ülevõtmine. See aga võimaldaks takistada komisjoni poolt ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamist.Kohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 54.
 "Euroopa Kohtu ülesanne ei ole ELTL artikli 260 lõike 3 alusel algatatud kohtumenetluse raames hinnata, kas komisjonile teatatud riigisisesed meetmed tagavad asjassepuutuva direktiivi sätete õigeaegse ülevõtmise."
 "Euroopa Kohtu praktika kohaselt on karistusmakse määramine üldjuhul õigustatud vaid siis, kui liikmesriigi kohustuste rikkumine, mille eest sanktsiooni rakendamine on selle karistusmakse eesmärk, vältab kuni ajani, mil Euroopa Kohus hindab faktilisi asjaolusid."

Kuna Belgia Kuningriik ei võtnud veel selleks ajaks, mil Euroopa Kohus hindas faktilisi asjaolusid, vajalikke meetmeid direktiivi ülevõtmiseks ja ammugi ei teatanud sellistest meetmetest komisjonile, siis jätkas ta osaliselt oma kohustuste rikkumist. Seega leidis Euroopa Kohus, et ELTL artikli 260 lõige 3 oli kohaldatav.Kohtuotsus, 08.07.2019, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, C-543/17, EU:C:2019:573, punkt 68.

Kohtujuristi seisukohad ELTL artikli 260 lõike 3 tõlgendamisel

 Sätte eesmärk: ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärk on "karistada" Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmise eest, mille järgi liikmesriik ei ole täitnud ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust. Sellega vastandub kohtujurist teisele võimalikule tõlgendusele kõnealuse sätte kohta, mille kohaselt ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärk on otseselt sanktsioneerida liikmesriiki ainuüksi selle eest, et liikmesriik ei teavitanud komisjoni direktiivi ülevõtmise meetmetest – ehk ülevõtmise meetmetest direktiivis ettenähtud tähtaja jooksul teatamata jätmine võib juba iseenesest kaasa tuua rahaliste sanktsioonide määramise liikmesriigile. Samuti leiab kohtujurist, et rahaline sanktsioon, mille Euroopa Kohus on määranud liikmesriigile rikkumise tuvastamise kohtuotsuses, jõustub pärast teatava tähtaja möödumist kohtuotsuse tegemisest, mitte aga kohe, kuna rahalise sanktsiooni kohaldamise põhjuseks on eelneva kohtuotsuse täitmata jätmine.Kohtujuristi ettepanek. Maciej Szpunar. 11.04.2019. Kohtuasi C-543/17. Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, punktid 37–38. Kokkuvõttes kohtujuristi seisukoht on see, et ELTL artikli 260 lõige 3 puudutab vaid Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmist, mitte aga direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätmist komisjonile, mis on kooskõlas ka selle sätte loojate kavatsustega, kes soovisid luua menetlust, mis käsitleb kohtuotsuse täitmata jätmistKohtujuristi ettepanek. Maciej Szpunar. 11.04.2019. Kohtuasi C-543/17. Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, punktid 49, 51..
 Väljend "ülevõtmise meetmetest teatamata jätmine": ELTL artikli 260 lõikes 3 ei ole sätestatud sisulist tingimust seoses direktiivi üle võtmata jätmisega, vaid on sätestatud formaalne tingimus seoses ülevõtmise meetmetest "teatamata jätmisega". Loeb üksnes asjaolu, et liikmesriik on rikkunud teatamise kohustust, mis tingib karistusmakse või põhisumma määramise. ELTL artikli 260 lõige 3 viitab just kohustusele teatada ülevõtmise meetmetest, mitte kohustusele võtta ülevõtmise meetmeid.Kohtujuristi ettepanek. Maciej Szpunar. 11.04.2019. Kohtuasi C-543/17. Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, punktid 68–69.

Lõppkokkuvõttes oli kohtujurist arvamusel, et käesolevas kohtuasjas ei olnud ELTL artikli 260 lõige 3 kohaldatav ja komisjoni nõue Belgia Kuningriigi vastu ei saanud olla tulemuslik, eelkõige arvestades seda, et kõnealune liikmesriik siiski komisjonile järk-järgult teatas ülevõtmise meetmetestKohtujuristi ettepanek. Maciej Szpunar. 11.04.2019. Kohtuasi C-543/17. Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, punktid 90–91.. Seega kohtujuristi seisukoht erines Euroopa Kohtu hinnangust ELTL artikkel 260 lõike 3 kohaldamise osas.

C-387/97 Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik 
Miks oluline kohtulahend? C-387/97 on unikaalne kohtulahend seetõttu, et see on esimene Euroopa Kohtu lahend, milles Euroopa Kohus jõudis liikmesriigile trahvi määramiseni direktiivi üle võtmata jätmise tõttu ja milles kohus pidi rakendama EÜ artiklit 171 (nüüd ELTL artikkel 260). EÜ artikkel 171 tegi võimalikuks rahalise karistuse määramise liikmesriigile, kes ei olnud täitnud EÜ artikli 169 (nüüd ELTL artikkel 258) alusel tehtud kohtuotsust. Kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomeri hinnangul peitub selle kaasuse olulisus selles, et EÜ artikli 171 lakooniline sõnastus tõstatas mitmeid õiguslikke küsimusi selle kohta, kuidas riike sanktsioneerida, näiteks kas seda teha tagasiulatuvalt, mis on Euroopa Kohtu ja Komisjoni roll rahalise karistuse liigi ja suuruse määramisel.Kohtujuristi ettepanek. Ruiz-Jarabo Colomer. 28.09.1999. Kohtuasi C-387/97. Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, punkt 1. Kohtuotsuses on põhjalik analüüs selle kohta, mille alusel otsustati, et Kreeka Vabariik on rikkunud EL aluslepingust tulenevat kohustust. Karistussumma suuruse määramisel tõi komisjon välja kolm kriteeriumi, mida Euroopa Kohus võttis arvesse otsuse tegemisel: rikkumise tõsidus, rikkumise kestus ja karistuse eesmärk hoida ära edasisi rikkumisi.Kohtuotsus, 04.07.2000, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-387/97, EU:C:2000:356, punkt 85.

Kreeka Vabariigile esitati kaebus EÜ artikli 171 (muudetud artikliks 228, nüüdseks ELTL artikkel 260) alusel, kuna Kreeka Vabariik jättis võtmata vajalikud meetmed, et järgida eelnevat Euroopa Kohtu otsust C-45/91, mille alusel pidi Kreeka looma tegevusplaani, et lahti saada jäätmetest (toksilistest ja ohtlikest jäätmetest), mida veeti Chania piirkonnast Kouroupitose jõkke, seejuures ohustamata ning häirimata inimeste tervist ja keskkonda. Nimetatud eesmärgi saavutamiseks lõid direktiivid 75/442/EMÜ ja 78/319/EMÜ liikmesriikidele kohustuse teatud sätete vastuvõtmiseks.Kohtuotsus, 04.07.2000, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-387/97, EU:C:2000:356, punkt 1.

Kreekale karistusmakse suuruse määramine

EÜ artikkel 171 sätestas, et kui liikmesriik on rikkunud kohustust, peab ta võtma tarvitusele kõikvõimalikud meetmed, et oma kohustust täita. Artikkel 171 aga ei määranud, mis ajaks peab liikmesriik seda tegema. Kohtupraktika järgi on aga liikmesriigil kohustus meetmeid rakendada kohe ja need lõpule viia nii kiiresti kui võimalik.Kohtuotsus, 04.07.2000, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-387/97, EU:C:2000:356, punktid 81–82.

Komisjoni koostatud memorandumi 96/C 242/77 ja selle teatise 97/C 63/02, mis käsitlevad EÜ artikli 171 alusel karistussumma suuruse arvutamist, järgi tuleb karistussumma suuruse määramisel silmas pidada selle eesmärki. Komisjon tegi kohtule ettepaneku arvutada karistussumma suurus kolme kriteeriumi alusel: rikkumise tõsidus, rikkumise kestus ja vajadus tagada, et karistus hoiab ära jätkuva rikkumise ning edasised rikkumised. Komisjoni teatis 97/C 63/02 määratles matemaatilised muutujad karistussumma arvutamiseks, mis sõltuvad eelnimetatud kolmest kriteeriumist. Komisjon soovitas karistusmakse arvutamisel võtta arvesse Kreeka sisemajanduse kogutoodangut ja häälte arvu Euroopa Nõukogus.Kohtuotsus, 04.07.2000, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-387/97, EU:C:2000:356, punktid 86. Euroopa Kohus rõhutas, et artikli 171 lõike 2 sõnastusest tuleneb selgelt, et komisjoni soovitused liikmesriigile määratava rahalise karistuse (põhisumma või karistusmakse) ja selle suuruse kohta ei ole kohtule õiguslikult siduvad. Samuti ei ole komisjoni teatistes sisalduvad suunised Euroopa Kohtu jaoks siduvad, vaid need aitavad tagada komisjoni tegevuse läbipaistvust, ettenähtavust ja õiguskindlust.Kohtuotsus, 04.07.2000, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-387/97, EU:C:2000:356, punktid 87 ja 89.

Endine EÜ artikkel 171 toob välja kaks rahalise karistuse liiki: põhisumma ja karistusmakse. Euroopa Kohus märkis, et karistusmakse peamine eesmärk on, et liikmesriik heastaks kohustuse rikkumise nii kiiresti kui võimalik ja karistusmakse peab olema proportsionaalne võrrelduna tuvastatud rikkumise ja asjaomase liikmesriigi maksevõimega.Kohtuotsus, 04.07.2000, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-387/97, EU:C:2000:356, punkt 90. Euroopa Kohus leidis lõppkokkuvõttes, et võttes arvesse rikkumiste olemust ja seda, et rikkumine kestis veel kohtuistungi ajal, on rahalistest karistustest sobivaim karistusmakse.Kohtuotsus, 04.07.2000, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-387/97, EU:C:2000:356, punkt 93.

 Rikkumise tõsidus: vastu võtmata jäänud direktiividest 75/442/EMÜ ja 78/319/EMÜ tulenevate kohustuste olemust arvesse võttes võis nende ülevõtmise kohustuse rikkumine otseselt kahjustada inimeste tervist ja keskkonda, mida tuleb pidada muude kohustuste rikkumise valguses eriti tõsiseks rikkumiseks. Kohtumenetluse toimumise hetkeni tehtud edusammude ei võetud arvesse rikkumise tõsiduse hindamisel.Kohtuotsus, 04.07.2000, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-387/97, EU:C:2000:356, punktid 94–97.
 Rikkumise kestus: kuna rikkumine oli oluline ja kestis aastaid, rikkus Kreeka kohustust direktiivid üle võtta märkimisväärselt kaua.Kohtuotsus, 04.07.2000, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-387/97, EU:C:2000:356, punkt 98.

Komisjoni suunised: Karistusmakse efektiivsuse seisukohast peab summa olema piisavalt suur, et motiveerida liikmesriiki rikkumist lõpetama ja ära hoida edasisi rikkumisi. Sümboolsete summade määramine ei täida selliste kohtuotsuste tõelist eesmärki, milleks on rikkumise ärahoidmine ja tagamine, et liikmesriigid rakendaksid täielikult EL õigust. Kui on oht, et rikkumine jätkub või kordub, siis tuleb määrata tavalisest kõrgem karistusmakse.The Commission memorandum on applying Article 171 of the EC Treaty of 21 August 1996, punkt 8 via kohtujuristi ettepanek, Ruiz-Jarabo Colomer. 28.09.1999. Kohtuasi C-387/97. Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, punkt 13.

Lõppkokkuvõttes määras Euroopa Kohus Kreeka Vabariigile karistusmakse suuruses 20 000 eurot päevas iga päeva eest, millega oldi viivituses kohtuotsuse C-45/91 täitmiseks vajalike meetmete rakendamisega, kuni kohtuotsuse C-45/91 täitmiseni.Kohtuotsus, 04.07.2000, Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Kreeka Vabariik, C-387/97, EU:C:2000:356, punkt 99.

Viited

Välislingid
 Kohtujuristi ettepanek. Evgeni Tanchev. 05.03.2020. Kohtuasi C‑549/18. Euroopa Komisjon vs. Rumeenia (ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamine).
 Kohtujuristi ettepanek. Evgeni Tanchev. 05.03.2020. Kohtuasi C‑550/18. Euroopa Komisjon vs. Iirimaa (ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamine).
 Välisministeerium. Ülevaated Eesti vastu algatatud rikkumismenetlustest: https://vm.ee/et/euroopa-liidu-kohus

Kategooria:Euroopa Liidu õigus