Let the Games Begin
Forfattere: Lars Taagaard Jensen, Evald Iversen
Tidsskrift: forumforidraet (2007-07-01)

## Let the Games Begin

Af Lasse Taagaard Jensen og Evald Iversen

Historisk set er det ikke ofte sket, at danske politikere har vedtaget en lovgivning, der direkte har omhandlet idrætten. En undtagelse er dog vedtagelsen af eliteidrætslove i 1984 og 2004. Denne artikel vil beskæftige  sig  med  spørgsmålet  om,  hvorvidt idrættens interesseorganisationer har været i  stand  til  at  påvirke  den  statslige  lovgivningsproces i forbindelse med eliteidrætslovgivningen. Vi vil desuden belyse, hvad der er sket over tid med samspillet mellem stat og interesseorganisationer.

Artiklen  skal  dermed  ses  i  forlængelse af Ivan Løvstrup og Jørn Hansens bog: Da eliteidrætten  blev  stueren (2002),  der  beskæftiger  sig  med  den  første  eliteidrætslovs tilblivelse i 1984. Denne artikel placerer Løvstrups og Hansens analyse i en teoretisk ramme og anvender denne ramme til at analysere den seneste eliteidrætslovs tilblivelse i 2004.

Den teoretiske ramme, der opstilles nedenfor, betyder, at der primært er fokus på processen op til lovens vedtagelse, nemlig perioderne 1979-1984 og 2002-2004. Det betyder ikke, at  det  er  uinteressant  at  beskæftige  sig  med  lovgivningens  konkrete indhold. Artiklen har imidlertid valgt at fokusere  på  lovgivningsprocessen  frem  for selve loven. Til gengæld vil vi her indledningsvist kort præsentere indholdet af den tidligere og nuværende eliteidrætslov.

Eliteidrætsloven fra 1984 førte til oprettelsen af en selvstændig institution. Denne skulle assistere med bl.a. rådgivning og individuel økonomisk støtte i forhold til eliteidrætsudøvere over 15 år. Den nye selvstændige organisation, Team Danmark (TD),  skulle  ledes  af  et  repræsentantskab og en bestyrelse. Repræsentantskabet fastlagde de overordnede retningslinier for organisationen  og  bestod  bl.a.  af  repræsentanter for Danmarks Idræts-Forbund (DIF),  DIF's  specialforbund,  Danmarks Olympiske Komite (DOK), trænere og aktive  udøvere.  Bestyrelsen  bestod  af  syv medlemmer, hvoraf to var udpeget af Kulturministeren  og  fem  af  repræsentantskabet. Kulturministeren udpegede formanden blandt bestyrelsens medlemmer. 1

Ifølge eliteidrætsloven fra  2004  skal eliteidrætsudøvere i alle aldersklasser støttes. Dertil kommer, at TD forpligter sig til en  forsvarlig  udvikling  af  eliteidrætsudøveres  fysiske,  psykiske  og  sociale  egenskaber.  DIF  er  nævnt  som  den  primære samarbejdspartner, og det understreges, at TD skal  agere  i  samarbejde  med  DIF  og DIF's  specialforbund.  I  forhold  til  styringen af TD er det mest iøjnefaldende, at repræsentantskabet  er  blevet  fjernet  og  erstattet af en bestyrelse. Det er nu Kulturministeren, der godkender TD's budgetter og regnskab i stedet for et repræsentantskab. 2 Fire  medlemmer  udpeges  af  DIF,  og  fire medlemmer udpeges af Kulturministeren herunder formanden.

Som det fremgår af ovenstående, er der Implementation Problem Figu tion sket forandringer på flere måder. Substan- derfor udelukkende s sket forandringer på flere måder. Substansen - hvordan skal eliteidrætten støttes - er ændret, men også de styringsmæssige relationer er forandret. Det vil være et centralt argument i nedenstående analyse, at det er muligt at pege på forskelle i de to lovgivningsprocesser, men at det også er muligt at  spore  en  høj  grad  af  kontinuitet  i  den måde, hvorpå de centrale aktører interagerer i eliteidrætsfeltet.

## En policyanalyse af eliteidrætslovgivningen

Vi vil i det følgende analysere lovenes tilblivelseshistorie  med  afsæt  i  Wayne  Parsons  cykliske  opfattelse  af  en  policyproces, som er skitseret i figur 1. 3

Processen inddeles i faser, som alle beslutningsprocesser gennemløber. Opfattelsen er cyklisk forstået på den måde, at implementeringen  og  evalueringen  af  den vedtagne policy fører til at nye problemer opstår, hvorefter processen igen kan starte. En samlet analyse af en sådan cyklus indeholder derfor mange elementer, som det vil være for omfangsrigt at inddrage her. Vi vil derfor udelukkende se på den første del af policyprocessen. Det vil sige den del, der fokuserer  på,  hvordan  problemet  opstår, hvordan  det  defineres,  hvordan  policyalternativer formuleres, og endeligt hvordan der sker en udvælgelse blandt de definerede policymuligheder.

En sådan analyse fordrer en teoretisk tilgang, der fokuserer på den del af policyprocessen, som foregår før vedtagelsen, og således sætter fokus på andet end selve beslutningsprocessen  i  Folketinget.  Derfor trækker  vi  i  analysen  på  R.A.W.  Rhodes policynetværksteori,  ifølge  hvilken  det  er muligt  at  analysere  en  politiks  tilblivelse ud fra en vurdering af, hvordan samspillet mellem  processens  aktører  er  på  forskellige dimensioner,  som  uddybes  nedenfor.

Kildemæssigt baserer vi artiklen på ministerielle  publikationer,  tidsskriftsartikler og avisartikler. Dermed indfanges de uofficielle kontakter mellem stat og interesseorganisationer i forbindelse med telefonsamtaler, møder, festlige lejligheder osv. ikke. Dette  metodiske  forbehold  vil  fremover blive  benævnt  »black  box«-problematikken, idet der vil være dele af den uformelle lovgivningsproces, der forbliver i den blinde vinkel i vores analyse.

Figur 1. Parsons definition af en policanalyse.

Figur 2. Forskellige typer af policynetværk.

| Dimension                                    | Politik fællesskab                                      | Emne-netværk                                     |
|----------------------------------------------|---------------------------------------------------------|--------------------------------------------------|
| Medlemskab                                   |                                                         |                                                  |
| Antal deltagere :                            | Begrænset antal                                         | Mange deltagere                                  |
| Interessetype :                              | Økonomiske og/eller professionelle interesser dominerer | En række forskelligartede interesser             |
| Integration                                  |                                                         |                                                  |
| Interaktions-frekvens :                      | Hyppig interaktion med deltagelse af alle grupper       | Interaktionen fluktuerer i frekvens og hyppighed |
| Kontinuitet :                                | Medlemskab, værdier og outcomes vedholdende over tid    | Adgang fluktuerer betydeligt                     |
| Konsensus :                                  | Alle deltager deler grundlæggende værdier               | Konflikt er altid til stede                      |
| Ressourcer                                   |                                                         |                                                  |
| Fordeling af ressourcer inden for netværket. | Alle deltagere besidder ressourcer                      | Deltagerne har begrænsede ressourcer             |
| Magt :                                       | Magtbalance mellem medlemmerne                          | Ulige fordeling af magt                          |

## Det teoretiske udgangspunkt

Rhodes' definition  af  forskellige  former for policynetværk anvendes her til at analysere samspillet mellem idrættens organisationer og staten. Staten er i denne sammenhæng primært Kulturministeriet, mens interesseorganisationerne  er  idrættens  hovedorganisationer,  i  dette  tilfælde  særligt DIF. Denne tilgang skyldes, at vi arbejder ud fra et meso-niveau, hvor vi betragter de involverede  organisationer  som  samlede enheder, der udadtil optræder med relativt klare og veldefinerede præferencer.

Det dynamiske samspil mellem stat og interesseorganisationer kan således betragtes  som  et  policynetværk.  Disse  har  forskellige karakteristika, som  i kursorisk form er gengivet i nedenstående figur. 4

Politikfællesskabet  er  præget  af  få  aktører, der alle er i besiddelse af økonomiske og/eller professionelle ressourcer. Der findes  en  vis  konsensus  mellem  medlem- merne  om  de  grundlæggende  værdier  i samarbejdet  og  en  hyppig  interaktion.  Et emnenetværk er derimod præget af et mere flygtigt  samarbejde.  Der  er  mange  medlemmer, som har divergerende interesser hvilket efterlader et vist konfliktpotentiale.

Ved  at  vurdere  de  ovennævnte  dimensioner  ved  eliteidrætslovgivningen  i  1984 og 2004 kan netværkstypen fastslås. Dernæst vil vi ved en sammenligning vurdere, om  samspillet  har  ændret  sig  over  tid. Samarbejdet mellem stat og interesseorganisation kan ifølge Rhodes beskrives på et kontinuum  mellem  et  politikfælleskab  og et emnenetværk.

Ud fra en identificering af netværkstype kan  interesseorganisationernes  påvirkning af processen vurderes. Hvis netværkstypen tenderer mod at være et politikfællesskab, har  interesseorganisationer  megen  indflydelse  på  lovgivningsprocessen,  mens  det omvendte er tilfældet, hvis netværkstypen viser sig at tendere mod at være et emnenetværk. 5 Første  skridt  bliver  således  en nærmere analyse af tilblivelsesprocessen i forbindelse med den første eliteidrætslov.

Figur 3. Illustration af kontinuum.

## Den første eliteidrætslovs tilblivelse

Dårlige OL-resultater i 1972 og 1976 betød, at man fra politisk hold i 1977 var indstillet  på  at  forbedre  eliteidrættens  forhold. 6 Kulturminister Niels Matthiasen (S) nedsatte på den baggrund i 1979 et eliteidrætsudvalg  bestående  af  repræsentanter fra bl.a. idrættens hovedorganisationer, trænere/ledere og aktive udøvere. I 1983 kom udvalget frem til et forslag om, at der skulle  oprettes  en  selvejende  institution  til  at fremme dansk eliteidræt. 7 Udvalgets arbejde førte til vedtagelsen af en eliteidrætslov i december 1984. 8 For at klargøre, hvilken form for policynetværk der var tale op, vil der i det følgende blive vurderet, hvordan de  forskellige  dimensioner  af  netværket udfolder sig i praksis.

## Netværksanalyse af lovgivningsprocessen 1979-1984

Ifølge Rhodes må vi i en policynetværksanalyse  beskrive  dimensionerne  medlemskab,  integration,  ressource  og  magt  med henblik på at afsøge, om der er tale om et politikfællesskab eller emnenetværk.

Medlemsskabsdimensionen  kræver  en vurdering af antallet af deltagere i netværket.  Der  er  ikke  enighed  om,  hvad  der  er årsag  til  udvalgets  sammensætning. 9 Men udvalget  bestod  af  bl.a.  DIF  og  flere  af DIF's specialforbund, DOK, samt organisationer  der  i  højere  grad  repræsenterer breddeidrætten (De Danske Gymnastik- og Ungdomsforeninger,  De  Danske  Skytte, Gymnastik  &amp;  Idrætsforeninger  og  Dansk Firmaidrætsforbund).  Udvalget  kom  også til at bestå af aktive udøvere, trænere og ledere. 10 Hermed var eliteidrætsorganisationernes position i udvalget kompromitteret, hvilket betød, at betænkningen kom til at indeholde elementer, der ikke var i DIF's og DOK's interesse. 11

I  forhold til integrationsdimensionen er det  bl.a.  interaktionen  mellem  aktørerne, der skal belyses. DIF var ikke enig i alle eliteidrætsbetænkningens punkter, men organisationen  blev  den  dominerende  aktør fra betænkningens offentliggørelse i oktober 1983 frem til lovforslagets fremsættelse i oktober 1984. DIF var således inddraget i store dele af formuleringen af loven. Ministersekretær Claus Bøje udtaler i et interview, at » ... der reelt skete dét, at sekretariatet for dansk idrætspolitik i den periode  blev  flyttet  ud  til  DIF «.  Samtykkende udtaler  DIF's  daværende  generalsekretær Bent Agerskov, at han »… sad på skødet af Claus  Bøje  og  skrev  lovforslaget « 12 Ved valget  til  TD's  første  bestyrelse  fik  både træner/leder gruppen og de aktive udøvere hver en repræsentant. DIF, DIF's special- forbund og DOK fik kun to repræsentanter tilsammen i bestyrelsen. Selv om DIF undervejs  har  været  meget  integreret  i  processen, blev dette ikke omsat til pladser i bestyrelsen. Men kulturminister Mimi Jakobsen udnævnte bl.a. Arne Garnell til sin repræsentant  i  bestyrelsen.  Han  var  formand for DOK og medlem af DIF's forretningsvalg, hvorfor udnævnelsen øgede DIF's  indflydelse.  Frekvensen  af  interaktioner mellem stat og interesseorganisationer var høj, og der herskede en grad af konsensus mellem stat og interesseorganisationer, hvilket er et klassisk træk ved et politikfællesskab, hvor der findes » fælles opfattelser og værdier «. 13

Figur 4. Placering af lovgivningsprocessen 1984.

En kortfattet karakteristik af ressourcedimensionen synes også at tegne et mønster  af  et  politikfællesskab.  DIF  besidder, som den overordnede paraplyorganisation for eliteidræt, faglig know-how. Staten har på  den  anden  side  de  økonomiske  midler til oprettelsen af en eliteidrætsorganisation.

Magtforholdet mellem stat og interesseorganisationer  kan  være  svært  at  belyse. Det tyder på, at DIF, som i det lovgivende arbejde har haft meget magt gennem sine tætte bånd  til Kulturministeriet.  Denne mulighed kan breddeidrættens organisationer ikke benytte sig af, men det kan formodes,  at  en  eventuel  konflikt  over  dette skæve styrkeforhold blev afværget ved, at der  var  blevet  stillet  en  breddeidrætsbetænkning  i  vente.  Styrkeprøven  mellem staten  og  interesseorganisationerne  faldt  i den  nye  eliteidrætsinstitution  TD  ud  til idrætsorganisationernes  fordel.  Staten  udpegede således kun to ud af 24 medlemmer af  repræsentantskabet og to medlemmer i bestyrelsen.

På baggrund af den ovenstående analyse er der altså flere ting, som tyder på, at der udviklede sig et politikfællesskab omkring eliteidrætslovgivningen i 1984. Antallet af aktører  var  begrænset,  idet  idrættens  hovedorganisationer  og  staten  dominerede lovgivningsarbejdet. Dialogen foregik i høj grad mellem disse parter uden indblanding fra andre aktører. Interaktionsfrekvensen  synes  at  have  været  høj  mellem kulturministeren og DIF. Der var ligeledes mellem stat og interesseorganisationer konsensus om, at eliteidrætten skal støttes, uden at det sker på bekostning af bredden.

Der  findes  dog  også  træk  ved  lovgivningsprocessen, som peger mod et emnenetværk. De aktive blev inddraget i forarbejdet til lovgivningen og fik en plads i repræsentantskabet.  Samlet  må  de  aktives indflydelse  dog  vurderes  til  at  være  begrænset. Alt i alt tenderer samspillet mellem stat og interesseorganisationer i perioden fra 1979 til 1984 således mod at være et politikfællesskab.

## Spillet om en ny eliteidrætslovgivning tager sin begyndelse

Efter vedtagelsen af eliteidrætsloven i 1984 var der bortset fra enkelte efterdønninger en lang periode, hvor der ikke var planer om at revidere eliteidrætslovgivningen. Men i 1999 foreslog den radikale kulturminister,  Elsebeth  Gerner  Nielsen,  at den efterhånden 15 år gamle eliteidrætslov skulle revideres. 14 Hun nedsatte en arbejdsgruppe, hvor både DIF og TD var repræsenteret.

Efter to år anbefalede arbejdsgruppen, at repræsentantskabets sammensætning og funktion blev ændret på en måde, der gjorde, at DIF fik mindsket indflydelse på TD. I  sidste  øjeblik  valgte  DIF's  repræsentant at  gå  imod  rapportens  konklusioner.  DIF underminerede  dermed  rapporten,  hvilket forårsagede  vrede  fra  de  øvrige  medlemmer af arbejdsgruppen. DIF's direktør Karl Chr. Koch blev efterfølgende beskyldt for både at være en »underløber« og en »lurepasser«. 15

Elsebeth  Gerner  Nielsen  tog  alligevel positivt imod udvalgets konklusioner, mens den  nytiltrådte  kulturminister,  Brian  Mikkelsen (K), i begyndelsen af 2002 valgte at feje  arbejdsgruppens  konklusioner  af  bordet. Han ville hurtigst muligt starte processen på ny sammen med TD og DIF. 16

## Den nye eliteidrætslovs tilblivelse

I  september  2002  nedsatte  Brian  Mikkelsen  et  udvalg,  hvor  DIF  og  TD  blev  repræsenteret ved deres direktører henholdsvis Karl Chr. Koch og Preben Kragelund. Dertil  kom kontorchef Søren Riiskjær fra Kulturministeriet  samt  formanden for ud- valget, amtsborgmester for Sønderjyllands Amt,  Carl  Holst  (V).  Endelig  sad  Dansk Boldspil Unions (DBU) formand og to aktive  udøvere  også  i  udvalget.  Kerneopgaven bestod i at finde frem til en fremtidig organisations-  og  finansieringsmodel  for eliteidrætten i Danmark. 17 I forhold til tidligere var sammensætningen  vippet til DIF's  side,  da  DBU  var  repræsenteret  på bekostning  af  repræsentanter  fra  Institut for Idræt, Københavns Universitet og Claus Bøje, som var del af udvalget under Elsebeth  Gerner  Nielsen.  Det  er  på  baggrund af dette udvalgsarbejde, at den nuværende  lovgivning  er  blevet  til,  hvorfor det  er  samspillet  mellem  udvalgets  parter og staten, der vil blive analyseret nærmere nedenfor.

## En netværksanalyse af lovgivningsprocessen 2002-2004

For  det  første  skal  analysen  afsøge  medlemskabsdimensionen. Ved lovgivningsprocessen  frem  til  den  nuværende  eliteidrætslov kom aktørerne i udvalget fra de mest oplagte interesseorganisationer blandt  idrættens  hovedorganisationer,  og fra  statens  side  var  Kulturministeriet  den centrale aktør. 18 Det er muligt, at der findes kontakter,  som  er  skjult  jf.  »black  box« problematikken. Men den del af samspillet, vi har haft mulighed for at undersøge, er domineret af TD, DIF, Kulturministeriet og TD's Træner-Aktiv gruppe. Når parterne  interagerer  over  en  vis  periode,  virker det rimeligt at antage, at samspillet mellem disse organisationer og staten intensiveres, mens andre parter mere eller mindre ekskluderes. 19 Der er trods alt tale om et begrænset  antal  aktører,  hvilket  peger  i  retning af et politikfællesskab.

DIF's formand, Kai Holm, synes, at have et tæt forhold til kulturministeren, hvilket  bl.a.  ses  ved,  at  den  endelige  lovgivning ikke fuldstændigt afspejler DIF's ønsker og krav - men det er tæt på. DIF undgår, at det specifikt nævnes i lovteksten, at trænere og aktive skal være repræsenteret; men kommer dog ikke igennem med kravet om, at TD lægges ind under DIF. 20

For  det  andet  skal  integrationen  i  netværket analyseres. I dette tilfælde er interaktionen  mellem  parterne  høj.  Der  afholdes i alt 12 møder i arbejdsgruppen, og det må  desuden  formodes,  at  de  centrale  aktører 21 har en løbende kommunikation omkring  potentialerne  i  lovgivningen.  Men grundlæggende støder vi her endnu engang på »black box« problematikken.

Den interaktion, der umiddelbart er synlig, synes ikke at pege i retning af, at TD og DIF  kommer  specielt  godt  ud  af  det  med hinanden. De forsøger i 2002 at oprette et »Idrættens Elitesportudvalg«, der skal fungere  som  et  samarbejdsorgan  mellem  DIF og TD omkring eliteidræt. 22 Udvalget bliver nedsat, men som et resultat af, at DIF arbejder  med  at  få  så  stor  indflydelse  på  TD's fremtid  som  muligt,  forværres  klimaet  i løbet af 2002 mellem DIF og TD, bl.a. fordi rådgivningsfirmaet KPMG på DIF's foranledning fremstiller en rapport, der anbefaler, at TD knyttes tættere til DIF. 23 Der er dermed ikke noget, der peger på, at dette er opstarten til et nyt forbedret samarbejde mellem de to organisationer. 24 Sagt med Rhodes' termer synes frekvensen af interaktionen nok at være høj - men det synes graden af konsensus derimod ikke at være. Grundlæggende deler deltagerne den opfattelse, at der skal vindes så mange guldmedaljer som muligt. Men hvor DIF ser det som hensigtsmæssigt, at statens styringsrelation forstærkes, ønsker TD sammen med specialforbundene i højere grad at opretholde status quo. 25

Den tredje dimension i analysen af policynetværket gælder ressourceforholdet. TD, DIF og Kulturministeriet besidder alle betydelige ressourcer såvel økonomisk som vidensmæssigt. TD har et unikt kendskab til eliteidrætsudøveres vilkår, DIF et stort  sekretariat  og  repræsenterer  desuden specialforbundene, og kulturministeren har adgang til et ganske sikkert flertal i Folketinget sammen med Dansk Folkeparti. Til gengæld virker det mere problematisk for de aktive at yde kvalificeret modspil, hvad angår de administrative ressourcer. 26

Med hensyn til den fjerde dimension synes der umiddelbart at være en magtbalance mellem medlemmerne. På den ene side er der ingen tvivl om, at DIF og TD besidder  nogle  organisatoriske  ressourcer,  som de  søger  at  omsætte  til  reel  indflydelse såvel  i  som  udenfor  udvalget.  Men  TD's Træner-Aktiv gruppe har andre ressourcer, der gør, at de også har en vis magt. I hvert fald formår de i forbindelse med høringen og den efterfølgende behandling i kulturudvalget  at  få  fastholdt,  at  trænere  skal være repræsenteret i TD's bestyrelse. Men det lykkes ikke at få nævnt dette krav i lovteksten,  hvilket  måske  kan  tilskrives,  at hverken DIF eller DIF's syv største specialforbund ønskede trænere repræsenteret i bestyrelsen. 27 Til gengæld synes DIF's position at blive svækket af, at de syv største specialforbund  melder  ud,  at  det  er  deres ønske, at TD videreføres i dets nuværende konstruktion. 28 Trods alt synes Træner-Aktiv gruppen at have en god sag, idet det virker, som om det er vanskeligt for kulturministeren at overhøre det rimelige i, at trænere  og  aktive  får  indflydelse  på  deres egen fremtid.

Samlet set placeres netværkstypen tættere mod et emnenetværk, end det var tilfældet op til lovgivningen i 1984. Men der er fortsat  tale  om,  at  netværkstypen  i  højere grad tenderer mod at være et politikfællesskab.  I  det  efterfølgende  vil  vi  via  sammenligning af de to lovgivningsprocesser i 1984 og 2004 argumentere for denne placering.

Figur 5. Placering af lovgivningsprocesen 2004.

## Sammenligning af vedtagelsen af eliteidrætslovgivningen i 1984 og 2004

For at komme nærmere en vurdering af policyprocessen i 1984 og 2004 sammenlignes  de  to  forløb  med  afsæt  i  Rhodes' dimensioner.  Ved  en  sammenligning  bliver det også muligt nærmere at vurdere, hvad det konkret er, der har ændret sig i idrætsorganisationernes  og  statens  samspil  over tid.

Det, der mest af alt springer i øjnene, når man ser på de to forløb, er, at TD er en væsentlig  med-  og  modspiller  i  processen  i 2004, mens denne af naturlige grunde ikke var  til  stede  i  1984.  På  medlemskabsdimensionen ses dette ved, at der er flere aktører i spil, og at disse grundlæggende repræsenterer  flere  forskellige  interesser  i 2004. TD har slået sit navn fast på DIF's bekostning,  hvorfor  DIF  synes  at  have  et ønske om at genvinde noget af det tabte.

Der er både i 1984 og i 2004 en hyppig og kontinuerlig interaktion mellem parterne. Hjørnestenene i forhandlingsprocesser- ne imellem stat og interesseorganisationer i  1984  udgøres  af  DIF  og  Kulturministeriet; og i 2004 af DIF, TD og Kulturministeriet. Der var i 1984 enighed blandt stat og  interesseorganisationer om,  at eliteidrætten  skulle  statsstøttes,  og  at  denne støtte  ikke  måtte gå ud over breddeidrætten.  Den  samme  enighed  var  til  stede  i 2004 - men aktørerne var til gengæld uenige om, hvordan TD fremover skulle styres. Den  væsentligste  forskel  var,  at  TD  og Træner-Aktiv gruppen var på banen. Der er dermed en højere grad af konflikt.

Alle  parter  besidder  ressourcer  i  såvel 1984 og 2004. Mens der i 1984 synes at være en klar hierarkisk fordeling, hvor DIF og  Kulturministeriet  er  de  dominerende parter, er billedet mere broget i 2004. TD bevarer sin status som en selvstændig institution,  og  trænere  og  aktive  loves  plads  i bestyrelsen.  Der  er  ikke  tvivl  om,  at  DIF og Kulturministeriet gennem lovgivningen i 2004 i højere grad opnår en styring af TD på grund af den nye bestyrelsessammensætning.

Samlet set tegner der sig et billede af, at samspillet mellem stat og interesseorganisationer  er  mindre  forudsigeligt  og  mere konfliktfyldt i 2004. De dårlige relationer mellem DIF og TD spiller en væsentlig rolle,  idet  interesseorganisationerne  dermed ikke har klart definerede præferencer over for staten. I stedet har der været tale om et trekantsdrama,  hvor  TD  og  TD's  samarbejdspartnere, DIF  og  Kulturministeriet hver især forsøgte at komme igennem med sine ønsker.

I såvel 1984 som 2004 har DIF formået at spille en central rolle. I 1984 var organisationens indflydelse endnu mere markant end  i  2004,  idet  man  opnåede  en  næsten enerådig adgang til de centrale faser i lovgivningsprocessen,  mens  der  i  2004  var flere forstyrrende elementer på banen; særligt TD og TD's Træner-Aktiv gruppe.

Idrættens organisationer er i forbindelse med begge eliteidrætslove i høj grad blevet inddraget  i  det  lovforberedende  arbejde. Der lyttes fra statens side til de involverede parters interesser i forbindelse med diverse høringsmuligheder,  og  disse  forslag  kan genfindes i lovforslaget. DIF formår i begge tilfælde  at  sætte  sig  i  en  gunstig  position. Særligt i 2004 synes der dog også at være pluralistiske træk. Det vil sige, at flere parter høres. I alt høres således 31 parter i den lovforberedende fase. Dertil kommer henvendelser  fra  DIF,  TD,  TD's  TrænerAktiv  gruppe,  de  syv  største  specialforbund under DIF, Kommunernes Landsforening og Kulturudvalget. 29 I  1984 var der et mere snævert parløb mellem kulturminister  Mimi  Jakobsen  og  idrættens  topfolk. Hvor  tæt  samarbejdet  var  mellem  Kai Holm og Brian Mikkelsen i 2004, kan vi kun  gisne  om.  Men  en  mulig  tolkning  af forløbet er, at Kai Holm udnyttede de tætte kontakter  til  Brian  Mikkelsen  til  at  sikre sig  en  fordelagtig  sammensætning  af  bestyrelsen.

## Konklusion

Samlet set er der ingen tvivl om, at de danske idrætsorganisationer har formået at påvirke den lovgivning, der gennemføres på deres område. Men der er heller ikke no- gen tvivl om, at det øgede antal organisationer på området og idrættens stigende betydning i samfundet generelt har intensiveret opmærksomheden fra politisk hold. Det ses  konkret  i  denne  analyse  ved,  at  samspillet  bevæger  sig  i  retning  af  i  højere grad at være et emnenetværk, hvor den enkelte  aktør  har  svært  ved  at  kontrollere slutproduktet af processen.

I 2004 er DIF som organisation således ikke  i  samme  grad  dominerende  på  den idrætspolitiske  slagmark.  Samspillet  mellem  stat  og  interesseorganisationer  har  i 2004 træk, der minder om et emnenetværk, hvilket indikerer, at DIF ikke i samme grad kontrollerer policy-outcome.

TD har frem til 2004 tilkæmpet sig en central  placering  inden  for  eliteidrætten. Men  alligevel  formåede  DIF  at  spille  en række  stærke  kort  ud  i  løbet  af  lovgivningsprocessen. Men en væsentlig ændring i lovgivningsprocessen er, at DIF ikke længere har noget, der minder om monopol på at repræsentere eliteidrætsudøvere. TD har stort  set  overtaget  den  rolle,  hvorfor  DIF ikke  længere  kan  tilbyde  staten  den  ressource. Dermed svækkes politikfællesskabet, der dominerede lovgivningsprocessen i  forbindelse  med  den  gamle  eliteidrætslovs vedtagelse.

Et forstyrrende element var naturligvis, at syv af de største specialforbund udtalte deres  støtte  til  TD  og  dermed  svækkede DIF på ressourcedimensionen, men der er måske god grund til ikke at undervurdere, hvad DIF fik ud af processen. Repræsentantskabets afskaffelse var en attraktiv løsning for DIF, idet man ikke kunne vide sig  sikker  på,  at  repræsentantskabet  ville give tilsvarende indflydelse i bestyrelsen.

Dertil kommer, at DIF i fællesskab med ministeren  er  ansvarlig  for,  at  der  er  en hensigtsmæssig  sammensætning  af  kompetencer i bestyrelsen for TD; herunder at såvel trænere som aktive er repræsenteret. I forbindelse med den første konstituering af bestyrelsen udpegede ministeren  en træner og en aktiv, hvorfor DIF fik mulighed for at udnævne fire til bestyrelsen uden hensyntagen til, at de skulle være hverken trænere eller aktive. 30

Det  er  bemærkelsesværdigt,  i  hvor  høj grad der har været enighed om substansen i lovforslaget  både  i  1984  og  2004.  På  det overordnede  plan  var  der  enighed  om,  at vilkårene  for  eliteidræt  i  begge  tilfælde havde ændret sig, og at det var nødvendigt at  tilpasse  lovgivningen  til  disse  ændringer.  Såvel  i  1984  som  2004  fulgte  staten således de indstillinger, der kom ud af diverse  udvalg.  Men  særligt  i  2004  brød magtkampene for alvor løs, når det skulle besluttes, hvordan TD fremover skulle styres.

TD har haft en god sag, idet der har været tilfredshed med deres arbejde fra såvel udøvere som specialforbund. Det har gjort det  svært  for  såvel  kulturministeren  som Kai Holm at argumentere for, at TD skulle forandres. TD  har  i  den  forbindelse  uden tvivl haft et stærkt kort i TD Træner-Aktiv gruppens udbredte støtte. Men til gengæld bør TD's rolle i medierne heller ikke undervurderes. Når de største specialforbund,

## Noter

1. Lovtidende (1984), Nr. 643.
2. Ministerielt arkivalie: L136.
3. Policy er det engelske udtryk for politikkens indhold, mens politics henviser til politiske processer og  handlinger,  og  polity  er  det  politiske  system (Andersen,  1998,  s.  11).  Vi  beskæftiger  os  her med politikkens indhold - med policy. For mere om Parsons opfattelse af policyprocessens faser se Parsons (1995), s. 77.
4. Egen oversættelse af Rhodes (1997), s. 44.
5. Daugbjerg og Blom-Hansen (1999), s. 13ff.

trænere og aktive samstemmende taler for en bevarelse af TD, ville det have karakter af et politisk selvmål, hvis Brian Mikkelsen i forlængelse af en sådan aftale nedlagde organisationen.

Dette hænger sammen med, at mediernes rolle har ændret sig over tid. Medierne er i dag aktive med- og modspillere i forhold til politikerne . Hverken interesseorganisationer  eller  politikere  er  i  stand  til  at styre,  hvilke  sager  medierne  behandler. Medierne har deres egen dagsorden, hvor nyheder udvælges på baggrund af specifikke kriterier. Et kriterium er, at historien kan vinkles med fokus på konflikt. Endvidere er det godt, hvis en svag part står over for en  væsentlig  stærkere  part  -  en  »Davids kamp mod Goliath«. 31 En oplagt vinkling på eliteidrætsloven synes netop at være at fokusere på striden mellem DIF og Kulturministeriet på den ene side (Goliath) over for TD's Træner-Aktiv gruppe (David) på den anden side. En indtænkning af mediernes rolle som en selvstændig aktør ville således  yderligere  styrke  Rhodes  netværkstilgang. Teoriens forklaringskraft i forbindelse med eliteidrætslovgivningens vedtagelse i 1984 og 2004 ville derfor have været større, hvis også mediernes rolle havde været inddraget.

6. Kulturministeriet  (2001),  s.  18/Ibsen  (1996),  s. 119-120
7. Kulturministeriet (1983).
8. Kulturministeriet (2001), s. 18-20.
9. I  forskningen  er  der  en  del  uenighed  om,  hvem der var primus motor i nedsættelsen. Bjarne Ibsen peger på, at det var et oplæg fra Danmarks Olympiske Komite (DOK), mens Krarup og Eggert argumenterer for, at det var DIF, der skabte stemningen  for  nedsættelsen  af  et  udvalg.  Løvstrup kommer i sit speciale fra 2001 frem til en hel tred-

- je aktør, som kun implicit repræsenterer en organisation; nemlig ministersekretær i Kulturministeriet  Claus  Bøje,  der  tidligere  repræsenterede  de aktive udøvere og syntes at have sympati for deres interesser. (Ibsen (1996), s. 120; Krarup og Eggert (1999), s. 102; Løvstrup &amp; Hansen (2002), s. 5764).
10. De aktive udøvere var i 1970'erne og 1980'erne organiseret  i  bevægelsen  Dansk  Aktiv  Gruppe. Denne gruppe benævnes herefter som 'de aktive' (Løvstrup &amp; Hansen (2002), s.58ff).
11. Eksempelvis  indeholdt  betænkningen  en  delvis statsstyring  af  Dantop  og  et  opgør  med  enhedsideologien - det vil side den opfattelse, at eliteidrætten og breddeidrætten hænger sammen. (Løvstrup &amp; Hansen (2002), s. 15, 79ff).
12. Krarup og Eggert (1999), s. 103.
13. Blom-Hansen (1999), s. 15.
14. Berlingske  Tidende  (21/6  1999);  Ekstra  Bladet (01/02 2001).
15. Ekstra Bladet (31/1 2001).
16. Løvstrup &amp; Hansen (2002), s. 127.
17. Kulturministeriet (2003), s. 13.
18. Undtagelsen er, at DGI ikke er med - men DGI berøres  stort  set  ikke  af  eliteidrætslovgivningen og har allerede tidligt i forløbet udtalt, at de går ind for, at TD lægges ind under DIF (Jyllands-Posten 12/9 2002).
19. Eksempelvis forsøger KL at melde sig på banen i forbindelse  med  Kulturudvalgets  høringsrunde,

## Litteraturliste

- Andersen, JG. Politik og samfund i forandring - bind 1 (København, 1998).
- Andersen, JG, Togeby, L, Christiansen, PM, Jørgensen, TB &amp; Vallgårda, S. Magt &amp; demokrati i Danmark  -  Hovedresultater  fra  Magtrudredningen (Aarhus, 2004).
- Daugbjerg, C &amp; Hansen, JB., Magtens organisering (Gylling, 1999).
- Ibsen,  B. Det offentlige  &amp;  idrætten .  I  Trangbæk,  E. (Red), Dansk Idrætsliv (Bd. 2), s. 111-130 (Viborg, 1996).
- Hansen, J &amp; Løvstrup I.. Da eliteidrætten blev stueren (Gylling, 2002).
- Løvstrup,  I. Da Eliteidrætten  blev  stueren (Odense, 2001).
- KPMG. Sammenfatning  af  analysen  om  Eliteidræt (København, 2002).
- men deres henvendelse fører ikke til nogen ændringer  i  lovgrundlaget  (Ministerielle  arkivalier: L136).
20. Idrætsliv (2003), nr. 5.
21. Her tænker vi primært på DIF's Kai Holm, TD's Preben Kragelund og Kulturministeren.
22. Idrætsliv  (2002),  nr.  3  og  TD-aktuelt  (februar, 2003).
23. KPMG (2002).
24. Jyllands-Posten, 5/5 2002, 6/5 2002, 29/9 2003 / Politiken 13/10 2002.
25. Klimaet mellem parterne synes i det hele taget at blive voldsomt forværret, efterhånden som KPMG analysen fremlægges. TD afviser sammen med professor Klaus Nielsen fra Roskilde Universitetscenter rapporten som et partsindlæg, og TD kommer med skarpe udfald mod DIF generelt og i særdeleshed mod Kai Holm (Politiken 4/5 2003, Jyllands-Posten 5/5 2002, Jyllandsposten,  6/5 2002).
26. Eksempelvis var de nødt til at hente juridisk bistand i forbindelse med et høringssvar til kulturudvalget (Ministerielt arkivalie: L136).
27. Ministerielt arkivalie: L136.
28. Jyllands-Posten (d. 25/10 2003).
29. Ministerielt arkivalie: L136.
30. Berlingske Tidende (21/3 2004 ).
31. Andersen m. fl. (2004), s. 223f/Pedersen (2000), s. 210-211.
- Krarup, J &amp; Eggert, A.. Idrætspolitik: Institutioner og indflydelse (Århus, 1999).
- Kulturministeriets Eliteudvalg. Eliteidrætsudøveres vilkår (København, 1983).
- Kulturministeriet. Eliteidræt i Danmark - Rapport af den  af  kulturministeren  nedsatte  arbejdsgruppe vedrørende  loven  om  eliteidrættens  fremme (København, 2001).
- Kulturministeriet. Dansk  eliteidræt  -  Udvikling  og fremtidsperspektiver (København, 2003).

Pedersen, OK. Politisk journalistik (Århus, 2000).

Parsons, W. Public policy (1995).

Rhodes  RAW. Understanding  governance:  Policy networks, governance, reflexivity and accountability (Buckingham, 1997).

TD-aktuelt (februar 2003).

## Avisartikler

- Diverse avisartikler fra Mandag Morgen, Berlingske Tidende,  Ekstra  Bladet,  Politiken  &amp;  Jyllands-Posten.

## Tidsskrifter

- Bang, S &amp; Hansen, M.M. Tanker fra fortiden. Trykt i Idrætsliv (2001), nr.3.
- Bang,  S. DIF  kalder  til  forsoningsmøde .  Trykt  i Idrætsliv (2002), s.11.
- Hansen,  M.M.  Nyt elitesamarbejde  på  vej .  Trykt  i Idrætsliv (2002), nr.3 .
- Holm,  Kai Eliteudfordringen .  Trykt  i Idrætsliv (2003), nr.5.

## Ministerielle arkivalier

- Lovtidende. Lov om eliteidrættens fremme. Afdeling A, Bind 3, Nr. 643 (1984).
- Kulturudvalgets behandling af L136  vedr. Eliteidrætsloven (2004). Hentet fra www.ft.dk.
- Behandling af lovforslag nr. L 136: Forslag til lov om eliteidræt (2004). Hentet fra www.ft.dk.
- Forslag L136,  » Forslag til Lov om  Eliteidræt « (2004).