Community forestry i Cambodja
Forfattere: Iben Nathan, Tove Enggrob Boon
Tidsskrift: politica (2008-01-01)

## Iben Nathan og Tove Enggrob Boon

## Communityforestry i Cambodja. Om netværksstyring og statens rolle

Communityforestry handler om at give lokale befolkningsgrupper ansvar og ret¬ tigheder i forbindelse med styring af skov, og er derfor et godt eksempel på cogovernance, som der er megen fokus på i debatten om de nye styringsformer. Der kan anføres mange gode grunde til at afprøve og udbrede community forestry som styringsform i den cambodjanske skovsektor, men også til at tage skridtet fuldt ud væk fra statslig styring hen imod netværksstyring. I denne proces op¬ står der imidlertid et dilemma: Mange af de problemer, skovbrugergrupperne i Cambodja står over for, er forårsaget af staten, eller kan kun løses inden for rammerne af et velfungerende statsligt hierarki. Med andre ord vil netværks™ styring næppe kunne fungere optimalt uden et velfungerende statsligt hierarki, men samtidig er det svært at se, hvordan en svag stat skal kunne løse problemer, den selv er en del af.

## Introduktion

Denne artikel tager udgangspunkt i communityforestry i Cambodja. Commu¬ nityforestry er et godt eksempel på co-governance, som der er megen fokus på i debatten om de nye styringsformer. Community forestry handler netop om at give lokale befolkningsgrupper ansvar og rettigheder i forbindelse med styringen af skovsektoren. Samtidig er den cambodjanske skovsektor veleg¬ net til at tydeliggøre nogle af de dilemmaer, som rejser sig i forbindelse med introduktionen af de nye styringsformer i en svag stat. Med udgangspunkt i teori om co-governance i naturressourcesektoren og i Cambodjas historiske situation, argumenteres der i artiklen først for det betimelige i at udbrede og afprøve communityforestry som styringsform i den cambodjanske kontekst og endda for at tage skridtet fuldt ud væk fra det statslige hierarki hen imod net™ værksstyring. Derefter argumenteres der for nødvendigheden af at fokusere på statens rolle i denne proces. Dermed peges der samtidig på et af de hoved™ dilemmaer, der opstår i spændingsfeltet mellem gamle og nye styringsformer i den cambodjanske skovsektor: Mange af de problemer, skovbrugergrupper¬ ne1 står over for, er nemlig skabt af staten eller er af en sådan karakter, at de kun kan løses af staten. Imidlertid er det tvivlsomt, om en svag stat kan løse problemer, som den selv er en del af, og om velfungerende netværksstyring kan finde sted uden et velfungerende statsligt hierarki.

Co-governance og statens rolle i debatten om de nye styringsfor¬ mer og naturressourceforvaltning i ulandene?

I løbet af 1990'erne er 'nye" styringsformer ved at afløse 'gamle". Det skyldes ikke mindst, at der er opstået mange nye problemer som følge af globalise™

ringen, herunder klimaproblemerne, som har medført, at Internationale or¬ ganisationer sætter dagsordenen for nationalstatslige tiltag 1 en udstrækning, som næppe tidligere er set. Denne udvikling har samtidig medført stigende fokus på inddragelse af børgeren som en vigtig aktør i opnåelsen af samfun¬ dets målsætninger gennem decentralisering og co-governance (Havnevik et al., 2006). I disse tø samtidige tendenser (globalisering og decentralisering/ co-governance) er nye partnerskaber opstået, og nye aktører er kommet på ba¬ nen, herunder Internationale og transnationale Institutioner, lokalvalgte råd, styringsnetværk og offentlig-private partnerskaber. Det betyder, at staten I teorien ses som blot én ud af mange aktører, omend en meget vigtig en af slagsen (Cheema et al., 2007).

Som anført af Kjær og Bureau (dette nummer af politica) er dette blandt andet blevet fortolket søm en udvikling væk fra overvejende hierarkiske sty¬ ringsformer hen imod mangfoldige nye styringsformer, herunder netværksstyring. Hierarki forstås her som en styringsform, der ideelt set sikrer ef¬ fektivitet gennem bureaukrati og demokrati gennem valgte parlamenter. Styreformen adskiller klart politik og administration, og magten er synlig og mulig at placere centralt. Statens rolle i det idealtypiske hierarki er at vejlede, styre og kontrollere (Kjær og Bureau, dette nummer). Netværksbaserede sty¬ ringsformer forstås som 'mere eller mindre faste og stabile sammenknyt¬ ninger af en række private, halvoffentlige og offentlige aktører, der i kraft af deres institutionelt medierede samspil bidrager til samfundsstyringen. Sty¬ ringsnetværk kan være formelle og initierede fra oven, eller de kan være ufor¬ melle og selvgroende fra neden" (Sørensen øg Torfing, 2005:). Som styrings¬ form er netværk endvidere kendetegnet ved tendensen til at sikre effektivitet gennem deltagelse og demokrati gennem deliberation øg partnerskab, samt ved at magten er fragmenteret, øg/eller delt i konsensusskabende netværk. I netværksstyring anses statens rolle ideelt set for at være faciliterende (Kjær og Bureau, dette nummer afpolitica).

De nye styringsformer har givet anledning til mange nye spørgsmål. Disse spørgsmål antager forskellig karakter afhængigt af, hvilken empirisk kon¬ tekst de retter sig mod. I forhold til vestlige lande har spørgsmålene fx været, hvilke implikationer de har for demokrati og effektiv forvaltning (Pierre, 2000; Sørensen og Torfing, 2005). I den internationale udviklingsdebat stil¬ les der også spørgsmål øm, hvilken betydning de nye styringsformer har for demokrati og effektivitet. Her er debatten dog helt overvejende præget af en normativ sammenkædning af co-governance med god regeringsførelse. Det gælder ikke mindst i den specifikke del af den internationale udviklingsdebat, der drejer sig om naturressourceforvaltning i ulandene.

Gennem de seneste årtier har der været flere paradigmeskift i den inter¬ nationale udviklingsdebat, der har ledt til øget fokus på co-governance og god regeringsførelse. I 1970'erne var det moderniseringsteorierne med deres an¬ befalinger af centraliseret planlægning og regeringsførelse, der dominerede debatten. I 1980'erne var der fokus på markedet som alternativ til staten, blandt andet som følge af Verdensbankens strukturtilpasningsprogrammer. Hen imod slutningen af 1980'erne blev der igen fokus på statens rolle, denne gang i form af at skabe rammerne for udviklingen, fx ved at facil itere mar¬ kedet gennem effektiv lovgivning eller på anden måde ved at sikre god rege¬ ringsførelse (Hydén, 2007; Cheema et al., 2007; Shah og Shah, 2006).

I en rapport fra 1989 understregede Verdensbanken således, at privat¬ sektorinitiativer og markedsmekanismer må gå hånd i hånd med god re¬ geringsførelse. Rapporten definerede god regeringsførelse som effektiv offentlig service i kombination med et velfungerende juridisk system, en ad¬ ministration, som effektivt kan blive stillet til regnskab af befolkningen, og en øget vægt på udvikling nedefra ved at sikre inddragelse af den almindelige borger i regeringsførelsen (World Bank, 1989). I løbet af de følgende årtier har donorerne da også i stigende grad fokuseret på god regeringsførelse som et væsentligt element i deres udviklingspolitik (Se fx Danida, 2004).

I den internationale debat om naturressourceforvaltning i ulandene kom begreber som god regeringsføreise og co-governance højt på dagsordenen med Rio deklarationen, Agenda 21 og FN's Milleniumerklæring (FN, 1992, 1993, 2000). Disse erklæringer fastslår, at det er nødvendigt at fremme de fattige befolkningsgruppers deltagelse i forvaltningen af naturressourcerne for at fremme demokratiet, men i særdeleshed også med henblik på at opnå den kombinerede målsætning om god regeringsførelse, reduktion af fattigdom og bæredygtighed i forvaltningen afnaturressourcerne (Danida, 2007). Sam¬ menkædningen af co-governance med disse tre målsætninger er illustreret I figur 1.

Figur 1: De tre målsætninger for co-governance i naturressourcesektoren Kilde: Danida (2007).

Den sammenkædning, der I teorien foretages mellem co-governance, god regeringsførelse, fattigdomsorientering og bæredygtighed, hviler på forskel¬ lige argumenter. Blandt de mest grundlæggende argumenter er, at det på den ene side er de fattigste befolkningsgrupper, der er mest afhængige af adgang til naturressourcerne, og at det derfor er vigtigt at sikre disse befolknings™ gruppers adgang hertil (Borrini-Feyerabend et al., 2004; Hobley, 1996; Da™ nida, 2007). På den anden side fremhæves det også, at de lokale befolknings™ grupper er bedre til at forvalte ressourcerne på en bæredygtig måde, end fx ansatte I et centralt ministerium vil være. Dette argument får styrke, Især hvis der skabes en klar sammenhæng mellem det at tage ansvaret for ressour¬ cen, og det at få lov til at udnytte den. Det vil sige, at hvis de lokale får noget ud af at beskytte naturressourcen mod overudnyttelse, så vil der alt andet lige skabes et lokalt medejerskab og en ansvarsfølelse for naturressourcen (Chambers, 1994; Ostrom, 2003). Et tredje vigtigt argument er, at inddra¬ gelse af borgerne er en vigtig forudsætning for, at myndighederne kan stilles til regnskab i forbindelse med beslutnings- og implementeringsprocesserne og dermed forbedre kvaliteten og effektiviteten af disse processer gennem god regeringsførelse (ADB, 1995).

Ikke mindst siden Rio har de internationale organisationer, donorer og NGO'er i stigende grad presset på for at få udviklingslandene til at indføre decentralisering og co-governance, og mange ulande, herunder Cambodja, har da også rent faktisk forsøgt at imødekomme opfordringerne fx ved at intro¬ ducere co-governance i skovsektoren i form af communityforestry.2

## Communityforestry som eksempel på co-governance: Hvordan inddrages borgerne, og Hvad er statens rolle?

Co-governance i naturressourcesektoren, herunder community forestry, er ble¬ vet defineret som et partnerskab, gennem hvilket to eller flere aktører kol¬ lektivt forhandler og indgår aftaler om, garanterer og implementerer en fair fordeling af styringsfunktioner, rettigheder og ansvarsområder i forhold til et velafgrænset sæt af naturressourcer fx skov (Borrini-Feyerabend et al., 2004). I den forstand er communityforestry et godt eksempel på co-governance.

I teorien handler communityforestry ofte om forskellige måder, hvorpå sta¬ ten kan dele rettigheder og ansvar for forvaltning af skov med lokale be¬ folkningsgrupper. I den ene ende af skalaen deltager lokalbefolkningen i beskyttelse af skov uden egentlig at blive involveret i planlægningen eller styringen af disse ressourcer. I denne forståelse kan communityforestry bedst ses som en del af et statsligt h ierarki. I den anden ende af skalaen fi nder man modeller, hvor staten overdrager alle rettigheder og pligter til lokale befolk™ ningsgrupper, herunder rettighederne til at udnytte ressourcen direkte el¬ ler Indirekte gennem opkrævning af skat og til selv at definere reglerne for området, gruppen og dens aktiviteter. I denne forståelse er communityforestry nærmere en form for netværksstyring. Ind Imellem disse to yderpunkter for statslig Involvering findes der forskellige modeller, fx hvor repræsentanter for staten sammen med repræsentanter for lokalsamfundene Indgår et 'ligeligt" partnerskab omkring det at forvalte et stykke statsejet skov, eller hvor skovbrugergrupperne bliver knyttet til demokratisk valgte landsbyråd, der kun delvist indgår I et statsligt hierarki. Eksempler på forskellige grader af statslig Involvering og borgerinddragelse fremgår af tabel 1.

I praksis har communityforestry som oftest været designet som led I en par¬ lamentarisk styringskæde, hvor det nationale skovbrugsministerium fungerer som statens repræsentant. Selvom der har været eksempler på, at community forestry 1 denne form har fungeret relativt godt, fx I Nepal (Danida, 2007), er der i de senere år opstået en intens debat om, hvordan man sikrer, at lokale brugergrupper bliver så uafhængige af staten som muligt, eller hvordan man i det mindste får afkoblet communityforestry-initiativerne fra det traditionelle statslige hierarki og i stedet får dem koblet op på eksisterende lokaldemokra¬ tiske strukturer. Baggrunden er blandt andet erkendelsen af, at et partner¬ skab mellem et statsligt hierarki som skovadministrationen og brugergrup¬ per bestående af fattige mennesker i realiteten sjældent bygger på lighed eller fremmer interessebaseret deltagelse, men snarere må opfattes som endnu en hierarkisk struktur (Eversole, dette nummer afpoliticd).

I denne nyere debat fremhæves det som en forudsætning for effektiv na¬ turressourceforvaltning, at lokale kollektive institutioner får meget vide selvstændige beføjelser i forhold til naturressourcerne (Ostrom, 2003; Ribot, 2003, 2004). Der lægges her ofte vægt på selvstændige beføjelser i forhold til at udforme, effektuere og sanktionere regler om rettigheder, pligter og indtægter i forhold til naturressourcen (Ostrom, 1999; Agrawal og Gibson, 1999). Klarest udtrykkes behovet for autonomi formentlig af Ribot (2003, 2004), som på grundlag af en omfattende gennemgang af forskellige studier af decentraliseret naturressourceforvaltning i Afrika argumenterer for, at hvis decentralisering skal resultere i effektiv og ligelig forvaltning af natur¬ ressourcerne, så må repræsentanter for lokalbefolkningen have vidtgående selvstændige beføjelser over naturressourceforvaltningen. Samtidig skal lo¬ kalbefolkningen effektivt kunne stille repræsentanterne til regnskab for den måde, hvorpå naturressourcen forvaltes.3

De internationale udviklingsorganisationer er da også begyndt at lægge pres på udviklingslandene for at få flyttet naturressourceforva1tningen væk fra det traditionelle hierarki og over til mere demokratiske styringsformer.

| Eksempel                | Idealtype                                                                                                   | Por est User Groups i Nepal (Hobley, 1996), Joint Forest Management Indien (Sundar, 2001) og Joint Forest Management i Tanzania (Blomlev og Ramadhani, 2006)   | Kommuna lforva 1te t skov i Bolivia (Larson, 2003), Community Based Management i Tanzania                                                                 | Forest (Blomley og Ramadhani, 2006)                                                                                                                                                   | Forest (Blomley og Ramadhani, 2006)                                                                                                                                                   | Forest (Blomley og Ramadhani, 2006)                                                                                                                                                   | Forest (Blomley og Ramadhani, 2006)                                                                                                                                                   | Forest (Blomley og Ramadhani, 2006)                                                                                                                                                   | Forest (Blomley og Ramadhani, 2006)                                                                                                                                                   | Forest (Blomley og Ramadhani, 2006)                                                                                                                                                   |
|-------------------------|-------------------------------------------------------------------------------------------------------------|----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
|                         |                                                                                                             | i                                                                                                                                                              |                                                                                                                                                           |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |
| Beskrivelse             | Skovbrugergrup er følger instrukser i forhold til skoven, har neværdig indflydelse på, hvad disse går ud på | Embedsmænd indgår mere el er mindre ligeligt partnerskab med skovbrugerg up er. Begge parter har selvstændige ret igheder og pligter i forhold til skoven      | af som lokalråd råd, som hierarki, identiske med disse råd                                                                                                | tutioner                                                                                                                                                                              | tutioner                                                                                                                                                                              | tutioner                                                                                                                                                                              | tutioner                                                                                                                                                                              | tutioner                                                                                                                                                                              | tutioner                                                                                                                                                                              | tutioner                                                                                                                                                                              |
| Grad af uafhængighed af | Hierarki Community forestry som underordnet hierarki                                                        | Community forestry som 'partnerskab"                                                                                                                           | Community forestry i en devolved kontekst                                                                                                                 | som Alle pligter og ret igheder i forhold til skoven Idealtype (fx Ostrom, 1999) selvstyrende er overført til skovbrugergrup erne, som forvalter skoven uafhængigt af eksterne insti- | som Alle pligter og ret igheder i forhold til skoven Idealtype (fx Ostrom, 1999) selvstyrende er overført til skovbrugergrup erne, som forvalter skoven uafhængigt af eksterne insti- | som Alle pligter og ret igheder i forhold til skoven Idealtype (fx Ostrom, 1999) selvstyrende er overført til skovbrugergrup erne, som forvalter skoven uafhængigt af eksterne insti- | som Alle pligter og ret igheder i forhold til skoven Idealtype (fx Ostrom, 1999) selvstyrende er overført til skovbrugergrup erne, som forvalter skoven uafhængigt af eksterne insti- | som Alle pligter og ret igheder i forhold til skoven Idealtype (fx Ostrom, 1999) selvstyrende er overført til skovbrugergrup erne, som forvalter skoven uafhængigt af eksterne insti- | som Alle pligter og ret igheder i forhold til skoven Idealtype (fx Ostrom, 1999) selvstyrende er overført til skovbrugergrup erne, som forvalter skoven uafhængigt af eksterne insti- | som Alle pligter og ret igheder i forhold til skoven Idealtype (fx Ostrom, 1999) selvstyrende er overført til skovbrugergrup erne, som forvalter skoven uafhængigt af eksterne insti- |
|                         | det statslige                                                                                               |                                                                                                                                                                | Lokalvalgte skovbrugerg up er har autonomi i forhold til staten underudvalg til demokratisk som fx landsbyråd el er er delvist uafhængige af det og/el er |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |
|                         | embedsmænds ingen næv¬ instrukser                                                                           |                                                                                                                                                                | høj grad og/el er indgår valgte kommunal¬ statslige skovbrugerg up erne er                                                                                |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |
| staten                  |                                                                                                             |                                                                                                                                                                |                                                                                                                                                           |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |
|                         |                                                                                                             |                                                                                                                                                                |                                                                                                                                                           | Community netværk                                                                                                                                                                     | Community netværk                                                                                                                                                                     | Community netværk                                                                                                                                                                     | Community netværk                                                                                                                                                                     | Community netværk                                                                                                                                                                     | Community netværk                                                                                                                                                                     | Community netværk                                                                                                                                                                     |
|                         |                                                                                                             |                                                                                                                                                                |                                                                                                                                                           | forestry uafhængige,                                                                                                                                                                  | forestry uafhængige,                                                                                                                                                                  | forestry uafhængige,                                                                                                                                                                  | forestry uafhængige,                                                                                                                                                                  | forestry uafhængige,                                                                                                                                                                  | forestry uafhængige,                                                                                                                                                                  | forestry uafhængige,                                                                                                                                                                  |
|                         |                                                                                                             |                                                                                                                                                                | Netværk                                                                                                                                                   |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |                                                                                                                                                                                       |

Samtidig er det blevet observeret, at der er et grundlæggende dilemma mellem på den ene side det internationale samfunds krav om deltagelse og co-governance med vidtgående beføjelser til lokalbefolkningerne og om netværksstyr ring som en nødvendig forudsætning for effektiv skovforvaItning, og på den anden side nationale og lokale magtstrukturer og statslige hierarkier, som kan hindre, at de nye forvaltningsformer får den ønskede effekt ikke mindst i svage stater (Ilyden, 2007; Boesen og Kjær, 2006; Kjær, 2004).

Communityforestry i Cambodja er et godt eksempel på, hvorledes disse di¬ lemmaer kommer til udtryk i praksis. På den ene side er der et indlysende behov for at vægte co-governance, herunder at opgradere og institutionalisere communityforestry som netværksstyringsform i skovsektoren i Cambodia. På den anden side er de problemer, skovbrugergrupperne står over for i forhold til forvaltning af skov, af en karakter, der kun kan løses af staten, da mange af disse problemer blandt andet grunder sig i den måde, staten fungerer el¬ ler snarere ikke fungerer - på. Men kan en svag stat løse problemer, som den selv er en del af? Og er forudsætningerne for velfungerende netværksstyring i virkeligheden et velfungerende statsligt hierarki?

## Hvorfor er det vigtigt at opgradere og institutionalisere communityforestry i Cambodja?

Dette afsnit argumenterer for vigtigheden af at opgradere og institutionali¬ sere communityforestry som styringsform i Cambodjas skovsektor. Udgangs¬ punktet er (1) et kort historisk tilbageblik på den politiske og økonomiske betydning af skoven i Cambodja og på de styringsformer, der hidtil har do¬ mineret skovsektoren; samt (2) de erfaringer, man indtil nu har gjort sig med co-governance i skovsektoren i Cambodja. I forbindelse hermed vil vi komme ind på, hvor på skalaen mellem hierarki og netværk communityforestry i Cam¬ bodja befinder sig.

## Hvilken rolle har skoven historisk spillet i Cambodja, og hvilke styringsformer har domineret skovsektoren?

I Cambodja udgør skovdækket ca. 58 pet. af det samlede areal svarende til ca. 10 millioer ha (FAO, 2005), men skoven skrumper ind, og degraderes med stor hast, uden at dette kommer de fattige befolkningsgrupper til gode. Det er et alvorligt problem ikke mindst for den tredjedel af befolkningen, der anslås at afhænge af skoven og dens produkter (IFSR, 2004; World Bank, 2006). Det er især de fattigste dele af befolkningen, der bruger skoven til at sikre sig et levegrundlag, og som sikkerhedsnet i forbindelse med økonomi¬ ske kriser (Heov et al., 2006a).

Afskovningen tog først rigtig fart i 1990'erne, da store internationale koncessionsfirmaer fik adgang til Cambodjas skove. Indtil slutningen af 1970'erne havde afskovningsraten ligget nogenlunde konstant på under 0,5 pet. Dette på trods af, at store dele af skoven især langs grænsen til Vietnam blev øde¬ lagt under de amerikanske bombeoffensiver i begyndeisen af 1970'erne, og på trods af, at Khmer Rouge-regimet i sidste halvdel af 1970'erne indledte rydning af store skovområder for at omlægge skoven til landbrug. Eksport af tømmer forblev imidlertid på et lavt niveau (Billon, 2000; Ashwell et al., 2004; McKenney et al., 2004). Under den vietnamesiske besættelse af Cambodja fra 1979 til 1989 øgedes afskovningsraten til 1 pet. Det skyldtes især fældning af skov langs hovedvejene for at forhindre modoprør og 'indhegningen" af grænsen til Thailand ('K5" også kaldet bamboo nw//-projektet) samt eksport af tømmer til Vietnam.

Vietnameserne trak sig ud af Cambodja i 1989, og i 1991 underskrev de fire største politiske fraktioner i Cambodja, herunder Khmer Rouge, fredsafta™ lerne i Paris. Der blev afholdt parlamentsvalg under UNCTAD i 1993. Vilgene førte til dannelsen af en koalitionsregering bestående af det Cambod¬ janske 'People's Party" og partiet FUNCINPEC (Blunt og Turner, 2005; Kato et al., 2000). En ny grundlov definerede Cambodja som et liberalt de¬ mokrati med flertalsstyre og tredeling af magten. Gennem grundloven ind¬ førte Cambodja desuden markedsøkonomi og privat ejendomsret. Siden da er internationale investeringer og bistandshjælp steget nogenlunde støt (Kato et al., 2000). Med til billedet af udviklingen i Cambodja i denne periode hører, at Khmer Rouge blev erklæret lovløs i 1994, men at bevægelsens tilhængere fortsat kontrollerede dele af Cambodja helt op til 1998 (Chandler, 2003).

Op gennem 1990'erne var tømmer en af hovedindtægtskilderne for den nye regering, der med Verdensbankens billigelse solgte skovkoncessioner til 20 udenlandske og nationale foretagender, herunder til det cambodjanske militær. Koncessionerne omfattede 65 pet. af al skov i Cambodja og blev så¬ ledes den dominerende form for skovforvaltning i landet. I mange tilfælde brugte koncessionsfirmaerne ulovlige underentrepriser, så de kunne hente tømmer i områder, der endnu ikke var udliciterede, og mange steder blev lokalbefolkningen forhindret i at få adgang til skoven. I denne periode øge¬ des afskovni ngsraten til 1,7 pet. årligt (Ashwell et al., 2004; Bil Ion, 2000; McKenney et al., 2004), uden at det førte til signifikante forbedringer for de fattige befolkningsgrupper.4

I løbet af 1990'erne øgedes donorernes utilfredshed med situationen i skov¬ sektoren, som de anså for en trussel mod udvikling og stabilitet i Cambodja (Billon, 2000). I 1998 trak regeringen tilladelserne tilbage for 16 af koncessionsfirmaerne dels på grund af konstant pres fra donorerne, hvis tilskud på det tidspunkt udgjorde mere end halvdelen af det n ationale budget, dels på grund af lave skatteindtægter fra koncessionerne. I december 2001 suspenderede regeringen koncessionerne og gennemførte et stop for al skovhugst (Heov et al., 2006b). De tilbageværende koncessionsindehavere blev pålagt at udvikle skovforvaltningsplaner som forudsætning for fortsat hugst, men planerne er Ikke blevet godkendt, og endnu har ingen fået regeringens tilladelse til at fortsætte. På denne måde er store skovområder nu formelt set ikke forvaltet hverken af staten, som ejer områderne, af koncessionsindehaverne, som har kontrakt på dem, eller af befolkningen, som har brug for dem.

På trods af, at tømmerhugst i dag er ulovligt, fortsætter skovningen I Cam¬ bodja I højt tempo. Der er flere faktorer til forklaring af dette: 1) omlægning af skov til plantagedrift og landbrug, 2) forskellige aktørers Illegale aktivi¬ teter, 3) en voksende lokalbefolknings afbrænding af skov med henblik på omlægning til landbrugsjord. Den omfattende fattigdom og afhængighed af naturressourcer blandt befolkningen I landområderne betyder, at der er brug for en ny form for skovforvaltning, der kommer lokalbefolkningen til gode både på kort og langt sigt. Centraliserede styringsformer orienteret mod det internationale marked har spillet fallit både I forhold til målsætningen om bæredygtig skovforvaltning og i forhold til målsætningen om, at udnyttelsen af skoven skal komme de fattige befolkningsgrupper til gode. Derfor er det svært at finde argumenter imod afprøvningen af nye decentraliserede former for skovforva1tnin g, der inddrager netop de fattigste befolkningsgrupper. Donororganisationer og NGO'er presser på for at få institutionaliseret og udbredt community forestry og andre former for co-governance i skovsektoren som en løsning på nogle af problemerne (Danida/DFID, 2006; IFSR, 2004).

Hidtidige erfaringer med co-governance i skovsektoren i Cambodja. Hvor på skalaen mellem hierarki og netværk kan communityforestry placeres?

Den eneste egentlige form for co-governance, der findes i produktion sskovsektoren i Cambodja, er community forestry. Community forestry har eksisteret i Cambodja siden begyndelsen af 1990'erne, hvor de første projekter blev etab¬ leret af internationale NGO'er. I 2006 opgjordes antallet af skovbrugergrup¬ per til i alt 250 (RGC, 2006)? Communityforestry-projekterne har forudsat, at regeringen har tildelt grupperne et stykke skov, men grupperne har ikke herudover været en del af det statslige hierarki. De har alle fungeret som projekter initieret og støttet af NGO'er og bistandsorganisationer med den hensigt at øge private aktørers deltagelse i styring af skov (RGC, 2006). I den forstand kommer community forestry i Cambodja nærmere en netværksstyringsmodel end et hierarki, jf. definitionerne ovenfor. Tilsammen forval¬ tede community forestry-grupperne i 2006 mindre end 1 pet. af det samlede skovareal i Cambodja. Det anslås, at op mod 8,4 mi ll ioner hektar af Cambod¬ jas skov er egnet til community forestry (Carson et al., 2005). Langt de fleste communityforestry-projekter er blevet etableret i skovområder, der allerede er degraderede, dvs. har begrænset kommercielt potentiale. Formålet med fler- tallet af disse projekter har angiveligt været beskyttelse af skoven snarere end aktiv forvaltning, hvor brugergrupperne vil kunne få noget ud af den skov, de tager vare på, har mulighed for at rehabilitere skoven gennem genplantning osv. (McKenney et al., 2004).

Først for ganske nylig er commiinityforestry blevet officielt anerkendt både som en del af den cambodjanske regerings strategi for fattigdomsredukti¬ on (RGC, 2003a) og som en del af den nationale strategi for forvaltning af skov. Det skete med vedtagelsen af skovloven I 2002 og med udstedelsen af communiiyforestry-forordningen I 2003 (RGC, 2002, 2003b). Ifølge skovloven kan skovbrugergrupper, som har en plan for skoven, søge om regeringens godkendelse gennem skovadministrationen. Community forestry-forordningen nævner som et af sine hovedformål, at skovbrugergrupperne skal sættes 1 stand til at forvalte skovressourcerne med henblik på at forbedre levegrund¬ laget gennem udnyttelse af skoven og med henblik på at sikre bæredygtighed (RGC, 2003b).

Lovgivningen er imidlertid blevet kritiseret hårdt for ikke at være vidtgå¬ ende nok i forhold til de principper, der ligger til grund for de internationale anbefalinger af decentralisering og co-governance. Kontrollen med skoven lig¬ ger nemlig stadig i sidste instans hos skovadministrationen, og dermed har grupperne meget få selvstændige beføjelser (IFSR, 2004). I kapitel 3, paragraf 10, som omhandler skovbrugergruppernes rolle, fastslår community forestryforordningen, at skovbrugergruppernes rolle først og fremmest er at rette sig efter instruktionerne fra skovadministrationen og Landbrugs- og Fiskerimi¬ nisteriet, hvorunder skovadministrationen hører (RGC, 2003b). Selv efter vedtagelsen af forordningen kører de fleste communityforestry-pro]ekter sta¬ dig som brugergrupper støttet af bistandsorgan isationer og NGO'er, da kun få grupper indtil videre har opnået formel godkendelse af regeringen.

Det kan konkluderes, at community forestry initiativerne siden 1990 pri¬ mært har haft karakter af netværkss tyri ng i den forstand, at de har været mere eller mindre afkoblet fra staten. Som det vil fremgå nedenfor, betyder dette dog ikke nødvendigvis, at skovbrugergrupperne har været uafhængige i deres forvaltning af skoven. Men med den nye lovgivning bliver grupperne sandsynligvis bundet så tæt op til det statslige hierarki, at kommandovejen helt overvejende vil gå fra skovadministrationen ned til skovbrugergrup¬ perne. Skovbrugergrupperne vil derfor i højere grad end tidligere blive en integreret del af en hierarkisk styringsform.

Internationale donorer, organisationer og NGO'er, herunder Danida, er begyndt at presse på for at få koblet communityforestry systemet sammen med demokratisk valgte lokale råd og/eller få overført kompetence inden for skovforvaltningen direkte til disse råd (IFSR, 2004; Danida/DFID, 2006). Det sker både med henvisning til demokratiske principper og med henvisning til den kombinerede fattigdoms- og bæredygtighedsmålsætning. Anbefalin¬ gerne må også ses I lyset af, at Cambodja for nylig har Introduceret generelle reformer af det administrative system. Denne proces startede tilbage i 1995 kraftigt støttet af Seila, et program der var finansieret af udenlandske do¬ norer. Programmets hovedformål var at reducere fattigdom (Rusten et al., 2004; Turner, 2002). Den cambodjanske regering implementerede disse re¬ former i 2001 efter at have vedtaget Lov om administration og styring af kommunerne, og Lov om valg til kommunerne (RGC, 2001a, 2001b). Med disse reformer Indførte man for første gang nogensinde valg til kommunal¬ rådene.

Imidlertid er kommunernes kompetence Inden for naturressourceforvalt¬ ning fortsat ganske begrænset. Ganske vist har kommunalrådene pligt til at beskytte de naturressourcer, der findes Inden for deres områder, herun¬ der skov, men de er forhindret i at tage beslutninger om skovforvaltning, medmindre de har fået særlig bemyndigelse hertil af regeringen (Oberndorf, 2004). Dertil kommer alle de mange problemer, kommunerne står over for, herunder små budgetter, problemer med selvstændighed i forhold til provinsniveauet og mangel på veluddannede mennesker, der blandt andet skyldes Khmer Rouges udryddelse af intellektuelle (Blunt og Turner, 2005). Kom¬ munerne nævnes ganske vist i community/om^rj-forordnlngen, men kan ikke spille nogen selvstændig rolle i forbindelse med skovbrugergrupperne. Sam¬ men med lokale råd på andre niveauer kan kommunerne kun stå til rådighed for skovadministrationen og skovbrugergrupperne fx i forbindelse med op¬ rettelsen af brugergrupper og løsning af konflikter (RGC, 2003b).

Der er med andre ord gode grunde til at fortsætte presset på den cam¬ bodjanske regering for i meget højere grad end nu at inddrage borgerne i forvaltningen af skovens ressourcer ved at institutionalisere og 'netværksliggøre" community forestry. Det gælder både set i lyset af de historiske erfa¬ ringer i skovsektoren, hvor hidtidige styringsformer har spillet fallit, og af det store behov for mere bæredygtig, demokratisk og fattigdomsorienteret skovforvaltning. Hvis et sådant projekt skal lykkes på længere sigt, dvs. uden omfattende støtte fra NGO'er og donorer, er det imidlertid nødvendigt først og fremmest at fokusere på statens rolle og på, hvordan man fremmer et velfungerende statsligt hierarki (se også Danida/DFID, 2006). Det skyldes, at mange af de problemer og dilemmaer, som skovbrugergrupperne konfron¬ teres med, ikke kan løses af lokale grupper alene. De er primært forårsaget af den måde, staten fungerer eller rettere ikke fungerer på.

Hvilke problemer og dilemmaer opstår der I forbindelse med communityforestry og statens rolle I den cambodjanske skovsektor? Mens der er mange gode grunde til at institution alisere community forestry som netværk, er der til gengæld også mange problemer og dilemmaer forbun¬ det med en sådan proces. De problemer, som skovbrugergrupperne i Cam¬ bodja står over for, når det gælder forvaltningen af statsejet skov, kan Inddeles i to hovedkategorier: mangel på incitamenter og mangel på redskaber til at løse konflikter med andre aktører, herunder Ikke mindst statslige aktører.

## Problemet med mangelpå incitamenter i communityforestry

Et af de mest påtrængende problemer for skovbrugergrupperne I Cambodja er, at der Ikke er nok Incitamenter Indbygget I community forestry-systemet. Det kommer for det første til udtryk I, at skovbrugergrupperne primært har fået overdraget mindre værdifulde skove, der Ikke kan bidrage substantielt til at sikre lokalbefolkningens levegrundlag (FIchtenau et al., 2002; Sunder™ lin, 2006). For det andet er lokalbefolkningens udnyttelse af skovområderne mange steder begrænset til Indsamling af små mængder andre produkter fra skoven end tømmer, herunder Især brænde. Det skyldes, at community forestry-forordn ingen har en regel om, at skovbrugergrupper Ikke må sælge, forarbejde, eller transportere produkter fra community forestry-skoven I de første fem år, efter at grupperne er blevet godkendt af staten. Herefter skal skovbrugergrupperne betale afgifter til staten for de produkter, de høster (McKenney et al., 2004).

For det tredje bliver der mange steder i Cambodja lagt stor vægt på at be¬ vare de nedslidte skovområder, der er overgivet til skovbrugergrupperne, og knap så stor vægt på at sikre de fattige befolkningsgruppers levevilkår. Dette forhold bekræftes af interviews, vi har foretaget i fire lokalsamfund under et feltarbejde i Cambodja i 2006.6 De lokale respondenter anså det for skovbru¬ gergruppernes vigtigste opgave at beskytte skoven gennem patruljering: 'Vo¬ res opgave er at forhindre folk i at fælde træerne. Det er skovbrugergruppen, der organiserer patruljeringen" (18, 2006). Ingen af de interviewede skov¬ brugergrupper anså produkterne fra community forestry-skoven som særligt vigtige, fx: 'Næ, vi får ikke meget ud af skoven. Vi samler lidt svampe, men vi synes, det er vigtigt at bevare skoven for fremtidige generationers skyld, så derfor beskytter vi den alligevel" (18, 2006). De anså enten community sko¬ ven for ikke at gøre nogen særlig forskel: 'Communityforestry er ikke en byrde for os, vi bruger alligevel kun lidt tid på skoven." Eller som noget i retning af en byrde: 'VI har givet de 15 fattigste medlemmer af skovbrugergruppen den opgave at patruljere skoven her, men det er sjældent, at disse familier har tid til at patruljere. Vi mener, det ville være rimeligt, om de kunne få lidt løn for det" (110 og 115, 2006). I forlængelse heraf er det i øvrigt blevet observeret, at betaling har været et godt incitament for nogle af skovbrugergrupperne i Danidas projekter (Danida, 2006).

For det fjerde er der, selv når den 5-årige hugstforbudsperiode er ovre, Ikke nogen sikkerhed for, at skovbrugergrupperne kan få udbytte af skoven, I hvert tilfælde Ikke så længe grupperne Ikke er formelt registrerede. Dertil kommer, at der opstår konflikter som I hvert tilfælde delvist relaterer sig til uklare, usikre eller kortsigtede rettigheder til ressourcen (Vatanak og Leakhena, 2005).

Det kan konkluderes, at der mange steder ikke er substantielle fordele for lokalbefolkningen forbundet med at engagere sig i community forestry, og at der heller Ikke vil være det 1 fremtiden, medmindre staten går Ind og sikrer det. Men statslige aktører har selv store Interesser I de substantielle værdier, som mange skove i Cambodja stadig repræsenterer. Det viser sig blandt andet ved, at statslige aktører selv spiller en rolle I skærpede konflikter om natur¬ ressourcerne.

Skærpede konflikter i lokalsamfundene om naturressourcerne involverer statslige ak¬ tører eller er forårsaget afstatens manglende evne/vilje til at løse konflikterne Mange steder i Cambodja opstår der konflikter om naturressourcerne. Kon¬ flikterne opstår både mellem lokalsamfundene og magtfulde eksterne aktører og internt i eller mellem lokalsamfundene (Fichtenau et al., 2002; Sunderlin, 2006; USAID, 2004). Hvor statens rolle ideelt set burde være at stoppe kon¬ flikterne, bidrager den i stedet til konflikterne, og optræder ikke sjældent selv som aktør i konflikterne.

For det første har skovbrugergrupper og skovafhængige lokalsamfund i Cambodja ofte store problemer med magtfulde udefra kommende aktører. Mest almindelige er konflikterne med militæret, myndighederne, indehavere af statssanktionerede økonomiske koncessioner (fx udenlandske eller natio¬ nalt ejede firmaer, der får lov til at omlægge skov til plantagedrift), jordspe¬ kulanter, migranter fra andre dele af området, og aktører, der er på ulov¬ lig tømmerhugst. Det sker, at konflikterne udkæmpes med våben (USAID, 2004)

Loka1samfundenes og herunder skovbrugergruppernes konflikter med mi¬ litæret skal forstås i lyset af følgende. I Cambodja bruger regeringen ganske vist mere end halvdelen af BNP (1997-tal) til at vedligeholde et overdimen¬ sioneret militær (Kato et al., 2000). Alligevel ser soldaterne sig mange steder nødsaget til at supplere deres lave indkomst fx ved at høste produkter fra skoven (I, 2006). For det meste er der ikke meget, et lokalsamfund kan gøre, hvis en mi1 itærforlægning eller andre magtfulde eksterne aktører overtager en skov eller dens produkter. Skovbrugergrupperne har ikke autoritet til at arrestere lovbrydere eller på anden måde pacificere dem. Det samme gælder, når andre magtfulde aktører ulovligt tiltager sig jord eller tømmer (Vatanak og Leakhena, 2005).

For det andet har regeringen og militæret gennem mange år været direkte