Skal svingdørslobbyisme i Danmark reguleres?
Forfattere: Mark Blach-Ørsten, Eva Mayerhöffer
Tidsskrift: politica (2020-02-12)

## Mark Blach-Ørsten og Eva Mayerhöffer

## Skal svingdørslobbyisme i Danmark reguleres?

Svingdørslobbyisme vokser i Danmark, uden at det har medført ny lovgivning. I flere lande, som Danmark normalt sammenligner sig med, har en lignende udvikling fundet sted og ført til ny lovgivning. Lovgivningen begrundes af især to overordnede hensyn: hensynet til den generelle tillid til det politiske system og hensynet til beskyttelse af statens økonomiske interesser. Artiklen beskriver fremvæksten af svingdørslobbyisme i Norden og Tyskland. Herefter analyserer artiklen nyere lovgivning om regulering af svingdørslobbyisme i Norge, Sverige og Tyskland. Det konkluderes, at hensynet til såvel økonomi som tillid fremgår af den nyere lovgivning i alle tre lande, men også at reguleringen kun indeholder svage sanktioner i tilfælde af regelbrud. På denne baggrund diskuteres regulering af svingdørslobbyisme i Danmark.

Keywords: svingdørslobbyisme, regulering, dekorporatisering, policyprofessionelle

Hvor lobbyisme bredt definereret handler om at påvirke politiske aktører, processer og beslutninger (Ihlen, Binderkrantz og Öberg, 2020), så stammer begrebet 'svingdørslobbyisme' fra den del af den amerikanske lobbyismelitteratur, der eksplicit fokuserer på, hvordan politikere og offentligt ansatte embedsmænd skifter  mellem  stillinger  i  offentlig  politik  og  stillinger  som  lobbyister  i  det private  erhvervsliv  (LaPira  og  Herschel,  2014).  Forskningsområdet,  der  kan betragtes som et voksende delområde inden for den generelle forskning i lobbyisme, er også kommet i fokus i den skandinaviske forskning i de senere år (Svallfors, 2016; Blach-Ørsten, Willig og Pedersen, 2017a, 2017b; Ihlen, Binderkrantz og Öberg, 2020). I Skandinavien forbindes svingdørslobbyisme med diskussionen om en svækkelse af de korporative strukturer, en øget markedsgørelse af politik og fremvæksten af en ny aktørgruppe, som flere skandinaviske forskere benævner de policyprofessionelle (Tyllström, 2013; Svalfors, 2016; Blach-Ørsten, Willig og Pedersen, 2017b). I en dansk kontekst fremhæver Bønsing (2019) tre potentielle problemer ved, at ministre og topembedsmænd skifter deres offentlige ansættelse ud med et job i fx en privat interesseorganisation. For det første at det kan skade befolkningens tillid til det politiske system. For det andet at det kan lede til frygt for misbrug af fortrolige oplysninger, som virksomheder eller personer har videregivet til offentlige myndigheder. For det tredje at en medarbejder kan tage viden med sig fra sit offentlige job, der giver en ny arbejdsgiver bedre konkurrencevilkår.

Ser  vi  alene  på  Danmark,  har  debatten  om  svingdørslobbyisme  været  på dagsordenen adskillige gange inden for de seneste år. Da Brian Mikkelsen i juni 2018 skiftede fra erhvervsminister til direktør i brancheforeningen Dansk Erhverv, gav jobskiftet fx anledning til både offentlig og politisk kritik. I et systematisk studie af danske folketingsmedlemmers karriere efter folketinget viser Blach-Ørsten, Willig og Pedersen (2017a), at svingdøren også findes i Danmark, men også at det er et fænomen, som især begynder at tage fart fra år 2000 og fremefter. I perioden fra 1981 til 2015 har 82 folketingsmedlemmer således skiftet deres offentlige stilling ud med en privat stilling som lobbyist (Blach-Ørsten, Willig og Pedersen 2017b). Trafikken gennem svingdøren er dog ikke kun forbeholdt folketingsmedlemmer. Blach-Ørsten, Mayerhöffer og Willig (2019) viser, hvordan størstedelen af samtlige spindoktorer i Danmark finder job med fokus på PR og lobbyisme efter endt offentlig ansættelse, mens Binderkrantzs artikel i dette særnummer viser, hvordan en række topembedsmænd også skifter job mellem det offentlige og det private (Binderkrantz, 2020).

Udviklingen er på ingen måde enestående for Danmark, men finder sted i mange andre lande, fx Norge, Sverige, Tyskland, USA, Irland og England for blot  at  nævne  nogle  stykker  (Chari,  Murphy og Hogan, 2007; Toens, 2008; Tyllström, 2013, Crepaz, 2017; Allern og Pollack, 2018; Würfel, 2018). Af denne årsag fokuserer en stigende del af den internationale forskning i lobbyisme også på dette delområde, især på spørgsmålet om regulering af svingdørslobbyisme. Fokus er således på forskelle og ligheder mellem forskellige politiske systemer, når det drejer sig om: 1) begrundelser for at regulere lobbyisme i forskellige politiske systemer, og 2) hvor 'stærkt' eller 'svagt' lobbyisme reguleres i  forskellige politiske systemer. I samme litteratur fremhæves det desuden, at lande  med  korporative  politiske  systemer  ofte  betragter  regulering  af  lobbyisme, herunder svingdørslobbyisme, som både unødvendigt og uvelkomment (Crepaz, 2017: 237).

Formålet med denne artikel er at bidrage til diskussionen om regulering af svingdørslobbyisme i Danmark. Bidraget falder i tre dele. Først viser artiklen på baggrund af eksisterende forskning, hvordan udviklingen af svingdørslobbyisme i Danmark ligner udviklingen af samme fænomen i lande, som Danmark normalt sammenligner sig med - her Norge, Sverige og Tyskland. Dernæst analyserer artiklen nyere lovgivning om regulering af svingdørslobbyisme i netop disse lande. Fokus for analysen er at afdække, hvilke hensyn der taler for regulering, og hvilke hensyn der taler imod. Analysen viser, at især den offentlige tillid og hensynet til at beskytte staten mod økonomisk tab fremhæves i lovgivningen. På denne baggrund argumenterer artiklen for, at danske politikere, ved at undlade at indføre regulering af svingdørslobbyisme, udsætter det politiske system i Danmark for potentiel skade både økonomisk og i forhold til befolkningens tillid til systemet.

## Fremvæksten af svingdørslobbyisme i Norden og Tyskland

I  et  oversigtskapitel  med  fokus  på  udviklingen  af  lobbyisme  i  Skandinavien fremhæver Ihlen, Binderkrantz og Öberg (2020), hvordan den politiske interessevaretagelse i Skandinavien har forandret sig i de senere år. De fremhæver også, hvordan nye politiske aktører som de policyprofessionelle og nye begreber som svingdørslobbyisme i stigende grad er kommet i fokus. Baggrunden for disse forandringer skal findes i den gradvise svækkelse af de korporative strukturer, som har fundet sted siden 1980'erne i Danmark, Norge og Sverige (Christiansen, 1997; Blom-Hansen, 2000; Binderkrantz, 2011; Rommevedt et al., 2013). Samlet set gør forandringerne i Skandinavien, at forskelle i interessevaretagelse mellem disse politiske systemer og de politiske systemer i England og USA på en række områder, herunder i forhold til lobbyisme, er blevet mindre (Ihlen, Binderkrantz og Öberg, 2020). Samtidig fremhæver andre forskere dog også, at mange dele af den klassiske korporative interessevaretagelse i de skandinaviske lande er bevaret (Christiansen, 2017).

Med den gradvise svækkelse af de korporative strukturer, også benævnet dekorporatisering, er der fra 1980'erne og fremefter opstået et marked for 'politisk viden', hvor politiske aktører, fx tidligere politikere, kan sælge deres kendskab og kontakt til det politiske system til private aktører (Tyllström, 2013). I forbindelse med udbredelsen af lobbyisme er der blevet sat fokus på, hvordan denne udvikling har bidraget til fremvæksten af en ny gruppe af politiske aktører, der udgøres  af  de  såkaldte  policyprofessionelle  (Garsten,  Rothstein  og  Svallfors, 2015). Ifølge Svallfors (2016: 57) kan de policyprofessionelle beskrives som

personer, der er beskæftiget med at påvirke politik og politisk beslutningstagning på steder som regeringskontorer, politiske partier, interesseorganisationer, PR-bureauer og tænketanke. De adskiller sig fra almindelige politikere, idet de er ansatte og ikke valgte. Men de adskiller sig også fra embedsmænd og offentlige administratorer, fordi de ikke er upartiske og ansat på baggrund af merit, men i stedet er ansat til at fremme bestemte værdier og interesser (egen oversættelse).

Analyser af de policyprofessionelles karrierer viser, at denne gruppe ofte består af  aktører,  der  på  forskellig  vis  tidligere  har  beskæftiget  sig  med  politik,  fx i  rollen  som  politiker,  embedsmand eller særlig rådgiver (Blach-Ørsten, Willig og Pedersen, 2017b; Blach-Ørsten, Mayerhöffer og Willig, 2019). Det er i analyserne af det fremvoksende marked for politik, at forskningen i policyprofessionelle  knytter  an  til  internationale  studier  af  svingdørslobbyisme,  da  de policyprofessionelle i høj grad er kendetegnet ved en karrierevej, der involverer jobskifte mellem en offentlig politisk ansættelse og privat ansættelse.

Selv om studier af dekorporatisering især har fokus på de nordiske lande, så viser studier fra andre europæiske lande, at der mange steder finder en lignende udvikling sted. I Tyskland har en stigende markedsgørelse af forskellige former for offentlige tjenesteydelser også fundet sted, hvilket også her har igangsat et skifte fra korporatisme til øget lobbyisme (Toens, 2008: 111). Würfel (2018), der har analyseret tyske politikeres vej gennem svingdøren, viser således, at en del af de tyske politikere, der i perioden fra 1998 til 2009 forlod det tyske parlament, endte i lobbyindustrien (Würfel, 2018: 312). Samlet set har den stigende trafik gennem svingdøren, som kan registreres i mange lande, været fulgt af videnskabelig diskussion af, hvorvidt og hvordan forskellige former for lobbyisme kan eller skal reguleres, hvilket er fokus for næste afsnit.

## Regulering af lobbyisme

Inden for den internationale forskning i regulering af lobbyisme diskuteres regulering ofte i forbindelse med et fokus på enten at øge befolkningens mulighed for at opnå øget transparens i forhold til lovgivningsprocessen eller i forhold til at  mindske  befolkningens  mistanke,  mistillid  og  frygt  for  mulig  korruption (Christiansen, 2009; Holman og Luneburg, 2012; Chari, Murphy og Hogan, 2007; Keeling, Feeney og Hogan, 2017; Crepaz, 2017). Debatten udspringer fra USA i 1930'erne, hvor lovgivning i forhold til lobbyisme i første omgang blev indført, men diskuteres i dag i forhold til både lovgivning i enkelte lande og i forhold til EU. Debatten omkring lovgivning har også været ført længe i Danmark, Sverige og Norge. I  Danmark rejste  socialdemokraten  Erling  Olsen debatten i 1995, og siden er den dukket op flere gange uden dog at have resulteret i lovgivning (Rechtman og Larsen-Ledet, 1998; Blach-Ørsten, Willig og Pedersen, 2017a). I Sverige har debatten om regulering været ført siden 1980'erne (Ervik, 2012), og i Norge blev der fra 1996 til 2012 rejst fem forslag om regulering i Stortinget, uden at et af dem blev vedtaget (Ervik, 2012).

Fokus i forhold til, hvordan regulering af lobbyisme kan finde sted, kan lægges forskellige steder, ifølge Chari, Murphy og Hogan (2007) og Veklser (2015). Det kan fx dreje sig om indførsel af et lobbyregister, at kræve åbenhed omkring lobbyisters indtjening eller at indføre regulering af umiddelbare jobskifter mellem politik  og  lobbyisme.  Inden  for  litteraturen  om  regulering  af  lobbyisme antages det ofte, at lande med stærke korporative strukturer, såsom de nordiske lande, vil være de mest forbeholdne i forhold til at indføre regulering af lobbyisme, da lobbyisme ikke reelt betragtes som et problem i et politisk system, hvor samarbejde og dialog mellem offentlige og private aktører står helt centralt (Rechtman og Larsen-Ledet, 1998). Crepaz (2017) fremhæver dog, at dette forhold kan ændre sig i det omfang, at det korporative system i de enkelte lande ændrer sig. Holman og Luneburg (2012: 78-79) fremhæver en række argumenter  for  at  indføre  regulering  af  lobbyisme,  herunder  svingdørslobbyisme,  der skriver sig til de tidligere fremførte argumenter fra Bønsing (2019) og samlet set giver følende syv argumenter for at regulere udviklingen:

1. For at beskytte fortrolige oplysninger mod misbrug (Bønsing, 2019)
2. For at fremme transparens i den politiske beslutningsproces (Holman og Luneburg, 2012)
3. For at forhindre korruption blandt politikere og embedsmænd (Holman og Lunebrug, 2012)
4. For at forhindre mistanken om korruption, da denne kan medføre øget mistillid i befolkningen over for politikere, embedsmænd og demokratiske processer (Bønsing, 2019; Holman og Luneburg, 2012)
5. For at beskytte mod misbrug af insiderviden (Bønsing, 2019)
6. For at øge de folkevalgtes ansvarlighed for de beslutninger som de træffer (Holman og Luneburg, 2012)
7. For  at  stille  aktører,  der  søger  at  opnå  politisk  indflydelse,  mere  lige (Bønsing, 2019; Holman og Luneburg, 2012).

Der  findes  også  argumenter  mod  at  regulere  svingdørslobbyisme  (Bønsing, 2019):

1. Det kan være en overordnet værdi for samfundet, at aktører skifter mellem stillinger i det offentlige og private, da de dermed kan bidrage til øget kendskab og samarbejde mellem de to sektorer.
2. Et eventuelt forbud kan begrænse enkeltindividers mulighed for at gøre karriere. Dette kan minde om et 'erhvervsforbud', hvilket kan begrænse dygtige aktørers lyst til at søge offentlige stillinger.

## Metode

Denne  artikel  fokuserer  på  nyere  lovgivning,  der  har  til  hensigt  at  regulere svingdørslobbyisme. Analysen består i en komparativ dokumentanalyse af relevant lovgivning samt tilhørende dokumenter i Norge, Sverige og Tyskland, der i modsætning til Danmark allerede har indført regulering af lobbyisme. Nyere studier af lobbyregulering foretages ofte i et komparativt perspektiv med hen- blik på at sammenligne og diskutere forskelle og ligheder mellem reguleringen af lobbyisme i forskellige lande (Kanol, 2014). I dansk og nordisk sammenhæng er  der  blevet  udført  en  lang  række  analyser  af  forandringer  i  de  korporative strukturer, hvor flere af de nordiske lande, ofte Danmark, Norge og Sverige, af og til også Finland, analyseres og sammenlignes. Det gælder fx Christiansen og Rommevedt (1999), Blom-Hansen (2000), Rommetvedt et al. (2013), Christiansen (2017) og Vesa, Kantola og Binderkrantz (2018). Begrundelsen for udvælgelsen af disse lande er, at de på en række væsentlige systemiske parametre minder om hinden. Typisk samles disse ligheder under overskriften 'den nordiske model', også selv om analyserne ofte viser, at der også er en række forskelle disse lande i mellem.

Denne artikel følger samme logik. Analysen fokuserer på Norge, der indførte  ny  lovgivning  i  forhold  til  regulering  af  svingdørslobbyisme  i  2015,  og Sverige, der indførte ny lovgivning i 2018. Derudover er Tyskland udvalgt som repræsentant for et større ikke-nordisk land. Selv om Tyskland med sin føderale struktur adskiller sig fra de nordiske lande, så deler Tyskland og Danmark også en række karakteristika (Ganghof og Bräuninger, 2006: 527), herunder en lang tradition for en korporativ organisering af arbejdsmarkedet (Lange, Wallerstein og Golden, 1995; Toens, 2008; Ilsøe, 2017). Tyskland er desuden udvalgt som repræsentant for et europæisk land, der siden 1951 har reguleret lobbyisme på forskellig vis - også selv om reguleringen betragtes som svag (Ronit og Schneider, 1998). Tyskland indførte ny lov om svingdørslobbyisme i 2015.

Genstand for analysen er de lovforberedende arbejder og selve lovteksterne i  forhold  til  regulering  af  lobbyisme  i  de  udvalgte  lande.  Der  er  med  andre ord tale om en kvalitativ tekst- og dokumentanalyse af officielle dokumenter (Bowen, 2009; Jacobsen og Duedahl, 2010; Brinkmann og Tanggaard, 2015; Triantafillou, 2016). Ifølge Triantafillou (2016: 125-126) skal dokumenterne i en analytisk kontekst ikke bare forstås som en ting, der dokumenterer virkeligheden, men derudover som en praksis, der former politiske og sociale processer. På den måde afspejler lovteksterne ikke nødvendigvis realiteten af en bestemt problematik i samfundet (her: svingdørslobbyismen), men hvordan man på et bestemt tidspunkt politisk og juridisk har valgt at anskue og definere selve problematikken. Til at beskrive denne proces gennem lovdokumenterne anvendes i denne artikel en tematisk analyse (Bowen, 2009). Det vil sige, at de udvalgte dokumenter læses, og genlæses, ud fra et bestemt fokus på teksten. Vi fokuserer på fem elementer:

1. Anledning til regulering
2. Formål med regulering
3. Modhensyn mod regulering

4. Reguleringens specifikke tiltag
5. Mulighed for sanktion og kompensation

Analysen bygger på følgende lovtekster: I Norge på betænkning NOU 2012: 12 'Ventetid - et spørsmål om tillit - En evaluering av statens karanteneregelverk',  Prop.  44  L  (2014-2015)  og  den  vedtagne  LOV-2015-06-19-70  (Karenteneloven). I Sverige bygger analysen på betænkningen 'Karens för statsråd och statssekreterare teksterne' (SOU 2017:3), forfatningsudvalgets betænkning 'Vissa Villkor för statsråd och statssekreterare' (KU 42 2017/2018) samt Lag 2018:676 om 'restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet'. I Norge og Sverige omfatter reglerne ministre og embedsmænd, men på forskellig vis (Bønsing, 2019). I Norge omfatter loven, ifølge § 2 'nåværende eller tidligere medlemmer av regjeringen, statssekretærer og politiske rådgivere'. Statssekretærer og politiske rådgivere i Norge er politisk ansatte embedsmænd (Betænkning 1443: 106). I Sverige omfatter reglerne ministre og statssekretærer, hvilket fremgår af § 1. Statssekretærer er ledere af det daglige arbejde i svenske ministerier og politisk udpeget som i Norge. Efter ministeren er statsskretæren den øverste i det departementale hierarki (Betænkning 1443: 114). I Tyskland fokuserer analysen primært på det nyere regelværk modrettet  tidligere  regeringsmedlemmer  (ministre  og  parlamentariske  statssekretærer), som det fremgår af forbundsministerloven (Bundesministergesetz (BMinG)), som sidst blev revideret den 17. juli 2015 med tilføjelsen af paragrafferne 6a-d, der omhandler karensperioden, såvel som af indenrigsminister Lothar de Maizières tale fra den 23. maj 2015, der fremlægger regeringens argumenter for at igangsætte lovændringen (Bundesregierung.de, 2015). Derudover tager analysen højde for et tilsvarende regelværk modrettet embedsmænd, der allerede har været på plads siden 2009 i forbundstjenestesmandslovens (Bundesbeamtengesetz (BBG)) paragraf 105.

## Analyse

## Anledning til regulering

Begrundelser for lovgivning optræder typisk i enten betænkninger, lovforslag eller andre typer lovforberedende arbejde, men af og til også i selve loven. I alle tre lande tager lovgivning udgangspunkt i bekymringen over, at offentlighedens tillid til det politiske system er truet af øget svingdørsaktivitet. I forarbejdet til den svenske lovgivning fremhæves således, at

det inte går att bortse från att det kan förekomma situationer då allmänhetens förtroende kan rubbas med anledning av att ett statsråd lämnar sitt uppdrag för en anställning eller ett annat uppdrag. Allmänheten kan exempelvis ifrågasätta om statsrådet har utövat sitt uppdrag helt utan hänsyn till kommande anställnings- eller uppdragsmöjligheter eller om det f.d. statsrådet i sin nya anställning eller i sitt nya uppdrag får särskilda fördelar i kontakterna med företrädare för staten (Finansdepartmentet, 2018: 20-21).

Også i Norge fremhæves både i det forberedende arbejde (NOU 2012:12) og i  selve  lovforslaget,  at  de  tidligere  vejledninger  ikke  i  sig  selv  er  nok,  at  lovgivning på området er nødvendig, og at det handler om tillid til politikere og forvaltning: 'Overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen gir muligheter for at informasjon som bør skjermes kan utnyttes på en måte som kan svekke tilliten til forvaltningen og politikerne' (Prop. 44 L (2014-2015), afsnit 2.4.2).

Lignende bekymringer tjener også som anledning til regulering i Tyskland. Tilføjelsen af paragraf 105 til 'forbundsembedsmændloven' i 2009 er blevet begrundet med hensyn til 'den almene tillid til integriteten af den offentlig sektor [Vertrauen der Allgemeinheit in die Integrität des öffentlichen Dienstes]' (Bundesministerium des Inneren, 2009), ligesom 'forbundsministerloven' fra 2015 henstiller  til  en  mulig  svækkelse  af  'den  almene  tillid  i  integriteten  af forbundsregeringen', der kan opstå som følge af et skifte fra regeringen til en fagrelateret beskæftigelse som en 'forstyrrelse af offentlige interesser' (BMinG § 6b). Det er dog ikke kun denne generelle bekymring for offentlighedens tillid til det politiske system, der bruges til at motivere nødvendigheden for regulering. I både Sverige (KU 42 2017/201: 21) og Tyskland underbygges argumentationen  for  lovgivningen  med  henvisning  til  konkrete  dårlige  eksempler  fra fortiden 1 :

Mange af de bestemmelser, der er tilvejebragt her, ville sandsynligvis ikke have været nødvendige, hvis nogle, uanset hvilket parti de tilhører, og hvilken forbundsregering de tilhørte, i fortiden havde opført sig anderledes (egen oversættelse) (Bundesregierung.de, 2015).

## Reguleringens specifikke formål

Anledningen til regulering begrundes altså i en generel bekymring for offentlighedens tillid. En bekymring, der typisk er opstået i forbindelse med konkrete sager i landene. I alle tre lande indføres lovgivningen derfor med den konkrete hensigt at regulere jobskifte for såvel politikere som embedsmænd. Dette kan både være jobskifte internt i det politiske system, men især jobskifte mellem det politiske system og forskellige typer privat virksomhed. De tre lande varierer dog i benævnelse af de konkrete formål eller resultater, man håber at opnå gennem reguleringen.

Blandt de tre lande fremhæver den svenske regulering således formålet mest tydeligt, idet der argumenteres for, at reguleringen af jobskifte mellem det offentlige  og  det  private  arbejdsmarked  beskytter  staten  mod  potentiel  økonomisk skade:

Restriktionerna ska skydda staten och enskilda, om statsrådet eller statssekreteraren fått sådana kunskaper eller sådan information i sitt uppdrag som gör att det genom annan framtida sysselsättning kan finnas en risk för ekonomisk skada för staten, otillbörlig fördel för någon enskild eller för att allmänhetens förtroende för staten skadas (KU 42 2017/2018: 1).

Den norske  regulering  begrundes  derimod  mere  generelt  med,  at  lovgivningen har til formål at hindre uhensigtsmæssig adfærd hos personer, der kunne tænkes at skifte job, samt sidenhen at sikre, at særlig viden ikke giver fordele til  en  bestemt arbejdsgiver (NOU 2012:12, afsnit O). Her lægges med andre ord vægt på, at reguleringen ikke kun modvirker en uretmæssig fordel for den individuelle politiker eller embedsmand, men også for deres nye arbejdsgiver. I modsætning til det svenske eksempel kommer den norske regulering dog ikke nærmere ind på, hvordan disse mulige uacceptable fordele påfører almenheden skade. I Tyskland hæfter reguleringen sig i endnu højere grad ved politikeren eller embedsmanden som individ, når hensigten med reguleringen specificeres. Her peges der blot på, at man ønsker at undgå indtrykket af, at denne aktivitet skaber en særlig karrierefordel, eller at den har påvirket udførelsen af selve embedet (Bundesregierung.de, 2015: 2).

## Modhensyn

I alle tre lande er lovteksterne opmærksomme på, at reguleringen af jobskifte er et værktøj, der skal bruges med omhu, og der peges på, at reguleringen står i direkte konflikt med den individuelle erhvervsfrihed (Bundesregierung.de, 2015: 3). I forhold til den enkelte politiker eller embedsmands karriere fremhæves det fx i Sverige, at:

I samband med utformningen av en reglering av statsråds och statssekreterares övergång till annan verksamhet är det viktigt att hitta en balans mellan å ena sidan det allmännas krav på att säkerställa ekonomiska och demokratiska värden och å andra sidan den enskildes önskemål och rätten att fritt få ta anställning eller uppdrag (Prop. 2017/18:162, s 21).

Den norske lovtekst fremhæver i den forbindelse, at de iværksatte restriktioner kan føre til en slags 'innlåsning' i en bestemt stilling og forhindre den enkelte i at få en stilling 'vedkommende er særlig godt kvalifisert for' (NOU 2012:12, afsnit 0), ligesom der i Tyskland peges på, at det også må være muligt for vedkommende at vende tilbage til det gamle job umiddelbart efter afslutningen af et politisk embede (Bundesregierung.de, 2015: 1). Ud over hensynet til den enkelte politiker eller embedsmands personlige karriere fremhæves det både i Norge og Sverige, at der også er et samfundshensyn på spil. I Norge peges der fx  på  vigtigheden  af,  at  arbejdsgivere  kan  rekruttere  nødvendig  arbejdskraft (NOU 2012:12, afsnit 0). Både den svenske ( SOU 2017: 123-124) og den norske  (NOU 2012:12, afsnit 0) lovgivning  peger  derudover  på  samspillet  mellem den offentlige og den private sektor som noget grundlæggende positivt for samfundet:

For  avgjørelser  i  offentlig  sektor  og  for  samfunnet  som  helhet  kan  det  være nyttig at rådgivere og beslutningstakere i offentlig sektor også har erfaring fra og innsikt i privat sektor. At beslutningstakere i privat sektor har kjennskap til og erfaring fra offentlig sektor, kan være med på å skape større forståelse for offentlige beslutningsprosesser og for avgjørelser som treffes i det offentlige, og lette tilpasningen mellom privat og offentlig sektor (NOU 2012:12, afsnit 0).

I  modsætning hertil nævner den tyske begrundelse ingen direkte positive bivirkninger af samspillet mellem det offentlige og det private. Der hentydes dog til,  at  muligheden  for  at  kunne  skifte  mellem  den  offentlige  og  den  private sektor er vigtigt for en heterogen sammensætning af politikerskaren (Bundesregierung.de, 2015).

## Tiltag

Selv om der altså frembringes argumenter både for og imod regulering af jobskifte, indføres muligheden for en karensperiode for politikere og embedsmænd i forhold til jobskifte i alle tre lande. I Norge skelner karantæneloven mellem regler for politikere og for embedsmænd, og hvorvidt der er tale om et stillingskifte inden for rammerne af staten eller uden for staten. Men generelt gælder det, at der nedsættes et nævn, som skal bedømme behovet for, og længden af, en eventuel karantæne, som det hedder på norsk. Er der tale om overgang til et  job  uden for stat og forvaltning, kan karantænen være mellem seks og 12 måneder (Karanteneloven, 2015). I Tyskland kan forbundsregeringen forbyde beskæftigelse i op til 18 måneder, efter et tidligere medlem er udtrådt af regeringen, hvis denne beskæftigelse frygtes at have en negativ indvirkning på

offentlige interesser (BMinG § 6b (1)). Karensperioden skal dog kun i exceptionelle tilfælde overstige et års varighed (BMinG § 6b (2)). Både lovteksten og  ministerens  rammesættende  tale  pointerer,  at  dette  også  gælder  ulønnede stillinger og tillidshverv (Bundesregierung.de, 2015: 2-3). Ligesom i Sverige og Norge bliver beslutningen om en mulig karensperiode truffet af regeringen på anbefaling af et rådgivende nævn (BMinG§ 6c (1)). Tyske embedsmænd har siden 2009 være forpligtet til at oplyse alle påtænkte beskæftigelser, der står i faglig sammenhæng med deres arbejde for embedsværket inden for de sidste fem år før udtrædelsen. Hvis der findes grund til bekymring for, at disse beskæftigelser forstyrrer tjenstlige interesser, kan beskæftigelsen forbydes i op til fem år efter udtrædelsen. Denne beslutning træffes dog ikke under inddragelse af et nævn som for regeringsmedlemmer, men af tjenestens øverste myndigheder (BBG §105). Forpligtelsen til at oplyse en påtænkt beskæftigelse gælder dog kun, så længe den tidligere embedsmand ikke frasiger sig (kommende) pensionsydelser. Den svenske lovgivning indfører muligheden for en 12-måneders karensperiode.

Karens innebär att statsrådet eller statssekreteraren under en viss tid inte får påbörja ett visst uppdrag eller en viss anställning eller etablera en viss näringsverksamhet eller ha annat än kontakter av praktisk natur med den framtida uppdrags- eller arbetsgivaren (SOU, 2017: 13-14).

I Sverige indføres der ikke kun mulighed for karens, men også for en såkaldt emnerestriktion, der træder i kraft, inden en ny stilling tiltrædes:

Ämnesrestriktion innebär att statsrådet eller statssekreteraren under en viss tid inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden inom ramen för det nya uppdraget eller den nya anställningen (SOU, 2017: 14).

Ligesom i Tyskland skal der derfor gøres opmærksom på alle påtænkte beskæftigelser med tiltrædelsesdato inden for 12 måneder efter endt stilling som statssekretær eller minister (KU 42 2017/2018: 9).

## Kompensationer og sanktioner

Netop fordi hensynet til at beskytte staten og statens omdømme blandt borgerne kan være i konflikt med den enkelte politiker og embedsmands ret til, eller ønske om, at gøre karriere, fremhæver lovgivningen i alle tre lande også, at en politiker eller embedsmand, der bliver 'ramt' af en karensperiode, har mulighed for kompensation eller godtgørelse. I Sverige fremhæves det fx, at tidligere ministre og statssekretærer har ret til erstatning over hele karensperioden, hvis ikke vedkommende har ret til en fratrædelseserstatning eller fratrædelsesvederlag i forvejen (Lag 2018:676 § 10). I Norge er der ligeledes fokus på kompensation i lovgivning. Her fremhæves, at en politiker, der bliver ramt af karantæne, kan modtage godtgørelse i karantæneperioden, der svarer til både løn og feriepenge, som ellers ville være blevet optjent i perioden (Karanteneloven § 8).

I Tyskland udbetales en overgangsydelse ( Übergangsgeld ) under hele karensperioden (BMinG § 6d). Den svarer til fuld løn ved fratrædelse som regeringsmedlem i de første tre måneder og reduceres til 50 pct. i resten af perioden. I realiteten er denne overgangsydelse dog en svag form for kompensation, da tidligere regeringsmedlemmer i forvejen har ret til denne ydelse i op til to år, afhængig af embedets varighed (BMinG § 14). Reguleringen i de tre lande er dog mindre ens i forhold til sanktioner, der kan iværksættes, hvis en politiker eller embedsmand ikke overholder påbud om karantæne ved jobskifte. Norsk lovgivning fremhæver tydeligst konsekvenserne ved ikke at overholde loven.

Ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, eller i vedtak fattet i medhold av loven, kan Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheten gi pålegg om tiltak for å bringe de ulovlige forhold til opphør. Det kan settes frist for gjennomføring av slike tiltak (Karanteneloven § 18).

I  den  svenske  lov  nævnes  intet  om  eventuelle  tiltag  i  forhold  til  lovbrud,  og heller ikke i Tyskland bliver der iværksat konkrete sanktioner, hvis en pålagt karensperiode  ikke  overholdes.  Lovgivningen  sanktionerer  udelukkende  en manglende anmeldelse af en ny beskæftigelse senest én måned inden tiltrædelsen. Her kan der udtrykkes et foreløbigt forbud mod at udføre beskæftigelsen i maksimum én måned (BMinG § 6a).

## Sammenfatning

Analysen af reguleringen af svingdørslobbyismen i Sverige, Norge og Tyskland viser en række fællestræk i de tre lande, der er systematiseret i tabel 1. Analysen viser dog også, at en række af de teoretiske argumenter for at indføre regulering, fx en konkret frygt for korruption, ikke genfindes i analysen. Til gengæld fremhæver alle lande, at anledningen til reguleringen er en mulig svækkelse af den offentlige tillid til det politiske system, som kun menes at kunne opretholdes, hvis det potentielle indtryk af upassende adfærd blandt tidligere regeringsmedlemmer og politiske embedsmænd formindskes.

Reguleringen i alle tre lande er dog også præget af en række modhensyn på individuelt og samfundsplan. Selv om de fremlagte tiltag (karensperioden) umid- delbart  virker  ret  vidtgående  og  konkrete,  er  de  svækket  ved  den  påkrævede vurdering af et nævn bestående af ligemænd. Ligeledes er lovgivningen meget tilbageholdende med at indføre konkrete sanktionsmekanismer. Endelig peger analysen på nogle interessante forskelle i, hvordan reguleringen af svingdørslobbyisme begrundes i de enkelte lande. Hvor den svenske regulering tager afsat i et makroperspektiv og peger på konsekvenser for det politiske system, har den norske lovgivning et særligt fokus på private arbejdsgiveres rolle. Den tyske regulering bevæger sig mest på individniveau og sætter især den enkelte politikers omdømme i centrum.

Tabel 1 : Regulering af svingdørslobbyisme i Sverige, Norge og Tyskland

| Sanktion og kompensation   | Finansiel kompensa- tion i karensperioden                           | Ingen sanktion                                        | Mulighed for sank- tion, om end uklar                                            | år Sanktion kun for manglende anmel- delse af jobskifte                                                |
|----------------------------|---------------------------------------------------------------------|-------------------------------------------------------|----------------------------------------------------------------------------------|--------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| Tiltag                     | Karensperiode (efter vurdering af et nævn)                          | Karens: 12 måneder; der- udover emnerestriktion       | mellem det arbejds- Karens: 6-12 måneder                                         | Politikere: op til 18 måneder Embedsmænd: op til 5 (dog ikke, hvis beretti- gelse til pension opgives) |
| Modhensyn                  | Individuel erhvervs- frihed                                         | Positivt samspil mellem det offentlige og det private | Positivt samspil det offentlige og private; kvalificeret arbejdskraft til givere | af Heterogen sammensæt- ning af politikere                                                             |
| Formål                     |                                                                     | At undgå økonomisk skade for staten                   | At undgå uberettigede fordele for individ og private arbejdsgivere               | At undgå indtrykket privat fordel                                                                      |
| Anledning                  | Fælles Bekymring for den offentlige tillid til det politiske system | Sverige Tidligere dårlige ek- sempler                 | Norge Tidligere retningslinjer er utilstrækkelige                                | Tyskland Tidligere dårlige ek- sempler                                                                 |

## Konklusion

Denne artikel har fokuseret på svingdørslobbyisme, der er et fremtrædende karakteristikum ved den nye aktørgruppe, der benævnes de policyprofessionelle. I  flere  lande,  som Danmark normalt sammenligner sig med, reguleres svingdørslobbyisme ved lov. Der er i artiklen blevet foretaget en dokumentanalyse af nyere lovgivning fra Norge, Tyskland og Sverige, der i de sidste fem-ti år alle har indført lovgivning, der har til formål at regulere svingdørslobbyisme. Dokumentanalysen viser, at den nyere lovgivning har forsøgt at afveje hensynet til den enkelte politiker og (politiske) embedsmands karriere op imod behovet for at beskytte staten mod borgernes mistillid og eventuel økonomisk skade. Afvejningen har gjort, at alle tre lande har indført karensregler i forhold til jobskifte, der under forskellige forhold gælder for både politikere og embedsmænd. Det betyder, at politikere eller embedsmænd kan blive pålagt at vente mellem seks og 18 måneder - tyske embedsmænd endda op til fem år - før de kan påbegynde et bestemt job. Under denne karensperiode kan en politiker eller embedsmand ansøge om forskellige former for godtgørelse for tabt arbejdsfortjeneste.

I forhold til den internationale litteratur om regulering har artiklen desuden vist,  at  lande  med traditionelt stærke korporative systemer også kan vælge at indføre regulering af lobbyisme, såfremt lobbyisme får en stigende betydning i  disse  lande  (Crepaz,  2017).  Dette  er  sket  i  Norge,  Sverige  og  Tyskland.  I Danmark, der ligesom disse lande har oplevet en svækkelse af de korporative strukturer og øget lobbyisme, har dette endnu ikke ført til regulering af svingdørslobbyisme. Argumentet for lovgivning er, som tidligere fremhævet, blandt andet, at det kan sikre eller øge tilliden til det politiske system, hvis lobbyisme reguleres. For tiden diskuteres netop befolkningens faldende tillid til politikere i  Danmark (Stubager et al. 2016), uden dog at den manglende tillid særligt hyppigt kædes sammen med debatten om regulering af jobskifte og lobbyisme.

På denne baggrund fremstår det, som om Danmark fortsat agerer som et mere traditionelt korporativt politisk system, hvor lobbyisme, og herunder job- skifte, ikke betragtes som problematisk. En årsag kan være, at svækkelsen af de korporative strukturer er sket senere i Danmark end i Sverige og Norge, samt at Danmark ingen tradition har for selv begrænset regulering af korporatisme, som fx findes i Tyskland. Danmark har endnu ikke 'levet' så længe med forandring af magtforholdene og har derfor heller ikke som Sverige igangsat offentlige redegørelser af problematikken. Bønsing (2019) anbefaler dog netop, at Danmark går i gang med en bredere kortlægning af området. Nyere forskning, også fremlagt i dette særnummer, viser, at svingdørslobbyisme eksisterer i Danmark og bruges af både politikere, spindoktorer og embedsmænd. En vej til at øge tilliden til det politiske system i Danmark kunne derfor også inkludere et øget fokus på regulering af svingdørslobbyisme.

## Note

1. I januar 2014 skulle tidligere kansleramtsminister Ronald Pofalla overtage en formandspost i Deutsche Bahn (som han efter massiv offentlig kritik først påbegyndte et år senere), i november 2014 skiftede tidligere sundhedsminister Daniel Bahr til sygeforsikringskoncern Allianz, og i januar 2015 skiftede tidligere udviklingsminister Dirk Niebel til våbenindustrikoncernen Rheinmetall.

## Litteratur

- Allern, Sigurd og Ester Pollack (2018). Svängdörrarnas förlovade land: Lobbyismens betydelse för klassamhällets eliter . Katalys, rapport no. 46.
- BBG (2009). Bundesbeamtengesetz, 05. februar 2009. https://www.gesetze-im-internet.de/bbg\_2009/BJNR016010009.html (3. februar 2020).
- Betænkning nr. 1443. Embedsmænds rådgivning og bistand (2004). København: Finansministeriet.
- Binderkrantz, Anne Skorkjær (2011). Interest groups in the media: Bias and diversity over time. European Journal of Political Research 51 (1): 117-139.
- Binderkrantz, Anne Skorkjær (2020). Karriereveje blandt topchefer i danske interesseorganisationer. Politica 52 (1): 41-59.
- Blach-Ørsten, Mark, Eva Mayerhöffer og Ida Willig (2019). From government office to private PR: Career patterns of special ministerial advisers and the privatization of politics. The International Journal of Press/Politics .  Online first: https://doi. org/10.1177/1940161219887963
- Blach-Ørsten, Mark, Ida Willig og Leif Hemming Pedersen (2017a). PR, lobbyism and democracy: Mapping the revolving door in Denmark from 1981 to 2015. Nordicom Review 38 (2): 19-31.

- Blach-Ørsten, Mark, Ida Willig og Leif Hemming Pedersen (2017b). Fra politiker til policy professionel: En analyse af danske politikeres karriereveje efter Folketinget fra 1981 til 2015. Tidskriftet Økonomi og Politik 90 (3): 15-26.
- Blom-Hansen, Jens (2000). Still corporatism in Scandinavia? A survey of recent empirical findings. Scandinavian Political Studies 23 (2): 157-181.
- BMinG (2015). Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz),  17.  juli  2015.  https://www.gesetze-im-internet.de/bming/ BMinG.pdf (3. februar 2020).
- Bowen, Glenn (2009). Document analysis as a qualitative research method. Qualitative Research Journal 9 (2): 27-40.
- Brinkmann, Svend og Lene Tanggaard (red.) (2015). Kvalitative metoder: en grundbog , 2. udg. København: Hans Reitzels Forlag.
- Bundesministerium  des  Inneren  (2009).  Nebentätigkeitsrecht  für  die  Beamtinnen und Beamten des Bundes; hier: Hinweise zu den neu gefassten §§ 97 bis 105 Bundesbeamtengesetz (BBG). http://www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de/ bsvwvbund\_16032009\_D22101640.htm (3. februar 2020).
- [Bundesregierung.de  (2015).  Bulletin  der  Bundesregierung  Nr.  54-5  vom  23.  April 2015.  https://www.bundesregierung.de/resource/blob/992814/776230/836b538e6a eec886df73b20fb1d01e25/54-5-bmi-data.pdf?download=1 (3. februar 2020).](https://www.bundesregierung.de/resource/blob/992814/776230/836b538e6aeec886df73b20fb1d01e25/54-5-bmi-data.pdf?download=1)
- Bønsing, Steen (2019). Erhvervsmæssig karenstid for embedsmænd og ministre? Ugeskrift for Retsvæsen 187.
- Chari, Raj, Gary Murphy og John Hogan (2007). Regulating lobbyists: A comparative analysis of the United States, Canada, Germany and the European Union. The Political Quarterly 78 (3): 422-438.
- Christiansen, Peter Munk (1997). Stat og interesseorganisationer: Korporatisme som institution. Politica 29 (4): 349-364.
- Christiansen, Peter Munk (2009). Skal lobbyismen i Danmark reguleres?, pp. 218-224 i Jens Blom Hansen og Jørgen Elklidt (red.), Perspektiver på politik . Aarhus: Academica.
- Christiansen, Peter Munk (2017). Still the corporatist darlings?, pp. 36-48 i The Routledge Handbook of Scandinavian Politics . London: Routledge.
- Christiansen, Peter Munk og Hilmar Rommetvedt (1999). From corporatism to lobbyism? Parliaments, executives, and organized interests in Denmark and Norway. Scandinavian Political Studies 22 (3): 195-220.
- Crepaz, Michele (2017). Why do we have lobbying rules? Investigating the introduction of lobbying laws in EU and OECD member states. Interest Groups &amp; Advocacy 6 (3): 231-252.

- Ervik, Torill Sommerfelt (2012). Uregulert lobbyvirksomhet som problem eller ikke? En studie om hvorfor Stortinget har avvist lobbyregulering. MS thesis. Universitetet i Bergen.
- Ganghof, Steffen og Thomas Bräuninger (2006). Government status and legislative behaviour: Partisan veto players in Australia, Denmark, Finland and Germany. Party Politics 12 (4): 521-539.
- Garsten, Christian, Bo Rothstein og Stefan Svallfors (2015). Makt utan mandat: de policyprofessionella i svensk politik. Stockholm: Dialogos Förlag.
- Holman, Craig og William Luneburg (2012). Lobbying and transparency: A comparative analysis of regulatory reform. Interest Groups &amp; Advocacy 1 (1): 75-104.
- Ihlen, Øyvind, Anne Binderkrantz og Per-Orla Öberg (2020). Lobbying in Scandinavia, i Eli Skogerbø, Øyvind Ihlen, Nete Nørgaard Kristensen og Lars Nord (red.), Political Communication in the Nordic Countries . Göteborg: Nordicom (under udgivelse).
- Ilsøe, Anna (2017). The digitalisation of service work-social partner responses in Denmark, Sweden and Germany. Transfer: European Review of Labour and Research 23 (3): 333-348.
- Jacobsen, Michael Hviid og Poul Duedahl (2010). Introduktion til dokumentanalyse . Odense: Syddansk Universitetsforlag.
- Kanol, Direnc (2014). Comparative lobbying research: Advances, shortcomings and recommendations. Journal of Public Affairs 15 (1): 110-115.
- Karenteneloven (2015). Lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og statsansatte (karanteneloven). https://lovdata.no/dokument/ NL/lov/2015-06-19-70 (3. februar 2020).
- Keeling, Sean, Sharon Feeney og John Hogan (2017). Transparency! Transparency? Comparing the new lobbying legislation in Ireland and the UK. Interest Groups &amp; Advocacy 6 (2): 121-142.
- KU 42 (2017/2018). Vissa villkor för statsråd och statssekreterare. https://data.riksdagen.se/fil/59952734-1A6A-414E-801B-CCC6A346AF7F (3. februar 2020).
- Lag (2018:676). Restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet. https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svenskforfattningssamling/lag-2018676-om-restriktioner-vid-statsrads-och\_sfs-2018-676 (3. februar 2020).
- Lange, Peter, Michael Wallerstein og Miriam Golden (1995). The end of corporatism? Wage setting in the Nordic and Germanic countries, pp. 76-100 i Sanford M. Jacoby (red.), The Workers of Nations: Industrial Relations in Global Economy . Oxford: Oxford University Press.
- LaPira, Timothy M. og Herschel F. Thomas (2014). Revolving door lobbyists and interest representation. Interest Groups &amp; Advocacy 3 (1): 4-29.

- NOU 2012: 12. Ventetid - et spørsmål om tillit - En evaluering av statens karanteneregelverk.  https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2012-12/id686922/sec2 (3. februar 2020).
- Prop. 44 L (2014-2015). Lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og tjenestemenn (karanteneloven). https://www.regjeringen.no/ no/dokumenter/prop.-44-l-2014-2015/id2353342/sec2 (3. februar 2020).
- Rechtman, René E. og Jesper Panum Larsen-Ledet (1998). Regulation of lobbyists in Scandinavia: A Danish perspective. Parliamentary Affairs 51 (4): 579-580.
- Rommetvedt, Hilmar, Gunnar Thesen, Peter Munk Christiansen og Asbjørn Sonne Nørgaard (2013). Coping with corporatism in decline and the revival of parliament interest group lobbyism in Denmark and Norway, 1980-2005. Comparative Political Studies 46 (4): 457-485.
- Ronit, Karsten og Volker Schneider (1998). The strange case of regulating lobbying in Germany. Parliamentary Affairs 51 (4): 559-567.
- SOU (2017). Karens för statsråd och statssekreterare. Betänkande av Utredningen om vissa villkor för statsråd och statssekreterare. https://www.regeringen.se/48fa2b/con tentassets/621b22f950b54882b746606b8c92eca7/sou-20173.pdf (3. februar 2020).
- Stubager, Rune, Kasper Møller Hansen, Kristoffer Callesen, Andreas Leed og Christine Enevoldsen (2016). Danske vælgere 1971-2015. Det danske valgprojekt . Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet.
- Svallfors, Stefan (2016). Out of the golden cage: PR and the career opportunities of policy professionals. Politics &amp; Policy 44 (1): 56-73.
- Toens, Katrin (2008). Between corporatism and lobbyism German welfare associations in transition. German Policy Studies 4 (2): 101-130.
- Triantafillou, Peter (2016). Analyser af dokumenter og dokumentation, pp. 125-137 i Catharina Juul Kristensen og M. Azhar Hussain (red.), Metoder i samfundsvidenskaberne . Frederiksberg: Samfundslitteratur.
- Tyllström, Anna (2013). Legitimacy for Sale: Constructing a Market for PR Consultancy . Ph.d.-afhandling. Uppsala Universitet.
- Veksler, Albert (2015). Diluted regulations: A need to review the theoretical classification of the different lobbying regulatory environments. Journal of Public Affairs 15 (1): 56-64.
- Vesa, Juho, Anu Kantola og Anne Skorkjær Binderkrantz (2018). A stronghold of routine corporatism? The involvement of interest groups in policy making in Finland. Scandinavian Political Studies 41 (4): 239-262.
- Würfel, Maximilian (2018). Life after the Bundestag: An analysis of the post-parliamentary careers of German MPs. German Politics 27 (3): 295-316.