Årsager til konkurrenceudsættelse  i danske kommuner, 2007-2013: fra generelle til sektorafhængige forklaringer
Forfattere: Søren Kjær Foged
Tidsskrift: politica (2015-02-17)

## Søren Kjær Foged

## Årsager til konkurrenceudsættelse i danske kommuner, 2007-2013: fra generelle til sektorafhængige forklaringer

Hvad forklarer danske kommuners konkurrenceudsættelse? Teorien identificerer fire  hovedfaktorer  bag  konkurrenceudsættelse i form af økonomisk pres, kommunestørrelse, administrationsprofessionelle og ideologi, men dansk kommuneforskning har indtil videre fundet modstridende resultater for sammenhængen mellem de fire faktorer og brugen af private leverandører. Denne artikel bygger ovenpå eksisterende forskning ved at opstille sektorafhængige hypoteser for sammenhængen mellem hovedfaktorerne og konkurrenceudsættelse, der testes på fire teoretisk udvalgte sektorer, byudvikling og miljø, vejbelægning, hjemmehjælp og beskæftigelse. Hypoteserne testes med OLS-regressioner på hver af de fire sektorer med data fra 2007 til 2013 for alle 98 danske kommuner. Artiklen finder, at effekten af økonomisk pres, kommunestørrelse og ideologi varierer signifikant på tværs af sektorer, hvorimod effekten af administrationsprofessionelle ikke synes at være sektorafhængig.

## Effekter og årsager i danske kommuners konkurrenceudsættelse

Ambitionen om at effektivisere offentlig service ved at inddrage private leverandører har stået højt på forvaltningsdagsordenen siden slutningen af 1970'erne (Pollitt og Bouckaert, 2011: 6-7). I Danmark vandt private leverandører øget indpas fra begyndelsen af 1990'erne, og den stigende brug af konkurrenceudsættelse fulgtes af vejledninger og effektanalyser iværksat af skiftende regeringer (Christensen og Petersen, 2010: 248). I takt med at offentlige organisationer imidlertid ikke konkurrenceudsatte så meget som anbefalingerne foreskrev, steg interessen i drivkræfterne bag konkurrenceudsættelse (Udliciteringsrådet, 2005).  Ikke  mindst  de  danske  kommuner  kom  i  søgelyset  som  politisk  ansvarlige for størstedelen af de konkurrenceudsættelige services i Danmark, og denne interesse synes fastholdt i den danske forvaltningsdebat (Produktivitetskommissionen, 2014).

Også danske forskere har rettet fokus mod faktorer bag konkurrenceudsættelse med generelt modstridende resultater til følge (Christensen, Houlberg og Petersen, 2012: 53). Årsagerne hertil kan ifølge en dansk litteraturgennemgang skyldes forskellige metoder, samt at 'den hidtidige forskning ikke systematisk har forholdt sig til, at udliciteringsbetingelser og drivkræfter kan variere mellem  serviceområder'  (Christensen,  Houlberg  og  Petersen,  2012:  53).  Denne artikel tager afsæt heri og undersøger årsager til konkurrenceudsættelse på fire forskellige sektorer.

Konkurrenceudsættelse defineres i artiklen som en kommunalt finansieret opgave, hvor der er konkurrence via udbud eller en fritvalgsordning (Indenrigs-  og  Sundhedsministeriet,  2006:  1-6).  Definitionen  betyder,  at  konkurrenceudsættelse  ikke  nødvendigvis  involverer  private  leverandører,  men  kan være alene mellem offentlige udbydere. I praksis udgør private leverandører dog et hovedelement i konkurrenceudsættelse, særligt ved udbudsbaseret konkurrence (Indenrigs- og Sundhedsministeriet, 2006). Artiklen disponeres ved først at gennemgå teorien bag de fire hovedfaktorer og den eksisterende forskning i Danmark. Herefter opstilles sektorafhængige hypoteser, der udledes med baggrund i tre sektorvariable, nemlig styrken af producent- og brugerinteresser, ydelsens  produktionsfunktion  og  den  anvendte  markedsform.  De  sektorafhængige hypoteser testes endelig i analysen på fire teoretisk udvalgte sektorer.

## De fire hovedfaktorer og danske forskningsresultater

International forskning i faktorer bag konkurrenceudsættelse identificerer fire hovedfaktorer  bag  konkurrenceudsættelse:  økonomisk  pres,  lokalregeringens størrelse,  interessegruppers  styrke  og  lokalpolitikeres  ideologi  (Boyne,  1998; Bel og Fageda, 2007, 2009). Faktorerne er også de typisk undersøgte i den danske forskning (Christensen, Houlberg og Petersen, 2012: 47). Teorien foreskriver, at økonomisk pres øger konkurrenceudsættelse, fordi incitamenter til markedsafprøvning stiger, når økonomien strammer til. For kommunestørrelse er den teoretiske forventning mindre entydig, da små kommuner på den ene side kan konkurrenceudsætte for at lade private leverandører indhøste stordriftsfordele og på den anden side kan fravælge konkurrenceudsættelse grundet høje transaktionsomkostninger.  Interessegrupper  som  virksomheder  og  offentligt ansatte  tænkes  også  at  påvirke  konkurrenceudsættelse  ved  lobbyvirksomhed og i deres egenskab af vælgere, mens ideologien hos de ansvarlige politikere forventes at spille en rolle grundet forskelle i troen på samfundsgevinster ved konkurrenceudsættelse (Bel og Fageda, 2009).

I tabel 6 i det supplerende materiale opsummeres danske studier, som kvantitativt undersøger forklaringer bag konkurrenceudsættelse. Overordnet skelnes studier, der på baggrund af registerdata ser på alle kommunens opgaver (Pallesen, 2004; Bhatti, Olsen og Pedersen, 2009; Christensen, 2009; Houlberg og Dahl, 2010; Houlberg, 2012), og studier, der på baggrund af surveydata ser på et antal udvalgte opgaver (Christoffersen og Paldam, 2003; Hansen, Mols og Villadsen, 2008). Et enkelt studie ser på tværs af sektorer med registerdata (Houlberg, 2012).

Fokuseres  først  på  studier,  der  betragter  alle  opgaver  med  registerdata  er billedet,  at  økonomisk  pres  i  de  gamle  kommuner  var  forbundet  med  mindre konkurrenceudsættelse (Pallesen, 2004; Bhatti, Olsen og Pedersen, 2009; Christensen,  2009),  mens  der  efter  strukturreformen  hverken  identificeres en negativ eller en positiv sammenhæng (Houlberg og Dahl 2010, Houlberg 2012). I forhold til kommunestørrelse er billedet, at indbyggertal overordnet synes ukorreleret med konkurrenceudsættelse. Et enkelt studie undersøger indflydelsen  fra  interessegrupper  og  viser,  at  en  bestemt  type  offentligt  ansatte, administrationsprofessionelle, øger brugen af konkurrenceudsættelse (Bhatti, Olsen og Pedersen, 2009: 131-133). Endelig viser litteraturgennemgangen, at ideologi i de tidligste undersøgelser ikke havde signifikant betydning (Pallesen, 2004), men at ideologi synes korreleret med konkurrenceudsættelse efter årtusindskiftet (Bhatti, Olsen og Pedersen, 2009; Christensen, 2009; Houlberg og Dahl, 2010; Houlberg, 2012).

Sammenholdes ovenstående undersøgelser med studier af sektorer under anvendelse af surveydata (Christoffersen og Paldam, 2003; Hansen, Mols og Villadsen, 2008), er fortolkningen, at forskelle i resultaterne, foruden andre metoder, kan forklares med det mere snævre sektorfokus i disse studier. Det eneste studie, der anvender registerdata til at se på sektorafhængige sammenhænge, viser, at sammenhængen mellem de fire hovedfaktorer og konkurrenceudsættelse er forskellig på tværs af sektorer operationaliseret ved de kommunale hovedkonti (Houlberg, 2012). Opsummerende viser litteraturreviewet således et behov for forskning i sektorafhængiges sammenhænge samt et øget fokus på at sikre målingsvaliditet, der tager hensyn til, at fx visse hovedkonti indeholder meget forskelligartede opgaver og markedsformer.

## Sektorafhængige forklaringer

Tre modererende variable

Denne artikel foreslår, at  tre  variable  modererer  sammenhængen mellem de fire hovedfaktorer og konkurrenceudsættelse, nemlig styrken af producent- og brugerinteresser, opgavens produktionsfunktion og den konkrete markedsform (Foged, Houlberg og Petersen, 2014: 116).

Med styrken af producent- og brugerinteresser henvises for det første til, at nogle sektorer omgærdes af stærkere politiske interesser end andre sektorer. I forhold til konkurrenceudsættelse er det især producentinteresser, der forventes at påvirke politikernes prioriteringer, idet kommunalt ansatte og deres fagfor- eninger  generelt  forventes  at  modsætte  sig  konkurrenceudsættelse  (Pallesen, 2003: 32; Christoffersen og Paldam, 2003; Pallesen, 2004: 576). Vælgerinteresser kan imidlertid også spille en rolle, idet politikere kan frygte stemmetab hos  velorganiserede  brugergrupper  med  koncentrerede  interesser  (Serritzlew, 2005). I danske kommuner findes de stærkeste producent- og brugerinteresser typisk i sektorer med forholdsvis mange og velorganiserede ansatte, hvor brugerne har relativt koncentrerede interesser, herunder folkeskole, daginstitutioner og ældreområdet, hvorimod bevågenheden er mindre for ydelser, med lavere  lønandel,  og  hvor  brugerinteresser  er  mere  diffuse  såsom  vejområdet (Serritzlew, 2005: 417).

For  det  andet  kan  opgavens  produktionsfunktion  på  forskellige  sektorer påvirke  kommunalpolitikernes  incitamenter  til  konkurrenceudsættelse.  Med produktionsfunktion forstås her produktionsomkostninger til kapital, arbejdskraft  og  transaktioner  ved  henholdsvis  egenproduktion  og  konkurrenceudsættelse (Williamson, 1981: 558). Således vil fordelingen af faste og variable produktionsomkostninger påvirke rentabiliteten af den anvendte produktionsform (Bel og Fageda, 2009: 112), ligesom at medfølgende transaktionsomkostninger ved enten kommunal eller privat produktion skal overvejes (Brown og Potoski, 2003). I danske kommuner er der blandt andet skelnet mellem relativt kapitalintensive sektorer vedrørende visse tekniske opgaver og administration over for mere arbejdskraftintensive, borgerrettede opgaver (Houlberg, 1995). Ligeledes kan der differentieres mellem opgaver i forhold til, hvor svære de er at  specificere  og  måle,  hvilket  kan  påvirke  transaktionsomkostningerne  ved konkurrenceudsættelse (Brown og Potoski, 2003: 444-445).

Endelig kan sektorområdets konkrete markedsform spille en rolle, idet det konkrete formål og den institutionelle ramme for brugen af private leverandører kan påvirke incitamenter hos kommunalpolitikere, leverandører og brugere (Savas, 1987). I en dansk kontekst er det blandt andet forskellen på udlicitering og fritvalgsordninger, der springer i øjnene. Ved udlicitering er det således kommunalbestyrelsen,  der  afgør,  om  en  opgave  skal  udbydes,  og  hvem  der tildeles opgaven, hvorimod det på fritvalgsområdet i sidste ende er borgerne, der  træffer  leverandørbeslutningen. På fritvalgsområdet drives efterspørgslen således i højere grad af borgerne, samtidig med at konkurrenceudsættelse også formodes at være mere udbudsdrevet, da de private leverandører, som en del af deres beslutning om at lade sig godkende, må afgøre, om kommunens borgere udgør et profitabel kundegrundlag (Højlund, 2006; Rostgaard, 2006; Krevi, 2011).  Kommunalpolitikerne  kan  rigtignok  påvirke  konkurrenceudsættelsen på fritvalgsområdet gennem en række indirekte mekanismer såsom kommu- nens organisering og fastsættelse af serviceniveau og pris, men kommunalpolitikernes rolle må generelt opfattes som mere begrænset end under udlicitering.

Foruden sondringen mellem udlicitering/udbudsopgaver og fritvalgsordninger  kommer også centrale variationer i den konkrete markedsanvendelse, fx om de private leverandører er i direkte konkurrence med den kommunale produktion eller snarere bruges som en buffer til kommunal produktionskapacitet (Rambøll, 2012: 15).

## Sektorafhængige hypoteser

Givet de tre modererende variable opstilles herunder sektorafhængige hypoteser  for  sammenhængen mellem de fire hovedfaktorer. For økonomisk pres forventes sammenhængen at være modereret af styrken af producent- og brugerinteresser samt markedsformen. For udbudsopgaver forventes det således, at økonomisk pres reducerer anvendelsen af private leverandører i sektorer med stærke producent- og brugerinteresser, fordi kommunalt ansatte modsætter sig konkurrenceudsættelse  i  økonomiske  nedgangstider,  hvor  privat  produktion hyppigere anvendes som alternativ, frem for supplement, til kommunal produktion og derfor kan koste kommunale arbejdspladser. Modstanden fra kommunalt ansatte vil derimod være mindre hård under ressourcerigelighed, hvor private leverandører oftere udgør et supplement til kommunal egenproduktion (Pallesen, 2004: 576). I sektorer med relativt svage producent- og brugerinteresser er den forventede sammenhæng imidlertid positiv, idet økonomisk pres på dette område skærper organisationens fokus på omkostninger og derfor tilskynder kommunen til markedsafprøvning. Økonomisk pres for konkurrenceudsættelse findes også på områder med stærkere producent- og brugerinteresser, men forskellen er her, at tilskyndelsen til konkurrenceudsættelse mere end opvejes af de stigende politiske omkostninger ved konkurrenceudsættelse. For fritvalgsområdet påvirkes sammenhængen mellem økonomisk pres og konkurrenceudsættelse af de private aktørers incitamenter til at bedrive virksomhed i kommunen, hvilket igen er mere oplagt, når den økonomiske situation er god, og sandsynligheden for serviceudvidelser og et velstående kundegrundlag stiger. Hypotesen bliver derfor:

H1: På udbudsområdet er økonomisk pres negativt associeret med konkurrenceudsættelse for opgaver med stærke producent- og brugerinteresser og positivt associeret med konkurrenceudsættelsen for opgaver med svage producent- og brugerinteresser. For fritvalgsopgaver er sammenhængen negativ.

For kommunestørrelse foreslås det, at sammenhængen mellem indbyggertal og konkurrenceudsættelse modereres af opgavens produktionsfunktion og markedsformen. For udbudsopgaver synes to sideløbende effekter at være i spil. På den ene side betyder høje faste omkostninger, at små kommuner kan have incitamenter til konkurrenceudsættelse, fordi store kapitalinvesteringer ofte ikke står mål med kommunens produktionsgrundlag, hvorved stordriftsfordele kan indhøstes af private leverandører, der opererer på tværs af kommunegrænser (Ferris  og  Graddy,  1994).  På  den  anden  side  betyder  høje  transaktionsomkostninger, at konkurrenceudsættelse er mere attraktivt for store kommuner, fordi  transaktionsomkostninger  oftere  kan  betale  sig,  når  opgavevolumenen er  stor  (Bel  og  Miralles,  2003:  1332).  I  denne  artikel  fokuseres  på  ydelsens kompleksitet som påvirkende transaktionsomkostningerne (Brown og Potoski, 2003). For fritvalgsområdet forventes det ikke, at kommunestørrelsen påvirker konkurrenceudsættelse, da private leverandører på den ene side kan ønske et stort kundegrundlag, men på den anden side kan lade sig afskrække af at være forsyningsansvarlige for et stort antal brugere (Krevi, 2011). Hypotesen bliver således:

H2: På udbudsområdet er kommunestørrelse negativt associeret med konkurrenceudsættelse for enkle, kapitalintensive opgaver og positivt associeret med konkurrenceudsættelse for komplekse, arbejdskraftintensive opgaver. For fritvalgsopgaver forventes ikke en sammenhæng.

Sammenhængen mellem den tredje hovedfaktor administrationsprofessionelle og  konkurrenceudsættelse  forventes  at  blive  moderet  af  opgavens  produktionsfunktion  og  markedsformen.  For  udbudsopgaver  kan  administrationsprofessionelle være relateret til konkurrenceudsættelse enten ved, at de administrationsprofessionelles  evner  gør  det  lettere  og  billigere  for  kommunen  at gennemføre udbudsprocesser (kompetenceargumentet), eller ved at de pågældende administrationsprofessionelle forfølger personlige interesser i udfordrende  arbejdsopgaver  (interesseargumentet)  (Bhatti,  Olsen  og  Pedersen,  2009: 125-126).  Der  lægges  i  denne  artikel  vægt  på  kompetenceargumentet,  hvor man kan forestille sig, at effekten vil modereres af opgavens produktionsfunktion, således at effekten af administrationsprofessionelle især slår igennem for mere komplekse opgaver, hvor behovet for juridisk-økonomiske kompetencer er større (Houlberg, 2012: 26), og hvor kommunen givetvis kan spare penge ved at løfte udbudsprocesserne selv frem for at købe ekstern konsulenthjælp. Ved komplekse opgaver forstås ydelser, som er svære at beskrive i en kontrakt, og hvor det efterfølgende er besværligt at måle på leverandørernes resultater

Tabel 1 : Overblik over sektorafhængige hypoteser

| Hovedfaktor                     | Sektormoderation                              | Hypotese                                                                                                                                                                                                                                                                                             |
|---------------------------------|-----------------------------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| Økonomisk pres                  | Producent- og bruger- interesser, markedsform | H1: På udbudsområdet er økonomisk pres negativt associeret med konkurren- ceudsættelse for opgaver med stærke pro- ducent- og brugerinteresser og positivt associeret med konkurrenceudsættelsen for opgaver med svage producent- og brugerinteresser. For fritvalgsopgaver er sammenhængen negativ. |
| Kommunestørrelse                | Opgavens produktions- funktion, markedsform   | H2: På udbudsområdet er kommune- størrelse negativt associeret med konkur- renceudsættelse for enkle, kapitalinten- sive opgaver og positivt associeret med konkurrenceudsættelse for komplekse, arbejdskraftintensive opgaver. For frit- valgsopgaver forventes ikke en sammen- hæng.               |
| Administrations- professionelle | Opgavens produktions- funktion, markedsform   | H3: På udbudsområdet er administrati- onsprofessionelle positivt associeret med konkurrenceudsættelse for komplekse opgaver. For fritvalgsopgaver forventes ikke en sammenhæng.                                                                                                                      |
| Ideologi                        | Markedsform                                   | H4: På udbudsområdet er andelen af venstreorienterede byrådsmandater ne- gativt associeret med konkurrenceudsæt- telse for opgaver, hvor privat produktion er i direkte konkurrence med kommunal produktion. For fritvalgsopgaver forven- tes ikke en sammenhæng.                                    |

(Brown og Potoski, 2003: 444). For fritvalgsområdet forventes ikke en sammenhæng mellem administrationsprofessionelle og konkurrenceudsættelse, da kompetenceargumentet vedrører kommunens produktionsovervejelser, hvilket skulle spille en mindre rolle på fritvalgsområdet, der i højere grad forventes drevet af brugernes efterspørgsel og udbuddet af private leverandører. Hypotesen er derfor:

H3:  På  udbudsområdet  er  administrationsprofessionelle  positivt  associeret med konkurrenceudsættelse for komplekse opgaver. For fritvalgsopgaver forventes ikke en sammenhæng.

Endelig  foreslås  det,  at  betydningen  af  ideologi  modereres  af  den  konkrete markedsform. For det første forventes det, at ideologi især slår igennem for udbudsopgaver frem for fritvalgsopgaver, da kommunalpolitikerne spiller en mere direkte rolle, når der skal træffes beslutninger om udlicitering sammenlignet med fritvalgsordninger. For det andet synes det centralt, om konkurrenceudsættelse anvendes som alternativ eller supplement til kommunal produktion. I sektorer, hvor hele eller næsten hele den kommunale opgaveløsning er i konkurrence med privat produktion, vil ideologi formentlig spille en større rolle end i sektorer, hvor konkurrenceudsættelse i højere grad anvendes som en måde at  tilpasse  produktionen til skiftende efterspørgsel på (Rambøll, 2012). Den supplerende anvendelse af private leverandører vil formentlig udløse mindre ideologisk uenighed end det tilfælde, hvor privat og kommunal produktion er i mere direkte konkurrence. Hypotesen er dermed:

H4: På udbudsområdet er andelen af venstreorienterede byrådsmandater negativt associeret med konkurrenceudsættelse for opgaver, hvor privat produktion er i direkte konkurrence med kommunal produktion. For fritvalgsopgaver forventes ikke en sammenhæng.

## Metode og indikatorer

De estimerede modeller

De fire opstillede hypoteser testes med fire modeller, én for hver af sektorerne byudvikling  og  miljø,  vejbelægning,  hjemmehjælp  og  beskæftigelse.  Modellerne  estimeres  med  OLS  på  data  fra  2007  til  2013  for  alle  98  kommuner (nyeste tilgængelige data). OLS er en hyppigt anvendt estimationsmetode, når den afhængige variabel, som i dette tilfælde er en procentvariabel, hvor en stor del af observationerne ikke presses sammen ved yderpunkterne, hvor en Tobitmodel ellers kan være at foretrække 1  (Blom-Hansen, Monkerud og Sørensen, 2006: 459).

Da sammenhængen mellem de fire hovedfaktorer og konkurrenceudsættelse testes på fire forskellige sektorer, kan modellen i generel form skrives som:

β 0 + β 1 Økonomisk pres it + β 2 Kommunestørrelse it + β 3 Administrationsprofesionelle it + β 4 Ideologi it + β 5 Årsdummies t + β 6 Kontrolvariable it + ε it

hvor Konkurrenceudsættelse it er  graden  af  konkurrenceudsættelse  på  hver  af  de fire  sektorer,  og  hvor  de  anvendte  kontrolvariable, β 6 Kontrolvariable it ,  varierer for de enkelte sektorer. Antagelsen om, at fejlledet, ε it ,  er  ukorreleret med de uafhængige variable, søges opfyldt ved at inkludere kontrolvariable og årsdummies. Styrken ved at anvende niveauvariable er, at variation udnyttes både på tværs af kommuner og over tid, samt at en alternativ brug af ændringsvariable ville medføre meget begrænset variation i flere af de uafhængige variable. Udfordringen ved metoden er omvendt den mulige sårbarhed over for uobserverede variable og omvendt kausalitet (Stock og Watson, 2012: 358-369). Angående uobserverede variable kan eksempelvis nævnes den kommunale tradition for  konkurrenceudsættelse  og  organisatoriske  forskelle  mellem  kommunerne (Houlberg og Dahl, 2010). Den statslige regulering er også en mulig uobserveret variabel, idet der fra 2007 til 2013 har været visse ændringer i reguleringsrammen, herunder skiftende  hensigtserklæringer  i  den  årlige  økonomiaftale mellem staten og KL om målsætningen for kommunernes samlede konkurrenceudsættelse (Christensen og Petersen, 2010: 248). Under forudsætning af at den statslige regulering påvirker kommunerne på samme måde, indfanges disse ændringer dog af de inkluderede årsdummies.

Vedrørende omvendt kausalitet er det ikke mindst inklusionen af administrationsprofessionelle, der udgør en udfordring, da det ikke kan afgøres, om konkurrenceudsættelsen øges, fordi der er flere administrationsprofessionelle i  kommunen, eller  om  der  omvendt  ansættes  flere  administrationsprofessionelle for at kunne gennemføre udbudsopgaver (Foged, Houlberg og Petersen, 2014: 114). Denne udfordring håndteres via variation på den anvendte markedsform, da vi på fritvalgsområdet ikke forventer en signifikant sammenhæng mellem administrationsprofessionelle og konkurrenceudsættelse, såfremt sammenhængen er eksogen. På fritvalgsområdet er det således brugerne, og ikke kommunalpolitikerne, der vælger de private leverandører, hvilket betyder, at drivkræfter begrundet med kommunens kompetencer i mindre grad bør spille en  rolle.  Er  sammenhængen  mellem  administrationsprofessionelle  og  konkurrenceudsættelse imidlertid lige så stærk eller stærkere på fritvalgsområdet end for komplekse opgaver på udbudsområdet, kan det indikere en endogen sammenhæng. Omvendt kausalitet kan også have betydning for økonomisk pres, da konkurrenceudsættelse ofte har som formål at forbedre kommunens økonomiske situation, men denne udfordring håndteres ved målingen af va- riablen,  der  netop  udtrykker  forholdet  mellem  et  objektivt  udgiftsbehov  og beskatningsgrundlag (ved en landsgennemsnitlig skatteprocent), der således er uafhængig af de økonomiske effekter af konkurrenceudsættelse.

Endelig kan autokorrelation også være en udfordring, da niveauet for konkurrenceudsættelse i den samme kommune typisk vil være korreleret over tid, ligesom konkurrenceudsættelse på en sektor kan påvirke kommunens konkurrenceudsættelse på en anden sektor. Autokorrelation håndteres ved at anvende klyngekorrigerede standardfejl, hvor den enkelte kommune udgør en klynge, således at estimaterne, udover heteroscedasticitet, er robuste over for autokorrelerede fejlled inden for den samme kommune (Stock og Watson, 2012: 406).

## De fire sektorer

De fire valgte sektorer er byudvikling og miljø, vejbelægning, hjemmehjælp og beskæftigelse. De fire sektorer er udvalgt med henblik på at teste de opstillede hypoteser samt at sikre høj målingsvaliditet, hvor de konkurrenceudsatte opgaver og den konkrete markedsform kan beskrives relativt præcist.

Byudvikling og miljø er valgt som en teknisk sektor, hvor styrken af producent-  og  brugerinteresser  er  relativt  svag.  Sektoren  har  således  relativt  få kommunalt ansatte grundet sin beskedne andel i den kommunale økonomi, mens der ikke er en specifik målgruppe, hvis indkomst afhænger tæt af opgaveudførelsen. Inden for byudvikling og miljø findes en række tekniske opgaver,  herunder  drift  af  grønne  områder  og  parker,  vedligeholdelse  og  drift af  kommunale bygninger, forureningsundersøgelser og beredskab. De oftest konkurrenceudsatte  opgaver  inden  for  byudvikling  og  miljø  har  typisk  været  drift  af  parker  og  grønne  områder,  drift  og  vedligeholdelse  af  bygninger samt beredskab (KL, 2001: 27). Vedrørende opgavernes produktionsfunktion er ydelserne kendetegnet ved at kræve en moderat grad af kapitalinvesteringer og være relativt simple at beskrive og måle (KL, 2001). Endelig er den dominerende markedsform udlicitering, hvor den private leverandør i de fleste tilfælde er i direkte konkurrence med kommunal produktion om hele kommunens opgaveløsning (KL, 2001: 34).

Den anden valgte sektor, vejbelægning, er ligeledes en teknisk opgave med relativt svage producent- og brugerinteresser (Serritzlew, 2005: 417), hvor den dominerende markedsform er udlicitering, og hvor den private og kommunale produktion normalt er i direkte konkurrence. Vejbelægning involverer asfaltarbejde som reparationsarbejde på eksisterende slidlag eller udlæg af helt ny belægning (Udbudsrådet, 2012). Modsat byudvikling og miljø samt det øvrige vejserviceområde, er vejbelægning imidlertid karakteriseret ved at være mere kapitalintensivt og have en mindre stabil efterspørgsel, da behovet for asfaltar- bejder er meget afhængig af vejforhold (Udbudsrådet, 2012: 11). Dette skulle gøre sektoren oplagt til konkurrenceudsættelse for mindre kommuner.

Den  tredje  sektor,  hjemmehjælp,  er  kendetegnet  ved  relativt  stærke  producent-  og  brugerinteresser,  da  social-  og  sundhedsassistenter  udgør  en  stor medarbejdergruppe med en relativt høj organiseringsgrad, og hvor de ældre og deres pårørende har en koncentreret interesse i omsorgsproduktionen (Serritzlew, 2005: 417). Inden for hjemmehjælpssektoren skelnes særligt tre konkurrenceudsatte opgaver vedrørende praktisk hjælp, personlig pleje og madservice (Krevi, 2011: 6). Angående ydelsernes produktionsfunktion kræver hjemmehjælp  en  relativt  høj  grad  af  arbejdskraft,  samtidig  med  at  opgaverne,  særligt for praktisk hjælp og personlig pleje, er relativt komplekse at beskrive og måle. Hjemmehjælp er endelig kendetegnet ved fritvalgskonkurrence, hvor den dominerende inddragelsesform har været godkendelsesmodellen, hvor private leverandører søger om godkendelse i den enkelte kommune, og herefter betales kommunens gennemsnitlige, langsigtede omkostninger (Krevi, 2011). Med lovændringen i 2013, hvor det blev muligt for kommunen at udbyde hjemmehjælpsdriften uden selv at miste retten til at være fritvalgsleverandør, er flere kommuner begyndt at eksperimentere med en udbudsbaseret udgave af fritvalgsordningen, hvor der også indføres en konkurrence på pris (Udbudsportalen, 2014). I den analyserede periode, 2007-2013, har godkendelsesmodellen dog været den klart dominerende.

Den sidste sektor, beskæftigelse, vedrører den kommunale beskæftigelsesindsats for ikke-forsikrerede ledige i hele analyseperioden samt forsikrede ledige  siden  2009  (Rigsrevisionen,  2013).  Beskæftigelsesområdet  er  kendetegnet ved moderate til stærke producent- og brugerinteresser, idet både antallet af  sagsbehandlere og deres organiseringsgrad er relativt højt, mens brugerne i  form  af  de  ledige  i  nogen  grad  har  koncentrerede  interesser  i  indholdet  af beskæftigelsesindsatsen. Beskæftigelsesopgaverne kræver en relativt stor andel af arbejdskraft, ligesom opgaverne er svære at beskrive og måle. De konkurrenceudsatte beskæftigelsesopgaver vedrører ydelser rettet mod forsikrede ledige og de jobklare, ikke-forsikrede ledige, herunder kontaktforløb, aktivering og virksomhedsrettede tiltag (Rambøll, 2012; Rigsrevisionen, 2013). Den dominerende markedsform inden for sektoren er udbud, hvor de private leverandører hovedsageligt anvendes som supplement til jobcenterets kerneydelse ud fra en driftsøkonomisk betragtning, hvor den kommunale kapacitet kan tilpasses ændret ledighed eller statslige lovændringer (Rambøll, 2012: 3). For opgaver over 0,5 mio. kr. er de private leverandører altid valgt efter udbud, men udbuddet kan enten være afholdt af kommunen selv i form af en lokal aftale eller være afholdt af staten via rammeaftaler, som kommunerne herefter kan betjene sig ikke forventes en sammenhæng.

Tabel 2: Forventet sammenhæng mellem de fire hovedfaktorer og konkurrenceudsættelse på de udvalgte sektorer

|                                                    | Ideologi                             | -               | -                    |               |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |
|----------------------------------------------------|--------------------------------------|-----------------|----------------------|---------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|----------------------------------|
| sammenhænge Adm. professionel                      |                                      |                 |                      |               | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                |
| Forventede Kommune- størrelse                      |                                      | -               |                      |               | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                | +                                |
| Økonomisk pres                                     | +                                    | +               | -                    |               | -                                | -                                | -                                | -                                | -                                | -                                | -                                | -                                | -                                | -                                | -                                | -                                | -                                | -                                |
| Sektormoderation Opgavens produktions- Markedsform | Udlicitering, alternativ             | Udlicitering,   | alternativ Frit valg |               | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         | Udlicitering, supplement         |
| af producent- funktion                             | Simpel, moderat arbejdskraftintensiv | kapitalintensiv | Kompleks, arbejds-   | kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv | Kompleks, arbejds- kraftintensiv |
|                                                    | Svage                                | Svage           |                      | Stærke        |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |
|                                                    | Byudvikling                          |                 |                      |               |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |
|                                                    |                                      |                 |                      |               | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  | Moderate/stærke                  |
| brugerinteresser                                   |                                      |                 |                      |               |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |
|                                                    |                                      | Vejbelægning    |                      |               |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |
|                                                    |                                      |                 | Simpel,              |               |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |
| Styrke og                                          |                                      |                 |                      |               |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |
| Sektor                                             |                                      |                 |                      |               |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |
|                                                    |                                      | og              |                      |               |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |
|                                                    |                                      | miljø           |                      |               |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |
|                                                    |                                      |                 |                      |               | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    | Beskæftigelse                    |
|                                                    |                                      |                 |                      |               |                                  | Hjemmehjælp                      |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |                                  |

Note: + indikerer en forventet positiv sammenhæng, - indikerer en forventet negativ sammenhæng, og intet symbol er udtryk for, at der

af. I tabel 2 er de fire sektorer beskrevet på de tre modererende variable, ligesom de teoretiske forventninger er præsenteret.

## Data og indikatorer

I tabel 7, i det supplerende materiale, ses operationaliseringen af de inkluderede variable. De afhængige variable måles ved 2012-definitionen af privatleverandørindikatoren, PLI, som måler andelen af kommunale tjenesteydelser, der udføres af private leverandører, ud af kommunens samlede konkurrenceudsættelige udgifter. Indikatoren udtrykker således kommunens anvendelse af private leverandører snarere end konkurrenceudsættelse per se (Houlberg og Petersen, 2012).

Økonomisk pres måles ved forholdet mellem kommunens udgiftsbehov og indtægtsgrundlag  målt  som  summen  af  beskatningsgrundlag,  udligning  og tilskud samt nettorenter. Stordriftsfordele måles ved en logaritme til indbyggertallet, som synes at være den mest hensigtsmæssige måde at indfange stordriftsfordele på sammenlignet med andre tidligere anvendte skalaindikatorer som arealstørrelse og befolkningstæthed. Administrationsprofessionelle måles som antallet af medlemmer af Dansk Jurist- og Økonomforbund (DJØF) pr. 10.000 indbyggere i kommunen (Bhatti, Olsen og Pedersen, 2009). Endelig inkluderes en indikator for ideologi i form af andelen af venstreorienterede mandater, kodet som Socialdemokraterne, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten. De inkluderede  kontrolvariable  består  af  Ø-kommuner,  der  kontrollerer  for særlige produktionsvilkår i disse kommuner, samt en dummy for sammenlægningskommuner, der indfanger kommunalreformseffekter. Der kontrolleres for tidsmæssige trends i konkurrenceudsættelsen ved at medtage årsdummies. Endelig er der medtaget kontrolvariable, som er specifikke for de enkelte sektorer, og som har til formål at kontrollere for variationer i efterspørgsel uafhængigt af indbyggertal. For vejbelægning er der medtaget den kommunale vejlængde set i forhold til kommunens indbyggertal, for hjemmehjælp kontrolleres for andelen af ældre over 65 år, og for beskæftigelse medtages kommunens arbejdsløshedsprocent. Deskriptiv statistik over de inkluderede variable ses i tabel 3, hvor det blandt andet fremgår, at observationsantallet for vejbelægning er lavere end for de øvrige variable, fordi variablen som tidligere nævnt påvirkes af ustabil efterspørgsel, hvor der i nogle år ikke er registreret udgifter i regnskabssystemet.

Tabel 3: Deskriptiv statistik for inkluderende variable

| Variabel                                         |   Obser- vationer | Middel- værdi   | Std. afv.   | Mini- mum   | Maksi- mum   |
|--------------------------------------------------|-------------------|-----------------|-------------|-------------|--------------|
| PLI - alle områder                               |               686 | 24,4            | 4,0         | 15,6        | 44,1         |
| PLI - byudvikling og miljø                       |               686 | 42,0            | 16,1        | 5,9         | 100,0        |
| PLI - vejbelægning                               |               496 | 75,7            | 27,3        | 0,0         | 100,0        |
| PLI - hjemmehjælp (frit valg)                    |               686 | 15,2            | 8,6         | 1,2         | 66,9         |
| PLI - beskæftigelse                              |               685 | 48,6            | 19,2        | 1,6         | 95,3         |
| Økonomisk pres                                   |               686 | 31,2            | 4,3         | 16,9        | 44,0         |
| Kommunestørrelse (indbyggertal)                  |               686 | 56.432          | 62.852      | 1.839       | 559.440      |
| Administrationsprofessionelle (pr. 10.000 indb.) |               686 | 8,3             | 4,1         | 0,0         | 28,5         |
| Andel venstreorienterede mandater                |               677 | 44,6            | 13,3        | 10,5        | 78,9         |
| Ø-kommune                                        |               686 | 0,05            | 0,22        | 0,0         | 1,0          |
| Sammenlagt i 2007                                |               686 | 0,67            | 0,47        | 0,0         | 1,0          |
| Vejlængde (meter pr. indb.)                      |               686 | 16,0            | 11,5        | 0,8         | 75,3         |
| Andel ældre over 65                              |               686 | 17,9            | 3,3         | 10,0        | 33,2         |
| Andel arbejdsløse                                |               686 | 4,8             | 1,9         | 1,1         | 11,0         |

## Empiriske fund og diskussion

## Resultater

I tabel 4 fremgår resultaterne fra de fire sektormodeller (samt resultaterne fra en model, hvor kommunens totale konkurrenceudsættelse er afhængig variabel). Vedrørende  sammenhængen  mellem  økonomisk  pres  og  konkurrenceudsættelse var forventningen en positiv sammenhæng for byudvikling og miljø samt vejbelægning og en negativ sammenhæng for hjemmehjælp og beskæftigelse. Forventningen bekræftes på tre af de fire sektorer. For byudvikling og miljø er sammenhængen positiv og højsignifikant, således at en stigning i økonomisk pres  på  en  standardafvigelse  øger  konkurrenceudsættelsen  med  3,5  procentpoint. Omvendt er sammenhængen mellem økonomisk pres og konkurrenceudsættelse højsignifikant og negativ for hjemmehjælp, således at en forbedring af  den økonomiske situation med en standardafvigelse øger konkurrenceudsættelsen med 2,0 procentpoint. Også forventningen til beskæftigelsessektoren bekræftes, da sammenhængen mellem økonomisk pres og konkurrenceudsættelse  er  negativ  og  signifikant  ved  10  pct.-niveauet.  For  beskæftigelse  er  en stigning i økonomisk pres på en standardafvigelse associeret med en reduktion i konkurrenceudsættelsen på 4,2 procentpoint. For vejbelægning er sammenhængen modsat forventningen ikke signifikant.

For  sammenhængen mellem kommunestørrelse og konkurrenceudsættelse var forventningen en negativ association for vejbelægning og en positiv sammenhæng for beskæftigelse, mens der for byudvikling og miljø samt hjemmehjælp ikke forventedes en sammenhæng. Hypoteserne er igen bekræftet for tre ud af fire sektorer. På vejbelægning er sammenhængen som forventet negativ og signifikant (ved 10 pct.-niveauet), således at en fordobling af kommunestørrelsen er associeret med et fald i konkurrenceudsættelsen på 7,6 procentpoint. Tilsvarende er den forventede positive og signifikante sammenhæng indfriet for beskæftigelse, hvor en fordobling af kommunestørrelsen øger konkurrenceudsættelsen  med  5,5  procentpoint.  For  byudvikling  og  miljø  er  sammenhængen som forventet insignifikant, mens der mod forventning estimeres en signifikant, negativ sammenhæng på hjemmehjælpsområdet.

For  sammenhængen  mellem  antallet  af  administrationsprofessionelle  og konkurrenceudsættelse var forventningen en positiv sammenhæng for beskæftigelse, hvorimod der ikke forventedes en sammenhæng for de tekniske sektorer og hjemmehjælpsområdet. Hypoteserne er her bekræftet for tre ud af fire sektorer,  idet  den  estimerede  sammenhæng  er  insignifikant  på  alle  sektorer, også  for  beskæftigelsesområdet.  På  alle  områder  er  koefficienterne  godt  nok positive, men kun for hjemmehjælpsområdet er sammenhængen tæt på at være signifikant ved konventionelle niveauer.

Endelig var forventningen for sammenhængen mellem andelen af venstreorienterede  byrådsmandater  og  konkurrenceudsættelse  en  negativ  sammenhæng for byudvikling og miljø samt vejbelægning, hvorimod der ikke forventedes en sammenhæng for hjemmehjælp og beskæftigelse. Denne hypotese er bekræftet på tre ud af fire sektorer. For byudvikling og miljø identificeres således  en  negativ  og  højsignifikant  sammenhæng, hvor en stigning i andelen af  venstreorienterede  byrådspolitikere  med  10  procentpoint  forventes  at  øge konkurrenceudsættelsen med 3,0 procentpoint. Et negativt estimat i samme størrelsesorden findes for vejbelægning, hvor sammenhængen imidlertid ikke bekræftes ved et 10 pct. signifikansniveau. For hjemmehjælp og beskæftigelse er sammenhængen som forventet insignifikant.

Med statistisk signifikans som afgørelsesgrundlag er de sektorafhængige forventninger bekræftet i 12 ud af 16 tilfælde. Generelt klarer særligt de politiske forklaringer  sig  godt,  idet  producent-  og  brugerinteresser  synes  at  moderere sammenhængen mellem økonomisk pres og konkurrenceudsættelse, ligesom politisk ideologi især har betydning, når den konkrete markedsform involverer en  direkte  konkurrence  mellem  kommunal  og  privat  produktion.  For  både Note: * signifikant ved 0,10-niveau, ** signifikant ved 0,05-niveau, *** signifikant ved 0,01-niveau. Poolede OLS-regressioner med klyngekorrigerede standardfejl, hvor den enkelte kommune udgør en klynge. Ustandardiserede betakoefficienter med t-værdi i parentes. Største DFBETA for sektormodellerne er 0,48 for kontrolvariablen Ø-kommune i model 2 og største VIF er 5,32 for Vejlængde (meter pr. indb.) i model 3. For vejbelægning vælger nogle kommuner at udlicitere hele området, og som robusthedstest er der derfor gennemført en Tobit-regression for sektoren økonomisk pres og ideologi er vejbelægning det område, hvor den forventede sammenhæng udebliver.

Tabel 4: Faktorer bag konkurrenceudsættelse på fire sektorer, 2007-2013

| (5) Beskæftigelse            | (-1,93) (2,40)                        | 0,195 (0,46)                 | (0,93)                            | (-0,30)               | (-0,38)           | (1,77)                        | (4,17) (6,14)                        | (5,35)                   | (6,30)           | (5,42)                   |                             | -0,513 (-0,39)                        | 6,498 (0,25)    | 676   | 0,254 10,72   |
|------------------------------|---------------------------------------|------------------------------|-----------------------------------|-----------------------|-------------------|-------------------------------|--------------------------------------|--------------------------|------------------|--------------------------|-----------------------------|---------------------------------------|-----------------|-------|---------------|
| (4) (frit valg)              | -1,043* 5,527**                       | (1,48)                       | 0,122                             | (-1,58) -2,827        | (0,57) -1,265     | 3,949*                        | 10,74*** 17,70***                    | 18,34***                 | (-1,62) 18,72*** | (-1,38) 16,35***         |                             | (0,03)                                | (2,90)          | 677   | 0,226 6,470   |
| (3) Vejbelægning Hjemmehjælp | -0,498*** (-3,50) -1,958* (-1,83)     | 0,681                        | 0,0761 (1,49)                     | -6,947                | (0,93) 1,490      | 0,0159 (0,03)                 | -1,678 (-1,52) -3,804** (-2,43)      | (-0,73) -4,326** (-2,48) | (0,78) -3,875    | (0,40) -4,007            | 0,356 (0,65)                | 0,00966                               | (3,48) 44,26*** |       | 0,105 2,139   |
| og miljø                     | (2,69) -0,551 (-0,49) -7,642* (-1,91) | 0,699 (1,08)                 | (-2,85) -0,316 (-1,02)            | (1,13) -15,37 (-1,49) | (0,92) 8,498      | (1,33) -2,639 (-0,95)         | (0,19) -5,381 (-1,41) -2,858 (-0,91) | (-0,64) -2,647           | 2,724            | (-0,78) (0,05) 1,530     |                             |                                       | (2,01) 172,9*** | 493   | 0,170 3,748   |
| (2) Byudvikling              | 0,867*** -1,772 (-0,84)               | 0,247 (0,48)                 | -0,300***                         | 11,22                 | 3,515             | 1,681 0,303                   | -1,598 (-0,89)                       | -1,158                   | -1,782           | 0,125                    |                             |                                       | (5,86) 42,73**  | 677   |               |
| (1) Alle områder             | -0,0516 (-0,65) -0,836 (-1,56)        | 0,370** (2,51)               | -0,0243 (-1,09)                   | 0,323 (0,17)          | 0,892 (1,01)      | 1,202*** (5,51)               | 1,192*** (3,18) 1,865*** (4,34)      | 1,509*** (3,71)          | (2,90)           | 1,629*** 1,874*** (3,02) |                             |                                       | 30,87***        | 677   | 0,204 12,25   |
|                              | Økonomisk pres Kommunestr. (log)      | Adm.prof. (pr. 10.000 indb.) | Andel venstreorienterede mandater | Ø-kommune             | Sammenlagt i 2007 | Årsdummies (ref. = 2007) 2008 | 2009                                 | 2010 2011                | 2012             | 2013                     | Vejlængde (meter pr. indb.) | Antal ældre over 65 Andel arbejdsløse | Konstant        | N     | r2 F          |

For  de  økonomisk  orienterede  forklaringer  angående  opgavernes  produktionsfunktion  er  resultaterne  mere  blandede.  Vedrørende  kommunestørrelse klarer hypoteserne sig udmærket, da private leverandører synes at udnytte stordriftsfordele  til  i  højere  grad  at  varetage  kapitalintense  opgaver  med  ustabil efterspørgsel for små kommuner, mens mere komplekse beskæftigelsesopgaver med højere  forventelige  transaktionsomkostninger,  synes  at  afholde  mindre kommuner fra udbud. Den negative sammenhæng mellem kommunestørrelse og konkurrenceudsættelse for hjemmehjælp var imidlertid ikke forventet, og en mulig årsag til dette er, at indbyggertallet opfanger variation fra uobserverede variable som eksempelvis private leverandørincitamenter til at blive godkendt i kommunen, der igen kan være afhængig af de ældres velstandsniveau og brugen af  en  distriktsopdeling  (Krevi,  2011:  24).  Forklaringer  med  baggrund  i opgavernes produktionsfunktion har dog de største problemer vedrørende effekten af administrationsprofessionelle, hvor der mod forventning ikke findes en signifikant sammenhæng for beskæftigelse. Dette kan måske betyde, at administrationsprofessionelle er en mere generel, og altså ikke sektorafhængig, drivkraft bag konkurrenceudsættelse, men effekten kan også være udtryk for omvendt kausalitet, hvilket støttes af, at den stærkeste positive sammenhæng findes på fritvalgsområdet, der netop skulle være så påvirkelig af administrationsprofessionelle, hvis påvirkningen herfra var eksogen.

## Robusthedstest og diskussion

For at afprøve robustheden af resultaterne i tabel 4 er der gennemført en række alternative tests. For det første er der anvendt alternative indikatorer for henholdsvis økonomisk pres og ideologi, som tidligere er benyttet i litteraturen (se tabel 6 i det supplerende materiale). For økonomisk pres er beskatningsgrundlaget pr. indbygger anvendt som en alternativ indikator, mens en dummy for borgmesterfarven er anvendt som en alternativ indikator for ideologi. Resultaterne fra disse regressioner er gengivet i tabel 8 i det supplerende materiale og viser helt analoge resultater som i hovedmodellerne. For det andet er der også gennemført en formel signifikanstest af de sektorafhængige hypoteser for at sikre, at de fundne sektorforskelle ikke er tilfældige. De opstillede hypoteser argumenterer således for, at effekten af de fire hovedfaktorer varierer på tværs af sektorerne. Denne forventning kan testes ved at sammenligne de estimerede effekter  af  de  fire  hovedfaktorer  på  tværs  af  sektorer  ved  hjælp  af  metoden seemingly unrelated estimates, som både tillader sammenligning af estimater på  overlappende  datasæt,  som  der  er  tale  om  her,  og  giver  mulighed  for  at specificere klyngerobuste standardfejl (Stata, 2014: 1-2). Resultaterne herfra er gengivet i tabel 5, der viser estimerede sandsynligheder for, at koefficienterne for hver af de fire hovedfaktorer er identiske på tværs af sektorer.

Som forventet er hovedfaktorernes effekt på konkurrenceudsættelse signifikant  forskellig  for  økonomisk  pres,  kommunestørrelse  og  ideologi,  når  estimaterne på alle fire sektorer sammenlignes i kolonnen længst til højre. For administrationsprofessionelle varierer effekten ikke på tværs af sektorer, og resultaterne er dermed samlet set i overensstemmelse med fortolkningen af modellerne i tabel 4. Af tabel 5 fremgår det desuden, hvorvidt faktorernes effekt er signifikant forskellig når sektorerne sammenlignes enkeltvis med hinanden. For økonomisk pres og ideologi er effekten på konkurrenceudsættelse således signifikant forskellig, når byudvikling og miljø sammenlignes med henholdsvis hjemmehjælp og beskæftigelse. For kommunestørrelse er effekten på konkurrenceudsættelse tilsvarende signifikant forskellig, når beskæftigelsesområdet sammenlignes med de øvrige tre sektorer.

Implikationerne  af  de  fundne  resultater  kan  for  det  første  anskues  fra  et forskningsperspektiv. Her viser resultaterne, at årsagerne til konkurrenceudsættelse  varierer  betydeligt  på  tværs  af  sektorer,  og  det  foreslås  konkret,  at styrken  af  producent-  og  brugerinteresser,  ydelsens  produktionsfunktion  og den  konkrete  markedsform  påvirker  mekanismerne  bag  konkurrenceudsættelse. Især synes det afgørende at klarlægge de politiske faktorer, der omgærder  konkurrenceudsættelse,  hvor  de  vigtigste  spørgsmål  bliver,  om  konkurrenceudsættelsen finder sted i en sektor med stærke eller svage producent- og brugerinteresser, samt om den private og kommunale produktion er i direkte konkurrence med hinanden. Betragtes artiklens indsigter i et policyperspektiv er implikationerne også bemærkelsesværdige. En politisk ambition om at øge konkurrenceudsættelsen er således mest oplagt at gennemføre for opgaver, hvor hverken producenter, brugere eller politisk ideologi hindrer konkurrenceudsættelse. Dette vil fx gælde sektorer, hvor der gennemføres udvidelser af den kommunale kapacitet, fx som konsekvens af stigende efterspørgsel eller en forbedret intern økonomi, der muliggør en serviceudvidelse. Set i dette lys er det fx forbundet med færre politiske risici at øge konkurrenceudsættelsen på ældreområdet, hvor den demografiske udvikling betyder et stigende kapacitetsbehov, sammenlignet med daginstitutionsområdet, hvor en øget anvendelse af private leverandører i højere grad vil reducere den kommunale produktion. Foruden udviklingen i sektorens kapacitet er en alternativ måde at øge konkurrenceudsættelse på simpelthen at gennemføre fritvalgsordninger, hvor det er brugerne, som i højere grad træffer leverandørbeslutningen (Højlund, 2006).

Tabel 5: Estimerede sandsynligheder for at hovedfaktorernes effekt på konkurrenceudsættelse ikke er forskellig på tværs af sektorer, 2007-2013

| Alle fire sektorer                               | 0,000***       | 0,010**           | 0,647                        | 0,002***                   |
|--------------------------------------------------|----------------|-------------------|------------------------------|----------------------------|
| Hjemmehjælp (frit valg) vs. beskæftigelse        | 0,332          | 0,002***          | 0,477                        | 0,741                      |
| Vejbelægning vs. beskæftigelse                   | 0,694          | 0,009***          | 0,556                        | 0,216                      |
| Vejbelægning vs. hjemmehjælp (frit valg)         | 0,963          | 0,161             | 0,979                        | 0,211                      |
| Byudvikling og miljø vs. beskæftigelse           | 0,004***       | 0,028**           | 0,945                        | 0,020**                    |
| Byudvikling og miljø vs. hjemmehjælp (frit valg) | 0,000***       | 0,928             | 0,310                        | 0,000***                   |
| Byudvikling og miljø vs. vejbelægning            | 0,205          | 0,123             | 0,480                        | 0,958                      |
|                                                  | Økonomisk pres | Kommunestr. (log) | Adm.prof. (pr. 10.000 indb.) | Andel venstre- orienterede |

Note: * signifikant ved 0,10-niveau, ** signifikant ved 0,05-niveau, *** signifikant ved 0,01-niveau. Estimerede sandsynligheder (fra chi2-fordelingen) for, at sammenhængen mellem de fire hovedfaktorer og konkurrenceudsættelse ikke er statistisk forskellig på tværs af sektorer. Estimeret via seemingly unrelated estimation på baggrund af model 2-5 i tabel 4.

## Konklusion

Denne artikel bygger ovenpå den eksisterende forskning i årsager til konkurrenceudsættelse ved at foreslå  sektorafhængige forklaringer på konkurrenceudsættelse samt at teste hypoteserne på fire teoretisk udvalgte sektorer, hvor målingsvaliditeten  er  høj.  Artiklen  tager  udgangspunkt  i  fire  hovedfaktorer bag konkurrenceudsættelse, økonomisk pres, kommunestørrelse, administrationsprofessionelle og ideologi. Der argumenteres for, at disse fire hovedfaktorer er relateret til konkurrenceudsættelse på forskellige måder afhængig af tre modererende sektorvariable, nemlig styrken af producent- og brugerinteresser, ydelsens  produktionsfunktion  og  den  anvendte  markedsform.  På  baggrund af disse tre variable udvikles således sektorafhængige hypoteser, der testes for byudvikling og miljø, vejbelægning, hjemmehjælp og beskæftigelse med data fra 2007 til 2013. Resultaterne bekræfter overordnet, at faktorerne bag konkurrenceudsættelse virker forskelligt på tværs af sektorerne. Økonomisk pres øger således konkurrenceudsættelsen i sektorer med relativt svage producentog brugerinteresser, mens sammenhængen er negativ for områder med stærke producent- og brugerinteresser samt for fritvalgsordningerne. For ideologi er betydningen af partifarve virksom for sektorer, hvor privat produktion udgør et direkte alternativ til kommunal produktion. Endelig er små kommuner som forventet  mere  tilbøjelige  til  at  konkurrenceudsætte  opgaver  med  høje  faste omkostninger og ustabil efterspørgsel, hvorimod effekten af administrationsprofessionelle ikke synes at være sektorafhængig.

## Note

1. På vejbelægningsområdet er der tendens til, at en del kommuner vælger at udlicitere 100 pct. Som robusthedstest køres derfor en Tobit-regression med 100 som 'upper limit' for vejbelægning, hvilket giver stort set identiske resultater som den valgte OLS-estimation i tabel 4.

## Supplerende materiale

Supplerende materiale til artiklen findes her.

## Litteratur

- Bel, Germa og Xavier Fageda (2007). Why do local governments privatize public services? A survey of empirical studies. Local Government Studies 33 (4): 517-534.
- Bel, Germa og Xavier Fageda (2009). Factors explaining local privatization: a metaregression analysis. Public Choice 139: 105-119.
- Bel, Germa og Antonio Miralles (2003). Factors influencing the privatisation of urban solid waste collection in Spain. Urban Studies 40 (7): 1323-1334.

- Bhatti, Yosef, Asmus L. Olsen og Lene H. Pedersen (2009). The effects of administrative professionals on contracting out. Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions 22 (1): 121-137.
- Blom-Hansen, Jens, Lars C. Monkerud og Rune Sørensen (2006). Do parties matter for local revenue policies? A comparison of Denmark and Norway. European Journal of Political Research 45 (3): 445-465.
- Boyne, George (1998). The determinants of variations in local service contracting: Garbage in, garbage out? Urban Affairs Review 34: 149-162.
- Brown, Trevor og Matthew Potoski (2003). Transaction costs and institutional explanations for government service production decisions. Journal of Public Administration Research and Theory 13 (4): 441-468.
- Christensen, Lasse R. (2009). Det svære valg, et kvantitativt studium af udliciteringsforskelle i de danske kommuner .  København: Det Samfundsvidenskabelige Fakultet, Københavns Universitet.
- Christensen, Lasse R. og Ole H. Petersen (2010). Regulering af OPP og udlicitering i de danske kommuner. Politica 42 (2): 235-257.
- Christensen, Lasse R., Kurt Houlberg og Ole H. Petersen (2012). Udlicitering eller egenproduktion - Hvordan forklarer den politologiske litteratur forskelle i kommunernes brug af private leverandører i opgaveløsningen? Tidsskriftet Politik 15 (2): 44-55.
- Christoffersen, Henrik og Martin Paldam (2003). Markets and municipalities: A study of the behavior of the municipalities. Public Choice 114: 79-102.
- Ferris, James og Elizabeth Graddy (1994). Organizational choices for public service supply. Journal of Law, Economics, &amp; Organization 10: 126-141.
- Foged, Søren K., Kurt Houlberg og Ole H. Petersen (2014). Kommunal forvaltning: Hvordan forklares kommunernes brug af private leverandører? I Mads Boss, Caroline. H. Grøn, Simon T. Kristjansen og Sofie Rømer (red.), Den offentlige sektor - cases fra maskinrummet . København: Hans Reitzels Forlag.
- Hansen, Jesper R., Niels Peter Mols og Anders R. Villadsen (2008). En empirisk analyse af danske kommuners make-or-buy beslutninger. Ledelse &amp; Erhvervsøkonomi 4: 31-44.
- Houlberg, Kurt (1995). Kommunale stordriftsfordele - myte eller realitet? Nordisk Administrativt Tidsskrift 76 (1): 65-88.
- Houlberg, Kurt (2012). Udvikling i konkurrenceudsættelse i kommuner og regioner i forbindelse med kommunalreformen . København: KORA.
- Houlberg, Kurt og Poul S. Dahl (2010). Konkurrenceudsættelse i danske kommuner - Kommunalreformen som fødselshjælper? Politica 42 (2): 163-182.
- Houlberg, Kurt og Ole H. Petersen (2012). Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige . København: AKF.

- Højlund, Holger (2006). Den frit vælgende ældre. Dansk Sociologi 17 (1): 41-65.
- Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2006). Underarbejdsgruppe til udvikling af indikator for konkurrenceudsættelse, 7. februar 2006: Afrapportering fra underarbejdsgruppe til  udvikling  af  indikator  for  konkurrenceudsættelse  (indikatorgruppen). Økonomi- og Indenrigsministeriet.
- KL (2001). Omfang og erfaringer. Udbud og udlicitering på det tekniske område . København: KL.
- Krevi (2011). Frit valg i ældreplejen . Aarhus: Krevi.
- Pallesen, Thomas (2003). Den vellykkede kommunalreform og decentraliseringen af den politiske magt i Danmark . Aarhus: Aarhus Universitetsforlag.
- Pallesen, Thomas (2004). A political perspective on contracting out: The Politics of good times: Experience from Danish local governments. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions 17 (4): 573-587.
- Pollitt, Christopher og Geert Bouckaert (2011). Public Management Reform. A Comparative Analysis: New Public Management, Governance, and the Neo-weberian State . New York: Oxford University Press.
- Produktivitetskommissionen  (2014). Offentlig-privat  samarbejde.  Analyserapport  6 . København: Produktivitetskommissionen.
- Rambøll (2012). Kommunernes brug af andre aktører . Aarhus: Rambøll .
- Rigsrevisionen (2013). Beretning til Statsrevisorerne om effekten og kvaliteten af andre aktørers beskæftigelsesindsats . København: Rigsrevisionen.
- Rostgaard, Tine (2006). Constructing the care consumer: Free choice of home care for the elderly in Denmark. European Societies 8 (3): 443-463.
- Savas, Emanuel (1987). Privatization: The Key to Better Government .  Chatham, NJ: Chatham House Publishers, Inc.
- Serritzlew, Søren (2005). Breaking budgets: An empirical examination of Danish municipalities. Financial Accountability &amp; Management 21 (4): 413-435.
- Stata  (2014).  suest -Seemingly unrelated estimation. http://www.stata.com/manuals13/rsuest.pdf (8. december 2014).
- Stock, James H. og Mark M. Watson (2012). Introduction to Econometrics (3. udg.). Essex: Pearson.
- Udbudsportalen (2014). Frit valg (ældreområdet) . http://www.udbudsportalen.dk/Retog-regler/Direktiver-love-og-regler/Frit-valg-aldreomradet/ (8. september 2014).
- Udbudsrådet (2012). Analyse af effekterne af konkurrence på det kommunale vejområde . Valby: Udbudsrådet.
- Udliciteringsrådet (2005). Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne . Albertslund: Schulz Distribution.
- Williamson, Oliver (1981). The economics of organization: The transaction cost approach. American Journal of Sociology 87 (3): 548-577.