Danmarks militære aktivisme fortsætter med eller uden USA
Forfattere: Peter Viggo Jakobsen
Tidsskrift: politik (2015-12-11)

## danmarks militære aktivisme fortsætter med eller uden usa

## Peter Viggo Jakobsen

Lektor, Institut for Strategi, Forsvarsakademiet og Professor (deltid), Center for War Studies, Syddansk Universitet

Det er en udpræget misforståelse, at Danmarks militære aktivisme står og falder med USA's position  som verdens dominerende magt. Danmark begyndte at bruge sine væbnede styrker aktivistisk uden for landets grænser inden amerikanerne etablerede sig som en global magt efter afslutningen på 2. verdenskrig. Såfremt amerikanerne holder op med at bede Danmark om militære bidrag, vil aktivismen fortsætte i samarbejde med Frankrig, Storbritannien, Fn og EU (hvis forsvarsforbeholdet ophæves). Aktivismen har siden starten i 1920 været båret at bred politisk konsensus med Irakkrigen (2003) som eneste undtagelse.

Det har været populært i kølvandet af Irak- og Afghanistankrigene at hævde, at Danmarks voksende anvendelse af det militær instrument siden 1989 først og fremmest har været drevet af ønsket om at komme til kaffe i det Hvide  Hus.  Det  er  også  dette  lighedstegn  mellem  den udenrigspolitiske  aktivisme  og  opbakning  til  USA,  der ligger til grund for dette temanummer om dansk udenrigspolitisk  aktivisme.  Udgangspunktet  er  spørgsmålet, om USA's faldende magt vil rive tæppet væk under Danmarks  militære  aktivisme  (Jacobsen  og  Wivel  intro  artikel  dette  nr;  se  også  Knudsen  2014;  Mouritzen  2011; Pedersen 2011, 85).

Danmarks militære aktivisme er forsøgt aflivet adskillige  gange (Petersen 2010; Rynning 2006; Wivel 2013, 33-35), men rygterne om dens snarlige død har hver gang vist sig at være stærkt overdrevne. Det er de også denne gang. Argumentet i denne artikel er, at den aktivistiske udenrigspolitik og brugen af det militære instrument vil fortsætte,  også  hvis  USA  skulle  holde  op  med  at  bede Danmark om militære bidrag. Det skyldes, at Danmarks militære aktivisme altid har været drevet af mere end hensynet til USA. Dansk militær aktivisme er en funktion af internationale rammebetingelser (efterspørgsel/samarbejdsmuligheder og trusler), vilje (indenrigspolitisk konsensus) og Forsvarets kapacitet. Dansk militær aktivisme har  siden  fødslen  været  (1)  drevet  af  en  stærk  cocktail af  nationale  interesser  og  værdier,  (2)  dimensioneret  af truslen mod dansk territorium og Forsvarets kapaciteter og  (3)  kendetegnet  af  stor  indenrigspolitisk  konsensus. Eneste undtagelse er Irakkrigen i 2003. Det vil den også være fremover, uanset hvordan amerikansk udenrigs- og sikkerhedspolitik udvikler sig.

Artiklen  starter  med  at  definere  militære  aktivisme og  præsentere  analysemodellens  tre  komponenter.  Analysemodellen anvendes dernæst i en analyse af dansk militær aktivisme i mellemkrigstiden, under den kolde krig, i 1990erne, i Fogh Rasmussens regeringstid og sluttelig i den efterfølgende periode 2009-2014. Konklusionen opsummerer analysens hovedpunkter, der danner grundlag for forudsigelsen om, at Danmark vil fortsætte sin militære aktivisme lige så langt øjet rækker.

## Aktivisme og dens determinanter

Det er en udpræget misforståelse, at Danmarks militære aktivisme først starter med murens fald og Sovjetunionens sammenbrud. Men for at kunne vise det, må man først forklare, hvad udenrigspolitisk aktivisme er for en størrelse. Aktivisme er nemlig blevet et plusord, som bruges på så mange måder, at det efterhånden er blevet tømt for mening (Branner 2013, 136-38). Udenrigspolitisk aktivisme forstås her bredt som aktiviteter, der har til formål at påvirke de internationale omgivelser på en måde, som fremmer danske interesser og værdier i situationer, hvor den nationale sikkerhed og overlevelse ikke er truet. Militær aktivisme er noget man vælger for at opnå andet og mere end national sikkerhed. Jeg udelukker brugen af militær magt til nationalt selvforsvar for at gøre begrebet så  enkelt  og  klart  som  muligt.  Det  dækker  derfor  kun anvendelse af det militære instrument til internationale aktiviteter, der rækker udover selvforsvar. Bygningen af Københavns befæstning, indtræden i NATO eller suverænitetshåndhævelse er således ikke udtryk for aktivisme. Det er deltagelse i internationale operationer eller træning af  andre  landes  sikkerhedsstyrker  derimod,  fordi  Danmark gennem sådanne aktiviteter yder et aktivt bidrag for at præge sine internationale omgivelser på en måde, som fremmer  (inter)national  fred  og  sikkerhed.  Selvfølgelig styrker sådanne aktiviteter også den nationale sikkerhed indirekte, hvis de for eksempel øger sandsynligheden for at  andre  lande  vil  hjælpe  Danmark  i  en  krisesituation. Men det gør en forskel, at militær aktivisme vælges mere af 'lyst' end nød. Aktivisme er langt hen af vejen overskudshandlinger som foretages hvis den nationale sikkerhed er sikret. Danmark var ikke tvunget til at deltage i krigene i Afghanistan, Irak og Libyen. Det ville ikke have forringet Danmarks nationale sikkerhed markant at have undladt at deltage i nogle af disse krige, hvilket mange NATO lande også undlod at gøre. Danmark kunne i stedet  have  kompenseret  i  forhold  til  sine  allierede  ved  at bidrage til løsningen af andre opgaver.

Aktivismens form og indhold på et givet tidspunkt afhænger af tre faktorer: de internationale rammebetingelser (trusler og international efterspørgsel/samarbejdsmuligheder), vilje og kapacitet. Et højt trusselsniveau vil alt andet lige begrænse Danmarks mulighed for militær aktivisme, fordi det vil binde mange diplomatiske og militære ressourcer til forsvaret af det nationale territorium. Det var tilfældet i hele perioden fra 1864 og frem til 1989, hvor Danmark var nødt til at kalkulere med en risiko for hhv. tysk og sovjetisk aggression i en krise/krigssituation. Bortfaldet  af  den  sovjetiske  trussel  ved  afslutningen  af den kolde krig skabte en ny geostrategisk situation, som gjorde det muligt for Danmark at anvende det meste af sin militære kapacitet til aktivistiske formål.

Den internationale efterspørgsel på militære bidrag til aktivistiske formål og de militære samarbejdsmuligheder er  også  af  stor  betydning,  da  et  lille  lands  aktivisme  i reglen vil være afhængigt af støtte fra andre. Dansk (militær) aktivisme har altid haft en multilateral karakter og i høj grad været formet af allierede og venners ønsker og opbakning. De nordiske lande og stormagternes ønsker var omdrejningspunktet for dansk militær aktivisme før og under den kolde krig, mens NATO alliancen og dens stormagter får stadig større betydning i den efterfølgende periode.

Viljen til aktivisme er en funktion af indenrigspolitisk enighed. I og med at aktivisme er defineret som internationale aktiviteter, der ikke er direkte relateret til national overlevelse eller forsvar af hjemlandet, er de ikke direkte nødvendige men i højere grad et spørgsmål om lyst. Jo længere væk militær aktivisme bevæger sig fra forsvaret af  det  nationale  territorium,  desto  mere  vokser  behovet for at legitimere den. En regerings vilje til at agere aktivistisk afhænger derfor af dens evne til at mobilisere bred politisk og folkelig opbakning. En sådan opbakning er i reglen en nødvendighed, hvis en regering skal risikere sine soldaters liv og lemmer i operationer, hvor den nationale sikkerhed ikke er direkte truet. Ellers løber den en stor risiko for, at vælgerne vil straffe den ved valgurnerne, hvis det går galt. Af samme grund har aktivisme uden bred politisk opbakning typisk kort levetid.

Endelig  kræver  militær  aktivisme  militære  styrker med den rette træning og udrustning. Her er reaktionstiden  og  evnen  til  at  indsætte,  støtte  og  beskytte  sine styrker uden for eget territorium centrale parametre, da militær aktivisme i reglen foregår på udebane og anmodninger om bidrag kan komme med kort varsel.

## Den militære aktivisme starter i mellemkrigstiden

Anvender vi denne analysemodel på Danmark, starter tilløbet til den militære aktivisme allerede 1920, hvor Danmark opstiller et bidrag til en international militær styrke, der på vegne af Folkeforbundet skal overvåge en folkeafstemning i Vilnius. Soldaterne kommer imidlertid aldrig afsted, da missionen aflyses. Den reelle start på den danske militære aktivisme kommer derfor først i 1937, da Danmark stiller med styrkechefen (oberst C.D.O. Lunn) og et kontingent på 30 mand til den internationale observatørstyrke, som Ikke-Interventionskomiteen på vegne af 26 lande, herunder alle de europæiske stormagter, indsætter på grænsen mellem Spanien og Frankrig i 1937-39 for at inddæmme den spanske borgerkrig (Jakobsen 2009, 12).

Den danske beredvillighed til at støtte Folkeforbundet  og  Ikke-Interventionskomiteen  med  soldater  er  et klart udtryk for militær aktivisme, da disse operationer ikke direkte tjener til at forsvare det danske territorium men i  stedet  bakker  op  om  internationale  bestræbelser på at løse mellemstatslige tvister med fredelige midler og begrænse  de  negative  konsekvenser,  som  igangværende væbnede konflikter kunne have for stabiliteten i Europa. Den  spirende  militære  aktivisme  var  led  i  en  bredere udenrigspolitisk aktivisme, hvor Danmark sammen med andre små og mellemstore europæiske lande som Norge, Sverige og Holland indenfor rammerne af Folkeforbundet arbejdede for at fremme etableringen af en international retsorden, hvor mellemstatslige tvister blev afgjort ved forhandlingsbordet og ikke på slagmarken. Folkeforbun- det blev oprettet i 1920 for at forhindre en gentagelse af 1. Verdenskrig, og Danmark gjorde en aktiv indsats for at fremme nedrustning, bilateral mægling og etableringen af den Permanente Domstol for mellemfolkelig Retspleje - forløberen for Den Internationale Domstol, der ligger i Haag i dag (Gram-Skjoldager 2012).

Indholdet og formen af den militære aktivisme i mellemkrigsårene var betinget af de internationale rammebetingelser og det nationale syn på brugen af militærmagt. Det var begrænset, hvad stormagterne kunne enes om i mellemkrigstiden, og det blev mindre og mindre i takt med, at Mussolini og Hitler begyndte at føre en stadig mere aggressiv udenrigspolitik i løbet af 1930erne. Den internationale efterspørgsel på militære bidrag var derfor lille  og  begrænset  til  observatørstyrker,  der  ikke  skulle udføre offensive operationer. Danmark havde som følge af  nedskæringer  på  forsvarsbudgettet  efter  afslutningen på 1.  Verdenskrig heller  ikke  særlig  megen  kapacitet  at gøre  godt  med  til  aktivistiske  formål,  og  tiltroen  til  at det kunne nytte at bruge militær magt til offensive formål kunne ligge på et meget lille sted. Det samme gjaldt troen  på,  at  Danmark  på  egen  hånd  kunne  opstille  et forsvar, der ville kunne afskrække Tyskland fra at angribe Danmark (Lidegaard 2003). Derfor var der blandt danske beslutningstagere enighed om ikke at gå videre end at bidrage til observatør missioner. Det primære fokus i dansk udenrigspolitik var at teste, hvor langt man kunne nå  med  hensyn  til  at  skabe  en  ny  international  retsorden  med  Folkeforbundet  som  omdrejningspunkt  uden at blive involveret i fremtidige stormagtskonflikter. Det var  således  en  forudsætning  for  Danmarks  indtræden  i Folkeforbundet, at det var foreneligt med den neutralitetspolitik, der havde holdt landet ude af 1. Verdenskrig, og at medlemskabet ikke forpligtede Danmark til at gå i  krig  for  at  undsætte  lande,  der  blev  udsat  for  militær aggression.  Danmark  søgte  ligeledes  også  at  undgå  en forpligtigelse til at indføre økonomiske sanktioner mod krigsførende lande (Gram-Skjoldager 2012).

Den gængse opfattelse af mellemkrigstidens og udenrigsminister P. Munchs udenrigspolitik som en ren 'liggedød politik' er med andre ord ikke helt retvisende. Den havde elementer af (militær) aktivisme, som dog aftog i takt med den voksende trussel fra Hitler-Tyskland reducerede rummet for den.

## Den militære aktivisme får vokseværk under den kolde krig

Danmark  videreførte  sin  politik  fra  Folkeforbundet  i De Forende Nationer (FN), hvilket ikke er videre overraskende i og med, at de to organisationer havde samme hovedformål: at forhindre en ny verdenskrig og arbejde for etableringen af en international retsorden baseret på

fredelig  konfliktløsning.  Den  store  forskel  på  de  to  perioder  set  med  udenrigs-  og  sikkerhedspolitiske  øjne  er beslutningen om at opgive neutralitetspolitikken til fordel for medlemskabet af NATO (North Atlantic Treaty Organization) i 1949. Den udsprang af de ændrede internationale rammebetingelser: den voksende trussel fra Sovjetunionen og den nye mulighed for at blive medlem af en militær alliance, som kunne yde Danmark troværdig  militær  beskyttelse  mod  den  sovjetiske  trussel.  At man  udnyttede  denne  mulighed  skyldes  bred  politisk enighed om, at neutraliteten havde spillet fallit 9. april 1940 og heller ikke ville kunne garantere Danmarks sikkerhed fremover.

NATO  medlemskabet  fik  imidlertid  ikke  nogen betydning  for  Danmarks  udenrigspolitiske  aktivisme. Indenfor rammerne af FN fortsatte Danmark sit samarbejde med andre små og mellemstore stater med det formål at fremme etableringen af en international retsorden og bidrage til international afspænding og nedrustning. Det tætte samarbejde med Norge og Sverige fortsatte og Finland  kom  med,  da  det  blev  medlem  af  FN  i  1955. Ideen  om,  at  småstater  nok  måtte  indrette  sig  efter  de gældende internationale magtforhold men også havde en moralsk forpligtigelse til aktivt at bidrage til at skabe en mere fredelig verden, levede videre i FN politikken.

Som det var tilfældet i mellemkrigstiden havde den nationale  overlevelse  første  prioritet.  NATO  medlemskabet  fik  ikke  Danmark  til  at  optræde  udfordrende  i forhold  til  Sovjetunionen.  Som  det  var  tilfældet  i  mellemkrigstiden, holdt Danmark en lav profil på områder, hvor  stormagterne  var  uenige.  Frygten  for  at  komme  i klemme mellem Sovjetunionen og USA fik Danmark til at holde lav profil i FN i 1950erne. Danmark smøg sig udenom, da muligheden for at indtræde i Sikkerhedsrådet opstod i 1950, og hovedambitionen var at holde lav profil og undgå at komme i klemme, da Danmark tog sin første tørn i Sikkerhedsrådet i 1953-54.

På det militære område var Danmark mindre tilbageholdende. Her var Danmark, som det var tilfældet under Folkeforbundet, fra første færd parat til at bidrage til militære operationer for at bevare freden og forhindre mindre konflikter i at udvikle sig til konfrontationer imellem stormagterne. Danmark bidrog med soldater, da de første FN operationer løb af stablen i Mellemøsten og Kashmir i 1948-49, og Danmark bidrog sammen med Norge med en bataljon, da FN for første gang i forbindelse med Suez krisen i 1956 indsatte en letbevæbnet militær styrke for at overvåge en våbenhvile. Danmark bidrog til alle FN's missioner  i  perioden  1948-89,  bortset  fra  tre  og  havde kontinuerligt soldater udsendt gennem hele perioden. I alt bidrog Danmark med 34,100 soldater til FN's operationer under den kolde krig. Det svarer til godt 7% af alle ind- satte FN soldater, hvilket gjorde Danmark til en af de største troppebidragydere målt i forhold til befolkningsantal.

Disse operationer afspejlede de internationale rammebetingelser. De blev indsat i situationer, hvor både Sovjetunionen og USA så en fælles interesse i at forhindre lokale konflikter i at eskalere til en direkte konfrontation mellem dem selv, og det betød, at Danmark kunne bidrage uden at træde dem over tæerne og på den måde bidrage til international afspænding. Danmark høstede sammen med de øvrige nordiske lande stor ros for sin aktivisme på området, og det gav de fire nordiske lande en meget større gennemslagskraft i FN, end deres størrelse tilsagde.

Efterhånden som FN operationerne blev institutionaliseret,  blev  Danmark nærmest per automatik anmodet om militære bidrag, når en ny FN operation var på tegnebrættet. Det skyldes dels, at Danmark som regel opfyldte FNs fire  krav  til  deltagerlandene: (1) De måtte ikke være permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet, (2) de måtte ikke komme fra den region, hvor konflikten foregik eller have særlige interesser i den, (3) de skulle accepteres af værtslandet, (4) og de skulle være i stand til at stille med soldater med kort varsel. Men den primære årsag var, at Danmark havde deltaget fra starten og bidraget til at udvikle principperne for FNs fredsbevarende arbejde i tæt samarbejde med Norge og Sverige. Danmark var også blandt de første til at øremærke soldater til FN-tjeneste i 1964.

Den danske opbakning skyldtes en indenrigspolitisk konsensus om, at det både var i dansk interesse og i overensstemmelse  med  danske  værdier  at  bidrage  til  international afspænding og nedrustning. Danske politikere betragtede  FN-operationerne  som  en  måde  at  fremme etableringen af en international retsorden kendetegnet ved respekt for folkeretten, fredelig konfliktløsning og et fravær af stormagtsmagtmisbrug, og operationerne nød bred parlamentarisk opbakning, så længe de ikke gik ud over NATO medlemskabet og forsvaret af Danmark, krævede brug  af  magtanvendelse  udover  selvforsvar,  eller  bragte Danmark på kollisionskurs med nogen af stormagterne.

Anmodninger om troppebidrag, som ikke overholdt disse betingelser, blev afvist. Det skete i forbindelse med Koreakrigen, som en multinational styrke anført af USA udkæmpede  på  mandat  fra  FN,  fordi  Sovjetunionen havde  boykottet  det  møde  i  Sikkerhedsrådet,  hvor  beslutningen var blevet taget. USA og FN måtte i denne operation tage til takke med et hospitalsskib. Et tilsagn om kampsoldater  ville  have  bragt  Danmark  på  kollisionskurs med Sovjetunionen og Kina, hvorfor den danske regering afslog anmodningerne med den begrundelse, at det ville svække forsvaret af Danmark.

Forsvaret  af  Danmark  havde  første  prioritet  under hele  den  kolde  krig,  og  entusiasmen  for  FN  operationerne hænger derfor også sammen med, at den ikke svæk- kede  det  hjemlige  beredskab.  Langt  hovedparten  af  de danske FN soldater bestod af frivillige, der havde aftjent deres  værnepligt  med  tilfredsstillende  resultat,  og  som ikke længere indgik i forsvaret. Personelbelastningen for det danske territorialforsvar var derfor minimal, og det samme gjaldt økonomien, da udgifterne til FN-styrken blev  afholdt  uden  for  forsvarsbudgettet  og  delvist  blev dækket af refusioner fra FN. Da de danske FN styrker stort set ikke led tab, var der heller ikke nogen større menneskelige omkostninger forbundet med deltagelsen. FN operationernes popularitet er derfor ikke svær at forstå, da de skabte enighed og stolthed hjemme og prestige og indflydelse ude for en meget begrænset indsats og risiko (Jakobsen 2009, 14-27).

## Murens fald sætter turbo på den militære aktivisme

De internationale begrænsninger, der havde kendetegnet den militære aktivisme under den kolde krig, forsvandt med murens fald. Det forbedrede samarbejdsklima i Sikkerhedsrådet  banede  vej  for  langt  mere  ambitiøse  operationer, som gjorde det muligt at føre krig med Rådets opbakning, noget som ville have været utænkeligt under den kolde krig. Den første Golfkrig i 1991 indvarslede den nye tid ved at godkende et amerikansk-ledet angreb på  Irak  med  det  formål  at  smide  de  irakiske  besættelsesstyrker  ud  af  Kuwait.  Golfkrigen  blev  efterfulgt  af et  stigende  antal  militære  operationer,  hvor  FN-styrker eller regionale organisationer (fx NATO) og koalitioner af villige med mandat fra FN brugte våbenmagt udover selvforsvar for at håndhæve FN's resolutioner (Jakobsen 2009, 46-57).

Borgerkrigen i Bosnien blev katalysator for den udvikling, og den skabte et pres på de europæiske lande til at bidrage med soldater til operationer under krigslignende forhold udført af først FN og siden NATO. Denne internationale  efterspørgsel  opstod  samtidig  med,  at  den militære trussel mod NATO's og Danmarks territorium forsvandt. For Danmarks vedkommende skabte det en ny situation med en uset grad af sikkerhed uden en truende stormagt i nabolaget. Danmarks geostrategiske position blev yderligere forbedret i takt med, at Polen og de baltiske lande blev indlemmet i EU og NATO og bidrog til at skabe en buffer mellem Danmark og Rusland.

Udviklingen gav Danmark maksimalt handlerum i forhold til føre en aktivistisk udenrigspolitik med såvel civile som militære instrumenter, og det udnyttede danske beslutningstagere  hurtigt.  Allerede  i  1994  er  Danmark den største bidragyder til operationerne på Balkan målt per indbygger (Drachmann 1994). Danmark har på det tidspunkt soldater i Kroatien, Makedonien og Bosnien og krigsskibe i Adriaterhavet, som deltager i den maritime embargo af Serbien og Montenegro.

Målt  på  antallet  af  indsatte  soldater  mere  end  fordobler Danmark sin aktivisme i løbet af 1990erne. Hvor Danmark i gennemsnit havde 812 soldater indsat om året i internationale operationer under den kolde krig, er gennemsnittet for 1990erne 1.940, og rekorden bliver sat i 1999, hvor 2.323 soldater i en periode er indsat samtidigt. I løbet af 1990erne sker der desuden det, at alle tre værn samt  specialstyrkerne  bliver  involveret  i  internationale operationer.  Under  den  kolde  krig  var  det  kun  hæren, som bidrog (Jakobsen 2009, 84-85).

Den  indenrigspolitiske  konsensus  og  folkelige  opbakning, der er forudsætningen for den øgede militære aktivisme, skabes gradvist og i forlængelse af en politisk ambition om at udnytte den nye verdensorden til at føre en mere aktivistisk udenrigspolitik. Det kommer i første omgang til udtryk i forhold til et succesrigt politisk engagement i forhold til Baltikum. Denne aktivisme bliver hurtigt udvidet til det militære område, hvor det bliver præsenteret som en naturlig forsættelse af engagementet i FN operationerne under den kolde krig. Udenrigsminister  Uffe  Ellemann-Jensen (Venstre, 1982-1993) og forsvarsminister Hans Hækkerup (Socialdemokratiet, 19932000) går forrest i denne udvikling, og de ser det begge som en måde at reparere det ramponerede image i NATO og i forhold til USA, som Danmark havde fået som konsekvens af modstanden mod NATOs atompolitik (fodnotepolitikken) i 1980erne (Jakobsen 2009, 86-90, 92-94).

Udover  troppebidrag  til  internationale  operationer, resulterede  den  militære  aktivisme  også  i  et  omfattede uddannelsessamarbejde med de baltiske lande, Polen og Rusland,  etableringen  af  Det  Baltiske  Forsvarsakademi (Baltic Defence College) og en baltisk bataljon (BALTBAT)  samt  oprettelsen  af  en  multinational  styrke  øremærket  til  hurtige  indsættelse  på  FN  operationer  med hovedkvarter  på  Høvelte  Kaserne  (SHIRBRIG).  Den militære  aktivisme  får  for  alvor  momentum,  da  den danske indsættelse af kampvogne i Bosnien giver Danmark status som foregangsland og rollemodel i både FN, NATO og USA. Det sker som følge af en træfning 29. april 1994, hvor de danske kampvogne falder i et serbisk baghold  og  succesfuldt  besvarer  ilden  ved  at  affyre  72 granater  og  nedkæmper  alle  de  angribende  styrker.  På hjemmefronten bliver Operation Bøllebank en kilde til national stolthed og forstærker danske beslutningstagere i troen på, at militær aktivisme er en god ide. Det er en tro, der får yderligere næring op gennem 1990erne i takt med, at den fortsatte aktivisme bringer Danmark ind i inderkredsen i NATO, i FN hvor Hans Hækkerup som følge af SHIRBRIG initiativet får et nært forhold til Kofi Annan, og i USA, som kvitterer med Præsident Clintons besøg i København i 1997.

Konsekvensen  af  forsvarets  voksende  synlighed  i udenrigs- og sikkerhedspolitikken bliver et mere positivt syn  på  militær  magtanvendelse.  Det  bliver  legitimt  og naturligt at bruge militær magt offensivt for at beskytte civile mod systematiske overgreb. At danskernes selvforståelse har ændret sig bliver tydeligt for enhver i forbindelse  med  Kosovokrigen i 1999, der er mere populær i Danmark end noget andet sted, og hvor det vækker glæde og stolthed, at danske F-16 fly også kaster bomber mod serbiske mål (Jakobsen 2000).

For  at  kunne  imødekomme den konstant voksende politiske efterspørgsel på internationale bidrag gennemgår  det  danske  forsvar  en  løbende  transformationsproces op gennem 1990erne hvor alle forsvarets enheder og materiel gradvist omstilles til at kunne operere langt fra Danmark i længere tid. Det var forsvaret slet ikke gearet til,  da  muren  faldt,  og  det  er  en  transformationsproces der fortsætter op gennem 00erne og stadig pågår i dag (Jakobsen 2009; Jakobsen og Rynning under udgivelse).

## Fogh Rasmussen perioden: mere kontinuitet end sporskifte

Terrorangrebet 11. september 2001 ændrede de internationale rammebetingelser markant, fordi USA erklærede krig mod terror og slog ind på en mere aggressiv udenrigspolitisk kurs. På det militære område betød det, at USA nu  bad  om  bidrag  til  kampoperationer,  og  det  stillede højere krav til de allieredes militære kapaciteter og vilje til at bruge magt. Hvor 1990erne primært handlede om at true og bruge magt til at tvinge parter til at respektere FNs resolutioner og respektere våbenhviler og fredsaftaler, så kommer 00erne til at handle om at besejre fjender og påtvinge dem demokrati med magt.

De nye internationale krav satte den indenrigspolitiske konsensus og Forsvarets kapaciteter under pres, fordi Danmark i udgangspunktet ikke var gearet til sådanne operationer. Da en dansk Hercules besætning med kort varsel  beordres  til  at  flyve  danske  specialstyrker  ind  i krigszonen i Afghanistan i 2001 var aftalerne med USA ikke på plads, og en ordre om at se stort på de normale sikkerhedsregler udløser protester fra piloterne (Halskov og Svendsen 2012, 100-107). Socialdemokraterne og Det Radikale Venstre havde svært ved at acceptere indsættelsen af danske specialstyrker i Afghanistan med det formål at nedkæmpe Taleban-regimet, og den normale politiske konsensus bryder sammen, da Fogh Rasmussen regeringen med et snævert flertal på 11 stemmer sender danske soldater i krig i Irak i 2003 uden FN mandat og i en situation, hvor der er stærk modstand i både EU og NATO.

Beslutningen  om  at  gå  i  krig  i  Irak  ses  af  de  fleste forskere og analytikere som et markant sporskifte i dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik (Gram-Skjoldager og Pedersen 2015). Denne tolkning bygger på to forhold. Den første er, at en dansk regering aldrig tidligere havde sendt danske  soldater  på  en  international  mission  uden  bred opbakning i Folketinget. Det andet er, at landoperationerne i Irak og Afghanistan blev de hårdeste siden 1864. Danmark mistede flere soldater i Afghanistan (43) end i alle andre internationale operationer tilsammen siden den 2. Verdenskrig (Jakobsen og Ringsmose 2014).

Problemet  med  sporskiftetesen  er,  at  den  stirrer  sig blind på Irak beslutningen og overser de mange fællestræk, som Fogh Rasmussen perioden har med 1990erne. Fogh  Rasmussen  regeringen  fremlægger  i  alt  20  beslutningsforslag  i  Folketinget  om  udsendelse  af  danske militærbidrag. 1 18  af  disse  forslag  får  bred  opbakning  i Folketinget, og kun Irak beslutningen er i strid med FN pagten  og  folkeretten.  Det  er  derfor  misvisende,  at  se Fogh  Rasmussen  regeringerne  (2001-2009)  som  meget mindre  FN  loyale  end  Nyrup  Rasmussen  regeringerne (1993-2001), der (med bred opbakning fra Folketinget) tilbød at bidrage militært til to amerikansk-ledede angreb uden FN mandat: det amerikansk-britiske luftangreb på Irak i 1998 og NATOs Kosovokrig året efter. Dette tætte danske samarbejde med NATO/USA i 1990erne gør det også  svært  at  argumentere  for,  at  Fogh  Rasmussen  er markant mere pro-amerikansk end Nyrup regeringerne. Skiftet fra FN til NATO/USA-ledede missioner sker under Nyrup Rasmussen perioden, og Fogh Rasmussen var heller ikke den første til at sende danske soldater i krig mod et andet land. Det gjorde Nyrup Rasmussen med beslutningen om lade danske F-16 udføre offensive operationer mod Serbien under Kosovokrigen.

Ser  vi  på  formålet  med  militær  aktivismen  under Fogh Rasmussen, er det kun de to beslutninger om at gå i krig for at vælte regimerne i Afghanistan og Irak, der skiller sig ud. De øvrige 18 beslutninger har samme mål som operationerne  op  gennem  1990erne.  Periodens  to  store operationer, indsættelsen af danske hærstyrker i Afghanistan og Irak efter regimernes fald, har samme mål som NATO operationerne på Balkan: at stabilisere de to lande så man kunne komme i gang med at genopbygge dem. Ingen forventede at møde så megen modstand nogen af de to steder, at soldaterne ville blive tvunget til at udføre oprørsbekæmpelse under krigslignende forhold i årevis.

Der er  også  kontinuitet,  der  springer  i  øjnene,  hvis man sammenligner den militære aktivismes omfang før og under Fogh Rasmussen. Fra 2002 til 2009 udsendte Danmark 16.813 soldater, hvilket svarer til et årligt gennemsnit på 2.102 (Jakobsen og Rynning under udgivelse). Det  er  ikke  markant  større  end  1990ernes  gennemsnit på 1.940. Udviklingen på forsvarsbudgettet vidner heller ikke  om  større  krigeriskhed.  Den  faldende  tendens  fra 1990erne fortsatte:  fra  1.6%  af  BNP  i  2001  til  1.4%  i 2009. Der er dog den forskel, at forsvaret får problemer med at opfylde de politiske krav om større internationale bidrag. Til trods for en fortsat omstilling, der indebærer en total afvikling af mobiliseringsforsvaret i forbindelse med forsvarsforliget i 2004, bliver Forsvaret aldrig i stand til kontinuerligt at holde 2000 soldater ude i internationale operationer, således som Fogh Rasmussen regeringen ønsker. Forsvaret kan heller ikke afholde udgifterne til operationen i Afghanistan indenfor de afsatte budgetter.

Endelig er det misvisende at betragte Fogh Rasmussen regeringens beslutning om at bidrage med specialstyrker til krigen mod Taleban regimet i starten af 2002 som en markant afvigelse fra den hidtidige praksis (Halskov og Svendsen 2012, 86, 92). Regeringen havde ikke militær  kapacitet  til  at  støtte  den  amerikanske  krigsindsats med andet end de kampfly, transportfly og specialstyrker, den foreslog at udsende. Alternativet var at lade være og udelukkende støtte FN operationen i Afghanistan i stedet således som Socialdemokraterne og det Radikale Venstre foretrak.  Australien,  Canada,  Frankrig,  New  Zealand, Norge, Storbritannien og Tyskland bidrog imidlertid ligeledes med specialstyrker, hvorfor regeringen lå på linje med en lang række allierede, som Danmark normalt samarbejder med. Med sin beslutning valgte Fogh Rasmussen at fortsætte det tætte samarbejde med USA, som var blevet etableret i 1990erne under Nyrup Rasmussen.

Kapacitetsmæssige  overvejelser  spillede  også  en  væsentlig rolle i de skæbnesvangre beslutninger om at operere  under  britisk  kommando  i  Helmand  provinsen  i 2006 og påtage sig ansvaret for området med den grønne zone, hvor Danmark mistede størstedelen af sine soldater. Alternativer, som kunne have givet Danmark mindre farlige områder og opgaver blev forkastet, fordi det ville blive for dyrt at støtte soldaterne. De operative valg i Afghanistan afspejlede således, at Forsvaret er nødt til at integrere sine enheder stadig tættere med særligt udvalgte allierede, fordi det ikke længere har kapacitet til at løse ret mange opgaver på egen hånd (Jakobsen og Thruelsen 2011).

Opsummerende er der meget større grad af kontinuitet i Fogh Rasmussen periodens militære aktivisme, end den gængse sporskiftetolkning lægger op til. Denne konklusion  understøttes  af  udviklingen  i  den  efterfølgende periode, hvor den militære aktivisme under Løkke Rasmussen 2009-11) og Thorning regeringerne (2011-2015) fortsætter uden nævneværdige ændringer.

## Fra Fogh Rasmussen til Thorning

Erfaringerne fra Irak og Afghanistan ændrede karakteren af den internationale efterspørgsel på militære bidrag i  denne periode. Den vestlige appetit på nye langvarige landkrige  svandt  kraftigt  ind,  og  den  amerikanske  forsvarsminister  Gates  formulerede  prægnant  læren  fra  de to  krige  med  bemærkningen  om,  at  'enhver  fremtidig forsvarsminister, der råder præsidenten til at sende store mængder  landtropper  ind  i  Asien,  Mellemøsten  eller Afrika, burde få sit hoved undersøgt' (Shanker 2011). I stedet  satsede  USA  på  den  kombination  af  luftstyrker, specialstyrker  og  uddannelse  af  lokale  landstyrker,  der kendetegnede den sidste fase af operationen i Afghanistan og krigen i Libyen i 2011.

Den nye tilgang kan aflæses direkte i periodens danske militære aktivisme. Antallet af kampsoldater fra hæren faldt i takt med, at USA og NATO afviklede kampoperationen i Afghanistan, mens det gik den modsatte vej med udsendelsen af træningsbidrag (Afghanistan, Irak), kampfly (Baltikum, Island, Libyen og Irak), transportfly (Den Centralafrikanske republik, Irak, Libyen, Mali og Syrien)  og  helikoptere  (Aden,  Afghanistan)  og  flåde  + specialstyrker  (Aden  og  Syrien).  Skiftet  fra  hær-  til  flyog  flådeoperationer  ses  også  af,  at  antallet  af  udsendte soldater  (7.612)  gav  et  årligt  gennemsnit  på  1.522  for 2010-2014 (Forsvarsministeriets Personalestyrelse, 2015), hvilket er det laveste siden starten af 1990erne, da hæren blev sendt til Balkan.

Bortset fra det kørte den militære aktivisme videre i det kendte spor. Den internationale efterspørgsel på militære bidrag blev ikke mindre, og det gjorde den danske vilje  til  at  imødekomme den heller ikke. Der var ingen krigstræthed at spore hos hverken politikere eller befolkning, da NATO med mandat fra FN i starten af 2011 med  kort  varsel  indledte  en  luftkrig  over  Libyen.  Alle Folketingets partier og 80% af befolkningen bakkede op om indsættelsen af kampfly, og det blev endnu engang en kilde til stolthed, at de danske piloter var med i forreste linje og kastede 923 (11%) af de bomber, der blev brugt i løbet af missionen (Jakobsen og Møller 2012, 114).

Regeringsskiftet  i  2011  under  Libyen  krigen  påvirkede ikke den militær aktivistiske kurs. Den nye socialdemokratisk-ledede  Thorning  regering  sagde  med  bred opbakning fra Folketinget ja til henvendelser om militære bidrag fra FN, NATO, USA og Frankrig. Den indsatte kampfly i krigen mod Islamisk Stat i 2014 og var også klar til at støtte et amerikansk angreb på Syrien i augustseptember 2013 som straf for dets brug af kemiske våben. Staffeaktionen havde kun opbakning fra Frankrig og Storbritannien og kunne kun udføres uden FN mandat. Det satte støtten fra regeringen og et bredt flertal i Folketinget i relief (Ritzau 2013), at den britiske regering blev nedstemt i parlamentet, da den bad om mandat til at deltage i angrebet, fordi situationen efter flertallets mening mindede for meget om optakten til Irakkrigen i 2003.

Staffeaktionen  blev  dog  aldrig  til  noget,  da  den  amerikanske trussel om luftangreb fik det syriske regime til at udlevere de kemiske våben til destruktion. Det banede vej for en FN operation (OPCW-UN Joint Mission), som Danmark ledte flådedelen af.

## Konklusion

Denne historiske analyse af Danmarks militære aktivisme viser, at den har rødder helt tilbage til 1920, da en dansk regering for første gang stiller en militærstyrke til rådighed for en international militær operation med det formål at bidrage til fredelig konfliktløsning. Aktivismen har fra starten været båret af en kortsigtet sikkerhedspolitisk interesse i  at  mindske det internationale konfliktniveau for at undgå at blive inddraget i endnu en stormagtskrig og en mere idealistisk langsigtet ambition om at skabe et internationalt retssamfund, som yder småstater bedre beskyttelse mod stormagterne. Denne tankegang fik danske regeringer til at støtte både Folkeforbundet og FN i det omfang,  som  de  skiftende  internationale  rammebetingelser og hensynet til den nationale sikkerhed tillod det. Frem til 1989 var den militære aktivisme betinget af den militære trussel fra Tyskland og Sovjetunionen, hvilket fik danske beslutningstagere til at afholde sig fra militære operationer, der indebar brug af våbenmagt udover selvforsvar, og som ikke havde alle stormagternes opbakning. Da truslen i  nærområdet faldt  bort  efter  1989,  og  FN, NATO og USA begyndte at efterspørge bidrag til hårdere missioner, skaber den succesrige indsættelse af kampvogne fundamentet for et mere positivt syn på offensiv militær magtanvendelse, der muliggjorde den efterfølgende krigsdeltagelse i Irak og Afghanistan, Libyen og Irak. Kapaciteten til at deltage i kampoperationer langt fra Danmark tilvejebringes gennem en gennemgribende transformationsproces, som på mindre end tyve år erstatter den kolde krigs territorialforsvar med en mindre ekspeditionsstyrke, der kan indsættes globalt med relativt kort varsel.

Set i det lange tidsperspektiv har Danmarks militære aktivisme været båret af en usædvanlig grad af kontinuitet og indenrigspolitisk enighed. Det store flertal af beslutningstagere har delt ambitionen om at beskytte Danmark og samtidig bidrage til at skabe en mere fredelig, regelstyret og retfærdig verden. Ambitionsniveauet har været højt siden den 2. Verdenskrig, hvor Danmark konstant har  været  blandt  de  største  bidragydere  per  indbygger til  de  militære  operationer  danske  soldater  har  deltaget i. Det gælder FNs fredsbevarende operationer under den kolde krig, indsatserne på Balkan i 1990erne og indsatsen i  Afghanistan  i  00erne  og  senest  i  Libyen  i  2011,  hvor danske F-16 fly kastede relativt flest bomber. Karakteren af den danske aktivisme har været først og fremmest været bestemt af den internationale efterspørgsel. Danmark bidrog med fredsbevarende styrker i 1920-89, bidrog til at gennemtvinge respekt for våbenhvilker og fredsaftaler med magt i 1990erne og bidrog til oprørsbekæmpelse og krigsindsatser i 00erne. Nu hvor efterspørgslen i stigende grad  retter  sig  mod  træningsenheder,  stabsbidrag,  fly-, flåde- og specialstyrker, er Danmark begyndt at levere det.

Det eneste brud på denne kontinuitet er beslutningen om at deltage i angrebet på Irak i 2003 på grundlag af et snævert flertal i Folketinget samt forlængelsen af den landmilitære tilstedeværelse i  Irak  i  2006.  Men  bortset fra den er Fogh Rasmussens regeringstid kendetegnet af lige så stor indenrigspolitisk konsensus og respekt for FN, som  det  var  tilfældet  i  1990erne.  Hans  regering  fremstår heller ikke som markant mere pro-amerikansk, end den regering han afløste eller dem, som fulgte efter. Den danske militære aktivisme er sket i tæt samarbejde med USA, siden NATO afløste FN i Bosnien i 1995. Danske regeringer har både før og efter Fogh Rasmussen været rede  til  at  bidrage  til  kontroversielle  amerikansk-ledede militære operationer uden FN mandat.

Kaster  vi  til  slut  et  blik  på  fremtiden,  peger  kompasnålen på fortsat militær aktivisme. Krigen i Ukraine og  den  voksende  militære  spænding  i  Østersøregionen ændrer ikke afgørende på Danmarks sikkerhedspolitiske situation. Rusland er i dag så svagt både økonomisk og militært  i  forhold  til  EU  og  NATO,  at  det  ikke  udgør en  direkte  militær  trussel  mod  NATO  og  Danmark. Det ses også af, at Danmarks hovedallierede, Frankrig, Storbritannien og USA fortsat opfordrer deres allierede i  NATO til  fortsætte  omstillingen  fra  territorialforsvar til indsættelsesforsvar og gøre det samme, som Danmark allerede har gjort. USA bruger truslen fra Rusland som pressionsmiddel til at få de europæiske NATO lande til at bruge flere penge på forsvaret men USA ønsker ikke pengene anvendt på at modernisere europæernes invasionsforsvar. De skal i stedet bruges på at købe de kapaciteter,  som  europæerne  mangler  for  at  kunne  bidrage effektivt til konflikthåndtering udenfor Europe, dvs. lufttanknings- og løftekapacitet og elektronisk overvågning, efterretningsindhentning  og  kommunikation  (droner, fly,  satellitter).  Den  primære  bekymring  stormagterne udtrykker i forhold til Danmark er, at de væbnede styrker bliver for små til at kunne yde andet end symbolske bidrag i kortere perioder.

Der  er  ingen  udsigt  til  at  den  internationale  efterspørgsel på danske militære bidrag vil falde. Eksistensen af  30-50  skrøbelige  stater  kendetegnet  ved  svage  statsstrukturer, svag intern sammenhængskraft og stor ulighed skaber et konstant behov for militær konflikthåndtering så langt øjet rækker. Det samme gør den igangværende destabilisering  af  Mellemøsten  og  Nordafrika.  Hertil kommer, at der er stadig færre lande, som har viljen og kapaciteten  til  at  bidrage  til  militære  operationer  i  den hårde ende af skalaen. Ingen af de europæiske lande har længere kapacitet til at kunne udføre større militære operationer (+5.000) over en længere periode uden for eget nærområde. Det er derfor, at Frankrig og Storbritannien i de senere år har intensiveret deres militære samarbejde med Danmark i forventning  om,  at  de  kan  trække  på dansk assistance, når behovet opstår. FN presser også på for at få flere bidrag for Danmark, så selv hvis USA skulle holde op med at bede om assistance, vil der være mere end rigeligt at se til. Internt i Danmark er der ingen tegn på at politikerne har tænkt sig at skrue ned for den militære aktivisme. Da der er bred opbakning til et fortsat militært engagement på tværs af partierne i Folketinget bliver den primære begrænsning i overskuelig fremtid Forsvarets  stadig  mindre  militære  kapacitet.  Politikernes  vilje til  militær  aktivisme er væsentligt større end Forsvarets internationale kapacitet.

Det er den brede politiske konsensus om, at militær aktivisme er en god ide, der adskiller Danmark fra andre lande. Den har gjort Danmark mindre sårbar overfor tab og kritikken om, at krigene i Afghanistan, Irak og Libyen har gjort mere skade end gavn. Det har det politiske flertal bag disse indsatser konsekvent afvist med begrundelsen om, at Danmark har gjort sin pligt, og at de danske soldater har udført et godt og professionelt stykke arbejde -  hvilket  ingen  benægter.  At  målene  om  demokrati  og stabilitet ikke er nået, er beklageligt. Men det er i politikernes optik ikke Danmarks skyld, fordi vi er for små til at kunne gøre en afgørende forskel på krigenes gang.

***

Tak til  Tonny  Brems  Knudsen  for  nyttige  og  konstruktive kommentarer, som forbedrede kvaliteten af artiklen.

## litteraturliste

- Branner H 2013, 'Denmark between Venus and Mars: How Great a Change in Danish Foreign Policy?', i N. Hvidt og H. Mouritzen (red.), Danish  Foreign  Policy  Yearbook  2013 ,  Danish  Institute  for International Affairs, Copenhagen, pp. 134-166.
- Drachmann, H 1994, 'Ønske om danske fly til Bosnien', Politiken , 11. september.
- Forsvarsministeriets  Personalestyrelse  2014, Udsendte ,  http://forpers. dk/hr/Pages/Udsendte.aspx (25 april).
- Gram-Skjoldager,  K  2012, Fred  og  folkeret:  dansk  internationalistisk udenrigspolitik 1899-1939 ,  Museum Tusculanums Forlag, København.
- Gram-Skjoldager,  K  og  Pedersen  SB  2015,  'International  aktivisme  i dansk udenrigspolitik 2001-2009. En tværfaglig forskningsstatus', Historisk Tidsskrift , Bind 119, Hæfte 2.
- Jacobsen SG og Wivel A, 2015, 'Introduktion', Politik nr. 4, s. 3-4.
- Jakobsen, PV 2000, 'Denmark at War: Turning Point or Business as Usual', i B Heurlin og H Mouritzen (red.), Danish Foreign Policy Yearbook 2000 , Danish Institute for International Affairs, Copenhagen, pp. 61-85.
- Jakobsen, PV 2000, 'Fra ferie til flagskib: forsvaret og de internationale operationer', Forsvarsakademiet Research Paper , Forsvarets Trykkeri, Korsør.
- Jakobsen, PV og Møller KJ 2012, 'Good News: Libya and the Danish Way of War', i N. Hvidt og H. Mouritzen (red.), Danish Foreign Policy  Yearbook  2012 ,  Danish  Institute  for  International  Affairs, Copenhagen, pp. 106-30.
- Jakobsen, PV og Thruelsen, PD 2011, 'Clear, Hold, Train: Denmark's Military Operations in Helmand 2006-2010', i N Hvidt og H Mouritzen (red), Danish Foreign Policy Yearbook 2011 , Danish Institute for International Studies, Copenhagen, pp. 78-105.
- Jakobsen,  PV  og  Rynning,  S  under  udgivelse,  'Denmark:  Happy  to Fight, Will Travel', i A Dorman (red.) War and the State .
- Jakobsen, PV og Ringsmose J 2014, 'In Denmark, Afghanistan is worth dying for: How public support for the war was maintained in the face  of  mounting  casualties  and  elusive  success', Cooperation  and Conflict . vol. 50, no. 2, pp. 211-227.
- Knudsen, TB 2014, 'Danish Contributions in Syria and Mali: Active Internationalism  in  a  Changing  World  Order',  i  N  Hvidt  og  H Mouritzen (red.), Danish Foreign Policy Yearbook 2014 , Danish Institute for International Studies, Copenhagen, pp. 76-108.
- Lidegaard B 2003, Overleveren 1914-1945. Dansk Udenrigspolitisk Historie , bind 4, Gyldendal Leksikon, København.
- Mouritzen, H 2011, 'Danmarks nye råderum - efter Libyen', Politiken , 13. maj.
- Pedersen, RB 2011, 'Dansk udenrigspolitisk aktivisme i nyt farvand', Udenrigs , vol. 66, no. 1, pp. 81-87.
- Petersen,  R  2010,  'Aktivistisk  udenrigspolitik:  Storhed  og  fald', Politiken , 6. maj.
- Ritzau 2013, 'Enighed om dansk opbakning', Information , 30. august. Rynning, S 2006, 'Den ufuldendte strategiske aktør: Danmark og sikkerhedspolitikken  siden  2001. Militært  tidsskrift ,  vol.  135,  no.  2, pp. 186-95.
- Shanker, T 2011, 'Warning Against Wars Like Iraq and Afghanistan', The New York Times , 25. februar.
- Wivel, A 2013, 'Danmarks militære aktivisme,' i KS Søby (red.) Danmark i krig: Demokrati, politik og strategi i den militære aktivisme , Djøf Forlag, København, pp. 27-51.

## noter

1. For  en  oversigt  se:  http://www.fred.dk/artikler/fredvalg/ikrig.htm (25. april 2015).