Kirkeindsigt og udsyn – kommune og folkekirke
Forfattere: Marie Vejrup Nielsen
Tidsskrift: politik (2014-12-11)

## Kirkeindsigt og udsyn kommune og folkekirke

Marie Vejrup Nielsen

Lektor, ph.d., Religionsvidenskab, Institut for Kultur og Samfund, Aarhus Universitet

Artiklen analyserer eksempler på konkrete interaktioner mellem folkekirken og kommune ud fra et 'governance'-perspektiv, der lægger vægt på, hvilke aktører og strukturer der former forholdet mellem religiøse grupper og samfundet. De eksempler, der analyseres, er hentet fra tre former for  beskyttelse  af  folkekirkens  bygninger:  kirkeindsigten,  kirkebyggelinjen  og  kirkeomgivelsesfredningen. Ud fra eksemplerne diskuterer artiklen folkekirkens position i forhold til lokale myndigheder.

Der er ofte fokus på de store værdipolitiske spørgsmål, når forholdet mellem religion og politik er på dagsordenen. Det er spørgsmål, som umiddelbart springer i øjnene, som noget  'der  har  med  religion  at  gøre',  såsom  muslimske tørklæder eller religiøse spiseregler i forhold til folkeskole og institutioner. Dette gælder også, når fokus er på forholdet mellem den danske folkekirke og stat og samfund, som det kunne ses af debatten om indførslen af vielser af homoseksuelle i folkekirken i 2013. Der er i forskningen sjældent fokus på det lokale, men mere på det nationale eller internationale niveau, når det gælder spørgsmål om religion og politik, såsom undersøgelser af politiske partiers holdninger til religion, lovgivning på områder, der berører religion og undersøgelser af tendenser i off  entlig debat om disse emner. I de tilfælde, hvor der i forskningen er interesse for det lokale perspektiv i forhold til religion og  politik,  er  det  primært  minoritetsreligioner,  der  er  i fokus. Denne artikel vil se nærmere på et anonymt, lokalt møde mellem politik og religion ved at analysere konkrete eksempler på, hvordan kommunen administrerer generel lovgivning  på  områder,  hvor  det  største  trossamfund  i Danmark i dag, folkekirken, bliver berørt. Artiklen ser ikke på folkeskole- og børneinstitutionsområdet, selvom dette er et interessant felt, særligt efter indførslen af sko- lereformen  vedtaget  i  2013.  Artiklen  ser  heller  ikke  på spørgsmålet om opførslen af religiøse bygninger, som er et andet berøringsfelt mellem religiøse grupper og kommunen. Målet med denne artikel er netop ikke at se på forandringer eller værdipolitiske mærkesager. Der er i stedet tale om en undersøgelse af de mere anonyme konsekvenser af den politiske styring af forskellige områder på lokalt plan. Derfor er alle cases udvalgt fra konkrete institutionelle mødesteder mellem folkekirke og kommune i form af forvaltning af lovmæssig beskyttelse af folkekirkens kirkebygninger: kirkeindsigten, kirkebyggelinjen og kirkeomgivelsesfredning. Artiklen peger i sin konklusion på, at det primært er generelle overvejelser om kulturarv, som styrer beslutninger i disse cases, og ikke spørgsmål om kirkens selvforståelse eller behov. Kommunerne ser i disse sager ikke på folkekirken som et trossamfund, men som en aktør involveret i spørgsmål om kulturarv.

## Kommunal håndtering

I forskningen i forholdet mellem religion og politik spiller sekulariseringsteorier og perspektiver en stor rolle som en overordnet ramme for at forstå de forandringer, der sker  internationalt,  såvel  som  i  en  dansk  sammenhæng (Dobbelaere  1981,  Kühle  1999,  Bruce  2002,  Kühle  og Nielsen 2011). Og der er i stigende grad fokus på, hvordan forholdet  mellem  religion  og  samfund  fremstilles  i  forskellige kontekster i form af såkaldte sekularismer (Calhoun  2011,  Reintoft  Christensen  2014).  Denne  artikel er  i  tråd  med  denne udvikling, idet den vil identifi  cere konkrete måder, hvorpå religion håndteres i en politiskadministrativ  sammenhæng.  Artiklen  vil  primært  tage udgangspunkt  i  det  såkaldte  governance-perspektiv  for at  sætte  fokus  på  de  aktører  og  praksisformer,  der  tegner sig inden for konkrete lovgivningsmæssige rammer. Governance-perspektivet  indgår  i  en  lang  række  forskningssammenhænge (Torfi  ng, Peters, Pierre og Sørensen 2012). I denne artikel vil der primært være fokus på en tilgang, som direkte har beskæftiget sig med spørgsmålet om trossamfund. Politologen Marcel Maussen beskriver i sin oversigtsartikel om 'governance' formålet med perspektivet som et ønske om at kunne forstå de processer, hvormed et samfund sætter rammerne for udviklingen af islam i en europæisk sammenhæng:

Introducing the concept governance in studies on the accommodation of Islam also creates opportunities for a type of analysis that goes beyond the study of (formal) legal arrangements, and also looks at practices of application, implementation and interpretation. It includes the systematic study of customs, conventions and agreements that result in specifi  c forms of regulation, and it widens the scope of actors and institutions that might be involved in one way or the other in the actual accommodation of Islam in Europe. (Maussen, 2006, 5)

I  denne  brug  af  governance-perspektivet  er  der  ofte  et  fokus på lokale og regionale kontekster, hvor religion håndteres, f.eks. i studier af, hvordan lokale sammenhænge påvirker organiseringen af muslimer, f.eks. igennem nedsættelse af råd med religiøse repræsentanter og regulering af påklædning og fødevarer (Maussen, 2006).  Maussen har i sin tilgang udelukkende fokus på islam og spørgsmålet om tilpasning (accommodation) mellem samfund og diverse aktører  fra  muslimske  sammenhænge. Men indsigterne fra Maussens perspektiv kan med fordel benyttes på undersøgelser af majoritetsreligion og særligt de etablerede, historiske kirker. Maussen fremhæver, at netop forholdet mellem stat og kirke er med til at danne de rammer inden  for  hvilke  et  samfund  regulerer  religion  (Maussen 2006, 22; 51-54; 63). Der er således i et samfund allerede dannet en model for, hvordan stat og/eller andre aktører håndterer religion og denne håndteringsmodel er baseret på den historiske udvikling, der har været mellem stat og religion i et givent område, i en europæisk sammenhæng vil det ofte være de store historiske kirker. Argumentet i denne artikel er, at de store historiske kirker, som folkekirken, ikke kun er en del af den model for religion, som allerede er etableret. Selvom et historisk kirkesamfund er en integreret del af et samfund og en stat, så udelukker det ikke, at den som selvstændig institution påvirkes af de logikker, som staten eller andre niveauer af forvaltning og håndtering styres af, tværtimod. Også de store kirkesamfund skal navigere i et moderne, sekulariseret politisk system, og også kirker med tætte bånd til staten kan komme i situationer,  hvor  kirken  bliver  en  selvstændig aktør med andre interesser end den off  entlige forvaltning.

Det er netop eksempler på dette, som denne artikel vil se nærmere på. I forlængelse af disse spørgsmål kan man også overveje, om den lokale, kommunale praksis på sigt kan påvirke det nationale niveau, så udviklingen ikke primært skal ses oppefra og ned i det off  entlige system, men at også erfaringer og praksisformer på det lokale niveau på sigt kan ændre de mere overordnede forhold. Det ligger uden for denne artikels sigte at undersøge dette, men det kan f.eks. overvejes, om lokale sognekirker og stifters erfaringer med at skulle navigere mere som selvstændige aktører over for off  entlig forvaltning på sigt kan være med til at danne baggrund for et ønske om en større grad af afklaring af forholdet mellem stat og kirke i fremtiden.

## Folkekirken lokalt

Folkekirken er en institution, som har udviklet sig sammen med staten, og som har rødder tilbage i den form for institutionalisering af religion, som i Danmark særligt skete igennem reformationen, hvor kirken blev lagt under kongen. Og med indførslen af enevælden i 1660 blev der tale om en kirke, som var knyttet tæt til kongemagten. Med grundloven i 1849, alle debatter og konfl  ikter ufortalt,  transformeres  kirken  fra  en  kongekirke  til  en folkekirke  og  udvikler  sig  i  takt  med  samfundet  igennem Folketingets  løbende  lovgivningsarbejde  og  kirkeministerens ledelse. Folkekirkens institutionelle struktur har to primære ledelsesformer, som begge er kendetegnet ved  en  demokratisk  valgt  ledelse.  Folketinget,  regering og  kirkeministeren  er  øverste  ledelse  i  kirken  baseret  i det almene, parlamentariske demokrati, og menighedsrådet er den lokale ledelse af kirken på sogneniveau, valgt gennem  internt  medlemskabsbaseret  demokrati. 1 Provster  og  biskopper  vælges  også  ved  valg  baseret  på  indre kirkelige strukturer. Folkekirken i Danmark adskiller sig institutionelt  fra  de  fl  este  andre  store  historiske  kirker ved  ikke  at  have  et  selvstændigt,  nationalt  repræsentationsniveau i form af et kirkeråd eller en synode (Kühle og Nielsen 2011). Folkekirken er en del af det generelle, danske administrative system igennem varetagelsen af civilregistreringsopgaver, såsom registrering af alle nyfødte i Danmark. Og derudover er der en lang række formelle og uformelle bånd mellem den danske stat, det danske samfund og folkekirken, som følge af den historiske udvikling og som i dag fortsætter i en forholdsvis stabil udvikling, hvor 78,4 % af den danske befolkning er medlem af folkekirken. Denne kirkelige struktur og særligt sognestrukturen vil blive inddraget her, fordi spørgsmålet er, om sognet er synligt som kerneaktør i forhold til kommunerne, og fordi der er dimensioner ved sognestrukturen, som  er  interessante  i  forhold  til  spørgsmålet  om,  hvad der  er  på  spil  i  forholdet  mellem  religion  og  politik  på kommunalt niveau.

Den grundlæggende strukturelle enhed i folkekirken er sognet. Sognet er samtidig en central enhed i strukturen i  det danske samfund. Sognestrukturen i Danmark går langt  tilbage  som  en  administrativ  inddeling  af  landet, og denne inddeling er fulgt med igennem store ændringer inden for religion og inden for det danske samfund generelt. Registrering og kontrol med borgerne gik tidligere igennem sognet og sognets religiøse leder, præsten. Denne udvikling kan f.eks. ses i indførslen af konfi  rmationen  i  Danmark  i  1736,  som  afspejler  sammenfaldet mellem religion og civile rettigheder, idet man skulle være konfi  rmeret for at kunne opnå fuld samfundsdeltagelse som voksen, dvs. for at kunne blive gift eller eje ejendom.

Sognet er en central kirkelig enhed, hvor folkekirken er tættest på sine medlemmer, og denne nærhed er i en dansk  sammenhæng blevet  knyttet  til  først  kongemagtens og siden det moderne parlamentariske styres administration og håndtering af borgerne. Sognestrukturen er også i forskningen blevet fremhævet som noget, der har relevans for forståelse af det danske samfunds udvikling. I et historisk perspektiv er der blevet peget på sognestrukturen som en faktor i udviklingen af det danske samfund generelt, det vil sige som en faktor i udviklingen også af den politiske dimension af det danske samfund. Sognepræsten har også haft en særlig rolle, som har forbundet kirke og stat på det lokale niveau, igennem en række fødte medlemsskaber af ledelse  af  det  der  senere  bliver  kommunen i forskellige funktioner. Og selvom sognepræsten i landkommunalreformen i 1855 mister denne faste plads i sogneforstanderskabet, indgår han fortsat i forvaltning af fattig- og skolevæsen. Denne position ændres i 1867, da  sognerådene  etableres,  men  præsten  er  fortsat  født medlem  af  skolekommissionen  indtil  reformen  i  1933, hvor præster mister deres ret til tilsyn med det landkommunale  skolevæsen  (Clemmensen  2011). 2 Der  er  også hos en række forskere fokus på sammenhængen mellem organisering  af  kirken  og  udviklingen  af  det  moderne samfund, hos Østergaard og Knudsen med et specifi  kt sigte  på  udviklingen  af  velfærdsstaten  (Sidenvall  2011, Østergaard 2003, Knudsen 2003).

Det  vil  sige,  at  ikke  alene  er  denne  lokale  dimension central for kirken, som ramme for det religiøse liv i sognet, men den er også en ramme omkring det lokale samfund og udgør et element i hele samfundets struktur og sammenhæng. Denne tanke går igen i forskningssammenhænge, som slet ikke knytter sig til religionsfaglige eller historiske miljøer:

Et sogn er i sin oprindelse betegnelsen for et område med en fælles kirke. De danske sogne udgjorde frem til kommunalreformen i 1970 på landet normalt også en selvstændig kommune (sognekommune), idet mange kommuner dog bestod af 2 eller 3 sogne. Endnu i dag følger kommunegrænser og skoledistrikter på landet oftest sognegrænserne, ligesom sognet mange steder stadig er den naturlige enhed for lokalsamfundets foreningsliv m.v. (Andersen 2008, 7)

Sognet præsenteres her af forskere inden for geografi og geologi, som en enhed for både folkekirke og samfund. Og her både for civilsamfundet, som forenings- og kulturliv, og for de politiske dimensioner i relation til det nationale, det regionale og det lokalpolitiske niveau. Disse grænser  er  civilregistreringsgrænser,  kommunegrænser, skolegrænser og identitetsgrænser på forskellig vis.

Samtidig er det kommunale niveau sekulært og uden formelle  bånd  til  den  lokale  folkekirke.  Hverken  præster,  menighedsråd  eller  biskopper  har  særlige  krav  på politisk  indfl  ydelse  i  en  udvikling,  der  siden  indførslen af  grundloven  og  i  den  løbende  opdatering  af  lovgivningen har løst f.eks.  de  civile  rettigheder  fra  bestemte religiøse  sammenhænge  og  løst  kirken  som  institution fra den lokale, politiske ledelse, hvor præster f.eks. ikke har særlige,  fødte  poster  i  den  kommunale  forvaltning. Man kan således  sige,  at  sognekortet  på  mange  måder stadigvæk ligger under det sekulære kommunekort, men at der er sket store forandringer i, hvordan det sekulære, kommunale niveau interagerer med folkekirken som institution. Dette er baggrunden for analysen af, hvornår folkekirkens interesser tilgodeses og hvornår de ikke gør på kommunalt niveau.

## Kommuner og kirkebygninger

Kommunerne er i kontakt med folkekirken på forskellige måder. Kommunerne er en del af det politiske administrative  system,  som  garanterer  folkekirkens  særstatus  i forhold  til  opkrævning  af  kirkeskat.  Den  lokale  kirkeskat fastsættes på provstiniveau og inddrives på samme måde som den øvrige nationale og kommunale skat. Alle sogne  i  en  kommune  har  samme  kirkeskatteprocent, men denne kan variere fra kommune til kommune. Her er  kommunen  primært  administrativ,  strukturel  enhed for folkekirken, idet det er folkekirken selv, der fastsætter skatteprocenten i relation til primært provstiniveauet og  kirkeministerniveauet. 3 Der  er  således  ikke  tale  om afgørelser, som kommunen har indfl  ydelse på. Dette gælder til gengæld for det felt, hvorfra eksemplerne i denne artikel  er  taget,  nemlig  forvaltningen  af  de  former  for beskyttelse, som folkekirkens kirkebygninger falder ind under: kirkeindsigten, kirkebyggelinjen og til dels kirkeomgivelsesfredningen.

Når  det  gælder  den  såkaldte  kirkeindsigt,  er  det kommunerne, der varetager dette via kommuneplanen. Kommunerne har ifølge planloven pligt til at udarbejde en  kommunalplan  og  herunder  hører:  'sikring  af  kulturhistoriske  bevaringsværdier,  herunder  beliggenheden af værdifulde kulturmiljøer og andre væsentlige kulturhistoriske bevaringsværdier' (Planlovens kap. 4, § 11 a, stk.  15).  I  planloven  nævnes  kirker  ikke  specifi  kt,  men de hører til de kulturhistoriske bevaringsværdier. Kommunerne fi  k ansvaret for kulturarven i forbindelse med kommunalreformen i 2007. I Aarhus Kommunes kommuneplan for 2013 er dette formuleret som følger:

Kirkerne er de mindre bysamfund og landsbyernes vigtigste kulturhistoriske monument, og er oftest et markant kendingsmærke i landskabet. I kommuneplanen er der udpeget kirkeindsigtsområder, der har til formål at sikre, at denne funktion ikke sløres eller forringes. (Aarhus Kommuneplan 2013, 83)

De øvrige beskyttelser af kirkens bygninger nævnes også: 'Kommuneplanens udpegning af kirkeindsigtsområder  ændrer  ikke  ved  eksisterende  beskyttelsesbestemmelser i henhold til naturbeskyttelseslovens kirkebyggelinje og konkrete kirkeomgivelsesfredninger (de såkaldte provst Exner-fredninger).' (Aarhus Kommuneplan 2013, 84). 4 Kirkeindsigtsafsnittet i denne kommuneplan er en del af afsnittet om kulturmiljøer. Teksten ledsages af to billeder: et af Aarhus Universitets bygninger og et af en gammel, hvidkalket folkekirke.

Alle kommuner udarbejder sådanne kommuneplaner, og der er således på det generelle kommunale plan indarbejdet en ramme for håndteringen af kirkebygninger, som en del af kulturlandskabet. Der er endnu et vigtigt aspekt ved planloven, som den generelle gældende lov bag disse planer, som er relevant i forhold til denne artikel. Det  drejer  sig  om  spørgsmålet  om,  hvilke  aktører  der skal inddrages i beslutningsprocessen, og hvilke myndigheder der har ret til at gøre indsigelser, som skal indarbejdes (planlovens § 28). Dette bliver relevant i forhold til spørgsmålet om, hvorvidt folkekirken har status som en sådan myndighed, og også det bredere spørgsmål om, hvorvidt man i praksis giver folkekirken en sådan status, også der hvor det ikke formelt lovmæssigt er en ret folkekirken har. Eller om folkekirken primært ses som en del af det generelle civilsamfund, som kan indgive høringssvar, men som kommunen ikke selv ser som en nødvendig samtalepartner i processen.

I forhold til den anden form for beskyttelse, kirkebyggelinjen,  er  det  muligt  konkret  at  undersøge,  hvordan sagerne håndteres. Kirkebyggelinjen reguleres efter natio- nal lovgivning, og kommunernes rolle er at administrere mulighederne for dispensation og har følgende formål:

For at forhindre, at der opføres bebyggelse, som virker skæmmende på kirkerne eller hindrer, at kirkerne er synlige i landskabet, er det inden for 300 meter fra en kirke forbudt at opføre bebyggelse, som er over 8,5 meter høj. I tilfælde, hvor kirken er omgivet af bymæssig bebyggelse i hele beskyttelseszonen, gælder forbuddet dog ikke. Bestemmelsen omfatter alt byggeri, men vil især have betydning for placering af siloer, elmaster og vindmøller. Kommunen træffer afgørelse om dispensation fra kirkebyggelinjen. (Naturstyrelsen, kirkebyggelinjen)

Dette  forbud  er  baseret  i  naturbeskyttelseslovens § 19. Kirkebyggelinjen er indført i 1983 og er en ud af fl  ere  former  for  beskyttelseslinjer,  som  skal  respekteres i  forhold til  nye  byggerier og omlægning af lokalplaner i  det,  der  betegnes 'åbent land' (såsom fortidsmindebeskyttelseslinjen  og  sø-  og  åbeskyttelseslinjen).  Dette  er således sat ind i en bred ramme af beskyttelse af centrale elementer i det danske kulturlandskab.

Kommunen kan give dispensation fra reglerne, hvis det  skønnes,  at  et  byggeri  ikke  vil  skæmme  kigget  ind eller ud fra kirken, selvom det eventuelt ligger tættere på eller er højere end tilladt i de almene regler. Dette betyder, at kommunen skal udføre konkrete skøn ved hvert enkelt tilfælde. Som eksempel på forvaltningen af dette vil en sag fra Viborg Kommune blive inddraget. Sagen er valgt, fordi den også indeholder spørgsmålet om aktørniveauet på folkekirkens side, og fordi den indeholder aspekter af lokalplansdimensionen. I lokalplansprocessen fra 2010 i Viborg Kommune anføres det, at man har haft planen i off  entlig høring og har modtaget diverse svar, heriblandt fra Viborg Stift:

Høringssvar nr. 1 er fra Viborg Stiftsøvrighed, som er en myndighed, jf. planlovens § 28. Stiftsøvrigheden har dog præciseret 31/8, at de ikke har bemærkninger til den konkrete lokalplan, men alene til procedure ved dispensation fra kirkebyggelinje. (Viborg Kommune, lokalplanshøring 2010).

I dette tilfælde kategoriseres stiftet klart som en myndighed,  som  har  en  bestemt  lovmæssig  status,  jf.  planloven.  Samtidig  viser  det  sig  også,  at  stiftet  primært  er interesseret i fremover at være inddraget netop i spørgsmål  om  dispensation  fra  kirkebyggelinjen:  '1)  [Stiftet]

ønsker en generel ændring af Viborg Kommunes procedure, så de bliver hørt inden Viborg Kommune meddeler dispensation  fra  kirkebyggelinjer.  De  oplyser,  at  denne procedure  anvendes  i  andre  kommuner.'  Kommunens forvaltning har svaret på dette og understreger her deres kompetence på området:

Forvaltningen har præciseret over for Viborg Stiftsøvrighed, at der ikke er ændringer af lokalplan 376 i forhold til den tidligere lokalplan 76A på dette punkt. Viborg Kommune har ifølge naturbeskyttelseslovens § 19 myndighedskompetencen til at træffe afgørelser ift kirkebyggelinjen. Viborg Kommune har ikke pligt til at høre Stiftsøvrigheden, inden der træffes afgørelse, og har hidtil kun gjort det i relevante sager. På baggrund af Stiftsøvrighedens ønske har forvaltningen ændret denne procedure, så Viborg Kommune fremover altid hører Stiftsøvrigheden, inden der meddeles dispensation fra kirkebyggelinje. Det vurderes i omfang at være 3-4 sager om året. (Viborg Kommune, lokalplanshøring 2010).

Det vil sige, at den kommunale administration i dette papir,  som  skal  vejlede  den  politiske  beslutningsproces, anbefaler,  at  man  ændrer  i  de  konkrete  procedurer,  så stiftet  vil  blive  inddraget i alle sager, der berører kirkebyggelinjen.  Udvalget  fulgte  op  på  denne  indstilling, således at proceduren nu indbefatter høring hos stiftet. 5 Der er således tale om, at kirken går fra at kunne deltage i den almindelige høringsproces til at blive inddraget på særlig  vis,  før  kommunen tildeler dispensation. Her tager  folkekirken  form  som  en  konkret  institution,  som der tages særlige hensyn til igennem fast inddragelse af stiftsniveauet.

De følgende tre cases er eksempler på konfl  ikter omkring kommunale afgørelser af dispensation fra kirkebyggelinjen. Alle tre sager er klager til Natur- og Miljøklagenævnet (NMK), som er den nationale instans for disse sager. Der er tale om klagesager fra perioden 2011-2013, hvor der ud af 687 sager i perioden kun er tre, der handler om kirkebyggelinjer.

## Case 1: Husstandsvindmølle inden for kirkebyggelinjen, Gribskov Kommune (NMK 2012)

Gribskov  Kommune har  i  første  omgang  givet  dispensation  til  at  opføre  en  husstandsvindmølle  inden  for kirkebyggelinjen  ved  Villingerød  Kirke.  Men  denne kommunale  afgørelse  er  blevet  indklaget  til  nævnet  af Stiftsøvrigheden  ved  Helsingør  Stift,  hvor  Villingerød Kirke  ligger.  Denne  klage  er  baseret  i  to  punkter:  For det første, at stiftet ikke mener, det er begrundet, hvorfor vindmøllen er nødvendig, og for det andet, at kommunen ikke har hørt stiftet i sagen. Der er indhentet en vurdering fra arkitekter:

Villingerød Kirkeby udgøres af ganske få ejendomme, som ligger på et næsten fl  adt terræn. Oplevelsen af bebyggelsen forstærkes af træbeplantningen omkring husene, og overgangen mellem bebyggelse og landskab opleves ganske klar. Landsbyens bygningsmæssige hierarki domineres af kirken og skolen, der er identitetsskabende for bymiljøet. Den planlagte opstilling af en vindmølle vil fra nord opleves som et afvigende element, der ikke understøtter førnævnte kvaliteter. (NMK 2012, 1)

Gribskov  Kommune  gør  rede  for,  hvorfor  de  har  givet dispensation:

Kommunen vurderer, at møllen ikke medfører nogen skæmmende påvirkning af kirkens omgivelser. Baggrunden for denne vurdering er, at møllen tænkes opført nord for Villingerød Kirke. Mellem kirken og møllen ligger dels den gamle skole, der med sin høje rejsning har en højde på mere end 7 meter. Herudover er ansøgers hus i 1½ plan med høj rejsning. Dermed vil møllen knapt kunne ses fra kirken. Set nordfra mod kirken vil den ikke stå som en skæmmende indretning i landskabet, men vil opleves som en del af landbrugsejendommen. (NMK, 2012, 2).

Her bliver det klart, at når kirkebyggelinjen forvaltes kommunalt, er det både indsynet og udsynet, der lægges vægt på, og at der er tale om en konkret vurdering af de lokale forhold, som afhænger af en fortolkning af, hvornår noget skæmmer eller er afvigende fra den generelle identitet som et kulturlandskab kan have. Konfronteret med klagen fra stiftet understreger kommunen sin interesse  i  at  understøtte  bæredygtige  energiformer.  Til spørgsmålet om stiftets rolle i processen siges det:

Kommunen bemærker til klagen over, at stiftsmyndigheden ikke er blevet hørt, før kommunen traf sin afgørelse, at det alene er ved dispensationer fra skovbyggelinjen, at loven stiller krav om høring af den pågæl- dende skovejer. Kommunen er af den opfattelse, at en høring af stiftsmyndigheden i forbindelse med dispensation fra kirkebyggelinjen reelt er overfl  ødig. (NMK, 2012, 2)

Kommunen fremhæver således et miljøhensyn, og at den ikke er pålagt krav om at høre stiftet i sager om kirkebyggelinjen. Kommunen afviser, at folkekirken som institution er en nødvendig samarbejdspartner i disse sager, og ser i stedet forvaltningen af disse beskyttelseshensyn som en sag mellem kommunen og den borger, som har en byggesag. Kommunen forvalter en generel lov, og er ikke bundet til at interagere med stiftet eller andre dele af folkekirken.

I klagenævnets behandling af sagen støttes kommunens generelle håndtering af landzonelovgivningen, men ikke vurderingen af den konkrete sag i forhold til kirkebyggelinjen:

Nævnet fi  nder, at navnlig møllens placering i området 'Ådalen', der er et område med landskabelige og kulturhistoriske værdier, som generelt er upåvirket af større tekniske anlæg og bymæssig bebyggelse, bør tillægges stor betydning. […] Endvidere opstilles masten inden for kirkebyggelinjen. Kirken ligger i Villingerød Kirkeby, som udgøres af ganske få ejendomme, som ligger på et næsten fl  adt terræn, hvor overgangen mellem bebyggelse og landskab opleves ganske klar. Den planlagte opstilling af en vindmølle vil fra nord opleves meget synlig. Nævnet fi  nder det hensigtsmæssigt, om stiftsmyndigheden havde været orienteret om ansøgningen, forinden kommunen traf sin afgørelse, uanset at dette ikke er et krav ifølge naturbeskyttelsesloven. (NMK, 2012, 3)

Nævnet er således uenig i den vurdering, som ligger til  grund  for  kommunens  beslutning,  og  underkender, at  eventuelle  miljøhensyn  skulle  kunne  sætte  kirkebyggelinjen ud af spillet. Området er af landskabelig og kulturhistorisk værdi, og det vil blive ødelagt af vindmøllen. Derudover  fremhæver  nævnet,  at  stiftet  bør  inddrages, selvom det ikke er et lovmæssigt krav.

## Case 2: Antennemast, Guldborgsund Kommune (NMK 2011a)

I  Guldborgsund  Kommune  fi  nder  vi  en  lignende  sag, hvor  der  skal  udskiftes  en  allerede  eksisterende  antennemast i landsbyen Eskilstrup. Kommunen har i første omgang tilladt udskiftningen af antennen:

Kommunen begrunder sin dispensation med, at det vurderes, at kirken ikke forringes som visuelt landskabselement, da antennemasten på 36 m, med et toprør på 3 m, erstatter en mast på 39 m. Kirken er i øvrigt omgivet af bymæssig bebyggelse, men ikke i hele beskyttelseszonen. Lolland Falster Stift har ikke haft indvendinger mod udskiftningen af masten. Masten er opstillet ca. 80 m fra kirkebygningen, på omtrent samme sted, hvor der tidligere har stået en antennemast fra 1974. Der er søgt om udskiftning af den eksisterende antennemast for at skabe bedre mobildækning, da statistiske beregninger har vist, at den tidligere mast ikke kunne bære det ekstra udstyr, der kræves for at etablere antennepositioner. (NMK 2011a, 1)

Her har kommunen truff  et en afgørelse, det relevante stift  har  ikke  haft  noget  imod  udskiftningen.  Det  er  i stedet Danmarks Naturfredningsforening, der har klaget over kommunens beslutning. Klagen går på, at der ikke reelt er tale om en udskiftning af en allerede eksisterende mast, men i stedet om opsættelsen af en meget større mobilmast, hvor der før var en TV-mast, og at den nye mast vil stå tættere på kirken end den tidligere og dermed være ødelæggende  for  kirkens  placering  i  kulturlandskabet. Klagenævnet afviser klagen og opretholder kommunens beslutning om at give dispensation.

## Case 3: Antenne, Tønder Kommune (NMK 2011b)

I den tredje sag er det også en antenne, som er stridens æble. Tønder Kommune har givet afslag på etableringen af en 21 meter høj gittermast med påførte antennesystemer til privat amatørradiokommunikation. Den person, som har ønsket at opføre antennerne, har klaget over afslaget og begrunder klagen både i, at der ikke er alternative steder at sætte antennen op og:

De ansøgte antenner vil ikke kunne ses fra kirken, da ejendommen [adresse3] ligger imellem og har en højde på mellem 16 meter og 22 meter. Klager er villig til at gå ned i højden og evt. ændre placeringen af masten til foran på huset, hvor den ikke vil være synlig fra [adresse4]. Her vil der være mellem 250 meter og 280 meter til kirken. (NMK 2011b, 1)

Nævnet redegør for forløbet og påpeger, at Ribe Stift har gjort indsigelse mod den ansøgte placering. (NMK 2011b,  1).  Kommunens  afgørelse  stadfæstes  af  nævnet, og der er hermed ikke mulighed for at få dispensation til at opføre antennen.

Disse tre sager har fl  ere interessante dimensioner i forhold til spørgsmålet om kommunalpolitik og folkekirke.

For det første, at der tydeligvis er forskellig praksis, når det  gælder  inddragelse  af  folkekirken  som  aktør;  hvor nogle kommuner hører det relevante stift, er der andre der holder på, at dette netop ikke er et krav og heller ikke for dem at se en nødvendighed. For det andet falder alle tre sager ud, så folkekirkens interesser tilgodeses. Dette gælder både, hvor de er i strid med kommunens og hvor de ikke er. For det tredje lægges der i alle afgørelser stor vægt på spørgsmålet om hvordan ind- og udsyn til kirken er i den lokale kontekst. De konkrete kirkebygninger tages alvorligt som dele af det kulturlandskab, som det er kommunens opgave at værne om. Samtidig er der mange andre  hensyn  at  tage  for  en  kommune,  som  sagen  om vindmøllen peger på.

Disse tre sager er naturligvis på ingen måde tilstrækkelige til at sige noget om, hvorvidt dette er gældende over længere tid. Og som antallet af klagesager viser, så er det typisk ikke kirkebyggelinjen, der fører til konfl  ikt, men i stedet de øvrige begrænsninger på byggesager. Hvorfor situationen er sådan, kan der jo kun gisnes om, men ifølge en samtale med en kommunal forvaltningsperson inden for  området  skyldes  det  primært,  at  kommunerne  allerede i udarbejdelsen af lokalplanerne sørger for, at diverse former for  beskyttelse  respekteres.  Men  det  er  alligevel interessant,  at  når  sager  fører  til  klager,  får  folkekirken medhold.

Som et sidste perspektiv på dette vil den særlige kirkefredning blive inddraget. Kirkefredning administreres på regionalt niveau via fredningsnævn og skal respekteres i  forhold  til  lokalplaner  og  kommuneplaner. Kirkefredningssagerne involverer folkekirken direkte som aktør, da det f.eks. kan være et lokale menighedsråd, der gerne vil have lov til at opføre nye eller ændre på allerede eksisterende bygninger, men her får afslag fra de regionale fredningsnævn, og derefter kan klage til det samme nationale klagenævn, som tager sig af sagerne om kirkebyggelinjen. I den periode, hvor der er sager tilgængelige, har der været fl  ere klagesager, som involverer folkekirken. I den almene praksis lægges der op til, at folkekirkens sogne inden for almindelige rammer kan få lov til at bygge og ændre på bygninger. Men der er sager, hvor der er konfl  ikter mellem folkekirkens ønske om at bygge og fredningen af kirke og omgivelser. Dette gælder f.eks. i en sag fra Helsingør Kommune, hvor det regionale nævn har givet dispensation til at opføre et sognehus ved Hellebæk Kirke (NMK 2011c).  Danmarks Naturfredningsforening har dernæst klaget over denne dispensation. Klagen er motiveret i, at 'indsynet til kirken vil blive indskrænket, at sognehuset henset til dens størrelse vil blive en alvorlig konkurrent til den lille og meget helstøbte kirke', og at fredningen er 'begrænset til én ejendom' (NMK 2011c, 2).

Menighedsrådet har oprindeligt ansøgt om byggetilladelse, fordi det fremhæver behovet for lokaler, som kan bruges til menighedens aktiviteter, kontor til ansatte og andre nødvendige faciliteter til 'kirkens betjening af menigheden'  (NMK  2011c,  2).  Det  regionale  nævn,  som gav  dispensation,  lagde  vægt  på,  hvordan  man  generelt giver tilladelse til, at menighedsråd kan opføre bygninger og  lave  ændringer  inden  for  fredede  områder,  og:  'At den  for  ejendommen  gældende  fredning  har  til  formål at sikre at kirkens omgivelser kommer til at fremtræde så smukt og værdigt som muligt, specielt således at skæmmende  bebyggelser  ikke  anbringes  så  tæt  på  kirken  at skønhedsværdier går tabt eller kirkens interesser krænkes' (NMK 2011c, 3).

Dette var ifølge det regionale nævn opfyldt, og der blev givet dispensation på baggrund af, at byggeriet var til et velbegrundet kirkeligt formål. Beslutningen blev taget på baggrund af en afstemning, hvor et større mindretal mente, at denne sognegård var for stor i forhold til kirken.

Klagen fra Danmarks Naturfredningsforening til det nationale nævn går på, at denne konkrete kirkebygning ligger  højt  med  indsyn,  som  en  helstøbt  bygning,  som 'bør  forblive  uberørt  på  sin  fritliggende,  majestætiske placering  højt  over  Øresund'.  Og  nævner  baggrunden for fredningsreglerne, nemlig hvordan de såkaldte Provst Exner-fredninger kom til for at beskytte disse bygninger i landskabet (NMK 2011c, 4).

Menighedsrådet er ikke enig i denne udlægning. Det fremhæver, at Exners tanker om fredning netop handlede om at beskytte kirken mod skæmmende bygninger, og 'aldrig har haft til hensigt at fungere som benspænd for kirkens egen udfoldelse'(NMK 2011c, 5). Klageinstansen giver  klager  medhold,  og  sognehuset  kan  ikke  opføres som planlagt.

I  en  anden  sag  om  en  sognebygning  ved  Bording Kirke  har  menighedsrådet  i  første  omgang  fået  afslag på en dispensation fra fredningsreglerne. Dette har menighedsrådet  klaget  over  ud  fra  behov  for  tidssvarende bygninger  med  handicaptilgang  og  plads  til  medarbejderne og rammer for en kirke, der er velbesøgt. Her er kommune og kirke på  samme  side,  men  afvises  af  det regionale råd:

Klager har endvidere henvist til, at kommunen og Viborg Stift har støttet ansøgningen, og at menighedsrådet støtter landskabsarkitektens vurdering af, at det er en ideel placering. Bebyggelsen vil afslutte byens bebyggelse på fi  n vis op mod kirken, mens udsigten til de omkringliggende smukke omgivelser og åbne landskaber vil blive tilgodeset. (NMK 2008, 2)

Men  klagenævnet  fastholdte  fredningsnævnets  beslutning, og det planlagte sognehus kan ikke opføres. I disse to sager inden for fredningslovgivningen er der altså i begge sager givet afslag på at bygge nye sognegårde ud fra argumentationer om placeringen i kulturlandskabet. Der er således i denne del af fredningsmaterialet en tendens  til  at  nævnet  går  imod  folkekirkens  ønske  om  at opføre egne nye bygninger. I stedet tilgodeses klager fra f.eks. Danmarks Naturfredningsforening.

## Kirkeindsigt på kommunalt niveau

De forskellige cases peger på, at folkekirken på den ene side har privilegier, som gør den anderledes end de øvrige trossamfund, her de særlige beskyttelser af en række kirkebygninger. Men på den anden side også, at folkekirken ikke nødvendigvis kan være sikker på at drage fordel af denne nærhed til kommunale, regionale og statslige niveauer  af  politik  og  administration.  Det  er  ikke  folkekirkens selvforståelse eller behov som står i første række. Eller sagt på en anden måde, det primære system, som der forvaltes ud fra, er baseret i en sekulær logik, som handler om bevarelse af kulturlandskabet. Hvor folkekirken fi  k medhold i sit synspunkt i alle klagesager over kirkebyggelinjen, er der ikke støtte til de større byggeprojekter i forhold  til  kirkeomgivelsesfredningen.  Folkekirken  har, sat  lidt  på  spidsen  og  udelukkende  med  udgangspunkt i disse sager, således lettere ved at forhindre opførslen af andres bygninger end at få lov til selv at bygge nyt. Dette antyder, at når kirkens behov passer ind i bevarelsen af kulturlandskabet,  som  det  forstås  og  forvaltes  kommunalt og af diverse nævn, så er den off  entlige forvaltning en stærk samarbejdspartner, men hvis kirken har projekter, som ikke er i tråd med dette, er kommuner og nævn ikke nødvendigvis på folkekirkens side. Når kirken er med til at bevare, går sagerne til kirkens fordel, men når kirken ønsker at forandre, er dette ikke nødvendigvis tilfældet. Dette peger på, hvordan studier af det lokale, kommunale niveau bidrager med nogle nødvendige nuancer af, hvad forholdet er mellem religion og politik i Danmark i dag. Ud fra et governance-perspektiv vil man således kunne fremhæve, at også denne religiøse institution bliver formet i et møde med off  entlige myndigheder og samfundsinstanser, som opererer ud fra andre logikker end dem, der eventuelt er på dagsordenen internt i det specifi  kke trossamfund. Folkekirken er således i disse sager et trossamfund, som skal navigere i det off  entlige system som alle  andre.  Folkekirken  må  lokalt  og  regionalt  via  me- nighedsråd og stiftsniveau arbejde aktivt for at blive inddraget i proceduren f.eks. som faste samarbejdspartnere i sager om dispensation fra kirkebyggelinjen.

Beskyttelsen  af  kirkens  bygninger,  som  en  del  af kulturlandskabet, kan ikke udelukkende siges at være et privilegium,  som  folkekirken  nyder  godt  af.  Billedet  er mere kompliceret, når man går ned i den reelle sagsgang i  udvalg,  nævn  og  klageinstanser.  Her  tegner  der  sig  i stedet  et  billede  af,  hvordan  myndighederne  primært står  som  garanter  for  kirkebygningen  i  det  fælles  kulturlandskab,  og  hvor  også  lokale  sognekirker  kan  tabe kampen om at forme de  rum,  de  ønsker  til  udfoldelse af  deres  religiøse  fællesskab.  De  beskyttelsesforanstaltninger,  der  er  på  plads,  er  ikke  motiveret  ud  fra  en støtte  til  et  trossamfund  som  sådan,  men  motiveret  ud fra den kulturelle værdi kirkens bygninger og placering har  for  samfundet  generelt.  Beskyttelsen  er  således  af alle  borgeres  fælles  kulturelle  værdier  og  forvaltes  ikke grundlæggende som en beskyttelse af en bestemt religiøs gruppes interesser.

Når man vender blikket mod det lokale, kommunale niveau, får man et indblik i, at der her er en forvaltningsmæssig hverdag langt fra de store landspolitiske, debatskabende overskrifter om danske værdier og kristendommens rolle. Her på det lokale niveau forvaltes en bestemt dimension af folkekirkens privilegier, som ikke ofte er til debat. Her er aktører i kommune og kirke i tæt kontakt, og somme tider i konfl  ikt, omkring håndtering af de love, som fremhæver, at folkekirkens kirker primært er en del af det fælles danske kultur- og naturlandskab. Der tales ikke om religion specifi  kt og der nævnes ikke specifi  kke sammenhænge  med  f.eks.  evangelisk-luthersk  kristendom eller andre af de værdimarkeringer, som betyder noget for kirkens selvforståelse. Det er tale om en mere stille og  ubemærket  aktivitet,  som  ikke  desto  mindre  peger på, at der på kommunalt niveau foreligger en tilgang til de kirkelige bygninger og institutioner, som primært er styret af et ønske om at bevare generelle kulturelle værdier på  alle  borgeres  vegne.  Og  denne  værdi  skal  beskyttes både  mod  afvigende  antenner  og  afgivende  sognehuse. Det kan i forlængelse af denne artikel derfor overvejes, om den lokale praksis i håndtering af disse sager på sigt kan være med til at påvirke mere overordnede niveauer af forholdet mellem stat og kirke, f.eks. i den måde folkekirkens egne aktører bliver nødt til mere formelt at etablere aftaler om indfl  ydelse og dermed fi  nde deres plads i den kommunale logik.

## Referencer

- Andersen, HT; Engelstoft, S; Winther, L 2008, ' Analytisk operationalisering af bylandskabstanken Notat udarbejdet for By- og Landskabsstyrelsen, Miljøministeriet' , TAPAS Working Paper 2008:01 Institut for Geografi   &amp; Geologi, Københavns Universitet.
- Bruce S 2002, God is dead: secularization in the West ,  Blackwell Publishers. Oxford, UK
- Calhoun CJ 2011, Rethinking secularism , C. Calhoun, M Juergensmeyer &amp; J Van Antwerpen (eds.) Oxford University Press, Oxford.
- Christensen,  H  R  2014  (under  udgivelse),  'Secularism  and  Religious Authority: Mirror Images in Public Representations of Religion' in Journal of Contemporary Religion .
- Clemmensen, N 2011, Konfl  ikt og konsensus i kommunen: det landkommunale selvstyre i Danmark i det 19. århundrede ,  Museum Tusculanum, København
- Dobbelaere K 1981 Secularization : a multi-dimensional concept . Serie: Current sociology ; Vol.29, no.2. Sage. Beverly Hills.
- Knudsen, T 2003, 'De nordiske statskirker og velfærdsstaterne', i 13 historier  om  den  danske  velfærdsstat ,  ed.  Klaus  Petersen,  Syddansk Universitetsforlag, Odense.
- Kühle, L 1999, 'Sekulariseringstesen i religionssociologien - reformulering eller paradigmeskift?', in Religionsvidenskabeligt Tidsskrift nr. 55, 45-60.
- Kühle, L &amp; Nielsen MV 2011, 'Religion and State in Denmark: Exception among Exceptions?' Nordic Journal of Religion and Society , vol 24, nr. 2, 173-188.
- Maussen, M 2006 Th   e governance of Islam in Western Europe - A state of the art report , IMISCOE Working Paper No. 16.
- Naturstyrelsen, kirkebyggelinjen: http://naturstyrelsen.dk/planlaegning/planlaegning-i-det-aabne-land/bygge-og-beskyttelseslinjer/ kirkebyggelinjen/
- NMK 2008: Bording Kirke, afgørelse af 30. oktober 2008: (Sag NKN121-00121)
- NMK 2011a: Case 2: Guldborgsund Kommune. 30.06.2011. (NMK504-00001)
- NMK 2011b: Case 3. Tønder Kommune. 26.09.2011. (Sag NMK-50400002)
- NMK 2011c: Hellebæk Kirke, afgørelse af 21. oktober 2011 (Sag NMK522-00046)
- NMK 2012: Case 1 Gribskov Kommune. 11.05.2012 (Sag NMK3100461 Planloven, Lov om planlægning af 27/05/2013
- Sidenvall,  E  2010  'A  Classic  Case  of  de-Christianisation?  Religious Change  in  Scandinavia  c.  1750-  2000'  in Secularisation  in  the Christian World , Brown, CG; Snape, M (eds.). Ashgate Publishing Group, Farnham.
- Torfi  ng J, Peters GB, Pierre J, &amp; Sørensen E 2012, Interactive Governance: Advancing the Paradigm, Oxford University Press, Oxford.
- Viborg  Kommune,  lokalplanshøringsproces  2010:  http://dom.viborg. dk/db/dagsord.nsf/69147069b83c7e5dc1256c54002e6773/269783 91a97799b0c12577b5004b9cc1/$FILE/TU-061010-157-2.pdf
- Østergaard, U 2003. 'Lutheranismen, danskheden og velfærdsstaten', i 13 historier om den danske velfærdsstat , ed. Klaus Petersen, Syddansk Universitetsforlag, Odense.
- Aarhus  Kommuneplan  2013,  http://www.aarhus.dk/da/borger/boligog-byggeri/kommuneplanlaegning/kommuneplan-2013.aspx

## Noter

1. Kongehuset  spiller  også  en  formel  rolle  i  forhold  til  styringen  af kirken, idet det kongelige overhoved skal give kongelig resolution til bestemte beslutninger.
2. Der er fortsat efter 1933 forskellige former for gejstligt tilsyn, f.eks. på provstiniveau, som forsvinder i praksis i 1949.
3. I  2013  var  den  laveste  kirkeskatteprocent  0,42  (Gentofte  Kommune), mens den højeste var 1,48 (Samsø Kommune). http://www. km.dk/kirke/folkekirken/oekonomi/kirkeskat/
4. Provst Exner-fredninger, opkaldt efter Gustav Johan Adolf Exner, som fra slutningen af 1930'erne begyndte at indhente frivillige fredninger  af  kirkeomgivelser,  som  senere  danner  baggrund  for  fredningsregler for kirkeomgivelser.
5. Bekræftet pr. e-mail fra Viborg Kommune, 28. maj 2014.