Konkurrenceudsættelse i danske kommuner - Kommunalreformen som fødselshjælper
Forfattere: Kurt Houlberg, Poul Skov Dahl
Tidsskrift: politica (2010-01-01)

## Kurt Houlberg og Poul Skov Dahl

## Konkurrenceudsættelse i danske kommuner - Kommunalreformen som fødselshjælper?

Konkurrenceudsættelse står højt på den kommunalpolitiske dagsorden i de nye kommuner og ambitionen er at øge konkurrenceudsættelsen. Kommunal¬ reformen og de tilknyttede kommunesammenlægninger i 2007 kan betrag¬ tes som en kritisk korsvej, hvor kommunernes administrationspolitiske spor skulle redefineres. Konkurrenceudsættelse er imidlertid underlagt høj grad af sporafhængighed og kommunalreformen har ikke haft særskilt forøgende effekt på konkurrenceudsættelse i de sammenlagte kommuner. Graden af konkurrenceudsættelse i kommunerne bestemmes først og fremmest af tra¬ ditionerne og tilstedeværelsen af administrationsfaglige kompetencer. Andre undersøgelser har vist, at udgiftsniveauet og de udgiftspolitiske prioriteringer i høj grad bestemmes af kommunernes rammebetingelser, mens ideologiske faktorer ikke spiller en rolle. Når det gælder kommunernes politik for valg af leverandører er det omvendt. Graden af konkurrenceudsættelse påvirkes af kommunalbestyrelsens partipolitiske sammensætning - men ikke af kom¬ munens rammebetingelser.

Der er øget fokus på konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor.1 I 2005 indgik regeringen og KL en aftale om, at kommunerne i højere grad skulle konkurrenceudsætte de kommunale opgaver. Derudover aftalte parterne i forbindelse med økonomiaftalen for 2009, at graden af konkurrenceudsæt¬ telse i kommunerne skulle øges til 26,5 procent i 2010. Målrealiseringen skal ifølge aftalen testes via en nyudviklet indikator til måling af konkurrenceudsættelsesgraden.

Indikatoren for konkurrenceudsættelse (IKU) måler konkret, hvor stor andel af de kommunale bruttodriftsudgifter, der kan konkurrenceudsættes, som også i praksis har været konkurrenceudsat og derfor regnskabsmæssigt enten løses af private leverandører eller i kommunalt regi efter kommunalt vundne udbud (Indenrigsog Socialministeriet, 2009). Konkurrenceud¬ sættelse betyder en markedsliggørelse, hvor en række offentlige og private leverandører kan konkurrere om den samme opgave. Teoretisk kan kon¬ kurrenceudsættelse defineres som 'situasjoner der det offentlige lar andre rettssubjekter konkurrere om å utføre en oppgave som det offentlige tradisjonelt har utført selv" (Johnsen et al., 2004, 11). Der kan i den sammenhæng være konkurrence mellem offentlige og private leverandører eller mellem flere offentlige leverandører.

Som sådan er konkurrenceudsættelse ikke en ny opfindelse. Allerede i 1983 havde Schliiterregeringens moderniseringsprogram fokus på markedsstyring ogfriereforbrugsvalg (Ejersbo og Greve 2008: 14), og fra starten af 1990'erne har udlicitering fået øget national politisk fokus (Finansministeriet, 1991). Men som det har gjort sig gældende for en lang række andre tiltag, der ofte går under betegnelsen New Public Management (NPM), så har der i Dan¬ mark været langt fra tale og idé til handling. Der er dog flere og flere tegn på, at NPM slår igennem, og det kan se ud som om, NPM er blevet modnet i de forløbne år (Greve, 2009: 93). I Danmark gælder det som nævnt i særlig grad for konkurrenceudsættelsen, og på den måde ligger Danmark på linje med en lang række andre lande. Kettel (1993) har ligefrem talt om 'konkurrencere¬ cepten", som mange politiske beslutningstagere tyer til som løsningen på den offentlige sektors problemer.

Den internationale forskning vedr. konkurrenceudsættelse har som ho¬ vedregel beskæftiget sig med effekterne af konkurrenceudsættelsen, blandt andet i form af produktivitetsforskelle mellem offentlige og private leveran¬ dører (Busch og Gustafsson 2001; Christoffersen et al. 2007; Hodge 2000). Resultaterne er ikke entydige. Nogle undersøgelser viser, at konkurrence¬ udsættelse skaber produktivitetsforbedringer (Christoffersen et al., 2007), mens andre peger på, at brugen af private leverandører på bløde områder ikke medfører højere produktivitet (Hansen, 2010a). Hodge (2000) konklu¬ derer på baggrund af et omfattende studie af internationale erfaringer med udlicitering og konkurrenceudsættelse, at det ikke er udlicitering, der giver anledning til besparelser, men konkurrenceudsættelsen som sådan, der skær¬ per ydelsesspecifikationer og omkostningsbevidsthed.

Der har i mindre grad været fokus på mulige demokratiske aspekter ved konkurrenceudsættelsen. I en nyere analyse har Hansen (2010b) dog vist, at privatisering har konsekvenser for det lokale demokrati, idet privatisering for det første medfører generelt mindre indflydelse knyttet til det lokalpolitiske demokratiske beslutningssystem og for det andet medfører centralisering af den tilbageværende lokalpolitiske magt. Blandt andet i det lys er det vigtigt at sætte fokus på, hvad der betinger konkurrenceudsættelse. Det er yderligere interessant set i lyset af, at der er en markant forskel på konkurrenceudsættelsesgraden kommunerne imellem. I 2008 konkurrenceudsatte Gribskov kom¬ mune 38,8 procent, mens Norddjurs kun konkurrenceudsatte 16 procent.

Artiklens hovedformål er at analysere kommunalreformens betydning for forskelle i kommunernes konkurrenceudsættelsesindikator, idet der kontrol¬ leres for en række andre forhold. Kommunalreformen pr. 1. januar 2007 har været den største kritiske korsvej (Thelen og Steinmo, 1992) i den nyere kom¬ munale administrationspolitiske historie, og kommunesammenlægningerne i forbindelse hermed tilbyder et naturligt eksperiment med unik mulighed for at undersøge, om kommunalreformen har været fødselshjælper for øget konkurrenceudsættelse i sammenlagte kommuner.

Artiklen har både synkront og diakront sigte, idet niveauet for konkur¬ renceudsættelse i 2008 såvel som udviklingen fra 2006 til 2008 analyseres.

## Den historiske arv fra udliciteringsindikatoren

Indikatoren for konkurrenceudsættelse (IKU) er som national indikator barn af privatleverandørindikatoren (PLI) og barnebarn af udliciteringsindikato¬ ren.

## Udliciteringsindikatoren

Den nationalpolitiske interesse i udlicitering kommer bl.a. til udtryk ved, at der fra 1993 i Indenrigsministeriets kommunale nøgletal årligt er blevet op¬ gjort en udliciteringsindikator, der udtrykker kommunens køb af fremmede tjenesteydelser i forhold til de samlede kommunale bruttodriftsudgifter.

Tabel 1 viser i overensstemmelse med tidligere undersøgelser (Pallesen, 2002; Bhatti et al., 2009), at udliciteringsindikatoren for kommunerne under ét udviser høj grad af sporafhængighed og fra 1993-2006 ligger stabilt på 1112 procent af bruttodriftsudgifterne. På trods af øget fokus på udlicitering forbliver kommunernes faktiske udliciteringsadfærd upåvirket.

Som udtryk for konkurrenceudsættelsesgrad har udliciteringsindikatoren tre metodiske svagheder:

- Beregningen af bruttodriftsudgifter omfatter alle bruttodriftsudgifter, også udgifter knyttet til myndighedsopgaver og andre opgaver, der ikke må eller kan udliciteres.
- Indikatoren tager ikke højde for tilfælde, hvor opgaver har været konkur¬ renceudsat, og kommunen har vundet opgaven.
- Indikatoren omfatter også tjenesteydelser leveret af private, hvor ydelsen leveres uden forudgående afholdelse af udbud.

Den første af disse svagheder er imødegået med indførelsen af PLI og den anden med indførelsen af IKU. Tredje svaghed er ikke imødegået.

## Privatleverandørindikatoren (PLI)

PLI introduceredes i aftalen mellem Regeringen og KL om kommunernes økonomi for 2007 (Regeringen og KL, 2006) og viser, hvor stor en del af den kommunale opgaveløsning, der må varetages af private leverandører, som faktisk også bliver varetaget af private leverandører. I beregningen indgår i princippet kun udgifter, som det er juridisk tilladt at udlicitere. Målsætnin¬ gen i økonomiaftalen for 2007 var, at PLI i 2010 var øget til 25 procent.

Tabel 1. Udliciteringsindikator, Privatleverandørindikator (PLI) og indikator for konkurrenceudsættelse (IKU) 1993-2008

|      | Udlicite¬ rings- indikator   | PLI   | IKU   | PLI fort¬ sættende kommuner   | PLI sam¬ menlagte kommuner   | IKU fort- sættende kommuner   | IKU sam¬ menlagte kommuner   |
|------|------------------------------|-------|-------|-------------------------------|------------------------------|-------------------------------|------------------------------|
| 1993 | 10,5                         | 15,5  | -     | -                             | -                            | -                             |                              |
| 1994 | 11,0                         | 16,3  | -     | -                             | -                            | -                             |                              |
| 1995 | 11,3                         | 16,8  | -     | -                             | -                            | -                             |                              |
| 1996 | 11,4                         | 17,0  | -     | 17,0                          | 17,0                         | -                             |                              |
| 1997 | 11,4                         | 16,7  | -     | 17,1                          | 16,8                         | -                             |                              |
| 1998 | 11,2                         | 16,4  | -     | 17,1                          | 16,6                         | -                             |                              |
| 1999 | 11,6                         | 17,4  | -     | 17,9                          | 17,3                         | -                             |                              |
| 2000 | 12,0                         | 18,3  | -     | 18,7                          | 18,0                         | -                             |                              |
| 2001 | 12,2                         | 18,8  | -     | 19,2                          | 18,4                         | -                             |                              |
| 2002 | 12,0                         | 18,6  | -     | 19,4                          | 18,7                         | -                             |                              |
| 2003 | 11,8                         | 18,4  | -     | 19,4                          | 18,6                         | -                             |                              |
| 2004 | 11,6                         | 18,8  | -     | 20,1                          | 19,0                         | -                             |                              |
| 2005 | 12,0                         | 19,8  | -     | 21,0                          | 20,0                         | -                             |                              |
| 2006 | 12,1                         | 20,1  | 20,2  | 21,4                          | 20,0                         | 21,5                          | 20,1                         |
| 2007 | -                            | 23,6  | 23,7  | 24,5                          | 23,0                         | 24,6                          | 23,0                         |
| 2008 | -                            | 24,7  | 24,8  | 25,5                          | 24,4                         | 25,7                          | 24,5                         |

Kilde: www.noegletal.dk

Indikatorer for hele landet er opgjort som vægtede gennemsnit; indikatorer for sammenlagte og fortsættende kommuner som uvægtede gennemsnit.

Historisk har PLI ligget på ca. 11 procent i perioden fra 1993-1998, hvorefter privatleverandørgraden gradvist er steget til 20 procent i 2006 umiddelbart før kommunalreformen.

## Indikator for konkurrenceudsættelse (IKU)

I økonomiaftalen mellem Regeringen og KL for 2009 knyttes målsætnin¬ gen om konkurrenceudsættelse til den nyudviklede IKU, der også tager højde for situationer, hvor en opgave har været konkurrenceudsat, og hvor kommunen har vundet opgaven. Dette sker ved, at data fra økonomisyste- met, der indgår i PLI, suppleres med indberetninger af værdien af kommu¬ nalt vundne udbud.

I praksis har IKU indbygget bias til fordel for den private leverandørandel. For det første indgår al brug af private leverandører i indikatoren, uanset om der har været konkurrenceudsættelse eller ej. For det andet kan kom¬ munalt vundne udbud ikke trækkes fra økonomisystemet, men skal indberet¬ tes manuelt af kommunerne. Her foreligger den mulighed, at kommunerne glemmer at indberette eller ikke indberetter alle kommunalt vundne udbud. For det tredje er det sandsynligt, at der ved indberetningen alene indberettes værdien af kommunalt vundne udbud i det pågældende år, og at indberet¬ ningen ikke omfatter værdien af kommunalt vundne udbud fra tidligere år med stadig gældende kontrakt. IKU måler i al væsentlighed, hvor stor andel af kommunernes opgaveløsning, der leveres af private leverandører, fx også indkøb af skolebøger, papir, it og hjælpemidler til handicappede - og uanset om der har været afholdt udbud eller ej. Når analysen gennemføres på IKU skyldes dette mere, at det er den officielle nationale indikator for konkurren¬ ceudsættelse, end at IKU er en valid indikator for, om kommunale opgaver har været konkurrenceudsat.

De indberettede kommunalt vundne opgaver i årene 2006-2008 udgør be¬ skedne 0,1 procent af de opgaver, der må konkurrenceudsættes, hvorfor IKU og PLI stort set er sammenfaldende. For kommunerne under ét ser kom¬ munalreformen i 2007 ud til at have udgjort en kritisk korsvej, idet PLI - og dermed IKU - fra 2006 til 2007 stiger markant. Omkring 1,5 procentpoint af stigningen i IKU fra 2006 til 2007 kan dog tilskrives tekniske korrektio¬ ner og ændret opgavefordeling (Regeringen og KL, 2008), idet de overførte amtslige opgaver på vej-, miljøog socialområdet har højere privatleverandørgrad end hidtidige kommunale opgaver. Den reelle stigning kan dermed estimeres til ca. 2,0 procentpoint.

Det fremgår videre aftabel 1, at IKU efter kommunalreformen har samme stigningsmonster i sammenlagte og fortsættende kommuner. For kommu¬ nerne under ét er der ingen særskilt sammenlægningseffekt. Spørgsmålet er naturligvis, om der på kommuneniveau er systematiske forskelle mellem sammenlagte og fortsættende kommuner. Eller om forskelle mellem kom¬ muner i højere grad kan tilskrives strukturelle, organisatoriske eller ideolo¬ giske faktorer?

## Hvilke kommuner vælger at konkurrenceudsætte? De teoretiske forventninger

I analysen af kommunalreformens betydning for kommunernes brug af kon¬ kurrenceudsættelse trækkes der på historisk institutionel teori, hvor kommu¬ nalreformen kan anskues som en kritisk korsvej (Thelen og Steinmo, 1992), der forventeligt har betydning for kommunernes konkurrenceudsættelse. Men kommunalreformen kan som forklaringsfaktor sandsynligvis ikke alene give det fulde billede af virkeligheden, og som i tidligere studier af udliciteringsgraden (Pallesen, 2002; Bhatti et al., 2009) trækkes på en flerhed af teo¬ retiske tilgange såsom budgetteori, klassisk politisk teori og nyinstitutionel teori. Boyne (1998b) kategoriserer mulige forklaringer på variationer i udli¬ citering i fire grupper: økonomisk pres, produktionsog markedskapacitet, politiske præferencer og de offentligt ansattes position. I tilgift til disse ind¬ drages som nævnt historisk institutionel teori, ligesom sociologisk nyinstitu¬ tionel teori med fokus på isomorfe processer vurderes at have relevans.

Historisk institutionalisme kommunesammenlægninger og kommunale traditioner En mulig forklaring på forskelle i kommunernes konkurrenceudsættelse forventes knyttet til det forhold, at kommunerne ved kommunalreformen har skulle tage grundlæggende stilling til, hvordan den kommunale opgave¬ løsning skal varetages. Argumentet er, at kommunalreformen kan opfattes som en critical juncture eller en kritisk korsvej (Thelen og Steinmo, 1992) for de sammenlagte kommuner. Begrebet henfører til, at en kommunal admi¬ nistrationspolitik følger et bestemt spor, men at der på tidspunkter opstår anledninger til at overveje, om man er på rette vej og så at sige følger det rette spor. Kommunalreformen redefinerer grundlæggende ikke kommunernes lovgivningsmæssige og driftsmæssige grundlag for konkurrenceudsættelse. Reformen udgør dermed ikke nødvendigvis en kritisk korsvej for administrationspolitikken i ikke-sammenlagte kommuner. Derimod har sammen¬ lagte kommuner været igennem processer, hvor kommunale serviceniveauer har skullet harmoniseres, leverandørkontrakter har skullet genforhandles, og der har skullet tages stilling til den nye kommunes styringsfilosofi, organi¬ sation og administrationspolitiske spor. I modsætning til ikke-sammenlagte kommuner har sammenlagte kommuner med andre ord været tvunget til at revurdere det administrationspolitiske spor. I den sammenhæng er forvent¬ ningen, at kommunalreformens tidsmæssige sammenfald med revitaliseringen af den nationalpolitiske fokus på konkurrenceudsættelse vil betyde, at sammenlagte kommuner i højere grad end ikke-sammenlagte kommuner har valgt at konkurrenceudsætte serviceopgaverne.

## Hf.- Sammenlagte kommuner konkurrenceudsætter opgaver i højere grad end ikkesammenlagte kommuner

Som nævnt ovenfor kan der argumenteres for, at den kommunale admini¬ strationspolitik følger et bestemt spor i hvert fald indtil den støder på en kritisk korsvej. I det omfang, der følges et bestemt spor, kan man tale om path dependency eller sporafhængighed (Thelen og Steinmo, 1992). Med dette udgangspunkt kan forskelle i konkurrenceudsættelse tilskrives forskelle i tra¬ ditioner herfor. Hvis en kommune traditionelt har benyttet en høj grad af private leverandører og udliciteret den offentlige service på væsentlige områ¬ der, så vil kommunen alt andet lige være tilbøjelig til at følge samme spor og fortsætte konkurrenceudsættelsen. Det omvendte vil gælde i kommuner, der ikke har samme traditioner.

## H2: Kommuner med traditionfor brug afprivate leverandører vil i højere grad kon¬ kurrenceudsætte

## Økonomisk pres

Inden for den økologiske analysetradition opereres med en antagelse om, at den offentlige sektor er påvirket af nogle økonomiske rammer, og kommu¬ nernes finansierings- og udgiftspolitiske beslutninger ses som produkt af de rammebetingelser kommunerne er underlagt mht. velstand og socioøkono¬ misk betingede udgiftsbehov (Mouritzen, 1991; Houlberg, 2000a; Houlberg, 2000b).

Konkurrenceudsættelse kræver en vis økonomisk kapacitet for at kunne igangsættes. Derfor må man forvente, at det er kommuner med sund øko¬ nomi, som binder ressourcer op på et sådan projekt. Kommuner med øko¬ nomisk 'overskud" har større mulighed for at igangsætte og implementere konkurrenceudsættelse.

Omvendt kan man forvente, at de økonomisk mest trængte kommuner har størst behov for at søge alternative løsninger på opgavevaretagelsen -så som konkurrenceudsættelse -for at klare deres situation. Derudover har flere forskere påpeget, at den økonomiske idé er en væsentlig begrundelse for konkurrenceudsættelse (Busch &amp; Gustafsson, 2001), og flere undersøgelser har fundet, at økonomiske besparelser er et dominerende udliciteringsargument (Brudney et al., 2005; Hodge, 2000; Mouritzen, 1992). Empirisk viser tidligere undersøgelser af danske kommuner dog, at udlicitering knytter sig til kommuner med økonomisk overskud (Bhatti et al., 2009; Pallesen, 2002). Udlicitering forekommer at være de gode tiders politik.

## H3: Jo mindre økonomisk pres des mere konkurrenceudsættelse

## Kapacitet - kommunestørrelse, udgiftsbudget og befolkningstæthed

Empirisk viser en række studier, at organisationsstørrelsen har betydning for, hvorfor og hvordan organisationer implementerer nye måder at arbejde på. Det gælder brug af intern kontraktstyring (Greve og Ejersbo, 2005) lige¬ som det gælder implementering af standarder (Dahl, 2006; Dahl og Hansen, 2006) og udlicitering (Boyne, 1998a).

Kommunestørrelsen kan tænkes at påvirke konkurrenceudsættelsen positivt af mindst to grunde. For det første er de potentielle effektiviseringsgevinster i store kommuner relativt større end i mindre kommuner, når man ser på forholdet mellem en mulig procentvis produktivitetsforbedring på den ene side og den administrative byrde ved at konkurrenceudsætte på den anden side. Transaktionsomkostninger forbundet med konkurrenceudsættelsen be¬ tyder, at der relativt vil være større omkostninger forbundet med konkur¬ renceudsættelse for en lille kommune end for en stor kommune. Det gælder i forhold til selve udbudsforretningen som i forhold til indgåelse af kontrakter og kontraktopfølgning.

For det andet vil markedskapaciteten og antallet af relevante serviceleveran¬ dører alt andet lige være større i store kommuner end i små. Mindre kom¬ muner kan være i en situation med ingen eller få private leverandører, og vil derfor være påpasselige med at bruge ressourcer på konkurrenceudsættelsen. Omvendt kan der i små kommuner være en række funktioner på fx vejområ¬ det, hvor kommunen ikke har kapacitet til egenproduktion, men traditionelt har benyttet private leverandører og herigennem potentielt er i stand til at indhøste stordriftsfordele (Ferris og Graddy, 1994).

## H4: Store kommuner konkurrenceudsætter i højere grad end små kommuner.

I forlængelse af kommunestørrelsens betydning kan der endvidere argumen¬ teres for, at det kommunale udgiftsbudget skal have minimal tærskelværdi, før potentialet ved konkurrenceudsættelse står mål med det administrative ressourceforbrug ved udbudsforretningen, og at det økonomiske potentiale derfor stiger med stigende udgiftsbudget.

## H': Jo større samlet kommunalt udgiftsbudget, des mere konkurrenceudsættelse

Udover kommunestørrelsen kan befolkningstætheden ses som proxy for markedspotentiale og omfanget af private leverandører. Omend Bhatti et al., (2009) finder, at graden af udlicitering er negativt korreleret med befolk¬ ningstætheden, er den teoretiske forventning, at markedspotentialet er større i urbaniserede befolkningstætte kommuner og dermed befordrende for de markedsmæssige muligheder for konkurrenceudsættelse.

## H(: Kommuner med koncentreret bosætning konkurrenceudsætter i højere grad end kommuner med spredt bosætning

## Politisk ideologi

Det er omdiskuteret, om politisk ideologi - defineret som partipolitiske for¬ skelle -spiller en rolle for kommunernes administrationspolitik. Tidligere undersøgelser viser, at partipolitik ikke spiller nogen rolle for implemente¬ ring af fælles sprog standarden på ældreområdet (Dahl og Hansen, 2006), brugen af intern kontraktstyring (Greve og Ejersbo, 2005) eller for kommu¬ nernes generelle udgiftspolitik (Mouritzen, 1991; Houlberg, 2000b, Hansen, 2009; Houlberg, 2010). I anden retning trækker dog, at Bhatti et al. (2009) viser, at politisk ideologi i høj grad har indflydelse på kommunernes brug af udlicitering.

Hvorvidt politisk ideologi spiller en rolle for konkurrenceudsættelsen må bero på en empirisk efterprøvning. Men udgangspunkt i klassisk politisk te¬ ori forventes det, at borgerlige politikere har større præferencer for konkur¬ renceudsættelse end ikke borgerlige politikere.

Hr' Kommuner med borgerligt styre konkurrenceudsætter mere end kommuner med ikke-borgerligt styre.

## Betydning afkommunens administrative medarbejdere

Ovenfor er argumenteret for, at en kommunes størrelse og størrelsen af kommunens udgiftsbudget kan have betydning for konkurrenceudsættelsen. Derudover kan man forvente, at kommunernes 'lærings-kapacitet' spiller en rolle. Cohen og Levinthai (1990) beskriver 'lærings-kapaciteten' eller 'absorptive capacity' som en funktion af tilgængelig viden i organisationen. Denne viden, som i høj grad hænger sammen med organisationens personalemæs¬ sige ressourcer, har betydning for organisationens evne til at inkorporere og omsætte nye måder at arbejde på som fx at konkurrenceudsætte opgaverne. Kommunernes professionelle færdigheder er relevant som forklarende varia¬ bel, da udbudsforretning, kontraktindgåelse og -opfølgning kræver stærke professionelle ressourcer.

En kommunes professionelle færdigheder kan vurderes på antallet af admi¬ nistrationsprofessionelle medarbejdere. I forhold til konkurrenceudsættelse er det specielt relevant at se på den del af det administrative personale, der i særlig grad besidder juridiske og økonomfaglige kvalifikationer til at kunne gennemføre konkurrenceudsættelse, det vil sige DJØF-medlemmer. Kom¬ munerne kan have rekrutteret DJØF'ert for at konkurrenceudsætte og/eller allerede ansatte DJØF'ere har været befordrende for konkurrenceudsættelsesprocessen. Dunleavy (1991) antager fx at rationelle bureaukrater er inte¬ resseret i at præge og forme deres arbejdsopgaver og generelt sætte deres præg på forvaltningen. DJØF-gruppen besidder dermed ikke bare de nødvendige kvalifikationer til at sikre konkurrenceudsættelse, men ser også processen omkring konkurrenceudsættelse som en personlig professionel udfordring (Bhatti et al., 2009).

I danske studier af DJØF-medlemmers betydning er fundet positiv sam¬ menhæng med indførelse af borgerservicecentre (Bhatti et al., 2010) og gra¬ den af udlicitering (Bhatti et al., 2009).

## Hh:J°flere DJØF'ere i kommunens administration, des mere konkurrenceudsættelse

## Imitation

Anlægges et sociologisk ny-institutionelt perspektiv fremhæves organisationsfelter som stratificerede systemer, hvor nogle organisationer danner ud¬ gangspunkt for imitation fra andre organisationer. Der er i den sammen¬ hæng tale om mimetisk isomorfisme (DiMaggio og Powell, 1983). Fx har tidligere undersøgelser af danske kommuner påvist udgiftspolitisk isomor¬ fisme (Houlberg, 2000a) og skattepolitisk isomorfisme (Olsen, 2010).

Når man ser på imitation mellem organisationer, kan man ifølge Strang og Meyer (1993) sondre mellem henholdsvis en relationel og kulturel model. Den relationelle model bygger på en antagelse om, at der er sammenhæng mellem interaktion og imitation. Det vil sige, at organisationer vil imitere andre organisationer, som man faktisk er i kontakt med. Relationsmodellen er bekræftet i en række danske studier (Gregersen, 2000, Dahl &amp; Hansen, 2006; Bhatti et al., 2010; Olsen, 2010).

## H(J: Kommuner vil imitere nabokommuner eller andre kommuner inden for samme region

Den kulturelle model bygger omvendt på den antagelse, at interaktion via direkte kontakt ikke er en nødvendig forudsætning for imitation. Organi¬ sationer vil imitere andre organisationer, som de ligner, og som de ser op til. Med udgangspunkt i litteratur om diffusion af organisationsstandarder -som fx konkurrenceudsættelse - vil man kunne pege på såkaldte foregangskommuner, når der sker en spredning af standarder (Rogers, 2003). Imita¬ tion af foregangskommuner er vanskeligt målbart, en analyse af spredning af standarder på ældreområdet har ikke vist sammenhæng (Dahl og Hansen, 2006) og i nærværende undersøgelse har vi ikke valide data til at teste den kulturelle model.

## Datagrundlag og metode

Analysens datagrundlag er nationale registerdata fra kommunernes økonomi¬ systemer og kommunernes indberetning til Indenrigs- og Socialministeriet af kommunalt vundne udbud. Dataene stammer fra Danmarks Statistikbank samt Indenrigsog Socialministeriets kommunale nøgletal og opgørelse af udgiftsbehov i udligningsordningen. Data fra før kommunalreformen i 2007 er aggregeret på nye kommuner. Kommuner delt i forbindelse med reformen er fordelt på grundlag af indbyggernes fordeling på de nye kommuner.

Analysens afhængige variabel er den af Indenrigsog Socialministeriet (2009) opgjorte IKU. IKU opgøres alene for de samlede kommunale brut¬ todriftsudgifter og det aggregerede analyseniveau muliggør ikke analyse af, om forskellige forhold påvirker IKU på fx tekniske og sociale områder. Analysens validitet og forklaringskraft vil dermed kunne undermineres af, at en variabels positive effekt på et område udlignes af en negativ effekt på et andet område og samlet ikke har effekt på aggregeret niveau. Analysen er gennemført som OLS-regressioner. De forklarende variable præsenteres i appendiks.

## Graden af konkurrenceudsættelse er historisk betinget og drevet af administrationsprofessionelle kompetencer

Tabel 2 viser resultaterne af to regressionsanalyser afmellemkommunale for¬ skelle i graden af konkurrenceudsættelse 2008 samt i model 3 en analyse af udviklingen i IKU 2006-2008.1 første model indgår som mulig forklarings¬ faktor et mål for den historiske arv fra før kommunalreformen i form af gen¬ nemsnitlig privatleverandørindikator 2001-2005.

Sporafhængigheden og arven fra privatleverandørgraden er den domine¬ rende forklaringsfaktor. Graden af konkurrenceudsættelse i de nye kommu¬ ner er i al væsentlighed betinget af historien og traditionerne fra før kom¬ munalreformen. Når der er taget højde for sporafhængigheden, har kun to andre forklaringsfaktorer signifikant betydning. Andel DJØF'ere og dermed den administrationsprofessionelle kapacitet og kompetence til at gennemføre konkurrenceudsættelse har selvstændig forklaringskraft og bidrager til at bryde historisk betingede forskelle i konkurrenceudsættelse. Om DJØF'ere er rekrutteret for at kunne konkurrenceudsætte eller allerede ansatte DJØF'ere har været drivkraften er ikke muligt at afgøre. Men jo stærkere administra¬ tive kompetencer en kommune har i form af ansatte jurister og økonomer, jo mere konkurrenceudsætter kommunen - uafhængigt af, hvor udbredt brugen af private leverandører var i de gamle kommuner. Hertil kommer mimetisk isomorfisme, hvor de enkelte kommuner inspireres af og tilnærmer sig kon¬ kurrenceudsættelsen blandt kommuner i regionen. Med sporafhængigheden

Tabel 2. Regressionsanalyse (OLS) af indikator for konkurrenceudsættelse (IKU) 2008 og vækst i IKU 2006-2008. Ustandardiserede og standardiserede regressionskoefficienter.

|                                                         | Modell. IKU 2008 - med historisk arv   | Modell. IKU 2008 - med historisk arv   | Model 2. IKU 2008 - uden historisk arv   | Model 2. IKU 2008 - uden historisk arv   | Model 3. IKU 2006-2008 (procentpoint)   | Model 3. IKU 2006-2008 (procentpoint)   |
|---------------------------------------------------------|----------------------------------------|----------------------------------------|------------------------------------------|------------------------------------------|-----------------------------------------|-----------------------------------------|
|                                                         | Ustand.                                | Stand.                                 | Ustand.                                  | Stand.                                   | Ustand.                                 | Stand.                                  |
| Konstant                                                | 1,30                                   |                                        | 3,56                                     |                                          | 5,34                                    |                                         |
| Gennemsnitlig privatleve- randørindikator 2001-2005     | 0,59"*                                 | 0,49***                                | -                                        | -                                        | -                                       | -                                       |
| Sammenlægningskommune                                   | 0,15                                   | 0,02                                   | 0,75                                     | 0,09                                     | 0,65                                    | 0,11                                    |
| Økonomisk pres 2008                                     | -0,00                                  | -0,00                                  | 0,06                                     | 0,09                                     | -                                       | -                                       |
| Indbyggertal 2008 (log)                                 | 0,08                                   | 0,02                                   | -0,59                                    | -0,13                                    | 0,10                                    | -0,13                                   |
| Lille 0-kommune                                         | 2,23                                   | 0,14                                   | 4,11*                                    | 0,25*                                    | 4,84**                                  | 0,38**                                  |
| Rejsetid pr. indbygger                                  | 0,06                                   | 0,03                                   | -0,39                                    | -0,17                                    | -0,26                                   | -0,15                                   |
| DJØF'ere pr. 10.000 ind¬ byggere 2008                   | 1,97*                                  | 0,18*                                  | 3,39**                                   | 0,31**                                   | -                                       | -                                       |
| Arbejderpartiernes mandat¬ andel 2005                   | -0,03                                  | -0,12                                  | -0,07**                                  | -0,25**                                  | -0,05**                                 | -0,25**                                 |
| Gennemsnitlig IKU i regionen 2008                       | 0,45*                                  | 0,17*                                  | 0,90***                                  | 0,35***                                  | -                                       | -                                       |
| Ressourcepres 2006                                      | -                                      | -                                      | -                                        | -                                        | 0,03                                    | 0,08                                    |
| Vækst i økonomisk pres 2006-08 (pet. point)             | -                                      | -                                      | -                                        | -                                        | 0,09                                    | 0,13                                    |
| DJØF'ere pr. 10.000 ind¬ byggere 2006                   | -                                      | -                                      | -                                        | -                                        | 1,87                                    | 0,17                                    |
| Vækst i antal DJØF'ere pr. 10.000 indbyggere 2006- 2008 | -                                      | -                                      | -                                        | -                                        | 3,01*                                   | 0,21*                                   |
| Gennemsnitlig IKU i regionen 2006                       | -                                      | -                                      | -                                        | -                                        | 0,08                                    | 0,05                                    |
| IKU 2006                                                | -                                      | -                                      | -                                        | -                                        | -0,30***                                | -0,34*"                                 |
| Adj. R2                                                 | 0,44                                   |                                        | 0,27                                     |                                          | 0,13                                    |                                         |
| N                                                       | 97                                     |                                        | 97                                       |                                          | 97                                      |                                         |

Statistisk signifikans:* = 0.05 ** = 0.01 *** = 0.00

Jammerbugt Kommune er outlier i alle tre modeller og ikke medtaget i analysen. Største VIF (variance inflation factor) er i model 1 2,88 for rejsetidskriteriet, i model 2 2,68 for økonomisk pres og i model 3 4,79 for økonomsk pres. Parame¬ terestimaterne er ikke følsomme over for inddragelse af disse variable. En række variable fra tidlige modeller indgår ikke i de endelige modeller. Dummyvariable for borgmesterens partifarve er udgået, da de korrelerer med og forklarer mindre end arbejderpartiernes mandatandel. Udgiftsniveauet pr. indbygger skaber multikollinaritetsproblemer, da korrelationen med indbyggertallet er 0,99. Indeks for nabokommuners IKU korrelerer med og forklarer mindre end indekset for gen¬ nemsnitlig IKU i regionen.

som dominerende forklaringsfaktor kan 44 procent af variationerne i kom¬ munernes IKU forklares.

Analysemodeller som model 1, hvor den afhængige variabel eller variatio¬ ner herafi tidligere år indgår som mulig forklaringsfaktor, kan generere viden om, hvor stærk en eventuel sporafhængighed er. En sådan analysemodel blo¬ kerer omvendt muligheden for at teste, om historiske traditioner varierer på tværs af fx store og små kommuner, by- og land kommuner og mellem kom¬ muner med borgerligt og socialistisk styre. Hvis venstre-kommuner både nu og tidligere har konkurrenceudsat mere end socialdemokratiske kommuner, indfanges dette ikke i en model med sporafhængighed, men vil blive udlagt som en del af sporafhængigheden. Analysen er af denne grund også gennem¬ ført uden sporafhængighedsvariablen og resultatet vist i model 2.

## Graden af konkurrenceudsættelse drevet af professionelle kom¬ petencer, regional imitation og ideologi

Uden sporafhængigheden forklares en mindre andel af forskellene i kommu¬ nernes IKU - i alt 27 procent. Fortsat har DJØF-andelen signifikant betyd¬ ning for graden af konkurrenceudsættelse. De administrationsprofessionelle har kompetencer til og interesse i at kunne gennemføre konkurrenceudsæt¬ telse og medvirker til at drive konkurrenceudsættelsen frem.

Herudover er konkurrenceudsættelse et regionalt betinget fænomen, hvor kommunerne er påvirket afregionale normer og imiterer konkurrenceudsættelsesgraden i regionens kommuner. En bagvedliggende visuel inspektion af geografiske spredningsmønstre viser, at konkurrenceudsættelsen er størst i Østdanmark i og omkring hovedstadsområdet. I den vestlige del af landet er den størst i randområderne i Vestog Nordjylland. Det visuelle billede tegner dermed et billede af konkurrenceudsættelse som et komplekst og sam¬ mensat fænomen, der på en og samme tid er et hovedstadsfænomen funderet i tæt befolkede urbaniserede kommuner, og et jysk randkommunefænomen forankret i kommuner med mere spredt bosætning.

I lighed med undersøgelser af udlicitering før kommunalreformen (Bhatti et al., 2009) spiller politisk ideologi også en signifikant rolle for graden af konkurrenceudsættelse efter kommunalreformen. Borgerlige politikere er i overensstemmelse med de klassiske parti-ideologiske forventninger mere tilbøjelige til at konkurrenceudsætte og lade private leverandører bidrage til den kommunale serviceproduktion.

Store kommuner forventedes i kraft at større kapacitet, større volumen og større besparelsespotentiale at konkurrenceudsætte mere, men det er tværti¬ mod de små ø-kommuner som konkurrenceudsætter mest. Dette tolkes pri¬ mært som udtryk for små ø-kommuners begrænsede kapacitet til egenpro¬ duktion på en række tekniske områder og en historisk betinget tradition for at benytte private leverandører på disse områder. Begrænset konkurrence eller lokale forhold kan betyde, at der ikke nødvendigvis har været tale om egentlig udbud og konkurrenceudsættelse. De store kommuner benytter sig mere af intern kontraktstyring end de små (Greve og Ejersbo, 2005), men ikke mere af konkurrenceudsættelse.

I modsætning til det forventede spiller kommunens økonomiske situation og bosætningsstruktur ikke en rolle. Økonomisk pressede kommuner kon¬ kurrenceudsætter hverken mere eller mindre end kommuner i en mere favo¬ rabel økonomisk situation. Kommunalreformen har heller ikke som forventet haft særskilt fødselshjælpende effekt i kommuner, der pga. sammenlægninger har været tvunget til at redefinere organisation, ledelse, styringsfilosofi mv. Sammenlagte kommuner er mht. den samlede konkurrenceudsættelse endt med løsninger, der ikke adskiller sig fra løsningerne i fortsættende kommu¬ ner.

## Ændringer i konkurrenceudsættelsesgraden 2006-2008 drevet af overtagelse af amtskommunale opgaver og lokalt betingede forhold

Kommunalreformen udgør ved første øjekast (jf. tabel 1) en kritisk korsvej for kommunernes brug af private leverandører, og konkurrenceudsættelsen stiger betragteligt fra 2006 til 2007. En betydelig del af stigningen kan dog tilskrives kommunernes overtagelse af amtskommunale opgaver mere end udtryk for ændret politik i forhold til eksisterende opgaver. Da kommune¬ specifik kontrol for overtagelse af amtskommunale opgaver ikke er muligt, vil variationer i udviklingen fra 2006 til 2008 kunne tilskrives forskelle i enkeltkommuners overtagelse af amtskommunale institutioner og opgaver. Med dette forbehold in mente viser tabel 2, at det fra 2006 til 2008 i særlig grad er små ø-kommuner, der har øget konkurrenceudsættelsen i forbin¬ delse med kommunalreformen og i 2008 har en overgennemsnitlig grad af konkurrenceudsættelse. Det er ikke store kommuner med stort konkur- renceudsættelsespotentiale og stor administrationsprofessionel kapacitet, der har øget konkurrenceudsættelsen. At det tværtimod er de allermindste kommuner kan tolkes som udtryk for, at disse kommuner i den nye struktur er relativt mindre og med den nye opgaveportefølje i endnu højere grad end før kommunalreformen har begrænset kapacitet til egenproduktion og der¬ for i højere grad end store kommuner baserer opgaveløsningen på private leverandører.2

Konkurrenceudsættelsen fra 2006 til 2008 er øget mest i kommuner med et lavt udgangspunkt i 2006 og dermed det største uudnyttede konkurrenceudsættelsespotentiale. Udviklingen i konkurrenceudsættelsen fra 2006 til 2008 har dermed bidraget til større ensartethed i form af konvergens i kom¬ munernes konkurrenceudsættelsesgrad.

Politisk ideologi og ændringer i kommunens administrative kompetencer har endvidere haft betydning for udviklingen i IKU. Kommuner med bor¬ gerligt styre og/eller en øget administrationsprofessionel kapacitet har øget konkurrenceudsættelsen mere end andre kommuner i forbindelse med kom¬ munalreformen og formuleringen af den nationale målsætning for vækst i IKU.

Samlet forklares 13 procent af variationerne i udviklingen i kommunernes IKU. 87 procent af variationen skyldes med andre ord forhold, det ikke har været muligt at modellere. Herunder ikke mindst lokale forhold knyttet til særlige lokale traditioner, sammenlægningsprocesser, økonomiske betingel¬ ser, organisationsopskrifter og -forbilleder samt lokale politisk-administrative magt- og indflydelseskonstellationer.

Kommunernes økonomiske situation eller ændringer heri betyder intet for udviklingen i konkurrenceudsættelsen. Det gør bosætningsstruktur og regional imitation heller ikke. Sidst men ikke mindst skiller de sammenlag¬ te kommuner sig ikke som forventet ud fra de fortsættende kommuner. De sammenlagte kommuner har hverken øget eller mindsket konkurrenceud¬ sættelsen mere end de fortsættende kommuner i forbindelse med sammen¬ lægningsprocessen. Den uundgåelige drøftelse, harmonisering og valg af organisation, styringsprincipper, økonomisk politik, serviceniveau og admi¬ nistrationspolitik har ikke udmøntet sig i særlige konkurrenceudsættelsesspor i de sammenlagte kommuner - hverken i væksten fra 2006 til 2008 eller i niveauet for konkurrenceudsættelse i 2008.

## Konklusion

Aret før kommunalreformen indgik Regeringen og KL en aftale om at øge graden af konkurrenceudsættelse. Derudover betød kommunalreformen en 'bundvending" i kommunerne med etablering af ny organisation, ledelse og styringsfilosofi, økonomisk politik, harmonisering af serviceniveauer mv. I

denne forstand udgør kommunalreformen en dobbelt kritisk korsvej for bru¬ gen af private leverandører i Danmark.

Metodisk knytter der sig det væsentlige forbehold til den nationale indika¬ tor for konkurrenceudsættelse (IKU), at denne har indbygget målingsteknisk bias til fordel for private leverandører og i al væsentlighed afspejler brugen af private leverandører - uanset om der har været afholdt udbud eller ej.

Modsat forventningen har der ikke empirisk kunnet påvises en særskilt kritisk korsvej i de sammenlagte kommuner. Målt i form af IKU adskiller hverken niveau eller udvikling i konkurrenceudsættelsen i sammenlagte kommuner sig fra fortsættende kommuner.

Konkurrenceudsættelse er et traditionsbundet fænomen underlagt betyde¬ lig sporafhængighed. De kommuner, der i størst udstrækning brugte private leverandører før kommunalreformen, gør det også efter reformen og har i forlængelse heraf den største grad afkonkurrenceudsættelse. Kun kommuner med høj grad af professionel juridisk og økonomfaglig administrativ kapaci¬ tet har brudt den historiske arv fra de gamle kommuner. Bag sporafhængig¬ heden er konkurrenceudsættelse også et relationelt betinget fænomen, hvor kommunerne følger og imiterer konkurrenceudsættelsesniveauet hos kom¬ muner i regionen.

Konkurrenceudsættelse er et ideologisk betinget element i paletten af organisationsopskrifter og mest udbredt i kommuner med stor repræsenta¬ tion af borgerlige mandater. Tidligere undersøgelser har vist, at partipolitik har marginal betydning for kommunernes udgiftsniveau og udgiftspolitiske prioriteringer, mens rammebetingelser som økonomisk pres og socioøkono¬ miske forhold har afgørende betydning (Mouritzen, 1991; Houlberg, 2000b; Hansen, 2009; Houlberg, 2010). For konkurrenceudsættelse forholder det sig omvendt. Konkurrenceudsættelse er drevet af ideologiske og organisatori¬ ske faktorer. For de organisatoriske forholds vedkommende båret af regionalt betinget imitation og professionelle administrative kompetencer. Afgørende for konkurrenceudsættelsen i 2008 er ikke, om kommunen har været igen¬ nem kommunesammenlægning eller ej. Det afgørende er tilstedeværelsen af administrationsprofessionelle kompetencer.

## Litteratur

Bhatti, Yosef; Asmus Leth Olsen &amp; Lene Holm Pedersen (2009). 'The Effects of Administrative Professionals on Contracting out", Governance: An international Journal ofPolicy, Administrations, and Institutions, 1/2009, pp. 121-137.

- Bhatti, Yosef; Asmus Leth Olsen &amp; Lene Holm Pedersen (2010). 'Administrative Professionals and the Diffusion of Innovations -the Case of Citizen Service Centres", under udgivelse i Public Administration.

- Boyne, George A. (1998a). 'Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U.S. Local Government", Public Administration Review, 58. årg., nr. 6, pp. 474-484.
- Boyne, George A. (1998b). 'The determinants of Variations in Local Service Con¬ tracting", Urban Affairs Review, 34. årg., nr. 1, pp. 150-163.
- Brudney, Jeffrey L.; Sergio Fernandez, Jay Eungha Ryu &amp; Deil S. Wright (2005). 'Exploring and Explaining Contracting Out: Patterns among the American States", Journal of Public Administration Research and Theory, 15. årg., nr. 1, pp. 53-71.
- Busch, Tor &amp; Gustafsson, Ove (2001): 'Konkurranseutsetting av kommunal renovasjon", i Busch, Tor, Erik Johnsen, Klausen, Kurt Klaudi Klausen &amp; Jan Ole Vanebo (red.) Modernisering av offentlig sektor New Public Management i praksis. Oslo: Universitetsforlaget
- Christoffersen, Henrik, Martin Paldam &amp; Allan H. Wurtz (2007). 'Public versus private production and economies of scale", Public Choice, nr. 130, pp. 311-328.
- Cohen Wesley M. og Daniel A. Levinthai (1990). 'Absorptive Capacity: A New Perspective on Learning and Innovation", Administrative Science Quarterly, 35. årg., nr. 1, pp. 128-152.
- Dahl, Poul Skov og Kasper M. Hansen (2006). 'The diffusion of standards -the importance of size, region and external pressure", Public Administration, 84. årg., nr. 2, pp. 441-459.
- Dahl, Poul Skov (2006). Standardisering som reguleringsform. Odense: Syddansk Uni¬ versitetsforlag.
- Dimaggio, PaulJ. &amp; Walter W. Powell (1983). 'The Iron Cage Revisited - Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields", American SociologicalReview, 48. årg., nr. 2, pp. 147-160.
- Dunleavy, Patrick (1991). Democracy Bureaucracy and Public Choice. London: Pearson. Ejersbo, Niels og Carsten Greve (2008). Modernisering afden offentlige sektor. Børsens
- Forlag, Danmark.
- Ferris, James M. og Elizabeth Graddy (1994). 'Organizational Choices for Public Service
- Supple", Journal ofLaw Economies &amp; Organisation, 10. årg., nr. 1, pp. 57-77.
- Finansministeriet (1991). Udlicitering afoffentlige driftsopgaver. København.
- Gregersen, Ole (2000). 'Organisationsforandringer i kommunale socialforvaltnin¬ ger". I Marianne Antonsen &amp; Torben Beck Jørgensen (red.), Forandringer i teori ogpraksis, København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
- Greve, Carsten og Niels Ejersbo (2005). Contracts as Reinvented Institutions in the Public Sector. London: Praeger.
- Greve, Carsten (2009). Offentlig ledelse. Teorier og temaer i et politologisk perspektiv, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København, 2. udg.
- Hansen, Morten Balle (2010a). Marketization and Economic Performance. Competitive Tendering in the Social Sector, Public Management Review, 12. årg., nr. 2, pp. 255-274.
- Hansen, Morten Balle (2010b): 'Privatisering, demokrati og politisk magt i den de¬ centrale velfærdsstat". Forthcoming in Politica.
- Hansen, Sune Welling (2009). Towards Genesis or the Grave: Financial Fffects ofLocal Government Mer ger, Ph.d.-afhandling, Odense: Syddansk Universitet.
- Hodge, Graeme A. (2000). Privatization - An International Review ofPerformance.
- Houlberg, Kurt (2000a). 'Udgiftspolitisk isomorfisme - de danske kommuner i nøg¬ letallenes vold? Politica, 3/2000, pp. 262-282.
- Houlberg, Kurt (2000b). Kommunale stordriftsfordele - hvorfinder vi dem og hvor store er de? København: AKF.

- Houlberg, Kurt (2003). 'Hvad er et godt kommunestyre?" pp. 44-68 i Ulrik Kjær &amp; Poul Erik Mouritzen (red.), Kommunestørrelse og lokalt demokrati, Odense: Syd¬ dansk Universitetsforlag.
- Houlberg, Kurt (2010). Teknisk vejledning til Eco Nøgletal 2010, NIRAS, Odense, www.eco.dk/teknisk/tekniskvejledning2010.pdf
- Indenrigs- og Socialministeriet (2009). 'De kommunale nøgletal", http://www.noegletal.dk, udtræk 06.10.2009.
- Johnsen, Age, Ingun Sletnes &amp; Signy Irene Vabo (2004). Konkurranseutsetting i kommunene. Oslo: Abstrakt Forlag.
- Jørgensen, Torben Beck og Poul Erik Mouritzen (1997). Udgiftspolitik og budgetlæg¬ ning Århus: Systime.
- Kettl, Donald F. (1993). Sharing power: public governance and private märkets. Wa¬ shington, D.C.: The Brookings Institution.
- Lane, Jan-Erik (2000). New Public Management. London &amp; New York: Routledge. Mouritzen, Poul Erik (1991). Den politiske cyklus. Århus: Politica.
- Mouritzen, Poul Erik (red.) (1992). Managing Cities in Austerity. Urban Fiscai Stress in Ten Western Countries. London: Sage.
- Olsen, Asmus Leth (2010). Exit and Voice in Inter-jurisdictional Policy Mimicking: the Case of Danish Local Income Taxes. Speciale, Institut for Statskundskab, Køben¬ havns Universitet.
- Pallesen, Thomas (2002). 'Udlicitering den paradoksale kommunale patologi", i Jens Blom-Hansen, Finn Bruun og Thomas Pallesen (red.), Kommunalepatologier. Århus: Systime.
- Regeringen og KL (2006). Aftale om kommunernes økonomifor 2007, 12. juni 2006
- Regeringen og KL (2008). Aftale om kommunernes økonomifor 2009, 16. juni 2009.
- Rogers, EverettM. (2003): Diffusion ofInnovations. New York: Free Press.
- Serritzlew, Søren (2003). 'Inkrementalisme og normer i budgetlægningen", Nordisk Administrativt Tidsskrift, årg. 84 nr. 3, pp. 308-335.
- Strang, David og John W. Meyer (1993). 'Institutional Conditions for Diffusion", Theory and Society, 22. årg., nr. 4, pp. 487-511.
- Thelen, Kathleen og Sven Steinmo (1992): 'Historical Institutionalism in Comparative Politics," i Steinmo, Sven, Kathleen Thelen &amp; Frank Longstreth (eds.), Structuring Politics; Historical Institutionalism in Comparative Analysis, Cambridge University Press, Cambridge

## Appendiks. Operationaliseringer af forklarende variable

| Sammenlægningskommune               | 1=Sammenlagt kommune 0=Fortsættende kommune                                                                                                                                                                                                                                                                                |
|-------------------------------------|----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| Sporafhængighed                     | Gennemsnitlig PLI 2001-2005                                                                                                                                                                                                                                                                                                |
| Økonomisk pres                      | Beregnes som udgiftsbehov divideret med res¬ sourcegrundlag (hele landet = 100). Udgiftsbehovet måles som de samlede udgifts¬ behov pr. indbygger i udligningsordningen*. Ressourcegrundlaget beregnes som be¬ skatningsgrundlaget korrigeret for udlig¬ ning og generelle tilskud, øvrige skatter og nettorenter/-afdrag. |
| Kommunestørrelse                    | a. Indbyggertal (logaritmisk) b. Dummy-variabel for små ø-kommuner.                                                                                                                                                                                                                                                        |
| Spredt bosætning                    | Rejsetidskriteriet i udligningsordningen, dvs. et mål for den gennemsnitlige rejsetid til 2000 medborgere pr. indbygger                                                                                                                                                                                                    |
| Samlet udgiftsniveau                | De samlede bruttodriftsudgifter i regnskab pr. indbygger (logaritmisk)                                                                                                                                                                                                                                                     |
| Politisk ideologi                   | a. Arbejderpartiernes mandatandel ved valget 2005 b. Dummyvariable for borgmesterens parti- farve 2005 (A/B/F, V og V/K/O).                                                                                                                                                                                                |
| Administrativ professionalise¬ ring | Antal medlemmer af Dansk Jurist- og Økono¬ miforbund (DJØF) ansat i kommunen 1. juli i året pr. 10.000 indbyggere3                                                                                                                                                                                                         |
| Imitation                           | Måles ved to konkurrerende indikatorer for gennemsnitlig IKU i henholdsvis nabokom¬ muner4 og kommuner i regionen. Det er ikke muligt inden for analysens rammer at tage højde for, at kommuner i samme område kan være påvirket af samtidige eksogene chok fx i form af virksomhedslukninger.                             |

Hvis ikke andet er anført, måles alle variable i analysen af IKU 2008 i 2008 niveau. Dette gælder også imitationsvariablen, da konkurrenceudsættelse og imitation kan ske løbende over året.

I analysen af udviklingen 2006-2008 indgår som mulige forklaringsvariable ændringen i økonomisK pres og andel DJØF'ere i perioden. Herudover indgår en række niveauvariable ud fra en antagelse om, at niveauet for disse variable påvirker betingelserne for ændring. Borgerlige politikere forventes således at være mere disponeret for øget konkurrenceudsættelse, selvom der ikke i perioden er sket ændringer i kommunalbestyrelsen, ligesom betingelserne for at øge konkurrenceudsættelsen er forskellige i København og Læsø uagtet, at indbyg- gertallet kun ændres marginalt fra 2006 til 2008. Økonomisk pres inddrages i analysen både som statisk og dynamisk mål, jf. Mouritzens drøftelse af ressourceknaphedsbegrebets statiske og dynamiske element (Mouritzen, 1991:40). I analysen inddrages desuden IKU 2006 ud fra en tese om, at kommuner med lav IKU har større potentiale for at øge konkurrenceudsættelsen.

* På kommuneniveau korresponderer de sociale udgiftsbehov ikke nødvendigvis de faktiske sociale udgifter, men hensigten er her at anvende et mål upåvirkeligt af kommunens dispositioner. Udligningsordningen er ændret fra 2006 til 2008, og udgiftsbehovene i de to år opgjort på forskelligt grundlag.

## Noter

- 1 Stor tak til Nana Rask Nielsen og Sanne Quist Mortensen for værdifuldt datain¬ put.
- 2 Ingen af de fem små ø-kommuner har indberettet vundne kommunale udbud i 2006 og 2008 og ændringen fra 2006 til 2008 kan alene tilskrives en ændring i privatleverandørindikatoren.
- 3 Stor tak til DJØF for at stille dataene til rådighed.
- 4 Bornholm har ikke nabokommuner og indgår ikke i nabokommuneindekset. For andre Ø-kommuner indgår nærmeste fastlandskommune som nabokommune.