Befolkningens holdninger til markedsgørelse af den offentlige sektor: erkendelsesinteresser og forklaringsmodeller i politologien
Forfattere: Andrej Christian Lindholst, Morten Balle Hansen
Tidsskrift: politik (2015-12-11)

## befolkningens holdninger til markedsgørelse af den offentlige sektor

## erkendelsesinteresser og forklaringsmodeller i politologien

Andrej Christian Lindholst

Adjunkt, Institut for Statskundskab, Aalborg Universitet

## Morten Balle Hansen

Professor mSO, Institut for Statskundskab, Aalborg Universitet

På  trods  af  de  sidste  30  års  bestræbelser  på markedsgørelse af den offentlige sektor, gennem inddragelse  af  private  virksomheder,  kan  specifikke  tiltag  til  stadighed  fremkalde  stærke  holdningsmæssige reaktioner og modstand i befolkningen. I den danske politologi er befolkningens holdninger til  markedsgørelse  kun  undersøgt sporadisk,  og  et  egentligt  teoretisk  grundlag  er ikke  udviklet.  Denne  artikel  søger  at  etablere  et teoretisk grundlag i forhold til en mere systematisk  forskning  ved  at  give  overblik  og  analysere den internationale politologiske litteratur på området.  vi  finder,  at  den  internationale  forskning  er kendetegnet ved en mindre gruppe af studier, der tilsammen trækker på fire hovedtyper af erkendelsesinteresser (1. demokratiske, 2. politisk-strategiske, 3. transformative og 4. implementeringsmæssige)  samt  fire  typer  af  forklaringsmodeller (1. erfaring, 2. utilitarisme, 3. ideologi og 4. kultur). Analysen viser også, at forskningen er mangelfuld  i  forhold  til  en  balanceret  afdækning  af  forskellige former for markedsgørelse samt forskellige offentlige serviceområder.

Inddragelse  af  private  virksomheder  til  løsning  af  offentlige  opgaver,  eksempelvis  i  form  af  privatisering  og udlicitering,  eller  det  vi  i  denne  artikel  betegner  som 'ekstern  markedsgørelse',  har  været  en  central  del  af den forvaltningspolitiske dagsorden siden 1980'ernes ledelsesreformer  (Ejersbo  og  Greve,  2014;  Hansen,  2011; 2013; Hood, 1991; Højlund, 2004; Pollitt og Bouckaert, 2011).  Politologien,  der  omhandler  markedsgørelse, har langt overvejende været baseret på studier af de politiskadministrative  rammer,  aktører,  processer  og  effekter indenfor  udvalgte  former  for  ekstern  markedsgørelse. Eksempelvis i forhold til udlicitering, som udgør en af de mest velkendte former og forskningsmæssigt vel belyste former for markedsgørelse, har Andersen (1997) tidligere beskrevet  udliciteringens  mangeartede  strategier,  Christensen  og  Petersen  (2010)  har  analyseret  de  regulative rammer for udlicitering og offentlige-private partnerskaber, Lindholst og Bogetoft (2011) har afdækket de kontraktstyringsmæssige  udfordringer  ved  implementering af udlicitering, Christensen m.fl. (2012) har gennemgået de forskningsmæssige forklaringer bag beslutninger om udlicitering,  mens  Hjelmar  m.  fl.  (2013)  og  Vrangbæk m. fl. (2015) har gennemgået forskningen i udliciteringens effekter på henholdsvis økonomi, servicekvalitet og medarbejdere.

Med denne artikel vil vi gerne fremme en komplementerende  forskningsagenda,  der  etablerer  befolkningens holdninger til den eksterne markedsgørelse via inddragelse  af  private  virksomheder,  som  et  selvstændigt forskningsperspektiv  i  den  politologiske  forskning.  Vi gennemgår den internationale litteratur på området, og vi afdækker de grundlæggende forskningsmæssige erkendelsesinteresser og forklaringsmodeller indenfor forskningsfeltet. Artiklen giver således svar på, hvilke faktorer, der er anvendt i den internationale politologiske forskning til at forklare befolkningens opbakning til eller modstand mod den eksterne markedsgørelse, samt hvilke erkendelsesinteresser, der har motiveret denne forskning.

Den forskningsmæssige og samfundsmæssige aktualitet  af  spørgsmålet  om  befolkningens  holdning  til  den eksterne  markedsgørelse  understreges  af,  at  2010'erne har vist, at eksempelvis privatiseringsprocesser stadig kan fremkalde stærke holdningsmæssige reaktioner og modstand  i  den  danske  befolkning  og  udgør  et  højspændt og  kritisk  politisk  stridsemne.  Det  politiske  forløb  og befolkningens reaktioner henover vinteren 2013/14 ved det delvise salg af aktier i det statsejede selskab DONG Energy til den amerikanske investeringsbank Goldman Sachs, illustrerer aktualiteten med stor tydelighed. Trods en bred indledende politisk konsensus om salget og en finansministers forsikring om, at aktiesalget var sket på baggrund  af  'det  bedste  samlede  bud',  så  viste  blandt andet  meningsmålinger  og  offentlige  protester  en  massiv  folkelig  modstand  imod  aktiesalget.  I  forløbet  viste to  meningsmålinger  en  modstand  i  befolkningen  på henholdsvis  68  %  og  80  %,  næsten  200.000  danskere underskrev en protest imod salget, politiske forligsparter skiftede holdning, og en regering blev sprængt. 1

At et privatiseringsforløb i 2010'erne kan frembringe så stærke holdningsmæssige og politiske reaktioner, er  overraskende  ud  fra  læsning  af  den  politologiske  og forvaltningspolitiske  litteratur.  Den  dominerende  fortælling  er  her,  at  den  eksterne  markedsgørelse,  da  den for  alvor  blev  sat  på  dagsordenen  i  1980'ernes  moderniseringsprogrammer, i høj grad mobiliserede konflikter i  befolkningen  langs  den  klassiske  højre-venstre  skala, men fra 1990'erne og frem blev den eksterne markedsgørelse  i  stigende  grad  afideologiseret  og  normaliseret som  et  politisk-administrativt  reformværktøj  (Ejersbo og Greve, 2014; Greve, 2000; Greve og Ejersbo, 2005; Hansen, 2011).  I  forhold  til  den  eksplosive  udvikling  i sagen  om salget  af  aktier  i  DONG  Energy,  så  har  den eksterne markedsgørelse almindeligvis levet et mere stille og tilbagetrukket liv i forhold til offentlighedens interesse op gennem 2000'erne og frem til midten af 2010'erne. I denne periode er nye former for ekstern markedsgørelse eksempelvis offentlig-private partnerskaber blevet introduceret, og markedsgørelse mere generelt er via forskellige former såsom frit valg og brugerbetaling blevet udbredt til stadigt flere områder i den offentlige sektor.

I  den  danske  politologiske  forskning  har  spørgsmål vedrørende  befolkningens  holdning  til  den  eksterne markedsgørelse ikke været problematiseret eller søgt forklaret gennem egentlige teoridrevne studier. Kun ganske få studier, eksempelvis af Greve (2000), Grønnegård og Pallesen (2001), Greve og Ejersbo (2005), eller Lecheler m.fl. (2009) berører aspekter, der vedrører befolkningens holdning til den eksterne markedsgørelse - og dette kun indirekte og i forhold til andre forskningsspørgsmål. Empirisk  har  særligt  de  fortløbende  valgundersøgelser  dog afdækket  udbredelsen  af  modstand  eller  opbakning  til udvalgte former for ekstern markedsgørelse (jf. Stubager m.fl., 2013). Modsat forefindes der i den internationale politologiske litteratur en række studier, som tilsammen kan  siges  at  udgøre  et  forskningsfelt,  der  på  forskellig vis er centreret omkring emnet 'befolkningens holdning til  den  eksterne  markedsgørelse'.  I  forhold  til  en  dansk politologisk sammenhæng introducerer vi i denne artikel indsigter  fra  den  internationale  politologiske  litteratur, og vi adresserer to centrale forskningsspørgsmål, der kan bidrage til egentlige forskningsmæssige belysninger af befolkningens holdning til den eksterne markedsgørelse i en dansk sammenhæng. Det første spørgsmål omhandler hvilke erkendelsesinteresser, der  anvendes  som  rationale for forskning i befolkningens holdninger til den eksterne markedsgørelse. Det andet spørgsmål omhandler hvilke forklaringsmodeller , der er udviklet vedrørende befolkningens holdninger til den eksterne markedsgørelse.

Artiklen  indeholder  følgende  afsnit:  I  første  afsnit gennemgår  vi  metoderne  bag  afsøgningen  og  udvælgelsen  af  studier  i  vores  litteraturgennemgang.  I  andet afsnit  analyserer  vi  de  forskellige  erkendelsesinteresser, der forefindes i litteraturen som motivation for studier af befolkningens holdning til den eksterne markedsgørelse. I tredje afsnit analyserer vi de forskellige forklaringsmodeller.  I  fjerde  afsnit  diskuterer  vi  de  forskellige  problematiseringer  og  forklaringsmodeller,  og  vi  opstiller  en forskningsmæssig ramme i forhold til en sammenfatning af litteraturen samt belysninger i en dansk sammenhæng.

## Metode og materialer

Terminologi

Terminologien omkring det, vi i denne artikel betegner som den 'eksterne markedsgørelse', er ikke entydig i den danske og internationale litteratur. I en stor del af den internationale  litteratur  anvendes  termen  'privatisering' som overlappende med det vi i denne artikel kalder for ekstern markedsgørelse. I en 'bred' forståelse, som er vidt udbredt i den internationale litteratur (Jf. Edlund og Seva, 2013; Hodge, 2000; Lundqvist, 1989; Savas, 2000; Starr, 1988), kan 'privatisering' indkredses som en række politikker og strategier til reorganisering af relationen mellem det offentlige og private, og dette finder sted gennem en formindsket statslig (offentlig) rolle i finansieringen, opgavevaretagelsen  og/eller  reguleringen  af  forskellige samfundsmæssige opgaver. I denne brede forståelse bliver 'udlicitering', 'frit valg' eller 'brugerbetaling' til nogle af  privatiseringens  mange  former.  Endvidere  er  termen

figur 1. antal anvendte publikationer om befolkningens holdning til ekstern markedsgørelse i gennemgangen fordelt på publiceringsår i perioden 1983-2012

## Antal publikationer per år 1983-2015

'(offentlig-privat) partnerskab' i dele af den internationale litteratur anvendt synonymt med den brede forståelse af privatisering (Jf. Savas, 2000). I en mere snæver anvendelse af termen, særligt i studier fra USA (Jf. Donahue, 1989  eller  Warner  og  Hefetz,  2008),  har  privatisering også overvejende refereret til det, vi i en dansk kontekst betegner  som  'udlicitering'.  Modsat  både  den  brede  og snævre anvendelse i den internationale litteratur, så er termen 'privatisering'  i  det  almindelige  danske  sprogbrug overvejende anvendt som en betegnelse for frasalg af offentlige aktiviteter og virksomheder til private investorer (Jf. Jensen, 1998). I forlængelse af delvist den internationale litteraturs brede anvendelse af termen privatisering' og delvist  en  typologi  omkring intern og ekstern 'markedsdannelse'  anvendt  af  Højlund  (2004),  anvender  vi termen 'ekstern markedsgørelse' i nærværende artikel. I artiklen afgrænser vi således vores terminologi fra den del af  markedsgørelsen,  som  overvejende  sker  internt  i  den offentlige sektor, eksempelvis gennem administrative reformer, såsom resultatkontrakter og budgetreformer, eller etablering af borgerne som 'kunder' i forhold til en række offentlige services.

## Litteratursøgning og udvælgelse af publikationer

Litteratursøgningen er gennemført i januar/februar 2013 og opdateret i 2015. I første  omgang er litteraturen afsøgt  ved  hjælp  af  søgninger  på  Web  of  Science  (Social Sciences) på udvalgte søgeord. Søgeordene har i forskellige kombinationer (og i forkortede former) omfattet 'privatization/privatisation', 'marketization/marketisation', 'contract', 'choice', 'opinion', 'public', 'citizen', 'preference' og 'attitude'. I alt er der fremsøgt 20 relevante publikationer gennem søgninger på Web of Science. I anden om- gang er referencelisterne i de først udvalgte publikationer gennemgået  sammen  med  publikationer,  der  citerer  de først udvalgte publikationer. Herigennem er der udvalgt yderligere en række artikler. Herudover er der medtaget publikationer, der er udgivet som notater eller rapporter, og  disse  er  fundet  ved  ad  hoc  afsøgninger  på  internettet. I alt indgår 32 publikationer fra litteratursøgningen i analysen. Herudover er der inddraget relevant litteratur om andre aspekter af den eksterne markedsgørelse eller markedsgørelse mere generelt i forhold til de løbende diskussioner i artiklen.

Udvælgelsen af publikationer fra søgningerne er baseret på en gennemlæsning af publikationernes abstract og/eller indledning og konklusioner, hvorigennem der er foretaget en vurdering af publikationens relevans i forhold til afdækning og forklaring af befolkningens holdninger til ekstern markedsgørelse. I udvælgelsen har vi lagt vægt på, at befolkningens holdninger analysemæssigt har udgjort en afgørende del af den pågældende publikation.

I figur 1 er de udvalgte studier og referencer fra den samlede litteraturgennemgang oplistet efter publiceringsår og er opdelt efter afsøgningskilde. Søgningen viser, at der bortset fra et par tidlige undtagelser fra 1980'erne, løbende er publiceret omkring emnet siden sidste halvdel af 1990'erne og frem til midten af 2010'erne. Samlet set kan forskningsfeltet siges at være meget sparsomt i forhold til det samlede antal af gennemførte studier - og de gennemførte studier er spredt ud over en 30-årig periode.

## Samlet oversigt

De  anvendte  publikationer  er  gennemgået  og  kodet  i forhold landekontekst, type af offentlig aktivitet/opgave, type  af  den  eksterne  markedsgørelse,  anvendelse  af  be- folkningens holdning som afhængig eller uafhængig variabel,  forskningsperspektiv-  og  spørgsmål,  forklaringsmodeller, analysemetoder, samt datatyper og datakilder. I  tabel  1  er  de  32  udvalgte  publikationer  oplistet  i  forhold  til  forfatter,  studiets  udgivelsesår,,  landekontekst, type af aktivitet/opgave, type af ekstern markedsgørelse, forskningsdesign,  hvordan  holdningen  til  ekstern  markedsgørelse indgår som objekt eller forklarende variabel, datatype, samt anvendte erkendelsesperspektiver og forklaringsfaktorer.

I  10  ud  af  32  studier  indgår  holdningen  til  den eksterne  markedsgørelse,  som  en  forklarende  variabel  i forhold  til  en  anden  (respons-)variabel.  I  de  10  studier indgår der således forskellige typer af problematiseringer af holdningen til ekstern markedsgørelse, men ikke empiriske undersøgelser af forklaringsfaktorer bag holdningen til  privatisering.  Tang  (1997)  undersøger  eksempelvis, hvorvidt den eksterne markedsgørelse i USA og UK har været drevet af neokonservative og neoliberale elitære interesser fremfor bredere befolkningsmæssige præferencer. I  forhold  til  afdækning  af  egentlige  forklaringsfaktorer bag  holdning  til  den  eksterne  markedsgørelse,  afsøger 22 ud af de 32 studier sådanne på et egentligt empirisk grundlag.  Langt  den  største  del  af  studierne  anvender kvantitative  forskningsdesigns,  hvor  der  typisk  trækkes på eksisterende nationale eller internationale survey som analysegrundlag.  Kun  ganske  få  studier  anvender  kvalitative (2) eller 'mixed methods' (2) forskningsdesigns.

Litteraturen kan endvidere opdeles i en række komparative studier, der tager afsæt i internationale kvantitative datasæt på landeniveau og en række studier, som hovedsageligt  tager  afsæt  i  kvantitative  datasæt  for  enkeltlande  på  enten  på  sektorniveau  eller  stats-  og  kommunalt  niveau.  En  stor  del  af  studierne  af  enkeltlande tager udgangspunkt i data fra meget markedsorienterede samfund, herunder USA (5 studier), UK (5 studier), Canada (2 studier) og Australien (1 studie). En anden del af studierne (8 studier) anvender internationale komparative data med fokus på transitionslande i særligt Østeuropa og/eller  etablerede  markedsøkonomier.  Hertil  findes  en række studier med data fra enkelte europæiske lande, herunder Tyskland, Frankrig, Spanien, Sverige (3) og Norge (2), samt et par studier med landedata fra sydamerikanske  lande  herunder Brasilien og Argentina. Over tid er der  således  inkluderet  studier  i  forskningsfeltet  baseret på data fra et stadigt stigende antal lande. Størstedelen af studierne (16) tager udgangspunkt i privatisering forstået som frasalg og overdragelse af ejerskab af aktiviteter fra den offentlige til den private sektor. Indenfor det afsøgte forskningsfelt bemærker Durant og Legge (2002) at operationaliseringen af ekstern markedsgørelse, dette i form af salg til private investorer af offentligt ejede virk- somheder, kan antages at have en relativt høj profilering i den offentlige debat, hos de politiske partier, og dermed kan antages at være en velegnet markør til forståelse af holdningsdannelsen til den eksterne markedsgørelse mere generelt. En mindre del af studierne tager udgangspunkt i henholdsvis udlicitering (5) eller i et mix af forskellige typer markedsgørelse mere generelt (7), såsom 'brugerbetaling', 'udlicitering' eller 'frit valg'. Kun ganske få studier tager alene udgangspunkt i brugerbetaling (1) og frit valg (2). Et enkelt studie tager udgangspunkt i markedsgørelse som et generel fænomen i forhold til samfundsudviklingen. I forhold til typer af aktivitet, udgør forskellige typer af  forsyningsvirksomhed  eller  økonomisk  aktivitet  (eksempelvis elforsyning eller bankvirksomhed) den største del af genstandsfeltet. Kun en mindre del omhandler det, der i en dansk sammenhæng modsvarer kerneopgaver i den universelle velfærdsstat, såsom sundhed, uddannelse eller  sociale  forsikringer  (8).  Det  er  også  kun  en  mindre del (6), der undersøger holdningen til den eksterne markedsgørelse på kommunalt niveau. Lidt mere end en håndful af studierne (6) undersøger endvidere holdningen  til  den  eksterne  markedsgørelse  uden  reference  til specifikke opgaver eller aktiviteter.

## Erkendelsesmæssige interesser

Durant og Legge (2002) har i en læsning af den tidlige litteratur fremført, at forskningsområdet har været motiveret  af  tre  forskellige  erkendelsesmæssige  interesser vedrørende  henholdsvis  'demokratiske', 'politiske' og 'implementeringsmæssige' problemstillinger.  Hertil  kan der  på  baggrund  af  litteraturanalysen  tilføjes  en  fjerde erkendelsesmæssig interesse omkring 'transformative' problemstillinger.  De  erkendelsesmæssige  interesser  og motivationer  underbygger  og  perspektiverer  de  enkelte studier og undersøgelser i forskellige variationer og kombinationer. Analysen viser således, at forskningsområdet er præget af fire forskellige erkendelsesinteresser, der ikke optræder som gensidigt udelukkende:

- Et demokratisk perspektiv, der blandt andet undersøger opbakningen ud fra en problemstilling, som omhandler forskelle mellem de politiske eliters interesser og forskellige befolkningsgruppers interesser.
- Et politisk perspektiv på 'markedsgørelsens politik', der blandt andet undersøger, hvordan og hvornår politiske eliter anvender forskellige tiltag til ekstern markedsgørelse, som strategi for at opnå folkelig opbakning.
- Et transformationsperspektiv, der undersøger den folkelige opbakning og holdning til ekstern markedsgørelse som en del af en bredere modernisering af de politiske institutioner i sammenhæng med større samfundsmæssige transformationer.

## oversigt over studier i perioden 1983 til 2012 vedr. befolkningens holdning til ekstern markedsgørelse af offentlige aktiviteter

| Forfatter/ publiceringsår     | Lande-kontekst a        | Offentlig aktivitet/ opgave a           | Type af markedsg. b      | Markedsg. som variabel c   | Forsknings- design d   | Erkendelses- interesse e   | Forklarings- faktorer f   |
|-------------------------------|-------------------------|-----------------------------------------|--------------------------|----------------------------|------------------------|----------------------------|---------------------------|
| Judge m.fl. (1983)            | UK                      | Forskellige velfærdsopgaver             | Flere typer af markedsg. | Forklar.                   | Kvan.                  | D                          | -                         |
| Mcallister og Studlar (1989)  | UK                      | Forskellige velfærdsopgaver             | Flere typer af markedsg. | Forklar.                   | Kvan.                  | D, PS, I                   | -                         |
| Nelson (1997)                 | USA                     | Forskellige kommunale opgaver           | Udlicitering             | Forklar.                   | Kvan.                  | I                          |                           |
| Tang (1997)                   | USA & UK                | Social forsikring                       | Privatisering            | Forklar.                   | Kvan.                  | PS.                        | -                         |
| Thompson (1997)               | USA                     | Flere kommunale opgaver                 | Udlicitering             | Forklar.                   | Kvan.                  | I                          |                           |
| Hayo (1997)                   | Østeuropa, 17 lande     | Statsvirksomheder                       | Privatisering            | Objekt                     | Kvan.                  | T                          | E, U, IP                  |
| Durant m.fl. (1998)           | UK                      | Teleselskab                             | Privatisering            | Forklar.                   | Kvan.                  | I                          | -                         |
| Kinnucan m. fl . (1998)       | USA                     | Kultur                                  | Brugerbetaling           | Objekt                     | Kvan.                  | I                          | U, IP                     |
| Goot (1999)                   | Australien              | Teleselskab                             | Privatisering            | Forklar.                   | Kval.                  | PS                         | -                         |
| Thompson og Elling (2000)     | USA                     | Forskellige offentlige opgaver          | Udlicitering             | Objekt                     | Kvan.                  | D, I                       | U                         |
| Durant og Legge (2001)        | UK                      | Statsvirksomheder                       | Privatisering            | Objekt                     | Kval.                  | D                          | U, IP , K                 |
| Durant og Legge (2002)        | Frankrig                | Statsvirksomheder                       | Privatisering            | Objekt                     | Kvan.                  | D, I                       | U, IP , K                 |
| Kingstone (2003)              | Brasilien               | Teleselskab                             | Privatisering            | Forklar.                   | Kval.                  | PS, T                      | -                         |
| Devrone (2003)                | USA                     | Social forsikring                       | Privatisering            | Objekt                     | Kvan.                  | D.                         | U, IP                     |
| Legge og Rainey (2003)        | Øst- og Vesttyskland    | Elforsyning, banker, hospitaler         | Privatisering            | Objekt                     | Kvan.                  | D                          | U, IP , K                 |
| Lægreid og Christensen (2003) | Norge                   | Generelt                                | Privatisering            | Objekt                     | Kvan.                  | D                          | IP , K                    |
| Roland (2003)                 | Norge                   | Generelt                                | Flere typer af markedsg. | Objekt                     | Kvan.                  | D                          | U                         |
| Hayo (2004)                   | Østeuropa, 21 lande     | Generelt                                | Generel markedsg.        | Objekt                     | Kvan.                  | T                          | E, U, IP , K              |
| Van de Walle (2006)           | Belgien                 | Forskellige samfundsmæssige opgaver     | Flere typer af markedsg. | Objekt                     | Kvan.                  | I                          | IP , K.                   |
| Walks (2006)                  | Canada                  | Transport                               | Valg mellem off ./priv.  | Forklar.                   | Mixed                  | D, I                       | -                         |
| Walks (2008)                  | Canada                  | Forskellige kommunale opgaver           | Privatisering            | Objekt                     | Mixed                  | D, I                       | U, IP , K                 |
| Calzada og del Pino (2008)    | Spanien                 | Forskellige velfærdsopgaver             | Flere typer af markedsg. | Objekt                     | Kvan.                  | D, I                       | E, U, IP                  |
| Battaglio og Leggge (2008)    | International, 17 lande | Hospitaler                              | Privatisering            | Objekt                     | Kvan.                  | D, I                       | E, U, IP                  |
| Battaglio (2009)              | International, 11 lande | Elforsyning, banker, hospitaler         | Privatisering            | Objekt                     | Kvan.                  | D, I                       | E, U, IP , K              |
| Battaglio og Legge (2009)     | International, 17 lande | Elforsyning                             | Privatisering            | Objekt                     | Kvan.                  | I, T                       | U, IP , K                 |
| Denisova m.fl. (2009)         | Østeuropa, 28 lande     | Tidl. privatiserede statsvirk- somheder | (af-) Privatisering      | Objekt                     | Kvan.                  | I, T                       | U, K                      |
| Lecheler m.fl. (2009)         | Denmark                 | Generelt                                | Udlicitering             | Objekt                     | Kvan.                  | D, PS                      | E                         |
| Jakobsen (2010)               | International, 25 lande | Generelt                                | Flere typer af markedsg. | Objekt                     | Kvan.                  | D, I                       | U, K                      |
| Di Tella m.fl. (2012)         | Argentina               | Vandforsyning                           | Privatisering            | Objekt                     | Kvan.                  | I, PS                      | E, IP                     |
| Edlund og Seva                | Sverige                 | Social forsikring                       | Flere typer af markedsg. | Forklar.                   | Kvan.                  | D                          |                           |
| Bendz (2014)                  | Sverige                 | Generelt                                | Udlicitering             | Objekt                     | Kvan.                  | I                          | E, IP                     |
| Bendz (2015)                  | Sverige                 | Sundhed                                 | Frit valg                | Objekt                     | Kvan.                  | D                          | IP                        |

- a. 'Landekontekst' og 'Offentlig opgave/aktivitet' beskriver henholdsvis hvilket land (eller gruppe af lande) og opgave/aktivitetsområde et studie har taget empirisk udgangspunkt i. En række studier, kategoriseret med 'generelt', har taget udgangspunkt i den overordnede holdning til ekstern markedsgørelse i det offentlige uden reference til et specifikt område.
- b. Typen  af  ekstern  markedsgørelse  henviser  til  den  form  for  markedsgørelse  et  studie,  har  taget  empirisk  udgangspunkt  i. c.  Markedsgørelse som variabel henviser til hvorvidt et studie har søgt at forklare holdningen til markedsgørelse (som objekt) eller hvorvidt holdningen til markedsgørelse har været anvendt til at forklare et andet fænomen (fx politiske strategier).
- d. Forskningsdesign henviser til hvorvidt et studie har anvendt et kvantitative (fx stort-N studie), kvalitativt (casestudie) eller 'mixed mode' forskningsdesign.
- e. Erkendelsesinteresser: D=Demokratiske, PS=Politisk-strategiske, I=Implementeringsmæssige, T=Transformative.
- f. Forklaringsfaktorer: E=Erfaringsmæssige, U=Utilitaristiske, IP=Ideologiske-politiske, K=kulturelle.

- Endelig undersøger et implementeringsperspektiv, hvordan befolkningens opbakning og inddragelse påvirker den eksterne markedsgørelse og dennes resultater.

Tabel 2 opsummerer den forskningsmæssige erkendelsesinteresse og en række delspørgsmål, som motiverer og begrunder studierne indenfor forskningsområdet. I forhold til den forskningsmæssige motivation inddrager i alt 18 studier  et  demokratisk  perspektiv,  18  studier  et  implementeringsmæssigt perspektiv, 5 studier et transformativt perspektiv  og  6  studier  et  politisk-strategisk  perspektiv (jf. Tabel 1).

## Demokratiske erkendelsesinteresser

Blandt  andet  Tang  (1997)  og  Durant  og  Legge  (2002) diskuterer,  hvorvidt  ekstern  markedsgørelse  kan  antages at været mere drevet af politiske eliter og deres mere snævre  interesser  end  funderet  i  bredere  befolkningsmæssige  interesser.  Implementeringen  af  den  eksterne markedsgørelse antages herfor at have karakter af elitære eller ideologiske projekter påført oppefra, uden der sker inddragelse af eller forankring i befolkningen undervejs. Flere  studier  påpeger  her,  at  privatisering  er  forbundet med komplicerede teknokratiske processer og problemstillinger,  hvor  folkelig  inddragelse  i  beslutningsprocesserne  kan  være  vanskelig  (Thompson  &amp;  Elling,  2000). Markedsgørelse  kan  derfor  have  karakter  af  en  politik, der  igennem  beslutningsprocesser  i  mere  lukkede  fora fremmer nogle gruppers interesser på bekostning af andre gruppers, og samtidig sker på grundlag af og i processer, som er demokratisk ekskluderende. Med udgangspunkt i  en  problematisering  med  henvisning  til  demokratisk styring  og  demokratiske  beslutningsprocesser,  er  forskningsspørgsmålene  om  den  eksterne  markedsgørelse  og befolkningens holdning hertil således fokuseret på forde- lingspolitik,  varetagelse  af  særinteresser,  samt  demokratiske underskud i beslutningsprocesserne. Thompson og Elling (2000) påpeger, at det er et demokratisk styringsproblem med implikationer for de politiske institutioner og  processer  (eksempelvis  legitimering  af  beslutninger vedrørende privatisering), hvis de væsentlige samfundsmæssige reformtrends (såsom privatisering og deregulering) ikke forstås af offentligheden. Og ligeledes hvis de politiske  beslutninger  ikke  er  i  overensstemmelse  med offentlighedens holdninger og opfattelser.

I forhold til problemet med et eventuelt demokratisk underskud  og  den  elitære  karakter  af  markedsgørelse, viser  studier  af  Judge  m.fl.  (1983)  og  Tang  (1997)  dog også, at der kan være en bred opbakning i befolkningen til  øget  markedsgørelse,  som  går  hånd  i  hånd  med  en mere  overordnet  opbakning  til  velfærdsstaten.  Studiet af  Judge  m.fl.  (1983)  fremhæver,  at  privatisering  i  det engelske sundhedsvæsen havde en bred forankring i den engelske  befolkning  i  den  analyserede  periode.  Studiet påpeger endvidere, at den eksterne markedsgørelse ikke nødvendigvis  er  et  spørgsmål  for  befolkningen  om  en større eller mindre rolle for staten i produktionen af velfærd.  Holdningen  kan  også  være  et  udtryk  for  en  pluralistisk  holdning  og  accept  af  en  blandingsøkonomi, hvor  staten  har  et  forvaltningsmæssigt  ansvar  og  regulativ  rolle,  og  hvor  markedet  anvendes  som  middel  til levering af velfærdsgoder. Et senere studie af Edlund og Seva (2013) har i samme perspektiv også undersøgt befolkningens holdning til markedsgørelse, som del af mere overordnende skift i opbakningen til forskellige typer af velfærdsstatsmodeller.

## Politisk-strategiske erkendelsesinteresser

I flere studier fremhæves det, at politiske ledere og den offentlige administration forsøger at tage højde for befolk- ningens  holdninger.  Studier  af  eksempelvis  McAllister og Studlar (1989), Goot (1999) og Kingstone (2003) understreger vigtigheden af inddragelsen af befolkningens holdning og støtte til ekstern markedsgørelse i forhold til politiske strategier og programmer. Goot (1999) undersøger eksempelvis 'markedsgørelsens politik' gennem et studie af den australske befolknings holdning til privatisering  af  det  statslige  telefonselskab,  og  hvordan  denne holdning  indgik  i  forskellige  valgstrategier  for  regering og  opposition  ved  valget  til  det  australske  parlament  i 1996.  Denne  sammenhæng  indgår  også  i  Kingstone (2003) studie af privatiseringen af det tidligere statsejede telefonselskab i Brasilien, hvor overvejelser om graden af befolkningens støtte og opbakning til gennemførelsen af privatiseringen  ligeledes  indgik  i  regeringens  og  oppositionens  forskellige  politiske  strategier  og  programmer. McAllister og Studlar (1989) finder ligeledes, at politiske partiers politikker vedrørende øget privatisering har bidraget til at vinde (eller tabe) stemmer ved de nationale valg i England i 1980'erne.

tabel 2. fire forskningsmæssige erkendelsesinteresser og delspørgsmål.

| Erkendelsesinteresse                         | Delspørgsmål                                                                                                                                                                                               | Eksempler på studier                                                                                        |
|----------------------------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|-------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| Demokratiske erkendelsesinteresser           | Privatisering som elitært/teknokratisk projekt med et demokratisk underskud? Opbakning til forskellige typer velfærdsstater / økonomier? Manglende viden om og interesse i privatisering?                  | Durant og Legge (2002), Thompson og Elling (2000) Judge m.fl. (1983), Edlund og Seva (2013) Thompson (1997) |
| Politisk-strategiske erkendelsesinteresser   | Privatisering som del af politiske strategier ('privatiseringens politik')? Påvirkning af privatisering på stemmeafgivning ved valg?                                                                       | Goot (1999), Kingstone (2003) McAllister og Studlar (1989)                                                  |
| Transformative erkendelsesinteresser         | Privatisering som del af opbakning til udvikling af markedsøkonomi i transitionsøkonomier? Privatisering som del af politisk modernisering / konsolidering af demokratiske institutioner?                  | Hayo (2004) Kingstone (2003)                                                                                |
| Implementeringsmæssige erkendelsesinteresser | Opbakning som forudsætning for implementering af privatisering? Kontrol af privatisering via inddragelse i implementeringen? Befolkningens positive evaluering som forudsætning for fortsat privatisering? | McAllister og Studlar (1989), Thompson og Elling (2000) Durant m.fl. (1998) Thompson (1997)                 |

## Transformative erkendelsesinteresser

De fleste studier omkring markedsgørelse kan ses i et reform- eller transitionsperspektiv, hvor markedsgørelse er en del af en større eller mindre omlægning af ansvar og fordeling af samfundsmæssige opgave mellem det offentlige og private. En række studier indeholder dog et dybere og eksplicit transformativt perspektiv, hvor eksempelvis centrale politiske institutioner ses undergå en udvikling/ modernisering  i  sammenhæng  med  mere  overordnede samfundsmæssige forandringer.

Det  er  særligt  studier  af  transitionslandene  i  Østeuropa,  eksempelvis  af  Denisova  m.fl.  (2009) og  Hayo (2004)  og  af  ny-industrialiserede  lande,  eksempelvis  af Kingstone  (2003),  som  indeholder  et  dybere  transformativt aspekt. I studiet af Kingstone (2003) bliver den succesfulde privatisering af et ineffektivt statsligt selskab eksempelvis udpeget som en afgørende begivenhed i udviklingen af effektive politiske institutioner i det brasilianske demokrati. Hayo (1997) og Hayo (2004) undersøger ligeledes graden af særligt privatiseringer som en del af forklaringen på befolkningernes opbakning til udvikling af markedsøkonomier i Østeuropa.

Transformative  problemstillinger  indgår  dog  også  i enkelte  studier  gennemført  i  etablerede  markedsøkonomier. Christensen og Lægreid (2003) anvender eksempelvis en transformation af den norske befolknings generelle holdningssæt ('modernistholdninger') som forklaring på en positiv holdning til privatisering af offentlige selskaber.  Christensen  og  Lægreid  (2003)  udpeger  således  en overordnet holdningsmæssig transformation som forklaring på skift i holdningen til ekstern markedsgørelse.

## Implementeringsmæssige erkendelsesinteresser

Implementeringsmæssige problemstillinger  omhandler blandt  andet  samspillet  mellem  ekstern  markedsgørelse og befolkningens holdning og opbakning i forhold til implementeringen af markedsgørelse, eksempelvis gennem påvirkningen af holdninger og opbakning gennem viden og  erfaringer  med  implementering  af  markedsgørelse indenfor specifikke opgaver. Savas (2000) har overordet påpeget befolkningens opbakning som drivkraft og afgørende forudsætning for implementeringer af markedsgørelse. McAllister og Studlar (1989) påpeger ligeledes, i en perspektivering af 1980'ernes privatiseringsbølge i England, at uden befolkningens indledningsvise opbakning, så risikerer mere vanskelige og langstrakte privatiseringer, hvor det eksempelvis er svært at tiltrække privat kapital, at ende i mislykkede privatiseringer, fordi befolkningens opbakning daler undervejs.

I et studie af privatiseringen af det tidligere statsejede engelske  teleselskab,  British  Telecom,  påpeger  Durant m.fl.  (1998)  et  andet  vigtigt  aspekt  ved  befolkningens holdninger i privatiseringsprocesser. De konkluderer på baggrund af deres analyse, at befolkningens aktive deltagelse  og  bevågenhed  var  kritisk  for  succesfuld  implementering og opnåelse af overordnede samfundsmæssige og  økonomiske  målsætninger.  Offentlig  afrapportering af indikatorer for servicekvalitet var i privatiseringen af British Telecom en vigtig kontrolfunktion og performancefremmende foranstaltning.

I  et  implementeringsperspektiv  kan  det  endvidere forventes,  at  befolkningens  positive  eller  negative  evaluering  af  områder,  hvor  der  allerede  er  gennemført  en markedsgørelse, vil påvirke opbakningen til ekstern markedsgørelse  indenfor  andre  områder.  Thompson  (1997) påpeger  eksempelvis  på  denne  baggrund,  at  borgernes holdninger og præferencer kan sinke eller vanskeliggøre implementering  af  nye  alternative  måder  at  levere  og producere offentlige serviceydelser. Thompson og Elling (2000)  fremhæver  ligeledes  som  en  indledningsvis  begrundelse, at de implementeringsmæssige problemer, der kan opstå såfremt at den eksterne markedsgørelsen, sker i modsætning til offentlighedens holdninger - eller omvendt - hvordan befolkningens holdning kan understøtte markedsgørelse.

## Forklaringsmodeller

Ovenfor  har  vi  gennemgået  fire  centrale  begrundelser, der motiverer studierne af befolkningens holdninger til markedsgørelse. Nedenfor fortsætter vi med at gennemgå og diskutere, hvordan studierne indenfor forskningsfeltet har forsøgt at forklare forskelle i befolkningens holdning. Med udgangspunkt i en række foreløbige forklaringsmodeller,  der  fremsættes  af  Durant  og  Legge  (2001),  som forsøg på at samle en række mulige forklaringer indenfor forskningsområdet undersøger Durant og Legge (2002), hvordan  holdninger  til  privatisering  af  statsejede  virksomheder i Frankrig varierer mellem forskellige befolkningsgrupper,  samt  afdækker  forklaringskraften  i  seks forskellige  forklaringsfaktorer.  Faktorerne  omfatter  hypoteser omkring henholdsvis utilitaristiske vurderinger, økonomiske vurderinger, opbakning til politisk ledelse, ideologisk orientering, værdiorientering samt efterligning af  erfaringer  fra  andre  lande  ('emulering').  I  senere  og tidligere  studier  indgår  sådanne  forklaringsmodeller  på forskelligvis. Hvor Battaglio og Legge (2008) eksempelvis anvender en opdeling mellem det 'symbolske' og det 'egennyttige',  som  to  hovedgrupper  af  forklaringer,  anvender Battaglio (2009) nationale og branche specifikke forskelle,  utilitaristiske  overvejelser,  politik  lederskab, partipolitik  orientering  samt  værdiorientering  som  fem hovedgrupper af forklaringer.

Flere  studier  anvender  endvidere  en  kombination af  forklaringsmodeller  i  opbygningen  af  specifikke  hypoteser. Dette gælder eksempelvis i studiet af Battaglio (2009),  hvor  postmaterialistiske  værdier  forventes  at påvirke  holdningen  til  privatisering  i  negativ  retning, blandt andet fordi privatisering formodes at mindske den politiske  indflydelse  i  de  tilfælde,  hvor  der  foreligger  et velfungerende medborgerskab. I denne forklaringsmodel kombineres således en utilitaristisk (vurdering af indflydelse) med en værdiorienteret forklaring.

Samlet set synes forskningsområdet at kunne inddeles meningsfuldt i fire hovedgrupper af forklaringsmodeller, herunder:

- Erfaringsbaserede forklaringer, hvor forklaringer blandt andet tager udgangspunkt i direkte og indirekte erfaringer samt viden (eller manglende viden) om konkrete tiltag og processer.
- Utilitaristiske forklaringer, hvor forklaringerne på befolkningens  holdning  og  opbakning  forklares  ud  fra borgernes  vurdering  af  den  eksterne  markedsgørelses påvirkning i forhold til deres økonomiske situation, deres jobsituation og jobmuligheder samt deres politiske indflydelse.
- Ideologisk-politiske forklaringer, hvor forklaringer tager  udgangspunkt i politisk tilhørsforhold og ideologiske  overbevisning  men  også  tillid  til  et  politiskadministrativt lederskab.
- Værdiorienterede  og  kulturelle  forklaringer,  hvor  forklaringer  tager  udgangspunkt  i  dybere  værdisæt  og/ eller kulturelle træk hos befolkningen.

tabel 3. fire forklaringsmodeller og variationer

| Forklaringsmodeller            | Variationer                                                                                                                                   | Eksempler på studier                                                                    |
|--------------------------------|-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|-----------------------------------------------------------------------------------------|
| Erfaringsbaserede              | Viden om/erfaring med konkrete forløb Sværhedsgraden af privatiseringen Holdningsdannelse gennem erfaring af bymiljøer                        | Di Tella m.fl. (2012) McAllister og Studlar (1989) Walks (2008)                         |
| Utilitaristiske                | Vurdering i forhold til egen økonomisk situation Vurdering i forhold til egne jobmuligheder Vurdering i forhold til egen politisk indflydelse | Thompson og Elling (2000) Denisova m.fl. (2009) Battaglio (2009)                        |
| Ideologiske-politiske          | Politisk/ideologisk tilhørsforhold Tillid til politisk-administrativt lederskab                                                               | Tang (1997) Battaglio (2009)                                                            |
| Værdiorienterede og kulturelle | Postmodernistisk værdiorientering Personlig værdiorientering Emulgeringshypotese Nationale karakteristika (kultur)                            | Durant og Legge (2001) Jakobsen (2010) Durant og Legge (2002) Battaglio og Legge (2008) |

I  Tabel  3  opsummeres  de  forskellige  forklaringer  i  fire hovedgrupper af forklaringsmodeller samt en række variationer, der anvendes i forskellige studier. I alt belyser 16 studier betydningen af utilitaristiske faktorer, 18 studier betydningen af ideologiske/politiske faktorer, 11 studier betydningen af værdimæssige/kulturelle faktorer samt 9 studier betydningen af erfaring og viden som faktorer (jf. Tabel 1).

## Erfarings- og vidensbaserede forklaringer

En del af de gennemgåede studier undersøger betydningen  af  befolkningens  erfaringer  og  viden  om  privatisering i forhold til holdningsdannelsen. Thompson (1997) påpeger, i et studie af borgernes holdning og viden om udlicitering i en række byområder i det sydlige Michigan, USA, at borgerne på lokalt plan og i forhold til konkrete forhold kan være forholdsvis uvidende om, hvordan lokale myndigheder organiserer produktionen af forskellige offentlige services. Væsentlige konklusioner i dette studie er, at der kun er meget begrænset sammenhæng mellem tilfredshed og produktionsmåde, at borgernes viden om, hvordan produktion og levering er organiseret, generelt set er lav, samt at langt størstedelen af borgerne er 'konservative' i deres holdning, forstået således, at de foretrækker at produktion og levering bevares, som de tror, den allerede er organiseret. I et komparativt studie af holdninger til privatisering af hospitaler i 17 lande antager Battaglio og Legge (2008), at jo bedre informeret og vidende borgerne er om politik, jo mere tydelige vil de være i deres stillingtagen til privatisering. Battaglio og Legge (2008) finder en sammenhæng mellem et højere selvoplevet informationsniveau og en positiv holdning til privatisering. Battaglio (2009) bekræfter de fundne sammenhænge i et senere komparativt studie af holdningen til privatisering af banker, elforsyning og hospitaler i 11 lande.

I et studie af Di Tella m.fl. (2012) undersøges viden om og erfaringer med privatisering i Argentina i form af, hvorvidt  graden  af  nyinvesteringer,  foretaget  af  private virksomheder i forbindelse med privatisering af vandforsyning,  påvirker  befolkningens  holdning  positivt,  samt om  negativ  omtale  i  medierne  ('politisk  propaganda') påvirker holdningen negativt. I studiet konkluderes det blandt andet, at både viden om ny-investeringer (erfaringer) samt eventuel negativ omtale påvirker befolkningens holdning  som  forventet.  Di  Tella  m.fl.  (2012)  påpeger således  et  indre  dynamisk  aspekt  ved  sammenhængen mellem  privatisering  og  holdningen  hertil,  hvor  selve privatiseringens  forløb,  omtale  og  resultat  er  med  til  at forme holdningen.

En anden erfaringsbaseret forklaring, der udforskes i to studier af Walks, er, at sociale og fysiske omgivelser (typen af bymiljø) former de politiske præferencer (2006; 2008). Walks' studier peger på, at oplevelsen af forskellighed i bykerner, eksempelvis af fattigdom, medfører en større forståelse for mangfoldigheden i essentielle behov, som hører ind under et offentligt ansvar, hvorimod oplevelsen i de mere monotone forstadsmiljøer medfører en mindre forståelse af mangfoldighed og nødvendigheden af et (større) offentligt ansvar. Forstædernes bymiljø fremmer således en positiv holdning til anvendelse af private løsninger, hvorimod bykernes bymiljø medfører en mere positiv holdning til offentlige løsninger.

En lidt anderledes måde at anvende erfaring og viden som forklaring forefindes hos Calzada og del Pino (2008). I et studie af den spanske befolknings holdning til reformer af traditionelle velfærdsprogrammer finder Calzada og del Pino (2008) at opfattelsen af nogle velfærdsprogrammer som ineffektive, kan forklare en befolkningsmæssig opbakning til en større grad af involvering af private  leverandører  i  offentlige  serviceproduktion.  Denne forklaringsmodel tager således udgangspunkt i en mere pragmatisk orienteret forståelse af de forhold, der former holdningen til markedsgørelse. De centrale spørgsmål i denne forklaring hos Calzada og del Pino (2008) er, om befolkningen har en opfattelse af, at der behov for reformer, og om markedsgørelse er et effektivt middel hertil.

## Utilitaristiske forklaringer

Den utilitaristiske forklaringsmodel forklarer holdninger som en funktion af, hvordan borgerne, på baggrund af eksempelvis demografiske eller socioøkonomiske karakteristika,  vurderer  den  direkte  påvirkning  af  en  given policy på deres økonomiske situation (Durant og Legge, 2001;  2002).  Markedsgørelsens  betydning  i  forhold  til økonomiske  egeninteresser  står  helt  centralt  i  forklaringsmodellen  (jf.  Battaglio  og  Legge,  2009).  Generelt underbygger studierne den utilitaristiske forklaringsmodel, som helt central i forklaringer af holdningen til markedsgørelse.  Eksempelvis  underbygger  Devroye  (2003) og Battaglio (2009), med udgangspunkt i en utilitaristisk forklaringsmodel, at befolkningsgrupper med lavere indkomster samt lavere uddannelsesniveau vil være mere negativt indstillet overfor privatiseringer, da privatiseringer antages, at ville blive evalueret som truende i forhold til individets økonomiske situation. I den utilitaristiske model forventes befolkningsgrupper med højere indkomster og højere uddannelsesniveau omvendt at være neutralt eller positivt indstillet overfor markedsgørelse. I forhold til ældre, kvinder og andre grupper, der har en større afhængighed af offentlige serviceydelser forventes det ligeledes, at holdningen vil være mere negativ. Ligeledes med udgangspunkt i en utilitaristisk forklaringsmodel, undersøger og bekræfter Denisova m.fl. (2009) sammenhængen mellem enkeltpersoners jobkompetencer i forhold til en markedsøkonomisk baseret økonomi og opbakningen til privatiseringer og samfundsmæssige reformer i en række østeuropæiske transitionslande.

## Ideologisk-politiske forklaringer

I  en  stor  del  af  analyserne  forventes  holdingen  til  konkrete tiltag og programmer, der fremmer markedsgørelse, at kunne forklares ved hjælp af individers partipolitiske tilhørsforhold  og  overordnede  ideologiske  orientering (Battaglio og Legge, 2009; Durant og Legge, 2002; Tang, 1997; Thompson og Elling, 2000). Givet den historisk set centrale placering af privatisering af statsejede virksomheder  på  den  politiske  agenda,  som  omdrejningspunkt for meningsforskelle og retoriske positioner mellem venstre-  og  højreorienterede  partier  (og  de  bagvedliggende ideologier), er det forventet, at befolkningens holdning, særligt for denne form for markedsgørelse, kan forklares med  udgangspunkt  i  den  partipolitiske  og  ideologiske orientering (Durant og Legge, 2002).

Den generelle opbakning og tillid til  et  politisk  lederskab og til dels ledere i den offentlige administration, er  også  anvendt  som  en  forklaring  på  befolkningens holdning  til  særligt  privatisering  i  enkelte  studier.  Battaglio (2009) påpeger her, at politikere - og til dels embedsmænd - i flere tilfælde har anvendt gennemførelse af privatiseringer som et led i deres karriere. En positiv holdning i befolkningen til markedsgørelse forklares her som en funktion af opbakning og tillid til det politiske lederskab. I det konkrete studie finder Battaglio (2009) dog ikke empirisk belæg for sammenhængen.

## Værdiorienterede og kulturelle forklaringer

En  værdiorienteret  forklaringsmodel,  hos  blandt  andre Durant og Legge (2001) og Battaglio (2009), tager udgangspunkt i Ingleharts (1990) overvejelser omkring borgernes værdimæssige orientering i postmaterialistiske samfund. Den øgede tilfredsstillelse af befolkningernes basale  økonomiske og sikkerhedsmæssige behov i efterkrigstidens samfund i den vestlige verden medfører, ifølge denne forklaring, en orientering mod postmaterialistiske værdier  såsom  deltagelse,  lighed,  selvrealisering  og  lokale  fællesskaber.  I  et  postmaterialistisk  perspektiv  kan markedsgørelse  ses  som  en  reduktion  af  mulighederne for politisk indflydelse. Borgere, der føler at det politiske medborgerskab  er  velfungerende,  og  oplever,  at  de  har en højere grad af politisk indflydelse, vil derfor vurdere at  markedsgørelse  mindsker  deres  indflydelse  og  derfor være  imod  markedsgørelse  (Battaglio,  2009,  s.  48-9). Orienteringen i forhold til henholdsvis materielle versus postmaterielle værdier forventes således at kunne forklare holdningen til markedsgørelse.

Betydningen af den nationale og/eller kulturelle kontekst er også undersøgt i en række studier. Den generelle præference og holdning til markedsgørelse og markedets rolle forventes her, at være højere i nogle lande på grund af historiske og kulturelle forhold. Battaglio (2009) fremhæver eksempelvis USA, som et eksempel på en national kontekst,  hvor  den  historiske  opbakning  til  markedets rolle i samfundet har været størst og mest positiv i sammenligning  med  andre  udviklede  markedsøkonomier. Ligeledes med udgangspunkt i et komparativt perspektiv,  opstiller  Durant  og  Legge  (2002)  en  'emulgeringshypotese'. I dette perspektiv forventer Durant og Legge (2002), at befolkningen i et land vil være mere positive overfor  markedsgørelse,  såfremt  at  markedsgørelse  har været  succesfulde  implementeret  i  lande,  som  udgør  et forbillede for den pågældende befolkning.

## Diskussion

Samlet set  er  den  internationale  forskning  i  befolkningens holdninger til den eksterne markedsgørelse forholdsvis  begrænset  i  omfang.  Forskningsområdet  har  siden 1980'erne, trods den begrænsede mængde af studier, udvist en progression i udviklingen af forklaringsmodeller og  gennemførelsen af studier  indenfor  stadigt  flere  forskellige sammenhænge (eksempelvis lande og serviceområder). Særligt siden starten af 2000'erne er en række studier begyndt at udgøre et samlet forskningsfelt gennem konsolidering af en række problemfelter og forklaringsmodeller.  Det  kan  endvidere  påpeges,  at  de  forskellige studier indenfor forskningsfeltet i det store hele bekræfter relevansen af de forskellige forklaringsmodeller.

Samlet  set  kan  forskningsområdet,  på  baggrund  af litteraturgennemgangen,  siges  at  centrere  sig  omkring fire  erkendelsesinteresser  og  fire  grupper  af  forklaringsmodeller. I Tabel 1 er de anvendte erkendelsesinteresser og forklaringsmodeller for hvert enkelt studie gengivet. Ud fra Tabel 1 kan det ses, at den del af studierne, der anvender befolkningens holdning som objekt (20 i alt), i forskellig grad trækker på de i alt 16 forskellige mulige kombinationer  af  erkendelsesinteresser  og  forklaringsmodeller. I Tabel 4 angives fordelingen af de forskellige kombinationer på tværs af alle studier. I de 22 studier, der anvender befolkningens holdning som objekt, afdækker studiet af Battaglio (2009) flest kombinationer (8), mens en række studier, eksempelvis Roland (2003) eller Judge m.fl. (1983), kun afdækker en enkelt kombination. Ud fra fordelingen ses det, at denne del af forskningsfeltet særligt har været koncentreret omkring demokratiske og implementeringsmæssige  erkendelsesinteresser  i  kombination med særligt utilitaristiske og ideologiske-politiske forklaringsmodeller. I forhold til anvendelse af forklaringsmodeller har erfaringer/viden samt de kulturelle/værdimæssige været lidt mindre anvendt. De politisk-strategiske og til dels de transformative erkendelsesinteresser har samlet set været mindre udbredt. Dog er de politisk-strategiske erkendelsesinteresser relativt mere udbredt i gruppen af de i alt 10 studier, der anvender befolkningens holdning som forklarende variabel.

Fremadrettet  bør  opgørelsen  i  Tabel  4  kunne  fungere som  et  udgangspunkt  for  målretning  og  udvikling  af forskningsfeltet.  Eksempelvis  er  der  få  studier,  der  anvender en politisk-strategisk erkendelsesinteresse, og dette perspektiv  på  befolkningens  holdning  til  den  eksterne markedsgørelse synes således underbelyst indenfor forskningsfeltet  i  forhold  til  studier,  der  eksempelvis  har  en implementeringsmæssig interesse.

Vores gennemgang viser endvidere, at der har været en skævhed i forhold til de former for ekstern markedsgørelse, som befolkningens holdning er undersøgt op imod. I den undersøgte periode har forskningsfeltet særligt været  præget  af  studier,  der  fokuserer  på  privatisering  af statslige  selskaber.  Derimod  er  der  kun  en  mindre  del af studierne, som undersøger holdningen til eksempelvis udlicitering  og  frit  valg.  Det  kan  også  påpeges,  at  det kun er ganske få af studierne, som undersøger forskelle i Tabellen angiver antallet af kombinationer af erkendelsesinteresser og forklaringsmodeller på tværs af de 32 indgående studier i litteraturgennemgangen. I de 2 studier, der anvender befolkningens holdning som objekt afdækker studiet af Battaglio (2009) flest kombinationer (8) mens studiet af Roland (2003) afdækker færrest (1).

tabel 4. fordeling af kombinationer af erkendelsesinteresser og forklaringsmodeller på tværs af studier af befolkningens holding til ekstern markedsgørelse

|                         | Erkendelsesinteresser   | Erkendelsesinteresser   | Erkendelsesinteresser   | Erkendelsesinteresser   |
|-------------------------|-------------------------|-------------------------|-------------------------|-------------------------|
| Forklaringsmodeller     | Demokratiske            | Politisk-strategiske    | Transformative          | Implementerings-mæssige |
| Erfaring / viden        | 4                       | 2                       | 3                       | 6                       |
| Utilitaristiske         | 11                      | 0                       | 4                       | 10                      |
| Ideologiske / politiske | 10                      | 1                       | 3                       | 10                      |
| Værdier / Kultur        | 7                       | 0                       | 3                       | 7                       |
| Ingen*                  | 4                       | 4                       | 1                       | 5                       |
| Total                   | 36                      | 7                       | 14                      | 38                      |

* Denne kategori inkluderer kun fordelingen af erkendelsesinteresser i de 10 studier, der anvender befolkningens holdning som forklaring på et andet fænomen.

holdningen til ekstern markedsgørelse mellem forskellige typer af opgaver, samt tager udgangspunkt i opgaver, som løses  på  kommunalt  plan.  Forskningsfeltet  kan  således siges, at have en grad af skævhed i forhold til de former for ekstern markedsgørelse, som er gjort til genstand for undersøgelse af befolkningens holdning. Forskningsfeltet har endvidere ikke omhandlet nyere former for ekstern markedsgørelse,  såsom  offentlige-private  partnerskaber, der  internationalt  set  har  været  under  udbredelse  siden starten  af  2000'erne  (Hodge  m.fl.,  2012).  En  række  af studierne undersøger dog den generelle holdning til den eksterne  markedsgørelse.  Denne  gruppe  af  studier  kan således  siges  at  dække  flere  former  for  markedsgørelse indenfor den historiske landekontekst, de er gennemført i. I sådanne studier er det dog et åbent spørgsmål hvilken form for ekstern markedsgørelse, og hvilke konkrete sammenhænge respondenterne har haft i tankerne, når de har svaret på deres holdning hertil.

Den nærværende gennemgang har i alt væsentlighed gennemgået  forskningsfeltets  egne  forklaringsmodeller på  befolkningens  holdning  til  ekstern  markedsgørelse. Studierne  er  eksempelvis  ikke  gennemgået  for  eventuel sammenhæng med den mere generelle politologi omkring politisk holdningsdannelse. Det nærværende forskningsfelt  kunne  derfor  yderligere  vurderes  og  potentielt  udvikles ved at koble til den mere generelle politologi om holdningsdannelse.

I  et  policy-perspektiv  på  ekstern  markedsgørelse  er det  centrale  spørgsmål,  hvorvidt  de  forskellige  former præsterer  i  forhold  til  deres  primære  målsætninger  (fx kvalitet  og  økonomi)  samt  bredere  organisatoriske  og samfundsmæssige effekter  (Lundqvist,  1989).  En  bedre forståelse af befolkningens holdning til ekstern markedsgørelse bør kunne bidrage til at forklare eksempelvis forskellige politiske strategier og dermed bidrage til en mere velfunderet  forståelse  af  markedsgørelsens  udbredelse  i den danske offentlige sektor.

## Konklusion

Dansk politologisk forskning i den eksterne markedsgørelse af den offentlige sektors organisationer og aktiviteter har tidligere ikke haft fokus på den bredere befolknings holdninger.  Modsat  er  der  i  den  internationale  litteratur i de seneste 30 år udviklet et mindre forskningsfelt på området, som denne artikel har undersøgt i forhold til  tværgående erkendelsesinteresser og anvendte forklaringsmodeller. Vores analyser har afdækket fire gennemgående erkendelsesinteresser og fire forklaringsmodeller, der kombineres på forskelligvis i den internationale politologiske forskning. Erkendelsesinteresserne omhandler demokratiske, politisk-strategiske, transformative og implementeringsmæssige perspektiver og forklaringsmodellerne omhandler erfaringsmæssige, utilitaristiske, ideologiske-politiske og kulturelle perspektiver. Overordnet set har forskningsfeltet særligt været præget af demokratiske og  implementeringsmæssige  erkendelsesinteresser  samt utilitaristiske  og  ideologiske-politiske  forklaringsmodeller.  Derimod  har  eksempelvis  erfaringsbaserede  forklaringsmodeller  været  forbavsende  underprioriteret.  De typologier,  vi  har  udviklet,  indikerer  således,  at  forskningsfeltet er præget af en række skævheder i forhold til anvendte  erkendelsesinteresser  og  forklaringsmodeller.

Endvidere  er  der  en  mangel  på  studier,  der  kan  belyse flere  af  den  eksterne  markedsgørelses  forskellige  former samt studier, der belyser ekstern markedsgørelse på tværs af  forskellige  typer  af  serviceområder  på  eksempelvis kommunalt niveau. Samlet set kan vores gennemgang af den internationale litteratur bidrage til at inspirere den fremtidige  forskning  i  forhold  til  yderligere  afdækning af eksempelvis politiske strategier og implementering af forskellige former for ekstern markedsgørelse samt - ikke mindst - i forhold til afdækning af en dansk kontekst.

## litteraturliste

- Andersen, N.Å. (1997). Udlicitering  -  Strategi  og  Historie .  Frederiksberg: Nyt fra Samfundsvidenskaberne.
- Battaglio, R.P., Jr. &amp; Legge, J.S., Jr. (2008). Citizen Support for Hospital Privatization: A Hierarchical Cross-National Analysis . Public Organization Review, 8(1), 17-36.
- Battaglio,  R.P.,  Jr.  (2009).  Privatization  and  Citizen  Preferences:  A Cross-National Analysis of Demand for Private versus Public Provision  of  Services  in  Three  Industries .  Administration  &amp;  Society, 41(1), 38-66.
- Battaglio, R.P., Jr. &amp; Legge, J.S., Jr. (2009). Self-Interest, Symbolic Politics, and Citizen Characteristics: A Cross-National Analysis of Support for Privatization . Public Administration Review, 69(4), 697-709.
- Bendz, A. (2014).  Att  ge  feedback  på  välfärdspolitiken:  hur  reagerar medborgarna på ökad privatisering? In H. Oscarsson, &amp; A. Bergström  (Eds.). Mittfåra  och  marginal. (pp.  295-305).  Göteborg: SOM-Instituttet.
- Bendz, A. (2015). Paying Attention to Politics: Public Responsiveness and Welfare Policy Change. Policy Studies Journal, 43(3), 309-332.
- Christensen, L.R., Houlberg, K. &amp; Petersen, O.H. (2012). Udlicitering eller egenproduktion - Hvordan forklarer den politologiske litteratur de store forskelle i kommunernes brug af private leverandører i opgaveløsningen? Politik, 15(2), 44-55.
- Christensen, T., &amp; Lægreid, P. (2003). Politisk styring og privatisering: holdninger i elitene og befolkningen . Norge: Stein Rokkan senter for flerfaglige samfunnsstudier.
- Christensen, L.R. &amp; Petersen, O.H. (2010). Regulering af udlicitering og offentlige-private partnerskaber (OPP) i de danske kommuner . Politica, 42(2), 235-257.
- Denisova, I., Eller, M., Frye, T. &amp; Zhuravskaya, E. (2009). Who Wants To Revise Privatization? The Complementarity of Market Skills and Institutions . The American Political Science Review, 103(2), 284-304.
- Devroye, D. (2003). Who Wants to Privatize Social Security? Understanding Why the Poor Are Wary of Private Accounts . Public Administration Review, 63(3), 316-328.
- Di Tella, R., Galiani, S. &amp; Schargrodsky, E. (2012). Reality versus propaganda in the formation of beliefs about privatization . Journal of Public Economics, 96(5-6), 553-567.
- Donahue, J.D. (1989). The privatization decision: Public ends, private means. New York: Basic Books.
- Durant, R.F., Legge, J.S., Jr. &amp; Moussios, A. (1998). People, profits, and service delivery: Lessons from the privatization of British Telecom . American Journal of Political Science, 42(1), 117-140.
- Durant,  R.F.  &amp;  Legge,  J.S.,  Jr.  (2001).  Politics,  public  opinion,  and privatization: A test of competing theories in Great Britain . Public Organization Review, 1(1), 75-95.
- --- (2002). Politics, public opinion, and privatization in France: Assessing the calculus of consent for market reforms . Public Administration Review, 62(3), 307-323.
- Edlund, J. &amp; Seva, I.J. (2013). Is Sweden Being Torn Apart? Privatization and Old and New Patterns of Welfare State Support. Social Policy &amp; Administration, 47(5), 542-564.
- Ejersbo, N. &amp; Greve, C. (2014). Moderniseringen af den offentlige sektor . København: Akademisk Forlag.
- Goot, M. (1999). Public Opinion, Privatisation and the Electoral Politics of Telstra . Australian Journal of Politics &amp; History, 45(2), 214238.
- Greve,  C.  (2000). Statens  Virksomheder:  Aktieselskabsdannelse  og  privatisering i 1990'erne .  København: Jurist- og Økonomiforbundets Forlag.
- Greve, C. &amp; Ejersbo, N. (2005). Contracts as Reinvented Institutions in the Public Sector: A Cross-Cultural Comparison . Westport: Praeger.
- Grønnegård, J. &amp; Pallesen, T. (2001). The Political Benefits of Corporatization and Privatization . Journal of Public Policy, 21(3), 283-309.
- Hansen, M.B. (2011). Antecedents of Organizational Innovation: The Diffusion of New Public Management Into Danish Local Government. Public Administration , 89(2), 285-306.
- Hansen, M.B. (2013). Transnational organisatorisk  innovation  i  den offentlige sektor. Politica , 45(3), 267-286.
- Hayo, B. (1997). Eastern European Public Opinion on Economic Issues: Privatization and Transformation . American Journal of Economics and Sociology, 56(1), 85-102.
- ---  (2004).  Public  support for creating a market economy in Eastern Europe . Journal of Comparative Economics, 32(4), 720-744.
- Hjelmar, O., Petersen, O.H. &amp; Vrangbæk, K. (2013). Udlicitering af offentlige opgaver i Danmark: En forskningsoversigt over hidtil dokumenterede effekter . Politica, 45(1), 60-79.
- Hodge, G.A. (2000). Privatization - An International Review of Performance . Oxford: Boulder Westview Press.
- Hodge, G.A., Greve, C. &amp; Boardman, A.E. (red). (2012). International Handbook on Public-Private Partnerships . Cheltenham: Edward Edgar.
- Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons? . Public Administration, 69(1), 3-19.
- Højlund, H. (2004). Markedets politiske fornuft. Et studie af velfærdens organisering  1990-2003. København: Nyt fra Samfundsvidenskaberne.
- Inglehart,  R.  (1990). Culture  Shift .  Princeton:  Princeton  University Press.
- Jakobsen, T.G. (2010). Public versus Private:  The  Conditional  Effect of State Policy and Institutional Trust on Mass Opinion . European Sociological Review, 26(3), 307-318.
- Jensen, L. (1998). Interpreting New Public Management: The Case of Denmark . Australian Journal of Public Administration, 57(4), 54-65.
- Judge, K., Smith, J. &amp; Taylor-Gooby, P. (1983). Public Opinion and the Privatization of Welfare: Some Theoretical Implications . Journal of Social Policy, 12(04), 469.
- Kingstone, P.R. (2003). Privatizing Telebrás: Brazilian Political Institutions and Policy Performance . Comparative Politics, 36(1), 21-40.
- Kinnucan, M.T., Ferguson, M.R. &amp; Estabrook, L. (1998). Public Opinion toward User Fees in Public Libraries. The Library Quarterly, 68(2), 183-204.
- Lecheler, S., de Vreese, C. &amp; Slothuus, R. (2009). Issue Importance as a  Moderator  of  Framing  Effects .  Communication  Research, 36(3), 400-425.
- Legge, J.S., Jr. &amp; Rainey, H.G. (2003). Privatization and Public Opinion in Germany . Public Organization Review, 3(2), 127-149.

- Lindholst, A.C. &amp; Bogetoft, P. (2011). Managerial Challenges in Public Service Contracting: Lessons in Green-Space Management . Public Administration, 89(3), 1036-1062.
- Lundqvist, L.J. (1989). The Literature on Privatization .  Scandinavian Political Studies, 12(3), 271-277.
- McAllister,  I.  &amp;  Studlar,  D.T.  (1989).  Popular  versus  Elite  Views  of Privatization:  The  Case  of  Britain .  Journal  of  Public  Policy, 9(2), 157-178.
- Nelson, M.A. (1997). Municipal government approaches to service delivery:  an  analysis  from  a  transactions  cost  perspective .  Economic Inquiry, 35(1), 82-96.
- Pollitt, C. &amp; Bouckaert, G. (2011). Comparative public management reform:  An  introduction  to  the  key  debates.  In  C.  Pollitt,  &amp;  G. Bouckaert (Eds.). Public Management Reform. Comparative Analysis of New Public Management, Governance and the Neo-Weberian State. (pp. 1-25). Oxford: Oxford University Press.
- Savas, E.S. (2000). Privatization and Public-Private Partnerships . New York: Chatham House Publishers.
- Starr,  P.  (1988).  The  Meaning  of  Privatization .  Yale  Law  and  Policy Review, 6(1), 6-41.
- Stubager, R., Holm, J., Smidstrup, M., &amp; Kramb, K. (2013). Danske vælgere 1971-2011: En oversigt over udviklingen i vælgernes holdninger mv. Aarhus: Institut for Statskundskab.
- Tang, K. (1997). The case for the privatization of social welfare: Three decades of public opinion evidence from Great Britain and the United States . Scandinavia Journal of Social Welfare, 6, 34-43.
- Thompson, L. (1997). Citizen Attitudes Toward Service Delivery Modes . Journal of Urban Affairs, 19(3), 291-302.
- Thompson, L. &amp; Elling,  R.C.  (2000).  Mapping  Patterns  of  Support for Privatization in the Mass Public: The Case of Michigan . Public Administration Review, 60(4), 338-348.
- Van de Walle, S. (2006). The impact of public service values on services of general interest reform debates . Public Management Review, 8(2), 183-205.
- Warner,  M.E.  &amp;  Hefetz,  A.  (2008).  Managing  Markets  for  Public Service:  The  Role  of  Mixed  Public-Private  Delivery  of  City  Services. Public  Administration  Review, 68(1),  155-166.  Vrangbæk, K., Petersen, O.H. &amp; Hjelmar, U. (2015). Is contracting out good or bad for employees? A systematic review of international experience. Review of Public Personnel Administration, 35(1), 3-23.
- Walks, R.A. (2006). The causes of city - suburban political polarization? A Canadian case study . Annals of the Association of American Geographers, 96(2), 390-414.
- --- (2008). Urban form, everyday life, and ideology: support for privatization in three Toronto neighbourhoods . Environment and Planning A, 40(2), 258-282.

## noter

1. Meningsmålinger gennemført af Megafon og Gallup i dagene omkring vedtagelsen af salget viste at store majoriteter på henholdsvis 68 % og 80 % af alle danskere var imod salget. I forhold til de politiske reaktioner skiftede blandt andet Dansk Folkeparti holdning til salget og underskrev ikke det endelige aktstykke om salget trods tidligere at have været en del af forligspartierne bag en børsintroduktion af DONG Energy og givet forhåndstilsagn til samtykke til indholdet af det endelige aktstykke. Flere ledende folketingspolitikere krævede endvidere en forlængelse af beslutningsprocessen for at belyse alternativer til salget yderligere, og sagen medførte umiddelbart, at Socialistisk Folkeparti gik ud af regeringskoalitionen med Socialdemokratiet og det Radikale Venstre.