Fra konflikt til kompromis: Bidrager issue linkage til at opnå aftaler i klimaforhandlingerne?
Forfattere: Henrik Jepsen
Tidsskrift: politica (2011-01-01)

## Henrik Jepsen

## Fra konflikt til kompromis: til at opnå aftaler i

## Bidrager issue linkage klimaforhandlingerne?

Issue linkage betegner en simultan forhandling om flere issues med henblik på en samlet aftale. På den ene side gør issue linkage det muligt at opnå større aftaler gennem udveksling af  indrømmelser på tværs af  issues. På den anden side indebæ­ rer issue linkage en risiko for, at en hårdknude på ét issue kommer til at blokere for  fremskridt  på andre  issues.  M in   analyse viser,  at  issue  linkage  i  de  seneste runder af klimaforhandlingerne har bidraget til  aftaler om teknologi,  skovryd­ ning, tilpasning og finansiering, men i mindre grad til en aftale om reduktion af drivhusgasudledninger.

For 20 år siden forudsagde James K.  Sebenius,  at 'det formentlig kun er ved at  koble  issues  som  teknologisk  bistand,  forskellige  former  for  finansiel  eller 'in -kin d' kompensation, at mange lande vil blive foranlediget til at tilslutte sig [en  international  klim aaftale]'  (Sebenius,  1991:  125,  egen  oversættelse).  Der er  siden  foretaget adskillige  studier  af issue  linkages  i  klim aforhandlingerne. Alligevel  er  det  stadig  uklart  om  issue  linkages  faktisk  bidrager  positivt  til opnåelsen  af aftaler.  En  årsag  er,  at  de  eksisterende  studier  af issue  linkage ofte  fokuserer på overholdelse  frem  for opnåelse  af aftaler  (for  en  skelnen,  se Carraro,  1997). En anden årsag er, at de ofte bygger på formelle modeller, der ikke valideres af  empiriske analyser (se fx Carraro og Siniscalco,  1994; Carraro, 1997; Hanley og Folmer,  1998). Endelig anvender de få studier, som faktisk er empirisk funderede (se fx Falkner et al., 2010), sjældent en systematisk tilgang til studiet af issue linkage. I denne artikel undersøger jeg empirisk og systema­ tisk, om issue linkage har bidraget til opnåelsen af aftaler i arbejdsgruppen Adhoc W orking Group on Long-term Cooperative Action  (AW G-LCA).  Denne arbejdsgruppes mandat er at sikre en fuldstændig,  effektiv og bæredygtig im ­ plementering af Klimakonventionens ultimative mål, dvs.  stabilisering af den atmosfæriske koncentration af drivhusgasser på et niveau,  der forebygger far­ lige,  menneskeskabte klimaforhandlinger. Efter planen skal der indgås aftaler om både reduktion af drivhusgasudledninger,  herunder mindsket afskovning og nedbrydning i udviklingslande (nedenfor blot ''mindsket afskovning'  eller 'R E D D '  Reducing  Emissions  from  Deforestation  and  Forest  Degradation), tilpasning  til  klim aforandringer,  teknologiudvikling  og  teknologispredning og  finansiering  af disse  tiltag  (U N F C C C ,  2007).  A W G -LC A   omfatter  altså adskillige issues. Samtidig omfatter A W G -LC A  alle parter til Klim akonventio­ nen,  hvorimod USA kun har observatørstatus i den parallelle arbejdsgruppe, der forhandler om Kyoto-protokollens fremtid.1  De mange issues og parter gør AW G-LCA til en oplagt case at afprøve argumenter om issue linkage på. A r­ bejdsgruppens foreløbige resultater udgør derfor analysens afhængige variabel.

Det er klart, at issue linkage ikke er den eneste faktor, der påvirker opnåelsen af aftaler.  I  litteraturen  fremhæves  blandt  andet  gruppens  (kollektivets)  stør­ relse  (Olson,  1965),  samarbejdets tidshorisont (Axelrod,  1984;  Sandler,  2004: 29f), forskelle på high og low politics  (Hoffman,  1966), en hegemons evne og vilje  til  at  tilvejebringe  godet  unilateralt  eller  ved  hjælp  af tvang  (Keohane, 1980,  1984) samt de forskellige omkostninger og gevinster ved at tilvejebringe forskellige goder (Barrett, 2005, 2007).  M it argument er da heller ikke, at is­ sue linkages determinerer opnåelsen af aftaler. Argumentet er derimod, at issue linkages bidrager til opnåelsen af aftaler.

Afprøvningen af argumentet sker i tre trin: Først introducerer jeg fem ideal­ typiske forhandlingsstrukturer, der med varierende sandsynlighed vil resultere i,  at en aftale opnås.  Dernæst fremsætter jeg en hypotese om, at effekten af is­ sue linkage er større, jo lavere sandsynligheden for separate aftaler er. Herefter følger m in analyse af,  hvilken forhandlingsstruktur det enkelte issue i klim a­ forhandlingerne  repræsenterer  og  dermed,  hvad  det  sandsynlige  udfald  ville være i den kontrafaktiske situation, hvor issuet blev forhandlet separat. Endelig sammenligner jeg det  sandsynlige  udfald  af de  kontrafaktiske  forhandlinger med  udfaldet  af virkelighedens  forhandlinger.  Her  søger jeg  endvidere  efter eksplicitte  udvekslinger af indrømmelser på tværs af issues.  Observationen af sådanne indrømmelser vil nemlig være et stærkt bevis på, at issue linkage fak­ tisk bidrager til at opnå aftaler.

## Forhandlingsstrukturer og sandsynligheden for at opnå aftaler

De fleste issues i klim aforhandlingerne handler om tilvejebringelsen af et inter­ nationalt (kollektivt) gode. Dermed kan forhandlingerne om dem opfattes som særskilte kollektive handlingsproblemer (se også Sandler, 2004). Ifølge den ''si­ tuationsstrukturelle tilgang'  (fx Stein,  1983; Zürn,  1992; M artin,  1993,  1994; Rittberger og Zürn,  1990:  38ff)  afspejler forskellige kollektive handlingspro­ blemer  forskellige  forhandlingsstrukturer.  Nogle  af disse  er  befordrende  for regimedannelse,  andre er ikke.  Idet et regime kan opfattes som ''institutioner med eksplicitte regler vedtaget af regeringer, som angår bestemte sæt af issues i internationale relatione'  (Keohane,  1989: 4), synes situationsstrukturalismens teser relevante her, selvom den afhængige variabel er opnåelsen af aftaler.2  Jeg vil altså vurdere sandsynligheden for separate aftaler på forskellige issues ved at analysere, hvilken forhandlingsstruktur de hver især repræsenterer.

Forhandlingsstrukturen  analyseres  ved  hjælp  af tre  parametre.  Det  første parameter fastlægger,  om godet,  der forhandles om,  er nationalt  (privat)  eller internationalt  (kollektivt).  Hvis  godet  er  nationalt,  tilfalder  samtlige  gevin­ ster  den  part,  der  tilvejebringer  det,  og  derfor  må  den  enkelte  part  forventes at  tilvejebringe  den  kollektivt  optimale  mængde  på  egen  hånd.  Parterne  kan altså  ikke  øge  det  kollektive  udbytte  gennem  samarbejde,  hvorfor der  er tale om  et  nulsumsspil.  Hvis  godet  derimod  er  internationalt,  udgør  de  enkelte parters nationale gevinster kun en brøkdel af de samlede, kollektive gevinster. I en sådan situation forventes parterne ikke at tilvejebringe den kollektivt opti­ male mængde på egen hånd. Hvis de er strengt egennyttemaksimerende, vil de nemlig kun tilvejebringe godet i det omfang,  deres  egne nationale marginale gevinster  opvejer  deres  marginale  omkostninger.  Der  er  altså  tale  om  et kol­ lektivt handlingsproblem. Dette kollektive handlingsproblem repræsenterer et plussumsspil,  idet parterne ved at indgå en international aftale om at samar­ bejde kan øge deres udbytte.

Det andet parameter fastlægger, om det kollektivt optimale udbytte er ulige fordelt mellem parterne (se også Hasenclever et al.,  1997). I så fald vil parterne være uenige om, hvorvidt der skal samarbejdes,  og/eller hvem der skal påtage sig forpligtelser.  To faktorer kan resultere i en ulige fordeling af udbyttet:  For det første kan der være forskelle i parternes gevinster og omkostninger ved go­ dets tilvejebringelse.  For det andet kan et godes aggregation technology betyde, at ikke alle parter behøver at samarbejde (se Sandler, 2004: 38f). Hvis et gode kendetegnes af en best shot technology, v il en enkelt parts bidrag være tilstræk­ keligt  til  at  opnå  det  kollektivt  optimale  udfald.  Et  eksempel  er  m edicinsk forskning: Når én part først har fundet en kur, er andre parters forskning over­ flødig.  Hvis et gode derimod kendetegnes ved en summation technology, opnås det kollektivt optimale udfald kun, når alle parter bidrager. Det tredje og sidste parameter angiver,  om  der  er  incitament  til  ikke  at  samarbejde,  selv efter  at samarbejde er etableret, dvs. incitament til at bryde en aftale. Et sådant incita­ ment øger m istilliden og nødvendiggør monitorering og sanktionsmekanismer (Hasenclever et al.,  1997:  53ff).  Forskellige kombinationer af de tre parametre resulterer i forskellige forhandlingsstrukturen I figur 1   ses fem idealtyper, "pri­ soner's dilemma', "assurance', "koordination" (Sandler, 2004: 26) og "suasion" (Cesar og de Zeeuw,  1996; se også M artin,  1993; Zürn,  1992; Hasenclever et al.,  1997)  samt en konstrueret struktur kaldet "konflikt'.

Figur 1: Idealtypiske forhandlingsstrukturer

Prisoner's dilemma

| Part B   | Sam­ arbejde    | -2 -6           | 4            |
|----------|-----------------|-----------------|--------------|
|          | Ikke samarbejde | o o             | -2           |
|          |                 | Ikke samarbejde | Sam­ arbejde |
|          |                 | Part A          | Part A       |

## Koordination

| Part B   | Sam­ arbejde    | 2 6             | 2            |
|----------|-----------------|-----------------|--------------|
|          | Ikke samarbejde | o o             | 2            |
|          |                 | Ikke samarbejde | Sam­ arbejde |
|          |                 | Part A          | Part A       |

## Konflikt

| Part B   | Sam­ arbejde    | -4 4            | 0            |
|----------|-----------------|-----------------|--------------|
|          | Ikke samarbejde | 0 0             | -4           |
|          |                 | Ikke samarbejde | Sam­ arbejde |
|          |                 | Part A          | Part A       |

Prisoners  dilemma  er  givetvis  den  bedst  kendte  forhandlingsstruktur.  Her forhandler  to  symmetriske  parter  om  at  tilvejebringe  et  internationalt  gode. Det kollektivt optimale udfald er gensidigt samarbejde  [4,4], hvor udbyttet af samarbejdet er ligeligt fordelt. Begge parter er im idlertid bedst stillet i situatio­ nen, hvor kun modparten samarbejder. Incitamentet til at bryde en evt. aftale - og frygten for at modparten vil gøre det -  betyder,  at status quo  [0,0],  dvs. ingen  aftale,  er  et  sandsynligt  udfald,  medmindre  parternes  tidshorisont  er lang, og forhandlingerne gentages (Axelrod,  1984). Assurance afspejler også en forhandling om et internationalt gode, hvor parterne kun opnår det kollektivt optimale udbytte,  når begge samarbejder, og hvor udbyttet er ligeligt fordelt. I  modsætning til prisoner's  dilemma har parterne im idlertid intet incitament til  at  bryde  en  aftale,  når  samarbejde  først  er  etableret.  I  koordination  har parterne heller ikke noget incitament til at bryde en indgået aftale. Her er det im idlertid ikke alle  bidrag,  der øger det kollektive  udbytte.  Tværtimod er én parts bidrag tilstrækkeligt,  dvs.  der er tale om en best shot technology. Det be­ tyder, at udbyttet vil være ulige fordelt, og udfordringen ligger derfor i at blive enige om, hvem der skal bidrage.

| Assurance   | Assurance       | Assurance       | Assurance    |
|-------------|-----------------|-----------------|--------------|
| Part B      | Sam­ arbejde    | -4 0            | 4            |
|             | Ikke samarbejde | o o             | -4           |
|             |                 | Ikke samarbejde | Sam­ arbejde |
|             |                 | Part A          | Part A       |

## Suasion

| Part B   | Sam­ arbejde    | 2 2             | -2           |
|----------|-----------------|-----------------|--------------|
|          | Ikke samarbejde | 0 0             | -4           |
|          |                 | Ikke samarbejde | Sam­ arbejde |
|          |                 | Part A          | Part A       |

Suasion er et plussumsspil, hvor udbyttet er ulige fordelt, således at mindst en part vil være utilfreds, uanset udfaldet. I den version af suasion, som er vist i figur  1, har Part A  ikke-samarbejde som sin dominerende strategi, mens Part B  har  samarbejde  som  sin  dominerende  strategi  (Cesar  og  de  Zeeuw,  1996: 163;  for andre versioner se M artin,  1993:  103ff;  Hasenclever et al.,  1997:  51). Den bagvedliggende årsag er, at Part B s nationale gevinster ved at tilvejebringe godet overstiger omkostningerne. Part B vil altså samarbejde, uanset hvad Part A  gør. For Part A  er gevinsterne ved gensidigt samarbejde im idlertid utilstræk­ kelige til at opveje omkostningerne.  Derfor må Part B  ' overtale' Part A  til at samarbejde.  Selv hvis Part A  overtales til at indgå en aftale,  vil den dog have incitament til at bryde den.  Et eksempel på en suasion-struktur er  1980'ernes forhandlinger  om  udfasning  af ozonnedbrydende  gasser,  hvor  de  udviklede lande, der befinder sig tættere på polerne, og hvis befolkninger er mere sårbare, måtte overtale udviklingslandene til at samarbejde efter selv at have påbegyndt udfasning (Cesar og de Zeeuw,  1996:  163; Barrett, 2005: 220ff).

Konflikt illustrerer som den eneste forhandlingsstruktur en forhandling om et  nationalt gode,  dvs.  et nulsumsspil.  Et eksempel på ''konflikt'  kunne være en forhandling om overgivelse af territorium  eller penge fra én stat til en anden. Her er gensidigt samarbejde reelt um uligt (hvis to symmetriske parter samar­ bejdede,  ville  udbyttet blot svare  til  status  quo,  jf.  figur  1).  En  evt.  aftale vil derfor snarere specificere, at kun én part samarbejder, og dermed resultere i en ulige fordeling af udbyttet.  Samtidig vil den bidragende part have incitament til at bryde en evt.  aftale. A t ingen af de ovennævnte situationsstrukturalister beskæftiger sig med en forhandlingsstruktur, der ligner ''konflikt', skyldes må­ ske,  at der ikke umiddelbart er nogen grund til at forhandle om et issue, hvor alt,  hvad  der vindes  af den  ene part,  tabes  af den  anden part.  Som vi  skal  se nedenfor er forhandlingsstrukturen im idlertid relevant i virkelighedens klim a­ forhandlinger.  Issues linkage gør nemlig,  at der selv i nulsumsspil kan opnås aftaler.

Som nævnt ovenfor, hævder situationsstrukturalisterne, at sandsynligheden for  regimedannelse varierer på  tværs  af forhandlingsstrukturerne  (Rittberger og  Zürn,  1990:  38ff;  se  også  Zürn,  1992).  Argumentet  er,  at  forhandlinger vanskeliggøres af en ulige fordeling af udbyttet,  som medfører uenighed om, hvorvidt der skal samarbejdes, og/eller hvem der skal bidrage samt af et incita­ ment til at bryde en aftale.  Følgelig forventes sandsynligheden for en aftale at være størst i assurance, relativt stor i koordination, m iddelmådig i prisoner's di­ lemma, relativt lille i suasion (se også Hasenclever et al.,  1997:  53f)  og m indst i ''k o n flik t'.   Disse forventninger sammenfattes i tabel  1 .

Tabel 1 :   Forhandlingsstrukturer og sandsynligheden for separat aftale

|                    | Er godet nationalt?   | Er det kollektivt optimale udbytte ulige fordelt?   | Er der incitament til at bryde aftale?   | Sandsynlighed for separat aftale   |
|--------------------|-----------------------|-----------------------------------------------------|------------------------------------------|------------------------------------|
| Assurance          | Nej                   | Nej                                                 | Nej                                      | Størst                             |
| Koordination       | Nej                   | Ja                                                  | Nej                                      | Større                             |
| Prisoner's dilemma | Nej                   | Nej                                                 | Ja                                       | Middel                             |
| Suasion            | Nej                   | Ja                                                  | Ja                                       | Mindre                             |
| Konflikt           | Ja                    | (Ja)                                                | Ja                                       | Mindst                             |

## Effekten a f   issue linkage

H id til har jeg betragtet hvert issue separat.  Næste skridt er at udlede forvent­ ninger til  situationen,  hvor issuene  forhandles  simultant.  Essensen  af succes­ fuld issue linkage er,  at parter opnår aftaler ved at udveksle indrømmelser på tværs af issues (Keohane,  1983:  156;  1984: 91; M artin,  1993). Der er im idlertid to forudsætninger for succesfuld issue linkage. For det første må parterne ind­ tage  forskellige  positioner på begge  issues,  således  at  de har  indrømmelser at tilbyde hinanden.  For det andet må parterne tilskrive issues  forskellig værdi, således at de har gensidig fordel af at udveksle indrømmelser (Sebenius,  1984: 118; M artin,  1994; Cesar og de Zeeuw,  1996; M cKibben, 2010). De to forud­ sætninger kan betegnes spejlvendte positioner og spejlvendte prioriteringer. Jo mere spejlvendte positionerne og prioriteringerne er, jo større er det potentielle udbytte af issue linkage (se også Cesar og de Zeeuw,  1996). Fra et issue linkage-perspektiv er det således ikke homogenitet, men heterogenitet, der muliggør en aftale (M artin,  1994; se også Sebenius,  1984:  118). Heterogeniteten vil være størst i to spejlvendte konfliktstrukturer og mindst i to spejlvendte assurance­ strukturer.  I  førstnævnte  situation  er  differencen  mellem  den  aftale,  der  kan opnås  ved  hjælp  af issue  linkage,  og  den  aftale,  der  kan  opnås  ved  hjælp  af separate forhandlinger, stor; i sidstnævnte er den lille.

Logikken  er  illustreret  i  figur  2  (Cesar  og  de  Zeeuw,  1996:  l68f).  Figu­ ren viser issue linkage mellem to issues, der repræsenterer spejlvendte suasionstrukturer,  dvs.  en  forhandlingsstruktur  der  er præget  af meget lav sandsyn­ lighed for separate aftaler på de enkelte issues. På begge issues maksimeres det kollektive  udbytte ved gensidigt samarbejde.  Ingen  part vil dog acceptere  en aftale, der resulterer i et ringere udbytte end status quo  [0,0], og derfor er sepa­ rate aftaler om gensidigt samarbejde  [-2;8; 8,-2]  vanskelige at opnå.  Gensidigt samarbejde kan im idlertid opnås,  når de to  issues  forhandles  simultant.  Her opvejes den enkelte parts negative udbytte på det ene issue nemlig af partens positive udbytte på det andet issue.  Issue linkage skaber således en zone-of-ag­ reement i figurens nordøstlige hjørne (Sebenius,  1984:  194; Cesar og de Zeeuw, 1996:  1680.

Figur 2: Issue linkage

t

Issue linkage kan im idlertid også have en negativ effekt og mindske en zone-ofagreement. Det sker, hvis et issue, hvor parterne kunne opnå en separat aftale, forhandles simultant med et issue, hvor der um uligt kan opnås en aftale.  I så fald vil  hårdknuden  på sidstnævnte  nemlig forhindre parterne  i  at høste  det potentielle  udbytte  på  førstnævnte  (Sebenius,  1984).  Issue  linkage  er  således relativt  risikabelt,  når  et  eller  flere  issues  repræsenterer  forhandlingsstruktu­ rerne assurance eller koordination, hvor sandsynligheden for en aftale er stor, men relativt risikofrit,  hvis  alle  issues  repræsenterer forhandlingsstrukturerne suasion eller konflikt, hvor sandsynligheden for en aftale alligevel er begrænset (se også Rittberger og Zürn,  1990:  39ff).

Samlet kan der altså fremsættes en hypotese om, at den positive effekt af is­ sue linkage er større, jo lavere sandsynligheden for separate aftaler er  (se også Rittberger og Zürn,  1990:  39ff).  Hypotesen testes ved at søge efter dens  for- ventede im plikationer i virkelighedens klimaforhandlinger:  For det første må parterne have opnået større aftaler end forventet på issues, hvor sandsynlighe­ den for en separat aftale var lav.  For det andet må aftaleteksten  afspejle quid pro quo-kompromiser på tværs af issues.  Den første im plikation er nødvendig at  observere,  hvis  hypotesen  skal  finde  støtte.  Et  fravær  at  større  aftaler  end forventet på issues, hvor sandsynligheden for en separat aftale var lav, vil nem­ lig  være  et stærkt bevis  mod hypotesen.  Den anden  im plikation er ikke nød­ vendig, men til gengæld unik, idet ingen alternative teorier vil kunne forklare observationen  af quid pro quo-kompromiser på tværs af issues i aftaleteksten (van Evera,  1997).

## Sandsynligheden for separate aftaler på klim aforhandlingernes issues

Jeg  v il  nu  analysere  forhandlingsstrukturerne  på  de  fem  overordnede  issues i AW G-LCA-forhandlingerne -  reduktion af drivhusgasudledninger,  R ED D , teknologi,  tilpasning og finansiering -  ved hjælp af de ovenfor definerede pa­ rametre.  Formålet er at fastlægge  de  sandsynlige  udfald  i  den  kontrafaktiske situation,  hvor  disse  issues  blev  forhandlet  separat.  For  forsimplingens  skyld antages  det  overordnet,  at  der  kun  er  to  parter  i  forhandlingerne:  udviklede lande  og  udviklingslande.  Det  gør  det  nemlig m uligt  at konceptualisere  for­ handlingerne ved hjælp  af 2x2  matricer,  som  det  blev gjort  ovenfor  (se  også Scharpf,  1997:  79ff).  Antagelsen  er  grov,  men  forsvarlig for  så vidt  at  skellet mellem udviklingslandene og udviklede har været institutionaliseret i klim a­ forhandlingerne siden  1992, hvor Klimakonventionen blev etableret. Her blev de daværende OECD-lande og en række transitionsøkonomier inkluderet i det såkaldte Annex I og pålagt større forpligtelser (U N F C C C ,  1992).

## Reduktion a f  drivhusgasudledninger

I  litteraturen  er  forhandlinger  om  reduktion  af drivhusgasudledninger  gene­ relt blevet konceptualiseret som et prisoner's dilemma (Sandler, 2004; Barrett, 2005;  se også Jepsen,  2010).  Dette stemmer overens med analyserammen op­ stillet i tabel  1 . For det første er der tale om et internationalt gode. Drivhusgas­ ser spredes nemlig i atmosfæren, hvorfor enhver part kun modtager en brøkdel af gevinsterne ved sine reduktioner.  For det andet har parterne incitament til at bryde en aftale i det omfang, deres marginale omkostninger overstiger deres nationale  marginale  gevinster  (Barrett,  2005).  For  det  tredje  synes  udbyttet ikke  at  være  så  ulige  fordelt,  at  der  er  uenighed  om,  hvorvidt  der  skal  sam­ arbejdes,  eller  hvem  der  skal  bidrage.  Dels  er  der  er  tale  om  en  summation technology,  fordi  enhver  reduktion  modvirker klimaforandringerne;  dels  har både udviklingslande og udviklede lande incitament til at reducere deres  ud­ ledninger.  På  den  ene  side  har  udviklingslandene  incitament  til  at  reducere, fordi de er særligt sårbare over for klim aforandringer og derfor har store tab i relative termer.  På den anden side har de udviklede lande incitament til at re­ ducere, fordi de har større økonomier og derfor mere at miste i absolutte termer (se også Jepsen, 2010).  Ser man bort fra de lavtliggende østater, synes udbyttet af reduktioner altså fordelt så ligeligt,  at der er tale om et prisoner's dilemma, snarere  end  suasion.  I  selve AW G-LCA-forhandlingerne  anerkendte parterne da  også  allerede  inden  COP15,  at  både  udviklede  lande  og  udviklingslande burde bidrage med reduktioner.  Samlet er sandsynligheden for en separat af­ tale således middelmådig.

## Mindsket afskovning og nedbrydning (REDD)

REDD  indgår  ikke  som  en  selvstændig  byggesten  i  forhandlingerne  (U N FCCC, 2007), men er i høj grad blevet behandlet som en sådan i de seneste år (se  fx Andrews et al.,  2011).  Som  beskrevet  ovenfor nyder alle parter godt af reduktion af drivhusgasudledninger.  Dette gælder også reduktioner som følge af mindsket afskovning. R E D D  synes altså at være et internationalt gode. Det er im idlertid vigtigt at bemærke,  at der også er adskillige nationale gevinster ved mindsket afskovning og nedbrydning, fx økoturisme og fravær af erosion. Dermed er  R E D D   i  nogen  grad  et  nationalt  gode  (Sandler,  2004:  37f,  54). Når denne  skelnen  er  relevant,  er  det,  fordi  forholdet  mellem  internationale gevinster  og  nationale  gevinster  bestemmer,  hvorvidt  der  er  tale  om  et  kol­ lektivt  handlingsproblem.  Hvis  godet  er  nationalt,  er  de  nationale  gevinster lig  kollektivets  gevinster,  og  der  er  intet kollektivt handlingsproblem  og der­ for heller intet behov for internationalt samarbejde.  I  så fald vil der være tale om forhandlingsstrukturen konflikt.  I  forhandlingerne  er R E D D   dog blevet behandlet  som  et  internationalt  gode.  I  det  oprindelige  forslag  om  at  inklu­ dere  mindsket  afskovning  i  forhandlingerne  henvises  der  således  direkte  til den manglende tilvejebringelse af godet,  som  følger af,  at omkostningerne er nationale, hvorimod gevinsterne er globale (U N FC C C , 2005: 4).

Eftersom  enhver  parts  mindskede  afskovning  kan  øge  det  kollektive  ud­ bytte, er der tale om en summation technology, hvor der forventes enighed om, at  alle  bør  bidrage.  Da  den  enkelte  part  samtidig  har  incitament  til  ikke  at samarbejde, selv efter en aftale er indgået,  forekommer R E D D  at være et pri­ soner's  dilemma.  Alligevel  er  REDD-forhandlingerne  bedre  repræsenteret  af en suasion-struktur. For det første er REDD-issuet begrænset til at omhandle skov i udviklingslande. Derfor vil de udviklede lande have større udbytte af en aftale  end  udviklingslandene.  For det  andet synes  udviklingslandene at fore- trække  intet  samarbejde  frem  for  gensidigt  samarbejde.  Således  er  skovarea­ lerne  i  Sydamerika,  Afrika,  Centralamerika  og  Sydøstasien  blevet  mindsket mellem 2000 og 2010 (FAO, 2010:  18), mens afskovningen i Europa og Nord­ amerika var bremset allerede inden Kyoto Protokollens ikrafttræden.3   Samlet kan udviklingslandene og de udviklede lande således opfattes som henholdsvis Part A  og B i figur  ls  suasion-struktur.  Sandsynligheden for en separat aftale er således mindre, jf. tabel  1.

## Teknologi

Udvikling og overførsel af teknologi er en vigtig byggesten i klim aforhandlin­ gerne, fordi bedre teknologi nedbringer omkostningerne ved at foretage reduk­ tioner og tilpasse sig til klim aforandringer (Yamin og Depledge, 2004: 303ff). De fleste teknologier kan anvendes af flere parter og er således et internationalt gode. Fordi omkostningerne ved at tilvejebringe teknologi (forskning) bæres af den enkelte part, vil der im idlertid blive forsket mindre,  end det er kollektivt optimalt.  Dermed udgør teknologisamarbejde et kollektivt handlingsproblem (se også Stiglitz,  1999:  310f).

Da drivhusgasudledninger er et resultat af mange forskelligartede aktiviteter (landbrug,  industri,  transport etc.),  synes  det mest rim eligt at konkludere,  at der  er  tale  om  en summation  technology: Der  eksisterer  næppe  nogen  enkelt, uopdaget  teknologi,  som  kan  løse  klimaproblemet,  men  mange  nyttige  tek­ nologier.  Dermed kan det kollektive udbytte principielt øges af flere parter på samme tid.  De udviklede landes teknologiske forspring er im idlertid så stort, at det primært er dem, der er i stand til at bidrage. Traditionelt har forhandlin­ gerne derfor fokuseret på overførsel af teknologi til udviklingslande (Yamin og Depledge,  2004:  303ff).  Her har de udviklede lande ofte tøvet,  blandt andet med henvisning til behovet for at beskytte intellektuelle rettigheder. Det indi­ kerer, at de udviklede lande har mindre udbytte af en aftale end udviklingslan­ de og et incitament til at tilbageholde teknologi, selv efter en aftale er indgået. Scott Barrett har ganske vist argumenteret for, at potentielle teknologidonorers interesse i at tilbageholde deres teknologi er begrænset, idet modtagernes større reduktioner vil komme donorerne selv til gode (Barrett, 2005:  309ff).  Her er der im idlertid tale om en im plicit kobling til reduktioner:  incitamentet opstår netop,  fordi  teknologi  kobles  til  reduktioner.  Samlet  synes  der  altså  både  at være en ulige fordeling af udbyttet og et incitament til at bryde en aftale.  Det indikerer en suasion-struktur og en mindre sandsynlighed for en separat aftale.

## Tilpasning

Tilpasning  foretages  for  at  mindske  tabene  som  følge  af klimaforandringer, herunder øgede temperaturer, oversvømmelser samt afledte konsekvenser her­ af Issuet har høj prioritet hos udviklingslandene, der pga. deres allerede varme klima, afhængighed af landbrug og begrænsede kapacitet rammes hårdt af k li­ maforandringerne.  Klimakonventionen fra  1992 fastlægger da også, at de ud­ viklede lande skal tilvejebringe m idler til udviklingslandes tilpasning, og Bali Action Plan (U N FC C C , 2007) kræver en styrket indsats på området.

Tilpasning  udgør  indiskutabelt  et  plussumsspil  på  lokalt  niveau:  Bygning af diger og tilplantning af områder,  hvor der er risiko  for jorderosion,  kræver typisk bidrag fra flere aktører,  og gevinsten deles af mange.  Det er im idlertid tvivlsomt,  om tilpasning også udgør et plussumsspil på internationalt niveau. Ser man bort fra international migration og mindsket samhandel, der må be­ tragtes som langsigtede konsekvenser, er langt hovedparten af gevinsterne ved de ovennævnte tiltag nemlig nationale (Yamin og Depledge, 2004: 234; se også Kartha et al.,  2006:  1 ;  Barrett,  2007:  187).  Det betyder principielt,  at tilpas­ ning ikke kræver internationalt samarbejde (Barrett, 2005: 375), og dermed er sandsynligheden for en separat aftale m inim al. Denne forventning lyder um id­ delbart  kontroversiel.  Det  skal  da  også  understreges,  at  argumentet  ikke  er, at udviklingslandenes krav om hjælp til tilpasning er urimelige  (de udviklede lande  bærer  langt  størsteparten  af det  historiske  ansvar  for  klim aforandrin­ gerne)  (se også Barrett, 2007:  187). Argumentet er blot, at de udviklede landes eventuelle  incitament  til  at  bidrage  til  tilpasning  beror  på  moralske  hensyn, snarere end på økonomisk rationelle hensyn.  Moralske hensyn spiller im idler­ tid  ingen  rolle  i  den  anlagte  teoriramme.  Her antages  parterne tværtimod at være strengt egennyttemaksimerende:  i prisoner's dilemma, koordination,  as­ surance, suasion og konflikt bekymrer A  og B sig kun om deres eget, nationale udbytte. Antagelsen er selvfølgelig en tilsnigelse -  lande bekymrer sig givetvis om hinandens velfærd i et vist omfang. Netop derfor bør der ikke blot obser­ veres  en  større  aftale  end  forventet,  men  også  gensidige  indrømmelser,  hvis hypotesen  om,  at issue linkage har en effekt på en  evt.  aftale  om  tilpasning, skal bekræftes.

Samlet  gør  antagelsen  om,  at  gevinsterne  ved  tilpasning  er  nationale,  og antagelsen  om,  at  parter  er  egennyttemaksimerende,  at  sandsynligheden  for en separat aftale om tilpasning må forventes at være m inim al.  Det er i øvrigt værd at bemærke,  at sandsynligheden  stadig ville være lille,  hvis  man  antog, at de udviklede lande opnåede visse, begrænsede gevinster ved udviklingslan­ dene tilpasning.  I  så fald ville forhandlingerne om tilpasning repræsentere en suasion-struktur.

## Finansiering

Bali Action Plan  (U N FC C C ,  2007)  fastlægget,  at patterne skal forstærke til­ vejebringelsen  af finansielle  m idler  og  investeringer  til  at  understøtte  reduk­ tioner (herunder RED D ), tilpasning og teknologisamarbejde. Tilvejebringelse af finansiering  er  således  en  indirekte  tilvejebringelse  af de  øvrige  goder.  De overordnede regler  for  finansiering  er  fastlagt  i  Klim akonventionen  fra  1992 (U N F C C C ,  1992). Den forpligter de udviklede lande i Annex II, dvs. O E C D lande anno 1992 undtaget transitionsøkonomier og Tyrkiet til at finansiere til­ tag i udviklingslande. Artikel 4.3 lyder således: 'The developed country Parties and other developed Parties included in Annex II shall provide new and addi­ tional financial resources to meet the agreed fu ll costs incurred by developing country Parties  in  complying with their obligations  [...]'  (U N F C C C ,  1992; Yamin og Depledge, 2004: 276ff; Mace, 2005: 226). Endvidere fastlægger ar­ tikel  4.4,  at  de  udviklede  lande  i  Annex  II  skal  hjælpe  de  udviklingslande, der  er  særligt  sårbare  over  for  klim aforandringer,  ved  at  imødekomme  deres omkostninger til tilpasning (U N FC C C ,  1992). A t dømme ud fra disse artikler synes  de  udviklede lande  umiddelbart at være pålagt store forpligtelser.  M en hverken Klimakonventionen, Kyoto Protokollen eller Bali Action Plan fastlæg­ ger præcis, hvor meget finansiering de udviklede lande skal tilvejebringe. A rti­ kel 4.3 fastlægger blot, at der skal tages højde for behovet for tilstrækkelighed, forudsigelighed  og  en  passende  byrdefordelig  mellem  udviklede  lande  (U N ­ FCCC,  1992). Dermed er finansieringen vidt åben for forhandling (Yamin og Depledge, 2004: 267).

Forhandlingerne om fastsættelsen af det adækvate beløbs størrelse repræsen­ terer et plussumsspil for så vidt,  at finansieringen anvendes til at tilvejebringe internationale goder, dvs.  reduktioner, R E D D  og teknologi, der kommer flere parter til  gode.  Allokeres  beløbet til tilpasning,  repræsenterer fastsættelsen af beløbet derimod et nulsumsspil. De udviklede parters incitament til at bidrage er således større, jo større en andel af den samlede finansiering, der allokeres til andre goder end tilpasning. Finansieringsforhandlingernes struktur og dermed sandsynligheden  for  en  aftale  afhænger  altså  af,  hvilket  gode  finansieringen anvendes på. Anvendes de tilvejebragte midler på reduktioner,  er der tale om et  prisoner s  dilemma;  anvendes  de på teknologi  eller  R E D D ,  er  der  tale  om suasion; anvendes de på tilpasning, er der tale om en konfliktstruktur.  Som vi skal se nedenfor, er allokeringen af finansiering da også et væsentligt spørgsmål i klim aforhandlingerne.

## Sandsynligheden fo r separate aftaler

Ovenstående  analyse viser,  at  langt  fra  alle  issues  repræsenterer  et  prisoner's dilemma.  For det første afspejler både teknologi-  og REDD-forhandlingerne suasion,  idet  én  gruppe  af parter  her  må  overtale  en  m odvillig  gruppe  til  at samarbejde.  For det andet afspejler tilpasning en konfliktstruktur,  og for det tredje  kombinerer  finansieringsforhandlingerne  elementer  af både  prisoner's dilemma, suasion og konflikt. Tabel 2 opsummerer.

Tabel 2 : Forhandlingsstrukturer på issues i klimaforhandlingerne og sandsyn­ ligheden for separat aftale

|              | Er godet nationalt?   | Er det kollektivt optimale udbytte ulige fordelt?   | Er der incita­ ment til at bryde aftale?   | Forhand­ lings­ struktur   | Sandsyn­ lighed for separat aftale   |
|--------------|-----------------------|-----------------------------------------------------|--------------------------------------------|----------------------------|--------------------------------------|
| Reduktioner  | Nej                   | Nej                                                 | Ja                                         | Prisoner's dilemma         | Middel                               |
| R E D D      | Nej                   | Ja                                                  | Ja                                         | Suasion                    | Mindre                               |
| Teknologi    | Nej                   | Ja                                                  | Ja                                         | Suasion                    | Mindre                               |
| Tilpasning   | Ja                    | (Ja)                                                | Ja                                         | Konflikt                   | Mindst                               |
| Finansiering | -                     | -                                                   | -                                          | -                          | -                                    |

Som det ses i tabel 2 , optræder incitamentet til at bryde en aftale på samtlige issues,  og  dermed  er  sandsynligheden  for  en  separat  aftale  i  alle  tilfælde  be­ grænset.  Fra  et  metodisk  synspunkt  er  det  uhensigtsmæssigt,  da  det  gør  det vanskeligt at afprøve argumentet om, at issue linkage indebærer en risiko for, at en hårdknude på ét issue blokerer for en sandsynlig aftale på et andet.  Som det vil fremgå nedenfor, finder dette argument dog alligevel støtte.

## Bidrager issue linkage til aftaler?

Hypotesen om, at den positive effekt af issue linkage er større, jo lavere sand­ synligheden for separate aftaler er, vil blive prøvet på to måder.  For det første ved at sammenligne de kontrafaktiske udfald med udfaldet af virkelighedens forhandlinger og vurdere, om der er opnået en større aftale end forventet.  En aftale vurderes  at være  ''større',  jo  større  adfærdsændring  den  forpligter  par­ terne til. For det andet analyseres det, om aftaleteksten afspejler gensidige ind­ rømmelser.

Analysen  af uoverensstemmelse  mellem  de  kontrafaktiske  og  de  virkelige udfald af forhandlingerne tager afsæt i  de  aftaler,  der  er opnået på  COP15  i 2009  og COP16 i 2010.  På COP16 lykkedes det parterne at opnå aftaler om både teknologi, R ED D , tilpasning og finansiering (U N F C C C , 2010; Andrews et  ak,  2011:  10).  På  teknologi-issuet  etablerer  den  såkaldte  Canctin-pakke en Technology Executive  Comittee  og et  Climate Technology Centre  and Net­ work, der har til opgave at assistere udviklingslandene. Aftalen er dog begræn­ set af uenigheder om  intellektuelle rettigheder og finansieringen af teknologi (Shirokova, 2010). På R E D D  anmoder Cancun-pakken udviklingslandene om at reducere udledninger fra afskovning m.m.  i ''kontekst af tilvejebringelse af tilstrækkelig og forudsigelig støtte, herunder finansiering og teknisk og tekno­ logistøtte'  [egen oversættelse]  (U N F C C C , 2010:  lOf). Visse vigtige spørgsmål, især angående finansiering af R ED D , er dog udskudt (mere herom nedenfor). På tilpasnings-issuet blev parterne  blandt andet enige  om  at bistå  de  mindst udviklede lande, et Cancun Adaptation Framework, der har til formål at frem­ me alle parters tilpasning, samt en Adaptation Comittee, der skal yde teknisk bistand.  Trods  dette  er  også  tilpasningsaftalens  omfang  middelmådig,  da  en række institutionelle spørgsmål samt allokeringen af  finansieringen endnu ikke er afklaret.

Cancun-pakken angiver, at allokeringen af finansiering skal være ''balance­ ret'  mellem  tilpasning og reduktioner {mitigation ),   herunder  også  R E D D   og teknologi (U N FC C C , 2010). Idet en ''balanceret' del af finansieringen alloke­ res til tilpasning, som ikke kommer donorerne til gode, burde sandsynligheden for en aftale være begrænset. Parterne opnåede im idlertid en ganske omfattende aftale.  Dels har de udviklede lande bekræftet deres fælles forpligtelse til at til­ vejebringe 30 mia. USD i løbet af 2010-2012 og 100 mia. årligt fra 2020; dels er der indgået en detaljeret plan for, hvordan finansieringen skal administreres (U N F C C C ,  2010;  se også W R I,  2010). Aftalen om finansiering er altså mere omfattende,  end  man  kunne  have  forventet.  Fremskridtene  i  reduktionsfor­ handlingerne har derimod været begrænsede både før, under og efter COP15. De erklærede reduktionsmål er fortsat langt fra det kollektivt optimale udfald (Jepsen,  2010),  og  USA's  og  Kinas  positioner  synes  fortsat  låst.  Disse  obser­ vationer indikerer,  at der på dette område ikke er opnået en væsentligt større aftale end forventet på basis af forhandlingsstrukturen  (se også Jepsen, 2010). Samlet  må  det  konkluderes,  at  parterne  faktisk  har  opnået  større  aftaler  på teknologi, R E D D  og især tilpasning end forventet, hvis issuene var blevet for­ handlet separat. Der er også opnået større aftaler på finansiering end forventet, når den  ''balancerede'  allokering af m idler til  tilpasning tages  i  betragtning. T il gengæld synes den positive effekt af issue linkage begrænset i reduktions­ forhandlingerne. Disse observationer stemmer overens med hypotesen.

Den  anden  del  af analysen  angår  betydningen  af gensidige  indrømmelser i  forhandlingerne.  Hvis  issue  linkage  har  bidraget  til  en  aftale  på  teknologi, REDD,  tilpasning  og  finansiering,  må  den  samlede  aftale  afspejle  quid  pro quo-indrømmelser på tværs af disse issues. Hvad angår teknologi, finansiering og R E D D , er disse indrømmelser eksplicitte. For det første besluttede C O P  en, at  '  developing  country  Parties  w ill  take  nationally  appropriate  m itigation actions in  the  context o f sustainable  development,  supported  and  enabled  by technology, financing and capacity-building, aimed at achieving a deviation in emissions relative to 'business as usual5  emissions in 2020' (min fremhævning) (U N F C C C , 2010:  9f).  For det andet bekræftede C O Pen, at '  in  the context o f the provision of adequate and predictable support to developing country Par­ ties,  Parties  should collectively aim  to  slow,  halt and  reverse forest cover and carbon  loss  ...'  (min  fremhævning)  (U N F C C C ,  2010:  12).  Cancun-aftalen angiver altså klart, at finansiering og teknologioverførsel er forudsætninger for mindsket afskovning.

Hvad angår tilpasning,  er der til  gengæld  ingen  eksplicitte  indrømmelser. Bestemmelserne om bistand til de mindst udviklede lande modsvares ikke af tiltag,  der gavner de  udviklede lande.  Um iddelbart kunne forklaringen være, at  der  er  tale  om  frivillige  indrømmelser  fra  de  udviklede  lande  med  basis  i moralske hensyn, jf.  ovenfor.  På den anden side er der flere indikatorer på, at tilpasning ikke blot teoretisk (Barrett,  2005:  375),  men også empirisk funge­ rer som strategisk side-payment.  Således vidner beretninger (Meilstrup, 2010: 203)  og fortrolige dokumenter lækket gennem W ikiFeaks (Carrington, 2010) om,  at  finansiering  af tilpasning  er  blevet  betragtet  som  et  instrum ent  til  at opnå udviklingslandenes accept af en bredere aftale. De gensidige indrømmel­ ser på tilpasningsområdet synes altså at eksistere, de er blot im plicitte.

Samlet afspejler Canctin-pakken en udveksling af indrømmelser på tværs af issues.  Figur 3 giver et forsimplet billede af udvekslingen på tre af de analyse­ rede issues:  R E D D ,  finansiering og tilpasning.  Her er de udviklede landes og udviklingslandenes udbytte angivet på henholdsvis den vandrette og lodrette akse.  R E D D   afspejler  en  suasionstruktur,  mens  finansiering af tilpasning af­ spejler en konfliktstruktur.  Som illustreret indebærer tilvejebringelse af finan­ siering til tilpasning og tilvejebringelse af R E D D  uden finansiering hver for sig et negativt udbytte for henholdsvis udviklede lande og udviklingslande  [-4,4; 8,-2].  Separate  aftaler  er  altså  usandsynlige.  N år  R E D D   og  finansiering  for­ handles simultant, kan begge parter im idlertid opnå et positivt udbytte  [4,2]. De  er  nemlig  bedre  stillet  med  en  aftale,  hvor  udviklingslandene  mindsker deres  afskovning,  og  udviklede  lande  tilvejebringer  finansiering,  end  de  er  i udgangspunktet.

Finansieringens allokering mellem forskellige tiltag har betydning for par­ ternes  endelige  udbytte.  I  figur  3  kan  den  opfattes  som  et  punkt  på  kurven mellem finansiering af tilpasning  [-4;4]  og finansiering af R E D D   [4;2].  Hvis det som ovenfor antages,  at de udviklede lande tilskriver R E D D  større værdi end udviklingslandenes tilpasning, vil de udviklede lande være bedre stillet, jo større en del af finansieringen, der allokeres til R E D D . Modsat vil udviklings­ landene være bedre stillet, jo  større  en  del  af finansieringen,  der  allokeres  til tilpasning, hvis det antages, at de tilskriver tilpasning større værdi end R E D D .4 Spørgsmålet om  finansieringens  allokering kan  altså blive  et  stridsemne  i  de kommende forhandlinger (se også W RI, 2010).

Figur 3: Issue linkage, R E D D , finansiering og tilpasning

Hvad angår kerne-issuet, reduktioner, fremgik det ovenfor, at udviklede lande har afsat adskillige mia. til reduktioner i udviklingslande, og at udviklingslan­ dene i nogen grad har accepteret reduktionsforpligtelser på betingelse af finan­ siering og teknologi. Også her kan der altså observeres gensidige indrømmelser på  tværs  af issues.  Det  indikerer,  at  forhandlingerne  om  reduktioner  faktisk har bidraget til aftaler om teknologi og finansiering og vice versa, dvs. at issue linkage  også har  haft  en  effekt her.  Effekten  af issue  linkage  på  reduktioner synes dog relativt lille,  for som nævnt er aftalen på reduktionsområdet fortsat begrænset, særligt hvad angår de udviklede landes forpligtelser (Jepsen, 2010). Dette er i overensstemmelse med hypotesen. Men det rejser også et spørgsmål om, hvorfor issue linkage ikke bidrager væsentligt til en aftale om reduktion af drivhusgasudledninger.

Fra et issue linkage perspektiv er problemet manglende heterogenitet.  Kina og USA, som bidrager med den største andel af drivhusgasser, har begge som høj  prioritet at undgå en aftale,  der forpligter dem til dybe reduktioner  (se fx Christoff,  2010;  Falkner  et  al.,  2010).  Det  ville  derfor  kræve  uproportionelt store indrømmelser på andre issues at få dem til at ændre position. I en verden hvor enten Kina eller USA prioriterede et fravær af reduktionsforpligtelser lavt, ville issue linkage givetvis have en større positiv effekt.  En oplagt sammenlig­ ning er de tidligere nævnte forhandlinger om udfasning af ozonnedbrydende gasser. Her prioriterede udviklingslandene tilførsel af finansiering højere end et fravær af reduktionsforpligtelser, og derfor kunne de mere ambitiøse udviklede lande sikre en større aftale ved at kompensere dem for deres omkostninger ved at samarbejde (Cesar og de Zeeuw,  1996:  163; Barrett, 2005: 220ff). T il sam­ menligning har USA i forhandlingerne om reduktion af drivhusgasser erklæ­ ret, at K ina ikke skal forvente at få del i den tilvejebragte finansiering (se blandt andre Meilstrup, 2010: 72f).

Faktisk er der indikationer på, at hårdknuden i reduktionsforhandlingerne har haft en  negativ effekt på forhandlingerne om andre issues.  For det første betingede nogle udviklingslande forud for COP15 en samlet aftale om R ED D / finansiering af,  at udviklede lande påtog sig reduktionsforpligtelser  (se blandt andre  Reuters,  2009).  Dermed  blev  aftalen  i  nogen  grad  ''taget  som  gidsel' (McKibben,  2010:  702)  i  reduktionsforhandlingerne.  For det andet var sam­ menbruddet  på  COP15,  der  i  høj  grad  skyldtes  reduktionsforhandlingerne, medvirkende til,  at en  relativt veludviklet aftaletekst om  REDD/finansiering aldrig  mundede  ud  i  en  formel  beslutning  (La Vina,  2010;  Eilperin,  2009). For  det  tredje  om gik  det  mexicanske  COPl6-form andskab  -   med  succes  spørgsmålet  om  reduktionsforpligtelser  netop  for  at  undgå,  at  hårdknuden  i reduktionsforhandlingerne skulle blokere for fremskridt på andre issues. Disse observationer er interessante,  fordi de støtter argumentet om, at issue linkage indebærer en risiko for, at en hårdknude på ét issue blokerer for en sandsynlig aftale på et andet uanset sandsynligheden for en separat aftale.  Samlet støtter analysen  altså hypotesen  om,  at den  positive  effekt af issue linkage  er større, jo  lavere sandsynligheden for separate aftaler er.  Særligt vægtig er naturligvis observationen af quid pro quo-kompromiser på tværs af issues i aftaleteksten, som kun kan forklares med, at issue linkage har en effekt.

## Konklusion

For 20  år  siden  forudsagde  Sebenius,  at  'det  form entlig kun  er ved  at koble issues  som  teknologisk bistand,  forskellige  former  for finansiel  eller  'in-kind' kompensation,  at mange lande vil blive foranlediget til at tilslutte sig  [en  in­ ternational klimaaftale]' (Sebenius,  1991:  125, egen oversættelse). M in  analyse har  som  noget  nyt  undersøgt  effekten  af issue  linkage  i  konkrete  runder  af klimaforhandlingerne gennem en systematisk, empirisk analyse. Analysen har sandsynliggjort,  at issue linkage faktisk bidrager til at opnå aftaler,  og at den positive effekt af issue linkage er større, jo lavere sandsynligheden for at opnå en separat aftale er. Forklaringen er dels, at heterogenitet, som ellers vanskelig­ gør separate aftaler,  muliggør  udveksling af indrømmelser på tværs  af issues; dels at en hårdknude på ét issue kan blokere for en sandsynlig aftale på et andet issue.

Konkret har issue linkage faciliteret aftaler om  R ED D ,  tilpasning,  tekno­ logi og finansiering på COP16.  Den simultane forhandling af disse issues har nemlig muliggjort en udveksling af indrømmelser mellem udviklede lande, der har  et  stærkt  ønske  om  reduktioner  og  mindsket  afskovning,  og  udviklings­ lande,  der  har  et  stærkt  ønske  om  teknologi,  finansiering  og  tilpasning.  I  et økonomisk rationelt perspektiv ville sådanne aftaler,  især en aftale om tilpas­ ning,  have været usandsynlige,  hvis de var blevet forhandlet separat.  T il gen­ gæld har issue linkage ikke kunnet bidrage væsentligt til en aftale om kerneissuet:  reduktion  af drivhusgasudledninger.  Her har issue linkage tværtimod haft  en  delvist  negativ  effekt,  idet  hårdknuden  i  reduktionsforhandlingerne under COP15 vanskeliggjorde forhandlingerne om de øvrige issues. Fra et issue linkage-perspektiv skyldes  hårdknuden,  at både  Kina og USA prioriterer det højt at undgå dybe forpligtelser.  Skal issue linkage bidrage til en aftale, vil det kræve, at der identificeres et issue, som enten USA eller Kina prioriterer højere end  et  fravær  af reduktionsforpligtelser.  Det  synes  vanskeligt,  og  derfor  bør man ikke sætte sin lid til issue linkage i de kommende reduktionsforhandlinger.  Tværtimod bør man være tilbageholdende med issue linkage, da en hård­ knude i reduktionsforhandlingerne kan have en negativ effekt på andre issues.

Analysen har kun beskæftiget sig med AW G-LCA-forhandlingerne og over­ ordnede issues, og generaliserbarheden er derfor begrænset: Principielt kan ef­ fekten  af issue  linkage være  anderledes  i  andre  arbejdsgrupper  og  i  forhand­ linger om smallere definerede issues. M ed forbehold herfor kan der udledes to generelle anbefalinger:  For det første bør man koble issues, hvor parterne har forskellige positioner, og som parterne prioriterer forskelligt. For det andet bør man  undgå  at  koble  issues,  hvor  parterne  indtager  de  samme  positioner,  og issues, som parterne prioriterer lige højt. Issue linkage er ikke noget universal­ middel -  det kan hjælpe parterne fra konflikt til kompromis, men også skabe konflikt, hvor et kompromis var muligt.

## Noter

1. Den parallelle forhandlingsgruppe Ad-hoc Working Group on Further Commit­ ments under the Kyoto Protocol (AWG-KP) forhandler om en ny forpligtelsespe-

- riode  under Kyoto-protokollen.  Da USA ikke har ratificeret Kyoto-protokollen, har landet kun observatørstatus her.
2. For en  diskussion  af begreberne  'regime',   'aftale'  og ''samarbejde',   se  Keohane (1984: 6 1 f,   1993: 23), Strange (1983), Rittberger og Zürn (1990: 38), Hasenclever et al.  (1997: 3 3 ff, 44ff).
3. Skov i udviklede lande forhandles i arbejdsgruppen AW G-KP under betegnelsen Land Use, Land-Use Change and Forestry (LULUCF).
4. Der er naturligvis tale om generaliseringer. Nogle udviklede lande tilskriver ud­ viklingslandenes tilpasning større værdi, ligesom nogle udviklingslande tilskriver mindsket skovrydning større værdi.

## Litteratur

- Andrews,  Paige,  Natalie Antonowicz,  Ruth Brandt,  Krishna Krishnamurthy, Vero­ nika Shirokova og Joelle Westlund (2011). Cancun De-briefing: An Analysis of  the Cancun Agreements, Climatico Analysis (February).
- Axelrod, Robert (1984). The Evolution of  Cooperation, Harlow: Penguin Books
- Barrett, Scott (2005). Environment  and  Statecraft: the Strategy of  Environmental TreatyMaking, Oxford: Oxford University Press.
- Barrett,  Scott  (2007). Why  Cooperate?  The Incentive to  Supply  Global Public  Goods , Oxford: Oxford University Press.
- Carraro, Carlo (red.) (1997). International  Environmental Negotiations: Strategic Policy Issues, Cheltenham: Edward Elgar.
- Carraro,  Carlo  og Domenico  Siniscalco  (1994). R&amp;D Cooperation and the Stability of  International Environmental  Agreements, Milano: Nota di Lavoro 65.94. Fondazione ENI Enrico Mattei.
- Carrington, Damian (2010). ''WikiLeaks cables reveal how US manipulated climate accord', The Guardian http://www.guardian.co.uk/environment/2010/dec/03/wiki leaks-us-manipulated-climate-accord (22.06.2011)
- Cesar,  Herman og Aart de Zeeuw (1996).  ''Issue Linkage in Global Environmental Problems', i A. Xepapadeas (red.), Economic Policy  for the Environment and  Natural Resources, Cheltenham: Edward Elgar.
- Christoff, Peter (2010). ''Cold Climate in Copenhagen: China and the United States at COP15', Environmental Politics, 19. årg., nr. 4, pp. 637-656.
- Eilperin, Juliet (2009). ''Hope and funding for saving forests around the world', Wa­ shington  Post, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/12/ 19/AR 2009121902262.html (21.06.2011)

- Falkner, Robert, Hannes Stephan og John Vogler (2010). ''International Climate Po­ licy after Copenhagen: Towards a 'Building Blocks' Approach', Global Policy ,   1. årg., nr. 3, pp. 252-262.
- FAO (2010). Global Forest Resources Assessment  2010, Rom: Food and Agriculture Or­ ganization of  the United Nations.
- Hanley, Nick og Henk Folmer (red.) (1998). Game Theory and the Environment ,  Chel­ tenham: Edward Elgar.
- Hasenclever, Andreas, Peter Mayer og Volker Rittberger (1997). Theories of  Internatio­ nal Regimes ,   Cambridge: Cambridge University Press.
- Jepsen, Henrik (2010). ''Klimaforhandlinger, hårdknuder og koblinger med andre em­ ner', Økonomi &amp;  Politik, 83. årg., nr. 3, pp. 53-65.
- Kartha, Sivan, Preety Bhandari, Louise van Schaik, Deborah Cornland og Bo Kjellén (2006). Adaptation as a Strategic issue in the Climate Negotiations ,  Bruxelles: Centre for European Policy Studies (CEPS).
- Keohane, Robert O. (1980). ''The Theory of Hegemonic Stability and Changes in In­ ternational Economic Regimes, 1967-1977', pp.  131-162 i Ole R. Holsti Randolph M.  Siverson  og Alexander  L.  George  (red.), Change in  the International System , Boulder: Westview Press.
- Keohane, Robert O. (1983). ''The Demand for International Regimes', pp.  141-171  i Stephen A. Krasner (red.), International  Regimes ,  Ithaca: Cornell University.
- Keohane,  Robert O.  (1984). After Hegemony:  Cooperation and Discord in  the  World Political  Economy ,  Princeton: Princeton University Press.
- Keohane, Robert O. (1989). International Institutions and State Power. Essays in Inter­ national Relations Theory ,  Boulder: Westview Press.
- Keohane, Robert O. (1993). ''The Analysis of  International Regimes: Towards a European-American Research Programme', pp. 23-45 i Volker Rittberger (red.), Regime Theory and  International  Relations ,   Oxford: Clarendon Press.
- La Vina, Antonio G.M. (2010). The Future ofREDD-Plus: Pathways of  Convergence  for the  U N FC C C  Negotiations and the Partnership ,   FIELD, http://www.field.org.uk/ files/FIELD\_La\_Vina\_REDD\_PAPER\_Sept\_2010.pdf (21.06.2011)
- Mace,  M.J.  (2005).  ''Funding  for Adaptation  to  Climate  Change:  U N F C C C   and GEF Developments since COP-7', RECIEL ,   1 4 .  årg., nr. 3, pp. 225-246.
- Martin, Lisa (1993). ''The Rational State Choice of  Multilateralism',  pp. 91-121 i John Gerrard Ruggie (red.), Multilateralism Matters:  The Theory and Praxis of  an Institu­ tional  Form ,  New York: Columbia University Press.
- Martin,  Lisa  (1994).  ''Heterogeneity,  Linkage and Commons Problems', Journal of Theoretical  Politics, 6. årg., nr. 4, pp. 473-493.

- McKibben, Heather E. (2010). 'Issue Characteristics, Issue Linkage, and States' Choi­ ce  of Bargaining Strategies  in  the  European  Union', Journal of  European Public Policy ,   1 7 .  årg., nr.  5 , pp. 694-707.
- Meilstrup, Per (2010). Kampen om Klimaet ,  København: People's Press.
- Olson, Maneur (1965). The Logic of  Collective Action; Public Goods and the  Theory of Groups ,   Cambridge: Harward University Press.
- Reuters (2009). INTERVIEW-Brazil wants developing country climate targets ,   Reuters, http://www.reuters.com/article/2009/03/19/idUSN194l4791  (20.06.2011)
- Rittberger, Volker og Michael Zürn (1990). ''Towards Regulated anarchy in East-West relations: causes and consequences of East-West Regimes',  pp. 9-63 i Volker Ritt­ berger (red.), International Regimes in East-West Politics, London: Pinter Publishers.
- Sandler,  Todd  (2004). Global Collective Action ,   Cambridge:  Cambridge University Press.
- Scharpf, Fritz (1997). Games Real  Actors Play; Actor-Centered  Institutionalism in Policy Research ,   Boulder: Westview Press.
- Sebenius, James K. (1984). Negotiating the Law of  the Sea ,   Cambridge: Harvard Uni­ versity Press.
- Sebenius, James K. (1991). ''Designing Negotiations Toward a New Regime: The Case of  Global Warming', International Security ,   1 5 .  årg., nr. 4, pp.  110-148.
- Shirokova,  Veronika  (2010). Cancun Agreements on  Technology  Transfer ,   Climatico, http://www.climaticoanalysis.org/post/cancun-agreements-on-technology-transfer/ (23.02.2011)
- Stein, Arthur A.  (1983).  ''Coordination and Collaboration: Regimes in an Anarchic World', pp.  115-140 i Stephen A.  Krasner, International Regimes, Ithaca:  Cornell University.
- Stiglitz, Joseph E.  (1999). ''Knowledge as a Global Public Good', pp. 308-325 i Inge Kaul, Isabelle Grunberg og Marc A. Stern (red.), Global Public Goods: International Cooperation in the 21s t  Century ,  New York: Oxford University Press.
- Strange, Susan (1983). 'Cave! Hie Dragones: A  Critique of  Regime Analysis',  pp. 337354 i Stephen A. Krasner, International  Regimes, Ithaca: Cornell University.
- UNFCCC (1992). United Nations Framework Convention on Climate Change, Bonn: United Nations Framework Convention for Climate Change.
- UNFCCC (2005). Reducing emissions from  deforestation  in  developing countries: ap­ proaches  to stimulate action.  Submissions from  Parties (FCCC/CP/2005/MISC.1), Bonn: United Nations Framework Convention for Climate Change.
- UNFCCC (2007). Decision -/CP.  13, Bonn: United Nations Framework Convention for Climate Change.
- UNFCCC (2010). Draft decision -/CP.  16, Bonn: United Nations Framework Conven­ tion for Climate Change.

- Van Evera, Stephen (1997). Guide to Methods  for Students of  Political Science ,   Ithaca: Cornell University Press.
- WRI (2010). Summary of  Developed Country Fast-Start Climate Finance Pledges, World Resources Institute, http://pdf.wri.org/climate\_finance\_pledges\_2010-l l-24.pdf (23.02.2011)
- Yamin, Farhana og Joanna Depledge (2004). The International Climate Change Regi­ me. A guide to Rules, Institutions and  Procedures ,  Cambridge: Cambridge University Press.
- Zürn,  Michael  (1992). Interessen  und  Institutionen  in  der  internationalen  Politik: Grundlegung und Anwendung des situationsstrukltureilen Ansatzes ,   Opladen:  Leske og Budrich.