Boganmeldelse
Forfattere: Mads Bøge Kristiansen
Tidsskrift: politik (2014-09-11)

## Reformer: En central måde at bedrive politik på i dagens Danmark

## Carsten Greve, 2012

Reformanalyse - Hvordan den offentlige sektor grundlæggende er blevet forandret i 00'erne Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København 156 sider, 275 kr.

Den danske off  entlige sektor er blevet forandret markant i 00'erne, og man kan med god ret sige, at reformer er blevet et stabilt træk ved den off  entlige sektor. De mange reformer er omdrejningspunktet i bogen 'Reformanalyse' af Carsten Greve. Med bogen 'Reformanalyse' har Carsten Greve leveret en god bog, der skaber et overblik over mange af de reformer, der er gennemført de seneste 10-15 år. Bogen giver samtidig en let tilgængelig introduktion til centrale reformteorier, til reformidéers udvikling over tid og til centrale reformer gennemført i den danske offentlige sektor i løbet af 00'erne. Endvidere leverer bogen en  række  nyttige  handlingsanvisninger  for  de,  der  skal gennemføre reformer. Hvis man er interesseret i reformer særligt i forhold til idéer, policyprocesser, politiske aktører og institutioner, så er denne bog således et rigtig godt sted at starte med at etablere et overblik over litteraturen og nogle af de centrale debatter i denne.

Bogen fokuserer på, hvordan man kan analysere reformer. De centrale spørgsmål der rejses i bogen er: Hvad påvirker og igangsætter reformer? Hvordan udvikler reformprocesser sig? Hvordan agerer aktører strategisk for at fremme eller hindre reformer? Hvordan er der forskellige arenaer for reformer? Hvordan er reformer organiseret? Hvordan relateres reformer til andre reformer, både tidligere reformer og samtidige reformer? Hvordan tager reformer  i  Danmark  sig  ud  sammenlignet  med  andre lande?

Bogens hovedbudskab er, at reformer er blevet en central måde at drive politik på i dagens Danmark, og at en reformproces ikke blot er en teknisk-administrativ øvelse, men en politisk proces, der vedrører politikere, off  entlige ledere, interesseorganisationer og borgere. Der argumenteres for en række teser: (1) Reformer og reformprocesser  tager  tid,  de  udvikles  inkrementelt  og  er  præget  af de faktorer, der initierede reformerne. Derfor gælder det om at forstå den institutionelle kobling af delelementer i reformerne. (2) Ideerne til reformerne fl  orerer globalt og promoveres  af  regeringer,  internationale  organisationer, forskere og konsulenthuse. Idéerne er derfor nogenlunde ens.  (3)  Reformer  drives  frem  af  politiske  aktører  med strategisk  sigte  for  øje.  Politik  foregår  i  stigende  grad gennem reformer. Reformer er præget af politiske kompromisser og ledelsesmæssige implementeringsudfordringer, som gør resultatet blandet, og som kan medføre nye behov for reformer. (4) Reformer overlapper med andre reformer i ind- og udland i et komplekst samspil, og derfor  skal  reformers  interrelationelle  dynamik  analyseres. (5)  Danmark  har  nået  et  relativt  højt  udviklingsstadie vedrørende reformer. (6) Reformer kan føre til klare (operationelle) resultater, men skal også ses som en styrkelse af styringskapaciteten for den danske off  entlige sektor og som en mulighed for at fremme politiske aktørers egne styringspositioner. Der er også en risiko for, at reformerne ikke lever op til forventningerne, og for fremkomsten af uintenderede eff  ekter. Der argumenteres i bogen imod at tro, at idéer til fornyelse kommer udefra betingelsesløst. En række internationale reformidéer, og idéer om nødvendighed af reformer er i høj grad socialt konstruerede. Endelig argumenteres der for, at reformer må sættes ind i en historisk-institutionel kontekst og anskues som led i en længerevarende reformudvikling.

Et  kapitel  i  bogen  er  viet  til  reformteorier.  I  dette kapitel præsenteres gennem en litteraturgennemgang fi  re forskellige skoler eller perspektiver: Det kulturelt-administrative perspektiv, politisk økonomi-perspektivet med vægt på tilpasning til globalisering, det politiske perspektiv og det transformative perspektiv. I kapitlet diskuteres derudover historisk institutionel teori og udviklingen inden for dette perspektiv, da de fl  este reformteorier, der anvendes i bogen, eksplicit eller implicit bygger på historisk institutionel teori. Afslutningsvis i dette kapitel opstilles en model for, hvordan reformer kan analyseres. Modellen bygger på indsigter fra fl  ere af de præsenterede teoretiske perspektiver.  Når  et  sådant  overblik  over  perspektiver præsenteres, kan det altid diskuteres, om nogle perspektiver mangler. Teoretiske perspektiver, der ikke lanceres som reformteorier, såsom traditionelle organisationsteoretiske perspektiver, kunne således lige såvel have været en del af dette kapitel. Ikke desto mindre giver kapitlet en god og igen let forståelig introduktion til nogle af de helt centrale teoretiske perspektiver, der kan anvendes i analysen af reformer.

Det  empiriske  fokus  i  bogen  er  intet  mindre  end 11  reformer:  Frit  valgs-reformen,  Topledelsesreformen, Digitaliseringsreformen,  Velfærdsreformen,  Budget-  og regnskabsreformen, Strukturreformen, Politireformen, Domstolsreformen, Globaliseringsreformen, Universitetsreformen (fusioner) og Kvalitetsreformen. Derudover indeholder bogen en mere grundig analyse af Kvalitetsreformen. Ud over Kvalitetsreformen er det særligt i et enkelt kapitel, at alle disse mange reformer analyseres.

Når en bog som denne skrives, må en række valg træffes.  Her synes det at være blevet prioriteret at ville give en kort og let tilgængelig præsentation til feltet. Dette er prisværdigt, men det betyder samtidig, at der er elementer i  bogen, der kunne have fortjent yderligere behandling. Nogle af analyserne bliver således ganske korte, og man savner  af  og  til  yderligere  belæg  for  nogle  af  vurderingerne. Dette gælder særligt, analyserne af de 11 reformer i ét kapitel ud fra tre spørgsmål: 1) Hvor kom idéerne til reformerne  fra?;  2)  Hvilken  udviklingsproces  gennemgik  reformerne,  og  hvem  arbejdede  for  reformerne?;  3) Hvordan  er  vilkårene  for,  at  reformerne  kan  blive  institutionaliseret? Når så mange vidt forskellige reformer skal analyseres ud fra tre spørgsmål på så begrænset plads, vil analyserne af og til komme til at mangle nuancer og dybde. Det betyder, at det i enkelte af  analyserne  ikke fremstår helt klart, hvorfor reformerne vurderes, som de gør, og hvilke kriterier, der ligger til grund herfor. Hver af reformerne analyseret i kapitlet kunne således i princippet have fortjent hver deres analysekapitel, men så ville bogen  ikke  have  fremstået  så  let  tilgængelig,  som  den gør  nu.  På  trods  af  den  begrænsede  plads  leveres  gode beskrivelser  af  de  mange  cases,  der  dog  varierer  noget i  omfang og dybde. Kapitlet afsluttes med en sammenligning på tværs af reformerne, ligesom der udvikles en typologi,  der  opdeler  reformerne  i  fi  re  forskellige  typer (bureaukratreform,  tværgående  reform,  elitereform  og kampagnereform).  Typologien  forekommer  meget  anvendelig til at forstå forskellige reformer. Spørgsmålet er dog, om man kunne have opnået yderligere interessante indsigter af denne gennemgang af de mange reformer ved at have være gået mere i dybden med sammenligningerne på tværs af reformerne?

Et tema, der også kunne have være behandlet yderligere i bogen, er eff  ekterne af reformer og de udfordringer, de,  der  skal  implementere  reformerne,  står  over  for.  At der ikke er mere fokus på dette tema er også et bevidst valg truff  et af forfatteren, der eksplicit afgrænser sig fra dette. Disse dele af reformprocessen kunne dog have været diskuteret yderligere. Dette skal ikke mindst ses i lyset af,  at  nogle  af  de  væsentligste  diskussioner  i  forhold  til reformer netop er, hvorvidt intentionerne og målene bag reformerne  indfries,  om  reformatorernes  forventninger og  målsætninger  for  reformerne  er  for  optimistiske,  og at  implementeringsprocessen  sjældent  forløber  så  let  og gnidningsfrit, som reformatorerne forventer, eller i hvert fald fremstiller det, i diverse policy-dokumenter mv. Flere steder i  bogen er der dog ansatser til vurderinger af, at der også er usikkerheder forbundet med reformerne, og at andre eff  ekter end de forventede kan fremkomme, men det bliver ganske kort.

Alt  i  alt  leverer  bogen  en  god  og  let  indføring  i  et særdeles vigtigt emne. Der vil altid komme nye reformer, og der vil altid være en udvikling i gang i den off  entlige sektor. Reformer er med andre ord kommet for at blive. Dette gælder særligt i en tid,  som  vi  har  befundet  os  i de seneste år, hvor den økonomiske krise har ramt den off  entlige  sektor,  og  hvor  der  konstant tales om nye reformer. Det betyder, at reformtempoet aktuelt om muligt synes at være endnu højere end i 00'erne. Det accentuerer derfor  behovet  for  begreber,  teoretiske  perspektiver  og analyser af reformer for at forstå disse fænomener, ligesom behovet for gode råd til, hvordan reformatorer kan forberede nye reformer forstærkes. Med bogen 'Reformanalyse' har Carsten Greve leveret et særdeles godt udgangspunkt for dette.

## Mads Bøge Kristiansen

Post.doc Institut for Statskundskab Københavns Universitet