Politisk forvaltning og politisk forvaltningsforskning
Forfattere: Tim Knudsen
Tidsskrift: politik (2017-03-01)

## Politisk forvaltning og politisk forvaltningsforskning

Jørgen Grønnegaard Christensen og Peter Bjerre Mortensen, 2016 I politikkens vold: Offentlige lederes vilkår og muligheder Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København 243 sider, 285 kr.

Anmeldt af Tim Knudsen, professor emeritus ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

Denne lærebog i forvaltning i et politologisk perspektiv er skrevet med især driftsledere i den offentlige forvaltning som målgruppe. Udgangspunktet er, at offentlige ledere på den ene side opererer i et demokratisk samfund, hvor politikerstyringen sætter rammer for deres virksomhed. På den anden side er denne styring ofte upræcis samt præget af uklare mål og uklare koblinger mellem reformer, ledelse og effektivitet. Bogen opererer med tre effektivitetsbegreber: Omkostningseffektivitet, resultateffektivitet og allokeringseffektivitet.  Henvisninger  til  effektivitet  anvendes  ofte  som  argumenter  for det ene eller andet, men politik trumfer i praksis ofte effektivitet og især omkostningseffektivitet i det offentlige, siger bogen. Forfatterne understreger, at heller ikke private virksomheder altid lever op til forventningerne om, at de er den offentlige forvaltning indiskutabelt overlegen. Det fastlås, at formodninger om private virksomheders generelle overlegenhed langt fra er underbygget af empirisk forskning.

Den  bærende  teoretiske  opfattelse  i  bogen  er,  at  individer  har  begrænset,  men tilstræbt  rationalitet.  Et  fortrin  ved  bogen  er,  at  den  gennemgår  væsentlige  dele  af udviklingen i beslutningsteori. Det kunne have været udvidet til en hel bog. Men bogen underspiller,  at  rationalitet  ved  offentlige  beslutninger  ikke  kun  er  et  spørgsmål  om individer, det er også et spørgsmål om et organiseret samspil mellem flere personer og institutioner. Det samspil kan både præges af ansvarsløshed og forvridende magtforhold, som forstærker risikoen for fejlvurderinger, men det kan jo også dæmpe individuelle idiosynkrasier og blind spots.

## Manøvrerum og møgsager

Dele af den nyere forvaltningsforskning ser offentlige organisationsformer mere som et spørgsmål om magt end som udtryk for en samlet systemrationalitet. Den opfattelse er forudsat  i  bogen.  Men  det  skal  vel  ikke  forhindre,  at  'tilstræbt  rationelle'  offentlige ledere lærer mere organisationsteori, end tilfældet er i denne bog?

Men  forfatterne  vil  helst  hurtigt  frem  til,  at  den  begrænsede  rationalitet  giver driftslederen  i  det  offentlige  manøvremuligheder.  At  udnytte  dem  kræver,  at  lederen forstår  at  læse  den  (politiske)  virkelighed,  hun  opererer  i.  Hensigten  med  bogen  er  at træne lederen i at læse politik for at sejle sin organisation/institution sikkert gennem den omskiftelige  politiske  virkelighed.  Måske  burde  bogen  også  lægge  mere  vægt  på  at træne lederen i under denne sejlads at bruge andres viden og erfaringer.

I  det offentlige kan der jo ifølge bogen opstå, hvad bogen kalder møgsager. Det kaldes  af  andre  for  skandalesager  (potentielle  eller  evidente).  Det  er  på  grund  af møgsagerne  også  et  af  formålene  med  bogen  at  skærpe  ledernes  blik  for  det  tætte samspil  mellem  ledelse,  forvaltning  og  politik.  Teorien  om  begrænset  rationalitet forklarer, at man i den offentlige forvaltning typisk fokuserer på løsninger, der er gode nok (satisfierende) frem for optimale løsninger. Kimen til en møgsag ligger i, at det ikke er klart nok formuleret oppefra, hvad der er godt nok, ligesom vurderingen af, hvad der er godt nok, kan skifte over tid med tilbagevirkende kraft. Kimen til en møgsag ligger også  i  den  begrænsede  rationalitet  (det  kunne  være  hos  skiftende  ledere,  der  er generalister uden at have specifik faglighed på deres område).

I bogen forsøges disse pointer om møgsager illustreret med cases fra den danske virkelighed. Men her forekommer det mig, at bogen i nogle tilfælde løber ind i, at det kan være svært at dissekere en møgsag. Nogle sager er meget komplekse, og analysen af  dem  kan  være  kontroversiel.  Bogen  forsøger  at  løse  problemet  ved  at  referere  til undersøgelseskommissioner,  ombudsmanden  eller  Rigsrevisionen.  Disse  institutioner repræsenterer selvsagt vigtige kontrolorganer og har muligheder for at komme tæt på møgsager. Men er det altid tæt nok?

Tegn på manglende respekt for eksempelvis ombudsmanden er ikke umulige at opdrive. Politikere som Inger Støjberg og Martin Henriksen er blandt eksemplerne på dette.  Er  ombudsmandens  autoritet  vigende  med  det  resultat,  at  hans  undersøgelser  i nogle tilfælde ikke når ret dybt? Og i eksempelvis statsløsesagen gengiver bogen uddrag af embedsfolks forklaringer til undersøgelseskommissionen, som var de afhørtes udsagn endelige sandheder. Men det kan jo være, at de afhørte i al fald har været så rationelle, at de først og fremmest havde for øje at undgå at sidde tilbage med aben. Det er heller ikke  utænkeligt,  at  de  har  forsøgt  at  undgå  at  lægge  sig  ud  med  deres  overordnede. Noget  af  det  vanskelige  for  såvel  undersøgelseskommissioner  som  den  empiriske forvaltningsforskning er at opfange, hvordan de politiske forventninger osmotisk siver ned i forvaltningen. I det hele taget er bogen en illustration af, at skønt den politologiske forvaltningsforskning  er  nået  langt,  så  er  det  ofte  vanskeligt  at  konkludere  uden betydelig usikkerhed.

## Politik, forvaltning og politisk forvaltningsforskning

Bogen kan læses som et mere samlet overblik over seniorforfatteren Jørgen Grønnegård Christensen opfattelser. Grønnegårds nærmest frygtindgydende flid har været med til at give ham en helt dominerende rolle i dansk politologisk forvaltningsforskning og ikke mindst som repræsentant for denne forskning i officielle sammenhænge. De akademiske dyder og laurbær har betydet mindre for ham.

Han  har  i  stedet  udtrykt  sig  i  utallige  avisartikler,  artikler  og  bøger.  Ofte  med ingen eller få referencer. Den røde tråd hos Grønnegård har dog været, at det ikke er muligt at adskille politik og forvaltning. Det var Grønnegård ikke den første til at sige. Heller  ikke  i  Danmark,  hvor  Lennart  Lundquist,  der  var  den  første  politologiske forvaltningsprofessor, på hvad der i dag kaldes Institut for Statskundskab i København, kom før Grønnegård. Men Lundquist valgte ikke som Grønnegård at gå i tæt samspil med forvaltningens topfolk. Blandt andet fordi Lundquist vel ønskede, at forvaltningsforskningen ikke skulle risikere at blive spændt for en snæver politiserende vogn. Grønnegård har derimod medvirket ved talrige betænkninger og har arbejdet for blandt andet ministerierne.

Selv  om  Grønnegård  nok  aldrig  helt  har  fremlagt  sine  forskningsmæssige udgangspunkter systematisk, så har forvaltningens politiske responsivitet vel altid stået i centrum. Det er nok også fair at sige, at det samme har effektivitet i enhver forstand af begrebet. Målgruppen har især været nuværende eller kommende ledere i det offentlige i  form  af  statskundskabsstuderende  De  retlige,  saglige,  faglige  og  etiske  grænser  for forvaltningen  har  ikke  haft  samme  bevågenhed  som  hos  Lundquist,  som  måske  af samme  grund  nok  ikke  har  haft  samme  indflydelse  på  embedsfolk  som  Grønnegård. Budskabet om jura i denne bog er, at den langt fra er entydig. Det er korrekt, men man skal  ikke  se  bort  fra,  at  der  dog  er  tilfælde,  hvor  gældende  lovgivning  overtrædes  så flagrant,  at  ingen  kan  være  i  tvivl.  Bogen  nævner  selv  statsløsesagen  som  eksempel herpå. Det er heller ikke svært at finde sager, hvor ansvaret tilsyneladende forsvinder i den  blå  luft.  Eller  hvor  den  faglige  kvalitet  er  diskutabel.  For  øjeblikket  ligner skatteskandalerne  og  hjemsendelserne  af  somaliske  flygtninge  eksempler  herpå.  Se  i øvrigt om skandalesager blandt andet i Pernille Boye Koch og Tim Knudsen: Ansvaret der forsvandt (udgivet på Samfundslitteratur, 2014) som uden nærmere kritik affejes i bogen som jamren over tidernes fordærv. Argumentation er nu ellers en god akademisk dyd. Heller ikke bogens reformdebat har Grønnegård ofret tid på. Det ville vel heller ikke skade forvaltningspolitologien, hvis den kunne assimilere noget forvaltningsret.

I bogen giver Grønnegård sammen  med  sin yngre kollega, Peter Bjerre Mortensen, et mere systematisk billede af sin læsning af forvaltningslitteraturen. Men bogen viser også klart, at forvaltningspolitologien ikke giver firkantede opskrifter til en håndbog, der kan vejlede en driftsleder i komplekse situationer. Forklaringen kan blandt andet være, at det er ganske svært at komme til at studere forvaltning empirisk, uden at det  bliver  mere  eller  mindre  på  forvaltningsledelsens  betingelser.  Dermed  er  det  også mere eller mindre sagt, at bogen kan give anledning til hjernegymnastik og eftertanke, men  at  andre  discipliner som  forvaltningsret, forvaltningshistorie,  demokratiteori, organisationsteori og mikroøkonomi ikke er at foragte.

Den nyligt udkomne  bog af Peter Loft og Jørgen Rosted om, hvordan departementschefrollen er sprængt af alt for store krav, understreger jo den begrænsede rationalitet, de begrænsede kompetencer og de begrænsede kræfter også hos departementschefer (Loft og Rosted: Hvem har ansvaret? udgivet på Gyldendal Public, 2016).  Grønnegård  kunne  dårligt  anmelde  den  med  andet  end  respekt  for  de  to departementschefers  praktiske  erfaringer.  Det  er  også  forståeligt,  at  han  til  gengæld fandt  de  to  forfatteres  forslag  til  forbedringer  utilstrækkelige.  Så  dem  affejede  han (Weekendavisen 02.09.2016). Men Grønnegårds affejning løser ikke problemerne. Hvor ville  det  være  rart,  hvis  forfatterne  selv  vovede  sig  ud  i  overvejelser  om  reformer. Uanset hvad der er politisk opportunt. Og med flere hensyn end nærværende bog tager.