Global klimapolitik: Fra Bali til Paris
Forfattere: Jakob Skovgaard, Lau Blaxekjær
Tidsskrift: politik (2013-09-11)

## Global klimapolitik: Fra Bali til Paris

Jakob Skovgaard

Universitetslektor, Institut for Statskundskab, Lunds Universitet

## Lau Blaxekjær

Ph.d.-stipendiat, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

Hopenhagen  blev  til  Brokenhagen,  da  COP15 ikke leverede den forventede globale klimaaftale. Men hvor står den globale klimapolitik egentlig i dag? Hvor langt er man nået i FN-forhandlingerne - og hvilke muligheder og barrierer er der for at nå frem til en global løsning på de globale problemer, som klimaforandringerne udsætter os for? I denne artikel undersøger vi netop disse spørgsmål.

## Introduktion

FN-klimatopmødet COP15 i 2009 blev aldrig den store succes, som hypen og antallet af verdensledere lagde op til.  Tværtimod.  'Hopenhagen'  blev  til  'Brokenhagen', og  det  politiske  spil  om  at  frame  skurke,  helte  og  ofre for resultatet foregår stadig. Denne artikel er en empirisk funderet  analyse  af,  hvordan  FN's  klimaforhandlinger har udviklet sig fra COP15 og frem. Fokus er på de årlige klimatopmøder, de såkaldte COP'er, 1 og de store linjer i klimaforhandlingerne.  Der  er  forskellige  politiske  fortællinger om klimaet. En går på, at FN-systemet er både vigtigt og nødvendigt, hvis det skal lykkes os at reducere de globale udledninger af drivhusgasser, som videnskaben har fastslået er nødvendigt. Og at FN samtidig er med til at  sikre  åbenhed  og  inddragelse  i  processen,  så  også  de små og mindre udviklede lande oplever, at de høres. En anden går på, at FN-systemet har spillet fallit, fordi det går for langsomt med at nå til enighed om konkrete løsninger. Nogle analyser peger på, at de store udledere ikke vil binde sig og derfor forhaler processen (IISD 2011 og 2012). Andre analyser (og egne observationer) peger på, at trægheden skyldes strukturelle problemer - konsensus tager tid (Grubb 2011). Og FN-systemet skal blive bedre til at inddrage virksomheder og andre aktører end stater

(IISD 2011 og 2012), hvilket er nødvendigt, hvis der skal fi  ndes tilstrækkelig fi  nansiering samt udvikles og implementeres nye innovative løsninger (UNFCCC 2013a).

I  de  følgende  afsnit  præsenterer  vi  først  konteksten for klimaforhandlingerne for at forstå forhandlingssituationen ved COP15's påbegyndelse. Dernæst analyserer vi COP15, COP16, COP17 og COP18 med fokus på, hvad der var de centrale problemstillinger og tendenser. Vores analyse  er  struktureret  omkring  begreberne indhold og proces med den forståelse, at de er to gensidigt afhængige størrelser, der er nyttige at anvende som heuristiske redskaber til at forstå FN-klimaforhandlingerne. Proces henviser til diskussioner om, hvorledes man skal forhandle, herunder hvem der skal være med i forhandlingerne, og i hvor høj grad formandskabslandet for klimakonferencen eller andre skal styre forhandlingerne. Indhold henviser til  de  konkrete  emner,  der  forhandles  om  og  landenes positioner i forhold til disse emner. 2 Naturligvis er der en sammenhæng mellem proces og indhold. Lande ønsker i høj grad en bestemt proces for bedre at sætte et fi  ngeraftryk på indholdet. Men proces kan ikke reduceres til et spørgsmål om indhold. Proces er vigtigt i sig selv for aktørerne,  bl.a.  fordi  det  kan  danne  præcedens  for  forhandlinger og global governance ud over klimaområdet, og fordi det vedrører spørgsmål om legitimitet (Eckersley 2012). Vi opsummerer dernæst analysen af udviklingen på de seneste COP'er som afsæt for at analysere vejen mod Paris,  hvor  COP21  skal  holdes  i  2015  med  det  formål at  nå  frem til en global aftale svarende til det oprindelige mål for COP15, bare dækkende perioden efter 2020. Slutteligt konkluderer vi, at proces og indhold hænger tæt sammen, at spørgsmålet om proces indeholder et tilsyneladende dilemma mellem at overlade de internationale klimaforhandlinger til sig selv eller at forsøge at drive den fremad gennem møder i mindre grupper eller ved fremlæggelse af formandskabstekst, og at der mht. indhold er forskellige fortolkninger af det såkaldte princip om fælles men diff  erentieret  ansvar ,  som  har  afgørende  betydning for en kommende byrdefordeling af reduktionsforpligtelser. De centrale problemstillinger og tendenser, vi redegør for, er udviklingen i forhandlingerne, herunder hvordan de forskellige aktører har argumenteret og ageret. Vores kildemateriale består af egne observationer gennem deltagelse  på  COP'erne  og  i  andre  fora,  samtaler  og  egne interviews indsamlet siden COP14 samt litteraturstudier og andet off  entligt tilgængeligt materiale, fx politiske taler  og  analyser.  Eget  datamateriale  bruges  som  generel baggrundsviden og refereres derfor kun, hvor relevant.

## Konteksten: Bali-køreplanen frem mod COP15

Allerede i midten af nullerne begyndte klimaforandringernes akutte natur at stå klart for såvel off  entlighed som policymakers og andre indfl  ydelsesrige aktører. Al Gore's fi  lm 'En ubekvem sandhed' vandt en Oscar i 2007, og den  såkaldte  Stern-rapport  fra  2006  samt  FN's  klimapanels  rapport  fra  2007  understregede  omfanget  af  de menneskelige  og  økonomiske  omkostninger  ved  klimaforandringer.  Samtidig  begyndte  de  internationale klimaforhandlinger  om,  hvad  der  skulle  ske,  når  Kyotoprotokollens 3 første  forpligtelsesperiode udløb i 2012. Udviklingen har siden 1990'erne overhalet Kyotoprotokollen i en grad, så den konkrete reduktionseff  ekt af Kyotoprotokollen bliver stadigt mindre. Dette skyldes, at kun de industrialiserede lande 4 (herefter ilande) er forpligtet til at mindske udledningen af drivhusgasser. USA, der er verdens næststørste udleder, er ikke med, og EU, som er med, tegner sig for en stadigt mindre andel af de totale globale udledninger. Og helt afgørende, så tegner Kina og andre store udviklingsøkonomier sig for en stadigt større andel af nuværende og estimerede fremtidige udledninger.  Ifølge  forskellige  scenarier  kommer  udviklingslandene (herefter ulande) til at udlede omtrent 70 procent af globale drivhusgasser i 2030, dels fordi stadigt mere produktion foregår i disse lande, dels fordi befolkningerne bliver  rigere  og  har  eller  får  en  livsstil  sammenlignelig med vestlige forbrugsmønstre (Harvey 2012).

I  2007 - 10 år efter Kyotoprotokollens vedtagelse i 1997  -  var  det  samlede  globale  udslip  øget.  Samtidig begyndte  spørgsmålet  om  tilpasning  til  de  klimaforandringer,  der  uundgåeligt  vil  komme,  at  få  en  mere fremtrædende placering i forhandlingerne uafhængigt af spørgsmålet  om,  hvem  der  skulle  reducere  hvor  meget (Biermann &amp; Boas 2010). Det var på denne baggrund, at  man på COP13 i december 2007 i Bali forhandlede en køreplan for forløbet frem mod COP15 på plads. Et af de vigtigste emner var spørgsmålet om, hvorvidt man skulle  forhandle  udledningsreduktioner  inden  for  rammerne  af  Kyotoprotokollen  eller  inden  for  et  nyt  spor, der  omfattede  alle  lande.  Kompromisset  i  Bali  blev,  at man fortsatte med at forhandle reduktionsmål inden for Kyotoprotokollen, imens alle andre emner, herunder også reduktioner for både i- og ulande, blev forhandlet i det såkaldte Konventionsspor. 5 Uenigheden handlede på den ene side om, hvorvidt det kun skulle være ilandene, der forpligtede sig til reduktionsmål, som fl  ere toneangivende ulande ønskede, eller om vækstøkonomierne også skulle forpligte  sig,  som  ilandene  ønskede.  På  den  anden  side handlede uenigheden om, hvorvidt forpligtelserne skulle være juridisk bindende og fastsat under FN's klimakonvention (UNFCCC), som ulandene og EU ønskede, eller  baseret  på  mindre  bindende  mål  fastsat  af  landene selv, men udsat for et ensartet review af de andre lande, som USA og enkelte  andre  ilande  ønskede.  Derudover forhandlede man i Konventionssporet bl.a. om, hvordan man skulle måle, registrere og verifi  cere, at landene levede op til deres reduktionsmål (såkaldt MRV), 6 ilandenes fi  nansiering af klimatiltag (både reduktion af udledninger og tilpasning til klimaforandringer) i ulandene, samt også tilpasning  og  teknologiudvikling  og  -overførsel  (UNFCCC 2007).

## COP15: Københavner-akkorden

På  trods  af  Balikøreplanens  mange  forhandlingsmøder, herunder COP14, der var et skridt på vejen til COP15, var forhandlingerne ved starten på COP15 langt fra kommet så langt som forventet i Bali. Uden for forhandlingerne var der mere aktivitet. NGO'er og presse havde et hidtil uset fokus på klimaforhandlingerne, og forventningerne var  høje.  Mange  i-  og  ulande  havde  vedtaget  nationale klimaplaner eller love som EU's klima- og energipakke, hvis formål er at reducere EU's udslip med 20 procent i 2020 i forhold til 1990-niveauet. Dog var det ikke lykkedes at få den amerikanske kongres til at vedtage en klimalov, der kunne fungere som indspil i forhandlingerne. Den økonomiske krise var samtidig begyndt at påvirke diskussionerne om klimapolitikken i mange lande.

Med hensyn til indhold var der skarpt optrukne positioner. Ud over de ovennævnte positioner søgte USA at gøre egne forpligtelser afhængige af vækstøkonomiernes forpligtelser, særligt Kinas, og lagde stor vægt på verifi  cering af disse forpligtelser. Kina og nogle af de mange ulande,  der  er  organiseret  i  G77-gruppen, 7 især  Indien og venstreradikale latinamerikanske lande, lagde vægt på ilandenes  historiske  ansvar  for  klimaforandringerne  og det såkaldte princip om fælles,  men  diff  erentieret  ansvar , som betød, at ilandene skulle gå forrest også mht. at fi  nansiere de nødvendige klimatiltag i ulandene. Fælles, men diff  erentieret ansvar er et princip nedfældet i FN's klima- konventions artikel 3.1 og andre internationale miljøaftaler, og som betyder, at ansvaret for at løse et miljøproblem tilhører alle, men at ansvaret samtidigt skal diff  erentieres mellem landene således, at de rige og mest forurenende lande påtager sig mest. Princippet kobles både i Konventionen  og  i  forhandlingerne  til  retfærdighedsprincippet ( equity ). 8 Hvorvidt dette betyder, at ulande ikke skal forpligte sig eller blot skal påtage sig lavere forpligtelser, har været  genstand  for  diskussion  i  forhandlingerne.  Imellem USA og de ulande, der argumenterede for historisk ansvar, stod bl.a. EU, som søgte at udøve lederskab ved at  påtage  sig  betydelige  forpligtelser  (Skovgaard  2013), og  lande  som  Sydkorea,  Mexico  og  forskellige  østater, der alle lagde mere vægt på en eff  ektiv klimaaftale end ilandenes  ansvar.  Således  var  G77  internt  splittet,  men opretholdt en samlet position i hvert fald udadtil.

Selvom  de  nævnte  emner  dominerede  diskussionerne om indhold, kom andre væsentlige, proces orienterede spørgsmål reelt til at dominere COP15. Et centralt spørgsmål var, om den endelige aftale skulle forhandles i de traditionelle FN-forhandlingsgrupper eller i mindre, lukkede grupper med deltagelse af få udvalgte lande. Et andet centralt spørgsmål var, om det danske formandskab kunne  lægge  en  ny  forhandlingstekst  på  bordet  for  at drive forhandlingerne fremad. Desuden var der tvivl om, om det var de almindelige forhandlere eller repræsentanterne for de stats- og regeringschefer, der ville ankomme i uge to, der skulle forhandle aftalen på plads (Lide  gaard 2012). 9 Da  den  såkaldte  'danske  tekst',  et  dokument brugt af formandskabet i konsultationerne med de væsentligste lande (de største udledere samt repræsentanter for  landegrupper  som  den  sudanske  talsmand  for  den Afrikanske Union Lumumba Di-Aping), blev lækket på COP'ens  anden  dag,  blev  teksten  af  en  række  ulanderepræsentanter (særligt Lumumba) udlagt som et forsøg på at kuppe forhandlingerne med en tekst, der lå tættere på ilandenes positioner end ulandenes. I løbet af den efterfølgende uge blev forsøg på at lægge en dansk tekst på bordet eller at overgå til mindre grupper reelt skudt ned.

Det var først en af de sidste dage, at en mindre gruppe af  stats-  og  regeringschefer  besluttede  at  forhandle  i  et lukket forum. Gruppen omfattede de mest forurenende lande samt repræsentanter for de mest udsatte lande som 'Least  Developed  Countries'  (LDC)  og  'Alliance  of Small Island States' (AOSIS). Det var denne gruppe, der forhandlede den såkaldte Københavner-akkord på plads. Efterfølgende modstand fra seks lande 10 førte dog til, at man  ikke  kunne  vedtage  Københavner-akkorden,  men måtte nøjes med at tage den til efterretning som uoffi cielt dokument.  Procesdiskussionerne  var  dog  ikke  uafhængige af indholdsdiskussionerne. Meget af modviljen mod Akkorden og forslagene om at forhandle i mindre grup- per skyldtes, at modstanderne mente, at deres synspunkter ikke var blevet eller ville blive hørt. Ikke desto mindre anvendte de samme modstandere også argumenter, der gik længere end spørgsmålet om indhold, særligt at det var nødvendigt at bevare FN-systemet som et demokratisk system, hvor alle lande tæller lige meget (IISD 2009).

Hvorvidt Københavner-akkorden var en succes eller fi  asko, er omdiskuteret, om end alle er enige om, at den ikke levede op til de høje forventninger forud for COP15 (se fx Lidegaard 2012; Meilstrup 2010; Lynas 2009). På den positive side tæller, at hovedparten af verdens lande for første gang forpligtede sig på målsætningen om, at den globale opvarmning ikke måtte overstige to grader, at de største  udledere  forpligtede  sig  på  reduktionstiltag  (der blev meldt ind i januar 2010), hvordan disse forpligtelser skulle verifi  ceres, og om mål for fi  nansiering fra ilandene til ulandene for perioden 2010-12 og fra 2020 og frem. På den anden side tæller, at de indmeldte reduktionsforpligtelser  langt  fra  er  tilstrækkelige  til  at  bringe  verden på kurs mod tograders-målet (UNEP 2010), at Akkorden ikke er juridisk bindende for landene, at man ikke kunne blive  enige  om  at  halvere  det  globale  udslip  i  2050,  og at  fi  nansieringsforpligtelserne  er  ukonkrete,  særligt  angående  perioden  efter  2012.  Derudover  indeholdt  Akkorden ikke noget svar på Kyotoprotokollens fremtid. På mange måder afspejler Akkorden USAs og Kinas meget lidt  klimaprogressive  positioner,  hvorimod  mere  ambitiøse  aktører  som  EU  og  de  mest  udsatte  ulande  trods deltagelse ikke fi  k  sat  væsentlige  fi  ngeraftryk  (Christoff 2010). USA undgik den juridisk bindende aftale, der ville være tæt på umulig at få ratifi  ceret i et Senat, der ikke kunne vedtage en klimalovgivning i 2009. Kina undgik globale mål, der kunne indebære forpligtelser til at reducere deres udslip. Kina havde dog givet sig i forhold til deres modvilje imod international måling af forpligtelser, men  kunne  ikke  undgå  at  blive  framet  som  en  af  hovedskurkerne bag COP15-skuff  elsen (Lynas 2009), især af ilandene. Omvendt blev Danmark og USA af mange ulande framet som skurkene (Christoff    2010: 639-640). 11

## COP16: Fra risiko for kollaps til Cancún-aftalen

Skuff  elsen  efter  COP15  dominerede  det  mexicanske COP16-formandskab. Hvad angår indhold var  de  vigtigste emner på dagsordenen at få de fremskridt, der var i  Københavner-akkorden  forankret  i  UNFCCC-regi, at  få  konkretiseret  og  operationaliseret  disse  elementer (særligt spørgsmål om verifi  cering, fi  nansiering samt afskovning i ulandene), samt hvis muligt at få løftet ambitionsniveauet for udledningsreduktioner for at kunne nå tograders-målet og få afklaret Kyotoprotokollens fremtid. Derudover var der fortsat spørgsmålet om en aftales juridiske karakter. Blandt mange af ulandenes forhandlere var der modvilje imod Københavner-akkorden, som man syntes i for høj grad afspejlede ilandenes, særligt USAs, positioner. Derfor var der forsøg på at få en del elementer af  Akkorden genforhandlet og rykket balancen mellem i- og ulandenes præferencer. En række ulande, herunder Kina, fremhævede under forhandlingsmøder mellem de to COP'er, at de ikke følte sig bundet af Akkorden, da den ikke  var  blevet  vedtaget  på  COP15  (IISD  2010a).  Dog havde de fl  este lande valgt at tilslutte sig Akkorden efter COP15, og de væsentligste udledere havde indmeldt de reduktionstiltag, de ville gennemføre. Inden for forhandlingsgruppen G77 øgedes uenigheden. En række ulande, særligt  de  mere  pro-USA  latinamerikanske  lande  som Columbia og Chile og små østater, havde sammen med fl  ere  EU-lande  og  bl.a.  Australien  startet  den  såkaldte Cartagena-Dialog 12 på  baggrund  af  følelsen  af  at  være uden indfl  ydelse under COP15. Internt i G77 stod Cartagena-landene, der lagde vægt på en eff  ektiv aftale, således over for bl.a. de største udviklingsøkonomier 13 og de venstreradikale, latinamerikanske lande, 14 der lagde mere vægt  på  at  diff  erentiere  ansvaret  mellem  i-  og  ulande. Blandt ilandene var der uenighed mellem på den ene side EU og på den anden side især USA, Rusland og Canada, med Australien og Japan i forskellige alliancer afhængigt af, hvilket emne der diskuteredes. Ilandene stod dog alle stærkt på den balance, der var opnået i Akkorden.

Hvad  angår proces ,  var  optimismen  for  det  første blevet  afl  øst  af  generel  udmatning  i  forhold  til  klimaspørgsmålet  samtidigt  med,  at  fi  nanskrisen  indtog  en altdominerende  rolle  på  den  politiske  agenda.  Der  var lille mulighed for at samle stats- og regeringschefer som i København. For det andet gjorde kritikken af det danske formandskab, at forsøg på at topstyre processen gennem formandskabstekster  eller  lukkede  møder  for  udvalgte lande  risikerede  en  reaktion  i  stil  med  den  ydmygelse, som Lars Løkke Rasmussen oplevede den sidste nat på COP15. Selvom det mexicanske formandskab havde fordelen af at tilhøre ulandsgruppen (hvilket mindskede risikoen for G77-kritik, fordi kritik kunne underminere fortællingen  om  G77-sammenhold  og  Nord-Syd-konfl  ikt) og samtidigt have et tæt forhold til USA, stod det i det samme dilemma som det danske formandskab: Hvordan kunne man aktivt drive de træge UNFCCC-forhandlinger  fremad  uden  at  fremprovokere  et  tilbageslag?  Og  i hvor høj grad skulle det ske i de mange forskellige UNFCCC-arbejdsgrupper, og i hvor høj grad i mindre grupper og/eller på baggrund af tekst fra formandskabet? Man så dog også, at Cartagena-landene havde tætte personlige bånd til både UNFCCC-embedsværket og formandskabet og kunne udnytte disse. Tidligere medlem af Costa Ricas delegation (siden 1995) og aktivt involveret i skabelsen af Cartagena-Dialogen, Christiana Figureres, blev i 2010 valgt som den nye generalsekretær for UNFCCC. Mexico er et  af  medlemslandene  i  Cartagena-Dialogen og deltog i dialogmøderne i løbet af 2010 som forberedelse til COP16. Hermed fi  k Cartagena-landene direkte adgang til UNFCCC og formandskabet - og blev også brugt af Figueres og formandskabet til at teste kompromisser. Dette var vigtigt for processen, da der for alvor var sat markant spørgsmålstegn ved FN-forhandlingernes eksistensberettigelse og evne til at levere.

De  modstridende  positioner  gjorde,  at  forhandlingerne  i  de  forskellige  UNFCCC-arbejdsgrupper  også  i Cancún  gik  langsomt  fremad,  selvom  der  skete  fremskridt  inden  for  afskovning  og  fi  nansiering.  Det  mexicanske  formandskab  intervenerede  først  på  COP'ens sidste dag ved at fremlægge en forhandlingstekst. Denne forhandlingstekst  var  i  høj  grad  baseret  på  de  tekster, man  havde  forhandlet  i  UNFCCC-arbejdsgrupperne, men formandskabet havde fj  ernet en række af de forskellige optioner i disse tekster og på denne måde forsøgt at skabe to tekster (en i Kyotosporet og en i Konventionssporet), der samlet set i lige høj grad tilgodeså både i-og ulandenes positioner. Man havde også fra mexicansk side konsulteret  med  de  væsentligste  aktører  for  at  sikre  sig deres accept. De mexicanske tekster blev da også modtaget med klapsalver fra langt de fl  este forhandlere, der frygtede,  at  UNFCCC-forhandlingerne  ville  miste  al betydning efter endnu et kollaps (IISD 2010b). Det var uvist, om den globale indsats reelt ville fl  ytte til et andet forum  (så  som  G20)  eller  gå  i  stå,  hvis  man  ikke  blev enige. Dog var Bolivia stærkt imod de mexicanske tekster, som  ansås  for  både  processuelt  at  udgøre  et  kup  imod UNFCCC-processen og indholdsmæssigt for at refl  ektere amerikanske interesser, særligt med hensyn til fælles men diff  erentieret  ansvar ,  snarere  end  de  fattige  landes.  Det mexicanske formandskab kunne dog 'hamre' en aftale igennem på trods af de bolivianske protester. 15

De  to  tekster,  som  samlet  er  kendt  som  'Cancúnaftalen', formåede at få indholdet i Københavner-akkorden vedtaget i UNFCCC-regi og få konkretiseret store dele  af  dette  indhold  (Grubb  2011).  På indholds siden fi  k  man  for  det  første  forankret  de  indmeldte  reduktionstiltag  i  UNFCCC-regi,  hvilket  reelt  betød,  at  USA fi  k opfyldt sit ønske om den samme type forpligtelser for i- og ulande, dog med undtagelse af de mindst udviklede lande.  Dermed  blev  der  ikke  diff  erentieret  mellem  den juridiske karakter af i- og ulandenes forpligtelser (ingen af parterne var juridisk forpligtede, på den måde ilandene var i Kyotoprotokollen), selvom ilandene skulle reducere deres udslip, hvor ulandene blot skulle begrænse stigningen i deres forventede fremtidige udslip.  For det andet blev  man  enige  om  en  række  modaliteter  for,  hvordan klimafi  nansieringen fremover skulle styres, herunder op- rettelsen af Den Grønne Klimafond. For det tredje blev man enige om rammer for at adressere tilpasning, teknologioverførsel  og  afskovning  i  ulandene.  Særligt  betydningsfuldt var rammerne for, hvordan man kan adressere afskovning, da det muliggjorde en stærkere international indsats  imod  afskovning,  herunder  støtte  fra  ilande  til ulande. På den anden side fi  k man ikke forhøjet de nationale reduktionsmål og -indsatser, og man fi  k ikke afklaret Kyotoprotokollens fremtid. Overordnet set fi  k man dog genskabt noget af troen på, at FN-processen kunne levere resultater.

## COP17: Durban Platformen

I Durban, Sydafrika, fortsatte skismaet med at sikre FNprocessen delvist på bekostning af substantielle indholdsmæssige fremskridt (Boyle 2011: 1), hvilket var tydeligt i forhandlingerne om Kyotoprotokollens fremtid på den ene side og det langsigtede Konventionsspor på den anden.  De  store  indholdsmæssige  knaster  fra  COP15  var stadig uløste. Kina og Indien ønskede at løse forhandlingerne om Kyotoprotokollen først, mens lande med USA i  spidsen  havde  gjort  det  klart,  at  de  ikke  ville  deltage i  Kyotoprotokollens  anden  periode,  og  derfor  kun  ville forhandle i Konventionssporet. EU foreslog fra starten at indgå dels en aftale om Kyotoprotokollen, dels en aftale om en køreplan frem mod 2020 og efter 2020. Et af de dominerende mantraer fælles for ulandene og NGO'erne på COP17 var, at Kyotoprotokollen ikke måtte dø på afrikansk jord. Der var nærmest tale om en frygt for at miste noget af det eneste konkrete og juridiske, der holder den vestlige verden ansvarlig for klimaforandringerne. Dette fastlåste  forhandlingerne  i  en  sådan  grad,  at  landene beskyldte  hinanden  for  at  tage  enten  Kyotoprotokollen eller  Konventionssporet  som  gidsel.  Først  ret  sent  kom forhandlingerne i gang grundet dels et gennembrud på fi  nansieringsspørgsmålet, dels en ny offi ciel alliance mellem  EU  og  de  mest  udsatte  ulande,  der  sammen  med NGO'ernes  pres  fi  k  samlet  nok  opbakning  til  en  mellemposition, hvor begge forhandlingerne kunne komme i gang, fordi EU utvetydigt viste sig parat til at forpligte sig til en ny forpligtelsesperiode under Kyotoprotokollen.

Dette proces- og indholdsmæssige dobbeltproblem i forhandlingerne kom klarest til udtryk i diskussionerne om det fælles, men diff  erentierede ansvar , hvor de to yderpositioner fra COP15 stadig stod skarpt trukket op. Dog begyndte USA på den ene side og bl.a. Indien og Kina på den anden at få et stærkere modspil fra den nævnte alliance af EU og midtersøgende ulande. Stærkere, fordi det kom fra egne rækker i hhv. i- og ulandegrupperne, og fordi det var en alternativ tilgang, der byggede bro over Nord-Syd-konfl  ikten. En brobygning, der havde modnet siden  COP15  gennem  Cartagena-Dialogen.  Cartagena- Dialogen kendetegnes ved at arbejde under radaren, hvor lande mere frit kan udveksle ideer og diskutere uoverensstemmelser samt fi  nde frem til gangbare kompromisser, hvilket kan være meget svært at gøre i åbne forhandlinger. Særligt er det en udfordring for små ulande åbent at udstille  uenigheden i G77 eller for lande med økonomisk samarbejde med Kina at gå åbent imod Kinas position. Dette ekstra pres var stærkt medvirkende til aftalen om Durban Platformen og mange andre beslutninger. Særligt  er  presset  internt  i  G77  vigtigt,  da  det  svækker  de venstreradikale  latinamerikanske  lande  samt  Indien  og Kinas argumenter baseret på, at ulandene står samlet i et opgør mod den rige verdens udnyttelse af ressourcerne med globale klimaforandringer til følge. Det sydafrikanske formandskab arbejdede tæt sammen med CartagenaDialogen for at fi  nde de konkrete tekstformuleringer, der kunne accepteres  af  både  i-  og  ulande.  Og  det  blev  fx offi cielt  støttet  af  fælles  pressemeddelelse  fra  de  midtersøgende  lande  (EU,  LDC  and  AOSIS  2011).  Desuden blev Sydafrika også presset af den afrikanske gruppe til at  drive  processen  til  reelle  resultater.  Formandskabets medlemskab af BASIC fi  k i den henseende mindre betydning, da et formandskab forventes at være mere neutralt, hvilket  betød,  at  Kina  og  især  Indien  kom  til  at  tegne BASIC udadtil.

På indholds siden lykkedes det at holde liv i Kyotoprotokollen, og EU med få andre lande bandt sig til en ny forpligtelsesperiode begyndende fra januar 2013, men uden beslutning, om den skulle slutte i 2017 eller 2020. 16 Canada,  Japan  og  Rusland  havde  for  længst  besluttet ikke at være med. Den reelle reduktionseff  ekt af anden periode bliver dog meget lille, da landene har en nuværende udledning på under 15 procent (og nedadgående) af globale udledninger og kun har reduktionsforpligtelser på gennemsnitligt 18 procent (Boyle 2012: 3). Men den juridiske og symbolske betydning var, at man forpligtede sig frem mod 2020 og fi  k fastholdt forhandlingerne om en aftale, hvor alle lande forpligter sig at reducere. Her blev man enige om en række ting, bl.a. at fortsætte Konventionssporet for at kunne lukke det på COP18 (hvilket sikrede, at en lang række emner overhovedet kunne komme på den kommende dagsorden), at begynde et nyt forhandlingsspor  kaldet  Durban  Platformen  frem  mod en beslutning om en global aftale i 2015 på COP21, hvor alle lande forpligter sig fra 2020 (i en eller anden grad), og at disse forhandlinger skal inkorporere konklusionerne fra både det internationale klimapanels femte rapport og et review af det langsigtede mål om under to graders temperaturstigning, der er forankret i FN-forhandlingerne. Forventningerne er, at det vil stå meget klart, at der er en stor kløft mellem faktiske og nødvendige reduktioner og tiltag. Og at målsætningen måske endda skal ændres fra to til halvanden graders temperaturstigning.

Selvom  det  altså  lykkedes  at  få  en  aftale,  der  både sikrede  Kyotoprotokollen  og  Konventionssporet  samt fi  k  gang  i  den  nye  forhandlingsproces,  hvor  alle  lande er  med,  så  var  der  fl  ere  negative  forhold.  Aftalen  kom først i stand efter over et døgns ekstra forhandlinger, dels grundet processuelle vanskeligheder i relation til tillidsbruddet fra  COP15 og dels grundet svære kompromisser mellem yderpositionerne. Forsinkelser af denne art er dels udtryk for den generelle tillidskrise, dels mindsker de processens legitimitet, da nogle ulandes delegationer ikke uden videre kan lave rejseplaner om og derfor ikke er med til sidst. Durban Platformen er meget kortfattet og udskyder de svære forhandlinger til COP18 og videre. Diskussionerne om det fælles,  men  diff  erentierede  ansvar blev  af  ulandene,  særligt  med  Indien  i  spidsen,  koblet til Konventionens retfærdighedsprincip ( equity ). Det gør man for at sikre, at lighed ikke bliver det afgørende princip  at  fordele  forpligtelser  efter  i  en  kommende  aftale, men at spørgsmålet i stedet bliver, hvad den retfærdige fordeling  skal  være,  hvilket  er  mere  relativt  og  lægger op til fortsat at placere hovedansvaret på ilandene. Dog nævner Durban Platformen hverken fælles, men diff  erentieret ansvar eller retfærdighedsprincippet, hvilket er nyt. Det tolker mange som en sejr for USA og nederlag for de  venstreradikale  latinamerikanske  lande  samt  Indien og Kina. Til gengæld har Indien m.fl  . senere hen udlagt deres forståelse af Durban Platformen som implicit refererende til principperne, fordi Konventionen nævnes. Indien blev framet som (en af) skurkene på COP17, snarere end Kina der valgte at holde lidt lavere profi  l, og det var i en sidste kort forhandling, at EU og Indien nåede frem til et tekstkompromis om Durban Platformen. Kompromisset beskriver, at processen skal lede frem mod 'a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force under the Convention applicable to all parties' (UNFCCC 2011). Især tredje mulighed tolkes af mange som  en  juridisk  ladeport,  mens  fortalerne  peger  på,  at man nu i det mindste har forpligtet alle til at indgå en aftale. Det bemærkes, at EU ved at tage lederskab i forhold til Kyotoprotokollen formåede at være den part fra ilandenes side, der blev toneangivende i forhandlingerne om Konventionssporet og det nye forhandlingsspor, Durban Platformen.

## COP18: Doha Gateway - En proces-COP uden indhold?

COP18 i Doha, Qatar, var en afslutning og en begyndelse, hvorfor denne COP også er blevet kaldt en proces-COP uden indhold. Her skulle man færdiggøre Bali-køreplanens  to  spor  (Kyotoprotokollen  og  Konventionssporet)

samt begynde Durban Platformens nye forhandlingsperiode frem mod COP21 i 2015. Man forhandlede om, hvad der  skulle  fl  yttes  fra  Konventionssporet  over  i  Durban Platformen. Selvom COP18 kaldes en proces -COP, var den ikke meget anderledes end de foregående i relation til,  hvor  meget  formandskabet  kunne  drive  processen, og hvor meget der var lagt op til en landedrevet proces, men der viste sig at være begrænsninger på, hvor meget processer  under  radaren  kunne  drive  forhandlingerne. Formandskabet var nok lidt mere svagt og lagde op til en landedrevet proces. Landene fra Cartagena-Dialogen tilbød  at  hjælpe  formandsskabet  med  at  fi  nde  kompromistekster og komme videre, men fi  k ikke rigtig lov til at spille den samme rolle som på COP16 og COP17. Under COP16 og COP17 viste  det  sig  som  en  af  CartagenaDialogens styrker, at den netop er et uformelt forum, der arbejder under radaren og derfor ikke formelt kan blande sig eller blive kritiseret. Det viste sig imidlertid på COP18 at  være  en  svaghed.  Cartagena-Dialogen har altså brug for et samarbejdende formandskab. Til gengæld trådte de midtsøgende latinamerikanske lande frem som en formel forhandlingsgruppe, AILAC, 17 med budskaber om, at de er  villige  til  at  påtage  sig  reduktionsforpligtelser  og  gå forrest i en transition til en grøn økonomi, i det omfang deres nationale forhold tillader det. Herudover lagde Peru billet  ind  på  COP20-formandskabet. 18 Dette  svækkede G77 yderligere.

I løbet af 2012 blev det i en arbejdsgruppe fastlagt, at Durban Platformen indeholder to dele, som delegationerne på COP18 begyndte forhandlinger om indholdet af. For det første skal Durban Platformen indeholde en global aftale, der skal færdiggøres i 2015 og træde i kraft i  2020. For det andet skal den indeholde forhandlinger om klimaaktiviteter i den mellemliggende periode frem til  2020.  I  forhold  til  2020-delen  ville  G77  først  have Bali-køreplanen afsluttet under visse betingelser. Konkret ville de sikre, at indhold fra Konventionssporet, der især fokuserer på ilandenes forpligtelser, blev ført med over i Durban  Platformen.  Her  spillede  principperne  om fælles, men diff  erentieret ansvar og retfærdighed igen en stor rolle.  COP18  viste  igen,  at  disse  principper  og  fortolkningen af dem udgør en væsentlig tvist mellem særligt USA, Canada og Japan på den ene side over for særligt de venstreradikale latinamerikanske lande samt Indien og Kina på den anden side. Og da Durban Platformen ikke nævner  principperne,  brugte  visse  ulande  enhver  given lejlighed til at inddrage disse principper i det videre arbejde. Dette var til stor irritation for mange midtsøgende lande,  da  det  blev  anset  som  forsøg  på  at  afspore  mere konkrete forhandlinger og fokus på eff  ektive udledningsreduktioner. De midtsøgende lande lægger mere vægt på, at sådanne principper skal tolkes relativt til, hvordan ver- den ser ud i dag og i fremtiden og ikke i 1990'erne. USA kan  være  med  på  den  tolkning,  men  ser  egentlig  helst principperne  afskaff  et.  Derfor  var  forhandlingerne  om indhold forholdsvis ukonkrete, og landene med yderpositioner fi  k længe lov til at diskutere principper af et svagt formandskab. Det endte med, at man blev enige om at afslutte Konventionssporet, men diskussionerne blev blot fl  yttet over i enten Durban Platformen eller andre COPgrupper frem for at blive afsluttet. For eksempel i relation til reduktionsforpligtelser er sproget blevet udvandet, hvilket har ført til frygt for, at lukkede forhandlinger kan genåbnes og forringes (Boyle 2012, 4).

I  forhold  til  perioden  2013-2020  var indholds diskussionerne mere af proces suel karakter forstået på den måde, at de progressive lande ønskede en fast tidslinje og med konkrete reduktionseff  ekter som mål, så 2013 kunne blive et såkaldt arbejdsår og reduktionskløften frem mod 2020 kan mindskes. Yderpositionerne ville også her hellere diskutere principper, og det blev aldrig rigtig klart, hvad der skal ske, da Doha-teksten er vag angående 2013. Man enedes dog om, at COP21-forhandlingsteksten skal ligge  klar  inden  COP21.  Derudover  annoncerede  FN's generalsekretær, at han vil invitere statsledere til et topmøde  i  2014.  EU  lovede,  at  klimafi  nansieringen  ville fortsætte, også efter at den såkaldte opstartsfi  nansiering ophørte efter 2012, og vigtige medlemslande (Tyskland, England, Frankrig, Sverige og Danmark) forpligtede sig til i 2013 og de følgende år at levere fi  nansieringen på et samlet  set  højere  niveau  end  deres  opstartsfi  nansiering (Morgan  2012).  Kyotoprotokollens  anden  forpligtelsesperiode blev fastsat til at gå til 2020. Det var et tab for ulandene og NGO'erne, der mener, at en kortere periode ville  være  bedre,  da  man  så  ville  have  mulighed  for  at forhandle  yderligere  konkrete  reduktionsmål  for  20182020  på  plads,  hvorimod  EU  mener,  at  nogle  år  uden forpligtelser vil forringe overgangen til 2020-aftalen og skabe usikkerhed på markedet.

## Opsummering: Bali-Køreplanen er afsluttet og Durban Platformen er på skinner

Bali-Køreplanen er offi cielt afsluttet og Durban Platformen som forhandlingsproces er gået i gang. Det betyder, at UNFCCC-processen nu arbejder imod en global juridisk aftale bindende for alle lande under Konventionen, samtidigt med at fl  ere og fl  ere midtsøgende lande fi  nder sammen på tværs af Nord-Syd-skellet. Dog er der fortsat store tvister som nævnt mellem de store udledere fra både Nord og Syd. På indholds siden har vi set, at COP'erne de seneste år kan karakteriseres ved tre diskussioner, og at  de  skal  ses  i  relation  til  hinanden:  nemlig fælles  men diff  erentierede  ansvar princippet, retfærdighed sprincippet samt spørgsmålet om reelle eff  ekter af reduktionstiltag. I

forhold til proces har vi på den ene side set, at COP'erne har bevæget sig fra åbenlys minilateralisme (COP15) til i  højere  grad  af  brug  af  forhandlinger,  der  i  hvert  fald på  overfl  aden  involverer  samtlige  lande.  På  den  anden side har vi set, at processer under radaren kan have stor betydning for fremdriften af  forhandlingerne,  hvis  formandskabet samarbejder og gør brug af de muligheder, det giver.

## COP 21: Mål i Paris

Ligesom i Tour de France kommer Paris til at udgøre målbyen. I denne sammenhæng målbyen for arbejdet med at fi  nde en ny global klimaaftale. I modsætning til Tour de France, hvor resultatet typisk ligger fast inden den sidste etape, kan man i FN-forhandlingerne forvente, at man først kender resultatet efter en hidsig slutspurt i selve Paris.  På  den  måde  minder  COP21  på  mange  måder  om sidste gang, man skulle forhandle en klimaaftale på plads, nemlig COP15. Ligesom ved COP15 er formandskabet begrænset af at være et iland, og der er også mange af de samme problematikker, der gør sig gældende med både proces  og  indhold,  herunder  risikoen  for  et  dramatisk massestyrt. Med hensyn til proces kommer det franske formandskab  til  at  stå  i  dilemmaet  mellem  at  satse  på en landedrevet proces, at drive processen fremad gennem minilateralisme eller at lægge formandskabstekst på bordet. Det er værd at lægge mærke til, at Frankrig også er medlem af Cartagena-Dialogen, og at EU's lederskab er styrket gennem de seneste år.

Angående indhold ,  er  det  i  høj  grad  stadig  spørgsmålene om eff  ektivitet af udledningsreduktioner og differentiering af ansvar, der trænger sig på. Når det drejer sig om eff  ektivitet, vil den globale indsats mod klimaforandringer i 2015 fortsat være utilstrækkelig i forhold til tograders-målet, jf. afsnittet om COP17 ovenfor. Angående diff  erentiering af ansvar er det fortsat spørgsmålene om, hvilken juridisk form reduktionsforpligtelserne skal have, hvem der skal omfattes af dem, om der skal være forskellige  typer  af  forpligtelser,  og  hvor  meget  de  forskellige  lande  og  grupper  af  lande  skal  reducere  med. Spørgsmålene er, om den skarpe diff  erentiering mellem i- og ulande står for skud, og hvilke principper der kommer til at gælde for byrdefordelingen. Det står ret klart, at  retfærdighedsprincippet  bliver  omdrejningspunkt  for mange diskussioner, fordi det især er her, ulandene enten fi  nder sammen i den store G77-gruppe (usandsynligt) eller fortsætter fragmenteringen i andre grupper (sandsynligt).  Der  er  imidlertid  fl  ere  ubekendte,  der  kan  afgøre slutresultatet i Paris. Hvor de meget generelle ubekendte, som den økonomiske krise og forholdet mellem stormagterne,  er  vanskelige  at  forudse,  er  de  specifi  kke  forhold angående klimaforhandlingerne lettere at udtale sig om på baggrund af de sidste års udvikling. Det bliver interessant at se, om det opbrud og nye alliancedannelser, der har præget tiden efter COP15, fortsat gør sig gældende, herunder om G77 sprænges, og om Cartagena-landene formår at træde i karakter som en egentlig gruppering? På landeplan bliver det væsentligt, om Obama-administrationen formår at implementere sit reduktionsmål fra København og Cancún, og i hvilken grad lande som Kina og Indien implementerer ambitiøse nationale klimapolitikker med reelle reduktionseff  ekter.

## Konklusion

På  baggrund af  forløbet  siden  COP15  er  det  muligt  at drage en række konklusioner. For det første kan det konstateres,  at  målet  med  FN-klimaforhandlingerne  er,  at der skal indgås en global juridisk aftale bindende for alle lande under FN's klimakonvention på COP21 i Paris i 2015. Samtidig har fl ere og fl  ere midtsøgende lande fundet sammen på tværs af Nord-Syd-skellet, hvilket markerer et nybrud ift. tiden før og under COP15. Dog er der fortsat store tvister vedrørende indholdet af en ny aftale. For det andet er både proces og indhold betydningsfulde, og  hænger  ofte  tæt  sammen.  For  det  tredje  indeholder spørgsmålet om proces et  tilsyneladende dilemma mellem at overlade UNFCCC-processen til sig selv eller at forsøge at drive den fremad gennem møder i mindre grupper eller ved at fremlægge tekst, der mindsker antallet af mulige optioner. For det fj  erde er der med hensyn til indhold forskellige fortolkninger af fælles, men diff  erentieret ansvar . Hvilken fortolkning der i sidste ende dominerer, har stor påvirkning på spørgsmål som forpligtelsers juridiske karakter, hvor meget forskellige typer af lande skal reducere, og graden af verifi  cering af sådanne forpligtelser, men også i forhold til spørgsmålet om retfærdighed. På indholdssiden har det også betydning, hvordan ønsket om en retfærdig aftale (der også indeholder en diff  erentiering af ansvaret) forholder sig til ønsket om en eff  ektiv aftale, der gør noget ved klimaforandringerne. Dette er et spørgsmål, der særligt har skilt vandene blandt ulandene, hvor  nogle  har  prioriteret  principper  som  retfærdighed og fælles men diff  erentieret ansvar over eff  ekt, særligt de venstreradikale  latinamerikanske  lande  samt  Indien  og Kina. Omvendt har andre, særligt de mest udsatte lande og  midtsøgende  latinamerikanske  lande,  bedre  kunnet leve med aftaler, der ikke levede op til deres forestillinger om (historisk) retfærdighed, men gjorde noget mere effektivt  ved  klimaforandringerne.  Overordnet  set  er  der også  spørgsmålet  om,  hvor  meget  FN-forhandlingerne indtil videre har gjort noget ved klimaforandringerne, og om de kan gøre noget ved dem på sigt, eller om andre fora og tiltag reelt kommer til at gøre en større forskel.

## Litteraturliste

ALBA 2013, History of ALBA-TCP, lokaliseret på http://www.alba-tcp. org/en/contenido/history-alba-tcp

- Biermann  F and I Boas 2010, 'Preparing for a Warmer World: Towards a Global Governance System to Protect Climate Refugees', Global Environmental Politics , vol. 10, pp. 60-88
- Blaxekjær  LØ  (under  udgivelse),  Th e  Emergence,  Spread,  and  Early Consolidation of the Green Growth Policy Concept, Environmental Politics.
- Boyle J 2011, Assessing the Outcomes of COP17. In Pursuit of a Binding Climate Agreement: Negotiators expand the mitigation tent but reinforce the ambition gap. IISD Report ,  December 2011. International Institute for Sustainable Development.
- Boyle J 2012, A Mirage in the Deserts of Doha? Assessing the outcomes of COP18, IISD Commentary, December 2012. International Institute for Sustainable Development.
- Christoff   P 2010, 'Cold Climate in Copenhagen: China and the United States at COP15', Environmental Politics, vol. 19, pp. 637-656.
- Det Hvide Hus 2013, United States and China Agree to Work Together on Phase

Down of HFCs, 8. Juni.

- Eckersley R 2012, 'Moving Forward in the Climate Negotiations: Multilateralism or Minilateralism?', Global Environmental Politics, vol. 12, pp. 24-42.
- EU, LDC, and AOSIS 2011, Common statement by the European Union, Least Developed Countries and the Association Of Small Island States , 9 December 2011.
- http://ec.europa.eu/commission\_2010-2014/hedegaard/headlines/ news/2011-12-09\_01\_en.htm
- Grubb M 2011, 'Cancun: the art of the possible', Climate Policy , vol. 11, pp. 847-850.
- International Institute for Sustainable Development (IISD) 2009, Summary of the Copenhagen Climate Change Conference: 7-19 December, Earth Negotiation Bulletin , Vol. 12(459):1-30.
- International  Institute  for  Sustainable  Development  (IISD)  2010a, Summary of the Bonn Climate Change Talks: 9-11 April, Earth Negotiation Bulletin , Vol. 12, no. 460, pp. 1-13.
- International  Institute  for  Sustainable  Development  (IISD)  2010b, Summary of the Cancún Climate Change Conference: 29 November-12 December, Earth Negotiation Bulletin , Vol. 12, no. 498, pp. 1-30.
- International Institute for Sustainable Development (IISD) 2011, Summary of the Durban Climate Change Conference: 28 November -11 December, Earth Negotiation Bulletin , Vol. 12(534):1-34.
- International Institute for Sustainable Development (IISD) 2012, Summary of the Doha Climate Change Conference: 26 November - 8 December, Earth Negotiation Bulletin , Vol. 12(567):1-34.
- Keohane RO and D Victor 2011, 'Th e  Regime Complex for Climate Change', Perpectives on Politics , vol. 9, pp. 7-23.
- Legal Response Initiative 2011 Issues on Consensus in the UNFCCC Process , 9 December.
- Lidegaard, B 2012, 'COP15's forløb og historie', Udenrigs, no. 2, pp. 19-37.
- Lynas M 2009, 'How do I know China wrecked the Copenhagen deal? I was in the

Room' Th   e Guardian , 22 December, pp. 10-11.

Marchinski R og Behrle S 2009, 'Th e World Bank: Making the Business Case for the Environment', i F Biermann and B Siebenhüner (red.), Managers of Global Change - Th e Infl  uence of International Environmental Bureaucracies, MIT Press, Cambridge, Massachussetts. Meilstrup P 2010, Kampen om klimaet, København, People's Press.

- Morgan J 2012, Refl  ections on COP 18 in Doha: Negotiators Made Only Incremental  Progress, World  Resources  Institute.  Lokaliseret  på http://insights.wri.org/news/2012/12/refl  ections-cop-18-doha-negotiators-made-only-incremental-progress#sthash.MCOfRmxN. dpuf
- Park  S  2010, World  Bank  Group  Interactions  with  Environmentalists, Manchester University Press, Manchester.
- Skovgaard  J  2013,  'Th e  Limits  of  Entrapment:  Th e  Negotiations on  EU  Reduction  Targets', Journal  of  Common  Market  Studies. DOI: 10.1111/jcms.12069
- Victor  D  2011, Global  Warming  Gridlock  -  Creating  More  Eff  ective Strategies  for  Protecting  the  Planet, Cambridge  University  Press, Cambridge.
- Zelli F 2011, 'Th e  Fragmentation of the Global Climate Governance Architecture', Wiley Interdisciplinary Reviews-Climate Change ,  vol. 2, pp. 255-270.
- United Nations Framework Convention on Climate Climate Change (UNFCCC), Th   irteenth Conference of the Parties 2007, Bali Roadmap.
- UNFCCC 2011, Establishment of an Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action . Lokaliseret på
- http://unfccc.int/resource/docs/2011/cop17/eng/09a01.pdf#page=2
- UNFCCC 2013a, Fact sheet: Financing climate change action Investment and fi  nancial fl  ows for a strengthened response to climate change. Lokaliseret på
- http://unfccc.int/press/fact\_sheets/items/4982.php

UNFCCC 2013b, Parties and Observers. Lokaliseret på

- http://unfccc.int/parties\_and\_observers/items/2704.php
- UNFCCC 2013c, Request  from  a  Group  of  Countries  of  Central  Asia and the Caucasus, Albania and Moldova Regarding Th eir Status under the Convention . Lokaliseret på http://unfccc.int/parties\_and\_obser-vers/parties/negotiating\_groups/items/1031.php
- UNFCCC 2013d, Press  Release:  June  UN  Climate  Change  Conference in Bonn sees concrete progress toward new agreement and speeding up climate action . Lokaliseret på:
- http://unfccc.int/fi  les/press/news\_room/press\_releases\_and\_adviso-ries/application/pdf/pr20130614\_sb38\_closing\_fi  nal.pd

## Noter

1. Forkortelsen står for Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). Samtidig med COP'en holdes også Conference of the Parties serving as the Meeting of the Parties (CMP) to the Kyoto Protocol. Vi burger konsekvent forkortelsen COP til at dække alle møder i relation til Klimakonventionen (UNFCCC).
2. Se fx de forskellige COP-referater fra International Institute of Sustainable Develompent mere dybdegående behandling af de forskellige forhandlingsemner.
3. Kyotoprotokollen blev vedtaget i Kyoto i 1997. Første forpligtelsesperiode løb fra 2008 til og med 2012. Se også www.unfccc.int.
4. Ilande bruges i denne artikel til at dække over Annex 1 lande, som omfatter de lande, der i 1992 var medlemmer af OECD samt lande i økonomisk transition (post-sovjetiske lande). Ulande og andre ikkeilande, de såkaldte Non-Annex 1 lande, omfatter resten af verden og i udgangspunktet udviklingslandene, men kan ikke uden videre reduceres til udviklingslande, da fx Mexico, Sydkorea og visse lande fra Centralasien og Kaukasus ikke anser sig selv for at være udviklingslande (se også UNFCCC 2013b og 2013c).
5. Det kaldes Konventionssporet, da Klimakonventionen samler alle landene.
6. Fremover benævner vi MRV som verifi  cering, da dette punkt er det mest konfl  iktfyldte.
7. Denne forhandlingsgruppe har siden  1964  samlet  udviklingslandene i FN-regi. Der er i dag mere end 130 medlemmer.
8. Retfærdighed  kan  ikke  defi  neres  entydigt,  og  princippet  er  i  sig selv genstand for til tider ophedet debat. Konventionen (art. 3.1.) anvender fx princippet både i forhold til en retfærdig fordeling af reduktioner mellem lande baseret på deres historiske ansvar og baseret på deres (økonomiske) formåen. Det anvendes også i forhold til retfærdig handling i relation til fremtidige generationer.
9. COP'erne løber typisk over to ugers tid, hvor embedsmænd forbereder de politiske aftaler, som i løbet af den sidste uge af forhandlingerne skal vedtages på politisk niveau. COP15 adskilte sig fra andre COP'er ved at have politisk deltagelse på stats- og regeringschefsniveau frem for på klima- eller miljøministerniveau, som er normal praksis.
10. Sudan, Bolivia, Cuba, Venezuela, Nicaragua og Tuvalu (IISD 2009)
11. Det er værd at bemærke, hvordan man på baggrund af skuff  elsen på COP15 i politiske og akademiske kredse begyndte at diskutere, hvorledes mellemstatslige institutioner, bilaterale samarbejder samt sammenslutninger  af  byer  kan  supplere  eller  erstatte  UNFCCC (Keohane &amp; Victor 2011; Zelli 2011). Uden at gå i dybden med alternativer eller supplementer til UNFCCC kan vi påpege, at de i  stigende grad også tegner global klimapolitik. Disse alternativer inkluderer G20, Major Economies Forum on Energy and Climate Change (MEF), Verdensbanken, WTO, og C40 (sammenslutning af  40  storbyer).  Bilateralt  er  det  nogle  gange  muligt  at  fi  nde  løsninger, der ikke kan nås i UNFCCC-regi. I juni 2013 forpligtede præsidenterne Obama og Xi både USA og Kina til at arbejde for en udfasning af de meget potente HFC-drivhusgasser (Det Hvide Hus 2013). Et andet eksempel er, hvordan Danmark og Sydkorea som brobyggere  mellem  i-  og  ulande  har  formået  at  sætte  grøn  vækst på den internationale dagsorden gennem bl.a. OECD, Verdensbanken og UNEP samt egne organisationer, henholdsvis Global Green Growth Forum og Global Green Growth Institute. Formålet er at skabe  internationale  projekter  gennem  off  entlig-private  partnerskaber, der både reducerer udledninger og bidrager til økonomisk vækst, særligt i ulandene (Blaxekjær under udgivelse). Overordnet set handler ikke-UNFCCC tilgange ikke om at lave den store forkromede klimaaftale, men om at ændre praksis gennem læreprocesser,  engagement  af  væsentlige  aktører  og  'bløde'  forpligtelser  til handling, alt sammen tiltag der potentielt kan supplere og understøtte UNFCCC-processen snarere end nødvendigvis at udgøre et alternativ til den.
12. Cartagena Dialogen er ikke en offi ciel forhandlingsgruppe, men et forum  hvor  deltagere  udveksler  ideer,  forståelser  af  positioner  og forhandlingerne, men i lige så grad forsøger at formulere fælles fodslag i konkrete tekstforslag, som landene hver især kan lægge frem i forhandlingerne. Antallet af deltagere i Cartagena Dialogen varierer fra møde til møde. Der er ca. 30 kernelande, men med observatører og andre inviterede lande, kan der deltage mellem 40 og 50 lande. Kendetegnende er, at alle medlemslande ønsker reelle fremskridt i klimaforhandlingerne.
13. Brasilien, Sydafrika, Indien og Kina etablerede sig op til COP15 i alliancen BASIC.
14. Antigua and Barbuda, Bolivia, Cuba, Dominica, Ecuador, Nicaragua, Saint Vincent and the Grenadines og Venezuela er i dag medlemmer af alliancen ALBA, som blev etableret i 2004 (ALBA 2013).
15. UNFCCC har ikke vedtaget regler for, hvorledes man træff  er beslutninger, og der er derfor ikke nogen klar defi  nition af, hvornår der er konsensus. På baggrund af praksis inden for UNFCCC er det

- ikke usædvanligt, at et enkelt lands indvendinger ikke er i stand til at blokere en vedtagelse (Legal Response Initiative 2011).
16. EU havde allerede vedtaget et reduktionsmål for 2020, der som EUlovgivning var juridisk bindende i EU-regi, men ikke internationalt. Den hjemlige binding er dog juridisk set stærkest.
17.  Association of Independent Latin American and Caribbean states. AILAC tæller Colombia, Costa Rica, Chile, Peru, Guatemala og Panama og støttet af den Dominikanske Republik.
18. Venezuela (fra ALBA) lagde også billet ind på CO  P20. I juni 2013 blev Peru valgt som vært for COP20, og Venezuela som vært for præ-COP'en (UNFCCC 2013d).