Fra resultatkontrakt til mål- og resultatplan: Ny inspiration til realiseringen af resultatstyringens potentialer
Forfattere: Marie-Louise Frølich Brødsgaard, Mads Bøge Kristiansen
Tidsskrift: politik (2015-01-11)

## Fra resultatkontrakt til mål- og resultatplan:

## Ny inspiration til realiseringen af resultatstyringens potentialer

Marie-Louise Frølich Brødsgaard

stud.scient.pol, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

Mads Bøge Kristiansen

ph.d., post.doc., Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

Siden introduktionen af resultatkontrakter i 19911992  har  Finansministeriet  med  jævne  mellemrum lanceret publikationer indeholdende opdaterede  anbefalinger  til  designet  og  implementeringen af mål- og resultatstyring. Senest har Finansministeriet i efteråret 2014 præsenteret en ny model for mål- og resultatstyring i staten, der vakte redaktionens nysgerrighed. Vi satte derfor kontorchef Stig Henneberg og fuldmægtig Nanna Skriver Dall fra Finansministeriets Center for ud  giftspolitik og modernisering stævne en fredag morgen i september 2014. Vi ønskede bl.a. at blive klogere på, hvorfor Finansministeriet vurderer, at der er behov for en revision af det eksisterende koncept, hvad den nye model indeholder samt, hvorfor  den  nye  model  forventes  at  kunne  løse nogle af de problemer, det statslige mål- og resultatstyringskoncept hævdes at være præget af?

Hvorfor har I ændret mål- og resultatstyringskonceptet?

Vi  har  haft  resultatkontrakter  i  staten  i  efterhånden mange år, men når vi talte med dem, der i praksis anvender resultatkontrakterne i ministerierne, og når vi læste det, forskere skrev om resultatkontrakterne som styringskoncept, så tegnede der sig et billede af, at resultatkontraktkonceptet efterhånden var sandet en smule til.

Problemet var bl.a., at det var lidt uklart, om resultatkontrakterne rent faktisk blev brugt som styringsværktøjer, eller om det i højere grad var noget, man lavede, fordi det skulle man nu engang - og uden at de topchefer, der gerne skulle anvende værktøjet, rent faktisk brugte det. En  del  af  baggrunden  for  problemet  var,  at  der  havde været en tendens til målinfl  ation i resultatkontrakterne. Man forsøgte fra nogle institutioners side måske at dække hele  sin  opgaveportefølje  i  kontrakterne;  men  hvis  der ikke bliver prioriteret imellem målene, så ender man i en situation, hvor det grundlæggende er uklart, hvad institutionen faktisk styrer efter. Samtidig var der en tendens til, at resultatkontrakterne skulle tjene for mange formål på én gang og derfor ikke blev fokuseret tilstrækkeligt om institutionernes strategiske retning og kerneopgaverne.

Det var baggrunden for, at vi gik i gang med en analyse af resultatkontrakterne. Vi har lavet kvantitative optællinger af mål- og resultatkrav i resultatkontrakterne, og vi har gennemført en række interviews med bl.a. praktikere, topchefer - både departementschefer og styrelsesdirektører - , forskere og konsulenter. På baggrund af det arbejde har vi i et samarbejde mellem Finansministeriets departement  og  Moderniseringsstyrelsen  lanceret  den nye model, der introducerer begrebet 'mål- og resultatplaner', som resultatkontrakternes afl  øser. Modellen skal tjene  som  inspiration  til  videreudviklingen  af  mål-  og resultatstyringen og er ikke normerende.

## Hvad er de væsentligste forskelle i forhold til det tidligere kontraktstyringskoncept?

En central forskel er, at mål- og resultatplanerne opererer med væsentligt færre og klarere mål. Noget af det, vi observerede i gennemgangen af resultatkontrakterne, var, at kontrakterne, som sagt, tjente mange formål på én gang. Nu lægges der op til et fokus på kerneopgaverne og styrelsens strategiske sigte. Samtidig indebærer modellen, at det typisk ikke vil være alle kerneopgaver i en institution, som indgår i mål- og resultatplanen. Der er en anbefaling om, at en mål- og resultatplan maksimalt indeholder 5-10 mål. Det er primært mål, der knytter sig til institutionens strategisk prioriterede kerneopgaver, idet et begrænset antal af målene - vi har sagt 1-3 - dog kan vedrøre styrelsens interne administration.

Der er også gjort et forsøg på at blive klarere på de forskellige slags mål. I den nye model er der en sondring mellem det, vi kalder drifts- og policylignende kerneopgaver. For driftsopgaver kan der i vid udstrækning opstilles objektive, kvantifi  cerbare mål. For policyopgaverne vil det også, i det omfang det kan lade sig gøre, være relevant at søge at lave objektive, kvantifi  cerbare mål, men samtidig må man erkende, at målformulering og opfølgning på mål ofte vil have en mere skønsmæssig og kvalitativ karakter.

Så prøver vi også med den nye model at få gjort det tydeligere, at mål- og resultatplaner er forankret på toplederniveau  hele  vejen  igennem  fra  udarbejdelse  til  opfølgning. Det er vigtigt, at det ikke bliver et dokument, der bare lever sit eget liv nede i institutionerne, men at det er noget, som topchefer i departementer og styrelser rent faktisk bruger. Mål- og resultatplanen skulle gerne være et reelt omdrejningspunkt for dialogen mellem departementschef og styrelsesdirektør. Det er bl.a. også baggrunden for, at vi har udarbejdet en pjece, som er meget kort  og  ' to  the  point '.  Topchefer  har  travlt,  og  det  nye materiale er søgt tilpasset den kontekst.

Derudover er der en understregning af, at det er vigtigt  -  det  burde  måske sige sig selv - at mål- og resultatplaner  foreligger,  inden  året  starter.  Det  skyldes,  at der har været en tendens til, at resultatkontrakter i nogle tilfælde har været noget, der er blevet lavet i løbet af året. Men hvis det også er processen fremadrettet, så kan målog resultatplanerne ikke blive et reelt grundlag for styring og for en prioritering af, hvad den konkrete institution skal tage sig af det næste år.

Samtidig lægges der i den nye model vægt på, at målog resultatstyring for den konkrete styrelse er noget, som departement og styrelse skal arbejde med i fællesskab. I visse tilfælde har der måske været en tendens til, at styrelsen selv har lavet sin resultatkontrakt, og hvorefter den er blevet sendt over i departementet, som mere eller mindre har taget kontrakten til efterretning - og det er selvfølgelig ikke hensigten. Mål- og resultatplanen er derfor et dokument, som er forankret på begge sider af bordet, og hvor departementet samtidig reelt løfter sin opgave med at 'styre sin styrelse'.

Vi har herudover søgt at være relativt skarpe på formen for mål- og resultatplanerne. De tre elementer i planerne er dels det, vi kalder et fl  erårigt strategisk målbillede, som beskriver styrelsens vigtigste opgaver og dens raison  d' être ,  dels  de  5-10  årlige  mål,  og  endelig  er  det afgørende med en struktureret og løbende opfølgning.

I pjecen anbefaler I, at man kan lave 1-3 mål for den interne administration, hvad er baggrunden for det?

Idéen er, at selvom målene primært omhandler den eksternt rettede kerneopgave, så kan der for enhver institution  eller  styrelse  være  nogle  mål  vedrørende  styrelsens interne administration og daglige drift, som kan være så vigtige,  at  de  fortjener  at  være  blandt  de  5-10  mål,  der strategisk styres efter.

Det kan fx være mål, der handler om at sikre, at man har en eff  ektiv drift eller en god og sund økonomi. Det kan være mål om, at man fx er præcis i sine prognoser, hvilket er en central del i forhold til økonomistyring og opfølgning på budgetloven. Det kan også være mål for HR, fx et mål om at reducere sygefravær.

I og med at vi taler om 1-3, så indikerer vi også, at det  vil  være  meget  individuelt  fra  styrelse  til  styrelse,  i hvilket omfang det er relevant at operere med mål, der har denne her karakter.

Har I præsenteret mål- og resultatplanen for nogle af de topchefer, I talte med indledningsvist?

Det har vi gjort løbende. Vi har i det hele taget været optagede af, at det nye materiale blev til på en måde, hvor vi inddrog relevante ressourcepersoner og særligt dem, der skulle bruge det efterfølgende.

En del af vores analyse har vist, at noget af det, der nogle gange ikke har fungeret ved de hidtidige resultatkontrakter, har været fraværet af ejerskab. For at topchefer kan tage den nye model til sig, skal de synes, at det fungerer - at det understøtter deres arbejde. Derfor har vi  igennem hele analyseprocessen været opmærksomme på at tale med de relevante folk, forstå, hvordan de ser verden, og teste nogle forskellige udkast på dem.

Nu er den nye model så off  entliggjort  og  ligger  på Moderniseringsstyrelsens  hjemmeside,  og  den  har  bl.a. været  præsenteret  for  departementschefniveauet.  Vi  har samlet set fået rigtig god respons. Alle deler analysen af, at det her er utrolig vigtigt. Alle deler også analysen af, at der var brug for en revitalisering af mål- og resultatstyringsværktøjet, og vi tror, der er bred enighed om, at det her kan være et meget godt svar på de behov, der fi  ndes.

Samtidig skal man huske, at den nye model er tænkt som inspiration. I vores samtaler med dem, der anvender mål- og resultatstyring til daglig, har vi fundet ud af, at der er fl  ere ministerier, der allerede er rigtig godt på vej, og at der kan være stor forskel på, hvad det er, der kunne komme til at fungere rigtig godt på de enkelte ministerområder. I tråd med at sikre ejerskab har vi ønsket at give inspiration til, hvordan man kan videreudvikle sin mål- og resultatstyring,  og  hvad  der  kunne  ligge  i  god strategisk  styring.  Samtidig  er  der  frihed  til,  at  institutionerne kan indrette styringen, som det bedst passer hos dem. Det er  også  baggrunden  for,  at  modellen  ikke  er mere konkret, end den er, men i højere grad bygger på nogle relevante styringsprincipper. Det er netop, fordi der har været en erkendelse af, at man ikke meningsfuldt kan lave en specifi  k ' one size fi  ts all '-model.

Nu har I så lanceret pjecen og inspirationsmaterialet, men hvordan kan I understøtte, at det så også bliver implementeret og taget i brug i de enkelte ministerier?

Det er et godt spørgsmål, og der er selvfølgelig forskellige ting, vi kan gøre fra Finansministeriets side. I sidste ende afhænger modellens succes dog af, hvorvidt ministerierne tager den til sig og har lyst til at bruge principperne derude; men vi har fx lavet et inspirationsmateriale, som i modsætning til pjecen er et noget længere dokument. I inspirationsmaterialet  er  der  nogle  mere  grundige  overvejelser  over,  hvilke  mål  som  er  relevante  i  forskellige situationer,  og  der  er  nogle  konkrete  cases  fra  virkelige institutioner med inspiration til, hvordan man kan gøre i praksis. Inspirationsmaterialet er tænkt som et interaktivt  produkt,  der  løbende  bliver  udviklet.  Det  kommer til  at  ligge  på  Moderniseringsstyrelsens hjemmeside, og efterhånden, som der kommer nye cases ind, vil det blive udbygget. Håbet er, at det kan blive en form for børs for gode idéer og gode erfaringer.

Så  vil  vi,  og  særligt  Moderniseringsstyrelsen,  også løbende  i  forskellige  fora,  hvor  ministerier  og  styrelser mødes, tage initiativ til, at mål- og resultatstyring kommer på dagsordenen. Vi vil samtidig sikre, at der på et tidspunkt bliver gjort status - også på højere niveau - for arbejdet med mål- og resultatstyring i staten, bl.a. på baggrund af lanceringen af den nye model.

Tanken er egentlig at gå i dialog, fx ved at Moderniseringsstyrelsen  afholder  en  række  informationsmøder, hvor der er mulighed for at stille spørgsmål til, hvordan der kan arbejdes videre med mål- og resultatstyring. Vi tror også, at det kunne være vejen frem at skabe en øget fælles læring.

Hvilke udfordringer ser I for implementeringen?

Det vil til stadighed være en udfordring at sikre, at sådan nogle dokumenter som mål- og resultatplanen får den rigtige form, så de reelt understøtter mål- og resultatstyring og dialog. Altså sikre, at planerne ikke bare bliver et bureaukratisk instrument, som man har, fordi det skal man nu engang have, eller fordi Finansministeriet siger, at det er klogt; men at det er noget, institutionerne reelt tager til sig. Det handler bl.a. om at få formuleret nogle mål, som styringsmæssigt er meningsfulde, at man ikke falder for fristelsen til at lave alt for mange mål, og at man ikke begynder at defi  nere mål ud fra 'uvedkommende' hensyn, fx at sikre sig at hele institutionens portefølje er fuldt dækket i mål- og resultatplanen, eller at mange forskellige eksterne interessenter alle skal kunne se sig selv i planen.

Der kan have været mange årsager til, at man nogle steder endte i en situation, hvor man havde utrolig mange mål. Og det er i sidste ende et ledelsesansvar at sikre, at man ikke bevæger sig derhen.

Så er det også en udfordring at sikre, at strategibilledet  er  rigtigt,  at  målene  er  rigtige,  og  at  sikre,  at  der rent faktisk bliver fulgt op. At sikre, at mål- og resultatplanerne ikke bliver ceremonielle dokumenter, man taler om en gang om året, og så bliver de puttet i skrivebordsskuff  en, men at man i stedet får integreret planerne i den løbende styringsdialog imellem fx en departementschef og en styrelsesdirektør. Det kan eksempelvis ske i koncernledelsesmøder  i  en  form  for  'multilateral  proces', hvor  repræsentanterne  for  alle  ministerområdets  institutioner  sidder  omkring  bordet.  Det  kan  også  ske  i  en bilateral proces, hvor man som departementschef sikrer sig, at man med jævne mellemrum har dialog og kontakt med sine styrelsesdirektører. Er vi on track ? Hvordan skal dokumentet  se  ud  næste  år?  Hvordan  får  vi  fulgt  op? Hvad gik godt? Hvad gik mindre godt? Det er en central udfordring, og på den måde kan man sige, er udfordringen jo den samme, som den altid har været med mål- og resultatstyring  og  med  de  gamle  resultatkontrakter:  At sikre, at det bliver et relevant styringsdokument.

I modellen er der meget fokus på toplederen, både i formuleringsprocessen og i opfølgningsprocessen. De er jo nogle travle mennesker, så hvordan kan man sikre, at de fokuserer på det her?

Vi  har  ikke  en  idé  om,  at  mål-  og  resultatstyring  kun er  relevant  at  beskæftige  sig  med  for  topledere.  Vi  tror egentlig,  at  det  er  ret  vigtigt  at  have  med  i  billedet,  at det jo er medarbejderne, der skal levere resultaterne. Det er  medarbejderne,  der  skal  indfri  målene.  Når  vi  taler meget  om  topledelsesinddragelse,  så  er  det,  fordi  vores interviews  har  vist,  at  det  måske  er  der,  det  har  haltet en smule. Der har måske været en udmærket dialog på kontorniveau, og det kan jo være fi  nt, men det er klart, at det ikke er tilstrækkeligt, hvis mål- og resultatplanerne virkelig skal sætte den strategiske retning og bidrage til en prioritering af styrelsens kerneopgaver. Så skal toplederne også reelt i spil.

Men for at  vende  tilbage  til  spørgsmålet  om,  hvordan man sikrer, at travle topchefer bruger tid på mål- og resultatstyring?  Det  korte  svar  er  vel,  at  det  er  en  helt central del af det at være topleder. Det skulle det i hvert fald gerne være.

Der er blevet udgivet mange publikationer fra Finansministeriets side, siden konceptet blev introduceret første gang, men hvad gør, at styringsredskabet denne gang bliver forankret og integreret lokalt?

Det er et helt rimeligt og godt spørgsmål, og om to eller tre år har vi et klart billede af, om det rent faktisk bliver tilfældet. Det, der gør, at vi trods alt er forsigtige optimister her, er, at vi fra Finansministeriets side i endnu højere grad tidligere har forsøgt at lave en grundig analyse af, hvad problemerne er, hvad de mulige løsninger kan være og en bred interessentinddragelse. Det forhold, at det endelige  produkt  har  fået  en  særdeles  positiv  modtagelse, gør også, at vi er forsigtige optimister - altså optimistiske i forhold til at tro, at vi har en model nu, som alt andet lige kan blive mere styringsrelevant end de hidtidige resultatkontrakter.

Så hører det også med til historien, at der er mange ministerier, som allerede er rigtig godt på vej, og allerede gør  nogle  af  de  ting,  som  også  ligger  i  den  nye  model. Om ministerierne så lige kalder det mål- og resultatplan, det er jo ikke noget, vi går op i. Vi går op i resultatet, vi går op i værdiskabelsen af den styring, der er. Og om man så kalder  det  en  resultatkontrakt  eller  en  mål-  og resultatplan derude, det er ikke så vigtigt. Den nye model er jo ikke noget fuldstændigt revolutionerende brud med fortiden, men det er et forsøg på at sige, at nu prøver vi at gøre tingene på en lidt anden måde. Det er også derfor, vi har valgt det utrolig mundrette navn mål- og resultatplan i stedet for resultatkontrakt.