Tegevusetushagi

Tegevusetushagi on hagi liik, mis võimaldab teostada kontrolli Euroopa Liidu institutsioonide, asutuste ja organite tegevusetuse seaduslikkuse üle. Euroopa Liidu (edaspidi EL) õigusnormide rikkumisega seoses näeb Euroopa Liidu õigus muuhulgas ette tegevusetushagi.Euroopa Liidu toimimise leping (konsolideeritud väljaanne), artikkel 265 lg 1. Jõustunud 7.06.2016. Vaadatud 6.03.2020. Kui kohus tuvastab tegevusetuse õigusvastasuse, siis peab vastav institutsioon, organ või asutus kohtu poolt kindlaks määratud meetmeid kohaldama.A. M. Ramos. Actions for Failure to Act. 6.05.2015. Vaadatud 6.03.2020.

 Tegevusetuskaebuse ese 
Tegevusetuse all peame selles artiklis silmas õigusakti mitte vastuvõtmist juhul, kui EL institutsioonil on selle kinnitamise kohustus.M. Cleaver. EU Judicial Review – Arts 263 and 265 TFEU. 30.08.2016. Vaadatud 06.03.2020.

Kaebuse esemeks on tegevusetus juhul, kui aluslepingud on näinud ette volituse vastava tegevuse sooritamiseks. Tegevusteks, mille tegemata jätmist vaidlustatakse, võivad olla kõikvõimalikud meetmed juhul kui nende ulatus on täpsustatud sel määral, et neid on võimalik konkretiseerida ja rakendada. See tähendab, et on võimalik nõuda Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi ELTL) artikli 266 alusel meetme vastuvõtmist.

Eelnevale toetudes, saame loetleda sekundaarsed õigusaktid, mille kinnitamata jätmise üle saab esitada kaebuse: kõik EL määrused, direktiivid, seadused, raamseadused, määrused, otsused. Lisaks saab kaevata ka mittesiduvate aktide vastu võtmata jätmise puhul, v.a kui kaebaja oleks üksikisik. Viimastel ei ole õigust kaevata mittesiduvate aktide vastu võtmata jätmise peale. Näiteks, ei ole üksikisikul õigust esitada tegevusetushagi, kui kaebuse esemeks on Euroopa Komisjoni (edaspidi EK) poolt oma arvamuse mitte põhjendamine.J. Laffranque. Euroopa Liidu õigussüsteem ja Eesti õiguse koht selles. Tallinn, Juura, 2006, lk 436-437.

Tegevusetushagide menetlemise pädevused jagunevad Üldkohtu ja Euroopa Kohtu alusel ELTL ja Euroopa Kohtu põhikirja alusel. Füüsiliste ja juriidiliste isikute esitatud tegevusetushagid kuuluvad eelkõige Üldkohtu pädevusse. Tegevusetushagide pädevus jaotub kohtute vahel samade kriteeriumite alusel kui tühistamishagi.Euroopa Liidu Kohus. Euroopa Kohtu üldkirjeldus. Vaadatud 20.03.2020.

 Tegevusetuskaebuse esitajad, eelmenetlus ja vorm 
Kaebuse esitajad jagunevad eesõigusega (või privilegeeritud) ja eesõiguseta (või privilegeerimata) kaebajateks. Eesõigusega kaebajate alla kuuluvad EL institutsioonid. Alates Nice'i lepingu jõustumisest lisanduvad eesõigusega kaebajate rühma ka Euroopa Parlament ja kõik EL liikmesriigid. Eesõiguseta kaebajateks on nii füüsilised kui ka juriidilised isikud (ehk üksikisikud), kes saavad tegevusetushagi esitada üksnes juhul, kui on jäänud vastu võtmata sellele konkreetsele isikule adresseeritud õigusakt. Õigusakti all mõistetakse eesõiguseta kaebajate kontekstis siduvaid õigusakte (mitte soovitusi ja arvamusi). Siinkohal vajab rõhutamist asjaolu, et õigusakt peab kõnealust üksikisikult otseselt ja isiklikult puudutama. Kohtupraktika aga näitab, et otsese ja isikliku puudutavuse nõude täitmine osutub enamasti väga keeruliseks.O. Due. Legal Remedies for the Failure of European Community Institutions to Act in Conformity with EEC Treaty Provisions.- Fordham International Law Journal, 1990, nr 14, lk 351.

Tegevusetushagi esitamiseks peab olema läbitud eelmenetlus. Eelmenetlus seisneb peamiselt institutsiooni, organi või asutuse üleskutsumises toiming sooritada (inglise keeles invitation to act). Kehtivaks tegevusele üles kutsumiseks peab olema möödunud mõistlik aeg, mil institutsioon on olnud tegevusetu. See aeg määratakse eraldi iga juhtumi puhul, sest mõistliku aja suurus sõltub iga erineva kaasuse asjaoludest.Kohtuotsus, 06.07.1971, Holland vs. Euroopa Komisjon, C-59/70, EU:C:1971:77, punkt 19.  Kui kõnealune institutsioon ei ole kahe kuu vältel oma seisukohta määratlenud, on lubatud järgneva kahe kuu jooksul esitada tegevusetushagi.Kohtuotsus, 26.09.2013, Pioneer Hi-Bred International Inc. vs. Euroopa Komisjon, T-164/10, EU:T:2013:503, punkt 53.  Eelmenetluse eesmärk on anda institutsioonile teine võimalus, et lõpetada oma tegevusetus enne kohtumenetlust (st kõrvaldada oma kohustuse rikkumist).K. Roemer. Kohtujuristi ettepanek. Kohtuasi C-22/60: Elz  vs. High Authority. 13.06.1961. Väärib mainimist, et eelmenetlusel on ka potentsiaalset negatiivset mõju. Nimelt, võib EL institutsioon viivitada tegevusega põhjusel, et nende vastu ei saa tegevushagi esitada enne, kui neid on kutsutud üles tegutsema.Kohtuotsus, 27.01.2000, Branco vs. Euroopa Komisjon, T-194/97, EU:T:2000:20, punkt 55. 

Tegevusetushagi esitamisel puuduvad kindlad vorminõuded.Kohtuotsus, 10.06.1986, Usinor vs. Euroopa Komisjon, C-81/85, EU:C:1986:234, punkt 15. Vaatamata sellele, esitatakse üleskutse tegutsema reeglina kirjalikult ning saadetakse kindlale EL institutsioonile.Kohtuotsus, 19.05.2011, Ryanair vs. Euroopa Komisjon, T-442/07, EU:T:2011:226, punkt 22. Üleskutse sisus peaks kohtupraktika kohaselt olema väljatoodud järgmine:
 Milline õigusabinõu jäi institutsiooni poolt tegevusetusel kasutamataKohtuotsus, 18.11.1999, Jogamar vs. Euroopa Komisjon, C-249/99, EU:C:1999:571, punkt 35.;
 Millisel õiguslikul alusel kaebuse esitaja soovib tegevust EL institutsiooni poolt ning kuidas EL institutsioon on tegevusetusega rikkunud EL õigustKohtuotsus, 29.09.1997, Sateba vs. Euroopa Komisjon, T-83/97, EU:T:1997:140, punkt 39.;
 Kaebaja peab teada andma, et käesolevaga edastatakse ELTL artikli 265 alusel üleskutse tegevus sooritada ja tegevuse sooritamata jätmisel esitatakse kaebaja poolt tegevusetushagi EL kohtusseKohtuotsus, 15.01.1987, Ainsworth vs. Euroopa Komisjon, 271/83, EU:C:1987:7, punkt 41.;
 Kaebaja peab täpsustama EL institutsioonilt taotletavat tegevust, kuna kui tegevusetushagi sisaldab rohkemate kohustuste täitmist EL poolt, siis on taoline kaebus lubamatuKohtuotsus, 23.02.1961, Steenkolemijnen vs. High Authority, 30-59,  punkt 8.;
 Kaebaja peab tegema kindlaks, et EL institutsioonile esitatud üleskutses tegevusele on tema kaebus pandud kirja viisil, mil seda saab identselt üle kanda tegevusetushagileKohtuotsus, 20.03.1984, Saksamaa vs. Euroopa Komisjon, 84/82, EU:C:1984:117, punkt 23.  (kui üleskutsel tegevusele ja tegevusetushagi vahel on sisulised erinevused, siis taoline hagi on lubamatu).I. Daukšiené, A. Budnikas. Has the Action of Failure to Act Lost it’s Purpouse? Baltic Journal of Law & Politics, nr 2, 2014, lk 213-215.

 EL institutsiooni reageerimisvõimalused üleskutsele tegutseda ja selle kriitika 
EL vastust kaebaja üleskutsele tegutseda nimetatakse seisukoha võtmiseks (inglise keeles definition of position).I. Daukšiené, A. Budnikas. Has the Action of Failure to Act Lost it’s Purpouse? Baltic Journal of Law & Politics, nr 2, 2014, , lk 214. EL institutsioon võib pärast kaebuse kättesaamist: 
 taotletud tegevuse sooritada; 
 taotletud tegevust mitte sooritada; 
 anda kaebajale teada kavatsusest taotletud tegevus sooritada; 
 anda kaebajale teada kavatsusest taotletud tegevust mitte sooritada. 

Siinkohal on märkimisväärne, et seisukoha võtmine ka siis, kui tegevusetushagi on juba menetlusse võetud, lõpetab menetluse.Kohtuotsus, 13.12.2000, Sodima vs. Euroopa Komisjon, C-44/00 P, EU:C:2000:686, punkt 83.  See eristab suuresti tegevusetushagi EL kohtutes siseriiklikest kaebustest avaliku võimu tegevusetuse üle. Siseriikliku õiguse valdkonnast võib näiteks tuua mh Taani ja Leedu, kus haldusorganipoolne seisukohavõtt ei välista tegevusetuse ebaseaduslikkust ega lõpeta kohtumenetlust.Daukšiené, lk 221-222

1. variandi korral kukub ära kaebuse esitamise alus (tegevusetus) ning kaebus ei ole seetõttu vastuvõetav. 2. variandi korral tekib kaebajal vastava korra alusel tegevusetushagi esitamise võimalus. 3. ja 4. variandi korral kaob samuti ära kaebuse esitamise alus. Esimese alternatiivi, 3. variandi puhul on kaebuse aluse ärakukkumine kaebaja jaoks eeldatavasti rahuldav lahendus, kuna sellega kaasneb EL institutsioonilt taotletud sooritus. Juhul kui EL institutsiooni vastus kaebajale on tegevuse sooritamisest keeldumine, on esmapilgul tegemist ebahariliku olukorraga. Seda põhjusel, et langeb ära võimalus esitada tegevusetushagi ning samuti ei tegutseta vastavalt kaebusele. Kõnealust olukorda peetakse õiguskirjanduses EL kohtute pädevuses olevate tegevusetushagide üheks suurimaks murekohaks.Daukšiené, lk 214-216.

Eelnev annab mõista, et reeglina tõlgendavad EL kohtud tegevusetust kui seisukoha mitte võtmist, mitte kui kohustuste täitmatajätmist. Antud tõlgendusest kaldus kohus kõrvale kohtuasjas Euroopa Parlamendi ja Euroopa Ülemkogu vahel. Seal võttis kohus seisukoha, et tegutsemisest keeldumine ei lõpeta tegevusetust ja seetõttu ei lange tegutsemisest keeldumisel ära võimalus tuua EL institutsiooni vastu tegevusetushagi ELTL artikli 265 alusel.Daukšiené, lk 219-220

EL-poolne seisukoha võtmine ei nõua kindlat vormi, kuid on enamasti kirjalik.Kohtuotsus, 15.12.1988, Irish Cement vs. Euroopa Komisjon, C-166/86, EU:C:1988:549, punkt 11. Mitte kõik kaebajale antud vastused ei konstitueeri siiski tegevust e seisukoha võtmist. Näiteks, kui Euroopa Komisjon vastab kaebusele kirjaga, mis ei anna edasi institutsiooni lõplikku seisukohta tegutsemise või mittetegutsemise asjus, siis on kaebajal siiski hiljem õigus sellist vastust seisukoha võtmiseks mitte lugeda.Kohtuotsus, 26.09.2013, Pioneer Hi-Bred International Inc. vs. Euroopa Komisjon, T-164/10, EU:T:2013:503, supra note 8, punkt 80.

 Märkimisväärsed pretsedendid tegevusetushagidest EL kohtutes 
 Lord Bethell vs. komisjonA. M. Ramos. Supra note 8. 
Antud pretsedent aitab mõista eesõiguseta kaebajatele kehtestatud nõuet, mille kohaselt peab vastuvõtmata jäänud akt sellele isikule konkreetselt adresseeritud olema ja teda isiklikult ning otseselt puudutama.

Lord Bethell, lennutranspordireformile Euroopa Majanduspiirkonnas suunatud kampaania "Freedom of the Skies Campaign" esimees, oli tegus lennundussektoris. Ta pöördus EK poole, et viimased lahendaksid reisijate lennutamisega kaasas käiva hindade fikseerimise probleemi. Olles jõudnud tegevusetushagi menetlemiseni, ütles Euroopa Kohus, et juhul, kui taotletud aktid oleks EK poolt olnud vastu võetud, siis oleksid need puudutanud ka teisi isikuid lennundussektoris. Seega polnud Lord Bethell EK tegevusetusest otseselt ja isiklikult mõjutatud ning tegevusetushagi ei võetud menetlusse.Kohtuotsus, 10.06.1982, Lord Bethell vs. Euroopa Komisjon, C-246/81, EU:C:1982:224. 

 Star Fruit Company vs. komisjonKohtuotsus, 14.02.1989, Star Fruit Company SA vs. Euroopa Komisjon, C-247/87, EU:C:1989:58. 
Käesolev pretsedent annab vastuse järgmisele küsimusele: “Kas kauplejatel on õigus EK vastu tegevusetushagi esitada, juhul kui EK, vaatamata nende kauplejate palvetele alustada kohtumenetlust oma kohustusi rikkunud ELi liikmesriigi suhtes, ei ole seda siiamaani alustanud?”.

Belgia kauplejate (Star Fruit Company) meelest olid Prantsuse riigisisesed banaanide kauplemist reguleerivad sätted Euroopa Ühenduse (edaspidi EÜ) õigusega vastuolus. Täpsemalt aga Euroopa Majandusühenduse artikliga nr. 30 ning Love Convention artikliga nr. 2 vastuolus. EÜ Komisjon ei saanud otsust Prantsusmaa riigi suhtes teha ega algatanud kohtumenetlust ta vastu, mistõttu esitas Star Fruit Company tegevusetushagi EK vastu.

EK tunnistab, et ilmusid tõsised arenguprobleemid banaanide turu lõpetamise osas. Samas, pöörab ta oma tähelepanu probleemidele, mis tekivad banaanide põllumajanduspoliitika arendamise jooksul, mis on põhjustatud liikmesriikide erimeelsusega.

Kohtujurist Lenz kirjutab, et artikli 169 järgi saavad vaid EK ja liikmesriigid esitada kohtusse hagi seoses lepingu rikkumisega teise liikmesriigi poolt. Diskretsioonivõim omab siin suurt tähtsust. Tuleb järgida ka eelmenetluse reegleid, mis võimaldavad liikmesriigil rakendada oma seadusi ja praktikat ilma kohtumenetlust algatamata. Ei ole nende nõuetega kooskõlastatud luba füüsilisel või juriidilisel isikul nõuda EK-lt, et ta alustaks kohtumenetlust seoses liikmesriigi kohustuse täitmata jätmisega. EK pole kohustatud kohtumenetlust algatama, kuid tal on selles olukorras diskretsiooniõigus. EÜ Komisjoni ei saa sundida kohtumenetlust alustama või kindlat seisukohta võtma. Kohtumenetluse algatamise sätete puhul ei ole eraisikutel otsest huvi ja nad ei saa neid sätteid ka vaidlustada. Eeltoodule tuginedes ei võetud Star Fruit Company esitatud tegevusetushagi menetlusse. Artikkel 169 ei näe ette juriidilistele ja füüsilistele isikutele võimalust nõuda Euroopa Komisjonilt kohtumenetluse algatamist EL liikmesriigi vastu, kui viimase tegevusetus ei puutu temasse otseselt ja vahetult.

Viited

Kategooria:Euroopa Liidu õigus