Lighed med hensyn til hvad? Komparativ klimapolitik og politisk teori om lighed
Forfattere: Peter Nedergaard
Tidsskrift: politik (2013-09-11)

## Lighed med hensyn til hvad? Komparativ klimapolitik og politisk teori om lighed 1

Peter Nedergaard

Professor, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

Hovedaktørerne i international klimapolitik - EU, Kina og USA - har forskellige og ikke altid konsistente normer om lighed med hensyn til, hvordan begrænsningerne  i  udledningerne  skal  foregå. Det påvises i denne artikel, og det er sandsynligvis medvirkende til, at disse aktører har så svært ved at nå frem til en fælles forståelse endsige en aftale om begrænsninger i udledningerne af drivhusgasser på internationalt plan.

## Indledning

Hvilke  politisk-teoretiske  normer  om  lighed  ligger  til grund for EU, Kina og USA's argumenter for fordelingen af  udledningsreduktioner  i  international  klimapolitik? Denne artikel vil  søge  at  besvare  dette  spørgsmål.  Klimapolitikken ser måske ikke ud til at være lige så presserende i international politik som tidligere, fordi noget tyder på, at klimaforandringerne muligvis ikke kommer så hurtigt, som mange troede for få år siden (Polo, Dong og  Sutton  2013;  Financial  Times  2013).  Alligevel  er klimapolitikken  ikke  forsvundet  fra  den  internationale scene. Det skyldes, at den grundlæggende årsag til klimaforandringerne stadig fi  ndes, hvorfor den internationale politiske aktivitet  desangående (f.eks. klimatopmøder) er uforandret (Commission 2013).

De internationale klimaforhandlinger arbejder nu  frem  mod  det  21.  klimatopmøde  -  COP21  i  Paris i  2015.  Her  er  målsætningen,  at  verdens  lande  skal  nå til enighed om en samlet international klimaaftale med udledningsreduktioner  for  alle  lande.  Byrdefordelingen af disse reduktioner vil blive et helt afgørende spørgsmål i en kommende klimaaftale. I klimaforhandlingerne repræsenteres  byrdefordelingsdiskussionen  ved  det  i  FN's klimakonvention forankrede princip om fælles,  men differentieret  ansvar for  at  bekæmpe  klimaforandringer. Hovedaktørerne  i  klimadebatten  anvender  imidlertid forskellige politisk-teoriske normer om lighed for fordelingen af udledningsreduktionerne. Nærværende artikel analyserer disse politisk teoretiske synspunkter i klimadebatten, hvilket giver en dybere forståelse af, hvorfor de forskellige aktører indtager de positioner i international klimapolitik, som de gør.

Artiklen  er  opbygget  som  følger:  Først  opstilles  de politisk teoretiske argumenter vedrørende byrdefordeling af udledningsreduktioner. Dernæst præsenteres artiklens metode. Herefter kommer analysen af de tre klimapolitiske aktører - Kina, EU og USA, - med hensyn deres til normative position i forhold til de klimapolitiske lighedsprincipper for udledningen af drivhusgasser. Endelig konkluderes der.

## Politisk teori

Politisk teori vedrører bl.a. normative begrundelser af politiske  problemstillinger. De har løbende vist sig på det klimapolitiske område. Siden indgåelsen af FN's rammekonvention om klimaforandringer  (UNFCCC) 2 i  1992 er der fremkommet en voksende normativ politisk teoretisk litteratur angående spørgsmålet om fordelingen af retten til at udlede drivhusgasser (Ringius et al. 2002). Baseret på Raymond (2008) er det muligt at samle denne tænkning i tre indbyrdes forbundne argumenter, beroende på forskellige  grundlæggende  politisk  teoretiske  positioner vedrørende lighed (Raymond 2008: 5-8). Disse 'bundter'

af argumenter hviler hver især på forskellige lighedsprincipper. I denne artikel benævnes de som 'skoler'. Denne måde at opdele argumenterne på gør, at de enkelte skoler kommer til at hvile på et fundament af politisk teori, hvilket ikke er tilfældet i f.eks. Ringius et al. (2002).

Dybest set besvarer skolerne på forskellig vis spørgsmålet om 'lighed med hensyn til hvad'. Der fi  ndes naturligvis  andre  argumenter  i  den  klimapolitiske  debat, men de tre skoler præsenteret i denne artikel kan anses for at være de vigtigste og er bredt dækkende. I det efterfølgende opridses de forskellige lighedsprincipper, der retfærdiggør en given fordeling af udledningen af drivhusgasser og argumenterne, der ligger til grund for dem.

## Første skole: Lighed med hensyn til udledning i basisår ('Equal Burdens')

Princippet om lighed med hensyn til udledning i basisår består i virkeligheden af to undergrupper af normer med hensyn til tildelingen af rettigheder. Det ene princip drejer sig om en Hume-baseret norm om, at man har ejendomsret til et gode, når man har besiddet det længe nok (Hume 2004 [1739]: 356). 3 Det andet princip drejer sig om en mere traditionel Locke-baseret norm om, at man har ret til et gode i kraft af forudgående brug (Locke 1980 [1690]: 18). 4 Begge normer kan anvendes til at retfærdiggøre fordelingen af udledningsrettigheder baseret på den forståelse, at stater kan betragte retten til at udlede CO2 som et gode. Argumentet er i den forbindelse, at lande som udgangspunkt har ret til udledninger af drivhusgaser på deres nuværende niveau. Hvis dette ikke længere kan lade sig gøre, har de i det mindste ret til, at reduktioner af udledningerne tager udgangspunkt i et givent historisk udledningsniveau, hvilket i de internationale klimapolitiske forhandlinger har været basisåret 1990.

En Locke-baseret allokering af udledninger af drivhusgasser  på  baggrund  af  forudgående  brug  af  et  gode kan opfattes som et spørgsmål om naturlige rettigheder. Der er tale  om  et  forhold,  der  blot  politisk  anerkendes med henblik på at allokere formelle rettigheder til en eller anden form for naturressource. Følgende diskurs i international klimapolitik kan således ses som hvilende på en Locke-baseret norm: De udviklede lande har ganske vist historisk set udledt langt fl  est drivhusgasser. Udledningen heraf har imidlertid været forudsætningen for at nå den nuværende grad af industriel og teknologisk udvikling, som også udviklingslandene i dag i høj grad nyder godt af. Dette argument, som ses i litteraturen om teknologihistorie, er hidtil blevet overset i den klimapolitiske litteratur (Nielsen et al. 2005). Ud fra denne normative position er en ligelig byrdefordeling af udledningsreduktionerne med udgangspunkt i et givent historisk basisår forståelig.

Mere almindelig i international klimapolitik er imidlertid  den  Hume-baserede  norm  om,  at  allokering af  udledningsrettigheder  bør  tage  udgangspunkt  i  en forudgående  besiddelse ('possession') af  et  gode  snarere end forudgående anvendelse som hos Locke. Denne norm kan identifi  ceres med David Humes syn på ejerskab som en generel Pareto-forbedrende institution for samfundet:

'No one can doubt, that the convention for the distinction of property, and for the stability of possession, is of all circumstances the most necessary to the establishment of human society, and that after the agreement for the fi  xing and observing of this rule, there remains little or nothing to be done towards settling a perfect harmony and concord' (Hume 2004 [1739]: 359).

For  Hume  indebærer  et  samfund  indrettet  med  ejendomsret, at alle  vinder.  Man  skal  ikke  længere  ud  i  en daglig kamp om den private ejendomsret til goderne for at fastslå, hvem der kan anvende samfundets forskelligartede ressourcer. Måden, hvorpå dette kan ske, går imidlertid via en accept af den enkeltes allerede eksisterende besiddelser på de forskellige områder.

Adskillige lande fremsatte Hume-baserede argumenter angående allokeringen af drivhusgasserne i forhandlingerne, som ledte frem til Kyotoprotokollen, hvilket resulterede i, at hele grundlaget for reduktionerne blev baseret på de historiske tal opnået i 1990 (Oberthür og Ott 1999). 5

## Anden skole: Lighed med hensyn til eff  ektivitet ('Equal Effi ciency')

Den  anden  gruppe  argumenter  angående  lighed  vedrørende  udledningen  af  drivhusgasser  drejer  sig  om,  at eventuelle begrænsninger i udledningerne ikke bør tage udgangspunkt  i  de  totale  udledninger  af  drivhusgasser (som  i  første  skole),  men  i  de  relative  udledningsrater. Både forskere, kommentatorer og toppolitikere har f.eks. nævnt begrænsninger af drivhusgasudledninger i forhold til bestemte økonomiske indekser som en mulighed. Der vil  ofte  i  praksis  være  tale  om  udledninger  af  drivhusgasser i forhold til en produceret enhed af bruttonationalprodukt eller i forhold til per produceret energienhed (Raymond 2008: 6-7).

Argumenter  inden  for  denne  skole  anfører  bl.a.,  at mens USA er en af de store udledere af CO2 per indbygger, er de amerikanske udledninger per enhed BNP faktisk temmelig lave i et internationalt perspektiv og lavere end for visse udviklingslandes vedkommende. Mere generelt forudsætter denne type af argumenter et givent benchmark (Ringius et al. 2002).

En benchmark-baseret allokering kan f.eks. indebære en tildeling til et land af en bestemt mængde tilladelser til udledning af drivhusgasser per enhed BNP uanset, hvilket niveau landets udledninger historisk havde befundet sig  på.  En  sådan  indfaldsvinkel  vil  belønne  lande  med fl  est 'rene' energikilder, som har lave udledninger af drivhusgasser, mens den straff  er lande med 'beskidte' energikilder, der indebærer store udledninger af drivhusgasser. Man giver med andre ord herigennem et incitament til, at lande skifter til renere energikilder.

Grundlaget  for  den  anden  skole  er,  at  reduktionskravene bør være baseret på en norm om, hvor man får 'mest mulig økonomisk vækst for de udledte drivhusgasser'. Denne argumentation ses af tilhængerne som udtryk for en moderne, markedsorienteret og incitamentsbaseret allokering  af  udledningsrettighederne  i  modsætning  til den  rent  juridisk-administrative  allokering,  som  ligger implicit til grund for den første skole. Cost-benefi  t kalkuler skal i overensstemmelse med den anden skole være styrende for reguleringen af udledningerne i international klimapolitik.

Argumenter  i  denne  stil  var  meget  almindelige  i nogle landes positionspapirer op til forhandlingerne om Kyotoprotokollen. USA var f.eks. allerede dengang fortaler for denne skole. I forbindelse med Kyotoprotokollen blev  der  på  amerikansk  initiativ  bl.a.  etableret  såkaldt markedsbaserede ordninger vedrørende handel med udledningsrettigheder med henblik på at eff  ektivisere den internationale klimapolitiske regulering. Det bedste eksempel herpå er Clean Development Mechanism -systemet (CDM), som er baseret på, at anneks I landene 6 kan købe rettigheder  til  ekstra  udledninger  i  ikke-anneks  I  landene 7 mod  til  gengæld  at  fi  nansiere  implementeringen af ny og renere teknologi, der reducerer CO2- udledningerne tilsvarende. CDM-systemet hviler således klart på det normative grundlag, at udslippene skal begrænses i de lande, hvor det kan gøres billigst, og hvor - med en i den forbindelse ofte brugt metafor - de lavest hængende udledningsfrugter befi  nder sig (Nedergaard 2011).

Tredje skole: Lighed med hensyn til rettigheder ('Equal Rights')

En tredje skole af klimapolitiske argumenter bygger på princippet om lighed med hensyn til rettigheder ('Equal Rights') for mennesker. Ifølge dette perspektiv er enhver borger  i  verden  berettiget  til  samme  andel  af  atmosfærens evne til at absorbere drivhusgasser. Det indebærer, at de enkelte lande i verden efter en kortere eller længere overgangsperiode i princippet ville skulle udlede samme mængde drivhusgasser per indbygger. Normen bag dette argument er ønsket om  etableringen af en basal fordelingsmæssig  retfærdighed  for  at  udligne  centrets  (stor udledning per capita) udnyttelse af periferien (lille  udledning  per  capita)  i  verdenssystemteorien  (Wallerstein 1974). Det er også blevet kaldt princippet om fordeling på baggrund af basale behov (Ringius et al. 2002). Naturen anses  i  denne  skole  for  at  være  menneskehedens  fælles ejendom, hvorfor ingen kan stilles bedre eller værre end andre i forhold til dens anvendelse. Sker det, er der tale om en form for udnyttelse af dem, som får tildelt færre udledningsrettigheder per capita end andre.

Denne type argumentation ses ofte anvendt af klimapolitiske NGO'ere som kritik af den første og andens skoles dominerende rolle i international klimapolitik. Normen i den tredje skole kommer bl.a. til udtryk i praksis, når det foreslås, at der sker en allokering af udledningsrettighederne til hvert land med udgangspunkt i landets befolkningsstørrelse. Det formuleres under tiden med en analogi fra demokratiske valg som en slags ' one man, one vote '-princip overført til klimapolitikken. Konsekvensen heraf er, at befolkningsrige (men relativt fattige lande) i så  fald  er  berettiget  til  store  dele  af  verdens  drivhusudledninger. Denne argumentationstype er samtidig blevet kritiseret for at ville 'belønne' lande med en uforholdsmæssig stor befolkningstilvækst.

Inden for denne tredje skole i den internationale klimapolitik er der forskellige varianter af forslag til, hvordan  man  kan  ændre  udledningsmønstre  fra  det  nuværende til et eventuelt fremtidigt udledningsmønster, hvor alle borgere skal leve op til samme maksimale niveau for udledningen af drivhusgasser. Den radikale version går ind for en ligelig fordeling af udledningerne baseret på den historisk akkumulerede mængde udledninger og ikke kun den nuværende.  Tabel 1 viser disse historisk akkumulerede udledninger for de største udledere samt hhv. de  industrialiserede  lande  og  udviklingslandene  samlet set. Som det fremgår af tabellen, har de industrialiserede lande udledt markant mere end udviklingslandene.

Tabel 1. Landenes andel af de historisk akkumulerede udledninger af drivhusgasser 1840-2005 (i procent)

| Industrialiserede lande 8   | Ca. 75   |
|-----------------------------|----------|
| Udviklingslande 9           | Ca. 25   |
| USA                         | 27,8     |
| Rusland                     | 8,0      |
| Storbritannien              | 5,9      |
| Tyskland                    | 6,7      |
| Frankrig                    | 2,7      |
| Japan                       | 3,6      |
| Kina                        | 8,1      |
| Indien                      | 2,4      |

Kilde:  United  Nations  (2009).  Millennium  Development  Goals Report 2009.

Den tredje skole repræsenterer således et stærkt egalitært perspektiv med hensyn til international klimapolitik, som naturligt nok kan appellere til klimaaktivistiske  kredse.  I  akademiske  kredse  har  ideen  om  samme udledningsmulighed per indbygger imidlertid også fået betydelig opmærksomhed i litteraturen (f.eks. Ringius et al. 2002). I den internationale klimapolitik fremføres argumentet tillige blandt visse aktører i udviklingslandene, som ville stå til at få en fordel, hvis skolens anbefalinger blev gennemført. Den tredje skoles normative perspektiv har  imidlertid  ikke  slået  rod  i  nogen  form  for  konkret international beslutning.

## Metode

I  det  efterfølgende  behandles  de  politiske  teoretiske  argumenter, som fremføres af hhv. Kina, EU og USA i de internationale  klimaforhandlinger  vedrørende  retten  til at udlede drivhusgasser. Der er naturligvis mange forskellige klimapolitiske aktører i disse lande/enheder. Derfor er analysen afgrænset til argumenterne fremført af henholdsvis 1) den kinesiske præsident og premierminister, 2) EU's klimakommissær samt 3) den amerikanske præsident og dennes klimarådgiver.

En sådan afgrænsning udgør naturligvis en begrænsning i forhold til, hvor dækkende analysen er. Den medtager  således  ikke  den  brede  folkelige  og  politiske  opinion.  Afgrænsningen  kan  imidlertid  forsvares  med,  at netop  disse  aktører  er  de  mest  centrale,  når  det  drejer sig om formuleringen af de internationale klimapolitiske positioner.

Klimapolitikken  er  et  område,  som  der  allerede  er publiceret usædvanligt meget om (f.eks. Oberthür og Ott 1999; Giddens 2009; Webster et al. 2012). I denne artikel inddrages kun de dele, som har at gøre med de normative politisk teoretiske begrundelser for fordelingen af udledningsrettigheder. Analysen er endvidere begrænset til at behandle  de  normative  argumenter,  som  identifi  ceret  i afsnittet  om  de  tre  skoler  ovenfor.  En  sådan  normativ begrebsanalyse i kombination med det komparative fokus er ikke hidtil blevet gennemført i den klimapolitiske litteratur.

## Den normative argumentation i Kinas klimapolitik

Kina har været sen til at placere klimapolitikken på den politiske dagsorden. Ifølge Kina-forskningen er et vigtigt mål for et emnes betydning i Kinas politiske system dets placering i landets femårsplaner, som fremlægges af den kinesiske  præsident.  I  det  følgende  antages  femårsplanerne at være udtryk for præsidentens og premierministerens position, hvilket naturligvis kun tilnærmelsesvis er sandheden. 10 Kinas 10. femårsplan, der blev off  entliggjort i  2001,  indeholdt  den  første  offi cielle  kinesiske  adressering  af  spørgsmålet  om  klimaforandringer  (Stensdal 2012;  i Andersen 2013). Selv om klimaforandringerne kun blev nævnt en enkelt gang i den 10. femårsplan fra 2001, blev det dog bekræftet, at Kina skulle deltage aktivt i  globale  miljø-  og  udviklingsspørgsmål  (Stendal  2012: 7;  i  Andersen 2013). Kort efter off  entliggørelsen af den 10. femårsplan ratifi  cerede Kina Kyotoprotokollen i 2002 som et ikke-anneks I land uden reduktionsforpligtelser. Det løftede yderligere klimapolitikken op på den politiske dagsorden i Kina.

Perioden  frem  til  2006  var  dog  relativt  uambitiøs. Årsagen var bl.a., at der stadig var skepsis med hensyn til  årsagerne  til  klimaforandringer.  Spørgsmålet om international  klimaregulering  blev  endvidere  fra  kinesisk side  set  i  en  traditionel  Nord-Syd-optik  som  et  udtryk for 'miljømæssig imperialisme' (Yu 2008: 57; i Andersen 2013). Den kinesiske argumentation var således på daværende tidspunkt baseret på normer og argumenter fra den tredje skole angående lighed med hensyn til rettigheder.

Kinas internationale klimapolitik  var dermed stadig baseret på, hvad kommentatorer har kaldt ' de tre nej'er ': ' no  obligations  on  China,  no  voluntary  commitments  by China, and no future negotiations to bind China ' (Zhang 2003: 67; i  Andersen  2013).  Kina  har  således  konstant fremhævet landets ret til udvikling (på linje med andre ulande)  og  har  nægtet  at  acceptere  juridisk  bindende forpligtelser i de internationale klimaforhandlinger. Argumentationen lød, at det er de industrialiserede lande, som har det historiske ansvar for klimaforandringerne og dermed også ansvaret for at løse den globale klimaudfordring (Bodansky 2010). Samtidig har man også løbende siden 1997 forsvaret sig mod at indgå bindende begrænsninger på baggrund af et bestemt årstal med henvisning til USA's afvisning af at ratifi  cere Kyotoprotokollen. Kina afviser således klart den første skoles normative position om retten til at udlede baseret på et givent historisk basisår. Kinas ledelse ser i det hele taget klimapolitikken i et vækstperspektiv, idet opnåelsen og bevarelsen af høje økonomiske vækstrater og dermed stigende energiforbrug er altafgørende for, at ledelsen kan bevare legitimiteten i den kinesiske befolkning (Moore 2011; i Andersen 2013).

Fem år senere  i  2006  var  der  i  den  11.  femårsplan et helt afsnit vedrørende spørgsmålet om, hvordan man imødegår klimaforandringerne. Herunder blev der nævnt såvel  ambitiøse  kvantitative  mål  rettet  mod  at  forbedre energiintensiteten,  øge  skovrejsning  og  skabe  ' carbon sinks '  for  at  begrænse  udledningerne  fra  de  forskellige forureningskilder. Den 11. femårsplan fra 2006 ændrede således klimapolitikkens status. Præsident Hu Jintao understregede efterfølgende vigtigheden af at tage hånd om klimaforandringerne  i  sin  tale  på  den  17.  partikongres for Kinas Kommunistiske Parti i 2007: 'We will enhance our  capacity  to  respond  to  climate  change  and  make  new contributions to protecting the global climate' (Hu 2007). Dette  er  imidlertid  et  udsagn  med  modifi  kationer,  for Kina ville stadig ikke påtage sig de efterfølgende forpligtende reduktioner i udledningerne på basis af et bestemt år, som der ligger i den første skole.

Kinas nye position fremgår også af National Climate Change  Programme fra  2007,  hvorefter  kontrollen  med drivhusgasudledningerne skal ske via videnskabelige fremskridt,  ny  teknologi  og  stigende  off  entlig  bevidsthed om spørgsmålet (National Development and Reform Commission 2007: 26; i Andersen 2013). Alt i alt er der således tale om en betydelig forskydning i Kinas klimapolitiske  argumentation,  hvor  Kina  påtager  sig  en  rolle i  forbindelse  med  reduktionen  af  udledningerne.  Som nævnt er der dog ikke tale om en argumentation baseret på den første skoles klimapolitiske normer. Forud for COP15 annoncerede den kinesiske premierminister Wen Jiabao i 2009, at Kina ville nedbringe dets udledninger per enhed af bruttonationalproduktet med 40-45 procent i 2020 i forhold til 2005-niveauet (Jing 2011; i Andersen 2013). Kina har hermed bevæget sig fra normerne i lige rettigheders-skolen (tredje skole) til normerne vedrørende lighed med hensyn til eff  ektivitets-skolen (anden skole).

I  2011  forstærkede  og  udbyggede  den  12.  femårsplan de punkter, som nævntes i den 11. femårsplan, men inkluderede også mål vedrørende andelen af ikke-fossil energi i det totale energimiks, investeringer i vedvarende energi  og  reduktion  af  kulbaseret  energiforbrug  i  Kina (Andersen 2013: 2). Den 12. femårsplan fra 2011 stadfæstede dermed, at Kina nu klart følger den anden skole med hensyn til normerne for landets klimapolitiske argumentation. En del af femårsplanen består i en yderligere reduktion af energiintensiteten - dvs. den anvendte energi i forhold til det præsterede bruttonationalprodukt -  med  16  procent  i  2015.  Denne  reduktion  kan  synes mindre ambitiøs end de 20 procent, som blev foreslået i  den  11.  femårsplan.  Det  kan  alligevel  vise  sig  at  være sværere at nå de 16 end de 20 procent, fordi de fl  este af Kinas lette og hurtige reduktionsmuligheder efterhånden er  udnyttet  via  skrotningen  af  de  'beskidte'  industrier (Lewis 2011; i Andersen 2013). Det er ikke mindst sket via CDM-systemet, jf. ovenfor (Nedergaard 2011).

Herudover satte den 12. femårsplan et foreløbigt mål op vedrørende reduktionen af drivhusgasudledningen per enhed af bruttonationalproduktet på 17 procent i 2015. Det  var  også  nødvendigt,  hvis  målet  om  en  reduktion af samme i 2020 på 40-45 procent skulle kunne opnås.

Alt i alt har Kina fastholdt, at man ønsker at reducere udslippene  relativt  og  uden  indblanding  udefra  i  modsætning  til  anneks  I-landene  under  Kyotoprotokollen, som må foretage  absolutte  reduktioner  på  baggrund  af internationalt bindende aftaler med udgangspunkt i udledningerne i 1990.

Forskellen  mellem  Kinas  relative  reduktionsmål  og anneks  I  landenes  absolutte  reduktionsmål  består  i,  at Kina reducerer udledningerne i forhold til en kontrafaktuel udvikling 11 og  ikke i forhold til et basisår. Det betyder, at Kina med et relativt reduktionsmål i forhold til bruttonationalproduktet  kan  udlede  en  større  mængde drivhusgasser, når bruttonationalproduktet vokser. Lande med absolutte reduktionsmål reducerer derimod i forhold til et bestemt basisår. Deres udledninger vil derfor altid være faldende i absolutte tal. Den første skole leverer den  normative  argumentation,  der  ligger  til  grund  for Kyotoprotokollen, hvor anneks I lande, der har ratifi  ceret protokollen, skal reducere deres absolutte udledning ift.  basisåret  1990.    Kina  følger  derimod på nuværende tidspunkt den anden skole (lighed med hensyn til eff  ektivitet), hvor  den politisk teoretiske norm er lighed med hensyn til eff  ektivitet.

Summa summarum: Når det drejer sig om normerne angående  Kinas  klimapolitiske  argumentation  vedrørende udledninger af drivhusgasser, har den bevæget sig fra  en  argumentation  baseret  på  lige  rettigheder  (tredje skole)  til  en  argumentation  fra  omkring  2006,  som  er baseret på normer om lighed med hensyn til eff  ektivitet (anden skole). Kina er stadig langt fra at acceptere normerne  bag  den  første  skole,  bl.a.  fordi  det  er  i  landets interesse at undlade at tage dette skridt.

## Den normative argumentation i EU's klimapolitik

I  det  følgende  analyseres  EU's  normative  argumenter vedrørende  udledningen  af  drivhusgasser.  Det  er  klart, at alle EU's medlemsstater ikke har de samme præferencer og derfor heller ikke anvender de samme argumenter i  klimapolitikken. I dette afsnit er EU's argumentation derfor  analyseret  med  udgangspunkt  i  EU-Kommissionen. Afgrænsningen kan forsvares, fordi udledning af drivhusgasser er et EU-anliggende og en del af EU's supranationale kompetence. EU-Kommissionen forhandler på vegne af hele EU i klimaforhandlingerne  (Nedergaard 2009).

EU's hovedargumentation i debatten om byrdefordelingen af udledningsreduktioner er, at alle skal bidrage efter 'bedste evne' i forlængelse af princippet om landes fælles, men diff  erentierede ansvar (på engelsk common, but diff  erentiated responsibilities og forkortet CBDR), som er forankret i FN's klimakonvention, og som EU har gjort til sit nøgleprincip og grundnorm på det klimapolitiske område. Dette baserer sig på et lighedsprincip, som accepterer, at forskellige grupper af lande kan følge forskellige skoler.

EU accepterer med andre ord forskellige normer, når det  drejer  sig  om  udledninger  af  drivhusgasser.  Argumentet  er  således,  at  EU  selv  (sammen  med  de  øvrige industrialiserede lande) i kraft af dets historie og økonomiske position  skal  følge  lighedsprincippet  i  den  første skole.  Det  accepteres  samtidig,  at  udviklingslandene  af historiske og økonomiske årsager følger den anden skole (Bodansky 2010). På dette punkt adskiller EU's klimapolitiske  argumentation  sig  fra  den  amerikanske,  som fastholder,  at  alle  skal  følge  samme  skole  (dvs.  den  anden skole). Som det vil blive vist nedenfor, minder EU's argumentation derimod om Kinas argumentation i den forstand, at man accepterer forskellige normative skoler for forskellige grupper af lande.

EU's klimakommissær slår således fast, at alle lande skal bidrage med hensyn til at begrænse udledningen af drivhusgasser.  Det  kan  imidlertid  dreje  sig  om  både  at følge første og anden skole vedrørende normativ klimaargumentation:

'It is important that ALL countries, including emerging economies, contribute to make the world reduce emissions. China's per capita emissions are already higher than the ones of France and Italy. This is an example of how things are rapidly changing' (Hedegaard, 2012a).

EU mener således, at Kina snarest burde følge den første skole (princippet om lighed med hensyn til udledning i givent basisår), mens Kina kun har villet bevæge sig fra tredje og til anden skole.

EU accepterer, at lande følger forskellige lighedsprincipper,  da  byrden  skal  diff  erentieres  ud  fra  nuværende udviklingsniveau. Det betyder, at de mindre udviklede lande også skal bære en del af byrden, men til gengæld får de bedre mulighed for at få en mere udviklet økonomi baseret på grøn teknologi:

'It is clear that different countries with different economies will have to do different things. Some of us reduce our emission already now. Others like for example India will in the fi  rst many years strive to do better than business as usual. Nobody would ask more than that. But the point is that all contribute with more effi  cient use of resources. In Europe we clearly respect the principle of common but differentiated responsibilities' (Hedegaard, 2012a).

EU's normative position på det klimapolitiske område ses også af meddelelsen fra Kommissionen i 2013 om arbejdet for en international klimaaftale i 2015 (Commission 2013). Heri slår Kommissionen fast, at EU godt nok ønsker ' environmental eff  ectiveness', men dette skal ske på baggrund af bidrag fra alle  store  lande  og  alle  sektorer på en 'comparable, equitable, transparent and accountable manner that minimises the risk of carbon leak' (Commission 2013).

Kommissionen ønsker med andre ord, at landene udskifter lighedsprincippet i anden skole med lighedsprincippet i første skole, når de bliver rigere og udleder fl  ere drivhusgasser. Det kalder Kommissionen at erstatte den såkaldte  'fi  rewall'  mellem  industrialiserede  (anneks  I) lande og udviklings- (ikke-anneks I) lande:

'Europa og USA er enige om, at 'fi  rewallen' mellem industrilande og udviklingslande skal erstattes af et mere differentieret system, som afspejler virkeligheden i det 21. århundrede frem for i det 20. århundrede samt hvert lands ansvar og muligheder. Lad os arbejde sammen om at sikre, at dette sker, og for at nå frem til konsensus om andre aspekter af den globale klimaaftale' (Hedegaard 2013).

På dette  punkt  adskiller  EU  og  Kinas  normative  argumentation  sig  fra  hinanden,  idet  Kina  ikke  vil  erstatte 'fi  rewallen', da man så risikerer at skulle fl  ytte sig i retning af absolutte udledningsreduktioner på baggrund af et historisk basisår. Kinas tilslutning til Kyotoprotokollen som et ikke-anneks I land er således med til at sikre landet en position som et land, der ikke skal følge første skoles normer.  Kyotoprotokollen  ser  med  andre  ord  på  dette punkt ud til at være med til at fastholde 'fi  rewallen' og sikre Kina rollen som potentiel klimapolitisk free-rider. EU ønsker til gengæld et system, hvor man bevæger sig fra den anden til den første skole, når man som land når et vist udviklings- og udledningsniveau. Kommissionen kalder som nævnt  dette system at bidrage efter evne:

'EU støtter princippet om fælles, men differentieret ansvar og respektive kapaciteter. Men det må aldrig være en undskyldning for ikke at gøre noget. Klimaudfordringen kan kun tackles, hvis alle bidrager efter bedste evne. Her i det 21. århundrede er vi alle afhængige hinanden, og vi skal alle bidrage til de fælles udfordringer' (Hedegaard, 2012b).

Alt i alt introducerer EU således en glidende overgang i normgrundlaget med hensyn til den klimapolitiske argu- mentation, idet lighed opfattes forskelligt alt efter, hvilket økonomisk udviklingstrin landene befi  nder sig på. Målet er  imidlertid,  at  alle  lande  skal  bevæge  sig  i  retning  af første skole, og det accepteres, at EU befi  nder sig her, samt at USA burde tilslutte sig denne skole. Kina burde ifølge EU også være på vej fra den anden og til den første skole.

## Den normative argumentation i USA's klimapolitik

Et af de områder, hvor EU og USA er uenige, drejer sig om udviklingslandene, hvor EU accepterer, at der anvendes forskellige politisk teoretiske lighedsbegreber i forbindelse med udledningsbegrænsningerne, mens USA ikke accepterer en sådan forskellighed. Der er som sådan ikke noget nyt forbundet med USA's ønske om at inkludere udviklingslande som forpligtede parter i et klimapolitisk regime. Det ønskede man allerede i forbindelse med forhandlingerne om Kyotoprotokollen, hvor USA skubbede på for at få udviklingslandene inddraget (Bodansky 2010: 232). Selv om EU og USA således har været og stadig er uenige på en række punkter i klimapolitikken, så går den centrale  kløft  mellem  de  industrialiserede  lande  og  udviklingslande, idet sidstnævnte langt hen ad vejen stadig opfatter  sig  som  tilhørende  den  tredje  normative  skole (Kina undtaget) (Bodansky 2010: 232) begrundet i deres historisk lave udledninger, jf. tabel 1 ovenfor.

I den eksisterende litteratur er der imidlertid en tendens til at fokusere på forskellene mellem EU og USA, da de historisk har været de ledende spillere på området. Det har ført til en del undersøgelser af forskellene mellem USA og EU, selv om den største forskel i klimapolitikken snarere skal fi  ndes i skillelinjen mellem industrialiserede lande og udviklingslande (Szarka 2012).

Først og fremmest er det vigtigt at bemærke, at USA er relativt polariseret indenrigspolitisk, når det kommer til klimapolitik med de langt mere klimaskeptiske republikanere på den ene side og de mere klimaambitiøse demokrater på den anden side (McCright og Dunlap 2008).

Hvis man ser på præsident Obamas normative argumentation i klimaspørgsmålet, gælder det stadig, at USA langt fra  fuldt  ud  accepterer  CBDR-princippet. Mange har f.eks. peget på præsident Obamas FN-tale fra 2009, hvori han siger, at:

'We also cannot allow the old divisions that have characterized the climate debate for so many years to block our progress. Yes, the developed nations that caused much of the damage to our climate over the last century still have a responsibility to lead. … But those rapidly-growing developing nations that will produce nearly all the growth in global carbon emissions in the decades ahead must do their part as well. …We cannot meet this challenge unless all the largest emitters of greenhouse gas pollution act together' (Obama 2009).

Heri lyder Obama som én, der synes, at alle udledende lande skal samarbejde på lige fod om at bidrage med store reduktioner,  hvilket  kan  synes  at  stride  mod  CBDRprincippet.  USA  ønsker  tilsyneladende  også  under  en demokratisk  præsident,  at  alle  lande  skal  opfattes  som hørende til samme skole, selv om USA's klimaforhandler og  klimapolitisk  rådgiver  for  præsidenten,  Todd  Stern, har nævnt, at USA er villig til i det mindste at diskutere CBDR-princippet (Th e Sydney Morning Herald, 6. december 2012).

USA har foreslået  et  format  til  afl  øsning  af  Kyotoprotokollen,  der  baserer  sig  på  nationale  udmeldinger af  reduktioner  og  efterfølgende  brug  af  'peer  pressure' (McCright  og  Dunlap  2008).  Samtidig  har  USA  også ofte bevidst skubbet på for at få fj  ernet CBDR-princippet fra den klimapolitiske dagsorden (Th e Sydney Morning Herald, 6. december 2012). I spørgsmålet om karakteren af forpligtelser ligger USA mere på linje med Kina end med EU, da USA heller ikke er videre villig til at acceptere de forpligtende reduktioner.

Ifølge Todd Stern, er der behov for realistiske ambitioner:

'Anyone can say we're going to demand strict legally binding commitments to slash our emissions and to have those commitments subject to a rigorous compliance regime with tough penalties for non-compliance, and by doing this fi  x the climate problem once and for all. The trouble is that this kind of approach won't work because too many countries would see it as threatening to their core interests in growth and development. This is paper ambition, but we need real ambition' (Stern 2013).

USA opfatter med andre ord første skole som urealiserbar, og man er heller ikke tilhænger af EU's dobbelte normgrundlag, som også ligger til grund for CBDR-princippet (Th e Sydney Morning Herald, 6. december 2012). Alt i alt er det politisk teoretiske grundlag for USA's klimapolitiske argumentation vedrørende udledninger af drivhusgasser således lighed med hensyn til eff  ektivitet  (anden  skole).  USA  kunne  acceptere  den  første skole, hvis alle lande var med, men man fi  nder EU's dobbelte normposition uacceptabel.

Derfor befi  nder USA's klimapolitiske argumentation sig et sted midt imellem EU og Kina. Det ses også bekræftet i praksis af, at USA for nylig har indgået et tæt samarbejde med Kina med henblik på de kommende internationale klimaforhandlinger ( Joint US-China Statement on Climate Change 2013), som for nylig blev bekræftet på mødet mellem den amerikanske og kinesiske præsident.

## Konklusioner

Antagelsen bag artiklen er, at der bag de vigtigste aktørers positioner i den internationale klimapolitik gemmer sig nogle væsensforskellige opfattelser og normer for, hvordan  fordelingen  af  CO2-reduktioner  skal  være.  Disse normer er langt fra konsistente og varierer alt efter, hvilke aktører reduktionskravene er rettet imod. De forskellige normative  udgangspunkter  har  betydning  for  aktørernes positioner i de internationale klimaforhandlinger og dermed  den  vigtige  diskussion  om  byrdefordelingen  af reduk  tionsforpligtelser  i  en  eventuel  fremtidig  klimaaftale i 2015.

I denne artikel er verdens klimapolitiske hovedaktører - afgrænset til Kina, EU og USA - analyseret med et komparativt  sigte  på  basis  af,  hvilke  politisk  teoretiske normer om lighed, aktørerne anvender som grundlag for deres argumentation for fordelingen  af udledningsreduktionerne i den internationale klimadebat. Det er sket på baggrund af en opdeling af normer om lighed i tre skoler.

Det påvises i artiklen, at Kina i løbet af de seneste ti år har skiftet fra én normativ politisk skole til en anden. EU  viser  sig  at  have  ét  sæt  af  normative  begrundelser for de industrialiserede landes udledningsreduktioner og ét andet sæt for udviklingslandene, hvor Kina betragtes som værende på vej mod den første gruppe. Endelig svarer USA's normative politisk teoretiske begrundelser for allokeringen af udledningsreduktionerne overvejende til Kinas  nye  normative  position,  idet  man  opfatter  EU's normative begrundelser som urealistiske.

Påvisningen af de bagvedliggende forskelligartede og langt fra konsistente normer om lighed kan forhåbentlig give en dybere forståelse af, hvorfor de analyserede hovedaktører agerer, som de gør i den internationale klimapolitik. En del af forklaringen, på hvorfor de internationale klimaforhandlinger  har  så  svært  ved  at  komme  ud  af stedet,  er  muligvis,  at  hovedaktørerne  ikke  tilstrækkeligt nuanceret forstår hinandens normative positioner.  I tabellen neden for fremgår resultaterne af analysen i sammenkogt form. Disse resultater er ikke tidligere påvist.

Tabel 2. Sammenligning af lighedsprincipper vedrørende udledning af drivhusgasser i Kina, EU og USA

| Lighedsprincipper                | Kina                                                                                                                     | EU                                                                                             | USA                                                                 |
|----------------------------------|--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------|
| Første skole ('Equal Burdens')   | Kinas position for velstående, indu- strialiserede lande med en historisk set stor udledning.                            | EU's position for de velstående, industrialiserede lande og herunder EU selv.                  | Ifølge USA den ideelle, men urealisti- ske position for alle lande. |
| Anden skole ('Equal Efficiency') | Kinas nuværende position for landet selv og for udviklingslandene som helhed (sidstnævnte er ikke fremgået af analysen). | EU's position for udviklingslandene, idet EU's position er differentieret alt efter landetype. | USA's position for alle lande, herunder USA selv.                   |
| Tredje skole ('Equal Rights')    | Kinas tidligere position for landet selv og udviklingslandene som helhed.                                                |                                                                                                |                                                                     |

## Referencer

- Andersen,  K.S.  (2013).  China's  Climate  Policy.  An  Interest-Based Explanation. Kandidatafhandling ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.
- Bodansky, D. (2010). Th e Copenhagen Climate Change Conference: A Postmortem, Th   e American Journal of International Law , vol. 104 (2), pp. 230-240.
- Commission (2013). Th e  2015  International  Climate  Change  Agreement: Shaping international climate policy beyond 2020. Bruxelles.
- Financial Times (2013). 'UK climate scientists say oceans hold key as global warming slows' By Pilita Clark Lokaliseret den 10 september 2013: http://www.ft.com/cms/ s/7a8529ec-f2d1-11e2-a203-00144feabdc0,Authorised=false. h t m l ? \_ i \_ l o c a t i o n = h t t p % 3 A % 2 F % 2 F w w w . f t . c om%2Fcms%2Fs%2F0%2F7a8529ec-f2d1-11e2-a20300144feabdc0.html%3Fsiteedition%3Duk&amp;siteedition=uk&amp;\_i\_ referer=#axzz2eTC5bzNc
- Giddens, A. (2009). Th   e politics of climate change . Cambridge, UK.
- Hedegaard, C. (2012a). Getting more for less. 12th Delhi Sustainable Development  Summit,  3.  februar  2012.  Lokaliseret  den  28.  maj 2013: http://ec.europa.eu/commission\_2010-2014/hedegaard/ headlines/news/2012-02-03\_01\_en.htm
- Hedegaard,  C.  (2012b).  Klimaændringer.  Vores  fælles  ansvar.  Vores fælles udfordring. Connie Hedegaards tale ved AMCEN-ministermøde i Arusha (Tanzania), 14. september 2012. Lokaliseret den 28. maj 2013: http://ec.europa.eu/commission\_2010-2014/hedegaard/ headlines/news/2012-09-17\_01\_da.htm
- Hedegaard,  C.  (2013).  Kampen  mod  klimaforandringerne  i  en  krisetid.  Connie  Hedegaards  tale  på  Konference  om  Europa,  Harvard  Universitet,  3.  marts  2013.  Lokaliseret  den  28.  maj  2013: http://ec.europa.eu/commission\_2010-2014/hedegaard/headlines/ news/2013-03-03\_01\_da.htm
- Hu Jintao (2007). Full text of Hu Jintao's report at 17th Party Congress. Lokaliseret den 1. oktober 2012: http://news.xinhuanet.com/ english/2007-10/24/content\_6938749.htm
- Hume, D. (2004) [1739]. A Treatise of Human Nature. New York: Dover Publications.
- Jing, Li (2011). Carbon intensity targets unveiled. China Daily, March 1, 2011. Lokaliseret den 5. September 2012: http://www.chinadaily. com.cn/china/2011-03/01/content\_12092285.htm
- Joint US-China Statement on Climate Change (2013). 13. April 2013. Lokaliseret den 28. maj 2013: http://www.state.gov/r/pa/prs/ ps/2013/04/207465.htm
- Lewis, J.I. (2011). Energy and Climate Goals of China's 12 th Five-Year Plan.  Pew  Center.  Lokaliseret  den  4.  oktober  2012:  http://www. c2es.org/docUploads/energy-climate-goals-china-twelfh-fi  ve-yearplan.pdf
- Locke,  J.  (1980)  [1690]. Second  Treatise  of  Government .  Cambridge, MA: Hackett Publishing.
- McCright, A.M. og R. E. Dunlap (2008). Th e Politization of Climate Change and Polarization in the American Public's views of global Warming, 2001-2010. Th e  Sociological  Quarterly  52  (2011),  pp. 155-194.
- Moore, S. (2011). Strategic Imperative? Reading China's climate policy in terms of core interests. Global Chaange, Peace &amp; Security, 23(2), pp. 147-157.
- National Development and Reform Commission (2007). China's National  Climate  Change  Programme.  Lokaliseret  den  18.  September  2012:  http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/ File188.pdf
- Nedergaard, P.  (2011). 'Th e Political Economy of the Clean Development  Mechanism  (CDM)  Governance  System'.  Working  paper. Department of Political Science, Copenhagen.
- Nedergaard, P. (2009). 'Hvem skal lede verdens klimapolitik?', I: Peter Nedergaard og Peter Fristrup (red.) (2009). Klimapolitik - dansk, europæisk, globalt. Jurist- og Økonomforbundets Forlag, pp. 135156.
- Nielsen, H., H. Siggaard Jensen og K. Nielsen (2005). Skruen uden ende - den vestlige teknologis historie. Nyt Teknisk Forlag.
- Obama, B. (2009). Speech at United Nations General Assembly, 22. september 2009, New York Times, Lokaliseret den 28. maj 2013: http://www.nytimes.com/2009/09/23/us/politics/23obama.text. html?pagewanted=all&amp;\_r=0
- Oberthür, S. og H.E. Ott (1999). Th   e Kyoto Protocol. International Climate Policy for the 21st Century . Berlin: Springer.
- Polo,  I.,  Dong,  B.  W.  and  Sutton,  R.  T.  (2013). Changes  in  tropical Atlantic interannual variability from a substantial weakening of the meridional overturning circulation. Climate Dynamics.
- Raymond,  L.  (2008).  Allocating  the  Global  Commons:  Th eory  and Practise. I: S. VanderHeiden og J. Barry (red.), Political Th eory and Global Climate Change. Cambridge: Th e MIT Press.
- Ringius, L., P. Frederiksen og K. Birr-Pedersen (2002). Burden Sharing in the Context of Global Climate Change. A North-South Perspective. National Environment Research Institute, Report No. 424.
- Stensdal, I. (2012). China's Climate-Change Policy 1988-2011: From Zero to Hero? Fridtjof Nansen Institute. Lokaliseret den 10. september 2012: http://www.fni.no/doc&amp;pdf/FNI-R0912.pdf
- Stern, T. (2013). Remarks at Secretary Clinton's Foreign Affairs  Policy  Board  Meeting,  5.  januar  2013.  Lokaliseret  den 28. maj 2013: http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2013/01/20130105140665.html#axzz2HWLDa2e1
- Szarka, J. (2012). Th e EU, the USA and the climate divide: reappraising strategic choices, European Political Science, 11, pp. 31-40.
- Th   e Sydney Morning Herald (2012). 'Big shifts' seen in US position at Doha climate talks. 6. december 2012. Lokaliseret den 2. September 2013.
- Wallerstein, I. (1974). Th   e Modern World-System, vol. I: Capitalist Agriculture and the Origins of the European World-Economy in the Sixteenth Century . New York/London: Academic Press.
- Webster,  M.,  Sokolov,  A.  P.,  Reilly,  J.  M.,  Forest,  C.  E.,  Paltsev,  S., Schlosser, A., ... &amp; Jacoby, H. D. (2012). Analysis of climate policy targets under uncertainty. Climatic change , 112 (3-4), 569-583.
- Yu, Hongyuan (2008). Global Warming and China's Environmental Diplomacy. Nova Science Publishers: New York.
- Zhang,  Zhihong  (2003).  Th e  forces  behind  China's  climate  change policy: interests, sovereignty, and prestige. I.:  P.G. Harrins (red.) Global  Warming  and  East  Asia:  Th e  domestic  and  international politics of climate change. Routledge: New York.

## Noter

1. Morten Holm-Hemmingsen har været forskningsassistent på denne artikel. Jeg har også fået gode kommentarer fra en anonym bedømmer og fra POLITIKs redaktion.
2. Akronym for 'United Nations Framework Convention on Climate Change'.
3. Humes princip om ejendomsretten fremlægges i afsnittet 'Of the Rules Which Determine Property'.
4. Lockes princip om ejendomsretten stammer fra kapitel V 'Of Property'.
5. Kyotoprotokollen til UNFCCC blev indgået i Kyoto i Japan. Protokollen indebærer, at udslip af drivhusgasser fra anneks I landene skal

- reduceres med 5,2 procent i forhold til 1990-niveau gennemsnitligt i selve perioden 2008-2012. Protokollen indebærer bl.a., at EU skal reducere sine udslip med 8 procent og USA med 7 procent, hvilket f.eks.  på  grund  af  den  forskelligartede  befolkningsvækst  stillede USA i en ringere situation end EU. Kina stod derimod ikke overfor nogen form for reduktionskrav. USA trådte ud af Kyotoprotokollen i 2001. Kyotoprotokollen er blevet forlænget i en anden forpligtelsesperiode fra 2013-2020.
6. Anneks I lande er de industrialiserede lande, der er oplistet i et bilag til Kyotoprotokollen, og som får en regulering af deres fremtidige udledning af klimagasser, hvis de ratifi  cerer aftalen. Hertil hører EU og USA.
7. Ikke-anneks  I  lande  er  alle  andre  lande,  dvs.  udviklingslandene. Disse lande skal ikke foretage begrænsninger i deres udledninger i  kraft  af  aftalen,  selv  om  de  ratifi  cerer  den.  Kina  tilhører  denne gruppe af lande. Kyotoprotokollen er ratifi  ceret af EU og Kina, men ikke af USA.
8. Anneks I lande
9. Ikke-anneks I lande
10. Fra og med den 11. femårsplan er 'plan' (kinesisk: jìhuà ) offi cielt udskiftet med begrebet 'guideline' (kinesisk: guīhuà ).  I  det  følgende anvendes imidlertid konsekvent begrebet 'plan'.
11. Det vil sige i forhold til, hvad Kina ville have udledt i fraværet af CO2-reducerende tiltag.