Klima på frihjul? Global opvarmning og klimapolitik
Forfattere: Karin Hilmer Pedersen, Gert Tinggaard Svendsen
Tidsskrift: politica (2011-01-01)

## Karin H ilm er Pedersen og Gert Tinggaard Svendsen Klima på frihjul?

## Global opvarmning og klimapolitik

I  1990  udkom  den  første  rapport  fra  F N 's  ekspertpanel  om  klimaændringer (the International Panel on Clim ate Change (IPCC)). Rapporten dokumente­ rede, at jordens klim a gennem det 20.  århundrede var blevet varmere, hvilket medførte  en  række  negative  konsekvenser  som  fx  nedsmeltning  af isen  om­ kring polerne samt deraf følgende stigning af vandstandene, oversvømmelse af lavtliggende områder (fx hele øsamfund i Stillehavet) og hyppigere forekomster af ekstreme vejrforhold (blandt andre Gautier, 2008; IPC C , 2007). Rapporten gav derfor anledning til politisk bekymring,  der blev fulgt op af F N s klim a­ konvention (1992) og Kyoto-protokollen, som blev forhandlet på plads i  1997.

Erkendelsen  af,  at  der  sker  klim atiske  forandringer,  at  disse  forandringer i  hvert fald  delvist  er  forårsaget  af menneskelig adfærd,  og at  forandringerne både vil have direkte og indirekte negative effekter af uoprettelig karakter, ak­ tiverer hele den politologiske palet. De klimaforandringer, vi står over for, er en udfordring, der rejser nye spørgsmål og kræver nye svar på, hvordan vi indret­ ter vore samfund. Det er spørgsmål rækkende fra magt og interesser over viden og værdier til retfærdighed og ansvar.  Det globale klim a er et af få eksempler på et 'ægte kollektivt gode', hvortil ingen kan ekskluderes, men hvor den indi­ viduelle fordel ved ikke at bidrage til problemets løsning på kort sigt kan være positiv og dermed tilskynde til, at den enkelte kører på frihjul -  og det er her, humlen ved klim apolitik ligger. D ertil kommer, at spørgsmålene ikke kan løses inden for de etablerede nationalstater eller regionale samarbejdsorganisationer, men kræver globale svar med gyldighed for alle befolkningsgrupper.

Dette  temanummer tager  nogle  emner  op,  der  hver  på  sin  måde  bidrager til  at  forstå  og  forklare  problemet  med  at  begrænse  den  globale  opvarmning og dermed også med at pege på nogle fremadrettede klim apolitiske og regule­ ringsmæssige perspektiver. Den miljø- og klim apolitiske debat har været og er præget af en række forskellige livsanskuelser,  og der er næppe noget element, der  står  uimodsagt.  V i  har  derfor  i  denne  indledningsartikel  valgt  at  sætte fokus på tre  forskellige  diskurser i  klim apolitikken,  der  sætter  rammerne  for de efterfølgende artikler.  Givet at klim aforandringer rejser et kollektivt hand­ lingsproblem, vil det styrende spørgsmål være, hvorfor, hvordan og med hvilke fordelingsmæssige konsekvenser bør eller skal vi udforme en bæredygtig klim a­ politik og -regulering?

## Klim adiskurs I: Skal vi handle?

Siden global opvarmning og drivhuseffekten kom på den politiske dagsorden, har  eksperter  diskuteret,  om  der  alene  er  tale  om  naturlige  udsving,  som  vi ikke  kan  gøre  noget  ved.  M ed  FJNPs  klimaeksperts  fjerde  rapport  i  2007  og S  tern-rapporten 2006 er der etableret en stærk konsensus blandt forskere om, at forandringerne i jordens klim a ikke udelukkende kan henføres til naturlige processer, men at menneskelig aktivitet, der medfører udledning af betydelige mængder  drivhusgasser  i  atmosfæren,  er  en  betydelig  faktor.  Der  er  således ikke  tvivl  om,  at  klim aforandringer  i  hvert  fald  delvist  er  menneskeskabte, men spørgsmålet, hvorvidt og hvordan vi bør handle, er langt fra uddebatteret. Mulige svar på spørgsmålet -  skal vi handle? -  ligger i klimaproblematikkens natur, som har en politisk så vel som en teoretisk vinkel.

Den politiske vinkel  på spørgsmålet er knyttet til  to  forhold.  For  det  før­ ste,  at den globale økonomi og produktion er knyttet til anvendelse af fossile brændstoffer i en grad, der umiddelbart gør reduktion heraf til et negativt øko­ nomisk parameter.  Klim apolitik kræver derfor en  grundlæggende anderledes måde  at  se  på  produktion,  økonomisk vækst  og  udvikling  på  (blandt  andre Colby,  1990).  En sådan ny måde findes i visioner om et low carbons amfund, dvs.  hvor produktion og vækst sker med m inim al anvendelse af drivhusgasser. Sådanne visioner indebærer en positiv  framing, der understreger mulighederne i  klim apolitikken  i  form  af teknologisk  udvikling,  industriel  transformation og  nye  økonomiske  perspektiver  (Fletcher,  2009).  Perspektivet  er,  at  private aktører  i  en  sådan  fremtidsvision  både  kan  være  egennyttemaksimerende  og tage vare på det fælles klima. Problemet -  hvis der er noget -  er i, om en sådan omstilling kan ske alene på grundlag af privat initiativ.  Der er knyttet stærke og magtfulde interesser til  den  produktionsform,  der  er  udviklet  gennem  de sidste  århundreder,  og  som  baseres  på høj  anvendelse  af fossile  brændstoffer. En omstilling vil ikke umiddelbart være i deres interesser. På den anden siden sker en stor del af teknologiudviklingen i retning af lavere udledning af driv­ husgasser i privat regi, og der er næppe tvivl om, at innovation i stigende grad vil indgå som en væsentlig konkurrenceparameter.

For det andet er konsekvenserne af klimaforandringer geografisk set meget forskellige.  I nogle områder kan tilpasning {mitigation) til ændrede klim atiske forhold,  højere  vandstand  og  lignende  fx  være  tilstrækkelig.  Befolkningen  i sådanne områder kan derfor stille spørgsmål ved nødvendigheden af at ændre adfærd og mindske udledning af drivhusgasser {adaptation). I forlængelse heraf problematiseres en aktiv klim apolitik ved, at vi måske allerede er for sent ude. Fortidens synder, dvs.  C 0 2, der allerede findes i atmosfæren, har en livstid på 100-200 år. Når eksperterne i F N 's klimapanel baserer deres anbefalinger om reduktion i C 0 2-udledning ud fra en acceptabel stigning i temperaturerne på +   2  grader,  kan dette derfor meget let være et særdeles konservativt skøn,  der slet ikke reflekterer den reduktion, der faktisk skal til for at gøre en forskel.

Den videnskabelige usikkerhedsmargin kan føre til, at klim apolitik for den almindelige  borger kan  forekomme formålsløs.  Denne  diskussion  er omdrej­ ningspunktet,  når Urs  Steiner Brandt i  sin  artikel  diskuterer  betydningen  af en perceptionskløft mellem eksperter og ikke-eksperter for en aktiv og effektiv klim apolitik.  Problemet  er,  at  hvis  befolkninger  ikke  finder,  at  klim aproble­ matikken  er  væsentlig,  eller  finder,  at  politisk  handling  er  uden  betydning, vil  det  være  særdeles  vanskeligt  politisk at  træffe  beslutninger,  der  reducerer udledning af drivhusgasser,  men som indebærer en umiddelbar belastning af privat- eller samfundsøkonomien i form af en afgift eller en statslig støtteord­ ning til vedvarende energiproduktion.

Den teoretiske vinkel på spørgsmålet er knyttet til klim a som en fælles res­ source, der aktiverer et kollektivt handlingsproblem (Olson,  1965).  Fælles res­ sourcer er kendetegnet ved,  at  det er vanskeligt  (umuligt)  at  ekskludere  eller begrænse nogles adgang til og anvendelse af dem, samtidig med at ressourcen, når  den  bliver  anvendt  af en  enkelt  person,  ikke  længere  er  til  rådighed  for andre.  Den udledning af drivhusgasser, der sker i dag, og som bidrager til æn­ dringer i jordens klim a, kan derfor ikke uden at øge problemets omfang også udledes i morgen.  Denne teoretiske debat om overudnyttelse og forarmelse af naturressourcer tager  udgangspunkt i  Garrett Hardins  artikel om  ''fælledens tragedie'  fra  1968.  H eri  påviser han,  at  når  alle  har lige  og  fri  adgang  til  en ressource, vil den enkelte forsøge at øge eget udbytte, hvilket bevirker, at res­ sourcen overudnyttes med faldende udbytte for hele gruppen. Når den enkelte således  er  fanget  i  et  fællesskabsdilemma,  er  Hardins  løsningsforslag,  at  der etableres  fælles  regler og kontrolsystemer,  så den enkeltes ressourceudnyttelse begrænses til et bæredygtigt niveau.

Hardins tænkning har haft stor indflydelse på regulering af naturressourcer - specielt i forhold til fiskeri, skov- og vandressourcer, hvor tendensen har været at regulere den enkelte ressource isoleret set og inden for et snævert geografisk område  bestemt  af stats-  eller  kommunegrænser.  Tilgangen  lider  dermed  af den  åbenlyse  svaghed,  at  mange  naturressourcer  ikke  lader  sig  begrænse  af menneskeskabte grænser,  og i relation til klim apolitik,  hvor problemet netop er  af global  karakter,  kræves  der  tværnationale  og globale  ordninger.  H enrik Jepsens artikel i dette nummer af Politica tager netop fat i den problem stilling i  analysen  af F N 's  klim aforhandlinger såvel i  København,  2009  og i  Cancun 2010. Jepsens analyse viser, at der kan være betydelige perspektiver ved interna­ tionale forhandlinger, der knytter forskellige issues sammen, den såkaldte issue linkage. I forlængelse af  Jepsens artikel ser Birgitte Egelund Olsen på sammen­ hængen  mellem  international  handel  og  klima.  Olsen  diskuterer  de  proble­ mer, som opstår, når forskellige internationale retlige regimer som henholdsvis W T O  og Klimakonventionen er i konflikt. Problemet er ikke mindst fraværet af internationale retsregler inden for klim apolitikken, hvilket blev accentueret efter  O O P  15  i  København,  der  netop  ikke  mundede  ud  i  en  bindende  aftale men kun i en løst formuleret politisk aftale.

## Klim adiskurs 2: Hvem skal bære omkostningerne?

Visionen  om  et low  carbons am fund  kan  formentlig  som  angivet  bidrage  til fortsat vækst og udvikling. M en det betyder ikke, at der ikke er omkostninger, der skal betales såvel for fortidens synder som for om stillingen i sig selv. Selvom de  miljømæssige  konsekvenser  af global  opvarmning  er  behæftede  med  stor usikkerhed, er der i dag næppe tvivl om, at klimatiske forandringer kan forår­ sage,  at hele økosystemer som fx koralrev kan gå til grunde.  Nogle vil mene, at  tab  af enkeltstående  naturressourcer  er  et  udviklingsmæssigt vilkår,  mens andre finder, at det i sig selv udgør et grundlæggende moralsk og etisk problem. Under alle omstændigheder kan man ikke forudsige, hvilke konsekvenser tab af enkelte økosystemer vil kunne have for andre økosystemer, hvorved proble­ met ikke -  som nogle ønsker -  kan affejes som et 'V ilkår'.  Desuden vil 'ikkehandling' i dag skubbe problemet fremad til kommende generationer, hvilket de generelle m iljøpolitiske principper om bæredygtighed, som blev formuleret i B  ru  ndtland-  rapporten (U N ,  1987),  netop  skulle sikre imod.  En laissez  faire -holdning til  klimaspørgsmålet er derfor næppe hverken  m ulig eller ønskelig, og spørgsmålet er hvem -  når det ikke er m iljøet selv eller vore efterkommere -  der skal bære omkostningerne ved forandringer i såvel livsstil som produkti­ onsmåde og ved tilpasning i forhold til de klimaændringer, der allerede er sket.

Grundlaget for FN  s klimakonvention er princippet om klimaet som et ''fæl­ les  men  differentieret  ansvar' (a  common  but differentiated responsibility) (for en diskussion heraf se fx Page, 2008). Det bagvedliggende ræsonnement ligger for det første i, at der er ganske betydelige forskelle på, hvordan befolkningen i  forskellige lande historisk set har bidraget og i dag bidrager til klim aforan­ dringerne,  dvs.  til den menneskeskabte del af drivhusgasudledningen.  En del af dilemmaet er moralsk.  For kan man påtvinge en befolkning omkostninger for konsekvenser af en handling, som den ikke selv er skyld i? Argumentet er accepteret for så vidt, at 1990 er etableret som basisåret for udregning af lande­ nes reduktionsforpligtigelser i Kyoto-aftalen.  1990 er formentlig ikke tilfæ ldigt valgt,  men var det år, hvor den første IPCC-rapport udkom, hvori udledning af drivhusgasser blev knyttet til klimaforandringer, som dermed (delvist)  blev accepteret som menneskeskabte. Valget af 1990 som basisår er im idlertid ikke uproblematisk.  I  1990 var en stærkt energiforbrugende produktion i det tid li­ gere Sovjetunionen og Østeuropa fortsat på sit højdepunkt. Efter murens fald har strukturelle ændringer i samfundsøkonomien medført lukning af ineffek­ tive  og  stærkt  energiforbrugende  statsmonopoler,  hvilket  har  betydet,  at  den tidligere østblok har kunnet opnå nemme reduktioner op gennem  1990 erne, også kaldet hot air. I  modsætning hertil har  1990  som udgangsår betydet,  at Danmarks situation  er  relativt  dårligere,  end  den ville  have været,  hvis  man havde valgt et næsten hvilket som helst andet udgangsår.  Netop  1990 var et 'vådt' år i den forstand, at det regnede meget i Skandinavien. Derfor importe­ rede Danmark meget vandkraft fra Norge og Sverige og havde følgelig selv en beskeden fossilt baseret elproduktion.  Fordi Danmark derfor udledte mindre C 0 2   i  1990  end i  et normalt produktionsår,  bliver det relativt vanskeligere at nå Kyoto-protekollens reduktionsmålsætning (Svendsen, 2008).

Den anden begrundelse for princippet om et ''fælles men differentieret an­ svar'  ligger i forskellene i økonomisk udvikling og dermed kapacitet til inve­ steringer  og om stilling.  Denne  betragtning ligger  til  grund  for  Kyoto-proto­ kollens adskillelse mellem Annex I- og Annex Il-lande, hvor Annex I-lande er de økonomisk udviklede lande, mens Annex Il-landene er udviklingslandene. Forskellen er, at der i Kyoto-protokollen ikke stilles krav til reduktion i udvik­ lingslandene.  Opdelingen retfærdiggøres ved,  at Annex I-landene typisk også er  de  lande,  som  har  skabt  deres  økonomiske velstand  blandt  andet  gennem industriel  produktion  baseret  på  fossile  brændstoffer.  Modargumentet,  som fremføres  i  dag,  er,  at  nogle Annex  Il-lande,  blandt andet Kina,  Brasilien  og Indien er inde i en  rivende økonomisk udvikling,  hvilket betyder,  at de  ikke kun øger deres udledning af drivhusgasser, men også i stigende grad har øko­ nomisk kapacitet til om stilling.

## Klim adiskurs 3: Hvordan kan vi handle selvregulering eller offentlig regulering?

Klimaforandringernes  karakter  af et  kollektiv  handlingsproblem  indebærer, som det fremgår ovenfor, at der er behov for at fastlægge fælles og gerne globale regler for adfærd. Elinor Ostrom, der modtog Nobelprisen i 2009, har im idler­ tid argumenteret for, at denne reguleringstilgang er baseret på antagelser, som ikke  holder,  og  at  den  overser  mulige  perspektiver  i  lokale  selvforvaltnings­ systemer  (Ostrom,  1999).  Ostrom  peger  på  især  tre  problemer  ved  offentlig regulering.  For det første stiller hun  spørgsmål ved antagelsen  om,  at aktører er normfrie nyttemaksimerende individer, der aldrig vil samarbejde om at løse kollektive handlingsproblemer, hvis ikke der er en stærk ekstern kontrolmyn- dighed.  Samtidig stiller hun spørgsmål ved antageisens im plicitte forventning om,  at  offentlig myndighed er  i  stand  til  at  foretage  analyser  og designe  po­ litik   til  at  varetage  fællesskabets  langsigtede  interesser.  For  det  andet  mener Ostrom,  at reguleringstilgangen er baseret på en fejlagtig tro på,  at det er en relativ  simpel  analytisk  opgave  at  designe  regler,  der  v il  kunne  ændre  aktø­ rernes incitamentsstrukturer, og for det tredje problematiserer hun antagelsen om,  at centralisering er løsningen,  mens lokal selvorganisering betragtes som værende udtryk for lokal og kortsigtet egennyttemaksimering. Konsekvenserne af Ostroms betragtninger er en mere ydmyg tilgang til løsninger på kollektive handlingsproblemer,  hvor instrumentelle incitamentsstrukturer nødvendigvis må kombineres med og understøttes af oparbejdelse af tillidsrelationer mellem parterne (Ostrom og Ahn, 2009).

I  forlængelse heraf argumenterer Günther Teubner  (1988)  for,  at det er en styrke,  hvis  beslutninger om  regler træffes  efter fælles  refleksion  over et givet problems  karakter,  nødvendigheden  af adfærdsændring  og  dens  retning.  En sådan refleksiv retlig tilgang til regulering er dermed i udgangspunktet baseret på, at aktører ud fra egen fri vilje og fornuftsræsonnement accepterer at ændre deres  adfærd.  Forventningen  om  adfærdsændring indeholder  im idlertid  også en  trussel,  idet  myndigheder til  enhver tid kan  ændre  forholdene  og udstede regler, hvis adfærdsændringen ikke forekommer. Styrken ved de frivillige ord­ ninger  ligger  dermed  især  i,  at  det  er  aktøren  selv,  der  identificerer  den  for ham mest optimale realisering af målsætningen.  Problemet med de frivillige ordninger ligger således fortsat i,  at de ikke fjerner incitamentet til at køre på frihjul (free  riding), men  at  tilstedeværelse  og  omfang  af tillid   mellem  aktø­ rerne  (den horisontale tillid)  såvel som tillid  til de statslige myndigheder (den vertikale  tillid )  kan  have  betydning for  opretholdelse  og effektuering af ord­ ningerne (Ostrom og Ahn, 2009). Det er dog tvivlsomt, om selvregulering -  i form af en refleksiv retsorden og lokale foranstaltninger -  er tilstrækkelig. Som Ostrom selv formulerer det:

The dilemma never fully disappears, even in the best operating systems. Once an agreement has been reached, however, appropriators are no longer making their decisions  in  a totally independent manner that is almost guaranteed to lead to overuse. But the temptation to cheat always exists.  ...  Instead of thin­ king of overcome or conquering tragedies of the commons, effective governan­ ce systems cope better than others with the ongoing need to encourage high levels  of trust while also  monitoring actions and sanctioning rule infractions (Ostrom,  1999: 508).

Nødvendigheden af kontrol og monitorering af private aktører fremhæves også af Pedersen og Svendsen i dette nummer af Politica. Vurderingen af E U 's kvo­ tehandelssystem  og  perspektiverne  ved  at  inkludere  landbrugssektoren  heri rejser netop problemet med,  at kontrollen af virksomheder,  der indgår i E U  s kvotesystem, ligger i medlemslandene, der jf.  teorien har en egeninteresse i at forsøge  at  køre  på  frihjul  og  overflytte  byrderne  til  de  andre  medlemslande, hvilket kan friste til at føre en lemfældig kontrol.  Den centralisering af udste­ delse af kvoter, der skete i 2005, er med rette benævnt en revolution i EU-retlig regulering, men det vil være en endnu større revolution, hvis håndhævelses- og sanktionssystemet blev centraliseret.  Selvom man i kampen mod klim aforan­ dringer ikke bør overse betydningen af selvregulering,  så er også offentlig re­ gulering nødvendig for at imødegå et ''klim a på frihjul'.

## Litteratur

- Colby, Michael E. (1990). ''Environmental Management in Development. The Evolu­ tion of  Paradigms', World Bank Discussion Papers, No. 80, pp.  1-30.
- Fletcher, Amy Lynn (2009).  'Clearing the air:  the contribution of frame analysis to understanding climate policy in the United States', Environmental Policy, 18. årg., nr. 5, pp. 800-816.
- Gautier,  Chaterine  (2008), Oil,  Water,  and  Climate.  An  Introduction, Cambridge: Cambridge University Press.
- IPCC (1990). http://www.ipcc.ch/ipccreports/far/IPCC\_1990\_and 1992\_assessment/ English/ipcc-90-92-assessments-overview.pdfl\_accessed 15.07.2010.
- IPCC (2007). Climate Change 2007: Synthesis Report.  Contribution of  Working Groups I, II  and  III  to the  Fourth  Assessment  Report  of  the In  tergovernmen  tal  Panel  on Climate Change, http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4\_syr.pdf
- Hardin, Garrett (1968). ''The Tragedy of the Commons', Science, 62. årg., pp.  12431248.
- Olson, Mancur (1965). The Logic of Comparative Action, Cambridge, MA:  Harvard University Press.
- Ostrom, Elinor (1999). 'Coping W ith Tragedies of  the Commons', Annual Review of Political Science, nr. 2, pp. 493-535.
- Ostrom, Elinor og T.K. Ahn (2009). 'The Meaning of Social Capital and Its Link to Collective Action,' pp.  17-35 i  Gert T. Svendsen og Gunnar L.H. Svendsen (red.), Handbook of  Social Capital.  The Troika of  Sociology, Political Science and  Economics, Cheltenham: Edward Elgar.
- Page, Edward A. (2008). ''Distributing the Burdens of  Climate Change', Environmen­ tal  Politics, 1 7 .  årg., nr. 4, pp. 556-575.

- Svendsen, Gert Tinggaard (2008). '  Hvordan måles lobbyisme i EU? C 0 2 -kvoter som case', Politik ,   1 1 .  årg., nr. 4, pp.  18-26.
- Teubner,  Günter (1988).  'Refleksiv ret.  Udviklingsmodeller for retten i sammenlig­ nende perspektiv', pp. 21-79 i Asmund Born et al. (red.), Refleksiv ret ,   København: Nyt fra samfundsvidenskaberne.
- UN  (1987). Our  Common Future  (The Brundtland Report), United Nations World Commission on Environment and Development, Oxford: Oxford University Press.