Moderniseringsprogrammet, 1983: resultatstyring version 1.0.
Forfattere: Mathias Gjørling, Caroline Howard Grøn
Tidsskrift: politik (2015-01-11)

## Moderniseringsprogrammet, 1983: resultatstyring version 1.0

Mathias Gjørling

Stud.scient.pol, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

## Caroline Howard Grøn

Ph.d., adjunkt, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

I denne artikel undersøges resultaters rolle i moderniseringsprogrammet fra 1983 med udgangspunkt i et interview med Carsten Jarlov, direktør i Bygningsstyrelsen og i 1983 kontorchef i Administrationsdepartementet  under  Finansministeriet. Som kontorchef var han sekretær for VK-regeringens  moderniseringsudvalg,  og  han  var  derfor centralt placeret under moderniseringsprogrammets tilblivelse. Vi har suppleret interviewet med en  række  skriftlige  kilder,  herunder  nogle,  som Carsten Jarlov har givet adgang til. Artiklens format er derfor mellem et interview og en traditionel akademisk artikel.

## 1. Introduktion: hvorfor er moderniseringsprogrammet interessant i dag?

I december 1983 blev 'redegørelse til folketinget om regeringens  program  for  modernisering  af  den  off  entlige sektor'  præsenteret  for  Folketinget.  Redegørelsen,  der sidenhen er blevet omtalt som moderniseringsprogrammet, udgjorde det første og defi  nerende initiativ i en lang række moderniseringsinitiativer. Disse initiativer har siden 1980'erne forsøgt at reformere den danske off  entlige sektor  (Greve  &amp;  Ejersbo  2014,  15).  Hvor  tidligere  programmer var tekniske øvelser rettet mod centraladministrationen,  var  moderniseringsprogrammet særligt af to årsager: For det første var genstandsfeltet hele den off  entlige sektor, og for det andet deltog det politiske niveau aktivt i programmets udformning (Bentzon 1988, 61-63).

De reformer, der blev sat i gang med moderniseringsprogrammet, er siden hen blevet karakteriseret som New Public Management (NPM), og historien om moderniseringsprogrammet er derfor også historien om, hvordan NPM, i  bred  forstand,  blev  introduceret  i  den  danske off  entlige  sektor  (Ejersbo  &amp;  Greve  2008,  236).  I  dette temanummer er fokus ikke som andre steder på NPM generelt (se fx Greve &amp; Ejersbo 2014; Hansen 2008), men i stedet mere specifi  kt på at forfølge ideen om styring på baggrund af resultater.

Moderniseringsprogrammet  skal ses som  et opgør  med  den  planlægningstænkning  og  -optimisme, der  havde  kendetegnet  den  off  entlige  sektor  i  gennem 1970'erne (Bentzon 1988, 66). Moderniseringsprogrammet  udgjorde  et  væsentligt  skridt  væk  fra  den  forestilling om off  entlig styring, der havde præget den off  entlige sektor i årene før. Centrale elementer af moderniseringsprogrammet  har  radikalt  ændret  den  off  entlige  sektors organisering og funktion. Eksemplet par excellence må være  budgetreformen, der godt nok var del af et andet reformkompleks,  men  også  spillede  en  central  rolle  i moderniseringsprogrammet, men også tænkningen omkring udvikling af ledelseskompetencer i den off  entlige sektor har radikalt forandret den off  entlige sektor. Andre dele af programmet har måske medført mindre radikale forandringer, men er stadig aktuelle, når aktører i feltet skal beskrive, hvordan vi skal gøre vores off  entlige sektor mere  produktiv  og  eff  ektiv.  Den  markedsstyring,  moderniseringsprogrammet præsenterer, er måske ikke slået så  meget  igennem,  som  man  havde  håbet  i  1983;  men off  entlige-private-partnerskaber, udlicitering og lignende tiltag er koncepter, man fra centralt hold i fx Finansministeriet langt fra har opgivet, senest illustreret med en OPP-analyse, der blev igangsat i foråret 2014.

Vores ambition med denne artikel er ikke at skrive hele historien om moderniseringsprogrammet. Andre har skrevet om moderniseringsprogrammet før os. Greve og Ejersbo (2014) har skrevet om moderniseringsprogram- met i deres værk om moderniseringen af den off  entlige sektor. Deres bog er fokuseret bredt på hele programmet og ikke specifi  kt på betydningen af resultatstyring. Bentzon (1988) er en samtidig kilde til analyser af moderniseringsprogrammet og har bidraget med baggrundsviden til vores analyse af forløbet og mere specifi  kke pointer i forhold til resultatstyring. Bentzon og de, der bidrager til bogen, har imidlertid fokus på hele moderniseringsprogrammet. Vores interesse er afgrænset til resultatstyring, og vores ambition er at kaste et blik på programmet nu 30 år senere, hvor vi ved, hvad NPM udviklede sig til.

Det styrende undersøgelsesspørgsmål for denne artikel er derfor, hvilken rolle spillede styring efter resultater i den  styringstænkning,  moderniseringsprogrammet  var  udtryk for?

## Hvad er styring?

Vi er altså grundlæggende interesserede i resultaters placering i den styringstænkning, der kommer til udtryk i moderniseringsprogrammet. Styring er et begreb, der potentielt kan dække alt fra Foucaults forståelse af governmentality  (Foucault  1991)  til  praktisk  design  af  tidsregistreringssystemer  på  danske  gymnasier.  Litteraturen skelner  mellem paradigmer, værktøjer, ideer, koncepter, instrumenter og en lang række andre styringsrelaterede begreber. Vi bruger begrebet styringstænkning for at indikere,  at  vi  er  interesserede  i  et  sæt  mere  eller  mindre sammenhængende ideer om, hvordan man kan styre.

Styring er tilsvarende defi  neret på mange måder i litteraturen. Grøn og Hansen defi  nerer styring som 'social påvirkning af individer, organisationer og organisationsfelter,  der  sigter  mod  at  understøtte  eller  ændre  adfærd enten direkte eller indirekte gennem regler, viden, økonomiske ressourcer, interaktion, normer eller legitimitet' (Grøn  &amp;  Hansen  2014,  83).  En  sådan  bred  defi  nition indeholder en lang række aktører, der kan være genstand for styringen; Den understreger, at styring kan være rettet  både mod at ændre og mod at understøtte en given adfærd, og den understreger, at styring enten kan være direkte eller indirekte og kan foregå ved hjælp af en række forskellige værktøjer (Se Grøn &amp; Hansen (2014) for yderligere diskussion af defi  nitionen).

Vores interesse er ikke at forstå styring som empirisk fænomen, men derimod de ideer eller den tækning, relevante aktører kan have om, hvordan man kan styre. Derfor vælger vi at defi  nere styringstænkning som de teorier, relevante aktører opstiller om, hvordan den off  entlige sektor i et demokrati helt overordnet formår at handle i overensstemmelse med politiske mål på den mest hensigtsmæssige måde .

Styringstækningen er altså grundlæggende et sæt af ideer. Disse ideer beskriver, hvordan A får B til at handle i  overensstemmelse  med  A's  mål.  Målorientering  er  et centralt element i mange defi  nitioner af styring (fx hos Flynn 2007). Styring kan desuden være ikke-intenderet eller relateret til ikke-erkendte mål, men disse styringstilgange er mindre interessante for os i denne kontekst (jf. fx Scott &amp; Davis 2007, 60), da vi er interesserede i erkendte og erklærede ideer om, hvordan man styrer. A er i vores defi  nition de politikere, der står i spidsen for en off  entlig sektor i et demokrati (jf. også Greve 2009, 49-50). Endelig har vi tilføjet, at ideerne ikke kun vedrører, at B skal handle i overensstemmelse med A's mål, men også at dette skal  ske  på  den  mest  hensigtsmæssige  måde.  Vi  lægger altså et krav om legitimitet til kravet om eff  ektivitet (jf. Jespersen 1996).

Andersen og Pors (2014) har beskrevet udviklingen i forståelsen af styring i den danske off  entlige sektor og har  også  beskrevet  den  periode,  vi  beskæftiger  os  med her,  på  et  makroplan  (2014,  91ff  ).  De  kalder  perioden for  'supervisionsforvaltningen'.  Vores  analyse  adskiller sig fra Andersen og Pors på to måder. Vi er konkret interesserede i moderniseringsprogrammet og ikke i hele moderniseringstænkningen fra 1983 og frem. Dertil kommer, som vores defi  nition af styring også gør det klart, at vi går til problematikken på et lidt mere rationalistisk grundlag.  Vi  er  interesserede  i  at  forstå  den  tænkning om  kausalsammenhænge,  der  ligger  i  programmet,  på aktørernes egne præmisser. Andersen og Pors skriver sig ind i en Luhmansk ramme. Selvom denne tilgang giver mange indsigter, som vi fi  nder nyttige, er vores ambition at forstå moderniseringsprogrammet lidt tættere på den tænkning, der  har  præget  de  aktører,  som  har  sat  programmet i verden.

## Empiri

Til at belyse vores undersøgelsesspørgsmål baserer vi os delvist  på  tidligere  analyser  af  moderniseringsprogrammet og selve programmet, men også på tidligere versioner af programmet, vi har fået adgang til. Endelig har vi haft mulighed for at tale med Carsten Jarlov, nuværende direktør i Bygningsstyrelsen og i 1983 kontorchef i Administrationsdepartementet  under  Finansministeriet  og sekretær for VK-regeringens moderniseringsudvalg. Carsten Jarlov var centralt placeret i arbejdsprocessen, og han har kunne give os indblik i, hvordan processen omkring moderniseringsprogrammet  så  ud,  og  overvejelser  bag udarbejdelsen af programmet. Jarlov er en central kilde til mange af de indsigter, der ikke kom på skrift i forbindelse med programmet, og vores analyse bliver underbygget  med citater fra interviewet. Der er dog gået mange år  siden  1983,  og  derfor  har  vi  i  videst  muligt  omfang valideret Carsten Jarlovs udtalelser med skriftlige kilder. Artiklen kommer til at have et format i mellem et klassisk  interview  (som  fx  artiklen  af  Marie-Louise  Frølich Brødsgaard og Mads Kristiansen i dette temanummer) og en traditionel akademisk artikel. Vi håber, at læseren vil tilgive os dette mellemformat.

Vi vil i de følgende sektioner først kort opridse moderniseringsprogrammets hovedpointer og kort beskrive den proces, der førte til moderniseringsprogrammets endelige formulering. Disse to afsnit fungerer som referenceramme for resten af artiklen, idet vi tager afsæt heri i den nærmere analyse af resultaternes rolle i programmet og den styringstænkning, de var indlejret i.

## 2. Hovedelementerne i moderniseringsprogrammet

I dette afsnit fremlægger vi hovedelementerne fra moderniseringsprogrammet for at forstå,  hvilke  problemer  og løsninger resultatstyringen var en del af.

Moderniseringsprogrammet  havde  som  overordnet formål at 'forny og forbedre det off  entliges service over for borgere og virksomheder' (Bentzon 1988, 365). 1 Dertil var det desuden regeringens håb, at 'moderniseringsprogrammet med dets vægt på moderne ledelsesprincipper og nye styrings- og organisationsformer, ville bidrage til at stoppe den hidtidige opdrift i de off  entlige budgetter' (Bentzon 1988, 366).

Målet var tofoldigt: At øge den off  entlige sektors produktivitet og at holde udgifterne i ro. Det var det, regeringen kaldte en omstilling fra kvantitativ vækst i udgifter til 'kvalitativ vækst inden for de bestående økonomiske rammer' (Bentzon 1988, 366). Det var moderniseringsprogrammets  opgave  at  gøre  hele  den  off  entlige  sektor mere  'velegnet'  til  at  klare  denne  omstilling  (Bentzon 1988, 366).

Med den kvalitative vækst kunne man løse en række problemer, som regeringen indledende skitserede i programmet (Bentzon 1988, 367):

- Den off  entlige sektor er for bureaukratisk, for dyr og for lidt serviceorienteret
- Social- og sundhedsområdet er for dyrt og umyndiggør klienterne
- Reguleringen af borgere og virksomheder er uforståelig og unødigt stram
- Der er kødannelser, som giver for lang ventetid for borgere og virksomheder
- Det kan på grund af uhensigtsmæssige åbningstider være vanskeligt  at  komme i  kontakt  med  off  entlige myndigheder

Omstillingen skulle opnås gennem fem virkemidler:

1. decentralisering af ansvar og kompetence
2. markedsstyring,  friere  forbrugsvalg  og  ændrede  fi  nansieringsmekanismer
3. bedre publikumsbetjening og regelforenkling
4. leder- og personaleudvikling
5. øget anvendelse af ny teknologi

Decentralisering af ansvar og kompetence

Decentralisering af ansvar og kompetence omtaltes som et betydningsfuldt værktøj for målet om at sikre den offentlige sektors tilpasningsevne og dermed mulighed for ovenstående omstilling.

Regeringen  fremhævede  sin  principielle  opfattelse af, at decentralisering af ansvar og kompetence fører til mere eff  ekt arbejdsvaretagelse og i højere grad tilgodeser brugernes behov, eftersom beslutningerne træff  es 'så tæt som muligt ved det personale, der har den direkte kontakt med borgere og virksomheder. For de ansatte vil det give større råderum og fl  ere udfordringer' (Bentzon 1988, 367). Decentralisering af ansvar og kompetence indebærer i sig selv, at regeringen får mere ud af den off  entlige sektor.  Flere  økonomiske  beslutninger  skulle  varetages af styrelserne og institutionerne selv. Det angik bl.a. en lempelse  af  den  centrale  styring  af  stillingsoprettelser og  introduktion  af  muligheden  for  at  overføre  ubrugte driftsmidler mellem fi  nansår.

Forudsætningen  for  denne  decentralisering  var  en reform af det statslige  budget-  og  bevillingssystem,  der centraliserede  den  overordnede  ressourcestyring  gennem  indførelsen  af  totalrammer,  der  omfattede  'såvel lovbundne  som  bevillingsstyrede  udgifter  og  indtægter samt fornødne reserver til nye initiativer' (Bentzon 1988, 367-368). Denne budgetreform blev iværksat sideløbende med moderniseringsprogrammet. Reformen skulle medvirke til 'en stærkere politisk indfl  ydelse på udviklingen i de samlede off  entlige udgifter' (Bentzon 1988, 367).

## Markedsstyring, friere forbrugsvalg og ændrede fi  nansieringsmekanismer

Regeringen ønskede helt overordnet, at produktionen af ydelser i den off  entlige  sektor  i  højere  grad  var  givet  af den efterspørgsel, borgerne havde. Efterspørgslen skulle i højere grad infl  uere, hvilke serviceydelser der skulle produceres og hvor meget der skulle produceres. En højere grad af markedsstyring var et centralt element i dette.

Betydningen  af  borgernes  efterspørgsel  skulle  endvidere øges bl.a. gennem udbredelse af frit valg, ved nye forsøgsordninger samt nye tilskudsmodeller og gennem større brug af brugerbetaling. Det var forventningen, at frit valg vil føre til større brugertilfredshed, og at brugerbetalingen ud over at 'afl  aste skattesystemet' ville medføre  en  'nøjere  afprøvning  af  efterspørgslen'  (Bentzon 1988, 371).

## Bedre publikumsbetjening og regelforenkling

Bedre publikumsbetjening og regelforenkling skulle medvirke til målet om at forbedre den off  entlige service. Elementerne under denne overskrift er mindre konkrete end initiativerne under de andre overskrifter. Det fremgår, at der skal udpeges en række områder, hvor der skal gøres 'en særlig indsats for en hurtigere, mere hjælpsom og  individuel  betjening  af  borgere  og  virksomheder' (Bentzon 1988, 372).

Det fremhæves, at den væsentligste begrænsning for god kundebetjening er besværlige regler og procedurer. Her  er  regelforenkling  af  afgørende  betydning.  Regelforenkling indebærer på dette tidspunkt at 'forenkle det off  entliges tilsyn og kontrol med borgere og virksomheder, procedurerne for behandlingen af mindre sager samt ankesystemerne' (Bentzon 1988, 372).

## Leder- og personaleudvikling

Regeringen ønskede en styrket leder- og personaleudvikling, fordi 'moderniseringsprogrammet placerer de administrative ledere i den off  entlige sektor i en nøgleposition' (Bentzon 1988, 372). Det krævede en ændret opfattelse af ledernes rolle på alle ledelsesniveauer. Lederne skulle være i stand til at skabe fornyelse og inspirere de ansatte til en eff  ektiv og kvalitetsbevidst indsats. Her er både fokus på begrænsningen af den kvantitative og forøgelsen af den kvalitative vækst.

Der  skulle  placeres  ansvar  hos  den  enkelte  medarbejder, fordi dette skaber bedre resultater. Der skal være fokus på efteruddannelse, og der skal skabes øget mobilitet, så 'de off  entlige organisationer ikke stivner, men til stadighed tilføres nye impulser og inspiration' (Bentzon 1988, 373).

Disse  mål  skulle  opnås  ved  at  udvikle  kvalifi  cerede lederemner gennem muligheden for at få ledelseserfaring fra  afgrænsede  arbejdsopgaver,  efteruddannelse  og  ved rotation.

Lederne skulle  uddannes  og  personalet  efteruddannes. Dertil skulle der være større incitamentsskabelse for ledere bl.a. ved prøve- og åremålsansættelser og for personalet ved mindre vægt på anciennitet og mere vægt på den enkeltes kvalifi  kationer og arbejdsopgaver samt brugen af produktivitetsfremmende lønsystemer.

## Øget anvendelse af ny teknologi

Det  var  regeringens  mål  at  'øge  eff  ektiviteten  gennem investeringer i ny teknologi' (Bentzon 1988, 374).

Dette skulle opnås ved at 'opprioritere den teknologiske modernisering på anlægsbudgetterne' og ved etableringen af en statslig investeringspulje, hvor styrelser, statsinstitutioner og statsvirksomheder kan låne til 'rentable nyanskaff  elser' (Bentzon 1988, 374). Dertil vil der blive gennemført en analyse af muligheder for anvendelse af ny teknologi i statsinstitutioner.

Som det  fremgår  i  gennemgangen  ovenfor,  var  der tale om en relativt bred palet af værktøjer, der skulle anvendes  til  at  opnå  det  overordnede  mål  om  omstilling fra  kvantitativ  til  kvalitativ  vækst.  Delelementerne  af moderniseringsprogrammet  giver  os  en  første  empirisk afdækning  af  styringstænkningen  i  moderniseringsprogrammet og lader os forstå, hvilke problemer og løsninger resultatstyringen angik på dette tidspunkt.

Nedenfor ser vi nærmere på de centrale aktører og deres placering i udformningen af moderniseringsprogrammet for igennem aktørkonstellationen også at få en ide om rammer for styringstænkningen.

## 3. Moderniseringsprogrammets udformning

Den borgerlige regering, og dens ideologiske grundlag, spillede en væsentlig rolle i udformningen af moderniseringsprogrammet. Det regeringsudvalg, der behandlede moderniseringsprogrammet, havde væsentlige input særligt i forhold til frit valg og decentralisering. Inden for de politisk defi  nerede rammer var der imidlertid også rum for administrative aktører. Carsten Jarlov beskriver udformningen på følgende måde: 'Moderniseringsprogrammet er på en eller anden måde et sammenskudsgilde. Der er nogle tanker fra Budgetdepartementet, budgetreformen, der  er  nogle  tanker  fra  Lønnings-  og  Pensionsdepartementet om stillingskontrol og lempelse af det - mindre kontrol. Der var ikke så meget frisætning på lønområdet, så vidt jeg husker. Og dertil er der nogle tanker i Administrationsdepartementet, som også udsprang af arbejdet med den off  entlige lederuddannelse.' Dette underbygges af Bentzon (1988, 69).

Programmet bærer præg af at være infl  ueret af forskellige interesser og dagsordner. Centralt i udarbejdelsen af moderniseringsprogrammet  stod  en  sekretariatsgruppe med  repræsentanter  fra  alle  departementer  i  det  daværende Finansministerium: Administrationsdepartement, Budgetdepartementet og Løn- og Personaledepartementet. Sekretariatet blev forankret i Administrationsdepartementet. Arbejdet gik i gang på initiativ af fi  nansminister  Henning Christophersen i foråret 1983, dvs. ca. et halvt år efter regeringen trådte til og godt et halvt år før moderniseringsprogrammet  blev  off  entliggjort.  Carsten Jarlov var som kontorchef i Administrationsdepartementet i spidsen for udvalgets sekretariat.

Målet med denne organisering var ifølge Jarlov at 'få en samlet paraply for udvikling og eff  ektivisering af den off  entlige sektor'. Det udsprang direkte af regelsaneringsarbejdet og samlede herefter en række andre initiativer, der var startet inden og samtidig med igangsættelsen af moderniseringsarbejdet i foråret 1983.

Det var fx en reform af statens budget- og bevillingssystem, der var igangsat af Finansministeriet i marts 1982, dvs.  før  Anker  Jørgensens  regering  går  af  og  Schlüters første regering kommer til. Udvalget afrapporterer i juni 1983, og ifølge Bentzon indgår anbefalingerne, som også fremhævet i afsnittet ovenfor, som 'et vigtigt element i arbejdet med udformningen af moderniseringsprogrammet' (1988, 21).

Dertil  igangsætter  Henning  Christophersen  i  efteråret 1982 og foråret 1983 fl  ere udredningsarbejder 'med henblik  på  at  reformere  strukturerne  i  den  off  entlige sektor'  (Bentzon  1988,  20).  Et  af  disse  udvalg  var  det ovenfor nævnte regelsaneringsudvalg, der også førte frem til moderniseringsarbejdet. Regelsaneringsudvalget tager dog udgangspunkt i arbejde, som Administrationsdepartementet påbegyndte i 1980, hvilket videre komplicerer forløbet og aktørernes relative betydning.

Et  andet  af  disse  udvalg,  Henning  Christophersen nedsætter, er et privatiseringsudvalg. Udvalgets betænkning kommer samtidig med moderniseringsprogrammet i  december  1983,  og  det  er,  jf.  gennemgangen  ovenfor, tydeligt  at  se  betænkningens  aftryk  i  moderniseringsprogrammet,  selvom  ordet  privatisering  ikke  anvendes. I moderniseringsprogrammet må tiltagene om udbud og udlicitering forventes i nogen grad at bygge på privatiseringsudvalgets arbejde, selvom det også var en dagsorden, som politikerne selv fremførte, jf. nedenfor.

Bentzon  fremhæver,  at  regeringen  mere  bredt  inddrages aktivt i formuleringen af programmet i september 1983, dvs. omkring tre til fi  re måneder før off  entliggørelsen (1988, 64). Det er også Jarlovs erindring. Her inddrages en gruppe ministre, der med Henning Christophersen som formand danner moderniseringsudvalget. Ifølge Jarlov bidrager ministrene bl.a. med fokus på markedsmekanismer og frikommuneforsøg, men også i lidt mindre grad et fokus på frit valg. Bertel Haarder, der var medlem af udvalget, havde allerede i 1980 præsenteret tilsvarende ideer i Nordisk Administrativ Tidsskrift (Haarder 1985). Disse ideer var altså allerede etablerede på det politiske niveau. Det er interessant, at frikommuneforsøgene trods den  tilsyneladende  interesse  ikke  er  med  i  moderniseringsprogrammet.

Moderniseringsprogrammet  er  en  blanding  af  forskellige  politiske  og  administrative  dagsordener  fra  en række aktører med forskellige interesser. Det illustreres som  fremført  af  Bentzon  og  refereret  ovenfor  især  ved moderniseringsprogrammets uklare kobling mellem mål og midler.

Jarlov  mener,  det  var  et  'sammenskudsgilde  inden for  givne  politiske  rammer,  som  delvist  byggede  videre på noget, som allerede var i sving'. Bentzon fremhæver, at  moderniseringsprogrammet  givet  var  en  samling  af forskellige  problemer  og  løsninger,  der  lå  i  tiden,  men det blev samlet op af en fi  nansminister 'på en måde, der vidner om strategisk sans med et højt rationelt indhold' (1988, 69). Det taler for, at moderniseringsprogrammet nok var en kombination af mange forskellige problemer og løsninger - et sammenskudsgilde - men at kombinationen og præsentationen af dem ikke var en tilfældighed. Der var en politisk ramme og retning.

Dette  muliggjordes  af  aktørernes  relative  enighed som  her  udtrykt  af  Jarlov:  'Pilene  pegede  jo  i  nogenlunde  den  samme  retning.  Der  var  plads  til  det  hele.' Aktørkonstellationen gjorde altså, at styringstænkningen i moderniseringsprogrammet et langt stykke hen ad vejen kan ses som et hele, på trods af de mange forskellige aktører, der var involverede i processen.

## 4. Styringstækningen i moderniseringsprogrammet

Som beskrivelsen  af  moderniseringsprogrammets  tilblivelse  illustrerer,  var  moderniseringsprogrammet  sammensat af politiske prioriteter fra en lang række aktører, prioriteter,  der  måske  ikke  i  udgangspunktet  var  tænkt som en sammenhængende styringstækning. I udgangspunktet defi  nerede moderniseringsprogrammet den styringsudfordring, den var sat i verden for at løse, som et spørgsmål om produktivitet. Denne ambition formuleres, som fremført ovenfor, som det første i moderniseringsprogrammet: 'Hovedformået med regeringens program for  modernisering  af  den  off  entlige  sektor  er  at  forny og forbedre det off  entliges  service  over  for  borgerne  og virksomheder. De må ske inden for de ressourcemæssige rammer, vi kender i dag' (Bentzon 1988, 365). Moderniseringsprogrammet skulle altså, jf. redegørelsen for programmets indhold ovenfor, forbedre kvaliteten af den offentlige service, uden at den off  entlige sektor kunne blive større. Et klart opgør med den styringstænkning omkring opbygningen af velfærdsstaten, der havde domineret den off  entlige sektor siden anden verdenskrig.

Defi  nitionen af styringsproblemet er central. At det blev produktivitet forstået som sammenhængen mellem input og output, der blev det primære problem, der skulle løses i starten af 1980'erne, var forårsaget af en række forskellige aktørers indfl  ydelse på problemdefi  nitionsprocessen. Produktivitetsproblematikken i de vestlige velfærdsstater blev påpeget af OECD, og Jarlov beretter, hvordan han og Bo Smith (senere mangeårig departementschef i Beskæftigelsesministeriet) som led i forberedelsen af forvaltningshøjskolens store lederuddannelse var på studieophold på Harvard, hvor det især på Harvard Business School  igen  og  igen  blev  påpeget,  at  de  skandinaviske velfærdsstater aldrig kunne overleve i deres eksisterende form. Så ideen om produktivitetsudfordringer var klart til  stede  på  den  internationale  scene.  Men  ifølge  Jarlov kom ideerne  også  andre  steder  fra:  'Noget  havde  man tænkt i Kommunernes Landsforening, som også havde et dygtigt konsulentkontor og arbejdede meget med eff  ektivisering i kommunale organisationer inden for specielt social- og sundhedssektoren. Der har givetvis […] været en del inspiration fra OECD.' KL spillede en rolle, og tilsvarende bidrog de forskellige departementer i Finansministeriet,  jf.  ovenfor.  Alt  i  alt  er  det  svært  at  afgøre, hvilke aktører der var de mest centrale i defi  nitionen af produktivitet som det problem, moderniseringsprogrammet  skulle  løse.  Men  at  det  var  produktivitet,  der  var udfordringen,  og  ikke  fx  demokratisk  inddragelse  eller medarbejdertilfredshed,  kom  til  at  spille  en  væsentlig rolle for, hvordan styringstækningen i programmet i øvrigt spillede ud.

Løsningen på problemet blev de fem indsatsområder diskuteret i sektion 2. Når vi ser på de fem indsatsområder, er det klart, at de har forskellig herkomst, som vi også beskrev ovenfor.

Hvis vi ser på den bagvedliggende styringstænkning, ser vi en række elementer på tværs af de fem indsatser:

1)  Et  opgør  med  centraliseringstænkningen :  Som skrevet  i  indledningen  var  moderniseringsprogrammet et  opgør  med  den  planlægningsoptimisme,  der  havde kendetegnet  1970'erne. I et forarbejde til  programmet  er  det  formuleret  på  denne  måde:  'Denne  tro  på centraliseringens  velsignelser  er  nu  ved  at  vakle.  Den centrale styring og kontrol synes ikke at have været tilstrækkelig  til  at  sikre  en  økonomisk  og  hensigtsmæssig forvaltning'  (Administrationsdepartementet  1983a,  1). Decentralisering eller autonomi til de udførende enheder er en helt central del af styringstænkningen i moderniseringsprogrammet både med hensyn til økonomi (rammestyring), men også i relation til personale og ikke mindst som regelforenkling.

2)  Styring  igennem  incitamenter :  En  central  del  af styringstænkningen i  moderniseringsprogrammet fokuserer på, hvordan man kan give aktørerne i den off  entlige sektor bedre incitamenter til at blive mere eff  ektive. Indførelsen  af  rammestyring  er  et  sådant  element,  ligesom indtægtsdækket  virksomhed  fx  også  nævnes.  Egentlig konkurrenceudsættelse bliver også nævnt. Brugerne skal selv kunne bestemme, hvem der skal løse deres opgaver, og  pengene  skal  følge  brugeren  frem  for  den  off  entlige institution.  Sådan  en  omlægning  vil  ifølge  moderniseringsprogrammet  gøre  de  off  entlige  institutioner  mere serviceorienterede og gøre brugerne gladere, fordi de har valgmuligheder. Tilsvarende vil decentralisering i forhold til personalepolitikken også give de off  entlige institutio- ner mulighed for at styre mere eff  ektivt. Alt i alt handler mange af disse tiltag om at give off  entlige institutioner incitamenter til at agere økonomisk rationelt og tænke i eff  ektiviseringer og god service.

3) Fokus på mennesker i det off  entlige : Et tredje centralt element i styringstækningen er fokus på ledelse, uddannelse  og  HR.  Moderniseringsprogrammet,  og  ikke mindst forarbejderne til det understreger, at den off  entlige sektor har været alt for dårlig til at udnytte og uddanne de menneskelige ressourcer i de off  entlige organisationer. Det fremgår af et generelt formuleret teoretisk forarbejde, at  '… også de off  entlige  myndigheders  institutioner  til syvende og sidst består af mennesker og at enhver eff  ektivisering har noget at gøre med disse menneskers motivation, kvalifi  kationer og arbejdsbetingelser. Ligegyldigt hvordan man vender og drejer det, må en hovedmålsætning med eff  ektiviseringsarbejdet de kommende år være at få mere ud af et i alt væsentligt givet personale' (Administrationsdepartementet 1983a, 3, original markering). Som  skrevet  ovenfor  var  tækningen  omkring  off  entlig ledelse også en væsentlig byggesten i moderniseringsprogrammet, og denne HR-inspirerede tænkning slår altså også klart igennem både i forarbejderne og det endelige program. I det endelige program bliver det understreget, at de off  entligt ansatte er vigtige brikker i gennemførelsen af programmet, og at programmet fordrer et 'holdningsskift'.  Grundlæggende  var  holdningen  i  Administrationsdepartementet ifølge  Jarlov,  at  'Det  var  nødvendigt at overbevise off  entlige ledere og off  entligt personale om, at tingene skulle gøres på en anden måde og at ændringerne  vil  være  til  alles  fordel.  Formålet  var  at  signalere nye værdier og identifi  cerer de strukturelle ændringer, der kunne understøtte dem.'

Dette  fokus  på  kulturændring  står  i  en  vis  grad  i kontrast til den mere incitamentsbaserede tænkning, vi diskuterede ovenfor. Fælles for de tre punkter er dog, at de alle fokuserer på, hvordan off  entlige institutioner kan gøres klar til at blive sat fri på det, vi kan kalde inputsiden. Færre regler, rammebudgetter og mindre regulering af  personalepolitikken  var  alt  sammen  elementer,  der kunne bidrage til en større fl  eksibilitet i opgaveløsningen i de off  entlige institutioner og tilsvarende mindre kontrol fra centralt hold. Jarlov beskriver de frisættende tiltag på denne måde: 'De lavede en betænkning om budgetreformen, som præcist var målet på det tidspunkt, som jo også gik på at frisætte ... bl.a. at kunne overføre fra år til år og mellem kontoplaner.'

4)  Fokus  på  strategi  og  mål :  Et  sidste  element  fremkommer også, når man læser moderniseringsprogrammet og forarbejder, men elementet fylder noget mindre i sty- ringstænkningen end de elementer, vi har berørt ovenfor. Vores interesse her er grundlæggende i resultaters rolle i styringstænkningen i moderniseringsprogrammet, og en første  bemærkning  må  være,  at  i  det  endelige  program fylder det ikke meget. Den endelige formulering i moderniseringsprogrammet blev:

'Moderniseringsprogrammet er udtryk for nytænkning omkring den offentlige sektors måde at fungere på. Det er en nytænkning, som tager sigte på at ændre det offentliges interne styringssystemer, procedurer og spilleregler. Programmet forudsætter samtidig et holdningsskift, med vægt på at sikre tidssvarende ydelser og en god betjening af det offentliges kunder uden tilførsel af nye ressourcer. Med henblik herpå henstiller regeringen, at de enkelte styrelser, institutioner og øvrige administrative enheder opstiller mål for de tilstræbte kvalitetsforbedringer og løbende vurderer resultaterne, som det allerede praktiseres i f.eks. DSB og P&amp;T' (Bentzon 1988, 374).

I modsætning til de øvrige elementer bliver styring efter resultater ikke nævnt som et selvstændigt værktøj og derfor en del af løsningen på den overordnede udfordring. I stedet opstår det som et punkt under moderniseringsprogrammets sidste afsnit, der omhandler programmets gennemførelse. Resultatstyring er altså ikke et mål i sig selv i det endelige program, men i stedet et værktøj, der kan bruges til at fremme det holdningsskift, moderniseringsprogrammet skal medføre. Og ikke nok med, at resultatstyring ikke er en selvstændig prioritering, det er heller ikke noget, regeringen insisterer på at ville gennemføre: Regeringen henstiller, at off  entlige institutioner opstiller mål. Som Jarlov bemærker i relation til formuleringen: 'Det er en sjov formulering - 'med henblik på … henstiller regeringen, at de enkelte styrelser og institutioner opstiller mål'. Den beslutter ikke, men den henstiller.'

Tænkningen  omkring  resultatstyring  fylder altså relativt lidt i det endelige moderniseringsprogram, men i  forarbejde  til  moderniseringsprogrammet,  vi  har  haft adgang til, spiller resultater eller strategi og langsigtede mål faktisk en ikke ubetydelig rolle. Forarbejdet understreger,  at  fl  ere  og  fl  ere  off  entlige  institutioner  arbejder med strategisk udvikling og med at formulere langsigtede målsætninger (Administrationsdepartementet 1983a, 4). Men det understreges også, at 'formulering af de langsigtede målsætninger stadig i betydeligt omfang opfattes som  politikernes  enemærke'  (Administrationsdepartementet  1983a,  4).  Det  fremhæves  endvidere,  at  mange off  entlige organisationer er delvist 'koloniseret' af organiserede interesser  og  vil  have  svært  ved  at  gennemføre en sådan proces. Endelig fremhæves det, at mange steder i den off  entlige sektor anses fremtiden for alt for usikker til,  at  langsigtede mål giver mening. Der er altså en vis grad af tænkning om resultatstyring, men grundene til, at det ikke altid fænger an, nævnes også.

Moderniseringsprogrammet er på den baggrund kendetegnet af en ret omfattende frisætning på inputsiden, men uden en tilsvarende stramning af kontrollen på outputsiden. Vores forventning vil typisk være, på baggrund af vores generelle viden om NPM, at en frisættelse på inputsiden ville blive modsvaret af kontrol på outputsiden, men i disse første spæde forsøg på NPM i Danmark ser vi altså ikke den sammenhæng. Vi spurgte Jarlov, om man i  samtiden havde tænkt på relationen: 'Jeg tror ikke, at vi så resultatløn og resultatkontraktstyring for os på det tidspunkt. Det kommer jo ret snart i virkeligheden. Men det så vi ikke for os. Vi så frisætning af institutionerne, vi så løndiff  erentiering, men nok mest ud fra nogle kvalifi  kationsbetragtninger. Men jeg ved ikke, hvor skarpt vi så, at det skulle modsvares ved, at man fulgte op på, hvad der kom ud af det. Ganske forbavsende i virkeligheden.'

Ifølge  Jarlov  kom  fokus  på  resultatstyring,  som  vi kender det i dag, først på banen senere: 'der har jo nok været en gradvis erkendelse af, at det var meget godt at frisætte institutionerne, men det var ikke sikkert, det førte til andet end forbrug og manglende eff  ektivitet. Kom der resultater  ud  af  det?  Det  kom  ikke  nødvendigvis  af  sig selv.  Det måtte vi så lave styresystemer i forhold til, og nogle mere kraftige incitamenter. Og det er nok en væsentlig del af baggrunden for, det der sker der i slutningen af 80'erne, begyndelsen af 90'erne.'

Styringstænkningen i moderniseringsprogrammet tog  altså  udgangspunkt  i,  at  problemet,  der  skulle  løses, var produktiviteten i den off  entlige sektor. Produktiviteten  blev  forstået  som  relationen  mellem  input  (en konstant faktor i tidens tækning) og output (en faktor, der forventedes at skulle stige). I forlængelse heraf, er det interessant at konstatere, at måden, hvorpå kvaliteten og formentlig også omfanget af output skulle stige, var igennem frisætning af off  entlige organisationer på inputsiden, hvorimod styringstækningen i meget mindre omfang var præget af regulering på outputsiden.

I  næste  artikel  berører  Mads  Kristiansen  relationen mellem autonomi og kontrol i resultatstyringen, og det er klart, at når vi ser på moderniseringsprogrammet, så var  der  i  udpræget  grad  fokus  på  autonomi,  og  det  var kendetegnet af en styringstænkning, hvor eff  ektiv styring opstod igennem frisættelse, incitamenter og udnyttelse af human kapital.

## 5. Konklusion og perspektiver

VI spurgte i artiklens indledning, hvilken rolle resultater spillede i den styringstænkning, moderniseringsprogrammet var udtryk for. Vi må for det første konkludere, at resultater spiller en beskeden rolle. Resultater optræder, men mere som en mulig implementeringsmekanisme end som en central del af programmet. Vi kan se af forarbejderne, at det har både har fyldt mere og mindre i forskellige faser af arbejdet med programmet. Alt i alt handler programmet væsentlig mere om frisætning på inputsiden end kontrol på outputsiden. Der er altså god grund til at forfølge resultatstyringen videre op igennem styringshistorien, hvilket vil blive gjort i de to følgende artikler.

Resultatstyrings placering i styringstænkningen virker dertil noget tilfældig. Programmet er sammensat af ideer  fra  en  række  aktører,  der  et  langt  stykke  hen  ad vejen passede sammen, men hvor det også er tydeligt, at noget handler om tilfældigheder og 'hvad der lå i skuffen'. På den måde er moderniseringsprogrammet endnu et  eksempel på, at vi skal være påpasselige med at læse alt for håndfaste intentioner ind i politiske programmer post hoc.

Moderniseringsprogrammet er blevet set som starten på NPM i Danmark, men det er klart - med udgangspunkt i den styringstænkning programmet er udtryk for -  at  kun  dele  af  det,  vi  i  dag  identifi  cerer  som  NPM, kom til udtryk i programmet. Det gælder fx det individsyn hentet i  public  choice-teorier,  vi  normalt  kobler  på NPM. Sådan et individsyn fi  nder vi hverken moderniseringsprogrammet eller dets forarbejder. Tværtimod bliver frontmedarbejdernes gode intentioner fremhævet, og det proklameres, at det er en del af moderniseringsprogrammets opgave af fj  erne de forhindringer, der er for medarbejdernes udførsel af deres arbejde (Bentzon 1988, 366).

Moderniseringsprogrammet  var  i  bedste  fald  NPM light.  Omvendt  var  moderniseringsprogrammet  rigt  på løsninger, der både før og siden er blevet anvist, når den off  entlige sektors problemer dissekeres. Både regelforenkling  og  bedre  ledelse  er  klassiske  og  ofte  anviste  greb, i  forsøg  på  at  eff  ektivisere  den  off  entlige  sektor.  Også styring efter resultater var på dagsordenen i 1983 og bliver stadig i dag anvist som en god og eff  ektiv vej at gå (Produktivitetskommissionen 2013, 131). På den måde er moderniseringsprogrammet stadig relevant og interessant nu, mere end 30 år efter. Og samtidig rejser programmets relevans  også  det  centrale  spørgsmål:  hvis  de  allerede  i 1983 havde løsningen, på problemerne, hvorfor er de så ikke implementeret endnu? Det spørgsmål vil vi forsøge at belyse nærmere i temanummerets anden del.

## Litteratur

Administrationsdepartementet 1983a, Nye veje i eff  ektiviseringsarbejdet i  den off  entlige sektor ,  internt papir, 2. august 1983, Administrationsdepartementet, København.

Andersen, N.Å. &amp; J.G. Pors 2014, Velfærdsledelse. Mellem styring og potentialisering , Hans Reitzel, København.

Bentzon,  K.-H.  1988, Fra  vækst  til  omstilling:  moderniseringen  af  den off  entlige sekt or, Nyt fra Samfundsvidenskaberne.

Ejersbo, N. &amp; C. Greve 2008, Moderniseringen af den off  entlige sektor , Børsen, København.

Foucault, M. 1991, 'Governmentality', I. G. Burchell et al. (red.), Th   e Foucault Eff  ect , Th e University of Chicago Press, Chicago.

- Flynn, N. 2007, Public Sector Management , SAGE Publications.

Greve, C. &amp; N. Ejersbo 2014, Moderniseringen af den off  entlige sektor , Akademisk Forlag Business, København.

Greve, C. 2009, Off  entlig ledelse: Teorier og temaer i et politologisk perspektiv , 2. udg, DJØF, København.

Grøn, C.L.H. &amp; H.F. Hansen 2014, 'Styring', i C.L.H. Grøn, H.F. Hansen &amp; M.B. Kristiansen (red.), Off  entlig styring , Hans Reitzel, København.

Haarder, B. 1985, 'At få styr på de off  entlige udgifter: en Sisifos-opgave', Nordisk Administrativt Tidsskrift , vol. 66, no. 4, pp. 267-278.

- Hansen, H.F. 2008, 'Forvaltningspolitiske reformer: Kontinuitet eller brud?', Tidsskriftet Politik , vol. 1, nr. 11, pp. 6-17.

Bureaukratiet - magt og eff  ektivitet

Jespersen, P.K. 1996,

nomforbundets Forlag, København.

Produktivitetskommissionen 2013, Det handler om velstand og velfærd slutrapport , Produktivitetskommissionen, København.

- Scott, W.R. &amp; G.F. Davis 2007, Organizations and organizing: rational, natural, and open system perspectives , 1. udg., Pearson Prentice Hall, Upper Saddle River, N.J.

## Noter

1. Vi har ikke haft adgang til moderniseringsprogrammet i dets originale form, men derimod til to genoptryk, hhv. som bilag til (Bentzon,  1988)  og  på  DenOff  entlige.dk:  http://www.denoff  entlige. dk/aktorhistorier/historisk-regeringens-moderniseringsprogramfra-1983. Referencer til programmet i denne artikel er til sidetal i det genoptryk, der fi  ndes i (Bentzon, 1988).

, Jurist- og Øko-