Tilkoblings- og afkoblingsstrategier i dansk udenrigspolitik: Udvikling og tendenser i de danske udenrigspolitiske doktriner
Forfattere: Rasmus Brun Pedersen
Tidsskrift: politik (2015-12-11)

## tilkoblings- og afkoblings  strategier i dansk udenrigspolitik

## udvikling og tendenser i de danske udenrigspolitiske doktriner

## Rasmus Brun Pedersen

Lektor, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet og Institut for Erhvervskommunikation

Artiklen giver en analyse af de dominerende danske udenrigspolitiske doktriner fra 1914-2014 ved at undersøge hvordan Danmark har fortolket sine muligheder i sin udenrigspolitik, og hvordan dette er  kommet til  udtryk  i  vægtningen  af  forskellige tilkoblings- og afkoblingsstrategier i de udenrigspolitiske doktriner.

Traditionelt har studier af staters udenrigspolitiske doktriner været domineret af stormagtsstudier, mens der har været mindre fokus på udviklingen i småstaters udenrigspolitiske doktriner (Wivel 2014). Dette hænger bl.a. sammen med, at disse traditionelt har haft mere begrænsede muligheder  for  at  tilrettelægge  deres  udenrigspolitiske strategier,  herunder  deres  reaktionsmønstre  og  tilpasningsstrategier (Skidmore 1994; Snyder 1991, 20). Derfor har litteraturen om småstater og ikke mindst dansk udenrigspolitik oftest haft fokus på deres (reaktivt) tilpassende adfærd på de forskellige krav, som de er blevet mødt med i et internationalt system domineret af globale eller regionale stormagter (jf. Pedersen &amp; Gram-Skjoldager 2015 for en oversigt over denne forskningsposition). Artiklen her sætter fokus på udviklingen i de doktriner, som har fungeret som overordnede kompas og retningsgivere for tilrettelæggelsen af den danske udenrigspolitik, og undersøger, hvordan man har fortolket sine muligheder i sin udenrigspolitik, og hvordan forskellige tilkoblings- og afkoblingsstrategier til det internationale samfund er kommet til  udtryk i disse doktriner. Artiklen undersøger særligt relationen mellem to underlæggende ideologiske strøm- ninger,  som  traditionelt  har  udgjort  kernen  i  den  danske  udenrigspolitiske  tradition  (eller  strategiske  kultur) (Branner 2000; jf. desuden Rasmussen 2005). Disse udgøres hhv. af determinismen og internationalismen. Førstnævnte relaterer typisk til de mere tilpasnings- orienterede elementer i dansk udenrigspolitik, oftest associeret med dansk afkobling til det internationale system. Internationalismen associeres som regel med et dansk engagement i det internationale samfund og dets institutioner og repræsenterer således dansk tilkobling til det internationale samfund. Der har længe været argumenteret for, at dansk udenrigspolitik kan forstås dualistisk i spændet mellem disse to modsatrettede, men ikke gensidigt udelukkende ideologiske strømninger (Branner 2000; Holbraad 1991; Villaume 1995). Artiklens analyse peger imidlertid på, at den traditionelle dualistiske fortolkning og dens begrebssætning af dansk udenrigspolitik synes udfordret i udviklingen efter Den Kolde Krigs afslutning, hvor tendensen i de officielle doktriner peger på formuleringen af en mere enstrenget  internationalistisk  udvikling,  hvor  de  udenrigspolitiske doktriner bryder med Munchs og Hækkerups dualisme og kompartmentalisering af udenrigspolitikken. Dette rejser således nogle mere principielle overvejelser i forhold til, hvilke begrebssæt man skal anvende til at karakterisere dansk udenrigspolitik, hvor argumentet her er, at aktivisme og tilpasningsbegreberne ikke nødvendigvis hjælper os analytisk til at få greb om udviklingen i den nyere  danske  udenrigspolitik.  Ligeledes  problematiserer artiklen  spørgsmålet  om,  hvordan  brud  og  kontinuitet fortolkes  i  dansk  udenrigspolitik  gennem  de  forskellige typer af begrebssætninger.

## En dansk udenrigspolitisk tradition og strategisk kultur?

Den danske udenrigspolitiske  litteratur  har  påpeget,  at der  kan  identificeres  en  særlig  dansk  udenrigspolitisk identitet  eller  udenrigspolitisk  tradition,  der  har  guidet  udførelsen  af  den  danske  udenrigspolitik  (Rasmussen  2005;  Branner  2013;  Wivel  2014).  Denne  har  ofte været associeret med landets småstatsstatus, hvilket har betydet,  at  den  danske  udenrigspolitik  oftest  har  været guidet  af  forskellige  tilpasningsresponser  på  den  internationale udvikling (Holbraad 1991; Branner 2000; Petersen  1977).  Denne  identitet  antages  at  være  styret  af to underlæggende og relaterede ideologiske strømninger, der har præget de danske beslutningstagere igennem det 20. århundrede. Disse har været struktureret omkring to overordnede og sameksisterende reaktionsmønstre, nemlig  en  deterministisk  (eller  tilpasningsorienteret)  streng på den ene side og en internationalistisk eller normpolitisk tendens på den anden side (Holbraad 1991; Branner 2000). Dette har ledt til, at dansk udenrigspolitisk tradition eller den strategiske kultur i dansk udenrigspolitik oftest har været anset som dualistisk eller tostrenget samt været snævert koblet til den danske småstatsstatus i det internationale system.

## Determinisme i dansk udenrigspolitik

Carsten Holbraad og Hans Branner har i hhv. 1991 og 2000 syntetiseret determinismen i denne forståelse og karakteriseret den ved en udpræget tilbageholdenhed over for omverdenen og et forsøg på at hindre trusler ved at tilpasse sig stormagtsinteresser. Dette beskrives også som udenrigspolitisk afkobling fra  det  internationale  system (Holbraad  1991;  Branner  2000).  Den  analytiske  opmærksomhed omkring den defensive og reaktive tendens i  den danske udenrigspolitik har dybe historiske rødder og kan spores tilbage til begyndelsen af det 20. århundrede,  hvor  den  blev  genstand  for  politisk  debat  under betegnelser som tyskerkursen eller tilpasningspolitikken. Vigtige eksponenter for den deterministiske tendens i den danske udenrigspolitik er Erik Scavenius og en anden radikal udenrigsminister, P. Munch (1929-1940), der havde en  principfast  tro  på  nødvendigheden  af,  at  Danmark, pga. sin position som en lille udsat småstat, tilpassede sig til  de internationale magtpolitiske realiteter (Bjøl 1996; 1970; Petersen 1999).

## Internationalisme i dansk udenrigspolitik

Den anden hovedstreng, som er blevet påpeget i 1900-tallets  danske  udenrigspolitik,  er  den  internationalistiske, der historisk har været karakteriseret ved aktive bestræbelser  på  at  skabe  en  mere  fredelig  og  retfærdig  verden baseret på internationale retsprincipper og fredelig kon- fliktløsning. Præmissen i denne udenrigspolitiske streng er,  at  Danmark  i  højere  grad  kan  og  skal  tilkoble  sig det  internationale  samfund.  Ligesom  determinismen er internationalismen  en  strømning,  som  blev  italesat  og promoveret  af  danske  udenrigspolitikere  allerede  ved det  20.  århundredes begyndelse (dengang under begrebet  fredspolitik)  (Gram-Skjoldager  2012;  Pedersen  &amp; Gram-Skjoldager 2015). Selvom der både i de politiske debatter  og  senere  forskningsmæssige  diskussioner  har været uenighed om, hvorvidt internationalismen var en politisk realistisk og betydningsfuld strategi, har den udgjort et implicit referencepunkt for debatterne om dansk udenrigspolitik efter Den Kolde Krig, hvor begreber som 'aktiv'  eller  'aktivistisk  internationalisme'  har  cirkuleret i  både  politiske  og  akademiske  debatter  om  udenrigspolitikken (Due-Nielsen &amp; Petersen 1995; Holm 2002; Pedersen 2012).

Det  har  været  et  gennemgående  træk  i  forståelsen af  1900-tallets  udenrigspolitiske  tradition,  at  den  deterministiske  og  den  internationalistiske  strømning  er blevet  set  som  modsatrettede,  men  samtidig  indbyrdes forbundne, og som størrelser, der begge med varierende styrke konstant har været til stede i nyere dansk udenrigspolitisk historie. Dette har ledt til, at man oftest beskriver den som dualistisk i spændet mellem disse to grundlæggende ideologier.

figur 1. en dualistisk udenrigspolitisk tradition

Den følgende analyse søger at analysere udviklingen i den danske  udenrigspolitiske  tradition  gennem  et  studie  af de udenrigspolitiske doktriner, der har styret og guidet dansk udenrigspolitik. Fokus i analysen er, hvordan balancen mellem disse to ideologiske strømninger er kommet til udtryk i de danske doktriner, og hvorvidt man har fastholdt dualismen som overordnet ramme for tolkningen af den danske position internationalt. Empirisk anvendes i det følgende de officielle danske udenrigspolitiske doktriner, som her defineres som 'a system of normative and empirical beliefs about the international system and the role of one's own country in that system, as declared in public by the official decision-makers of that country' (Brodin 1972, 104). Disse har i studier af dansk udenrigspolitik været fremhævet som en relevant empirisk kilde til at studere staters identitet og perception af det internationale handlerum, de har inden for en given periode (Wivel 2014); jf. desuden Brodin 1972; Neumann &amp; Heikka 2005). Argumentet er videre, at vi i studiet af disse kan få en mere indgående forståelse af, hvordan småstater tilrettelægger  deres  tilpasningsstrategier,  men  også  af  hvilke mere offensive målsætninger småstater måtte besidde. I det  følgende  forstås  udenrigspolitiske  doktriner  derfor som et sæt af de grundlæggende principper, som guider en stats udenrigspolitik i en given periode, men de kan sjældent opfattes som konstante, da de oftest reflekterer den internationale og nationale udvikling. De kan således betragtes som generelle vejledninger i forhold til, hvilke mål og midler en stat anvender og anlægger, ligesom de er med til at give et signal til det interne og eksterne publikum om, hvordan 'vi' er, og hvordan et land ser sin placering i den internationale verdensorden (Wivel 2014, 110).

## Udvikling i de danske udenrigspolitiske doktriner

Udviklingen og konsolideringen af dualisme i dansk udenrigspolitik

Dansk udenrigspolitik har som nævnt traditionelt været centreret omkring især ét begrebssæt, der relaterer sig til den såkaldte dualistiske tradition. Vigtige eksponenter for den deterministiske tendens i den danske udenrigspolitik er Erik Scavenius og en anden radikal udenrigsminister, P.  Munch (1929-1940), der havde en principfast tro på nødvendigheden af, at Danmark, pga. sin position som en lille udsat småstat, tilpassede sig til de internationale magtpolitiske realiteter. Den danske udenrigsminister fra 1929-1940, P. Munch, har betegnet læren af den danske udenrigspolitik siden 1870, som '... at det første og sidste krav vi skal stille til dansk diplomati er, at det skal holde sig i Ro og gøre sit yderste til, at vi kan leve så ubemærket som muligt ...'  (Munch citeret i Karup Pedersen 1970, 417). Scavenius har peget på, at '... I realiteten bestemmes Danmarks Udenrigspolitik ved Faktorer, paa hvilke den danske Regering og Rigsdag kun kan øve ringe Indflydelse. Dansk Udenrigspolitiks Hovedopgave bliver derfor at holde sig orienteret om disse Faktorer og deres Samspil og i Forbindelse hermed skønne over det rette øjeblik til at sætte ind for at udnytte den til enhver Tid foreliggende Situation til Fremme af Danmarks Interesser ... ' (Scavenius 1948, 9). Munchdoktrinen er oftest set som synonym med Scavenius-doktrinen og deler afgjort en række afgørende lighedspunkter ved, at den overordnede sikkerhedstænkning var præget af  småstatstankegangen og af ønsket om dansk neutralitet og ikke-indblanding i den internationale magtpolitik. Der er imidlertid også vigtige forskelle mellem de to.

Dette kommer til udtryk ved, at Scavenius-doktrinen i dansk udenrigspolitik bør betragtes som enstrenget deterministisk , da der grundet Danmarks udsatte sikkerhedspolitiske  situation  ifølge  Scavenius  ikke  var  rum  for  at føre  en  normbaseret  udenrigspolitik.  Ligeledes  blev  det påpeget, at egentlige forsøg på tilkobling via internationalt samarbejde, f.eks. i folkeforbundsregi, blev set som særdeles risikabelt, da man risikerede at komme i situationer, hvor man kunne blive sat i et modsætningsforhold til Tyskland og tvunget til at tage stilling til internationale konflikter, hvor Danmark ikke havde noget væsentligt at vinde  (jf.  Karup  Pedersen  1970;  Bjørn  &amp;  Due-Nielsen 2003, 466-70; Olesen 2013, 256-60; Lidegaard 2006). Udgangspunktet  for  Scavenius-tænkningen  lå  således  i komplet  dansk  afkobling  fra  det  internationale  system og  den  internationale  rivalisering  mellem  de  regionale stormagter.

figur 2. scavenius-doktrinen - enstrenget determinisme

Munchs sikkerhedstænkning delte Scavenius' opfattelse af  småstatsudgangspunktet  for  dansk  udenrigspolitik, hvilket  betød  en  erkendelse  af,  at  det  var  disse  magter, der satte rammerne og betingelserne for udøvelsen af den danske udenrigspolitik. Munch-doktrinen åbnede imidlertid for, at småstater trods alt via sin deltagelse i internationalt samarbejde på langt sigt kunne søge at påvirke den internationale ordenspolitik i en retning, som var mere favorable for småstater ved at arbejde for en højere grad af  regulering  af  den  internationale  magtpolitik  (GramSkjoldager 2012, 67-72; Wivel 2014). Dette åbnede således for den internationalistiske dimension i dansk udenrigspolitik, hvor Danmark via tilkoblingsstrategier kunne søge at fremme og beskytte dansk suverænitet og selvbestemmelse, selvom det overordnede mål fortsat var dansk neutralitet, som vi f.eks. så det i forbindelse med den danske voldgiftspolitik i 1890'erne (Gram-Skjoldager 2012).

Det er med afsæt i denne dualistiske forståelse blevet et gennemgående træk i forståelsen af 1900-tallets udenrigspolitik, at den deterministiske/tilpasningspolitiske og den internationalistiske strømning er blevet set som modsatrettede, men samtidig indbyrdes forbundne, og som størrelser, der begge med varierende styrke konstant har været til  stede  i  nyere  dansk  udenrigspolitik.  På  trods  af  diskrediteringen af neutralitetspolitikken efter Anden Verdenskrig holdt man i de strategiske miljøer fast i grundforståelsen af den danske udenrigspolitik som dualistisk ved, at man fortsatte med at betone, at Danmark kunne forfølge hhv. tilkoblings- og afkoblingsstrategier. Kragh, og  senere  Hækkerup,  udviklede  senere  Munchs  sikkerhedsforståelse ved, at man præsenterede en relateret opdeling af den danske udenrigspolitik (Olesen &amp; Villaume 2006). Denne dualisme har således spillet en central rolle i studiet af efterkrigstidens danske udenrigspolitik, hvor den blev udviklet og raffineret via formuleringen af Hækkerups firesøjlemodel (Hækkerup 1965). Denne er oftest også  betegnet  som  den  såkaldte  kompartmentaliserede udenrigspolitiske  strategi  (Olesen  &amp;  Villaume  2006). Hækkerup udviklede i denne henseende Munchs sikkerhedstænkning ved at identificere forskellige arenaer i den danske udenrigspolitik, hvor hhv. determinisme og internationalisme kunne dominere og koeksistere. Det vil sige, at denne doktrin kodificerede og udbyggede således kombinationen af tilkoblings- og afkoblingsstrategier, som de var udtrykt hos Munch (Scavenius' sikkerhedstænkning var i denne sammenhæng netop ikke dualistisk, men (enstrenget) deterministisk, da afkobling blev set som den primære  målsætning  for  den  danske  tysklandspolitik). Udgangspunktet herfor var en rationel kalkule af, hvad de danske interesser og præferencer var, og hvilke muligheder man havde for at realisere disse. Disse præferencer blev opdelt i områderne sikkerhed, økonomi og værdipolitik (Wivel 2014). Modellen, som blev formelt kodificeret i  1965, argumenterer for, at den danske udenrigspolitik siden  Anden  Verdenskrig  kunne  ses  som  struktureret omkring fire organisatoriske arenaer med hver deres specifikke funktion for realiseringen af disse interesser. Disse blev opdelt i den atlantiske søjle NATO (sikkerhed), FN (værdier, normer og sikkerhed), EF (økonomi) og det nordiske samarbejde (værdier) (Hækkerup 1965).

figur 4. hækkerup-doktrinen - den dualistiske kompartmentaliserede udenrigspolitik

| EF (Økonomi)                  | Nordisk samarbejde (Idéer)   |
|-------------------------------|------------------------------|
| FN (Idéer, normer, sikkerhed) | NATO (Sikkerhed)             |

Denne opdeling var  forenelig  med  den  grundlæggende dualistiske spænding, hvor internationalisme og tilkobling  aktivt  kunne  forfølges  inden  for  f.eks.  FN-søjlen, mens  Danmark  kunne  føre  en  mere  tilpassende  kurs inden  for  de  sikkerhedspolitiske  områder  eller  en  mere balancerende linje i det økonomiske samarbejde i EF. Opdelingen  betød  således  en  mere  kompleks  dansk  udenrigspolitik, hvor forskellige strategier og interesser kunne dominere  i  forskellige  søjler  på  forskellige  tidspunkter. Derved  tjente  opdelingen  til  at  sikre  og  opretholde  en dualistisk  karakter  af  Danmarks  samlede  udenrigspolitiske  indsats,  hvilket  kom  til  at  dominere  sikkerhedstænkningen under Den Kolde Krig. Opdelingen betød, at Danmark kunne forfølge en aktiv normpolitik, f.eks. gennem sin  bistandspolitik  i  FN-regi  eller  i  sit  arbejde for fred og nedrustning i regi af det nordiske samarbejde, mens  man  kunne  anlægge  en  mere  forsigtig  og  tilpassende kurs inden for NATO og EF. At der dog ikke altid var udbredt konsensus om tilrettelægningen og vægtningen mellem de forskellige arenaer, kom bl.a. til udtryk i forbindelse med fodnotepolitikken, hvor den danske afkobling i NATO-regi, fremmet af det alternative flertal, ledte til et egentligt brud mellem de politiske fløje. Særligt denne konflikt mellem 1982-1988 kombineret med murens fald var med til at diskreditere den socialdemokratiske doktrin dens grundlæggende dualistiske natur efter Den Kolde Krigs afslutning.

## Udviklingen af den enstrengede internationalisme

I en tale i april 1989 påpegede Uffe Ellemann-Jensen, at denne skarpe opdeling af udenrigspolitikken måtte udfordres og udbygges i forbindelse med Den Kolde Krigs afslutning  (Udenrigskommissionen  1990).  Han  pegede på, at hvis Danmark fortsat skulle operere inden for de fire forskellige søjler, var det vigtigt at etablere en samlet overbygning  mellem  søjlerne  i  form  af  en  'aktiv  internationalisme', hvor Danmark på tværs af den organisatoriske  opdeling  mere  aktivt  skulle  promovere  danske værdier som demokrati og menneskerettigheder i en international sammenhæng (Udenrigskommissionen 1990; Pedersen 2012; Wivel 2013). Derved blev en af de centrale  nyskabelser  i  1990'ernes  tidlige  aktivistiske  udenrigspolitik, at den dualistiske tolkning skulle erstattes af en mere enstrenget udenrigspolitisk strategi ( international aktivisme ), der skulle tage afsæt i internationalismestrengen  (Udenrigskommissionen  1990;  Pedersen  &amp;  GramSkjoldager  2015).  En  tendens,  der  fortsatte  og  (kuriøst nok)  blev  implementeret  efter  regeringsskiftet  i  1993, hvor duoen Hans Hækkerup som socialdemokratisk forsvarsminister og den radikale Niels Helveg Petersen som udenrigsminister under de socialdemokratisk ledede regeringer gennem 1990'erne (Pedersen 2012). Denne strategi blev fortsat udtrykt gennem en fælles overligger, der under Nyrup-regeringerne blev betegnet som 'engageret internationalisme', selvom den i hovedtræk delte principperne i  den  internationale  aktivisme  (jf.  Udenrigsministeriet 1994; 1996).

Sammenlignet med Hækkerup-doktrinen var en primær nyskabelse i denne doktrin, at den opløste den dualistiske karakter i dansk udenrigspolitik og reintroducerede den enstrengede opfattelse af dansk udenrigspolitik, hvor tilkobling og dansk engagement i det internationale samfund blev understreget gennem formuleringen af en bredere  tilkoblingsstrategi  til  internationale  organisationer og  sikkerhedsalliancer  (Udenrigskommissionen  1990). Danmark skulle her udvikle sig til et mainstream-land i EU-sammenhæng, ligesom det skulle blive et kerneland i NATO (Pedersen 2012). Centralt i denne opfattelse af den  internationale  sikkerhedsstruktur  stod  således  FN, EU  og  NATO,  men  sammenlignet  med  Hækkerupdoktrinen blev deltagelsen heri ikke set som opdelt eller kompartmentaliseret, men som integrerede komponenter i  en  overordnet  mere  sammenhængende  internationalistisk tilkoblingsstrategi.

figur 5. ellemann-Jensen-doktrinen

- enstrenget internationalisme

| Aktivistisk internationalisme   | Aktivistisk internationalisme   | Aktivistisk internationalisme   | Aktivistisk internationalisme   |
|---------------------------------|---------------------------------|---------------------------------|---------------------------------|
| FN                              | EU                              | NATO                            | Nordisk samarbejde              |

Under  de  liberale  regeringer  i  00'erne  fortsatte  denne logik med at dominere i formuleringen af den overordnede officielle strategi (Udenrigsministeriet 2003). Fogh Rasmussen-regeringerne reducerede i deres strategi fokus til tre dimensioner i dansk udenrigspolitik, der blev centreret om det nationale, regionale og globale niveau, som erstattede det eksplicitte fokus på organisationerne i det internationale system. Denne koordinering skulle samles under strategien ' international aktivisme' og skulle forankres  i  mere  eksplicitte  værdipolitiske  målsætninger,  hvor den udenrigspolitiske indsats skulle samles i 'én sammenhængende  udenrigspolitik'. 1 Det  påpeges  således,  at  en 'effektiv udenrigspolitik imidlertid forudsætter, at udenrigspolitikkens mange facetter som f.eks. Europa-, udviklings-, sikkerheds-, forsvars- og handelspolitikken integreres, så de er gensidigt forstærkende ' (Udenrigsministeriet 2003). Det er således værd at bemærke, at Fogh Rasmussen-doktrinen fortsætter den internationalistiske tendens, der har været i dansk udenrigspolitik efter Den Kolde Krigs afslutning ved, at den fortsætter og konsoliderer tilkoblingsstrategi, men gav internationalismen  en  ny  fortolkning  gennem sin insisteren på den atlantiske dimension som forudsætningen for en aktivistisk dansk udenrigspolitik (Pedersen 2012; Wivel 2013). Herved markerede Anders Fogh Rasmussen,  at  synet  på  alliancer  og  alliancemedlemskaber i  de  permanente  sikkerhedsorganisationer  ikke  længere skulle opfattes som nødvendige platforme for udøvelsen af dansk 'aktivisme', selvom dansk deltagelse og engagement stadig var en prioritet. Denne kunne i stedet praktiseres ved en alternativ tilkobling til international politik ved, at man skulle søge deltagelse i fleksible ad hoc-koalitioner  (Udenrigsministeriet 2003). Argumentet var, at dette ville give Danmark et øget internationalt handlerum, forudsat at disse koalitioner havde den nødvendige tyngde og vægt på den internationale scene. Amerikansk lederskab og deltagelse i disse var således set som en nødvendig  forudsætning  for  denne  strategis  udformning. Anders Fogh Rasmussen pegede senere på, at strategien var møntet på en egentlig transformation af den danske position  fra  en  små-  til  en  mellemstat  i  det  internationale  system  ved,  at  man  via  alliancen  med  USA  fik  et øget  internationalt  handlerum  (Rasmussen  2006).  Det øgede handlerum og reduktionen i vægten på de permanente sikkerhedspolitiske arenaer i dansk udenrigspolitik kan illustreres i figur 6, hvor den enstrengede forståelse af dansk udenrigspolitik præsenteres under overskriften international aktivisme, som netop i modsætning til den aktivistiske internationalisme betoner det øgede danske handlerum  til  at  manøvrere  uden  om  de  permanente alliancestrukturer  på  forskellige  internationale  arenaer. Netop understregningen af, at Danmark skulle agere på forskellige niveauer i det internationale system, påpegede ambitionen om, at Danmark skulle til at manøvre som en 'mellemstat' snarere end en småstat (Rasmussen 2006).

figur 6. fogh rasmussen-doktrinen - enstrenget international tilkobling

| International aktivisme   | International aktivisme   | International aktivisme   |
|---------------------------|---------------------------|---------------------------|
| Globalt                   | Atlantisk                 | Regionalt                 |

Efter Anders Fogh Rasmussens udtræden af den danske politiske scene forsvandt en del af den indenrigspolitiske drivkraft bag denne doktrin og dens sikkerhedstænkning. Udenrigsministeriet lagde i deres debatpapir fra 2009 op til  en  revision  af  den  danske  udenrigspolitiske  strategi, hvor internationale organisationer igen fik en mere fremtrædende  plads  som  følge  af  den  øgede  internationale magtspredning.  Udgangspunktet  for  denne  strategi  og den senere tænkning, som er kommet til udtryk under Thorning-regeringerne, har således på doktrinbasis prioriteret den danske aktivisme internationalt via de permanente  alliancestrukturer,  hvilket  således  har  ledt  til,  at Knudsen har peget på, at perioden efter Fogh Rasmussen har en række lighedstræk med 1990'ernes aktivistiske internationalisme, f.eks. i forhold til deltagelsen i operationerne i Syrien, Mali og Libyen (Knudsen 2014).

## Udvikling og tendenser i de danske udenrigspolitiske doktriner

Ovennævnte  analyse  har  peget  på  en  relativ  klar  udviklingstendens i  den  danske  udenrigspolitiske  strategi. Denne er gået fra en enstrenget neutralitetspolitik over en dualistisk position til en enstrenget internationalistisk strategi, som i forskellige former har domineret i perioden efter Den Kolde Krigs afslutning. Argumentet er således, at vi har været vidne til en stigende tendens til en bredere dansk  tilkoblingsstrategi  til  det  internationale  system, hvilket har ledt til, at internationalisme er blevet den centrale komponent i den danske udenrigspolitik, som har betydet en (periodevis) afsked med den dualistiske kerne i den danske strategiske kultur. Den enstrengede strategi, der blev indført efter Den Kolde Krigs afslutning i den såkaldte Ellemann-Jensen-doktrin, har således - ligesom Hækkerup-doktrinen før den - vist sig relativ langtidsholdbar i den danske udenrigspolitik. Der har i den politiske og akademiske debat været en tendens til at betegne denne udvikling som aktivisme i dansk udenrigspolitik. Begrebsmæssigt er dette uheldigt, da begrebssætningen er vanskelig at sætte ind i en bredere dansk udenrigspolitisk historisk tradition, der traditionelt ellers har kredset om determinisme og internationalisme. Aktivisme siger i sig selv ikke noget om typen af den udenrigspolitiske ideologi,  der  fremmes,  da  man  som  under  Scavenius  så,  at man sagtens kunne forfølge en aktiv tilpasning til Tyskland. I tolkningen her i artiklen er aktivismen ikke noget særegent for perioden efter Den Kolde Krigs afslutning, men  beskriver  i  stedet  forskellige  tilkoblingsstrategier indordnet  under  internationalismen.  En  første  fase  beskrevet  via  doktrinen  om  internationalistisk  aktivisme, som understreger dansk tilkobling gennem internationale organisationer  og  disses  ageren  på  den  internationale scene. Desuden er det argumentet, at vi kan identificere en anden fase i denne internationalistiske bølge, som på doktrinniveauet beskriver en dansk tilkobling uden om permanente alliancestrukturer gennem et mere snævert samarbejde  i  fleksible  ad  hoc-koalitioner  (jf.  Udenrigskommissionen 1990; Udenrigsministeriet 2003). En adfærd, der på en række områder bryder med den traditionelle danske strategiske kulturtænkning og dens afsæt i småstatsforståelsen. Fogh Rasmussen-doktrinen tager således afsæt i forestillingen om et øget dansk handlerum, hvor Danmark i stedet kan agere som en mellemstat i det internationale system.

Overordnet  set  har  denne  udvikling  og  tyngdeforskydning fra enstrenget determinisme til enstrenget internationalisme været muliggjort af de ændringer, vi har været  vidne  til  i  det  internationale  system.  Her  tænkes ikke  mindst  på  bevægelsen  væk  fra  et  polært  regionalt system  i  mellemkrigsårene  over  et  konkurrencebetonet bipolært system under Den Kolde Krig til et unipolært amerikansk ledet system efter Den Kolde Krigs afslutning. I  perioder  med  svage  kapabiliteter,  aggressive  regionale nabolande og et konfrontatorisk bipolart system (19451989)  har  dette  betydet  en  tilbagetrukket  tilpassende udenrigspolitik. 2 Arven fra særligt P. Munchs dualistiske doktrin med tilkoblings- og afkoblingselementer forblev et centralt element i den danske udenrigspolitiske strategi under Den Kolde Krig og har sat sit præg på den danske allianceadfærd inden for f.eks. NATO-samarbejdet, hvor det danske medlemskab blev betegnet som tøvende og  ikke  fuldt  engageret  (jf.  Villaume  1995;  se  desuden Hækkerup 1965, 9-l0). Det danske engagement i EF var ligeledes i perioden fra 1972 til 1986 præget af en skeptisk blokerende  rolle  over  for  institutionelle  forandringer  af samarbejdet (Pedersen 2013; Petersen 2006a), 3 mens vi på den anden side fulgte en normbaseret og værdipræget kurs i nordisk regi og via bistandspolitikken i FN.

Traditionelt  har  forklaringer  af  den  danske  udenrigspolitik således lagt sig på linje med en realistisk inspireret fortolkning, hvor særligt trusler og andre staters muligheder for kapabilitetsprojektering til dansk territorium har været set som den primære forklarende variabel (Waltz 1979). Inden for den såkaldte adaptionsteoretiske tradition  har  forklaringen  af  den  danske  udenrigspolitik  traditionelt  været  betragtet  som  en  kombination  af indenrigspolitiske og  udenrigspolitiske faktorer,  hvor f.eks.  stresssensitivitet  og  Danmarks  relative  kapabilitetskapacitet ses som determinerende for typen af dansk tilpasning, givet kombinationen af værdier på de to dimensioner (Petersen 1977; 2000). Dette har traditionelt betydet,  at  man  i  studiet  af  dansk  udenrigspolitik  har påpeget eksistensen af et begrænset handlerum, hvorfor betydningen af indenrigspolitiske faktorer i mindre grad har været anset som de mest relevante forklaringsfakto- rer  (Petersen  2006b).  I  litteraturen  har  der  imidlertid  i stigende grad i takt med internationalismens indtog efter Den Kolde Krigs afslutning og det deraf forøgede danske handlerum været en gryende interesse i at afsøge de indenrigspolitiske  faktorers  betydning.  Argumentet  har været, at eksterne faktorer nok kan betragtes som nødvendige, men ikke tilstrækkelige faktorer til at forklare de specifikke udenrigspolitiske valg i den brede nye tilkoblingsstrategi,  der  har  karakteriseret  perioden.  Dette skyldes, at det øgede handlerum har medført og muliggjort en række ændringer i den danske tilkoblingsstrategi, som har varieret over øget fokus på internationale organisationer,  ordenspolitik  og  deltagelse  i  fredsbevarende operationer  til  egentlig  krigsførelse  og  deltagelse  i  ad hoc-koalitioner og ambitionen om øget selvstændighed i den danske udenrigspolitik. Der har været diskussion om Fogh Rasmussen-doktrinen, som med sin snævre alliance med USA er blevet udlagt som ekstrem tilpasning eller ekstrem atlantisme (Mouritzen 2007), om hvorvidt perioden betegner et brud eller en bredere kontinuitet med tidligere tiders deterministiske tendens. Artiklen her har imidlertid peget på, at der kan findes et kontinuitetselement i Fogh Rasmussen-doktrinen, som rækker tilbage til den enstrengede internationalistiske streng, som blev introduceret af Uffe Ellemann-Jensen og implementeret under de socialdemokratiske regeringer i 1990'erne. Derved lægger artiklen sig på linje med en række analyser, som peger  på  en  ny  traditionsbrydende  dansk  udenrigspolitik efter Den Kolde Krigs afslutning (jf. Heurlin 1993; Holm 1998; 2002; Petersen 2006a). Især Nikolaj Petersen har efterfølgende udbygget sin analyse af internationalismens indtog og peget på et aktivistisk skifte i den danske udenrigspolitik, som knytter sig til afslutningen af Den Kolde Krig. Årsagen til skiftet kan dog tidsfæstes tidligere (Petersen 2009). Argumentet er, at kimen til skiftet kan  findes  i  et  ønske  hos  særligt  Venstre  og  i  mindre grad det Konservative Folkeparti om et opgør med den dominerende socialdemokratisk-radikale position i udenrigspolitik  igennem  1980'erne  samt  med  venstrefløjens generelle  håndtering  af  de  udenrigspolitiske  spørgsmål under Den Kolde Krig (Petersen 2009). Denne tolkning peger  på  etableringen  af  et  egentligt  paradigmeskifte  i udenrigspolitikken, hvor daværende  udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen allerede før Den Kolde Krigs afslutning optrådte som drivkraften hen imod en internationalistisk dansk udenrigspolitik.

## Konklusion

Sondringen mellem den dualistiske tostrengede og den senere enstrengede opfattelse er af afgørende betydning, når man analytisk vil forstå variationen i udviklingen i dansk udenrigspolitik, herunder også i forhold til spørgs- målet om, hvordan man vurderer brud og kontinuitetstræk i den danske udenrigspolitik. Tolkningsdebatterne i  litteraturen  er  med  andre  ord  komplekse  og  ikke  helt nemme at tegne et samlet billede af, fordi analyserne af dansk udenrigspolitik og herunder også forklaringen af den  variation,  der  kan  observeres  i  mere  eller  mindre eksplicit grad, kredser om enten brud- eller kontinuitetsfortolkninger, men oftest er relativt vage om deres analytiske  udgangspunkt i forhold til enten determinisme/ tilpasning, internationalisme eller den samlede dualistiske tradition i dansk udenrigspolitik. Et yderligere lag af kompleksitet opstår i den forbindelse, fordi der i debatten om den danske udenrigspolitik efter Den Kolde Krig og især VK-regeringernes udenrigspolitik samtidig er blevet introduceret et nyt analytisk begreb, nemlig aktivisme begrebet. 4 I modsætning til tilpasningsbegrebet, der fremstår teoretisk veludviklet og velkonsolideret i analyserne af dansk udenrigspolitik, er aktivismebegrebet imidlertid konceptuelt svagere udviklet, og det varierer, hvordan forskellige forskere relaterer det til tidligere udenrigspolitikformer. 5 Litteraturen har dog generelt implicit associeret aktivismen med internationalismen i dansk udenrigspolitik  grundet  dens  erklærede  ambition  om  at  integrere og øge det danske internationale engagement enten via deltagelsen i internationale organisationer eller via bilaterale relationer med f.eks. USA, dvs. en stærk vægt på tilkobling som udenrigspolitisk strategi. Analytikere, der har  beskæftiget  sig  med  spørgsmålet  om  tilpasning  og aktivisme, har således oftest kredset om diskussioner af Fogh Rasmussen-perioden ud fra en diskussion af brud eller kontinuitet. Dette har som regel haft karakter af en diskussion  af,  hvorvidt  der  er  tale  om  enten  tilpasning eller aktivisme i den valgte kurs over for USA i forbindelse med deltagelsen i de to koalitionskrige i perioden. Derved bunder disse analyser mere eller mindre eksplicit i en antagelse om eksistensen af en enstrenget snarere end en dualistisk udenrigspolitik.

Den del af litteraturen, der overvejende har beskæftiget sig med analyser af dansk udenrigspolitik som tostrenget,  har  modsat  analytikere,  der  opererer  med  en enstrenget forståelse, oftest haft vanskeligere ved at håndtere brud og kontinuitet, da man som regel har fokuseret på tyngdeforskydninger mellem de to ideologier eller netop understreget kontinuiteten inden for de forskellige arenaer  i  dansk  udenrigspolitik.  Der  er  således  i  dette perspektiv sjældent tale om åbne brud i forhold til den danske udenrigspolitiske tradition, da de valgte strategier vil være betoninger af forskellige grundlæggende udviklingstræk i denne, ligesom vægten i den udenrigspolitiske  strategi  kan  skifte  fra  en  arena  til  en  anden.  Disse tolkninger  har  for  det  meste  haft  en  vægt  på  eksterne faktorers betydning og har med dette afsæt oftest søgt at argumentere for kontinuitet med reference til de eksterne faktorers relevans og betydning.

Der er imidlertid noget, der taler for, at den mere offensive variant af aktivismen, som blev praktiseret under Fogh Rasmussen, begrebsmæssigt ligger ud over indholdet i de to grundlæggende ideologier. I denne tolkning er perioden åbenlyst ovre i den internationalistiske ideologi, men spørgsmålet er, om aktiv krigsdeltagelse og høj international synlighed er forenelige med tilkoblingsbegrebet og den grundlæggende småstatstanke, der ligger bag den dualistiske fortolkningsramme. I dette perspektiv bliver spørgsmålet om brud og kontinuitet med den grundlæggende  danske  udenrigspolitiske  tradition  også  relevant, da perioden derved potentielt repræsenterer et grundlæggende brud med denne underlæggende forståelse af dansk udenrigs-  og  sikkerhedspolitik,  selvom  den  dog  fortsat kan tolkes inden for rammerne af den enstrengede danske udenrigspolitiske tradition.

En af konsekvenserne af det øgede handlerum som følge af reduktionen i det eksterne pres har været et stadigt stigende fokus på nationale faktorer, når vi har søgt at  forklare  typen  af  dansk  tilkobling,  da  Danmark  har fået  flere  handlemåder,  og  en  større  frihed  til  at  vælge typen af reaktion og typen af tilkobling. Dette medfører, at indenrigspolitiske determinanter i stigende grad er blevet centrale i forklaringen af dansk udenrigspolitik, ikke mindst i betoningen af hvilken type af aktiv tilkoblingsstrategi Danmark har valgt. I denne bølge af litteratur har tendensen generelt været, at man har peget på, at tyngdepunktet for idéudvikling og doktrintænkning er flyttet væk fra Socialdemokratiet og de radikale og over til den danske højrefløj, hvor det har været fremhævet, at særligt partiet Venstre og dets politiske ledere har spillet en central og afgørende rolle i doktrinudviklingen i perioden.

## litteraturliste

- Bjøl, E 1970, 'P. Munch, sociologisk og historisk set', Historie , bd. IX, hf. 2, pp. 123-41.
- Bjøl  E  1996,  'Foreign  Policy-Making  in  Denmark', Cooperation  and Conflict , pp. 1-17.
- Bjørn, C &amp; C Due-Nielsen 2003, Fra helstat til nationalstat. Dansk Udenrigspolitiks Historie 1814-1914, Danmarks Nationalleksikon, bind 3, Gyldendal, København.
- Branner, H 2000, 'The Danish Foreign Policy Tradition and the European  Context',  pp.  185-220  in  H  Branner  &amp;  M  Kelstrup  (red.), Denmarks Policy towards Europe after 1945. History Theory and Options, Odense Universitetsbibliotek, Odense.
- Branner, H 2013, 'Denmark between Venus and Mars: How Great a Change in Danish Foreign Policy?', pp. 134-66 in N Hvidt &amp; H Mouritzen (red.),  Danish  Foreign  Policy  Yearbook  2013,  Danish Institute for International Studies, Copenhagen.
- Brodin, K 1972, 'Belief Systems, Doctrines, and Foreign Policy: A Presentation  of  Two  Alternative  Models  for  the  Analysis  of  Foreign Policy Decision-Making', Cooperation and Conflict, vol. 7, no. 1, pp. 97-112.
- Due-Nielsen, C &amp; N Petersen 1995 (red.), Adaptation &amp; Activism: The Foreign Policy of Denmark 1967-1993, DUPI/DJØF, København.
- Gram-Skjoldager, K 2012, Fred og Folkeret: dansk internationalistisk udenrigspolitik 1899-1939. Museum Tusculanum, København.
- Heurlin, B 1993, 'Nye prioriteringer i dansk udenrigspolitik', pp. 30-50 in Dansk Udenrigspolitisk Årbog 1993 , Dansk Institut for Internationale Studier, København.
- Holbraad, C 1991, Danish Neutrality. A Study in the Foreign Policy of a Small State, Clarendon Press, Oxford.
- Holm,  HH  1998,  'Denmark's  Active  Internationalism:  Advocating International  Norms  with  Domestic  Constraints',  pp.  52-80  in B Heurlin &amp; H Mouritzen (red.), Danish Foreign Policy Yearbook 1997 , DUPI, København.
- Holm, HH 2002, 'Danish Foreign Policy Activism: The Rise and Decline', pp. 19-45 in B Heurlin &amp; H Mouritzen (red.), Danish Foreign Policy Yearbook 2002 , DUPI, Copenhagen.
- Hækkerup, P 1965, Danmarks Udenrigspolitik , AOF Fremad, Århus.

Udenrigsminister P. Munchs opfattelse af Dan-

Karup Pedersen, O 1970,

marks  stilling  i  international  politik

,  Københavns  Universitets  In-

stitut for Samtidshistorie og Statskundskab skrifter 2, GEC Gads

Forlag, København.

- Knudsen, TB 2014, 'Danish Contributions in Syria and Mali: Active Internationalism  in  a  Changing  World  Order',  pp.  76-108  in  N Hvidt &amp; H Mouritzen (red.), Danish Foreign Policy Yearbook 2014 , DIIS, Copenhagen.
- Lidegaard, B 2006, Overleveren 1914-1945, Dansk Udenrigspolitiks Historie, Danmarks Nationalleksikon, bind 4 , Gyldendal, København.
- Mouritzen, H 2007, 'Denmarks Super Atlanticism', Journal of Transatlantic Studies , vol. 5, no. 2, pp. 155-67.
- Neumann, IB &amp; H Heikka 2005, 'Grand Strategy, Strategic Culture Practice:  The  Social  Roots  of  Nordic  Defence', Cooperation  and Conflict , vol. 40, no. 1, pp. 5-23.
- Olesen, MR 2013, In the Eye of the Decision-Maker , University of Copenhagen, Copenhagen.
- Olesen, TB &amp; P Villaume 2006, I blokopdelingens tegn, Dansk Udenrigspolitiks Historie, Danmarks Nationalleksikon, bind 5, Gyldendal, København.
- Pedersen, RB 2012, 'Danish Foreign Policy Activism: A Case of Differences  of  Degree?', Cooperation and Conflict ,  vol.  47,  no.  3,  pp. 331-49.
- Pedersen, RB 2013, ''Footnote Policy' and the Social Democratic Party's Role in Shaping Danish EEC Positions, 1982-1986', Scandinavian Journal of History , vol. 38, no. 5, pp. 636-57.
- Pedersen, RB &amp; K Gram-Skjoldager 2015, 'International aktivisme i dansk udenrigspolitik 2001-2009. En tværfaglig forskningsstatus', Historisk tidsskrift , nr. 2.
- Petersen, N 1977, 'Adaption as a Framework for Foreign Policy Analysis', Cooperation and Conflict , vol. 28, pp. 373-402.
- Petersen, N 1999, 'Bjøl og studiet af dansk udenrigspolitik', pp.11-20 in H Pundik (red.), Bjøl. Et festskrift til Erling Bjøl , Aarhus Universitetsforlag, Aarhus.
- Petersen,  N  2000,  'National  Strategies  in  the  Integration  Dilemma: The Promises of Adaptation Theory', pp. 72-99 in H Branner &amp; M Kelstrup (red.), Denmarks Policy towards Europe after 1945. History, Theory and Options , Odense Universitetsforlag, Odense.
- Petersen, N 2006a, Europæisk og globalt engagement 1973-2006, Dansk Udenrigspolitiks Historie, Danmarks Nationalleksikon, bind 6 ,  Gyldendal, København.

- Petersen,  N  2006b,  'Handlerummet  for  dansk  udenrigspolitik  efter Muhammed-krisen', Den nye verden - Tidsskrift for internationale studier , nr. 2, pp. 31-60.
- Petersen,  N  2009,  'Kampen  om  Den  Kolde  Krig  i  dansk  politik  og forskning', Historisk Tidsskrift , årg. 109, nr. 1, pp. 154-204.
- Rasmussen, AF 2006, 'Danmark må gøre op med småstatsmentaliteten', Ugebrevet Mandag Morgen , 11.9.2006.
- Rasmussen, MV 2005, 'What's the Use of It?: Danish Strategic Culture and the Utility of Armed Forces, Cooperation and Conflict , vol. 40, no. 1, pp. 67-89.
- Rynning, S 2003, 'Denmark as a Strategic Actor? Danish Security Policy after 11. September', pp. 23-46 in Danish Foreign Policy Yearbook 2003 , Danish Institute For International Studies, København.
- Scavenius, E 1948, Forhandlingspolitikken under besættelsen , Steen Hasselbalchs Forlag, København.
- Skidmore,  D  1994,  'Explaining  States  Responses  to  International Change:  The  Structural  Sources  of  Foreign  Policy  Rigidity  and Change', pp. 50-56 in JA Rosati, JD Hagan &amp; MW Sampson III (red.), Foreign  Policy  Restructuring:  How  Governments  Respond  to Global Change , University of South Carolina Press, Columbia.
- Snyder, J 1991, Myth of Empire: Domestic Politics and International Ambition , Cornell University Press, Ithaca, NY.
- Udenrigskommissionen 1990, Udenrigstjenesten mod år 2000, Betænkning nr. 1209 , Udenrigskommissionen af 1. April 1989 , Udenrigsministeriet, København.
- Udenrigsministeriet 1994, Principper og perspektiver i dansk udenrigspolitik. Dansk udenrigspolitik på vej mod år 2000 , Udenrigsministeriet, København.
- Udenrigsministeriet 1996, Strategier for en multilateral indsats ,  Udenrigsministeriet/Danida, København.
- Udenrigsministeriet 2003, En verden i forandring. Regeringens bud på nye prioriteter i Danmarks Udenrigspolitik , Regeringen, København.
- Villaume, P 1995, 'Allieret med Forbehold - Danmark, NATO og Den Kolde Krig: en studie i dansk sikkerhedspolitik 1949-1961 ', Vandkunsten - konflikt, politik &amp; historie , nr. 11/12, april.
- Waltz, K 1979, The Theory of International Politics Reading ,  AddisonWesley, MA.
- Wivel,  A  2013,  'From  Peacemaker  to  Warmonger?  Explaining  Denmark's Great Power Politics', Swiss Political Science Review , vol. 19, no. 3, pp. 298-321.
- Wivel, A 2014, 'Still Living in the Shadow of 1864? Danish Foreign Policy Doctrines and the Origins of Denmark's Pragmatic Activism', pp. 109-39 in N Hvidt &amp; H Mouritzen (red.), Danish Foreign Policy Yearbook 2014 , DIIS, Copenhagen.

## noter

1. Hvorvidt  koldkrigsårenes  funktionelle  kompartmentalisering  af udenrigspolitikken faktisk blev udbygget og overskredet efter Den Kolde Krig og ikke mindst under Fogh Rasmussen, er et væsentligt spørgsmål,  som  forskningen  i  VK-regeringernes  udenrigspolitik også - ofte implicit eller ubevidst - forholder sig til.
2. Neutralitetstraditionen har gennem tiderne haft forskellige former og indhold. Holbraad (1991) har peget på en række forskellige grader  af  neutralismen,  som  har  udfoldet  sig  i  perioden  fra  1720  og frem  til  afslutningen  af  Den  Kolde  Krig.  Den  dominerende  perception  i  den  nyere  debat  om  den  danske  neutralitetspolitik  har kredset om det, som Holbraad definerer som 'isoleret', 'forsvarsløs' og 'latent' neutralitet (Holbraad 1991).
3. Småstatsrollen ledte endvidere Socialdemokratiet og venstrefløjen ind i en aktiv kamp for pacifisme og ønsket om at etablere en atomvåbenfri  zone  i  Norden.  Dette  ønske  førte  desuden  til  en  række stærke  reservationer  over  for  deployeringen  af  NATO-styrker  på dansk territorium.
4. For analyser af aktivismebegrebet se f.eks. Holm (2002); Knudsen (2014); Mouritzen (2007); Pedersen (2012); Rynning (2003); Wivel (2013); Pedersen &amp; Gram-Skjoldager (2015).
5. Se f.eks. Pedersen (2012) og Wivel (2013) for en oversigt over brugen af aktivismebegrebet i dansk udenrigspolitik.