Driftsformer og idrætsfaciliteter – hvordan åbnes den “sorte boks”?
Forfattere: Evald Bundgaard Iversen
Tidsskrift: forumforidraet (2013-03-01)

Altivitot iidrotchal (Ento. Motto Krımll)

Aktivitet i idrætshal. (Foto: Mette Krull)

## Driftsformer og idrætsfaciliteter

- hvordan åbnes 'den sorte boks'?

Valget  af  en  idrætsfacilitets  driftsform  synes oftere at være præget af lokale traditioner og historik  end  af  en  principiel  stillingtagen  til, hvilke fordele og ulemper der er knyttet til valget.  Driftsformen  kan  derfor  ses  som  en  'sort boks', hvor det kan observeres, hvad der kommer ind i form af indtægter, og hvad der kommer ud i form af aktiviteter, mens der ikke er meget indblik i, hvad der sker i selve 'den sorte boks'. Der er dog de senere år kommet øget fokus på betydningen af forskellige driftsformer.

Den  økonomiske  krise  og  den  demografiske udvikling har forstærket overvejelser over, hvordan idrætsfaciliteter bedst drives. En god drift med øget indtjening fra andre kilder end det  offentlige  kan  begrænse  forbruget  af  offentlige midler til bl.a. at indhente et vedligeholdelsesefterslæb  af  idrætsfaciliteter  anslået til mindst 3,9 mia. kr. (LOA, 2011: 57ff). I nogle faciliteter  er  der  ledig  kapacitet  (Forsberg  &amp; Høyer-Kruse,  2013:  57ff;  Høyer-Kruse,  2013), hvorfor det diskuteres, om kommunerne får nok ud  af  de  midler,  de  bruger  til  drift  af  idrætsfaciliteter.  Fokus  i  denne  artikel  er  netop,  om driftsformen  har  betydning  for  forholdet  mellem input og output.

På  trods  af  at  konsekvenserne  af  valget  af driftsform endnu ikke har fået meget opmærksomhed, kan der i forlængelse af bl.a. Moe (1990: 222) argumenteres for, at hvordan styringen af institutioner  i  den  offentlige  sektor  indrettes er et politisk valg, der afspejler den gældende politiske  magtfordeling.  Valget  af  driftsform rummer dermed implicit også en politisk prioritering af, hvilke interessenter der skal tilgodeses, idet der i en politisk beslutning også ligger en prioritering af nogle interessentgrupper frem for andre. En væsentlig del af analysen vil derfor være, hvilke interessenter der synes at blive prioriteret under forskellige driftsformer.

Der  sondres  i  artiklen  mellem  de  to  mest udbredte  driftsformer:  Kommunal  drift  eller selvejende drift.  Begge  disse  driftsformer  anvendes eksempelvis i driften af den klassiske idrætshal på 20x40 meter, som på grund af omfanget  (1500  enheder)  og  typen  af  bygningsmasse er omkostningstung (LOA, 2013). Også i forbindelse med klubhuse og forskellige typer af  udendørs  idrætsfaciliteter  findes  der  både selvejende  og  kommunal  drift.  En  analyse  af konsekvenserne  af  driftsformer  er  altså  relevant for en lang række forskellige idrætsfaciliteter. Præmissen for den teoretiske analyse er de rendyrkede udgaver af driftsformen. I praksis er der dog hybride udgaver, der indeholder elementer af begge driftsformer. Eksempelvis kan der findes eksempler på selvejende idrætsfaciliteter, hvor den kommunale støtte næsten svarer  til  den  måde,  kommunen  finansierer kommunale faciliteter,  og  hvor  kommunen  er repræsenteret i facilitetens bestyrelse.

Der  foreligger  imidlertid  endnu  ikke  konkret viden om, hvilke konsekvenser forskellige driftsformer har (Rasmussen, 2012: 6). En central  sondring  for  konsekvenser  af  forskellige driftsformer  er,  at  forskellige  driftsformer  resulterer i forskellige grader af offentlig indflydelse på og kontrol af udførslen af den offentlige ydelse, som idrætsfaciliteter kan siges at være. Bozeman  (2013)  argumenterer  for,  at  leveringen af offentlige ydelser sker under forskellig grad af politisk kontrol og forskellige grader af eksponering til markedsforhold. Hvordan dette miks sammensættes har konsekvenser for, hvordan organisationen - uanset om den er privat eller offentligt ejet - vil agere. At det er for enkelt alene at fokusere på ejerformen, ses fx ved at se på sammenhængen mellem ejerform og performance, målt på bl.a. økonomisk effektivitet og målopfyldelse. Imidlertid er det ikke muligt på

baggrund af ejerformen i sig selv at forudsige performanceforskelle (Andrews, Boyne, &amp; Walker, 2011). Dette taler for, at det er nødvendigt med  mere  nuancerede  tilgange  til  studiet  af driftsform, der tager højde for andet end driftsformens formelle karakteristika.

Denne artikel har på den baggrund til formål at udvikle en teoretisk ramme, som kan benyttes som udgangspunkt for at videreudvikle og teste antagelser om, hvilke konsekvenser forskellige driftsformer har. I lighed med fx Meier &amp; O'Toole (2011), der opstiller forventninger til, hvordan forskellige management-strategier påvirker outcome i private og offentlige organisationer, opstilles der her forventninger til, hvordan valget af driftsform har betydning for handlemønstre under de forskellige driftsformer.

Artiklen er første skridt i bestræbelsen på at finde  sammenhænge  mellem  X  (driftsformen) og  Y  (handlemønstre).  Det  er  således  ambitionen  at  skabe  et  grundlag  for  at  undersøge, hvordan  en  variation  på  X  (driftsformen)  påvirker  Y  (handlemønstre).  Et  sådant  studie  er X/Y centreret (Gerring, 2007: 71) - det vil sige, at det på baggrund af de indledende teoretiske antagelser, der udvikles i denne artikel, efterfølgende i mere omfattende empiriske analyser vil kunne vurderes, hvilke dele af de teoretiske antagelser, der er mest relevante i en empirisk kontekst. Forventningen er, at variationen i styringsmodellen (X) vil udgøre en del af forklaringen på den observerede variation i Y. Der er således ikke tale om, at modellen postulerer nogen entydig  kausalitet,  men  snarere,  at  forskellige driftsformer fører til, at et givet handlemønster er mere sandsynligt end andre handlemønstre.

IDRÆTSFACILITETER OG NY-INSTITUTIONEL TEORI Figur 1 viser, hvordan forskellige driftsformer er  sammensat  af  formelle  og  uformelle  insti- tutionelle rammer, der resulterer i en institutionel  ramme,  som  påvirker  idrætsfaciliteters handlemønstre.

Figur 1: Forståelsesramme for idrætsfacilitetens handlemønstre

En institutionel ramme er en struktur, der påvirker aktørers handlemønstre. Den kan være formel, fx en politisk eller administrativ enhed eller lovgivning, eller den kan være uformel, fx et netværk af interagerende organisationer eller fælles normer (Peters, 2012: 19f).

Der er meget forskellige opfattelser af, hvordan en institutionel ramme skabes, og hvordan den  påvirker  aktører  underlagt  denne  (Moe, 2005: 226). Det er uden for denne artikels rammer at gå dybere ind i denne diskussion, og der- for vil den institutionelle ramme blive defineret kortfattet i forlængelse af Scott (2001: 54ff):

- -Institutioner har en regulativ del. Denne er formel og udgøres af regler og sanktioner og knytter dermed an til lovgivning, tilskudsbetingelser  og  andre  forhold,  hvor  idrætsfaciliteten  er  underlagt  udefrakommende økonomiske og politiske reguleringer.
- -For det andet er der en normativ del, som er en del af den uformelle ramme. Denne skaber forventninger til, hvilke handlemønstre der vil blive opfattet som mulige og passende i en given situation.
- -Endelig  er  der  en  kulturel-kognitiv  del, der også er en del af den uformelle ramme, ifølge hvilken der etableres handlemønstre via kognitive strukturer, etableret over tid, hvilket  gør,  at  der  ubevidst  fokuseres  på nogle handlemønstre frem for andre.

Idrætsfaciliteten  ses  i  denne  sammenhæng som en enhedsaktør, der består af den daglige ledelse og den overordnede ansvarlige for driften. Det vil sige, at der ses bort fra de uenigheder og spændinger, der måtte være mellem den daglige ledelse og den overordnede ansvarlige. Dette fører til,  at  idrætsfaciliteten  antages  at være en mere homogen enhedsaktør, end den i nogle tilfælde reelt er.

Den  overordnede  ansvarlige  er  i  den  selvejende idrætsfacilitet bestyrelsen, idet en selvejende  idrætsfacilitet  udgør  en  selvstændig juridisk  og  økonomisk  enhed.  I  den  kommunale  idrætsfacilitet  er  det  forvaltningen,  som på  uddelegering  fra  kommunalbestyrelsen  er økonomisk og juridisk ansvarlig for idrætsfaciliteterne (Olsen, 2008). Den daglige ledelse har ansvaret for rengøring, åbning og lukning samt almindelig vedligehold. Der ses også i artiklen væk fra den forskel, der måtte være på bruger- nes ansvar for faciliteten, hvor der kan være et stort  spænd  mellem  brugergrupper,  der  tager et stort medansvar for driften og udviklingen af faciliteten, og andre brugergrupper, som primært ser sig selv som kunder i faciliteten.

## DEN INSTITUTIONELLE RAMME

Den formelle ramme udgøres bl.a. af Folkeoplysningsloven.  Af  denne  fremgår  det,  at  kommunerne skal stille lokaler til rådighed for folkeoplysende foreninger  og  yde  tilskud  til  foreningens egne og lejede lokaler. Sammen med foreningerne  er  skoler,  børnehaver  og  andre lignende  offentlige  institutioner  de  primære brugere af de mest udbredte idrætsfaciliteter (Forsberg  &amp;  Høyer-Kruse,  2013:  43ff;  HøyerKruse, 2013). Det vil sige, at den formelle ramme giver folkeoplysende foreninger en privilegeret situation i forhold til andre brugergrupper, idet de har en lovfæstet ret til at få adgang og støtte til idrætsfaciliteter 1 . Oftest får idrætsfaciliteter,  som  er  underlagt  den  kommunale driftsform,  et  budget  tildelt,  der  overvejende er uafhængigt af aktivitetsniveauet, mens selvejende  idrætsfaciliteter  får  et  tilskud,  der  er afhængigt af aktivitetsniveauet. Den selvejende idrætsfacilitet er dermed i lighed med andre typer af selvejende institutioner en privat nonprofit aktør, som skal være selvbestemmende, og hvor et overskud skal anvendes internt (Thøgersen, 2013). Lovgivningen udgør dermed en formel  ramme,  som  idrætsfaciliteterne  skal agere inden for, hvis de vil undgå indgreb fra højere administrativt og/eller politisk niveau.

Den uformelle ramme udgøres af normer og rutiner samt de kognitive strukturer, som aktørerne har udviklet over tid. Dette er umiddelbart sværere at indkredse end de formelle rammer, idet for eksempel normer, opstået over tid, ikke  på  samme  måde  er  nedskrevet.  Hvilken betydning normer og rutiner har, søges belyst med inspiration af bl.a. Moulton (2009), der via inddragelse  af  ny-institutionel  teori  opstiller hypoteser  om  forventede  handlemønstre  hos organisationer.

Feltet  af  ny-institutionelle  teorier  er  stort og  vidt  forgrenet,  og  der  er  forskellige  opfattelser af, hvordan  de  skal opdeles (Scott, 2001;  Hall  &amp;  Taylor,  1996;  March  &amp;  Olsen, 2006).  Det  er  uden  for  denne  artikels  ramme at afgøre, hvilken inddeling der er mest gyldig. Men  på  baggrund  af  at  en  flerhed  af  mulige forklaringsmodeller ønskes belyst, trækkes der her  på  ny-institutionelle  forfattere,  der  enten har en rationel eller en normativ tilgang.

En kritik er, at anvendelse af flere forskellige teoriretninger vil føre til inkonsummerabilitet, hvilket vil sige, at der ikke er nogen klare kriterier for at afgøre, hvilken af teorierne der er mest sand (Knudsen, 1994: 121). Det understreges derfor, at teorierne fastholdes som separate teorier  i  en  udfyldningsstrategi.  Styrken  ved denne strategi er, at flere forskellige aspekter af handlemønstre  indfanges  (Roness,  1997: 100f), uden at dette fører til inkonsummerabilitet,  da  de  teoretiske  forklaringer  fastholdes som parallelle forklaringer.

## DEN RATIONELLE INSTITUTIONALISME

På trods af at det kan være vanskeligt at adskille de forskellige teoretiske retninger inden for nyinstitutionalismen, er en klar forskel dog, om aktørerne tillægges en grad af rationalitet (Peters, 2012: 50). Eksempelvis tillægger den rationelle institutionalisme  aktører  rationalitet,  men  adskiller sig dog fra den rendyrkede neoklassiske økonomiske tilgang til aktørers rationelle handlinger  ved  også  at  tage  hensyn  til  markedets imperfektioner (Peters, 2012: 47). Eksempelvis argumenterer North for, at: 'Institutions are the rules of the game in a society or, more formally, are the devised constraints that shape human interaction' (North, 1990: 3). Som det også fremgår af Scotts definition, jf. opstående citat, har North fokus på, hvilken ramme de formelle regler sætter, men konkluderer også at der er store usikkerheder  knyttet  til  i  den  yderste  konsekvens at  implementere  og  håndhæve  disse  rammer. Dette skyldes bl.a., at det er omkostningstungt at værdisætte, hvad en given overskridelse af en formel ramme koster og efterfølgende at værdisætte, hvor meget der skal betales i erstatning. Dette leder North i retning af, at det ofte er de uformelle dele af gældende institutionelle rammer, der er de væsentligste for at afgøre årsager til handlemønstre (North, 1990: 11, 24f).

Mikset mellem de formelle og uformelle rammer er ifølge North væsentligt for, hvor effektiv den institutionelle ramme kan være. Den effektive institutionelle ramme er den, hvor der er en formel ramme, der accepteres af aktørerne. Dette resulterer i, at aktørerne i videst muligt omfang er selvregulerende, og der er dermed færre omkostninger forbundet med at kontrollere  aktørernes  adfærd  og  håndhæve  eventuelle overtrædelser af tilladelig adfærd (North, 1990: 61ff).

North  tilskriver  således  aktører  andre  bevæggrunde end alene den rationelle adfærd, de tillægger sig på markedet, og nævner to eksempler. For det første, at aktøren kan have en overbevisning,  der  gør,  at  pågældende  ikke  alene agerer rigdomsmaksimerende. For det andet er det vanskeligt at indsamle og afkode tilstrækkelig information til at få fuldt overblik over, hvilke  handlemuligheder  der  eksisterer.  Antagelsen om rationalitet opgives dog ikke, idet tendensen til at følge overbevisningen vil være høj, når omkostningen ved at gøre dette er lav og omvendt vil tendensen til at følge overbevis- ningen være lav, når omkostningen ved at gøre dette er høj. Men individet har brug for hjælp til  via  den  institutionelle  ramme  at  indsamle tilstrækkelig  information  til  at  få  et  overblik over  mulige  handlemuligheder  (North,  1990: 21-23).

## RATIONEL INSTITUTIONALISME OG HANDLEMØNSTRE

Den formelle ramme i form af Folkeoplysningsloven  sikrer  idrætsforeninger  en  privilegeret position. Det fremgår dermed af den formelle ramme, at disse brugergrupper skal sikres adgang til idrætsfaciliteter. I praksis viser det sig desuden, at den lokale økonomiske støtte ofte er mere omfattende end det minimumskrav, der er fastsat i lovgivningen (Iversen &amp; Thøgersen 2013). Således prioriteres idrætsforeningernes brug af idrætsfaciliteter mange steder højt.

Facilitetens drift er afhængig af det tilskud, der udløses af foreningernes brug af faciliteten. Dermed kan der etableres en uformel institutionel ramme, som fremmer handlemønstre, der tilgodeser  foreningerne  og  derigennem  også tilgodeser en fortsat finansiering af idrætsfacilitetens drift. Ræsonnementet bygger bl.a. på, at det vil være en måde for den enkelte aktør (idrætsfaciliteten) at forholde sig til de informationer, der umiddelbart er til rådighed, og samtidig følge en overbevisning om, at idrætsfaciliteten er tæt knyttet sammen med foreningernes anvendelse af denne.

Der  er  dog  også  store  forskelle  på  den  formelle ramme, der kan have betydning for den uformelle ramme. For den kommunale facilitet ændres  indtjeningen  ikke,  hvis  aktivitetsniveauet  stiger  eller  falder.  For  den  selvejende facilitet  øges  indtjeningen  ved  at  sælge  ledig kapacitet til fx foreninger eller til de offentlige institutioner, der køber kapacitet i selvejende institutioner.  De  selvejende  idrætsfaciliteter er  således  også  afhængige  af  at  fastholde  og optimere  de  offentlige  institutioners  brug  af idrætsfaciliteten. Dermed forventes det, at den selvejende  idrætsfacilitet  vil  have  tendens  til et handlemønster, hvor der er øget fokus på at afsætte ledig tid.

Hvor meget fokus den selvejende idrætsfacilitet vil have på at afsætte ledig tid, vil afhænge af, hvordan incitamentsstrukturen i driftsformen er. En tilskudsmodel kan være indrettet, så den selvejende idrætsfacilitet opkræver gebyrer ved foreningerne, der fratrækkes i det offentlige  tilskud  til  faciliteten.  Derved  får idrætsfaciliteten ikke flere indtægter, men til gengæld øgede udgifter til fx el, vand, varme, rengøring og slitage. Den formelle ramme gør i  det  tilfælde,  at  øget  foreningsaktivitet  fører til  faldende  indtjening.  Til  gengæld  giver  en sådan model tilskyndelse til at forsøge at øge indtjeningen  fra  andre  kilder  (fx  private  og virksomheder), såfremt denne indtjening ikke fører til  nedsættelse af det offentlige tilskud. Andre eksempler på en formel ramme, der ikke skaber  fokus  på  ledig  tid,  er,  at  netop  anden indtjening fratrækkes det offentlige tilskud til foreningsaktiviteten. Også dette bidrager til at fastholde et fokus på alene at få flere foreninger i faciliteten. Selv om en facilitet ønsker at øge  aktivitetsniveauet,  kan  omkostningerne ved  at  gøre  det  være  for  store,  hvilket  ifølge North dermed reducerer muligheden for, at aktivitetsniveauet vil øges.

Den kommunale idrætsfacilitet vil i udgangspunktet have vanskeligere ved at afsætte ledig tid  til  andre  end  institutioner  og  idrætsforeninger, end den selvejende idrætsfacilitet vil have, idet de ikke har samme muligheder for at sælge tider til anden side uden at risikere at komme i konflikt med kommunalfuldmagten 2 .

På trods af at det er lovligt at sælge ydelser som kommunal  idrætsfacilitet,  er  der  krav  om,  at det sandsynliggøres, at den pris, der tages, er markedsbaseret og ikke holdes kunstigt lav på grund af det offentlige tilskud, en idrætsfacilitet  modtager (Olsen, 2013: 7). Det kan være vanskeligt at sandsynliggøre, og desuden er der også udgifter (bl.a. tid og mindre fleksibilitet) forbundet med at skulle lave den type beregninger,  hvilket  også  kan  føre  til  en  faldende konkurrenceevne i forhold til andre aktører.

Fælles for begge typer af faciliteter er dog, at offentlige institutioner såsom skoler, børnehaver og lignende udgør en væsentlig brugergruppe. Ofte er det sådan, at  de  kan  benytte idrætsfaciliteten i et  givet  tidsrum.  Under den  kommunale  driftsform  vil  offentlige  institutioner ofte stå særlig stærkt i de tilfælde, hvor  idrætsfaciliteten  er  tilknyttet  en  offentlig institution som for eksempel en folkeskole. Desuden  kan  offentlige  institutioner  opdeles i  institutioner,  der  i  høj  grad  tager  hensyn  til de langsigtede samfundsmæssige behov, og institutioner, der i højere grad er fokuseret på at tilfredsstille de umiddelbare brugerbehov (Antonsen &amp; Jorgensen, 1997). Kommunale idrætsfaciliteter  kan  i  denne  sammenhæng  ses  som en aktør,  der  i  højere  grad  ud  fra  en  rationel kalkule tilgodeser de langsigtede behov, folkeskolen har for at kunne tilbyde idræt til elever, snarere end de kortsigtede målsætninger, der kan være i idrætsforeninger, der over tid kan have et svingende person-, bestyrelses- og aktivitetsgalleri.

Samlet set er der ud fra den rationelle institutionalismes perspektiv for det første en tendens til, at de selvejende idrætsfaciliteter i højere grad end de kommunale idrætsfaciliteter vil  have  fokus  på  at  få  flere  foreninger  i  faciliteten. Tilsvarende vil den selvejende idræts- facilitet  for  det  andet  have  større  fokus  på  at tiltrække andre end de brugergrupper, som traditionelt har benyttet faciliteten. Der kan dog være  tilskudsordninger,  der  øger  omkostningerne ved at gøre dette og dermed begrænser tilskyndelsen til at tiltrække nye brugere. De kommunale idrætsfaciliteter  vil  være  tættere knyttet til de offentlige institutioner, og der vil være flere fælles interesser mellem faciliteter, underlagt den kommunale driftsform og andre offentlige  institutioner,  end  det  er  tilfældet mellem  offentlige  institutioner  og  selvejende idrætsfaciliteter.  Endelig  vil  kommunalt  driftede idrætshaller have sværere ved at afsætte ledig tid og ydelser til andre end offentlige institutioner og foreninger.

Bolde i idrætshal. (Foto: Mette Krull)

## DEN NORMATIVE INSTITUTIONALISME

I  den  normative  institutionalisme  er  udgangspunktet  modsat  den  rationelle  institutionalisme,  at  aktørers  handlinger  ikke  er  rationelle, men primært er baseret på normer og værdier Peters  (2012:  26).  Dermed  har  denne  gren  af institutionalismen mere fokus på det, Scott, jf. tidligere citat, benævner de normative og kulturelt-kognitive dele af den institutionelle ramme. Et sådant fokus betyder et mindre fokus på de formelle rammer, idet det er udgangspunktet, at der er større forklaringskraft knyttet til de uformelle rammer: 'Action…is seen as driven by rules  of  appropiate  or  exemplary  behaviour,  organized  into  institutions.  The  appropriateness  of rules includes both cognitive and normative components' (March &amp; Olsen, 2006: 689).

Som det ses af ovenstående citat er et centralt begreb 'logic of appropriateness'-begrebet, der henviser til de normer og rutiner, der fører til, at bestemte handlemønstre opfattes som mere rigtige, korrekte og forventede end andre. Årsagen, til at nogle handlemønstre opnår primat, skal altså ikke findes i overvejelser, hvor aktøren vælger det alternativ, der har de bedste konsekvenser på baggrund af en rationel kalkule en såkaldt 'logic of consequentiality' (March &amp; Olsen, 1989: 23). Tværtimod opstår handlemønstre på baggrund af, at der i samspillet mellem aktører  over  tid  etableres  normer  for,  hvilke handlemønstre der er de passende. Disse handlemønstre  er  ikke  rationelle,  men  passende  i forhold til de forventninger, andre aktører har til handling i den givne situation. Denne 'logic of appropiateness' manifesterer sig således i et samspil  mellem  aktører  med  udgangspunkt  i, at aktører i de fleste situationer spørger: 'What kind of situation is this? What kind of person am I? What do a person such as I do in a situation like this?' (March &amp; Olsen, 2006: 690). Det er således handlemønstre, der i højere grad etableres på baggrund af aktørens intuitive opfattelse af, hvad der er rigtigt og forkert, snarere end en beregnet tilgang til handlemønstre.

De uformelle rammer er dermed i særlig fokus  i  den  normative  institutionalisme.  Disse har betydning for, hvilke normer der løbende dannes, og hvilke handlemønstre, der er de acceptable og passende.

## NORMATIV INSTITUTIONALISME OG HANDLEMØNSTRE

For  den  enkelte  idrætsfacilitet  er  de  mulige handlemønstre  begrænset  af,  hvad  der  falder inden  for  'logic  of  appropriateness'.  Sådanne 'passende' handlemønstre skabes dels i et samspil  med  de  aktører,  som  primært  finansierer faciliteten  (kommunen),  og  dels  i  et  samspil med de primære brugergrupper (foreninger og offentlige institutioner).

Idrætsforeningslederes og instruktørers motiver for at lave aktivitet i faciliteten antages at svare til den motivation, de har i forbindelse med deres frivillige engagement, idet de må se idrætsfaciliteten som en arena for dette engagement.  Et  studie  af  motiver  for  frivillighed har  konkluderet,  at  den  frivilliges  motivation er knyttet til interesse for aktiviteten eller sagen  (Habermann, 2000: 36).  Idrætsfaciliteten indgår uanset driftsform over tid i dialog med frivillige, og derfor kan der udvikles en fælles forståelse af, at idrætsfaciliteten primært skal være for idrætsforeningerne og servicere disse.

Hensynet  til,  at  foreninger  og  institutioner skal have gode vilkår, ses bl.a. ved, at det i mange  kommuner  kun  koster  lidt  eller  ingenting for idrætsforeningerne at anvende idrætsfaciliteter. Det er desuden mange steder kutyme, at brugen af en idrætsfacilitet belyses ud fra en gennemsnitsuge.  Dermed  tilgodeses  foreningerne og institutionerne, idet disses aktiviteter ofte er sæsonaktiviteter, der forløber over længere  perioder.  Konsekvensen  ved  at  operere med en sådan gennemsnitsuge er, at der derved ikke tages højde for sæsonudsving, og der tages heller ikke højde for aflysninger. Endelig ser en sådan opgørelse ikke på, hvor mange personer der er i faciliteten, eller hvor stor en del af faciliteten, der er i brug. En sådan registreringsmetode kan være etableret ved, at det over tid er blevet set som en rimelig måde at fordele tider til foreninger på, og at der ikke er blevet stillet  spørgsmålstegn  ved  denne  mekanisme,  da denne er blevet set som en del af de passende handlemønstre jf. 'logic of appropriateness'.

En forskel  mellem  de  to  driftsformer  er,  at den kommunale forvaltning er i en meget tæt dialog  med  kommunale  idrætsfaciliteter,  der i nogle tilfælde er helt integreret i forvaltningen. Det antages, at denne nærhed vil gøre, at handlemønsteret i den kommunale idrætsfacilitet vil være anderledes end i den selvejende. Det  skyldes  bl.a.,  at  idrætsfaciliteter  med  en kommunal  driftsform  ofte  er  opstået  som  en velfærdsservice  til  lokale  institutioner  (Ibsen &amp; Brandt-Madsen, 1996). Det vil sige, at de passende handlemønstre i højere grad bliver nogle, der tager hensyn til de kommunale institutioner, som var årsag til at institutionen blev etableret i første omgang.

Desuden antages det også, at den kommunale driftsforms  nærhed  til  den  offentlige  forvaltning vil gøre, at der kommer øget fokus på, at andre brugergrupper skal have adgang. Kommuner har således som noget relativt nyt fokus på, at også andre brugere end foreningerne skal have adgang til faciliteterne (Ibsen, 2010: 272). Argumentet er, at dette fokus har etableret sig som en norm i forvaltningen, hvilket bl.a. skyldes en styrket faglighed i forvaltningen og dermed øget viden om, at idræt er andet end det, der  foregår  i  foreningerne  (Ibsen,  2010:  274). Via  dialog  og  drøftelser  med  den  kommunale idrætsfacilitet vil forvaltningsnormen føre til, at de kommunale idrætsfaciliteter prioriterer, at  andre  borgergrupper  end  idrætsforeninger og offentlige institutioner får adgang.

I den selvejende idrætsfacilitet er der en særlig forståelse etableret mellem idrætsfaciliteten og foreningerne. Dette skyldes, at idrætsfaciliteten ofte er blevet etableret på baggrund af et lokalt  og  frivilligt  engagement  (Larsen,  2006; Svendsen,  2003).  Bestyrelserne  afspejler  ofte, hvem der har været med til at bygge faciliteten  -  hvilket  ofte  er  foreninger.  Foreningerne er derfor tæt vævet ind i faciliteternes daglige drift.  Den  rationelle  institutionalisme  plæderede for, at den øgede selvstændighed, de selvejende institutioner har, vil føre til øget fokus på at få fyldt faciliteten ud og sælge overskydende timer. Ifølge den normative institutionalisme er det  imidlertid  en  mulighed,  at  handlemønsteret reelt vil være det modsatte - at den særlige forbindelse  mellem  foreninger  og  facilitet  vil gøre, at der primært fokuseres på eksisterende brugeres ønsker og behov. Dette handlemønster kan  opstå,  idet  det  anses  som  normen,  at  foreningernes særlige position gør, at de ses som (næsten) de eneste brugere af faciliteten.

Ifølge  den  normative  institutionalisme  vil der således være tendenser til, at de selvejende idrætsfaciliteter  udvikler  en  praksis,  hvor  de lukker sig om sig selv og primært fokuserer på nuværende brugergrupper. Kommunale idrætsfaciliteter vil oftere have fokus på at tilfredsstille offentlige institutioner, men der vil desuden  også  være  fokus  på  at  sikre  en  bredere brug  af  idrætsfaciliteten  til  andre  borger-  og brugergrupper.

## KONKLUSION

Det  er  i  ovenstående  analyseret,  hvordan  forskellige  driftsformer,  set  i  lyset  af  forskellige ny-institutionelle fortolkninger og for- ståelser,  fører  til  antagelser  om  forskellige handlemønstre.  I  forlængelse  af  valget  af  udfyldningsstrategien er det oftest nødvendigt at inddrage både normative faktorer og rationelle overvejelser  for  at  opnå  en  dækkende  forklaring af fænomenet. I hvilken grad det også er nødvendigt her, vil afhænge af den empiriske efterprøvning af nedenstående antagelser.

Øget  viden  om  konsekvensen  af  forskellige driftsformer kan anvendes til en politisk prioritering af, hvordan midlerne til idrætsfaciliteter  skal  prioriteres.  Det  kan  godt  være,  at  de fortsat skal anvendes, som de bliver i dag, men det ændrer ikke ved det hensigtsmæssige i at øge  viden  om  konsekvenserne  af  forskellige driftsformer, således at konsekvenserne af de forskellige policy-alternativer kan belyses.

Viden  om  konsekvenserne  af  driftsformer kan  også  være  væsentlig,  når  det  diskuteres, hvilke  målsætninger  man  politisk  ønsker  at opnå med idrætsfaciliteterne. Det kan fx være, at en driftsform er bedre til at skabe egen indtjening  med  risiko  for,  at  folkeoplysende  foreningsaktivitet  fortrænges.  Modsat  kan  fokus på  foreningsaktivitet  føre  til  øgede  omkostninger til idrætsfaciliteter, idet de bliver økonomisk  mindre  selvbærende.  Denne  artikel har  indledt  diskussionen  om,  hvilke  effekter forskellige typer af driftsformer har på handlemønstre. Ved yderligere også empirisk at efterprøve de udviklede antagelser kan fordele og ulemper, knyttet til valget af forskellige driftsformer på baggrund af forskellige målsætninger,  afdækkes.  Eller  sagt  på  en  anden  måde: En empirisk undersøgelse af, i hvilket omfang antagelserne kan be- eller afkræftes empirisk, kan føre til en åbning af den sorte boks, som forskellige driftsformer udgør.

Tabel 1: Forventninger til handlemønstre i idrætsfaciliteter

| Driftsform/ ny-institutionel retning   | Normativ                                                  | Rationel                                                                  |
|----------------------------------------|-----------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------|
| Kommunal                               | Fokus på andre brugergrupper end de nuværende             | Fokus på nuværende offentlige institutioner                               |
| Selvejende                             | Fokus på nuværende foreninger og offentlige institutioner | Fokus på at tiltrække mere aktivitet (både foreninger og øvrig aktivitet) |

## LITTERATURLISTE

Andrews, R. Boyne, G.A. &amp; Walker, R.M. (2011). Dimensions  of  Publicness  and  Organizational Performance:  A  Review  of  the  Evidence.  [Article]. Journal of Public Administration Research &amp; Theory,  21 (suppl\_3),  i301-i319.  doi:  10.1093/ jopart/mur026

Antonsen,  M.  &amp;  Jorgensen,  T.B.  (1997).  THE 'PUBLICNESS' OF PUBLIC ORGANIZATIONS. [Article]. Public  Administration,  75 (2), 337-357.

Bozeman, B.  (2013).  What  Organization  Theorists and Public Policy Researchers Can Learn from One Another: Publicness Theory as a Case-inPoint. [Article]. Organization Studies (01708406), 34 (2), 169-188. doi: 10.1177/0170840612473549

Forsberg, P. &amp; Høyer-Kruse, J. (2013). Borgernes idrætsvaner og brug af faciliteter og udeområder  i  Rudersdal.  Delrapport  2.  København: Idan.

Gerring, John. (2007). Case Study Research . GB: Cambridge University Press - M.U.A.

Habermann, U. (2000). Motiver til frivillighed. København:  Institut  for  Idræt,  Københavns Universitet.

Hall,  P.A.,  &amp;  Taylor,  R.C.R.  (1996).  Political Science and the Three New Institutionalisms*. Political  Studies,  44 (5),  936-957.  doi:  10.1111/ j.1467-9248.1996.tb00343.x

Høyer-Kruse, J. (2013). Kapacitetsundersøgelse af hallerne i Assens Kommune. Odense: CISC/Syddansk Universitet.

Ibsen,  B.  (2010). Nye  stier  i  den  kommunale idrætspolitik : København: Idan.

Ibsen, B. &amp; Brandt-Madsen, W. (1996). Brugerstyring  af  kommunale  idrætsanlæg.  København: Danmarks Højskole for Legemesøvelser.

Iversen, E.B. &amp; Thøgersen, M. Den kommunale støtte  til  idrætsfaciliteter  -  succes  eller  sovepude? In Thomas Skovgaard &amp; Klaus Eskelund (Eds.), Samfundets  idræt :  Odense:  Syddansk Universitetsforlag (i tryk).

Knudsen, C. (1994). Empirisk-analytisk videnskabsteori.  In  Heine  Andersen  (Ed.), Videnskabsteori  og  metodelære :  Frederiksberg:  Samfundslitteratur.

Larsen, K. (2006). Brugerindflydelse og brugertilfredshed - ved brugen af idrætsanlæg. Odense: CISC/Syddansk Universitet.

LOA.  (2011).  Idrætshalanlæg  i  Danmark.  København: Lokale og Anlægsfonden.

LOA. (2013).  Idrætsfacilitetsdatabase.  København: Lokale og Anlægsfonden

March, J.G., &amp; Olsen, J.P. (1989). Rediscovering institutions:  the  organizational  basis  of  politics . New York: Free Press.

March, J..G., &amp; Olsen, J.P. (2006). The Logic of Appropiateness. The Oxford Handbook of Public Policy , 689-708.

Meier, K.J., &amp; O'Toole, L.J. (2011). Comparing Public  and  Private  Management:  Theoretical Expectations. JOURNAL  OF  PUBLIC  ADMINISTRATION RESEARCH AND THEORY, 21 (sup-pl\_3), i283-i299. doi: 10.1093/jopart/mur027

Moe, T.M. (1990). Political institutions: The neglected side of the story. JL Econ &amp; Org., 6 , 213.

Moe, T.M. (2005). Power and political institutions. Perspectives on politics, 3 (02), 215-233.

Moulton, S. (2009). Putting Together the Publicness Puzzle: A Framework  for Realized Publicness. [Article]. Public Administration Review, 69 (5), 889-900. doi: 10.1111/j.15406210.2009.02038.x

North,  D.C.  (1990). Institutions,  institutional change,  and  economic  performance .  Oakleigh, Vic: Cambridge University Press.

Olsen,  K.N.  (2008).  Analyse  af  idrætsfaciliteters organisering og drift. In Jens Høyer-Kruse (Ed.), Analyse af idrætsfaciliteter i Frederikssund Kommune : Odense: CISC/Syddansk Universitet.

Olsen,  K.N.  (2013).  Responsum  vedrørende juridiske  rammer  for  etablering  og  drift  af idrætsfaciliteter. Furesø Kommune Peters, B. G. (2012). Institutional Theory in Political Science . New York: Continuum.

Rasmussen, T. (2012). Hvidbog om organisering og drift af idrætsfaciliteter: Vingsted: DGI.

Roness, P.G. (1997). Organisasjonsendringer . Oslo: Fagboksforlaget.

Scott, W. R. (2001). Institutions and organizations.  Foundations  for  organizational  science series. Thousand Oaks: Sage.

Svendsen,  G.L.  (2003).  Det  store  halbyggeri. Fortid og Nutid (3).

Thøgersen, M. (2013). Selvejende institutioner i Danmark - institutionernes udvikling, udbredelse og karakter på udvalgte samfundsområder.  CIFRI  arbejdsnotat.  Odense:  Syddansk Universitet (i tryk).

## (ENDNOTES)

- 1 Der  er  dog  begrænsninger  i  foreningernes  rettigheder, idet de kun kan få adgang i det omfang, der er plads i eksisterende faciliteter eller hvis kommunen godkender at give  tilskud  til  nye  private  eller  selvejende  faciliteter. Støtten er desuden målrettet børn og unge under 25 år.
- 2 Kommunalfuldmagten fastsætter de begrænsninger, der er på kommunens virke med henblik på bl.a. at sikre, at kommunale prioriteringer ikke bliver konkurrenceforvridende.