Udsigten til en klimaaftale i den nye globale verdensorden
Forfattere: Bo Lidegaard
Tidsskrift: politik (2013-09-11)

## Udsigten til en klimaaftale i den nye globale verdensorden

## Bo Lidegaard

Chefredaktør, tidl. departementsråd og chef for Statsministeriets klimasekretariat op til og under COP15

Bo  Lidegaard  er  tidligere  departementsråd  og chef  for  Statsministeriets  klimasekretariat.  Med afsæt i sine erfaringer fra de intense forhandlinger op til og under COP15 giver Bo Lidegaard sit bud på udsigten til  en  global  klimaaftale.  Konklusionen  er  entydig:  Paris  kommer  ikke  til  at  lægge grunden til  en  bindende  klimaaftale  mellem  alle verdens lande. Vi skal i stedet styrke synergien mellem nationale bestræbelser, så de vidt forskellige  kræfter,  der  allerede  arbejder  målrettet  og fokuseret på grøn omstilling, kan fi  nde sammen og skabe fornyet dynamik.

Hold godt øje med Paris i november og december 2015. Da mødes ministre fra alverdens lande for at gøre endnu et forsøg på at fi  nde fælles fodslag i kampen mod menneskeskabte klimaforandringer. Formatet og forventningerne vil  minde om klimatopmødet i København i december 2009. Men tiden er en anden, og vi komme ikke til at se en gentagelse af de dramatiske og kaotiske døgn i Bella Center. Spørgsmålet er, hvor vi så er på vej hen i de  internationale  klimaforhandlinger.  Hvad  har  verden lært - og hvad ligger der i kortene for COP21 i Paris?

Svarene falder i fi  re kapitler. Det første har at gøre med det  videnskabelige  og  politiske  grundlag  for  at  handle. Det andet handler om proces og format. Det tredje om den vanskelige trade-off mellem en aftales form og dens ambitionsniveau. Og endelig handler fj  erde kapitel om, hvad vi gør, når det viser sig, at der heller ikke i Paris vil blive vedtaget en internationalt bindende klimaaftale, der har udsigt til at løse den globale klimaudfordring.

## 1. Grundlaget

Allerede før COP15 i København stod det klart, at verdens mest indfl  ydelsesrige og ansvarlige ledere tager ud- fordringen fra menneskeskabte klimaændringer alvorligt. Den tvivl,  som  stadig  behersker  dele  af  off  entligheden, præger  ikke  de  afgørende  politiske  beslutningstagere. Både de store aktører i de gamle industrilande og lederne i  de  nye vækstøkonomier er på det rene med, at klimaændringerne er i fuld gang, og at de er resultatet af vores historiske og aktuelle udledninger af drivhusgasser, først og fremmest fra afbrænding af kul, olie og gas.

Der er tvivl om mange mellemregninger, og prognoserne for, hvor hurtigt det går, og hvilke konsekvenser det får, er omdiskuterede, især på den længere tidshorisont. Men snart sagt ingen seriøse videnskabsfolk eller politikere bestrider de grundlæggende geofysiske mekanismer, og  virkningerne  af  de  historisk  høje  koncentrationer  af drivhusgasser i atmosfæren viser sig allerede i form af hyppigere  og  mere  ekstreme  vejrfænomener,  der  for  længst har sat sig spor, også i form af omkostninger i alle dele af verden. Få er i tvivl om, at vi kun har set begyndelsen, og for de mere udsatte lande udgør klimaændringerne en alvorlig  strategisk  trussel  allerede  på  mellemlangt  sigt. Problemet er ikke, at lederne ikke er klar over det. Det er,  at  det  langt  fra  er  indlysende,  hvad  de  kan  og  skal gøre ved det.

I løbet af det kommende år vil FN's klimapanel udsende sine næste samlede vurderinger af, hvor vi står. De vil justere og korrigere tidligere rapporter, men vil grundlæggende bekræfte, at vi er i fuld gang med menneskehedens største eksperiment nogen sinde: Vi øger koncentrationen af drivhusgasser i atmosfæren så hurtigt, at vi ikke har klimahistoriske fortilfælde for, hvordan klimaet reagerer. Uhyre komplekse økosystemer sættes i bevægelse, buff  ere og dynamiske faktorer påvirkes, og vi ved dybest set ikke, hvad resultatet bliver. Eller hvor hurtigt det sker. Med de kommende rapporter får vi videnskabens bedste bud,  men  alle  seriøse  forskere  vil  understrege  usikkerhederne. Vi opererer med grader af sandsynlighed, ikke med vished.  Men  i  tiden  frem  mod  Paris  vil  det  sidde dybt i både off  entligheden og hos beslutningstagerne, at vi hidtil konsekvent har undervurderet, hvor hurtigt det går. Vi kan håbe, det bliver anderledes i fremtiden. Men det er ikke det mest sandsynlige.

Naturvidenskabsmændenes  rapporter  vil  blive  suppleret  af  nye  beregninger  af,  hvordan  klimaforandringerne kommer til at påvirke verdensøkonomien, og hvad det kommer til at koste de enkelte lande at imødegå dem eller  tilpasse  sig  forandringerne  i  form  af  ekstremt  vejr, afsmeltning af gletsjere og stigende vandstande. Nogle af verdens  skarpeste  økonomer  vil  igen  analysere  omkostningerne ved at lade stå til og tilpasse sig konsekvenserne sammenholdt med, hvad det vil koste at bremse stigningen i udledningerne. Et godt gæt på konklusionen er, at langt  det  billigste  vil  være,  hvis  vi  gør  noget  tidligt  og sammen. Med andre ord det mindst sandsynlige udfald.

Selv om der altid vil være støj og nogen, der anfægter den globale konsensus, er det således ikke mangel på viden, der stiller sig i vejen for et stærkt resultat i Paris. Verdens ledere er allerede begyndt at se frem mod mødet i Paris om to år, og selv om det endnu står langt nede på den politiske dagsorden, er de sig udfordringen bevidst. De ved, at problemet ikke forsvinder, bare fordi vi taler mindre om det. De ved, at der skal handles. Men de har svært ved at se mulighederne for at gøre det i praksis.

## 2. Processen og formatet

FN's  genrealsekretær  har  inviteret  til  globalt  topmøde om klima i september 2014. Mødet bliver afholdt i New York  i  tilknytning  til  åbningen  af  FN's  generalforsamling. Ambitionen er at sætte en realistisk kurs frem mod klimamødet i Paris godt et år senere. Ban-ki-Moon tog et tilsvarende initiativ i september 2009 få måneder før topmødet i København. Det var her, den danske statsminister fi  k et spinkelt mandat til at indlede de uformelle konsultationer, der førte til formandskabets tekst i København.  Trods  fastlåste  positioner  i  FN-forhandlingsgrupperne sendte stats- og regeringscheferne dermed et politisk signal om, at de ville videre. Ikke nok med det, de var også klar til personligt at deltage i klimamødet i København for på den måde at signalere politisk vilje på højeste niveau til at nå et gennembrud.

I  den journalistiske jargon tales hvert år om klimatopmøder.  Men  virkeligheden  er,  at  der  kun  har  været afholdt  et  egentligt  klimatopmøde  -  det  i  København. De  øvrige  er  ministermøder,  som  samler  en  gruppe  af de ministre, der i de enkelte lande er ansvarlige for forhandlingerne,  for  Europa  typisk  klimaministre,  for  en del lande miljøministre og for de fl  este udviklingslande udenrigsministre, eller - mere hyppigt - disses stedfortrædere i form af højtstående diplomater. Det, vi i Europa rutinemæssigt kalder klimatopmøder, er med andre ord møder, hvor europæiske klimaministre møder ministerkolleger og diplomater - alle med begrænsede mandater fra deres respektive regeringer og derfor også uden større beslutningsdygtighed.

Heri ligger i sig selv en barriere for et gennembrud, og det var den, Ban-ki-Moon forsøgte at gennembryde i september 2009 ved for første gang at inddrage stats- og regeringscheferne. Samme tankegang første til, at Danmark fulgte op med invitationen til stats- og regeringscheferne om at deltage i København. Erfaringen var positiv i den forstand,  at  det  tilførte  processen  ny  dynamik.  Og  det er  det  formål,  det  planlagte  topmøde  i  2014  også  skal tjene. Men erfaringen fra 2009 var negativ ved at skabe et destruktivt skisma mellem klimaforhandlere i FN og de ansvarlige ministre på den ene side, og stats- og regeringscheferne på den anden. Det håber FN's generalsekretær at råde bod på ved at holde sine konsultationer et år tidligere, så den politiske dynamik, der måtte komme ud af dem, får tid til at trænge ud til forhandlingslokalerne.

Resultatet i København blev efter stor tumult en spinkel og omdiskuteret politisk aftale, Copenhagen Accord, der indeholdt de elementer og den balance, der gjorde den acceptabel for alle undtagen en håndfuld lande omkring oliestaten Venezuela, der satte hårdt ind mod aftalens legitimitet. Copenhagen Accord blev derfor aldrig vedtaget - men det hårdt tilkæmpede kompromis blev året efter løftet ind i slutdokumentet fra klimamødet i Cancun, den såkaldte Cancun Consensus, der er det nærmeste, verden p.t. er på en global klimaaftale. Det afgørende fremskridt i København og Cancun tegner konturerne af en helt ny arkitektur i en aftale, som ikke forpligter de enkelte lande internationalt, men som tager afsæt i de forpligtelser, der hver især har vedtaget på nationalt niveau.

Styrken ved den politiske aftale er, at den omfatter alle større udledere og samtidig indeholder de fattigstes perspektiv  og  den  nødvendige  indsats  for  tilpasning. Svagheden er, at det politiske dokument hverken er operationelt eller juridisk bindende. Isoleret set vil aftalen fra COP15 og COP16 derfor ikke føre til noget nær de reduktioner, videnskaben anbefaler for at mindske risikoen for, at klimaet går amok.

Selv om mange tog dybt frustrerede fra København, bredte den erkendelse sig også, at kun stats- og regeringschefernes personlige deltagelse i forhandlingerne gjorde det muligt for lande som Kina og USA at overskride deres fastlåste  mandater  og  gennemføre  den  tilnærmelse,  der gjorde aftalen mulig.

Derfor er generalsekretærens - og vores - problem, hvordan vi kommer til Paris på en måde, der bygger på gennembruddet i København og Cancun, men med et højere og mere forpligtende ambitionsniveau. Lysten til at  invitere  stats-  og  regeringscheferne  til  forhandlinger i  Paris kan ligge på et meget lille sted. Sporene fra København skræmmer. Men de frister også - for intet tyder på, at FN-forhandlingerne vil bevæge sig uden et stærkt politisk engagement på højeste niveau. De franske værter vil gå mange gange rundt om den varme grød, men tror de, at der kan skabes et nyt gennembrud, hvis stats- og regeringerne inviteres, vil de ikke tøve. Så bliver der topmøde igen i Paris.

## 3. Reduktioner eller sanktioner?

Spørgsmålet er, hvad et topmøde i givet fald kan vedtage? Der består en uafviselig trade-off mellem ønsket om en aftale med de mest vidtgående reduktionsforpligtelser på den ene side og ønsket om, at aftalen skal være juridisk bindende  og  indeholde  sanktioner  med  dem,  der  ikke overholder forpligtelserne, på den anden. Jo mere landene skal forpligte sig til, des mindre har de lyst til at underkaste sig streng kontrol og sanktion. De samme grunde, som får miljøbevægelser til  at  ønske  sig  verifi  kation  og strenge sanktioner, får skepsis til at vokse i de lande, der skal underkaste sig sådanne sanktioner.

Populært sagt står valget mellem høje reduktioner eller stærke internationale forpligtelser. Kræver man begge dele,  får  man  ingen  af  dem.  Det  har  længe  været  EU's problem i forhandlingerne, og bag de højt svungne europæiske ambitioner løber en understrøm af modvilje mod at tage den hårde politiske diskussion om, hvad der skal prioriteres.

Hertil kommer, at en aftales form i sig selv er stærkt kontroversiel. EU har været vedholdende fortaler for en aftale, der følger strukturen i den kuldsejlede Kyoto-protokol,  der  igen  er  modelleret  over  -  EU-traktaten.  Her er  et  sæt  konkrete forpligtelser, institutioner til at følge op på deres gennemførelse, og sanktioner mod dem, der ikke lever op til forpligtelserne. Problemet er, at en aftale af denne karakter i sig selv er uspiselig for andre hovedaktører,  blandt  dem  USA  og  Kina.  Det  gælder,  ganske uanset hvilke forpligtelser den indeholder. Tænker man sig, at en aftale også kom til at indeholde bindende fi  nansielle forpligtelser, som mange fattige og særligt udsatte udviklingslande  har  sat  næsen  op  efter,  ville  selv  ikke europæiske lande kunne tiltræde modellen.

Realistisk  er  der  ingen  udsigt  til  en  internationalt forpligtende  aftale  i  Paris  -  lige  så  lidt  som  en  anden form for global aftale, for eksempel om en fælles afgift på udledninger eller andet, der ud fra et ideelt synspunkt ville være virkningsfuldt, enkelt og omkostningseff  ektivt.

## 4. De alternative aftaler

Hvad så? Det er spørgsmålet, som optager både FN's generalsekretær og de afgørende aktører i opløbet til Paris i  2015. Hvis den internationalt forpligtende, globale og ambitiøse aftale er og forbliver et fatamorgana, og den politiske erklæring a la København-Cancun-processen ikke er operationel og ambitiøs nok, hvad er så mulighederne?

Det bedste svar går i retning af en aftale, der bygger videre  på  København-Cancun,  og  som  fokuserer  på  de tiltag, de enkelte lande enten har eller er i færd med at forpligte sig på - nationalt. Tanken er, at landene hver især melder nationale forpligtelser ind til en international registratur, der forpligter de enkelte lande politisk, men ikke juridisk. Fidusen er, at den juridiske gordiske knude hugges  over,  fordi  landene  hver  især  kan  vedtage  deres forpligtelser  i  overensstemmelse  med  deres  respektive nationale beslutningsprocedurer - og uden efterfølgende ratifi  kation  af  en  international  verifi  kationsmekanisme. Et sådant princip forhindrer ikke en diskussion om byrdefordeling, det vil sige en forhandling mellem især de store udledere om deres respektive reduktionsforpligtelser endsige en forhandling mellem donorlande og fattige lande om støtte til klimatilpasning.

Svagheden ved en sådan aftale er ikke primært den manglende  ratifi  kation,  men  snarere,  at  modellen  med sin løsere juridiske form nok fj  erner en formel barriere, men ikke i sig selv letter den vanskelige diskussion mellem de store udledere om, hvem der skal gøre hvor meget og hvornår. Selv om alle store udledere vil være klar til at gøre ganske meget, er det stadig ikke sandsynligt, at summen af disse frivillige tilsagn vil komme nær de reduktioner, der er nødvendige for at forblive under de niveauer, videnskaben  anbefaler,  hvis  temperaturstigningen  skal holdes under to grader, sådan som stats- og regeringscheferne tilsluttede sig i København.

Derfor arbejdes der på at supplere en politisk aftale fra Paris med et sæt samarbejdsaftaler, der binder grupper af lande, globale virksomheder og institutionelle investorer sammen i netværk, der inden for forskellige sektorer skaber fornyet dynamik frem mod en omstilling af global økonomi, produktion og forbrug.

Lokale initiativer og eksempler på sådant samarbejde er  talrige,  og  mange  har  vist  overraskende  positive  resultater.  Både  regeringer,  virksomheder og investorer er for  længst  begyndt  at  fokusere  på  mulighederne  for  at systematisere disse initiativer og bringe dem ind i en overordnet struktur, der kan skabe synergi på tværs mellem dem. Kan der skabes en ramme, der kan være med til at  katalysere  konkret  handlen,  vil  meget  allerede  være nået. Danmark tog efter topmødet i 2009 de første spæde skridt i den retning med afsæt i den omfattende interesse fra  deltagende virksomheder, og siden har vækstøkonomier som Sydkorea, Mexico og Kina engageret sig i disse og lignende bestræbelser.

Selv om sådanne uformelle samarbejdsstrukturer heller ikke giver garanti for at opnå de ønskede reduktioner, kan de meget vel være bedste chance for at udvirke dem. Det  drejer  sig  om  at  udvikle  en  ny  opfattelse  af global governance ,  der  tager  afsæt  i  de  store  aktører  i  den  globale  økonomi  frem  for  kun  i  nationalstater,  hvoraf  en del har stærke interesser i at bremse omstillingen til grøn økonomi, større energieff  ektivitet og øget anvendelse af vedvarende energi. Og det drejer sig om at skabe muligheder for de aktører, statslige såvel som ikke statslige, der ønsker at gå foran og drive omstillingen, frem for at lade dem,  der  er  mest  fodslæbende,  bestemme  hastigheden. Der er ingen grund til at undervurdere vanskelighederne. Den omstilling, der er tale om, vil have dybe strategiske og økonomiske implikationer, og den vil efterlade både tabere og vindere. Ikke alle står til at få fordel, og modstanden er markant fra dem, der ser deres interesser gået for nær, hvis det lykkes. Til gengæld er der også udsigt til betydelige gevinster til dem, der udvikler de løsninger og produkter, der viser sig konkurrencedygtige og holdbare.

Vanskelighederne  ved  en  tilgang,  der  tager  afsæt  i alliancer  mellem  dem,  der  vil  gå  forrest,  er  mange  og uoverskuelige. Det internationale system og FN har kun spæde og spredte erfaringer med samarbejde, der går på tværs  af  nationalstater  og  andre  aktører,  som  multinationale virksomheder og institutionelle investorer. En afgørende parameter for, om det lader sig gøre, er, om det samtidig kan lykkes at mobilisere en global off  entlighed af  borgere  og  forbrugere,  der  målrettet  kan  gøre  deres indfl  ydelse  gældende.  Sociale  netværk  og  IT  åbner  helt nye muligheder og dimensioner, men vi har endnu ikke formået at instrumentalisere dem, så vi for eksempel kan skabe en global bevægelse af forbrugere, der lægger pres på virksomheder for at foretage grøn omstilling, og som holder øje med, om det faktisk sker.

Paris  kommer ikke til at  lægge  grunden  til  en  bindende  klimaaftale  mellem  alle  verdens  lande.  Men  det er  ikke  utænkeligt,  at  vi  nærmer  os  et  punkt,  hvor  vi kan  styrke  synergien  mellem  nationale  bestræbelser,  så de vidt forskellige kræfter, der allerede arbejder målrettet og fokuseret på grøn omstilling, kan fi  nde  sammen og skabe  fornyet  dynamik.  Lykkes  det,  kan  Paris  blive  et vendepunkt. Men det kræver, at vi fokuserer på det, som er muligt, og holder op med at insistere på det, som ikke kan lade sig gøre i den verden, vi lever i.