Folketing og folkestyre
Forfattere: Erik Damgꜳrd
Tidsskrift: politica (2004-01-01)

## Erik Damgaard

## Folketing og folkestyre

Et væsentligt spørgsmål i den danske magtudredningen vedrører Folketinget. Er Folketinget repræsentativt for  vælgerbefolkningen?  Udgør  den  danske  mindretalsparlamentarisme  et  demo­ kratisk  problem?  Har EU-medlemskabet udhulet Folketingets parlamentariske kontrol? Der er næppe store problemer med repræsentativiteten, men "positiv parlamentarisme" kunne måske bidrage til at stabilisere regeringsmagten. Endelig kunne den parlamentariske kontrol i EU­ politikken forbedres gennem øgetinddragelse afde almindelige fagudvalg.

I mit bidrag til den danske magtudredning har jeg påvist to udviklingstendenser i dansk parlamentarisme i de seneste 20-30 år. Den første angår træk af udviklingen i de omgivelser, hvori den parlamentariske styringskæde fungerer (medier, interesseorganisationer, mere eller mindre selvstændige statsvirksomheder, EU og den internationale dimension). Den anden vedrører ændringer i selve styringskædens virkemåde (partier og repræsentation, forholdet mellem Folketinget, regeringen og embedsmændene). Begge tendenser er primært blevet drøftet med henblik på konsekvenserne for Folketinget som folkestyrets centrale repræsentations- og styringsorgan frem for mulige forklaringer på udviklingen (Damgaard, 2003a, 2003b, 2004). På den baggrund er det relevant at reflektere lidt over nogle af de mange spørgsmål, undersøgelserne i den danske magtudredningen har rejst, men slet ikke besvaret endeligt. De udvalgte hovedspørgsmal behandles her under tre overskrifter:

- *
* Har EU-medlemskabet udhulet Folketingets parlamentarıske kontrol!

Lignende spørgsmål er behandlet i den norske magtudredning (om end Norge kun er associeret medlem af EU). I det omfang, der kan peges på demokratiske problemer, rejser sig endvidere spørgsmål om mulige reformer med henblik på at styrke demokratiet. I så henseende kan det være relevant at skele til de seneste års debat og aktuelle forslag om grundlovsændringer i Danmark.

## Folketingets repræsentativitet

Et kernespørgsmål i vurderingen af et demokratisk parlament er, om "folkerepræsentationen" er repræsentativ for vælgerbefolkningen. I formel forstand er der ingen problemer med Folketinget. Medlemmerne er jo gennem deres valg bemyndiget til at handle på befolkningens vegne og står til regnskab for deres gerninger på næste valgdag. I praksis er spørgsmålet derfor, hvad man i øvrigt vil kræve opfyldt for at betegne Folketingets medlemmer som værende repræsentative. Hermed er vi ovre i den politiske substans i modsætning til de formelle, men ikke uvigtige, rammer for repræsentationsforholdet.

Politisk repræsentation har mange aspekter. Man kan for det tale om repræsentativitet, hvis parlamentets medlemmer afspejler politisk relevante demo­ grafiske og socioøkonomiske egenskaber hos vælgerne. Det kan ske med den be­ grundelse,  at  en  sådan sammensætning bidrager  til  beslutninger, der  svarer til vælgernes ønsker og interesser, eller at den i det mindste er fair eller rimelig (hvor­ for skulle man dog acceptere "sociale skævheder"?). Der er imidlertid grænser for, hvor langt afspejlingen kan drives, da der kun er 179 pladser til rådighed i Folke­ tinget. For det kan repræsentativitet ses som en overensstemmelse mellem vælgernes og repræsentanternes standpunkter, synspunkter eller holdninger ved­ rørende politiske spørgsmål. Her vil det ofte være antaget eller underforstået, at repræsentanternes synspunkter og holdninger vil blive omsat til faktiske handlin­ ger og beslutninger, der altså vil være i overensstemmelse med vælgernes ønsker el1er interesser. For det kan argumenteres for, at det afgørende til syvende og sidst ikke er socioøkonomisk eller holdningsmæssig repræsentation, men deri­ mod at repræsentanterne i deres faktiske handlinger og beslutninger er i overens­ stemmelse med vælgernes interesser.

Som udgangspunkt for en vurdering af repræsentativiteten må konstateres, at den danske forholdstalsvalgmåde sikrer en meget høj grad af overensstemmelse mellem partiernes vælgertilslutning og Folketingets partimæssige sammensætning på grund af de lave barrierer for parlamentarisk repræsentation. Her kan der i givet fald  kun tales om repræsentationsproblemer for de helt  små partiers vedkommende.

Men hvad kan siges om eventuelle problemer i lyset af de tre netop nævnte repræ­ sentationsteoretiske perspektiver?

Mange undersøgelser har vist, at parlamenter i almindelighed ikke afspejler befolkningen i demografisk og socioøkonomisk henseende. Det gælder også de nordiske landes parlamenter. En nyere dansk undersøgelse kunne konkludere, at Folketinget i dag bedre afspejler befolkningens kønsmæssige, aldersmæssige og uddannelsesmæssige sammensætning end tidligere (Christiansen et al.,  2001  ), selvom der fortsat er betydelige skævheder (Jensen, 2004; Kjær  og Pedersen, 2004). I den forbindelse bliver det et interessant spørgsmål, om medlemmernes sociale baggrund har en selvstændig effekt på deres holdninger og adfærd- vel at mærke

når der kontrolleres for medlemmernes partitilhørsforhold. Hvis der ikke kan spo­ res selvstændige effekter af medlemmernes personlige karakteristika, gør det må­ ske ikke så meget, at der fortsat er sociale skævheder i rekrutteringen? Flere analy­ ser af de nordiske lande viser imidlertid, at der en effekt. En undersøgelse påpe­ ger således, at medlemmernes tilknytning til bestemte interessegrupperinger i sam­ fundet påvirker den måde, hvorpå de opfatter sig selv som politiske repræsentan­ ter. De er for eksempel mere aktive end andre med hensyn til at fremme de pågæl­ dende gruppers interesser (Esaiasson, 2000).

En anden undersøgelse viser, at sociale og demografiske baggrundsfaktorer  især køn, stilling og ansættelsessektor  - påvirker nordiske parlamentarikeres hold­ ninger i en række henseender (Narud og Valen, 2000).  En tredje undersøgelse viser, at kvindelige medlemmer i højere grad end mandlige handler for at fremme kvinders interesser (Wangnerud, 2000). Et hovedresultat i Torben Jensens omfat­ tende analyse af den politiske repræsentation i Danmark er påvisningen af selv-

1 i i baggrund må konkluderes, at der er grund til at tage sociale baggrundsfaktorer faler endog, at der stemmes personligt, hvis man (inden for partivalgets rammer) ønsker at fremme bestemte interesser eller værdier. Ulrik Kjær og Mogens Pedersen (2004: 183-184) synes at forholde sig mere skeptisk til muligheden for på det foreliggende datamateriale at drage slutninger om faktiske handlinger fra social baggrund og politiske holdninger.

i (2000) i overensstemmelse mellem vælgere og repræsentanter. Undertiden har holdningsmedens den på andre er helt fraværende. I en sammenlignende nordisk undersøspørgsmålet omvendt prægedes af meget stor uenighed mellem vælgere og parlamentsmedlemmer i alle landene, idet vælgerne tilkendegav betydeligt mere restriktive holdninger end parlamentarikerne. Den norske magtudredning hæftede sig mest ved den manglende eller begrænsede overensstemmelse mellem vælgeres og repræsentanternes syn på centrale samfundsspørgsmål og sammenfattede sine overvejende kritiske bemærkninger under overskriften "Den ikke-repræsentative repræsentant" (Østerud et al., 2003: 82-84).

Repræsentativitet kan som nævnt også opfattes som et spørgsmål om holdningsempiriske forskning viser, at overensstemmelsen på nogle punkter er ganske god,

i Man kan imidlertid forholde sig til holdningsoverensstemmelse på forskellige måder. En høj grad af overensstemmelse kan vurderes som en positiv tilstand i et keliggørelsen af folkets vilje (Holmberg og Esaasson, 1988)? Denne betragtning rejser imidlertid et væsentligt spørgsmål: Hvordan er folkeviljen i grunden opstået? Der kan argumenteres for, at folkeviljen ikke uden videre vil kunne afspejles i en repræsentativ forsamling, da den forudsætter, at der stilles spørgsmål til befolkningens synspunkter på en eller anden måde. Dette indebærer, at ikke blot vælgerne, men også en række andre aktører (politikere, journalister, organisationer, eksperter, forskere) kan spille en rolle i tilvejebringelsen af folkeviljen i en mere omfattende diskurs om den politiske dagsordens problemstillinger og løsningsforslag. Den akademiske diskussion drejer sig ofte om, hvorvidt enigheden mellem vælgere og repræsentanter i givet fald er fremkommet ved, at vælgerne påvirker repræsentanterne, at repræsentanterne påvirker vælgerne, eller at der er tale om en gensidig indflydelsesproces. Det er både i teori og praksis vanskelige spørgsmål, som næppe har generelle og entydige svar. Hvad specielt angår holdninger til flygtninge og indvandrere er peget på en elitedomineret repræsentationsrelation (Gasholt og Togeby, 1995), en relation der domineres af vælgere på basis af rationelle overvejelser om fordele og ulemper ved en given politik (Nannestad, 1999) og en gensidig holdningspåvirkning, idet partier og vælgere kan flytte sig i forhold til hinanden (Borre, 2001). Det sidstnævnte synspunkt er nok det mest realistiske, men også det mest komplekse. Det rimer imidlertid godt med klassiske nerende i det indbyrdes forhold, for da vil repræsentanten være enten en almægtig formynder eller en livløs marionet. At repræsentere i Pitkins forstand betyder at synspunkter på den politiske repræsentations natur. Hanna Pitkin (  1967) under­ streger således, at hverken vælgerne eller deres repræsentanter må være helt domi­ handle i de repræsenteredes interesse på en lydhør måde.

Hermed er vi nået til den tredje af de omtalte repræsentationsteorier, der bidra­ ger  til  at  øge  kompleksiteten  yderligere.  Dens kerne kan bedst fremstilles med udgangspunkt i  spørgsmålet,  om de folkevalgte kan repræsentere i de tilfælde, hvor folkeviljen afviger fra repræsentanternes opfattelse. Med andre ord kan de folkevalgte i konkrete situationer handle som ansvarlige repræsentanter, selvom de ikke følger folkeviljen, hvordan den så end er opstået eller målt? De  folkevalgte står ganske vist til regnskab på valgdagen, men kan de også siges at repræsentere vælgernes bedste interesser? Svaret atbænger af, om man accepterer en (proble­ matisk) sondring mellem vælgernes præferencer (ønsker) og deres velforståede interesser. Der er givetvis mange situationer, hvori kortsigtede ønsker om umid­ delbare fordele bør vige for hensyn til mere langsigtede fælles fordele. 2 Det er også muligt,  at repræsentanterne ville kunne overbevise vælgerne om, at gennemfø­ relse  af  et ønsket forslag ret beset ikke er i deres  egen interesse. Svaret på det stillede spørgsmål, om de folkevalgte kan repræsentere på trods af uenighed med vælgerne, er altså et betinget "ja", men det er vigtigt at fastholde tanken om, at vælgerne i tilfælde af uenighed principielt skal kunne overbevises ved hjælp af rationelle argumenter. Kan de ikke det, bevarer de logisk nok muligheden for at stille repræsentanterne til regnskab på valgdagen.

Et enkelt aspekt af  Folketingets repræsentativitet berøres i SF's forslag til æn­ dring af grundloven, der var til første behandling i Folketinget 17. februar 2004 sammen med tre forslag til folketingsbeslutning.  Forslagets § 41 sigter på at sikre medlemmers ret til at vende tilbage til en tidligere eller tilsvarende stilling og sam­ tidig at fjerne en urimelig forskelsbehandling af offentligt og privat ansatte. 4 End­ videre kan siges, at forslag om øget anvendelse af folkeafstemninger og indførelse affolkeinitiativ indirekte angår Folketingets repræsentativitet t eftersom afstem­ ningsresultatet erfaringsmæssigt kan gå på tværs af folketingsflertallets ønsker. Vi befinder os her i spændingsfeltet mellem repræsentativt og direkte demokrati, hvor synspunkter på ønskeligheden af mere eller mindre af det ene eller det andet varie­ rer. En løsningsmodel kunne være, at folkeafstemninger kun benyttes i konstitu­ tionelle anliggender  (grundlovsændring, suverænitetsafgivelse),  medens  resten  over­ lades til (  de mange) partier, Folketinget og regeringen. 5 Alt i alt er  det nærliggende at konkludere, at der næppe findes helt store problemer i henseende til Folketingets repræsentativitet. Den er bestemt ikke blevet mindre i årenes løb, og den hævder sig godt i internationale sammenligninger. Noget andet er så, at et meget repræ-· sentativt system kan medføre begrænsninger i form af reduceret styringskapacitet.

## Mindretalsparlamentarismens problemer

Den norske magtudredning forholder sig temmelig kritisk til den måde, pariamen­

truismen praktiseres på i Norge (Østerud et al., 2003: 84-87). Noget tilsvarende gælder om det svenske Demokratiråd, der primært ser på svenske forhold (Petersson et al., 2002). Endelig er kritiske røster også velkendte i Danmark, især med hensyn til forholdene i de to første årtier efter jordskredsvalget i 1973 (Damgaard, 1992).

For det første er hovedtendensen forekomsten af relativt svage mindretalsregeringer, der bestandig har behov for at skaffe tilslutning fra et eller flere oppositionspartier. Støtten må søges, hvor den er at få, hvilket kan skabe en manglende sammenhæng i den førte politik og ineffektive løsninger på problemerne. Flertalsregeringer ville derimod kunne gennemføre en aftalt politik med egne stemmer. For det andet giver en praksis med mindretalsregeringer og skiftende parlamentstlertal ikke basis for, at vælgerme stilles over for et valg mellem klare alterativer. Dette fører umiddelbart til en tredje skavank, nemlig at vælgeme ikke reelt - som ellers forudsat i et repræsentativt demokrati - kan holde partiere til regnskab for den førte politik. Endelig fremhæver især de norske og svenske diskussioner en beklagelig mangel på sammenhæng mellem valgresultat og regeringsdannelse. En statsminister kan meget vel lide et større valgnederlag og alligevel blive siddende som regeringsleder. Regeringsspørgsmålet afgøres nemlig af forhandlinger mellem partierne efter valget og ikke af valgresultatet som sådant.

I den skandinaviske litteratur kan nogle gennemgående temaer identificeres.

Den manglende direkte sammenhæng mellem valgresultat og regeringsdannelse er ikke et specielt skandinavisk fænomen. Den er en følge af parlamentarisme som styreform kombineret med flere eller mange repræsenterede partier, der igen - alt andet lige - i høj grad er en følge af valgmåder baseret på forholdsmæssig repræsentation. Hvis man ikke ønsker drastiske ændringer i valgmåden, må man derfor leve med en mangel på direkte sammenhæng mellem valgresultat og regeringsdannelse. Det er en pris, der må betales, for at få et partimæssigt meget repræsentativt system. Inden for de gældende valgregler kan en (næsten) direkte sammenhæng mellem valgresultat og regeringsdannelse kun etableres ved et før valget offentligt erklæret blokmæssigt samarbejde mellem flere partier med en realistisk flertalsmulighed.

for forfatningsmæssige reformer. Det kan naturligvis ske igen.

af Hvis valgmåden ligger fast, og hvis de tre førstnævnte problemer ved mindretalsstyret fortsat antages at være til stede, kan spørges til reformer, der kunne styrke dansk folkestyre. Før der søges svar på dette spørgsmål, skal dog nævnes, at der netop i Danmark (i modsætning til Norge og Sverige) i løbet af 1990'erne er sket stret fra 1970 eme og 1980 eme med mange politiske kriser og (opløsnings) valg blev brudt. I en kort periode fik Danmark oven i købet den første flertalsregering 1 godt tyve år. Derefter var deri syv år socialdemokratisk ledede mindretalskoalitioner med betydelig handlekraft og manøvremuligheder (Green-Pedersen, 2001). Hertil kom så en klarere blokopdeling omkring henholdsvis Socialdemokraterne og Venstre som ledende partier. Billedet har altså ændret sig betydeligt uden nogen form

I den aktuelle danske grundlovsdebat indgår tre reformforslag, der kort skal

omtales i nærværende sammenhæng. Det første vedrører regulering af procedurerne omkring regeringsdannelsen. Det andet angår afskaffelse/begrænsning af statsministerens opløsningsret og dermed indførelse af faste valgperioder. Det tredje dre- jer sig om at indføre en form for positiv parlamentarisme i stedet for den nu prak­ tiserede negative parlamentarisme. Der refereres i det følgende til de ovenfor om­ talte forslag, der blev førstebehandlet i Folketinget 17. februar 2004.

Både SF og Socialdemokraterne foreslår, at monarken, der i praksis rådgives af den fungerende statsminister, fritages for opgaver i forbindelse med regerings­ dannelsen, idet sådanne efter svensk forbillede kan overlades til Folketingets for­ mand. Forslaget skal ses i sammenhæng med andre forslag, der afskaffer Statsrå­ det i dets nuværende udfonnning som led i en understregning af monarkens upoli­ tiske position i et moderne demokrati. Dets gennemførelse vil ikke nødvendigvis have praktisk betydning for regeringsforhandlingernes resultat, men måske i visse situationer berøve en af  gående statsminister en mulig fortrinsstilling i rådgivnin­ gen (jf. Skjæveland, 2003: 136-146). SF foreslår endvidere  (med tilslutning fra Kristendemokraterne og Enhedslisten) at afskaffe statsministerens frie opløsnings­ ret, idet retten indskrænkes til kun at gælde de tilfælde, hvor regeringen bliver mødt med et mistillidsvotum.  Bortset fra denne undtagelse er der altså tale om indførelse af faste valgperioder. Som det rigtigt fremhæves i bemærkningerne (til § 47) i SF's grundlovsforslag, vil dette svække regeringen i forhold til Folketin­ get, hvilket ikke er uproblematisk under hensyn til behovet for handlekraftige re­ geringer. Dette hensyn kan imidlertid ifølge SF tilgodeses ved samtidig indførelse af positiv parlamentarisme.

Den gældende negative parlamentarisme kræver blot, at en regering tolereres af et flertal i Folketinget. Der må ikke være et flertal imod regeringen. Positiv parlamentarisme kræver derimod en investituraf  stemning, der eksplicit demon­ strerer, at en ny regering vil have et flertal bag sig i parlamentet. Flertallet behøver ikke at bestå alene af regeringspartiernes stemmer, og flertallet er ikke nødvendig-· vis vedvarende. Der findes flere varianter af positiv parlamentarisme, herunder en sondring mellem  krav  om absolut versus almindeligt flertal i investiturafstemningen. SF's grundlovsforslag(§ 47) kræver, at en statsministerkandidat skal godkendes med almindeligt flertal i Folketinget. Det fremføres i bemærkningerne til forsla­ get, at en statsminister, der har fået godkendt sit regeringsprogram og sin regering af et flertal i Folketinget, i højere grad kan regne med Folketingets opbakning. Det hedder videre i bemærkningerne: "Folketingets partier tvinges på denne måde til at tage politisk stilling til regeringen og dens program, hvilket giver Folketingets flertal større indflydelse. Men det forpligter også efterfølgende, hvorved den ud­ pegede regering i højere grad vil kunne realisere sin politik, også selvom der er tale om en mindretalsregering." Endelig bemærkes: "Det kan naturligvis betyde, at det undertiden tager lidt længere tid at danne en regering. Men en sådan periode uden regering er afgjort at foretrække, hvis det samtidig kan betyde, at den regering, der dannes, bliver dannet på et betydeligt mere sikkert parlamentarisk grundlag."

Undersøgelser har vist, at negativ parlamentarisme - sammenlignet med posi­

tiv parlamentarisme - tenderer mod at frembringe mindretalsregeringer på en ofte smal parlamentarisk basis. Desuden foregår regeringsdannelsen hurtigere under negativ parlamentarisme. Til gengæld har de dannede regeringer kortere levetid. Det skal dog understreges, at der i alle henseender er tale om gennemsnit og grove hovedtendenser. Positiv parlamentarisme garanterer ikke stabile flertalsregeringer.

Til syvende og sidst er partisystemet og partiernes indbyrdes samarbejdsrelationer af  gørende.  Men regler om positiv parlamentarisme kan formentlig tilskynde til mere omfattende og afklarende forhandlinger mellem partierne i forbindelse med selve regeringsdannelsen. Hvis ikke flertalsregeringer er mulige, må et eller flere oppositionspartier forventes at tage  sig betalt for at støtte  en regering under investiturafstemningen og sandsynligvis efterfølgende i forbindelse med indgå­ else af politiske forlig, der synes at have fået stigende betydning i dansk politik (Christiansen, 2003). I Sverige taler man nu om "kontraktparlamentarisme" som en mellemting mellem en mindretalskoalition og en flertalskoalition. Den indebæ­ rer skriftlige aftaler mellem regeringspartiet (Socialdemokraterne) og et eller to oppositionspartier (Miljøpartiet, Venstrepartiet) om støtte til regeringen mod poli­ tiske indrømmelser (Bale og Bergman, 2004  ). Denne konstruktion synes at minde en del om arrangementet mellem VK-regeringen og Dansk Folkeparti efter valget i 2001.

Generelt kan konstateres, at udviklingen i Europa (ikke mindst i de nye demo­ kratier) er gået i retning af forskellige fonner for positiv parlamentarisme (Rasch, 2003). I de fem nordiske lande var den negative parlamentarisme længe enerå­ dende. Men allerede i 1975 skete i Sverige en vis ændring i  retning af positiv parlamentarisme, idet der indførtes en investiturafstemning. Ordningen befinder sig dog i det væsentlige inden for rammerne af negativ parlamentarisme, fordi en regering  kan  dannes, dersom den  ikke får  et absolut flertal  imod  sig  under investitur­ afstemningen. I Finland indførtes  imidlertid i 2000 en regulær form for positiv parlamentarisme, hvorefter en ny regering skal have et almindeligt flertal bag sig ved udnævnelsen.

Danske mindretalsregeringer er nok ikke længere så dårlige, som deres tidli­ gere rygte. Men i visse situationer kunne positiv parlamentarisme måske bidrage til stabilisering af regeringsmagten. Det er dog lidt usikkert, fordi virkningen af­ hænger af, hvordan partierne praktiserer en ny ordning på området. Under en regeringssynsvinkel må det imidlertid være svært at se, hvordan positiv parlamen­ tarisme kan kompensere for en begrænsning eller afskaffelse af opløsningsretten. Men man kan jo også meget vel have begge ordninger på samme tid.

## Folketinget og EU

Selvom man antager, at Folketingets repræsentativitet i væsentlige henseender er god, og at  parlamentarismen fungerer bedre end i  1970'  eme  og  1980'  erne, kan man rejse det spørgsmål, om EU-medlemskabet og internationaliseringen i videre forstand har udhulet eller undergravet folkestyret i Danmark. Den norske magt­ udredning stiller spørgsmålet, om Norge er en selvstændig stat, som grundloven siger. Den svarer ikke med et klart ja eller nej, men henviser ikke mindst til, at BØS-aftalen med EU lægger stramme bånd på norske myndigheders lovgivnings­ virksomhed på væsentlige områder. Det er de nye begrænsninger, den norske ud­ redning fokuseret på. Den nævner tilsyneladende ikke noget om, at samarbejdet med EU om især det indre marked kunne indebære betydelige fordele for Norge. Den nævner af gode grunde heller intet om, at Norge trods alt kan være med til at bestemme om de EU-regler, landet skal leve under. Trods de fire forbehold,  er Danmark naturligvis endnu mere indvævet i EU-regulering og -samarbejde end Norge, men det er så med en medlemsstats rettigheder (se også Blom-Hansens og EU-medlemskabet er imidlertid under alle omstændigheder en demokratisk udfordring. Flere undersøgelser har vist, at Folketingets medlemmer opfatter EU som en væsentlig magtfaktor i den danske beslutningsproces. En undersøgelse af data fra 2000 finder dog, at medlemmerne placerer regering og Folketing klart foran EU, når det drejer sig om, hvem der i almindelighed har størst indflydelse på de politiske beslutninger i Danmark. Omvendt finder de, at EU almindeligvis har større indflydelse end embedsmænd, organisationer og store virksomheder. Data fra en nordisk undersøgelse i midten af 1990'erne viste, at parlamentarikerne fra de tre nordiske medlemmer af EU (Danmark, Finland, Sverige) opfatter EU's indflydelse som betydelig, men dog væsentlig mindre end de nationale regeringers og parlamenters indflydelse. Samtidig finder parlamentarikerne i de tre lande, at EU's indflydelse burde være mindre, end den faktisk er, hvorimod parlamenternes indflydelse burde være større. Interessant nok genfindes det samme svarmønster, om end på et lavere niveau, i Norge og Island, der ikke er EU-medlemmer (Damgaard, Christensens bidrag til dette nummer).

2003a: kap. S).

"demokratisk underskud" målet er her, om Folketinget har tilstrækkelig kontrol med EU-politikken.

Overordnet set er problemet at sikre parlamentarisk kontrol med de beslutninger, der træffes i EU-regi. Det kan principielt foregå på to måder: via Europaparlamentet eller de nationale parlamenter. Sidstnævnte er af størst interesse i nærværende sammenhæng. I den internationale litteratur er det et udbredt synspunkt, at overdragelse af kompetence fra det nationale til det europæiske niveau har styrket regeringerne på bekostning af parlamenterne og dermed bidraget til at skabe et '. Påstanden bør ikke accepteres uden videre, og spørgs-

Den væsentligste nydannelse i forbindelse med Danmarks medlemskab af EF/ EU fra 1973 er i denne henseende utvivlsomt etableringen af Folketingets Markedsudvalg (nu Europaudvalget). Udvalgets centrale opgave er at give ministrene forhandlingsmandater forud for møder i EU's Ministerråd. I bedste overensstemmelse med den negative parlamentarismes princip er det afgørende, at ministerens forslag til forhandlingsmandat ikke mødes med modstand fra udvalgsmedlemmer, der samlet repræsenterer et flertal i Folketinget. Denne regel har særlig betydning, fordi mindretalsregeringer er fremherskende i Danmark. Ministrene må derfor formulere forhandlingsoplæg på en sådan måde, at de ikke får et flertal imod sig, hvilket giver oppositionspartier indflydelsesmuligheder, både direkte og indirekte. Henrik Jensen bemærker, at vurderingerne af Europaudvalgets indflydelse spænder vidt. Nogle betragter udvalgets rolle som blot en slags demokratisk legitimering, men de fleste tilskriver udvalget mere eller mindre reel indflydelse, "og for nogles vedkommende regnes udvalget blandt de mest magtfulde nationale EU-parlamentsudvalg" ", hvilket efterfølges af referencer til 16 forskellige skrifter (Jensen, 2003: 186-187).

Men hvad vil det nærmere bestemt sige, at Europaudvalget har kontrol med ministrene i EU-anliggender? For nu at citere Henrik Jensen igen: "Når udvalget træffer beslutninger eller udfolder sine andre aktiviteter, er det jo ikke et kollektivt gespenst på evig jagt i EU-skovene efter genstridige ministre, men i sidste instans individer af kød og blod, nemlig partigruppernes udvalgsrepræsentanter, som træffer beslutninger" (Jensen, 2003: 187). Europaudvalget er med andre ord ikke en enhedsaktør, men snarere en arena for partigruppernes udvalgsrepræsentanter. Man kan også sige, at udvalget er et institutionelt instrument, som først og fremmest bruges af oppositionens partigrupper til parlamentarisk kontrol med regeringen. Regeringspartiers folketingsgrupper øver dog også en vis form for kontrol, men den i i i i af Det diskuteres løbende, om Folketingets kontrol med EU-politikken kan forbedres, og mange procedureændringer er sket med dette som formål. Et vigtigt spørgsmål er, om fagudvalgenes sagkundskab bør inddrages i kontrolprocessen tilfredsstillet alle. Det mest radikale forslag er stillet af SF, der vil afskaffe Europaudvalget ved at overføre dets kompetence til de respektive fagudvalg. Forslaget afvises af et bredt flertal i Folketinget, der ønsker at bevare mandatgivningen i Europaudvalget (Jensen, 2003: 181-185). At mandatgivningen sker via Europaudvalget antages ofte at reducere fagudvalgenes motivation til at bidrage til behandlingen af EU-forslag. Ret beset er det dog ikke hensigtsmæssigt at tale om fagudvalg versus Europaudvalg, eftersom partigrupperne er repræsenteret begge steder, ofte sågar via de samme personer. Partierne må internt koordinere deres synspunkter på forskellige spørgsmål og i forskellige udvalg. Måske kunne man genoverveje den finske model, hvorefter fagudvalgene inddrages på et tidligt tidsgiver i forhold til regeringen. Det finske EU-udvalg følger som regel fagudvalgregering og opposition. En flertalsregering vil kunne basere sin politik på egne stemmer og dermed dominere beslutningsprocessen. Det vil alt andet lige betyde foregår så at sige inden døre og før møder i Europaudvalget.

forringelse af Europaudvalgets (og andre udvalgs) værdi som politisk kontrolinstrument for oppositionens partigrupper uanset arbejdsfordelingen mellem fagudvalg og Europaudvalg.

## Konklusion

til Tre væsentlige emner er udvalgt til kortfattet behandling og diskussion af udviklingstendenser i dansk parlamentarisme. Folketingets repræsentativitet er et vanskeligt emne, fordi begrebet og fænomenet repræsentativitet er så komplekst og mangefacetteret. Umiddelbart synes der imidlertid ikke at være de helt store problemer med repræsentativiteten, hvad angår afspejling, holdningskongruens og handlingsrepræsentation. Men derudover forudsætter en nærmere vurdering af repræsentationens kvalitet en målestok med prioriterede kvalitetskriterier, hvilke der næppe er enighed om. Uden klart angivne (normative) ønsker til repræsentatihar vælgerne heldigvis et afgørende ord med hensyn til, hvem de skal repræsenteres af blandt de opstillende partier og kandidater.

Analyser af parlamentarismens virkemåde i de tre skandinaviske lande har ofte fremhævet en række svagheder i forbindelse med mindretalsregeringer, såsom ineffektivitet, ustabilitet, mangel på klare regeringsalternativer og det vanskelige i at placere et ansvar for den førte politik. I Danmark er det især sket med tanke på forholdene i 1970'erne og 1980'erne. På baggrund af erfaringerne siden 1990'erne er der dog grund til at revidere dette billede i en mere optimistisk retning. Alligevel diskuteres visse ændringer af de parlamentariske spilleregler. Positiv parlamentarisme kan formentlig stabilisere regeringsmagten i nogle situationer, medens en afskaffelse (eller stærk begrænsning) af opløsningsretten sandsynligvis vil have den stik modsatte effekt. Forslaget om at fritage monarken fra opgaver i forbindelse med regeringsdannelsen betyder reelt, at Folketingets formand og ikke den

Danmarks medlemskab af EU er i det store regnestykke baseret på, at fordelene overstiger ulemperne sammenholdt med ikke-medlemskab. Men det indebærer også en demokratisk udfordring. Overordnet set er problemet at sikre parlamentarisk kontrol af de beslutninger, der træffes i EU-regi, og i nærværende forbindelse specielt, om Folketinget har tilstrækkelig kontrol med EU-politikken. Kontrollen via Markedsudvalget (Europaudvalget) var og er en genuin parlamentarisk nydannelse især med hensyn til godkendelse af regeringens forhandlingsoplæg forud for møder i EU's Ministerråd. Men i dag er spørgsmålet, om ikke de almindelige fagudvalg i Folketinget burde inddrages meget mere i kontrolvirksomheden på deres respektive områder. Det kan gøres på flere måder, hvoraf den finske model bør overvejes nærmere. I Finland inddrages fagudvalgene på et tidligt tidspunkt i processen og bidrager derefter med indstillinger til EU-udvalget, der er mandatgiver i forhold til regeringen.

afgående statsminister får udspillet i den forestående regeringsdannelsesproces.

## Noter

1. Torben Jensen (2004) benytter uddannelse og jobertaring som grundlag for en inddeling at folketingsmedlemmer i kategorierne "djøf'er", "humanist", "leder og selvstændig fra det private" og"arbejder"
3. "Forslag til Danmarks Riges Grundlov" (SF), "Forslag til folketingsbeslutning om nedsættelse af en grundlovskommission" (SF),"Forslag til folketingsbeslutning om nedsættelse af en forfatningskommission" (S), "Forslag til beslutning om nedsættelse af et grundlovskonvent" (RV).
2. Et eksempel kan illustrere tankegangen. I undersøgelsen af holdningsmæssig overensstemmelse i de nordiske lande fandt Holmberg (2000) et klart flertal blandt vælgerne i alle lande for indførelse af en seks timers arbejdsdag, mens et klart flertal af parlamentarikerne i alle lande var modstandere af forslaget. En slags folkevilje afspejledes således ikke i parlamenterne. Ikke desto mindre kan hævdes, at de folkevalgte ræsonnerede ansvarligt og i vælgernes bedste interesse under hensyn til de økonomiske konsekvenser af forslagets gennemførelse.
4. § 41: "Den, der er indvalgt i Folketinget, har ved sin udtræden af Folketinget efter højst 8 år fra det første indvalg, krav på at kunne genoptage sin tidligere beskæftigelse eller en dertil svarende. Kravet kan gøres gældende mod den tidligere arbejdsgivers hovedorganisation. De nærmere bestemmelser herom fastsættes ved lov." Det erkendtes i bemærkningerne til paragraffen, at den ikke ville løse alle problemer.
5. udgør en særlig problematik, der ikke behandles her.
5. De nuværende regler om folkeafstemninger som middel til at beskytte mindretal i Folketinget

## Litteratur

Bale,  Tim and Torbjorn Bergman  (2004). "Captives no  longer,  but servants  still?  Contract Parliamentarism and the  new minority govemance in Sweden and New  Zealand" (forthcoming). Borre, Ole (2001  ). lssue Voting. An lntroduction, Århus: Aarhus University Press.

Christiansen,  Flemming Juul  (2003).  "The lnclusion  of  Challenger  Parties  into Legislative Accomodations in Danish Parliamentary Politics", paper, ECPR  Conference, Marburg, Germany, September 18-21.

Christiansen, Peter Munk, Birgit Møller og Lise  Togeby  (2001  ). Den danske  elite, København: Hans Reitzels Forlag.

Damgaard, Erik (  1992). "Denmark: Experiments in Parliamentary Govemment", pp. 19-49 in Erik Damgaard (ed.), Parliamentary Change in the Nordic Countries, Oslo: Universitetsforlaget.

Damgaard, Erik (2003a). Folkets styre. Magt og ansvar i dansk politik, Århus: Aarhus Universitets­ forlag.

Damgaard, Erik (2003b). ''Magtmellem principal og agent", pp. 215-226 i Peter Munk Christiansen og Lise Togeby (red.), På sporet af magten, Århus: Aarhus Universitetsforlag.

Damgaard, Erik (2004). "Developments in Danish Parliamentary Democracy: Accountability, Par­ ties and Extemal Constraints", Scandinavian Political Studies, Vol. 27, No. 2, pp. 115-131.

Esaiasson, Peter (2000). "How Members of Parliament Define Their Task", pp. 51-82 in Peter Esaiasson and Knut Heidar (eds.), Beyond Westminster and Congress: The Nordic  Experience, Columbus: Ohio State University Press.

Green-Pedersen, Christoffer (200  I). "Minority Govemments and Party Politics: The Political and Institutional Background to the 'Danish  Miracle "' , Journal of Public  Policy, Vol. 21,  No. I, pp. 53-70.

Gaasholt, Øystein og Lise Togeby (1995). / syv sind. Danskernes holdninger til  flygtninge og ind­ vandrere, Århus: Forlaget Politica.

Holmberg, Soren (2000). "Issue Agreement'', pp. 155-179 in Peter Esaiasson and Knut Heidar (eds.), Beyond  Westminster  and  Congress:  The Nordic Experience, Columbus:  Ohio State U  niversity Press.

Holmberg, Soren og Peter Esaiasson (1988). De folkvalda. En bok om riksdagsledamoterna och den representative demokrati i Sverige, Stockholm: Bonniers.

Jensen, Henrik (2003). Europaudvalget. Et udvalg i Folketinget, Århus: Aarhus Universitetsforlag.

Jensen, Torben K. (2004). De folkevalgte. En analyse af folketingsmedlemmernes sociale bag­ grund og repræsentationsadfærd, Århus: Aarhus Universitetsforlag.

Kjær, Ulrik og Mogens N. Pedersen (2004  ). De danske folketingsmedlemmer -en parlamentarisk elite  og dens  rekruttering, cirkulation  og  transformation I  849-200  I, Århus: Aarhus Universitets­ forlag.

Nannestad, Peter (  1999). Solidaritetens pris. Holdningen til indvandrere og  flygtninge i Danmark 1987-1993, Århus: Aarhus Universitetsforlag.

Narud, Hanne Marthe and Henry Valen (2000). "Does Social Background Matter?", pp. 83-106 in Peter  Esaiasson  and  Knut  Heidar  (eds.), Beyond  Westminster  and  Congress:  The Nordic E.xperience, Columbus: Ohio State University Press.

Petersson, Olof, Soren Holmberg, Leif Lewin og Hanne Marthe Narud (2002). Demokrati uran ansvar. Demokratirådets rapport 2002. Stockholm: SNS Forlag.

Pitkin, Hanna F. (  196  7). The Concept of Representation, Berkeley: UCLA Press.

Rasch, Bjørn Erik (2003). "Mindretallsregjeringer, investitur og mistillitsordninger i europeisk per­ spektiv", Politica, 35. årgang, nr. 3, pp. 237-254.

Raunio, Tapio and Matti Wiberg (2000). "Building Elite Consensus: Parliamentary Accountability in  Finland",  pp.  59-80  in  Torbjom  Bergman  and  Erik  Damgaard  (eds.), Delegation and Accountability in European Integration.  The Nordic Parliamentary Democracies and the European Union, London: Frank Cass.

Skjæveland, Asbjørn (2003). Govemment Fonnation in Denmark /953-/998, Århus:  Forlaget Politica.

- Beyond Westminster and Congress:  The Nordic Experience. Wägnerud. Lena (2000). "Representing Women", pp. 132-154 in Peter Esaiasson and Knut Heidar University Press.
- Makten og demokratiet. En sluttbokfra Makt- og demokratiutredningen,