Folketingets kontrol med EU-politikken
Forfattere: Jens Blom-Hansen, Ingvild Olsen
Tidsskrift: politica (2013-01-01)

## Jens Blom-Hansen og Ingvild Olsen

## Folketingets kontrol med EU-politikken

Artiklen undersøger, hvordan Folketingets Europaudvalg har tilpasset sine kontrolprocedurer til EU's institutionelle udvikling. Vi påviser, at behovet for kontrol  stod  klart  for  Folketinget  længe  inden,  Danmark blev medlem i 1973. På det tidspunkt havde Folketinget fulgt regeringens optagelsesforhandlinger i over ti  år.  Da  EU-medlemskabet var en realitet, indførtes mandateringsproceduren, som indebærer, at regeringen skal søge mandat hos Europaudvalget inden møder  i  Ministerrådet.  Over  tid  er  systemet  blevet  udbredt  til  stort  set  alle  sider af Danmarks EU-medlemskab og justeret, så det omfatter både en skriftlig og mundtlig del ('politipatrulje'-kontrol) og inddragelse af interesseorganisationer ('brandalarms'-kontrol). Artiklens undersøgelsesperiode er tiden siden Danmark første gang søgte EU-medlemskab i 1961. Datagrundlaget er 29 beretninger fra Europaudvalget og 19 ratificeringslove vedrørende traktatændringer.

Det er regeringen, ikke Folketinget, der repræsenterer Danmark i Den europæiske Union. 1 Men da Danmark som bekendt har parlamentarisme, har regeringen brug for Folketingets opbakning til sin EU-politik. Skal det parlamentariske princip håndhæves, kræver det dog, at Folketinget kontrollerer regeringen. Det gælder naturligvis ikke kun i EU-politikken, men på dette område står Folketinget over for en noget anderledes kontroludfordring. Dels er informationsasymmetrien mellem regeringen og Folketinget formentlig større på EUområdet. Dels er EU-politik sværere at ændre end rent national politik, fordi det kræver accept fra andre medlemsstater. Ex post kontrol er derfor knap så brugbar som på rent nationale områder. Af blandt andre disse grunde bliver nationale parlamenter ofte betragtet som integrationens tabere (Auel og Benz, 2006a; Goetz og Meyer-Sahling, 2008; Raunio, 2009; Winzen, 2010).

Spørgsmålet er, hvordan Folketinget kan etablere effektiv ex ante kontrol med  regeringens  EU-politik.  Udfordringen  er  ikke  særlig  dansk.  De  andre medlemsstater  har  også  parlamentariske  eller  semi-præsidentielle  systemer, hvor regeringen er nødt til at have parlamentarisk dækning for sin EU-politik. Forskningen viser, at alle medlemsstater har etableret særlige EU-udvalg i  deres nationale parlament, der skal kontrollere regeringen (Bergman, 1997; Raunio, 2006; 2009; Maurer og Wessels, 2001a). Den komparative forskning om europæisering af nationale parlamenter viser desuden, at disse EU-udvalg er udrustet med meget forskellige magtmidler (Auel og Benz, 2006b; Kassim, Peters og Wright, 2000; Maurer og Wessels, 2001b; Neuhold og Ruiter, 2010; Rometsch og Wessels, 1996).

Mens disse grundlæggende institutionelle træk ved nationale parlamentariske kontrolsystemer efterhånden er velkendte, og mens den tværnationale variation i systemerne også efterhånden er kendt stof, er det mindre klart, hvordan kontrollen udvikler sig over tid for at tilpasses udviklingen i EU. Tilpasning er svær, for set fra de parlamentariske EU-udvalgs side flytter målet sig hele tiden. EU har udviklet sig på en måde, ingen havde forudset fra starten. Antallet af medlemsstater er vokset fra seks til foreløbig 28. De politikområder, EU beskæftiger sig med, er udvidet fra handelspolitik til stort set alle områder. Europa-Parlamentet har udviklet sig fra et ret betydningsløst rådgivende organ til en fuldgyldig medlovgiver. Kvalificerede flertalsafgørelser har afløst enstemmighed som beslutningsmåde i Ministerrådet. Lovgivningsprocessen mellem Kommissionen, Ministerrådet og Europa-Parlamentet er efterhånden helt domineret af den komplekse såkaldt almindelige lovgivningsprocedure (tidligere kendt som forligsproceduren). Magt delegeres i stigende grad til Kommissionen og kontrolleres gennem komplicerede komitologiprocedurer. Nye EU-institutioner er vokset frem: Det europæiske Råd, Regionsudvalget, Den europæiske Centralbank mv. EU-domstolen har vist sig at spille en langt mere politisk rolle end nationale domstole. Kort sagt, EU's historie er præget af hurtig, dramatisk og kompleks institutionel udvikling.

Formålet med denne artikel er at undersøge, hvordan Folketingets Europaudvalg - det danske parlamentariske EU-udvalg - har løftet denne tilpasningsudfordring. Med udgangspunkt i den rationelle delegationslitteratur (Epstein og O'Halloran, 1999; Franchino, 2007; Strøm, Müller og Bergman, 2003) er vores  forventning,  at  Europaudvalget  tilpasser  og  finjusterer  sine  kontrolinstrumenter i takt med udviklingen på det supranationale niveau. På grundlag af McCubbins og Schwartz (1984) argumenterer vi for, at Europaudvalget kan forventes at forsøge sig med både 'politipatrulje-' og 'brandalarms'-kontrolsystemer. Vores undersøgelsesperiode dækker tiden siden Danmark første gang søgte EU-medlemskab i 1961.

Artiklen er bygget op på følgende måde. Først giver vi en kort generel introduktion til parlamentariske EU-udvalg. Derefter giver vi en oversigt over hovedpunkterne i EU's institutionelle udvikling. Den tjener som målestok for den faktiske tilpasning af Europaudvalgets kontrolinstrumenter. Dernæst præsenterer vi vores teoretiske argument om Folketingets kontrol med regeringen. Vi redegør herefter for vores data, som udgøres af 29 beretninger fra Europaudvalget og 19 ratificeringslove vedrørende traktatændringer. Herefter afrap- porterer vi vores empiriske analyse. Endelig konkluderer vi og diskuterer den bredere lære af den danske case.

## Introduktion til parlamentariske EU-udvalg: national parlamentarisk kontrol med EU-politikken?

Alle EU's 28 medlemsstater har parlamentariske EU-udvalg til at kontrollere regeringens EU-politik. 2 Dette kunne tyde på, at national parlamentarisk kontrol med regeringen er en integreret del af EU's 'multi-level' system. Men effektiv institutionaliseret parlamentskontrol er faktisk et relativt nyt fænomen.

Forskningen  begyndte  først  at  interessere  sig  for  spørgsmålet  i  midten  af 1990'erne (Raunio, 2009). Her fandt flere komparative forskningsprojekter, at de nationale parlamenter i almindelighed ikke bare udøvede ineffektiv kontrol, men også stort set var uinteresserede i at kontrollere regeringens EU-politik (Kassim, 2000; Norton, 1995; Wessels og Rometsch, 1996).

I de oprindelige seks medlemslande blev nationale parlamentariske strukturer og procedurer ikke ændret synderligt ved oprettelsen af EU. Deres parlamenter fik ikke nogen formel rolle på EU-området, men søgte det heller ikke. Kun i Belgien blev der lavet et parlamentarisk EU-udvalg, men det udviste lav  aktivitet  og  blev  nedlagt  igen  i  1979  (Winter  og  Laurent,  1995).  Billedet ændrede sig lidt med udvidelsen i 1973. Mens parlamentarisk kontrol på EU-området blev svagt institutionaliseret i Irland, oprettede både Storbritannien og Danmark aktive parlamentariske EU-udvalg fra starten (Laffan, 1996; Armstrong og Bulmer, 1996; Pedersen, 1996). Men udvidelsen i 1980'erne med Grækenland, Spanien og Portugal tilføjede lande med svage parlamentariske kontrolsystemer. Her var EU-politik præget af stærke regeringer og marginaliserede parlamenter (Molina, 2000; Spanou, 2000; Vasconcelos og Antunes, 1996). Billedet ændrede sig igen noget med udvidelsen i 1990'erne. Parlamentarisk kontrol på EU-området er godt nok begrænset i Østrig, men både Sverige og Finland fik relativt aktive parlamentariske EU-udvalg (Damgaard og Jensen, 2006; Müller, 2000). Efter årtusindskiftet, indebar østudvidelsen, at EU fik nye medlemslande med relativt stærk parlamentskontrol på EU-området, dog med betydelig variation fra land til land (Karlas, 2011).

Sammenfattende kan man konstatere, at selvom alle medlemsstater har lavet parlamentariske EU-udvalg, så er der betydelig variation i det omfang, disse udvalg rent faktisk udøver kontrol. Litteraturen har fokuseret på at kortlægge og forstå disse tværnationale forskelle. Der er enighed om, at forhold som parlamentets almindelige magt, hyppigheden af mindretalsregeringer, og den offentlige holdning til EU-medlemskab er blandt de væsentligste forklaringer på de nationale forskelle (Bergman, 1997; Karlas, 2011; Raunio, 2006; Saalfeld,

2006). Forskningen er således nået til væsentlige indsigter, men resultaterne beror overvejende på tværsnitsdata. Bergman (1997) undersøger EU-15 i 1996. Raunio (2006) analyserer EU-15 omkring 2001. Saalfeld (2006) ser på EU-15 i perioden 1993-2000. Neuhold og Ruiter (2010) sammenligner Storbritannien og Holland i årene 1998-2007. Karlas (2011) studerer de central- og østeuropæiske medlemsstater i årene 2006-2008.

Litteraturens vægt på tværsnitsdata er dog ikke helt sket på bekostning af et tidsperspektiv. Winzen (2012) udvikler empiriske indikatorer på styrken i EU-udvalgskontrol for perioden 1958-2010 på grundlag af udvalgenes formelle beføjelser. De viser, at parlamentskontrol er øget over tid, dog med betydelige tværnationale forskelle. Sammenlignet med vores viden om tværnationale forskelle, er vores forståelse af disse tidsmæssige mønstre langt mindre. Litteraturens indsigter stammer mestendels fra konklusionskapitler i antologier med deskriptive  landestudier  (Norton,  1995;  Kassim,  2000;  Maurer  og  Wessels, 2001a; Wessels og Rometsch, 1996). Indsigterne, som mere har præg af informerede refleksioner end egentlig evidens, peger dog på, at udviklingen over tid i et vist omfang er drevet af læringsprocesser, hvor nye medlemslande lærer af gamle, eller hvor best practice deles i interparlamentariske netværk under COSAC (jf. Raunio, 2009). Men den væsentligste forklaring, som litteraturen peger på, er, at de nationale parlamenter reagerer på den institutionelle udvikling i EU. Især antyder litteraturen, at EU's udvikling i midten af 1980'erne - det indre marked, Fællesakten og Maastricht-traktaten - var en væsentlig spore for styrket national parlamentskontrol (Maurer og Wessels, 2001a: 441; Wessels og Rometsch, 1996: 337; Norton, 1995).

I det følgende undersøger vi denne institutionelle forklaring mere systematisk, både teoretisk og empirisk, med Folketingets Europaudvalg som case. Det kræver et temporalt perspektiv med fokus på sammenhængen mellem supranational institutionel forandring og udviklingen i national parlamentskontrol. Vi bidrager dermed til litteraturen om parlamentariske EU-udvalg, hvis svage punkt netop er påvist at være mangel på analyser over tid (Winzen, 2012; se også Goetz og Meyer-Sahling, 2008: 19). Vi starter dog med at redegøre for vores empiriske målestok: de væsentligste institutionelle udviklinger i EU's historie.

## EU's institutionelle udvikling: forandring på forandring

En af Europaudvalgets store udfordringer er, at EU hele tiden udvikler sig. I det følgende redegør vi for, hvilke institutionelle ændringer i EU-systemet vi forventer, at Europaudvalget tilpasser sine procedurer efter.

For det første forventer vi, at der sker en tilpasning til de betydelige ændringer i EU's interinstitutionelle beslutningsprocesser. Indtil Den Europæiske Fællesakt i 1987 indførte samarbejdsproceduren, blev al lovgivning i EU vedtaget efter høringsproceduren, som indebar, at medlemslandene i Ministerrådet var de helt centrale lovgivere. Men siden Fællesakten har Europa-Parlamentet udviklet sig til en stadig mere magtfuld aktør og er i dag stort set ligestillet med Ministerrådet i EU's lovgivningsproces (Hix og Høyland, 2011: 49-74). EU's lovgivningsproces har også ændret karakter over tid i kraft af den stigende brug af kvalificerede flertalsafgørelser i Ministerrådet, hvilket også har været kontroversielt. Kritikere anfører, at udviklingen indebærer tab af suverænitet, da et medlemsland ikke længere kan nedlægge veto (Westlake og Galloway, 2006: 237).

For  det  andet  forventer  vi,  at  kontrolprocedurerne  tilpasses  efter  den  stigende brug af delegation til Kommissionen, som over tid har fået øgede beføjelser til at udstede regler, der udfylder direktiver og forordninger vedtaget af Ministerrådet og Europa-Parlamentet. Kommissionens adfærd kontrolleres af medlemsstaterne i et system af 2-300 såkaldte komitologiudvalg. Dette system er udviklet over tid og reformeret i flere omgange - 1987, 1999, 2006 og senest i 2011 (Bergström, 2005; Blom-Hansen, 2011). Da komitologisystemet er afgørende for både omfanget af delegation til Kommissionen og for medlemsstaternes kontrol med Kommissionen, forventer vi, at Europaudvalget vier systemet betydelig opmærksomhed.

Endelig forventer vi, at Europaudvalget justerer sine kontrolprocedurer, når der kommer nye aktører på EU-scenen. Over tid er Europa-Parlamentet som allerede nævnt måske den vigtigste. Men det er ikke den eneste. Det Europæiske Råd blev etableret i 1974 og har over tid fået en betydelig dagsordenssættende rolle. EU-Domstolen var med fra starten, men har med tiden fået en langt mere integrationsfremmende rolle end oprindelig forventet. Endelig spiller Den Europæiske Centralbank, der blev oprettet med Maastricht-traktaten, en central rolle på det økonomi-politiske område (Hix og Høyland, 2011: 2-12, 75-101, 260-265).

## Teoretiske forventninger til Folketingets kontrol med regeringen

Vores udgangspunkt er, at regeringen optræder på vegne af Folketinget, når den deltager i EU-sammenhæng. Regeringens handlinger beror dermed på beføjelser delegeret fra Folketinget.

I  de  sidste  10-20  år  er  delegation  fra  parlamenter til regeringer i stigende grad blevet undersøgt ud fra rational choice-teori. Det indebærer, at delegation betragtes som et institutionelt valg hos nyttemaksimerende lovgivere, hvis hovedudfordring er et agentproblem (Epstein og O'Halloran, 1999; Franchino, 2007; Strøm, Müller og Bergman, 2003). For delegation kan misbruges. Regeringen kan forfølge andre politikker, end Folketinget ønsker. Den generelle indsigt fra den rationelle delegationslitteratur er, at problemet kan afhjælpes med institutionelle midler (Lupia, 2003; Huber og Shipan, 2006). Parlamenter kan installere overvågningsmekanismer for at reducere problemer med informationsasymmetri i forhold til regeringen. Siden McCubbins og Schwartz (1984) sondrer man normalt mellem 'politipatruljer' og 'brandalarmer' som tilgange til parlamentarisk overvågning af regeringen.

Politipatruljer er centraliseret, systematisk, aktiv og omkostningskrævende kontrol. Parlamentet kan overvåge regeringen ved at få udleveret dokumenter, forlange udredninger, tage på kontrolbesøg eller afholde høringer. Politipatruljekontrol er effektiv, men krævende i både tid og penge. Derfor kan politipatruljer sjældent stå alene.

Brandalarmer er decentraliseret, mindre systematisk, mindre omkostningskrævende og reaktiv kontrol, fordi den beror på tredjeparter. Når parlamenter udøver brandalarmskontrol, skruer de regler og procedurer sammen på en måde, der gør det muligt for eksterne aktører - borgere eller interesseorganisationer - at følge med i regeringens gøren og laden. Brandalarmskontrol er omkostningseffektiv for parlamentet, fordi overvågningsomkostningerne eksternaliseres. Brandalarmskontrol kan endda konstrueres, så kortene pakkes på en måde, der giver udvalgte grupper eller organisationer en privilegeret position i systemet (McCubbins et al., 1987).

I forlængelse af delegationslitteraturen antager vi, at Folketingets Europaudvalg har en kontrolmaksimerende adfærd og vil etablere kontrolsystemer, der så effektivt som muligt sætter det i stand til at overvåge regeringens EU-politik. Ud fra McCubbins og Schwartz (1984) forventer vi, at udvalget vil kombinere politipatrulje- og brandalarmskontrol. Hvad førstnævnte angår, forventer vi, at Europaudvalget vil kræve, at regeringen forsyner det med systematisk information om EU-politikken, som gør det muligt at gribe ind, når det er nødvendigt. Det betyder, at information må tilvejebringes, inden regeringen binder sig i forhold til andre medlemslande:

Hypotese 1 (politipatruljehypotese): Folketingets Europaudvalg etablerer informationssystemer, så regeringen udleverer information, inden Danmark binder sig til en bestemt EU-politik.

Hvad angår brandalarmskontrol, må den - givet EU-politikkens kompleksitet, omfang og stadige strøm af sager - bero på eksterne aktører, der besidder betydelige ressourcer i form af personale, ekspertise og tid. Vi forventer derfor, at  Europaudvalget  fokuserer  på  interesseorganisationer  og  forsøger  at  presse regeringen til at involvere dem i forberedelsen af dansk EU-politik:

Hypotese 2 (brandalarmshypotese): Folketingets Europaudvalg etablerer systemer, der indebærer, at regeringen må rådføre sig med interesseorganisationer i forberedelsen af dansk EU-politik.

I  et  tidsperspektiv  forventer  vi,  at  Europaudvalget  tilpasser  sine  systemer  til udviklingen i EU. Vi forventer derfor, at kontrolsystemerne udvikler sig på en forudsigelig måde i takt med større institutionelle ændringer i EU:

Hypotese 3 (tidshypotese): Europaudvalget tilpasser sine kontrolsystemer over tid til større institutionelle ændringer i EU's politiske system.

## Datagrundlag

Vi bruger to datakilder til at kortlægge Europaudvalgets kontrol. For det første udnytter vi,  at  Europaudvalget  er  et  usædvanligt  udvalg  i  Folketinget.  Som nærmere beskrevet af Jensen (2003: 61-101) har det i modsætning til de øvrige folketingsudvalg tradition for at nedsætte underudvalg til at vurdere sine arbejdsmetoder  og  -procedurer.  Underudvalgene  laver  skriftlige  beretninger, som  drøftes  af  det  fulde  udvalg,  som  på  dette  grundlag  træffer  beslutning, også i form af skriftlige beretninger. I den 50-årige periode, som vores analyse dækker, har Europaudvalget nedsat underudvalg mere end 30 gange til dette formål. For andet udnytter vi, at Europaudvalget er et helt normalt folketingsudvalg. Det er ressortudvalg for lovforslag på EU-området. Det vil typisk sige love, der ratificerer traktatændringer. Europaudvalget behandler disse lovforslag præcis som andre folketingsudvalg, dvs. med udvalgsbehandling afsluttet med betænkningsafgivelse. I de 50 år, vi undersøger, har Europaudvalget behandlet 19 større ratificeringslove.

De to datakilder er oplistet i tabel 1. Tilsammen udgør de et systematisk datagrundlag til at kortlægge udviklingen i Europaudvalgets kontrolsystem over tid. Alle større ændringer har været eksplicit overvejet og er skriftligt nedfældet i enten beretningerne eller betænkningerne.

Tabel 1 : Datakilder

|       | Beretninger fra Europaudvalget                                                                            | Betænkninger fra Europaudvalget vedr. lovforslag mv.                                                                                                              |
|-------|-----------------------------------------------------------------------------------------------------------|-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| 1972: |                                                                                                           | Lov om Danmarks tiltrædelse til EU                                                                                                                                |
| 1973: | Omforhandlingsoplæg                                                                                       |                                                                                                                                                                   |
| 1974: | Omoplysningsskemaer                                                                                       |                                                                                                                                                                   |
| 1975: |                                                                                                           | Folketingsbeslutning om ratifikation af EU's budgettraktat                                                                                                        |
| 1976: | Omunderrettelse om møder i Det Europæiske Råd                                                             |                                                                                                                                                                   |
| 1977: | (ingen ændringer)                                                                                         | Ratifikationslov om direkte valg til EP; lov om Grønland og EP-valg                                                                                               |
| 1978: | (ingen ændringer)                                                                                         |                                                                                                                                                                   |
| 1979: | Omforholdet til de danske medlemmer af EP                                                                 |                                                                                                                                                                   |
| 1980: | OmEF-sekretariatet                                                                                        | Ratifikationslov om Grækenlands ind- træden i EU                                                                                                                  |
| 1981: | Omfremsendelse af ugentlige lister over kommissionsforslag                                                |                                                                                                                                                                   |
| 1982: | Omfremsendelse af dagsordner for rådsmøder                                                                |                                                                                                                                                                   |
| 1983: | Ommandatafgivelse                                                                                         |                                                                                                                                                                   |
| 1984: | Ommandat til udenrigsministeren                                                                           | Ratifikationslov om Grønlands udtræ- den fra EU                                                                                                                   |
| 1985: | Ommandat til landbrugsministeren Omudvalgets forskellige informations- møder                              | Ratifikationslov om Spaniens og Portu- gals indtræden i EU                                                                                                        |
| 1986: | OmEF-direktivforslag om pesticidrester Omregeringskonference om Europæisk Fællesakt OmEuropæisk Fællesakt | Lov om Europæisk Fællesakt; folketings- beslutning om ratifikation af Europæisk Fællesakt; lov om folkeafstemning om Danmarks tiltræden til Europæisk Fæl- lesakt |
| 1990: | Omprocedure vedr. regeringskonferen- cer                                                                  |                                                                                                                                                                   |

- fortsætter -

| 1993:   | Omretslige skridt fra EU mod Danmark                                     | Ratifikationslov om Maastricht-trak- taten og Edinburgh-afgørelsen; lov om Maastricht-traktaten og Edinburgh- afgørelsen; lov om folkeafstemning om Maastricht-traktaten og Edinburgh- afgørelsen   |
|---------|--------------------------------------------------------------------------|-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| 1994:   | Omregeringens orientering af Folketin- get om EU-sager                   | Ratifikationslov om Norges, Østrigts, Finlands og Sveriges indtræden i EU                                                                                                                           |
| 1996:   | Omprocedure vedr. regerings- konferencen i 1996                          |                                                                                                                                                                                                     |
|         | OmFolketingets behandling af EU- sager                                   |                                                                                                                                                                                                     |
| 1998:   |                                                                          | Ratifikationslov om Amsterdam- traktaten                                                                                                                                                            |
| 1999:   | Omstore åbenhed i den danske EU- beslutningsproces                       |                                                                                                                                                                                                     |
| 2000:   |                                                                          | Lov om Danmarks deltagelse i euroen                                                                                                                                                                 |
| 2001:   | OmEuropaudvalgets fremtidige arbejde                                     | Ratifikationslov om Nice-traktaten                                                                                                                                                                  |
| 2004:   | OmFolketingets behandling af EU- sager                                   |                                                                                                                                                                                                     |
| 2006:   | Omtidlig forelæggelse og åbenhed                                         | Ratifikationslov om Bulgariens og Rumæniens indtræden i EU                                                                                                                                          |
| 2008:   |                                                                          | Ratifikationslov om Lissabon-traktaten                                                                                                                                                              |
| 2009:   | Omudviklingen i sager ved EF-dom- stolen                                 |                                                                                                                                                                                                     |
| 2010:   | OmFolketingets behandling af EU- sager og nærhedsprincippet              |                                                                                                                                                                                                     |
| 2010:   | Ominformering af Europaudvalget i forbindelse med kapitalkravsdirektivet |                                                                                                                                                                                                     |
| 2011:   | OmDanmarks tilslutning til Konkur- renceevnepagten                       |                                                                                                                                                                                                     |

## Empirisk analyse: Europaudvalgets kontrol med regeringens EU-politik, 1961-2012

I dette afsnit afrapporterer vi vores empiriske analyse. Først gennemgår vi kronologisk udviklingen i Europaudvalgets kontrolprocedurer siden 1961. Derefter sammenholder vi de empiriske resultater med vores teoretiske hypoteser.

## 1960'erne: diskussion af kontrol inden dansk EU-medlemskab

Debatten om dansk EU-medlemskab startede i 1950'erne. På det tidspunkt var udfordringen at sikre adgangen til de vigtigste eksportmarkeder, dvs. Kontinentaleuropa, Skandinavien og Storbritannien. Danmarks strategi blev i første omgang at blive medlem af EFTA i stedet for EU, men da Storbritannien søgte EU-medlemskab i 1961, fulgte Danmark trop. I optagelsesforhandlingerne var Danmarks betingelse, at Storbritannien også kom med, så da Frankrig i 1963 nedlagde veto mod britisk medlemskab, trak Danmark sin ansøgning tilbage. Den samme proces gentog sig endnu en gang, før Frankrig i 1969 - efter De Gaulles fratræden - endelig accepterede britisk medlemskab. Storbritannien, Irland og Danmark blev herefter medlemmer i 1973.

Parlamentarisk kontrol af regeringens EU-forhandlinger var på dagsordenen helt fra starten. Da regeringen i 1961 åbnede diskussionen om EU-medlemskab, tog Folketinget initiativ til en debat. Her blev et stort flertal - alle partier undtagen Socialistisk Folkeparti - enige om at etablere et særligt folketingsudvalg der skulle følge regeringens forhandlinger (Udvalgsbetænkning, 1961). Udvalget blev herefter etableret hvert år ved Folketingets åbning. 3

## 1972-73: EU-medlemskab og introduktion af kontrolsystemet

Da EU-medlemskab endelig blev opnået i 1972, blev problemet med Folketingets kontrol med regeringen anderledes alvorligt. Hovedlinjerne i det fremtidige kontrolsystem blev besluttet allerede i forbindelse med Folketingets godkendelse af EU-medlemskabet. I tiltrædelsesloven foreslog regeringen følgende procedure: 'Regeringen underretter et af Folketinget nedsat udvalg om forslag til  rådsvedtagelser'  (Lov,  1972:  §  6).  Denne  lakoniske  bestemmelse  sikrede godt  nok  Europaudvalget  en  vis  information,  men  sagde  intet  om,  hvordan systemet  skulle  fungere  i  praksis.  Folketinget  og  Europaudvalget  tog  derfor spørgsmålet op til nærmere behandling.

I Europaudvalgets første betænkning over tiltrædelsesloven fastslog det, at det er 'helt afgørende, at tiltrædelseslovforslaget indeholder bestemmelser, der sikrer Folketinget de bedst mulige betingelser for udøvelsen af den kontrollerende funktion i forhold til regeringens deltagelse i EF's råd' (Udvalgsbetænkning,  1972a:  2805).  Udvalget  bad  regeringen  forklare,  hvordan  parlamentskontrol udøvedes i de eksisterende medlemslande (Udvalgsbetænkning, 1972a: 3023-3027) og diskuterede derefter en række spørgsmål, før det færdiggjorde sin betænkning.

For det første sikrede udvalget sig, at regeringen var enig i at, udvalget skulle  informeres inden afstemninger  i  Ministerrådet,  selvom  man  ikke  direkte forlangte, at regeringen skulle indhente mandat (Udvalgsbetænkning, 1972a:

2975-2976). Mandateringen var altså ikke en del af systemet helt fra starten. Det blev dog hurtigt ændret, jf. nedenfor.

For det andet drøftede Europaudvalget sin egen institutionelle position i en tillægsbetænkning. Selvom det nu var blevet et fast udvalg i Folketingets nye udvalgssystem (jf. note 3), søgte man en endnu stærkere position og pegede på Udenrigspolitisk Nævn, som regeringen ifølge § 19 i Grundloven skal rådføre sig med forud for beslutninger af større udenrigspolitisk rækkevidde (Udvalgsbetænkning, 1972b: 3369). Selvom dette ønske aldrig blev imødekommet, viser det, hvor vigtig sagen dengang blev opfattet.

For det tredje var udvalget ikke kun opmærksom på kontrollen af regeringens forhandlinger i Ministerrådet, men også på spørgsmålet om kontrol med delegerede beføjelser til Kommissionen. Udvalget spurgte regeringen direkte, om forslag til kommissionsregler ville blive forelagt for udvalget. Regeringen svarede  afkræftende  og  anførte  blandt  andet,  at  medlemsstaterne  ikke  har nogen indflydelse på kommissionsregler (Udvalgsbetænkning, 1972a: 2976). Det argument var ikke korrekt, da kommissionsregler allerede dengang blev kontrolleret  via  komitologiudvalg.  Europaudvalget  forfulgte  imidlertid  ikke spørgsmålet.

Der er ikke noget, der tyder på, at Europaudvalget overvejede brandalarmskontrol. Selvom det allerede var fast praksis for regeringen at inddrage interesseorganisationer i handelsforhandlinger i EU-sammenhæng, så Europaudvalget ikke nogen særlig rolle for organisationerne i det nye kontrolsystem.

Sammenfattende overvejede Europaudvalget i forbindelse med tiltrædelsesloven aktivt, hvordan det kunne kontrollere regeringen. Det fokuserede på ex ante kontrol i forhold til Ministerrådet, mens Kommissionens delegerede beføjelser og interesseorganisationers mulige rolle ikke blev drøftet i særlig grad. Udvalgets to betænkninger over tiltrædelsesloven blev vedtaget med stort flertal (alle partier undtaget Socialistisk Folkeparti og nogle enkelte medlemmer af Socialdemokratiet).

I marts 1973, mindre end et år senere, tog Europaudvalget systemet op til overvejelse. I den første af en lang række beretninger uddybede det, hvordan det ønskede, at den lakoniske bestemmelse i tiltrædelsesloven skulle fungere i  praksis  (Europaudvalgets  beretning  29.03.1973).  Udvalget  drøftede  nu  et egentligt mandateringssystem. Med enstemmighed forlangte det, at regeringen skulle rådføre sig med udvalget i alle større EU-spørgsmål og mundtligt indhente et mandat om den danske position forud for forhandlinger i Ministerrådet. For at gøre sagen helt klar understregede udvalget, at regeringen skulle forhandle på dette grundlag, medmindre et flertal i udvalget gjorde indsigelse. Mandateringssystemet var sat i verden.

## 1970'erne: Systemet konsolideres

I løbet af 1970'erne justeres Europaudvalgets kontrolprocedurer kun i begrænset  grad.  Europaudvalget  reagerer  ikke  eksplicit  på  Bruxelles-traktaten  fra 1975, hverken i forbindelse med Folketingets godkendelse heraf eller i beretningen. I 1976 anmoder udvalget dog regeringen om at informere om møder i det nyetablerede Europæiske Råd (Europaudvalgets beretning 28.05.1976).

Generelt  fokuserer  Europaudvalgets  beretninger  i  1970'erne  på  forholdet til Europa-Parlamentet og dets danske medlemmer. Konkret ønsker Europaudvalget at etablere et samarbejde med de danske MEP'er samt at få tilgang til  Europa-Parlamentets  skriftlige  materiale  (Europaudvalgets  beretninger 14.06.1974, 02.06.1978 og 31.05.1979). Disse justeringer følger indførelsen af direkte valg til Europa-Parlamentet i 1978.

Europaudvalgets  beretninger  fra  1970'erne  er  karakteriseret  ved  nogen politisk  uenighed,  især  fra  Fremskridtspartiet  (Europaudvalgets  beretninger 28.05.1976, 03.06.1977, 02.06.1978 og 31.05.1979).

## 1980'erne: de første reelle justeringer

I  1980'erne  justerer  Europaudvalget  mere  aktivt  kontrolprocedurerne  i  takt med udviklingen i EU. Man kritiserer desuden regeringen flere gange for ikke at holde Europaudvalget tilstrækkeligt informeret.

Den første beretning i 1980 fokuserer på relationen til Europa-Parlamentet og sikrer, at danske EU-parlamentarikere nu får tilgang til alle Europaudvalgets  dokumenter  (Europaudvalgets  beretning  07.11.1980).  I  1983  finjusterer Europaudvalget mandateringssystemet og beslutter, at regeringens mandat skal indskrives i udvalgets protokol (Europaudvalgets beretning 24.06.1983). Det er  dog  den  Europæiske  Fællesakt  i  1986,  der  udløser  de  første  mere  omfattende ændringer af Europaudvalgets procedurer. Under Folketingsdebatten om ratificeringen af Fællesakten gav flere politikere udtryk for, at indførelsen af kvalificeret flertal i Ministerrådet og Europa-Parlamentets nye beføjelser krævede et system, der tidligt kunne opfange nye beslutninger. Beslutningerne om, hvordan systemet konkret skulle ændres, blev dog overladt til Europaudvalget.

Europaudvalget  fokuserede  mest  på  indførelsen  af  kvalificeret  flertal  og lagde vægt på, at udvalget skulle modtage information om nye kommissionsforslag så tidligt som muligt. Dette gjaldt også komitologisager (Europaudvalgets beretning 15.11.1986). Europaudvalget opfordrede desuden regeringen til systematisk at involvere interesseorganisationer og afrapportere disses holdninger til  udvalget (Europaudvalgets beretning 14.11.1986). Det er første gang, at Europaudvalget eksplicit diskuterer interesseorganisationerne som en del af kontrollen med regeringens EU-politik.

For det andet fokuserer Europaudvalget på udfordringerne ved at kontrollere Kommissionens delegerede beføjelser. Man påpeger blandt andet, at EuropaParlamentet skal have mulighed for at tilbagekalde delegerede beføjelser, men der fremsættes dog ingen konkrete initiativer.

Endelig  beskriver  Europaudvalget,  hvilke  kommissionsforslag  der  kræver særlig opmærksomhed set fra en dansk synsvinkel (Europaudvalgets beretning 14.11.1986).

Der er dog også forhold, Europaudvalget ikke tager op. Man er således hverken eksplicit opmærksom på Europa-Parlamentets øgede beføjelser som følge af  Fællesakten eller  på  udvidelsen  med  Grækenland i 1980 eller Spanien og Portugal i 1985.

Den politiske stemning i Europaudvalget er også i 1980'erne præget af en vis uenighed. Men i modsætning til i 1970'erne er der i 1980'erne flere partier, der er utilfredse. Eksempelvis fremsætter hele tre partier på et tidspunkt egne forslag til, hvordan Europaudvalget burde fungere (Europaudvalgets beretning 24.06.1983).

## 1990'erne: Kontrollen strammes til

I 1990'erne bliver Europaudvalgets beretninger længere, og procedurerne finjusteres yderligere. Man stiller blandt andet flere krav til regeringens skriftlige information. Fx beslutter man, at regeringen skriftligt skal informere om hørte interesseorganisationers  holdninger  (Europaudvalgets  beretning  10.05.1994). Overordnet viser Europaudvalgets beretninger, at der er flere udviklinger på EU-niveau der udløser øget kontrol.

For det første betyder topmøderne, der ledte frem til Maastricht- og Amsterdam-traktaterne, at Europaudvalget i 1990'erne lægger mere vægt på kontrol med regeringens forhandlinger på dette niveau. Konkret kræver Europaudvalget nu information om den danske holdning både ved formelle møder i Det Europæiske Råd og ved uformelle ministerrådsmøder (Europaudvalgets beretninger 31.08.1990, 10.09.1996).

Maastricht-traktatens indførelse af den fælles beslutningsprocedure fik for det andet Europaudvalget til at kræve, at regeringen nu skal gøre rede for dets holdninger til Europa-Parlamentets ændringsforslag. I det hele taget betyder Maastricht-Traktaten, at Europaudvalget stiller nye informationskrav til regeringen. Fx kræver man, at regeringen skal afklare sin holdning til nye sager hurtigst muligt, så Europaudvalget kan orienteres tidligst muligt i beslutningsprocessen (Europaudvalgets beretninger 20.05.1994, 27.09.1996, 19.02.1999). Desuden kræver udvalget, at regeringen skal oversende supplerende informa- tion, hvis det endelige forhandlingsresultat er meget forskelligt fra det oprindelige kommissionsforslag.

Ligeledes som en reaktion på Maastricht- og Amsterdam-traktaterne søger Europaudvalget for det tredje at styrke forholdet mellem danske EU-parlamentarikere på den ene side og Europaudvalget samt Folketingets fagudvalg på den anden side (Europaudvalgets beretning 20.05.1994, 27.09.1996, 19.02.1999). Dette ligger i forlængelse af, at Europaudvalget generelt forsøger at involvere fagudvalgene i behandlingen af Kommissionens forslag.

For det fjerde retter Europaudvalget også i dette årti opmærksomheden mod kontrol med Kommissionens delegerede beføjelser. Man reagerer både i 1996 og i 1999 på det stigende antal beslutninger, der træffes af komitologiudvalg. I  1996  beslutter  Europaudvalget,  at  alle  vigtige  forslag  fra  forskriftsudvalg skal cleares med Europaudvalget. I 1999 bliver denne procedure udvidet til at gælde alle typer komitologiudvalg (Europaudvalgets beretninger 27.09.1996, 19.02.1999).

For det femte blev de nationale parlamenters rolle i EU diskuteret ivrigt i 1990'erne. I 1996 opfordrer Europaudvalget Folketinget til at presse Kommissionen til at fremsende dets forslag til de nationale parlamenter tidligst muligt i beslutningsprocessen. Med Amsterdam-traktaten blev det formelt vedtaget, at Kommissionen skal fremsende sine forslag til de nationale parlamenter. Europaudvalgets reaktion herpå er blandt andet at lægge yderligere vægt på en aktiv inddragelse af Folketingets fagudvalg (Europaudvalgets beretning 19.02.1999).

For det sjette er Europaudvalget i stigende grad opmærksom på EU-Domstolens rolle. Man beder nu regeringen om information om alle retslige skridt mod Danmark, inklusive åbningsskrivelser og begrundede udtalelser (Europaudvalgets beretning 16.07.1993).

Den politiske stemning i Europaudvalget er i 1990'erne præget af mere konsensus. Kun en enkelt gang fremsættes der reservationer i en udvalgsberetning.

## Perioden efter årtusindskiftet

Efter årtusindskiftet fortsætter Europaudvalget med at justere sine procedurer og stiller flere krav til regeringens skriftlige informationer. Udvalget betoner fx fortsat, at regeringens skriftlige information skal omfatte hørte interesseorganisationers holdning (Europaudvalgets beretning 10.12.2004).

Selvom  Europaudvalgets  stigende  informationskrav  efterhånden  kan  ses som en konstant proces, reagerer Europaudvalget også efter årtusindeskiftet på konkrete udviklinger på EU-niveau. For det første reagerer Europaudvalget på, at flere og flere sager bliver forhandlet på plads allerede efter førstebehandling i lovgivningsprocessen. Muligheden for disse såkaldte førstelæsningsaftaler blev indført med Amsterdam-traktaten. For det andet reagerer Europaudvalget på det stigende antal A-punktssager i Ministerrådet, dvs. sager der færdigforhandles på embedsmandsniveau. Disse udviklinger får Europaudvalget til at kræve tidligere  information samt nye informationer. Fx kræver Europaudvalget nu informationer  om  Europa-Parlamentets  holdning  samt  om  de  øvrige  medlemslandes  holdning  (Europaudvalgets  beretninger  10.05.2001,  10.12.2004, 23.06.2006, 10.12.2004).

For det tredje ser Europaudvalget fortsat forholdet til Europa-Parlamentet som et vigtigt punkt. Man ønsker som så ofte før at styrke forholdet. Det nye er, at man nu også ønsker at styrke forholdet til ordførere og skyggeordførere i  Europa-Parlamentet samt til de danske medlemmer af det Økonomiske og Sociale  Udvalg  og  til  Regionsrådet  (Europaudvalgets  beretning  10.05.2001, 10.12.2004).

For det fjerde gav Lissabon-traktaten de nationale parlamenter ret til at gennemgå forslag inden Ministerrådet og Europa-Parlamentet. Konkret kan de nationale  parlamenter  vurdere,  om  kommissionsforslag  overholder  subsidiaritetsprincippet. Retten hertil blev indført med den skibbrudne Forfatningstraktat, og i 2004 besluttede Europaudvalget, at regeringen skulle udarbejde subsidiaritetsrapporter  i  forbindelse  med  vigtige  kommissionsforslag  (Europaudvalgets beretning 10.12.2004). I 2010 udvider Europaudvalget kravet og pålægger regeringen at vurdere, i hvilken grad subsidiaritetsprincippet respekteres  af  Kommissionen  (Europaudvalgets  beretning  09.04.2010).  Derudover gentager  Europaudvalget  ønsket  om  en  større  inddragelse  af  fagudvalgene (Europaudvalgets beretninger 10.05.2001, 10.12.2004, 09.04.2010).

Fort det femte var Europaudvalget efter årtusindskiftet stadig ikke tilfreds med komitologiudvalgenes kontrol med Kommissionens delegerede beføjelser. I 2001 hævder Europaudvalget, at information om komitologisager modtages så sent, at der ikke er mulighed for at reagere. Man beslutter derfor, at regeringen skal fremsende rapporter om komitologisager på et tidligere tidspunkt, og at rapporterne blandt andet skal indeholde information om, hvornår beslutningen skal træffes (Europaudvalgets beretning 10.05.2001). Lissabon-traktaten indebar  ændringer  i  komitologisystemet.  Der  sondres  nu  mellem  delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, og i 2011 debatterer Europaudvalget med regeringen,  hvordan  man  skal  reagere  herpå.  Man  bliver  enige  om,  at  regeringen fremover skal holde Europaudvalget informeret om de nye delegerede retsakter, før indsigelsesfristen udløber, og skal søge mandater i vigtige sager (brevudveksling mellem udenrigsminister og Europaudvalgets formand 10. og 18. februar 2011).

For det sjette søger Europaudvalget at styrke forholdet til interesseorganisationerne. I 2001 beslutter man fx at supplere de eksisterende høringer med møder  med  udvalgte  interesseorganisationer  (Europaudvalgets  beretning  10.05. 2001).

For det syvende reagerer Europaudvalget i 2001 for første gang eksplicit på en udvidelse af EU, nemlig østudvidelsen. Det er dog ikke selve udvidelsen og dens konsekvenser, der er i fokus, men Danmarks kommende formandskab og 'Fra København til København'-processen.

Endelig  er  Europaudvalget  fortsat  opmærksom  på  EU-Domstolens  rolle. I  2009  noterer  man,  at  EU-Domstolens  retspraksis  i  stigende  grad  påvirker dansk lovgivning. Man ønsker derfor mere information fra regeringen, blandt andet om vigtige sager, selvom de ikke direkte involverer Danmark (Europaudvalgets beretning 30.04.2009).

Den politiske stemning i Europaudvalget er ligesom i 1990'erne præget af konsensus. Ingen partier udtrykker på noget tidspunkt utilfredshed.

## Fra kronologisk redegørelse til analytisk forklaring

Med vores kronologiske redegørelse for udviklingen i Europaudvalgets kontrolprocedurer på plads kan vi igen vende os mod vores hypoteser. Den første var vores politipatruljehypotese, ifølge hvilken Europaudvalget etablerer informationssystemer, så regeringen udleverer information, inden Danmark binder sig til en bestemt EU-politik. Vores tredje hypotese tilføjede en tidsdimension, nemlig at Europaudvalget over tid tilpasser sine kontrolsystemer til større institutionelle ændringer i EU's politiske system.

Vi har fundet betydelig støtte til disse hypoteser. Folketinget har fra starten været fuldt opmærksom på behovet for at kontrollere regeringens EU-politik. Da  regeringen  første  gang  åbent  overvejede  dansk  EU-medlemskab  i  1961, oprettede Folketinget et særligt udvalg til at følge regeringens forhandlinger. Da medlemskab endelig blev  opnået  i  1973,  indførte  Europaudvalget  mandateringssystemet, så regeringens ministre forelægger udvalget forslag til den danske holdning forud for møder i EU's ministerråd. Ud over denne mundtlige kontrol etablerede Europaudvalget også et skriftligt informationssystem, som sikrer udvalget en stadig informationsstrøm fra regeringen. I de følgende 40 år blev dette politipatruljesystem udvidet til næsten alle de områder, hvor regeringen repræsenterer Danmark i EU-sammenhæng: regeringskonferencer om traktatændringer, Det Europæiske Råd, uformelle ministermøder, holdninger til ændringsforslag fra Europa-Parlamentet, forhandlinger i komitologiudvalg og sager ved EU-domstolen.

Vores analyse viser desuden, at udvidelserne af det oprindelige kontrolsystem er sket som et resultat af konkrete ændringer på EU-niveau. For det første har Europaudvalget reageret på åbenlyse anledninger i form af traktatændringer. Den Europæiske Fællesakt og Maastricht-, Amsterdam-, Nice- og Lissabontraktaterne har alle tilskyndet Europaudvalget til at tilpasse sine procedurer. For det andet har Europaudvalget reageret på mere umærkelige gradvise institutionelle ændringer i EU-systemet. Det gælder forhold som EU-Domstolens voksende betydning, det stigende omfang af delegation til Kommissionen og Det Europæiske Råds større betydning, som alle har fået Europaudvalget til at tilpasse sine procedurer. Alt i alt er der betydelig empirisk belæg for, at Europaudvalget aktivt søger politipatruljekontrol med regeringen.

Vores anden hypotese handlede om brandalarmskontrol og forventede, at Europaudvalget etablerer systemer, der indebærer, at regeringen må rådføre sig med interesseorganisationer i forberedelsen af dansk EU-politik. Igen tilføjede vores tredje hypotese en tidsdimension, nemlig at Europaudvalget over tid tilpasser sine kontrolsystemer til større institutionelle ændringer i EU's politiske system. Vores empiriske analyser peger ikke på, at Europaudvalget overvejede denne form for kontrol med regeringen i årene inden EU-medlemskabet i  1973.  Det  ser  heller  ikke  ud  til  at  være  tilfældet  i  tiden  umiddelbart  efter medlemskabet, hvor mandateringssystemet blev indført. Det er først i midten af 1980'erne, at Europaudvalget begynder at diskutere interesseorganisationers rolle. Udvalget forlanger så, at regeringen systematisk rådfører sig med interesseorganisationer, når dansk EU-politik skal forberedes - og at resultatet af disse rådføringer afrapporteres til udvalget. I resten af undersøgelsesperioden minder Europaudvalget jævnligt regeringen om dette krav. Der er dermed alt i alt empirisk belæg for, at brandalarmskontrol udgør en del af Europaudvalgets kontrolsystem, om end det blev etableret med en vis forsinkelse.

Selvom der er betydelig empirisk støtte til vores hypoteser om politipatruljeog brandalarmskontrol, er støtten dog ikke helt entydig. Det er således slående, at Europaudvalget ikke på noget tidspunkt reagerer på EU's udvidelser, selvom de kan have betydning for både den formelle magtfordeling i Ministerrådet og omfanget af uformel beslutningstagning. Det er også først med Maastrichttraktaten, at Europaudvalget forholder sig til Europa-Parlamentets rolle i EU's lovgivningsproces, selvom Europa-Parlamentet allerede med Den Europæiske Fællesakt bliver medlovgiver.

## Konklusion

I denne artikel har vi vist, at Folketinget via dets Europaudvalg aktivt søger at kontrollere regeringens EU-politik. Behovet for kontrol stod klart for Fol- ketinget længe inden, Danmark blev medlem i 1973. På det tidspunkt havde Folketinget  fulgt  regeringens  optagelsesforhandlinger  i  over  ti  år.  Da  EUmedlemskabet var en realitet, indførte Folketinget mandateringsproceduren, som  indebar,  at  regeringens  ministre  skal  søge  mandat  hos  Europaudvalget inden møder i Ministerrådet. Over tid er det system blevet udbredt til stort set alle sider af Danmarks EU-medlemskab og justeret, så det omfatter både en skriftlig og mundtlig del (politipatruljekontrol) og inddragelse af interesseorganisationer (brandalarmskontrol). Der er tale om en ganske betydelig, men stiafhængig tilpasning og udvidelse af systemet over de 50 år, vi har undersøgt.

Der er således meget, der taler for, at Folketinget via Europaudvalget forsøger at kontrollere regeringen. Et andet spørgsmål er, om forsøget lykkes. Vores ærinde har været at undersøge udviklingen i Europaudvalgets kontrolprocedurer, ikke at vurdere disses effektivitet. Men afslutningsvis vil vi diskutere tre forhold, der ofte fremhæves i denne sammenhæng.

For det første indvendes det ofte, at Europaudvalget godt nok har adgang til information, men i praksis har sejret sig ihjel. For adgangen fører til overload af information. I praksis kan medlemmerne af Europaudvalget ikke håndtere og overskue de enorme papirmængder fra regeringen. Vi er skeptiske over for denne indvending. Vores analyse af brandalarmskontrol viser, at Europaudvalget får hjælp fra interesseorganisationerne til at læse regeringens dokumenter. Denne hjælp er muligvis ikke uden bias, men giver formentlig udvalget gode kort på hånden, når informationsmængderne skal overskues.

For det andet hæfter mange sig ved, at det er meget sjældent, at Europaudvalgets kontrol mislykkes i den forstand, at regeringen får kritik for ikke at have efterlevet et mandat. Vi er dog skeptiske over for, hvad dette empiriske mønster kan siges at dække over. Fravær af kritik vil ganske rigtigt være tilfældet, hvis Europaudvalget udøver perfekt kontrol med regeringen, som derfor loyalt efterlever udvalgets mandater. Men fravær af kritik vil også gælde i en situation, hvor Europaudvalget i praksis er reduceret til et gummistempel for regeringens synspunkter. Forskningsmæssigt står man her over for et klassisk problem med observational equivalence . Når et kontrolorgan ikke anvender sanktioner, er det så udtryk for perfekt kontrol eller magtesløshed?

For  det  tredje  kan  man  indvende,  at  Europaudvalgets  kontrolprocedurer måske er omfattende og udvidet over tid, men regeringens muligheder for at undvige kontrollen er måske også steget over tid. Eksempelvis giver den stigende anvendelse af kvalificeret flertal i Ministerrådet og Europa-Parlamentets voksende magt regeringen gode muligheder for blame avoidance , når man skal forklare, hvorfor et forhandlingsresultat ikke ligger inden for Europaudvalgets mandat.

Der er alt i alt gode grunde til at være varsom med at slutte fra Europaudvalgets omfattende kontrolsystem til, at kontrollen er effektiv. Det kræver andre analyser og andre data at komme til bunds i dette spørgsmål. Der er med andre ord behov for mere forskning.

Et sidste spørgsmål vedrører den bredere lære af vores analyse. Kan den danske case tages som udtryk for, at der i EU-landene aktivt søges parlamentarisk kontrol med regeringernes EU-politik? Vi vil være forsigtige med at generalisere  fra  danske  erfaringer,  for  Danmark  er  på  mange  måder  en most likely case .  Danmark scorer højt på de faktorer, som litteraturen har peget på som forklaringer på stærk parlamentskontrol, fx hyppig forekomst af mindretalsregeringer og en EU-skeptisk befolkning. Det er derfor måske ikke overraskende, at parlamentariske kontrolsystemer er veludviklede i netop Danmark. Det er i denne optik mere overraskende, at støtten til vores hypoteser ikke er entydig. Når kontrolsystemerne ikke er perfekte i Danmark, er de det næppe i lande, hvor mulighederne i udgangspunktet er mindre gunstige.

## Noter

1.  Vi bruger udtrykket 'EU'/'Den europæiske Union' gennem hele artiklen for at lette fremstillingen, selvom det strengt taget nogle gange er mere korrekt at bruge 'EF'/'Det  Europæiske  Fællesskab'  eller  'EØF'/'Det  europæiske  økonomiske Fællesskab'. På samme måde bruger vi udtrykket 'Europaudvalget', selvom udvalget tidligere hed 'Markedsudvalget'.
2.  En ajourført oversigt over medlemsstaternes nationale parlamentariske EU-udvalg findes på COSAC's (Conference of Parliamentary Committees for Union Affairs of Parliaments of the European Union) hjemmeside (http://www.cosac.eu/).
3. Folketinget  havde  dengang  ikke  en  permanent  udvalgsstruktur,  så  alle  udvalg skulle nyetableres ved starten af hver folketingssamling. En permanent udvalgsstruktur - omfattende Europaudvalget (dengang Markedsudvalget) - blev indført i 1972-73.

## Litteratur

- Armstrong, Kenneth og Simon Bulmer (1996). United Kingdom, pp. 253-291 i Dietrich Rometsch og Wolfgang Wessels (red.), The European Union and the Member States. Towards Institutional Fusion? Manchester: Manchester University Press.
- Auel, Katrin og Arthur Benz (2006a). The Politics of Adaptation: The Europeanisation of National Parliamentary Systems, pp. 70-92 i Katrin Auel og Arthur Benz (red.), The Europeanisation of Parliamentary Democracy . Abingdon: Routledge.
- Auel, Katrin og Arthur Benz (red.) (2006b). The Europeanisation of Parliamentary Democracy . Abingdon: Routledge.

- Bergman, Torbjörn (1997). National Parliaments and EU Affairs Committees: Notes on Empirical Variation and Competing Explanations. Journal of European Public Policy 4 (3): 372-387.
- Bergström, Carl-Fredrik (2005). Comitology - Delegation of Powers in the European Union and the Committee System . Oxford: Oxford University Press.
- Blom-Hansen, Jens (2011). The EU Comitology System in Theory and Practice. Keeping an Eye on the Commission? London: Palgrave Macmillan.
- Damgaard, Erik og Henrik Jensen (2006). Europeanisation of Executive-Legislative Relations: Nordic Perspectives, pp. 92-110 i Katrin Auel og Arthur Benz (red.), The Europeanisation of Parliamentary Democracy . Abingdon: Routledge.
- Epstein, David og Sharyn O'Halloran (1999). Delegating Powers. A Transaction Cost Politics Approach to Policy Making under Separate Powers . Cambridge: Cambridge University Press.
- Franchino, Fabio (2007). The Powers of the Union. Delegation in the EU . Cambridge: Cambridge University Press.
- Goetz, Klaus H. og Jan-Hinrik Meyer-Sahling (2008). The Europeanisation of National Political Systems: Parliaments and Executives. Living Reviews in European Governance 3 (2). http://www.livingreviews.org/lreg-2008-2 (hentet 29. maj 2013).
- Hix, Simon og Bjørn Høyland (2011). The Political  System  of  the  European  Union . Houndsmills: Palgrave.
- Huber, John D. og Charles R. Shipan (2006). Politics, Delegation, and Bureaucracy, pp. 256-272 i Barry R. Weingast og Donald A. Wittman (red.), The Oxford Handbook of Political Economy . Oxford: Oxford University Press.
- Jensen, Henrik (2003). Europaudvalget - et udvalg i Folketinget . Aarhus: Aarhus Universitetsforlag.
- Kassim, Hussein (2000). Conclusion: The National Coordination of EU Policy: Confronting the Challenge, pp. 235-265 i Hussein Kassim, B. Guy Peters og Vincent Wright (red.), The National Coordination of EU Policy. The Domestic Level. Oxford: Oxford University Press.
- Kassim, Hussein, B. Guy Peters og Vincent Wright (red.) (2000). The National Coordination of EU Policy. The Domestic Level. Oxford: Oxford University Press.
- Karlas, Jan (2011). Parliamentary Control of EU Affairs in Central and Eastern Europe: Explaining the Variation. Journal of European Public Policy 18 (2): 258-273.
- Laffan, Brigid (1996). Ireland, pp. 291-313 i Dietrich Rometsch og Wolfgang Wessels (red.), The European Union and the Member States. Towards Institutional Fusion? Manchester: Manchester University Press.
- Lov (1972). Forslag til lov om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber. Folketingstidende 1971-72 , spalte 3237-3240.

- Lupia, Arthur (2003). Delegation and its Perils, pp. 33-55 i Kaare Strøm, Wolfgang C. Müller og Torbjörn Bergman (red.), Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies . Oxford: Oxford University Press.
- Maurer, Andreas og Wolfgang Wessels (2001a). National Parliaments after Amsterdam: From Slow Adapters to National Players?, pp. 425-477 i Andreas Maurer og Wolfgang Wessels (red.), National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers? Baden-Baden: Nomos.
- Maurer, Andreas og Wolfgang Wessels (red.) (2001b). National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers? Baden-Baden: Nomos.
- McCubbins, Mathew D. og Thomas Schwartz (1984). Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms. American Journal of Political Science 28 (1): 165-179.
- McCubbins, Mathew D., Roger G. Noll og Barry R. Weingast (1987). Administrative Procedures as Instruments of Political Control. Journal of Law, Economics, and Organization 3 (2): 243-277.
- Molina, Ignacio (2000). Spain, pp. 114-141 i Hussein Kassim, B. Guy Peters og Vincent  Wright (red.), The National Coordination of EU Policy. The Domestic Level. Oxford: Oxford University Press.
- Müller, Wolfgang (2000). Austria, pp. 201-219 i Hussein Kassim, B. Guy Peters og Vincent Wright (red.), The National Coordination of EU Policy. The Domestic Level. Oxford: Oxford University Press.
- Neuhold, Christine og Rik De Ruiter (2010). Out of REACH? Parliamentary Control of EU Affairs in the Netherlands and the UK. Journal of Legislative Studies 16 (1): 57-72.
- Norton, Philip (1995). Conclusion: Addressing the Democratic Deficit, pp. 177-194 i Philip Norton (red.), National Parliaments and the European Union . London: Frank Cass.
- Pedersen, Thomas (1996). Denmark, pp. 197-216 i Dietrich Rometsch og Wolfgang Wessels (red.), The European Union and the Member States. Towards Institutional Fusion? Manchester: Manchester University Press.
- Raunio, Tapio (2006). Holding Governments Accountable in European Affairs: Explaining Cross-National Variation, pp. 17-41 i Katrin Auel og Arthur Benz (red.), The Europeanisation of Parliamentary Democracy . Abingdon: Routledge.
- Raunio, Tapio (2009). National Parliaments and European Integration: What We Know and Agenda for Future Research. Journal of Legislative Studies 15 (4): 317334.
- Rometsch, Dietrich og Wolfgang Wessels (red.) (1996). The European Union and the Member States. Towards Institutional Fusion? Manchester: Manchester University Press.

- Saalfeld, Thomas (2006). Deliberate Delegation or Abdication? Government Backbenchers, Ministers and European Union Legislation, pp. 41-70 i Katrin Auel og Arthur  Benz  (red.), The  Europeanisation  of  Parliamentary  Democracy .  Abingdon: Routledge.
- Spanou, Calliope (2000). Greece, pp. 161-182 i Hussein Kassim, B. Guy Peters og Vincent Wright (red.), The National Coordination of EU Policy. The Domestic Level. Oxford: Oxford University Press.
- Strøm, Kaare, Wolfgang C. Müller og Torbjörn Bergman (red.) (2003). Delegation and Accoutability in Parliamentary Democracies . Oxford: Oxford University Press.
- Udvalgsbetænkning (1961). Betænkning fra det af folketinget den 4. august 1961 nedsatte  udvalg  i  anledning  af  forespørgsel  til  udenrigsministeren. Folketingstidende 1960-61 , 2. samling, tillæg B, spalte 1119-1120.
- Udvalgsbetænkning (1972a). Betænkning over I. forslag til lov om Danmark tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber og II. Forslag til lov om folkeafstemning vedrørende forslag til lov om Danmark tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber) (afgivet af markedsudvalget den 25. august 1972). Folketingstidende 1971-71 , tillæg B, spalte 2793-2852).
- Udvalgsbetænkning (1972b). Tillægsbetænkning over I. forslag til lov om Danmark tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber og II. Forslag til lov om folkeafstemning vedrørende forslag til lov om Danmark tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber) (afgivet af markedsudvalget den 6. september 1972). Folketingstidende 1971-71 , tillæg B, spalte 3369-3372).
- Vasconcelos, Alvaro de og Louis Pais Antunes (1996). Portugal, pp. 313-328 i Dietrich Rometsch og Wolfgang Wessels (red.), The European Union and the Member States. Towards Institutional Fusion? Manchester: Manchester University Press.
- Westlake, Martin og David Galloway (2006). The Council of the European Union . London: John Harper Publishing.
- Wessels, Wolfgang og Dietrich Rometsch (1996). Conclusion: European Union and National  Institutions,  pp.  328-366  i  Dietrich  Rometsch  og  Wolfgang  Wessels (red.), The European Union and the Member States. Towards Institutional Fusion? Manchester: Manchester University Press.
- Winter, Lieven De og Thierry Laurent (1995). The Belgian Parliament and European Integration, pp. 75-92 i Philip Norton (red.), National Parliaments and the European Union . London: Frank Cass.
- Winzen, Thomas (2010). Political Integration and National Parliaments in Europe. Living Reviews in Democracy . http://democracy.livingreviews.org/index.php/lrd/article/view/lrd-2010-5/33 (29. maj 2013).

Winzen, Thomas (2012). National Parliamentary Control of European Union Affairs: A Cross-national and Longitudinal Comparison. West European Politics 35 (3): 657672.