Procesregulering af indsatsen over for udsatte børn og unge
Forfattere: Vibeke Lehmann Nielsen, Thomas Pallesen
Tidsskrift: politica (2009-01-01)

Vibeke Lehmann Nielsen og Thomas Pallesen

## Procesregulering af indsatsen over for udsatte børn og unge: Virker det?

Procesregulering - dvs. regler, der regulerer forvaltningens beslutningsproces og afgørelser - er et oplagt og udskældt eksempel på, hvad de fleste forstår ved 'bureaukratisk" spild. Åndre argumenterer for, at det øger afgørelsernes rets™ sikkerhed og gennemskuelighed, men også sikrer mere kvalificerede beslutnin¬ ger. Med udgangspunkt i 1055 sager, der vedrører udsatte børn og unge, viser artiklen, at iagttagelse af forskellige procedurekrav kan have både direkte og in™ direkte effekt på de udsatte børns og unges psykosociale velbefindende. Hvilken procesadfærd, der betyder noget for de udsatte børns og unges velbefindende, er imidlertid betinget af, om der ses på børn og unge, der slås med mere eller mindre alvorlige problemer. Samtidig er der også en del procedurer, der ikke lader til at have nogen effekt på børnenes øg de unges velbefindende.

Den almindelige opfattelse af begrebet 'bureaukratisk" er ikke særlig positiv. Ifølge synonymordbogen er 'bureaukratisk" ensbetydende med en formali¬ stisk, formel, nøjeregnende, pedantisk, rigid og usmidig beslutningsproces. Der er folk, der er beskæftiget i eller beskæftiger sig med den offentlige sek™ tor, ikke mindst i en amerikansk kontekst, der også ser det som en unødig og tidskrævende kontrol af forvaltningen (Wilson, 1989). Men i denne gruppe vil der også være mange, der ud fra en klassisk Weberiansk opfattelse anser de skærpede krav, der stilles til den offentlige forvaltnings afgørelser, som rimelige og formålstjenlige. De skærpede krav til den offentlige forvaltnings afgørelser kan ses som rimelige ud fra en retssikkerhedsbetragtning. For¬ valtningen er nemlig kendetegnet ved, at den træffer afgørelser, der ofte er meget indgribende, og som ensidigt bestemmer, hvad der skal være ret, og hvornår det er lovligt at gennemføre afgørelsen med tvang. De skærpede krav til forvaltning kan imidlertid også ses som formålstjenlig i den forstand, at en grundigere og mere omhyggelig sagsbehandling øger chancen for, at der træffes en indholdsmæssigt bedre og mere forstandig afgørelse. Hvorvidt de 'bureaukratiske" regler, der regulerer den offentlige forvaltnings afgørelser, ikke bare er rimelige ud fra en retssikkerhedsbetragtning, men rent faktisk også er formålstjenlige og bidrager til bedre og mere kvalificerede beslutnin¬ ger, er spørgsmålet i denne artikel.

Artiklens genstandsfelt er den betydelige regulering af de sociale myndig¬ heders afgørelser, der vedrører udsatte børn og unge. Denne regulering kan, jf. ovenfor, ses som ganske rimelig, da afgørelserne ofte drejer sig om meget alvorlige sager, hvor der overvejes og gennemføres meget indgribende foran¬ staltninger over for de berørte børn og unge og deres familier. Det gælder selvsagt den mest alvorlige Indgriben, tvangsfjernelse af barnet eller den unge fra hjemmet, men også mange andre afgørelser på dette område. Herunder kan de forebyggende foranstaltninger, der har til formål at undgå anbringel¬ ser, også have alvorlige konsekvenser for de berørte familier. Men hvorvidt de regler, der regulerer forvaltningens beslutningsproces og afgørelser, også bidrager til, at børnene og de unge 1 sidste ende får det bedre, ved vi Ikke meget om. De forventninger, man kan have på baggrund af den teoretisk ba¬ serede viden, er Ikke opløftende. For det første ved vi Ikke meget om effekten af forskellige Indsatser på dette område (Egelund og Hestbæk, 2003). For det andet er det Ikke givet, at en mere omfattende regulering rent faktisk efter™ leves, og når den efterleves, er det for det tredje et åbent spørgsmål, om den fremmer sagsbehandlernes motivation og kvaliteten af deres arbejde (May og Winter, 2000). I det hele taget er betydningen af reguleringen af beslutnings¬ processen for Indholdet og kvaliteten af den offentlige forvaltnings afgørelser generelt et underbelyst spørgsmål. Artiklen her kan således ses som et bidrag til at kaste lys over spørgsmålet på et område, hvor reglerne og karakteren af den offentlige forvaltnings Indgriben er sat på spidsen.

Artiklen er baseret på en gennemgang af godt tusinde sager, der vedrører udsatte børn og unge. Der er Indsamlet oplysninger om, hvilke procedu¬ reregler der er Iagttaget, og hvilke foranstaltninger der er Iværksat. Hertil kommer oplysninger om alvorligheden af børnenes og de unges problem¬ stilling, og hvorvidt børnenes og de unges situation ud fra en professionel vurdering er blevet forbedret eller forværret. Inden vi når dertil, gennemgås udviklingen på området i korte træk, herunder diskussionen af rimeligheden og nytten af den omfattende regulering af beslutni ngsprocessen i forbindelse med foranstaltninger for udsatte børn og unge.

## Regulering af borne™ og ungeområdet

Lige siden den første børnelov fra 1905 har der været en regulering af, hvilke procedurer forvaltningen skulle iagttage på det område, vi i dag benævner udsatte børn og unge. Hovedelementet i loven fra 1905 var etableringen af lokale værgeråd, der fik kompetencen til at fjerne børn, der var 'sædeligt fordærvede" eller 'vanrøgtede" af forældrene, og skoleelever, der var dovne, skulkede eller havde en 'meget slet opførsel" (Betænkning 1212, 1990: 22).

De væsentligste principper i børneloven fra 1905 blev videreført i værgerådsloven fra 1922 og forsorgsloven fra 1933. Børneforsorgslovene fra 1958, 1961, 1964 ændrede opfattelsen af børnenes og de unges problemer til i højere grad at være en farni 1 ieprobl emstilling, og som konsekvens heraf fik myndig¬ hederne også mulighed for at iværksætte en forebyggende indsats over for de udsatte børn og unge og deres familier med henblik på at undgå anbringelser uden for hjemmet (Wegener, 1983). Når børne- og ungeværnet, der bestod af socialudvalgsformanden og lokale lægfolk med viden Inden for området, overvejede at foretage en anbringelse uden samtykke fra forældrene, blev det et lovkrav, at børne- og ungeværnet blev suppleret med en dommer.

Med bistandsloven fra 1976 blev kompetencen på området overført til de nye, større kommuners socialudvalg. De særligt skærpede procedureregler på anbringelsesområdet blev Imidlertid fastholdt. Det Indebar blandt andet, at anbringelser uden samtykke skulle vedtages med to tredjedeles flertal I socialudvalget, der 1 disse sager blev suppleret med en dommer og en psyko¬ logisk/pædagogisk konsulent.

I forlængelse af det såkaldte Gravesen-udvalg, der afgav betænkning I 1990 (Betænkning 1212, 1990), blev loven ændret 1 1993. Lovændringen præcisere¬ de for det første, hvilke omstændigheder der kunne føre til anbringelse uden for hjemmet. For det andet blev barnets/den unges retsstilling styrket ved, at de fik partsrettigheder. Endelig blev kravene til en grundig førundersøgelse af barnet og den unge skærpet med den såkaldte § 38-undersøgelse, som er benævnt efter den lovparagrafI Serviceloven, der omhandlede undersøgelsen (svarende til § 50 I den nugældende Servicelov). Endelig skulle der ved an™ bringelser uden for hjemmet udarbejdes særlige handleplaner, hvori det blev præciseret, hvad der var formålet med anbringelsen, den forventede varighed, særlige forhold vedrørende barnet/den unge mv. I 2000 blev det ydermere krævet, at kommunerne skulle nedsætte en tværfaglig gruppe med ekspertise inden for lægelige, sociale, pædagogiske og psykologiske spørgsmål, som de kommunale sagsbehandlere havde mulighed for at inddrage i udredningen af børne-ungesagerne.

I 2001 udvides kommunernes forpligtelse til at udarbejde særlige handle¬ planer til også at omfatte børn og unge under 18 år, der har begået voldskri¬ minalitet eller anden alvorlig kriminalitet. I 2004 bliver denne forpligtelse yderligere udvidet, da der også i forbindelse med forebyggende foranstaltnin¬ ger skal udarbejdes en handlingsplan. Med den seneste anbringelsesreform fra 2006 er der lagt op til, at den forebyggende indsats skal styrkes yderligere, blandt andet ved at sætte tidligere ind med indsatsen over for udsatte børn og unge (Bengtsson et al., 2008).

Samlet set er det således karakteristisk for lovgivningen på dette område, at der i mere end hundrede år har været bestemmelser om, hvem der skulle træffe beslutningerne, og en (stadig mere) detaljeret beskrivelse af, hvilke omstændigheder der kunne føre til anbringelse uden for hjemmet. I de senere år er det især bemærkelsesværdigt, at der i lovgivningen er indføjet en række nye, relativt specifikke krav til myndighedernes sagsbehandling på området. Det er imidlertid lige så bemærkelsesværdigt, at kommunerne kun i begræn¬ set omfang lever op til de nye krav.

Socialforskningsinstituttet har i flere omgange undersøgt, hvorvidt kra- vene om udarbejdelse af handlingsplaner blev overholdt I kommunerne. Un¬ dersøgelserne viste, at der kun i ca. halvdelen af anbringelsessagerne blev udarbejdet en handleplan (Hestbæk, 1997; Christensen, 1998). En senere undersøgelse fra SFI (Egelund et al., 2004) viste tillige, at der fortsat I be¬ gyndelsen af det nye årtusinde generelt var problemer med at leve op til lov¬ givningens krav til sagsbehandlingen. Blandt andet var der kun I godt halv¬ delen af sagerne foretaget en grundig undersøgelse af barnet eller den unge i starten af forløbet.

SFPs undersøgelse af ændringer afservicelovens børneregler, der blev gen¬ nemført I 2001, viste nok en gang, at der var en uensartet kommunal praksis og problemer med at leve op til lovgivningen. Fire år efter lovens vedtagelse var der kun ført samtale med 70 pet. af de berørte (og aldersrelevante) børn/ unge; der var kun foretaget en grundig § 38 undersøgelse og udarbejdet en skriftlig målsætning for den konkrete Indsats i ca. halvdelen af sagerne, mens der i endnu færre tilfælde var blevet udarbejdet en uddannelsesplan. Endelig havde to tredjedele af kommunerne oprettet en tværfaglig gruppe, men den blev kun brugt I en femtedel af sagerne (Hestbæk et al, 2006).

Den store variation I kommunernes praksis og I nogle tilfælde relativt be¬ skedne opfyldelse af lovgivningens krav til sagsbehandlingen kan Imidlertid Ikke tages som et udtryk for, at kommunerne finder procesreguleringen på området entydigt unødig. Selvom 40 pet. af forvaltningscheferne finder pro¬ cesreguleringen for omfattende, og en tredjedel erkender, at kommunerne ikke formår at efterleve reglerne, så mener h alvdelen af dem, at reguleringen har et passende omfang (KL et al., 2005). Af samme undersøgelse fremgår det også, at tre fjerdedele af forvaltningscheferne er enige eller helt enige i, at regierne generelt er med til at sikre, at kommunernes opgaveløsning har en vis minimumskvalitet, og to tredjedele mener ligefrem, at reglerne styrker kvaliteten af kommunernes arbejde. Nogenlunde samme andel af de udspurgte chefer mener også, at regierne giver mere korrekte og ensartede afgørelser. Selvom der også er et flertal af cheferne, der mener, at procesre¬ guleringen tager tid fra kerneopgaven og flytter sagsbehandlernes opmærk¬ somhed fra resultaterne til overholdelsen af procesreglerne, så er et flertal af forvaltningscheferne alligevel af den opfattelse, at procesreglerne på området samlet set styrker mulighederne for at løse opgaven effektivt.

Det kan synes paradoksalt, at kommunerne på en gang har en relativt po¬ sitiv opfattelse af kravene til sagsbehandlingen og en temmelig beskeden ef¬ terlevelse af reglerne. Det kan skyldes, at det er forvaltningscheferne og ikke sagsbehandlerne, der er blevet spurgt. Det mere grundlæggende spørgsmål er imidlertid, om kommunernes optimisme er velbegrundet og den betydelig mere omfattende regulering af børneog ungeområdet rent faktisk har en positiv effekt på målgruppen - når den gennemføres. Litteraturen er ikke så

opløftende. For det første er det et område, hvor vi Ikke ved meget om effek¬ ten af forskellige Indsatser, herunder heller Ikke procedureregler (Egelund og Hestbæk, 2003). Derved adskiller børne- og ungeområdet sig Ikke fra andre afvelfærdsstatens Indsatsområder, fx på skoleområdet, hvor der heller Ikke er sikker viden om, hvad der virker, og hvad der Ikke virker (Christensen, 2003). For det andet er det Ikke givet, at en mere omfattende regulering, selv når den efterleves, vil fremme sagsbehandlernes motivation og kvaliteten af deres ar¬ bejde (May og Winter, 2000). Man kan fx Ikke udelukke, at sagsbehandlerne 1 højere grad vil fokusere på at opfylde reglerne I stedet for at foretage den sagsbehandling og Iværksætte de foranstaltninger, der er mest probate I de enkelte tilfælde (Wllson, 1989). Det kan heller Ikke udelukkes, at procedure¬ kravene opfyldes mere eller mindre grundigt og I nogle tilfælde har et mere rituelt end reelt indhold (Gormley, 1989). På grund af den begrænsede viden om effekten af procedurekrav, ikke mindst på dette område, kan den neden¬ stående empiriske undersøgelse af effekten af procedurerne alene ses som en første tentativ afdækning af deres betydning. Uanset hvor (lidt) plausibelt det er, at grundigere undersøgelser, samtaler med den unge, skriftlige målsæt™ ninger, uddannelsesplaner etc. forbedrer kvaliteten af sagsbehandlingen og fremmer valget af de mest hensigtsmæssige foranstaltninger, og uanset om der her påvises en sammenhæng mellem brugen af procedurerne, foranstalt™ ningsvalget og børnene og de unges trivsel, så kan denne undersøgelse ikke stå alene. Det vil kræve yderligere undersøgelser endeligt at godtgøre, hvor reel og afgørende en kausal betydn ing brugen af procedurerne har.

Under alle omstændi gheder betyder den varierende brug af procedurerne, at det er muligt at undersøge, om der i statistisk forstand er en effekt af at udføre de forskellige proceduremæssige aktiviteter i forbindelse med sagsbe¬ handlingen.

## Den empiriske undersøgelse

Den empiriske undersøgelse af effekten af procesreglerne på området omfat¬ ter 1055 sager med udsatte børn og unge. Data er Indsamlet i 2005 blandt de ansvarlige sagsbehandlere og med reference til tilfældigt udvalgt individuelle -via cpr.nr.-identificerede - sager. I hver enkelt sag er det registreret, hvilken foranstaltning der har været bragt i anvendelse gennem årene 2001-2004, og hvilke(n) procedurer, sagsbehandleren har anvendt. Herudover er der oplysninger om udviklingen i barnets/den unges velbefindende efter, foran¬ staltningerne er iværksat, samt oplysninger om alvorligheden af barnets/den unges problemstilling. Vurderingen af udviklingen i børnenes og de unges velfindende og alvorligheden af deres problemstilling er vurderet af sagsbe¬ handlerne og eksperter på området.

Tabel 1. Frekvensfordeling af iagttagelse af proceduremæssige aktiviteter (pet.)

|                                                                                         |   Ja |   Nej |   Ubesvaret |
|-----------------------------------------------------------------------------------------|------|-------|-------------|
| Er der foretaget en § 38-undersøgelse?                                                  |   43 |    45 |          12 |
| Har der været en samtale med barnet/den unge?                                           |   62 |    19 |          19 |
| Er der i sagen formidlet kontakt til en særlig sagkyndig gennem den tværfaglige gruppe? |   19 |    62 |          19 |
| Er der i sagen udarbejdet en skriftlig målsætning?                                      |   50 |    41 |           9 |
| Er der lavet en særlig uddannelsesplan for barnet/den unge?                             |   26 |    44 |          30 |

N=1055.

Som det fremgår aftabel 1, så viser denne undersøgelse i lighed med de oven™ for nævnte tidligere undersøgelser på området, at sagsbehandlingen i relativt beskedent omfang anvender de nævnte procedurer. Det skal nævnes, at vi i denne artikel fokuserer på, hvorvidt sagsbehandlerne udfører de forskellige proceduremæssige aktiviteter, og ikke hvorvidt de anvender dem, når de skal eller ej. I nogen tilfælde anvendes procedurer, selvom de ikke er påbudt - fx når der afholdes samtale med børn, der er så unge, at loven ikke kræver, at der afholdes samtale. I andre tilfælde undlades procedurer, selvom loven faktisk påbyder dem. Formålet med artiklen her er imidlertid ikke at vurdere, om sagsbehandlerne/kommunerne gør, som de skal, men derimod at studere ef¬ fekterne af procesreglerne i sig selv, altså om de bidrager til en anderledes og bedre problemløsning.

At anvendelsen af de forskellige procedurer i sidste ende har nogen effekt på de udsatte børns og unges velbefindende, er givetvis - uanset kommuner¬ nes vurderinger af procesreglernes betydning - en relativt optimistisk tro på effekten af procedu rer. Litteraturen giver som nævnt kun begrænset tiltro til, at procesregler fremmer kvaliteten af sagsbehandlingen. Derfor er betydnin¬ gen af procedurerne i dette tilfælde også - ud over undersøgelsen af, om bru¬ gen af procedurerne har nogen direkte betydning for børnenes og de unges velbefindende undersøgt ved, om de har betydning for de foranstaltninger, der vælges, og om de på den måde kan tænkes at have en indirekte effekt på de udsatte børns og unges velbefindende.

For så vidt angår procedurernes betydning for valget af foranstaltning, er der udregnet et mål for foransta11n i ngernes hårdhed. De enkelte foranstalt¬ ninger er kategoriseret i tre grupper (mild, stærk, kraftig1), og hårdheden af den indgriben, der er foretaget i den enkelte sag, er opgjort ved at summere de foranstaltninger, der er anvendt (med den vægtning af de enkelte foran¬ staltninger, som fremgår af tabel 2).

Tabel 2. Kategorisering af foranstaltningernes hårdhed

| Mild (kode = 1)                                | Stærk (kode = 2)                                                                         | Kraftig (kode = 3)                                                                                                          |
|------------------------------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------|-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| Personlig rådgiver                             | Afiastningsophold for barn/ ung med ophold i eget hjem                                   | Opretholdelse af anbrin¬ gelse (dvs. at forældremyn- di gh c cl s i ndeh aver cn(nc) nægtes hjemtagelse af barnet/den unge) |
| Økonomisk støtte til ophold på kost™efterskole | Fast kontaktperson for den unge alene                                                    | Frivillig anbringelse                                                                                                       |
| Praktikophold til den unge                     | Fast kontaktperson for hele familien                                                     | Tvangsanbringeise                                                                                                           |
| Konsulentbistand, dagtilbud og lignende        | Praktisk pædagogisk eller anden støtte i hjemmet Familiebehandling eller lignende støtte | Etablering af døgnophold for hele familien                                                                                  |

Det skal nævnes, at der I én børneog ungesag godt kan anvendes flere for¬ anstaltninger både på samme tid og gennem et længere sagsforløb, hvorfor det enkelte barns score mht. modtagne foranstaltningers hårdhed er en sum™ mation af værdlen (1,2 eller 3) på den eller de foranstaltninger, som vedkom™ mende modtager. Det er fx Ikke unormalt, at anbragte børn og unge samtidig med anbringelsen modtager andre støttende foranstaltninger som fx person™ lig rådgiver, konsulentbistand eller er i praktikophold i stedet for almindelige skolegang. Ligeledes vil flere af de udsatte børn og unge gennem en årrække som den undersøgte (2001-2004) modtage flere på hinanden følgende for¬ anstaltninger. Samlet set giver dette en betydelig spredning i den samlede hårdhed af de foranstaltninger eller rettere den foranstaltningspakke - som børnene og de unge har modtaget i undersøgelsesperioden.

En væsentlig forklaring på, hvor indgribende en foranstaltning der sættes i værk, er, hvor alvorlig barnets/den unges problemstilling umiddelbart ser ud til at være. På baggrund af ekspertvurderinger er der etableret nedenstående tre kategorier på basis af oplysninger om henvendelsesårsagen og dermed, hvor alvorlig en social situation barnet/den unge befinder sig I, når barnets/ den unges forældre, barnet/den unge selv eller helt tredje personer henvender sig til kommunen, og sagen dermed rejses. Der kan selvsagt I en og samme sag godt være flere problematiske forhold til stede.

Tabel 3. Kategorisering af problembaggrundens alvorlighedsgrad

| Mindre alvorlige forhold (kode = 1)                 | Alvorlige forhold (kode = 2)                                             | Meget alvorlige forhold (kode = 3)   |
|-----------------------------------------------------|--------------------------------------------------------------------------|--------------------------------------|
| Børns manglende trivsel                             | Omsorgssvigt                                                             | Barnets misbrug af alkohol/stoffer   |
| 0 p dragels es problemer i hjemmet                  | Forældres misbrug af alkohol/stoffer                                     | Vold mellem de voksne i familien     |
| Problemer i daginstitution/ dagpleje                | De voksnes kriminelle adfærd                                             | De voksnes vold overfor barnet       |
| Problemer i skole                                   | Kriminalitet hos den unge                                                | Voldelig adfærd hos barnet/den unge  |
| Vanskeligheder i forbindelse med skilsmisse         | Psykiske problemer hos barnet/den unge                                   | Fattigdomsproblemer i familien       |
| Samværsproblemer/ problemer med fraflyttet samlever | Boligproblemer (udsat af fogeden, manglende bolig, huslejerestance osv.) |                                      |
| De voksnes psykiske problemer                       |                                                                          |                                      |
| Fysisk handicap hos den voksne                      |                                                                          |                                      |
| Fysisk handicap hos barnet/den unge                 |                                                                          |                                      |
| Langvarig arbejdsløshed 1 familien                  |                                                                          |                                      |

Lægges hver af de nævnte problematiske forhold sammen (med de ovenfor nævnte værdier for alvorlighedsgrad som score) fås et mål for alvorligheden af barnets/den unges sag. Herved tydeliggøres også variationen mellem bør¬ nenes/de unges sager, idet nogle børn/unge har flere -herunder også flere meget alvorlige - forhold med sig i bagagen, mens andre sager er præget af færre og mindre alvorlige forhold.

## Analyseresultater - betydningen af procesadfærd

Tabel 4 viser sammenh ængen mellem procesadfærden og valg af foranstalt¬ ning. I model 1 er der ikke taget højde for alvorligheden af de udsatte børns og unges problemstilling, mens det er tilfældet i model 2. Som det fremgår af tabellen, har det betydning for, hvor indgribende foranstaltning der sættes i værk, om der er foretaget en § 38-undersøgelse og udarbejdet en skriftlig målsætning. § 38-undersøgelsen, der er den procedure, der er vigtigst, har næsten samme betydning for hårdheden af foranstaltningen som tyngden af børnenes og de unges problemer.

Tabel 4. Betydningen af procesadfærd for valg af foranstaltning

|                                                                                           | Valgte foranstaltningers hårdhed - Model 1   | Valgte foranstaltningers hårdhed - Model 2   |
|-------------------------------------------------------------------------------------------|----------------------------------------------|----------------------------------------------|
| Er der foretaget en § 38-undersøgelse?a)                                                  | ,24*** (5,56)                                | ,20*** (4,47)                                |
| Har der været en samtale med barnet/den unge?a)                                           | -,03 (0)71)                                  | -,08* (1,86)                                 |
| Er der i sagen formidlet kontakt til en særlig sagkyndig gennem den tværfaglige gruppe?a) | ,10** (2,38)                                 | ,07 (1,57)                                   |
| Er der i sagen udarbejdet en skriftlig målsætning? a)                                     | ,16*** (3,44)                                | ,16*** (3,43)                                |
| Er der lavet en særlig uddannel- sesplan for barnet/den unge? a)                          | ,00 (0,05)                                   | ,01 (0,16)                                   |
| Samlet alvorlighed i barnets sag som udgangspunktb)                                       | IR                                           | ,23*** (5,07)                                |
| Modelstatistik:                                                                           |                                              |                                              |
| N                                                                                         | 503                                          | 472                                          |
| Justeret R2 F-test                                                                        | 0,10 12,29***                                | 0,14 13,99***                                |

Note: OLS-regression. *** = p&lt; 0.01; ** = p&lt; 0.05; * = p&lt; 0.10 (two-tailed).

Standardiserede betakoefficienter med den absolutte t-værdi i parentes, a) Ja = 1 og nej =

0. b) Indeks: Jo højere score desto større samlet alvorlighed.

Studier af sagsbehandlere i andre sammenhænge viser, at de svageste klienter i nogle tilfælde får mere vejledning og mere assistance end stærkere klienter (Goodsel, 1981; Maynard-Moody og Musheno, 2003). En anden udlægning er, at sagsbehandlerne i de mere alvorlige sager, hvor foranstaltningsvalget ofte vil være mere omfattende og hårdt, foretager en grundigere sagsafdæk¬ ning og følger de forskellige procedureregler simpelthen med det formål dels at have særlig rygdækning for foranstaltningsvalget, dels at kunne indgive så kvalificeret en indstilling som muligt til det politiske niveau. Det kunne på den baggrund indvendes, at der kan være en sammenhæng mellem sags¬ behandlernes procesvalg og alvorligheden af barnets eller den unges pro¬ blemstilling. Fx således at sagsbehandlerne vælger andre og mere grundige procesformer, når der er tale om børn og unge, der har de mere alvorlige problemstillinger. Det viser sig også at være tilfældet (analysen ikke vist): Der er en tendens til, at jo mere alvorlig problemstillingen er, des oftere fore™ tager sagsbehandlerne en § 38 undersøgelse, tager en samtale med barnet/ den unge og udarbejder en skriftlig målsætning og en uddannelsesplan (se også Hestbæk et al, 2006). Det betyder, at det kan være vanskeligt at adskille betydningen af procedurerne for foranstaltningsvalget fra betydningen af al¬ vorligheden af de udsatte børn og unges problemstilling. Derfor er børnene og de nnge opdelt i to grupper på basis af alvorligheden af deres problemstil™ ling. Den ene gruppe udgøres af børn/unge, der scorer 1-3 på alvorlighedsskalaen og dermed kan betegnes som den mindst alvorligt ramte halvdel (48,2 pet. af alle), mens den anden gruppe er den hårdest ramte halvdel, der scorer 4 og derover (52,8 pet. af alle). Inden for hver af de to grupper er der ingen sy¬ stematisk sammenhæng mellem procesvalg og alvorligheden af problemstil™ lingen (analysen ikke vist), hvorfor det er muligt at vurdere den selvstændige effekt af procesvalget inden for de to grupper.

Som det fremgår af tabel 5 er der lidt forskellige effekter af procesadfærden for de to grupper. Effekten af § 38 undersøgelsen har den største effekt for de mindst alvorlige tilfælde. En samtale med den unge og en kontakt med en særlig sagkyndig har ligeledes betydning for valget af foranstaltning i de mindst alvorlige tilfælde, mens udarbejdelsen af en skriftlig målsætning har størst effekt i de mest alvorlige sager. For alle tre procesaktiviteter gælder det, at deres anvendelse har betydning for, hvor hårde foranstaltninger, der vælges. For den mindst alvorligt ramte halvdel af børnene/de unge gælder det desuden, at samtale med barnet/den unge alt andet lige fører til et mindre hårdt foranstaltningsvalg.

Den mest afgørende test af betydningen af procesadfærden er, hvorvidt den har betydning for de udsatte børns og unges velbefindende. Hvorvidt barnet og den unges velbefindende er blevet forbedret, er uændret eller lige¬ frem forværret, er målt med udgangspunkt i sagsbehandlernes vurdering på indikatorerne vist i tabel 6.

Et selvstændigt - tankevækkende resultat i tabel 6 er de mange 'ubesva¬ rede', hvilket indikerer, at sagsbehandlerne ved for lidt om, hvordan det går med børnene og de unge. Dette er en problemstilling, som har været frem¬ hævet gentagne gange, og som kan skyldes dels mange sagsbehandlerskift i den enkelte børne-/ungesag, dels at der i kommunerne af sagsbehandlerne og/eller i de forskellige socialpædagogiske foranstaltninger indsamles for lidt systematisk resultatdokumentation. De mange 'ubesvarede" medfører selv¬ sagt et relativt stort frafald i datamaterialet, men der er fortsat et forholdsvis stort datamateriale at analysere, og vi har ingen grund til at tro, at frafaldet er systematisk.

På baggrund af de indsamlede oplysninger er der for hvert barn og ung udregnet et samlet mål for deres velbefindende ved at summere alle indika¬ torerne (forværring = -1, uændret = 0, forbedret = 1) og dividere med antallet af indikatorer. Efterfølgende er effekten på barnets/den unges velbefindende dikotomiseret således, at de, som har en score på 1 og dermed en klar forbed¬ ring af deres psykosociale velbefindende, får værdien 1, mens de øvrige (situa- problemstil nger.

Tabel 5. Betydningen af procesadfærd for valg af foranstaltning for børn og

Note: OLS-regres ion.: t-værd i i parentes, a) Ja = ** = p&lt; 0.01; ** = p&lt; 0.05; * = p&lt; 0.10 (two-tailed). Standardiserede betakoef icienter med en absolut 1 og nej = 0. b) Indeks: Jo højere score desto større samlet alvorlighed.

| børnene/de unge                                       | Valgte foranstaltningers hårdhed - Model 2   | ,1 (1,79)                        | ,01 (0,22)                                       | ,03 (0,52)                                                   | 23* * (3,55)                             | -,03 (0,52) 22* *   | (3,49) 239 0,12              | 6,56* *          |
|-------------------------------------------------------|----------------------------------------------|----------------------------------|--------------------------------------------------|--------------------------------------------------------------|------------------------------------------|---------------------|------------------------------|------------------|
| Den hårdest ramte halvdel af                          | Valgte foranstaltningers hårdhed - Model 1   | ,14* (2,18)                      | ,03 (0,46) ,04                                   | (0,64) ,25* * (3,80)                                         | -,04 (0,66)                              |                     | 239 0,08 5,18* *             |                  |
|                                                       | Valgte foranstaltningers hårdhed - Model 2   | ,30* * (4,71)                    | -,17* (2,55) ,13*                                | (2,10) ,09 (1,36)                                            | ,04 (0,55)                               | ,16* * (2,62)       | 232 0,14 7,12* *             |                  |
| Den mindst alvorligt ramte halvdel af børnene/de unge | Valgte foranstaltningers hårdhed - Model 1   | ,30* * (4,67) -,14* (2,17)       | ,12* (1,95)                                      | ,08 (1,13)                                                   | ,04 (0,61)                               |                     | 232 0,11 6,99* *             | * betakoef       |
|                                                       |                                              |                                  |                                                  |                                                              |                                          |                     |                              | ** **            |
|                                                       |                                              |                                  |                                                  |                                                              | ud an el¬ unge? a)                       | barnets sag         | Modelstatistik: R2           | OLS-regres ion.: |
|                                                       |                                              |                                  |                                                  | gruppe?                                                      |                                          |                     | N justeret                   |                  |
|                                                       |                                              | foretaget en 38-undersogelse? a) |                                                  | tværfaglige a)                                               | særlig sesplan for barnet/den            |                     |                              |                  |
|                                                       |                                              | Er der §                         | Har der været en samtale med barnet/den unge? a) | Er der i sagen formidlet kontakt særlig sagkyndig gennem den | skriftlig målsætning? a) Er der lavet en |                     | alvorlighed i udgangspunktb) |                  |
|                                                       |                                              |                                  |                                                  | til en                                                       | Er der i sagen udarbejdet en             | Samlet              | som                          | E-test           |

Tabel 6. Indikatorer på barnets psykosociale situation ved sagens begyndelse og vurdering af ændring heri efter 4 år

|                                                                                   |   Forekomst (pet.) | Situation 4 år efter (pet.)                                             |
|-----------------------------------------------------------------------------------|--------------------|-------------------------------------------------------------------------|
| Koncentrationsproblemer                                                           |                 37 | Forbedring = 43 Uændret = 21 Forværring = 3                             |
| Ikke alderssvarende skolepræstationer                                             |                 37 | Ubesvaret =34 Forbedring = 41 Uændret = 24 Forværring = 2 Ubesvaret =33 |
| Manglende impulskontrol                                                           |                 26 | Forbedring =50 Uændret =15 Forværring = 4                               |
| Sociale adfærdsproblemer                                                          |                 25 | Ubesvaret =31 Forbedring = 44 Uændret =13 Forværring = 8 Ubesvaret 35   |
| Ude af stand til at etablere sociale kontakter til jævnaldrende                   |                 22 | = Forbedring = 47 Uændret = 25 Forværring = 5 Ubesvaret = 23            |
| Mentalt tilbagestående                                                            |                 21 | Forbedring =30 Uændret =35 Forværring = 2 Ubesvaret =32                 |
| Ude af stand til at modtage læring                                                |                 17 | Forbedring = 48 Uændret = 20 Forværring = 3 Ubesvaret =29               |
| Misbrugsproblemer                                                                 |                 11 | Forbedring =35 Uændret =12 Forværring = 8 Ubesvaret = 45                |
| Mangler nysgerrighed og Interesse for omgivelserne                                |                 11 | Forbedring = 43 Uændret = 32 Forværring = 4                             |
| Befinder sig gennemgående i en depressiv og ulykkelig tilstand med frygt og angst |                 10 | Ubesvaret = 20 Forbedring =58 Uændret = 0,6 Forværring =10 =            |
| Psykiske lidelser                                                                 |                  9 | Ubesvaret 26 Forbedring = 45 Uændret =13 Forværring = 2 Ubesvaret = 40  |
| Selvmordsover vejeiser                                                            |                    | Forbedring =53 Uændret = 0,4 Forværring = 2 Ubesvaret                   |
| Selvmordsforsøg                                                                   |                    | = 41 Forbedring =50 Uændret = 5 Forværring = 0 Ubesvaret = 45           |

Tabel 7. Effekt af procesadfærd på de udsat e børn og unges psyko-sociale

|                                                                             |                                                                                                                | 0,264 (1,79) 0,425   | 0,054                         | 0,682* *                     | -0,144                                  | -0,048                       | ,07 * *                  | 240 0,121* *    |                                                                                                                                     |
|-----------------------------------------------------------------------------|----------------------------------------------------------------------------------------------------------------|----------------------|-------------------------------|------------------------------|-----------------------------------------|------------------------------|--------------------------|-----------------|-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
|                                                                             | 0,350                                                                                                          | (2,18) 0,439         | 0,100                         | 0,847* *                     | -,177                                   | IR                           | IR                       | 240 0,075*      |                                                                                                                                     |
| Den halvdel af Den hårdest ramte halvdel af børnene/de unge børnene/de unge | Effekt på barnets Effekt på barnets psykosociale psykosociale psykosociale - Model 1 situation - Model 2 0,223 | (4,71) -0,083        | 0,424                         | -0,125                       | 0,801*                                  | -0,062                       | 0,027                    | 233 0,059       |                                                                                                                                     |
| mindst alvorligt ramte                                                      | psykosociale situation - Model 1 situation - Model 2 situation 0,305 (4,67)                                    | -,138                | -,369                         | -,098                        | ,804*                                   | IR                           | IR                       | 233 0,054       |                                                                                                                                     |
|                                                                             | Effekt på barnets Effekt på barnets                                                                            |                      | kontakt                       | udarbejdet en målsætning? a) | en særlig ud an el¬ barnet/den unge? a) | alvorlighed i barnets sag b) | foranstaltninger hårdhed | Nagelkerke R2   | Note: p< 0.01; ** = p< 0.05; * = p< 0.10 (two-tailed). Logistisk regression, Betakoef icienter, a) Ja = 1 og nej = 0. b) Indeks: Jo |
|                                                                             |                                                                                                                | samtale med          | formidlet sagkyndig gennem a) |                              |                                         |                              |                          |                 |                                                                                                                                     |
|                                                                             | a)                                                                                                             | a)                   |                               |                              |                                         |                              |                          |                 |                                                                                                                                     |
|                                                                             | Er foretaget en 8-undersøgelse?                                                                                | været en unge?       | tværfaglige                   | gruppe? sagen                |                                         | udgangspunkt                 |                          | Modelstatistik: |                                                                                                                                     |
|                                                                             | der § 3                                                                                                        |                      | Er der sagen særlig den       | Er                           | Er lavet                                |                              |                          |                 | *** = 1).                                                                                                                           |
|                                                                             |                                                                                                                | Har der barnet/den   | i til                         | der                          | for                                     |                              |                          | N               |                                                                                                                                     |
|                                                                             |                                                                                                                |                      | en                            | i skriftlig                  | der                                     |                              |                          |                 |                                                                                                                                     |
|                                                                             |                                                                                                                |                      |                               |                              | sesplan                                 | Samlet som                   | Valgte                   |                 |                                                                                                                                     |

tionen uændret eller forværret) gives værdien 0.1 tabel 7 ses resultaterne af en logistisk regression, hvor betydningen af procesaktiviteter, foranstaltningsvalg og sagens alvorlighed for den senere effekt på barnets/den unges psyko¬ sociale velbefindende undersøges. Analyserne er igen for at isolere effekten af procesvalg fra problemstillingens alvorlighed - foretaget selvstændigt for hver af grupperne af henholdsvis mindst og hårdest ramte børn/unge.

I de tø grupper af børn øg unge med henholdsvis mere og mindre alvorlige problemstillinger kan der, som det fremgår af tabel 7, påvises en direkte ef¬ fekt af procesadfærden på de udsatte børns og unges velbefindende. For de mindst alvorlige problemstillinger er der en direkte positiv effekt af udarbej¬ delsen af en uddannelsesplan, mens udarbejdelsen af en skriftlig målsætning ser ud til at have en effekt i de mere alvorlige sager.

Sammenfattende tyder undersøgelsen således på, at brugen af sagsbehandlingsprocedurerne i børneøg ungesagerne har en betydning før, hvilke foranstaltninger der bringes i anvendelse. Når der foretages en § 38 under¬ søgelse, så fører det til, at der i højere grad anvendes mere indgribende for¬ anstaltninger. Og da mere indgribende foranstaltninger har en positiv ef¬ fekt på de mest udsatte børns og unges velbefindende, kan man sige, at en grundig undersøgelse har en indirekte, positiv indflydelse på situationen for disse børn og unge - også når der er taget højde for alvorligheden af deres problemstilling. Endelig viser undersøgelsen også, at der kan være en direkte positiv effekt af brugen af enkelte procedurer, men hvilken procesadfærd der betyder noget for de udsatte børns og unges velbefindende, er betinget af, om der ses på børn og unge, der slås med mere eller mindre alvorlige problemer.

## Konklusion

Klare procedurekrav til sagsbehandl ingen i den offentlige sektor er et af rets¬ statens adelsmærker og er ikke nødvendigvis indført for at fremme effektivi¬ teten af de afgørelser, der træffes i den offentlige sektor. De gør heller ikke nødvendigvis, at der træffes mere effektive beslutninger. Det ændrer imid¬ lertid ikke på, at det er en relevant betragtning, om procedurekravene også har en gavnlig effekt på kvaliteten af de beslutninger, der træffes. Det gælder ikke mindst på et område som foranstaltninger for udsatte børn og unge, der har nogen af de sværeste livsvilkår og mindst løfterige fremtidsudsigter i dagens Danmark (Danmarks Statistik, 2002).

Hertil kommer, at procesreguleringen til stadighed er et aktuelt diskussi¬ onsemne mellem stat og kommuner. Lige siden kommunalreformen fra 1970 har kommunerne argumenteret for, at større og mere bæredygtige kommu¬ ner ikke behøver statsligt overformynderi i form af blandt andet statslige krav til den kommunale sagsbehandling. Folketingsflertal har ved forskel¬ lige lejligheder erklæret sig enig i denne målsætning og iværksat regelforenk- lingskampagner og frikommuneforsøg (Christensen, 1991; Albæk, 1990). På den anden side har Folketinget ved flere lejligheder strammet reguleringen af kommunerne, når der for eksempel har været kritik af konkrete forhold (Fi¬ nansministeriet et al, 2000). Det gælder blandt andet på børne- og ungeom¬ rådet, hvor der som nævnt ovenfor har været en betydelig vækst I omfanget af procedureregler. Men som det også er fremgået, er der en betydelig variation i kommunernes anvendelse af procedurer og betydelige problemer med at leve op til kravene i kommunerne. I det perspektiv tyder vores resultater på, at en på en gang mere mådeholden og krævende statslig regulering både vil være fremmende for statens gennemslagskraft, borgernes retssikkerhed, kommu¬ nernes autonomi og sidst men ikke mindst for de udsatte børns og unges vel¬ befindende. Med mere mådeholdende og krævende statslig regulering menes en regulering, der dels fastholder kravet om, at der skal gennemføres enkelte, men væsentlige procedurer - nemlig en grundig undersøgelse, en uddannel¬ sesplan og en skriftlig målsætning for foranstaltningerne - dels lægger stærk vægt på, at de gennemføres i alle kommuner.

## Noter

1. Kategoriseringen af foranstaltningernes hårdhed er foretaget på baggrund af ti tilfældigt udvalgte sagsbehandleres rangering af de nævnte foranstaltninger.
2. Anne Dorthe Hestbæk, Tine Egelund og Mogens Christoffersen, alle fra SPL

## Litteratur

- Albæk, Erik (1990). ' Fri kommuneforsøget: Rationel eller politisk forandring", pp. 1-31 i Krister Ståhlberg (red.), Frikommunforsök i Norden, Abo: Abo Akademi.
- Bengtsson, Tea Torbenfeldt, Lajla Knudsen og Vibeke Lehmann Nielsen (2008). Kortlægning afkommunernesforanstaltninger overfor børn og unge, København: SFL
- Betænkning 1212 (1990). Betænkning om de retlige rammerfor indsatsen overfor børn og unge (Gravesen-betænkningen).
- Christensen, Else (1998). Anbringelser afbørn: En kvalitativ analyse afprocessen, Kø¬ benhavn: SEL
- Christensen, Jørgen Grønnegård (1991). Den usynlige stat, Køben havn: Gyldendal.
- Christensen, Jørgen Grønnegård (2003). Velfærdsstatens institutioner, Århus: Aarhus Universitetsforl ag.
- Danmarks Statistik (2002). Børns levevilkår, København: Danmarks Statistik.
- Egelund, Tina og Anne-Dorthe Hestbæk (2003). Anbringeiser afbørn uden for hjem¬ met. En forskningsoversigt, Køben havn: SFI.
- Egelund, Tina, Anne-Dorthe Hestbæk, Dines Andersen (2004). En forløbsundersø¬ gelse afanbragte børn født i 1995, København. SFI.

- Finansministeriet et al. (2000). Statens forskriftstyring af kommunerne, København: Finansministeriet.
- Goodsell, Charles T. (1981). 'Looking Once Again at Human Service Bureaucracy", Journal ofPolitics, Vol. 43, pp. 762-778.
- Gormley, William T. (1989). Tärning the Bureaucracy: Muscles, Prayers, and Other Strategies, Princeton: Princeton University Press.
- Hestbæk, Anne-Dorthe (1997). När børn og unge anbringes, København: SFI.
- Hestbæk, Anne-Dorthe, Andreas Lindemann, Vibeke Lehman Nielsen og Mogens Christoffersen (2006). Nye regler - ny praksis, Odense: Styrelsen for Social Ser¬ vice.
- Kommunernes Landsforeni ng et al. (2005). Procesregulering af amter og kommuner; København: Finansministeriet.
- May, Peter and Søren Winter (2000). 'Reconsidering Styles of Regulatory Enforcement: Patterns in Danish Agro-Enviromental Inspection", Law and Policy, Vol. 22, No. 2, pp. 143-173.
- Maynard-Moody, Steven and Michael Musheno (2003). Cops, Teachers, Counselors: Narratives of Street-Level Judgment, Ann Arbor, MI: University of Michigan Press.
- Wegener, Morten (1983). 'Sanktioner eller hjælp? Om anbringelser af børn uden for hjemmet", Retfærd, 24. årgang, pp. 42-59.
- Wilson, James Q. (1989). Bureaucracy: What Government Agendes Do and Wby Tbey Do It, New York: Basic Books.