Aftaler på tværs af sektorer i Folketinget
Forfattere: Flemming Juul Christiansen
Tidsskrift: politica (2005-01-01)

## Flemming Juul Christiansen

## Aftaler på tværs af sektorer i Folketinget1

Dansk parlamentsforskning har skitseret Folketingets beslutningsproces som op¬ delt i en række sektorer. De politiske partier indgår imidlertid politiske forlig, som omfatter lovgivning på tværs af sektorer. Under mindretalsparlamentarisme udgør gevinster ved stemmehandel mellem regeringsog oppositionspartier en forklaring på sådanne flersagsforlig. Fremlagte data viser umiddelbart, at en forholdsvis beske¬ den andel af lovgivningen i perioden 1972-2003 skyldtes aftaler på tværs af sekto¬ rer. Til gengæld angik de væsentlige forhold som økonomisk fordelingspolitik, ikkeenstemmigt vedtaget lovgivning og finanslovsaftaler. Konflikt og samarbejde mel¬ lem Folketingets partier, i regering såvel som opposition, foregår både centralt og decentralt.

Evnen til at træffe koordinerede beslutninger er væsentlig for de fleste politiske systemer. I et parlament påvirkes den ikke mindst af organiseringen i udvalg og partier samt af forholdet mellem regering og opposition. I begyndelsen af 1970'erne skete to afgørende ændringer af Folketingets arbejdsvilkår. Perma¬ nente, sektoropdelte udvalg blev indført i 1972. Året efter fulgte Jordskreds¬ valget, hvor antallet af partier blev fordoblet. Siden da er Danmark nærmest permanent blevet regeret af mindretalsregeringer. Med udgangspunkt i udvalgs¬ strukturen har dansk parlamentsforskning analytisk skildret Folketingets beslut¬ ningsproces som opdelt i en række adskilte sektorer (Damgaard, 1977; Jensen, 1995). Flere udgivelser i Magtudredningen har imidlertid anført betydningen af lovgivning aftalt i "pakker" (Togeby et al., 2003: 273-275; Albrekt Larsen og Goul Andersen, 2004: 292-295). I det omfang sådanne pakker binder lovgivning sammen inden for flere sektorer, repræsenterer det et perspektiv, som afviger fra det sektoropdelte.

Artiklen bedømmer Folketingets beslutningsproces med afsæt i, hvordan mindretalsparlamentarismen bliver praktiseret. Det sker ved at undersøge om¬ fanget og betydningen af lovgivning, som skyldes aftaler mellem regerings- og oppositionspartier, og som dækker mere end ét politisk sagområde. Sektor¬ perspektivet viser sig fortsat at forklare en del, men aftaler på tværs af sektorer har betydning for en række væsentlige forhold. Det gælder økonomisk fordelings¬ politik, kontroversiel lovgivning og finanslovsforhandlinger. I artiklen bliver et argument om betydningen af stemmehandler udviklet til at forklare eksistensen af sådanne "flersagsforlig". Historisk udviklede, uformelle regler medvirker til at sikre sådanne aftalers stabilitet i dansk sammenhæng.

## Parlamentariske beslutninger - decentrale eller centrale?

I sin afhandling Folketinget under forandring fremførte Erik Damgaard, at det 20. århundredes samfundsudvikling havde ført til en udvidelse af Folketin¬ gets aktiviteter (Damgaard, 1977: 49). Udvalgsreformen etablerede med virk- ning fra folketingsåret 1972/73 endeligt en struktur af permanente (eller "stå¬ ende") udvalg med adskilte ansvarsområder. Det muliggjorde specialisering af det parlamentariske arbejde og afhjælpning af arbejdspresset (Damgaard, 1977: 72). Skeptisk over for traditionelle modeller af forholdet mellem parlament og regering, noterede Damgaard: "Mere realistisk er formentlig en sektormodel, hvorefter dele af Folketinget, dele af administrationen og dele af organisations¬ systemet samvirker under forberedelse, behandling, vedtagelse og administra¬ tion af beslutninger på et givet policy område" (Damgaard 1977: 262).

Henrik Jensen har i sine analyser af Folketingets organisering i udvalg og partigrupper opstillet en "modificeret sektoriseringsmodel" (Jensen, 1995: 35-37, 2002: 27-29). Nøje afstemte, sektoropdelte ministerier og parlamentsudvalg fin¬ des fortsat som led i en arbejdsdeling. Derimod ser modellen bort fra interesse¬ organisationernes betydning. Jensen opfatter endvidere i sine analyser udval¬ gene som "arenaer" for konflikt og samarbejde mellem Folketingets partigrup¬ per (jf. Jensen, 1995: 33; Damgaard, 2000a: 278). Partiernes grupper opererer internt med en horisontal arbejdsdeling i ordførerskaber, undergrupper mv., der afspejler sektoropdelingen (Jensen, 2002: 32). Ved møder i udvalgene og i salen fremtræder folketingsmedlemmer og ministre som repræsentanter for deres re¬ spektive partigrupper. Sådan opfatter MF'erne frem for alt sig selv (Damgaard, 2003: 103). Partiernes centrale betydning kommer til udtryk ved, at Folketingets partigrupper altovervejende optræder som enhedsaktører: Gennemsnitligt afgi¬ ver en partigruppes medlemmer ens stemme i over 99 pet. af afstemningerne (Jensen, 2002: 39; jf. Skjæveland, 2001: 44-47). Ordførerne må sikre sig opbak¬ ning til deres indstillinger på gruppemøderne, som derved fastlægger partiets linje i den konkrete sag. Internt i partierne finder man tillige en vertikal arbejds¬ deling. Gruppens ledelse - det gælder i særlig grad gruppeformanden som leder af gruppemøderne - har som en væsentlig opgave at sammenfatte synspunkter, der kan vinde gruppens opbakning (Jensen, 2002: 99). Partiledelsen har også et ansvar for at tilse, at fagordførerne holder sig inden for partiets overordnede politiske program. På den måde koordinerer partigrupperne på tværs af sektor¬ grænserne og forbliver alligevel enheder. Den konstaterbare overrepræsentation af folketingsmedlemmer med sektorbaggrund i Folketingets udvalg er i arena¬ opfattelsen udtryk for specialisering og samling af ekspertise (Jensen, 1995: 77). Udvalgsmedlemmerne er derimod ikke nødvendigvis advokater for udgifts¬ forøgelser på vegne af deres respektive sektorer, som det i nogen grad lå i det oprindelige sektorperspektiv (Jensen, 1995: 36; jf. Damgaard, 1977: 257).

Sektormodellerne, samt Jensens analyser afFolketingets organisation, skitserer en proces, som i det væsentligste er decentraliseret: "Som beslutningsproces er lovgivningsprocessen i sin helhed en atomiseret proces, hvor arbejdet, ansvaret og indflydelsen på gruppernes løbende beslutninger er spredt ud, først og frem¬ mest på de enkelte ordførere og ministre" (Jensen, 2002: 217).

Decentraliseringen viser sig som nævnt i partigrupperne, hvor beslutninger typisk sker med udgangspunkt i indstillinger fra fagordførere (Jensen, 2002: 96). Alligevel er det først og fremmest partigruppemødet og gruppeledelsen, som muliggør en vis tværgående koordination. Folketingets Europaudvalg udgør også

et eksempel på behandling af sager på tværs af ministrenes ressortområder (H. Jensen, 2003). Det samme gælder Finansudvalget, Det Politisk-Økonomiske Udvalg samt statsrevisorernes kontrolvirksomhed (Jensen, 1995: 20). De sektoropdelte perspektiver omfatter ikke ellers koordination på tværs af sektorer mellem Folketingets partigrupper. Uden at udvikle det nærmere påpeger både Damgaard og Jensen imidlertid, at partierne ved indgåelsen af visse politiske forlig aftaler lovgivning, der dækker flere sektorer (Damgaard, 1977: 232; Jen¬ sen, 2002: 42).

## Stemmehandler, koordination og mindretalsparlamentarisme

Fordele ved arbejdsdeling og specialisering er som nævnt blevet fremhævet som årsager til Folketingets opdeling i sektoropdelte udvalg. Parlamentsforskningen opstiller også andre forklaringer på decentralisering. Én af disse lyder, at der er gevinster at opnå for parlamentariske aktører ved at "handle med stemmer" på tværs af sektorer. I dette afsnit argumenteres der for, at i et parlament karakteri¬ seret af mindretalsparlamentarisme som Folketinget, er det snarere nødvendigt for regerings- og oppositionspartierne at koordinere centralt for at opnå sådanne gevinster.

Argumentet om stemmehandel stammer fra studier af Kongressen i USA. Udgangspunktet er, at kongresmedlemmerne har divergerende ønsker til den politik, der skal føres. Samtidig har forskellige politiske sagområder ikke lige stor betydning for dem. Denne heterogenitet gør, at de med fordel kan udveksle stemmer (Shepsle og Weingast, 1994: 154). Hvis kongresmedlemmet A lægger stor vægt på sagområdet x, og B tilsvarende på y, så kan A støtte at ændre politikken i retning af B's ønsker med hensyn til y, og B kan tilsvarende støtte A med hensyn til x. Derved opnår A og B, at den samlede politik bliver i bedre overensstem¬ melse med begges respektive ønsker. Sådanne "studehandler" (log rolls) for¬ modes at have særlig betydning ved rendyrket, økonomisk fordelingspolitik som placering af offentlige investeringer i kongresmedlemmernes valgkredse.

Det er imidlertid forbundet med en række problemer at gennemføre og opret¬ holde stemmehandler. Det skyldes blandt andet afstand mellem beslutninger i tid og fravær af formelle sanktionsmuligheder: Hvis A først har støttet B med hen¬ syn til y, så findes der ingen formel instans, som efterfølgende kan tvinge B til at støtte A med hensyn til x, såfremt der stemmes om beslutningerne hver for sig (Weingast og Marshall, 1988: 140). Ifølge det "distributive perspektiv" fremmer Kongressens udvalgsstruktur stabile stemmehandler. Det skyldes dels udvalge¬ nes betydelige magtbeføjelser i forhold til lovgivningsprocessen, hvor de blandt andet kan stille og blokere for forslag og ændringsforslag. Dels findes der meka¬ nismer - som Kongressens uformelle anciennitetssystem - til at sikre, at kon¬ gresmedlemmer som A kan vedblive at sidde i udvalget vedrørende x (jf. Shepsle og Weingast, 1994: 154-156).

Den empiriske holdbarhed af forudsigelser om udvalgenes ideologiske sam¬ mensætning udledt af det distributive perspektiv er genstand for debat i Kongres¬ forskningen, men er ikke anliggendet her. For med dens særlige udvalgsstruktur og magtdeling med en præsident svarer Kongressen hverken til Folketinget eller andre politiske systemer, hvor regeringen kan afsættes af den lovgivende for¬ samling. I parlamentariske systemer er det typisk regeringerne, dannet med ud¬ gangspunkt i et eller flere politiske partier, der tager initiativet til lovgivning. Par¬ tiernes parlamentsgrupper er sammensat underlagt stærk disciplin. Partierne re¬ præsenterer forskellige synspunkter og interesser på vegne af bredt eller snæ¬ vert afgrænsede vælgergrupper, hvis gunst de samtidig konkurrerer om at opnå. I partisystemer uden et flertalsparti er det i første række de politiske partier, der eventuelt har gevinster at opnå ved stemmehandler, ikke de individuelle parla¬ mentarikere. Vesteuropæiske parlamentsudvalg er proportionalt sammensatte efter partigruppernes størrelse (Mattson og Strøm, 1995: 276). Udvalgsstrukturen egner sig derfor nok til aftaler mellem partier inden for én sektor, men kan ikke i sig selv karakteriseres som en "institutionaliseret" stemmehandel på tværs af sektorer. Så hvilke mekanismer vil kunne sikre koordination?

Mest oplagt kan partier, som tilsammen råder over et flertal, danne en koaliti¬ onsregering. En sådan slipper dog ikke for vanskeligheder med at koordinere internt. Det fremhæves i den såkaldte porteføljeallokeringsmodel, at de enkelte ministre råder over betydelige magtressourcer, som de benytter til at gennem¬ føre deres partis foretrukne politik (Laver og Shepsle, 1996: 33). John Huber har fremsat et argument om stemmehandel under parlamentarisme, som tillader en større grad af central koordination. Den franske regering kan ifølge forfatningen iværksætte en særlig afstemningsprocedure, hvor den forhindrer National¬ forsamlingen i at tage stilling til ændringsforslag, regeringen ikke ønsker at støtte. Ministrene benytter især denne særlige procedure til at opretholde aftaler ind¬ gået internt mellem regeringspartierne (Huber, 1996: 78). Andre forfattere har peget på koordinationsog kontrolmekanismer i form af nedskrevne regerings¬ grundlag, partiledermøder, juniorministre, interne regeringsudvalg mv. (Strøm og

Muller, 1999: 266; Thies 2001).

Danske regeringer koordinerer også internt (Knudsen, 2000:53-80; Damgaard, 2000b: 244-253). En del lovgivning, som behandles sektoropdelt, har i forvejen været forhandlet mellem regeringspartierne. De mange mindretalsregeringer må imidlertid i sagens natur søge flertal for deres politik blandt partierne uden for regeringen. Spørgsmålet er da, om koordination af lovgivningsarbejdet kan om¬ fatte partier, der ikke sidder i regering? En regering kontrollerer flere administra¬ tive ressourcer end oppositionspartierne, som dog råder over formelle kontrol¬ muligheder gennem udvalgene. Set fra regeringens side er der fordele og ulemper ved at koordinere med oppositionen, som må afvejes i den konkrete situation. På den ene side må enhver regering ønske sig et stabilt grundlag for større dele af sin politik. På den anden side kan der være fordele for en mindretalsregering i at indgå i flertal fra sag til sag, da den derved for hvert emne kan vælge den sam¬

arbejdspartner, som "tager sig billigst betalt" (jf. Strøm, 1990: 97).

Observationer fra de andre skandinaviske lande, som begge er karakteriseret af mindretalsparlamentarisme, peger i hver sin retning. I Norge synes regerin¬ gens forslag at blive forhandlet fra sag til sag (Narud og Strøm, 2004: 183; jf. Nordby, 2004: 145-155). I Sverige har regeringspartiet i de senere år indgået i

omfattende politisk og organisatorisk koordination med to støttepartier. Det om- fatter blandt andet et fælles politisk program, regelmæssige partiledermøder, di¬ verse koordinationsudvalg samt ansatte politiske "sagkyndige" fra støttepartierne i ministerierne (Aylott og Bergman, 2004).

Stemmehandler må formodes at have betydning for en mindretalsregering, hvis den derved kan opnå flertal ved at kæde en række sager sammen. Davæ¬ rende finansminister Mogens Lykketoft udtalte således som svar på kritik af efterlønsindgrebet ved finanslovsaftalerne for 1999:

"Jeg forstår synspunktet. Men som politiske kompromis'er laves, er det først til allersidst, man ved, hvilke brikker der kan afbalancere den samlede pakke. Det er først til allersidst i en forhandling, at brikkernes indbyrdes størrelse kan afgøres. Og selv hvis hver brik blev lagt frem, ville det ikke give et fikserbillede af, hvor forhandlingerne ender. Alle seks partier i forliget har sager, de kun kan acceptere politisk, så længe de står i den konkrete sammenhæng. Desuden ville visse af enkeltdelene blive vetoet af de forskellige partier, hvis de blev lagt isoleret frem, og dermed ville det blive umuligt at balancere med enkeltbrikkerne" (JyllandsPosten, 30.11.1998, her efter Loftager, 2004: 216).

Lykketofts argumentation tyder på, at udveksling af stemmer spiller en rolle i Folketinget. Magtudredningen påpeger som nævnt også betydningen af lovgiv¬ ning i pakker (Togeby et al., 2003: 273-275; Albrekt Larsen og Goul Andersen, 2004: 292-295).

Under mindretalsparlamentarisme er der tilsyneladende gevinster at hente ved stemmehandel mellem regerings- og oppositionspartier, men teoretisk er der fort¬ sat problemer med aftalernes overholdelse. I den formelle, danske lovgivnings¬ proces altså de regler som følger af Grundloven samt Folketingets Forretnings¬ orden - kan regeringen heller ikke forhindre Folketinget i at tage stilling til æn¬ dringsforslag, sådan som det var tilfældet i Frankrig. Til gengæld findes der et sæt uformelle regler omkring aftaler og forlig indgået på vegne af de politiske partier. Vigtigst er den simple regel, at indgåede aftaler skal overholdes (Jensen, 1993: 223). I interviews med 23 folketingspolitikere, heraf flere fremtrædende, udført i foråret 2001 af Rune Ahlmann Nielsen og Katja Kierkegaard Pace, refererer fol¬ ketingsmedlemmerne til sådanne uformelle regler (Nielsen og Pace, 2002).2

Samme observation kan belægges med adskillige udtalelser fra Folketingets talerstol både før og nu. For politiske forlig er en gammel skik i dansk politik. En afgørende begivenhed i udviklingen af aftaler på tværs af sektorer var "det store forlig" i 1894 (Pedersen, 2005: 58-59). Grupperne bag forliget, Højre og Det Forhandlende Venstre, forpligtede sig blandt andet til at støtte vedtagelse af fi¬ nansloven og dagen efter en lov om hærens ordning. Dertil kom en rigsdags¬ beslutning om ikke fremover at benytte provisoriske finanslove. Sagerne angik politisk hjerteblod for de to grupper, men sammenkædningen medvirkede til, at et kompromis var muligt (jf. Fink, 1986: 262). Begge aftalepartnere var fuldt op¬ mærksomme på, at forligets elementer ikke var konstitutionelt bindende, men som Højres formand for folketingsgruppen, C.A.F. Thomsen, udtrykte det: "... paalagde Baand, der ere lige saa stærke som de juridiske Former" (Rigsdagstidende, 1893-94, FT: sp. 5362).3 Dansk parlamentarisk historie indeholder flere efterfølgende eksempler på, hvad man kan betegne som flersagsforlig. Herun¬ der det for datiden så politisk betydningsfulde "Kanslergadeforlig" indgået i 1933 til afhjælpning af den økonomiske verdenskrises virkninger, ikke mindst for de samfundsgrupper forligspartierne repræsenterede.4 Historisk udviklede, uformelle regler omkring overholdelsen af indgåede aftaler og forlig medvirker på den måde til at gøre stemmehandler mulige mellem Folketingets partier i form af aftaler på tværs af sektorer.5 Sådanne aftaler har også spillet en rolle efter udvalgsreformen i 1972.1 de næste afsnit bliver det belyst i hvilket omfang.

## Data om lovgivning i Folketinget som følge af flersagsforlig

Folketingets formelle lovgivningsproces følger stort set sektormodellen, da næ¬ sten alle lovforslag bliver fremsat af en minister og behandlet af det modstående folketingsudvalg (Jensen, 1995: 45-46). På baggrund af argumentationen i de foregående afsnit er der alligevel grund til at forvente, at faktiske, politiske be¬ slutningsprocesser i Folketinget ikke altid følger de sektoropdelte modeller. Visse love er en følge af flersagsforlig. De kan defineres som aftaler i Folketinget, der omfatter regeringspartier og partier uden for regering, som fører til vedtagelse af lovgivning inden for flere sektorer.

Undersøgelsen af lovgivning som følge af flersagsforlig er afgrænset til pe¬ rioden fra folketingsåret 1972/73, hvor de stående udvalg blev etableret, frem til 2002/03. Lovene blev kodet i to trin.6 Første trin bestod i systematisk at identifi¬ cere politiske forlig og aftaler mellem Folketingets partier. Flere eksisterende oversigter blev anvendt (Finansministeriet, 2001; Folketingstidende, Årbog og Register: 1997/98-2002/03); Overgaard, 2000: 113-118; Rasmussen og Riidiger, 1990:480-484). En samling af forligstekster, som Folketingets Bibliotek og Arkiv råder over, blev også benyttet (Rasmussen, 1998). Endelig blev relevante afsnit af Avisårbøgerne læst igennem. Andet trin bestod i for hver lov at tage stilling til, om den var omfattet af et forlig eller ikke. Det fremgår ofte af lovens omtale i folketingsårbogen, men ikke altid. Hvis listen over forlig indsamlet i første trin, forligsteksten, eller omstændigheder omkring lovens vedtagelse, gav anledning til tvivl, blev der slået op i Folketingstidende. Partiernes ordførere nævner ofte, om et lovforslag er en del af et forlig, når det er til debat i folketingssalen. Det kan også fremgå af bemærkningerne til ministerens fremsættelse af lovforslaget, af udvalgets betænkning eller af forligsteksten, hvor en sådan findes. Et antal kontrolopslag blev foretaget for hver samling blandt de love, der ikke vakte mis¬ tanke. En række love er på den måde blevet identificeret som dele af politiske forlig. Metoden efterlader en vis usikkerhed omkring, hvorvidt alle forligsbelagte love nu rent faktisk er talt med. Usikkerheden burde dog blive reduceret af, at der er taget stilling til hver eneste lov.

En lov er kodet som del af et flersagsforlig, hvis den er omfattet af et identi¬ ficeret forlig, fremsat af forskellige ministerier og behandlet af forskellige ud¬ valg.7 Lovgivning i "pakker", som holdt sig inden for samme sektor, er ikke talt med. Det samme gælder lovgivning i pakker fra flere ministerier, som er blevet henvist til behandling i samme udvalg. Lovgivning som følge af et "kludetæppe" -dvs. et sæt af delaftaler, der omfatter forskellige partikredse, men som tilsam- men danner en helhed - er talt med som ét flersagsforlig, hvis det samlede sæt af aftaler omfatter lovgivning på tværs af sektorer. Lovpakker, som en regering ønskede vedtaget i sin helhed, men hvor den ikke kunne eller ville opnå forlig med Folketingets øvrige partier, er ikke talt med. Eventuel koordination må da formodes at have fundet sted internt i regeringen.8

Tabel 1. Lovgivning i Folketinget som følge af flersagsforlig 1972/73-2002/03

| År              | Regeringsparti(er)   |   Antal flersagsforlig |   Andel af love i pet. som følge af flersagsforlig |   Vedtagne love i alt |
|-----------------|----------------------|------------------------|----------------------------------------------------|-----------------------|
| 1972-1973       | S                    |                      2 |                                                  5 |                   208 |
| 1973-1975       | V                    |                      2 |                                                  7 |                   118 |
| 1975-1977       | s                    |                      2 |                                                 10 |                   399 |
| 1977-1978       | s                    |                      2 |                                                 18 |                   290 |
| 1978-1979       | s+v                  |                      1 |                                                  5 |                   156 |
| 1979-1981       | s                    |                      2 |                                                 13 |                   325 |
| 1981-1982       | s                    |                      1 |                                                 16 |                   159 |
| 1982-1984       | K+V+CD+KRF           |                      1 |                                                  7 |                   173 |
| 1984-1987       | K+V+CD+KRF           |                      8 |                                                 13 |                   653 |
| 1987-1988       | K+V+CD+KRF           |                      1 |                                                 18 |                    93 |
| 1988-1990       | K+V+R                |                      6 |                                                 11 |                   414 |
| 1990-1993       | K+V                  |                      6 |                                                 14 |                   490 |
| 1993-1994       | S+CD+R+KRF           |                      1 |                                                  4 |                   400 |
| 1994-1996       | S+R+CD               |                      8 |                                                 13 |                   529 |
| 1996-1998       | S+R                  |                      5 |                                                 15 |                   255 |
| 1998-2001       | S+R                  |                      8 |                                                 24 |                   789 |
| 2001-(2002/03)  | V+K                  |                      3 |                                                  7 |                   372 |
| 1972/73-1981/82 | 1972/73-1981/82      |                     12 |                                                 11 |                  1655 |
| 1982/83-1991/92 | 1982/83-1991/92      |                     21 |                                                 12 |                  1716 |
| 1992/93-2002/03 | 1992/93-2002/03      |                     26 |                                                 15 |                  2452 |
| 1972/73-2002/03 | 1972/73-2002/03      |                     59 |                                                 13 |                  5823 |

Ved hjælp af den beskrevne kodning er der i undersøgelsesperioden fundet 59 flersagsforlig. De omfatter 765 vedtagne love, som svarer til 13 pet. ud af de 5.823 vedtagne love for hele perioden. Det fremgår af tabel 1. Tallene viser, at flersagsforlig har eksisteret i hele den omfattede periode. Der er dog sket en mindre stigning over tid fra 11 pet. i perioden 1972-1982 til 15 pet. 1992-2003. Artiklen søger ikke primært at forklare denne udvikling, men som det vil fremgå, synes den til dels båret af mere lovgivning som følge af finanslovsaftaler.

Lovgivning på tværs af sektorer, som følge af aftaler mellem regerings- og oppositionspartier, har altså et vist omfang i Folketinget, selvom en langt større del ikke er omfattet. Flersagsforlig kan dog ikke forventes at have lige stor be¬ tydning for alle politiske sektorer. Den følgende gennemgang tager udgangs¬ punkt i fem begrundede, empiriske forventninger eller hypoteser - til de indgå¬ ede flersagsforlig. Formålet er at undersøge, om følgende påstand, der er afledt af diskussionen om sektormodellen og stemmehandel, kan sandsynliggøres: Mindretalsparlamentarisme betinger, at regeringsog oppositionspartier - sær¬ ligt i forbindelse med økonomisk fordelingspolitik, finanslovsaftaler og kontro¬ versiel lovgivning - indgår aftaler på tværs af sektorer forhandlet af partilede¬ re.

- H 1: Der er større sandsynlighed for, at en mindretalsregering indgår flersags¬ forlig end en flertalsregering.

En flertalsregering råder over eget flertal og kan derfor kun i begrænset omfang forventes at forhandle med andre partier, når den først internt har forhandlet sig til enighed. En mindretalsregering er derimod tvunget til at inddrage andre partier for at opnå flertal. I Frankrig bliver proceduren til at forhindre ændringsforslag markant hyppigere benyttet af mindretalsregeringer (Huber, 1996: 104).

- H 2: Flersagsforlig forekommer hyppigere i forbindelse med økonomisk forde¬ lingspolitik end ved anden lovgivning.

Økonomisk fordelingspolitik berører konkrete vælgergrupper med divergerende interesser. Flersagsforlig er derfor særligt oplagte i forbindelse med sådanne love (jf. Huber, 1996: 88).

- H 3: Flersagsforlig forekommer sjældnere i forbindelse med ukontroversiel lov¬ givning.

Argumentet for stemmehandel tager udgangspunkt i, at der er forskelle mellem de politiske partier. De kan ikke forventes at anvende en kompliceret aftale¬ struktur i sager af mindre betydning.

- H 4: Partiernes ledere er direkte inddraget ved indgåelsen af flersagsforlig.

Partilederne har et overordnet hensyn at varetage i forhold til partiets samlede politik. Det gælder i særlig grad, når flere elementer er i spil samtidig.

- H 5: Vedtagelsen af finansloven udgør en egnet anledning til indgåelse af flersagsforlig.

Statens budget går på tværs af alle policyområder. Finanslovsafstemningen er samtidig en årligt tilbagevendende begivenhed, hvor regeringen skal opnå flertal.

Hypoteserne Hl til H5 er ikke indbyrdes uafhængige: Først og fremmest kan det hævdes, at økonomisk fordelingspolitik kan være kontroversiel, da den har betydning for mange borgeres levevilkår. Det samme, kan man hævde, gælder finanslovsafstemninger, hvor mindretalsregeringers overlevelse står på spil. Des¬ uden har partiledere et særligt hensyn at varetage til kontroversielle spørgsmål osv. I denne artikel gøres der imidlertid intet forsøg på at opstille et multivariat statistisk design til at kontrollere for disse eller alternative hypotesers indbyrdes forklaringskraft.

## Empiriske resultater

I tabel 1 er observationerne delt op efter regeringsperioder. Næsten hver fjerde lov under Nyrup Rasmussens regering 1998-2001 kunne tilskrives forlig på tværs af sektorer. Derimod var kun få love en følge af flersagsforlig under Nyrup Rasmussens første regering 1993-1994.9 Denne regerings status som flertals¬ regering giver ganske vist støtte til hypotese 1, men da det var periodens eneste, er der kun et tyndt grundlag at konkludere ud fra. En lavere andel af de vedtagne love var dog også en følge af flersagsforlig under SV-regeringen, som næsten havde flertal, eller for regeringerne frem til 1973 og efter 2001, der rådede over flertal med et fast støtteparti. Variationerne fra regering til regering har formo¬ dentlig at gøre med regeringernes parlamentariske manøvremuligheder, men undersøges heller ikke nærmere her.

Tabel 2 opdeler de love, som er vedtaget som følge af flersagsforlig, efter hvilket folketingsudvalg de blev behandlet af.10 Udvalgene undersøges frem for den fremsættende minister på grund af større permanens af deres arbejds¬ områder. Tallene for udvalgene går kun tilbage til 1987. De viser, at flersagsforlig spiller en betydelig rolle på områder forbundet med traditionel, økonomisk fordelingspolitik. Næsten hver tredje lov behandlet i Arbejdsmarkedsudvalget kunne tilskrives et flersagsforlig. Også Finans-, Skatteog Socialudvalgene har mange forlig på tværs af sektorer. For andre områder, som Kirkeudvalget, Udenrigsudvalget eller Forsvarsudvalget, er der slet ikke registreret lovgivning som følge af tværgående forlig.11 Resultaterne svarer stort set til forventnin¬ gerne i hypotese 2.

En metode til at identificere væsentlig lovgivning er længe blevet efterlyst i dansk statskundskab (jf. Pedersen, 1967: 421-425). Mere beskedent kan man søge at måle, om et lovforslag er kontroversielt ud fra, om det blev enstemmigt vedtaget. Antagelsen er, at det først og fremmest er ukontroversiel lovgivning, som kan opnå opbakning fra alle (Pedersen, 1967: 426-429). Enstemmighed er operationaliseret sådan, at ingen har stemt imod eller tilkendegivet hverken at være for eller imod. Det anvendte mål er ikke uproblematisk, da der kan være flere grunde til enstemmighed. Det kan gælde enkelte populære forslag i en større pakke. Tallene er angivet i tabel 3. En lavere andel af de enstemmigt vedtagne love skyldtes flersagsforlig end blandt ikke-enstemmigt vedtagne. Det synes at støtte hypotese 3. Flersagsforligene etablerer samarbejde mellem regerings- og oppositionspartier om spørgsmål, som ellers er kontroversielle. Konflikt og sam¬ arbejde er tæt forbundne i forlig.

Tabel 2. Vedtagne love omfattet af flersagsforlig fordelt på folketingsudvalg 1987-2003

| Udvalg                                  |   Love omfattet af flersagsforlig (Andel i pet.) |   lait (N) |
|-----------------------------------------|--------------------------------------------------|------------|
| Arbejdsmarkedsudvalget                  |                                               33 |        254 |
| Boligudvalget                           |                                               15 |        178 |
| Det Energipolitiske Udvalg              |                                               15 |         73 |
| Erhvervsudvalget                        |                                                4 |        325 |
| Finansudvalget                          |                                               28 |         39 |
| Forsvarsudvalget                        |                                                0 |         17 |
| Forskningsudvalget                      |                                                6 |         32 |
| Indfødsretsudvalget                     |                                                0 |         52 |
| Kirkeudvalget                           |                                                0 |         26 |
| Kommunaludvalget                        |                                                8 |        127 |
| Kulturudvalget                          |                                                5 |         93 |
| Landbrugs- og fiskeriudvalget           |                                                5 |        151 |
| Markeds/Europaudvalget                  |                                                0 |         11 |
| Miljø- og planlægningsudvalget          |                                                6 |        141 |
| Det Politisk-Økonomiske Udvalg          |                                               12 |         33 |
| Retsudvalget                            |                                                3 |        267 |
| Skatte- og afgiftsudvalget              |                                               24 |        607 |
| Socialudvalget                          |                                               25 |        253 |
| Sundhedsudvalget                        |                                               13 |        144 |
| Trafikudvalget                          |                                               10 |        168 |
| Uddannelsesudvalget                     |                                               16 |        225 |
| Udenrigsudvalget                        |                                                0 |         18 |
| Udlændinge- og integrationsudvalget     |                                                0 |         14 |
| Udvalget for forretningsorden           |                                                0 |         16 |
| Udvalget vedrørende grønlandske forhold |                                                2 |         58 |
| Øvrige udvalg                           |                                                0 |          1 |
| Ikke henvist til udvalg                 |                                               20 |         25 |
| Total                                   |                                               13 |       3348 |

Deltagere i forhandlinger om flersagsforlig

I den sektoropdelte model forhandler specialiserede ordførere og udvalgsmed¬ lemmer med hinanden på vegne af deres respektive partier. Sådanne forhandlin¬ ger foregår ikke altid i selve udvalgsværelserne, men også ved kontakter i Af Nielsens og Paces interviews med folketingsmedlemmer fremgår det, at partiernes topfolk ved finanslovsforhandlingerne forhandler aftaler på plads om områder, som normalt ville henligge under en fagordfører. En del af disse aftaler har partierne ikke kunnet nå til enighed om på ordførerniveau (Nielsen og Pace, 2002: 180). Med en ældre tids udtryk hører forhandlinger om flersagsforlig til Folketingets "storpolitik". De kan sammenlignes med topmøderne i EU's Mini¬ sterråd, hvor stats- og regeringscheferne forsøger nå til enighed om spørgsmål, som forhandlinger på lavere niveau ikke har kunnet afklare (jf. Westlake og Galloway, 2004: 257). Observationerne synes samlet at bestyrke hypotese 4.

Tabel 3. Flersagforlig og enstemmig vedtagelse af lovgivning i Folketinget3

| Periode   | Enstemmigt/ ikke-enstemmigt. Total   |   Andel af love i pet. som følge af flersagsforlig |   Andel af love i pet. ikke som følge af flersagsforlig |   Vedtagne love i alt |
|-----------|--------------------------------------|----------------------------------------------------|---------------------------------------------------------|-----------------------|
| 1972/73-  | Enstemmigt                           |                                                  3 |                                                      97 |                   417 |
| 1981-82   | Ikke-enstemmigt                      |                                                 14 |                                                      86 |                  1238 |
|           | Total                                |                                                 11 |                                                      89 |                  1655 |
| 1982/83-  | Enstemmigt                           |                                                  6 |                                                      94 |                   504 |
| 1991/92   | Ikke-enstemmigt                      |                                                 15 |                                                      85 |                  1212 |
|           | Total                                |                                                 12 |                                                      88 |                  1716 |
| 1992/93-  | Enstemmigt                           |                                                  5 |                                                      95 |                   819 |
| 2002/03   | Ikke-enstemmigt                      |                                                 20 |                                                      80 |                  1633 |
|           | Total                                |                                                 15 |                                                      85 |                  2452 |
| 1972/73-  | Enstemmigt                           |                                                  5 |                                                      95 |                  1740 |
| 2002/03   | Ikke-enstemmigt                      |                                                 16 |                                                      84 |                  4083 |
|           | Total                                |                                                 13 |                                                      87 |                  5823 |

## Koordination i forbindelse med finanslovsaftalerne

Vedtagelsen af et statsbudget er en beslutning af betydning for næsten alle sekto¬ rer. Finansloven udgør for så vidt en egnet "markedsplads" for udveksling af poli- tiske indrømmelser mellem regeringen og oppositionspartierne. Man burde derfor forvente flersagsforlig i forbindelse med finansloven. Alligevel er det først i de seneste to årtier, at regeringerne er begyndt at indgå aftaler for at sikre sig et flertal ved finanslovens endelige vedtagelse. Udviklingen er interessant til at belyse, hvordan partierne synes at have tilpasset sig den permanente mindretalsparlamentarisme.

En dansk regering forventes ikke at kunne leve med at blive stemt ned på finansloven. I begge tilfælde, hvor det er sket under parlamentarismen - helt tilbage i 1929 og så igen i 1983 - har regeringen udskrevet valg. En del politolo¬ gisk diskussion har handlet om "finanslovsnormen". Den kan også spores tilbage til forliget i 1894 og pålægger "ansvarlige partier" at stemme for finansloven, medmindre regeringen ikke har sit parlamentariske grundlag i orden (Rasmus¬ sen, 1985). En del af mindretalsregeringerne før 1973 kunne regne med faste støttepartier (Miller, 1996: 221). Oppositionspartierne var i tilgift tilbageholdende med at afprøve, om regeringernes parlamentariske grundlag faktisk var på plads (Overgaard, 2000: 98). Anker Jørgensens mindretalsregeringer 1975-1982 base¬ rede deres generelle, økonomiske politik på forlig med skiftende borgerlige par¬ tier. Det påvirkede vedtagelsen af ændringsforslag i forbindelse med finanslo¬ ven, men uden at der kan tales om egentlige finanslovsforlig.

I december 1983 tabte firkløverregeringen den endelige afstemning om finans¬ loven. Socialdemokratiets ordfører udtalte, at partiet kunne have stemt for, hvis partiet havde fået politiske indrømmelser (Rasmussen, 1985: 59). Fra 1984 til 1987 samarbejdede regeringen med Det Radikale Venstre, som den indgik finans¬ lovsaftaler med (jf. Christiansen, Nørgaard og Sidenius, 2004: 72-75). Siden hen er partierne på fløjene begyndt at indgå i finanslovsaftalerne. Mindretals¬ regeringerne har været nødt til at sikre sig flertal for finansloven og har måttet betale med politiske indrømmelser (Damgaard, 2003: 99).

Fra 1984 og fremefter blev finanslovsvedtagelsen således "politiseret" gen¬ nem indgåelsen af årlige forlig.11 Stadig vigtigere reformlovgivning er blevet af¬ talt ved denne lejlighed (Loftager, 2004: 208-209). Aftaler om finansloven er identificeret ved, at de enten direkte vedrører vedtagelsen af årets finanslov, eller er tæt forbundet med en sådan aftale i et "kludetæppe". Af tabel 4 fremgår det, at 5,4 pet. af de vedtagne love i undersøgelsesperioden hang sammen med finanslovsaftaler, som samtidig var flersagsforlig, og at 7,7 pet. skyldtes andre flersagsforlig. Det fremgår også, at en voksende del af lovgivningen er blevet indgået i forbindelse med finanslovsforlig. Det synes at bekræfte hypotese 5.

Samtidig med denne vækst er der sket et fald i lovgivning som følge af øvrige flersagsforlig. Udviklingen skyldes formentlig, at finanslovsaftaler udgør en sær¬ lig gunstig anledning til at indgå flersagsforlig. Flere forhold peger i den retning end de allerede nævnte. Ingvar Mattson påpeger, at regelmæssigheden i de årligt tilbagevendende finanslovsforhandlinger gør disse særligt egnede til at nå kom¬ promiser i spørgsmål, som ellers er adskilt emnemæssigt og i tid (Mattson, 2000: 259). Han ræsonnerer spilteoretisk, at risikoen for aftalebrud reduceres, når de samme aktører mødes igen og igen under nogenlunde ens omstændigheder. Man kan også argumentere for, at den administrative budgetreform i 1980'erne, som udbyggede rammestyring på ministerieniveau, har forøget finanslovens gene¬ relle betydning som samfundsøkonomisk og politisk prioriteringsog styrings¬ redskab (jf. Østergaard, 1998: 315-318). Finansministeriet har i den sammen¬ hæng spillet en aktiv rolle i retning af at centralisere og koordinere politiske be¬ slutninger (L. Jensen, 2003: 122). Desuden har vedtagelsen af finansloven fra 1978 rent praktisk fundet sted i december måned samtidig med vedtagelsen af en række andre love før jul. I de senere år er finanslovsaftalerne blevet udgivet på tryk af Finansministeriet. De indeholder beslutninger om stort og småt i skøn¬ som blanding og er taget til i længde: I 1989 omfattede de ca. 2.500 ord, i 1996 ca. 13.000, i 1999 ca. 23.000 og i 2002 ca. 29.000 ord (Finansministeriet, 1989, 1996, 1999, 2002). Disse skriftlige dokumenter kan også ses som led i koordina¬ tion mellem regerings- og oppositionspartier.

Tabel 4. Flersagsforlig som følge af finanslovsaftaler i Folketinget 1972/73-2002/03

| År               | Finanslov saftaler, som var flersagsforlig   | Andel i pet. af vedtagne love som følge heraf   | Andel i pet. som følge af andre flersagsforlig   |   Vedtagne love i alt |
|------------------|----------------------------------------------|-------------------------------------------------|--------------------------------------------------|-----------------------|
| 1972/73- 1981/82 | 1                                            | 0,4                                             | 11,1                                             |                  1655 |
| 1982/83- 1991/92 | H I                                          | 3,3                                             | Q Q ö,y                                          |                  1716 |
| 1992/93- 2002/03 | 10                                           | 10,2                                            | 4,7                                              |                  2452 |
| 1972/73- 2002/03 | 18                                           | 5,4                                             | 7,7                                              |                  5823 |

## Konklusion

Dansk parlamentsforskning har beskrevet Folketingets beslutningsprocesser med udgangspunkt i sektoropdelte modeller. Forhandlinger mellem partirepræsentanter om en stor del af lovgivningen finder sted decentralt blandt ordførere og ud¬ valgsmedlemmer inden for afgrænsede sagområder. Gennemgangen i denne ar¬ tikel har taget udgangspunkt i, at der er gevinster ved stemmehandler mellem regeringsog oppositionspartier under mindretalsparlamentarisme. Uformelle regler omkring de politiske forlig er med til at gøre den type aftaler mulige. Ved at inddrage disse parlamentariske fænomener, har undersøgelsen påvist, at der bliver truffet beslutninger i det danske Folketing på tværs af sektorer gennem politiske forlig: 13 pet. af lovgivningen kunne tilskrives flersagsforlig i under¬ søgelsesperioden fra 1972 til 2003. Det er en forholdsvis beskeden brøkdel af den samlede lovgivning. En nærmere analyse af tallene viste dog, at flersagsforlig angår vigtig økonomisk fordelingspolitik, og at de sjældent benyttes i forbindelse med ukontroversiel lovgivning. De spiller også en væsentlig rolle i forbindelse med finanslovens vedtagelse. Der er altså grund til at tro, at flersagsforlig angår vigtig lovgivning.

På baggrund af det gennemgåede er det på sin plads at gøre status for det sektoropdelte perspektiv på Folketinget. Sektormodellen beskriver en betydelig del af lovgivningsprocessen. Alligevel slår en vertikal arbejdsdeling igennem i en del sager, hvor beslutninger på tværs af sektorer bliver forhandlet og aftalt mel¬ lem ledende partirepræsentanter, herunder finansordførere. Partiledere og le¬ dende ministre bør i den sammenhæng opfattes som repræsentanter for deres partigrupper, som de også skal opnå opbakning fra. Aftaler mellem partierne på tværs af sektorer kan udmærket rummes inden for et arenaperspektiv på Folke¬ tinget, dvs. som et parlament, der først og fremmest udgør en ramme for konflikt og samarbejde mellem partigrupper. Forhandlinger mellem partirepræsentanter foregår enten sektoropdelt, hvilket er det almindeligste, eller på tværs af sektorer. Central koordination udgør en mulighed, ikke kun mellem regeringspartier, men også mellem regeringen og partier, som ikke sidder i regering. Det har betydning for en mindretalsregering. Det bør dog i den sammenhæng ikke overses, at en beslutningsproces omfatter andre faser, end at parter når til enighed, men også forberedelse og implementering, som ikke nødvendigvis foregår centralt.

Centraliserede forhandlinger giver dansk mindretalsparlamentarisme mulig¬ heder for at træffe beslutninger, der tager udgangspunkt i en form for helhedsper¬ spektiv, selvom beslutningernes effektivitet stærkt afhænger af de partipolitiske og parlamentariske muligheder (jf. Green-Pedersen, 2001). Partigrupperne op¬ når derved forbedrede muligheder for at sætte sig ud over organiserede, sektorspe¬ cifikke interessegrupperinger.". Den høje beslutningseffektivitet giver dog også anledning til at stille en række kritiske spørgsmål til blandt andet mulighederne for offentlig debat og kvaliteten af den type lovgivning, sådan som det er gjort flere steder i Magtudredningen (Albrekt Larsen og Goul Andersen, 2004: 300; Loftager, 2004: 230).

## Noter

1. Tak til deltagerne i arbejdsgruppen "Parlament och regeringar" ved NOPSA XIV Nordiske Statskundskabskongres i Reykjavik, 11.-13. august 2005, for kommentarer og forslag til et tidligere udkast. Deriblandt til redaktørerne af dette nummer, Chri¬ stoffer Green-Pedersen og Asbjørn Skjæveland, som løbende har bidraget med råd og tilskyndelser. Inspiration er også kommet fra diskussioner med Helene Helboe Pedersen og deltagere i undervisningsseminaret "Politiske forhandlinger og aftaler i Folketinget".
2. Da de interviewede er blevet lovet anonymitet, er Nielsens og Paces speciale ikke offentligt tilgængeligt, men artiklens forfatter har venligst fået tilladelse til at referere på en måde, der ikke krænker løftet om anonymitet.
3. Det Forhandlende (eller Moderate) Venstres leder, Frede Bojsen, fremsatte tilsva¬ rende udtalelser (for eksempel Rigsdagstidende 1893/94, FT: sp. 5394; jf. Pedersen, 2005). Partigrupperne var i øvrigt endnu ikke så fast organiserede, som de blev det i det 20. århundrede. Ikke mindst Venstre-grupperne var splittede. Disses forligsmodstandere samlede sig efterfølgende i Venstrereformpartiet, som dannede rege¬ ring ved folketingsparlamentarismens gennembrud i 1901.
4. Et fællesudvalg mellem Rigsdagens to kamre var inddraget i forhandlingerne forud for forliget i 1894 (Fink, 1986: 257). Udvalget udgjorde en formel institution med

- potentiale til at understøtte indgåede aftaler. Fællesudvalgenes betydning angives at være aftaget med flerpartisystemets tilkomst og Landstingets demokratisering efter 1915 (Munch, 1949: 204-206). De politiske og institutionelle forudsætninger for indgåelse af flersagsforlig har således forandret sig i historiens løb.
5. Argumentationen rejser spørgsmålet, hvad der kan få forligsparter til at overholde et sæt af uformelle regler. Én mulig forklaring går ud på, at de samme aktører mødes igen og igen i Folketing i en slags 'gentagne spil' (Mattson, 1996: 53). En anden type forklaring vil betragte reglerne som normer, som folketingsmedlemmerne socialise¬ res til som del af den parlamentariske kultur, og i den forbindelse også pege på betydningen af, at folketingsmedlemmerne over tid har udviklet tillid til hinanden (jf. Jensen, 1993: 220). Det ligger uden for denne artikels rammer at undersøge disse og andre mulige forklaringer nærmere.
6. Artiklens forfatter har selv foretaget denne kodning. Resultaterne er blevet diskute¬ ret med Robert Klemmensen, som har udarbejdet en delvist tilsvarende liste over forlig og er forfatter til et andet bidrag i dette nummer af Politica.
7. Syv opslag i Hof &amp; Stat for hvert femte år fra 1973 og fremefter viser et gennemsnit¬ ligt antal ministerier på 20,3 med en standardafvigelse på 1,25. En del porteføljer er blevet flyttet rundt i årenes løb, ligesom ministerier er blevet oprettet og lagt sammen. Tilsvarende opslag i Folketingsårbøgerne angående antallet af permanente folketingsudvalg giver et gennemsnit på 23,7, ligeledes med en standardafvigelse på 1,25. Begge tal har således ligget nogenlunde fast. Det tyder ikke på, at der skulle være en tendens i data som følge af udviklingen i antallet af ministerier og udvalg.
8. Et eksempel fandt sted i oktober 1982, da den nytiltrådte statsminister truede med at udskrive valg, hvis regeringen ikke opnåede flertal til blandt andet at suspendere dyrtidsreguleringen. I dette tilfælde kan det diskuteres, om Fremskridtspartiet fik andet en symbolske indrømmelser for til slut at støtte firkløverregeringen.
9. Tilmed var samtlige 16 love under Nyrup Rasmussen I, der blev vedtaget som følge af flersagsforlig, udmøntninger eller tillægsaftaler til aftaler indgået af den forudgå¬ ende KV-regering.
10. Asbjørn Skjæveland har venligst stillet afstemningsdata til rådighed for denne arti¬ kel. Datasættet er sammensat af flere mindre datasæt. Der er forskel mellem disse datasæt på kodningen af forslag, som har været henvist til flere udvalg. Dette rammer næppe systematisk særlige udvalgsområder.
11. Samme mønster genfindes, hvis man ser på fremsættende minister, og hvis man går tilbage til 1972. Forsvarsforlige i 1977 og 1995 blev faktisk indgået i forbindelse med andre aftaler,
- men ikke udmøntet i lovgivning ud over bevillingen på finansloven.
12. Februarforliget fra 1974 er også kodet som et finanslovsforlig, da det fremgår af finanslovsdebatten, at de fire forligspartier bar finansloven igennem, hvilket også kan aflæses i finansudvalgets tillægsbetænkning, idet forligspartierne står bag samt¬ lige regeringens ændringsforslag uden selv at fremsætte nogen.

## Litteratur

- Albrekt Larsen, Christian og Jørgen Goul Andersen (2004). Magten på borgen. En analyse af beslutningsprocesser i større politiske reformer, Århus: Aarhus Univer¬ sitetsforlag/Magtudredningen.

Avisårbogen.

- Aylott, Nicholas and Torbjörn Bergman (2004). Almost in Government, But Not Quite: The Swedish Greens, Bargaining Constraints and the Rise of Contract Parliamentarism, paper presented in Panel 6, ECPR joint sessions of workshops, Uppsala, April.

- Christiansen, Peter Munk, Asbjørn Sonne Nørgaard og Niels Chr. Sideniuso (2004). Hvem skriver lovene? Interesseorganisationer og politiske beslutninger, Århus: Aarhus Universitetsforlag/Magtudredningen.
- Damgaard, Erik (1977). Folketinget under forandring, København: Samfundsvidenska¬ beligt Forlag.

Damgaard, Erik (2000a). "Denmark: The Life and Death of Government Coalitions", pp. 231-263 in Wolfgang C. Muller and Kaare Strøm (eds.), Coalition Governments in Western Europe, Oxford: Oxford University Press.

Damgaard, Erik (2000b). "Parliament and Government", pp. 265-280 in Peter Esaiasson and Knut Heidar (eds.), Beyond Westminster and Congress: The Nordic Experience, Colombus: Ohio State University Press.

Damgaard, Erik (2003). Folkets styre. Magt og ansvar i dansk politik, Århus: Aarhus Universitetsforlag/Magtudredningen.

Finansministeriet (1989). Aftale om finansloven 1990.

Finansministeriet (1996). Aftaler om finansloven 1997.

Finansministeriet (1999). Aftaler om finansloven 2000.

Finansministeriet (2001). Bilag. Politiske forlig, der er indgået efter folketingsvalget i september 1994. Bilag til besvarelse af Spørgsmål S 1253 i folketingssamlingen 2000/ 2001.

Finansministeriet (2002). Aftaler om finansloven 2003.

Fink, Troels (1986). Estruptidens politiske historie 1875-1894 II. Provisorietiden 18851894, Odense: Odense Universitetsforlag.

Folketingets Årbog.

Folketingstidende/Rigsdagstidende.

- Green-Pedersen, Christoffer (2001). "Minority Governments and Party Politics: The Political and Institutional Background to the 'Danish Miracle'", Journal of Public Policy, Volume 21, No. 1, pp. 53-70.

Hof &amp; Stat.

- Huber, John D. (1996). Rationalizing Parliament. Legislative institutions and party politics in France, Cambridge: Cambridge University Press.

Jensen, Henrik (1995). Arenaer eller aktører? En analyse af Folketingets stående ud¬ valg, Frederiksberg: Samfundslitteratur.

- Jensen, Henrik (2002). Partigrupperne i Folketinget, København: Juristog Økonom¬ forbundets Forlag.

Jensen, Henrik (2003). Europaudvalget. Et udvalg i Folketinget, Århus: Aarhus Univer¬ sitetsforlag/Magtudredningen.

- Jensen, Lotte (2003). Den store koordinator: Finansministeriet som moderne styringsaktør, København: Juristog Økonomforbundets Forlag.
- Jensen, Torben K. (1993). Politik i pråxis. Aspekter af danske folketingsmedlemmers kultur og livsverden, Frederiksberg: Samfundslitteratur.

Knudsen, Tim (2000) (red.). Regering og embedsmænd. Om magt og demokrati i staten, Århus: Systime.

- Laver, Michael and Kenneth A. Shepsle (1996). Making and Breaking Governments. Cabinets and Legislatures in parliamentary Democracies, Cambridge: Cambridge University Press.
- Loftager, Jørn (2004). Politisk offentlighed og demokrati i Danmark, Århus: Aarhus Universitetsforlag/Magtudredningen.
- Mattson, Ingvar (1996). Förhandlingsparlamentarism. En jämförande studie av Riksdagen och Folketinget, Lund: Lund University Press.

Mattson, Ingvar (2000). "Dansk förhandlingsparlamentarism och finansloven", pp. 244278 i Peter Kurrild-Klitgaard, Lars Bille og Tom Bryder (red.), Valg, vælgere og vel¬ færdsstat. Festskrift til Hans Jørgen Nielsen, København: Politiske Studier.

- Mattson, Ingvar and Kaare Strøm (1995). "Parliamentary Committees", pp. 249-307 in Herbert Döring (ed.), Parliaments and Majority Rule in Western Europé, Frankfurt a. M.: Campus Verlag.
- Miller, Kenneth E. (1996). Friends and Rivals. Coalition Politics in Denmark 19011995, Lanham: University Press of America.
- Munch, P. (1949). "Hvorledes arbejder Rigsdagen?", pp. 119-270 i Knud Fabricius et al. (red.): Den danske Rigsdag 1849-1949. Bind IV, København: J. H. Schultz Forlag.
- Narud, Hanne Marthe and Kaare Strøm (2004). "Norway: Madisonianism Reborn", Scandinavian Political Studies, Volume 27, No. 2, pp. 175-201.
- Nielsen, Rune Ahlmann og Katja Kirkegaard Pace (2002). Forligsdannelse i Folketin¬ get. Strategisk eller normstyret adfærd? Århus: Institut for Statskundskab. Utrykt speciale.
- Nordby, Trond (2004). I politikkens sentrum. Variasjoner i Stortingets makt 18142004, Oslo: Universitetsforlaget.
- Overgaard, Pernille (2000). Finanslovene -kontinuitet eller forandring? 1965-1999. Århus: Institut for Statskundskab. Utrykt speciale.
- Pedersen, Helene Helboe (2005). Politiske forlig i dansk politik 1850-2001. En ana¬ lyse af sammenhængen mellem mindretalsparlamentarisme og forekomsten af for¬ pligtende lovgivningskoalitioner. Århus: Institut for Statskundskab. Utrykt spe¬ ciale.
- Pedersen, Mogens N. (1967). "Partiernes holdning ved vedtagelsen af regeringens lov¬ forslag 1945-66", pp. 404-435 i Historie -Jyske Samlinger, Ny række, VII.
- Rasmussen, Erik (1985). "Finanslovsforkastelse i dansk parlamentarisme: Normer og konsekvenser -En historisk -politologisk debatanalyse 1894-1984", pp. 56-118 i Historie -Jyske Samlinger, Ny række, XVI.
- Rasmussen, Hanne (1998). "Politiske forlig og aftaler" i Hanne Rasmussen (red.), pp. 8398 i Folketingets Bibliotek i 150 år. Jubilæumsskrift, København: Folketingets Bibliotek.
- Rasmussen, Hanne og Mogens Rudiger (1990). Danmarks historie. Bind 8. Tiden efter 1945, København: Gyldendal.
- Shepsle, Kenneth A. and Barry R. Weingast (1994). "Positive Theories of Congressional Institutions", Legislative Studies Quarterly, Volume 19, No. 2, pp. 149-179.
- Skjæveland, Asbjørn (2001). "Party Cohesion in the Danish Parliament", The Journal of Legislative Studies, Volume 7, No. 2, pp. 35-56.
- Strøm, Kaare (1990). Minority Government and Majority Rule, Cambridge: Cambridge University Press.
- Strøm, Kaare and Wolfgang C. Muller (1999). "The Key to Togetherness: Coalition Agreements in Parliamentary Democracies", The Journal of Legislative Studies, Volume 5, No. 3/4, pp. 255-282.
- Thies, Michael F. (2001). "Keeping Tabs on Partners: The Logic of Delegation in Coalition Governments", American Journal of Political Science, Volume 45, No. 3, pp. 580598.
- Togeby, Lise, Jørgen Goul Andersen, Peter Munk Christiansen, Torben Beck Jørgensen og Signild Vallgårda (2003). Magt og demokrati i Danmark. Hovedresultater fra Magtudredningen, Århus: Aarhus Universitetsforlag/Magtudredningen.
- Weingast, Barry R. and William I. Marshall (1988). "The Industrial Organization of Congress, or, Why Legislatures, Like Firms, Are not Organized as Märkets", Jour¬ nal of Political Economy, Volume 96, No. 1, pp. 132-163.
- Westlake, Martin and David Galloway (2004). The Council of the European Union. Third Edition, London: John Harper.
- Østergaard, Hans Henrik H. (1998). At tjene og forme den nye tid. Finansministeriet 1848-1998, København: Finansministeriet.