Hvorfor bliver man ved med at evaluere folkeskolen?
Forfattere: Simon Calmar Andersen
Tidsskrift: politica (2004-01-01)

## Simon Calmar Andersen

## Hvorfor bliver man ved med at

## evaluere folkeskolen?

en et Erfaringerne fra et af de mest bredt anlagte New Public Management-programmer, der har været anvendt på den danske folkeskole, tyder på, at sådanne reformer næppe har nogen særlig effekt på lærernes arbejde. Det giver anledning til at spørge, hvordan man teoretisk kan agent-teorien godt kan forklare skoleledernes handlinger, har den sværere ved at fortolke komadministrativt system, der gør sig selv blindt for, at målstyringen ikke giver mening i uddannelsessystemet og reagerer herpå med mere målstyring.

art­ satte Inden for de seneste 10-15 år har forskellige former for New Public Management (NPM)-reformer bredt sig over det meste af den vestlige verden med en bemærkelseværdig hast - ikke mindst på skoleområdet (for en oversigt se Lindblad et al., 2002; Whitty et al., 1998). Boyne et al. (2003: 2) har for nylig peget på, at mens mange har undersøgt baggrunden for reformernes udbredelse, så har meget få undersøgt de faktiske effekter af reformerne selv i forhold til de offentlige institutioners aktiviteter. Nu hvor reformere har været udbredt i en årrække, kan man pelthen fordi, de har de tilsigtede effekter, eller er der noget andet på spil?

Et svar på spørgsmålet vil jeg forsøge at nærme mig ved hjælp af to teorier (pribcipal-agent-teorien og systemteorien) og to cases. Den første case omhandler et af de mest ambitiøst anlagte reformprogrammer for folkeskolen i Danmark, "Folkeskolen år 2000". Her tilstræbte man, at alle skoler skulle styres efter en politik-cyklus, der fastsætter mål, evaluerer deres indfrielse og herefter gentager processen med reviderede mål, nye evalueringer etc. Et nærmere kig på den interne evaluering af dette program indikerer imidlertid - om end noget indirekte - at disse reformer havde en forsvindende lille effekt på læremes undervisning. Det gør det straks vanskeligere teoretisk at forklare, hvorfor reformere fortsat nyder stor opbakning. Derfor har jeg i den anden case set nærmere på samspillet mellem en kommune, der forsøger at indføre et typisk eksempel på målstyring, og en af dens skoler.

Med denne case vil jeg argumentere for fordelene ved at anlægge en systemteoretisk betragtning i forhold til den mere almindeligt udbredte principal-agentteori. Hermed ikke være sagt at principal-agent-teorien ikke har noget at bidrage med. Denne teori giver nemlig blik for, hvordan skolerne gennem virksomhedsplaner og andre evalueringsformer kan udnytte deres informationsfordel til at drukne kommunen i information. På denne indirekte måde modarbejdes den øgede poli­ tisk-administrative indblanding og kontrol. Men hvis man holder sig til de tidli­ gere versioner af teorien, der hævder, at der altid eksisterer en interessekonflikt mellem principal og agent (Kiewiet og McCubbins, 1991  � Pratt og Zeckhauser, 1985),  bliver  det  svært  at  forklare,  hvorfor  man  fra  politisk-administrativ  side fortsat satser på sådanne styringsredskaber. Dermed giver casen større støtte til nyere udviklinger af teorien, der netop problematiserer antagelsen om interesse­ konflikt (Waterman og Meier, 1998; Brehm og Gates, 1997).

Den systemteoretiske betragtning (Luhmann, 1997, 2000a, 2000b) tegner et bil­ lede af nogle reformer, som er formuleret i det politisk-administrative systems ko­ der, og som derfor ikke giver mening i uddannelsessystemet. Den indsigt har det politiske system med brugen af den nævnte politik-cyklus imidlertid gjort sig selv blindt  for,  og  systemet  kan  derfor  kun  reagere  ved  at kræve  flere  mål  og evalueringer.

I det følgende vil  jeg kort redegøre for udgangspunktet for de danske NPM­ reformer samt for, hvordan de to valgte teorier relaterer sig til problemstillingen. Derefter følger de to cases og endelig en diskussion af, hvad casene kan sige om problemstillingen mere generelt.

## Reform og teori

Selv om der er mindre forskelle mellem de danske varianter af NPM-reformerne (kvalitetsudvikling, målstyring m.fl.),  så er de fælles om det grundtræk, at den politiske proces skal forløbe i en cyklus begyndende med målfastsættelse, efter­ fulgt af valg af midler og succeskriterier samt til slut en evaluering af, om det ønskede resultat er nået - en evaluering, der samtidig danner grundlag for at pro­ cessen gentages forfra (for en mere udførlig analyse se Andersen, 2002: 63-77). En række centralt  placerede administratorer har set disse  reformer  som en nødven­ dig reaktion på tidligere tiders vanskeligheder med at styre servicesektoren, her­ under ikke mindst folkeskolerne. Dette er typisk blevet fortalt som en historie om, hvordan man først forsøgte sig med en centralistisk, detaljeret planlægning af de offentligt ansattes arbejde, mens man senere gik over til en decentralisering, hvor fokus var på input-siden i form af fordelingen af økonomiske ressourcer. Begge strategier led dog under det problem, at de ikke tilvejebragte tilstrækkelig infor­ mation hverken til politikere eller brugere om de faktiske resultater af de ansattes arbejde. Ideen med de danske NPM-reformer er derfor at højne informationen både fra politikerne til institutionerne gennem tilkendegivelse af målsætninger og fra institutionerne til  politikerne gennem evaluering.er af resultaterne. Sidstnævnte sker typisk i form af virksomhedsplaner, kontrakter og lignende dokumenter Gf. daværende kontorchef i Finansministeriet Henrik Hjortdal, 1994: 515; daværende kontorchef i  Undervisningsministeriet Lars  Mortensen, 1994; Kommunernes Landsforening, 1989: 30, 1998; Jensen, 1993: 5-6; Aalund, 1994: 559; Bjærre og Madsen, 1997: 1  0; Regeringen, 200  I: 20). Sammenfattet med daværende departe­ mentschef i finansministeriet, Anders Eldrups ord, lød strategien således:

"Styringen af  aktiviteter og bevillinger skal i fremtiden i højere grad baseres på opgørelse og vurdering af  faktiske  resultater. Den traditionelle styringsfilosofi må ændres, så  mål  og  output

1995:  115-116). kommer i fokus. Og i sidste ende dermed en styrket opmærksomhed over for virkningerne

Det nye i de danske NPM-reformer er således ønsket om tilvejebringelse af mere information om outputtet, de ''faktiske resultater"  af institutionernes arbejde. Denne betoning af et informationsproblem er også kernen i principal-agent-teorien.

## Hersker der altid en interessekonflikt mellem principal og agent?

NPM-reformer kan imidlertid ikke siges at have noget fuldt konsistent præg og hviler således heller ikke på et præcist teoretisk rationale. I New Zealand udgjorde principal-agent- og nogle af de eksplicitte udgangspunkter for landets omfattende refonner - i andre lande peges der ofte på et løsere slægtskab mellem reform og teori (Gregory, 2001:  234, 254; Boston et al., 1996:  16, 27; Hood, 1991: 5, 1998: 58, 102, 191; Boyne et al., 2003: 5; Nannestad, 2004: 1; Gregory og Christensen, 2004: 60, 71  ). Jeg vil ikke gå nærmere ind i en diskus­ sion af denne sammenhæng. I stedet vil jeg benytte principal-agent-teorien som et selvstændigt, analytisk værktøj til  at fortolke samspillet mellem kommune og skole, når NPM-refonner søges indført.

Grundlæggende tager principal-agent-teorien udgangspunkt i approachens adfærdsantagelse om, at aktører er rationelt egennyttemaksimerende. Når Waterman og Meier (1998) peger på infonnationsasymmetri og interesse- el­ ler målkonflikt som de to grundlæggende antagelser bag ved principal-agent-teo­ rien, kan det derfor ses som et udtryk for de antagelser, der teorien fra andre choice-inspirerede teorier (for eksempel

Ifølge et af  de mest citerede  principal-agent-teoretiske værker,  Kiewiet og McCubbins' er interessekonflikten næsten altid til stede i relationer mellem "opdragsgivere" (principaler) og dem, der skal udføre opga­ verne (agenter):

"There is almost always some conflict between the interests of those who delegate autority (principals) and the agents to whom they delegate it. Agents behave opportunistically, pursuing their own interests subject only to the constraints imposed by their relationship with the principal. The opportunism that generates agency losses is a ubiquitous feature of the human experience. It crops up whenever workers are hired, committees are appointed, property is rented, or money is loaned" (1991: 5).

Samme synspunkt ses også hos for eksempel Pratt og Zeckhauser (1985: 2-3; jf. Scott, 1998:  162). Men senere udvidelser af teorien har kritiseret de fleste princi­ pal-agent-studier for ikke at differentiere mellem agenters præferencer og dermed for ikke at variere på antagelsen om interessekonflikt (Waterman og Meier, 1998; Brehm og Gates, 1997:  19-20).

Det er imidlertid notorisk vanskeligt at afgøre, hvad der er aktørers sande præ­ ferencer, interesser eller mål Uf. Dahler-Larsen, .2004: 28; Serritzlew, 2003: 262). I nærværende studie har jeg derfor valgt den strategi at analysere casen ud fra begge muligheder: Er der en reel interessekonflikt - og i så fald hvilke forventnin- ger vil principal-agent-teorien da have til en rationel principals reaktion på effek­ terne af NPM-refonneme - eller er der ikke en konflikt?

I det første tilfælde kan man teoretisk forvente, at agenterne  - i denne sammen­ hæng skolelederne og skolelærerne-vil vægre sig mod at afgive information om det  arbejde, de  udfører,  for  fortsat at kunne  drage  nytte af informationsasymmetrien. Omvendt må man forvente af rationelle principaler - her de kommunale politikere og embedsmænd - at de i den situation vil forsøge at skaffe en mere relevant information. Kiewiet og McCubbins peger på monitorering og afrapportering som en af fire måder at imødegå problemer om informationsteori (  1991:  27;  jf. for eksempel Damgaard, 2003:  18-19). Denne type tager udgangspunkt i reporting requirements (Kiewiet og McCubbins, 1991: 31), der svarer meget godt til NPM­ reformernes virksomhedsplaner og andre former for evalueringer. Forfatterne på­ peger dog samtidig, at det er vanskeligt for principalen at afbalancere dette: "a principal can either be starving for information or, more often, drowning in a sea of it" (Kiewiet og McCubbins, 1991: 31  ). Hvis det er tilfældet, må man på bag­ grund af Kiewiet og McCubbins'  teori forvente, at principalerne vil iværksætte andre måder at få den ønskede information på. Som eksempler på sådanne tiltag nævner forfatterne police patrols, det vil sige  uanmeldte  kontroller, samt.fire alanns hvor man får en involveret tredje part til at tilvejebringe den ønskede information (Kiewiet og McCubbins, 1991: 31-32).

Hvis der derimod ikke  hersker  en  interessekonflikt, falder  casen  ifølge  Waterman og Meier (  1998)  uden  for det område, som principal-agent-teorien hævder at kunne sige noget om. Der kan derfor være grund til også at inddrage et andet teoretisk perspektiv, nemlig Niklas Luhmanns systemteori.

## Politik og uddannelse som uforenelige systemer

Ifølge Luhmann er moderne samfund karakteriserede ved at være funktionelt dif­ ferentierede i forskellige subsystemer for blandt andet politik, uddannelse og øko­ nomi. Disse funktionssystemer er operationelt lukkede. Det betyder ikke, at syste­ merne ikke er åbne over for alle temaer i deres omverden, men de kan kun kommu­ nikere om dem i deres egne koder og i deres egne medier. Det politiske medie er magt, og det er grundlæggende kodet af distinktionen mellem magtoverlegenhed/ magtunderlegenhed, som igen kan antage subkoden regerende/regerede (Luhmann, 2000a: afsnit 3, specielt 73-75, 81, 97-100, 1990: 47;jf. Andersen, 2000: 80-81). I lighed  med den principal-agent-teoretiske beskrivelse er  det politiske system  altså også ifølge systemteorien drevet af en kamp om magten (jf. Brans og Rossbach, 1997: 429).  Forskellen består derimod (blandt andet) i, at andre logikker ifølge systemteorien gør sig gældende i andre funktionssystemer.

Ved siden af funktionssystemerne findes der ifølge teorien også organisationer, som er en anden type af systemer. De er karakteriserede ved, at deres grundlæg­ gende operationsform er beslutninger. Det er dog ikke på forhånd givet, med hvil­ ket funktionssystems medier og koder de træffer disse beslutninger (jf. Andersen og Bom, 2001: 127).  Stat og kommuner kommunikerer primært, men ikke ude­ lukkende, i det politiske systems koder.  Skoler er ligefrem karakteriserede ved nogle løse koblinger mellem ledelsens og lærernes beslutninger, der gør  det  muligt for både det politiske system og uddannelsessystemet at indlejre ("einnisten") sig i skolerne (Luhmann, 2000a: 398).

Dette teoretiske perspektiv giver anledning til en helt anden forståelse af rela­ tionen mellem kommuner og skoler end hos  principal-agent-teorien.  System­ teoretisk set er uddannelse nemlig ikke et output fra det politiske system og dets organisationer. Staten eller kommunerne kan som det politiske systems organisa­ tioner beslutte, at eleverne skal kunne læse på et bestemt niveau efter tredje klasse, de kan tildele ressourcer og iværksætte evalueringer, men det i sig selv lærer ele­ verne ikke at læse af. Det politiske system kan ikke uddanne skolens elever, og det uanset hvad der besluttes, og hvor mange ressourcer der tildeles skolerne. Dermed være ikke sagt at uddannelsessystemet kan operere uden økonomiske bevillinger og politiske beslutninger. Disse fungerer blot som rammebetingelser for systemets egne operationer (jf. Luhmann, 2000a: 58, 2002: 116, 1990: 84  ).

Spørgsmålet er så, hvordan man systemteoretisk må forvente, at NPM-refor­ merne vil påvirke skolerne og  uddannelsessystemet. Der er foretaget nogle system­ teoretiske undersøgelser på dette område. Specielt har Niels Thygesen i et større studie undersøgt indførelsen af målstyring i Stenløse kommune (2002). Han når frem til, at målstyringen får ledelsen til at reflektere over sig selv som ledelse og derved at danne et selvstændigt system, som ikke forsøger at styre andre dele af kommunen direkte. I stedet søger man at få dem til at styre sig selv refleksivt (2002:  81  ). Der er imidlertid to forhold, man må være opmærksom på i denne sammenhæng. For det første iagttager Thygesen alene direktionen som en organi­ sation. Han undersøger ik k e, hvilke funktionssystemers medier og koder direktio­ nen anvender, når den træffer sine beslutninger. Som nævnt indledningsvis ud­ springer målstyring af  en international NPM-bølge, som i høj grad er formuleret i det politiske systems magtkoder, idet det handler om en politisk-administrativ magt til at styre  den offentlige sektor  - om end med mere subtile magtteknologier end de traditionelle.

For det andet undersøger Thygesen ikke, hvordan andre organisationer under kommunen  - for eksempel skolerne- reagerer på og iagttager direktionens udspil. Disse forhold er væsentlige for nærværende problemstilling, for selv om organisa­ tioner kan trække på forskellige funktionssystemer, kan  de kun anvende et funktionssystems koder ad gangen (Andersen og Bom, 2001: 126; jf. Andersen, 2003: 25). Hvis skoler tvinges til at iagttage deres aktiviteter i den politiske kode "regerende/regerede", vil det derfor kunne fortrænge anvendelsen af uddannelses­ systemiske koder. Hvis de derimod stimuleres til at reflektere pædagogisk, er der større chance for, at man vil få nogle produktive effekter i uddannelsessystemet qua en form for refleksiv styring (jf. Teubner og Willke, 1984; Teubner, 1993: 68; Willke, 1992: 341)

Med systemteorien bliver det derfor interessant at iagttage ikke blot mængden af information mellem kommunerne og skolerne, men også hvilken type af kom­ munikation der er tale om  - om der kommunikeres i det politiske systems eller i uddannelsessystemets koder. For så vidt at kommunen kræver, at skolen i højere grad træffer sine beslutninger i det politisk-administrative systems magtkoder, kan man systemteoretisk forvente en "magtkamp" svarende til principal-agent-teori- ens interessekonflikt i forhold til magten over skolens beslutninger. Afgørende er det imidlertid, at der som nævnt er et kvantespring herfra og til effekterne i uddan­ nelsessystemet. Hvilke konsekvenser den politiske påvirkning har for elevernes uddannelse,  er højst  ukontrollabelt og uforudsigeligt.  Ifølge  Luhmann vil de "regulative instanser" ofte stille sig tilfreds med, at reguleringerne gør en forskel, uden at de  ved,  hvilken fors.kel i  uddannelsens resultater  denne forskel gør (Luhmann, 2002: 131  ).

Selv om NPM-reformerne i den følgende case skulle vise sig ikke at have no­ gen effekter på undervisningen i folkeskolen, kan man i .et systemteoretisk per­ spektiv altså godt forvente, at reformerne vil fortsætte i det politisk-administrative system, uden at man her ser noget problem.

## "Folkeskolen år 2000''

Programmet blev lanceret i 1997 i et samarbejde mellem de tre "hovedaktører" på skoleområdet, Undervisningsministeriet, Kommunernes Landsforening og Danmarks Lærerforening med den ambition at indføre reformer på alle landets skoler (jf. Mehlbye, 2001). Da der således var tale om en omfat­ tende reform med bred opbakning fra hovedaktørerne, kan NPM derfor umiddel­ bart siges at have visse muligheder for at slå igennem, og programmet udgør der­ for et godt udgangspunkt for at undersøge effekterne af NPM på undervisningen i den danske folkeskole.

I forhold til den stort anlagte lancering har der imidlertid været meget lidt fo­ kus på den opfølgende evaluering. Det kan måske skyldes, at evalueringen havde meget svært ved at identificere nogle positive, tilsigtede effekter af anstrengel­ serne. Ideen i programmet var, at skolerne skulle vælge at arbejde med et eller flere af otte udvalgte "fokuspunkter" - afhængigt af hvor man lokalt fandt, at der var størst behov for en indsats. Det skulle ske ved, at der blev opstillet målsætninger, udvalgt midler og metoder, fastsat succeskriterier og efterfølgende evalueret, om målene blev nået-helt i overensstemmelse med den ovenfor skitserede målstyring.

Evalueringen, der skulle foretages som en del af programmet, viste, at variatio­ ner af kvalitetsudvikling og målstyring er udbredte i de danske kommuner og skoler. Spørgsmålet er imidlertid, om det også er slået igennem i undervisnin­ gen som tilsigtet i programmet. Det havde evalueringen svært ved at påvise. Den viste derimod for det første, at selv om man på baggrund af en spørgeskema­ undersøgelse havde udvalgt de ti mest aktive skoler og igen blandt disse valgt dem, der havde arbejdet mest med enkelte af programmets fokuspunkter, så pe­ gede delevalueringerne af hvert af disse fokuspunkter ikke desto mindre på, at programmet havde haft en meget begrænset effekt på de udvalgte skoler. Det havde primært givet "ammunition" til at arbejde videre med projekter (Mehlbye, 2001: 11, 14  ). Effekten på folkeskoler generelt, der ikke har arbejdet særligt med disse punkter, må derlor forventes at have været om muligt endnu mindre.

For det andet kunne lærerne ikke huske de kommunale  målsætninger og dårligt

nok skolens målsætninger, og man kan overveje, hvor store effekter målsætnin­ gerne i så fald kan have haft. Mål havde kun en betydning, når det var "klasse- nogen mål", der havde relevans for undervisningen. For det tredje lykkedes det ikke at finde evalueringsformer, der kunne måle skolens "bløde mål" ", og for det fjerde blev hele ideen med at anvende mål og evalueringer opfattet af lærere som hammende for arbejdet i klassere og alene som et instrument i forholdet mellem komtilkendegivelser fra læreme af "målsætningsarbejdet" ", der blev opfattet som tids- endnu Det må siges at være et bemærkelsesværdigt lille udbytte af et program, som der er investeret både prestige og ressourcer i. I den forbindelse er det tankevækkende, at disse resultater på ingen måde får lederen af evalueringen, Jill Mehlbye, til at overveje hensigtsmæssigheden af disse styringsredskaber. Tværtimod kon- krævende bureaukratisering (Mehlbye, 2001: 16, 38; jf. Schmidt, 1996: 16).

"målniveauer" til at hænge sammen samt på at konkretisere målene, så de bedre kan anvendes som "styringsinstrument" (Mehlbye, 2001: 42).

Evalueringen viste samlet set, at reformerne er meget udbredte, men også at de alene cirkulerer mellem kommuner og skoler uden at trænge "ned i" læremes undervisning. Derfor er det interessant, at de svage resultater tilsyneladende ikke svækker reformatoreres opbakning til reformerne, og det rejser nogle spørgsmål for det følgende casestudie: Hvad sker der i relationen mellem kommune og skole, når NPM-reformer søges indført? Vil skoleme ikke afgive information, eller oversvømmer de kommunen med information? Kræver principaleme anden og mere information, end de får? Eller er der sarere tale om, at det ligger i reformeres politisk-administrative logik, at det politiske system kun kan reagere på utilfredsstillende resultater med mere af det samme?

## NPM-refonner på en typisk dansk skole

Casen baserer sig på studiet af en dansk kommunes forsøg på at indføre NPMreformer på en af sine skoler. For at skabe de bedst mulige betingelser for "analytisk generalisering" (Kvale, 1998: 228-229) er valgt en typisk byskole i en mellemstor dansk kommune underlagt et typisk eksempel på målstring. Hensigten er at øge muligheden for at kunne sige, hvad der vil ske i tilsvarende situationer om, af orden dr insomalin eler komunika D er seleane, begruder velet at valitativ metode og materiale (for yderligere oplysninger om metoden se appendiks). I det følgende afsnit skal påstanden om, at den valgte kommune anvender et typisk eksempel på målstring, underbygges.

## Kommunens styringskoncept

Kommunens anvendelse af målstyring indeholder - i hvert fald på tegnebrættet alle de konstitutive elementer i målstyring. Det fremgår først og fremmest af en (internet)publikation, der betegnes "Drejebog for målstyring i xx Kommune", hvor anvendt i en tidscyklus, der illustreres af "målstyringscirklen" (se figur 1). Det

strukturen i kommunens målhierarki opstilles. Elementere i dette hierarki tænkes væsentligste element er virksomhedsplanere, fordi de udgør bindeleddet mellem kommunen og skolere. De skal indeholde "en fremadrettet plandel" samt "en bagudrettet statusdel" med en "beskrivelse af realiseringen af institutionens egne mål for den foregående virksomhedsplan" (p. 6). Dermed ekspliciteres og vægtes altså det fokus på outputtet, som kan siges at være det afgørende kendetegn ved de danske former for NPM-reformer.

Figur 1. Kommunens målstyringscirkel

## Iagttagelsen af virksomhedsplanerne og deres iagttagelse af skolerne

i i i ret, hvordan virksomhedsplanerne skal udformes. Som nævnt var de første tiltag til virksomhedsplaner meget begrænsede, og som skoledirektøren formulerer det i interviewet, var de hverken "knyttet op på output eller evalueringer eller noget som helst" ". Men i hvert fald fra 2000 begynder kommunen at kræve mere af virksomhedsplanerne. Det fremgår af et brev af 18.09.2000 fra kommunen, hvor ret visse problemer, blandt andre: "Det er upræcist, hvem virksomhedsplanerne er skrevet til", , "formålet og definitionerne er uklare", ', "sproget er meget prosa" og "den uensartede struktur gør det umuligt at trække tværgående information ud af virksomhedsplanerne til brug for besvarelsen af politiske forespørgsler og til ind-

i pal-agent- og systemteorien. For kommunen betragtet som principal er problemet, at den ikke får klare informationer om skolernes aktiviteter. De prosaagtige for- muleringer kan opfattes som et forsøg på at sløre en diskrepans mellem de politiske mål og de faktiske aktiviteter. Ud fra det systemteoretiske perspektiv bemærkes det, at skolerne ikke nødvendigvis vægrer sig ved at afgive oplysninger - de bliver tilsyneladende blot formuleret i koder, som det politisk-administrative system ikke kan håndtere. Dette understøttes af bemærkningen om, at virksomhedsplanerne vanskeligt kan blive til information for kommunen - det er svært politisk-administrativt at afgøre, om skoleme har ladet sig regere eller ej. Ikke desto mindre hævdes det af kommunen, at planen er en klar gevinst for skolens ledelse, ning/plan bliver derved et vigtigt styrings- og ledelsesredskab". Denne anvendelse af fremtid ("bliver") afslører, at virksomhedsplanen på daværende tidspunkt ikke

"idet årets arbejde, projekter og resultater trækkes frem og bevidstgøres. Beretfungerede som sådan.

maksimal information Samtidig fremgår det, at planen at kommunen iagttages som et styringsredskab. Strengt taget kunne virksomhedsplanere måske også iagttages i uddannelsessystemets perspektiv som et redskab til refleksiv selvstyring, hvilket det "upræcise prosasprog" i de første virksomhedsplaner antydede. Men når det kræves, at planeme på én gang skal være et styringsredskab og information til forvaltningen, må planerne anvende de politisk-administrative koder. Det uddybes i et "paradigma", ', som kommunen har udarbejdet. Hensigten med dette er nemlig, at "give sivering). Her markeres det altså, at virksomhedsplanere skal være med til at imødegå en informationsasymmetri mellem forvaltningen og skolerne.

Skolens seneste virksomhedsplan følger kommunens "paradigma" strengt. Efter nogle faktuelle oplysninger og skolebestyrelsens årsberetning følger henholdsvis tidligere og kommende indsatsområder. Det være sig anti-mobning, kulturformidlingsplan, internationalisering, musical med videre. Ikke på noget sted under disse indsatser omtales klasseundervisningen, eleveres faglige niveau, pædagogik, valg af metoder eller lignende. Planen redegør derimod for de udførte aktiviteter i deres sammenhæng med målene. Det gælder for alle indsatsområderne. Selv skolens "værdigrundlag" puttes i denne form som et indsatsområde, der kan/ skal gøres til genstand for en kollektivt bindende beslutning, og som blandt andet kan tildeles succeskriteriet: "at værdigrundlaget er formuleret og tilgængelig for offentligheden på skolens hjemmeside inden udgangen af skoleåret 2002/2003" Virksomhedsplanen vurderer derimod ikke, hvilke virkninger værdigrundlaget måtte have. Systemteoretisk set svarer det helt til forventningen om, at reformer, der iagttager skolens aktiviteter i det politisk-administrative systems perspektiv, ikke samtidig vil kunne iagttage, hvilke effekter reformerne har på undervisningens resultater.

Til gengæld bliver diskrepansen mellem NPM-reformerne og principal-agentteorien her tydelige. For umiddelbart får kommunen nu, hvad den beder om: information om skolens aktiviteter. Og tilsyneladende eksisterer der tilmed en fin overvirksomhedsplanere giver ikke information om "virkningerne eller effekterne af

enstemmelse mellem de formelle målsætninger og de faktiske aktiviteter. Men de forskellige offentlige aktiviteter" ", sådan som det generelle mål med reformere ellers var (jf. citatet af Eldrup, 1995: 115-116). Fortolket principal-agent-teoretisk kunne det indikere, at casen netop viser, hvor stærk informationsasymmetrien er til fordel for skolerne. Nu hvor kommunen insisterer på at få mere information, end de første planer indeholdt, skifter inspektøren strategi og leverer yderst strategisk en masse uvæsentlig information, mens information om effekterne af undervisningen (eller de øvrige aktiviteter) tilbageholdes. Denne tolkning bestyrkes af udviklingen i de følgende virksomhedsplaner.

## lnformationsoverload

Inspektøren og direktøren er enige om, at målstyringen ikke er opstået ud fra et politisk ønske, men er initieret af direktionen i kommunen. Ikke desto mindre ser de begge et behov for politisk styring. Inspektøren siger: "Men selvfølgelig er det smart at have noget at styre efter. Det er jeg helt med på [...] Vi må jo nok indrømme, at lærerfolket i mange år har været utroligt selvstændige, og stort set kunne gøre som de gerne ville." Direktøren formulerer det på denne måde:

"Selv om jeg lige tog lidt afstand fra det i  dokumentation, så tog  jeg også nogle af  de mest groteske eksempler. Faktisk synes jeg jo, det er meget legitimt og kun et udtryk for, at vi lever i et  demokratisk samfund, at det demokratisk valgte niveau, altså politikerne, på en eller anden måde har nogle værktøjer til at se på, hvad er outputtet af det input, vi giver i fonn af beslutninger og penge. Hvis man hævder, at der ikke skulle være mulighed for, at  nogen kunne kigge på outputtet, så ville man set med mine briller på samtidig hævde, at der ikke var en demokratisk ret til at have et indseende med, hvad der sker i folkestyrets institutioner."

informationsunderskud informationsoverload. fra kommunens side ikke været, at skolerne har vægret sig ved at give information fra sig, men at de har givet for meget information. Som bemærket ovenfor ønskede kommunen på et tidspunkt, at virksomhedsplanerne skulle give "maksimal information" til forvaltningen. Men senere fremgår det flere steder, at man gør sig store anstrengelser for at begrænse informationen: Man udarbejder som supplement til virksomhedsplanen en "resumé-model", der i skemaform skal sammenfatte oplysningerne for at begrænse forvaltningens tidsforbrug på at hente information ud af virksomhedsplanerne. Kommunen sætter tre indsatsområder som den øvre grænse for, hvor mange områder den vil have information om. Tilsvarende må virksomhedsplanerne ikke fylde mere end ti sider. Dette begrundes af skoleinspektøren med, at politikerne ikke får læst planerne, hvis de fylder for meget. Skoledirektøren udtrykker respekt for, at den politiske verden handler om forhold som ressourceprioritering og selvprofilerende aktiviteter, og "da fortaber det her sig og bliver et lidt for abstrakt værktøj for de allerfleste politikere". Han mener endvidere, at "målsætningsarbejdet [udgør] en mikroskopisk del af det politiske arbejde" skoleinspektøren "tror ikke engang, de [politikerne] har læst virksomhedsplanen, vi sender ned" . Han vil da også holde sig til de tre indsatsomräder: "Ellers løber vi sur i det. Der bliver for meget. Det er der ingen grund til" ", som han siger.

begrænser Det virker påfaldende, at man i et NPM-reformprogram må træffe foranstalt- ter ikke blot snævre grænser for skolernes mulighed for at profilere sig forskelligt; man renoncerer også på begrundelsen for at indføre ref  ormeme: at tidligere tiders styringsstrategi ikke havde tilvejebragt nok information om de faktiske resultater af lærernes arbejde (se for eksempel Hjortdal, 1994: 515).

Til gengæld minder situationen meget om den, Kiewiet og McGubbins (1991: 31) advarede imod: Hvis ikke principaler tørster efter information, er de ofte ved at drukne i den. I dette perspektiv kan situationen tolkes på den måde, at skoleinspek­ tøren officielt erkender behovet for politisk styring, men i praksis søger han at hæmme kontrollen ved at oversvømme kommunen med en masse infonnation om alt, hvad der spørges om, og gerne mere til. Fastholder man Kiewiet og McGubbins antagelse om, at der eksisterer en interessekonflikt "whenever workers are hired" (1991: 5), må man som nævnt indledningsvis forvente, at principalen vil reagere på dette ved at kræve anden og mere relevant information - for eksempel gennem eller For at undersøge det skal der i det følgende ses nænnere på, hvordan skolen og kommunen iagttager og vurderer virksomheds­ planernes effekter.

Direktøren for skoleforvaltningen siger et sted i interviewet, at han ikke tror, at lærerne i deres arbejde forholder sig til, at målene er vedtaget i forvaltningen eller på et politisk niveau, og at de ikke er påvirket af, at deres arbejde skal evalueres. Det er en væsentlig bemærkning, for den sætter spørgsmålstegn ved, om mål og evalueringer af kommunen overhovedet betragtes som redskaber, der kan påvirke undervisningen. Fra skolens synspunkt er dette ikke tilfældet, som det fremgår af følgende klip fra interviewet med inspektøren og souschefen:

"Ja, men når I  sige·r, at den  største  forskel er skriftligheden, er det så,  fordi det er  forvaltnin­ gens intention at få noget mere på skrift,  eller vil de noget mere eller  andet med det?"

i i i det frem og sige "se, det er det, der foregår'. Så tror jeg da heller ikke, at det er uvæsentligt for jo bruge" (skoleinspektøren).

Fra kommunens synspunkt fremgår det også, at hovedinteressen er, om skolerne gør en indsats for at opfylde målene, mens effekterne i forhold til børnene står hen i det uvisse. I forhold til en såkaldt anti-mobningsindsats peger skoledirektøren på, at nogle skoler kan fremvise resultater og andre ikke, og at sådanne effekter alligevel har begrænset værdi på langt sigt. Men han finder det tilfredssti11ende, når blot der gøres noget:

"Nogle skoler, som jeg lige fortalte dig om, havde de mest konkrete resultater, en anden skole har det som noget, de vil arbejde videre med i år - skoleinspektøren blev syg og sådan noget sådan er det jo hele tiden. Men det er jo noget, som er med til, at man sådan fra politisk og administrativt hold kan være med til, at der kommer en fælles indsats mod noget" (skoledirektøren).

implementeret. Dette svarer netop til Luhmanns pointe om, at de politiske organisationer stiller sig tilfreds med, at deres beslutninger gør en forskel, men ikke iagttager, hvilken forskel denne forskel gør i forhold til uddannelsens resultater (2002: 131). Skoledirektøren udtrykker således skepsis over for, hvor forankret mål og indsatsområder er blandt lærerne, og fortsætter: "Det har jeg det godt nok med, for jeg har bare et bage, at det gør det" [min kursivering].

virkningerne Skoledirektøren fastholder altså på én gang, at målene og målstyringen bliver implementeret, samtidig med at han tvivler på, hvor forankret de er blandt lærerne. Men han ser ikke noget problem i, at virksomhedsplanerne ikke leverer informa-

vant information eller andre kilder til information.

ikke man skal til at slække på rationalitetsantagelsen, synes en teoretisk mere inspektørerne en fælles interesse i at lade reformerne fortsætte uanset deres virkninger eller mangel på samme?

Mens principal-agent-teorien i Kiewiet og McGubbins' version således godt kunne forklare skolens brug af virksomhedsplanerne, synes den at have sværere ved at fortolke den fortsatte politisk-administrative opbakning til reformerne. Hvis tilfredsstillende løsning derfor at være den, de senere udviklinger af teorien peger på: at der ikke altid hersker en interessekonflikt. Måske har skoledirektøren og

Her synes det systemteoretiske perspektiv at tilbyde en bedre fortolkningsramme. I dette perspektiv kan der godt inden for det politisk-administrative system foregå en magtkamp om skolens beslutninger. Men når skoledirektøren stiller sig tilfreds med, at virksomhedsplanerne mere beskriver aktiviteter end effekter, skyldes det ifølge den systemteoretiske fortolkning, at det ud fra det politiskadministrative perspektiv alene iagttages, om skolen anvender målstyring. Og det gør den. Hvilke effekter det så har på eleveres uddannelse, er derimod vanskeligt at se i det politiske perspektiv. Og specielt er det vanskeligt at udpege, hvad man skal gøre politisk-administrativt, hvis det ikke har nogen tilsigtede effekter, fordi det kan skyldes mange forhold lige fra elevernes sociale baggrund, undervisningsmetoderne til mere situationsspecifikke forhold såsom sygdomstilfælde. Spørgsmålet om effekterne falder derfor ikke (alene) tilbage på, hvem der har magt- og informationsoverskuddet. Det er af en kvalitativt anden art, hvilket ikke er muligt at se, hvis man anvender det politisk-administrative systems koder.

Det drejer sig om nogle "rammeplaner for læsning", som er at finde på skolens

Problemet ligger måske i, at kommunen ikke i tilstrækkelig grad har skelnet mellem typer af information eller mere præcist kommunikation. I dette perspektiv vil det være en forudsætning for en politisk styring af folkeskolen, som har ambitioner om at påvirke selve undervisningen og dens resultater, at den tager udgangspunkt i, at uddannelsessystemet opererer efter en anden "logik" end det politiskadministrative system gør, og at denne forskel ikke skal minimeres, men udnyttes. En sådan tanke bestyrkes af en enkelt undtagelse fra det her fremstillede billede, om end det ikke er muligt at konkludere skråsikkert på det foreliggende materiale.

hjemmeside. Her angives for de forskellige klassetrin, hvordan der arbejdes med læsning og  skrivning,  herunder  hvilke  pædagogiske  metoder  der anvendes. Ramme­ planerne nævnes hverken i kommunens målhierarki eller i skolens virksomheds­ planer. Skoledirektøren forklarer, at de er del af en indsats på alle skolerne, som har kørt siden 1995. Her anvendes testværktøjer, der kan sammenligne elevernes læseevner inden for klasserne, mellem klasserne, mellem skoler og mellem kom­ munerne på landsplan. Dette projekt har ifølge skoledirektøren betydet, at sko­ lerne i dag Hligger milevidt over landsnormen". Og på dette område fornemmer han, ,, at lærerne er begyndt at være meget opmærksomme på at kigge på 'hvilke resultater har min klasse i forhold til andre klassers resultater'. Og om det er nega­ tivt eller positivt, det  ved  jeg ikke, men det kan du jo  spørge mig om  om  tre år." Det stemmer overens med oplevelsen på skolen, hvor souschefen siger om lærerne: "De rammeplaner, vi så har lavet, har stor indflydelse på deres arbejde, for dem bruger de jo i deres planlægning. De sætter sig ned og siger: Hvad har vi egentlig aftalt, at vi  gør på 4.  årgang omkring kultur - og får det indpasset i deres års­ planlægning. Det er blevet planlægningsværktøjer".

I en hvis forstand kan eksemplet godt siges at illustrere en NPM-pointe om, at en øget konkurrence mellem skolerne vil forbedre resultaterne. Men i så fald med den  systemteoretiske præcisering at  det er  en konkurrence, der  må  ske på uddannelsessystemets egne betingelser - det vil sige, at den må iagttage elevernes læring i uddannelsessystemets koder, ud fra pædagogiske metoder, for derved at rence så er positiv i den forstand, at eleverne får en bedre uddannelse, eller om den er negativ, fordi undervisningen bliver strategisk og defensiv Uf. Nielsen, 1990),

stimulere en fonn for pædagogisk, refleksiv selvstyring. Om en sådan konkur­ ja det vil netop være muligt at diskutere i uddannelsessystemets egne koder.

## Konklusion

De to cases, der er blevet præsenteret her, giver meget lidt tiltro til, at de meget udbredte NPM-reformer har forbedret undervisningen i den danske folkeskole. Man kan selvfølgelig diskutere, om det overhovedet har været formålet. Men selv om formålet så skulle have været iværksættelse af flere målsætninger, værdig­ rundlag, anti-mobningskampagner med videre, så lader reformerne ikke til at give forbedret information om af disse, selv om det var det erklærede mål med reformerne. Hvorvidt det så skal tolkes som et udtryk for, at skolerne strate­ gisk tilbageholder henholdsvis oversvømmer kommunerne i information, eller om de blot forsøger at leve op til kravet om at kommunikere i politisk-administrative koder, det er vanskeligt at af  gøre på det foreliggende grundlag.

Systemteorien peger i lighed med principal-agent-teorien på, at det politisk­ administrative system er drevet af en kamp om magten, om end det kan betragtes som en svaghed ved systemteorien, at den er vanskeligere at anvende operationelt. I forhold til det centrale spørgsmål om, hvotfor man fra politisk-administrativt hold har fastholdt ref  onnerne, synes systemteorien imidlertid at tilbyde den bedste fortolkningsramme. Med dette perspektiv på det kvalitative casestudie tegnedes et billede af,  at man fra  kommunens side  har set sig nødsaget til at  kræve, at informa­ tionen fra skolerne bliver fonnidlet i en form, som relativt let kan indgå i det poli­ tisk-administrative system. For så vidt at man er interesseret i af de forskellige målsætninger, er det imidlertid et problem, fordi man herved afskærer skolerne fra at formulere sig i uddannelsessystemiske koder, der ellers er specialiseret i at kommunikere om elevernes udvikling. Problemet bliver så forstærket af anvendelsen af NPM-reformernes politik-cyklus, fordi det ud fra denne optik ikke er muligt at spørge til effekten af dokumentationskravene i sig selv. Utilfredsstillende resultater, som måske skyldes dette styringsinstrument, kan derfor kun håndteres med mere af det samme.

i I forhold til "målstyring" og NPM-reformer på de danske folkeskoler mere generelt vil jeg ikke desto mindre vurdere, at resultaterne af casestudiet er analytisk generaliserbare, fordi de konkrete styringsredskaber og begrundelserne for deres anvendelse er helt i tråd med de tilsvarende NPM-reformer i Danmark generelt. Resultaterne stemmer også overens med erfaringerne med tilsvarende reforrere end resultatmåling og kvalitet (Christensen og Lægreid, 2002: 186; Gregory, 2001: 239).

inden  for Man kan så spørge, hvor meget casens resultater kan sige om den politiskadministrative styring af skolerne i Danmark generelt. Det principal-agent-teoretiske perspektiv på casen styrkede senere udviklinger inden for teorien, som betoner, at der ikke altid er en væsentlig interessekonflikt i spil, og som på den måde mere eksplicit markerer grænserne for teoriens forklaringsevne. Men at en eventuel interessekonflikt ikke synes at være nøglen til at forstå denne case, betyder jo ikke nødvendigvis, at det aldrig er tilfældet. Hvis der er tale om økonomiske forhandlinger mellem kommunernes og læremes repræsentanter, hvis sagen drejer sig om fordeling af arbejdsopgaver læreme imellem eller om politisk vedtagelse af eller økonomiske system vil henholdsvis magtkampe og økonomiske hensyn være centrale drivkræfter.

i pædagogisk Hvad det systemteoretiske perspektiv har bidraget med i forhold til disse erfaringer, er en teoretisk forklaring på, hvorfor reformerne ikke desto mindre fortsat nyder stor politisk-administrativ opbakning. Vurderet ud fra den anden case har NPM-reformerne en tendens til at fortrænge uddannelsessystemet fra skolernes beslutningsprocesser til fordel for en politisk-administrativ "logik". '. Onsker man at påvirke skolerne til at skabe bedre undervisning, skulle man måske søge at udnytte frem for at hæmme, at uddannelsessystemet orienterer sig efter andre lo-

## Appendiks

få To skoler i den valgte kommune afviste at deltage i undersøgelsen, men i tredje

cirka 700 elever fordelt på alle klassetrin fra O. til 10

Casestudiet baserer sig primært på skriftligt materiale forfattet dels af kommunen, dels af skolen. Det består i korrespondance, virksomhedsplaner, kommunale retningslinjer og de i budgettet angivne målsætninger. Det meste materiale er hen- tet fra kommunens og skolens hjemmeside på internettet. Dette er suppleret med relevant korrespondance, som skolen har gemt. Det første brev daterer sig til december 1996, det seneste er fra juni 2002. I maj 1997 fyldte skolens tre udvalgte kvalitetsprojekter otte linjer. Virksomhedsplanen for 2002 fylder 12 A4-sider. Tilsvarende vækst i omfang lader korrespondancen til at have taget, men der er "huller" i materialet i den forstand, at det nogle steder fremgår, at skolens svar på et brev fra kommunen ikke er repræsenteret.

Det skriftlige materiale er suppleret med et interview med skoledirektøren i kommunen samt et interview med skoleinspektøren og souschefen. Trods gentagne henvendelser til skolen og løfter herfra om at finde en lærer, er det desværre ikke lykkes at få kontakt til en, der ville deltage i et interview. Interviewpersonerne er primært betragtet som informanter, og der er følgelig valgt en diskursiv interviewform med en semi-struktureret interviewguide. Eftersom oplysninger om navnene på kommunen og skolen ikke har relevans for analysen, har jeg valgt at anonymisere dem. For nærmere oplysninger om og diskussion af metoden må jeg af pladshensyn henvise til Andersen (2002: 89-90, bilag 2).

## Note

1. Jeg vil gerne takke dem, der med stor imødekommenhed har ladet sig interviewe samt Jørn Loftager, Thomas Pallesen, Lotte Bøgh Andersen, Jørgen Grønnegård Christensen og to ano­ nyme bedømmere for værdifulde kommentarer.

## Litteratur

- Aalund, Niels (  1994  ). "Undervisningskvalitet på amerikansk- kærlighed til selvkontrol", l  0. årgang, pp. 558-561.
- Andersen, Niels Åkerstrøm (2000). "Politisk administration", pp. 71-103 i Torben Bech Dyrberg, Allan Dreyer Hansen og Jacob Torfing (red.), Gylling: Roskilde Universitetsforlag.
- Andersen, Niels Åkerstrøm (2003). "The Pedagogisation of the Employee", Paper, "The Opening of Systems Theory" conference, Copenhagen May 23-25. Available at http://asp.cbs.dk/ccc/ files/pedagogisation.doc.
- Andersen, Niels Åkerstrøm og Asmund W. Bom (2001). København: Nyt fra Samfundsvidenskaberne.
- Andersen,  Simon Calmar (2002). "Politisk styring af  folkeskolen: Nødvendigt og  umuligt?'', upubliceret speciale, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet.
- Bjærre, Frank og Sven Madsen (1997). Broby: Birkedal.
- Boston, Jonathan, John Martin, June Pallot and Pat Walsh (1996). Auckland: Oxford University Press.
- Boyne, George A., Catherine Farrell, Jennifer Law, Martin Powell and Richard Walker (2003). Buckingham: Open University Press.
- Brans, Marleen and Stefan Rossbach (  1997). ''The autopoiesis of administrative systems: Nildas Luhmann on public administration and public policy", Vol. 75, No. 3, pp. 417-439.

- Working, Shirking, and Sabotage. Bureaucratic Response to a Democratic Public,
- Reformer og lederskab. Omstilling  den utØvende makt, Oslo: Universitetsforlaget.
- Evaluering og magt,
- Folkets styre. Magt og ansvar i dansk politik, forlag.
- xxx Nordiske forvaltningsreformer, forvaltningshøjskoles Forlag.
- New Public Manage­ ment: the Transformation ofldeas and Practice, Gregory, Robert (2001). "Transforming Governmental Culture: A Sceptical View of New Public
- Governance, 17, No. 1, pp. 59-82.
- Uddannelse, Undervisningsministeriets Tids­ skrift,
- Public Administration, Hood, Christopher (1991). "A Public Management for all Seasons?" 69, No. 1, pp. 3-19.
- The Art of  the  State. Culture, Rhetoric, and  Public  Management, Clarendon Press.
- Kvalitetsudvikling og kvalitetsstyring. Fra brugerundersøge/ser til amtsstrategi, Jensen, Per Brøgger (1993). "Introduktion. Prioritering, styring og kvalitet", pp. 4-7 i Amtsrådsformark: Amtsrådsforeningen.
- The Logic of Delegation: Congressional Parties and the Appropriations Process,
- En pose penge -hvordan gør vi? Håndbog i decentralise­ ring,
- Metodekommode. Resultatvurdering folkeskolen, havn: Kommuneinformation.
- lnterView. En introduktion til det kvalitative forskningsinterview, havn: Hans Reitzels Forlag.
- Scandinavian Journal of Educational Research, Lindblad, Sverker, I.A. Johannesson and Hannu Simola (2002). "Education Governance in Transit-
- Political Theory in the Welfare State,
- Die Gesel/schaft der Gese/lschaft,
- Die Politik der Gesellschaft,
- Sociale  s,·stemer. Grundrids til en almen teori, Forlag.
- Das Erziehungssystem der Gesellschaft,
- Evaluering af Fo.lkeskolen år 2000. 8-punkts-programmet, havn: Undervisningsministeriets Forlag.
- Uddannelse,  Undervisningsministeriets Tidsskrift, årgang, pp. 520-523.
- Nannestad, Peter (2004). "Do Private Schools Improve the Quality of Municipal Schooling? The Case of Denmark", Paper, EPCS Annual Meeting, Berlin, April 15-18
- Folkeskolen,
- Principals and Agents: The Structure of Business, Boston: Harvard Business School Press.
- Initiativer til bedre kvalitet,

- Folkeskolens krebse­ gang- befri læreren!,
- Organizations: Rational, Natura/, and Open Systems, Hall International Editions.
- (2003). Politica, 3. 4, pp. 255-273.
- (1993). as an Autopoietic System, Blackwell.
- 1984  ). 'Zeitschrift  fiir Rechtssoziologie, 6. 435.
- Må/styret ledelse,
- Journal of  Public Administration Research and Theory, Wateran, Richard W. and Kenneth J. Meier (1998). "Principal-agent models: An expansion?",
- Devolution and Choice in Education. The School. the State, and the Market,
- lronie des Staates.  Grundlinien  einer Staatstheorie polyzentrischer Gesellschaft,