Demokrati og politisk deltagelse
Forfattere: Palle Svensson
Tidsskrift: politik (2015-05-11)

## demokrati og politisk deltagelse

## Palle Svensson

Professor, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Kan den politiske styreform i Danmark bedst betegnes som et konkurrencedemokrati eller et deltagerdemokrati,  og  hvilken  demokratimodel  er  i grunden mest ønskværdig? Gennem en diskussion af to demokratiopfattelser (demokratisk revisionisme og radikalt demokrati) redegør professor  Palle  Svensson  for  hovedstrømningerne  i dansk demokratiteori siden Anden Verdenskrig. Med afsæt i denne diskussion konkluderer han, at Danmark formentlig bedst kan betegnes som et repræsentativt demokrati med fokus på elitekonkurrence.

Ud fra ideale forestillinger om demokrati er folkets deltagelse  i  det  politiske  liv  uomgængelig.  Når  Robert  A. Dahl opstiller kriterier for en genuin demokratisk proces, er  effektiv  deltagelse  ofte  fremført  som det første kriterium (1989: 109). Det indebærer, at hver enkelt medlem af folket, hver enkel borger, gennem hele beslutningsprocessen skal have tilstrækkelige og lige muligheder for at udtrykke sine synspunkter. Deltagelse og muligheden for at  udtrykke sine præferencer er en forudsætning for, at borgernes interesser kan blive taget ligeligt i betragtning, når der træffes politiske beslutninger. Det er en forudsætning for, at det er folket, der styrer sig selv.

Nu er det imidlertid sådan, at det ideale demokrati ikke er realiseret nogen steder i større samfund. Folket styrer i realiteten ikke nogen steder, heller ikke i Danmark. Hvad vi i daglig tale kalder demokrati, er en tilnærmelse til folkeligt selvstyre, en tilnærmelse som politologer med et udtryk formuleret af Robert A. Dahl kalder et polyarki. Hvis man vil understrege, at dette styre foregår inden for retsstatens  rammer, kan man tale om et liberalt demokrati (Møller &amp; Skaaning, 2014: 75-79). Det er en indirekte styreform, hvor beslutningerne ikke tages af folket selv, men af repræsentanter valgt af folket; hvor 'folket'

bestemmes gennem den lige og almindelige valgret; og hvor beslutningsprocesser og valg foregår under respekt for  en  række medborgerlige friheder, først og fremmest ytrings-, forenings- og forsamlingsfrihed.

Men hvor meget og hvordan bør folket deltage i dette indirekte  demokrati?  Det  er  der  langt  fra  enighed  om. Nogle mener, at folket blot skal udpege de politiske ledere, mens andre lægger vægt på, at folket også bør deltage i det politiske liv mellem valgene. To hovedopfattelser af demokrati og folkestyre står her over for hinanden. I en dansk sammenhæng peges der gerne på Alf Ross og Hal Koch som talsmænd for de to hovedopfattelser. Alf Ross lagde hovedvægten på de politiske institutioner og demokrati som folke styre. Efter  hans  opfattelse  var folkets primære funktion 'at give Føreremnerne den bedste Chance for at gøre sig gældende, derved at Folket vælger sine Førere i offentlig Konkurrence om Vælgernes Tillid' (1946: 300). Demokrati ses her som elitekonkurrence i modsætning til autoritære og totalitære styreformer, hvor den regerende elite ikke udfordres offentligt af konkurrerende eliter. Hal Koch lagde derimod hovedvægten på deltagelse  og  samtale  og  på  demokrati  som folke styre. Han tog afstand fra forestillinger om et styre ved en elite, uanset om denne elite var valgt demokratisk eller ej, og hans  forsvarede  folkets  aktive  deltagelse  i  det  politiske liv: 'Det er samtalen (dialogen) og den gensidige forståelse og respekt, som er demokratiets væsen' (1945: 16). Demokrati ses her ikke som elitekonkurrence men som et deltagelsesdemokrati.

I det første afsnit af denne artikel tages de to hovedopfattelser  op  til  nærmere  behandling,  idet  der  redegøres for, hvordan den første hovedopfattelse af demokrati som elitekonkurrence udviklede sig i den internationale teori i perioden efter Anden Verdenskrig. Der redegøres videre for, hvordan den anden hovedopfattelse af demokrati som et  deltagelsesdemokrati  udviklede  sig  som  en  kritik  af den første hovedopfattelse. Det vises i denne forbindelse, hvordan man ud fra de to hovedopfattelser ser forskelligt på den politiske deltagelses ønskelighed og funktioner. I det andet afsnit gennemgås derefter de forskellige former for  politisk  deltagelse,  og  hvordan  deltagelsesbegrebet  i den politologiske og sociologiske forskning er blevet udviklet  til  at  omfatte  stadig  flere  aktivitetsformer.  I  det tredje afsnit gennemgås den politiske deltagelses omfang og fordeling i Danmark, og denne gennemgang danner i det fjerde og sidste afsnit grundlag for en diskussion af, i  hvilket  omfang  deltagelsesdemokratiet  i  dag  ligger  til grund for det danske demokrati.

## Politisk deltagelse og demokratisk teori

Man har diskuteret demokrati lige siden antikken. Det falder uden for denne artikels rammer at redegøre for de mange  tanker,  der  i  tidens  løb  er  formuleret  om  dette emne (se herom Hansen, 2012; Møller &amp; Skaaning, 2014: 33-69).  Retter  vi  opmærksomheden  mod  den  moderne demokratiske  teori  og  synet  på  politisk  deltagelse,  kan man som sagt tale om en debat mellem to hovedopfattelser, der også kan betegnes som henholdsvis den demokratiske revisionisme og det radikale demokrati.

Baggrunden for denne debat har dels været visse udviklingstendenser  inden  for  den  politiske  videnskab  og dels  udviklingen  i  det  omgivende  samfund.  I  årene  efter  den  2.  verdenskrig  fik  vælgeradfærdsforskningen  et opsving i forbindelse med anvendelsen af nye metoder i form af interviews med tilfældigt udvalgte stikprøver af vælgere.  Dataindsamlingen  skulle  foregå  sådan,  at  det indsamlede materiale kunne kvantificeres og analyseres ved  hjælp  af  stadig  mere  avancerede  statistiske  teknikker.  Man  fik  på  den  måde  efterhånden  en  ret  grundig beskrivelse af vælgernes politiske holdninger og adfærd. Det var i det store og hele et ret pessimistisk billede, der blev tegnet af de almindelige vælgeres evne til at leve op til  demokratiske  idealer  om  folkets  selvstyre.  Navnlig  i USA fandt man, at vælgerne langt fra var så velinformerede, interesserede og aktive, som man kunne forvente i et velfungerede demokrati. Ikke desto mindre mente man at kunne konstatere, at USA og andre vestlige lande var i stand til at fungere på en stabil og effektiv måde. Man hæftede sig i den forbindelse ved, at man under autoritære og totalitære styreformer som det fascistiske Italien, det nazistiske Tyskland og det stalinistiske Sovjetunionen søgte at øge den politiske deltagelse i form af massemøder, parader og andre former for statsdirigeret massemobilisering. Disse iagttagelser rejste spørgsmål som: Hvis det ikke er de politisk interesserede og aktive borgere, der er det bærende i demokratiet, hvad er det så? Er en høj grad af politisk deltagelse virkelig det centrale i demokratiet?

Besvarelsen af  sådanne  spørgsmål  førte  til  formuleringen af en ny opfattelse af den politiske deltagelses be- tydning i et demokratisk samfund. Denne reformulering blev formuleret på baggrund af erfaringerne fra mellemkrigstiden og støttet af vælgeradfærdsforskningens resultater  i  efterkrigstiden,  og  den  blev  snart  fremherskende inden for den vestlige politiske videnskab. Den kom til at indgå i et sæt af ideer, der kan betegnes 'demokratisk revisionisme',  fordi  den  hviler  på  Joseph  A.  Schumpeters  kritik  og  revision  af,  hvad  han  kaldte  den  'klassiske'  demokratiske  teori,  der  angiveligt  havde  lagt  vægt på folkets egen afgørelse af de politiske spørgsmål. Ifølge den demokratiske revisionisme skal det definerende for en demokratisk styreform ikke findes i folket og blandt vælgerne, men derimod på eliteplanet. Demokratier adskiller  sig  fra  autoritære  og  totalitære  styreformer  ved, at der er en fredelig konkurrence om magtpositionerne. De vestlige demokratier var 'pluralistiske', fordi de var to- eller flerpartisystemer i modsætning til etpartisystemerne  i  det  fascistiske  Italien,  nazistiske  Tyskland  og stalinistiske Sovjetunionen. Schumpeter formulerede sin demokratimodel således: 'Den demokratiske metode er det institutionelle arrangement for at nå frem til politiske beslutninger, hvorved individer opnår magt til at afgøre sagerne gennem en konkurrencepræget kamp om folkets stemmer' (1942: 269).

Gennem 1960'erne og 1970'erne blev denne demokratiske revisionisme og opfattelse af demokrati som et realistisk konkurrencedemokrati udsat for kritik fra politologer, som kan kaldes 'radikale demokrater.' Her kan C.B. Macpherson (1977) nævnes som en central repræsentant.

Macpherson rejste for det første spørgsmålet, om en beskrivelse,  en  forklaring  og  en  retfærdiggørelse  er  det samme.  Schumpeter's  model  er  nemlig  en  blanding  af disse  elementer.  Som  en  beskrivelse  af  de  eksisterende vestlige styreformer er modellen ret dækkende. Så længe man har et økonomisk system, der hviler på markedskræfterne og dermed fremmer et menneskesyn, der ser mennesker som forbrugere, er denne beskrivelse af det politiske system stort set i orden. Som det økonomiske system hviler på konkurrence mellem vareproducenter på markedet, således hviler også det politiske system på konkurrence, her mellem politiske partier på et politisk marked.

Som en forklaring lider modellen imidlertid af visse mangler. Menneskesynet - at mennesker i det store og hele er uinformerede og passive - og samfundssynet - at samfundet er  et  marked  -  holder  ikke  for  en  nærmere prøvelse. Påstanden om en uforanderlig menneskelig karakter er problematisk. Mange mennesker ønsker faktisk at  deltage; uddannelses- og informationsniveauet er stigende  i  den  brede  befolkning;  og  de  grundlæggende  liberalistiske - principper accepteres ikke af alle. Staten er  desuden  vokset  i  omfang,  idet  stadig  flere  områder reguleres, og staten har påtaget sig produktion af serviceydelser, der i vidt omfang ikke fordeles over et marked.

Analogien mellem det perfekte - økonomiske - marked og det politiske marked holder heller ikke. Det politiske system er højst et oligopol. Der er ikke mange, men kun få udbydere af politiske 'varer', og derfor er der ikke tale  om  reel  konkurrence.  Jo  mere  konsensus  om  rammerne betones, og jo færre partier, der findes, desto færre valgmuligheder har vælgerne. Borgernes efterspørgsel på markedet - altså vælgernes efterspørgsel på det politiske marked  -  bestemmes  desuden  af  deres effektive efterspørgsel. Der er i realiteten ikke tale om et princip om 'en mand en stemme', men snarere om velorganiserede interessers dominans.

Som en retfærdiggørelse er modellen efter Macphersons opfattelse helt utilstrækkelig. Den 'klassiske' model, der afvises, er en blanding af Rousseau og utilitaristerne. Schumpeters alternative model er et forskønnet og idealiseret  billede  af,  hvordan  det  politiske  system  fungerer i  USA  og  Storbritannien.  Forbrugerne  og  vælgerne  er langtfra suveræne i deres valg mellem henholdsvis varer og partier. Derfor afspejler den opnåede 'ligevægt' heller ikke borgernes virkelige interesser. Den ligevægt, der måtte kunne opnås, hviler på ulighed mellem samfundets medlemmer. Under alle omstændigheder strider modellen med det grundlæggende humanistiske og demokratiske princip om, at alle mennesker har ret til at bruge og udvikle egne muligheder.

I  det  hele  taget  er  det  en  misforståelse  at  opfatte 'klassikerne', som om de beskriver faktiske tilstande. De opstillede tværtimod demokrati som et ideal, som man burde stræbe efter at realisere i så høj grad som muligt. Derfor slutter Schumpeter fra 'er' til 'bør', idet han først beskriver  de  politiske  forhold  i  de  lande,  som  antages at  være  demokratiske,  og  derefter  slutter  han  sig  til,  at de  karakteristiske  træk  i  disse  lande  er  definerende  for demokratiet.

For at undgå denne fejlslutning har Robert A. Dahl foreslået, at man kalder de faktiske eksisterende 'demokratier' for polyarkier, medens ordet 'demokrati' forbeholdes den mere ideale proces, der bygger på princippet om folkeligt selvstyre og politisk lighed.

## Deltagelsens ønskelighed og funktioner

Forskellen  mellem  demokrati  som  elitekonkurrence  og demokrati  som  folkelig  deltagelse  kommer  til  udtryk  i synet på deltagelsens ønskelighed og dens funktioner.

Demokratiske revisionister finder ikke, at en høj grad af politisk deltagelse er ønskelig. Den er i bedste fald spild af  borgernes  tid  og  i  værste  fald  farlig  for  demokratiet. En  vis  politisk  apati  og  lav  grad  af  deltagelse  -  eller  i hvert fald et heterogent vælgerkorps, hvor kun nogle få

er meget aktive, de fleste forholdsvis passive og nogle helt passive  -  er  derimod  ønskelig,  fordi  apati  og  passivitet antages  at  kunne  bidrage  til  demokratiets  stabilitet  og funktionsmåde,  dels  som  regulator  mellem  modsatrettede målsætninger (for eksempel magt og styring over for lydhørhed), dels som et filter, der sorterer mennesker med udemokratiske holdninger fra at deltage i den politiske proces.  Endelig  kan  apati  tages  som  udtryk  for  passiv konsensus  og  almindelig  tilfredshed  med  den  aktuelle politik (Almond &amp; Verba, 1965, jf. Lewin, 1970: 82-108).

Dette syn på den politisk deltagelse er udtryk for, at den ikke  ses  som  en  demokratisk  værdi  i  sig  selv,  men vurderes ud fra den måde, hvorpå den kan bidrage til det politiske systems stabilitet og funktionsevne.

Det politiske systems demokratiske karakter bestemmes derimod ud fra graden af elitekonkurrence.

Radikale demokrater finder derimod, at en høj grad af politisk deltagelse i sig selv er ønskelig og faktisk demokratiets  centrale  kendemærke.  Graden  af  demokrati måles  på  den  politiske  deltagelses  omfang.  Når  demokratiske revisionister og radikale demokrater er så uenige om politisk  deltagelse  skyldes  det  i  vidt  omfang,  at  de ser  forskelligt  på  deltagelsens  funktioner,  dels  hvad  der motiverer mennesker til at deltage i politiske aktiviteter, dels  hvilke  konsekvenser  denne  deltagelse  har  eller  formodes at have.

Med hensyn til motivationen for politisk deltagelse sondres der gerne mellem deltagelsens instrumentelle og ekspressive funktioner (Milbrath, 1965: 12; Lively, 1975: 133f).  Den  instrumentelle  deltagelse  er  et  middel,  som retter sig mod et mål. Motivationen for at være politisk aktiv  kommer fra  de  resultater,  som  man  forventer,  vil komme ud af  aktiviteten.  Den  politiske  deltagelses  ses som en omkostning, et nødvendigt onde, som man må acceptere, hvis man vil opnå et bestemt gode, som typisk vil være at få indflydelse på de beslutninger, som de politiske myndigheder træffer.

Den ekspressive deltagelse er derimod politisk aktivitet  for  dens  egen  skyld.  Den  politiske  deltagelse  forbindes med den mulighed for at udtrykke sig, som ligger i  sproget,  kommunikationen  og  samvirket  med  andre mennesker. Borgerne deltager i politiske aktiviteter; fordi de føler, at selve aktiviteten er værdifuld; fordi man lever op til en pligtfølelse; fordi det er sjovt og spændende; eller fordi det tilfredsstiller et socialt behov.

Med hensyn til konsekvenserne af politisk deltagelse sondres der gerne mellem effekten på den politiske beslutningsproces  og  effekten  på  deltagerne  selv  (Lively, 1975: 132). Effekten på den politiske beslutningsproces kaldes deltagelsens beskyttende funktion, fordi den drejer sig om, i hvilket omfang borgerne gennem deres politiske aktivitet er i stand til at beskytte sig mod vilkårlig magtudøvelse fra myndighedernes side og deres mulighed for at varetage deres interesser over for myndighederne. Borgerne kan søge deres interesser varetaget ved at kommunikere ønsker og krav til de politiske myndigheder og ved at true med eller faktisk nægte politikerne genvalg, hvis de ikke er tilstrækkeligt lydhøre over for de formulerede ønsker og krav.

Politisk  deltagelse  kan  også  have  en  anden  effekt, som  drejer  sig  om  deltagelsens  konsekvenser  for  deltagerne  selv.  Man  taler  så  om  deltagelsens  uddannende funktion, fordi det antages, at deltagelsen ikke blot ændrer deltagernes karakter, men også medfører en udvikling af deltagernes intellektuelle og moralske egenskaber. Denne  teoretiske  antagelse  kan  føres  tilbage  til  John Stuart  Mill  (Mansbridge,  1999:  306),  men  i  vore  dage er det først og fremmest de radikale demokrater, der har taget  denne  teori  til  sig.  Accepten  eller  forkastelsen  af denne teori  er  en  af  de  centrale  grunde  til  uenigheden mellem på den ene side talsmænd for et deltagelsesdemokrati  (participatory democracy) og et samtaledemokrati (deliberative democracy) og på den anden side demokratiske revisionister.

Radikale  demokrater  finder  en  høj  grad  af  politisk deltagelse ønskelig, fordi de finder alle de fire funktioner vigtige: folket får mulighed for at udfolde sig socialt gennem den ekspressive funktion; folket får gennem deltagelsen et instrument, der kan bruges til at øve indflydelse på  myndighedernes  beslutninger;  folket  kan  gennem deltagelsen have held til beskytte sine interesser; og folket kan gennem den uddannende funktion opnå bedre indsigt  i  og  forståelse  af  de  politiske  beslutninger,  der sætter  rammerne  for  dets  livsudfoldelse.  Demokratiske revisionister finder derimod ikke en høj grad af politisk deltagelse ønskelig. Nogle ser ligefrem fordele ved en vis apati i folket, og de tillægger alene deltagelsen en instrumentel funktion, idet de ser den som en omkostning, der skal kunne betale sig i form af en effektiv beskyttelse af egne interesser over for myndighederne. Denne debat rejser spørgsmålet om, hvilke aktiviteter der skal henregnes til den politiske deltagelse.

## Former for politisk deltagelse

Inden for statskundskaben og den politiske sociologi sonderes  der  gerne  mellem  individuel  og  kollektiv  adfærd. Der  er  ikke  tale  om  nogen  logisk  sondring,  således  at menneskers aktiviteter enten er det ene eller det andet. Sondringer er derimod udtryk for, at man kan interessere sig for forskellige sider af virkeligheden. Al menneskelig adfærd er i en vis forstand individuel, fordi det er de enkelte mennesker, der er aktive. Samtidig er næsten al menneskelig aktivitet kollektiv i den forstand, at den forekommer i en social sammenhæng. Ved studiet af in- dividuel adfærd interesser man sig for, hvordan de enkelte mennesker - eller snarere kategorier  af  mennesker  som de unge eller kvinderne - handler, mens man ved studiet af kollektiv adfærd interesserer sig for, hvordan grupper handler. Forståelsen af politisk deltagelse har gradvis udviklet sig fra at omfatte former for individuel til også at omfatte former for kollektiv adfærd.

I den traditionelle udforskning af politisk deltagelse koncentrerede man sig om de politiske valg og de aktiviteter, som havde forbindelse med borgernes valgdeltagelse og  partivalg.  Lester  W.  Milbrath  (1965:  18)  opstillede således er hierarki, der omfattede alle de deltageformer, som han fandt relevante. Nederst i hierarkiet, lige over de  helt  passive  borgere,  placerede  han  'tilskueraktiviteterne', der omfattede valgdeltagelse og deltagelse i politiske diskussioner om valg. Midt i hierarkiet placerede han 'overgangsaktiviteterne', der omfattede deltagelse i politiske møder, økonomiske bidrag til opstillede kandidater og personlig henvendelse til politikere og embedsmænd. Endelig bestod det øverste lag af 'gladiatoraktiviteterne', der omfattede partimedlemskab, indsamling af penge og opstilling som kandidat til politiske poster. Derimod inddrog Milbrath ikke deltagelse i politiske demonstrationer, fordi han mente, at de politiske adfærdsformer ikke blot skulle være lovlige, men også nyde almindelig anerkendelse som normale. Protestaktioner og strejker for ikke at tale om voldelige handlinger var derfor udelukket.

Efter de politiske begivenheder i 1960'erne og 1970'erne  som  borgerretsbevægelser,  studenteroprør  og protester mod Vietnamkrigen begyndte forskerne at udvide  forståelsen  af  politisk  deltagelse.  Sidney  Verba  og Norman  H.  Nye  (1972:  2)  definerede  således  politisk deltagelse som handlinger, der har til formål at påvirke beslutninger,  der  indebærer  en  autoritativ  fordeling  af værdier  med  gyldighed  for  samfundet,  uanset  om  de træffes af de valgte politiske myndigheder. Desuden begyndte man at interessere sig for protestaktiviteter som en form for politisk deltagelse. Alan Marsh formulerede en  sondring  mellem  på  den  ene  side  konventionel  eller ortodoks adfærd og på den anden side ukonventionel eller uortodoks adfærd - en sondring der i en vis udstrækning hvilede på en sondring mellem lovlig og ulovlig politisk aktivitet.  Mere  konkret  rangordnede  han  ti  former  for protestadfærd fra de mest accepterede til de mindst accepterede (Marsh, 1977: 39-54; jf. Borre og Eliason, 1983 om protestaktivitet i Danmark).

Inddragelsen af protestaktiviteter betød en væsentlig udvidelse  af  det  tidligere  ret  snævre  deltagelsesbegreb, men rummede også visse problemer. For det første omfattede begrebet en række aktivitetsformer, som optræder ret sjældent og kun omfatter få mennesker. For det andet omfattede protest og konfrontation kun et aspekt af de adfærdsformer, som vandt frem. Man har her talt dels om græsrodsdeltagelse, dels om 'det lille demokrati'.

Jørgen Goul Andersen var den første, der herhjemme beskrev græsrodsdeltagelsens omfang og udbredelse i forskellige sociale grupper. I bogen Folkets veje i dansk politik (1980: 103) definerede han deltagelse i græsrodsaktioner som 'en aktivitet, der tilsigter at påvirke offentlige myndigheders beslutninger eller at protestere over sådanne i en bestemt sag, gennem direkte, kollektiv handling, på interesseområder, der ligger uden for produktionssfæren og  ikke  organiseres  på  grundlag  af  det  sociale  netværk her.'  Palle  Svensson  og  Lise  Togeby  konkluderede  i  en gennemgang  af  deltagelseslitteraturen,  at  der  med  inddragelse  af  græsrodsdeltagelsen  var  sket  et  væsentligt fremskridt med hensyn til udforskningen af politisk deltagelse. Græsrodsbegrebet var bedre end protestbegrebet og aktionsbegrebet i stand til at opfange det 'nye' i de politiske aktiviteter. Det åbnede op for en forståelse af, at politisk deltagelse ikke nødvendigvis behøver at være kortsigtet, målrettet og med en beskyttende effekt, men også kan være langsigtet og med en uddannende effekt. Desuden pegede de på, at der ikke tilstrækkeligt præcist var  skelnet  mellem  græsrods organisationer (udforsket  af Peter  Gundelach, 1980)  og  græsrods deltagelse .  Protester og  aktioner  omfattede  kun  en  del  af  græsrodsaktiviteterne,  og  disse  aktiviteter  var  ikke  nødvendigvis  styret af  græsrodsorganisationer.  Svensson  og  Togeby  foreslog derfor græsrodsdeltagelse defineret som 'deltagelse i kollektive politiske aktiviteter, der er åbne for alle, og som ikke  er  forbeholdt  medlemmer  af  bestemte  grupper  og organisationer.'  Græsrodsdeltagelse  blev  på  den  baggrund operationaliseret som deltagelse i demonstrationer, folkemøder,  andre  offentlige  møder,  egentlige  aktioner, underskriftsindsamlinger samt at give økonomisk støtte (Svensson &amp; Togeby, 1986: 69 og 80).

Synet  på  politisk  deltagelse  har  været  under  forandring, og stadig flere former for adfærd er blevet inddraget under begrebet. Det er karakteristisk for de hidtil omtalte former for politisk deltagelse, at de vedrører påvirkning af de politiske myndigheder og deres beslutninger, direkte eller indirekte (via den offentlige opinion), på kort eller lang sigt (via holdningsændringer i befolkningen.) Den seneste  udvikling  af  begrebet  afspejler  en  stigende  bevidsthed om, at politik ikke blot skal besluttes, men også føres ud i livet. Politiske beslutninger skal implementeres for at få virkning. Mens politisk deltagelse længe fokuserede på politikkens inputside, har man siden 1990'erne udvidet opmærksomheden til også at omfatte outputsiden. Generelt defineres politisk deltagelse så som alle de handlinger, der søger at påvirke det endelige udfald af politik (Parry, Moyser &amp; Day, 1992, jf. Togeby et al., 2003: 55). Mere konkret kan man sondre mellem de formelle og uformelle former for påvirkning af implementeringen. Den formelle påvirkning af regelanvendelsen sker i form af borgernes deltagelse i brugerbestyrelser i offentlige institutioner  som skoler og børnehaver og i form af samarbejdsudvalg, der inddrager de ansatte i virksomheder og offentlige institutioner. De uformelle former er blevet kaldt  'det  lille  demokrati',  fordi  de  omfatter  de  mere situationsbestemte aktiviteter om enkeltsager i det nære samfund. Med denne udvidelse bliver begrebet politisk deltagelse ganske omfattende, og det kan blive vanskeligt at afgrænse politisk deltagelse i forhold til andre former for adfærd og at afgrænse de enkelte former for politisk deltagelse i forhold til hinanden. Jørgen Goul Andersen har søgt at opstille en typologi, som angiveligt er en grov opdeling og med uskarpe grænser mellem mange af typerne (2004: 31f). Den anvendes i det følgende til en beskrivelse af den politiske deltagelses omfang og fordeling i Danmark.

|                                              |                            | Kollektiv handling                                                                    | Individuel handling                                                   | Individuel handling                                                                  |
|----------------------------------------------|----------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------|-----------------------------------------------------------------------|--------------------------------------------------------------------------------------|
|                                              |                            | Kollektivt sigte                                                                      | Kollektivt sigte                                                      | Individuelt sigte                                                                    |
| Inputsiden: påvirke reglers tilblivelse      | Formaliseret               | Partideltagelse; Deltagelse i foreninger med politisk sigte                           | Valgdeltagelse                                                        |                                                                                      |
|                                              | Uformel/ situationsbestemt | Deltagelse i græsrodsaktioner                                                         | Underskriftsindsamling; økonomiske bidrag                             |                                                                                      |
|                                              |                            | Kontakt politiker/ embedsmænd, medier mv. på vegne af gruppe                          | Kontakt politiker/ embedsmænd i sag af kollektiv interesse; læserbrev | (Kontakt politiker/ embedsmænd)                                                      |
| Outputsiden: påvirke forvalt- ning af regler | Formaliseret               | Brugerbestyrelser; samarbejdsudvalg                                                   |                                                                       |                                                                                      |
| Outputsiden: påvirke forvalt- ning af regler | Uformel/ situationsbestemt | 'Lille demokrati': uformel bruger- indflydelse; uformel indflydelse på arbejdspladsen | Politisk forbrug ('lille demokrati')                                  | 'Lille demokrati' kontakt politiker/ embedsmænd/offentlig ansat i rent personlig sag |

## Deltagelsens omfang og fordeling i Danmark

Beskrivelsen  i  det  følgende  hviler  på  hovedresultaterne fra Magtudredningen (Togeby et al., 2003) og på Jørgen Goul Andersens bog Et ganske levede demokrati (2004), som danner grundlag for Magtudredningens konklusioner på dette område.

Hvad først angår den formaliserede deltagelse på inputsiden - også kaldet de konventionelle eller ortodokse former  for  politisk  deltagelse  -  står  valgdeltagelsen  og deltagelsen i politiske partier og foreninger i centrum.

Valgdeltagelsen  ved  folketingsalgene  har  ikke  været faldende i Danmark (Elklit et al., 2005: 21-30). Den svinger gerne omkring 86 procent: 2001: 87,1 procent; 2005: 84,5 procent; 2007: 86,6 procent; og 2011: 87,7 procent. Der er heller ikke markante sociale forskelle i valgdeltagelsen ved folketingsvalgene. De unge under 30 år og de ældre over 80 år deltager mindre end de midaldrende; vælgere med dansk herkomst deltager mere end vælgere med fremmed herkomst, navnlig vælgere fra såkaldte tredjelande (uden for Norden, Europa og Nordamerika); de veluddannede og økonomisk velstillede deltager mere, mens vælgere, der modtager sociale ydelser (som kontanthjælp og førtidspension), deltager mindre. Derimod er der ikke længere forskel mellem kvinders og mænds valgdeltagelse, og de sociale forskelle er alt i alt forholdsvis små (Elklit et al., 2005: 59-92). Deltagelsen ved kommunalvalg og valg til  Europaparlamentet  er  lavere  end  ved  folketingsvalg, men heller  ikke  markant  faldende.  Ved  kommunalvalg ligger den på omkring 70 procent: 2005: 69,5 procent; 2009:  65,8 procent og 2013: 71,9 procent. Deltagelsen ved valg til Europaparlament har over en længere årrække være faldende således fra 52,9 procent i 1994 til 50,5 procent i 1999 og 47,9 procent i 2004, men er de sidste to gange  holdt  oppe  ved  samtidige  folkeafstemninger  -  i 2009 (om tronfølgeloven):  59,5  procent  og  i  2014  (om patentdomstolen): 56,3 procent.

Mens deltagelsen i valg har været nogenlunde stabil, har deltagelsen i de politiske partier været faldende. Såvel  medlemstallet  som  aktiviteten  i  partierne  har  været faldende siden begyndelsen af 1990'erne (Goul Andersen, 2004: 87). Som den eneste form for politisk deltagelse er partierne  forblevet  mandsdominerede. Mens partideltagele tidligere var med til at udligne de sociale forskelle i den politiske deltagelse, synes dette ikke længere at være tilfældet, idet de højtuddannende er begyndt at deltage mere end de kortvarigt uddannede (Goul Andersen, 2004: 89).

Medlemskabet af frivillige foreninger har fra slutningen af 1970'erne frem til 2000 været stigende, idet det gennemsnitlige antal af voksne danskeres medlemskab er steget fra 2,9 til 3,3. Kun to typer af foreninger, nemlig fagforeninger og religiøse organisationer, har haft tilbagegang. Den aktive deltagelse i foreningerne er ikke gået tilbage, men har ikke fulgt med i det stigende medlemstal (Goul  Andersen,  2004:  102f).  De  unge,  kvinderne  og de  kortvarigt  uddannede  har  traditionelt  været  mindre med  i  foreningslivet.  Mens  aldersforskellen  og  i  nogen grad uddannelsesforskellen er bevaret, er kønsforskellen forsvundet. Og selv om visse socialt dårligt stillede stadig er mindre aktive, er hovedtendensen en udligning af de sociale  forskelle  i  foreningslivet  (Goul  Andersen,  2004: 109 og 123).

Den uformelle og mere situationsbestemte deltagelse på inputsiden omfatter de forskellige former for græsrodsdeltagelse, herunder deltagelse i politiske aktioner, men også mere fredelige henvendelser til de politiske myndigheder. Mens danskerne sammenlignet med andre europæiske lande er ret utilbøjelige til at deltage i politiske aktioner som demonstrationer, er der i det store og hele sket en forskydning af græsrodsdeltagelsen fra mere militante til mere fredelige former og fra store landsdækkende folkebevægelser til mindre og lokale aktiviteter. Græsrodsdeltagelsen synes at have skiftet karakter fra være et led i folkelige bevægelser, hvor de var en særlig deltagelsesform under mobiliseringen af bestemte politiske kræfter, til at blive en del af borgernes mere sædvanlige politiske deltagelse (Goul Andersen, 2004: 130, 133 og 139).

På outputsiden omfatter den formaliserede deltagelse aktiviteter i brugerbestyrelser i offentlige institutioner og samarbejdsudvalg  på  arbejdspladsen.  Disse  deltageformer  er  ikke  helt  så  veldokumenterede  som  de  forskellige  former for deltagelse på inputsiden, og der sondres ikke altid præcis mellem de formaliserede og uformelle deltagelsesformer i 'det lille demokrati', dvs. 'borgernes handlinger for at påvirke deres egen livssituation i forskellige  roller,  først  og  fremmest  som  brugere  af  offentlige serviceinstitutioner eller som ansatte på en arbejdsplads' (Goul Andersen, 2004: 165). Sammenligner man Danmark med andre europæiske lande, ligger Danmark helt i  top  med  hensyn  til  deltagelse  på  arbejdspladsen,  idet 61  procent  rapporterer  at  have  brugt  disse  muligheder. Derimod ligger Danmark en smule lavere med hensyn til anvendelsen af påvirkningsmulighederne på skoler (51 procent) og navnlig i sundhedsvæsenet (21 procent.). Der har dog på alle disse områder været tale om stigende deltagelse gennem 1990'erne (Goul Andersen, 2004: 176f).

Andre former for 'det lille demokrati' som politisk forbrug  anvendes  også  af  mange.  Niveauet  for  politisk forbrug  er  højt  i  Danmark  sammenlignet  med  andre europæiske lande, kun Sverige og Schweiz ligger højere. Næsten hver anden (47 procent) angav i 2000 inden for de sidste tre år at have boykottet bestemte varer og/eller bevidst købt bestemte varer af politiske, etiske eller miljømæssige grunde (Goul Andersen, 2004: 145 og 150).

Sammenfattende kan man om den politiske deltagelses omfang og fordeling med Lars Torpe og Jørgen Goul Andersen sige, at umiddelbart peger mange ting på, at tilskuerdemokrati kan være en passende betegnelse for den demokratiske virkelighed i dagens Danmark. De peger dog også på, at selv om forestillingen om et tilskuerdemokrati kan anvendes som en bred metafor, er det 'i så fald et tilskuerdemokrati med betydelige deltagerdemokratiske og deliberativt demokratiske elementer - ikke mindst på det lokale plan' (Torpe &amp; Goul Andersen, 2001: 97).

Gennemgangen  af  udforskningen  af  politisk  deltagelse  viser  to  ting.  For  det  første  har  begrebet  'politisk deltagelse' været under stadig forandring over de seneste 50 år, og tendensen har været, at begrebet er blevet stadig bredere,  og  at  skellet  mellem  politisk  adfærd  og  andre former for adfærd er blevet udvisket. For det andet synes den danske udforskning af de forskellige former for politisk deltagelse at være gået i stå. Den politiske deltagelse har ikke de seneste 15 år været gjort til genstand for systematisk udforskning udover en fokusering på valgdeltagelsen (Elklit et al., 2005; Bhatti et al., 2014a og 2014 b). Grunden til den svigtende interesse for forskning i de andre former for politisk deltagelse er ikke entydig, men en mulig forklaring kan være, at kerneaktiviteterne efterhånden synes velbelyst, mens de nyere former på grænsen mellem politisk adfærd og andre former for adfærd er vanskelig at få hold på. Ikke desto mindre synes der behov for at ajourføre vor viden om både de traditionelle og konventionelle former og om nyere og grænseoverskridende former, herunder ikke mindst hvordan og i hvilket omfang de nye sociale medier finder anvendelse på det politiske område.

## Ideal om deltagelsesdemokrati i Danmark?

Det kan afslutningsvis være interessant at overveje, om det danske demokrati og dets selvforståelse hviler på de radikale demokraters ideal om deltagelse og måske ligefrem et ideal om deliberation eller om det snarere er revisionisternes opfattelse af det repræsentative demokrati og forestillingen om demokrati som elitekonkurrence, der ligger til grund. En ting er, hvordan folket faktisk deltager og ser på dette, noget andet er, hvordan det politiske system og dets ledende repræsentanter opfatter sig selv, og hvordan de faktisk bruger systemet. Er det således, at folket gerne vil deltage i styret og også mener at kunne det, men ikke føler, at det får lov? Er borgerne ikke tilskuere af lyst, men fordi de holdes uden for spillet af en elite, der 'kører løbet?' (Goul Andersen, Torpe &amp; Andersen, 2000: 279).

Den  politiske  styreform  i  Danmark  bygger  på  to grundlæggende  principper,  som  ganske  vist  ikke  er eksplicit  formuleret  i  grundloven,  men  som  alligevel danner  grundlag  for  dens  bestemmelser.  Det  er  folke- suverænitetsprincippet, hvorefter statsmagten bygger på folkeviljen, og det er det repræsentative princip, hvorefter magtudøvelsen i praksis varetages af institutioner, der er valgt af og kontrolleret af folket.

Som udgangspunkt er der ingen tvivl om, at styreformen i Danmark hviler på det repræsentative demokratis tankegang.  Formelt  set  er  Danmark  et  konstitutionelt monarki, men monarken er nu om stunder i praksis berøvet enhver politisk indflydelse og udfylder alene rollen som  symbolsk  kransekagefigur.  Grundloven  anvender ikke ordet 'demokrati', men regulerer ganske nøje, hvordan det repræsentative system skal fungere. Grundloven anvender heller ikke ordet 'parti', men implicit skinner forestillingen om konkurrence mellem partier igennem, når der i § 31 tales om 'en ligelig repræsentation af de forskellige  anskuelser  blandt  vælgerne.'  Grundloven  rummer kun få bestemmelser om folkeafstemninger, og den giver hverken folket mulighed for at tage initiativ til love eller mulighed for at begære vedtagne love til folkeafstemning. Den mulighed, som den folkevalgte opposition (en tredjedel af folketingets medlemmer) har for at inddrage vælgerne i lovgivningen, er kun blevet benyttet en enkelt gang (i 1963 om jordlovene).

Spørgsmålet er imidlertid, hvordan dette formelle system gives liv og indhold. Er det elitens styring eller den folkelige deltagelse, der bør være det centrale i demokratiet? Efter den anden verdensskrig og den tyske besættelse gav dette spørgsmål anledning til en livlig debat. De to omtalte hovedopfattelser af demokrati og folkestyre kom her til at stå over for hinanden, repræsenteret af henholdsvis  Alf  Ross  og  Hal  Koch. Kochs ideal om et deltagerdemokrati  med  folkelig  deltagelse  mellem  valgene  blev i efterkrigstidens Danmark et succeskriterium ved siden af kriteriet om et ansvarligt repræsentativt system, men dette ideal falmede i perioden efter 1973 (Knudsen, 2007: 9-21).  Udviklingen  siden  det  traditionelle  partisystems sammenbrud har af forskellige grunde favoriseret 'elitære, professionaliserede politiske partier, der gebærder sig som virksomheder på et marked' (Knudsen, 2007: 446).

Ved festlige lejligheder hyldes idealet om et levende demokrati nok stadig af den politiske elite, men i praksis bygger  den  førte  politik  i  højere  grad  på  det  repræsentative  princip,  og  der  tages  jævnligt  forbehold  over  for almindelige borgernes direkte deltagelse i politik gennem demonstrationer og folkeafstemninger.

Ledende politikere som Helle Thorning-Schmidt tager jævnligt afstand fra anvendelsen af folkeafstemninger i den politiske proces. Spørgsmålet om patentdomstolen kom  således  kun  til  folkeafstemning  i  2014  med  den største  modvilje  fra  regeringens  side,  og  fordi  der  trods mange anstrengelser ikke kunne skaffes 5/6's flertal for den i Folketinget.

En omfattende undersøgelse af politisk offentlighed og  demokrati  i  Danmark  gennemført  af  Jørn  Loftager konkluderer, at det danske demokrati hverken hviler på et ideal om deltagelsesdemokrati eller deliberativt demokrati. Han hævder ikke, at det danske demokrati er i krise eller forfald, men påpeger en række udviklingstræk, der ud fra en deliberativ demokratiopfattelse må betegnes som negative, og som har det til fælles, at de svækker rollen som politisk deltagende borger (2004: 236). Han finder en voksende spænding mellem de eksisterende muligheder for et deliberativt demokrati og det omfang, i hvilket disse muligheder faktisk bliver aktualiseret. Efter hans opfattelse er det afgørende problem for det danske demokrati, 'at stærke og til dels anonyme kræfter trækker i retning af,

## litteratur

- Almond, Gabriel A. &amp; Sidney Verba (1965). The Civic Culture. Political Attitudes and Democracy , Boston: Little, Brown and Company (først publiceret 1963).
- Bhatti, Yosef, Jens Olav Dahlgaard, Jonas Hedegard Hansen &amp; Kasper Møller Hansen (2014a). Hvem stemte og hvem blev hjemme? Valgdeltagelsen ved kommunalvalget 19. november 2013. Beskrivende analyser af valgdeltagelsen baseret på registerdata, Center for Valg og Partier, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.
- Bhatti, Yosef, Jens Olav Dahlgaard, Jonas Hedegard Hansen &amp; Kasper Møller  Hansen  (2014b). Hvem stemte  til  EP-valget  2014? -Valgdeltagelsen  ved  Europa-Parlamentsvalget  25.maj  2014.  Beskrivende analyser af valgdeltagelsen baseret på registerdata, Center for Valg og Partier, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.
- Borre,  Ole  &amp;  Leslie  Eliason  (1983).  'Protestadfærden  og  dens  baggrund', pp. 104-122 i Ole Borre (red.), Efter vælgerskredet , Århus: Forlaget Politica.
- Dahl, Robert A. (1989). Democracy and its critics , New Haven &amp; London: Yale University Press.
- Elklit,  Jørgen,  Birgit  Møller,  Palle  Svensson  &amp;  Lise  Togeby  (2005 ). Gensyn med sofavælgerne. Valgdeltagelse i Danmark, Århus: Aarhus Universitetsforlag.
- Goul  Andersen,  Jørgen  (1980).  'Deltagelse  i  græsrodsaktioner',  pp. 102-140  i  Erik  Damgaard  (red.), Folkets  veje  i  dansk  politik ,  København: Schultz.
- Goul Andersen, Jørgen (2004). Et ganske levende demokrati , Århus: Aarhus Universitetsforlag.
- Goul Andersen, Jørgen, Lars Torpe &amp; Johannes Andersen (2000). Hvad folket  magter.  Demokrati,  magt  og  afmagt, København:  Jurist-  og Økonomforbundets Forlag.
- Hansen,  Mogens  Herman  (2012). Demokratiets  historie  fra  oldtid  til nutid , København: Museum Tusculanums Forlag.
- Koch, Hal (1945). Hvad er Demokrati?, København: Gyldendal.
- Knudsen, Tim (2007). Fra folkestyre til markedsdemokrati. Dansk demokratihistorie efter 1973 , København: Akademisk Forlag.

Lewin, Leif (1970). Folket och eliterna , Stockholm: Almquist &amp; Wiksell. Lively, Jack (1975). Democracy, Oxford: Basil Blackwell.

at politiske beslutninger er noget, der skal sælges, snarere end noget, der offentligt skal begrundes' (2004: 238).

Sammenfattende viser resultater fra undersøgelser af den politiske  deltagelse  omkring  årtusindskiftet,  at  befolkningen ikke blot er tilskuere til 'det store demokrati', samtidig med at aktuelle eksempler fra det politiske liv og ekspertvurderinger peger i retning af, at de konkurrerende eliter og de store politiske partiers ledere ikke er meget for at give magten fra sig. Dette indikerer, at det danske folkestyres selvforståelse nok ikke hviler på ideen om et deltagelsesdemokrati og ideen om demokrati som en livsform med en fortløbende samtale, som Hal Koch skitserede det, men snarere på den form for repræsentativt demokrati med fokus på elitekonkurrence, som Alf Ross præsenterede.

- Loftager, Jørn (2004). Politisk offentlighed og demokrati i Danmark . Århus: Aarhus Universitetsforlag.
- Macpherson, C.B. (1977). The Life and Tines of Liberal Democracy, Oxford: Oxford University Press.
- Mansbridge, Jane (1999). 'On the Idea That Participation Makes Better Citizens', pp.291-335 I Stephen L. Elkin &amp; Karol Edward Soltan (red.), Citizen  Competence  and  Democratic  Institutions ,  University Park, Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press:
- Marsh, Alan (1977). Protest and Political Consciousness ,  London: Sage Publications.
- Milbrath, Lester W. (1965). Political Participation. How and Why Do People Get Involved in Politics?, Chicago: Rand MacNally.
- Møller, Jørgen &amp; Svend-Erik Skaaning (2014). Demokrati. Opfattelser, udviklinger, årsager og virkninger, København: Hans Reitzels Forlag.
- Parry, Geraint, George Moyser &amp; Neil Day (1992 ). Political Participation and Democracy in Britain , Cambridge: Cambridge University Press.
- Ross, Alf (1946), Hvorfor Demokrati?, København: Ejnar Munksgaard. Schumpeter, Joseph A. (1942). Capitalism, Socialism, and Democracy , London: George Allen &amp; Unwin (5. Ed. 1976).
- Svensson, Palle &amp; Lise Togeby (1986). Politisk opbrud. De nye mellemlags græsrodsdeltagelse . Århus: Forlaget Politica.
- Togeby, Lise, Jørgen Goul Andersen, Peter Munk Christiansen, Torben Beck Jørgensen &amp; Signild Vallgårda (2003). Magt og Demokrati i Danmark,Hovedresultater fra magtudredningen , Århus: Aarhus Universitetsforlag.
- Torpe, Lars &amp; Jørgen Goul Andersen (2001).'Hvilken type demokrati 'tilskuerdemokrati', 'deltagerdemokrati' eller 'deliberativt demokrati'?', pp. 61-101 i Erik Oddvar Eriksen &amp; Marit Skivenes (red.). Deliberasjon og demokrati , Bergen : LOS-senteret.
- Verba, Sidney &amp; Norman H. Nie (1972). Participation in America. Political Democracy and Social Equality, New York: Harper and Row.