Kontinuitet og forandring i statens mål- og resultatstyringskoncept
Forfattere: Mads Bøge Kristiansen
Tidsskrift: politik (2015-01-11)

## Kontinuitet og forandring i statens mål- og resultatstyringskoncept

## Mads Bøge Kristiansen

Ph.d., post.doc., Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

I denne artikel 1  afdækkes og forklares det statslige  mål-  og  resultatstyringskoncepts  udviklingsproces ved at sammenligne anbefalinger relateret til mål- og resultatstyring i staten over tid. Artiklen viser,  hvordan  resultatstyringsinstitutionen  overordnet har været kendetegnet ved stabilitet siden introduktionen.  På  trods  af  denne  overordnede stabilitet  er  mål-  og  resultatstyringsinstitutionen løbende  blevet  justeret  og  forandret  (inden  for den overordnede sti), hvilket undertiden har ført til ændringer i retningen for resultatstyringskonceptet.

## 1. Indledning

Mål- og resultatstyring blev introduceret i centraladministrationen i Danmark i løbet af 1980'erne og 1990'erne. Siden er mål- og resultatstyring blevet et centralt redskab i  styringen  i  og  af  statslige  styrelser  og  institutioner  og fremstår  i  dag  som  et  institutionaliseret  element  i  den statslige  styring.  Finansministeriet  har  imidlertid  med jævne  mellemrum  lanceret  nye  publikationer  indeholdende anbefalinger til designet og implementeringen af mål- og resultatstyring. Spørgsmålet er derfor, om konceptet  siden  introduktionen  har  været  kendetegnet  ved kontinuitet eller forandring. Dette er udgangspunktet for denne artikel, der ønsker at besvare følgende undersøgelsesspørgsmål:  1)  Hvordan  har  mål-  og  resultatstyringskonceptet udviklet sig over tid? 2) Har udviklingen været kendetegnet ved kontinuitet eller forandring? 3) Hvordan kan udviklingsprocessen forklares?

Med udgangspunkt i en historisk institutionel analyseramme afdækkes og forklares mål- og resultatstyringskonceptets udviklingsproces ved at sammenligne anbefa- linger relateret til mål- og resultatstyring i staten over tid. Der ses alene på styringsdiskursens udvikling over tid, og ikke på den praktiske anvendelse af konceptet eller eff  ekterne heraf. Praksis vil formentligt adskille sig væsentligt fra styringsdiskursen. Der vil dog være en vis legitimitet forbundet med at leve op til Finansministeriets anbefalinger (Meyer &amp; Rowan 1977), og et vist tvangsmæssigt pres (DiMaggio &amp; Powell 1983) for at adoptere den aktuelle styringsdiskurs.  Styringspraksis  kan  derfor  ikke  afvises også at blive påvirket af styringsdiskursen, hvilket gør det interessant at analysere styringsdiskursen over tid.

Artiklen  er  inddelt  i  fem  afsnit.  Først  skitseres  den teoretiske  analyseramme,  hvorefter  de  metodiske  overvejelser  præsenteres.  Herefter  analyseres  det  empiriske materiale, efterfulgt af en diskussion af, hvorvidt mål- og resultatstyring har været kendetegnet ved kontinuitet eller forandring over tid, og hvordan udviklingsprocessen kan forklares. Endelig drages konklusioner.

## 2. Analyseramme: Kontinuitet og forandring

Det historisk institutionelle perspektiv anvendes ofte til at analysere institutioners (såsom mål- og resultatstyring) udvikling over tid traditionelt med fokus på begrebet path dependence (stiafhængighed). Pierson (2000, 252) defi  nerer begrebet stiafhængighed som ' social processes that exhibit increasing returns '. Her vil et skridt i en bestemt retning fremkalde yderligere bevægelse i samme retning på grund  af  selvforstærkende  feedback-mekanismer.  Dette skyldes,  at  de  relative  fordele  ved  den  nuværende  institution  sammenlignet med alternative muligheder stiger over  tid.  Derved  stiger  omkostningerne  ved  at  forlade stien (Pierson 2000, 252). Stiafhængighed betyder således, at  når  en  institution  er  etableret,  er  den  svær  at  forandre igen. Hvor Pierson primært fokuserer på aktørernes nytte ved reproduktion af institutionen og transaktionsomkostningerne  ved  at  forlade  institutionen,  anlægger Mahoney (2000, 517-525) et bredere perspektiv, idet han skelner mellem fi  re forskellige selvforstærkende mekanismer;  nytte,  funktionalitet,  magt  og  legitimering.  I  det nyttebaserede perspektiv vælger aktører rationelt at reproducere institutionen, da omkostningerne ved forandring er større end de potentielle fordele herved. I det funktionelle perspektiv reproduceres institutionen, da den tjener et  formål  for  et  overordnet  system.  I  magtperspektivet reproduceres  institutionen,  fordi  den  bakkes  op  af  en magtfuld gruppe af aktører. I et legitimeringsperspektiv reproduceres institutionen, da den opfattes som passende og moralsk korrekt.

Når det kommer til forandring, er critical  junctures (kritiske skilleveje) det centrale begreb inden for det historisk  institutionelle  perspektiv  (Pierson  2000;  2004; Th   elen &amp; Steinmo 1992). Kritiske skilleveje udløses af et eksogent chok og markerer begyndelsen på selvforstærkende feedback-mekanismer (Pierson 2000, 263).

Streeck &amp; Th elen (2005) vurderer imidlertid, at for meget af den historiske institutionelle litteratur er baseret på  en  sådan punctuated  equilibrium -model,  der  skelner skarpt mellem lange perioder af institutionel stabilitet og radikale  forandringer  udløst  af  et  eksogent  chok.  Med henblik  på  at  indfange  andre  forandringsdynamikker skelner Streeck &amp; Th elen (2005, 8-9) mellem forandringsprocesser , der kan være inkrementelle eller pludselige, og forandringsresultater , der kan være kendetegnet ved kontinuitet  eller  forandring.  Denne  kombination  giver  fi  re forskellige typer af institutionel forandring, der fremgår af Tabel 1.

I den første type af institutionel forandring (A) fører små  hyppige  forandringsprocesser  til  små  forandringsresultater.  I  den  anden  type  af  forandring  (B)  er  forandringsprocessen igen gradvis, men her er retningen i forandringen mere konstant. Denne type af forandring betyder, at  inkrementelle forandringer over tid kan akkumulere til større ændringer. I type C synes forandringsprocessen at være radikal, men inden for en kort periode

Tabel 1: Typer af institutionel forandring

| Forandringsresultater   | Forandringsresultater                                   | Forandringsresultater                                                         |
|-------------------------|---------------------------------------------------------|-------------------------------------------------------------------------------|
|                         | Inkrementelle forandringer indenfor stien (kontinuitet) | Forandring (diskontinuitet)                                                   |
| Gradvis                 | A. Reproduktion via tilpasning                          | B. Gradvis, men potentiel fundamental forandring                              |
| Pludselig               | C. Hurtig tilbagevenden til tidligere situation         | D. Sammenbrud og erstatning: Pludselige radikale forandrin- ger (punctuation) |

er institutionen tilbage ved udgangspunktet. Endelig sker forandringer  i  type  D  gennem  pludseligt  institutionelt sammenbrud og erstatning af en ny institution.

Streeck  &amp;  Th elen  (2005)  er  optaget  af  de  gradvise forandringer, der over tid udvikler sig til fundamentale forandringer. I modsætning til antagelserne i punctuated equilibrium -modellen,  argumenterer  Streeck  &amp;  Th elen (2005,  19)  for,  at  institutioner  grundlæggende  er  ustabile, ukomplette og under konstant forandring, hvorfor aktørerne har mulighed for at fortolke, omforme og ændre  institutionerne.  Mahoney  &amp;  Th elen  (2010,  15-18) præsenterer derfor fi  re typer af gradvise, men ikke desto mindre omfattende forandringer: 1) Udskiftning er,  når institutioner  udskiftes,  eksempelvis  når  et  nyt  regelsæt erstatter  et  gammelt.  2) Afl  ejring er,  når  nye  institutionelle initiativer lægges ovenpå allerede eksisterende institutioner. 3) Sivning fokuserer særligt på, at institutioner over tid hendør eller undergraves og langsomt mister betydning. 4) Omdannelse er, når institutionen på facaden forbliver den samme, men hvor formålet forvandles til at være noget helt andet.

Ud  fra  et  rationelt  perspektiv  vil  sådanne  justeringer og ændringer af institutionen være et resultat af rationelle beslutninger med henblik på at løse problemer, idet  reformatorer  kan  have  erfaret,  at  den  eksisterende institution ikke længere fungerer optimalt. Tilpasninger og nye institutionelle lag kan imidlertid også være et resultat af ændringer i de institutionelle omgivelser, der er karakteriseret ved udviklingen af socialt skabte normer, som organisationer og reformatorer må tilpasse sig for at opnå legitimitet og opbakning (Meyer &amp; Rowan 1977; DiMaggio &amp; Powell 1983).

## 3. Hvordan vurderes kontinuitet og forandring?

Med udgangspunkt i forandringsdynamikkerne undersøges mål- og resultatstyringskonceptet over tid. Det empiriske udgangspunkt for undersøgelsen er en gennemgang og kodning af publikationer fra centrale aktører, såsom Finansministeriet,  Økonomistyrelsen  og  Rigsrevisionen i perioden fra begyndelsen af 1980'erne til 2014. Spørgs- målet  er  imidlertid,  hvordan  forandring  defi  neres  og genkendes  fra  kontinuitet,  og  hvordan  publikationerne vurderes og kodes. Her fokuseres på to dimensioner, henholdsvis omfanget af og retningen i forandringerne.

## Omfanget af institutionelle forandringer

For at kunne vurdere udviklingen af mål- og resultatstyring over tid tages udgangspunkt i Halls (1993) tre ordener af forandring. Her henviser første-ordens forandring til  modifi  ceringer  af  de  præcise  niveauer  for  teknikker, metoder og krav til information. Anden-ordens forandring indebærer en fornyelse af teknikker, metoder og krav til information,  mens tredje-ordens  forandring henviser  til samtidig  forandring  i  teknikker  og  metoder  såvel  som de fundamentale antagelser og mål, som teknikkerne og metoderne tager udgangspunkt i (Hall 1993, 278-279). For at vurdere omfanget af forandringerne over tid kodes publikationerne fra de centrale aktører i forhold til, om de indeholder forandringer af første-, anden- og/eller tredjeorden. Første- og anden-ordens forandringer relateres til gradvise forandringsprocesser, der dog over tid potentielt kan akkumulere til fundamentale forandringer, der bryder med stien. Tredje-ordens forandring svarer til pludselige og radikale forandringer, der dog kan vende tilbage til stien igen.

## Retningen af institutionel forandring

Forandringer kan også vurderes ved at se på retningen af forandringerne. I litteraturen bliver der argumenteret for, at mål- og resultatstyring er et fl  eksibelt styringsværktøj, der snarere end at være baseret på et konsistent teoretisk udgangspunkt  (Lægreid,  Roness  &amp;  Rubecksen  2006; 2008) er ' a marriage of two opposites ' (Hood 1991). Målog resultatstyring er et blandingssystem, der både foreskriver autonomi og kontrol. Der er med andre ord både et element af decentralisering og autonomi, hvor sloganet er  ' let  the  managers manage ',  men på samme tid er der også et element af centralisering og kontrol, hvor sloganet er ' make the managers manage ' (Kettl 1997; OECD 1997, 10). I hvilken retning pendulet svinger (Aucoin 1990), er et  empirisk  spørgsmål.  Med  henblik  på  at  vurdere  retningen  i  mål-  og  resultatstyringskonceptets  udvikling søges  efter  forandringer  i  retningen  af  autonomi  eller kontrol over tid. Publikationerne fra de centrale aktører kodes derfor i forhold til, hvorvidt fokus primært er på den interne styring og forbedring af indsatserne internt i de statslige styrelser og institutioner eller på moderdepartementets styring af underliggende styrelser og institutioner.

En anden måde at indfange ændringer i retningen af mål-  og  resultatstyringskonceptet  på  er  ved  at  vurdere, hvorvidt fokus er på opbygning af mere detaljerede, sofi  - stikerede og omfattende mål- og resultatstyringssystemer (der dækker alle dele af organisationen), eller om fokus er på et mere simpelt og mindre omfattende mål- og resultatstyringssystem med ét formål. Der vil formentlig være en vis sammenhæng mellem de to dimensioner, idet kontrol og et omfattende mål- og resultatstyringssystem kan forventes at forekomme samtidig og vice versa. Alligevel anvendes begge dimensioner, da de tilsammen vurderes at kunne give en dybere indsigt i eventuelle ændringer i målog resultatstyringsdiskursen over tid. De to dimensioner er indfanget i fi  gur 1:

Figur 1: Kategorisering af retningen af institutionel forandring

## 4. Mål- og resultatstyringskonceptets udvikling over tid

I det følgende beskrives udviklingen af mål- og resultatstyringskonceptet over fi  re  perioder:  1)  fra  begyndelsen af 1980'erne til 1990, 2) fra 1990 til 2000, 3) fra 2000 til 2010 og 4) fra 2010 til 2014.

## Budgetreform og introduktion af mål- og rammestyring (1980-1990)

Efter velfærdsstatens vækst i 1960'erne og konsolidering i 1970'erne blev den statslige styring i stigende grad kritiseret. Det var ikke muligt at styre de off  entlige udgifter. En undersøgelse af budget- og bevillingssystemet blev igangsat, hvilket resulterede i en budgetreform i 1984. Hovedsigtet med budgetreformen var at muliggøre en yderligere decentralisering, hvor detailstyring blev erstattet af målog rammestyring. Mens rammestyringen gav en eff  ektiv begrænsning af de off  entlige udgifter, lykkedes det ikke, at  etablere  et  tilsvarende  velfungerende  styringssystem for mål- og resultatsiden (Økonomistyrelsen 1996). Der manglede således en tydelig fokusering på konkrete og målbare  resultater.  I  fi  nansloven  blev  der  taget  tiltag  i den  retning,  bl.a.  i  forslaget  om  aktivitetsoversigter  fra slutningen  af  1980'erne.  Det  var  dog  ifølge  Ejersbo  &amp;

Greve (2008, 88) uden den helt store styringsmæssige effekt. Derudover blev der fra midten af 1980'erne udsendt en  række  anbefalinger  vedrørende  tilrettelæggelsen  af mål- og resultatstyring med henblik på at føre moderniseringsprogrammets tanker om decentralisering ud i livet (Finansministeriet 1986, 5). I 1986 afgav SØS-udvalget rapporten ' Modernisering af ministeriernes økonomistyring '  (Finansministeriet  1986,  37-38),  hvor  der  bl.a. blev peget på, at målformulering, rammefastsættelse og budgetopfølgning  og  resultatvurdering  måtte  styrkes.  I rapporten blev det påpeget, at  erfaringerne  var  at  budgetopfølgningen og resultatanalysen var det svageste led, ligesom det blev påpeget, at budget og resultatopfølgningens vigtigste funktion var, at de udførende enheder lærte af  de  erfaringer,  som  gjordes  (Finansministeriet  1986, 49). I forlængelse af hovedrapporten afgav SØS-udvalget yderligere to rapporter, herunder ' Resultatorienteret økonomistyring ' (Finansministeriet 1988) med henblik på at styrke resultatstyringen.

Mål- og resultatstyring (mål- og rammestyring) blev således introduceret i 1980'erne. Hansen (1991) har imidlertid argumenteret for, at troen på målstyring kan spores tilbage  til  1960'erne  og  1970'ernes  forvaltningspolitiske betænkninger. Det er med andre ord ikke helt enkelt at udpege mål- og resultatstyringens oprindelse og fi  nde én kritisk  skillevej,  hvorfor  vi  måske  snarere  skal  tale  om kritiske faser (Sundström 2006). Med introduktionen af mål- og rammestyring i løbet af 1980'erne fulgte en udstrakt grad af decentralisering og autonomi til de statslige styrelser og institutioner. Da mål- og rammestyring blev lanceret i 1980'erne, blev der primært fokuseret på formuleringen af mål, mens der i mindre grad blev fokuseret på resultatmåling og opfølgning på resultaterne, hvilket er illustreret i nedenstående fi  gur: 2

Figur 2: Tendenser i mål- og rammestyring i 1980'erne

## Introduktion af kontraktstyring (1990-2000)

Med inspiration fra det britiske forsøg med Next step agencies (Ejersbo &amp; Greve 2008, 92) blev de såkaldte 'fristyrelsesforsøg' iværksat i 1991, og syv statslige styrelser fi  k den 1. januar 1992 status af fristyrelser (Finansministeriet 1991, 4). Finansministeriet spillede en central rolle i udvælgelsen  af  styrelser  og  formuleringen  af  kontraktstyringsregimet. Ideen var et princip om 'noget for noget', idet kontrakterne opererede med øgede frihedsgrader for institutionen  til  gengæld  for  en  række  resultatkrav,  der drejede sig om rationalisering og produktivitetsudvikling samt omstillingsevne. Et centralt element i kontrakterne var desuden en budgetgaranti for institutionen gennem kontraktperioden (Finansministeriet 1991, 5). Den 1. januar 1993 fi  k 6 nye styrelser resultatkontrakter og opnåede status af kontraktstyrelser. Indholdet i kontrakterne lignede fristyrelsernes kontrakter. Den socialdemokratisk ledede regering udskiftede dog betegnelsen 'fristyrelser' til 'Kontraktstyringsforsøget' (Finansministeriet 1995a, 9).  Derudover  kunne  en  vis  drejning  i  resultatkravenes indhold  observeres,  idet  fokus  skiftede  fra  overordnede krav om udvikling af produktivitet, aktiviteter og omstillingsevne til resultatkrav, eksempelvis i form af service- og kvalitetsforbedringer (Økonomistyrelsen 1996, 42).

I  forhandlingerne  om  resultatkontraktens  indhold deltog ressortdepartementet, styrelsen og Finansministeriet. Kontrakten blev formelt indgået mellem ressortdepartementet og styrelsen, men i kraft af budgetgarantien var  Finansministeriets  forhandlingsposition  stærk.  Finansministeriet trak sig imidlertid ud af forhandlingerne og overlod det i stedet til en dialog mellem departementer og styrelser/direktorater i ministerierne. Herefter blev Finansministeriets  rolle  i  højere  grad  at  videreudvikle konceptet om kontraktstyring, og løftet om en budgetgaranti  blev  trukket  tilbage  (Finansministeriet  1995a; Binderkrantz &amp; Christensen 2009).

I 1995 blev kontraktstyringsforsøget evalueret, og på baggrund  af  evalueringen  blev  forsøgsordningen  gjort permanent (Finansministeriet 1995a). Det var imidlertid med  Finansministeriets  lancering  af  publikationsserien ' Værktøj til velfærd' i 1995, at mål- og resultatstyring for alvor blev sat på dagsorden. Det overordnede synspunkt var  her:  ' Hellere  én  måling  end  tusind  meninger '  (Finansministeriet 1995b, 52). Endvidere lød det, at: ' Uden konkrete, veldefi  nerede og bredt accepterede målinger ender drøftelser om institutionens udviklings- og forbedringsbehov i  kampen  om,  hvem  der  kan  argumentere  bedst  for  egen mening ' (Finansministeriet 1995b, 52). I denne periode kunne ses en udbredt tro til styringsredskabet og et øget fokus  på  resultatmåling.  I  1995  kobles  desuden  yderligere  instrumenter  til  mål-  og  resultatstyringsredskabet, idet særlige direktørkontrakter blev koblet til resultatløn

(Finansministeriet  1995b,  47-49),  i  første  omgang  som en forsøgsordning, senere som en permanent ordning i 1997  (Finansministeriet  2000).  I  1997  blev  resultatløn også  introduceret  for  medarbejdere  (Finansministeriet 1999).

I  midten  af  1990'erne  spredte  der  sig  en  opfattelse af, at der måske var blevet decentraliseret for meget beslutningskompetence.  Der  blev  derfor  nedsat  et  udvalg bestående af embedsmænd fra en række ministerier, der skulle: 1) Belyse arten og omfanget af den hidtidige ledelsesorienterende interne styring og kontrol i den statslige økonomiforvaltning og 2) opstille modeller for, hvorledes  der  kunne  ske  en  styrkelse  af  ledelsesorienteret  resultatvurdering  og  kontrol  (Finansministeriet  1996,  7). I  rapporten  fra  Udvalget  vedrørende  intern  kontrol  og resultatopfølgning  (IKR-udvalget)  blev  det  anbefalet  at styrke  den  interne  kontrol  og  resultatopfølgning  i  staten.  Rapporten  påpegede  bl.a.,  at  der  siden  midten  af 1980'erne  var  gennemført  en  betydelig  decentralisering i  staten  med  indførelse  af  bl.a.  mål-  og  rammestyring, der havde betydet større råderum for den enkelte institution. Decentraliseringen medførte et øget behov for, at departementerne, der havde uddelegeret en række kompetencer, førte tilsyn og fulgte op på resultaterne (Finansministeriet 1996, 8).

Rapporten  fra  IKR-udvalget  understregede,  at  selv om  ansvar  og  beslutningskompetence  var  delegeret  til institutioner og styrelser, var det overordnede ansvar for et ministeriums styring og forvaltning fortsat utvetydigt placeret  hos  ministeriets  øverste  ledelse.  Departementerne  kunne  ikke  'decentralisere'  eller  delegere  sig  fra dette ansvar, lød det (Økonomistyrelsen 1997, 9). Med andre ord blev ministeransvaret understreget og dermed også  departementernes  ansvar  i  forhold  til  opfølgning. Der påhvilede således ledelsen i det enkelte ministerium et generelt ansvar for, at der i ministeriet var etableret en eff  ektiv intern kontrol og resultatopfølgning, der kunne forebygge,  at  der  opstod  styringssvigt,  fejl  og  mangler. IKR-udvalget anbefalede derfor bl.a.: ' at ministerier med mange og/eller større styrelser og institutioner eller tilskudsordninger opretter departementale controllerfunktioner ' (Finansministeriet 1996, 15).

I  1995  var  de  første  virksomhedsregnskaber 3 blevet afl  agt  som et led i en forsøgsordning. Sidenhen blev de permanentgjort og udbredt til hele centraladministrationen  (Finansministeriet  1996,  16-18)  blandt  andet  med det formål at opfylde oplysningsbehovet overfor organisationernes  primære  interessenter,  såsom  ressortdepartementet, Folketinget og Rigsrevisionen. Rapporten fra IKR-udvalget  anbefalede  derfor,  at  virksomhedsregnskaber  fremadrettet  var  det  dokument,  hvori  styrelser og institutioner skulle afl  ægge regnskab over både årets opnåede mål, faglige resultater og økonomiske resultater (Finansministeriet 1996, 15). Endelig slog Rigsrevisionen (1998) fast, at mål- og resultatstyring var et redskab, som de kunne bruge i deres forvaltningsrevision, ligesom den anbefalede at øge antallet af kvantitative mål.

I  denne  periode  institutionaliseres  mål-  og  resultatstyring. Selvom  mål-  og  resultatstyringsinstitutionen forekommer stabil,  kan  fl  ere  tilpasninger  og  ændringer observeres. Fokus på målingen af resultater og på resultatopfølgningen - særligt departementets styrings- og kontrolansvar  -  øges.  Det  ændrede  fokus  sker  gennem  en række anden-ordens forandringer, såsom introduktionen af  resultatkontrakter,  virksomhedsregnskaber,  resultatbaseret løn, direktørkontrakter og etablering af controllerfunktioner.  Ved  at  tilføje  disse  yderligere  lag  til  den eksisterende  institution  ændres  retningen  i  mål-  og  resultatstyringsinstitutionen. Efter en periode i 1980'erne, hvor  autonomi  og  ansvar  blev  delegeret  til  de  statslige styrelser og institutioner, synes tættere styring og kontrol at blive prioriteret i sidste halvdel af perioden. Balancen mellem autonomi og kontrol tipper mod kontrol. Og efter en periode, hvor en ' let the managers manage '-tankegang havde været i fokus, svinger pendulet nu mod en ' make the  managers  manage '-tankegang.  Derudover  fører  de yderligere lag, der tilføjes til mål- og resultatstyringsinstitutionen,  til  et  mere  omfattende  styringsredskab  (illustreret i fi  gur 3):

Figur 3: Retningen i forandringerne i 1990'erne

Fra klare mål til eff  ektmål: Mod strategisk og langsigtet styring (2000-2010)

I 2003 lancerede Finansministeriet publikationen ' Eff  ektiv opgavevaretagelse i staten ' (Finansministeriet 2003a), der indeholdt en vejledning om resultatkontrakter. Med vejledningen blev en række tidligere vejledninger (herunder rapporten fra IKR-udvalget) annulleret. De vigtigste ændringer  var,  at:  1)  resultatkontrakterne  i  højere  grad skulle  fokusere  på  eksternt  rettede  mål;  2)  institutionsdirektørernes resultatløn i højere grad skulle knyttes til institutionens opnåelse af eksternt rettede resultater, og 3) begrebsrammen blev justeret, idet anvendelse af opgavehierarkier som forståelsesramme og strategisk grundlag for udformning af resultatkontrakter blev anbefalet (Finansministeriet 2003a, 37).

Hovedlinjerne var, at der skulle opstilles et begrænset antal eksternt rettede mål, og at der til hvert af disse mål skulle  knyttes  en  række  resultatkrav  (Finansministeriet 2003a, 11). Samtidig var der dog også: 'en ambition om, at kontrakterne på sigt udvikler sig til at omfatte hele institutionens virke' (Finansministeriet 2003a, 88-89) .

Der blev desuden stillet krav om, at departementernes eff  ektiviseringsstrategier skulle indeholde overvejelser om, hvordan klare mål for brugerrettede opgaver skulle indgå i resultatkontrakterne. Dette krav blev fulgt op af ' Vejledning om klare mål og mere åbenhed ', der havde til formål at skabe størst mulig åbenhed om, hvad borgere og  virksomheder  kunne  forvente  af  de  statslige  styrelser  og  institutioners  service  og  betjening  (Finansministeriet  2004, 5). Endelig var et gennemgående tema, at den  faglige  og  økonomiske  styring  burde  knyttes  tættere sammen (Finansministeriet 2003a, 85) for at skabe en  bedre  sammenhæng mellem resultatkontrakterne og bevillingssystemet.  Dette  blev  koblet  med  overgangen til  omkostningsbaserede  regnskaber  (Finansministeriet 2003b, 7), og synliggørelsen af produktionsomkostningerne (Finansministeriet 2006, 7).

I midten af denne periode kom styringsredskabet under kritik (se bl.a. Gjørup et al. 2007), og i slutningen af 2007 begyndte en arbejdsgruppe 4 i Finansministeriet at indsamle erfaringer med mål- og resultatstyring i staten. På  baggrund  af  dette  arbejde  lancerede  Finansministeriet i februar 2010 ' Ansvar for styring ' (Finansministeriet 2010). Publikationen indeholdt ikke nye regler eller krav, men nogle af  de  tidligere  krav  blev  afskaff  et  ud  fra  en afbureaukratiseringsdagsorden (Finansministeriet 2010, 5). De væsentligste anbefalinger var: 1) få, strategisk vigtige  mål,  2)  fokus  på  resultater  og  eff  ekt,  3)  fokus  på sammenhæng mellem omkostninger og opgaveløsningen, 4) langsigtet styring og 5) fokus på brugerne. Anbefalingerne af få vigtige og gerne fl  erårige mål 5 kan ses som et svar på kritikken af mål- og resultatstyring som værende for bureaukratisk, omfattende og detailorienteret (Gjørup et al. 2007).

I ' Vejledning om klare mål og mere åbenhed ' (Finansministeriet  2004)  blev  som  nævnt  stillet  krav  om  udformningen af en politik for ' klare mål ' samt opstilling og opfølgning på brugerrettede mål i en særskilt proces. Disse krav bortfaldt med ' Ansvar for styring ', og brugerrettede mål blev anbefalet integreret i resultatkontrakten for at gøre mål- og resultatstyringsarbejdet mindre komplekst. Som et resultat af en trepartsaftale blev et nyt krav om at opstille personalepolitiske kvalitetsmål imidlertid tilføjet  (Finansministeriet  2010),  hvilket  gik  imod  det overordnede formål om at simplifi  cere og fokusere målog resultatstyringssystemet.

I forhold til ' IKR-rapporten ' (Finansministeriet 1996) blev den departementale styring formuleret mindre markant, og der lægges vægt på en mere overordnet og  langsigtet  styring  fokuseret  på  få,  strategisk  vigtige mål. Et element i anbefalingen om få, strategisk vigtige mål og en mere langsigtet styring var formuleringen af eff  ektmål. Det blev derfor indføjet i Økonomistyrelsens resultatkontrakt, at der skulle udvikles 'gode råd til effektmåling'  (Økonomistyrelsen  2010a),  hvilket  resulterede  i  en  række  publikationer  under  dette  tema  (Økonomistyrelsen  2010b;  2010c;  2010d).  Et  par  måneder før  Finansministeriets  lancering  af  ' Ansvar  for  styring ' havde Rigsrevisionen (2009) lanceret ' Beretning til Statsrevisorerne om mål- og resultatstyring i staten med fokus på eff  ekt '. Her var vurderingen, at fl  ere organisationer ikke havde udnyttet deres potentiale for at opstille eff  ektmål for deres kerneydelser, og at departementet aktivt burde søge at fremme brugen af mål for den samfundsmæssige eff  ekt af organisationens aktiviteter.

I  denne periode er der fortsat ingen tegn på tredjeordens  forandring,  hvorimod  fl  ere  tilpasninger  og  ændringer af første- og anden-orden observeres. Selvom det i begyndelsen af perioden angives, at der tages skridt mod en simplifi  cering af mål- og resultatstyringskonceptet (Finansministeriet 2003a, 50), tilføjes også nye elementer. Et opgavehierarki og klare mål for brugerrettede opgaver kobles til den eksisterende institution (anden-ordens forandring). Derudover anbefales en tættere kobling mellem den faglige og økonomiske styring og fokus på eksternt rettede mål (første-ordens forandring). I slutningen af perioden kritiseres mål- og resultatstyringskonceptet. Som svar på denne kritik lanceres en række justeringer og forandringer af første- og anden-orden. ' Klare mål ' afvikles (anden-ordens  forandring)  ligesom  mål-  og  resultatstyringen nu skulle ændres i retningen af en mere langsigtet, strategisk og fl  eksibel styring, og resultatkontrakterne skulle  indeholde  færre  mål  (første-ordens  forandring). Tidligere anbefalinger om, at resultatkontrakterne skulle være  fuldt  dækkende  (se  eksempelvis  Finansministeriet 2000, 27; 2003, 41), erstattes af, at resultatkontrakterne i højere grad skulle bruges strategisk. I sidste del af perioden svinger pendulet mod mere autonomi og et mindre omfattende mål- og resultatstyringssystem, hvilket er illustreret i fi  gur 4:

Figur 4: Retningen i forandringerne i perioden 2000-2010

Mål- og resultatstyring i en krisetid (2010-2014)

Som så mange andre lande blev Danmark ramt af økonomisk  krise,  der  bl.a.  resulterede  i  besparelser  i  centraladministrationen  (Finansministeriet  2011)  og  nye styringsinitiativer  såsom  en  budgetlov  og  projekt  ' God økonomistyring' (Finansministeriet  2012a;  2012b;  Moderniseringsstyrelsen 2011). Den 1. januar 2014 blev regelgrundlag for økonomistyring i staten lanceret, og anbefalingerne i ' Ansvar for styring ' (2010), for så vidt angår mål- og resultatstyring, blev ophævet. I forhold til tidligere regelsæt ses en høj grad af kontinuitet. Dog afskaff  es kravet om, at institutionen skal opstille personalepolitiske kvalitetsmål, mens målrapporteringen i årsrapporten udvides, idet virksomheden skal analysere udvalgte resultatmål (Moderniseringsstyrelsen 2014, 9, 12).

I  efteråret  2014  lancerede  Finansministeriet  en  ny model for mål- og resultatstyring, der afl  øste ' Ansvar for styring ' (se interviewet med Finansministeriet i dette temanummer). Baggrunden for den nye model var en vurdering af, at det nuværende system med resultatkontrakter mange steder var sandet til (Finansministeriet 2014, 3). De hidtidige resultatkontrakter havde skullet tjene for mange formål  på  én  gang,  samtidig  med  at  der  i  fl  ere tilfælde  ikke  havde  været  tilstrækkelig  klarhed  om  den strategiske retning i kontrakterne. Dette havde medført et for omfangsrigt antal mål, som ikke var tilstrækkeligt prioriterede. Der var derfor behov for en videreudvikling af værktøjet (Finansministeriet 2014, 4). Med den nye model  blev  begrebet  ' mål-  og  resultatplanen '  introduceret. Mål- og resultatplanen fokuserer på følgende elementer:

- Fokuseret  og  forenklet  tilgang  til  mål-  og  resultatstyring
- Ét formål for mål- og resultatplanen (særligt styringsrelationen  mellem  departementschef  og  styrelsesdirektør)
- Flerårig strategisk retning udstukket fra toplederniveauet
- Få (5-10), klare og styringsrelevante mål knyttet til de prioriterede kerneopgaver. 1-3 af det samlede antal mål kan vedrøre styrelsens interne administration
- Fastsættelse  af  og  opfølgning  på  målene  skal  tage højde for den specifi  kke opgaves karakter (sondring mellem drifts- og policyopgaver)
- Systematisk resultatopfølgning og dialog om resultatudvikling forankret på toplederniveau.

Fokuseringen og forenklingen af mål- og resultatstyringen kan ses som en fortsættelse men yderligere betoning og eksplicitering af anbefalingerne i ' Ansvar for styring '. Finansministeriet (2014) vurderede, at de hidtidige kontrakter på én og samme tid havde skullet tage hånd om de eksterne interessenter, den interne styring og de politisk prioriterede  kerneopgaver, hvilket havde sløret kontrakterne.  Derfor  afvikles  f.eks.  krav  om  personalepolitiske mål og anbefalinger om fokus på brugeren.

Anbefalingen om færre mål kan også ses som en fortsættelse af anbefalingerne fra ' Ansvar for styring ' (og et fortsat brud med tidligere anbefalinger om dækkende mål for hele organisationens virke). Også her ses imidlertid en yderligere eksplicitering, idet det angives at der max. bør indgå 5-10 mål. I forhold til det strategiske fokus ses også en  lige  linje  fra  ' Ansvar  for  styring ',  dog  med  et  mere eksplicit  fokus  på  forankring  i  topledelsen  i  forhold  til at udstikke en fl  erårig strategisk retning, følge op på og drøfte resultaterne samt sikre implementeringen lokalt.

I  vejledningen angives det, at der kan opstilles mål for den interne administration, f.eks. prognosepræcision, husleje pr. årsværk mv. (Finansministeriet 2014, 34-35), hvilket  kan  ses  som  en  ændring  i  forhold  til  tidligere anbefalinger om at fokusere på eksternt rettede mål (Finansministeriet 2003a). Eff  ektmål anbefales fortsat, men udfordringerne herved er yderligere betonet, og det fremgår tydeligere, at andre typer af mål kan være nødvendige (Finansministeriet  2014,  27).  I  forlængelse  heraf  er  der i  denne  vejledning  et  tydeligere  fokus  på  opgavetypens betydning for målformulering og muligheden for at måle resultaterne af indsatsen. Dette fokus ses også i ' Ansvar for  styrings '  fokus  på  fl  eksibilitet  (og  for  den  sags  skyld også i ældre publikationer), men nu sondres eksplicit mellem drifts- og policyopgaver.

Direktørkontrakter afskaff  es  ikke  med  den  nye  vejledning, men der er heller ikke direkte anbefalinger om, at  de  skal  anvendes.  Koblingen  mellem  resultatmål  og bonus er også mindre tydelig og formaliseret end tidligere. Tidligere skulle der: ' på forhånd opstilles kriterier for udmøntning af resultatløn herunder hvordan de enkelte mål vægtes ' (Finansministeriet 2010, 34). Nu angives det, at mål- og resultatplanen kun omfatter en del af den samlede styring, hvorfor det er naturligt, at koblingen mellem resultater og løn bygger på mere end indfrielsen af mål i mål- og resultatplanen. Derfor vurderes en automatisk é  n  til  é  n-sammenhæng mellem målopfyldelse i mål- og resultatplanen  og  resultatløn  ikke  hensigtsmæssig  (Finansministeriet 2014, 9).

I denne periode justeres og forandres konceptet igen. Ifølge Finansministeriet (2014, 4) er der dog tale om en fokusering og videreudvikling af gode elementer fra resultatkontrakterne. Der er således ikke tale om tredje-ordens forandring, men justeringer og forandringer via første- og anden-ordens  forandringer.  Anden-ordens  forandringer ses  i  form  af  udskiftningen  af  resultatkontrakten  med en  mål-  og  resultatplan  samt  afskaff  elsen  af  kravet  om personalepolitiske  mål.  Første-ordens  forandringer  ses bl.a. i form af eksplicitering af max. 5-10 mål, fokus på mål  for  intern  administration,  anbefalingen  om  ét  formål  samt  en  løsere  kobling  mellem  resultatkrav  og  resultatløn. Disse tilpasninger og forandringer betyder, at konceptet går yderligere i retningen af simplifi  cering og forenkling.  Udviklingen  i  forhold  til  aksen  vedrørende kontrol eller autonomi er vanskeligere at vurdere. Da det primære formål beskrives som styringsrelationen mellem departementschef og styrelsesdirektør, og da mål for den interne  administration  (der  kan  benchmarkes)  kan  anvendes, vurderes konceptet dog at gå mere mod kontrol end autonomi.

Figur 5: Retningen i forandringerne i perioden 2010-2014

## 5. Forklaringer på kontinuitet og forandring

Efter analysen af mål- og resultatstyringskonceptets udvikling over tid diskuteres nu, hvorvidt udviklingen har været  kendetegnet  ved  kontinuitet  eller  forandring,  og hvordan udviklingsprocessen kan forklares.

## Stabilitet og kontinuitet

Mål-  og  resultatstyringens  oprindelse  dateres  ofte  til 1980'erne,  hvorfor  budgetreformen  og  lanceringen  af moderniseringsprogrammet i 1980'erne kan anskues som den  kritiske  skillevej.  Som  nævnt  i  det  ovenstående  er det dog ikke helt enkelt at fi  nde én kritisk skillevej, og vi skal måske snarere tale om kritiske faser. Alternativt kan det anskues som en skillevej med et begrænset antal af alternative muligheder påvirket af tidligere beslutninger og handlinger.

Introduktionen af mål- og resultatstyring kan anskues som (et) kritisk(e) øjeblik(ke), der etablerede en sti, af selvforstærkende mekanismer for styring i staten - en sti, der er ganske resistent over for dramatiske ændringer. Selvom mål- og resultatstyringskonceptet løbende er blevet forandret, er udviklingen kendetegnet ved mindre tilpasninger af  styringsredskabet og integration af nye koncepter og metoder i det eksisterende (første- og anden-ordens forandringer) snarere end større forandringer af tredje-orden. På  trods  af  løbende  kritik  af  mål-  og  resultatstyringskonceptet,  synes  en  lock-in  situation  (Pierson  2000)  at være  etableret,  og  mål-  og  resultatstyringsinstitutionen synes meget vanskelig at forandre grundlæggende. Omkostningerne ved at skifte til et andet alternativ er steget markant over  tid.  Der  er  investeret  mange  ressourcer  i forbindelse  med  implementeringen  af  mål-  og  resultatstyringssystemerne og i udviklingen af kompetencer og kapacitet til mål- og resultatstyring. Omkostningerne ved at forlade stien er derfor steget, og fordelene ved mål- og resultatstyring i forhold til alternative styringsredskaber er øget. Mål- og resultatstyring er over de seneste 20-30 år blevet et centralt styringsredskab i styringsrelationen mellem departementer og underliggende organisatoriske enheder, hvorfor et oplagt alternativ ikke længere synes at eksistere. Ud over omkostningerne ved at forlade stien synes mål- og resultatstyringsinstitutionen også at blive reproduceret, fordi den på trods af løbende kritik opfattes som den 'rigtige' og 'passende' måde at styre statslige styrelser og institutioner (Mahoney 2000). Dette ses eksempelvis i den seneste vejledning fra Finansministeriet (2014, 14), hvor det fremgår, at: ' den nye tilgang til strategisk styring bygger også på tankegangen om det grundlæggende sunde i at opstille mål for sine kerneopgaver og herefter følge op på resultaterne af arbejdet med disse mål '. Resultatet heraf synes at være det såkaldte TINA-paradoks: Th   ere Is No Alternative.

Analysen viser desuden, hvordan magtfulde aktører har været helt centrale i forbindelse med introduktionen, promoveringen,  udviklingen  og  implementeringen  af mål- og resultatstyring i staten og i forhold til at sikre, at den valgte sti fastholdes. Disse aktører er primært Finansministeriet, Økonomistyrelsen (nu Moderniserings- styrelsen) og i mindre omfang Rigsrevisionen. Aktørernes magtpositioner forstærkes af mål- og resultatstyring, hvorfor  de  vil  have  incitamenter  til  og  muligheder  for at  udvikle  og  fastholde  institutionen  (Mahoney  2000). Hvis institutionen skal forandres markant (tredje-ordens forandringer), kræver det, at magtbalancen ændres, eller at disse aktører overbevises om, at mere dramatiske ændringer er påkrævet.

## Gradvise forandringer

Inden  for  denne  overordnede  kontinuitet  i  mål-  og  resultatstyringsinstitutionen  har  der  imidlertid  løbende været  justeringer  og  forandringer  af  første-  og  andenorden, hvor de eksisterende instrumenter er justeret, og nye  instrumenter  og  metoder  er  kommet  til.  Hvorvidt mål- og resultatstyringsinstitutionen har været kendetegnet af kontinuitet eller forandring, afhænger således af, hvilket  niveau  (orden)  af  forandring  der  anvendes  som udgangspunkt for vurderingen.

Forandringer  i  niveauet  eller  rammen  for  hovedinstrumenterne  (første-ordens  forandring)  ses  i  form  af mindre justeringer af det eksisterende mål- og resultatstyringssystem såsom ændringer i anbefalinger af antallet  af  mål  og  resultatkrav,  ændringer  i  anbefalinger  om balancen mellem resultatkrav eller indikatorer for aktiviteter,  outputs  og  outcomes,  anbefalinger  om  eksternt rettede mål eller mål for den interne administration mv. Forandringer af anden-orden ses i fornyelse af teknikker og metoder såsom introduktionen af resultatkontrakter, direktørkontrakter,  resultatløn,  virksomhedsregnskaber (senere årsrapporten), ' klare mål' , opgavehierarkiet samt resultatplaner.  Mange  af  disse  første-  og  anden-ordens forandringer  adopteres  som  yderligere lag ,  der  lægges oven på det eksisterende mål- og resultatstyringsredskab. Senere er nogle af disse nye lag blevet afviklet igen (såsom  ' klare  mål', personalepolitiske  mål),  elementer  er blevet udskiftet (resultatkontrakten udskiftes med målog resultatplan), og andre har mistet betydning via sivning (fokus på brugeren 6 og opgavehierarkiet) i et forsøg på  at  opnå  et  simplere  mål-  og  resultatstyringssystem. Derudover omdannes formålet med mål- og resultatstyring løbende og kobles til aktuelle forvaltningspolitiske dagsordener. Udviklingen synes således primært at være kendetegnet  ved  gradvise  forandringsprocesser,  der  undertiden resulterer i, at mål- og resultatstyringskonceptet skifter retning.

Hvorvidt disse ændringer af første- og anden-orden har  hobet  sig  op  til  en  større  ændring  af  institutionen, er  vanskeligt  at  vurdere.  Undertiden  synes forandringsresultaterne at være mere omfattende end type A (reproduktion via tilpasning), da de mange små justeringer og ændringer bevirker, at mål- og resultatstyringskonceptet ændrer retning over tid. Om dette er tilstrækkeligt til, at forandringsresultaterne kan betegnes som fundamentale (som det beskrives i type b), er dog tvivlsomt. Det kan således ikke entydigt konkluderes, at alle ændringer har været en tilpasning af den eksisterende institution, eller at  de  gradvise  forandringer  er  akkumuleret  til  en  helt forandret institution. Udviklingsprocessen synes snarere at placere sig et sted imellem de to forandringstyper.

Mål- og resultatstyring antager som nævnt både autonomi og kontrol, og som analysen viser, så svinger pendulet over tid. Udviklingsprocessen er således kendetegnet ved, at pendulet i begyndelsen med budgetreformen og introduktionen  af  mål-  og  rammestyring  svinger  mod autonomi, og opbygningen af et simpelt system. De første resultatkontrakter, der indgås i begyndelsen af 1990'erne, er  også  langt  hen  ad  vejen  baseret  på  autonomi  og  intern  organisatorisk  udvikling.  I  løbet  af  1990'erne  øges fokus  på  målinger  af  resultaterne,  og  resultaterne  skal nu afrapporteres i virksomhedsregnskaber (årsrapporter), som bl.a. kan udgøre udgangspunktet for Rigsrevisionens forvaltningsrevision. I midten og slutningen af 1990'erne øges fokus på at kontrollere og følge op på resultaterne, og mål- og resultatstyring som et eksternt styringsredskab bliver vægtet tydeligere. Tilføjelsen af nye instrumenter forandrer  gradvist  mål-  og  resultatstyringsredskabet  i denne periode. Forandringerne kan ses som et svar på erfaringerne med mål- og resultatstyring, idet det blev anført, at delegeringen af ansvar og kompetencer i 1980'erne var  gået  for  vidt,  og  at  der  derfor  var  behov  for  mere central  kontrol.  I  denne  periode  svinger  pendulet  således mod mere kontrol og et mere sofi  stikeret, detaljeret og omfattende mål- og resultatstyringssystem. Gennem 2000'erne bliver mål- og resultatstyring kritiseret for at være for omfattende og bureaukratisk. Svaret på denne kritik er yderligere justeringer af mål- og resultatstyring i  retningen  af  mindre  omfattende,  men  mere  fl  eksible mål- og resultatstyringsredskaber med fokus på strategisk og langsigtet styring. Derudover afskaff  es nogle krav, idet et  mere  simpelt  styringsredskab  foretrækkes  i  disse  år. Denne tendens fortsætter og forstærkes med de seneste anbefalinger, hvor mål- og resultatstyring fortsat vurderes at  være for omfattende og at være sandet til, hvorfor et mere enkelt og fokuseret koncept anbefales.

Spørgsmålet er så, hvad der kan forklare disse gradvise ændringer over tid. Er de et udtryk for rationelle beslutninger med henblik på at løse problemer med styringsredskabet? Eller er de et udtryk for nye normer for 'korrekt' resultatstyring i de institutionelle omgivelser (Meyer &amp; Rowan 1977) eller imitation af andre lande (DiMaggio &amp; Powell  1983)?  Som  analysen  viser,  er  mange  af  ændringerne nok gennemført i lyset af erfaringer, ny viden og som reaktioner på identifi  cerede problemer. Dette ses i 1980'erne, da det blev angivet, at mål- og rammestyring blev introduceret som en reaktion på det tidligere fokus på detailstyring og planlægning. I 1990'erne blev det anført,  at  delegationen  og  decentraliseringen  var  gået  for langt, hvorfor justeringer i retningen af øget kontrol var nødvendigt. De ændringer, der blev lanceret i 2010, blev angivet  at  være  et  svar  på,  at  mål-  og  resultatstyringen var blevet for omfattende med for mange, for kortsigtede og for detaljerede resultatkrav. Endelig angives de seneste ændringer at være et svar på, at konceptet mange steder er sandet til. Ændringerne synes derfor at være forårsaget af problemer indlejret i mål- og resultatstyring, idet pendulet  på  forskellige  tidspunkter  svinger  for  langt  i retningen  af  henholdsvis  kontrol  og  autonomi,  simpelt og omfattende, og derfor tvinges tilbage (Aucoin 1990).

Dette er en ganske rationel forklaring på ændringerne, hvor identifi  cerede problemer fører til handling fra reformatorer, der søger en løsning på disse. Denne søgen efter løsninger kan imidlertid også tolkes ud fra et perspektiv der fokuserer på de institutionelle omgivelser (Meyer &amp; Rowan 1977) og imitation (DiMaggio &amp; Powell 1983). Idéen  til  den  kontraktbaseret  mål-  og  resultatstyring kom  fra  de  britiske  forsøg  med Next  Step  Agencies ,  og kan derfor anskues som imitation. Derudover viser gennemgangen  af  publikationerne,  at  der  ofte  refereres  til vejledninger  i  særligt  Norge  og  Sverige  (se  eksempelvis Økonomistyrelsen 2010d), ligesom der over tid været en række  netværksaktiviteter  mellem  de  centrale  aktører  i udviklingen af mål- og resultatstyringskoncepter. Disse netværksaktiviteter har været institutionaliseret i arenaer såsom OECD/PUMA (OECD 1997; Sahlin-Andersson 2001)  og  endnu  mere  intenst  i  nordiske  netværk  (Raa 2011) såsom RAKO-seminarerne, hvor emner som målog  resultatstyring  er  blevet  diskuteret  (se  eksempelvis Statskontoret 2007).

Endelig kobles mål- og resultatstyringskonceptet løbende med aktuelle forvaltningspolitiske dagsordener. I begyndelsen var mål- og resultatstyring et koncept til frisætning, omstilling og produktivitetsudvikling. I 00'erne ændres formålet i stigende grad til også at omfatte borgerne og brugerne, hvilket kan ses som en refl  eksion af den forvaltningspolitiske dagsorden i ' Med borgerne ved roret ' (Regeringen 2002) og senere i 'Kvalitetsreformen'. Personalepolitikken  kobles  til  konceptet  i  forbindelse med  trepartsforhandlingerne  i  2007,  samtidig  med  at konceptet kobles til afbureaukratisering og forenkling. I 2010 omdannes konceptet i retningen af mere fokus på eff  ekt,  hvilket  kan  ses  i  lyset  af,  at  eff  ektfokus  på  dette tidspunkt  syntes  at  være  blevet  institutionaliseret  som den 'rigtige' måde at styre på. Eff  ektfokus ( outcome based management )  var  blevet adopteret i mange andre lande, mens det i Danmark var blevet promoveret af konsulent- fi  rmaer,  der  inviterede  off  entlige  ledere  til  konferencer og  studieture  med  dette  tema.  Flere  ministerier  havde allerede taget denne styringstænkning til sig, hvorfor øget fokus på eff  ekt kan tolkes som den oplagte løsning på et problem med for omfattende og for kortsigtet styring, da den allerede var institutionaliseret i omgivelserne. Senest omdannes konceptet igen til i højere grad at fokusere på relationen mellem departementschef og styrelsesdirektør, og der fokuseres i højere grad på mål for den interne administration, hvilket afspejler det aktuelle forvaltningspolitiske fokus på udgifts- og økonomistyring.

Inspirationen, netværksaktiviteterne, henvisningerne til  andre  landes  anbefalinger  til  mål-  og  resultatstyring samt  koblingen  til  aktuelle  forvaltningspolitiske  dagsordener indikerer, at ændringerne i mål- og resultatstyringsdiskursen kan forklares med en vis grad af 'mode', imitation og tilpasning til de institutionelle omgivelser. Hvorvidt det er de rationelle forklaringer eller ændringer i  de  institutionelle  omgivelser,  der  har  den  største  forklaringskraft,  er  uklart,  og  forklaringen  synes  primært at være et resultat af et komplekst samspil mellem de to (Røvik 2007). De observerede problemer er reelle, men når løsningerne skal fi  ndes, søges inspiration hos andre (imitation) og i de aktuelle forvaltningspolitiske dagsordener.

## 6. Konklusion

I  denne artikel er det statslige mål- og resultatstyringskoncepts  udvikling  over  tid  blevet  analyseret.  Det  kan anføres,  at  mål-  og  resultatstyring  har  sin  begyndelse  i 1980'erne,  men  ideerne  bag  kan  identifi  ceres  tidligere. Siden  introduktionen  har  mål-  og  resultatstyringsinstitutionen været kendetegnet ved en høj grad af stabilitet i  forhold  til  tredje-ordens  forandringer.  Med  udgangspunkt i et stiafhængighedsperspektiv kan denne stabilitet i styringsredskabet forklares med henvisning til omkostningerne forbundet ved at forlade denne sti, at mål- og resultatstyring fremstår som den 'rigtige' og passende form for styring og ved, at magtfulde aktører har understøttet og opretholdt styringsredskabet.

På trods af denne kontinuitet er mål- og resultatstyringsinstitutionen  løbende  blevet  justeret  og  forandret via  første-  og  anden-ordens  forandringer.  Yderligere lag er  blevet  tilføjet  til  den  oprindelige  institution.  Senere er nogle af disse nye lag blevet afviklet igen, blevet udskiftet, eller har mistet fokus via sivning i et forsøg på at gå nogle skridt tilbage mod udgangspunktet. Derudover er formålet løbende blevet omdannet og koblet til aktuelle  forvaltningspolitiske  dagsordener.  Spørgsmålet  om, hvorvidt mål- og resultatstyringsinstitutionen har været kendetegnet af kontinuitet eller forandring, afhænger så- ledes af, hvilken orden af forandring der anvendes som udgangspunkt for denne vurdering.

De gradvise forandringer af første-  og  anden-orden (indenfor  den  overordnede  sti)  resulterer  undertiden  i ændringer i retningen for mål- og resultatstyring.  Pendulet  svinger  således  fra  autonomi  og  et  meget  simpelt styringsredskab  i  de  tidlige  år  mod  mere  kontrol  og et  mere  omfattende  mål-  og  resultatstyringssystem  fra midten/slutningen  af  1990'erne  og  tilbage  igen  mod  et mindre omfattende mål- og resultatstyringssystem inden for  de  seneste  år.  Forklaringer  på  disse  ændringer  kan forstås med udgangspunkt i dels et rationelt perspektiv med henblik på at løse problemer indlejret i mål- og resultatstyringssystemet,  dels  et  perspektiv,  der  fokuserer på moderne styringsideer, imitation og tilpasning til de institutionelle omgivelser.

## Litteratur

- Aucoin, P. 1990, 'Administrative Reforms in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums', Governance , vol. 3, no. 2, pp. 115-137.
- Binderkrantz, A.S. &amp; J.G. Christensen 2009, 'Governing Danish Agencies by Contract: From Negotiated Freedom to the Shadow of Hierarchy', Journal of Public Policy , vol. 29, no. 1, pp. 55-78.
- DiMaggio, P.J. &amp; W.W. Powell 1983 'Th e Iron Cage Revisited: Institutional  isomorphism  and  collective  rationality  in  organizational fi  elds', American Sociological Review , vol. 48, no. 1, pp. 147-160.
- Ejersbo, N. &amp; C. Greve 2008, Moderniseringen af den off  entlige sektor , Børsens forlag, København.
- Finansministeriet 1986, Modernisering af ministeriernes økonomistyring , Bianco Lunos Bogtrykkeri, København.
- Finansministeriet 1988, Resultatorienteret økonomistyring . Udvalgte metoder og værktøjer , Schultz Grafi  sk A/S, København.
- Finansministeriet 1991, Fristyrelsesforsøg. Præsentation af de første fristyrelser , Rekart Off  set, København.
- Finansministeriet 1995a, Kontraktstyring i staten - erfaring fra 13 forsøg med resultat-
- Kontrakter , Finansministeriet, København.
- Finansministeriet 1995b, Eff  ektive institutioner. Mål- og resultatstyring . Værktøj til velfærd , Schultz Information, Albertslund.
- Finansministeriet 1996, Intern kontrol og resultatopfølgning , Finansministeriet, København.
- Finansministeriet 1999, Resultatløn i staten ,  Schultz  Information, Albertslund.
- Finansministeriet 2000, Kontraktstyring i staten , Schultz Information, Albertslund.
- Finansministeriet 2003a, Eff  ektiv opgavevaretagelse i staten , Schultz Information, Albertslund.
- Finansministeriet 2003b, Omkostningsprincipper i staten. Omlægning af det statslige budget- og regnskabssystemer ,  Schultz Information, København.
- Finansministeriet  2004, Vejledning  om  klare  mål  og  mere  åbenhed, Schultz Information, Albertslund.
- Finansministeriet 2006, Introduktion til et omkostningsbaseret bevillingssystem, Schultz Information, Albertslund.
- Finansministeriet  2010, Ansvar  for  styring  -  vejledning  om  styring  fra koncern til institution , Schultz Information, København.
- Finansministeriet 2011, BoligJobPlan - Fradrag for hjælp og istandsættelse i hjemmet , lokaliseret d. 3. september 2012 via dette link:
- http://www.fm.dk/nyheder/pressemeddelelser/2011/05/20110518boligjobplan/~/media/Files/Nyheder/Pressemeddelelser/2011/05/ BoligJobplan/BoligJobplan\_aftale.ashx
- Finansministeriet 2012a, Aftale om budgetlov , lokaliseret d. 20. januar 2014  via  dette  link:  http://www.fm.dk/nyheder/pressemeddelelser/2012/03/regeringen-indgaar-aftale-om-ny-budgetlov/~/media/ Files/Nyheder/Pressemeddelelser/2012/03/Budgetlov/aftale%20 om%20budgetlov.ashx
- Finansministeriet  2012b, Handouts  vedrørende  budgetlov ,  lokaliseret d. 20. januar 2014 via dette link: http://www.fm.dk/nyheder/pressemeddelelser/2012/03/regeringen-indgaar-aftale-om-ny-budgetlov/~/media/Files/Nyheder/Pressemeddelelser/2012/03/Budgetlov/ budgetlov\_handouts.ashx
- Finansministeriet  2014, Inspiration  til  strategisk  styring  med  fokus  på resultater ,  lokaliseret d. 12. september 2014 via dette link: http:// www.modst.dk/God-okonomistyring/~/media/Økonomistyring/20140909%20Inspirationsmateriale.pdf
- Gjørup, J., H. Hjortdal, T. Jensen, L. Lerborg, C. Nielsen, N. Refslund, J.  Suppli &amp; J.S. Winkel 2007, 'Tilgiv os - vi vidste ikke, hvad vi gjorde', Politiken , 29. marts.
- Hall, P. 1993, 'Policy paradigms, social learning and the states', Comparative Politics, vol. 25, no. 3, pp. 275-296.
- Hansen, H.F. 1991, 'Målstyring og strategisk planlægning i dansk forvaltning.', i P. Lægreid (red.), Målstyring og virksomhedplanlegging i off  entlig sektor, Alma Mater forlag, Bergen.
- Hood, C. 1991, 'A Public Management for All Seasons?', Public Administration , vol. 69, no. 1, pp. 3-19.
- Kettl, D.F. 1997, 'Th e Global Revolution in Public Management: Driving Th emes, Missing Links', Journal of Policy Analysis and Management, vol. 16, no. 3, pp. 446-462.
- Kristiansen,  M.B.  2014,  'Mål-  og  resultatstyring  i  staten.  Udvikling over  tid  -  kontinuitet  og  forandring',  i  M.B.  Kristiansen  (red.), Resultatstyring i den off  entlige sektor , Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.
- Lægreid, P., P.G. Roness &amp; K. Rubecksen 2006, 'Performance management in practice: Th e Norwegian way', Financial Accountability &amp; Management, vol. 22, no. 3, pp. 251-270.
- Lægreid, P., P.G. Roness &amp; K. Rubecksen 2008, 'Performance Information and Performance Steering: Integrated Systems or Loose Coupling?', i S. Van der Walle &amp; W. Van Dooren (red.), Performance Information in the Public Sector , Palgrave Macmillan, New York.
- Mahoney, J. 2000, 'Path Dependence in Historical Sociology', Th   eory and Society , vol. 29, no. 4, pp. 507-548.
- Mahoney, J. &amp; K.A. Th elen 2010, Explaining institutional change, ambiguity, agency, and power , Cambridge University Press, Cambridge.
- Meyer, J.W. &amp; B. Rowan 1977, 'Institutional Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony', American Journal of Sociology , vol. 83, no. 2, pp. 340-363.
- Moderniseringsstyrelsen 2011, Kom godt i gang med de nye krav til økonomistyring i 2012. Vejledning til Projekt god økonomistyring i den off  entlige sektor , december.
- Moderniseringsstyrelsen  2014,  Økonomistyring i  staten  del  2  Regelgrundlag, version 1, januar 2014 .
- OECD 1997, In Search of Results. Performance Management Practices , Public Management Publications, Paris.
- Pierson, P. 2000, 'Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of  Politics', Th   e  American  Political  Science  Review, vol.  94,  no.  2, pp. 251-267.

- Pierson, P. 2004, Politics in Time , Princeton University Press, Princeton. Raa,  A.  2011, Fra  instrumentell  rasjonalitet  til  tvetydighet:  En  analyse av  utviklingen  av  Statskonsults  tilnærming  til  standarden  Mål-  og resultatstyring  (MRS)1987-2004 , Series  of  Dissertations  3/2011, Handelshøyskolen  BI,  Institutt  for  Innovasjon  og  økonomisk  organisering, Oslo.
- Rigsrevisionen  1998, Beretning  til  statsrevisorerne  om  kontraktstyring. April 1998. RB 103/98, Rigsrevisionen, København.
- Rigsrevisionen 2009, Beretning til Statsrevisorerne om mål- og resultatstyring i staten med fokus på eff  ekt , Rigsrevisonen, København.
- Røvik, K.A. 2007, Trender og translasjoner, ideer som former det 21. århundrets organisasjon , Universitetsforlaget, Oslo.
- Sahlin-Andersson, K. 2001, 'National, international and transnational constructions of New Public Management', i T. Christensen &amp; P. Lægreid (red.), New Public Management, Ashgate, Aldershot.
- Statskontoret 2007, Dokumentation från det nordiska RAKO-seminariet 2007-09-11 - 2007-09-12 , 2007(108).
- Streeck, W. &amp; K. Th elen 2005, 'Introduction: Institutional Change in Advanced Political  Economies',  i  W.  Streeck  &amp;  K.  Th elen  (red.), Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political Economies , Oxford University Press, Oxford.
- Sundström, G. 2006, 'Management by results: Its origin and development in the case of the Swedish State', International Public Management Journal , vol. 9, no. 4, pp. 399-427.
- Th   elen, K. &amp; S. Steinmo 1992, 'Historical institutionalism in comparative politics', i S. Steinmo, K. Th elen &amp; F. Longstreth (red.), Structuring  Politics.  Historical  Institutionalism  in  Comparative  Analysis , Cambridge University Press, Cambridge.
- Økonomistyrelsen 1996, Vejledning  om  resultatkontrakter.  Juni  1996, Økonomistyrelsen, København.
- Økonomistyrelsen 1997, Controlling  i  staten, Økonomistyrelsen, København.
- Økonomistyrelsen  2000,  Økonomistyring  -  med  balance  og  fokus, Økonomistyrelsen, København.
- Økonomistyrelsen 2010a, Økonomistyrelsens resultatkontrakt for 2010, Økonomistyrelsen, København.
- Økonomistyrelsen 2010b, Mål- og resultatkrav med fokus på eff  ekt , Økonomistyrelsen, København.
- Økonomistyrelsen 2010c, Case-samling - inspiration til eff  ekt , Økonomistyrelsen, København.
- Økonomistyrelsen 2010d, Ramme for case-samling - inspiration til eff  ekt , Økonomistyrelsen, København.

## Noter

1. Denne artikel er en videreudviklet og omskrevet version af Kristiansen (2014).
2. Figur 2-5 er alene illustrationer af forandringer i retningen af målog resultatstyringsdiskursen og ikke en udpegning af den eksakte placering i forhold til de to dimensioner.
3. Virksomhedsregnskaberne skiftede navn til årsrapporterne i forbindelse med aktstykke 63 af 11. december 2002.
4. Forfatteren til denne artikel var en del af denne arbejdsgruppe.
5. Tidligere havde det været debatteret, hvorvidt målene skulle være fokuserede eller dækkende (Finansministeriet, 2000). Med 'Ansvar for  styring'  blev  der  lagt  op  til,  at  opstillingen  af  mål  blev  mere fokuseret og fl  erårig.
6. Fokus på brugeren blev anbefalet med 'Ansvar for styring', som en kompensation for at 'klare mål' blev afskaff  et. Det vil sige at afviklingen er sket gradvist over tid via sivning