Ydelsesreformen 2025 – mod lige rettigheder og pligter?
Forfattere: Jon Kvist
Tidsskrift: politica (2025-09-01)

## Jon Kvist

## Ydelsesreformen 2025 - mod lige rettigheder og pligter?

Bevæger kontanthjælpssystemet sig med ydelsesreformen 2025 mod større lighed i rettigheder og pligter - eller fastholdes et differentieret sikkerhedsnet? Artiklen analyserer reformens design og konsekvenser med udgangspunkt i begreberne universalisme og socialt medborgerskab og fokuserer på dækning, ydelsesniveau og vilkår for modtagelse. Reformen forenkler systemet gennem færre ydelser og satser samt afskaffelse af kontanthjælpsloftet og 225-timersreglen. Samtidig introduceres nye klare, positive incitamenter til beskæftigelse. Indførelsen af fritidstillægget markerer et socialpolitisk nybrud, hvor børn tildeles individuelle sociale rettigheder. Trods dette videreføres en række differentierede regler gennem mindstesats og arbejdspligt for udvalgte grupper. Artiklen konkluderer, at reformen tager vigtige skridt mod ensartet behandling og social inklusion, men at et universelt medborgerskab kræver yderligere reduktion af forskelle i rettigheder og pligter.

Nøgleord: kontanthjælp, ydelsesreform, universalisme, socialt medborgerskab, differentiering

'Et  samfund  skal  kendes  på,  hvordan  det  behandler  sine  svageste',  lyder  et ofte fremhævet moralsk princip. På papiret er den danske velfærdsstat bygget på universalistiske principper, hvor alle borgere har lige adgang til sociale rettigheder og ydelser. Men hvordan ser det ud i praksis, når det gælder velfærdssamfundets sidste sikkerhedsnet - kontanthjælpen?

Kontanthjælpssystemet har historisk udviklet sig i retning af større universalisme. Fra den skønsbaserede og stigmatiserende fattighjælp i slutningen af 1800-tallet førte reformer i 1930'erne og 1970'erne til en mere rettighedsbaseret ydelse  med  ensartede  vilkår  for  alle  trængende  -  uanset  tidligere  indkomst, arbejdshistorik eller etnisk baggrund.

Denne udvikling er imidlertid vendt over de sidste tre til fire årtier. Kontanthjælpen er i stigende grad blevet differentieret gennem ordninger som ungeydelse, integrationsydelse og starthjælp, der sænkede ydelserne særligt for unge og  personer  med  indvandrerbaggrund  (Jønsson,  2014;  Kolstrup,  2014;  Kvist og Harsløf, 2014; Hansen og Schultz-Nielsen, 2015). Samtidig er der indført skærpede krav om rådighed for arbejdsmarkedet, aktivering og uddannelse med tilhørende sanktioner - hjælpen er gjort betinget. Systemet opdeler i dag modtagere i stadigt flere målgrupper med forskellige adgangsbetingelser, satser og pligter: Hjælpen er både betinget og differentieret.

Denne udvikling har affødt kritik af systemets sociale retfærdighed og effektivitet. Det fremhæves, at systemet i utilstrækkelig grad løfter især børn ud af fattigdom, og flere studier har dokumenteret, at børn i familier, der modtager kontanthjælp, lider større afsavn end andre (Benjaminsen, Enemark og Birkelund,  2016;  Ottesen  m.fl.,  2022).  Aktivering  og  negative  økonomiske incitamenter virker bedre for stærke ledige end for svage ledige (se Andersen m.fl., 2021). Ydelsessystemet er blevet så komplekst, at det gør systemet svært at navigere i - både for borgere og sagsbehandlere. Mange borgere oplever ikke hjælp, men modstand, fra systemet, og flere sagsbehandlere oplever at bruge tid på systemet i stedet for på borgerne (se også Madsen, Bækgaard og Kvist, 2022; Cecchini, 2024).

På  denne  baggrund nedsatte regeringen i 2019 Ydelseskommissionen med det formål at foreslå et enklere, mere ensartet og mere effektivt system (Regeringen, 2019). 1 Ifølge  kommissoriet skulle anbefalingerne blandt andet sikre, at alle opnår en nogenlunde ens og rimelig levestandard, at børn får mulighed for at blive en del af fællesskabet, at nytilkomne har bidraget i en periode før adgang til fulde ydelser, og at der skabes en balance mellem økonomisk tryghed og incitamenter til beskæftigelse eller uddannelse - alt sammen inden for en enklere og mere sammenhængende struktur og uden at øge udgifterne eller svække beskæftigelsen.

På baggrund af kommissionens anbefalinger fra maj 2021 vedtog SVM-regeringen i 2023 en ny ydelsesreform, som trådte i kraft 1. juli 2025. Det rejser et centralt spørgsmål: Genopretter reformen de universalistiske principper, som velfærdssamfundet historisk har hvilet på - eller fortsætter kontanthjælpen ad en kurs, hvor sociale rettigheder og pligter er betingede og differentierede?

Artiklen bygger på en kvalitativ dokumentanalyse af offentligt tilgængelige kilder, herunder lovgivning, politiske aftaletekster, rapporter fra Ydelseskommissionen samt relevante statistiske data. Analysen kombinerer en policyanalytisk tilgang med en begrebsanalytisk ramme baseret på socialt medborgerskab og universalisme. På grund af forfatterens rolle som medlem af Ydelseskommissionen  indgår  ingen  analyse  af  de  politiske  forhandlinger  bag  reformens tilblivelse.

Artiklen er opbygget i fire dele. Først præsenteres en teoretisk ramme for at analysere kontanthjælpens universalistiske karakter med udgangspunkt i socialt medborgerskab, belyst gennem tre dimensioner: dækning, størrelse og vilkår. Dernæst anvendes rammen i et historisk rids af kontanthjælpens udvikling frem til midten af 2025 for at vurdere, hvordan systemet opfyldte universalismekri- terierne  før  den  nye  reform.  Tredje  del  analyserer  Ydelseskommissionens  anbefalinger og reformens konkrete indhold: Bevæger reformen sig i retning af større universalisme, eller fastholdes forskelle i rettigheder og pligter? Artiklen afsluttes med en diskussion af mulige næste skridt i retning af et mere universelt kontanthjælpssystem. Artiklen konkluderer, at reformen tager vigtige skridt mod universalisme ved at reducere kompleksitet, skifte til positive økonomiske incitamenter og styrke børns individuelle rettigheder. Samtidig fastholder tiltag som mindstesats og skærpet arbejdspligt elementer af et differentieret og betinget medborgerskab. Lige sociale rettigheder og pligter vil kræve politisk vanskelige ændringer som afskaffelse af mindstesatsen og udbredelse af fritidstillægget til alle lavindkomstfamilier.

## Universalisme, velfærdsstatsmodeller og socialt medborgerskab i relation til kontanthjælp

Universalisme er et centralt begreb i studier af velfærdsstater og socialpolitik, men det er flertydigt og opererer på flere niveauer - fra velfærdsmodeller og lande til specifikke policyområder og ydelser (Larsen og Andersen, 2015). Danmark fremhæves ofte som en universel (nordisk) velfærdsstat kendetegnet ved ydelser som folkepension og sundhedsvæsen, der gives som sociale rettigheder til alle borgere uafhængigt af indkomst eller status.

Dette står i kontrast til kontanthjælp, der er behovsprøvet og reserveret personer uden anden forsørgelse og derfor typisk ses som residual snarere end universel (Titmuss, 1976). Derfor er det forventeligt, at kontanthjælp sjældent inddrages i nyere studier af universalisme (Larsen og Andersen, 2015; Blomqvist og Palme, 2020).

Kontanthjælpens placering i en universel velfærdsstat rejser dermed et teoretisk og normativt spørgsmål: Hvordan bør sikkerhedsnettet se ud i en model, der hævder at være universel? Ifølge Gøsta Esping-Andersen (1990) kan vi forstå dette ved at sammenligne hans tre velfærdsstatstyper. I den liberale og konservative model er kontanthjælpen enten sparsom eller forbeholdt personer uden dækning gennem arbejdsmarkedets socialforsikringer. Staten sikrer i den universelle model befolkningen gennem brede socialforsikringer og hjælper inaktive personer i den erhvervsaktive alder i arbejde. Kontanthjælpen fungerer her, ifølge typologien, som midlertidig hjælp til de få uden arbejde, der falder udenfor disse ordninger, og er af en tilstrækkelig størrelse, så modtagere kan opretholde en levestandard, der muliggør fuld deltagelse i samfundet. 1990-versionen af den universelle velfærdsstat opererede med betingelsesløse rettigheder, og styrken af de sociale rettigheder blev målt ved den uafhængighed fra arbejdsmarkedet, ydelser gav modtagere.

Esping-Andersen bygger på T.H. Marshalls (1950) begreb om socialt medborgerskab. I Marshalls forståelse er medborgerskab en status, der tildeles personer som fuldgyldige medlemmer af et samfund. Alle med denne status har formelt lige civile, politiske og sociale rettigheder (Jæger, 2000). Sociale ydelser som kontanthjælp kan i dette perspektiv ses som borgerrettigheder og udtryk for universalismens ideal om lige medborgerskab, autonomi og deltagelse.

Derfor  foreslås  det  her  at  anvende  begrebet  om  socialt  medborgerskab  til at analysere kontanthjælpens universalistiske karakter med fokus på borgernes sociale rettigheder og pligter, og på om disse er ensartede på tværs af grupper. Hvis kontanthjælpen skaber forskelsbehandling, afslører dette universalismens reelle  grænser. Kontanthjælpens udformning afspejler dermed velfærdsstatens faktiske  definition  af  socialt  medborgerskab,  herunder  om  personer  uden  arbejdsmarkedstilknytning betragtes som fuldgyldige borgere.

Reformer påvirker graden og karakteren af universalisme, hvem inkluderes, hvem får  lavere  ydelser,  og  hvem  pålægges  skærpede  krav?  Medborgerskabsperspektivet åbner op for analyser af, hvordan rettigheder og pligter til kontanthjælp differentieres og betinges af faktorer som statsborgerskab, opholdstid, økonomisk situation og adfærd.

Når rettigheder i stigende grad gøres afhængige af bestemte præstationer eller karakteristika - fx arbejdsindsats, opholdstid eller livsførelse - forskydes kontanthjælpen fra et universelt sikkerhedsnet mod et selektivt og betinget system. I denne bevægelse fremstår medborgerskab ikke som en fast og entydig status, men gradueret og situeret, hvor nogle borgere opnår færre eller mere betingede sociale rettigheder end andre (Lister, 2003). Differentieringen rejser spørgsmål om, hvem velfærdsstaten anerkender som ligeværdige og fuldgyldige borgere.

I en universel velfærdsstatsmodel defineres kontanthjælpen som en midlertidig ydelse til personer, der har været ude for en social begivenhed - som sygdom, ledighed eller samlivsophør - og ikke har anden forsørgelse, og hvor hjælpen er ensartet ved de samme forsørgelsesbehov og under ens vilkår.

Det sociale  medborgerskab  kan  operationaliseres  ved  hjælp  af  de  såkaldte socialpolitiske filtre,  der  konkret  bestemmer, hvem der kan modtage ydelser, og på hvilket niveau og hvilke vilkår. Ifølge Bent Rold Andersen (1973) består disse  af  tre  elementer:  personkredsen,  tildelingskriterierne  og  udmålingsreglerne.  Personkredsen definerer, hvem der kan modtage ydelsen, tildelingskriterierne  præciserer  betingelserne  for  adgang,  og  udmålingsreglerne  fastsætter ydelsens størrelse og varighed. Især for kontanthjælp er det væsentligt at medtænke pligtaspektet, da ydelsen historisk set er blevet reguleret med henblik på at sikre, at den alene tilkommer de 'værdigt trængende'. Operationaliseringen kan bruges i komparative analyser eller af ændringer over tid.

Analysen  af  de  socialpolitiske  filtre  gør  det  muligt  at  undersøge,  hvordan universalisme udmøntes og forandres gennem reformer. På den baggrund belyses kontanthjælpsområdets udvikling ud fra tre dimensioner: dækning, størrelse og vilkår. Disse dimensioner er centrale, fordi de tydeligt viser, hvordan velfærdsstaten konkret definerer og afgrænser universalismens principper:

- Adgang og dækning. Hvem er dækket, som ikke er i arbejde, forsørget af familie eller modtager andre forsørgelsesydelser? Ved at se på ydelsernes personkreds og tildelingskriterier undersøges, hvorvidt der er lige adgang til ydelserne, og dermed i hvilken grad ydelserne er universelle.
- Størrelse. Hvad får hvem i ydelse? Ved at se på ydelsernes udmålingsregler  og  muligheder for supplerende tillæg for de forskellige målgrupper undersøges,  i  hvilket  omfang  personer  med  samme  behov  får  samme ydelser, det vil sige ydelsernes ensartethed.
- Vilkår. Hvilke vilkår modtager forskellige grupper ydelserne på? Ved at se på bl.a. rådighedskrav, modregningsregler og sanktioner for forskellige målgrupper undersøges, i hvilket omfang ydelsesmodtagerne behandles ens - hvorvidt deres pligter og mulige sanktioner er ensartede.

En  analyse  af  disse  tre  dimensioner  tydeliggør  derfor,  hvordan  den  danske kontanthjælpsmodel praktisk udformer og udfordrer universalismebegrebet og dermed, hvad socialt medborgerskab reelt indebærer i en nutidig velfærdsstat. Denne teoretiske ramme danner grundlaget for den følgende analyse af kontanthjælpsreformer og deres betydning for socialt medborgerskab i den danske velfærdsstat.

## Rids af kontanthjælpssystemets historiske udvikling frem til ydelsesreformen 2025

Mens teorien om universalisme rummer klare idealer om lige rettigheder, viser kontanthjælpens historiske udvikling en mere kompleks og gradvist differentieret praksis. Det danske kontanthjælpssystem har bevæget sig fra et skønsmæssigt forsorgssystem til en stadig mere rets- og betingelsesbaseret ordning.

## Fra skøn til ret

Historisk  blev  sociale  ydelser  opdelt  efter  kategori:  Syge,  ledige  og  ældre  fik deres egne ordninger, mens resten af de trængende var henvist til fattighjælp. Et markant skifte kom med Steinckes socialreform i 1933, hvor fattighjælpen blev erstattet af forsorgsloven (Kolstrup, 2011). Reformen reducerede betydeligt kommunernes mulighed for at udøve vilkårligt skøn, selvom skønnet ikke forsvandt helt. Fremover skulle faste ydelser dels sikre borgernes retssikkerhed og en mere ensartet praksis på tværs af kommunerne, dels sikre kommunerne mod borgeres evt. urimelige krav. Med tiden blev den sociale hjælp mere rettighedsbaseret og mindre afhængig af kommunernes skøn (Kolstrup, 2012).

Den moderne kontanthjælp blev for alvor etableret med bistandsloven i 1976, der kombinerede behovs- og skønsprincipper og gav borgere uden anden forsørgelse ret til økonomisk hjælp (Kolstrup, 2013). I praksis spillede skøn dog igen en central rolle ved tildeling og udmåling af ydelser. Denne gang var det sagsbehandleres  faglige  skøn,  der  skulle  sikre  en  fremadrettet  behovsorientering, hvor ydelsen skulle genoprette den normalsituation, der var før den sociale begivenhed indtraf. Da bistandsloven åbnede mulighed for støtte til faste udgifter, herunder (ejer)bolig, opstod en spænding mellem princippet om en nogenlunde opretholdelse af tidligere levestandard og kommunernes økonomi.

Med reformen i 1987 blev kontanthjælp fastsat som en standardiseret ydelse i stedet for at være baseret på individuelle behovsvurderinger. Dette opgør med skønsprincippet fra  bistandsloven  havde  til  formål  at  øge  retssikkerheden  og ensarte  behandlingen  af  modtagere  (Kolstrup,  2013).  Dermed  blev  kontanthjælpens universalisme i form af lige behandling styrket.

## Differentierede og betingede rettigheder

Det varede dog ikke længe. Kort efter opstod nye ydelsesordninger med lavere satser og hårdere krav for bestemte grupper af kontanthjælpsmodtagere. I 1990 blev en særlig ungdomsydelse indført for 18-19-årige som en reaktion på høj ungdomsarbejdsløshed.  De  unge  skulle  deltage  i  kommunale  beskæftigelsesprojekter  for  at  bevare  ydelsen,  ellers  blev  de  sat  ned  på  en  reduceret  sats.  I 1992 blev ordningen udvidet til 18-24-årige, hvilket markerede et brud med bistandslovens princip om betingelsesløs hjælp. Princippet om 'noget for noget' udviklede sig til en generel aktiveringslinje (Kolstrup, 2014).

Lov om aktiv socialpolitik i 1997 gjorde aktivering til et generelt krav. Alle kontanthjælpsmodtagere skulle stå til rådighed for arbejde og aktivering. Senere reformer skærpede kravene til unge, så de også skulle stå til rådighed for uddannelse, hvor der i 2006 blev indført uddannelsespligt. Rettigheder blev på den vis gjort betingede af, at modtagerne udviste en særlig adfærd. I 2013 blev unge inddelt i job- og uddannelsesparate, hvor ydelsesniveauet afhænger af kategoriseringen.

Integrationsloven fra 1998 indførte en ny social ydelse, introduktionsydelsen,  for  at  gøre  flygtninge  selvforsørgende  hurtigere.  Den  var  lavere  end  almindelig kontanthjælp og skulle understøtte et treårigt introduktionsprogram med sprogundervisning og arbejdsmarkedstiltag (Jønsson, 2014). Introduktionsydelsen blev i 2002 afløst af starthjælpen, der var endnu lavere og markerede første  gang,  et  optjeningsprincip  blev  indført  i  kontanthjælpen:  Nytilkomne skulle have opholdt sig i Danmark i syv ud af de seneste otte år for at modtage fuld kontanthjælp (Kvist og Harsløf, 2014). I 2007 blev det suppleret af et beskæftigelseskrav, som ikke nåede at få virkning. Starthjælpen og introduktionsydelsen blev afskaffet i 2012. I 2015 blev integrationsydelsen (gen)indført som en lav ydelse for nyankomne, og opholdskravet blev genindført (Ydelseskommissionen, 2021a). I 2019 blev opholdskravet skærpet til ni ud af de seneste ti år, og der blev indført et beskæftigelseskrav. Ydelsen skiftede i 2020 navn til selvforsørgelses- og hjemrejseydelse, i daglig tale integrationsydelsen. Kort sagt er kontanthjælpen i stigende grad differentieret efter opholdstid og oprindelsesland og gjort betinget af adfærd.

Endelig er det værd at nævne kontroverserne omkring kontanthjælpens størrelse og princippet om, at det skal kunne betale sig at arbejde og uddanne sig. To enkeltsager fik  symbolsk  betydning  i  optakten  til  kontanthjælpsreformen i  2013: 'Fattig-Carina', en enlig mor på kontanthjælp, blev landskendt, efter et  tv-indslag i  2011 viste, at hendes samlede indkomst oversteg OECD's fattigdomsgrænse og svarede til  en  lavtlønnet  lønmodtagers  (Wikipedia, 2025a). 'Dovne Robert' blev kendt i 2012 efter at have afvist lavtlønnede jobs, fordi han foretrak at leve på kontanthjælp (Wikipedia, 2025b). Begge sager blev politiske symboler, som tydeligt markerede et normativt skift: Kontanthjælp blev ikke længere kun betragtet som en universel social rettighed, men i højere grad som en betinget ydelse afhængig af modtagernes adfærd og arbejdsvillighed. Dermed illustrerede Carina- og Robert-casene, hvordan universelle rettigheder og idealet om ensartet socialt medborgerskab blev udfordret af en mere betinget og moralsk præget tilgang.

Kontanthjælpsreformen, som blev vedtaget af et bredt flertal i 2013, indeholdt derfor uddannelsespålæg til unge og nyttejobs for arbejdsdygtige kontanthjælpsmodtagere. Reformen indførte en lavere uddannelseshjælp på SU-niveau for unge og stillede krav om nytteindsats for arbejdsparate. Samtidig undtog reformen de mest udsatte modtagere, hvilket var en erkendelse af, at Carina og Robert ikke var repræsentative for alle kontanthjælpsmodtagere. Resultatet blev dog en øget differentiering og betinget tildeling af sociale rettigheder.

Kontanthjælpen er samtidig gradvist blevet udhulet ligesom andre overførselsindkomster til personer i den erhvervsaktive alder. Som nævnt blev kontanthjælpen standardiseret i 1987, og fra 1991 har satserne været årligt reguleret med udgangspunkt i den gennemsnitlige årsløn for lønmodtagere to år tidligere. I flere perioder har reguleringen dog været lavere end denne lønudvikling, blandt andet som følge af bidraget til satspuljen (0,3 pct.) fra 1994-2019 og afdæmpet regulering 2016-2023. Siden 2020 indsættes 0,3 pct. af ydelsen på

obligatorisk pension (Hansen og Nielsen, 2015; Ydelseskommissionen, 2021a; Jensen og Nørgaard, 2024).

Kontanthjælpssystemet i første halvår af 2025: adgang, størrelse og vilkår Frem mod reformens ikrafttræden 1. juli 2025 omfattede kontanthjælpssystemet tre hovedydelser med hver sin personkreds og tildelingskriterier: kontanthjælp, uddannelseshjælp og integrationsydelse (SHO-ydelse). For at få adgang skal borgeren have oplevet en social begivenhed og samtidig mangle anden forsørgelse, fx fra dagpenge eller en partner.

Adgangen til de forskellige ydelser er dog langt fra universel. Unge under 30 uden erhvervskompetencegivende uddannelse modtager uddannelseshjælp, mens nytilkomne, som ikke opfylder opholds- og beskæftigelseskrav, får integrationsydelse.  Alle  øvrige  modtagere  får  kontanthjælp.  Dette  skaber  tydelig differentiering i borgernes sociale medborgerskab.

## Størrelse

Kontanthjælpen  er  generelt  højere  end  integrations-  og  uddannelseshjælpen, men størst er forskellene mellem målgrupperne. Systemet opererer med 36 målgrupper fordelt på 16 forskellige satser, hvilket tydeligt udfordrer princippet om universelle rettigheder og lighed i det sociale medborgerskab for kontanthjælpsmodtagere.

For unge under 30 år afhænger ydelsen af en række faktorer: alder (over/under 25 år), uddannelse, opholdstid i Danmark (EU), hjemme- eller udeboende, forsørgerstatus, graviditet, psykisk sygdom og vurderet parathed i forhold til uddannelse og arbejde. Afhængig af indplacering fik den unge en af otte satser fra 2.925 kr. til hjemmeboende på integrationsydelsen over 12.770 kr. til udeboende på kontanthjælp til 16.972 kr. per måned til forsørgere (2025-satser). Den højeste sats for unge var mere end fem gange højere end den laveste sats, delvist begrundet i forskellige forsørgelsesbehov. Dette afspejler en stærk differentiering af det sociale medborgerskab snarere end universelle rettigheder.

For personer over 30 år var forskellene mindre, men integrationsydelsen var fortsat markant lavere end kontanthjælp. På kontanthjælp var satsen 16.972 kr. for forsørgere til børn og 12.770 kr. for andre (1. januar 2025-satser). Integrationsydelsen havde fire satser med 13.557 kr. for enlige forsørgere, 9.500 kr. for gifte forsørgere, 6.789 kr. for personer over 30 år samt udeboende under 30 år og 2.925 kr. for hjemmeboende under 30 år.

Forskellene forstærkedes yderligere af supplerende ydelser - fx aktivitetstillæg, boligstøtte og børnetilskud - hvilket gør det samlede system uigennemsigtigt. Ydelseskommissionen (2021a) og Rådet for Socialt Udsatte (2003) har dokumenteret, hvordan visse grupper, især enlige forsørgere, ofte opnåede en relativt høj disponibel indkomst sammenlignet med fx børnefamilier med to voksne.

Kontanthjælpsloftet  har  til  hensigt  at  gøre  det  mere  attraktivt  at  arbejde. Loftet sætter en grænse for, hvor meget man samlet kan modtage i kontanthjælp (og uddannelseshjælp og integrationsydelse), særlig støtte og boligstøtte. Der er forskel på loftets højde eller størrelse, afhængigt af om man er forsørger, gift/ samlevende eller enlig, og hvilken ydelsessats man er berettiget til. I alt er der 29 kontanthjælpslofter. Hvis man tager arbejde ved siden af kontanthjælpen, øges loftet, og man får udbetalt mere af den støtte, der ellers var taget af, fordi det ramte loftet. Kontanthjælpsloftets komplekse samspil mellem ydelser og arbejde har vist sig vanskeligt at gennemskue og forklare for sagsbehandlere og modtagere.

Variationen i ydelsesniveauer understreger, hvordan kontanthjælpssystemet konkret differentierer borgernes sociale medborgerskab snarere end understøtter universelle rettigheder.

## Vilkår

I flere år har systemet været præget af komplekse regler og negative økonomiske incitamenter, der ikke understøtter universalisme, men tværtimod skaber usikkerhed og forskellighed i borgernes sociale rettigheder og pligter. Selvom loven principielt  stiller  ensartede  krav  til  kontanthjælpsmodtagere,  fritager  mange dispensationsmuligheder i praksis en stor del af modtagerne. Dette resulterer i uens vilkår og en stærkt differentieret implementering af det sociale medborgerskab. Selvom personer måtte være fritaget for arbejdskrav og tilhørende sanktioner, skal de ifølge loven stadig orienteres om pligter og sanktionsmuligheder i systemet. Det hjælper ikke på forståelsen af systemet.

Ved indgangen til 2025 var der 87.735 kontanthjælpsmodtagere. Kun 16,8 pct. var vurderet som jobparate, og 67,1 pct. var aktivitetsparate (Danmarks Statistik,  2025).  De  33.682  modtagere  under  30  år  var  fordelt  med  5,7  pct. jobparate,  2,0  pct.  åbenlyst  uddannelsesparate,  26,9  pct.  uddannelsesparate, 61,0 pct. aktivitetsparate og 4,5 pct. uoplyste.

Resultatet har været utryghed og forskelsbehandling. Komplekse regler og negative  incitamenter  har  ikke  kun  skabt  økonomisk  usikkerhed,  men  også svækket  motivationen  for  selvforsørgelse,  idet  systemet  er  vanskeligt  at  gennemskue for mange modtagere (Madsen, Bækgaard og Kvist, 2022).

Der  er  et  krav  om,  at  man  løbende  arbejder  for  at  bevare  retten  til  kontanthjælp. Det sker gennem 225-timersreglen, som kræver, at man indenfor de seneste 12 måneder har mindst 225 timers ordinært og ustøttet arbejde. Hvis man ikke opfylder kravet, nedsættes ens ydelse. Reduktionen afhænger af, om man er gift eller ugift. For gifte par, hvor den ene eller begge ikke opfylder arbejdskravet, falder en af ydelserne bort. Der er dog særregler for modtagere af integrationsydelsen. For ugifte falder ydelsen ikke helt bort, men reduceres, hvor reduktionens størrelse afhænger af, hvilken sats man er på. Ydelsen reduceres med 1.125 kr./md., hvis man er på en af de højere satser i systemet, og med 581 kr./md., hvis man er på en af de lavere satser. Modtagere af uddannelseshjælp på SU-niveau får ikke nedsat hjælpen, selvom de ikke tilfredsstiller 225-timersreglen. Man kan blive undtaget fra reglen, hvis kommunen vurderer, at ens arbejdsevne er for begrænset til at kunne opfylde arbejdskravet. Det var cirka 40 pct. af modtagerne i 2020 (Ydelseskommissionen, 2021b).

På trods af nylige forenklinger består fortsat et komplekst sanktionssystem, som skal sikre deltagelse i møder og tilbud. Størrelsen af sanktionerne afhænger især af den modtagne ydelse og varierer fra 200 til 2.400 kr. per hændelse (2025-satser). Denne kompleksitet skaber utryghed og udfordrer idealet om et klart og universelt socialt medborgerskab.

Opsummerende viser den historiske gennemgang, hvordan det danske kontanthjælpssystem  gradvist  har  bevæget  sig  væk  fra  universalismens  ideal  om lige  rettigheder  mod  mere  differentierede  og  betingede  ydelser.  Dette  sætter scenen for  den  videre  analyse,  hvor  først  Ydelseskommissionens  anbefalinger og dernæst ydelsesreformen 2025 undersøges nærmere med udgangspunkt i de samme teoretiske begreber om universalisme og socialt medborgerskab.

## Ydelseskommissionens anbefalinger: universalisme og socialt medborgerskab i fokus 2

Ydelseskommissionen offentliggjorde sine anbefalinger 31. maj 2021. Målet var at  skabe  et  mere  enkelt  og  gennemskueligt  kontanthjælpssystem,  der  styrker borgernes tryghed, retssikkerhed og forståelse af økonomiske incitamenter til at tage et arbejde eller en uddannelse. Kommissionen ønskede også at lette sagsbehandlernes opgave og mindske administrativ kompleksitet.

## Dækning og adgangskriterier

Kommissionen  anbefalede  at  fastholde  kravet  om  en  social  begivenhed  og manglende forsørgelsesgrundlag som adgangsbetingelser. Samtidig foreslog den en  modernisering  af  formuegrænsen,  der  havde  været  fastfrosset  siden  1998. Grænsen foreslås hævet til 1,5 gange og tre gange den forhøjede sats for hhv. enlige og par, og automatisk indekseret.

Børn i kontanthjælpsfamilier oplever ofte sociale og materielle afsavn sammenlignet med andre børn (Benjaminsen, Enemark og Birkelund, 2016). For at afhjælpe dette foreslog kommissionen et fritidstillæg, øremærket børns deltagelse i et almindeligt børne- og ungdomsliv. Forslaget repræsenterer en udvidelse af det sociale medborgerskab til også at omfatte børn - et markant skridt i en universalistisk retning. Tillægget blev fastsat til 450 kr. pr. barn pr. måned, svarende til forskellen mellem et minimums- og et standardbudget for børn. Kommissionen anbefalede, at tillægget  kan  opspares  til  større  udgifter,  men indførte et loft på fire børn (1.800 kr. pr. måned) for at bevare arbejdsincitamenter  i  store  familier.  Kommissionen  forventede  desuden,  at  tillægget  kan mindske konflikter i familier om prioritering af børns aktiviteter.

## Ydelsesstruktur og størrelse

Ydelseskommissionen foreslog én ydelse i stedet for tre. Den ene kontanthjælpsydelse skulle have to niveauer - en grundsats og en forhøjet sats - samt et tillæg afhængigt af familietype.

Overgang fra grundsats til forhøjet sats sker gennem ophold, uddannelse og beskæftigelse. Optjeningsprincip går på opholdstid i riget efter ens fyldte 18. år, og beskæftigelse eller uddannelse er 2,5 år. 3 Tiltaget forener afskaffelsen af ydelser og (differentierende) særregler med incitament til beskæftigelse og uddannelse for alle (Ydelseskommissionen, 2021b).

Få tillæg - et til børnefamilier, et til enlige forsørgere og et til enlige - gør det muligt at justere ydelserne efter forsørgerstatus og stordriftsfordele i husholdninger.  Fastlæggelsen  af  satserne  brød  med  tidligere  praksis,  idet  kommissionen baserede dem på budgetmetoden fra fattigdomsforskningen. Minimumsniveauet blev sat ud fra et kortsigtet budget, der dækker basale behov, inspireret af CASA og Rockwool Fondens Forskningsenhed (Hansen, Hansen og Wingender, 2015; Bonke og Christensen, 2016). Dermed sikres, at ydelsen dækker basale behov i en midlertidig forsørgelsesperiode. SU'en og 85 pct. af mindstelønnen fastsatte øvre grænser for ydelsen for at bevare incitamentet til at uddanne sig og arbejde.

Samtidig  anbefalede  kommissionen  en  afskaffelse  af  kontanthjælpsloftet, 225-timersreglen, særlig støtte, aktivitetstillægget og diagnosetillægget. Dette skulle sikre mere ensartede ydelser for personer i ens situationer og et enklere system at forstå og navigere i. Kommissionen foreslog at afskaffe aktivitetstillægget for unge og diagnosetillægget, da de kan fastholde modtagere i ydelser af frygt for økonomisk tab (Ydelseskommissionen, 2021c). Ydelserne var dobbelt så høje som standardydelsen. Det skabte usikkerhed for unge, fordi fremskridt kunne halvere deres indkomst. Kommissionen anbefalede i stedet øget brug af tillægsydelser til dækning af særlige behov, fx medicinudgifter.

Afskaffelse af uddannelseshjælp, integrationsydelse, forskellige tillæg og anvendelse af samme grundsats for alle reducerer forskelle i formelle rettigheder. Det kan tolkes som en bevægelse i retning af øget universalisme, om end optjeningskravet stadig skaber forskelle i praksis. Forslaget om at basere ydelsessatser på budgetmodeller frem for arbejdsmarkedsforhold eller tidligere indkomst markerer et brud med forsørgercentrerede rettigheder og et skridt i retning af behovsbaseret, universel støtte. Forenklingen betød et opgør med målgruppespecifikke ydelser og koblingen mellem ydelse og indsats. Ydelsesniveauet blev bestemt af forsørgelsesbehov, mens indsatser skulle målrettes individuelt.

## Vilkår og incitamenter

Kommissionen foreslog en afklaringsret efter to år, i erkendelse af at kontanthjælp er tænkt som et midlertidigt sikkerhedsnet. Det er også afspejlet i ydelsesniveauerne, der ikke er sat efter anskaffelse af varige forbrugsgoder mv. Derfor anbefaler kommissionen en afklaringsret efter to år, hvor kommuner skal vurdere, om modtagere skal overgå til anden forsørgelse og evt. indsats eller forblive i systemet.

Anbefalingerne omkring incitamenter udgør et paradigmeskifte fra uklare, negative incitamenter til de få kontanthjælpsmodtagere, som ikke var undtaget, til tydelige, positive incitamenter til alle modtagere til at tage småjobs. Det sker ved at afskaffe kontanthjælpsloft og 225-timersreglen og i stedet lade ydelsesmodtagere på grundsats beholde hele indkomsten fra de første timers arbejde uden fradrag i kontanthjælpen. Og modtagere af den forhøjede sats kan beholde indkomst op til mindstelønnen uden fradrag.

Endelig anbefalede kommissionen en række tekniske ændringer, fx ret til ferie på supplerende kontanthjælp og fredning af obligatorisk pensionsopsparing. Ydelsesmodtagere får større tryghed og bliver mindre stigmatiserede, når ferieog pensionsforhold svarer til lønmodtageres.

Samlet balancerer Ydelseskommissionens forslag mellem ønsket om ligebehandling  og  målrettede  incitamenter.  Forenklingen  af  ydelsesstrukturen  og indførelsen af fritidstillægget peger mod øget universalisme og en udvidelse af det sociale medborgerskab - særligt for børn. Samtidig skaber optjeningskravet en betinget adgang til fulde rettigheder, hvilket udfordrer princippet om lige sociale rettigheder. Anbefalingerne illustrerer, hvordan idealet om socialt medborgerskab formes i spændingsfeltet mellem lighed og adfærdsregulering.

## Ydelsesreformen 2023/2025: forenkling, betingelser og socialt medborgerskab i forandring

Ydelseskommissionens anbefalinger led en bemærkelsesværdig skæbne. Allerede dagen efter  offentliggørelsen  31.  maj  2021  blev  anbefalingerne  afvist  bredt  i Folketinget. Socialdemokratiet og visse partier til højre mente, at uacceptabelt mange modtagere af anden etnisk herkomst end dansk ville få mere i ydelse primært  på  grund  af  afskaffelsen  af  integrationsydelsen.  Enhedslisten  og  SF mente, at forslaget ikke gjorde nok for enlige mødre og for afskaffelsen af børnefattigdommen. Ændringer skaber både 'vindere og tabere', og beregninger på de fordelingspolitiske konsekvenser af kommissionens forslag kan ses bagerst i rapporten (Ydelseskommissionen, 2021a).

Godt et år senere blev en første reformaftale alligevel indgået i juni 2022 af S-regeringen og dens støttepartier. Aftalen tog dog ikke livtag med det komplekse  system  og  var  ikke  vedtaget  på  tværs  af  den  politiske  midte.  Det  var derfor tvivlsomt, om aftalen ville indfri ambitionen bag Ydelseskommissionens nedsættelse om at skabe et mere enkelt og stabilt system. Da aftalen ikke nåede at blive implementeret før folketingsvalget 1. november 2022, blev den opsagt efter valget. I stedet lagde den nye SVM-regering i regeringsgrundlaget 'Ansvar for Danmark' fra 14. december 2022 op til en ny reform baseret på Ydelseskommissionens anbefalinger (Regeringen, 2022).

Den 13. oktober 2023 fremlagde SVM-regeringen en reform bestående af tre aftaler: en om ydelser, en om arbejdspligt og en om en særlig lav ydelse til indvandrere. De to sidste var ikke del af Ydelseskommissionens forslag, og de peger ikke i en universalistisk retning.

Den første aftale, 'Nyt kontanthjælpssystem - flere i arbejde, enklere regler og  færre  børn  i  lavindkomst',  blev  indgået  med  Socialistisk  Folkeparti,  Det Konservative Folkeparti og Radikale Venstre (Regeringen, Socialistisk Folkeparti, Konservative Folkeparti og Radikale Venstre, 2023). Lovgivningen blev vedtaget i Folketinget i december 2024, og reformen trådte i kraft 1. januar 2025 med virkning fra 1. juli 2025.

Denne aftale minder i langt højere grad end 2022-aftalen om Ydelseskommissionens  forslag.  Reformen  indfører  fx  én  ydelse  med  to  satser,  afskaffer 225-timersreglen og indfører fribeløb for arbejdsindkomst, se tabel 1. Den indfører også et fritidstillæg til alle børn i kontanthjælpssystemet, som økonomisk skal understøtte børns fritidsliv, og etablerer følgeordninger, for at børn i udsatte positioner kan hjælpes i gang med fritidsaktiviteter.

Den anden, 'Aftale  om  skærpede  optjeningsregler  for  kontanthjælp',  indgået af regeringen sammen med Danmarksdemokraterne, Liberal Alliance og Konservative (2023), indebærer, at nytilkomne, der er født udenfor Danmark og kommet til landet før 2008 (og efter 1968), også bliver omfattet af beskæftigelseskravet, der kræver, at man har været i fuldtidsarbejde i mindst 2,5 år indenfor  seneste  ti  år  for  at  få  kontanthjælp.  Før  gjaldt  beskæftigelseskravet kun nytilkomne, der er kommet til Danmark efter 2008. Hvis man ikke opfylder beskæftigelseskravet, overgår man til en ny sats, mindstesatsen, i kontanthjælpssystemet. Beskæftigelsesministeriet skønner i aftaleteksten, at det drejer sig om 10.000 personer, der primært kommer fra andre ydelser og satser i kontanthjælpssystemet.

Den tredje, 'Aftale om en ny arbejdspligt med klare krav til borgerne i kontanthjælpssystemet som ikke opfylder optjeningsreglerne', blev indgået af regeringen med Danmarksdemokraterne og Dansk Folkeparti (2023). Den fordrer, at borgere, der ikke opfylder krav om ophold i riget (ni ud af seneste ti år) og fuldtidsbeskæftigelse (2,5 år ud af seneste ti år), omfattes af arbejdspligten og derfor skal bidrage med op til 37 timer om ugen i nytte- eller skånejobs. Beskæftigelsesministeriet skønner, at arbejdspligten vil omfatte ca. 12.000 personer, som modtager integrationsydelsen 1. januar 2025, samt de 10.000 personer berørt af aftalen om skærpede optjeningsregler, i alt 22.000 personer.

De to sidste aftaler udløste stor debat, efter det kom frem, at berørte personer født udenfor Danmarks grænser efter 1968 også omfattede adopterede børn og danske børn født i udlandet af danskere. Den udtalte intention med aftalerne var ellers primært rettet mod ikkevestlige kvinder uden arbejde. Debat og samråd med beskæftigelsesministeren førte til en bred aftale om at undtage adopterede børn, mens danske statsborgere født i udlandet af udstationerede danske stadig er omfattet. Med de to aftaler fortsætter kontanthjælpssystemet med differentierede og betingede sociale rettigheder og pligter.

Strukturelle ændringer og forskelle fra Ydelseskommissionens anbefalinger Ydelsesaftalen er på nogle punkter bedre og mere generøs for borgere end Ydelseskommissionens anbefalinger. Det gælder fx medicintilskuddet, som gælder alle  børn  af  kontanthjælpsmodtagere og alle voksne, som har modtaget kontanthjælp i 12 ud af de seneste 18 måneder. De får ret til 100 pct. dækning af egenbetaling til tilskudsberettiget medicin, se tabel 1. Dækning gives direkte på apoteket, så ydelsesmodtagere ikke selv skal lægge penge ud. Ydelseskommissionens forslag var, at hjælpen skulle gives via enkeltydelser, som var praksis, hvilket både er mindre forståeligt og mere besværligt for borgere og sagsbehandlere end det nye medicintilskud.

Tilsvarende indføres et særligt tillæg for unge under 30 år, som har udfordringer  udover  ledighed.  Tillægget  udgør  1.000  kr./md.  for  ikkeforsørgere under 25 år og 2.500 kr./md. for forsørgere og 25-29-årige. Det sker i stedet for  det  tidligere  aktivitetstillæg  og  den  forhøjede  diagnosebaserede  ungesats. Ydelseskommissionens anbefalinger indeholdt ikke et sådant særligt tillæg, men anbefalede at omkostninger forbundet med evt. ekstra behov blev kompenseret.

På andre punkter var Ydelseskommissionens anbefalinger mere ensartede og mindre differentierende end ydelsesaftalen. Særligt de to delaftaler om mindstesats og arbejdspligt betyder forskelle i ydelsesniveauer og modtagerkrav, som var undgået i anbefalingerne.

Tabel 1: Sammenligning af kontanthjælpssystemet i første og andet halvår af 2025 samt Ydelseskommissionens anbefalinger

|           | Kategori                | Gammelt (1. halvår 2025)                           | Ydelseskommissio- nens anbefalinger                                                                 | Nyt (2. halvår 2025)                                                                      |
|-----------|-------------------------|----------------------------------------------------|-----------------------------------------------------------------------------------------------------|-------------------------------------------------------------------------------------------|
| Adgang    | Ydelser                 | Kontanthjælp Uddannelseshjælp Integrationsydelse   | Kontanthjælp                                                                                        | Kontanthjælp                                                                              |
|           | Fritidstillæg           | Ikke-eksisterende                                  | Fritidstillæg til børn og unge                                                                      | Fritidstillæg til børn og unge                                                            |
|           | Behovs- vurdering       | Formuegrænse: 10.000 kr. (enlig)/ 20.000 kr. (par) | Formuegrænse: 1,5 gange (enlig)/ 3 gange forhøjet sats (par)                                        | Formuegrænse: 15.500 kr. (enlig)/ 31.000 kr. (par)                                        |
| Størrelse | Satser                  | 16 satser knyttet til 36 målgrupper                | Grundsats, forhøjet sats                                                                            | Mindstesats, grundsats, forhøjet sats                                                     |
|           | Tillæg                  | Medicin, enkeltydelser                             | Flere enkeltydelser (medicin mv.)                                                                   | Medicintilskud (gratis), børnetillæg (2.784 kr./md.), til- læg til enlige (1.092 kr./md.) |
|           | Ydelsesloft             | 29 kontanthjælps- lofter                           | Intet loft                                                                                          | Boligstøtteloft                                                                           |
| Vilkår    | Økonomiske incitamenter | 225-timersregel, modregning, sanktioner            | Grundsats: ingen modregning op til forhøjet sats. Forhøjet sats: ingen modregning op til mindsteløn | Fribeløb på 5.000 kr./md. (grundsats), 2.500 kr./md. (for- højet sats)                    |

Satser og tillæg afspejler ikke blot økonomiske forskelle, men også institutionelle fortolkninger af, hvem der betragtes som 'fuldgyldige' medborgere.

## Kontanthjælpssystemets udformning 2. halvår 2025: dækning, satser og vilkår

## Dækning og størrelse

Efter reformens ikrafttræden 1. juli 2025 afløses de tre hidtidige ydelser af én kontanthjælp med tre satser: mindstesats, grundsats og forhøjet sats, se tabel 1. Mindstesatsen på 6.789 kr./md. er for personer uden tilstrækkeligt ophold og arbejde  til  at  opfylde  opholds-  og  beskæftigelseskravet  (2025-satser).  Grundsatsen på 7.205 kr. er for personer under 30 år, der ikke opfylder beskæftigelseskravet. Den forhøjede sats på 12.498 kr. er for personer over 30 år og unge mellem 25 og 30 år, som har haft 2,5 års ordinært fuldtidsarbejde indenfor ti år. Endelig er der en sats på 2.925 kr. for hjemmeboende under 30 år.

Den nye struktur  med  få  satser  forenkler  systemet,  og  tillæggene  justerer ydelser ift. forsørgelsesbehov. Således får alle forsørgere et børnetillæg på 2.784 kr., enlige forsørgere får oveni 1.638 kr., mens enlige uden forsørgelsespligt får 1.092 kr. Unge kan få et særligt ungetillæg, hvis de er vurderet aktivitetsparate. Medicintilskud gives til alle børn og til voksne, som har modtaget kontanthjælp i 12 af de seneste 18 måneder.

Den formelle forenkling dækker dog over en ny intern differentiering, hvor adgangen til højere ydelser afhænger af individuelle præstationer (ophold og arbejde), hvilket rejser spørgsmål om reelt lige rettigheder.

## Økonomiske incitamenter og vilkår

Det  nye  system  giver  tydelige,  positive  incitamenter:  Personer  på  grund-  og mindstesats kan beholde op til 5.000 kr./md. af arbejdsindkomst uden modregning, mens personer på forhøjet sats kan beholde op til 2.500 kr. Herefter sker fradrag. Det vurderes at være mere effektivt i at få flere i beskæftigelse end kontanthjælpsloftet og 225-timersreglen (Ydelseskommissionen, 2021a, 2021d).

Kommunerne får pligt til afklaring efter to år for borgere over 30 år. Her skal det vurderes, om borgeren skal henvises til andre ydelser eller fortsat høre hjemme i kontanthjælpssystemet. Dette skal fastholde kontanthjælpens midlertidige karakter.

## Fritidstillægget: et nybrud i børns sociale rettigheder

Ud over strukturelle ændringer markerer reformen også et værdimæssigt skift, særligt med indførelsen af fritidstillægget. Fritidstillægget på 450 kr. pr. barn pr. måned udbetales til familier med børn og kontanthjælp (svarende til anbefa- ling og 200 kr. højere end i den første reformaftale). Fritidstillægget kan opspares og udbetales a conto sammen med den øvrige ydelse, og hver tredje måned skal modtager dokumentere, at en tredjedel er brugt på børns fritidsaktiviteter, hvilket kan ske fysisk eller elektronisk. Det nye fritidstillæg i det danske kontanthjælpssystem markerer et vigtigt skridt i socialpolitikken ved at indføre rettigheder direkte målrettet børn og deres afsavn (Ydelseskommissionen, 2021e). Tidligere erfaringer viser dog, at selv rettighedsbaserede ydelser kan miste deres potentiale i praksis, hvis de møder komplekse eller afskrækkende dokumentationskrav. Hvis administrationen bliver for bureaukratisk, risikerer man, at netop de mest sårbare familier ikke får adgang til støtten. Administrative byrder har fordelingspolitiske konsekvenser (Herd og Monyihan, 2018).

Ydelsesreformen trækker i to retninger. På den ene side forenkler den systemet og udvider rettigheder til nye grupper, særligt børn. Fritidstillægget markerer et socialpolitisk nybrud ved at tildele børn individuelle sociale rettigheder i tråd med FN's børnekonvention og principper om universalisme.

På  den  anden  side  forstærker  reformen  betingelserne  for  fulde  rettigheder gennem skærpede optjeningskrav og arbejdspligt. Dette konstruerer et differentieret medborgerskab, hvor adgang til højere ydelser afhænger af tidligere arbejdsmarkedstilknytning og ophold.

Reformen illustrerer, hvordan idealet om universelle rettigheder udfordres, når adgang gøres afhængig af præstation og ophold, og hvordan velfærdsstaten forhandler balancen mellem inklusion og betingelse.

## Konklusion og afsluttende bemærkninger

Ydelsesreformen 2025 udgør et markant forsøg på at forene universalisme og betingelse i én og samme ordning. Reformen bryder med årtiers tendens til stadig større differentiering i ydelsessystemet, hvor rettigheder og pligter i stigende grad har været knyttet til specifikke målgrupper. Indførelsen af én ydelse med få satser, afskaffelsen af kontanthjælpsloftet og 225-timersreglen og tydeligere positive incitamenter signalerer en bevægelse i retning af mere lige og gennemskuelige regler.

Derudover udgør fritidstillægget  et  socialpolitisk  nybrud  ved  at  give  børn individuelle rettigheder, uafhængigt af forældres situation. Det anerkender, at børns  deltagelse  i  fritids-  og  kulturliv  er  en  rettighed  i  sig  selv  og  ikke  blot en afledt familieydelse. I tråd med FN's børnekonvention peger dette mod en udvidelse af det sociale medborgerskab til at omfatte børn og unge. Tillæggets potentielle  effekt  på  social  inklusion  og  reduktion  af  børn  og  unges  sociale og materielle afsavn er betydelig. Samtidig indebærer dokumentationskrav og praktisk administration en risiko for, at nybruddet ikke realiseres fuldt i praksis, særligt for de mest sårbare familier.

Men reformen bevarer også centrale elementer af differentiering. Mindstesatsen og arbejdspligten for personer uden længerevarende ophold eller tilstrækkelig beskæftigelseshistorik fastholder et tosporet medborgerskab. Denne differentiering rammer særligt indvandrere og unge og skaber et system, hvor samme behov ikke nødvendigvis udløser samme ydelse. Debatten i foråret 2025 om, hvorvidt adopterede børn og børn af udstationerede danskere skulle omfattes af de nye regler, illustrerede tydeligt, hvordan formelle kriterier kan give nogle en oplevelse af, at de betragtes som mindre fuldgyldige borgere.

Som vist ovenfor var mindstesatsen og arbejdspligten ikke del af Ydelseskommissionens anbefalinger. Kommissionen foreslog et enklere system med mindre differentierende  satser  og  uden  fuldtids  arbejdspligt  for  udgrænsede  grupper -  et  system  der  var  tættere  på  de  universalistiske  principper  om  lige  adgang til ensartede ydelser på ens betingelser. Politisk ønskede et flertal i Folketinget imidlertid en 'mindstesats' for nytilkomne og at udvide og intensivere deres arbejdspligt. Lave ydelser og store krav, lyder det, skal sikre, at kontanthjælp ikke fungerer som en magnet på personer udefra. Er differentieret og betinget medborgerskab for de svageste prisen for en universel velfærdsmodel for resten af danskerne i en global verden?

Den historiske tendens til at styrke pligter i form af øgede krav i kontanthjælpen rejser spørgsmål om, hvorvidt det sociale medborgerskab er blevet et middel til social kontrol snarere end et redskab til frigørelse. Udviklingen kan tolkes som et skifte mod et præstationsbaseret medborgerskab, hvor rettigheder knyttes til en indsats - et 'noget for noget'-princip. Dette kan forstås som forsøg på at sikre velfærdsstatens legitimitet, men det udfordrer samtidig universalismens idealer om lighed og solidaritet.

Som beskrevet har nyere kontanthjælpsreformer været begrundet med, at det skal kunne betale sig at arbejde (og tage uddannelse), at ydelser forudsætter indsats ('noget for noget'), og at personer skal opkvalificeres for at blive selvforsørgende. I et medborgerskabsperspektiv har disse logikker betydet, at rettigheder er blevet pressede, mens pligterne er udvidet.

Ydelsesreformen 2025 markerer dermed både en bevægelse hen imod et forenklet og mere universelt kontanthjælpssystem og en fastholdelse af et betinget og differentieret socialt medborgerskab. Det normative ideal om universalisme består, men empirisk er kontanthjælpen karakteriseret ved forskellighed i både output (rettigheder) og - må senere studier vise - outcome (resultater). Hvis ambitionen er et reelt skifte mod mere universel socialpolitik og et mere lige socialt medborgerskab, må man overveje at afskaffe mindstesatsen, udvide fritidstil- lægget til alle lavindkomstbørn (og ikke blot børn af kontanthjælpsmodtagere) og sikre, at optjeningsprincipper ikke udelukker borgere fra fulde rettigheder.

## Noter

1. Forfatteren var medlem af Ydelseskommissionen (2019-2021). Analysen i denne artikel er udelukkende baseret på offentligt tilgængeligt materiale og udtrykker alene forfatterens egne faglige vurderinger. Fordi forfatteren selv har haft en aktiv rolle i kommissionens arbejde, er det ikke metodisk eller forskningsetisk muligt at foretage en uvildig analyse af den efterfølgende politiske proces. Artiklen afstår derfor bevidst fra at belyse de interne forhandlinger og strategiske hensyn bag reformens tilblivelse.
2.  Denne fremstilling fokuserer på udvalgte anbefalinger af relevans for universalisme og socialt medborgerskab. For en bredere fremlæggelse se Ydelseskommissionens rapport  og  debatindlæg  (Ydelseskommissionen,  2021a,  2021b,  2021c,  2021d  og 2021e).
3. Forslaget går på ophold i syv ud af otte år, hvis man har beskæftigelse eller uddannelse, og 12 ud af 13 år, hvis man har en grundskole.

## Litteratur

- Andersen, Bent Rold (1973). Grundprincipper i socialpolitikken . Det danske forlag.
- Andersen, Torben M., Marianne Simonsen, Lars Skipper, Michael Svarer og Rune Vejlin (2021). Litteratursurvey af effekter af kontanthjælpslignende ydelser. Økonomisk Institut, Aarhus Universitet (2. maj 2025).
- Benjaminsen, Lars, Morten Enemark og Jesper Birkelund (2016). Fattigdom og afsavn . VIVE (2. maj 2025).
- Blomqvist, Paula og Joakim Palme (2020). Universalism in welfare policy: The Swedish case beyond 1990. Social Inclusion 8 (1): 114-123.
- Bonke, Jens og Anders Christensen (2016). Minimumsbudget for forbrugsudgifter - hvad er det mindste man kan leve for? Syddansk Universitetsforlag og Rockwool Fondens Forskningsenhed.
- Cecchini, Mathilde (2024). 'Jeg var bange for hvad jeg gik i møde' - en analyse af borgeres oplevelse af uvished i mødet med kontanthjælpssystemet. Politica 56 (4): 361-384.
- Danmarks Statistik (2025). Kontanthjælp efter køn, tid, alder og visitation (KY01) (2. maj 2025).
- Esping-Andersen, Gøsta (1990). The three worlds of welfare capitalism . Princeton University Press.
- Hansen, Finn Kenneth, Henning Hansen og Malte Wingender (2015). Notat: Hvad koster det at leve? CASA.

- Hansen, Hans og Marie Louise Schultz-Nielsen (2015). Kontanthjælpen gennem 25 år: modtagere, regler, incitamenter og levevilkår fra 1987 til 2012 .  Rockwool Fondens Forskningsenhed.
- Herd, Pamela og Donald Moynihan (2018). Administrative burden: Policymaking by other means . Russel Sage.
- Jensen, Magnus Thorn og Asbjørn Sonne Nørgaard (2024). Udhulingen af kontanthjælpen: En analyse af kontanthjælpens udvikling gennem 30 år . Cevea.
- Jæger,  Mads  (2000).  T.  H.  Marshall  og  det  moderne  medborgerskab. Tidsskrift  for Velferdsforskning 3 (4): 219-233.
- Jønsson, Heidi Vad (2014). Immigrations- og integrationspolitik, pp. 861-996 i Jørn Henrik Petersen, Klaus Petersen og Niels Finn Christiansen (red.) Hvor glider vi hen? Dansk velfærdshistorie Bind VI. Syddansk Universitetsforlag.
- Kolstrup, Søren (2011). Fra fattiglov til forsorgslov, pp. 149-232 i Jørn Henrik Petersen, Klaus Petersen og Niels Finn Christiansen (red.), Mellem skøn og ret , Dansk velfærdshistorie Bind II. Syddansk Universitetsforlag,
- Kolstrup,  Søren  (2012).  Fra  forsorgslov  til  bistandslov,  pp.  163-238  i  Jørn  Henrik Petersen, Klaus Petersen og Niels Finn Christiansen (red.), Velfærdsstatens storhedstid , Dansk velfærdshistorie Bind IV. Syddansk Universitetsforlag.
- Kolstrup, Søren (2013). Bistandsloven - idealer og praksis, pp. 137-241 i Jørn Henrik Petersen, Klaus Petersen og Niels Finn Christiansen (red.), Velfærdsstaten i tidehverv , Dansk velfærdshistorie Bind V. Syddansk Universitetsforlag.
- Kolstrup, Søren (2014). Aktiveringslinjens gennembrudsår og konsolidering, pp. 177335 i Jørn Henrik Petersen, Klaus Petersen og Niels Finn Christiansen (red.), Hvor glider vi hen? Dansk velfærdshistorie Bind VI. Syddansk Universitetsforlag.
- Kvist, Jon og Ivan Harsløf (2014). Workfare with Welfare Revisited: Instigating dual tracks based on ethnicity, pp. 47-72 i Ivar Lødemel og Amilcar Moreira (red.), Activation or workfare?: Governance and neo-liberal convergence. Oxford University Press.
- Larsen, Christian Albrekt og Jørgen Goul Andersen (2015). Den universelle velfærdsstat: funktionsmåde, folkelig opbakning og forandring . Frydenlund Academic.
- Lister, Ruth (2003). Citizenship: Feminist perspectives. 2. udg. Macmillan.
- Madsen, Jonas Krogh, Martin Bækgaard og Jon Kvist (2022). Scarcity and the mindsets of social welfare recipients: Evidence from a field experiment. Journal of Public Administration Research and Theory 33 (4): 675-687.
- Marshall, T.H. (1950). Citizenship and social class and other essays . Cambridge University Press.
- Ottesen,  Mai  Heide,  Asger  Graa,  Karen  Margrethe  Dahl,  Anne-Dorthe  Hestbæk, Mette Lausten, Signe Rayce og Barbara Tagmose (2022). Børn og unge i Danmark: Velfærd og trivsel 2022 . VIVE (2. maj 2025).

- Regeringen (Socialdemokraterne, Socialistisk Folkeparti og Radikale Venstre), Venstre, Dansk Folkeparti, Det Konservative Folkeparti og Liberal Alliance (2013). Reform af kontanthjælpssystemet, aftale af den 18. april 2013. Beskæftigelsesministeriet (2. maj 2025).
- Regeringen  (2019). Kommissorium for  Ydelseskommissionen .  Beskæftigelsesministeriet (2. maj 2025).
- Regeringen (2022). Ansvar for Danmark: Det politiske grundlag for Danmarks regering . Statstministeriet (2. maj 2025).
- Regeringen  (Socialdemokratiet,  Venstre  og  Moderaterne),  Danmarksdemokraterne, Liberal Alliance og Konservative (2023). Aftale om skærpede optjeningsregler for kontanthjælp. Beskæftigelsesministeriet (5. februar 2025).
- Regeringen (Socialdemokratiet, Venstre og Moderaterne), Danmarksdemokraterne og Dansk Folkeparti (2023). Aftale  om  en  ny  arbejdspligt  med  klare  krav  til  borgerne i  kontanthjælpssystemet  som  ikke  opfylder  optjeningsreglerne .  Regeringen  (5.  februar 2025).
- Regeringen (Socialdemokratiet, Venstre og Moderaterne), Socialistisk Folkeparti, Konservative Folkeparti og Radikale Venstre (2023). Aftale om Nyt kontanthjælpssystem - flere i arbejde, enklere regler og færre børn i lavindkomst . Beskæftigelsesministeriet (18. august 2024).
- Regeringen,  Socialistisk  Folkeparti,  Radikale  Venstre,  Enhedslisten,  Alternativet  og Kristendemokraterne (2022). Aftale på plads: Nyt kontanthjælpssystem til gavn for børnene. Beskæftigelsesministeriet (8. august 2024).
- Rådet for Socialt Udsatte (2003). Sociale ydelser i et fattigdomsperspektiv . Rådet for Socialt Udsatte.
- Titmuss, Richard M. (1976). Commitment to welfare , 2. udg. George Allen and Unwin. Wikipedia (2025a). Carina-effekten (2. maj 2025).
- Wikipedia (2025b). Dovne Robert (2. maj 2025).
- Ydelseskommissionen (2021a). Samlede anbefalinger til et nyt ydelsessystem. Beskæftigelsesministeriet (18. august, 2024).
- Ydelseskommissionen (2021b). Vores anbefalinger kan både øge beskæftigelsen og styrke børnefamilierne, debatindlæg, Berlingske , 2. juli (2. maj 2025).
- Ydelseskommissionen (2021c). Ydelsessystemet bør tage højde for at mange unge har udfordringer udover ledighed, debatindlæg, Politiken , 19. juni (2. maj 2025).
- Ydelseskommissionen (2021d). Kort sagt anbefaler vi et enkelt system, hvor folk belønnes for arbejde - også selvom det ikke er fuld tid, debatindlæg, Børsen , 3. juni (2. maj 2025).
- Ydelseskommissionen (2021e). Derfor løfter vores forslag ikke alle danske børn ud af fattigdom, debatindlæg, Politiken , 2. juni (2. maj 2025).

## Om forfatteren

Jon  Kvist,  professor  i  europæisk  velfærdspolitik,  Roskilde  Universitet.  Forsker  i, hvordan sociale  rettigheder  og  velfærdssystemer  udformes  og  reformeres  i  Danmark og Europa. Har deltaget i forskellige kommissioner og ekspertudvalg, herunder Ydelseskommissionen (2019-2021). E-mail: jkvist@ruc.dk