Politisk og administrativ organisering i danske kommuner
Forfattere: Martin Bækgꜳrd
Tidsskrift: politica (2008-01-01)

## Martin Bækgaard

## Politisk og administrativ i danske kommuner: Strukturreformens betydning1 orgamsering

Hvilken betydning har Strukturreformen haft for antallet af organisatoriske enheder i kommunerne? Har de nye kommuner foretaget en samordning af opgaver i større organisatoriske enheder? Eller er antallet af enheder i stedet blevet øget for at sikre centrale aktører attraktive administrative jobs øg politi¬ ske poster i de nye kommuner? Data om samtlige danske kommuners politiske og administrative organisering i henholdsvis 2005 og 2007 viser, at antallet af organisatoriske enheder steg markant mere i de 66 nydannede kommuner end i de 32 kommuner, der ikke blev ændret geografisk i forbindelse med reformen. Analyserne viser, at stigningen i de nydannede kommuner delvist kan forklares med tildelingen af nye opgaver i forbindelse med Strukturreformen samt med en stigende opgavebyrde som følge af et stigende indbyggertal. En væsentlig del af stigningen er imidlertid hverken et resultat af opgavemæssige eller struktu¬ relle forandringer men kan alene tilskrives politiske overvejelser i forbindelse med sammenlægningsprocesserne.

## Indledning

Politisk™administrative organisationer er som hovedregel opdelt i opgavebaserede sektorer på både administrativt og politisk niveau. Opdelingen anta™ ges ofte at sikre en effektiv opgaveløsning, idet politikernes muligheder for at skaffe sig en specialiseret viden om et område må formodes at afhænge negativt af antallet af områder, som de har ansvaret for (Gulick, 1937; Ilammon d, 1990; Statskontoret, 2005: 89). Ligeledes vil administrationen i højere grad kunne foretage en effektiv servicering af såvel borgere som politikerne, hvis de kan koncentrere sig om et afgrænset opgaveområde.

Sektoropdelingen kan imidlertid også have negative konsekvenser. I sektoriseringslitteraturen. (Damgaard, 1981; ITernes, 1984; Willoch, 1987; Vabo, 2005) påpeges, at en udpræget sektoropdeling af offentlige organi¬ sationer kan medføre, at sektorinteresser tillægges større vægt, end deres demokratiske grundlag egentlig berettiger til, og at det samlede organi¬ sationsbudget som konsekvens heraf bliver større, end hver enkelt aktør i organisationen ønsker (Egeberg et al., 1978: 123; Hernes, 1984: 163; Helland, 2000: 11). Årsagen hertil er, at medlemskab af en given sektor påvirker medlemmernes forståelse af, hvad der er vigtige opgaver. De vil derfor agere som udgiftsadvokater på deres eget sektorområde (Egeberg et al., 1978: 122; Lundtorp, 2001: 316f).

Det er på denne baggrund et interessant spørgsmål, om og i givet fald hvilken betydning Strukturreformen med virkning fra 1. januar 2007 har haft for den kommunale organisering. Har de nye kommuner med reformen fundet anledning til at begrænse sektoriseringen, som i denne artikel forstås som antallet af politiske og administrative fagenheder, og øget samordningen af opgaver I større organisatoriske enheder? Eller er antallet af enheder I ste¬ det blevet øget for at sikre centrale aktører attraktive administrative jobs og politiske poster I de nye kommuner?

Artiklen Indledes med en teoretisk argumentation for Strukturreformens betydning for organisatorisk forandring. Herefter følger en uddybning af de to modsatrettede forventninger til udviklingen I den politiske og admini¬ strative organisering, som Strukturreformen har givet anledning til, samt en diskussion af betydningen af en ændret opgaveportefølje for organisatorisk forandring. I det efterfølgende afsnit præsenteres undersøgelsens design og data. Dernæst analyseres udviklingen I sektoriserIngen på henholdsvis poli¬ tisk og administrativt n iveau. I lyset af de foregående afsnit foretages dernæst en diskussion af hvilke mekanismer der ligger bag den organisatoriske for¬ andring i sammen1ægningskonimunerne. Artiklen afsluttes med en konklu¬ sion.

## Kommunale organisatoriske ændringsprocesser

Begrebsmæssigt tager diskussionen om forandringer af organisationsstrukturer sit udgangspunkt i Paul Piersons teori om critical junctures (Pierson, 2000). Piersons argument er, at institutioner i dette tilfælde antallet af po¬ litiske og administrative organisatoriske enheder - kun vanskeligt lader sig ændre, fordi de udgør rammer for fordeling af magt blandt de involverede aktører. Som påpeget af Douglas North har institutioner desuden en tendens til at være selvforstærkende over tid, fordi anvendelsen af de pågældende in¬ stitutioner medfører en gradvis tilpasning til det institutionelle setup over tid. Der vil derfor for både magtfulde øg mindre magtfulde aktører være betydelige omkostninger forbundet med at udskifte det pågældende setup (North, 1990: 95). De mest magtfulde aktører vil således forsøge at opret¬ holde de institutioner, der udgør selve grundlaget for deres magt (Mahoney, 2000: 521; Pierson, 2000: 259; Ma, 2007: 65).

Hvis der imidlertid på grund af en eksogen påvirkning sker et brud med de gældende strukturer, vil det ikke længere på samme måde være forbundet med omkostninger for de involverede aktører at foretage institutionelle æn¬ dringer. I Piersonsk forstand vil der være tale om et critical juncture, hvor der pludselig opstår mulighed for forandring i en ellers stabil institutionel verden (Pierson, 2000: 265f; Thelen, 1999).

Piersons beskrivelse af institutionel stabilitet over tid stemmer i vidt om¬ fang overens med den udvikling, der har fundet sted med hensyn til de poli- tiske og administrative organisationsstrukturer I Danmark fra 1980'erne og frem. Til trods for at der i flere omgange har været fokus på mulighederne for at afprøve nye organisationsformer, har den kommunale verden generelt været præget afbegrænset forandring. Dette ses i særdeleshed hvad angår den politiske organisering, hvor selve styreformerne såvel som antallet af organi¬ satoriske enheder (dvs. stående udvalg) kun varierer i meget begrænset om¬ fang over tid, til trods for at der flere gange er blevet sat spørgsmålstegn ved måderne, hvorpå kommunerne organiserer sig, og til trods for, at den kom¬ munale styrelseslov med ganske få undtagelser giver mulighed for at variere fx. den politiske styreform (Henrichsen, 2005). Organisationsstrukturerne har altså vist sig at være ganske stabile til trods for de mange institutionelle tiltag, som kommunerne ellers i øvrigt har undergået i forbindelse med for eksempel indførelse af nye styringsredskaber og oprettelse af brugerbestyrel¬ ser (Ejersbo, 1998: 285).

Strukturreformen kan i denne forbindelse opfattes som et critical junctiire, der har skabt et opbrud i magt- og organisationsstrukturerne i de gamle kommuner, hvorfor det institutionelle setup skal genforhandles. Struktur¬ reformen giver således anledning til organisatorisk forandring i sammenlægningskommunerne. Omvendt vil man på baggrund af denne teori ikke for¬ vente, at Strukturreformen har haft indflydelse på organisationsstrukturerne i de strukturelt uændrede kommuner, idet disse kommuner ikke er blevet udsat for et tilsvarende eksogent chok.

## Politisk begrundede forandringer af organisationsstrukturer

Spørgsmålet er da, på hvilken måde Strukturreformen har påvirket de sam¬ menlagte kommuners politiske og administrative organisering. Valget af politisk og administrativ organ isationsform kan føres tilbage til de aktører, som primært har interesser involveret i den konkrete organ isationsmodel, og som samtidig besidder magten til aktivt at kunne forandre organiseringen (Knight, 1992: 126; Knight, 1998: 107f). I dette tilfælde vil det sige byråds¬ politikerne og topembedsmændene.

Hvis der efter Strukturreformen bliver anvendt ca. det samme antal or¬ ganisatoriske enheder i de sammenlagte kommuner, som der blev anvendt i de nedlagte kommuner op til reformen, er det samlede antal politiske og administrative lederposter faldet markant. En reduktion i det samlede antal topembedsmandsposter har som konsekvens, at nogle topembedsmænd må udskifte deres stilling med en mindre prestigefyldt og indflydelsesrig post eller helt forlade kommunen. Tilsvarende vil en fastholdelse af et relativt be¬ grænset antal udvalg alt andet lige medføre et fald i antallet af udvalgsposter i kommunernes stående udva lg og økonomiudvalget, idet kommunaIbestyrelserne vokser som følge af reformen . Desuden vil en reduktion i antallet af politiske udvalg også betyde en reduktion I antallet af de attraktive udvalgsformandsposter.

En reduktion i antallet af politiske lederposter må forventes at have ganske store konsekvenser for de aktører, der mister deres formandsposter. Politi¬ kere antages i koalitionslitteraturen at være motiveret af henholdsvis mu¬ ligheden for at opnå private fordele og muligheden for at påvirke den førte politik (Strøm, 1990; Laver, 1998: 5ff). På denne baggrund er det rimeligt at forvente, at besiddelsen af politiske lederposter spiller en stor rolle for dem. Posten som udvalgsformand for et stående udvalg er I dansk sammenhæng således forbundet med både prestige, en konkret kontant belønning 1 form af et formandsvederlag2 samt formentlig også ofte en større mulighed for at påvirke politikken på det pågældende udvalgs ressortområde end de øv¬ rige politikere I kommunalbestyrelsen, Idet udvalgsformanden 'forbereder, Indkalder og leder" udvalgets møder. (Kommunestyrelsesloven, 2006: § 22; Vederlagsbekendtgørelsen, 2005: § 9). Såvel de politiske som de administra™ tive ledere har derfor en fællesinteresse i at skabe et stort antal topposter i de nydannede kommuner.

I forhold til ovenstående argumentation kan det indvendes, at gruppen af politikere ikke blot har en fælles interesse i et stort antal politiske topposter men også i høj grad har konkurrerende interesser i fordelingen af poster på tværs af partiskel. Ifølge denne indvending har den parlamentariske situation i kommunerne betydning for de enkelte politikeres og de enkelte partiers in¬ teresser. Man kan fx. forestille sig en situation, hvor et parti er sikret én for¬ mandspost for et udvalg og ved, at en opsplitning afudvalget i to vil medføre, at formandsposten i det ekstra udvalg vil gå til et andet parti. I dette tilfælde vil en opsplitning af udvalget derfor medføre relativt mindre indflydelse til det pågældende parti, hvorfor det i en rationel optik bør modsætte sig en sådan opsplitning.

Dette argument relaterer sig imidlertid forholdsvis dårligt til de erfarin¬ ger, man i litteraturen har gjort sig om de kommunale konstitueringer. Kon¬ stitueringerne er interessante, fordi det er i forbindelse med disse forhandlin¬ ger, at borgmesteren, udvalgsmedlemmerne og udvalgsformændene vælges. I undersøgelser af de danske kommuners konstitueringspraksis (Pedersen, 1997; Skjæveland et al., 2007) er det blevet påvist, at kommunerne generelt konstituerer sig med langt større koalitioner, end det egentlig er påkrævet for at kunne opnå flertal. Skjæveland et al. (2007) påpeger således, at mere end to tredjedele af de kommunale koalitioner indeholder mindst et overflødigt parti (p. 223f). De øvrige koalitionspartnere forærer således magt bort til partier, der ikke er en nødvendig del af koalitionen. Pedersens (1997) forkla¬ ring på dette fænomen er, at det er udtryk for en gensidig samarbejdsstrategi partierne imellem (p. 325f). For at opnå et godt arbejdsklima forærer selv par- tier med absolut flertal udvalgsformandsposter væk. Skjæveland et al. (2007) påpeger I stedet, at forklaringen lige så vel kan være, at politikerne adopterer eksisterende normer blandt vælgerne om at sikre partlerne en Indflydelse sva¬ rende til deres stemmetal.

Efter Strukturreformen vil sådanne normer formentlig føre til en stig¬ ning i antallet af udvalg, idet der nu ikke blot skal tages repræsentationsmæssige hensyn i forhold til den mandatmæssige fordeling på tværs af partier men også i forhold til politikernes geografiske tilhørsforhold. Både toppo¬ litikernes interesser og den kommunale konstitueringspraksis peger altså i retning af, at toppolitikerne vil mindske reformulemperne ved at nedsætte flere udvalg end det var tilfældet i de gamle kommuner. Tilsvarende vil også de administrative ledere have interesse i at udvide antallet af administrative enheder efter reformen.

Der kan på denne baggrund udledes en hypotese om, at antallet af or¬ ganisatoriske enheder er steget i sammenlægningskommunerne som følge af Strukturreformen. Endvidere må denne stigning forventes at være større end en eventuel stigning i antallet af organisatoriske enheder for ikke-sammenlægningskommunernes vedkommende, idet denne type kommuner ikke er blevet udsat for et tilsvarende eksogent chok.

Det kan på den anden side indvendes, at kommunerne i høj grad opererer i et miljø kendetegnet af stærke formelle og uformelle normer, som begrænser hvad der opfattes som legitim og passende adfærd (Langhede &amp; Klemmen¬ sen, 2006: 137). Det er i den forbindelse interessant, at en høj grad af sektorisering tilsyneladende opfattes som et problem i den kommunale verden.

I 1989 ændredes den kommunale styrelseslov netop med den begrundelse, at man fra kommunernes side ønskede at reducere antallet af stående udvalg for dermed at fremme en mere helhedspræget vurdering af de kommunale opgaver (Le Mai re &amp; Preisler, 2000: 88). Også i nyere tid har problemstillin¬ gen været i fokus. Både Kommunernes Landsforening (KL) og enkeltkom¬ muner har påpeget problemer ved stærkt sektoropdelte organisationer (se for eksempel KL, 2003; 2005: 25; Christensen et al., 2006: 62, 122; Lundtorp, 2001: 317), og omlægningen af de politiske styreformer i København, Frede¬ riksberg og Odense kommune i 2001 blev blandt andet begrundet i et ønske om at begrænse sektoriseringen (Berg &amp; Petersen, 2001: 88f). Det væsentlige er i denne forbindelse ikke så meget, om sektoriseringen udgør et problem, men snarere at der tilsyneladende hersker en fælles kommunal forståelse af, at det er et problem.

KL's aktive fokus på problemerne ved stærkt sektoropdelte organisationer er her et vægtigt argument, idet KL som kommunernes interesseorganisation ofte fungerer som primus motor for en stærk holdni ngsbearbejdni ng kommunerne imellem (Ansbøl, 2005: 22f). Der kan således udledes en kon- kurrerende hypotese om, at antallet af politiske og administrative enheder er faldet i de sammenlagte kommuner, og at dette fald er større end et eventuelt fald i ikke - sammenlægningskommunerne.

## Opgaverelaterede og strukturelt begrundede forandringer af organisationsstrukturer

Undersøgelsens problemstilling giver anledning til at overveje, hvilke effek¬ ter der kan være tale om, at Strukturreformen har haft på de kommunale organisatoriske strukturer. Foruden de rent strukturelle ændringer af ho¬ vedparten af kommunerne blev der ligeledes med virkning fra 1. januar 2007 gennemført en opgavereform, som ændrede på fordelingen af opgaverne mellem den statslige, regionale og kommunale sektor og altså havde virkning for alle kommuner (Indenrigsministeriet, 2006: 11). I udgangspunktet er det nødvendigt at skelne mellem forandringer, der har en rent strukturel eller opgavemæssig årsag og forandringer, der, som de beskrevne i forrige afsnit, er en følge af pol itiske overvejelser.

Hvad angår den ændrede fordeling af offentlige opgaver mellem forskel¬ lige offentlige instanser er både sammenlægningskommuner og ikke-sammenlægningskommuner blevet tilført en række nye typer af opgaver inden for blandt andet sundheds-, socialog beskæftigelsesområdet (Christensen et al, 2006: 114f). Disse ændringer i den kommunale opgaveportefølje kan have påvirket den politiske og administrative struktur i kommunerne. En¬ ten skal de nye opgaver placeres i allerede eksisterende enheder, eller også skal der oprettes et ekstra antal organisatoriske enheder, der kan varetage de nye opgaver. Antallet af sektorer i kommunerne må på denne baggrund forventes at have en tendens til at stige alene på grund af den ændrede op¬ gaveportefølje.

En lignende effekt må i sammen 1 ægn i ngskommunerne forventes som føl¬ ge af de strukturelle forandringer, der gør, at de i ndbyggertal smæssigt bliver større. Dette skyldes, at sagsbehandli ngsmængden. og dermed behovet for organisatorisk udbygning og specialisering alt andet lige stiger med antallet af indbyggere i hver enkelt kommune. En tidligere undersøgelser har fundet meget stærke positive sammenhænge mellem kommunernes indbyggertalsmæssige størrelse og antallet af politiske og administrative organisatoriske enheder (Byskov-Nielsen, 2006: 129f). Begge disse argumenter bygger på en præmis om, at en ændring i vilkårene for den kommunale opgavevaretagelse automatisk medfører en tilpasning af de organisationsstrukturer, der fast¬ lægger rammerne for opgavevaretagelsen. Hvorvidt denne præmis er korrekt eller ej er i denne forbindelse imidlertid ikke så afgørende. Argumentet er imidlertid, at det er nødvendigt at tage højde for denne type mulige effekter i form af statistisk kontrol for at kunne udskille den effekt af Strukturrefor- men på organisationsstrukturerne, som er et resultat af politiske overvejelser I forbindelse med sammenlægningsprocesserne.

## Design og data

En detaljeret forståelse af effekten af strukturforandringer kan altså ikke opnås ved blot at sammenligne antallet af organisatoriske enheder i sammenlægningskommunerne før og efter reformen. Antal let af organisatoriske enheder i ikke-sammenlægningskommunerne inddrages derfor i analysen, således at der fokuseres på, i hvor høj grad udviklingen i antallet af organi¬ satoriske enheder er forskellig i sammenlægningskommuner og ikke-sammen1 ægningskommuner. På denne måde kan der sondres mellem effekterne af politiske overvejelser og effekten af ændringer i den kommunale opgave¬ portefølje. Derefter foretages statistisk kontrol for det kommunale indbyg¬ gertals betydning for på denne måde også at udskille effekten af strukturelt betingede forandringer af organisationsstrukturen.

Designmæssigt lader analysen sig følgelig styre af to underspørgsmå1. For det første undersøges, om der er sket en ændring i antallet af organisatori¬ ske enheder. Herefter undersøges, om denne ændring kan forklares som en naturlig konsekvens af ændrede opgavemæssige og strukturelle forhold, el¬ ler om forandringen alene sker som følge af, at kommunerne gennemgår en reform, og dermed kan fortolkes som politisk motiveret.

På det politiske niveau måles sektoriseringen som summen af de stående udvalg samt økonomiudvalget.3 Det vil sige som antallet afudvalg med umid¬ delbart forvaltni ngsansvar i den kommunale styrelseslovs forstand (Kom¬ munestyrelsesloven, 2006: § 17 stk. 1), hvilket skal forstås som myndigheden til at træffe afgørelse i enkeltsager, som er underlagt udvalgenes ressort. Kod¬ ningen af hvorvidt der er tale om udvalg med umiddelbart forva 11n i ngsansvar eller ej er baseret på de kommunale styrelsesvedtægter.

På det administrative niveau ses der først på, hvorvidt en given kommune i det hele taget anvender forvaltninger. Ilvis dette er tilfældet, anvendes antal¬ let af fagforvaltninger i kommunen som mål for sektorisering. Da der ikke findes nogen præcis definition for, hvilke organisatoriske enheder, der kan betragtes som forvaltninger, er opgørelsen af fagforvaltninger i stedet ba¬ seret på tre kriterier, som alle skal være opfyldt, for at en forvaltning kodes som en fagforvaltning. For det første skal der være tale om den øverst place¬ rede administrative fagenhed4 i det administrative hierarki. Der må altså ikke forekomme enheder med samme fagområdeti1knytning, der er overordnet den pågældende administrative enhed. For det andet skal enheden være op¬ delt i afdelinger, kontorer eller lignende, således at der internt i forvaltnin¬ gen er tale om et hierarki. Dette kriterium adskiller forvaltningerne fra for eksempel centre og institutioner, som i nogle kommuner kan være de øverst placerede administrative fagenheder, såfremt der Ikke anvendes egentlige forvaltninger I kommunen. For det tredje skal der være tale om, at forvaltnin¬ gen ledes af en enkelt fagchef eller direktør med det overordnede driftsansvar for enheden som helhed.

Kodningen af fagforvaltninger er for de nye kommuners vedkommende baseret på oplysninger på de kommunale hjemmesider. Kodningen adskil¬ ler sig på denne måde fra tidligere kodninger (Byskov-Nielsen, 2006), hvor oplysninger i Kommunalhåndbogen er lagt til grund for kodningen. Den anvendte metode giver formentlig en mere valid kodning, da der Ikke findes nogen ensartet praksis for Indberetning af oplysninger til Kommunalhånd™ bogen. For de tidligere kommuners vedkommende har det Ikke været muligt at skaffe oplysninger fra deres hjemmesider, hvorfor Kommunalhåndbogen 2005 her er lagt til grund for kodningen.5 Dette betyder I flere tilfælde, at kommuner er blevet udeladt af analysen, fordi det ikke har været muligt at fastlægge de administrative organisationsforhold alene på baggrund af Kom¬ munaIhå ndbogen. I tabel 1 er de kommuner, hvor det ikke har været muligt at afklare de administrative organisationsforhold, blevet sammenlignet på en række parametre med henholdsvis de kommuner, der anvender forvaltninger og de kommuner, der ikke anvender forvaltninger:

Tabel 1. Sammenligning af kommuner hvor den administrative organisation i 2005 kan afklares og kommuner, hvor den ikke kan afklares. Gennemsnit og standardafvigelse angivet.

|                                           | Indbyg¬ gertal   | Befolknings¬ tæthed   | Areal (kvm2)    | Senere sammenlagt   | Antal udvalg i kommunen   |
|-------------------------------------------|------------------|-----------------------|-----------------|---------------------|---------------------------|
| Kan afklares: Anvender forvaltninger      | 21.188 [44.035]  | 249,59 [584,19]       | 159,69 [104,85] | 0,89 [0,314]        | 4,40 [1,061]              |
| Kan afklares: Anvender ikke forvaltninger | 17.492 [13.241]  | 185,72 [200,29]       | 150,70 [112,48] | 0,83 [0,384]        | 4,62 [1,293]              |
| Kan ikke afklares:                        | 14.906 [16.639]  | 443,91 [1817,81]      | 162,18 [89,16]  | 0,88 [0,331]        | 4,61 [1,116]              |
| lait                                      | 20.027 [39.367]  | 266,42 [814,54]       | 159,03 [103,59] | 0,88 [0,323]        | 4,45 [1,094]              |

Kilde: Indenrigsministeriets kommunale nøgletal; Kommuna1handbogen 2005.

Noter: St a nda rda fv i ge 1 se r er angivet i skarpe parenteser.

Tabel 1 viser, at der ikke umiddelbart kan findes signifikante forskelle på de tre grupper af kommuner. Der synes dog at være en tendens til, at de indbyggertalsmæssigt mindre og forholdsvis tæt befolkede kommuner er underre- præsenteret blandt de kommuner, hvor de administrative organisationsfor™ hold har kunnet afklares. For befolkningstæthedens vedkommende skyldes dette, at én bestemt kommune (Frederiksberg) har landets klart højeste be¬ folkningstæthed og trækker gennemsnittet kraftigt I vejret for de kommuner, hvor organisationsforholdene ikke har kunnet afklares. Frafaldet begrænser sig derfor primært til at have konsekvenser i forhold til konklusioner på ef¬ fekter af kommunernes indbyggertalsmæssige størrelse.

En analyse af indbyggertallets betydning for antallet af forvaltninger i 2005 viser, at antallet af forvaltninger stiger monotont med indbyggertallet. Man kan formode, at noget tilsvarende gør sig gældende for de kommuner, der placerer sig i frafaldsgruppen I det omfang, de rent faktisk anvender en organisation med forvaltninger. I så fald overvurderes gennemsnittene for an¬ tallet af kommunale forvaltninger I 2005, hvorfor den pågældende opgørelse kan betragtes som en konservativ test af tesen om, at antallet af forva ltninger vil blive forøget. Frafaldet er dog under alle omstændigheder så begrænset, at det næppe har afgørende betydning for de konklusioner, der drages.

Udviklingen i antallet af stående udvalg og fagforvaltninger I Danmark er den dominerende politiske styreform på kommunalt plan udvalgsstyret, idet 94 af de 98 kommuner anvender forskellige varianter af udvalgsstyret i 2007. Den kommunale styrelseslov pålægger disse kommuner at nedsætte et økonomiudvalg samt desuden mindst et stående udvalg (Kom¬ munestyrelsesloven, 2006: § 17.1).

Fem kommuner gives i lovgivningen mulighed for at anvende magistratsstyreformen. Dette benytter Århus Kommune sig af som den eneste på nu¬ værende tidspunkt. Endelig har tre kommuner søgt og fået godkendelse til at fravige Kommunestyre1ses1ovens krav om, at der skal nedsættes udvalg med umiddelbart forva11n i n gsansvar. Udvalgene har i disse kommuner kun som opgave at skabe overordnet pol i t i k formu 1 er i n g, mens mere administrativt betonede beslutninger overlades til administrationen eller endog til enkel¬ tinstitutioner. Denne styreform implicerer således en høj grad af delegation til de administrative og udførende niveauer.6

Qua udvalgsstyrets store udbredelse og udvalgenes centrale rolle i forbin¬ delse med såvel politikformulering som politikimplementering, er det inte¬ ressant at undersøge, i hvor høj grad der finder en øget sektorisering sted i forbindelse med opdelingen i forskellige typer af udvalg. Politikerne som gruppe betragtet har haft direkte adkomst til at ændre på antallet af stående udvalg.

Ligeledes kan der argumenteres for, at de har haft incitament hertil, idet posterne som udvalgsformænd som nævnt må antages at være meget attrak¬ tive. I tabel 2 analyseres udviklingen:

Tabel 2. Gennemsnitligt antal udvalg før og efter Strukturreformen fordelt på kommunetype.

|                               | 2005     | 2007          |
|-------------------------------|----------|---------------|
| Ikke-sammenlægningskommuner   | 5,581    | 6,226 [1,910] |
| (gennemsnitligt antal udvalg) | [1,587]  |               |
| (gennemsnitligt antal udvalg) | (N=31)   | (N=31)        |
| Sammenlægningskommuner        | 4,300    | 7,424         |
| (gennemsnitligt antal udvalg) | [0,916]  | [1,789]       |
| (gennemsnitligt antal udvalg) | (N=239)  | (N=66)        |
| Forskel på gennemsnit         | 1,281*** | -1,198***     |
| NW                            | 270      | 97            |

Kilde: KommunaIhå ntlbogen 2005; Kommunale hjemmesider og styrelsesvedtægter. Noter: *: pcO.l, **: p&lt;0.05; ***: p&lt;0.01. Standardafvigelser er angivet i skarpe parenteser. (1): Århus Kommune er udeladt for begge år, da kommunen anvender magistratsstyre.

Tabel 2 viser, at der fra 2005 til 2007 er sket en markant udvikling i antallet af udvalg. For begge kommunetyper stiger antallet af udvalg. Mere interes¬ sant er det, at stigningen er markant større i sammenlægningskonimunerne end i de kommuner, der ikke har gennemgået strukturelle forandringer. En analyse af forskellen på udviklingen i antallet af udvalg viser, at udviklingen er signifikant forskellig på de to kommunetyper (t=8,l 14; p&lt;0,001). Der synes med andre ord at have fundet en udvikling sted i de sammenlagte kommuner, som ikke blot kan tilskrives ændringer i opgaveporteføljen, men som enten i stedet kan fortol kes som en konsekvens af en kraftigt øget sagsbeh and1 i ngsmængde i sammen 1ægningskommunerne eller alene som en konsekvens af, at disse kommuner har gennemgået en sammen 1ægningsproces.

På det administrative område har kommunerne traditionelt organiseret sig efter et sektorprincip, hvor hierarkisk strukturerede fagforvaltninger udgør den organisatoriske kerne på hvert fagområde. I spidsen for forvaltningerne står en forvaltningschef, som typisk har en vis faglig kompetence på det på¬ gældende område. Op gennem 90'erne er der i stigende grad blevet eksperi¬ menteret med andre organisationsformer (Larsen, 1993; Ejersbo, 1998). Det er i denne sammenhæng særligt værd at lægge mærke til, at en del kommuner har forladt den traditionelle anvendelse af fagforvaltninger for i stedet at op¬ dele de administrative enheder efter deres funktionsområde eller for så vidt muligt at henlægge de administrative beslutninger på decentralt niveau. I 2007 anvendes sektorforvaltninger i en eller anden form i ca. 2/3 af kommu¬ nerne (se tabel 3 nedenfor).

Når netop kommunernes organisering i fagforvaltningsenheder har under- søgelsens Interesse, skyldes det tre ting. For det første er fagforvaltningernes arbejdsopgaver ligesom udvalgenes afgrænset til et specifikt fagområde. Det™ te giver anledning til at forvente præcis de samme konsekvenser, som sektor!seri ngs1itteratu ren peger på, hvad angår den politiske organisering. For det andet har ansatte I de tidligere kommunale administrationer I et vist omfang selv haft mulighed for at påvirke den fremtidige administrative struktur. I forbindelse med Strukturreformen nedsatte sammen1 ægningskommunerne således en række administrative styregrupper bestående af fortrinsvis admi¬ nistrative ledere, som blandt andet havde til opgave at udarbejde oplæg til en ny administrativ styreform. For det tredje må de administrative ledere I de tidligere kommuner antages at have haft Incitament til at forsøge at bibeholde eller endog øge antallet af chefstillinger I de nydannede kommuner for Ikke at risikere at blive degraderet til lavere stillinger I det administrative hierarki. Resultaterne af analysen er gengivet i tabel 3:

Tabel 3. Gennemsnitligt antal fagforvaltninger før og efter Strukturrefor¬ men fordelt på kommunetype.

|                                                                     | 2005     | 2007          |
|---------------------------------------------------------------------|----------|---------------|
| Ikke-sammenlægningskommuner (gennemsnitligt antal fagforvaltninger) | 3,348    | 3,682 [1,129] |
|                                                                     | [0,935]  |               |
|                                                                     | (N=23)   | (N=22)        |
| Sammenlægningskommuner (gennemsnitligt antal fagforvaltninger)      | 2,602    | 4,439         |
|                                                                     | [0,794]  | [1,097]       |
|                                                                     | (N=186)  | (N=41)        |
| Forskel på gennemsnit                                               | 0,746*** | -0,757**      |
| N                                                                   | 209      | 63            |

Kilde: Komniiina 1 handbogen 2005; Kommunale hjemmesider.

Noter: *: p&lt;0.1, **: p&lt;0.05; ***: p&lt;0.01. Standardafvigelser er angivet i skarpe parenteser.

Som det fremgår af tabellen, svarer udviklingen I antallet af administrative organisatoriske enheder meget godt til udviklingen I antallet af politiske or™ ganlsatoriske enheder Illustreret 1 tabel 2. Mens antallet af fagforvaltninger var størst I ikke-sammenlægningskommunerne før reformen, er det omvendt tilsvarende større I de sammenlagte kommuner efter reformen. Denne ud¬ vikling skal primært tilskrives en markant udvikling for de sammenlagte kommuners vedkommende, hvor det gennemsnitlige antal fagforvaltninger er steget knap 71 pet. i forhold til 2005.

Spørgsmålet er da, om den forskellige udvikling i antallet af politiske og administrative organisatoriske enheder I henholdsvis sammenlægningskom- muner og ikke-sammenlægningskommuner er et resultat af en politisk mo¬ tiveret udvikling, som kun har fundet sted I sammen1ægningskommunerne, eller om forskellen snarere dækker over strukturelle forandringer og dermed forandringer I opgavebyrden I sammenlægningskommunerne I forbindelse med reformen.

Dette spørgsmål er belyst nærmere I tabel 4 (se nedenfor). For både den politiske og den administrative organiserings vedkommende kontrolleres ef¬ fekten af sammenhængsvariablen på kommunernes antal af udvalg for kom¬ munernes indbyggertalsmæssige størrelse, Idet størrelsesvariablen som tidli¬ gere nævnt opfattes som et mål for opgavebyrden I kommunerne.

Desuden kontrolleres der for den politiske organiserings vedkommende også for det gennemsnitlige antal af udvalg I de foregående valgperioder. Ar™ gumentet for at medtage denne variabel er, at kommunernes organisering I en given periode formentlig til en vis grad vil afhænge af kommunens tid¬ ligere erfaringer med at nedsætte udvalg. Datasættet rummer desværre ikke muligheder for at konstruere en tilsvarende variabel i analysen af den admi¬ nistrative organisering, idet det for ganske mange kommuner er umuligt at opgøre antallet af forvaltninger i årene før kommunalreformen.

Endvidere inddrages et mål i analysen af den politiske organisering, der relaterer sig til den politiske konkurrence i kommunerne. Antallet af partier i byrådet er medtaget udfra en antagelse om, at antallet af udvalg alt andet lige stiger med antallet af partier i byrådet. Argumentet er, at tildeling af udvalgsformandsposter til andre partiers ledende politikere ofte vil være må¬ den, hvorpå partier vil kunne skaffe sig borgmesterposten i forbindelse med konstitueri ngsforhandlingerne. Også traditionen for at konstituere sig meget bredt taler for denne sammenhæng.

Tillige er det et gennemgående træk i dansk kommunalpolitik, at alle med¬ lemmer af kommuna1bes tyre1serne tildeles mindst én udvalgspost (Kommu¬ nalhåndbogen 2001; 2005). Da udvalgene af effektivitetsmæssige hensyn ty¬ pisk begrænser sig til at have 5-9 medlemmer (Kommunalhåndbogen, 2001; 2005), kan en stigning i antallet af udvalg være en måde, hvorpå alle med¬ lemmer af byrådet kan blive tilgodeset med en udvalgspost. Der kontrolleres derfor endelig for antallet af medlemmer i byrådet. Analysen giver følgende resultater:

Tabel 4. Sammenhængen mellem kommunetype og antallet af udvalg (OLS). Ustandardiserede betakoefficienter og signifikansniveauer

|                                   | Model 1: Antal udvalg 2007 (ln) W   | Model 2: Antal udvalg 2005 (ln)   | Model 3: Antal fag¬ forvaltninger 2007 (ln)   | Model 4: Antal fag¬ forvaltninger 2005 (ln)   |
|-----------------------------------|-------------------------------------|-----------------------------------|-----------------------------------------------|-----------------------------------------------|
| Intercept                         | -0,619*                             | -0,104                            | -0,800                                        | -0,552                                        |
| S ammeni ægn ingskom mune         | 0,286**                             | 0,001                             | 0,148*                                        | -0,064                                        |
| Indbyggertal (In)                 | 0,052                               | 0,045*                            | 0,195**                                       | 0,163**                                       |
| Gnms. antal udvalg 2005/2001 (ln) | o 00 o                              | 0,736**                           |                                               |                                               |
| Antal partier i byrådet (ln)      | -0,023                              | 0,035                             |                                               |                                               |
| Antal byrådsmedlemmer (ln)        | 0,186                               | 0,001                             |                                               |                                               |
| Adj. R2                           | 0,617                               | 0,795                             | 0,359                                         | 0,140                                         |
| N                                 | 97 (2)                              | 270 (2)                           | 63                                            | 208                                           |

Kilde: Komniiina 1 handbogen 2005; Kommunale hjemmesider og styrelsesvedtægter, Indenrigs¬ ministeriet (div. årgange)

Noter: *: p&lt;0.05; **: p&lt;0.01.

(1): Denne og en række andre variabler i regressionerne er logaritmetransformerede af hensyn til linearitetsforudsætningen i OLS-regression.

(2): Århus Kommune er udeladt i analysen, da kommunen anvender magistratsstyre.

Hvis sammenlægningsprocessen og de heri involverede politikeres motiver i sig selv har haft betydning for antallet af organisatoriske enheder i de nye kommuner, må man forvente, at der kan findes en signifikant forskel på sam™ menlægningskommuner og ikke-sammen1ægningskommuner i 2007 men ikke i 2005. Dette viser sig faktisk at være tilfældet for både den politiske og den administrative organiserings vedkommende.

Hvad angår den politiske organisering er antallet af udvalg signifikant hø™ jere i sammenlægningskommuner end i ikke-sammenlægningskommuner i 2007, selvom der foretages statistisk kontrol for kommunernes indbyggertalsmæssige størrelse og de tre variabler relateret til politiske forhold i kom¬ munerne. Foretages der i stedet en regression, hvor der ikke anvendes en distinktion mellem sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner, ses, at den justerede forklarede varians falder til 0,549. Når sammenlægningsvariablen inddrages, stiger den forklarede varians med andre ord med ca. 12 pet.. Tilsvarende stiger den forklarede varians med godt 16 pet. fra 0,309 til 0,359 når der sondres mellem sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner, hvad angår regressionen med antallet af fagforvaltninger I 2007 som afhængig va¬ riabel (model 3).

Resultaterne underbygges af, at de tilsvarende regressioner for 2005 (mo¬ del 2 og 4) ikke viser tegn på, at sammenlægningsvariablen har betydning for antallet af udvalg i kommunerne. Effekten af sammenlægningsvariablen på antallet af politiske udvalg i 2007 synes derfor alene at kunne tilskrives det faktum, at nogle kommuner har været involveret I en politisk sammenlæg¬ ningsproces og andre ikke. I forbindelse med analyserne 1 tabel 4 er det end¬ videre værd at bemærke, at antallet af udvalg I såvel 2007 som 2005 afhænger signifikant af antallet af udvalg I den tidligere periode. Der synes således at være en betragtelig Inerti I kommunernes måde at organisere sig på over tid. Inddragelsen af denne variabel I analyserne udgør den primære årsag til de usædvanligt høje værdier for R2 i model 1 og 2.

I relation til de opstillede hypoteser om Strukturreformens effekt på den administrative organisering er sektoriseringen altså rent faktisk blevet større på både det politiske og det administrative område forstået på den måde, at sektoriseringen stiger mere i sanimenlægningskonimunerne, end hvad der kan forklares af størrelsesmæssige og opgavemæssige forandringer. Spørgs¬ målet er imidlertid, om stigningen i sektoriseringen skyldes politisk interes¬ sevaretagelse fra centralt placerede aktørers side i form af en minimering af de ulemper, som Strukturreformen kan have pålagt dem som gruppe i form af færre lokalpolitiske topposter. Dette diskuteres i næste afsnit.

En diskussion af mekanismerne bag den stigende sektorisering Datasættet rummer desværre ikke mulighed for at foretage en endegyldig test af de mekanismer, der ligger bag den stigende sektorisering i saminen1 ægningskommunerne. En sådan test ville fx. kræve data, der kunne sondre mellem egennyttebaserede og normbaserede forklaringer. Desuden ville der være behov for data på individniveau omhandlende blandt andet de enkelte aktørers geografiske tilhørsforhold og besiddelse af udvalgsposter. Givet den stigende sektorisering er det imidlertid interessant at undersøge, om politisk interessevaretagelse i forbindelse med sammenlægningsprocesserne som tid¬ ligere skitseret kan være en mulig medvirkende årsag hertil. Diskussionen afgrænser sig til at beskæftige sig med mekanismerne bag udviklingen i den politiske organisering, idet de foreliggende data ikke giver mulighed for en nærmere undersøgelse af mekanismerne bag udviklingen i den administra¬ tive organisering.

Hvis politisk interessevaretagelse på toppolitikerniveau har fundet sted i form af en minimering af reformulemperne, vil der eksistere en positiv sam¬ menhæng mellem antallet af politiske topposter i den enkelte sammenlægni ngskoniniune før reformen og antallet afstående udvalg og dermed antallet af politiske topposter efter reformen. Påstanden om politisk interessevareta¬ gelse kan med andre ord afvises, hvis denne sammenhæng Ikke findes.

Dette er blevet undersøgt I tabel 5, hvor det samlede antal af stående ud¬ valg i 2005 er anvendt som et mål for antallet af politiske topposter før refor¬ men. Analysen er altså baseret på en antagelse om, at udvalgsformændene i de gamle kommuner kan betragtes søm toppolitikere i en lokalpolitisk forstand. I analysen kontrolleres der tillige som i tabel 4 for sammeiilægiiingskommunernes opgavebyrde efter reformen målt ved deres indbyggertalsmæssige størrelse, det gennemsnitlige antal udvalg før reformen samt for antallet af medlemmer og partler I byrådet efter reformens Implementering. Begrundel¬ sen for at Inddrage disse kontrolvariabler er de samme som I tabel 4.

Tabel 5. Sammenhængen mellem det samlede antal udvalg I de sammenlagte kommuner I 2005 og 2007 (OLS). Ustandardiserede betakoefficienter og sig¬ nifikansniveauer.

|                              | Antal udvalg 2007 (In) (1) (model 1)   | Antal udvalg 2007 (In) (model 2)   |
|------------------------------|----------------------------------------|------------------------------------|
| Intercept                    | -3,026**                               | -0,934                             |
| Antal udvalg i alt 2005 (ln) | -0,029                                 | 0,060                              |
| Indbyggertal (In)            | -0,058                                 | 0,169**                            |
| Gnms. antal udvalg 2005 (ln) | 0,833**                                | 0,727**                            |
| Antal partier i byrådet (ln) | -0,018                                 | -0,070                             |
| Antal byrådsmedlemmer (ln)   | 1,358**                                |                                    |
| Adj. R2                      | 0,514                                  | 0,404                              |
| N                            | 66                                     | 66                                 |

Kilde: Kommiinalhåndbogen 2005; Kommunale hjemmesider og styrelsesvedtægter, Indenrigs¬ ministeriet (div. årgange)

Noter: *: p&lt;0.05; **: p&lt;0.01.

(1): Denne og en række andre variabler i regressionerne er logaritmetransformerede af hensyn til 1 inearitetsforudsætni ngcn i OLS-regression.

Analyseresultaterne tyder umiddelbart på, at påstanden om politisk Interes¬ sevaretagelse kan afvises, idet sammenhængen mellem det samlede antal af udvalg I 2005 og antallet af udvalg I 2007 er stærkt insignifikant I model 1. Resultaterne udgør Imidlertid Ikke et tilstrækkeligt grundlag til at afvise hypotesen øm politisk Interessevaretagelse. Af tabellen ses det således også, at antallet af byrådsmedlemmer har en stærkt signifikant og positiv effekt på antallet af udvalg i 2007.

Resultaterne kan skyldes, at toppolitikerne har reduceret ulemperne ved reformen af to omgange. Først ved at maksimere byrådets størrelse efter re¬ formen for at sikre sig de bedst mulige chancer for genvalg. Den politiske aftale om Strukturreformen åbnede op for denne mulighed, idet antallet af byrådsmedlemmer i de nye kommuner dog skulle være mindst 25 og højst 31 (Indenrigsministeriet, 2004: 13). Herefter ved at maksimere antallet afudvalg i forbindelse med konstitueringen for at sikre sig topposter til et stort antal af de valgte politikere i de nydannede kommuner. Antallet af udvalg 1 2005 kan altså Ifølge en sådan fortolkning forstås som en bagvedliggende variabel, der påvirker antallet af byrådsmedlemmer I 2007 øg derigennem Indirekte antallet af udvalg I 2007. For at denne førtolkning kan være korrekt skal an™ tallet af udvalg I 2005 følgelig have en signifikant effekt på antallet af udvalg I 2007, hvis den mellemkommende variabel, dvs. antallet af byrådsmedlem™ mer I 2007, udelades af regressionen. Som det fremgår af model 2 I tabel 5 er dette imidlertid ikke tilfældet. Påstanden om at toppolitikerne kollektivt har minimeret reformulemperne ved at øge antallet af politiske topposter efter Strukturreformen må altså afvises.

Ilvad angår den positive og højsigni fi kante effekt af antal let af byrådsmed¬ lemmer i 2007 på antallet af nedsatte udvalg, er det interessant, at en tilsva¬ rende effekt ikke kan findes i analyserne i tabel 4, hvor samtlige kommuner inddrages. For de sammenlagte kommuner gælder således alt andet lige, at kommuner med mange byrådspolitikere også nedsætter mange udvalg. Imid¬ lertid er det heller ikke for denne effekts vedkommende muligt at komme med en sikker forklaring på mekanismerne bag sammenhængen.

En mulig fortolkning relaterer sig til de føromtalte samarbejdsøg re¬ præsentationsnormer i kommunerne. Givet at der findes en norm om, at alle politikere skal repræsenteres i mindst et udvalg, kan den markant stigende sektorisering i de sammenlagte kommunerne i virkeligheden være et udtryk for et forhandlet kompromis, der skal sikre samtlige byrådsmed1emmer re¬ præsentation.

Denne fortolkning underbygges af, at antallet af byrådsmedlemmer er sig¬ nifikant højere i de sammenlagte kommuner end i de uændrede kommuner, uanset om det sættes i forhold til det kommunale indbyggertal eller ej. I for¬ længelse heraf er det gennemsnitlige antal udvalgsposter pr. byrådspolitiker en anelse højere i de uændrede kommuner med 1,88 udvalgsposter pr. politi¬ ker i de uændrede kommuner i forhold til 1,70 i de sammenlagte kommuner. Såfremt man i de sammenlagte kommuner havde valgt at nedsætte færre ud¬ valg, ville man på samme tid have været tvunget til at øge anta l let af udvalgs¬ medlemmer i hvert enkelt udvalg for at sikre samtlige byrådsmedlemmer medlemskab af mindst et udvalg. I denne optik kan den markante stign ing i antallet af udvalg i de sammenlagte kommuner altså ses som en nødvendig konsekvens af normerne for tildeling af uelvalgsmedlemskaber kombineret med, at antallet af byrådsmedlemmer er markant større I de sammenlagte kommuner end i ikke-sammenlægningskommunerne.

Selv hvis denne fortolkning er korrekt, vil en dybere forståelse af kau¬ salmekanismerne bag nedsættelsen af udvalg i de sammenlagte kommuner imidlertid kræve en analyse af, hvorfor mange kommuner i første omgang har valgt at nedsætte kommunalbestyrelser med den maksimalt tilladte stør¬ relse på 31 medlemmer. Det foreliggende datamateriale giver heller ikke her mulighed for at sondre mellem fx normbaserede og interessebaserede forkla¬ ringer.

## Konklusion

Denne artikel har vist, at sektoriseringen er steget som følge af Struktur¬ reformen. Artiklen har dermed sat fokus på et aspekt af Strukturreformens konsekvenser, som ikke tidligere er blevet belyst. Tendensen til øget sektoriser ing kan spores både med hensyn til den administrative og den politiske organisering og såvel i sammenlagte kommuner som i uændrede kommuner.

Analyserne viser endvidere at sektoriseringen er steget mere i sammenlægningskommunerne end i ikke-sammen1ægningskommunerne og mere, end hvad der kan forklares af størrelsesmæssige og opgavemæssige for¬ andringer. De foreliggende data giver desværre ikke mulighed for at give et sikkert svar på, hvad dette mere dækker over, udover at det har en klar forbin¬ delse til den sammenlægningsproces, som de 66 nye kommuner er blevet til i. Det kan på denne baggrund konstateres, at Strukturreformen i hvert fald på kort sigt har haft ganske utilsigtede og hvis man skal tage den gængse ar¬ gumentation om sektorisering til troende - uhensigtsmæssige konsekvenser for organiseringen i sammen 1ægn i ngskommunerne

Artiklens resultater tilskynder til videre forskning i de processer, der i mange af de sammenlagte kommuner har ledt til nedsættelsen af meget sto¬ re kommunalbestyrelser og dermed til mange stående udvalg, og ikke mindst til forskning i de normer, der gælder for samarbejdet i de danske kommunal¬ bestyrelser.

## Noter

- 1 Forfatteren takker to anonyme referees, Afdelingen for Offentlig Forvaltning ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet samt deltagere ved den XI Nordiska Kommunforskarkonferensen for kommentarer og kritik på tidligere versioner af denne artikel.
- 2 Kommunerne har ikke pligt til at give udvalgsformændene et forhøjet vederlag (Vederlagsbekendtgørelsen, 2005: § 9). En gennemgang af de kommunale styrel-

- sesvedtægter viser dog, at dette er praksis. En udvalgsformands vederlag udgør typisk 20-25 pet. af borgmesterens vederlag.
- 3 Dog ses der bort fra eventuelle havneudvalg som er at sammenligne med havne¬ bestyrelser og kun har et meget begrænset ressortområde.
- 4 Fagenheder defineres negativt, idet der hverken må være tale om enheder med stabsopgaver eller eventuelle økonomiforvaltninger. På denne måde opnås et ud¬ tryk for antallet af fagforvaltninger, der er sammenligneligt på tværs af kommu™ nerne.
- 5 Der er ikke udkommet en Kommunalhåndbog for 2006, hvorfor sammenlignin¬ gen af politiske og administrative organisationsstrukturer før og efter reformen af praktiske grunde tager udgangspunkt i årene 2005 og 2007.
- 6 Da det umiddelbare forvaltningsansvar i Århus Kommune er placeret hos råd¬ mænd, er kommunen udeladt af alle analyser af sektorisering på det politiske niveau. Bornholm, Skanderborg og den nye Faaborg-Midtfyn Kommune er derimod alle inddraget i analyserne, selvom udvalgene her udelukkende helli¬ ger sig overordnet politikformulering. Argumentet er, at også disse udvalg er underlagt en faglig specialisering, som har betydning for politikformuleringen i kommunerne. Antallet af stående udvalg i disse kommuner er følgelig opgjort som antallet af udvalg med ansvar for kommunal politikformulering. Analyserne er forsøgsvis lavet både med og uden de tre kommuner. Dette har vist sig kun at have meget begrænset betydning for de opnåede resultater.

## Litteratur

- Ansbøl, Rene (2005). Økonomisk styring, prioritering og planlægning i kommunerne, København: Danmarks Forvaltningshøjskole.
- Berg, Rikke &amp; Steffen Petersen (2001). Fra små kongedømmer til moderne republik? -en evaluering af mellemformsstyrets indførelse i København, Odense og Aalborg, Odense: Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet.
- Byskov-Nielsen, Rasmus (2006). 'Kommunernes fremtidige politisk-administrative struktur", pp. 121-134 i Jens Blom-Hansen, Jørgen Elklit &amp; Søren Serritzlew (red.), Kommunalreformens konsekvenser; Århus: Academica.
- Christensen, Jørgen Grønnegård, Peter Munk Christiansen &amp; Marius Ibsen (2006). Politik ogforvaltning, Århus: Academica.
- Damgaard, Erik (1981). 'Politiske sektorer: Jerntrekanter eller løse netværk?", Nor¬ disk Administrativt Tidsskrift, vol. 62, no. 4, pp. 396-411.
- Egeberg, Morten, Johan P. Olsen &amp; Harald Sætren (1978). ,,Organisasjonssamfunnet og den segmenterte stat", i Johan P. Olsen (red.), Politisk Organisering, Bergen: Universitetsforlaget.
- Ejersbo, Niels (1998). 'Kommunale strukturer - et studie i lokal variation", Politica, vol. 30 no. 3, pp. 285-297.
- Gulick, Luther (1937). 'Notes on the theory of organization", pp. 1-45 i Luther Gulick &amp; Lyndall F. Urwick (red.), Papers on the science ofadministration, New York: Columbia University, Institute of Public Administration.
- Hammond, Thomas H. (1990). 'In defence ofLuther Gulick's "Notes on the Theory of Organization", Public Administration, vol. 68, pp. 143-173.
- I Ielland, Leif (2000). Grenser for segmentering? Modellresonnemeriter og empiri, Oslo: Universitetet i Oslo, Makt- og Demokratiutredningen.
- Henrichsen, Carsten (2005). Kommiinale styrelsesforhold efter strukturreformen, upub-

- liceret indlæg på årsmøde i Dansk Forening for Kommunalret, Århus Kongres¬ center den 20. april 2005.
- Hernes, Gudmund (1984). 'Segmentering og samordning", i O. Berg &amp; A. Underdal (red.), Fra valg til Vedtak, Oslo: Aschehoug.
- Indenrigsministeriet (diverse årgange). Indenrigsministeriets kommunale nøgletal, www.noegletal.dk.
- Indenrigsministeriet (2004). Aftale om, strukturreform,
- Indenr igsniinisteriet (2006). Redegørelse om status for kommunalreformen og det kom¬ munale selvstyres vilkår".
- KL (2003). 'Direktion med tid til udvikling", Danske kommuner; nr. 28, 2003.
- KL (2005). 'Organisering af økonomistyringen", Danske Kommuner, nr. 30, 2005, pp. 24-25.
- KL (2006). 'Reform I praksis: Temadrøftelser i sammen1ægningsudvalgene primo 2006", Danske Kommuner, nr. 5, 2006.
- Knight, Jack (1992). Institutions and Social Conflict, Cambridge: Cambridge Univer¬ sity Press.
- Knight, Jack (1998). 'Models, Interpretations and Theories: Constructing Explanations of Institutional Emergence and Change", i J. Knight &amp; I. Sened (red.), Explaining Social Institutions, Ann Årbor: The University of Michigan Press.
- Kommunalhåndbogen (2001). Kommunalhåndbogen, 2001, København: Mostrup.
- Kommunalhåndbogen (2005). Kommunalhåndbogen, 2005, København: Mostrup.
- Kommunestyrelsesloven (2006). Lov nr. 1060 af24/10 2006.
- Langhede, Anders &amp; Steffen Klemmensen (2006). 'Hvordan vælger kommunerne organisationsstruktur?", pp. 135-160 i Jens Blom-Hansen, Jørgen Elklit &amp; Søren Serritzlew (red.), Kommunalreformens konsekvenser; Århus: Academica.
- Larsen, Henrik (1993). 'Nye organisationsformer i kommunerne", Nordisk admini¬ strativt Tidsskrift, 74. årg., nr. 2, pp. 7-30.
- Laver, Michael (1998). 'Models of Government Formation", Annual Review og Politi¬ cai Science, vol. 1, no. 1, pp. 1-25.
- Le Maire, Emil &amp; Niels Preisler (2000). Lov om kommunernes styrelse. Normalfor¬ retningsordenen. Med Kommentarer; København: Juristog Økonomforbundets Forlag.
- Lundtorp, Svend (2001). '"Udvikling af kommunestyret", pp. 313-332 i Rolf Nor¬ strand &amp; Nils Groes (red.), Kommunestyretsfremtid, København: AKF-forlaget.
- Ma, Shu-Yun (2007). 'Political Science at the Edge of Chaos? The Paradigmatic Implications of Historical Institutionalism", International Political Science Review, 28(1): 57-78.
- Mahoney, James (2000). 'Path Dependence in Historical Socioløgy", Theory and Society, 29: 507548.
- North, Douglas C. (1990). Institutions, Institutional change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press.
- Pedersen, Mogens N. (1997). 'Når kagen skal deles: Konstitueringens politik", pp. 309-326 i Jørgen Elklit &amp; Roger Buch Jensen (red.), Kommunalvalg, Odense: Syd¬ dansk Universitetsforl ag.
- Pierson, Paul (2000). 'Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Poli¬ tics", American Political Science Review, 94(2): 251-267.
- S kjæveland, Asbjørn, Søren Serritzlew &amp; Jens Blom-Hansen (2007). 'Konstituerin¬ gerne: De lange knives nat?" pp. 205-224 i Roger Buch &amp; Jørgen Elklit (red.), Nye kommunalvalg?, Odense: Syddansk Universitetsforlag.
- Statskontoret (2005). 'Sektorisering inom offentlig förvaltning", Stockholm: Statskontoret.

- Strøm, Kaare (1990). 'Å Behavioral Theory of Competitive Political Parties", Arnerican Journal ofPolitical Science, vol. 34 no. 2, pp. 565-598.
- Theleii, Kathleen (1999). '1 listorical Institutionalism and Comparative Politics", Annual Review ofPolitical Science, 2: 369-404.
- Vabo, Signy Irene (2005). 'Committee structure and political preferences: The case of Norwegian local government", European Journal ofPolitical Research, 44: 563 592.
- Vederlagsbekendtgørelsen (2005). Bekendtgørelse nr. 1461 af19/12 2005.
- Willoch, Kåre I. (1987). 'Tid for reformer - i forholdet mellem storting og regjering", i Thorvald G. Moe, Per Screiner &amp; Hermod Skånland, Full sysselsetting og økonomisk vekst. Festskrift til Eivind Erichsen, Oslo: TåNO.