Hvorfor benchmarker kommunerne?
Forfattere: Marie-Louise Frølich Brødsgaard, Mathias Gjørling
Tidsskrift: politik (2015-01-11)

## Hvorfor benchmarker kommunerne?

Marie-Louise Frølich Brødsgaard

stud.scient.pol., Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

Mathias Gjørling

stud.scient.pol., Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

Benchmarking  i  den  kommunale  sektor  bliver stadig mere udbredt. Sammenligninger på tværs af kommunerne gør det muligt at styre efter resultater; men det er ikke sikkert, at denne mulighed for styring er nok til at forklare, hvorfor kommunerne benchmarker.

## 1. Indledning

I  hvilken  kommune  er  udgifterne  pr.  skoleelev  højest? Hvor bliver der brugt fl  est penge på snerydning? Hvem kan tilbyde fl  est plejehjemsboliger pr. indbygger over 65 år? Svarene på disse spørgsmål fi  ndes i kommunale nøgletal. I dag udbydes nøgletal fra mange forskellige sider: KL, Økonomi- og Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik og KORA er blot nogle af dem, der ud over kommunerne  selv  producerer  nøgletal  om  den  kommunale sektor. Med så mange udbydere af nøgletal fristes man til at spørge: Hvad bidrager nøgletallene med?

Siden 1985 har Aarhus, Odense, Aalborg, Esbjerg og Randers  hvert  andet  år  produceret  en  nøgletalsrapport med nøgletal for service- og udgiftsniveauer på forskellige forvaltningsområder som fx ældre- og handicapområdet, folkeskolen, kollektiv transport og tandplejen. I 2003 tilsluttede  København sig nøgletalssamarbejdet, der i dag benævnes 6-bynøgletalssamarbejdet (Københavns Kommune 2013). 6-bynøgletalssamarbejdet er et eksempel på resultatstyring i den off  entlige sektor, der stammer helt tilbage fra den gang, styringsfænomenet første gang kom på dagsordenen.

Denne artikel  undersøger  bevæggrunden  for  og  effekterne af resultatstyring i den del af den off  entlige sektor, der udgøres af kommunerne. Konkret undersøger vi 6-bynøgletalssamarbejdet mellem Danmarks seks største bykommuner.  Vi  arbejder  ud  fra  følgende  forsknings- spørgsmål: Hvorfor deltager Danmarks seks største bykommuner i et frivilligt nøgletalssamarbejde?

Nøgletal i en dansk kommunal kontekst er mål, som enheder sammenlignes på (Konkurrencestyrelsen 1998, 7). Der hersker en forestilling om, at den off  entlige sektor  mangler  de  markedsmekanismer,  der  i  den  private sektor fremmer eff  ektivitet og kvalitet (Bukh 2007, 2). I mangel af disse markedsmekanismer kan der med benchmarking opstilles en fælles referenceramme for vurdering af indsatser på tværs af funktionelt ens enheder (Siverbo &amp; Johansson 2006, 274). Anvendelsen af nøgletal i den kommunale sektor kan i den sammenhæng beskrives som resultatbenchmarking (Bukh 2007a, 22), hvor der fokuseres på aggregerede og kvantifi  cerbare resultater. I denne artikel forstår vi benchmarking som en bevidst aktivitet, der udføres i bestræbelserne på at kvantifi  cere resultater, så de systematiske sammenligninger af performance kan udgøre  en  referenceramme  for  vurdering  og  styring  af ensartede enheders opgavevaretagelse.

Artiklen anvender den brede defi  nition af resultatstyring, der blev præsenteret i temanummerets indledning, hvor resultatstyring er en styring, der inkorporer og anvender  resultat  information  i  beslutningstagen.  Resultatinformation  er  produktet  af  en  resultatmålingsproces, der består af en række aktiviteter: at fokusere målingsindsatsen, udvælge indikatorer samt indsamle, analysere og rapportere data. Ud fra denne defi  nition kan benchmarking ses som en type resultatstyring, der opgør relative præstationer, og som har fået en stigende betydning i den kommunale sektor.

Med  få  undtagelser  (Olsen  forthcoming;  Siverbo &amp; Johansson 2006; Triantafi  llou 2007; Van Helden &amp; Tillema 2005) er der ikke foretaget undersøgelser af effekterne af anvendelsen af benchmarking. Den udbredte anvendelse af benchmarking og den manglende systema- tiske viden om eff  ekterne heraf er med til at øge relevansen af vores undersøgelse.

Nedenfor opstiller vi i afsnit 2 det teoretiske apparat. I afsnit 3 præsenterer vi kort forskningsdesign samt metodiske valg. I afsnit 4 analyserer vi, om kommunernes deltagelse  i  nøgletalssamarbejdet  kan  forstås  ud  fra  de observerede eff  ekter. I afsnit 5 diskuterer vi på baggrund af analysen forklaringer på, hvorfor kommunerne fortsat deltager i nøgletalssamarbejdet, og i afsnit 6 samler vi op på artiklens fund.

## 2. Analyseramme

Centralt for undersøgelsens teoretiske ramme er forståelsen af kommuner som organisationer og begrebet eff  ekt .

Kommunerne som organisation og eff  ekter som organisatorisk handling

Kommunerne i Danmark er politisk ledet off  entlige organisationer, som varetager hovedparten af de opgaver, der udgør vores velfærdsstat. Det forventes, at kommunerne leverer  et  tilfredsstillende  serviceniveau,  opretholder  en bæredygtig økonomi samt lever op til befolkningens krav om anvendelse af de rette idéer, ideologier og metoder. Succes for kommunerne er derfor både bæredygtig økonomi og legitim adfærd.

Vi  anvender,  jf.  indledningen  til  temanummeret, Brunsson (2002) og udvidelsen ved Pollitt (2001) som teoretisk grundlag for analysen af, om eff  ekterne af anvendelsen af nøgletallene kan forklare, hvorfor kommunerne deltager i  nøgletalssamarbejdet. Vores udgangspunkt er en  socialkonstruktivistisk  tilgang  med  organisationer som  åbne  systemer  og  et  fokus  på  organisationers  behov for legitimitet. Meyer og Rowan (1977) påpeger, at i jagten på legitimitet skal organisationer tilfredsstille både et teknisk og et institutionelt miljø (Brunsson 2002, 6). Det  tekniske  miljø  vurderer  kommunerne  ud  fra  krav til  produkter og resultater, hvorimod det institutionelle miljø  vurderer  organisationer  ud  fra  krav  til  struktur, processer og ideologier.

Kravene fra det institutionelle og tekniske miljø kan tilfredsstilles  på  forskellig  vis,  dvs.  gennem  forskellige organisatoriske handlinger. Vi fremhævede i indledningen til temanummeret dette som en skelnen mellem det retoriske og det praktiske plan. Brunsson og Pollitt opstiller  fi  re  typer  organisatorisk  handling: tale , beslutninger , handlinger og resultater . Strukturer, processer og ideologier hos organisationer kommer til udtryk gennem tale og beslutninger . Disse organisatoriske handlinger relaterer sig derfor primært til det institutionelle miljø, og hvad der i indledningen blev kaldt det retoriske plan. Organisationers produkter og resultater kan ses i de organisatoriske handlinger som Brunsson og Pollitt kalder handlinger og resultater . Det er dermed gennem handlinger og resultater , at  det  praktiske  plan  adresseres,  og  at  kravene  fra  det tekniske miljø tilfredsstilles.

Tale forstås af Brunsson som både det skrevne og talte ord. Tale produceres både til organisationen internt og til omgivelserne (Brunsson 2002, 26). Tale vil typisk producere og promovere ideologier. Beslutninger er  en  særlig type tale, der har en mere formel karakter (Brunsson 2002, 26). En politisk organisation skaber beslutninger, som den efterfølgende promoverer. Det kunne fx være en beslutning  om  at  nedbringe  enhedsomkostningerne  på ældreområdet. Tale og beslutninger kan ses som et udtryk for en hensigt om forandring.

Handling forstås  af  Brunsson  primært  som  fysiske produkter (Brunsson 2002, 26) og dermed som egentlig produktion. I denne artikel forstås det dog også som serviceydelser som fx sagsbehandling. En handling kunne fx være større brug af velfærdsteknologi på ældreområdet med henblik på at nedbringe enhedsomkostningerne ved hjemmeplejen. Pollitt tilføjer den fj  erde type organisatorisk handling: resultater . Det gør han ud fra et argument om, at to ens handlinger i forskellige kontekster kan føre til forskellige outcomes, hvilket Brunssons tre typer ikke kan indfange (Pollitt 2001, 940). Pollitts resultater omhandler i relation til kommunerne fx enhedsomkostninger eller kvalitetsniveau. Både handlinger og resultater kan ses som et udtryk for faktiske forandringer.

De  fi  re  typer  organisatorisk  handling  gør  det  muligt at få en bred forståelse af eff  ekterne af kommunernes anvendelse af benchmarking. Eff  ekterne af anvendelsen af  benchmarking  kan  både  komme  til  udtryk  som  en hensigt om forandring gennem tale og beslutninger , men også  som  faktiske  forandringer  i  form  af handlinger og resultater .  De tidligere artikler i dette temanummer har fokuseret på de diskursive eller retoriske elementer af resultatstyring  i  den  off  entlige  sektor,  men  vi  inkluderer det  praktiske  plan  og  fokuserer  både  på  hensigten  om forandringer  og  på  de  faktiske  forandringer,  der  fi  nder sted på baggrund af anvendelsen af benchmarking i den kommunale  sektor.  Analyserammen  er  afspejlet  i  fi  gur 2.1 nedenfor.

Figur 2.1: Effekter som organisatorisk handling

Kilde: Brødsgaard &amp; Gjørling 2015, 50.

## 3. Metodiske refl  eksioner

## Forskningsdesign

Casen for vores undersøgelse er 6-bynøgletalssamarbejdet. Udgangspunktet for vores caseudvælgelse har været at  maksimere  casens  informationsindhold  i  forhold  til teorien (Bøgh Andersen et al. 2010, 89), dvs. at vælge et fertilt eksempel (Polkinghorne 2005, 140). Særligt bygger caseudvælgelsen på den eksisterende litteraturs pointe om, at et frivilligt indgået benchmarkingsamarbejde er en most-likely case (Askim et al. 2007; Siverbo &amp; Johansson 2006). Pointen bygger på antagelsen om, at kommunerne i et frivilligt indgået samarbejde i højere grad end i tilfælde med ikke-frivilligt engagement er interesserede i,  at  analyserne  får  (positive)  eff  ekter.  Caseudvælgelsen kan karakteriseres som purposive selection (Polkinghorne 2005, 140).

Vi  ser  6-bynøgletalssamarbejdet  som  én  case  på  ét tidspunkt,  hvor  alle  seks  kommuner  inddrages  for  at øge antallet af observationer. Undersøgelsen er et singlecasestudie.

Det analytiske niveau for vores undersøgelse er kommunen som samlet organisation, hvor dele af organisationen  henfører  til  forskellige  miljøer  (Brunsson  2002, 6).  Vi  skelner  uanset  kommunal  styreform  mellem  tre organisatoriske niveauer: politikere, den centrale forvaltning og den decentrale forvaltning, jf. tabel 3.1. Denne opdeling  er  foretaget  for  at  standardisere  de  niveauer, data er tilknyttet. Standardiseringen er foretaget ud fra en vurdering af de hierarkiske relationer mellem forvaltningsdelene.

De  kommunale  institutioner  er  ikke  inddraget,  da vores informanter samstemmende pegede på, at medarbejderne  i  institutionerne  ikke  er  med  til  at  udarbejde nøgletallene og ikke anvender dem.

Dataindsamlingen er fokuseret til to decentrale fagforvaltninger - biblioteksområdet og ældreområdet - for at afgrænse dataindsamlingen på det decentrale forvaltningsniveau og mindske aktøreff  ekten, så én eller få observationer ikke får en uforholdsmæssig stor indfl  ydelse. Vi har udvalgt områderne efter en stratifi  ceret tilfældig udvælgelse af to af nøgletalsrapportens emner opdelt efter politisk saliens .  Emnernes  saliensniveau  har  vi  vurderet ud fra data fra valgundersøgelsen (Stubager et al. 2013) sammenholdt med en undersøgelse foretaget af YouGov i  forbindelse  med  det  seneste  kommunalvalg  (Baes-Jørgensen 2013). Ved at vælge de to områder kan vi desuden undersøge,  om  vores  fund  er  infl  ueret  af  saliens.  Vores undersøgelse indikerer, at det ikke er tilfældet.

## Metode

Data er indsamlet ved kvalitative interviews. Vores valg af metode gør det muligt at undersøge sammenhængen mellem intentionen og eff  ekterne af anvendelsen af benchmarking  på  forskellige  organisatoriske  niveauer  med udgangspunkt i, hvordan processen opleves af de mennesker, der beskæftiger sig med det (Polkinghorne 2005, 138).

Informanterne  er  udvalgt  ved  en  snowballingstrategi  (Polkinghorne 2005, 141), der tog udgangspunkt i nøgletalssamarbejdets  kontaktpersoner.  Informanterne fremgår af bilag 1.

## 4. Intention og eff  ekt af anvendelse af benchmarking

For at besvare, hvorfor Danmarks seks største bykommuner deltager i et frivilligt nøgletalssamarbejde, analyserer vi sammenhængen mellem hhv. intentionen med nøgletalssamarbejdet og eff  ekterne af anvendelsen af 6-bynøgletallene.

## Intentionen med nøgletalssamarbejdet

På baggrund af vores interviews 1 stod det klart, at det er vigtigt for kommunerne at kunne sammenligne sig for  at kunne forbedre sig:

'Vi skal jo gøre det så effektivt som muligt og så godt som muligt, så vi kan hele tiden lære af hinanden. Og på den måde er 6-bynøgletallene jo en god indikator på, hvor kan vi lære af hinanden. Så det er nødvendigt. Forbedringer … for at gøre det bedre, få borgeren i centrum og alt sådan noget.' (Informant P, 4)

'Man kan sige, det er jo et udtryk for, at man gerne vil udstikke en retning: 'Okay, vi har de her tal, dem vil vi gerne performe bedre på næste år' - eller vi har en forventning om, at vi vil kunne blive bedre.' (Informant O, 2)

Intentionen  med  nøgletalssamarbejdet  er,  jf.  citaterne ovenfor,  at  kunne  forbedre  kommunens  opgavevaretagelse.  Et  skridt  på  vejen  til  denne  forbedring  er  læring (Informant M, 7; Informant I, 3; Informant S, 7), hvilket peger på et behov for at anvende nøgletallene til at skabe et overblik over kommunens placering og undre sig over den (Informant M, 2; Informant O, 3-4). At opnå forbedringer kræver dog en reel ændring i organisatorisk adfærd (Behn 2003). Anvendelsen af nøgletal får således først den ønskede eff  ekt, når anvendelsen fører til forandringer.

Tabel 3.1: Organisatoriske niveauer i analysen i forhold til i 6-byerne

| Forvaltningsniveauer i analysen   | Forvaltningsniveauer i 6-byerne                             |
|-----------------------------------|-------------------------------------------------------------|
| Politikere                        | Politikere                                                  |
| Central forvaltning               | Økonomiforvaltningen, borgmesterens afdeling                |
| Decentral forvaltning             | Magistratsafdelinger, sektorforvaltninger, Fagforvaltninger |

Kilde: Brødsgaard &amp; Gjørling 2015, 62.

Her peger kommunerne på, at den ønskede eff  ekt er faktiske forandringer i service- og udgiftsniveauer. Ifølge kommunernes eget rationale deltager de i et frivilligt nøgletalssamarbejde for at opnå eff  ekter, der falder i tråd med de  typer  organisatoriske  handlinger,  som  Brunsson  og Pollitt kalder handlinger og resultater .

Eff  ekter af den faktiske anvendelse af 6-bynøgletallene Én ting er intentionen, noget andet er de faktiske eff  ekter af  anvendelsen  af  nøgletalsrapporterne.  I  dette  afsnit undersøger vi,  hvilke  forandringer  i  form  af  organisatoriske handlinger, der kan knyttes til kommunernes anvendelse af 6-bynøgletallene.

## Eff  ekter på det politiske niveau

Politikernes anvendelse af nøgletalsrapporten har eff  ekter i form af tale og beslutninger, mens der ikke kan identifi  ceres eff  ekter i form af handlinger og resultater.

Når nøgletallene viser, at kommunen ikke lever op til politikernes forventninger til hhv. udgifts- og serviceniveauer, kan det give plads til forandring. I de situationer bliver  nøgletallene  baggrunden  for  politikernes  hensigt om forandring; en hensigt, der kommer til udtryk gennem tale. Vores empiri peger på, at de utilfredsstillende tal  oftest  leder  til  defensiv  tale,  hvor  politikerne  i  forventning  om  andres  ønsker  om  bedre  resultater  argumenterer for, hvorfor situationen skal forblive uforandret (Informant A, 13; Informant H, 1-2; Informant L, 9-10; Informant M, 9-10). Et konkret eksempel er gengivet i citatet nedenfor.

'Det kunne også have været op til et kommunevalg, hvor nogle andre siger, at [kommunen] er en dyr kommune at administrere. Den er administrativ tung - eller sådan et eller andet. Så kommer [nøgletalsrapporten] også i spil.' (Informant K, 30)

Citatet giver udtryk for en situation, hvor kommunen bliver kritiseret for at have for høje administrationsudgifter, hvortil nøgletalsrapporten anvendes som dokumentation for, at kommunen i sammenligning med andre kommu- ner ikke har så høje udgifter. Her får anvendelsen således eff  ekt i form af, hvad der kan kategoriseres som defensiv tale,  eftersom  nøgletalsrapporten  bruges  som  argumentere  mod påstanden om, at kommunen er ineff  ektiv på administrationsområdet.

Hensigten om forandring kommer også til udtryk på det politiske niveau i form af beslutninger:

'Det er klart, [politikerne] bruger det nogle gange som argument og nogle gange til at sige, at man skal spare eller bruge fl  ere penge, eller hvad de nu ellers har af synspunkter. Så et meget konkret argument for at gøre noget på en anden måde. Helt aktuelt er der en diskussion om byggesagsgebyrer, hvor [man ser på]: 'Hvordan ser det ud i andre kommuner, opkræver de gebyrer? Hvor store er de?' Det er et meget konkret eksempel.' (Informant F, 2)

Det fremhæves dog også, at politikerne ikke systematisk anvender nøgletallene til  at  træff  e  beslutninger,  men  at nøgletallene i stedet inddrages som argumentation, når det passer ind i politikernes dagsorden:

'Jeg synes, det er meget ad hoc præget. Og det kan være meget politisk præget. Så pludselig dukker der noget op, og så bliver [nøgletallene] brugt.' (Informant G, 6)

Det  fremgår  af  citatet,  at  nøgletallene  anvendes  til  at træff  e beslutninger, men at denne proces er præget af, at argumenterne fi  ndes til lejligheden. Dertil er der få beslutninger, der foretages ud fra nøgletalsrapporten, relativt til det  samlede  antal  politiske  beslutninger  (Informant  H, 2). Informanterne peger på, at politikerne anvender nøgletalsrapporten til at træff  e beslutninger, men de har kun få konkrete eksempler til at illustrere det (Informant N, 2;  Informant  H,  2).  Vi  vurderer,  at  det  kan  skyldes  to ting: enten at der er tale om intentioner for anvendelsen af nøgletalsrapporten, eller at nøgletalsrapporten skaber en baggrundsviden om kommunens forskellige udgifts- og serviceniveauer, som politikerne efterfølgende, når de træff  er beslutninger, trækker på uden eksplicit at referere til nøgletallene.

Det  var  generelt  ikke  muligt  for  vores  informanter at  knytte  politikernes  anvendelse  af  nøgletalsrapporten til handlinger og resultater. Vores analyse tyder dermed på, at politikerne generelt ikke skaber handling eller resultater på baggrund af nøgletalsrapporten. Der er kun ét konkret eksempel på, at anvendelsen af nøgletalsrapporten kan kobles direkte til eff  ekter i form af resultater:

'Vi havde ét [eksempel], som vi havde tilbage i 2007 - tror jeg det var - hvor [politikerne] til sidst gav os en besparelse på baggrund af 6-bynøgletallene: 'Hvis I nu skal ned på niveau - det vil betyde, at I vil kunne spare 2 millioner, og vær'sgo: spar det!'' (Informant M, 6)

Her har nøgletalsrapportens anvendelse fået eff  ekt i form af en faktisk forandring, eftersom nøgletalsrapporten kan knyttes direkte til et fald i udgiftsniveauet. Det er dog det eneste konkrete eksempel, vi har identifi  ceret.

Eff  ekterne af politikernes anvendelse af nøgletalsrapporten  materialiserer  sig  altså  som  tale  og  beslutninger og  ikke  som  handlinger  og  resultater.  I  tillæg  hertil  er der kun få konkrete eksempler på eff  ekter i form af tale og beslutninger.

## Eff  ekter på det centrale niveau

Det centrale forvaltningsniveaus anvendelse af nøgletalsrapporten får eff  ekter i form af tale og beslutninger. Der kan ikke i væsentligt omfang identifi  ceres eff  ekter i form af handlinger og resultater. Ligesom for det politiske niveaus anvendelse af nøgletalsrapporten er der få konkrete eksempler på eff  ekter.

Den  centrale  forvaltning  anvender  nøgletalsrapporten  off  ensivt  over  for  den  decentrale  forvaltning.  Den centrale del af forvaltningen kan her:

'bruge det offensivt i forhold til en konkret forvaltning og sige: 'I ligger højt'' (Informant U, 5).

Her peger informanten på, at den centrale forvaltnings anvendelse af nøgletalsrapporten har eff  ekt i form af en hensigt om forandring. Eff  ekterne i form af tale kan også være situationer,  hvor  den  centrale  del  af  forvaltningen drøfter  mulighederne for forandring og sender et notat med handlingsmuligheder til direktion:

'Når vi sender vores notat [om nøgletalsrapporten] frem til vores direktionen, anbefaler vi nogle ting. 'Skal vi ikke anbefale, at man tager fat i det her?'. Vi udvælger fi  re-fem steder, hvor vi siger, det kan vi godt grave lidt dybere i og se på, hvorfor vi ligger, som vi gør.' (Informant S, 2)

Der  er  få  tilfælde  med  eff  ekter  i  form  af  beslutninger. Vores  undersøgelse  viser,  at  økonomiforvaltningerne  er interesserede  i  argumenter  for  eff  ektiviseringstiltag  (Informant T, 3; Informant N, 2), men også at der ikke er konkrete eksempler på beslutninger taget på baggrund af nøgletallene. Det kan skyldes, at det kan være svært at koble de endelige beslutninger til anvendelsen af nøgletalsrapporten, eftersom mange forhold spiller ind i en ofte kompleks beslutningsproces:

'Om jeg kan komme i tanke om et eksempel på det? Det kan jeg ikke lige. Det ved jeg ikke, om jeg kan, for hvad er nøgletalsrapport, og hvad er det, at man har kendskab til de andre kommuner? Altså … Man kan sikkert også sagtens fi  nde eksempler på, at vi skeler til nogle, som ikke lige er del af 6-bykredsen, så jeg ved ikke, om jeg lige kan fi   nde et eksempel på, at man hænger det op på nøgletalsrapporten.' (Informant F, 4)

Der er således en grundlæggende udfordring i entydigt at knytte nøgletallene til forandringer.

Den centrale del af forvaltningen er ansvarlig for administrationsområdet,  hvorfor  det  er  den,  der  skal  implementere eventuelle eff  ektiviseringer på området. Her fandt vi kun ét eksempel på, at anvendelsen af nøgletallene har haft eff  ekter i form af faktiske forandringer:

'Og så for nylig her har der jo været administrationsområdet, hvor der er blevet lagt besparelser ind.' (Informant P, 3)

Der er altså for det centrale niveaus anvendelse af nøgletalsrapporten nogle, men få eksempler på eff  ekter i form af tale og beslutninger og kun ét eksempel på eff  ekter i form af handling og resultater.

## Eff  ekter på det decentrale niveau

Det decentrale niveaus anvendelse af nøgletalsrapporten har eff  ekter i form af tale og beslutninger. Der kan ikke i væsentligt omfang identifi  ceres eff  ekter i form af handlinger og resultater.

I den decentrale del af forvaltningen er nøgletalsrapporterne et muligt belæg for forandring (Informant H, 1).  Eff  ekterne  af  anvendelsen  kommer  til  udtryk  i  tale, hvor medarbejderne off  ensivt og defensivt forholder sig til udgiftsniveauerne bl.a. over for medier og politikere:

'Og vi bruger dem jo meget til at synliggøre den effektivitet, hvormed vi driver virksomheden.' (Informant I, 1)

Den off  ensive eller defensive tale kan ses som en hensigt om at skabe forandringer, fordi de rette tal giver mulighed for at få større bevillinger i budgettet eller at blive holdt fri for besparelser:

'Man bruger det både aggressivt for at fremføre ens sag, men man bruger det også defensivt til at forsvare sig. For at sige: ' Jamen det er fordi, vi har valgt at ligge der og der'. Men det, tror jeg, kommer an på den politiske dagsorden på det tidspunkt.' (Informant M, 9-10)

Der er også indikationer på indirekte eff  ekter i form af beslutninger, fordi det decentrale forvaltningsniveau anvender nøgletalsrapporterne i forbindelse med de beslutningsprocesser, der foregår i udvalg og byråd:

'Og det er klart, at det er sådan noget, man godt kan bruge til politisk at synliggøre … i passende sammenhænge … og også i budgetmæssige sammenhænge - når nu der er nogle behov - så kan man bruge det som en form for dokumentation.' (Informant I, 1).

Citatet  udtrykker,  at  det  decentrale  niveau  forsøger  at infl  uere  beslutningsprocesser  ved  at  tale  imod  negative forandringer og for fastholdelse af bevillinger. Informanterne  fremhæver  dog  også,  at  det  sker  relativt  sjældent (Informant T, 4).

Den faktiske forandring, der varetages af den decentrale  forvaltning,  er  implementeringen  af  de  politiske og administrative beslutninger (Informant B, 6). Det er langt fra altid, at disse faktiske forandringer kan knyttes til  nøgletal.  I  fl  ere  tilfælde  hersker  der  i  den  decentrale del af forvaltningen en forestilling om, at forandringerne ikke nødvendigvis bunder i nøgletal, men at nøgletallene anvendes på det politiske niveau til at efterrationalisere forandringerne:

'[6-bynøgletallene] giver et argument for, at her kan være godt at skære. Når du har besluttet dig for, at det skal være på biblioteksområdet, så kan du sige bagefter: 'Nå ja, men det er også fordi, det bringer os på

niveau med [en anden kommune]'. Altså, det er mere et spørgsmål om, at det kan styrke nogle forskellige argumenter og nogle politiske prioriteringer.' (Informant L, 3-4)

Samlet set er der kun få eksempler på, at det decentrale niveaus  anvendelse  af  nøgletalsrapporten  har  eff  ekter  i form af tale og beslutninger. Samtidig får det decentrale niveaus anvendelse af nøgletalsrapporten ikke eff  ekter i form af handling eller resultater - i hvert fald ikke i den intenderede forstand,  hvor  nøgletalsrapporten  anvendes til at skabe faktiske forandringer på et oplyst grundlag.

## Delkonklusion

Kommunernes eget rationale  for  at  deltage  i  6-byernes nøgletalssamarbejde bygger på en intention om, at nøgletallene skal give en indsigt og viden, der kan sikre forbedringer gennem faktiske forandringer, dvs. den organisatoriske handlingstype resultater .

Vores analyse har vist, at eff  ekterne af anvendelsen af 6-bynøgletallene overvejende er ens på tværs af de organisatoriske niveauer: Eff  ekterne kommer til udtryk som en hensigt om forandring (dvs. tale og beslutninger) på alle niveauer, mens der kun er enkelte eksempler på faktisk forandring.

Kommunerne opnår dermed kun sjældent de intenderede eff  ekter med anvendelsen. Alligevel består samarbejdet. Vi vender os derfor i diskussionen mod spørgsmålet: Hvad  kan  forklare,  at  kommunerne  -  trods  uoverensstemmelsen mellem intentionen og eff  ekterne af anvendelsen fortsat deltager i samarbejdet?

## 5. Hvorfor udarbejdes nøgletalsrapporterne fortsat?

Dette spørgsmål vil vi diskutere ud fra Mahoneys typologi over forklaringer på institutionel reproduktion.

## Forklaringer på bevarelsen af en institution

Da anvendelsen af 6-bynøgletallene ikke har den intenderede  eff  ekt,  er  det  interessant,  hvad  der  i  stedet  kan forklare,  at  de  seks  bykommuner  fortsat  deltager  i  det frivillige nøgletalssamarbejde.

Mahoney (2000) beskæftiger sig med, hvorfor institutioner består. Han defi  nerer en institution som 'enduring  entities  that  cannot  be  changed  instantaneously  or easily'  (Mahoney  2000,  512).  Ud  fra  denne  defi  nition mener vi, nøgletalsrapporten kan opfattes som en institution, eftersom den er blevet produceret siden 1985 og er  svær  at  ændre,  fordi  den  er  indlejret  i  andre  dele  af organisationernes arbejde (især budgetbemærkningerne).

Mahoney  opstiller  en  typologi  over  fi  re  teoretiske forklaringer  på  institutionel  reproduktion:  utilitarisme, funktionalisme,  magt  og  legitimitet.  Vi  vil  diskutere reproduktionen  af  nøgletalssamarbejdet  ud  fra  de  tre forklaringer, der har aktøren i centrum, hhv. den utilitaristiske, magtorienterede og legitimitetsorienterede forklaring. Den funktionelle forklaring udelades, da vi ikke kan opstille en plausibel systemdrevet forklaring.

Utilitarismeforklaringen indebærer en cost-benefi  t vurdering  af  forskellige  alternativer,  hvor  institutionen reproduceres, fordi den er det bedste alternativ (Mahoney  2000,  518). Magtforklaringen fremhæver,  at  en  institution måske ikke er rationel for systemet som helhed, men alligevel reproduceres, fordi eliteaktører efterspørger institutionen  og  er  tilstrækkeligt  magtfulde  til  at  sikre reproduktionen  (Mahoney  2000,  521).  I legitimitetsforklaringen bygger den institutionelle reproduktion på aktørers subjektive forestilling om, hvad der er passende adfærd. Institutioner reproduceres ifølge denne forklaring, fordi aktørerne opfatter dem som værende legitime eller passende (Mahoney 2000, 523).

## Den utilitaristiske forklarings styrke

Vurderingen  af  den  utilitaristiske  forklaring  ville  optimalt  bero  på  en  udførlig  cost-benefi  t-analyse  af  nøgletalsrapporten, men det ligger uden for rammen af denne artikel. I stedet diskuteres fordele og ulemper ud fra de parametre, der kunne indgå i en sådan analyse: validitet, fl  eksibilitet, udgifter samt netværk og læring. De fi  re parametre, der er empirisk givne, er opstillet for at kategorisere de argumenter, informanterne brugte til at beskrive og vurdere kilder til nøgletal.

I indledningen nævnte vi, at der fi  ndes en række forskellige kilder til nøgletal. Vi diskuterer nedenfor fordele og  ulemper  ved  de  kilder,  informanterne  nævnte  i  forbindelse  med  dataindsamlingen.  Kilderne  er  nøgletalsrapporten, KL's Fælleskommunal ledelsesinformation (FLIS), Økonomi- og Indenrigsministeriets kommunale nøgletal 2 og et sidste alternativ, hvor kommunerne ikke anvender nøgletal.

Som en fordel ved nøgletalsrapporten fremhæver informanterne, at den har en højere kvalitet end de øvrige kilder,  da  de  decentrale  forvaltninger  selv  udarbejder tallene  og  samarbejder  på  tværs  af  kommunerne  for  at fj  erne udfordringer for sammenligneligheden (Informant J,  30;  Informant  L,  14;  Informant  S,  11;  Informant  T, 3).  Medarbejderne,  der  til  dagligt  arbejder  med  nøgletal, vurderer, at 6-bynøgletallene har en større validitet, fordi  de  ikke  er  genereret  automatisk,  men  udarbejdet med udgangspunkt i en faglig indsigt (Informant H, 7-8).

Kildernes  fl  eksibilitet  kan  afhænge  af  frekvensen  i produktionen af nøgletal og af hvilket niveau, hvorpå tallene er tilgængelige. Nøgletalsrapporten udkommer kun hvert andet år, mens Økonomi- og Indenrigsministeriets kommunale  nøgletal  og  FLIS  opdateres  månedligt  på baggrund  af  kommunernes  indberetninger.  Betydningen  af  frekvensen  afhænger  af,  i  hvilken  sammenhæng og på hvilket organisatorisk niveau tallene skal bruges. Tallene i nøgletalsrapporterne er på et så aggregeret niveau,  at  der  ikke  er  store  udsving  i  tallene  i  perioden mellem udgivelserne (Informant K, 36). Hvis meningen med nøgletallene er at give de decentrale forvaltningsenheder driftsinformation, er en høj frekvens vigtig, hvilket sænker  nøgletalsrapportens  værdi.  Hvis  meningen  med nøgletalsrapporten  derimod  er  ledelsesinformation,  der skal bruges til at skabe overblik med henblik på mulighed for at skabe forandringer, har frekvensen ikke stor betydning for vurderingen af nøgletalsrapporten. Den anden relevante dimension angår niveauet, hvorpå nøgletallene er  tilgængelige.  FLIS  og  Økonomi-  og  Indenrigsministeriets kommunale nøgletal har ikke blot den fordel, at tallene opdateres oftere, men også at tallene fi  ndes på fl  ere niveauer. Vurderet ud fra parameteret fl eksibilitet er nøgletalsrapporterne det dårligste alternativ efter valget om ingen nøgletal. Den manglende fl  eksibilitet går især ud over  anvendelsesmulighederne på det decentrale niveau i  kommunerne. At denne ulempe alligevel ikke forhindrer, at nøgletalsrapporterne reproduceres, kan skyldes, at fl  eksibilitet ikke er nødvendig for at opfylde intentionen med nøgletallene.

Nøgletalsrapporten er dyrere end Økonomi- og Indenrigsministeriets nøgletal og alternativet med ikke at anvende  nøgletal,  men  nøgletalsrapporten  fordrer  kun udgifter i medarbejderes timeforbrug. Kommunerne har ikke  et  konsolideret  overblik  over  udgiften  (Informant E,  11),  men  estimerer,  at  den  er  mindre  end  ved  FLIS (Informant D, 12). Da prisen for FLIS er relativ til befolkningstallet, er prisen relativt høj for Danmarks største bykommuner. En af kommunerne eksemplifi  cerer dette med, at udgiften til FLIS ville kunne dække lønningen til to akademiske medarbejdere (Informant J, 12).

Nøgletalsrapporten understøtter en læringsproces og er  med  til  at  opbygge  et  netværk  gennem  samarbejdet omkring  udarbejdelsen  af  nøgletallene.  Det  er  et  netværk,  som  kommunerne  kan  trække  på,  når  de  ønsker at lære mere om udgiftsdriverne (Informant T, 3). Hverken  ved  FLIS  eller  Økonomi-  og  Indenrigsministeriets kommunale nøgletal er der et samarbejde omkring udarbejdelsen af opgørelserne. Ligesom ved scenariet med ikke at anvende nøgletal styrker anvendelsen af FLIS eller Økonomi- og Indenrigsministeriets kommunale nøgletal derfor  ikke  netværk  og  læring.  Læringen  ville  dog  alligevel  kunne  forekomme,  da  beslutningstagere  i  kommunerne formentlig alligevel vil efterspørge information om udgiftsdrivere og sammenhængen med budgetternes indretning.

Ovenstående diskussion kan opsummeres ved at give hver af kilderne til nøgletal en værdi fra ét til fi  re, hvor ét udtrykker lavest værdi og fi  re højest værdi.

Som det fremgår af tabel 5.1 nedenfor og diskussionen ovenfor er nøgletalsrapporterne det bedste alternativ, fordi tallene er de mest valide, fordi de indebærer en styrkelse af kommunernes netværk, understøtter læring, og endeligt fordi de er billigere end FLIS. Den utilitaristiske forklaring på institutionel reproduktion har således forklaringskraft. Det skyldes delvist vores ligeværdige vægtning af de fi  re parametre. Vægtes parametrene anderledes,  kan et andet alternativ være det mest fordelagtige. Kommunerne har ikke vurderet den relative vægt af de forskellige  parametre,  men  validitet  fremhæves  som  en central  værdi,  hvilket  understøtter  nøgletalsrapporterne som det  bedste  alternativ  og  dermed  den  utilitaristiske forklaring:

'Så hele nøgletalsdiskussionen er ikke i dag om at skabe nøgletal. I dag er det om at sende de rigtige nøgletal af sted: Hvad er de rigtige, hvad har man brug for, hvad er validt, osv. I den sammenhæng er 6-bynøgletallene, fordi de er så gennemarbejdede, som de er, og fordi de bliver revideret hver gang, ret fornuftige. Det er mit indtryk i hvert fald.' (Informant L, 10)

Ovenstående  understøtter,  at  den  utilitaristiske  forklaring fi  nder opbakning. Når nøgletal efterspørges, er det, fordi nøgletalsrapporten er det alternativ, der bedst opfylder et opfattet behov.

## Den magtorienterede forklarings styrke

Magtforklaringen har forklaringskraft i vores case, hvis vi kan vise, at der hersker et generelt ønske om at ændre eller afskaff  e nøgletalssamarbejdet, men at en magtfuld elites ønske om at bevare det betyder, at kommunerne fortsætter med at udarbejde nøgletalsrapporten. Det indebærer, at fordele og ulemper ved nøgletalssamarbejdet er skævt fordelt i mellem grupperinger med forskellig magt, og at en magtfuld elite har nettogevinster.

Kommunerne fremhæver, at nøgletallene efterspørges af politikere og topembedsmænd:

'Jeg vil sige, det primært er politisk drevet ønske, at vi fortsat laver det' (Informant F, 3)

'Det er vores politikere og topembedsmænd, som gerne vil have, at vi laver den [nøgletalsrapporten].' (Informant P, 2)

'Der er ikke sådan nogen, der siger: 'Vi vil have dem'. Altså jo, økonomidirektørerne kan godt snakke en lille smule om det, men det er jo ikke fordi, at det ville stoppe jorden fra at dreje, hvis [nøgletalsrapporterne] ikke kom' (Informant E, 10)

'Altså, rapporten bliver besluttet i kredsen af økonomichefer i 6-bysamarbejdet, og de er jo grundlæggende glade for sådan en rapport, og de bakker op om den.' (Informant U, 2)

Citaterne  peger  på,  at  det  er  politikere  og  topembedsmænd, der efterspørger nøgletallene. Politikerne og topembedsmændene kan opfattes som en elite, da de med

Tabel 5.1: Display over kilderne til nøgletals værdi ud fra parametrene validitet, fl  eksibilitet, udgift samt netværk og læring

|                    |   Validitet |   Fleksibilitet |   Udgift |   Netværk og læring |   Værdi |
|--------------------|-------------|-----------------|----------|---------------------|---------|
| Nøgletalsrapporten |           4 |               2 |        2 |                   4 |      12 |
| IM                 |           2 |               3 |        4 |                   1 |      10 |
| FLIS               |           3 |               4 |        1 |                   1 |       9 |
| Ingen nøgletal     |           1 |               1 |        4 |                   1 |       7 |

Kilde: Input fra informanterne og egen diskussion (Brødsgaard &amp; Gjørling 2015, 140).

Note: Et højt tal indikerer en høj værdi. Flere kilder til nøgletal kan have samme værdi som fx ved netværk og læring, hvis det er vurderet, at deres værdi på dette parameter er ensartet.

hhv. beslutningskompetence og hierarkiske relationer til resten  af  embedsapparatet  indtager  privilegerede  roller. Politikernes og økonomichefernes rolle er ikke entydig, men man kan argumentere for, at begge grupper kan ses som aktører, der efterspørger nøgletallene, og dermed er med til at promovere reproduktionen.

Nogle  informanter  fremhæver,  hvordan  de  har  forsøgt at få ændret nøgletalsrapporten:

'Altså vi har jo også fl  ere gange stillet forslag om, at [nøgletalsrapporten] skulle laves lidt mere i en pixi-agtig udgave eller ikke være så omfattende, som den er lige nu, men det er økonomicheferne og politikerne ikke parate til'. (Informant P , 3)

Når der fl  ere gange er blevet stillet ændringsforslag, tyder  det  på,  at  der  hersker  et  ønske  om  at  ændre  institutionen. Forslagene om ændringer omhandlede ønsket om at gøre nøgletalsrapporten mindre omfangsrig, men som det fremgår af citatet ovenfor, blev forslagene ikke vedtaget, netop fordi økonomicheferne i styregruppen og politikerne ikke var parate til det.

Det tyder på, at topembedsmænd og politikerne har en  særlig  styrke  i  relationen  til  de  andre  grupperinger, der gør det muligt for dem at promovere reproduktionen af  nøgletalssamarbejdet, selvom der bliver stillet forslag om en forandring. Det er ikke blot den centrale del af forvaltningens embedsmænd, der er modstandere af reproduktionen. Det primære budskab fra den decentrale forvaltning var, at man ikke så stor værdi i nøgletallene:

'[Værdien] ser vi ikke ret meget af. Umiddelbart tænker jeg, at det ikke er noget, vi skal bruge ret meget tid på. For det er ikke noget, vi bruger.' (Informant G, 1)

Det er således sammenfaldende med magtforklaringen, at der er en skæv fordeling af fordele og ulemper, og at reproduktionen forekommer, fordi en elite har nettofordele og styrken til at kræve reproduktionen.

Den legitimitetsorienterede forklarings styrke Ifølge  Mahoney  (2000)  kan  reproduktion  også  skyldes institutionens legitimitet.

Det centrale i legitimitetsforklaringen er aktørers subjektive forestillinger om det passende. Dermed bliver det relevant at forholde sig til, hvad der påvirker disse subjektive forestillinger. Mahoney (2000) refererer i sin artikel til  Meyer  og  Rowans (1977) forståelse af, at legitimitet hænger sammen med rationaliserede myter, institutioners eff  ektivitet og stabilitet samt politiske lederes idéer. Ra- tionaliserede myter kan være sammenhængende med det herskende styringsparadigme 3 :

'Det er det økonomiske rationale, der har grebet os alle sammen' (Informant I, 2)

Det fremhæves i citatet, at det økonomiske rationale fylder meget i bevidstheden hos kommunen, og herunder at udarbejdelsen af nøgletalsrapporterne kan ses som en del af kommunernes forsøg på at blive opfattet som legitime.

Ifølge den legitimitetsorienterede forklaring er kommunerne for at fremstå legitime presset til at 'incorporate the practices and procedures defi  ned by prevailing rationalized concepts of organizational work and institutionalized in society' (Meyer &amp; Rowan 1977, 340).

Man kan altså argumentere for,  at  nøgletalsrapporterne kan ses som en praksis defi  neret af det herskende paradigme: det økonomiske rationale. Det underbygges af  intentionen  med  nøgletalssamarbejdet:  Der  hersker en forestilling om, at nøgletalssamarbejdet er nødvendigt (Informant P, 4).

Meget tyder på, at udarbejdelsen af nøgletalsrapporterne opfattes som passende adfærd, hvorfor den legitimitetsorienterede forklaring har en vis styrke.

## Delkonklusion

Diskussionen pegede på, at den utilitaristiske, den magtorienterede og den legitimitetsorienterede forklaring har forklaringskraft.

Nøgletalsrapporten  er  det  bedste  alternativ,  det  er medvirkende til at legitimere kommunerne, og samtidigt er der en skæv fordeling af fordele og ulemper. Det er ikke muligt entydigt at afgøre, hvilken af de tre forklaringer, der har størst forklaringskraft, men det er på baggrund af den skæve fordeling af fordele og ulemper samt informanternes udsagn vores umiddelbare vurdering, at magtforklaringen kan hævdes at have størst forklaringskraft. Nøgletalsrapporten bestilles af politikere og topembedsmænd, og især på det decentrale forvaltningsniveau er der et  ønske om at ændre eller afskaff  e rapporterne. Det er ikke klart, om rapporterne bestilles, fordi der er et ønske om denne type information, og nøgletalsrapporten er det bedste alternativ, eller fordi udarbejdelsen af rapporterne opfattes som 'passende'.

Alle tre forklaringer har forklaringskraft og kan i varierende grad bidrage til at forstå, hvorfor nøgletalsrapporterne stadig udarbejdes, selvom de ikke har de intenderede eff  ekter.

## 6. Konklusion

På baggrund af en undren over eff  ekterne af anvendelsen af benchmarking i den kommunale sektor, spurgte vi indledningsvist, hvorfor Danmarks seks største bykommuner deltager i et frivilligt nøgletalssamarbejde.

Vores analyse viste, at der ikke er sammenhæng mellem intentionen med nøgletalssamarbejdet og eff  ekterne af anvendelsen af det. Det var kommunernes intention, at anvendelsen af nøgletallene skulle lede til forbedringer gennem faktiske forandringer, men eff  ekterne kom overvejende til udtryk som en hensigt om forandring og kun i enkelte tilfælde som faktisk forandring.

Det ledte os til i diskussionen at spørge, hvilke alternative forklaringer der kunne være på, hvorfor kommunerne fortsat udarbejder nøgletalsrapporterne. Vi fremhævede i diskussionen, at den magtorienterede forklaring har størst forklaringskraft, men at vi ikke kan afgøre, om den elite inden for kommunen, der efterspørger nøgletallene, gør det ud fra et utilitaristisk eller et legitimerende hensyn, hvorfor alle tre forklaringer har fundet opbakning.

Vi kan konkludere, at Danmarks seks største bykommuner deltager i  et  frivilligt  nøgletalssamarbejde,  fordi politikere og topembedsmænd ønsker det. Det kan både skyldes, at samarbejdet anses for at være den bedste balancering af valid information, fl  eksibilitet, udgift og styrkelse af netværk og læring, og at anvendelsen af nøgletal understøtter kommunens forsøg på at blive opfattet som legitim. Det er uklart, om nøgletalssamarbejdet reproduceres ud fra en konsekvens- eller legitimitetslogik (March &amp; Olsen, 1989). Det kan være knyttet til, at nogle værdier internaliseres  (Vygotsky  1978,  57)  i  en  sådan  grad,  at det kan være svært at skelne mellem rationelle og legitimerende hensyn. Med udgangspunkt i Brunsson kan vi argumentere  for,  at  netop  fordi  kommunerne  både  har et teknisk og institutionelt miljø, må kommunerne i opgaveløsningen  henvende  sig  til  begge.  Nøgletalsrapporterne kunne dermed være et eksempel på, at det tekniske og institutionelle miljø tilgodeses samtidigt. Dog er det tvivlsomt, om det tekniske miljø reelt tilgodeses, når anvendelsen af nøgletallene i så få tilfælde leder til faktiske forandringer.

Da det ikke er muligt for os at konkludere, om utilitariske hensyn eller legitimitet vejer tungest, er der behov for, at der med udgangspunkt i denne artikels konklusioner foretages en mere systematisk undersøgelse af elitens bevæggrund for reproduktionen af nøgletalsrapporterne.

Ligeledes kan det være værdifuldt for kommunerne med udgangspunkt i disse konklusioner at revurdere, om de mener, at de høster tilstrækkelige fordele relativt til de ulemper, produktionen af nøgletal trods alt indebærer.

Denne artikel peger i relation til tidsskriftets tema på, at elementer af resultatstyring ikke altid anvendes på den intenderede måde, ikke har de ønskede eff  ekter, og at det dertil er uklart, præcist hvorfor man fortsat anvender det.

## Litteratur

Askim, J., Båtsvik, T. &amp; Skattum, C., 2007. Fører benchmarking til forbedringer i kommunene? Erfaringer fra Eff  ektiviseringsnettverkene, 2002-2005.

- Baes-Jørgensen,  J.,  2013.  Et  valg  i  krisebevidsthedens  tegn. kl.dk . Available at: http://www.kl.dk/Momentum/momentum201313-1-id137004/?n=0 [Accessed June 22, 2014].
- Behn, R., 2003. Why Measure Performance? Diff  erent Purposes Require  Diff  erent  Measures. Public  Administration  Review ,  63(5), pp.586-605.

Bøgh Andersen, L., Skorkjær Binderkrantz, A. &amp; Møller Hansen, K., 2010. Forskningsdesign. In L. Bøgh Andersen, K. Møller Hansen, &amp; R. Klemmensen, eds. Metoder i statskundskab . pp. 66-96.

Brødsgaard, M.-L.F. &amp; Gjørling, M., 2015. Eff  ekter  af  anvendelsen af benchmarking  i  den  kommunale  sektor  -  en  undersøgelse  af  hvorfor Danmarks  seks  største  bykommuner  deltager  i  et  frivilligt  nøgletalssamarbejde . København: Københavns Universitet.

Brunsson, N., 2002. Th   e organization of hypocrisy : talk, decisions, and actions in organizations 2nd ed., København: Copenhagen Business School Press.

Bukh,  P.N.,  2007a.  Benchmarking:  Et  paraplybegreb. Fjernvarmen , 2007(9), pp. 22-24.

Bukh, P.N., 2007b. Benchmarking: Principper, metoder og udfordringer. In Ledelsehåndbogen Strategi og Ledelse . Børsen Forum A/S, Børsen Ledelseshåndbøger, pp. 1-26. Available at: http://www.pnbukh. com/fi  les/nyheder/SOL.01.09\_Benchmarking.pdf.

Campbell,  J.L.,  1998.  Institutional  analysis  and  the  role  of  ideas  in political economy. Th   eory and Society , 27(3), pp. 377-409.

Van Helden, G.J. &amp; Tillema, S., 2005. In Search of a Benchmarking Th   eory for the Public Sector. Financial Accountability &amp; Management , 21(3), pp.337-361.

Københavns  Kommune,  2013.  6-bynøgletal.  Available  at:  http:// www.kk.dk/da/om-kommunen/indsatsomraader-og-politikker/ oekonomi-og-organisation/6-by-noegletal [Accessed December 17, 2014].

Konkurrencestyrelsen,  1998. Redegørelse  om  benchmarking ,  Konkurrencestyrelsen.

Mahoney, J., 2000. Path dependence in historical sociology. Th   eory and Society , 29(4), pp. 507-548.

Mahoney, J., 2000. Path Dependence in Historical Sociology. Th   eory and Society , 29(4), pp. 507-548.

Meyer, J.W. &amp; Rowan, B., 1977. Institutionalized organizations: Formal structure as myth and ceremony. American journal of sociology , 83(2), p. 340.

Olsen, A.L., forthcoming. Naming Bad Performance: Can Performance Disclosure Drive Improvements?

Polkinghorne,  D.E.,  2005.  Language  and  meaning:  Data  collection in qualitative research. Journal of Counseling Psychology , 52(2), pp. 137-145.

Pollitt, C., 2001. Convergence: Th e Useful Myth? Public Administration , 79(4), pp. 933-947.

Siverbo, S. &amp; Johansson, T., 2006. Relative Performance Evaluation in Swedish Local Government. Financial Accountability and Management , 22(3), pp. 271-290.

Stubager, R. et al., 2013. Danske vælgere 1971-2011 - en oversigt over udviklingen i vælgernes holdninger mv.

Triantafi  llou, P., 2007. Benchmarking in the Public Sector: A Critical Conceptual Framework. Public Administration , 85(3), pp. 829-846.

## Noter

1. Beskrivelsen af kommunernes intention med nøgletalssamarbejdet bygger udelukkende på informanternes oplevelse af intentionen, da det i forbindelse med vores undersøgelse stod klart, at der ikke foreligger skriftlig dokumentation for arbejdet i nøgletalssamarbejdet.
2. Flere  informanter  benævner  Økonomi-  og  Indenrigsministeriets kommunale nøgletal som Indenrigsministeriets nøgletal eller blot IM's nøgletal.

Bilag 1. Oversigt over informanterne

| Informant   | Stilling                                 | Kommune   |
|-------------|------------------------------------------|-----------|
| Informant A | Økonomidirektør, Central forvaltning     | Kommune 1 |
| Informant B | Sekretariatschef, Decentral forvaltning  | Kommune 1 |
| Informant C | Fuldmægtig, Central forvaltning          | Kommune 1 |
| Informant D | Økonomisk konsulent, Central forvaltning | Kommune 2 |
| Informant E | Konsulent, Central forvaltning           | Kommune 2 |
| Informant F | Kontorchef, Central forvaltning          | Kommune 2 |
| Informant G | Specialkonsulent, Decentral forvaltning  | Kommune 2 |
| Informant H | Sektionschef, Decentral forvaltning      | Kommune 2 |
| Informant I | Forvaltningschef, Decentral forvaltning  | Kommune 2 |
| Informant J | Konsulent, Central forvaltning           | Kommune 3 |
| Informant K | Kontorchef, Central forvaltning          | Kommune 3 |
| Informant L | Økonomikonsulent, Decentral forvaltning  | Kommune 3 |
| Informant M | Leder, Decentral forvaltning             | Kommune 3 |
| Informant N | Kontorchef, Central forvaltning          | Kommune 4 |
| Informant O | Økonomisk Konsulent, Central forvaltning | Kommune 4 |
| Informant P | Specialkonsulent, Central forvaltning    | Kommune 4 |
| Informant Q | Fuldmægtig, Decentral forvaltning        | Kommune 4 |
| Informant R | Teamleder, Decentral forvaltning         | Kommune 4 |
| Informant S | Projektleder, Central forvaltning        | Kommune 5 |
| Informant T | Chefkonsulent, Decentral forvaltning     | Kommune 6 |
| Informant U | Kontorchef, Central forvaltning          | Kommune 6 |
| Informant V | Fuldmægtig, Central forvaltning          | Kommune 6 |

Økonomi- og Indenrigsministeriets nøgletal bygger på den autoriserede kontoplan for kommunernes budget- og regnskabssystem. Indenrigsministeriet  har  defi  neret  191  nøgletal,  der  i  forskellige sorteringer og udviklingstyper kan opgøres på tværs af kommuner og over tid. Opgørelserne bygger på tal, der indberettes af kommunerne (Brødsgaard &amp; Gjørling 2015, 134).

3. Campbell defi  nerer et paradigme som et sæt af basale teoretiske og ontologiske antagelser, som er defi  nerende for det politiske landskab (Campbell 1998, 389).