Netværk - fra vilkår til værktøj for styring og demokrati
Forfattere: Lotte Jensen, Eva Sørensen
Tidsskrift: politica (2004-01-01)

## Lotte Jensen og Eva Sørensen

## Netværk- fra vilkår til værktøj for styring og demokrati

Netværk er ikke et nyt fænomen, men i de senere år er der sket en ændring i måden, hvorpå forskere og praktikere ser på netværk. Fra at være blevet set som et styringsproblem og et uomgængeligt negativt vilkår for samfundsstyring ses de i dag i stigende grad som en del af løsningen på problemet - som et styringsværktøj. Spørgsmålet er imidlertid, under hvilke forhold og på hvilken måde netværk kan fungere som styringsværktøj, og i hvilken udstrækning de kan bidrage til tilvejebringelsen af en demokratisk samfundsstyring.

## Netværk- noget nyt under solen?

Der bliver talt meget om netværk i dag. Både i praktikernes og i samfundsforskeres rækker. Nogle tager netværk for givet som et distinkt træk ved vor tidsalder. Et godt eksempel på det er strategiplanen for den offentlige sektors digitalisering. Her har Projekt Digital Forvaltnings bestyrelse som første pejlepunkt for deres indsats at »ruste borgere og virksomheder til netværkssamfundet« (www.e.gov.dk). For bestyrelsen er det uden for diskussion, at netværkssamfundet er en realitet. Samme tilgang findes blandt en række forskere: »Netværk er kommet for at blive, og politologien må tage det som en udfordring«, skriver bl.a. Walter Kickert, Erik-Hans Klijn og Joop Koppenjan (1997: 171). Andre, som for eksempel Palle Svensson, tvivler på, at snakken om netværk dækker over reelle forandringer i den måde, samfundet og samfundsstyringen er indrettet på (2003: 340f.).

1 måden, Denne artikels udgangspunkt er, at netværk som fænomen ikke er noget nyt. Empirisk påviselige relationer på tværs af organisationer, sektorer og niveauer og på grænsen mellem det offentlige og det private er langt fra en revolutionerende opdagelse. Også i forskerverdenen har man i årtier beskæftiget sig med netværk under forskellige overskrifter: pluralisme, korporatisme - og deres respektive »neo«-inkarnationer - policy-netværk mv. (Dahl, 1961; Lindblom, 1977; Schnetværk opfattes og anvendes på

styringsproblem, løsning vilkår værktøj Der er sket to samtidige bevægelser i opfattelsen af netværks rolle i samfunds- ler som en »tredje styreform«, som Rod Rhodes kalder det (Rhodes, 1997: 7) - i end som en hindring herfor (Hertting, 2003: 16). De opfattes endvidere i stigende

1 deltagelse, accountability legi­ titimitet

reelt Selv om der stadigvæk - og med rette - bedrives forskning, der ser på netværk som et »onde« og som et dysfunktionelt vilkår for demokratisk og effektiv styring,' vil vi stille skarpt på den bølge af positive forhåbninger til netværk, som i kan vi konstatere, at praktikere på mange niveauer knytter en række styringsforåbninger til disse former for styring. Forhåbningeme kommer i rigt mål til udtryk i forskellige politiske udmeldinger. Regeringen beskriver i sin erhvervspolitiske strategı tra 2001 netværkene som centrale policy-tormulerende fora:

»Regeringen vil i  de kommende år tage  initiativ til at danne netværk, der skal formulere visio-ner om fremtidens teknologier. Metoden kaldes teknologisk fremsyn. Forskere, tekno­ logiske institutter, virksomheder og andre relevante partnere skal bidrage med viden og give bud på  fremtidens  nøgleteknologier og de muligheder og risici, de afføder« (Regeringen, 2000: 51).

Også i Socialministeriets statusrapport om virksomhedernes sociale ansvar fra 2000 fremhæves netværkenes kvaliteter. Grundantagelsen er her, at man gennem oprettelsen af netværk af forskellig art kan øge virksomhedernes sociale ansvarlighed. Derfor har man gennemført en række »projekter med fokus på at danne netværk for eksempel mellem virksomheder eller mellem virksomheder og kommuner« (Socialministeriet, 2000: 8). Videre hedder det: »Der er dannet mange forskellige netværk om virksomhedernes sociale medansvar. Et er dannet på regeringens initiativ, nogle er inspireret af »Det Nationale Netværk af virksomhedsledere« og andre er udsprunget i lokalområdet. Netværk er i dag en hyppigt anvendt samarbejdsform, der både kan være af formel og uformel et illegitimt uformelt træk ved politiske systemer, men som et legitimt og i nogle

European  Governance Ikke bare staten, men også kommunerne og EU er begyndt at se netværk som en løsning og et værktøj. Således skriver en gruppe kommunale topchefer i et notat om ledelse, at: »Topledelsesopgaven består ... i at danne strategiske samarbejder og netværk. ... Det er toplederens kompetence som procesleder og netværksskaber, der skal i centrum« (Kommunemes Landstorening, 2000: 11, 17). 1 EU kommer interessen for netværk ikke mindst til udtryk i EU-kommissionens hvidbog legitimitetskrise. En af måderne at løse disse kriser på går jf. hvidbogen gennem at gøre de mange uformelle netværk, der sætter deres præg på policy-processeme

karakter« (Socialministeriet, 2000: 21). Netværk opfattes altså ikke længere som tilfælde ligefrem formaliseret politisk styringsredskab.

i EU, til en integreret og institutionaliseret del af EU's politiske system:

»Europæisk integration, ny teknologi, kulturelle forandringer og global interdependens har ført til skabelsen af overordentlig mange slags europæiske og internationale netværk, som fokuserer på specifikke mål. ... Disse netværk sammenkæder virksomheder, lokalsamfund, forskningscentre og regionale myndigheder. De giver et nyt grundlag for integration i unionen og for at bygge broer til ansøgerlandene og til verden. De fungerer ligeledes som multiplikatorer, som spreder kendskabet til EU og demonstrerer fungerende politikker. Alligevel føler mange af disse netværk med rødder dybt ned i samfundet, sig afkoblet fra politikprocesseme i EU. Ved at gøre dem mere åbne og forbedre deres relationer med de europæiske institutioner, ville netværkene kunne bidrage mere effektivt til politikkerne i EU« (Kommissionen, 2001: 18).

Man kan således uden at overanstrenge sig finde mange praktiske vidnesbyrd om, at netværk opfattes som løsning på legitimitets- og effektivitetsproblemer, og om at netværk anses for at være et brugbart værktøj både fonnuleringen, implemen­ teringen og den folkelige forankring af policy. Imidlertid forbliver mange af disse policy-udmeldinger på det generelle plan, hvor det er vanskeligt at vurdere., hvad der menes med netværk, hvordan styringen gennem netværk kan foregå, samt hvilke fordele og ulemper, der knytter sig til netværksstyring.

Det er den type af spørgsmål, vi  vil tage op det følgende, hvor fokus rettes mod den nyere netværksorienterede styringsteoris bidrag til at besvare disse spørgsmål. I de senere år har den teoretiske debat om netværk nemlig forskudt sig samme retning som debatten blandt praktikerne. Hvis vi forestiller os to evalueringskri­ terier for netværk - et styringsmæssigt kriterium, hvor spørgsmålet er:  &gt;&gt;Giver netværk mere effektiv styring?« og et demokratisk kriterium, hvor spørgsmålet er: »Giver netværk øget accountability, legitimitet, og folkelig indflydelse?«, var svarene på disse to spørgsmål i de tidlige 90'eres netværksanalyser et »nej« og »nej«. Hvad angår styringseffektiviteten har svaret været nej, fordi netværkene blev anset for at fremme en konservatisme, hvor velerhvervede rettigheders inte­ ressenter blokerede for en fleksibel tilpasning til nye opgaver, og for udviklingen af nye og mere effektive metoder i samfundsstyringen (Marsh og Rhodes, 1992: 262).  Blom-Hansen og Daugbjerg skriver eksempelvis om netværksdannelsen mellem staten og de organiserede interesser:

»I tætte og institutionaliserede samspil udvikler der sig som oftest en fast dagsorden og faste præferencer for helt bestemte løsninger. Den faste dagsorden definerer, hvilke problemer der kræver intervention fra statens side, og de etablerede løsninger foreskriver, hvordan staten skal intervenere. Kun sjældent, og i så fald kun modvilligt, forekommer der fundamentale ændringer i dagsordenen eller i opfattelsen af, hvilke løsninger der bør iværksættes, når problemer opstår« (Blom-Hansen og Daugbjerg, 1999: 212).

Hvad angår demokratiet, var svaret ligeledes negativt, fordi netværkene blev an­ set for at gøre det vanskeligt at placere et politisk ansvar for de beslutninger, der bliver truffet, idet netværksaktørerne ikke er folkevalgte og denned er uden de­ mokratisk legitimitet, og endelig fordi netværkene giver nogle tå velorganiserede, stærke eliter øget indflydelse, mens andre aktører får mindre. I deres konklusion på bogen Policy Networks in British Government, parafraserer David Marsh og Rod Rhodes (  1992.:  265) Theodore Lowi således:  »Policy-netværk ødelægger politisk  ansvarlighed  ved  at udelukke  offentligheden,  de  skaber privilegerede oligarkier  og  er  konserverende - eksempelvis  fordi  spillereglerne  favoriserer etablerede interesser.«

Op gennem 90'erne og ind i det nye årtusind har netværksteorierne imidlertid taget en ny drejning. De såkaldte govemanceteorier har således sat en ny og mere optimistisk dagsorden for netværks rolle i samfundsstyringen. Det fælles udgangs­ punkt for disse - i øvrigt ret forskelligartede - govemanceteorier er antagelsen om, at netværk- ikke mindst i Nordeuropa og USA- spiller en stadig større rolle i samfundsstyringen. Det gør de på grund af en tiltagende kompleksitet, diversitet og dynamik i det politiske system,  som organisationsformeme bureaukrati og marked ikke kan rumme (Jessop, 1998; Scharpf, 1994: 28-29). For nogle teoreti­ kere ses denne udvikling som et resultat af en tiltagende funktionel differentiering (Kooiman, 1993: 35; Mayntz, 1991: 7-9) mens den for andre ses som en reaktion på en New Public Management-drevet fragmentering af den offentlige  sektor (Rhodes.,  2000:  54;  Milward  og  Provan,  1993: 241).  Det  helt  grundlæggende problem, som hverken traditionel hierarkisk styring eller fragmenteret markeds­ styring  kan  løse,  er  kompleksitetsstigningen i  samfundsstyringen,  der  afføder et  behov for  koordinering  mellem mange  forskellige  typer  af  interdependente aktører. Flere og flere policy-problemer går på tværs af organisationer, niveauer, territorier, sektorer osv. Sådanne tværgående problemer kan ikke løses inden for en sammenhængende hierarkisk kommandostruktur. Et godt eksempel herpå er digitaliseringen af den  offentlige sektor, som vi nævnte i starten. Skal den of­ fentlige sektor omstilles til digital forvaltning, er det ikke nok at »sætte strøm på« eksisterende arbejdsrutiner inden  for de forskellige formelle organisationer. Med det stigende behov for kommunikation, interaktion, koordination og samarbejde mellem en lang række organisationer i EU, stat, amter og kommuner giver orga­ nisationsopdelte styringstiltag ikke længere mening (Kaehler, 2003).

Mange govemanceteoretikere er af denne grund begyndt at se netværk i et nyt lys.  Man vender sig væk fra at se netværk ud fra et vilkårsperspektiv og over mod at se dem i et værktøjsperspektiv. Man ser dem nu som en tredje styreform, der kan tages i anvendelse når bureaukrati og marked kommer til kort:« Netværk er  en trejde styreform. De er ikke bedre end hverken bureaukrati eller marked. De har andre karakteristiska og passer til visse policy-områder i visse tilfælde« (Rhodes, 1997; 57).

Denne artikel tager denne handske op og sætter fokus på netværk som et mu­ ligt værktøj i samfundsstyringen. Som vi indledte med, slynges »netværk« ofte ud som et uspecificeret begreb, der knyttes en masse forhåbninger til. Hvis man skal tage stilling til netværk som en tredje styreform, kræver det en klar bestem­ melse af, hvad netværk er for noget. Derfor indleder vi i det følgende med en gennemgang  af,  hvordan  govemanceteorieme  definerer  netværksbegrebet.  Så præsenteres netværksstyring som styreform: Hvad er det for styringsmekanismer, govemanceteorieme peger på, at netværk kan betjene sig af! Dernæst diskuteres det,  hvordan netværksstyringens styringsmæssige fortrin og ulemper kan eva­ lueres: Netværk ses som et gode - men for hvad? Slutteligt sættes der fokus på netværksstyringens demokratiske implikationer, og på hvilke krav den stiller til udviklingen af vores demokratiske institutioner og de roller, som spilles af de aktører, der bebor dem.

## Governanceteoriernes netværksforståelse

Govemanceteorieme er, som sagt, en heterogen samling af teorier. Teorierne er selvorganiserede, løst koblede, interorganisatoriske interaktionsenheder, der holdes sammen af  tilstedevære/sen forhandlinger (Scharpf, 1994: 40; Rhodes, 1997: 53; Kickert og Koppenjan, 1997: 30; Jessop,

dog i store træk enige om at betragte netværk som af  gensidig afhængighed og tillid, og træffer beslutning  på basis af 1998: 106, 112, 161; Mayntz, 1991: 11; Kooiman, 2000: 150).

Med selvorganiserede menes, at netværk har en væsentlig grad af autonomi i forhold til omverdenen, herunder de offentlige myndigheder, hvad angår de kon­ krete policy-beslutninger som netværket kan træffe, hvilke emner netværket skal beskæftige sig med, og hvem der skal in- og ekskluderes i samspillet (Mayntz, 1991:  10; Rhodes, 1997; 52:  Jessop, 1998:  36). I en styringssammenhæng bar denne autonomi et Janusansigt. På den ene side udgør en vis autonomi forud­ sætningen for, at netværkene opstår, og for at aktørerne deltager og investerer ressourcer i dem. På den anden side er for høj grad af autonomi en trussel mod styringens demokratiske grundlag, der svækkes hvis ikke deltagerne enten kan holdes direkte ansvarlige eller kontrolleres af andre aktører, der kan. Netværks­ styringens pointe er derfor netop, at der både er behov for at styre netværkene og give rum for selvstyring i dem.

At netværk er løst koblede indebærer, at de internt består »af forbundne, men løst koblede  dele.  Så snart vi finder, at delene er tæt  koblede på  en  maskinel måde, enten teknisk eller gennem instruktionsbeføjelser, kan netværksbegrebet ikke længere anvendes« (Mayntz, 1991:  10). Fordi der ikke er nogen automatik eller fonnel ramme, der knytter parterne til hinanden, skal sammenhængskraften i netværket aktivt konstrueres og vedligeholdes af deltagerne, ligesom konstruk­ tionen og vedligeholdelsen af de interne koblinger aktivt kan gøres til genstand for styring.

I governanceteorierne tænkes der først  og fremmest på interorganisatoriske netværk fordi interessen i særlig grad er rettet mod styringsnetværk, dvs. netværk der bidrager til offentlig styring gennem besiddelse af organisatoriske ressourcer. Men netværkssamarbejdet fonnidles ikke mindst gennem interpersonelle rela­ tioner, hvorigennem konktakter og tillid opbygges og konsolideres - eller sættes over styr (Rhodes, 1997: 51-2; Jessop, 1998: 36). Det betyder, at den interperso­ nelle dynamik bliver et væsenligt styringsværktøj i opbygning og drift af netværk mellem organisationer (Kickert, Klijn og Koppenjan, 1997: 176).

Ved  betegnelsen interaktionsenheder forstås  det,  at  netværk  består  af  aktø­ rer, hvis samspil kan variere, både hvad angår intern integration og hvad angår fasthed i grænsedragningen. Netværkenes interaktionsmønstre - som illustreret i  Martin Marcussens artikel andetsteds i dette tidsskrift - kan kortlægges ved kvantitative analyser af aktørers interaktionsmønstre. Andre lægger vægt på, at den interaktion,  der kan registreres udefra,  må  suppleres  med studier,  af den betydning aktørerne tillægger netværkenes interaktion med og grænser til omver- denen (»De«) og selve interaktionen i netværket (&gt;&gt;  Vi«) (Rhodes, 2002; Sørensen og Torfing, 2000). De fleste govemanceteoretikere er enige om at understrege, at  interaktionsmønsteret i et netværk er horisontalt i den forstand, at ingen af aktørerne er overordnet de øvrige i en fast styringsrelation. Det betyder imidlertid mulerer det: »Den relative autonomi, men ikke ligheden, mellem elementerne er lem netværksaktørerne skabes af forskelle i de ressourcer som er relevante for og ikke, at der er tale om en ligelig relation mellem dem. Som Renate Mayntz for­ et definerende karaktertræk ved netværk« (Mayntz, 1991: 11  ). Asymmetrier mel­ eftertragtede i det konkrete netværks aktiviteter. 3

Sammenholdskraften i  et  netværk  tilskriver  governanceteoretikerne  primært tilstedeværelsen af både gensidig afhængighed (Rhodes, 1997: 53; Jessop, 1998: 37; 9; Mayntz, 1999: 13) og tillid (Scharpf, 1994: 46; Rhodes, 1997: 55; Jessop, 1998: 37). Det antages, at de enkelte aktører vælger at blive en del af et netværk, fordi det er nødvendigt for dem, hvis de vil realisere deres respektive mål. I den forstand  antages  forudsætningen  for  et  netværks  etablering  og  overlevelse  at være, at der er - eller kan konstrueres - et plussumsspil mellem netværksaktø­ rerne, hvor alle parter opfatter, at de får noget ud af det, som de ellers ikke ville have opnået (Kickert, Klijn og Koppen  jan. 1997: 172; Klijn, 1997: 21  ). 4

Til den gensidige afhængighed føjer govemanceteorierne tilstedeværelsen af I og med at der ikke eksisterer et hierarki mellem netværksdeltagerne, ko­ ordinerer netværksaktørerne deres aktiviteter gennem aftaler. Grundet fraværet af hierarki, har ingen netværksaktører mulighed for at tvinge andre aktører til at  holde indgåede aftaler.  Derfor er der en stadig risiko for, at en netværksak­ tør vælger at bryde en aftale, hvis det er muligt at opnå nogle fordele derved. 5 Således er tillid, til at alle andre holder indgåede aftaler, en forudsætning for, at den enkelte tør gøre det i situationer, hvor det kan blive dyrt  for dem, hvis andre bryder dem. Da det tager tid at opbygge en sådan tillid, er stærke netværk ikke noget, der opstår fra den ene dag til den anden. Det siger også sig selv, at  jo større konfliktpotententialet6 er inden for et policy-område, jo sværere er det at etablere en sådan tillid. En væsentlig styringsindsats over for netværkene er derfor netop at facilitere opbygningen  af tillidsrelationer  gennem forskellige fonner for formel og ufonnel regulering af deltagernes adfærd og gennem opbygning af accepte­ rede positive og negative sanktioneringsmekanismer.

Netværk koordinerer altså deres aktiviteter gennem aftaler. Disse aftaler etab­ leres gennem netværksforhandlinger (Mayntz,  1991:  13ff.;  Scharpf,  1994:  28, 36;  Klijn,  1997), som karakteriseres sådan:  »Hvor bytterelationer og strategisk interaktion er styret af kalkulation af individuelle interesser, og resultatet er eva­ lueret i egeninteressens perspektiv, retter forhand1inger sig typisk mod et fælles produkt« (Mayntz, 1991: 14  ). Forhandlinger kan på den anden side heller ikke forstås som udtryk for konsensus. Der er altid et element af »noget for noget«, hvor man giver sig lidt, fordi man ser, at andre også giver sig. Forudsætningen for at nå et forhandlingsresultat er tilstedeværelsen af gensidig athængighed 7 og tillid mellem netværksaktørerne og, som Renate Mayntz (  1991: 16) understreger, nogle accepterede regler, der regulerer bestræbelserne på at opnå et kompromis. Under  sådanne  omstændigheder  kan et  netværk transformeres  fra at være  en arena  for  interessemediering  til  at  være  en  kollektiv  aktør  med  et  fælles mål (Scharpf, 1997: 54f.).

Der er nu givet en skitse af de vigtigste fællestræk ved govemanceteoriernes. karakterstik  af netværk. I  udgangspunktet kan styringsnetværk - dvs.  netværk problemer og forsøg på at realisere policy-muligheder på tværs af aktører med sammenfaldende  relevansstruktur  og  interesseopfattelser.  Men  for  at  netværk kan betragtes  som  et brugbart værktøj i  samfundsstyringen,  må deres  interne koordinationsmekanismer kunne modelleres, styres og udnyttes af en eller flere ringspotentiale, uden at det fører til, at netværkenes funktionslogik, herunder dets

der indgår i samfundsstyringen - opstå som selvorganiserende svar på policy­ styringsaktører. Styringsaktøren skal så at sige kunne udnytte netværkenes sty­ krav om autonomi, undergraves. I næste afsnit skal vi se på, hvordan en styrings­ aktør kan styre netværk, og på hvem styringsaktøren kan være.

## Netværksstyringens karakteristika

Govemanceteorierne typologiserer og begrebsliggør netværksstyringen lidt for­ skelligt. 8 I artiklen opdeler vi netværksstyringen i to hovedkategorier: styring af netværk og styring i netværk. Den første form for styring betegner vi metastyring, mens den anden form for styring benævnes samstyring. Metastyring udøves in­ direkte ved, at en styringsaktør etablerer, fastholder eller ændrer de styringsbe­ tingelser, som ligger til grund for netværkenes selv-styring. Samstyring sker ved, at styringsaktøren  deltager direkte i  et netværks konkrete policy-udvikling  og problemløsning på de interaktionsbetingelser, der gælder i netværket. Set fra en styringsaktørs synsvinkel kan man sige, at metastyring udøves hands off, mens samstyring sker hands on.

## Metastyring - styring af netværk

Metastyringen er en strukturel styreform i den forstand, at den udøves gennem formning af de strukturelle rammer for netværksaktiviteter. Metastyringen kan angå såvel netværkenes handlingsdimension som deres kognitive og normative dimension. Den første dimension går på netværkenes sociale og  institutionelle arkitektur, herunder ressourcefordelingen og de  spilleregler,  der gælder for in­ eller eksklusion, beslutninger og sanktioner. Incitamentsstyring er en af de helt centrale fonner for metastyring inden for denne »hårde« og håndgribelige meta­ styringsdimension. Denne form for metastyring kan med Klijn og Koppenjans begrebsanvendelse både udøves på det helt overordnede strukturniveau gennem network constitution og på et mere konkret spilniveau gennem process manage­ ment, som angår et bestemt policy-problem (Klijn og Koppenjan, 2000:  140). Opmærksomheden på denne hårde form for meta-styring er særligt stor hos de ra­ tionelle institutionalister (Ostrom, 1999: 35f.), der lægger vægt på mulighederne for at styre aktøradfærd gennem etablering af institutionelle rammer, der fremmer bestemte former for nyttemaksimerende adfærd.

En anden og mere uhåndgribelig eller »blød« form for metastyring retter sig mod påvirkningen af den forestillingsverden, der ligger til grund for netværkenes og  netværksaktørernes  virke.  Der  knytter  sig  centrale  påvirkningsmuligheder til fonnningen af netværksaktørernes identitet og forestillinger om, hvad der er netværkets fonnål, hvordan dets relationer til omverdenen er, hvilket kausalfor­ hold der er mellem netværkets aktiviteter og verdens tilstand, hvilke problemer netværket står over for at skulle løse, og hvilke løsninger der er tilgængelige og acceptable. Det er især de mere konstruktivistisk orienterede netværksforfattere, som tager fat i mulighederne for at udøve metastyring gennem konstruktion af netværksaktørernes forestillinger, fordi de i modsætning til de rational choice­ orienterede netværksteoretikere ser præferencer som noget, der skabes i sociale processer (Termeer og Koppenjan, 1997).

Hvis vi ser på det teoretiske grundlag for udviklingen af metastyringsværktøjer, så baserer det sig, som det fremgår ovenfor, på en kobling af en rational choice styringstilgang og en konstruktivistisk styringstænkning. Der satses således både på at skabe institutionelle spilleregler, som fremmer rationelle aktørers samar­ bejdsincitamenter, og på at præge aktørernes diskursive, kognitive og nonnative forestillinger om sig selv og hinanden, om netværkssamarbejdets karakter, formål og nødvendighed og om karakteren af de problemer og mulige løsninger, der de­ finerer netværkets virkefelt. Denne meget brede tilgang til styring åbner op for, at mange forskellige former for metastyring kan bringes i anvendelse.

Bruijn og Huevelhof opdeler mulige metastyringsformer i tre »familier«, der både kan rettes mod de enkelte netværksaktører (  deres antal, spredning, interne organisering, interesser, størrelse, læringskapacitet) og mod relationerne imellem dem (samarbejde, konkurrence, tillid, gensidigt kendskab, center-periferi-relatio­ ner) (Bruijn og Heuvelhof, 1997: 125ff.). De taler for det første om en legalistisk familie af metastyringsformer, der består af forskellige former for formel regelstyring. For eksempel kan man gennem forskellige former for rammesættende lovgivning fremme inddragelsen af aktører, der hidtil har været udelukket fra et netværk, ved at tildele dem en ny legal status. Man kan på samme måde fremme en indsnævring af gruppen af deltagende aktører gennem retslige definitioner. Endelig kan der stilles retlige krav til de interne relationer mellem netværksaktø­ rerne, som skal indfries, hvis netværket fortsat vil opretholde en bestemt formel kompetence.

Familien  af økonomiske metastyringsformer  omfatter  forskellige  typer  af økonomisk incitamentsstyring,  heriblandt kan nævnes en betinget  tildeling  af individuelle  tilskud  og  skattelettelser  samt  forskellige  samarbejdsfremmende bonus- og puljeordninger. Endelig nævner Bruijn og Huevelhof den kommuni­ kative familie. Den omfatter spredning af information, forestillinger og normer både til individuelle aktører og til netværk. Det kan ske i form af publikationer, oplysningskampagner, møder, seminarrækker og andet, der er rettet mod at på­ virke aktørernes  selvforståelse,  gensidige opfattelser,  problemfortolkninger  og løsningsforestillinger.

Til Bruijn og Huevelhofs tre familier af metastyringsformer kan man med in­ spiration fra Kickert og Koppen  jan (  1997) tilføje en processuel familie. De pro­ cessuelle styreformer omfatter en hel række forskellige  teknikker til aktivering af aktører, opstilling af gensidige spilleregler, facilitering af konkrete forhandlinger, forbedring af deres gensidige kendskab til hinanden, måder hvorpå man kan »hol- de gryden i kog« ved dødvande, udforskning af muligheder for fælles løsninger og introduktion af nye ideer og synsvinkler (Kickert og Koppenjan, 1997: 53).

Sammenfattende  kan man  karakterisere  metastyring  som  en samling  af  in­ direkte  styreformer,  der  udøves hands  off gennem påvirkning af  selvstyrende netværks styringsbetingelser. Meta-styringen kan både udøves på et overordnet strukturniveau og på et mere konkret niveau, ligesom den både kan udøves ved hjælp af hårde og bløde styreformer.

## Samstyring - styring i netværk

Til forskel fra metastyringen er samstyring karakteriseret ved hands-on styring, som foregår ved, at en given styringsaktør søger at styre netværkene gennem at blive en del af dem. For at være en troværdig deltager i et sådant netværk, må alle aktører acceptere netværkets spilleregler. Det betyder, at eksempelvis en repræ­ sentant for en offentlig myndighed må opgive ethvert forsøg på at øve indflydelse ved at »bosse« sig igennem og påberåbe sig en autoritativ, hierarkisk position i netværket. Det vil nemlig underminere netværkets horisontale interaktionslogik, hvorved det risikeres, at styringsaktøren mister sin legitimitet i netværket, eller at de øvrige netværksaktører mister tillid til vedkommende eller mindsker deres engagement i og ansvarlighed i forhold til netværket.

Styringsaktøren må altså styre gennem samstyring i netværkene. Det er ikke nogen let opgave, for dermed placeres styringsaktøren i en situation, hvor denne til stadighed må balancere mellem hensynet til opretholdelsen af netværkets ho­ risontale samarbejds- og forhandlingslogik, og ønsket om at styre netværksakti­ viteterne i en bestemt retning. Styring som netværksdeltagelse er således en slags penduldiplomati, hvor styringsaktører hele tiden må prøve at præge styringen i den retning, deres mandat og strategi tilsiger dem, samtidig med at det sker på de betingelser, som samspillet med de andre aktører sætter.

En måde, hvorpå styringsaktører kan fremme, at deres netværksdeltagelse giver dem en anseelig indflydelse, er, hvis de gennem  metastyring har muligheder for at tildele sig selv  en gunstig position i netværkene. Således kan de tildele sig selv en række højt legale, økonomiske, kommunikative eller processuelle ressourcer, der giver dem en central position i netværkene. Der er således intet til hinder for, at en styringsaktørs styringsbestræbelser både omfatter meta- og samstyring, således at styringsaktøren både er medskaber af styringsbetingelseme, og derefter deltager i den interaktion, som foregår under disse betingelser.  Det kan dog svække en styringsaktørs legitimitet over for de andre deltagere i den konkrete policy-udvik­ ling, hvis styringsbetingelseme favoriserer styringsaktøren for voldsomt (Klijn og Koppenjan, 2000: 154).

## Hvem er styringsaktøren?

Govemanceteoretikeme er i det store og hele enige om, at rollen som styringsaktør han udøves af mange forskellige aktører. Det gælder også de govemanceforskere, der i særlig grad interesserer sig for meta-styring - eller netværksmanagement, som de kalder  det.  Således spørger Kkkert,  Klijn og Koppenjan (1997:  168): »Hvem er denne netværksmanager, som alle forfatterne taler om?«, og svarer:

»I princippet kan enhver aktør, som er aktiv i policy processen, spille rollen som manager« (se også Klijn og Koppenjan, 2000: 142). Et af de demokratirelaterede kritikpunkter, der har været rettet mod netværksstyringen, er netop, at offentlige aktører ikke er selvskrevne styringsaktører. Det gælder i særlig grad, når styringen finder sted i det offentliges navn og omgærdes med offentlig legitimitet. Andre opfatter det til gengæld som problematisk, at offentlige aktører overhovedet tager i styringen af netværk, og dermed »låner« legitimitet hertil (Klijn og Kop­ pen  jan, 2000: 151  ). Problemet er selvfølgelig særligt påtrængende og komplekst, når der er tale om offentlig-private netværk, der beskæftjger sig med problemstil­ linger, der overskrider grænserne mellem stat, marked og civilsamfund. For her rejser spørgsmålet sig om, hvad det er for et legitimitetsgrundlag, som styrings­ aktøren skal referere til. Hentes det fra  en  offentlig legitimitetslogik (varetagelsen af det fælles bedste og demokrati), en markedslogik (konkurrenceduelighed) eller fra den legitimitetslogik, der knyttet sig til det civile samfund (ansvarlighed over for det nære fællesskab)? I de tilfælde hvor der er tale om interne netværk den offentlige sektor - netværk mellem ministerier, styrelser, amter, kommuner osv. - består demokratiproblemet i højere grad i afgrænsningen af, hvad der skal til \_, for at man kan sige, at metastyringen har en demokratisk forankring (Sørensen,

2002: 249).

Selv  om governanceteorieme holder spørgsmålet om,  hvem styringsaktøren er åbent, understreger mange, at både en række tekniske og normative forhold taler for, at styringsaktøren ofte vil være en offentlig aktør. Således vil offentlige myndigheder teknisk set ofte være ressourcemæssigt overlegne og med at de besidder »store budgetter, personale, specielle beføjelser, adgang til pressen« li­ gesom de besidder »et voldsmonopol og demokratisk legitimitet« (Kickert, Klijn og Koppenjan, 1997: 177). Ser vi for eksempel tilbage på den tidligere opregnede liste over familier af metastyringsformer, er det oplagt, at kun offentlige aktører råder over formelle legalistiske reguleringsinstrumenter. Hvis metastyring sådanne kapaciteter,  er det svært at  forestille sig  en netværksstyring,  der  ikke involverer offentlige myndigheder.

Til  gengæld er  offentlige  aktører  også underlagt  en  række  restriktioner,  der sætter grænser for, hvor meget de kan involvere sig i netværksstyringen. De kan blive hængt ud, hvis de forbiser værdier som god administrativ adfærd, mindre­ talsbeskyttelse, partshøring, demokratiske beslutningsprocesser eller medvirker til  beslutninger, som i udstrakt grad er socialt uacceptable. De er underlagt of­ fentlighedsprincippet, er i mediernes søgelys, og må i det hele taget løbende stå til ansvar for deres handlinger (Kickert, Klijn og Koppenjan 1997: 178). Man kan også forestille sig situationer, hvor andre aktører- organisationer, virksomheder, konsulentfinnaer  - vil være rigere på processuelle og kommunikative kapacite­ ter,  ligesom offentlige myndigheder i visse spHsituationer kan tænkes at savne en legitimitet hos borgere, virksomheder og organisationer  - en legitimitet, der i højere grad oppebæres af andre aktører, for eksempel fordi de anses for at have et lokalt eller sagsspecifikt kendskab og engagement. De ovenfor nævnte begræns­ ninger kan nogle tilfælde hæmme offentlige aktørers mulighed for at fungere som styringsaktører. Men samtidig udgør denne hæmsko ifølge nogle governan- ceteoretikere også en form for normativt »kyskhedsbælte« for offentlige aktører, en mekanisme, der binder dem til de legitime procesnormers mast, og fratager dem muligheden for at give efter for umiddelbart attraktive løsningers »sirene­ sang«. Derfor bør offentlige aktører - efter mange governanceteoretikeres opfat­ telse - set ud fra en normativ betragtning have en central placering i udøvelsen af metastyring og samstyring. Men de mange begrænsninger i offentlige aktørers muligheder for at fungere som styringsaktør betyder, at også private aktører de facto kommer til at spille en vigtig rolle heri. Dette forhold gør, at der er behov for at definere nogle krav til, hvordan en given styringsaktør kan udøve netværks­ styring på en god og succesfuld måde - såvel set ud fra en effektivitets- som en demokratibetragtning. Det er opgaven for de næste to afsnit.

## Succeskriterier for effektiv netværksstyring

I indledningen beskrev vi, hvordan netværk i stigende grad betragtes som et po­ sitivt bidrag til samfundsstyringen. Men hvad er netværk så gode til - og hvad er deres begrænsninger? Svaret på disse spørgsmål afhænger af, hvilke succes­ kriterier der lægges til grund. Kickert, Klijn og  Koppenjan (1997: 186) sondrer mellem tre forskellige perspektiver på netværksstyring: det instrumentelle,  det interaktive og det institutionelle. Perspektiveme er både udtryk for forskelle i, hvordan netværk anskues, og i, hvilke succeskriterier de evalueres ud fra.

Forskellen på perspektiverne er for det første det udkigspunkt, som netværks­ styringen ses fra. I det instrumentelle perspektiv er netværksstyringen vor tids avancerede  form for  hierarkisk  styring,  hvorigennem  en  central  styringsaktør kan forbedre sine styringsbetingelser i en kompleks situation. Netværkene ses her som styringsobjekter, der er genstand for - og samtidig muliggør - en indi­ rekte men samtidig yderst effektiv form for hierarkisk styring. Succeskriteriet for »den gode styring« er, at outcome ligger så tæt som muligt på det, den centrale styringsaktør ønsker at opnå ex ante. Tankegangen er altså:  &gt;&gt;  Vi har en policy­ målsætning. Hvordan kan vi få dem  'derude' aktiveret, så de realiserer denne målsætning ved egen kraft?«. Faren ved den netværksstyring, der udøves ud fra et instrumentelt perspektiv er, at deltagerne i netværkene kommer til at føle sig »brugt«  af styringsaktøren,  fordi deres  egne  interesser  og problemdefinitioner bliver sat i anden række eller kun ses som interessante, hvis de opfylder forud­ definerede kriterier (Kickert, Klijn og Koppenjan, 1997: 172, 184). Hvis den grad af autonomi og horisontal interaktion, som er en forudsætning for den frivillige netværksdannelse, indskrænkes for kraftigt, vil netværksmedlemmernes motiva­ tion for at deltage svinde ind.

Det interaktive perspektiv  ser  omvendt  netværkene  gennem  de  deltagende aktørers  briller.  Fokus  er  her  rettet  mod  at  forbedre  engagementet  blandt  og samspillet mellem netværksdeltagerne og bidrage til at øge deres kollektive pro­ blemløsningskapacitet.  Styringsindsatsen retter sig derfor mod at befordre net­ værkssamarbejdet ved at fjerne hindringer herfor og ved at identificere, definere og udnytte muligheder for common ground og win-win situationer.  »Den gode styring« opfattes her som styring, der tilfredsstiller de implicerede netværksdel­ tagere. I modsætning til ved det instrumentelle perspektiv,  kan man ikke måle ex ante ex post at foretage en nærmere definition heraf, at oparbejde en konsensus omkring problemopfattelsen, at afdække gangbare løsningsmuligheder, og at efterspørge og bidrage til mobiliseringen af de ressourcer, der skal bruges til realisering heraf«. Hvis denne proces lykkes til deltagernes tilfredshed, er det en succes, uanset om de centrale beslutningstagere er enige i det substantielle resultat eller ej. Det problem, der er indbygget i det interaktive netværksperspektiv, er, som det allerede er blevet påvist af korporatismeforskere og den tidlige netværksteori, at stærke og sammenspiste interesser let kan finde hinanden og holder andre ude. Man kan forestille sig, at konkrete aktører inden for et policy-område isoleret set kan nå til enighed om problemformuleringer og løsningsmodeller, i kraft af at en række aktører er ekskluderet fra processen, eller i kraft af at en række eksternaliteter ikke medreflekteres (Kickert, Klijn og Koppenjan, 1997: 185).

institutionelle tiv, der definerer »den gode styring« som eksistensen af robuste institutionelle spilleregler og normer, som kan sikre demokratisk set legitime procedurer for problemløsning og en robusthed i interaktionen, så den ikke bryder sammen ved umiddelbare konflikter mellem aktørerne. I vurderingen af, hvad der er god styring, fokuserer det institutionelle perspektiv kun marginalt på den overordnede styringsaktørs substantielle præferencer og på deltagernes tilfredshed. Her er den gode styring dén, som finder sted efter accepterede standarder, hvor især pålidelighed, anstændighed, demokratisk legimitet og transparens fremhæves (Kickert, Klijn og Koppenjan, 1997: 175-176). Ulempen ved det institutionelle perspektıv er, at det er vanskeligt at etablere bestemte institutionelle procesrammer i netværksstyringen i og med, at den er baseret på autonomi og frivillighed (Kickert, Klijn og Koppenjan, 1997: 186). Stiller man for store proceskrav til netværksstyringen kan man både risikere, at netværksdeltagerne vælger at bruge deres exit option, og at omstændelige procesnormer gør, at netværkene mister deres værdi som styringsværktøj »oppefra«. Man kan altså komme i den situation, at man står tilbage med nogle fine strukturer, som hverken bliver brugt fra oven eller fra neden.

accountability. Der er altså tale om tre forskellige perspektiver på netværksstyring, der alle ser netværk som et potentielt godt værktøj i en kompleks styringssituation - men godt for hvad og godt for hvem? Set ud fra det instrumentelle perspektiv er netværk den »mindst ringe« tilnærmelse til den traditionelle styringsopfattelse. Netværk kan bruges til at styrke de centrale beslutningstageres kapacitet, fordi deres muligheder for at påvirke netværkene gennem metastyring vurderes som omfattende. Ud fra det interaktive perspektiv anses netværk for at være et værdifuldt middel til at fremme direkte berørte aktørers indflydelse på et specifikt policy-område og dermed også deres ansvarlighed over for at bidrage til netværksstyringen. Set ud fra det institutionelle perspektiv er netværksstyring et værktøj, som kan bruges til Står man over for at skulle vurdere, iværksætte eller evaluere forskellige for­ mer for netværksstyring, er det afgørende, at man gør sig klart, hvad det er for et perspektiv,  man  indskriver  sig i. Netværksstyring kan  antageligt  bidrage til implementeringen af styringsaktørers på forhånd definerede intentioner. Den kan også anvendes til at gøre de berørte og involverede parter til dagsordenssættende og ansvarlige deltagere i offentlige styringsprocesser. Og endelig kan den bruges til at styre de processer, som finder sted i de mange komplekse netværksproces­ ser, der udspiller sig i det politiske system såvel som i dets randområder. Men det kræver, at styringsaktøren gør sig helt klart, hvad formålet med styringsindsatsen nærmere bestemt er, og at metastyringen og samstyringen udøves  på en måde, der befordrer denne målsætning.  Realiseringen  af effektiv  netværksstyring kræver altså, at man gør sig sine mål og succeskriterier klart.

## Netværksstyringen og demokratiet

Et emne, der kun i begrænset udstrækning er blevet berørt i såvel teoretikernes som praktikernes overvejelser om netværksstyringens mulige forcer og begræns­ ninger, er spørgsmålet om netværksstyringens demokratiske implikationer: hvor­ dan det sikres, at såvel metastyringen som samstyringen forankres demokratisk?

Som ovenfor pointeret er det governanceteoriernes opfattelse, at offentlige ak­ tører, om end de ikke er enerådende, så dog er særligt velegnede til at spille rollen som styringsaktør, blandt andet fordi de, ud over at besidde tekniske og økono­ miske ressourcer, selv er underlagt en række normer, som afholder dem fra at agere opportunistisk. Set gennem demokratibriller er den instrumentelle tilgang til netværk forenelig med den parlamentariske styringskædes tankeunivers. Det er stadigvæk de folkevalgte organer og deres forvaltninger, der står som centrale policy-magere, mens netværkene blot er mere lokalt og sagsspecifikt forankrede aktører, som kan bidrage med ideer, viden og ressourcer i lokale implemente­ ringsprocesser. Netværkene ses altså her primært som et supplement til, frem for som en trussel mod, det repræsentative demokrati. En del af den teoretiske begej­ string for netværksstyring skyldes netop en mere positiv vurdering af statens mu­ ligheder for at styre netværkene, end man havde tidligere (Sørensen, 2002: 54).

Hvis netværksstyring opfattes som noget, der uproblematisk kan indskrives i gave at sikre, at udøvelsen af netværksstyring er demokratisk forankret. Det kan ring. Fremvæksten af en ny politikerrolle - den mål- og rammestyrende politiker

den parlamentariske styringskædes logik, bliver det en af  gørende demokratiop­ for det første sikres ved, at  politikerne er i stand til effektivt at udøve netværkssty­ - kan da også ses som et bud på, hvorledes politikerne skal fastholde deres cen­ trale demokratiske position samtidig med, at mange opgaver decentraliseres til andre aktører. Denne reformulerede forståelse af politikerrollen har udviklet sig i takt med 80'emes og 90'emes decentraliseringsrefonner (Sørensen, 2002: kap. 5 og 6). Grundideen bag den mål- og rammestyrende politikerrolle er, at  politikerne alene skal koncentrere sig om det overordnede og overlade den konkrete styring til andre. Der lægges altså op til, at politikerne skal fokusere på metastyring. De former for metastyring, at politikerne skal benytte sig af, er fastsættelse af over­ ordnede politiske  mål og afgrænsning af  styringens  overordnede  økonomiske rammer. Spørgsmålet er, set ud fra et parlamentarisk stringskæde-perspektiv, hvilke muligheder denne rolle giver politikerne for at fungere som en effektiv Efter vores opfattelse er den mål- og rammestyrende politikerrolle kun delvist i stand til at indfri kravet om demokratisk forankring i den parlamentariske styringskæde. Det skyldes, at den indsnævrer politikeres muligheder for at styre netværkene. For det første bortser denne politikerrolle helt fra muligheden for at udøve samstyring. Der lægges direkte op til, at politikerne skal holde sig på afstand af den konkrete styring, som finder sted i netværkene. Det svækker deres mulighed for at påvirke netværkene gennem deltagelse betragteligt. Politikerne stilles for det andet dårligt, fordi den mål- og rammestyrende politikerrolle alene giver politikerne mulighed for at styre gennem nogle få relativt defensive former for metastyring, mens mere aggressive incitamentsorienterede former for metastyring - for eksempel gennem tilrettelæggelsen af specifikke organisationsdesign - overlades til andre aktører, herunder ikke mindst til administratorerne. Dermed ikke sagt at demokratisk netværksstyring forudsætter, at politikerne skal være ene om at udøve metastyring. Der er meget fornuft i at de udfylder denne rolle i tæt samspil med andre aktører som for eksempel offentlige administratorer og centrale private aktører (Jessop, 1998: 15; Rhodes, 1997: 56). Men skal forestillingen om, at netværksstyringen finder sted inden for rammerne af den parlamentariske styringskæde give mening, er det afgørende at politikerne spiller en central rolle i udøvelsen af alle tilgængelige former for metastyring styringsaktør i udøvelsen af netværksstyring.

Forlader man den instrumentelle tilgang til netværksstyring og tager udgangspunkt i den interaktive eller den institutionelle tilgang hertil, bliver det straks mere tvivlsomt, om netværksstyring alene kan sikres legitimitet i kraft af den parlamentariske styringskæde. Her er udgangspunktet nemlig, at der træffes en række substantielle politiske beslutninger i de mange selvstyrende netværk, som metastyringen retter sig mod. Der er ikke bare tale om implementeringsinstrumenter for centrale myndigheder men om selvstyrende enheder, der træffer beslutninger, som har politiske konsekvenser. Derfor kraver en sikring af netværksstyringens demokratıske torankrıng, at den parlamentarısk torankrede metastyring suppleres og kobles med nye demokratiformer, der bidrager til at sikre demokratiet i de selvstyrende netværk. Her må inspirationen hentes andre steder end fra det repræsentative demokratis traditionelle institutioner. Den må ikke mindst hentes fra den deltagelsesorienterede demokratiteori, der advokerer for de fordele, der knytter sig til at inddrage befolkningen mere direkte og aktivt i samfundsstyringen end det repræsentative demokrati lægger op til. Fortalere for en mere deltagelsesorienteret demokratiopfattelse lægger bl.a. vægt på den betydning, som selvstyrende netværk kan have som mıddel tıl at sıkre, at den politiske styring forankres mere direkte i befolkningen, som middel til indflydelsesspredning og magtdeling mellem eliter og subeliter og som middel til at udvikle befolkningens politiske ressourcer (Bang, Hansen og Hoff, 2000; Sørensen og Torfing, 2003).

styrende netværk ikke realiseres af sig selv. Skal de demokratirelaterede farer, der knytter sig til selvstyrende netværk nedtones og de mulige gevinster indhøstes, så

Det står imidlertid klart, at de demokratiske potentialer, der knytter sig til selv- kræver det, at der gøres noget målrettet for at sikre, at de selvstyrede netværkspro­ cesser foregår på en demokratisk måde. Det er en af de opgaver, der må stå højt på styringsaktørens dagsorden. Det betyder, at offentlige styringsaktørers rolle i udøvelsen af metastyring og samstyring altså ikke bare, som der ofte lægges op til i netværksteorierne, skal rettes mod at fremme en effektiv styring i netværkene. Den må tillige rette sig mod at befordre demokratiet i netværkene.

Sammenfattende kan man sige, at demokratiet i netværksstyringen for det før­ ste· afhænger af, at der i de kommende år gøres en målrettet indsats for at udvide det allerede omfattende arsenal af metastyrings- og samstyringsformer, således at netværksstyringen kan blive så effektiv som muligt. For det andet er der behov for en reformulering af politikerrollen, således at  den befordrer, at politikkerne kommer til at spille en central rolle i udøvelsen af såvel bløde som hårde former for  metastyring  samt  i  udøvelsen  af  samstyring.  Endelig  kræver realiseringen af en demokratisk netværksstyring, at der udvikles nogle krav til demokratiet i netværkene, som styringsaktøreme kan bestræbe sig på at fremme gennem meta­ styring og samstyring.

## Fremtidige udfordringer for netværksperspektivet

Det teoretiske og praktiske syn på netværk har bevæget sig fra at betragte netværk som et negativt vilkår til at se dem som et positivt værktøj i samfundsstyringen. De positive forhåbninger til netværk er ofte udtrykt i generelle og uforpligtende termer, så det forbliver uklart,  hvad netværksstyring kræver,  og hvilke konse­ kvenser netværksstyringen har. Vi har i denne artikel brugt govemanceteorieme til at synliggøre, hvordan netværk kan defineres, og hvilke midler der kan bringes i  anvendelse for  at  omskabe netværk  til  aktive  styringsværktøjer i  samfunds­ styringen.  Dermed har vi også synliggjort,  at  såfremt  netværk  bliver  en mere integreret  del af samfundsstyringen,  må  der gøres  noget målrettet  for  at  sikre demokratiet såvel i styringen af netværkene som internt i netværkene. Skal dette lykkes, er det af afgørende betydning, at netværksdemokratiet både overskrider det repræsentative demokratis og deltagelsesdemokratiets rammer. For hvis man - fra en traditionel repræsentativ vinkel - blot antager at netværk er en ny form for delegation, som politikerne ikke behøver at tage yderligere notits af, vil man overse nødvendigheden af at gøre noget målrettet for at sikre demokratiet i net­ værkene. Og hvis man - fra en deltagelsesdemokratisk synsvinkel - blot antager at jo mere kompetence, der delegeres til de berørte aktører i netværk jo bedre, ja  så  overser  man  nødvendigheden  af  at  sikre  demokratiet i  den  overordnede samfundsstyring. Begge demokratimodeller overser, at det, netværksdemokratiet mere end noget andet signalerer behov for, er metoder, der sikrer en demokratisk kobling af en overordnet repræsentativ netværksstyring og en deltagelsesoriente­ ret demokratisk reguleret selvstyring i netværkene.

## Noter

- forskellige bidrag og skoler. Er man interesseret i en opregning af de forskellige skoler, kan

- European Journal of  Political Research,
- våbensmugling og hvidvaskning af penge i artiklen »Dark networks as problems«.
3. Både Rhodes (1998: 90) og Scharpf (1997: 51) understreger ressourcernes kontekstbundne natur. Hvad der anses for nødvendige og eftertragtede ressourcer i én policy-kontekst kan have mindre betydning i andre. Derfor ender disse forfattere med overordenede »tjeklister« over de mest almindelige ressourcer såsom: autoritet, penge, legitimitet, information og organisatorisk
- Rational choice-orienterede ex ante 4. rencer, mens konstruktivister ser den gensidige afhængighed som en forestilling, der løbende konstrueres af netværksaktørerne både før, under og efter netværksinteraktionen (Klijn, 1997: 17). Tilsvarende bliver styringsfokus forskelligt alt efter, om man retter indsatsen mod at skabe institutioner, der tager højde for kendte præferencer og incitamenter eller mod at skabe og forme deltagernes perceptioner at deres egne præterencer i selve styringsprocessen.
5. Scharpf (1997:124) kalder dette for »forhandlerens dilemma«. På den ene side har aktørerne behov for at udveksle information med hinanden, hvis de skal løse fælles problemer. På den anden side gør de sig hermed afhængige af, at andre kan vælge at udnytte den opportunistisk.
- opportunity costs, (appropriate), 7. Herunder, at aktørerne hver for sig ikke optatter det sådan, at de har andre og bedre muligheder for at realisere deres strategier end dem, der er til stede i og med netværket. Om disse forbi-
6. Hos Scharpf er konfliktpotentialet stort, hvor samspillet mellem deltagere på et område medfører problemløsning, som indebærer store distributive konsekvenser for deltagerne. Problemet kan kun løses ved institutionaliserede standarder for, hvordan det distributive problem håndteres. Ellers vil deltagernes motivation for at indgå i frivilligt samarbejde falde bort.
8. rensen (2002) inkluderer fire typer af styringsindsats i begrebet »metastyring«: fastlæggelse af strukturer og rammer, konstruktion af mening og identitet, netværksopbygning og netværksunderstøttelse samt også netværksdeltagelsen.

## Litteratur

- Demokrati  fra neden.  Casestudier  fra en dansk kommune,
- Magtens organisering,
- Public  Administration, Boertzel, Tanja (1998). »Organizing Babylon - on the different concepts of policy networks«,
- Managing complex networks: strategies  for the public sector,

Organized interests and the state: studies in meso-corporatism, Sage.

Who Governs? Democracy and Power in anAmerican City,

Samverkan på spe/,

Unesco/]  55, Jessop, Bob (1998). »The rise of governance and the risk of filure: the case of economic develop-

Jordan, Grant and Klaus Schubert (1992). »A preliminary ordering of policy network labels«,

- meta-governance co-governanc

- European Journal of Political Research,
- Koordineringskapacitet i projekt Digital Forvaltning, ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.
- Poli cy Networks:  empirical  evidence  and  theoretical  considerations, Kenis, Patrick and Volker Schneider (1991). »Policy Networks and Policy Analysis: ScrutinizMax-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung: European Centre for Social Welfare Policy and Research
- Managing comp/ex networks: strategies for the public sector,
- Manag­ ing comp/ex networks: strategies  for the public sector, Kickert, Walter and Joop Koppenjan (1997). »Public Management and Network Management. An
- Managing camp/ex networks: strategies for the public sector, London: Sage.
- Govemance in Modem Society. Effects, Change and Formation of Government Institutions, Klijn, Erik-Hans and Joop Koppenjan (2000). »Interactive decision-making and representative democracy: Institutional collisions and solution«, in Oscar Van Heffen, Walter Kickert and
- European Governance. A white paper. of the European Communities.
- K ry dsfeltet mellem styring og ledelse, munernes Landsforening.
- Modem Governance. New Government-Society interactions, Sage.
- Debating Governance. Authority, Steering and Democ­ racy, Kooiman, Jan (2000). »Societal Govemance: Levels, models and orders of social-political interac-
- Po/itics and Marlæts. The Worlds Politica/-Economic Systems, York: Basic Books Inc. Publishers.
- Policy Networks in British Government, Oxford University Press.
- Mayntz, Renate (1999). »New challenges to Govemance Theory«, Paper, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung: European Centre for Social Welfare Policy and Research, pp. 1- 25.
- Mayntz, Renate (1991). »Modemization and the Logic of Interorganizational Networks«, Paper, Max-Planck Institut für Gesellschaftsforschung: European Centre for Social Welfare Policy and Research, pp. 1-22.
- Public policy  for democracy, Milward, Herbert and Kieth Provan (1993). »The hollow state: Private provision of public serviWashington: Brookings Institution.
- Theories of the Policy Proc­ ess, Ostrom, Evelyn (1999). »Institutional Rational Choice: An assessment of the institutional analysis
- Journal of Public Ad­ ministration  Research and Theo ry ,
- Regeringens erhvervsstrategi. Dk21,
- Understanding Governance. Policy Networks,  Governance,  Reflexivity and Accountability,
- Beyond Westminster and Whiteha/1,
- Public Administration,

- Rhodes, R.A.  W. (2002). »Putting people back into networks«, Australian Journal of Political Sci­ ence, Vol. 37, No. 3, pp. 339-416.
- Scharpf, Fritz W. (  1994  ). »Games Real Actors could Play: Positive and Negative Coordination in Embedded Negotiations», Journal of Theoretical Politics, Vol.  I, No. 6, pp. 27-53.
- Scharpf,  Fritz W.  (  1997). Games Real Actors  pl ay :  Actor-oriented lnstitutionalism  in  Policy Recearch. Boulder: Westview Press.
- Schmitter, Phillipe C. (  1970). »Still the century of corporatism», No. 36, pp. 85-96.
- Schmitter, Phillipe C. (  1979). &gt;&gt;Still the century of  corporatism» in Phillipe C. Schmitter and Ger­ hard Lehmbruch (eds.), Trends Towards Corporatist lntermediation, London: Sage.
- Socialministeriet (2000). Det angår os alle: status år 2000 for kampagnen om virksomhedernes sociale ansvar, København: Socialministeriet.
- Svensson, Palle (2003  ). »Anmeldelse«, Po/itica, 35. å rg ang, nr. 3, pp. 340-342.
- Sørensen, Eva (2002). Politikerne og netværkssamfundet. Fra suveræn politiker til meta-guvernør, København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
- Sørensen, Eva og Jacob Torfing (2000). Skanderborg på landkortet -et studie af lokale styrings­ netværk og politisk handlekraft, København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
- Sørensen, Eva and Jacob Torfing (2003). »Network Politics, Political Capital, and Democracy«, International Journal of Public Administration, Vol. 26, No. 6, pp. 609-634.
- Termeer, Katrien and Joop Koppenjan (  1997). »Managing Perceptions in Networks«, pp. 79-98 in Walter Kickert, Erik-Hans Klijn and Joop Koppenjan (eds.), Managing complex networks: strategies for the public sector, London: Sage.