VK-æraens departementschefer – troldmændene fra Oz
Forfattere: Peter Heyn Nielsen
Tidsskrift: politik (2014-05-11)

## VK-æraens departementschefer - troldmændene fra Oz

## Peter Heyn Nielsen

BSc i statskundskab, kandidatstuderende, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, samt underviser i dansk politik på Grundtvigs Højskole

37 personer nåede at være departementschefer i perioden  fra  2001  til  2011  under  henholdsvis statsminister Anders Fogh Rasmussen og statsminister Lars Løkke Rasmussen. Nogle var i perioden departementschefer i fl  ere forskellige ministerier, således at man  fandt 48 forskellige departementschefsstillinger. Departementscheferne  indtager  antageligt  en  anden  og  mere magtfuld rolle i det danske politiske system end tidligere.  Artiklen  fokuserer  derfor  på  departementscheferne  under  VK-regeringerne  og  giver en karakteristik af dem og deres embede i et historisk  perspektiv.  Data  viser,  at  departementscheferne i perioden i højere grad end tidligere er generalister frem for specialister uden særlig tilknytning til et bestemt ressortområde.

Der ses i den off  entlige debat et til tider meget forvrænget billede af, hvilken magt der besiddes af de såkaldte spindoktorer, ministrenes 'særlige rådgivere'. Billedet blev ikke mindre forvrænget af fremstillingen i DR's dramaserie  Borgen.  Omvendt  lever  topembedsmænd  og  ikke mindst departementschefer 1 en tilværelse afskåret fra offentligheden, selvom de indtager en langt mere magtfuld position i dansk politik end de særlige rådgivere. Michael Kristiansen, der selv tidligere var særlig rådgiver for statsminister Anders Fogh Rasmussen, rettede i den forbindelse en meget præcis kritik:

'Hvis folk tror, at departementschefen er en, der bliver sparket til af den særlige rådgiver, så fortæller det, at medierne fuldstændig har glemt at gå efter dem, der har den reelle magt i det her land, embedsmændene, som i det skjulte fylder meget mere end før.

Departementschefer elsker spindoktorer, som udgør en fantastisk afl  edningsfunktion' (Bjørnkjær 2013).

Michael Kristiansen har ret i, at de lever i det skjulte. Dernæst er der fl  ere udsagn om, at deres rolle er i forandring og at de fylder mere end før, som han beskriver det. Tilsvarende sagde Peter Loft, den navnkundige departementschef i Skatteministeriet fra 1993 til 2012, i 2010 følgende om udviklingen af embedets karakter: 'Det er ikke nok at  lave  egentlig  teknisk  godt  arbejde,  det  skal  også  være politisk rigtigt, og det skal være pakket ind på den rigtige måde og tænkt på den rigtige måde. Du kan ikke skille tingene ad længere' (Brandstrup &amp; Skjoldager 2010).

Her  antyder  involverede  aktører  altså,  at  departementschefembedet  skifter  karakter.  Flere  forskere  har også påpeget, at departementscheferne er mere magtfulde end tidligere. Systemet, som departementscheferne agerer i, er ikke desto mindre uændret. Det danske system bygger grundlæggende på, at departementschefer og alle andre  embedsmænd  end  de  særlige  rådgivere  er  fagligt rekrutterede og agerer upolitisk.

## Eftersyn af departementschefposten

Denne artikel beskæftiger sig med departementscheferne under  VK-perioden  i  et  historisk  perspektiv.  Ministre betjenes i det daglige i høj grad af departementscheferne og  de  særlige  rådgivere.  Hvad  angår  denne  ministerbetjening, vakte det stor debat, da VK-regeringen kom til, at  ministrene  måtte  ansætte  særlige  rådgivere.  Da  VKregeringen ti år senere gik af, vedtog Folketinget sågar at foretage et serviceeftersyn af ordningen med de særlige rådgivere. Derimod er departementschefernes rolle i ministerbetjeningen relativ anonym i den off  entlige debat. Det  underbygger  Michael  Kristiansens  pointe  som  beskrevet  i  indledningen,  nemlig  at  der  er  et  stort  fokus på de særlige rådgivere frem for departementschefer. For at imødekomme denne disproportionalitet retter artiklen særligt  fokus  på  de  regerende  departementschefer  mellem de to nævnte tidsmæssige pejlemærker, altså departementscheferne under VK-regeringerne i årene 2001-2011. Når de særlige rådgivere og hermed ministerbetjeningen til stadighed debatteres, hvordan står det så til med departementscheferne?

Artiklen  vil  primært  deskriptivt  give  en  karakteristik  af,  hvem  departementscheferne  i  VK-perioden  var sammenlignet  med  tidligere  i  dansk  historie.  Det  sker primært ved kvantifi  cering af forskellige biografi  ske data. Artiklen vil sekundært blive suppleret af forskellige kvalitative udsagn, der supplerer de kvantitative data med beskrivelser, der giver antydninger af embedets karakter fra relevante aktører. Artiklens data tjener både til at skabe off  entlighed  omkring  og  overblik  over  denne  anonyme gruppe af topembedsmænd, eventuelt til brug for mere kritisk forskning af emnet. Artiklens data kan også supplere anden politologisk forskning eller forskning af den danske centraladministration med et administrativt og/ eller historisk fokus.

## Artiklens forskningsmæssige udgangspunkt

Data  i  denne  artikel  er  for  VK-regeringernes  departementschefer  vedkommende indsamlet fra diverse ministeriers  hjemmesider  og  pressemeddelelser. 2 Det  gælder biografi  ske  data  for  37  forskellige  personer.  Nogle  var departementschefer i fl  ere ministerier i løbet af perioden, således at der i perioden er 48 forskellige departementschefstillinger i centraladministrationen. 3 Tre af disse personer var kvinder - blandt de 48 forskellige stillinger var der også kun tre kvinder (6,3 pct.).

For at foretage historiske sammenligninger med VKperioden  har  jeg  ikke  undersøgt  hele  regeringsperioder på lignende vis. Jeg har i stedet lavet nedslag på angivne tidspunkter. Her er data fundet i Kraks Blå Bøger. Der redegøres for data i relation til de konkrete fi  gurer.

Departementschefer  som  selvstændig  gruppe  fylder ikke meget i den danske forskning, men der fi  ndes dog undersøgelser, der har fokuseret på topembedsmænd i en lidt bredere forstand end kun departementschefer. At departementscheferne ikke i sig selv har været genstand for så mange undersøgelser, er måske også, fordi at, de først i de senere år har fået en så fremtrædende placering. Af undersøgelser af den højeste embedsstand bør her nævnes Nexø Jensen &amp; Lind Olsen (2000) og Christensen (1980), der  giver  en  karakteristik  af  topembedsmænd  på  parametre lig dem i denne artikel. 4 Disses  resultater  fl  ugter nogenlunde med denne artikels resultater.  For  en  dybdegående beskrivelse af vilkårene for samspillet mellem ministrene  og  departementscheferne  tidligt  i  perioden kan Poulsen &amp; Sørensen (2005, 131ff  .) fremhæves.

Der  er  i  forskningen  enighed  om,  at  danske  ministre er blevet overbebyrdede, og at det stiller større krav til ministerbetjeningen (Poulsen &amp; Sørensen 2005, 136; Knudsen 2007, 217ff  ; Christensen 2012b, 20). 5 Den forhenværende konservative minister og sidenhen politiske kommentator Hans Engell er citeret for at sige, 'at departementscheferne i virkeligheden påtager sig rollen som statssekretærer eller juniorministre. Og [...] at man derfor lige  så  godt  kunne  indføre  nogle  rigtige  statssekretærer eller  juniorministre'  (Kassebeer  &amp;  Termansen  2001).  I forskningen er en sådan omformning af det danske system bakket op af professor Tim Knudsen, der mener, det ville kunne styrke  de  overbelastede  ministres  interesser  over for  embedsværket  (2007,  217ff  ).  Omvendt  er  en  sådan omdannelse  blevet  anfægtet  af  professor  Jørgen  Grønnegård Christensen, der mener, at det ikke vil hjælpe på problemet, men bare give fl  ere politikere, der skal trække på samme magtfulde departementschef (2012b, 20).

## Et embedsmandsideal i forandring

Hvad forventes så af en departementschef? Udviklingen af  embedsmandsidealer  og  embedsmandsroller  i  Danmark er beskrevet fl  ere steder, som det fremgår nedenfor. Disse karakteristika og den udvikling, der bliver beskrevet,  er,  hvad  jeg  i  denne  artikel  analyserer  ud  fra  min inddragede empiri.

Som nævnt har Danmark et politisk neutralt embedsværk. I år 2000 karakteriserede dr.jur. Jens Peter Christensen den klassiske danske embedsmand som én, der 'forstod at vogte over klassiske dyder som juridisk korrekthed,  faglighed  og  grundighed'  (Christensen  2000, 35-36). Den nye type embedsmand tænker til gengæld 'mere i politisk indlevelse og gefühl end i juridisk korrekthed'  (Christensen  2000,  36).  Det  var  altså  inden denne artikels primære undersøgelsesområde, men allerede her skitseres en udvikling mod noget nyt og andet.

Samme Christensen har ledet arbejdet af de betænkninger om særlige rådgivere og ministerbetjening af 2004 og 2013. I sidstnævnte betænkning fi  nder man en række beskrivelser af, at departementschefen skal agere politisktaktisk. Eksempelvis er to følgende konklusioner interessante for denne artikel: 'Hvor ganske mange ministre i både 1997 og 2003 var temmelig forbeholdne i deres vurdering af embedsmændenes politisk-taktiske rådgivning, er  situationen  en  anden  i  2012.  Ministrene  udtrykker nu altovervejende tilfredshed med embedsmændenes politisk-taktiske rådgivning.' (Finansministeriet 2013, 23). Her bekræftes altså, at embedet er i udvikling, og at departementscheferne ikke er apolitiske i deres rådgivning. De bevæger sig i svært grænseområde mellem politik og forvaltning, og de er samlet set ifølge ministrene blevet bedre til at agere i dette rum end tidligere.

En ting er ideal, noget andet er virkelighed - hvad er en departementschef ansat til? Der er ingen generel jobbeskrivelse for en departementschef, denne er blot chef for et departement i et ministerium. Ser man på jobannoncerne til  departementschefstillinger  i  dag,  er  der  ingen  tvivl om,  at  der  efterspørges  en  person,  der  har  fl  air  for  og erfaring med det politisk-taktiske. Miljøministeriet skulle ultimo  2012  fi  nde  en  ny  departementschef,  hvor  der  i jobopslaget (jf. Politiken 2012) primært lægges vægt på fem kriterier hos kandidaten; Det forventes, at denne har 'forståelse for politiske processer', kan 'skabe resultater' i den off  entlige sektor og internationalt samt 'udvikle en eff  ektiv,  innovativ  og  driftssikker  organisation'.  Blandt fi  re  sekundære  punkter  indgår  kendskab  til  Miljøministeriets ressortområde kun som det ene, og særlig juridisk kompetence efterspørges ikke.

At dette eksempel er udtryk for en generel tendens, der har udviklet sig over en årrække, er påvist i forskningen før (Rutgers og Jørgensen 2011, 7). At jobannoncer for departementschefer ser ud som ovenfor beskrevet, er et fænomen, der er kommet til de sidste 10 til 20 års tid (Rutgers &amp; Jørgensen 2011, 7). Det illustrerer nye krav, der stilles til departementschefer. Førhen ville man typisk have  søgt  en  kandidat,  der  var  skolet  i  ét  ministerium over  en  lang  årrække  og  kun  langsomt  havde  arbejdet sig op i hierarkiet. På den måde var en departementschef garant for en uvurderlig indsigt i et givet ministeriums ressortområde og vidste, hvordan sagerne traditionelt blev behandlet.

For at nævne et konkret eksempel på denne nyere forståelse af begrebet faglighed udtalte Karsten Dybvad, efter at han var blevet departementschef i Statsministeriet, at 'som departementschef kan du ikke være den ultimativt faglige ekspert på ret mange felter' (Larsen 2006). Dybvad refererede her til, at han havde svært ved at håndtere Muhammedkrisen, da han var fremmed for håndtering af diplomatiske problemstillinger a la dem, der opstår i Statsministeriet. Han var blevet hentet til Statsministeriet fra  Finansministeriet  pga.  sin  økonomiske  og  ledelsesmæssige  erfaring  og  var  helt  ukendt  med  en  situation som denne, selvom netop diplomatisk fi  nesse  umiddelbart kunne synes at være en ressortspecifi  k faglighed, som en departementschef i Statsministeriet burde besidde.

For  at  opsummere  kan  der  af  ovenstående  udledes nogle grundtræk for et mere klassisk embedsmandsideal, som udviklingen går væk fra, og som artiklen her analyserer VK-periodens departementschefer ud fra. Departementschefer i den klassiske forstand

- havde juridisk erfaring
- havde særlig erfaring med det faglige stof på et bestemt ressortområde efter at have beskæftiget sig med dette en årrække samt
- udøvede primært saglig rådgivning i modsætning til politisk-taktisk rådgivning.

## Problematikker og kilder vedrørende departementschefernes virke

Hvorfor  overhovedet  studere  departementschefer?  'Arbejdsdelingen og samspillet mellem ministre og embedsmænd er et uopslideligt emne', som Jørgen Grønnegård Christensen har formuleret det (Christensen 2005, 30). Han skriver samme sted, at det er et emne, det er svært at forske i. Om embedsmænd politiserer, vedrører begivenheder, der foregår i fortrolighed ofte på tomandshånd og optræder i forsvindende lille grad i erindringslitteraturen fra de involverede aktører (Christensen 2005, 33-34). Den lukkethed fortrænger embedsmænd og departementschefers magtudøvelse fra forskningen og off  entligheden, men det gør den ikke irrelevant her for.

Departementschefer kan være et interessant studieobjekt af fl  ere grunde, ud over, som jeg har nævnt, at de indtager  en  magtfuld  position.  Deres  balancegang  mellem forvaltning og det politiske aff  øder en række dilemmaer. For det første er det problematisk, hvis embedsapparatet politiseres i sådan en grad, at politisk styring fortrænger saglige afgørelser og i yderste konsekvens underminerer retssikkerheden. Det kan her være problematisk, hvis en departementschef eksempelvis sætter de politiske hensyn over de faglige og juridiske.

For det andet har vi set eksempler på, at en departementschef kan være svær at afsætte. 6 Det kan være problematisk, at en departementschef som en central politisk rådgiver for ministrene er svær at afsætte, hvis eksempelvis den personlige kemi mellem departementschefen og en ny minister ikke er god. Det er ministerens og ikke departementschefens  interesser,  der  giver  systemet  den demokratiske legitimitet.

For det tredje kan departementschefen arbejde under nogle  til  tider  komplicerede  loyalitetsforhold,  da  denne ikke  er  udpeget  personligt  af  tilhørende  minister.  Regeringsledelsen  besidder  nemlig  i  form  af  regeringens ansættelsesudvalg, der er ledet af statsministeren, retten til  at  hyre  og  fyre  centrale  embedsmænd.  En  departementschef kan derfor være afhængig af goodwill fra regeringsledelsens side, og det kan placere denne i et svært dilemma om, hvilken retning han/hun skal rette sin loyalitet hen: over for sin minister eller over for regeringsledelsen? (Knudsen 2011, 209). Dette kan selvsagt være yderligere kompliceret, hvis der er divergerende meninger internt i en regering, eksempelvis på tværs af regeringspartier - alle danske regeringer har trods alt siden 1982 været koalitionsregeringer. I Udenrigsministeriet kan departementschefen 7 -  førhen kaldet Udenrigsministeriets direktør - have det problem at skulle servicere fl  ere mini- Procentvise fordelinger på de nævnte tidspunkter. Økonomiske kandidater dækker over cand.polit. og cand.oecon. Andet-gruppen indbefatter alle, der ikke tydeligt falder i én af de andre grupper. For 1990 gælder det, at Inge Th ygesen (aktuar) og Peter Langager (merkonom) er placeret i denne gruppe.

Tabel 1. Departementschefernes uddannelsesmæssige baggrund.

|               | Juridisk   | Samfundsvidenskabelig   | Økonomisk   | Andet   |
|---------------|------------|-------------------------|-------------|---------|
| 1960          | 73,3       | 0                       | 23,3        | 3,3     |
| 1970          | 59,3       | 0                       | 33,3        | 7,4     |
| 1980          | 59,3       | 0                       | 33,3        | 7,4     |
| 1990          | 56         | 0                       | 33          | 11      |
| VK tiltræder* | 50         | 5,6                     | 38,8        | 5,6     |
| VK fratræder* | 36,8       | 36,8                    | 26,3        | 0       |
| VK samlet**   | 43,2       | 24,3                    | 29,7        | 2,7     |

* VK-regeringen sidder fra 27. november 2001 til 16. september 2011. Det er disse to datoer, der er brugt i denne tabel for hhv. til- og fratrædelsen. ** Her ses på de 37 personer, der i perioden var departementschefer.

stre fra forskellige partier, da dette ministeriums ressort til  tider  har  været  opdelt  med  eksempelvis  ministre  for udviklingsbistand  og  europaministre.  Anita  Bay  Bundegaard  mente  eksempelvis  ikke,  at  Udenrigsministeriets direktør hjalp hende, da hun var udviklingsminister (Klarskov 2002).

For det fj  erde kan det også være problematisk, hvis der er tilfælde, hvor departementschefer overtager den politiske ledelse fra ministeren, men - i kraft af at de formelt ikke er ministre - ikke skal stå til ansvar over for hverken Folketing eller presse. Og at departementscheferne i denne periode til tider overtager magten i ministerierne, fi  ndes der udsagn om, dog oftest fra anonyme kilder. Om det er mere eller mindre end tidligere, søger denne artikel ikke at vurdere, men det bekræfter problematikken.

Her bør nævnes nogle eksempler på den sidstnævnte problematik. En anonym departementschef fra perioden erkender,  at  departementscheferne  til  tider  må  træde langt  ind  det  politiske  arbejde.  Han  prøver  dog  at  forsvare sin stand ved at sige, 'jeg tror ikke, at ret mange embedsmænd ønsker at tage magten fra deres minister, men de kan få ledelsesopgaven stoppet ned i halsen af en svag minister. For nogen skal jo træff  e beslutningerne, og hvis ministeren ikke kan eller vil, så må vi andre jo gøre det' (Hegelund &amp; Mose 2006, 263-264).

Helge Sander, der blev videnskabsminister i 2001, har aldrig lagt skjul på, at han ved tiltrædelsen var fuldstændig uvidende om netop dette ressortområde (se fx Karker 2002). Til gengæld fremgik det sidenhen i en interviewartikel  med  Helge  Sander,  at  'departementschef  Leo Bjørnskov havde masterplanen klar i skuff  en' (Aarsland 2005), hvilket blev den uerfarne ministers redning. Departementschef Michael Dithmer fi  k over årene øgenavnet Bendt Bendtsens iltapparat - et billede, der illustrerer en betænkelig rollefordeling mellem minister og departementschef  (Bendtsen,  Aagaard  &amp;  Nyholm  2013).  En anonym embedsmand udtalte,  at  'Bendt  Bendtsen  gør intet,  uden at hans departementschef Michael Dithmer er med' (Hegelund &amp; Mose 2006, 15). Lignende ytringer har forekommet om forholdet mellem departementschef i  Undervisningsministeriet  Henrik  Nepper-Christensen og den svage minister Ulla Tørnæs (Hegelund &amp; Mose 2006, 262-266).

Udsagnene vidner om departementschefernes latente magt 8 i  dansk  politik  og  giver  samtidig  en  række  bud på, hvilke komplicerede situationer det nuværende system kan medføre ifm. ministerbetjening.

## Fra juridisk rådgivning mod økonomisk og politisk styring

Uddannelsesbaggrund er et første punkt, hvor man kan se, at departementschefer som gruppe forandredes i perioden.

I Danmark har juristerne historisk set domineret staben af departementschefer. 9 Juristerne blev i et vist omfang suppleret af økonomer. I 1959 oprettedes Institut for Statskundskab på Århus Universitet imidlertid, og siden er fl  ere lignende institutter skudt op rundt om i landet. Som det ses i Tabel 1, skulle politologerne herfra siden vise sig at udfordre juristernes og økonomernes placering på de danske departementschefsposter. 10

Da Anders  Fogh  Rasmussens  første  regering  trådte til i 2001, var Bo Smith fra Beskæftigelsesministeriet den eneste  departementschef  med  statskundskabsbaggrund. Da Lars Løkke Rasmussen ti år senere gik af som statsminister, var antallet steget til syv. De to tal for hhv. VKregeringernes til- og fratræden er naturligvis kun nedslag på bestemte tidspunkter, og fordelingen kan hurtigt forskubbes. Ser man på fordelingen for hele perioden samlet, fremgår det dog, at juristerne i perioden har fyldt mindre end hidtil. Til yderligere sammenligning kan man se på periodens 48 departementschefstillinger, frem for de 37 personer.  På  periodens  48  departementschefsposter  er kun 39,6 procent jurister.

Mellem år 1970 og 2001 så vi en relativt stabil fordeling mellem jurister og økonomer blandt departementscheferne, hvorefter især juristerne udmanøvreres af statskundskaberne. Ud over disse grupper var der lejlighedsvis nogle få specialisttyper, der ikke entydigt falder i nogle af disse kategorier. Undtagelsesvis kunne man fx have en mand som Leo Larsen  (departementschef  i  Miljøministeriet fra 1999 til 2004), der var cand.scient. i hydrologi og geografi  .

Jura er en markant anderledes uddannelse end statskundskab og økonomi. En årsag til forskydningen kunne være,  at  statskundskabsuddannelsen  simpelthen  passer bedre  til  de  nye  krav,  der  bliver  stillet  til  topembedsmænd (jf.  Jørgensen  &amp;  Rutgers  2011,  7),  samt  at  især statskundskab  med  tiden  er  blevet  en  meget  populær uddannelse  for  studerende,  der  gerne  vil  beskæftiges  i politiske miljøer.

Ud over departementschefernes akademiske uddannelse er mange af dem i dag skolet i Finansministeriet. Hele ti af VK-periodens 37 departementschefer (27 pct.) havde ved deres ansættelse tidligere arbejdet i Finansministeriet. Ser man på de 31 ansættelser af departementschefer, der sker i perioden, er det i 11 tilfælde (35,5 pct.) med en person, der er tidligere ansat i Finansministeriet. Før 1990'erne var man i højere grad skolet i samme ministerium  og  havde  en  mere  ressortspecifi  k  erhvervserfaring.  Blandt  departementscheferne  i  1980  var  der  til sammenligning nul departementschefer ud over Finansministeriets, der havde været ansat her før deres udnævnelse. I 1990 så man pludselig, at 26 procent af departementscheferne var tidligere ansatte i Finansministeriet.

I  Poulsen &amp; Sørensen (2005, 138ff  .) fremhæver departementschefer samstemmende, at netop Finansministeriet og Statsministeriet har større indfl  ydelse på arbejdet i de øvrige ressortministerier end tidligere.

Hvis  man dvæler  ved  selve  departementschefposten i Statsministeriet, efterspørges der umiddelbart også her erfaring  fra  Finansministeriet.  Som  tidligere  nævnt  var det ikke tilstrækkeligt for Karsten Dybvad, da han blev konfronteret med de udenrigspolitiske problemstillinger i Statsministeriet. De to gange Statsministeriet skifter departementschef i VK-perioden - i 2005 og 2010 - er det ved  at  hente  Finansministeriets  departementschef.  Det er de to eneste tilfælde i danmarkshistorien på, at Statsministeriets departementschef rekrutteres direkte herfra.

30  år  tidligere  var  situationen  den  omvendte.  Her havde  departementschefen  i  Statsministeriet  ikke  dette fi  nansministerielle mindset, hvilket eksempelvis fremgår af følgende citat:

'Skiftet fra J.O. Krag/Eigil Jørgensen til Anker Jørgensen/Jørgen Gersing i statsministeriet i 1972-73 øgede behovet  for  møder  i  valutagruppen.  ...  Jørgen  Gersing, der var jurist af både navn og gavn, følte øjensynlig en vis tryghed ved i dette forum af økonomer at blive manuduceret på et politisk følsomt område, hvor han savnede erfaring' (Ussing 1989).

Sådan  skildres  Jørgen  Gersing,  departementschef  i Statsministeriet 1973-1979, af en mangeårig central embedsmand  i  Det  Økonomiske  Sekretariat.  En  departementschef af Gersings type er helt utænkelig i Statsministeriet i dag. Dertil er Finansministeriets indfl  ydelse på centraladministrationen vokset i mellemtiden.

## Færre ministeriekonger

Førhen var jobbet som departementschef i højere grad et, som man loyalt bestred, til man gik på pension. Undertiden hørte man begrebet 'ministeriekonger' blive brugt om departementschefer,  der  sad  i  en  nærmest  uendelig årrække, til de gik på pension. Det at være departementschef er ikke længere synonymt med at sidde i en livstidsstilling, som det fremgår af fi  gur 1, der skitserer udviklingen for departementschefernes alder.

Den alder, departementscheferne gennemsnitligt har, når de fratræder deres stilling, er over årene faldet drastisk. Alderen for nyudnævnte departementschefer er dog ikke markant anderledes i VK-årene end tidligere. Den yngste departementschef, der blev udpeget i perioden, var den  dengang  38-årige  Christian  Schønau,  som  i  2005 blev Lars Løkke Rasmussens departementschef i Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

Den lavere  fratrædelsesalder  viser,  at  departementschefer fortsætter i andre job bagefter. Disse kan svinge fra absolutte topstillinger, som Karsten Dybvad, der blev adm. Direktør i  Dansk  Industri,  til  mere  retræteagtige stillinger i det off  entlige, som Finn Langager Larsen, der i  2004  blev  'Kommitteret  i  kirkeretlige  og  kirkepolitiske spørgsmål'. I perioden er det dog omtrent i 5 ud af 6 tilfælde ansvars- og/eller prestigefyldte stillinger, som departementscheferne fortsætter i. 11 Mange bliver departementschefer  i  andre  ministerier,  jf.  nedenstående,  og derudover  kan  nævnes  stillinger  som  hofchef,  chef  ved Det Kongelige Teater, dansk ambassadør i USA, Nationalbankdirektør, direktør i KL samt to ledende stillinger i større aktieselskaber.

Figur 1. Departementschefernes alder.

Gennemsnit af alle departementschefernes alder ved hhv. deres tiltrædelsen og fratrædelsen. Gennemsnittet er målt pr. departementschefstillinger i ministerierne, således at Christian Kettel Th omsen eksempelvis indgår to gange under alder ved tiltrædelsen, da han både bliver ny departementschef i Finansministeriet i 2005 og ny departementschef i  Statsministeriet  i  2010.  For  årene  1960-1990 er der set på, hvem der var departementschefer på dette tidspunkt og hhv. hvilken alder de i sin tid havde, da de tiltrådte, og hvilken alder de havde, da de sidenhen fratrådte.

* For VK-regeringens departementschefer er tallene gennemsnit af de departementschefer, der er hhv. til- og fratrådt inden for perioden.

Tabel 2. Early Leavers blandt departementscheferne.

|      |   Procent |
|------|-----------|
| 1950 |        29 |
| 1970 |        33 |
| 1990 |        85 |
| VK*  |        90 |

Antallet af departementschefer, der forlader deres post, før de er fyldt 65, eller som ikke døde på posten. Tallene fra 1950-1990 er stikprøver som i fi  gur 1 og indhentet fra Christensen (2012, 136).

*I perioden fratrådte 29 departementschefer deres stilling. Her er departementscheferne målt pr. stillinger i ministerierne som i Figur 1, således at Karsten Dybvad eksempelvis indgår to gange, da han både fratræder Finansministeriet i 2005 og Statsministeriet i 2010.

Denne udvikling ses også, hvis man undersøger begrebet  'early  leavers',  som  Jørgen  Grønnegård  Christensen benytter om embedsmænd, der forlader stillingen før en alder af 65 år, eller som ikke døde på posten (Christensen 2012, 136). Her illustreres samme udvikling som alderen for fratrædelsen i Figur 1. Tabel 2 viser, at er sket en svag stigning af early leavers fra 1990, men en decideret eksplosion sammenlignet med 1970.

Der  var  i  VK-æraen  29  tilfælde,  hvor  en  departementschef fratrådte. Heriblandt var der heldigvis ingen dødsfald.  Til  gengæld  var  departementscheferne  kun  i tre  tilfælde  fyldt  65  år,  hvilket  er  et  markant  lavere  tal end tidligere. Af de tre der havde nået alderen af 65, gik kun to på pension.

At departementscheferne i nævnte omfang søger væk fra ministerierne, viser, at deres tilhørs- og loyalitetsforhold til et givent ministerium er et andet end tidligere, hvor de fortsatte i samme ministerium karrieren ud. Kristian  Wendelboe  forlod  eksempelvis  centraladministrationen i 2011, efter at han havde været departementschef i to forskellige ministerier på små fi  re år. Deriblandt Ministeriet  for  Sundhed  og  Forebyggelse,  om  hvilket  han mente, at så længe det var adskilt fra Indenrigsministeriet, var det ikke andet end 'et lidt underligt fl  agrende holdningsministerium.  Man  kan  primært  forsøge  at  præge holdninger  og  at  sætte  dagsordner'  (Toft  &amp;  Frandsen 2011). At det ikke er tilstrækkelig motivation for at være departementschef, det er også et eksempel på manglende tilhørsforhold til ressortområdet. Wendelboe fi  k i stedet et  direktørjob  i  KL.  Denne  forfatter  har  ikke  kunnet fi  nde  et  eksempel  fra  1980'erne  eller  tidligere,  der  tåler en sammenligning med Wendelboes historie.

## Vandring mellem ministerierne - udskiftning af departementschefer

Det  kan  være  mere  og  mindre  frivilligt,  om  departementscheferne forlader posten. Departementschefer kan vise sig at have dårlig kemi med nye ministre efter et valg eller en ministerrokade, hvorfor de enten bliver decideret fyret eller selv vælger at gå (Christensen 2012b, 18). Da Connie Hedegaard overtog Miljøministeriet efter Hans Christian  Schmidt,  stod  den  afgående  ministers  håndplukkede  departementschef  for  skud  (Nielsen  2005). Hedegaard  havde  andre  ambitioner  med  Miljøministeriet  og  departementschef Lars Hindkjær levede ikke op til hendes forventninger (Hegelund &amp; Mose 2011, 226). Et andet eksempel sås i Statsministeriet, hvor de to meget forskellige  personligheder  i  form  af  hhv.  departementschef Karsten Dybvad og statsminister Lars Løkke Rasmussen mildt sagt ikke kunne fi  nde hinanden, hvorfor Dybvad selv søgte nye græsgange.

Da Bertel Haarder fl  yttede fra Integrationsministeriet til  Undervisningsministeriet,  besluttede  han  sig  bemærkelsesværdigt nok for, at han skulle have departementschefen med. En sådan manøvre vil formentlig kun en stærk minister have held med. Tilbage står altså en ledig stilling som departementschef, ligesom der til sidst selvsagt også kræves en ny departementschef ved oprettelsen af nye ministerier, som det i VK-perioden eksempelvis sås med Familie- og Forbrugerministeriet og Velfærdsministeriet.

Således kan der blive udløst en rokade blandt departementscheferne af forskellige årsager. Og der er tit tale Her ses på, hvor mange ministerier departementscheferne har været ansat i inkl. det, som de er departementschefer i på det givende tidspunkt. For VK-perioden ses på de 37 personer, der nåede at være departementschefer i løbet af perioden. For personer der var departementschefer i fl  ere ministerier, er der set på deres sidste ansættelse i perioden. For de øvrige år er der set på stikprøver som i fi  gur 1.

Figur 2. Antal ministerier departementscheferne har været ansat i.

om rokader, for departementschefsposter besættes i perioden ofte af departementschefer fra andre ministerier. Der ansættes i VK-æraen 31 departementschefer, og i 14 af disse tilfælde (45 pct.) sker det med en person, der er departementschef i et andet ministerium. Det er et billede på, at det at være departementschef er en kvalitet i sig selv tværs af ministerierne, der står over kendskab til bestemte sagsområder under et givet ministerium. Hvis man havde efterspurgt særlig indsigt i ressortområdet, havde det været mere oplagt at rekruttere blandt kontorog  afdelingschefer  inden  for  det  pågældende  ministerium end blandt andre ministeriers departementschefer.

I det hele taget er det stadigt mere udbredt, at departementschefer når at være ansat i mange forskellige ministerier. Ser man på, hvor mange forskellige ministerier periodens  departementschefer  i  løbet  af  deres  embedsmandskarrierer har været ansat i, ses også et billede af, at departementschefer i perioden er blevet generalister uden den særlige faglige ekspertise, som Dybvad udtrykte det.

Op imod 38 procent har været ansat i tre eller fl  ere ministerier i løbet af deres karrierer, hvilket er et meget markant  brud  ift.  tidligere,  jf.  fi  gur  2.  For  stikprøven af 1999 havde 75 procent af departementscheferne kun været ansat i højst to ministerier i løbet af deres karrierer. Et eksempel på udviklingen er Sophus Garfi  el, der i juni 2010 for første gang kunne kalde sig departementschef. Han kom fra en stilling i Statsministeriet, men blev nu chef for Undervisningsministeriet, hvor han ellers aldrig havde  været  ansat.  Undervisningsministeriet  blev  hans ministerium nummer seks i hans blot 16 år lange kar- riere.  Det  er  altså  rotation  mellem  ministerierne  på  et hidtil uset niveau.

## Få departementschefer klæber til stolen

Henrik Nepper-Christensen, der endte som Kirkeministeriets  departementschef  i  2007,  har  været  ansat  i  fem forskellige ministerier i sin karriere. I VK-periodens lige knap ti år var han departementschef for fem ministre i tre  forskellige  ministerier.  Og  skal  man  nå  at  være  departementschef i fl  ere ministerier, bliver det svært at nå at være det ret længe hvert sted. Ser man på, hvor længe departementschefer bliver på deres post, er dette tal også markant lavere end tidligere.

Figur 3 viser tydeligt, at departementscheferne ikke i samme grad som tidligere repræsenterer kontinuitet og særlig historisk indsigt i ministeriernes forretningsgange. I VK-perioden var de afgående departementschefers anciennitet i gennemsnit 5,4 år mod det dobbelte i 1970. Gennemsnittet  trækkes  væsentligt  op  af  departementschefer som Michael Lunn (godt 20 år i Justitsministeriet) og Anders Troldborg (godt 14 år i Forsvarsministeriet).

De departementschefer, der sad kortest tid, var Claes Nilas med kun 6 måneder i Ministeriet for Familie- og Forbrugeranliggender og Kristian Wendelboe med 8 måneder i Velfærdsministeriet. Christian Schønau nåede ligeledes en stormombrust karriere som departementschef. På lidt under fem år nåede han at betjene fem forskellige ministre inden for to forskellige ressortområder. Her fortrænges  i  nogen  grad  eventuelle  idealer  om  kontinuitet og om en departementschefs indsigt i historikken på et ministeriums  ressortområde.  Måske  derfor  tiltrak  det Departementschefernes gennemsnitlige anciennitet. For 1960-1990 er tallet målt på, hvor mange års anciennitet de siddende departementschefer havde ved de nævnte nedslag. For VK er der målt på de departementschefer, der fratrådte en stilling i perioden. Det er målt som departementschefstilling pr. ministerium som i Tabel 2.

Figur 3. Departementschefernes anciennitet.

Schønau  at  forlade  sin  omskiftelige  departementschefkarriere for at blive hofchef - hvis der er én dansk institution, der præges af kontinuitet og som sjældent skifter lederen ud, er det vel om nogen Kongehuset.

Data antyder altså, at departementscheferne i ringere grad end tidligere i dag vil være den person, som ministrene kan gå til, hvis de vil høre, hvordan 'man plejer at gøre' i ministeriet. Der tegner sig derudover et mønster af ressortområder, der har haft særlig stor udskiftning i både departementschefskontoret og ministerkontoret, hvor de skiftende ministre måske eller kunne have haft brug for en departementschef, der kendte organisationen bedre. I VK-perioden ses, at Ministeriet for Familie- og Forbrugeranliggender og social-, miljø- og til dels sundhedsområdet især har været præget af særlig organisatorisk ustabilitet på det øverste ledelsesniveau. På de tre førstnævnte områder  havde  periodens  afgående  departementschefer kun en gennemsnitlig anciennitet mellem 20 måneder og 3 år. I samme ministerier holdt ministrene gennemsnitligt mellem 13 til 29 måneder. 12

Den store udskiftning på i toppen af ministerierne, kan  muligvis  have  givet  nogle  til  tider  utilsigtede  tumultariske  forretningsgange  i  toppen  af  ministerierne. Ib Valsborg, der fra 1995 til 2005 var departementschef for netop Sundhedsministeriet og sidenhen Indenrigs- og Sundhedsministeriet, udtaler i den forbindelse, at 'så stor udskiftning er ikke god, uanset om det er et ministerium eller en virksomhed, det drejer sig om' (Toft 2011). Han fortsætter: 'Jeg tror, at hvilken som helst minister helst vil have én at holde sig til, som fuldstændigt kender organisationen, historikken på sundhedsområdet og som samtidig er helt hjemme i det politiske og parlamentariske system' (Toft 2011). Til trods for den erfarne departementschefs bekymring skiftes der altså stadigt hyppigere ud i toppen af danske ministerier.

## Departementschefen i det nye årtusinde

En række udsagn peger i retning af, at departementschefernes rolle er i forandring også i VK-perioden, og at de er stadigt mere centrale i det politisk-taktiske arbejde. Dertil indikerer denne artikels data, at departementscheferne som gruppe på nogle punkter er anderledes end tidligere. Skulle man pege på punkter, hvor forandringen er til at overse,  er  det  kønssammensætning  og  tiltrædelsesalder. Hvad de øvrige data angår, er der i VK-perioden sket ændringer siden 1970 og 1980 på alle punkter, som i nogen grad er i konfl  ikt med det klassiske embedsmandsideal, der indledningsvis blev skitseret. Man kan pege på fi  re punkter, der karakteriserer departementscheferne under VK-regeringerne, herunder ift. tidligere.

For det første træder jura mere i baggrunden som den mest udbredte uddannelse blandt departementscheferne, samtidig med at de nye departementschefer ofte har erfaring fra Finansministeriet. For det andet har departementscheferne været ansat i - ud over ofte i Finansministeriet - en række forskellige ministerier i løbet af deres karrierer.  For  det  tredje  er  departementscheferne  langt yngre, når de fratræder end tidligere. For det fj  erde bliver de stadigt kortere tid på posten. Disse tre sidste punkter afviger kraftigt fra den mytiske idé om ministeriekonger, der tilbragte hele deres liv i samme ministerium. Punkt 4  er  relativt  stabilt  siden  1990,  hvorimod  punkt  2  og

3  i  VK-perioden  markerer  fortsat  forandring.  Departementscheferne under et bliver på denne måde i ringere grad  garant  for  kontinuiteten  i  ministeriet  og  den  ressortspecifi  kke ekspertise på tværs af skiftende regeringer og ministre.

Det største problem, som de skitserede ændringer antyder, er, at man i ministeriernes top kan komme til at mangle en decideret ekspert på det givne ressortområde - både juridisk og fagligt. Netop fordi departementschefernes uddannelses- og karrieremønstre skaber et billede af generalister, der har styr på økonomi og politiske processer på tværs af ministerier og ikke til mere snæver og særegen lovgivning i de forskellige ministerier. Konkrete eksempler på denne problemstilling søger denne artikel dog ikke at bidrage med.

Det  er  stadig  et  relevant  spørgsmål,  om  et  tilsigtet apolitisk forvaltningssystem skal levere, hvad der synes at være enighed om, er en politisk-taktisk sparringspartner for skiftende regeringer og ministre. Kunne man lade ministrene udpege deres nærmeste rådgivere selv? Gennem andre undersøgelser kunne man eksempelvis interviewe enten departementschefer, ministre eller andre kilder tæt her  på,  for  at  vurdere  om  de  skitserede  ændringer  har nogen konsekvenser for departementschefernes embedsførelse og hermed arbejdsvilkårene for ministrene.

## Litteratur

- Bendtsen, S; Aagaard, J &amp; Nyholm, P 2013, Bankpakkernes arkitekter, Berlingske , Business, 28. januar, p. 4.
- Bjørnkjær, K 2013, Ingen af os har jo de bedste erfaringer med ægteskaber, men så har vi jo hinanden, Information , Film &amp; Fjernsyn, 7. februar, p. 6.
- Brandstrup,  M  og  Skjoldager,  M  2010,  Politisk  pres  på  topembedsmænd, Politiken , 7. november, p. 1.
- Christensen, JG 1980, Centraladministrationen: Organisation og politisk placering , København, Samfundsvidenskabeligt forlag.
- Christensen, JG 2005, Brecht og den gode embedsmand, in K Ronit &amp; B Rothstein (red.): Den Politiske Forvaltning - historiske spor i nutidens bureaukrati, Festskrift til Tim Knudsen . København, Forlaget Politiske Studier, pp. 30-59.
- Christensen, JG 2012, Weber's Modern Form - Th e Persistence of Merit Bureaucracy in Danish Central Government, in D Schimanke; S Veit; HP Bull (red.), Bürokratie im Irrgarten der Politik: Gedächtnisband für Hans-Ulrich Derlien , Baden-Baden, Nomos.
- Christensen, JG 2012b, Ministre forgår, embedsmænd består? Administrativ Debat , 2012 (1), pp. 17-21.
- Christensen, JP 2000, Samspillet mellem politikere og embedsmænd jura, etik og anstændighed, i Finansministeriet (red.), Etik, ansvar og værdier i den off  entlige sektor - en debatbog , København, Schultz Grafi  sk.
- Finansministeriet 2013, Betænkning 1537. Ministrenes særlige rådgivere et serviceeftersyn , København, Rosendahls-Schultz Grafi  sk.
- Hardis, A &amp; Mortensen, H 2013, Bjarne eller Corydon, Weekendavisen , 18. januar, p. 2.
- Hegelund, S &amp; Mose, P 2006, Håndbog for statsministre. Politik, magt og ledelse , København, Gyldendal.
- Hegelund, S &amp; Mose, P 2011, Javel, Hr. minister! Topembedsmændenes magt og ministrenes afmagt , København, Gyldendal.
- Heyn Nielsen, P 2012, Statskundskabere leder landet, Politiken , 2. sektion, 10. april, p. 10.
- Heyn Nielsen, P 2012b, Førstegangsministre 2007-2011 og ministerholdbarhed 2001-2011 , Arbejdspapir 2012/5, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.
- Heyn  Nielsen,  P  2013, Departementschefer under  VK-regeringerne 2001-2011 ,  Arbejdspapir 2013/2, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.
- Karker, A 2002, Helge sander ikke til, BT , 1. sektion, 17. november, p. 34. Kassebeer, S &amp; Termansen, J 2001, Hvem kan afl  aste en travl statsminister? Berlingske Tidende , 2. sektion, 16. december, p. 7.
- Klarskov, K 2002, Navnet er Friis, Friis Arne, Politiken ,  PS,  24.  november, p. 10.
- Knudsen, T 2007, Fra folkestyre til markedsdemokrati , København, Akademisk Forlag.
- Knudsen, T 2011, Den politiserende embedsmand i Danmark, Nordisk administrativt tidsskrift , 2011, vol. 3, pp. 206-211.
- Larsen, Jesper 2006, I Foghs tjeneste, Århus Stiftstidende, Sektion: Severin, 5. november, p. 6.
- Ministerialforeningen (red.) 1948, Centraladministrationen 1848-1948 , København, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck.
- Nexø Jensen, H &amp; Lind Olsen, P 2000, De nye topembedsmænd: Topchefers  karriereforløb  og  ministeriers  rekrutteringsmønstre,  in  T Knudsen (red.): Regering og embedsmænd. Om magt og demokrati i staten . Århus, Systime, pp. 150-188.
- Nielsen, M 2005, Miljø-Connie sparker sin topchef ud, Ekstra Bladet , 6. september, p. 12.
- Politiken 2012, Miljøministeriet  søger  ny  departementschef ,  1.  sektion, 30. december, p. 13.
- Poulsen, B &amp; Sørensen, E 2005, Ministre mellem embedsværk og regering, in K Ronit &amp; B Rothstein (red.): Den Politiske Forvaltning - historiske spor i nutidens bureaukrati, Festskrift til Tim Knudsen . København, Forlaget Politiske Studier, pp. 131-154.
- Rothenborg, M 2013, Ministerieopgør: Miljøets blå chefer skal grønnes, Politiken , 2. februar, p. 6.
- Rutgers, MR &amp; Jørgensen, TB 2011, Value Dynamics in the Public Sector: A Historical Comparative Analysis of Changes in Selection Criteria for Civil Servants ,  Paper presented at the Public Management Research Conference at Syracuse, June 2011.
- Schroll-Fleischer, I &amp; Toft, ONM 2010, Vellidt nybegynder bliver socialminister, Altinget | Sundhed ,  23. februar, lokaliseret 8. februar 2010: http://www.altinget.dk/by/artikel/2010-2-23-vellidt-nybegynder-bliver-socialminister
- Toft, ONM &amp; Frandsen, KB 2011, Et underligt fl  agrende holdningsministerium, Altinget | Sundhed ,  5.  oktober, lokaliseret 8. februar 2013: http://www.altinget.dk/Sundhed/artikel/et-underligt-fl  agrende-holdningsministerium
- Toft, ONM 2011, Sundhedsministeriet svækkes af chef-fl  ugt, Altinget | Sundhed 26. oktober, lokaliseret 8. februar 2013: http://www.altinget.dk/artikel/sundhedsministeriet-svaekkes-af-chef-fl  ugt.
- Toft, ONM 2012, Kongerne af Slotsholmen, in M Bang (magasinredaktør), Altinget | Magt , København, Altinget.dk.
- Ussing, N 1989, Brevveksling med Tage Kaarsted baseret på egne embedsnoter dateret til foråret 1989, In T Kaarsted: Tage Kaarsteds arkiv på Statens Arkiver kasse nr. 77.
- Aarsland, L 2005, Portræt: Da Helge fra Herning blev global, Politiken , 26. juni, p. 4.

## Noter

1. I alle beregninger er midlertidige chefer fraregnet. Det gælder især Jesper Brask Fischer, der var konstitueret departementschef i Socialministeriet, men også den afdelingschef, der havde øverste lederansvar i Finansministeriet i 2010, i ugerne efter at Christian Kettel Th   omsen var overgået til Statsministerie,t og før David Hellemann var tiltrådt. En departementschef i et ministerium med nye områder under sig ifm. opsplitninger og sammenlægninger af ministerier betragtes ikke som en ny ansættelse. Eksempelvis betragtes Christan Schønaus ansættelse  i  Indenrigs-  og  Sundhedsministeriet  som  én ansættelse, selvom indenrigsområdet undervejs blev skillet fra.
2. Se evt. Heyn Nielsen 2013, p. 1.
3. For et overblik over både personerne og stillingerne se evt. Heyn Nielsen 2013, p. 2ff  .
4. For den tidlige danske centraladministration bør nævnes Ministerialforeningens udgivelse fra 1948, især bidragene af Ebba Waaben og Henry Stjernquist.
5. Tak til både Tim Knudsen og Jørgen Grønnegård Christensen ifm. arbejdet med artiklen.
6. Se fx Rothenborg 2013 eller Hardis &amp; Mortensen 2013.
7. 'Departementschef'  har  været  titlen  siden  2009.  Indtil  da  havde disse titel af 'direktør'.
8. Mere  inferiørt  kan  man  i  øvrigt  påpege,  at  det  i  alle  ministerier gør sig gældende, at departementschefen tjener mere den tilhørende minister (jf. Toft 2012, 40).
9. Når  termen  'departementschef'  anvendes  ifm.  historiske  data,  er det inklusive direktører i Udenrigsministeriet, der først med Claus Grubes udnævnelse i 2009 begynder at benytte departementschef som titel for deres øverste administrative chef. Inkluderet er også generaldirektører  for  DSB  og  for  Post-  og  telegrafvæsenet  (til  og med 1990) og formand for Atomenergikommissionen (til og med 1970). Hvor andet ikke er angivet, er data baseret på informationer fra  Kraks  Blå  Bøger  fra  de  respektive  årgange  samt  diverse  pressemeddelelser udsendt på Ritzau og her indhentet via Infomedia.
10. En lignende udvikling er sket blandt ministrene, jf. Heyn Nielsen 2012.
11. Se evt. Heyn Nielsen 2013, p. 22.
12. Beregninger er foretaget med inspiration hos Heyn Nielsen 2012b. For Socialministeriet gælder det, at det også dækker over posterne socialminister, velfærdsminister samt indenrigs- og socialminister.