Nice-traktaten - et spørgsmål om kontrol?
Forfattere: Mette Scharling Pilgꜳrd
Tidsskrift: politica (2002-01-01)

## Mette Scharling Pilgaard

## Nice-traktaten: et spørgsmål om kontrol? En analyse af EU-aktørers institutionelle valg forud for Nice-topmødet 2000

Forud for Nice-topmødet i december 2000 var der stor uenighed om udformningen af en institutionel reform af  EU-systemet. Med afsæt i Terry Moes teori om hvordan aktører træffer institutionelle valg i et politisk system præget af usikkerhed, er det muligt at vise, at den davæ­ rende uenighed var ganske forventelig. Aktørernes institutionelle præferencer synes således forudsigelige, såfremt der gøres en antagelse om, at EU-aktører foretrækker det institutionelle design, der maksimerer egen indflydelse og tilgodeser mulighederne for koalitionsopbygning. Aktørernes institutionelle ønsker med hensyn til Kommissionens sammensætning og fremti­ dige stemmevægte og beslutningsprocedurer i Rådet bekræfter, at aktørerne deler sig efter forudsigelige mønstre, hvor der ses skillelinjer mellem henholdsvis store og små lande samt mellem aktører med integrationistiske og mere anti-integrationistiske præferencer.

(De Europæiske Fællesskabers Tidende, Den 7.-10.12.2000 mødtes stats- og regeringschefer fra de 15 EU-medlemslande i Nice for at drøfte de institutionelle ændringer, der skal klargøre EU til en kommende udvidelse med de central- og østeuropæiske lande. På dagsordenen for Nicetopmødet stod særligt tre områder: nye beslutningsprocedurer og stemmevægte i Rådet, Kommissionens fremtidige sammensætning samt udvidet brug af kvalificeret flertal. Nice-forhandlingerne udmøntede sig i et kompromis om institutionelle reformer på disse tre områder: For det første indføres nye stemmevægte i Rådet med et krav om tredobbelt flertal. Et kvalificeret flertal i Rådet vil således i fremtiden kræve 74 pct. af stemmevægtene udgørende minimum 62 pct. af EU's befolkning samt et simpelt landeflertal. For det andet bevarer hvert land en kommissær, indtil EU har 27 medlemmer, hvorefter der indføres en rotationsordning. For det tredje udstrækkes brugen af kvalificeret flertal kun til et begrænset antal

Netop ovennævnte komplicerede udformning af traktaten signalerer, at medlemsstaterne har haft vanskeligheder ved at opnå enighed omkring den eksakte institutionelle udformning. Hele processen forud for topmødet var præget af stærkt divergerende positioner. Diskussionen omkring udformningen af et fremtidigt institutionelt design kom særligt til udtryk ved uenighed mellem henholdsvis de små og store lande samt mellem de meget integrationistiske lande og de mere antiintegrationistiske lande. At reformprocessen synes at have været præget af interessemodsætninger rejser interessante spørgsmål. Denne artikel vil gennem en casestudie forsøge at komme frem til en dybere forståelse af, hvorfor den fremtidige indretning af EU-institutionerne i så udpræget grad har vakt aktørernes interesse.

Artiklen bygger primært på Terry M. Moes teori om offentligt bureaukrati (Moe, 1990; Moe og Caldwell, 1993). Teorien er en del af en bredere skole, der sætter fokus på det institutionelle valg Uf. Horn, 1995; McCubbins et al. 1989). Moes teorivariant synes særligt velegnet som udgangspunkt for at nå til en bedre forstå­ else af, hvordan og hvorfor komplekse institutionelle design som det, der sås med Nice-traktaten, opstår. Moe påstår, at det institutionelle valg er særlig vigtigt for aktørerne, fordi det institutionelle design har vigtige konsekvenser for  fremtidig politik. Netop derfor vil rationelt og nyttemaksimerende aktører handle strategisk og gennem det institutionelle valg søge at opnå kontrol over de øvrige aktører.

Med afsæt i Moes teori vil denne artikel tage form som en casestudie af de 15 EU-lande, Kommissionen og Europa-Parlamentets positioner forud for Nice-top­ mødet. Artiklen vil kortlægge aktørernes institutionel1e valg vedrørende fastlæg­ gelsen af stemmevægte og beslutningsprocedurer i Rådet samt i forbindelse med Kommissionens sammensætning. Det er hensigten at analysere, i hvilket omfang disse aktørpositioner og aktørmønstre lader sig forklare ud  fra en hypotese om, at aktører med henblik på at maksimere egen indflydelse vælger netop det institutio­ nelle design, der på bedste vis skaffer dem kontrol over de aktører, der har modsat­ rettede interesser.

Efter en kort redegørelse for teorien klarlægges teoriens anvendelse, hvorefter hypoteser og forventninger om aktørmønstre opstilles. Efterfølgende analyseres det, i hvilket omfang hypotesen og de dertil hørende forventninger kan forklare de aktørmønstre, der ses med hensyn til institutionelt valg på de to områder. Afslut­ ningsvis vil der blive draget en konklusion.

## Moes teori om strukturelle valg

Terry M. Moes teori (Moe, 1990; Moe og Caldwell, 1993) handler om offentligt bureaukrati og politisk organisation.  Den fokuserer på strukturer og procedurefor­ holds betydning for politiske aktørers indflydelsesmuligheder. Den er forankret i rational choice-teori. og henter mere specifikt sit fokus på govemanceog kontrol­ logik.ker fra den organisationsteoretiske skole "New Economics of Organization"  . 1 Hovedtankegangen er, at rationelt kalkulerende politiske aktører ikke blot vil søge at opnå indflydelse på den politiske substans. De vil tillige søge at opnå indfly­ delse gennem valget af politiske og administrative strukturer. Moe ønsker med andre ord at sætte fokus på og forklare "  ... how existing authority is put to use in the politics of structural choice" (Moe,  1990:  121).

At aktørerne vil søge at påvirke valget af struktur, har ifølge Moe sin baggrund i fire  grundlæggende  kendetegn ved den politiske  sfære: o f fentlig myndighed, poli­ tiske  virksomheder,  politisk  usikkerhed samt politisk kompromis. Retten til at udøve offentlig myndighed over for borgerne er koblet til bestemte roller i det po1itiske hierarki, og derfor foregår der en kamp om at kontrollere, hvordan og på hvilke måderfremtidige rolleindehavere kan udøve denne myndighed. Selve denne offent­ lige myndighed er derfor kilde til de tre øvrige kendetegn ved den politiske sfære.

For det første· er det netop gennem udøvelse af offentlig myndighed, at der skabes politiske virksomheder: Disse politiske virksomheder besidder både res­ sourcer samt en vis delegeret  autoritet og er derved i stand til at forfølge egne mål, strategier og interesser - interesser, som meget vel kan divergere  fra deres skabe­ res. Dette er det velkendte principal-agent problem Uf. Pollack 1996: 443ff., 1997:

108ff.). For at  minimere kontrolproblemet og for at beskytte egne interesser vil aktørerne søge at designe en struktur, hvori der indbygges politiske strukturer, som til de offentlige myndigheder kobler politikere og interessegrupper, som aktø­ rerne selv sympatiserer med.

For det andet er offentlig myndighed forbundet med politisk usikkerhed om­ kring hvem, der i fremtiden kommer til at udøve offentlig myndighed. Konfronteret med denne usikkerhed har aktørerne stærke incitamenter til at foretrække et struk­ turelt design, der i en usikker politisk fremtid kan beskytte den foretrukne politik og hindre gennemførelsen af en anden politik. Netop ved at udstyre foretrukne strukturer med en vis overlevelseskapacitet og ved at etablere præventive struktu­ relle  foranstaltninger,  som  hindrer  iværksættelsen af  en  uønsket  politik, kan strukturerne også i fremtiden generere fordele for deres skabere. Gennem  det  struk­ turelle valg kan aktørerne således begrænse fremtidige magthaveres handlemulig­ heder.

For det tredje ledsages den offentlige myndighed og de dertil koblede kontrol­ strukturer af politiske kompromiser. At kompromis er nødvendigt i den politiske verden kan have betydning ikke blot for strukturerne, men også for fremtidig poli­ tik, idet modstandere af en given politik sandsynligvis vil foretrække design, som hindrer effektivitet og således svækker muligheden for at opnå politikkens formål.

## Aktørerne

Moe fremsætter en række eksempler på, hvilke strategiske midler henholdsvis in­ teressegrupper, politikere og bureaukrater kan benytte  sig af,  hvis de ønsker at opnå kontrol gennem det strukturelle design. Ifølge Moe kan interessegrupper for det første søge at beskytte fordelagtige strukturer blandt andet ved at favorisere detaljerede forme  Ile procedurer og detaljeret lovgivning samt ved at modsætte sig veto og/eller  begrænse den politiske overvågning. For det andet kan grupperne søge at "sabotere" ufordelagtige strukturers funktionsdygtighed. Dette kan de gøre ved enten at forsinke processen eller ved at plædere for spredt autoritet, politisk indblanding og overvågning. Den anden gruppe, folkevalgte politikere, vil med genvalg for øje orientere sig efter deres vælgere (if. Horn, 1995:  10), men de vil også med øje for fremtiden søge egne præferencer realiseret (Moe,  1990:  139) og favorisere konfliktreducerende strukturer i håb om, at sådanne kan fostre politisk belønning senere. Den sidste gruppe, bureaukraterne, vil strategisk søge at kon­ trollere usikkerhedskildeme gennem gensidigt fordelagtigt samarbejde med de aktører, hvis støtte de behøver.

## Teoriens anvendelse i EU-sammenhæng

Mens Moes teori i udgangspunktet er en teori om aktørernes ageren i det ameri­ kanske magtdelingssystem, vil denne artikel argumentere for, at teorien på ud­ mærket vis kan overføres til EU-systemet. Der vil således blive redegjort  for, at de grundlæggende kendetegn, som Moe omtaler, også gør sig gældende i EU-regi.

Trods EU-systemets unikke politiske træk er det ligesom det amerikanske magt­ delingssystem bygget op omkring såkaldte checks-and-balances. Der er således indikatorer i EU-systemet, der peger i retning af, at den politiske usikkerhed ved-

(Hix, rørende fremtidig myndighedsudøvelse også i EU-regi giver aktørerne incitamenter både til at indlejre kontrolstrukturer og til gennem komplicerede afstemningseller vetoprocedurer at udstyre struktureme med en vis overlevelseskapacitet. Af eksempler kan nævnes EU-systemets multiple vetopunkter, de forholdsvis komplicerede procedure- og afstemningsregler samt det omfattende komitologisystem. Sidstnævnte er et system af forskellige procedurer og retningslinjer for Kommis-

status quo sikkerhedsaspektet har endog relativt større betydning i EU end i det amerikanske system. Mens usikkerhedsmomentet i det amerikanske magtdelingssystem i hovedsagen består i usikkerhed omkring hvem, der bliver kommende myndighedsindehavere, er der i EU udskiftninger i Rådet, hver gang oppositionen kommer til magten i én af medlemsstaterne. Samtidig hindrer EU-systemets afstemningsregler diggør koalitionsdannelse. I EU er der ikke 100 pct. faste koalitionsstrukturer i Rådet (Winkler, 1998). Alle 15 nationalstater i Rådet kan potentielt have modsatrettede interesser og således være hinandens "modstandere". Det betyder, at politiske kompromiser i EU-systemet kan være vanskelige at opnå og/eller resultere i komplicerede og ineffektive strukturer. Samtidig skaber de skiftende koalitioner ikke blot fremtidig usikkerhed, men også nutidig usikkerhed omkring hvilken ad hoc-koalition, der dannes i Rådet. Usikkerhedsmomentet øges endda yderligere med den kommende udvidelse, som både betyder flere aktører og en mere differentieret interessestruktur, hvilket sandsynligvis vil skabe grobund for nye og ufo-

rudsigelige koalitioner.

## EU-aktørerne

Med baggrund i ovenstående argumentation kan der gøres en antagelse om, at også aktører i EU-systemet strategisk vil søge at benytte strukturvalget til at gardere sig imod indflydelse fra modsatrettede interesser. Men spørgsmålet er, hvilke strategiske midler EU-aktørerne benytter sig af? Mens Moe i sin teori fokuserer både på interessegrupper, politikere og bureaukrater og disses strategier, vil artiklen af hensyn til omfang og kompleksitet kun se på de aktører, som har været mest direkte involveret i forhandlingerne om Nice-traktatens strukturelle design: De 15 EU-lande, Europa-Parlamentet og Kommissionen. Samtidig gøres en antagelse om, at alle disse 17 aktører er enhedsaktører med aggregerede præferencer. Således antages de nævnte aktører primært at agere i tråd med de karaktertræk Moe tillægger interessegrupper og kun sekundært at agere som henholdsvis politikere eller bureaukrater. Baggrunden for denne antagelse er, at hverken de nationale politikere, Kommissionen eller Europa-Parlamentet opererer under samme forhold som i det amerikanske system. For det første findes der ingen faste myndighedsindehavende koalitioner i EU, og følgelig synes det plausibelt at antage, at de 1? aktører hver især udgør deres helt egen interessegruppe. For det andet er politikerne ikke i samme grad drevet af, at deres politik skal være stemmemaksimerende - Kommissionens medlemmer er ikke valgt ved direkte valg, og Europa-

Parlamentets medlemmer er nok direkte valgte, men valgene til Europa-Parlamen- tet udkæmpes som en slags nationale valg, hvor det er politikernes formåen på den nationale scene, der er i fokus (Hix, 1999: 180).

## Problemformulering, hypoteser og forventninger

Denne artikel begrænser sig til at fokusere på aktørernes ageren for det endelige Nice-topmøde. Hermed vil Nice-topmødets udfald, herunder spørgsmålet om hvorvidt aktørernes ageren har haft betydning for det endelige strukturudfald, ikke blive yderligere berørt. Desuden tildeler artiklen kun principal-agent proble­ met begrænset vægt og fokuserer i stedet på, i hvilket omfang usikkerheden om­ kring den fremtidige offentlige  myndighed har  påvirket aktørernes  strukturelle  valg.

Artiklen vil således tage afsæt i et overordnet spørgsmål: I hvilket omfang af­ spejler aktørernes strukturvalg forud for Nice-topmødet et ønske om at opnå kon­ trol over fremtidig offentlig myndighed og dermed implicit kontrol over den fremti­ dige politik? For at få svar på dette spørgsmål vil artiklen i en casestudie analysere, hvordan og i hvilket omfang de 15 EU-medlemsstater, Kommissionen og Europa­ Parlamentet forud for Nice-topmødet har søgt at skaffe sig kontrol over modsat­ rettede  interesser ved at foretrække visse  strukturer og  procedurer over andre. Netop fordi aktørerne er konfronteret med modsatrettede interesser, er det hypotesen, at de vælger det institutionelle design, der på bedste vis skaffer dem kontrol over de

øvrige aktørers interesser.

Med afsæt i dagsordenen for Nice-topmødet er det muligt at opstille visse teo­ retiske forventninger om hvilke aktørmønstre, der forefindes. Set i lyset af den kommende udvidelse med primært små lande var to overordnede institutionelle ændringer på Nice-topmødets dagsorden: For det første at der vedtages institutio­ nelle foranstaltninger, således at de små landes relative vægt med udvidelsen ikke øges uforholdsmæssigt i forhold til de store landes samt for det andet, at systemet effektiviseres. Udledt af Nice-topmødets dagsorden vil det således være artiklens forventning, at de empiriske aktørmønstre fortrinsvis vil afspejle to delingslinjer. Det første og antageligvis primære koalitionsskel vil være mellem store og små aktører. Disse to grupper vil søge både at maksimere egen gruppes indflydelse eksempelvis gennem en egen kommissær - samt forsøge at minimere den øvrige gruppes politiske indflydelse, beslutningsdygtighed og kontrolmuligheder. Eksem­ pelvis vil grupperne søge at fremme egen mulighed for at danne henholdsvis et kvalificeret flertal  og  blokerende mindretal. Samtidig  er en anden,  sekundær  delings­ linie forventelig. Det forventes, at effektivitetsspørgsmålet vil komme til udtryk i en delingslinje mellem integrationister, som ønsker effektive strukturer og anti­ integrationister, som vil søge at hindre vidtgående integration gennem ineffektive procedurer, bevarelse af vetoret, politisk indblanding og beslutningshæmmende procedurer. Det forventes, at særligt de oprindelige seks samarbejdslande (Tysk­ land, Frankrig, Italien og Benelux) samt Europa-Parlamentet og Kommissionen i sær1ig grad har pro-europæiske interesser og derfor vil placere sig i den integra­ tionistiske gruppe, mens det forventes, at i hvert fald England og Danmark place­ rer sig i den anti-integrationistiske lejr.

Inden for denne ramme forventes der visse undtagelser, hvor aktørerne enten arbejder for, at strukturerne beskytter helt særlige interesser eller politiske mål og/

eller arbejder for, at der skabes konfliktdæmpende strukturer (jf. Moe, 1990: 139). Således kan eksempelvis Europa-Parlamentet og Kommissionen også antages at have interesse i at udvide eget politiske spillerum (jt. Majone, 1996: 65), og særligt Kommissionen kan tillige antages at have interesse i strukturer, der dæmper eller helt hindrer intern konflikt mellem medlemsstater.

## Empirisk analyse

Agence Europe positionspapırer, aviser og taler samt på baggrund at oplysninger 1 EU-nyhedsket omfang de forefundne aktørmønstre stemmer overens med den anlagte hypotese og de dertil hørende forventninger. Der vil først blive set på stemmevægte og beslutningsprocedurer i Rådet, demæst på Kommissionens sammensætning.

## Stemmevægte og beslutningsprocedurer Rådet

## Baggrund 2

I forbindelse med Nice-traktatforhandlingerne var et af de centrale emner en reform af fordelingen af stemmevægte i Rådet. Rådet er EU's hovedbeslutningstagningsorgan og består af en minister fra hver medlemsstat. Hver minister er tildelt en vis stemmevægt baseret på befolkningsstørrelsen, dog korrigeret så mindre stater har relativt større vægt (Den Europæiske Union, 1999: 279ff.). Systemet har hidtil sikret, at et kvalificeret flertal i Rådet også altid har et befolkningsflertal bag sig, men med en kommende udvidelse med primært små stater vil opretholdelse af det nuværende system betyde, at den relative vægt vil skifte, således at et mindretal af EU's befolkning kan komme til at udgøre et kvalificeret flertal (Kommissionen, 2000: 26-27). Allerede i forbindelse med Amsterdam-traktatforhandlingerne var de store lande opmærksomme på problemet. De formåede således på daværende tidspunkt at indgå et udtrykkeligt kompromis om, at såfremt de store lande afgiver en kommissær, vil der være mulighed for at ændre stemmevægtene i Rådet enten med nye stemmevægte eller ved at ændre kravet for kvalificeret flertal således, at der ved siden af det kvalificerede flertal også kræves et befolkningsflertal (Den Europæiske Union, 1999: 369). Der blev sat en deadline for udformningen af en sådan institutionel reform, og netop forhandlingerne om Nice-traktaten i år 2000 blev fastsat som det tidspunkt, hvor politikerne skulle komme frem til en løsning.

## Aktønnønstre

(The Economist, Selv om der på grund af en udbredt konsensuskultur sjældent foretages afstemning i Rådet (Hix, 1999:73), er der på mange områder mulighed for afstemning med kvalificeret flertal (QM). Fordi muligheden for QM reelt forefindes ved omlandenes stemmevægt, koalitionsstruktureme samt tærsklen for henholdsvis QM og blokerende mindretal (BM). I et EU, hvor det med udvidelsen er usikkert hvilke koalitionsstrukturer, der vil kunne dannes, må det først og fremmest forventes, at aktørerne foretrækker den struktur, der giver størst mulighed for egen indflydelse.

Tabel 1. Holdninger til beslutningsprocedurer og stemmevægtt'. i Rådet

I

|    | Dobbelt flertal                                                        | Dobbelt flertal                                                | Omfordeling                                                                            | Omfordeling                                                                |
|----|------------------------------------------------------------------------|----------------------------------------------------------------|----------------------------------------------------------------------------------------|----------------------------------------------------------------------------|
|    | a) QM=50 pct. stater og 50 pct. be( BM= pct. stater eller 50 pct. bef. | b) QM=QM af stemmevægte og QMafstater/ QMafbef. BM� status quo | c) Begrænset gene- rel omford. (svensk kvadratrodsmodel). Stemmevægtspænd- vidde: 1-18 | d) Substantiel omfordeling (italiensk model). Stemmevægtspænd- vidde: 1-33 |
| EK | +                                                                      |                                                                |                                                                                        |                                                                            |
| EP | +                                                                      |                                                                |                                                                                        |                                                                            |
| TY |                                                                        | +                                                              |                                                                                        | {+}                                                                        |
| GB |                                                                        | +                                                              |                                                                                        | {+}                                                                        |
| FR |                                                                        |                                                                |                                                                                        | +                                                                          |
| SP |                                                                        | (+)                                                            |                                                                                        | +                                                                          |
| IT |                                                                        |                                                                |                                                                                        | +                                                                          |
| HO |                                                                        | ( + )                                                          | +                                                                                      |                                                                            |
| BE |                                                                        | +                                                              | ( + )                                                                                  |                                                                            |
|    |                                                                        | +                                                              | ( + )                                                                                  |                                                                            |
| GR |                                                                        | +                                                              |                                                                                        |                                                                            |
| PO |                                                                        | +                                                              |                                                                                        |                                                                            |
|    |                                                                        | +                                                              |                                                                                        |                                                                            |
| IR |                                                                        | +                                                              |                                                                                        |                                                                            |
| SV |                                                                        |                                                                | +                                                                                      |                                                                            |
| ØS |                                                                        |                                                                | +                                                                                      |                                                                            |
| FI |                                                                        |                                                                | +                                                                                      |                                                                            |

Kilde: Egen fremstilling- bygger på de i afsnittet angivne kilder.

Jo flere stemmer den enkelte aktør har, desto større chance for at blive tungen på vægtskålen Gf. Riker,  1962). Samtidig forventes det dog også, at aktørerne er op­ mærksomme på behovet og mulighederne for koalitionsopbygning,  idet relativ stemmemagt også atbænger af koalitionsstruktureme (Winkler,  1998: 392). Såle­ des forventes både de store og små aktører at foretrække strukturer, der henholds­ vis forøger egen og sandsynlige koalitionspartneres relative stemmevægt. Tillige vil aktørerne foretrække strukturer, hvor egen mulighed for at danne BM bevares samt strukturer, der hindrer værste fjender i at kunne danne QM og BM.

For det andet forventes aktørerne at dele sig i integrationister, som favoriserer effektive strukturer, og anti-integrationister, for hvem ineffektive strukturer er at foretrække.  Subsidiært vil aktørerne med øje for fremtiden foretrække konflikt­ reducerende strukturer. Det viser sig, at aktørerne hovedsagligt deler sig i to koa­ litioner.  Den ene koalition foretrækker dobbelt flertal, hvilket indebærer,  at der altid både  skal være en vis flertalsprocentdel af befolkningen bag et forslag og samtidig en vis flertalsandel af antal medlemsstater/antal stemmevægte. Den an­ den gruppe hælder til en model med omfordeling af stemmevægte, hvor der konstrueres en ny fordeling af stemmevægte, som sikrer, at et stemmevægtsflertal altid automatisk udgør et befolkningsflertal. To fremtrædende modelvarianter af hvert af de to løsningsforslag er angivet i tabel 1. De aktører, der har udtrykt sig positivt over for en modelvariant er plusmarkeret, mens plusmarkering med parentes blot betyder, at aktøren kan acceptere modellen. Tomme felter indikerer, at Som det fremgår af tabel 1, tegner der sig i et vist omfang et mønster, der signalerer et spil mellem henholdsvis store og små lande begge sat over for Kommissionen (EK) og Europa-Parlamentet (EP) i team. I det følgende analyseres de tre nævnte koalitioners strukturvalg, og det diskuteres, i hvilket omfang teorien strukturvalget ikke er det foretrukne.

kan forklare aktørmønstrene.

## De store lande

De store lande, Italien (IGC, 2000b, i), Frankrig (AE, 1999) og især Spanien (European Parlament, 1996: 19; AE, 2000e) er fortalere for en substantiel omfordelingsmodel (model d), mens Tyskland (IGC, 2000f; AE, 2000h) og England (SSFC, 2000:19) kan godtage en sådan, men foretrækker model (b), en variant af en dobbelt flertalsmodel, der kræver et kvalificeret flertal af stemmevægte og et kvalificeret befolkningsflertal.

Begge modeller synes med andre ord at give koalitionen af store lande forøget relativ vægt. Men hvorfor er de store lande da uenige om hvilken af de to modeller, der er at foretrække? Svaret kan søges i, at landene ønsker at forøge egen relativ vægt og/eller ønsker integrationsfremmende effektive procedurer. Den substantielle omfordelingsmodel (model d) giver de fire store lande ligelig vægt, mens dobbelt flertalsmodellen (model b) lader de mest folkerige stater veje tungere end de øvrige store. Såvel Frankrig (AE, 2000d), Italien (IGC, 2000i) som Spanien (AE, 2000m) ønsker at ligestille sig med de øvrige store. De foretrækker derfor udeluket politisk ønske om paritet med Tyskland (Nielsen, 2000), og landet afviser såle-

alle Teoretisk er det forventeligt, at netop de store lande foretrækker disse modeller, idet begge modeller tildeler de store lande størst relativ vægt - både i form af favorable stemmevægte og i form af en høj tærskel for befolkningsandel. Samtidig implicerer modellerne, at beslutninger uden om de store reelt nærmest umuligningsflertalskrav på 58 pct. (IGC, 2000k), mens model (d) har så stor stemmedifferentiering, at der reelt er et befolkningskrav på 64,8 pct. (IGC, 2000i). Eftersom alene Tyskland-Frankrig-Italien eksempelvis udgør 41,3 pct. af befolkningen i et EU med 27 lande, implicerer modellerne, at de store landes politik beskyttes både fra de små landes indflydelse og fra de store landes mulighed for at bryde med de øvrige store og gå enegang med de små. Samtidig har modellerne den implikation, at de mindre lande får forholdsvis svært ved at danne BM, mens modellerne tillader, at tre eller fire store lande kan danne BM alene (IGC, 2000k, i).

(The Economist, kende substantiel omfordeling (model d) - modellen giver dem både størst relativ egenvægt og er samtidig den mest effektive. Hos Frankrig ligger der i særlig grad des dobbelt flertal, fordi løsningen vil svække Frankrigs traditionelle ledende rolle Tyskland og England er til sammenligning mere tilbageholdende over for en substantiel omfordelingsmodel. Tyskland giver udtryk for, at landet kun vil acceptere en sådan model, hvis landets befolkningstal afspejles i større stemmevægt end de øvrige store (IGC, 2000f). Alligevel afviser Tyskland ikke direkte en omfordelingsmodel, selv om den ikke opfylder kravet om størst relativ egenvægt. Tysklands position kan dog forklares med, at en omfordelingsmodel er mere effektiv og således understøtter tyske integrationsinteresser. Omfordelingsmodellen har konfliktdæmpende potentiale, idet modellen differentierer mindre mellem de store. Set i lyset af Tysklands historie kan det desuden være af særlig tysk interesse, at en omfordelingsmodel bedre sikrer bevarelsen af det fransk-tyske forhold. England stiller sig officielt indifferent over for de to modeller, men signalerer dog at foretrække en dobbelt flertalsmodel (House of Lords, 2000: 7). Dette signal stemmer overens med ideen om en sekundær skillelinie mellem integrationister og antiintegrationister. En model med dobbelt flertal komplicerer beslutningsprocessen en smule mere, og en sådan bremseklods kan være i et EU-skeptisk Englands interesse. Englands øjensynlige accept af omfordelingsmodellen er overraskende ud fra Terry Moes teori.

Alt i alt har de store lande i overvejende grad foretrukket strukturer, hvor de bevarer blokeringsmuligheden og relativt set får større kollektiv vægt og/eller egenvægt således, at de små landes indflydelsesmulighed begrænses. Dog har også andre forhold spillet ind. Tyskland har tillige fortrukket konfliktdæmpende strukturer, mens det anti-integrationistiske England har vægtet strukturer, hvorved landet kan beskytte sig mod vidtgående politisk integration.

## De små og mellemstore lande

De små og mellemstore lande udtrykker hovedsagelig modstand mod de indtil nu gennemgåede modelvarianter. Modellerne marginaliserer de små og favoriserer de store for voldsomt. Omfordelingen af stemmevægte i model (d) er eksempelvis i så udpræget grad i de store landes favør, at QM kan dannes uden at omfatte halvdelen af medlemsstaterne (IGC, 2000h). Dette anskues som direkte illegitimt, idet de store og folkerige nationer i forvejen er favoriserede med flest pladser i EuropaParlamentet - pladser, som vejer forholdsvis tungt i beslutningsproceduren, idet Europa-Parlamentet har mulighed for at forkaste almindelige lovforslag under den fælles beslutningsprocedure. De små og mellemstore lande foretrækker således model (c), en begrænset generel omfordelingsmodel, eller en model (b)-variant, der kræver et (kvalificeret) flertal af lande/nuværende stemmevægte og et (kvalıtıceret) flertal af befolkningen. Netop disse to modeller giver de små og mellemstore lande størst relativ vægt og sætter de største hindringer for de stores beslutningsdygtighed. Hvorfor der er forskelle på, hvilken af de to modeller landene foretrækker, vil blive analyseret i det følgende.

Benelux-landene er overvejende åbne i forhold til de to modeller (model c og model b), når blot det er i effektive varianter, der tillige opretholder balancen mellem små og store lande som garanti for beslutningernes repræsentativitet (IGC, 2000j: 5, 2000d: 3). Benelux-landenes åbne tilgangsvinkel stemmer teoretisk overens med, at deres politiske ønsker overvejende er i tråd med de store landes (de oprindelige tre). De oprindelige seks lande vil, også i et EU med 27 medlemmer, udgøre over halvdelen af befolkningen. Benelux opnår således, uanset hvilken model der vælges, implicit kontrol over udviklingen, hvis befolkningen kommer til  at  tælle  mere.  På  trods af  den officielle åbenhed er  der dog forskelligartede præferencer inden for Benelux-alliancen, hvilket vil blive berørt senere.

Portugal, (Europaudvalget, 2000c), Grækenland (AE, 2000a; IGC 2000c: 5), Danmark (Europaudvalget, 2000b; IGC 2000e: 3) og Irland (AE, 2000b; Ahem, 2000) foretrækker en model med dobbelt flertal (model b) fortrinsvis i en variant, hvor nuværende stemmevægte bevares, men hvor der kræves et kvalificeret be­ folkningsflertal. Modellen er favorabel for små og mellemstore lande, idet model­ len bevarer tærskleme for  Q M og BM. Samtidig er spændvidden i stemmer så tilpas lille, at både Irland, Grækenland og Portugal i denne model tildeles størst relativ vægt, hvorfor deres støtte til modellen er forventelig. Forventningen om relativ vægts betydning for præferenceme brydes dog her af en enkelt undtagelse, idet Danmark støtter modellen med dobbelt flertal, selv om Danmark tildeles hø­ j ere relativ vægt i føromtalte omfordelingsmodel. At Danmark favoriserer en mo­ del med dobbelt flertal må således forklares med, at modellen er i et EU-skeptisk Danmarks interesse. Modellen komplicerer beslutningsproceduren og svækker de store og integrationistiske landes manøvremuligheder, fordi en sådan model - især hvis der tillige indføres landeflertal - gør det sværere at få gennemført beslutnin­ ger uden om de små. Samtidig er en model med dobbelt flertal forholdsvis let forståelig og som sådan en ønskelig demokratisk legitim løsning. Modellens umid­ delbare demokratiske legitimitet kan også have forklaringskraft for Irlands støtte, idet landet med sin nuværende konstitution har udsigt til en folkeafstemning i 2001 om den kommende traktat.

Også landenes opmærksomhed på mulighederne for koalitionsdannelse med lande med tilsvarende politiske præferencer synes at have forklaringskraft. Hosli (1996 )  kalkulerer med, at Grækenland-Irland-Portugal-Spanien, lande der alle nyder godt af EU's samhørighedspolitik, i det nuværende EU er tungen på vægtskålen i hele 24,5 pct. af sagerne. Netop modellen med dobbelt flertal giver både disse fire lande størst kollektiv vægt og tilgodeser samtidig de helt små nye østeuropæiske lande- som sandsynligvis er fortalere for en intensiv samhørighedspolitik- med en ganske favorabel stemmevægt i forhold til de øvrige modeller. Argumentet om, at aktørerne er opmærksomme på mulighederne for koalitionsdannelse, kan også delvist forklare Danmarks støtte til modellen med dobbelt flertal. Danmark har i særlig grad bånd til Baltikum, hvis relative vægt derfor kan være i dansk interesse.

Østrig (Europaudvalget, 2000c), Finland (Store Utskottet, 2000: 5; Statsrådet 2000: 7) og Sverige (Regeringskansliet, 2000b) skiller sig ud fra de øvrige ved at foretrække en begrænset omfordelingsmodel (model c). En del af forklaringen på, at  det er disse tre lande, der skiller sig ud, kunne være, at den almene befolkning i netop Østrig, Sverige og Finland er særligt EU-skeptiske (European Commission, 1999) samtidig med, at landene har en forholdsvis pro-europæisk elite. Afstanden

mellem henholdsvis elitens og befolkningens holdning til EU i disse lande er der­ ved særlig stor (Hix, 1999: 159). Således vægter de tre lande særligt både demo­ kratisk legitimitet og effektivitet (IGC, 2000a: 6, 9; Utrikesutskottet, 2000: 3, 5;

netop (c). Regeringskansliet, 2000c, 2000a: 9). Netop model (c), den svenske kvadratrodsmodel, er både effektiv og samtidig demokratisk legitim, idet den er enkel, afbalanceret og baseret på klare, objektive kriterier, hvor stemmevægte tildeles ud fra et kvadratrodsprincip. Denne forklaring kan dog ikke udrede, hvorfor Holland, på trods af Benelux' officielle åbenhed, favoriserer omfordeling af stemmevægte (AE, 2000j, m). Der må tillige være noget andet på spil. Ved egen beregning viser det land (og som tidligere nævnt Danmark, der afviger fra mønsteret), som kan øge hverken Portugal, Grækenland, Belgien, Irland eller Luxembourg deres egen relative vægt ved denne model (Europaudvalget, 2000a). Ved model (c) ryger både Finland, Østrig og Sverige op i kategori med større lande, der hidtil har haft en stemme mere, mens Holland som ønsket (AE, 2000m) får hele to stemmer mere end de øvrige mellemstore lande, herunder Belgien. Argumentet om relativ vægt kan således forklare den "splittelse" hos Benelux-alliancen, der kommer til udtryk ved, at Holland går enegang og foretrækker omfordeling af stemmevægte (AE, 2000 j, m), fordi landets relative vægt derved forøges. Belgien udtrykker til gengæld skepsis over for omfordeling af stemmevægte og tilkendegiver, ligesom Luembourg, en præference for dobbelt flertal (AE, 2000k, o). Både Belgien og Luxembourgs præferencer kan forklares med, at model (c) vil forringe disse to landes relative vægt (AE, 20000).

Alt i alt er Benelux overvejende åben over for modelvalget, fordi de implicit får kontrol, når blot de store integrationistiske koalitionspartneres vægt øges. De tenderer dog til at foretrække de modeller, der giver størst relativ egenvægt. Også de øvrige små og mellemstore lande vælger alle - med undtagelse af Danmark - modeller, der forøger deres relative egenvægt, bevarer deres blokeringsmuligheder samt eventuelt også forøger deres koalitionsvægt. Danmark favoriserer derimod den struktur, der bedst hindrer vidtgående EU-integration.

## Kommissionen og Europa-Parlamentet

Kommissionens og Europa-Parlamentets strukturvalg stemmer overens med forventningerne. De to organer er fortalere for en dobbelt flertalsmodel i en variant (a), hvor der kun kræves et simpelt flertal blandt henholdsvis staterne og befolkningen (Kommissionen, 2000: 29; EP, 2000a). Denne strukturelle indretning er mest effektiv og således mest favorabel for disse integrationistiske aktører. Modellen har en lav QM-tærskel og kræver blot et simpelt befolkningsflertal. Herved bliver beslutningsgennemførelse, såfremt blot de store integrationistiske lande er fortalere, forholdsvis let, hvorved en ønskelig pro-europæisk udvikling muliggøres. Samtidig, og frem for alt, begrænser netop model (a) mest drastisk muligheden for at danne BM, idet der hertil kræves enten et simpelt lande- eller befolkningsflertal, hvilket er et langt skrappere krav end hidtil. Modellen gør det således lettere for både Kommissionen og Europa-Parlamentet at få forslag gennem Ministerrådet. Herved beskytter de to organer sig selv mod politikernes blokering og opnår således større kontrol. Samtidig er modellen forholdsvis demokratisk legitim og konfliktdæmpende.

## Kommissionens sammensætning og organisering Baggrund

Siden EU's oprettelse er Kommissionen, EU's politiske initiativtager og implementeringsovervåger, vokset støt fra de oprindelige ni til de nuværende 20 medlemmer. De små og mellemstore lande har i øjeblikket hver én kommissær, mens de fem store lande har hver to kommissærer. Med en kommende udvidelse med op til 12 nye lande vil Kommissionen, såfremt den nuværende ordning bevares, blive så stor, at den ikke længere vurderes at kunne fungere optimalt. Allerede i forbindelse med Amsterdam-traktatforhandlingerne erkendtes problemet, og forudsat at stemmevægtningen i Rådet ændredes, indvilligede de store lande i at afgive deres kommissær nummer to (Den Europæiske Union, 1999: 369). Med udsigten til optagelsen af 12 nye lande tager Nicetraktat-forhandlingerne således spørgsmålet

om Kommissionens fremtidige sammensætning op til forhandling.

## Aktørmønstre

ikke tager højde  for 1999: 283-284), forventes det alligevel, at både store og små lande vil vægte at have en egen kommissær. Baggrunden for antagelsen er, at der er en påviselig tendens til, at kommissærerne har vigtige forbindelser til det hjemlige bagland (Hix, 1999: 35). Samtidig er det ganske velkendt, at Kommissionen, om end den ikke repræsenterer nationale interesser, rent faktisk, som udtalt af Jacques Santer, 2000b: 3). Således giver en egen kommissær reelt landene mulighed for at føre de nationale interesser frem internt i Kommissionen. Det forventes derfor, at de små lande alle vil kræve at få deres egen nationale kommissær. Derimod forventes det, at de store lande både vil foretrække at have sin egen kommissær og argumentere for en strukturel indretning, der indebærer, at de store lande får relativt større indflydelse i Kommissionen end de små lande.

let med en omstrukturering af Kommissionen (Kommissionen, 2000: 9ff.; EP,

rotations­ ordning, kommissær pr. land Som det fremgår af tabel 2, deler de enkelte lande sig i fire lejre. For det første deler landene sig i store og små lande, hvad angår Kommissionens organisering. De fem store lande er fortalere for et kommissærhierarki (SSFC, 2000: 17; IGC, 2000g: 6; AE, 2000g), mens de små og mellemstore lande er modstandere imod enhver form for hierarki (AE, 2000m; IGC, 2000a: 5; Utrikesutskottet, 2000: 5). For det andet deler landene sig alt efter, hvilket antal kommissærer der ønskes. De skift hvilke lande, der har en kommissær (AE, 2000c, e, f, i; SSFC, 2000: 17). En ligelig rotationsordning kan endvidere accepteres af Benelux-landene, om end ordningen ikke er disse landes foretrukne (Nielsen, 2000; AE, 2000n, l). De små og mellemstore lande er generelt imod et rotationsprincip og ønsker konsekvent en sionen foreslår enten en ligelig rotationsordning eller én kommissær pr. land kob-

2000a). I det følgende vil det blive analyseret, i hvilket omfang aktørmønsteret stemmer overens med de teoretiske forventninger.

Tabel 2.

|                                  |                                                          | Kommissionens or�aniserin�                                                | Kommissionens or�aniserin�                                                 |
|----------------------------------|----------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------|----------------------------------------------------------------------------|
|                                  |                                                          | Kommisær- hil"rarki                                                       | .. Kommisær- hierarki                                                      |
| i.. � .. !d � ·- e e � � - � - C | Ulige Rotations- -------------- ordning Ligelig rotation | Spanien ------------------------ - Tyskland Frankrig, Italien. England -- | - - -----..--.--.----.-..--- 1�·uropa-Parlamentet, J:ommissionen (Benelux) |
| i.. � .. !d � ·- e e � � - � - C | En kommisær pr. land                                     | Kommissionen                                                              | GræJ:enland, Portugal, Jrland. Ostrig. Danmark, Finland Sl'(?ri�e. Benelux |

Kilde: Egen fremstilling - bygger pa de i afsnittet angivne kilder

## De små og mellemstore lande

Alle de små og mellemstore lande ønsker som forventeligt at bevare en egen kommissær. En egen repræsentant er en særlig favorabel struktur for små lande, som har få stemmer i Ministerrådet. En kommissær giver nemlig landene mulighed for at overvåge både Rådet og Europa-Parlamentet og samtidig linke sig til Kommissionen med mulighed for gennem dagsordensfastsættelsen at få indflydelse på EUpolitikken. Desuden afviser de mindre og mellemstore lande al snak om introduktion af et kommissærhierarki (AE, 2000m; IGC, 2000a: 5; Utrikesutskottet, 2000: 5). Dette kan forklares med, at en introduktion af et hierarki efter al sandsynlighed vil indebære, at de store lande får de mest magtfulde poster, hvorved de små landes nationale kommissær svækkes. Ydermere frygter landene for det første, at en kommission uden en repræsentant fra hvert land vil modtage kritik fra de lande, som ikke har en kommissær (Europaudvalget, 2000b), og for det andet at en kommission uden én fra hvert land mister troværdighed, legitimitet og effektivitet. Med en kommissær pr. land bevarer de små lande Kommissionen som effektivt kontrolorgan, egen kontrol og indflydelse bevares, og utilsigtet politisk indblanding hindres.

## De store lande

I tråd med forventningen foretrækker alle de store lande et kommissærhierarki, hvor kommissæreme tildeles differentieret ansvar for eksempel i form af, at der indføres junior- og seniorkommissærer, næstformænd og en styrket kommissionsformand (SSFC, 2000: 17; IGC, 2000g: 6; AE, 2000g). En sådan struktur er fordelagtig, fordi indførelsen af et hierarki sandsynligvis indebærer, at de store lande vil få de højeste poster. Strukturen øger således de store landes kollektive vægt.

ligelig art Med hensyn til antallet af kommissærer taler kun Spanien for en ulige rotationsordning (AE, 2000e), hvor der differentieres mellem, hvor ofte de forskellige lande har en egen kommissær, for eksempel ved at rotationen kun skal finde sted mellem små lande (AE, 2000i). Mens Spaniens præference synes umiddelbart logisk, idet en sådan ordning øger de store landes relative vægt, er det umiddelbart vanskeligere at udrede, hvortor Frankrig (AE, 2000c), Italien, Tyskland (AE, 20001) og 1 hvor landene lige ofte tildeles en kommissær. Landenes præference kan dog forklares med, at en ligelig rotationsordning koblet med et kommissærhierarki er en fordelagtig struktur, der både er konfliktreducerende og giver øget indflydelse til de store lande via hierarkiet. Samtidig har en ligelig rotationsordning en anden konsekvens, nemlig en svækket kommission. Om end de store lande under Niceforhandlingerne argumenterer for, at Kommissionen ikke må svækkes (IGC, 2000g; Chirac, 2000: 7), tyder de store landes politik på, at landene på lang sigt rent faktisk ønsker en svækket kommission. Dette ønske bekrættes at de taler, som repræsentanter fra Tyskland, Frankrig og Italien har holdt (Fischer, 2000; Vedríne, således tænkes at ønske en Kommission med reduceret magt. Ifølge en tidligere kommissær har det altid været fransk politik, " ... at Kommissionen og EuropaParlamentet skal have mindst mulig indflydelse" (Nielsen og Rostrup, 2000). En ligelig rotationsordning signalerer lighed udadtil, men netop fordi de store lande i perioder ikke er repræsenteret, vil Kommissionen mangle legitimitet, og de store lande vil lettere kunne argumentere for, at Kommissionen ikke skal være den udfarende kraft i EU. Denne forklaring stemmer både overens med hypotesen og synes også at kunne forklare, hvorfor Benelux-landene, selv om disse lande tilhører gruppen af små lande, er abne for en sådan løsning, og hvortor de øvrige sma lande, der ser Kommissionen som kontrolorgan, er skeptiske. Englands støtte til en rotationsordning er sværere at forklare ud fra denne vinkel, men kan ses som udslag af fordelene ved et kommissærhierarki.

## Kommissionen og Europa-Parlamentet

Europa-Parlamentet plæderer for en ligelig rotation, hvilket skyldes, at en ligelig rotationsordning svækker Kommissionen. En svækket Kommission betyder, at Europa-Parlamentet relativt set opnår mere autonomi, indflydelse og kontrol. Samtidig argumenteres både for en deadline for en rotationsordningsindførelse (år 2010), og for at kommissionsformanden vælges direkte af Europa-Parlamentet og efterfølgende skal nominere de øvrige 20 kommissærer (European Parlament, 2000a). Strategisk set kan deadline-forslaget sikre, at rotationsordningen gennemføres, mens nomineringsforslaget kan sikre, at Kommissionen består af pålidelige agenter med politiske præferencer på linje med de dominerende holdninger i EuropaParlamentet. Sidstnævnte løsning går Kommissionen direkte imod, af frygt for .. spændinger mellem medlemsstaterne, hver gang der dannes et nyt kollegium" (Kommissionen, 2000: 11). Kommissionen prioriterer således - som forventet - i højere grad end Europa-Parlamentet at skabe konfliktreducerende strukturer. Kom- to svækket Kommission. At Kommissionen stiller forslag om en sådan ordning, kan derfor synes mærkværdigt. Forslaget kan dog ses som et udslag af, at Kommissionen som kollegium er forholdsvis konsensussøgende og derfor også tager højde for synspunkter hos et mindretal af kommissærerne. En ligelig rotationsordning er fordelagtig, fordi ordningen i kraft af lighedsprincippet både er forholdsvis legitim og samtidig har konfliktreducerende potentiale. Desuden sikrer ordningen med et loft for antallet af kommissærer Kommissionens funktionsdygtighed og effektivitet, og ordningen giver desuden Kommissionen mulighed for at øge sin autonomi, idet organet i højere grad bliver uafhængig af nationalinteresser. Den anden mulighed, én repræsentant pr. medlemsstat, ledsaget af en dybtgående omstrukturering af Kommissionen (Kommissionen, 2000: 9ff.), sikrer Kommissionens legitimitet og tildeler Kommissionen mere autonomi for eksempel i form af en forøgelse af formandens beføjelser. En styrket formand kan muligvis skabe og genvinde noget af den nødvendige respekt, som synes tabt med Santer-Kommissionens tilbagetrædelse. Kort og godt favoriserer begge organer efficiente strukturer, der giver dem egenautonomi, om end Kommissionen også vægter konfliktreducerende og legitime strukturer.

## Konklusion

Denne artikel har taget udgangspunkt i Moes teori om institutionelle valg og i forlængelse heraf argumenteret for, at politisk usikkerhed tilskynder aktører til at søge kontrol via udformningen af EU's strukturer. Artiklen har således, i en casestudie af de 15 EU-medlemsstater, Kommissionen og Europa-Parlamentets institutionelle valg forud for Nice-topmødet, analyseret de empirisk forefundne aktørmønstre. Hypotesen var, at EU-aktørerne, konfronteret med politisk usikkerhed og modsatrettede interesser, har valgt det institutionelle design, der på bedste vis tilgodeser egne interesser og skaffer aktørerne kontrol over de øvrige aktører. Analysen af aktørmønstrene har i stort omfang bekræftet forventningerne om, at aktørerne primært vil dele sig i grupper med henholdsvis store og små lande, sekundært i grupper med integrationister og anti-integrationister.

de store og små lande hovedsagelig har ønsket institutionelle foranstaltninger, der hindrer den modsatte koalitions indblandingsmuligheder og tilgodeser egne indflydelsesmuligheder. For det første har landene i begge koalitioner argumenteret for stemmevægtsordninger, der både forøger deres egen og deres koalitions relative vægt samt giver koalitionen blokeringsmuligheder. For det andet har skillelinjen vist sig ved, at de store lande har været afvisende over for et princip om én kommissær pr. land og i stedet ønsket et loft for antallet af kommissærer koblet med et kommissionshierarki. Et kommissionshierarki giver netop mulighed for, at koalitionen af store lande kan få forøget indflydelse, idet de højeste poster i hierarkiet efter al sandsynlighed vil blive tildelt disse lande. De små lande har til gengæld konsekvent søgt at beskytte sig mod de store landes indflydelse ved at foretrække én kommissær pr. medlemsstat uden et internt hierarki.

Skellet  mellem anti-integrationister og integrationister har  vist sig ved,  at særligt Kommissionen og Europa-Parlamentet har plæderet for effektive procedu­ rer, der tilgodeser integrationistiske interesser, herunder eksempelvis en høj tær­ skel for blokerende mindretal. De tre store integrationistiske lande har tillige i nogen grad foretrukket effektive procedurer som for eksempel en  substantiel  omfor­ deling af stemmevægte frem for dobbelt flertal. Samtidig bekræftes skellet af, at Benelux-landene ofte har placeret sig i en mellemposition, hvor de ikke blot har støttet de små lande, men også de store lande. Baggrunden for denne position er, at procedurer, der tilgodeser de store integrationistiske landes interesser, er forene­ lige med Benelux-landenes integrationistiske interesser. Skellet har yderligere vist sig ved, at de to anti-integrationistiske lande England og Danmark i særlig grad bryder mønstrene, antageligt fordi landene har interesse i strukturer, der bremser effektiviteten og derved hindrer en vidtgående politisk udvikling. Således fore­ trækker begge lande en dobbelt flertalsmodel, selv om denne ikke er favorabel i forhold til landenes relative vægt. Af øvrige undtagelser kan nævnes, at særligt Kommissionen og Tyskland har favoriseret konfliktreducerende strukturer for hen­ holdsvis at mindske intern splid og bevare den fransk-tyske alliance.

Som teoretisk forventet har der således været tale om et spil mellem henholds­ vis  store og små lande/stater samt integrationister og anti-integrationister, som hver især gennem det institutionelle design har ønsket at kontrollere den modsatte gruppes interesser. Teorien har således på frugtbar vis indfanget dette kontrolspil. Principielt kunne det anfægtes, at der egentlig ikke er noget mærkværdigt i det fundne aktønnønster, og at Moe ikke fremkommer med banebrydende ny indsigt. Analysen har dog alligevel været frugtbar.  Mens en intergovemmentalist som Moravcsik blot opstiller henholdsvis geopolitiske, ideologiske samt økonomiske interesser  som forklaringer på,  hvordan præferencer fonnes (Moravcsik, 1998: 24-35), har denne analyse vist nødvendigheden af at anlægge en komplementær og mere differentieret interesseopfattelse i forhold til nationalstaters præferencer for institutionelt valg. Aktørernes præferencer for institutionelt valg fonnes såle­ des også af en given strukturs forventelige konsekvenser for fremtidige kontrol­ og indflydelsesmuligheder, hvilket er en ganske væsentlig indsigt.

Som nævnt i indledningen var kompromiset om Nice-traktaten præget af kom­ pleksitet og uigennemskuelighed - et traktatudfald, der meget vel kan anskues som resultatet af konkurrerende kontrolinteresser. Alligevel kan der stilles spørgs­ målstegn ved, om et strukturelt design, der er så uigennemskueligt, at eksempelvis den irske befolkning afviser det, tjener aktørernes kontrolinteresser på bedste vis. Y  dennere kan det problematiseres, om aktørerne har tilstrækkelig indsigt og in­ fonnation til rationelt at kunne kalkulere, hvilken institutionel struktur, der giver mest kontrol. Ud fra det såkaldte Banzhaf-indeks, hvor et lands magt angives ud fra den hyppighed, hvonned landet vil være tungen på vægtskålen, har matemati­ keren Kirsch (2001) beregnet, at Nice-traktatens nye institutionelle spilleregler stort set ikke ændrer på den hidtidige magtfordeling i Rådet. Den nye afstemnings­ procedure spiller praktisk talt ingen rolle for afstemningernes udfald.

## Noter

1. Dette  udtryk er Moes  betegnelse  for  den  ny-institutionalistiske  skole,  "New  lnstitutional Economics".
2. Dette  og  følgende baggrundsafsnit  bygger på  information fra  www.europa.eu.int/comm/archives/ igc2000/index\_en.htm

## Litteratur

AE (  1999). Europe Daily Bulletin, No. 7490, 19.06.

AE (2000a). Europe Daily Bulletin, No. 7688, 31.03,

AE (2000b). Europe Daily Bulletin, No. 7696, 12.04.

AE (2000c). Europe Daily Bulletin, No. 7701, 19.04.

AE (2000d). Europe Daily Bulletin, No. 7732, 06.06.

AE (2000e). Europe Daily Bulletin, No. 7759, 15.07.

AE (20000. Europe Daily Bulletin, No. 7765, 26.07.

AE (2000g). Europe Daily Bulletin, No. 7802, 20.09.

AE (2000h). Europe Daily Bulletin, No. 7803, 21.09.

AE (2000i). Europe Daily Bulletin, No. 7808, 28.09.

AE (2000j). Europe Daily Bulletin, No. 7826, 21.10.

AE (2000k). Europe Daily Bulletin, No. 7832, 31.10.

AE (20001). Europe Daily Bulletin, No. 7844, 18.11.

AE (2000m). Europe Daily Bulletin, No. 7855, 05.12.

AE (2000n). Europe Daily Bulletin, No. 7858, 08.12.

AE (2000o  ). Europe Daily Bulletin, No. 7861, 12.12.

Ahern, Bemie (2000). Address to The European Movement lreland, Dublin Castle, 06.11. (  www.gov.ie/iveagh/askus/faq/form.asp  ).

Amato, Giuliano (2000). "A Design for Europe", pp. 32-28 in Mark Leonard (ed.), London: The Foreign Policy Centre.

F (200  I). "Nice Traktaten. Om ændring af traktaterne om den europæiske union, traktaterne om oprettelse af de europæiske fællesskaber samt visse tilknyt­ tede akter", 2001/C 80/01, 10.03. (db.consilium.eu.int/CIG/default.asp?lang=da).

Chirac, Jacques (2000). Joint Press Conference by Mr. Jacques Chirac, President of the Republic; Mr. Lionel Jospin, Prime Minister and Romano Prodi, President of the  European Commission, 14.  l  0., Biarritz: lnformal European Council (www.presidence-europe.fr/pfue/page-dossier5.htm).

Den Europæiske Union (1999). Luxem­ bourg: Kontoret for de  Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer.

European Commission (1999). Brussels: European Commission. Europaudvalget (2000a). "The Square Root Model", -ll32 31.05., København: Udenrigsministeriet.

- Europaudvalget (2000b)  ..  "EU-ambassadør  forklarer  Danmarks  holdninger på  regerings  konference i Europa-Parlamentet'', v. Morten Knudsen, okto­ ber, Christiansborg, København: Folketingets Europaudvalg.
- Europaudvalget (2000c). "Portugal og Østrig ønsker at fastholde en EU-kommissær per medlems­ land", v. Morten  Knudsen.  november,  Køben­ havn: Folketingets Europaudvalg.
- European Parliament (  1996  ). "Spain: Document of 2. March 1995: 'The 1996 lntergovernmental Conference: starting points for a discussion  "', in European  Parliament, li -Brussels: lntergovemmental Conference Task Force.

- European Parliament (2000a). CJG: Proposals of the  Par/iament for the  Amendment of the Treaties, Doc A5-0086/2000, Bruxelles: Udvalget om Konstitutionelle anliggender.

European Parliament (2000b). Arbejdsdokument om hvidbog om reformen af Kommissionen, DT/ 42 I  694DA.doc, PE294.699, Bruxelles: Udvalget om Konstitutionelle anliggender.

Fischer. Jocsha (2000). ''From Confederacy to Federation - Thoughts On the Finality of European Integration". pp 7-20 in  Mark Leonard (ed.), The Future Shape of Europe, London: The Foreign Policy Centre.

Hix, Simon (1999). The Political System of the European Union, London/New York: Macmillan/ St. Martin's Press.

Horn, Murray M. (  1995). The Political Economy of Public Administration. Institutional Choice in the Public Sector, Cambridge: Cambridge University Press.

Hosli, Madeleine 0. (  1996). "Coalitions and Power: Effects of Qualified Majority Voting in the Council of the European Union", Joumal of Common Market Studies, Vol. 34, pp. 255-273.

House of  Lords (2000). European  Union -Eleventh Report, London:  House  of Lords (  www.publications.parliament.uk/pa/ld  199900/ldselect/ldeucom/92/920  l .htm).

IGC (2000a). lntergovernmental Conference on lnstitutional Matters: Basis Princip/es of Austria s Position. CONFER 4712/00, 15.02., Brussels: Austrian Pennanent Representation.

IGC (2000b). Jntergovemmental Conference on the  Revision of the Treaties. ltaly's Position, CON­ FER 4717/00, 03.03., Brussels: ltalian Delegation.

IGC (2000c). Memorandum from the Greek Gm·emment to the Intergovemmental Conference on lnstitutional Reform of the European Union. CONFER 4719/00, 03.03., Brussels.

IGC (2000d). Benelux Memorandum with regard to the IGC and the Institutional Reforms, CON­ FER 4721/00. 07  .03., Brussels.

IGC (2000e). Regeringskonferencen  2000: Bidrag  fra den danske regering -Forhandlingsgrund­ lag, CONFER 4722/00, 07.03., Bruxelles.

[GC (2000f). Policy document of the Federal Republic of Germany on the lntergovemmental Conference on Institutional Reform, CONFER 4733/00, 30.03., Brussels: Representative of the Government of the Federal Republ  ic of Gennany.

IGC (2000g). Si':,e  and  Composition of the European Commission, CONFER 4746/00,  26.05., Brussels: Italian delegation.

IGC (2000h). Regeringskonferencen om reform af institutionerne. Rapport  fra formandskabet til det Europæiske Råd i Feira, CONFER 4750/00, 14.06., Bruxelles: Fonnandskabet.

IGC (2000i). Reweighting Member States' Votes in the Council of the European Union: Italian Position, CONFER 4751/00, 16.06., Brussels: ltalian Delegation.

IGC (2000j). Benelu.x Memorandum on the IGC and the Future of the European Union, CONFER 4787/00,  19.10., Brussels.

IGC (2000k). RK2000: Stemmevægtningen i Rådet, Arbejdsdokument, CONFER 4796/00, 09,11., Bruxelles.

Kirsch, Werner (2001  ). "Die Formlen der Macht'', Die 'Zeit, nr. 12, 15.03., p. 45.

Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber (2000). Tilpasning af institutionerne med henblik på udvidelsen, KOM (2000)34endelig, Bruxelles.

Majone, Giandomenico (1996). Regulating Europe, London: Routledge.

McCubbins, Matthew D., Roger G. Noll and Barry R. Weingast (  1989). "Structure and Process, Politics and Policy: Administrative Arrangements and the Political Control of Agencies", Virgi­ nia Law Revie».� Vol. 75., No. 2.

Moe, Terry  M.  and Michael Caldwell  (  1993). The Jnstitutional Foundations of Democratic Government. A Comparison of Presidential and Parliamentary Systems. Paper prepared for the 11  Intemational Seminar on the New Institutional Economics, 16.-18.06., Wallenfangen/ Saar, Gerrnany.

- Moe, Terry  M. (1990)..  "Toward  a Theory of Public Bureaucracy",  pp.  116-153 in Oliver  E. Williamson, Organization Theory.  From Chester Barnard to the Present and Beyond, New York/Oxford: Oxford University Press.

- The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from  Messina to Maastricht,
- Berlingske Tidende,
- Berlingske Tidende, 03.12.
- Governance: An International Journal af Policy and Administra­ tion, Pollack, Mark A. (1996). "The New Institutionalism and EC Governance; The Promise and Limits
- International Organization, Pollack, Mark A. (1997). "Delegation, Agency, and Agenda Setting in the European Community",
- Promemoria til  EU-nii.mnden  om EU.s  regeringskonferens om institutionella reformer, regeringen.se/eu/pdf/konferensen/igc\_april2000.pdf).
- Promemoria til riksdagens EU-namnd om liiget i IGC,  regerings­ konferencen om institutionella reformer, eu/reg\_konferens/dokument/reg\_.konf\_inst\_reformer.htm).
- Premoria EU-nii.mnden infor  nii.sta  regeringskonferens, Utrikesdepartementet: EU-enheten, Prememoria 1999-10-25, (www.utrikes.regeringen.se/eu/ pdf/konferensen/igc4.pdf).
- The Theory of Political Coalitions,
- IGC:  Reform  for Enlargement.  The British  Proposal  to the European Union Intergovernmental Conference 2000,
- Finlands utgångspunkter och mål vid Europeiska unionens regeringskonferens 2000, Statsrådets redogörelse till riksdagen, 02.02., (www.statsradet.fi/resource/fi/2059.pdf).
- Europa Udvalget Alm. del bilag 924 (offentligt), Store Utskottet (2000). "Statsrådets redogörelse om Finlands utgångspunkter och mål vid Europeiska unionens regeringskonferens 2000" ", Stora Utskottets utlåtande 1/2000rd, StoUU 1/2000rdrigsministeriet.
- The Economist
- Europa Udvalget Alm. del bilag 924 (offentligt), Utrikesutskottet (2000). "Statsrådets redogörelse om Finlands utgångspunkter och mål vid Europeiska unionens regeringskonferens 2000", Uritkesutskottes betänkande 2/2000rd, UtUB 2/2000rd rigsministeriet.
- The Future Shape of Europe,
- Journal of Common Market Studies, 404.