Hvorfor Habermas’ vision for et demokratisk EU ikke kan stå alene
Forfattere: Ditte Maria Brasso Sørensen
Tidsskrift: politik (2016-09-01)

## Hvorfor Habermas' vision for et demokratisk EU ikke kan stå alene

Ditte Maria Brasso Sørensen

## Indledning

Flygtningekrisen, konflikten mellem EU og Grækenland og afstemningen om Storbritanniens medlemsskab har været med til at politisere EU. Den politiske debat angår ikke længere kun, hvorvidt EU kan levere økonomisk vækst, lav arbejdsløshed og sikre mobilitet. Fælles for de tre eksempler er, at de har affødt en debat, der handler om EU's demokratiske legitimitet. EU kan således ikke længere retfærdiggøre sin egen eksistens kun med reference til positive resultater (Majone 1998).

At EU lider af et demokratisk underskud er en velkendt diagnose, men hvor præcist underskuddet skal lokaliseres, og hvad kuren er, er der ikke enighed om. Jeg vil i denne artikel  tage  udgangspunkt  i  Habermas'  'supranationale,  demokratiske'  vision  for  en demokratisk omstrukturering af EU. Ifølge Habermas skal årsagen til EU's demokratiske underskud findes i, at EU siden Euro-krisen har udviklet sig til et eksekutivt føderalt system.  Med  udgangspunkt  i  idéen  om  et  dobbelt  konstituerende  subjekt  foreslås  en model for et demokratisk EU, der kan modgå den eksekutive dominans gennem en ligestilling af Europa-Parlamentet og ét samlet Europæisk Råd.

Artiklen fokuserer på den normative politisk teoretiske litteratur, der opstået som et svar på hvordan demokratisk legitimitet kan og bør forstås i en post-national konstellation. Denne litteratur kommer i kølvandet på en første bølge af studier, hvis formål var at  forklare  europæisk  integration,  efterfulgt  af  en  række  af  studier,  som  kortlagde  de konkrete governance relationer i EU. EU studiers 'normative turn' kan ses som en tredje bølge, hvor EU studier søges koblet til demokratiteori, for derigennem at afsøge hvordan EU's demokratiske legitimitet kan begrundes. 17

Artiklen vil - gennem en diskussion af Habermas' model - identificere to svagheder, som er relateret til de to repræsentationskanaler, der skal sikre EU's demokratiske legitimitet. Først vil jeg diskutere Europa-Parlamentet som repræsentant for de europæiske borgere. Kritikken, der rejses her, er på den ene side empirisk og fokuserer på EuropaParlamentets  virke  og  den  lave  folkelige  opbakning.  Dernæst  diskuteres  den  interne spænding mellem anerkendelsen af en svag offentlighed og ønsket om et stærkt parlament. Jeg vil ydermere argumentere for, at Habermas i sin ensidige repræsentation af de europæiske folk gennem et samlet Råd overser muligheden for en parlamentarisk repræsentation af de europæiske folk. Jeg vil her argumentere for, at en flerstrenget repræsentation af de europæiske folk kan være med til at modgå tendensen til eksekutiv føderalisme.

På  baggrund  af  de  to  kritikker  vil  jeg  med  inspiration  fra  demoikrati  litteraturen  i artiklens sidste del vise, hvordan alternative repræsentationskanaler kan være med til at styrke Habermas' vision. Jeg vil her argumentere for, at repræsentation af de europæiske borgere bør suppleres med ad hoc-tematisk repræsentation. Ydermere ønsker jeg at vise, hvordan eksekutiv føderalisme ikke kun bør afhjælpes ved at balancere repræsentation af borgere og folk, men også ved at inddrage nationale parlamenter. Denne model supplerer derved Habermas' vision med to kompatible repræsentationskanaler, og skaber derved en model, der i højere grad tager hensyn til de svagheder, der ligger i de eksisterede EU-organer, samt det potentiale, der ligger i de nationale organer.

## EU's demokratiske legitimitet lider under eksekutiv føderalisme

Habermas har de sidste årtier gjort sig til fortaler for en stærkere politisk integration i EU. Uden en politisk union, der kan sikre, at de europæiske folks og borgeres interesser kanaliseres ind i EU's politiske system, vil der ikke kunne sikres den fornødne demokratiske legitimitet. Habermas har i en række nyere skrifter søgt at etablere en model for et  demokratisk  EU,  der  kan  imødegå,  hvad  han  ser  som  en  udvikling  mod  en  EU- eksekutiv  føderalisme  (Habermas  2012;  Habermas  2014;  Habermas  2015).  Eksekutiv føderalisme dækker over et EU, hvor intergovernmentale aftaler mellem medlemsstaternes stats- og regeringschefer i det Europæiske Råd får stadig større magt indenfor EUsystemet. Habermas peger særligt på den økonomiske og finansielle politik efter Eurokrisen, som eksempler på et resultat af forhandlinger mellem organer uden direkte demokratisk legitimitet. En sådan intergovernmental drejning i den europæisk integration vil ifølge Habermas centralisere politisk magt i et uigennemsigtigt system uden for parlamentarisk debat (Habermas 2012,5-6; Habermas 2015, 14).

17 Jeg bygger her på Diez og Weiners opdeling af EU integrationsstudier (Diez og Weiner  2009). Jeg fokuserer her på den del af den politisk teoretiske litteratur, der beskæftiger sig med EU's demokratiske legitimitet. Denne del udgør selvfølgelig kun en delmængde af politiske teoretiske bidrag til EU studier, særligt ses her bort fra kontraktteoretiske tilgange til EU, der søger inspiration i John Rawls' teori om retfærdighed (Morgan 2005; Cheneval 2011).

Som  svar  på  denne  udvikling  er  det  Habermas'  ønske  at  skitsere  en  model  for  en mulig 'supernational, demokratisk' reorganisering af EU. Ifølge Habermas behøver en demokratisk vision for EU's fremtid ikke at følge et valg mellem en konføderal forsamling af nationalstater eller en føderal stat (Habermas 2012, 21). En supranational demokratisk model for EU skal på én og samme tid flytte den demokratiske beslutningsmyndighed til et overstatsligt niveau, men uden at svække den demokratiske beslutningskapacitet i nationalstaterne. Dette kan gøres ved at foreslå en gentænkning af det eksisterende institutionelle set-up. Habermas ønsker derved at vise, at EU ikke er så langt fra et transnationalt demokrati, som kritikere har hævdet (Habermas 2012, vii-x). Jeg vil i det følgende klarlægge Habermas' model for en supranational demokratisk vision for EU. Modellen beskriver, hvordan man kan forbedre EU's demokratiske legitimitet og er især fokuseret på, hvordan repræsentation af de europæiske folk og borgere sikres. 18

## Et supranationalt, demokratisk fællesskab

Ambitionen om at ville konceptualisere en model for et demokratisk EU ligger i forlængelse af Habermas' procedurale demokratibegreb. Demokratisk selvbestemmelse opnås ifølge Habermas, når de borgere, der laver loven, også er lovens subjekter (Habermas 1996,107-121). Demokrati er således et legitimationsprincip, der tilsiger, at de, der lever under loven, skal have mulighed for at deltage i at forfatte loven. Demokrati er derfor ikke knyttet til en bestemt organisationsform (Eriksen og Fossum 2007). Hvis nationalstaternes kapacitet til at omsætte borgerens vilje til effektiv lov udfordres, følger det af det demokratiske princip, at demokratiske procedurer må etableres på et højere niveau Politik således, at borgerens kapacitet til at forfatte effektiv lov genetableres (Habermas 2012, 15). Habermas formulerer det således: 'democratic self-assertion is not only an empirical motive, but also a justifying reason that, under the given conditions, speak for the attempt to realize a supranational democracy. It is not as if democracies confined within nation-states could preserve their democratic substance, as though they were unaffected by involvement in the systemic dynamics of a global society - at any rate not in Europe' (Habermas 2014, 10).

18 Jeg vil derfor ikke her berøre spørgsmål om, hvordan EU kan legitimeres med fokus på hverken throughput eller output legitimitet (Schmidt 2013).

Demokrati kræver ifølge Habermas, at tre byggesten skal være på plads. Der skal (1) være etableret en forsamling af frie og lige borgere, der tillader hinanden lige privat og offentlig autonomi. Der skal (2) etableres et system, der kan tage autoritative beslutninger. Endeligt er det nødvendigt, (3) at forsamlingen af borgere deler en følelse af fællesskab  -  en  følelse,  der  kan  tage  form  gennem  kommunikation.  Disse  komponenter  er nødvendige for, at viljedannelse kan finde sted og for, at politisk autoritet kan være legitim (Habermas 2012, 21-22). Hvor de tre komponenter har fundet en stabil konfiguration i nationalstaten, er forholdet i mellem dem stadig under udvikling i EU.

Habermas mener, at de tre komponenters gryende konstellation inden for EU kun kan forstås gennem en analyse af to europæiske innovationer. Disse to innovationer kan ifølge Habermas forklare EU's nuværende juridiske og politiske ramme, men bør endvidere tages som vejledende principper for fremtidige revisioner af EU. Jeg vil her kort fremlægge de to europæiske innovationer og diskutere den manglende tredje innovation, før jeg diskuterer de institutionelle revisioner, som Habermas anbefaler på baggrund af disse.

## To europæiske innovationer

EU har for det første skabt et system, hvor supranational lov har forrang for national lov uden samtidig at etablere et supranationalt voldsmonopol. I EU er lovgivningsmagten delvist flyttet til det europæiske niveau, uden at magten til at håndhæve og implementere loven er flyttet tilsvarende. At implementering, håndvævning samt retten til at ændre traktaterne fortsat ligger i nationalstaterne og ikke på europæisk plan viser ifølge Habermas, at EU adskiller fra et føderalt politisk set-up (Habermas 2012, 20-28). Hvorfor medlemsstaterne, der både har voldsmonopol og retten til at ændre traktaterne, efterlever EU-lovgivning kan kun forstås i lyset af den anden europæiske innovation.

Den anden europæiske innovation er ifølge Habermas den delte konstitutionelle magt. Habermas argumenterer for, at man bør forstå EU som en politisk enhed, der er konstitueret af to ligestillede politiske subjekter; de europæiske folk og de europæiske borgere. De europæiske folk er de eksisterende nationale befolkninger. De europæiske borgere er de individer, der har europæisk statsborgerskab. Da europæisk statsborgerskab er afledt af nationalt statsborgerskab i et EU-medlemsland, er de to konstituerende subjekter overlappende, og det er således de samme individer, der repræsenteres i to forskellige funktioner. Begge subjekter forstås individualistisk, og det er altså individer, der på baggrund af en demokratisk procedure præsenterer deres generaliserede interesse. Det vil sige, at de to subjekter skal forstås som henholdsvis borgere i nationalstater og borgere i EU - ikke som stater og borgere i EU (Habermas 2012, 17-35). Ifølge Habermas kan EU's juridiske og politiske opbygning kun forstås på baggrund af et sådan 'pouvoir constitutant mixte', hvor det konstituerende subjekt har været delt mellem de europæiske borgere og de europæiske folk fra begyndelsen. 19 Med Habermas' egne ord: 'The division of the constituent power divides sovereignty at the origin of a political community which is going to be constituted, and not only at the source of the already constituted  political  community'  (Habermas  2012,  38).  Ifølge  Habermas  betyder  det,  at  hvert europæisk individ består af to personaer med den tilhørende kapacitet til at adressere politiske problemstillinger fra to forskellige retfærdighedsperspektiver. Eller sagt på en anden  måde:  Alle  borgere  i  EU  har  ifølge  dette  perspektiv  to  politiske  identiteter  og loyaliteter, som de er i stand til at skifte imellem. Habermas forklarer det således: 'Every  citizen  participate  in  the  European  opinion-  and  will-formation  process  both  as  an individual European who autonomously says 'yes' and 'no' and as a member of a particular nation' (Habermas 2012, 37). Det er særligt denne anden innovation, der peger mod de foreslåede institutionelle revisioner af EU. Inden jeg kommer til de foreslående institutionelle  revisioner  af  EU,  er  det  nødvendigt  at  fremhæve  en  tredje,  manglende innovation i EU.

19 Idéen om EU's dobbelte konstituerende subjekt er mest detaljeret udviklet i essayet fra 2012 'The crisis of the European Union in Light of a Constitutionalization of International Law - An Essay on the Constitution of Europe' og i de efterfølgende skrifter (se Habermas 2014; Habermas 2015). Der kan dog ses indikationer af denne model allerede i Habermas' tidligere tekster om EU (se Habermas 2009, 58; Habermas 2001b, 22)

## Et gryende europæisk fællesskab?

De to europæiske innovationer repræsenterer EU's svar på to af de tre nødvendige komponenter  i  et  demokrati.  EU-rettens  forrang  for  nationalretten  uden  etableringen  af  et supranationalt  voldsmonopol  er  et  europæisk  svar  på  autoriseringen  af  kollektive  beslutninger. Idéen om et dobbelt konstituerende subjekt, der er delt mellem to lige originale og ligestillede politiske subjekter, er et europæisk svar på konstitueringen af et politisk subjekt af lige og frie borgere. Det peger på spørgsmålet om, hvad det europæiske svar  er  på  den  tredje  nødvendige  komponent  -  etableringen  af  en  fællesskabsfølelse gennem kommunikative praksisser. Den tredje komponent er nødvendig både for at sikre en kommunikativ generering af demokratisk magt og for at legitimere udøvelsen af politisk magt (Habermas 2012, 21-22). Denne tredje komponent er dog stadig svag på det europæiske plan, og overskygges af den stærkere nationale tilhørsfølelse. En manglende eller svag tredje komponent inden for EU udfordrer derfor idéen om delt suverænitet, da den nødvendige viljedannelse blandt EU-borgere ikke kan finde sted uden en følelse af fællesskab.

I Habermas' tekster om fremtidens EU er den tredje komponent behandlet flere steder,  og  hvad  præcis denne komponent er, og i en europæisk kontekst kan omfatte, er uklart. Jeg vil her kort klarlægge det spænd, jeg mener, findes i Habermas' tekster mellem idéen om en inkluderende forfatningspatriotisme og en mere substantiel europæisk identitet.  Habermas  minder  os  om,  at  fællesskabet  ikke  bør  reificeres,  fællesskab  kan være knyttet til forskellige enheder, ligesom fællesskaber kan være overlappende (Habermas 2012, 47). Et europæiske fællesskab i tillæg til de allerede eksisterende nationale og sub-nationale fællesskaber er derfor i hvert fald teoretisk muligt.

Men præcis hvilken form for fællesskab, der skal eksistere på europæisk plan, er et omtvistet emne. Habermas afviser både dybe, etniske fællesskaber og et tyndt, moralsk fællesskab. Det første, fordi det hviler på præ-politiske forestillinger om det gode liv og derfor ikke kan akkommodere den pluralisme, der findes i moderne samfund, og særligt i post-nationale konstellationer som EU (Habermas 1998). Den anden ende af spekteret afvises også, fordi det moralske fællesskab, hvori vi anerkender alles lige rettigheder og værdighed som mennesker, ikke er tilstrækkeligt  til  at  etablere  politisk  viljedannelse. Det  fællesskab,  der  skal  eksistere  på  europæiske  plan  er  ifølge  Habermas  et  etisk- politisk fællesskab (Habermas 2015, 20-28). Men det er netop dette etiske-politiske fællesskab, som står svagt beskrevet i Habermas' tekster om EU.

Forfatningspatriotisme udgør ifølge Habermas en form for politisk fællesskab, som er egnet til at skabe social integration i pluralistiske samfund. 20 Forfatningspatriotisme centrerer sig om den faktiske udmøntning af forfatningens liberale, demokratiske principper.  Den  refleksive  relation  over  princippernes  konkrete  manifestation  i  et  givent politisk fællesskab og deres universelle moralske kerne, sikrer deres kontinuerlige genfortolkning og fællesskabets inkluderende karakter (Müller 2008a, 77). Habermas påpeger, at de allerede overlappende europæiske politiske kulturer kan danne et grundlag for, at en europæisk forfatningspatriotisme kan etableres (Habermas 2015, 39).

Men Habermas bevæger sig videre end blot at tale om et fællesskab baseret på en refleksiv  relation  til  forfatningens  principper.  Han  peger  endvidere  på,  at  europæisk identitet har en mere substantiel kerne, som bliver tydelig, hvis man sammenligner den med amerikansk identitet. Den europæiske identitet kan ses i en tro på vigtigheden af adskillelsen af kirke og stat, en større tiltro til regeringer end til markedet, en forståelse af farerne ved teknologisk innovation, og en sensibilitet i forhold til, at også magthaverne skal holdes ansvarlige (Habermas 2006). Disse komponenter peger på en europæisk identitet, der er formet af en fælles europæisk historie, og som stikker dybere end blot de liberal-demokratiske principper i forfatningen. Endeligt peger Habermas på, at Eurokrisen  kan  være  fællesskabsgenererende.  Euro-krisen  har  været  med  til  at  synliggøre den  vidtrækkende  effekt  af  EU-regulering,  og  denne  synlighed  kan  ifølge  Habermas potentielt være med til at skabe en øget europisk bevidsthed (Habermas 2012, 47-48). Habermas udforsker ikke selv de mekanismer, der kunne føre fra krise til en konstruktion af et europæisk fællesskab.

Den tredje komponent er altså hos Habermas på én gang empirisk svag og teoretisk omtvistet.  Selvom Habermas teoretisk afgrænser sig fra både det dybe etniske og det tynde moralske fællesskab som en model for fællesskab, der kan underbygge et demokratisk  EU,  indeholder  det  politiske-etiske  fællesskab,  som  Habermas  foreslår,  flere potentielle  betydninger.  Men  udover,  at  Habermas  synes  at  veksle  mellem  mere  og mindre substantielle idéer om et europæisk fællesskab, er det også værd at bemærke, at Habermas her betoner vigtigheden af et pan-europæisk fællesskab og ikke partikulære, Politik transnationale politiske fællesskaber. Nedtoningen af de transnationale politiske interesser i Habermas' forfatterskab om EU er bemærkelsesværdigt, da det netop er disse, der skal repræsenteres i et ligestillet Europa-Parlament.

20 Se: Habermas 1998; Habermas 2001; Habermas 2006; Habermas 2012; Habermas 2015. Forfatningspatriotisme er et omdiskuteret begreb, se Fossum 2007 for et overblik over forskellige fortolkninger af begrebet.

## Institutionelle anbefalinger

Det  er  på  baggrund  af  denne  analyse  af  EU's  måde  at  rekonfigurere  de  nødvendige komponenter for et demokratisk styre, at Habermas kommer med sine anbefalinger til en institutionel gentænkning af EU. EU's institutionelle struktur skal reflektere det dobbelte konstituerende subjekt. Habermas' model for et demokratisk EU bygger således på en idé om to ligestillede repræsentative kamre - ét der repræsenterer de europæiske borgere og ét, der repræsenterer de europæiske folk. Habermas anbefaler således, at Europa-Parlamentet gives initiativret, og at den almindelige beslutningsprocedure udbredes til  at  omfatte alle politiske områder. Europa-Parlamentet skal sidestilles med ét samlet Råd, og det vil sige, at de repræsentative organer for de europæiske folk - det nuværende  Ministerråd  og  det  Europæiske  råd  -  sammenlægges.  Kommissionen  skal  indtage rollen som EU's regering med en præsident, som er valgt at de to repræsentative organer. Kommissionen skal yderligere være lige ansvarlig i forhold til Europa-Parlamentet og Rådet (Habermas 2014, 11-12). Dette set-up adskiller sig fra et fuldt føderalt set-up, særligt hvad angår medlemsstaternes rolle (Habermas 2014, 12). Medlemsstaterne forstås som 'lasting achievements' - usammenlignelige i deres kapacitet til at sikre personlig  frihed,  kollektiv  medbestemmelse og social retfærdighed (Habermas 2012, 41-44). Medlemsstaternes særlige position reflekteres i det institutionelle set-up, som foreslået af  Habermas.  Medlemsstaterne  sikres  via  princippet  om  kompetencetildeling  og  det afledte nærhedsprincip. Derudover sikres medlemsstaterne retten til at forlade EU, retten  til  juridisk  'review'  ved  nationale  forfatningsdomstole,  den  primære  implementeringskompetence samt monopol på legitim voldsudøvelse (Habermas 2014, 12).

## Ensidig repræsentation af de to demoi

Habermas' model for EU-demokrati indeholder mange facetter, der lægger op til yderligere diskussion, men jeg vil i det følgende fokusere på to kritikker. Den første kritik er, at Habermas i sit fokus på Europa-Parlamentet som repræsentativt organ for de europæ- iske  borgere  både  overser  problemer,  som  er  relateret  til  Europa-Parlamentets  svage demokratiske  mandat  og  virke,  samt  det  svage  europæiske  fællesskab  og  derved  den manglende mulighed for at etablere transnationale generaliserede interesser. Den anden kritik består i, at Habermas i sin anbefaling om at lade ét Råd repræsentere de europæiske folk selv bidrager til at centralisere magten via eksekutiv repræsentation. For begge kritikker gælder det, at Habermas undervurderer muligheden for og nødvendigheden af supplerende legitimitetskanaler  mellem  det  dobbelte  demoi  og  EU's  politiske  system. Habermas' model for et demokratisk EU formår derfor ikke at medtænke de allerede eksisterende muligheder for at søge at sikre EU's legitimitet. Jeg vil i den sidste sektion foreslå, at man i demoikrati-litteraturen kan finde forslag til alternative legitimitetskanaler, der kan styrke Habermas' vision for et demokratisk EU. 21

Som fremlagt ovenfor er et demokratisk EU ifølge Habermas betinget af en sidestilling af Europa-Parlamentet og Rådet. Kun hvis de to organer sidestilles, kan der sikres lige repræsentation af de to konstituerende subjekter. I forhold til det allerede eksisterende institutionelle set-up i EU ville dette kræve, at Europa-Parlamentet styrkes (Habermas 2014, 11).  Habermas' fokus på et ligestillet Europa-Parlament som modvægt til repræsentation af de europæiske folk følger således af idéen om det dobbelte konstituerende subjekt.

Jeg  vil  i  det  følgende  argumentere  for,  at  Habermas  i  sine  anbefalinger  for  en  restrukturering  af  EU  ikke  tager  hensyn  til  den  manglende  demokratiske  opbakning  og den manglende politiske kontestering i Europa-Parlamentet samt den svage europæiske offentlighed.  Valgdeltagelsen  ved  EU-valg  har  været  lav  og  faldende  siden  det  første direkte valg til Europa-Parlamentet i 1979. Ved det seneste valg i 2014 var valgdeltagelsen på 42,61%. Den generelle lave valgdeltagelse dækker dog over store regionale forskelle. 22 Den  lave  valgdeltagelse  og  de  store  regionale  forskelle  mellem  Øst-  og Vesteuropa bør tages i betragtning, når Europa-Parlamentet vurderes som repræsentativt organ for de europæiske borgere. Ydermere bør graden af samarbejdspolitik nævnes i relation  til  Europa-Parlamentet  som  repræsentativt  organ.  Habermas  fremhæver  selv vigtigheden af partipolitik på det europæiske niveau. Det er ifølge Habermas gennem politiske ideologier og deres udtryk i politiske partier, at borgernes normative overbevisninger kan gøre sig gældende. Der er således behov for politisk kontestering mellem forskellige politiske ideologier for at højne bevidstheden og interessen blandt borgerne. En lignende forhåbning er indskrevet i Lissabontraktaten, hvor der står: 'Politiske partier på europæisk plan bidrager til at skabe en europæisk politisk bevidsthed.' (Lissabontraktaten Artikel 8A, stk. 4). Europa-Parlamentet udgøres af politiske grupper, der agiterer  for  forskellige  ideologiske  positioner,  men  selvom  organiseringen  af  EuropaParlamentet således følger ideologiske skel, der burde bevæge vælgerne, er det faktiske politiske  arbejde  i  parlamentet  præget  af  en  bred  koalition  mellem  the  European  Peoples'  Party  (EPP),  the  European  Social  Democrats  (S&amp;D)  og  ALDE  (Nissen  2014). Tiilikainen  og  Weisner  (2016)  fremhæver  netop  manglen  på  et  regerings-oppositions skel som en faktor, der adskiller Europa-Parlamentet fra nationale parlamenter (Tiilikainen og Weisner, forthcoming). Hvad der er vigtigt at fremhæve her er, at partier som politisk bevidsthedsskabende mekanisme er afhængig af, at politisk ideologiske kampe bliver kæmpet, hvor de europæiske borgere kan vælge side. Det brede koalitionsarbejde i Europa-Parlamentet kan således ses som en potentielt hæmmende faktor for etableringen af en europæisk politisk bevidsthed.

21 Demoi-cracy litteraturen om EU demokrati omfatter bidrag fra mange forskellige forfattere. Konceptet demoi-cracy blev første gang brugt af Phillipe Ven Parijs (1997). Se: Cheneval og Schimmelfennig 2013; Cheneval et al. 2015; Bellamy and Castiglione 2013; Nicolaïdis 2012; Nicolaïdis 2013; Nicolaïdis 2013a; Bohman 2007. Jan-Werner Müller har givet et overblik over demoi-cracy litteraturen, hvor han argumenterer for, at den bør opdeles i to skoler. En skole baseret på Bohman's idé om transnationalt demokrati, og en skole fokuseret på EU-demokrati, og demoi-cracy som ideal for EU (Müller 2011). Det er litteraturen indenfor den sidste skole, jeg her trækker på.

22 De fem stater med den laveste valgdeltagelse var hhv. Slovakiet med 13,05%, Tjekkiet med 18,20%, Polen med 23,05%, Slovenien med 24,55% og Kroatien med 25,24%. De fem stater med den højeste valgdeltagelse var hhv. Belgien med 89,64% Luxemborg med 85,55%, Malta med 74,80%, Grækenland med 59,97%, og Italien med 57,22%.

Endeligt - og relateret til de ovenstående indvendinger - bør spørgsmålet om sammenhængen mellem en europæisk offentlighed og et europæisk parlament adresseres. Som jeg diskuterede ovenfor, ser Habermas den tredje komponent - et europæisk fællesskab - som en endnu uløst udfordring for EU. Der eksisterer ikke på europæisk plan en fungerende offentlig sfære, som kan facilitere dannelsen af de generaliserede transnationale interesser, der skal repræsenteres i Europa-Parlamentet. Den svage offentlighed på det europæiske plan er en særlig bekymring for Habermas' vision for EU-demokrati, da denne vision hviler på en idé om, at europæiske borgere og folk skal have lige forfattende rolle. Habermas' model forudsætter derfor en europæisk offentlighed, der fungerer  som  inkubator  for  generaliserede  transnationale  interesser.  Habermas  anerkender denne spænding mellem, at et stærkere Europa-Parlament er afhængig af transnational deliberation  (Habermas  2009,  81),  men  at  denne  stadig  ikke  er  opstået  (The  Global Journal 2012). Man skal selvfølgelig være åben for en vis vekselvirkning mellem etab- leringen af et politisk system og en politisk bevidsthed. Som fremhævet i Lissabontraktaten kan institutioner være med til at skabe den nødvendige bevidsthed. Man kan således håbe på, at en styrkelse af Europa-Parlamentet og de politiske partier kan være med til at skabe den fornødne offentlighed og deliberation. Men selvom en sådan vekselvirkning kan finde sted, er det vigtigt at fremhæve, at den manglende offentlighed mindsker muligheden for, at Europa-Parlamentet repræsenterer generaliserede transnationale interesser. Dette betyder ikke, at Europa-Parlamentet ikke skal styrkes efter Habermas' anvisninger, men det betyder, at Europa-Parlamentet som repræsentativ kanal for de europæiske borgere ikke bør stå alene. På linje med kritikken af Europa-Parlamentet som den  eneste  repræsentative  kanal  i  Habermas'  vision  for  EU-demokrati,  mener  jeg,  at idéen om et samlet Råd som den eneste repræsentationskanal for de europæiske folk bør fremhæves som en svaghed i Habermas' model for EU-demokrati. Habermas' kritik af EU's nuværende virke er motiveret af en frygt for en eksekutiv føderalisme. Det er netop denne tendens, der skal afbalanceres ved en styrkelse af de europæiske borgeres indflydelse gennem en udvidelse af Europa-Parlamentets beføjelser. Som diskuteret ovenfor, er jeg enig med Habermas i, at der ligger et demokratisk potentiale i en styrkelse af Europa-Parlamentet, der dog ikke kan stå alene. Men jeg mener, at Habermas i sin dualistiske repræsentation mellem de europæiske borgere og europæiske folk overser muligheden for at omgå eksekutiv føderalisme ved en styrkelse af parlamentarisk repræsentationen af de europæiske folk. Habermas' model er fokuseret på repræsentationen af de europæiske folk via deres valgte regeringer i et samlet Råd, og de er således kun repræsenteret gennem eksekutive organer. Jeg mener, at Habermas unødigt kollektiviserer de  europæiske folk gennem en prioritering af deres eksekutive organer, og der ligger derfor et uudnyttet potentiale i at gentænke, hvordan ikke-eksekutiv repræsentation af europæiske borgere kan etableres i EU. Det er netop dette potentiale samt muligheden for  at  sikre  alternative  repræsentationskanaler  for  de  europæiske  borgere,  som  jeg  vil fokusere på i den følgende sektion.

## Demoikratiske indsigter

For  at  finde  inspiration  til  sådanne  alternative  repræsentationskanaler  for  borgere  og folk, er det nødvendigt at trække på andre visioner for EU-demokrati. Jeg vil her fokusere  på  demoikrati-litteraturen.  Demoikrati  dækker  over  en  bred  vifte  af  bidrag  til spørgsmålet om, hvordan demokrati kan og bør gentænkes i lyset af nationalstaternes mindskede styringskapacitet og højnede interne pluralisme. Demokrati bør derfor tænkes som et styreform, hvor flere folk (demoi) styrer og ikke folkestyre baseret på ét fælles  folk.  Demoikrati  som  en  vision  for  et  demokratisk  EU  er  udviklet  i  opposition  til Habermas' tidligere værker om EU, som kritiseres for i for høj grad at ønske at omdanne EU til en stat og derfor ikke respekterer EU's unikke karakter. De to visioner for EUdemokrati deler dog visse grundlæggende antagelser: Begge har ikke-dominans gennem medbestemmelse som deres normative kerne, og begge anerkender de europæiske folk og de europæiske borgeres lige status. Demoikrati er dog skeptisk overfor de europæiske  borgeres  generelle  kapacitet  til  at  forme  transnationale  interesser  og  søger  derfor efter  alternativer  til  Europa-Parlamentet  som  repræsentationskanal.  Ydermere  lægges der  vægt  på  nationalstaternes  betydning  og  vigtigheden  af  de  nationale  demokratiske systemer. Den demoikratiske vision for EU-demokrati søger derfor efter en model, der kan  styrke  både  repræsentation  af  borgere  og  folk  udenom  om  Europa-Parlament  og Rådet. Det er denne ambition, jeg mener, gør det demoikratiske perspektiv til et værdifuldt supplement til Habermas' vision for et demokratisk EU.

## Ad hoc og tematisk repræsentation af de europæiske borgere

Den demoikratiske vision for et demokratisk EU fremhæver vigtigheden af at sikre repræsentation  af  henholdsvis  de  europæiske  folk  og  borgere  via  Rådet  og  EuropaParlamentet. De er dog kritiske over for Europa-Parlamentets evne til at repræsentere transnationale interesser. Det fremhæves, at MEP'er synes at agere som kollektiv repræsentation.  Hvad  der  repræsenteres,  er  altså  EU-borgere  som  EU-borgere  og  ikke  subgruppers partikulære interesser (Bellamy og Castiglione 2013). Jeg mener, at den kritik der  her  rejses  af  Europa-Parlamentet  er  relevant,  da  den  lave  grad  af  kontestering  og fokus på brede koalitioner mellem ideologiske alternativer i Europa-Parlamentet svækker repræsentationen af politiske interesser. Habermas understreger vigtigheden af debat mellem politiske interesser, men berører ikke selv, hvordan disse skal tage sig ud. 23 Habermas fokuserer i stedet på konstruktionen af et europæisk fællesskab - en fælles arena - hvor forskellige politiske interesser kan formes, og deliberation kan foregå. Habermas' fokus på etableringen af selve arenaen inden for den europæiske offentlighed og hans Politik fokus på Europa-Parlamentet som EU-borgernes repræsentative organ risikerer at overse  de  måder,  hvorpå  interesser  formes  og  gøres  gældende  på  europæisk  plan.  Jeg  vil derfor argumentere for, at Habermas' model for EU-demokrati bør suppleres med inklusionen af ad hoc og tematiske transnationale interesser.

23 Se Streeck 2016 for en kritik af manglende interesser hos Habermas samt Malte Frøslee Ibsens bidrag i dette temanummer for en gennemgang af debatten mellem Streeck og Habermas.

Idéen om ad hoc og tematisk repræsentation hviler på en forståelse af, at offentlighed og deliberation tager en anden form internationalt end nationalt. Molly Cochran har formuleret  denne  kvalitative  forskel  på  nationale  og  internationale  offentligheder  og deliberation  gennem  et  pragmatisk  framework  inspireret  af  John  Dewey  (Cochran 2002). Snarere end at forstå den internationale offentlighed som en sfære, hvor alle emner kan og bliver debatteret, og som følger etablerede normer for deliberation, bør vi forstå  den  internationale  offentlighed  som  'publics',  der  etableres  på  baggrund  af  afgrænsede opfattede uretfærdigheder. Det vil sige, at den internationale offentlighed består af stemmer, der gør sig gældende på baggrund af begrænsede sagsområder, og hvor normerne for deliberation ikke er etablerede. Og måden hvorpå tematikker rejses internationalt følger derfor strategier såsom opråb og protest. Jeg mener, at Cochrans forståelse af international offentlighed som en række af publics kan give en forståelse af den debat,  der  findes  på  det  europæiske  plan.  Bevægelser  som  Anti-Austerity-bevægelsen og transnationale klimabevægelser kan ses som eksempler på sådanne tematiske og ad hoc-bevægelser på det europæiske plan. Denne forståelse af international offentlighed understreger, hvordan stemmer på den internationale arena vil vise sig og forsvinde i takt med at opfattede uretfærdigheder opstår, og at deres tilstedeværelse derfor vil være afgrænset til et bestemt tema.

Som diskuteret ovenfor hviler Habermas' vision for et demokratisk EU på en repræsentation af EU-borgernes interesser i Europa-Parlamentet medieret via europæiske politiske partier. Habermas' vision for EU-demokrati medtænker således ikke alternative måder at inddrage de europæiske borgeres interesser, som de gør sig gældende transnationalt. Og Habermas' vision inddrager derfor heller ikke i tilstrækkelig grad de ad hoctematiske interesser, der gør sig gældende transnationalt, men er afhængig af, at disse kanaliseres ind i Europa-Parlamentet. EU har med Lissabontraktaten udviklet en mekanisme, der inddrager sådanne ad hoc-tematiske stemmer. Det Europæiske Borgerinitiativ (ECI) gør det muligt for borgere at opfordre Kommissionen til at foreslå lovgivning på områder, der ligger inden for EU's beføjelser. ECI som repræsentationskanal tillader derfor repræsentation af ad hoc-tematiske publics og bør derfor ses som et væsentligt supplement til parlamentarisk repræsentation, der tager hensyn til måden, hvorpå offentlighed og debat udspiller sig internationalt. Jeg mener, at denne form for repræsentation af ad hoc-tematiske transnationale interesser, som de kommer til udtryk på europæisk plan, er væsentlig at medtænke i en model for EU-demokrati, og at man med deres udeladelse risikerer at overse de måder, hvorpå interesser udtrykkes inden for EU. Det er her vigtigt  at  understrege,  at  denne  kanal  bør  medtænkes  som  en  supplement,  ikke  et alternativ,  til  repræsentation  i  Europa-Parlamentet.  Som  ovenfor  understreget  er  disse publics motiveret af opfattede uretfærdigheder, selvom de kan tænkes at være det, er de således ikke nødvendigvis hverken bredt forankret i befolkningen eller et udtryk for en holistisk ideologisk position. Derfor mener jeg ikke, at ad hoc- tematiske interesser bør erstatte  repræsentationen  i  Europa-Parlamentet,  men  at  denne  kanals  mulighed  for  at kanalisere borgeres interesser ind i EU systemet, bør medtænkes når EU's demokratiske legitimitet vurderes.

De nationale parlamenter som repræsentationskanal for de europæiske folk

Den demoikratiske vision lægger vægt på, at de fora hvori individer gør deres stemme gældende, skal medtænkes i EU's institutionelle struktur. Dette forpligter det demoikratiske perspektiv til at fremme, støtte og forfine de demokratiske procedurer i nationalstaten  (Nicolaïdis  2013,  149;  Nicolaïdis  2013a,  362).  Nicolaïdis  understreger  nødvendigheden i, at 'develop the capacity to each 'demos' to defend itself against domination through  various  represenative,  deliberation,  and  participatory  channels'  (Nicolaïdis 2012, 265). Eksisterende demoi skal derfor styrkes, så de er i stand til at modstå pres både fra andre demoi og fra EU. De europæiske folks mulighed for og kapacitet til gennem eksisterende demokratiske systemer - at engagere sig i og have indflydelse på EU-politik skal derfor styrkes. Derfor bør vi, ifølge den demoikratiske vision for EUdemokrati, styrke repræsentationen af de europæiske folk.

Konkret  foreslås  en  styrkelse  af  de  nationale  parlamenters  direkte  engagement  på det europæiske niveau (Cheneval et al. 2015, 8). Forsøg på at styrke repræsentationen af de  europæiske  folk  er  allerede  blevet  etableret  gennem  Early  Warning  Mechnism (EWM), der blev introduceret med Lissabontraktaten. EWM giver de nationale parlamenter mulighed for at intervenere direkte i EU-lovgivning ved at protestere over lov- forslag (Copper 2013). EWM sikrer en tættere relation mellem de europæiske folk og EU-systemet, hvilket ligger i tråd med ambitionen om at styrke repræsentationen af de europæiske folk.  Der  skabes  ydermere  fokus  på  kompetenceopbygning  i  de  nationale parlamenter angående EU, da en styrkelse af de nationale parlamenter i relation til EU også vil nødvendiggøre, at disse har de fornødne kompetencer til at diskutere og vurdere lovforslag fra EU. Det er omdiskuteret, hvorvidt kompetenceopbygning i nationale parlamenter  kan  forbedre  nationale  parlamenters  mulighed  for  at  holde  deres  regeringer ansvarlige for beslutninger, der tages i Rådet. Rådets uigennemsigtige beslutningsprocedure mindsker nationale parlamenters mulighed for at granske deres regerings indflydelse, og derfor deres mulighed for at holde regeringen ansvarlig. Selvom nationale parlamenters mulighed for at holde regeringer ansvarlige stadig er svag, bør nationale parlamenters rolle  i  at  igangsætte  og  facilitere  debat  om  EU  anliggender  medtænkes  når EU's demokratiske legitimitet vurderes. Kompetenceopbygning i nationale parlamenter hvad angår  deres  rolle  i  EU's  beslutningsprocedurer,  og  de  muligheder  der  ligger  for enkelte parlamentarikere i at bruge den nationale arena til at sætte fokus på EU lovgivning,  bør  derfor  inkluderes  i  et  perspektiv  på  EU's  demokratiske  legitimitet.  Selvom nationale parlamenter stadig har en begrænset indflydelse i EU bør deres mulighed for at skabe debat om EU ikke underkendes (Ranuio 2015). Dette er ikke en triviel pointe, da den understreger, at eksekutiv dominans i EU-systemet ikke kun er at spørgsmål om at balancere magten mellem de europæiske folk og de europæiske borgere, men også et spørgsmål, der angår måden, hvorpå de europæiske folk repræsenteres.

## Konklusion

Jeg  har  i  artiklen  fremlagt  Habermas'  model  for  EU  demokrati  som  et  modsvar  mod centralisering af magten i eksekutive organer i EU. Habermas' model søger gennem en reorganisering af de allerede eksisterende repræsentative organer at højne EU's demokratiske legitimitet. Selvom Habermas' model afhjælper magtcentralisering i EU ved at balancere repræsentationen af de europæiske borgere og de europæiske folk, mener jeg dog ikke, at Habermas' model kan stå alene. Jeg har i artiklen argumenteret for, at Habermas ikke tager højde for de svagheder, der er i de europæiske organer, og de styrker, der findes i de eksisterende nationale organer. Jeg foreslår derfor, at Habermas' vision for EU-demokrati udbygges med to repræsentative kanaler. Repræsentationen af de eu- ropæiske borgere bør styrkes ved at inddrage ad hoc-tematisk repræsentation, ligeledes bør repræsentationen af de europæiske folk styrkes ved at styrke nationale parlamenter. Jeg har søgt at vise, at disse alternative repræsentative kanaler, der allerede er søgt implementeret i EU's institutionelle set-up, er nødvendige for at styrke EU's demokratiske legitimitet. De bør derfor også medtænkes i teoretiske modeller for EU-demokrati.

## Litteratur

- Bellamy, Richard and Castiglione, Dario (2013) 'The models of democracy, political community and representation in the EU' in Journal of European Public Policy, Vol. 20, Issue 2, Feburary 2013, pp. 206-223
- Bohman, James (2007) Democracy acroos Borders - From Demos to Demoi, The MIT Press, Cambridge
- Boon,  Vivienne  (2007)  'Jürgen  Habermas's  writing  on  Europe:  Not  Habermasian enough?' in Ethical Perspectives,Vol. 14, No 3, pp. 287-310
- Cheneval, Francis (2011)  The Government of the Peoples: On the Idea and Principles of Multilateral Democracy, Palgrave MacMillan, Basingstoke
- Cheneval, Francis and Schimmelfenning, Frank (2013) 'The Case for Demoicracy in the European Union' in Journal of Common Market Studies, Vol. 52, No. 2, pp. 344350
- Cheneval, Fracis et. al (2015) 'Demoi-cracy in the European Union: principles, institutions, policies' in Journal of European Public Policy, Vol. 22, No. 1, pp. 1-18
- Cochran, Molly (2002) 'A Democratic Critique of Cosmopolitan Democracy: Pragmatism form the Bottom-up' in European Journal of International Relations, Vol. 8, No. 4, pp. 517-548
- Cooper, Ian (2013) 'Bicameral or Tricameral? National Parliaments and Representative Democracy in the European Union' in Journal of European Integration, Vol. 35, No. 5, pp. 531-546
- Diez, Thomas and Wieneer, Antje (2009) 'Introducing the Mosaic of Integration Theory' in Diez, Thomas and Wiener, Antje (ed.) Euroepan Integration Theory - second edition, Oxford University Press, Oxford
- Eriksen,  Erik  O.  and  Fossum,  John  Erik  (2007)  'Europe  in  transformation  -  How  to reconstitute democracy?' RECON working paper 2007/01
- Fabbrini,  Sergio  (2011)  'The  Institutional  Future  of  the  European  Union'  CIES  eWorking Paper, No. 109/2011. Available at: http://www.cies.iscte.pt/destaques/documents/CIES-WP109\_Fabbrini.pdf (accessed September 18, 2015)
- Fossum, John Erik (2007) 'On the Prospects for a Viable Constitutional Patriotism in Complex Multinational Entities: Canada and the European Union Compared'. Paper presented at the Annual Conference of the Canadian Political Science Association,

- Saskatoon, May 31, 2007. Retireved at: http://www.researchgate.net/publication/5015744\_Constitutional\_patriotism\_Canada \_and\_the\_European\_Union (accessed September 14 2015)
- Habermas, Jürgen (1996) Between Facts and Norms, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts
- Habermas, Jürgen (1998) 'The European Nation-State: On the Past and Future of Sovereignty and Citizenship' in The Inclusion of the Other, MIT Press
- Habermas, Jürgen (2001) The Post-national Constellation - Political Essays, MIT Press
- Habermas, Jürgen (2001b) 'Why Europe Needs a Constitution' in New Left Review, Vol. 11, Sept-Oct 2001, pp. 5-26
- Habermas,  Jürgen  (2006)  'Feburary  15,  or:  What  binds  Euroepans'  in  The  Divided West, Polity Press,Cambridge
- Habermas, Jürgen (2009) 'An Avantgardistic Instict for Relevances: The Role of the Intellectual and the European Cause' in Habermas, Jürgen (ed.) Europe the Faltering Project, Polity Press, Cambridge
- Habermas, Jürgen (2012) The Crises of the European Union, Polity Press, Cambridge
- Habermas, Jürgen (2014) 'Democracy in Europe - Why the Development of the European Union into a Transnational Democracy is Necessary and How it is Possible', ARENA Working Paper 13, December 2014
- Habermas, Jürgen (2015) The Lure of Technocracy  Polity Press, Cambridge
- Majone, Giandomenico (1998) 'Europe's Democratic Deficit,' In European Law Journal Vol. 4. Issue 1, pp. 5-28
- Morgan, Glyn (2005) The Idea of a European Superstate - Public Justification and European Integration, Princeton University Press, Princeton
- Müller, Jan Werner (2008a) 'A general theory of constitutional patriotism' in International Journal of Constitutional Law, Vol. 6, Issue 1, pp. 72-95
- Müller, Jan Werner (2011) 'The Promise of 'Demoi-Cracy': Democracy, Diversity, and Domination in the European Public Order' in Political Theory of the European Union, Neyer, Jürgen and Wiener, Antje (eds.), Oxford University Press, Oxford
- Nicolaïdis, Kalypso (2012) 'The Idea of Euroepan Demoicracy' in Dickson, J. and Elefteriadis, P. (eds.) Philosophical Foundations of Euroepan Union Law, Oxford University Press, Oxford
- Nicolaïdis, Kalypso (2013) 'Pragmatism, Idealism and European Demoicracy' on Social  Europe.  Available  at:  http://www.socialeurope.eu/2013/07/pragmatism-idealismand-european-democracy/ (accesed August 11 th 2015)
- Nicolaïdis, Kalypso (2013a) 'European Demoicracy and Its Crisis' in Journal of Common Market Studies, Vol. 51, No. 2, pp. 351-369
- Nissen, Christine (2014) 'Voting Behavior in the European Parliament: Implications for EU and national politics' DIIS Report 2014:11. Available at: http://pure.diis.dk/ws/files/54981/RP2014\_11\_christine\_nissen\_web.pdf (accessed February 13, 2016)

- Van Parijs, Phillipe (1997) 'Should the EU Become More Democratic?' in Follesdal, A and Koslowski, P. (eds.) Democracy and the European Union, Springer, Berlin
- Raunio, Tapio (2015) 'The Role of National Legislatures in EU Politics' in Cramme, Olaf  and  Hobolt,  Sara  B.  (ed.)  Democratic  Politics  in  a  European  Union  Under Stress, Oxford University Press, Oxford
- Streek, Wolfgang (2016) 'What About Capitalism? Jürgen Habermas's Project of a European  Democracy'.  Available  at:  http://www.versobooks.com/blogs/2454-whatabout-capitalism-jurgen-habermas-s-project-of-a-european-democracy  (accessed  February 4, 2016)
- The Global Journal (2012) 'The European Citizen; Just a Myth?' in The Global Journal,  May  18,  2012.  Available  at:  http://www.theglobaljournal.net/article/view/695/ (accessed October 26 2015)
- Tiilikainen,  Teija  og  Weisner,  Claudia  (forthcoming)  'Towards  a  Political  Theory  of EU Parliamentarianism' in
- Ihalainen,  Pasi,  Ilie,  Cornelia  and  Palonen,  Kari  (ed.)  Parliament  and  Parliamentarianism - A Comparative History of a European Concept (forthcoming)