Laksko og gummistøvler
Forfattere: Mads Holm Iversen
Tidsskrift: politica (2002-01-01)

## Mads Holm Iversen

## Laksko og gummistøvler: Kampen mellem Udenrigsministeriet og Erhvervsministeriet om eksportfremmearbejdet 1

Det danske Udenrigsministerium er i relativ målestok blandt de største og mest magtfulde i EU. Det fik Erhvervsministeriet i 1999 at føle, da det forsøgte at overtage Udenrigsministeri­ ets eksportfremmeopgaver. Forsøget mislykkedes. Udenrigsministeriet fik  tildelt  alle de eksport­ fremmeopgaver, som Erhvervsministeriet og Fødevareministeriet tidligere havde varetaget. Magtkampen mellem Udenrigsministeriets fonnfuldendte diplomater og Erhvervsministeriets jordnære praktikere er interessant i lyset af Wilsons og Williamsons teser om diplomatiets særstatus blandt samfundets bureaukratier grundet det særlige behov for autoritet og redelig­ hed. Det danske Udenrigsministeriums succes skyldes blandt andet omfattende organisatori­ ske reformer, som i modstrid med Udenrigsministeriets  konservative image bygger  på  kraftige incitamenter modelleret efter New Public Management.

I de fleste lande indtager udenrigsministeriet en fremtrædende og prestigefyldt position blandt de ministerielle bureaukratier. Det danske Udenrigsministerium er ingen undtagelse. Ifølge Finansministeriets budgetredegørelse for 2001 varetager det danske Udenrigsministerium det største antal opgaver blandt udenrigsministe­ rierne  i EU (Finansministeriet, 2001  ). En af  forklaringerne på det danske  Udenrigs­ ministeriums betydelige volumen er, at de offentlige eksport- og investerings­ fremmeopgaver fra 01.01.2000 blev samlet under Udenrigsministeriet. Det skete med oprettelsen af Danmarks Eksportråd. Frem  til 01.01.2000 var eksport- og investeringsfremmearbejdet delt mellem Erhvervsministeriet, Fødevareministeriet og Udenrigsministeriet. Men i 1999 tog Erhvervsministeriet initiativ til at samle alle  eksport- og  investeringsfremmeaktiviteterne med  et samlet budget på 493  mio. under et ministerium. Ikke overraskende anbefalede Erhvervsministeriet at samle opgaverne under Erhvervsministeriet. Sådan kom det ikke til at gå. Udenrigsmini­ steriet beviste i denne magtkamp sin styrke, idet det ikke alene vandt den samlede opgaveportefølje i en intens rivalisering med Erhvervsministeriet. Også den kon­ krete organisering af Eksportrådet svarede til Udenrigsministeriets ønsker.

Fra et politologisk perspektiv er det interessant at undersøge hvilke faktorer, der i nutiden skaber og vedligeholder diplomatiets fremtrædende position. Med udgangspunkt i en undersøgelse af Udenrigsministeriets eksportfremmearbejde giver denne artikel en del af svarene. Den gør op med de gængse forestillinger om Udenrigsministeriet; navnlig at ministeriet er et eksempel på det weberianske, hie­ rarkiske myndighedsideal, samt at Udenrigsministeriet domineres af konservative habitklædte diplomater, der aldrig kunne drømme om at iværksætte omfattende interne reformer efter den liberale I virkelig­ heden har Udenrigsministeriet vist sig  mere  tilpasningsvilligt og tilpasningsdueligt end mange andre ministerier. Bag facaden på Asiatisk Plads er der gennemført incitamentsstyring med en sådan konsekvens, at det fundamentalt har ændret den måde, dele af  Udenrigsministeriet arbejder på. Det er en væsentlig del af forklarin­ gen på ministeriets held med at opretholde sin prestige og særstatus under nuti­ dens vilkår.

## Teorier om  Udenrigsministeriets funktionsmåde

Det er intet tilfælde, at mange har den opfattelse, at Udenrigsministeriet fungerer efter weberianske principper, hvor traditionel hierarkisk styring er en selvfølge. Flere nyere teoretiske værker støtter denne opfattelse. Således karakteriserer den amerikanske forvaltningsforsker James Q.  Wilson organiseringen af den uden­ rigspolitiske funktion i statsforvaltningen ved  begrebet suveræne transaktioner (Wilson, 1989: 359). Suveræne transaktioner definerer han som beslutninger, der vedrører et lands suverænitet. Som eksempler herpå nævner Wilson diplomatiets, forsvarets og efterretningstjenestens opgaver. På grund af opgavernes karakter er der ifølge Wilson behov for, at de udførende myndigheder er omgærdet af indisku­ tabel offentlig autoritet.  Det har den konsekvens, at hensynet til effektivitet må vige for det eksistentielle behov for at bevare autoritet. Hølge Wilson understøttes offentlig autoritet bedst ved den weberianske styringsmodel,  dvs.  Max Webers begreb om legal-rationel legitimitet.

Med udgangspunkt i Wilsons begreb om suveræne transaktioner tager en an­ den forvaltningsforsker, Oliver Williamson (1999) det amerikanske udenrigsmini­ steriums, U  nited States' Department of State, opgavevaretagelse op til diskussion. Også han anerkender, at  der til et udenrigsministeriums opgavevaretagelse knytter sig et særligt behov for offentlig autoritet og tilføjer, at suveræne transaktioner desuden kendetegnes ved, at de varetages med stor autonomi af regeringen og administrationen. Det fører ifølge Williamson til, at udenrigsministerier i ringere grad end andre grene af forvaltningen er underlagt lovgivernes parlamentariske kontrol. Det kræver på den ene side, at udenrigsministerier udviser en særlig auto­ ritet; på den anden side bliver de sårbare, hvis de ikke er i stand til at understøtte deres autoritet. For at opretholde denne balance må udenrigsministerielle embeds­ mænd udvise en særlig neutralitet og retskaffenhed - samlet kaldet probity, som lidt forenklet kan oversættes med redelighed (Williamson, 1999: 324). Den sikres for  det første ved, at  de ikke er underlagt konkrete incitamenter og specifikke belønninger, men i stedet har en fast budgetbase. For det andet er det væsentligt, at de afstår fra innovativ forfølgelse af egne mål, men nøje handler i overensstem­ melse med instrukser og intentioner fra de politisk foresatte. For det tredje er sam­ arbejde og samordning internt i organisationen væsentlig for at bevare et image, der understøtter den offentlige autoritet. Ifølge Williamson kan kun den weberian­ ske, hierarkiske styringsmodel sikre probity.

Opretholdelsen af probity fordrer med andre ord, at Udenrigsministeriets em­ bedsmænd på ingen måde underlægges kraftige incitamentssystemer som for ek­

sempel præstationsafhængige budgetter, da den tilstræbte neutralitet så vil gå tabt. I forlængelse af Williamsons tankegang skal en ambassadørs indberetninger være så objektive og frie af skævvridende interesser som overhovedet muligt, fordi de probity Department probity. bureaushaping� har konsekvenser for den førte udenrigspolitik. Williamson mener, at opretholdel- probity af Spørgsmålet er, om de omtalte teoretiske begreber bidrager til en forståelse af, hvad der betinger de danske diplomaters og Udenrigsministeriets magtfulde position i dag. Som udgangspunkt har den teoretiske karakteristik af Udenrigsministeriets rolle som aktør i suveræne transaktioner en del for sig. Udenrigsministeriets opgavevaretagelse er vitterlig i mindre grad end andre ministerier påvirket og kontrolleret af den lovgivende myndighed. Det betyder, at Udenrigsministeriet har en særlig status, som yder en vis beskyttelse mod indblanding fra anden side. Denne særstatus bunder i, at Udenrigsministeriet varetager politiske og diplomatiske forbindelser uden for landets grænser. Nedenstående analyse giver imidlertid ikke tor, der bestemmer det danske Udenrigsministeriums organisatoriske valg under af Udenrigsministeriets eksportfremmearbejde, at det til tider er andre, nok så kon- State især for de ledende bureaukrater er rationelt at kæmpe for jobbets indhold og arbejdsopgavernes karakter frem for høje budgetter (Dunleavy, 1991).

tante hensyn, der bestemmer Udenrigsministeriets strategiske ageren.

New Public Manage­ ments New Public Management en række reformforslag rettet mod den offentlige sektor (Hood, 1999). Grundlæggende er der tale om forslag, hvis sigte er at erstatte den traditionelle bureaukratiske organisationsform, som anses for karakteristisk for den offentlige forvaltning, med en organisationsform, der svarer til, hvad man påstår karakteriserer den typiske private virksomhed (Christensen og Pallesen, 1997). Det indebærer blandt andet forslag om at lægge større vægt på økonomiske incitamenter end på regel-

styring.

## Analyse eksportfremmearbejdet Udenrigsministeriet

2 : Undersøgelsen af eksportfremmearbejdet omfatter tre grundlæggende reformer, som begyndte med betalingsordningen i 1987, og siden har omfattet overgangen til kontraktstyring og endelig oprettelsen af Danmarks Eksportråd. Undersøgel-

## Reform 1: Betalingsordningen

"public service"­ Eksportfremmearbejdet i Udenrigsministeriet ændredes radikalt i 1987. Frem til forpligtigelse faldt bort med indtørelsen at betalingsordningen for Udenrigstjenesten i 1987, hvorefter danske virksomheder i varierende omfang skulle erlægge betaling for serviceydelser fra Udenrigsministeriet. Indførelsen af betalings­ ordningen blev ikke debatteret politisk, idet brugerbetalingen blev indført ved ad­ ministrativ bekendtgørelse nr. 922 af  1986. Udenrigsministeriet blev allerede i Lov om Udenrigstjenesten fra 1961 bemyndiget til at fastsætte gebyrer for tjene­ steydelser i Udenrigsministeriet. Umiddelbart forekommer indførelsen af bruger­ betaling i Udenrigsministeriet ikke i overensstemmelse med Williamsons forestil­ ling  om  den incitamentsneutrale,  weberianske diplomatiske tjeneste.  Det rejser spørgsmålet om, hvorfor Udenrigsministeriet tilsyneladende af egen fri vilje æn­ drede et så fundamentalt princip for Udenrigsministeriets opgavevaretagelse.

Regulering af  betalingsordningen

|                                  | Individuel                                                  | Individuel                                            | Kollektiv                              | Generel                              | Generel                                                                                                     |
|----------------------------------|-------------------------------------------------------------|-------------------------------------------------------|----------------------------------------|--------------------------------------|-------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| Bekendt- gørelse                 | Rådgivnings- senice                                         | Indhentning af oplysnin2er                            | Besøgsarran- gementer for virksomheder | Foredrag kommer- cielle emner        | Publika- tioner                                                                                             |
| Nr. 922- I986                    | 250 kr./time Første fire t imer grati s ___________________ | Gebyr 100 kr.                                         | Gebyr 275 kr.                          | Ingen betaling                       | Ingen betal ing                                                                                             |
| ___________ Nr. 562- }��-� _____ | 250 kr./time Ej grat is ti mer                              | J.,                                                   | _____________ J.,                      | J.,                                  | ______________ _____________ J.,                                                                            |
| Nr. 293- 1991                    | 400 kr./time                                                | ________________ J.,                                  | _____________ J.,                      | ______________ J.,                   | _____________ J.,                                                                                           |
| Nr. 103- 1992                    | 400 kr./time Forudgående accept af t i l bud _________      | Gebyr 200 kr. Timefoibrug >I time = timebet al in g·- | 1200 kr./pr. virksomhed                | 2800 kr./pr. foredrag (udetjenesten) | .J.,                                                                                                        |
| ___________ Nr. 839- 1997        | 500 kr./time                                                | Gebyr 250 kr.                                         | 1500kr./pr. virksomhed                 | 3200 kr./pr. foredrag                | _______________._______________________________ Prisfast- sættelse jf ________________ bud get ve j l . ___ |
| ___________ Nr. 979-             | _ J.,                                                       | J,                                                    | _______________ § vedrørende           | J,                                   | J,                                                                                                          |
| 2000                             |                                                             | -�:.�3i�-6ooki.iiime--Gebyr21s-ici-�-                 | ::::�- kollektive stød ud�år*)         | Jsoc>ici-)pr:--- foredrag            | .J... -------------                                                                                         |

Motiverne  for  at indføre betaling for den individuelle betjening af eksportvirk­ somheders forespørgsler var to. For det første havde den hidtidige gratis service skabt en overefterspørgsel efter ministeriets ydelser. Gratisprincippet resulterede nemlig  i, at  virksomheder  rettede  generelle  og omfattende  forespørgsler til  Udenrigs- public service-etikken besvarelserne tilsvarende forringet, og medarbejderne i handelsafdelingerne havde svært ved at finde den fornødne motivation. En forstærkende omstændighed var ifølge interviewpersonerne det faktum, at ansættelse i handelsafdelingerne både i hjemmetjenesten og udtjenesten var forbundet med betydeligt lavere status og avancementsmuligheder end de politiske afdelinger. Det gav handelsafdelingere af Forslaget om at indføre brugerbetaling kom derfor fra den daværende eksportfremmeafdeling i Udenrigsministeriet, Sekretariatet for Udenrigshandel. Forslasom derefter arbejdede målrettet på at tå regeringens accept at initiativet. Princippet om brugerbetaling for offentlige ydelser var i god overensstemmelse med den daværende regerings politik, hvorfor forslaget blev hilst velkommen i regeringen. Der blev desuden foretaget en høringsrunde blandt de største interesseorganisationer i dansk erhvervsliv, og forslaget mødte kun begrænset modstand. Ifølge Uffe Ellemann-Jensen kunne hovedparten af interesseorganisationerne se det fornuftige i at få indført en efterspørgselsregulerende mekanisme, hvis det fik kvaliteten af serviceydelserne til at stige. Denne opfattelse bekræftes af samtlige interviews med interesseorganisationerne. Brugerbetalingen blev indført med bekendtgørelse nr. 922 af 1986 med ikrafttrædelse 01.01.1987.

et imageproblem i erhvervslivet.

Som det fremgår af tabellen, er betalingsordningen løbende blevet udvidet. Efter tre år faldt reglen om fire gratistimer bort, og priserne blev hævet. Efterfølgende er en del af de kollektive og generelle eksportfremmeopgaver også blevet gebyrpålagte. Samtlige reguleringer af priser og gebyrpålagte ydelser er foretaget ved adminiudvidelsen af betalingsordningen. Derfor må man spørge: Hvilke aktører og inte-

strative bekendtgørelser, og der har ikke været politisk eller offentlig debat om resser ligger bag udviklingen?

Aktører, interesser og fordelingsmæssige gevinster af reform 1: Betalingsordningen

Af interviewene fremgår det, at der har været to faser i udvidelsen af betalingsordningen. Frem til 1997 var det primært Udenrigsministeriet selv, der tog initiativ til udvidelserne af betalingsordningen. Den anden fase startede i 1997, hvor Finansministeriet fik en mere aktiv rolle, hvilket beskrives i det senere afsnit om kontraktstyring. Indførelsen af betalingsordningen blev oprindelig udløst af ønsket om en efterspørgselsmekanisme, som samtidig skulle resultere i en højere kvalitet. Ifølge kilder i både Udenrigsministeriet og eksportvirksomhedernes interesseorganisationer havde betalingsprincippet en meget positiv effekt på kvaliteten af serviceydelserne samtidig med at, karakteren af virksomhedemes henvendelser ændrede sig i den ønskede retning. Den ønskede effekt var for så vidt opnået, så hvorfor blev betalingsordningen da udvidet gennem hele perioden?

ministeriets side blev gjort klart, at midlerne skulle genanvendes til eksportfremme-

Incitamentsstrukturen blev tilrettelagt således, at ambassader og konsulater kunne beholde 40 pct. af den ekstraindtjening, som deres handelsmedarbejdere oparbejdede ved at yde service til danske virksomheder. Selv om det fra Udenrigs- relaterede formål, var anvendelsen af de indtjente midler relativt fri. Således åbnede betalingsordningen for en ny indtægtskilde, et tilskud til budgettet, som i praksis kunne fordeles efter skøn. Såvel repræsentationerne som hjemmetjenesten fik andel i de indtjente midler. Initiativet til samtlige udvidelser af betalingsordningen frem til 1997 kom derfor ikke overraskende fra Udenrigsministeriets daværende Sekretariat for Udenrigshandel. Forslagene mødte ingen modstand internt i Udenrigsministeriet. Fordelingsmæssigt fik Udenrigsministeriets repræsentationer en klar budgetmæssig gevinst ved overgangen til brugerbetaling, hvis provenu steg i takt med udvidelserne af betalingsordningen. Erhvervslivets interesseorganisationer var heller ikke utilfredse med betalingsordningen, idet kvaliteten af Udenrigsministeriets serviceydelser steg mærkbart. Interesseorganisationerne var dog ikke begejstrede for de efterfølgende prisforhøjelser og udvidelsen af de gebyrpålagte ydelser. Men den aktive modstand mod udvidelserne var yderst begrænset, fordi interesseorganisationerne følte, at de havde en dårlig sag grundet den begrænsede politiske bevågenhed.

spil/ over­ effekter. For det første begyndte repræsentationerne at skele til de kvartalsvise indtjeningstal, som hjemmetjenesten udsendte, og der gik prestige i at score højt på indtjeningslisten. Medarbejderne i handelsafdelingerne opdagede, at genereringen af ekstraindtjening var et middel til at bevise egen dygtighed. I takt med den stigende indtjening på betalingsordningen voksede den ledelsesmæssige bevågenhed i Udenrigsministeriets top, selv om Sekretariat for Udenrigshandel dog stadig ikke havde en repræsentant i den øverste ledelsesgruppe. Men der var tendens til opprioritering af handelsarbejdet.

## Konsekvenser af refonn 1

probity ministerium umiddelbart siges at være uforenelig med et af principperne for opretholdelse af neutralitet og redelighed - fastholdelsen af svage incitamenter. Brugerbetalingen fungerede indadtil i ministeriet som noget, der klart må kategoriseres som et stærkt incitament. Den ekstra indtjening tra brugerbetalingen blev et veritabelt budgettilskud, man kunne bruge ud fra skønsmæssige kriterier om eksportfremme i de enkelte handelsafdelinger. Det skulle med afsæt i Williamsons tese forventes, at de klassisk orienterede diplomatiske afdelinger i Udenrigsministeriet ville være modstandere af at indføre brugerbetaling på eksportfremmeområdet. Men det har ikke været tilfældet. Udviklingen i betalingsordningen falsificerer dog ikke Williamsons tese, idet der fortsat var en stærk organisatorisk adskillelse af eksportfremmeafdelingen og de politiske kerneområder i Udenrigsministeriet, som Williamsons tese specielt er rettet imod. Umiddelbart fik de gennemførte reformer på dette stadium således ingen eller kun meget begrænsede konsekvenser for de overordnede udenrigs- og handelspolitiske prioriteringer. Men fra et fordelingsmæssigt synspunkt havde betalingsordningen ganske åbenlyst konsekvenser for Udenrigsministeriet.

Navnlig medarbejderne i handelsafdelingerne høstede betydelige fordele i form af mere fleksible og udvidede budgetter, hvilket gav prestigemæssig gevinst i for- hold til de politiske af  delinger. Overordnet set havde de øvrige afdelinger i Uden­ rigsministeriet også interesser i betalingsordningen, idet betalingsordningen åb­ nede  for en alternativ finansieringskilde. Interesseorganisationerne advarede i denne sammenhæng mod risikoen for, at betalingsordningen kunne anvendes som neu­ traliserende ventil for besparelseskrav andre steder i organisationen. De mente i den forbindelse at have fundet et praktisk eksempel på, at en konkret besparelse i Udenrigsministeriet blev udmøntet i en tilsvarende fordyrelse i afregningsreglerne for  kollektive eksportfremstød. Interesseorganisationernes ræsonnement berører et centralt element i incitamentsstrukturen og de fordelingsmæssige gevinster. Ind­ førelsen af betalingsordningen var imidlertid ikke et nulsumsspil, hvor erhvervsli­ vet stod til at tabe, hvad Udenrigsministeriet ville vinde. Der hersker bred enighed om, at kvaliteten af serviceydelserne steg ved indførelsen af betalings-ordningen. Som helhed anerkender erhvervslivet, at  betalingsordningen  førte til en højere prio­ ritering af eksportfremmearbejdet internt i Udenrigsministeriet.

## Reform 2: Kontraktstyring

I 1997 blev Finansministeriet, Økonomistyrelsen og Udenrigsministeriet enige om, at  Økonomistyrelsen skul1e foretage  en ressourceanalyse af Udenrigstjenestens samlede aktiviteter (Økonomistyrelsen, 1998). Analysen mundede ud i flere kon­ krete forslag. Blandt andet anbefalede man at indføre kontraktstyring for den del af Udenrigsministeriets virke, der angik eksportfremme ("eksportfremmesøjlen"). Anbefalingen blev fulgt. I slutningen af 1998 indledte man forhandlinger om ind­ førelsen af kontraktstyring mellem embedsmænd fra Udenrigsministeriets depar­ tement, Sekretariatet for Udenrigshandel og Finansministeriet.  Resultatet af for­ handlingerne blev, at der fra 01.01.1999 blev indgået en fireårig resultatkontrakt mellem Udenrigsministeriets direktør og chefen for Sekretariatet for Udenrigs­ handel. Resultatkontrakten specificerede fire overordnede resultatkrav for perio­ den 1999-2002, hvoraf det mest håndfaste var, at indtjeningsdækningen, der ved kontraktindgåelsen var på ca. 35 mio. kr. svarende til otte pct. af driftsudgifterne, skulle  stige til 15  pct.  ved udløbet af kontraktperioden (Danmarks Eksportråd, 2001a). De overordnede mål og resultatkrav blev i næste instans udmøntet i kon­ krete kontrakter med de enkelte enheder i ude- og hjemmetjenesten. Der blev såle­ des i 2000 indgået resultatkontrakter med 70 repræsentationer, der havde eksport­ fremme som en af hovedaktiviteterne (Udenrigsministeriet, 2001).

I realiteten udgør målsætningen om øget indtægtsdækning en formalisering og konsolidering af en udvikling, som begyndte i 1996, hvor Sekretariatet for Uden­ rigshandel begyndte at fastsætte indtjeningsmål, som de enkelte repræsentationer skulle præstere. Repræsentationerne var således under et tiltagende pres for at øge indtjeningen. Forskellen efter kontraktstyringen er, at Udenrigsministeriet nu på­ lægger Sekretariatet for Udenrigshandel et absolut indtjeningsmål, som i næste instans delegeres videre til repræsentationerne, som står for 78 pct. af indtjenin­ gen, mens hjemmetjenesten kun står for 12 pct. 3 (Udenrigsministeriet, 2001 ). Der­ med oplever repræsentationernes principaler (Sekretariatet for Udenrigshandel) nu også pres fra deres principal (Udenrigsministeriets departement) om at  øge indtjeningen. Indtjeningsmålene ledsages af en meget håndgribelig incitaments- af struktur. Incitamenterne er både interne og eksterne. Internt tilskyndes repræsennisteriet, 2001). Omvendt blev der indført stærke sanktioner, såfremt repræsentatonerne ikke indfrier indtjeningsmålet. Såvel Udenrigsministeriet som helhed samt de enkelte repræsentationer er underlagt nettorammebevillinger. På den baggrund valgte man i de lokale resultatkontrakter mellem Sekretariatet for Udenrigshandel og de enkelte repræsentationer at lægge sig fast på, at en negativ difference mellem repræsentationernes indtjening og det fastsatte mål fratrækkes bevillingerne til den pågældende repræsentation det næstfølgende år.

i Customer Relations Management-system. i indtjeningsmål for hele året samt den aktuelle indtjeningsstatus.

Aktører, interesser og  fordelingsmæssige gevinster bag reform 2: Kontraktstyring i 4 i 5 Økonomistyrelsens ressourceanalyse markerer en ny fase i reformerne af Udenministeriet øje på den som et instrument med betydeligt indtægtsgivende poten-

af Under forhandlingerne om kontraktstyringen mellem Finansministeriet, Udenrigsministeriets Departement og Sekretariatet for Udenrigshandel blev det klart, at medarbejderne i Finansministeriet og Udenrigsministeriet havde forskellige malfastholdt, at betalingsordningen udelukkende var et instrument til efterspørgselsstyring og sikring af incitamenter til at levere god kvalitet, mens Finansministeriet snarere så den som et fiskalt instrument, hvor Finansministeriets målsætning var, at indtægtsdækningen skulle stige til et niveau nær de 40 pct. i Sverige.

af af i Der var således uenighed om, hvor meget indtjeningsmålet skulle stige for Udentyringen tilrettelagt således, at det kontraktlige indtjeningsmål optages på FinansUdenrigsministeriet er en regnskabs- og budgetmæssig enhed, påvirker indtjeningen fra Sekretariatet for Udenrigshandel hele Udenrigsministeriet.

Forhandlingerne endte med, at indtjeningsdækningen i kontraktperioden kun skul1e fordobles fra otte pct. til 15 pct., hvilket svarer til en årlig merindtjening på 23 mio. kr., hvormed den samlede årlige indtjening nåede et niveau på 53 mio. kr. ved kontraktens udløb. Udfaldet må siges at være en sejr for Udenrigsministeriet på baggrund af Finansministeriets ønsker om en  væsentlig højere indtægtsdækning. Erhvervslivet og dets interesseorganisationer spillede ingen rolle i indførelsen af

kontraktstyringen. Forhandlingerne var udelukkende et anliggende mellem Uden­ rigsministeriet og Finansministeriet.

## Konsekvenser af refonn

## 2

Indførelsen af kontraktstyring har implikationer i forhold til Williamsons begreb probity - herunder  bibeholdelse af svage incitamenter og stærk kontrol af em­ bedsmændene. Incitamentsstrukturen i Udenrigsministeriet blev kraftigt påvirket af fonnaliseringen og udvidelsen af indtjeningskravet. Betalingsordningen ændrer sig  ved kontraktstyringen fra  at være et anliggende, der kun berører handels­ afdelingerne, til at være et anliggende med budgetmæssige konsekvenser for de enkelte repræsentationer som en samlet  enhed og for Udenrigsministeriet som hel­ hed. Desuden animeres blandt andet ambassadørerne til at prioritere handelsarbejdet højere. For det første indgår en del af ambassadørens årsværk i beregningen af repræsentationens indtjeningskrav. Den enkelte ambassadør kan vælge at lade andre medarbejdere forestå det praktiske arbejde med eksportfremme, men der indgår et vist antal ugeværk af ambassadørens arbejdstid i det fastsatte indtjeningskrav. For det andet er ambassadøren den øverste ansvarlige for den enkelte ambassades øko­ nomi, hvoraf indtjeningsdækningen bliver en stadig større del. Dertil kommer de allerede  omtalte incitamenter til at prioritere handelsarbejdet højt. For det tredje er der ifølge Udenrigsministeriet selv opstået en betydelig intern konkurrence mel­ lem repræsentationerne om at score højt og overindfri målsætningerne, som lø­ bende kan følges på førnævnte Customer  Relations Management-system.

For Williamson er ambassadørerne centrale aktører i Udenrigsministeriets po­ litiske analyser og rådgivning som diplomatiets kerneopgaver. Indførelsen af de forskellige stærke incitamenter inden for det danske Udenrigsministerium må si­ ges at være i modstrid med de forudsætninger, som Williamson ser som væsentlige for at opretholde probity. Williamsons tese om at pleje den særlige troværdighed og neutralitet, dvs. probity, inden for diplomatiet, hviler på, at probity også er et dominerende hensyn hos den øverste politisk ansvarlige - i Danmarks tilfælde udenrigsministeren.  På et  spørgsmål om, hvorvidt kontraktstyringen påvirker ambassadørernes prioritering af arbejdsopgaverne,  og hvorvidt handelsarbejdet som konsekvens heraf blev prioriteret højere, svarede tidligere Udenrigs·minister Niels Helveg Petersen: "Afgjort ...  , det var de nødt til, de får jo meldt tal ud, som de skal nå. Så de bliver spændt for. Men helt ærligt, så er det heller ikke noget, de tager skade af ... De tager ikke skade af nogle  praktiske arbejdsopgaver, ellers ville de bare blive sådan nogle verdensfjerne diplomater - det har vi ikke brug for."

Hans udsagn vidner om, at udenrigsministeren prioriterer praktisk orienterede hensyn højere end bevarelsen af fuldstændigt incitamentsneutrale embedsmænd og rådgivere. Sådan som det danske Udenrigsministerium er kommet til at fungere efter reformerne, er der ikke meget, der støtter Williamsons tese om redelighedens altdominerende rolle i tilrettelæggelse af organisatoriske strukturer. På en bagvendt facon kan man sige, at det danske diplomatis nye måde at virke på bekræfter relevansen af Williamsons pointe om sammenhængen mellem incitamenter og probity.

Et andet væsentligt kriterium for, at probity holdes intakt, er ifølge Williamson en stærk kontrol med embedsmændene samt opretholdelsen af Udenrigsministeriets image udadtil. Betalingsordningens indførelse og overgangen til kontraktstyring har medført en kraftig decentralisering af kompetence og økonomisk ansvar til de enkelte repræsentationer. Således er det i høj grad op til de enkelte repræsentationer at forvalte betalingsordningen, herunder at afgøre timeafregningen for leverede ydelser samt at træffe afgørelser om, hvorvidt en konkret forespørgsel gebyrpålægges eller falder ind under public service-forpligtelsen. Incitamentsstrukturen og instrukserne fra ledelsen i hjemmetjenesten belønner således repræsentationer, der udviser innovation og indtjening. Denne forandring af Udenrigsministeriet fjerner organisationen fra Williamsons ideal om restriktiv politisk kontrol og manglen på initiativ fra neden over for den politiske ledelse som fundamentale instrumenter til opretholdelse af probity. Det empiriske materiale, som jeg har tilvejebragt, antyder på ingen måde, at hensynet til at pleje diplomatiets probity med de redskaber, Williamson fremhæver, er så altdominerende i Udenrigsministeriets nutidige organisationskultur.

Således nævner Dansk Industri eksempler på, at generalkonsulater og danske ambassader indbyrdes kæmper om indtjeningen i de enkelte lande. Konkret udmønter det sig i, at repræsentationerne inden for et land promoverer sig selv og anbefaler virksomhederne at etablere sig netop i deres region, hvilket ifølge Dansk Industri efterlader virksomhederne dybt forvirrede. Tilsvarende konkurrence eksisterer angiveligt mellem repræsentationer i forskellige lande, når markeder for kollektive eksportfremstød skal udvælges. Dansk Industri peger her på det skisma, der ligger til grund for Williamsons fokus på probity: at neutraliteten og forudsætningen om samarbejde og samordning risikerer at blive kompromitteret af stærke krav om præstationer.

Konklusionen på undersøgelsen af betalingsordningen og indførelsen af kontraktstyring er derfor, at realiteterne i det danske Udenrigsministerium forholder sig anderledes, end teorien forudsagde. Til trods for, at Udenrigsministeriet varetager suveræne transaktioner, er bevarelse af et incitamentsneutralt bureaukrati ikke længere så determinerende et hensyn i Udenrigsministeriet. Derimod giver varetagelsen af suveræne transaktioner Udenrigsministeriet en magtfuld udgangsposition i fordelingskampen om interesser, opgaver og budgetter. Økonomistyrelsens ressourceanalyse af 1997 markerer en ny fase i denne fordelingskamp, hvor Finansministeriet og Udenrigsministeriet havde forskellige dagsordener. Udenrigsministeriet gik relativt sejrrigt ud af kampen, for i forhold til Finansministeriets forhandlingsposition blev resultatet en forholdsvis beskeden højnet indtægtsdækning. Det fremgår dog af flere interviews, at indtjeningskravet har nået et omfang, der klart overstiger, hvad repræsentationerne og især erhvervslivet ønsker.

Konfigurationen af interesser mellem Finansministeriet, Udenrigsministeriet og erhvervslivet er ganske ejendommelig, idet det som omtalt oprindelig var Uden­ rigsministeriet, der ønskede brugerbetaling, og selv tog initiativ til at sætte den i vejret. På den anden side var og er det ikke i Udenrigsministeriets interesse, at indtjeningsdækningen stiger så  voldsomt, som Finansministeriet ønsker, idet mange repræsentationer finder de nuværende indtjeningskrav lovlig høje og føler sig pres-· sede af dem. Til gengæld medfører det et overraskende interessefællesskab mel-· lem erhvervslivet og Udenrigsministeriet. Erhvervslivet har i denne sammenhæng fundet en ganske effektiv og magtfuld alliancepartner.

## Reform 3: Danmarks Eksportråd

Frem til 01.01.2000 var det offentlige eksportfremmearbejde i Danmark spredt over  tre  ministerier; Udenrigsministeriet,  Erhvervsministeriet og Fødevare­ ministeriet. Bevillinger til eksportfremme var jf. Finansloven 1999 fordelt således mellem de tre ministerier: Udenrigsministeriet 303 mio., Erhvervsministeriet 130 mio. og Fødevareministeriet 60 mio. Det har tidligere været forsøgt at sammen­ lægge eksportaktiviteterne i både 1990 og 1993 - begge gange uden resultat som følge af intern uenighed mellem ministerierne. I 1999 blev sagen rejst på ny af Industriens Udviklingsgruppe (herefter: IUG), som bestod af fremtrædende dan­ ske erhvervs- og organisationsfolk. Initiativtageren var Administrerende Direktør for Danfoss, Jørgen Mads Clausen. IUG var nedsat under Erhvervsministeriet med erhvervsminister Pia Gjellerup i spidsen i 1999 og ophørte med at eksistere ved udgangen af samme år. Fonnålet med at oprette IUG var at undersøge årsagerne til danske eksportvirksomheders tab af markedsandele og stille forslag til, hvordan de kunne genvinde dem. Et hovedtema i IUG's korte virke var forslaget om en gang for alle at samle det offentlige eksportfremme i en enstrenget organisation. Dets anbefalinger desangående blev af Erhvervsministeriet fremlagt som følger:

- Eksportfremmeaktiviteterne samles i et selvstændigt organ under Erhvervs­ ministeriet.
- Bestyrelsen udpeger direktøren for organet.
- Der nedsættes en bestyrelse for organet bestående af aktive erhvervsfolk, som skal have en betydelig og reel indflydelse.

Der var mange aktører, store interesser og fordelingsmæssige gevinster på spil under kampen om, hvor varetagelsen af eksportfremmet skulle havne. Kun et var alle enige om, nemlig at aktiviteterne skulle samles et sted. Finansministeriet var interesseret i, at de blev overført til en relativt selvstændig organisation, fordi man vurderede, at en sådan organisation ville være lettere at håndtere i fremtidige for­ handlinger om indtægtsdækning end Udenrigsministeriet, der som nævnt havde vist sig at være en vanskelig forhandlingspartner. De store erhvervsvirksomheder og deres organisationer var tilbøjelige til at ønske aktiviteterne samlet under Uden­ rigsministeriet af to grundlæggende årsager. Dels så man stordriftsfordele ved at benytte Udenrigsministeriets bestående infrastruktur af udenlandske repræsenta- tioner, dels var erhvervslivet interesseret i samtidig at kunne trække på Udenrigs­ ministeriets politiske og diplomatiske kontakter i udlandet.

Erhvervslivet ønskede desuden en bestyrelse for organisationen med beføjelser til at ansætte direktøren. Håndværksrådet, som repræsenterer mange små og mel­ lemstore virksomheder, ønskede opgaverne overført til en. meget selvstændig or­ ganisation under Erhvervsministeriet - igen med en indflydelsesrig bestyrelse, og allerhelst med Håndværksrådet formand, Poul Uldsøe, i spidsen. Håndværksrådet støttede denne model, fordi Erhvervsministeriet påstås at have bedre blik for små og mellemstore virksomheders interesser.

Men udfaldet på sagen blev, at Udenrigsministeriet pr. 01.01.2000 med oprettel­ sen af  Danmarks Eksportråd fik overført samtlige eksportfremmeaktiviteter, blandt andet årlige bevillinger  fra Erhvervsministeriet på 120 mio. kroner (Danmarks Eksportråd, 2001b). Danmarks Eksportråd erstattede Sekretariatet for Udenrigs­ handel. Erhvervsministeriet stod til trods for den dagsordensættende rolle som den store taber, mens Udenrigsministeriet løb af  med sejren. Sejren for Udenrigsministe­ riet var dobbelt, idet bestyrelsen kun fik en rådgivende funktion i modsætning til erhvervslivets og interesseorganisationernes udspil. Desuden fik bestyrelsen ikke kompetence til at ansætte direktøren - det gjorde i stedet udenrigsministeren. Stil­ lingen gik til Birger Riis-Jørgensen, og  med oprettelsen af  hans stilling blev eksport­ søjlen for første gang repræsenteret i Udenrigsministeriets øverste ledelse. Opret­ tt�lsen  af Danmarks Eksportråd var således en stor  gevinst  for  handelsmedarbejderne i Udenrigsministeriet. Deres arbejde vi11e fremover have en endnu højere priorite­ ring,  og der blev nu for alvor indvarslet ligestilling mellem de tidligere så ulige stillede handelsafdelinger og politiske afdelinger i Udenrigsministeriet.

## Konsekvenser af refonn 3: Eksportrådet

Williamson mener, at opretholdelsen af probity er så grundlæggende et aspekt ved diplomatiets virke, de suveræne transaktioner, at det - i dette tilfælde det danske Udenrigsministerium  - vil modsætte sig at overtage arbejdsopgaver, som kan kom­ promittere probity. Men de organisatoriske forandringer, der fulgte i kølvandet på oprettelsen af Danmarks Eksportråd, berørte de politiske kerneopgaver, idet Dan­ marks Eksportråd pr. 01.09.2001 overtog ansvaret for handelspolitikken, herun­ der forholdet til World Trade Organization, som før blev varetaget af de politiske søjler  i Udenrigsministeriet. Således har det stået klart for de diplomatiske afdelin­ ger i Udenrigsministeriet, at oprettelsen af Danmarks Eksportråd ville betyde en opprioritering af det handelsmæssige arbejde i Udenrigsministeriet. Alligevel og modsat Williamsons tankegang tilskrives direktøren for Udenrigsministeriet, am­ bassadør Friis Arne Petersen meget af æren for Udenrigsministeriets sejr over Erhvervsministeriet. Ifølge daværende udenrigsminister Niels Helveg Petersen ar­ bejdede Friis Arne Petersen "uhyre meget med denne sag og ville gerne gøre en succes ud af det og arbejdede intenst i den retning".

Som øverste embedsmand i Udenrigsministeriet er Friis Arne Petersen om no­ gen en central aktør i ministeriets diplomatiske kerneområder. Hvis Williamsons idealtype holder, ville han have set forløbet som en chance, der skulle udnyttes til at skil1e sig af med handelsområdet og alle de reformtiltag, som er så uforenelige probity. probity. probity imod. Således er der i de tre cases, som er substansen i min empiriske analyse, ingen hvorimod et fordelingsperspektiv på deres indbyrdes positioner forklarer meget.

Det skal i den forbindelse nævnes, at Friis Ame Petersen og andre topembedsmænd i Udenrigsministeriet havde nogle historisk betingede interesser i en udvidelse af Udenrigsministeriets opgaveportefølje. I forbindelse med nedsættelsen af Udenrigskommissionen i 1990 blev der gennemført en overordnet omlægning af strukturen i Udenrigsministeriet. Reformen, der blev gennemført i 1991, medførte en markant slankning af organisationen, hvor de tre tidligere departementer blev slået sammen til et enkelt departement. Samtidig blev antallet af chefstillinger i kontorerne reduceret fra 45 til 35, og en række chefstillinger i stabsfunktioner blev skåret væk (Christensen, 1992: 93). Reformen i 1991 stred således mod mange interne interesser i Udenrigsministeriet. Ikke desto mindre var reformen en nødvendighed for at bevare dynamikken i organisationen, som førhen var plaget af lange kommandoveje og unødvendige sagsfremstillinger i diverse chefgrupper. Reformen var således en vigtig forudsætning for at imødekomme Uffe EllemannJensens krav om en mere effektiv organisation. Desuden var der generelle politiske krav om besparelser og rationaliseringer til ministerierne.

forstærket med udvidelsen af Udenrigsministeriets handelsmæssige aktiviteter i gennem de omtalte præstationsorienterede supplerende reformer.

Ifølge Jørgen Grønnegård Christensen skabte reformen i 1991 interne spændinger i Udenrigsministeriet som følge af reduktionen i antallet af attraktive chefstillinger (Christensen et al., 1999: 187). I lyset af dette har både kontraktstyringen og oprettelsen af Danmarks Eksportråd helt givet bidraget til at udfylde det tomrum, der opstod efter de sløjfede chefstillinger. Overgangen til kontraktstyring var en decentralisering, som gav kompetence til repræsentationeme, hvilket gjorde såvel lederstillinger som mellemlederstillinger mere attraktive. Denne effekt blev 2000. På denne baggrund havde Udenrigsministeriets øverste ledelse personificeret af Friis Ame Petersen interesse i at styrke og udvide ministeriets aktiviteter

## Sammenfatning og konklusion: eksportfremme Udenrigsministeriet en succes

Det blev som indledning til denne artikel konstateret, at Danmark har et stort og magtfuldt udenrigsministerium set i forhold til landets størrelse. Formålet med artiklen var at belyse hvilke faktorer, der skaber ministeriets succes. Som sin empiriske analysegenstand koncentrerede artiklen sig om en af de mest synlige succeshistorier i Udenrigsministeriet - samlingen af det offentlige eksportfremmearbejde i Danmarks Eksportråd under Udenrigsministeriet samt forspillet, dvs. indførelsen af brugerbetaling og overgang til kontraktstyring. Reformvilje sammen med politisk og organisatorisk tilpasningsevne er en del af forklaringen på, at Udenrigsministeriet i Danmark har formået at fastholde og tilmed udvide den eksportrelaterede del af organisationen.

I

Kimen til Udenrigsministeriets store sejr i slaget om det offentlige  eksport­ fremmearbejde var altså indførelsen af betalingsreformen af 1987 med den off i ­ cielle betegnelse "Betalingsordningen for Udenrigsministeriets serviceydelser i forbindelse med eksportfremmearbejdet". Baggrunden var det stigende efterspørg­ selspres, som naturligt fulgte i kølvandet på en stigende udenrigshandel. Betalings­ princippet havde både den tilsigtede disciplinerende effekt på virksomhedernes forespørgsler og en motiverende effekt på ministeriets medarbejdere. Samlet bi­ drog reformen til en kraftig kvalitetsforbedring af de leverede ydelser.

Overgangen til kontraktstyring i 1999 havde ligeledes positive følgevirkninger. Indtjeningsmålene for de enkelte repræsentationer blev systematiseret som grund­ lag for at rangordne repræsentationerne på deres resultater, og denne benchmarking har utvivlsomt virket motiverende og bidraget til, at der blev løbet stærkere i de enkelte handelsafdelinger. Med indtjeningen som bedømmelseskriterium fik Uden­ rigsministeriet et redskab til at fordele og prioritere tilførslen af ressourcer repræ­ sentationerne imellem, således at budgetbevillinger i et vist omfang føl  ger indtje­ ning. Rent bortset fra de håndgribelige følger af kontraktstyringen var der også en betydelig signalværdi i den  organisatoriske reform. I forhold til Erhvervsministeriet beviste  Udenrigsministeriet  gennem  sin  meget  kontante implementering af kontrakt­ styring en reformvilje og tilpasningsevne, som blev et aktiv i de politiske og mini­ sterielle forhandlinger om oprettelsen af Danmarks Eksportråd. Således fremhæ­ vede Finansministeriet i en benchmark-analyse foretaget i 1999 Udenrigsministe­ riets implementering af kontraktstyring som velgennemført  (Finansministeriet 2000a, 2000b  ).

Det .er i lyset af dette forarbejde, at Udenrigsministeriets sejr over Erhvervs­ ministeriet i kampen om Danmarks Eksportråd skal ses. Afgørende for Udenrigs­ ministeriets sejr var,  at de store erhvervsorganisationer kunne støtte  en model, hvor eksportfremmearbejdet blev samlet på Asiatisk Plads, idet de så en fordel i Udenrigsministeriet som primær eksportfremmeaktør som følge af ministeriets alsidige og veludbyggede kontakter til eksportmarkederne. Hermed er analysen fremme ved en helt central pointe i forklaringen på Udenrigsministeriets relative magt og størrelse. Grunden til, at erhvervslivet helt fra begyndelsen bakkede op om en samling af eksportfremmeaktiviteterne under Udenrigsministeriet, hænger nøje sammen med begrebet suveræne transaktioner. Udenrigsministeriets mono­ pol på kontakten med fremmede regeringer og typisk et væld af andre politiske og bureaukratiske kontakter og netværk i udlandet giver ministed.et en  afgørende fordel i  forhold til  øvrige ministerier, der ellers i princippet sagtens kunne varetage eksport­ fremmeopgaverne. Men det forhold, at Udenrigsministeriet står  for suveræne trans­ aktioner, ville næppe i sig selv på forhånd have sikret ministeriet opbakning fra erhvervsliv, politikere og andre aktørgrupper til at placere al eksportfremme der. Havde Udenrigsministeriet ikke taget initiativ til at tilpasse organisationen i over­ ensstemmelse med ændringer i omgivelserne, var det ikke givet, at Udenrigsmini­ steriet var løbet af med sejren over Erhvervsministeriet, der jo var initiativtager til eksporttænketanken IUG. IUG var som beskrevet den aktør, der anbefalede at samle alt eksportfremme under en hat, men et grumset kompromis inklusive en deling af opgaverne kunne alt andet lige være blevet udfaldet Forklaringen på de udenrigsministerielle "lakskos" succes på bekostning af de erhvervsministerielle "gummistøvler" i denne sag hviler altså på to væsentlige forudsætninger. For det første giver varetagelsen af suveræne transaktioner Udenrigsministeriet en særlig styrke, som almindelige ressortministerier ikke har. For det andet har initiativ og tilpasningsevne bevirket, at det danske Udenrigsministerium har kunnet omsætte styrkepositionen i konkrete udvidelser af budget og opgaveportefølje. Det er interessant, eftersom de fleste andre landes udenrigsministerier i dag ikke varetager eksportfremmeopgaver. Det danske Udenrigsministerium derimod har ikke bare fastholdt, men udbygget sin kontrol med opgavevaretagelsen. Spørgsmålet er så, om succesen varer ved, eller der er risikomomenter i ministeriets iver efter at forny sig og måden, man gør det på?

## Eksportfremme i Udenrigsministeriet

## en vedvarende succes?

probity Udenrigsministeriets varetagelse af suveræne transaktioner giver dette bureaukrati en stærk udgangsposition, som man har formået at drage fordel af. Men som påpeget af Williamson knytter der sig til suveræne transaktioner en altafgørende norm om neutralitet og retskaffenhed i bureaukratiet. Derfor må man spørge, om refor-

Williamson påpeger?

Der ligger også et problem i, at Udenrigsministeriets eksportafdelinger udsættes for begrænset konkurrence på en del af deres serviceydelser. Det gælder for eksempel i forbindelse med planlægning og gennemførelse af kollektive eksportfremstød. I udlandet vil ambassaderne have en væsentlig konkurrencefordel i forhold til andre udbydere af samme ydelser. I takt med et stigende indtjeningskrav kan ambassaderne fristes til at udmønte indtjeningspresset i flere fakturerede timer på især områder, hvor konkurrencen fra alternative udbydere er svagest. Sat på spidsen kan konsekvensen af stigende deltagelsesgebyrer i forbindelse med

Undersøgelsen identificerer flere faldgruber, hvor Udenrigsministeriet må træde varsomt for at bevare sit image som uantastet offentlig autoritet og neutral udøver af suveræne transaktioner. Det vil være et alvorligt anslag mod denne autoritet og neutralitet, hvis virksomhederne oplever, at danske repræsentationer i udlandet lægger egne indtjeningsmæssige hensyn til grund for deres anbefalinger frem for objektive og saglige kriterier. Med stigende krav om indtjening kan det desuden være problematisk, at Udenrigsministeriet generelt og repræsentationerne i særdeleshed udgør regnskabs- og budgetmæssige enheder. Da indtjeningen via betalingsordningen har budgetmæssige konsekvenser for hele ministeriet såvel som de enkelte afdelinger, er der ikke vandtætte skodder mellem hverken afdelingerne eller de forskellige medarbejdergrupper. En markant stigning i indtjeningskravet for en given ambassade vil således ændre situationen for ikke bare handelsmedarbejdere, men også ambassadøren, som er ansvarlig for ambassadens økonomi. Et beslægtet problem ved den manglende økonomiske og organisatoriske adskillelse kan være risikoen for krydssubsidiering, dvs. at der tilføres personale og økonomiske ressourcer til eksportarbejdet for at indfri de meget håndfaste indtjeningskrav på bekostning af andre, mindre målelige funktioner, som imidlertid kan være nok så vitale.

kollektive eksportfremstød ende med at blive frafald af deltagende virksomheder - til skade for dansk eksport.

public Endelig kan det være problematisk, at det i et vist omfang er overladt til Udenopgaver, der via betalingsordningen afkræves betaling for. For at opretholde oftentlig autontet er det at at gørende betydning, at der er overensstemmelse mellem intentionerne hos de politisk foresatte og den made, betalingsordningen forvaltes på i praksis. De øgede krav om indtjening rummer en risiko for, at Udenrigsministeriet som helhed samt de enkelte repræsentationer tilskyndes til at afsøge emner for brugerbetaling, som er mere ligegyldige eller måske ligefrem i konflikt med politiske instrukser.

## Fremtiden for ofTentlig eksportfremme

ad Som det vil være fremgået, er den danske model for offentlig eksportfremme ret enestående, fordi de gebyrpålagte eksportfremmeydelser sorterer under Udenrigsministeriet. Der er åbenlyse fordele for brugerne ved denne model. For det første har opgøret med gratisprincippet og indførelsen af indtjening som incitament afgjort højnet kvaliteten af de leverede ydelser og bidraget til en mere effektiv ressourceudnyttelse i Udenrigsministeriets handelsafdelinger. For det andet er der store fordele forbundet med en model, hvor eksportfremmearbejdet lægges i en enhedsorganisation under dette ministerium. Dels varetager Udenrigsministeriet alle Danmarks officielle kontakter med udlandet, dels står ministeriet for alle Danmarks officielle repræsentationer i udlandet, hvortil kommer diplomaternes mere med omverdenen, som erhvervslivet kan have stor gavn af.

De teoretiske overvejelser hos Wilson og Williamson antyder imidlertid nogle centrale konfliktpotentialer for fremtidens håndtering af eksportfremme i Danmark. Ganske vist er Williamsons tese om neutralitet mv. møntet på diplomatiets almene, altså ikke-kommercielle, politiske analyse- og forhandlingsarbejde for eksempel på området sikkerhedspolitik. Men problemet er den påvirkning af de ikke-kommercielle funktioner, der kan blive følgen af eksportsøjlens nye rolle som krumtap. Satremt indtjeningsdækningen skal op på et markant højere niveau end det nuværende, sådan som Finansministeriet ønsker, må man forvente, at der kan opstå problemer ved at bibeholde en enhedsorganisation. Udenrigsministeriet vil da befinde sig i et tiltagende krydsres mellem sine egne rodfæstede normer om neutralitet og retskaffenhed - hele ministeriets eksistensberettigelse ifølge 'herrer Wilson og Williamson - og ministeriets nye, mere konjunkturbestemte bestræbelse på at højne sin indtjening og vise reformvilje. Udenrigsministeriet vandt en stor sejr, da det blev besluttet at henlægge al offentligt eksportfremmearbejde hertil, men sejren var næppe givet på forhånd. Tværtimod tyder alt på, at den var betinget af ministeriets forarbejde med de ovenfor beskrevne reform 1 og reform 2, eller sagt med andre ord: den proaktive tilpasningsevne, ministeriet har udvist. Men der er ikke meget, der tyder på, at man nu kan hvile på laurbærrene, for også fremtiden vil rumme udfordringer eller i hvert fald kræve løbende tilpasning: Tilpasning til Finansministeriets krav om øget indtjening. Tilpasning af organisatio- nen så den fornødne neutralitet og autoritet bevares. Tilpasning så dansk eksport fremmes så effektivt som muligt. Udenrigsministeriets organisation rummer i kraft af sammensætningen af opgaver et overordentlig stort tilpasningspres fra mange konkurrerende og vanskeligt forenelige hensyn.

## Epilog: effekten af  regeringsskiftet i

af af i Presset på Udenrigsministeriet blev voldsomt optrappet i de første måneder af år 2002, idet den nye borgerlige regering pålagde hele den statslige administration hidtil usete besparelseskrav. De nye politiske toner fik medierne og derpå finansudvalget til at sætte fokus på Udenrigsministeriet, hvilket førte til et yderligere skærpet pres på ministeriet. Min artikels politologiske pointe er, at Udenrigsministeriet i sine reformer for længst har taget ved lære af de liberale teorier om New Public Management, idet retormprocessen daterer sig tilbage til 1987. Nok Så vigtigt har ministeriet løbende tormaet at konsolidere kontrollen med eksporttremmeopgaverne. Under den aktuelle besparelsesrunde i Udenrigsministeriet måtte Danlige ambassader. Samtidig lykkedes det dog netop Eksportrådet at få tildelt ekstra bevillinger andre steder fra, blandt andet fordi man der kunne dokumentere konkret fremgang i forhold til de opstillede mal. Igen har de kraftige incitamentsstrukturer, som strider mod Williamsons probity-tese, vist sin effekt. Williamsons tese omfatsteriet. Det er i artiklen påvist, at reformerne af eksportfremme har indirekte spill over-effekter på de politiske og diplomatiske funktioner i Udenrigsministeriet.

Aktuelle begivenheder viser imidlertid, at bevarelse af probity ikke tillægges stor betydning selv, når det gælder reformer, der direkte angår de politiske og diplomatiske afdelinger i Udenrigsministeriet. Således fremførte Udenrigsministeriets øverste ledelse i et stort indlæg i Børsen, at man med Danmarks Eksportråd som ideal søger at indføre lignende incitamentsstrukturer i de traditionelle diplomatiske afdelinger i Udenrigsministeriets Nord og Sydgruppe ("Diplomater i turnaround", Børsen, 03./04.05.2002). Disse reformtiltag understreger min artikels centrale pointer: Det står således klart, at opretholdelse af Udenrigsministeriets weberianske myndighedsideal ikke engang i de traditionelle politiske, diplomatiske funktioner udgør et determinerende hensyn hos embedsmændene, når større interesser står på spil. Udenrigsministeriet er ikke indstillet på at lade sig beskære i omfang og styrke, og svaret på udfordringen er, som i eksemplet med eksportfremme, at komme udfordrerne i forkøbet ved at udvise tilpasningsvilje og resultatorientering via New Public Management-reformer.

## Noter

- I. Forfatteren ønsket at takke to anonyme  referees samt  Jørgen Grønnegård Christensen og Mette Skak for nyttige kommentarer og kritik.
2. Politiske aktører: Tidligere Udenrigsminister, Uffe Ellemann-Jensen; Tidligere Udenrigsmini­ ster, Niels Hel  veg  Petersen.

Ministerielle embedsmand: Kontorchef i Udenrigsministeriet, Anne Steffensen; Ministerråd i Udenrigsministeriet, Poul Essemann; Fuldmægtig i Udenrigsministeriet, Torsten Kjølby Nielsen; Handelsråd v. Ambassaden i Washington, Helge Lund; Kontorchef i Finansministeriet, Peter Brix Kjeldgård; Fuldmægtig i Finansministeriet, Stig Henneberg.

Interesseorganisationer: Markedschef i Dansk Industri, Peter Bo Andersen; Vicedirektør i Det Danske Handelskammer, Torben Lentz; Erhvervenes Eksportfremme Sekretariat, Afdelingsleder John Hansen og Konsulent Lene Wenzel.

1

- probity. 3. Forfatteren har i perioden 13.03. til 30.04. foretaget en spørgeskemaundersøgelse blandt 133 medarbejdere i Udenrigsministeriets udetjeneste. Herunder ambassadører, handelsråder, eksportstipendiater, handelsattachéer og eksportassistenter. Undersøgelsens besvarelsesprocent er på 69 pct. Resultaterne af analysen bekræfter, at betalingsordningen og kontraktstyringen har haft
4. I Sverige og Norge varetages desuden eksportfremmearbejde i Udenrigsministeriet. Antallet af fakturerede eksportfremmeopgaver i Udenrigsministeriernes regi er dog meget begrænset.
5. De resterende ti pct. hidrører supplerende indtægter, som ikke kan henføres til en opdeling mellem ude- og hjemmetjenesten

## Litteratur

Børsen.

- Coping With Leviathan: The Mixed Record for Danish Public Sector Reform, Universitet.
- Dansk Udenrigspolitisk Arbog, Christensen, Jørgen Grønnegård (1992). "Udenrigsministeriets reorganisering", pp. 88-106 i NikoØkonomforbundets Forlag.

Politik og forvaltning,

Resultatkontrakt for 2002,

Årsberetning 2000/2001,

- Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science,

Benchmarking i den o.ff  entlige sektor,

Kontraktstyring staten,

Budgetredegøre/se 20012001,

- The  Art of  the State. Culture, Rhetoric and  Public  Management, Clarendon Press.
- The Journal of Law, Economics Organisation, Williamson, Oliver E. (1999). "Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics

Bureaucracy,

- Udenrigstjenestens betalingsordning. Vejledning 2001, Udenrigsministeriet.
- Analyse af Udenrigsministeriet eksportfremmeområdet, Schulz Information.