Departementschefsrollen sprængt i stumper og stykker
Forfattere: Tim Knudsen
Tidsskrift: politik (2016-12-02)

## Departementschefsrollen sprængt i stumper og stykker

Peter Loft og Jørgen Rosted, 2016 Hvem har ansvaret? Revner og sprækker i det danske embedssystem Gyldendal 278 sider, 299,95 kr.

Anmeldt af Tim Knudsen

Problemstillingen

Om tiden er løbet fra den særlige danske udformning af ministerialsystemet med kun en politisk udpeget minister  - dog tilsat en eller to særlige rådgivere - og en mængde karriereembedsfolk i hvert ministerium har været diskuteret længe. Lidt forenklet har der været to synspunkter. Det ene er, at nok har der været en del skandalesager, men det skyldes enkeltpersoners fejl. Systemet er godt nok i sig selv. Der kan dog godt foretages nogle småjusteringer for at følge med tiden. Det andet synspunkt er, at der er ganske mange uheldige sager, hvor love overtrædes, hvor der misinformeres, og hvor embedsfolk tilsidesætter faglige standarder af politiske grunde. Det er til skade for retssikkerheden, effektiviteten og befolkningens tillid til systemet. Departementerne har udviklet sig  til  politikfabrikker  og  deres  embedsmænd  til  politikmagere.  Det  er  et  systemproblem, fordi det er blevet svært for embedsfolk at skræve over både at producere politik til ministerens bedste og samtidig tilgodese de klassiske krav, der knytter sig til begrebet god forvaltningsskik.

To erfarne topembedsmænd

To tidligere topembedsmænd med erfaringer fra tilsammen 27 år som departementschefer slutter sig i denne bog til sidstnævnte synspunkt. Så vidt kommer de ikke med noget nyt. Lignende diagnoser findes for eksempel i bogen Ansvaret der forsvandt af Pernille Boye Koch og Tim Knudsen samt i bøger af Jesper Tynell og Christian Nissen samt i akademiske arbejder af Birgitte Poulsen. Forfatternes praktiske erfaring giver imidlertid deres ord vægt, når de skriver, at især departementschefernes rolle er blevet overbelastet med til dels modsatrettede krav.

Departementscheferne er på den ene side ministrenes vigtigste rådgivere og hjælpere.  Ministrenes  succes  er  således  blevet  et  væsentligt  succeskriterium  for  en  departementschef.  Det forplanter sig ned i ministeriernes organisation og kultur, så der er en større risiko end tidligere for, at der opstår 'møgsager' på kanten af loven, sandheden og fagligheden. Forfatterne peger samtidigt på, at mens departementscheferne er underlagt et ofte modsatrettet krav om partipolitisk neutralitet, som skal gøre det muligt for dem at betjene en ny regering, så er de yderligere underlagt nogle grænser for, hvor meget politisk hjælp de kan give ministrene. Det ytrer sig for eksempel ved, at de har vanskeligt ved at gribe ind, når der er interne konflikter i regeringen eller i konflikter mellem ministeren og dennes partibagland. Eksempelvis kunne det være lettere for en politisk hjælper end en karriereembedsmand at hjælpe i sagen om den forsmædeligt kulsejlede betalingsring  ved  at  tale  med  socialdemokratiske  omegnsborgmestre.  De  to  forfattere antyder tillige en passant, at en departementschef med en minister, der også sidder i de centrale regeringsudvalg, også skal råde i sager, som departementschefen kan have lige så lidt begreb om både fagligt og politisk som ministeren. Et eksempel, som er hentet fra  en  departementschefskollega,  er,  at  Socialministeriets  departementschef  har  rådet ministeren om resurser i Arktis.

Forfatterne kunne have nævnt, at Danmark det sidste årti er sejlet økonomisk agterud ift. nabolandene. Spørgsmålet er her, om det blandt andet skyldes manglende kreativitet i departementerne. Endelig kunne forfatterne også godt have pointeret lidt mere, at det  er  demokratisk  betænkeligt,  når  kun  en  i  hvert  ministerium  har  et  parlamentarisk ansvar. Med et system af viceministre bredes det parlamentariske ansvar ud. Derimod giver forfatterne eksempler på møgsager, som de formoder, kunne have være afværget, hvis man havde et mere smidigt korps af politiske hjælpere udpeget på både politisk og fagligt grundlag, som man har det i vore nabolande.

## De to veje at gå

De peger på to mulige veje at gå. Begge veje vil (gen)skabe et større skel mellem det politiske  og  det  faglige.  Enten  kan  man  tilnærme  sig  en  svensk  model  med  en  række politisk udnævnte topembedsmænd i departementerne. I øvrigt bevares en række karriereembedsfolk  i  departementerne.  Modellen  indebærer,  at  ministeransvaret  for  sagsbehandlingen  i  styrelser  og  direktorater  forsvinder.  Ansvaret  for  'møgsager   vil  ligge  i styrelserne.  En  ulempe  ved  modellen  kan  være,  at  det  kan  blive  sværere  at  inddrage styrelsernes erfaringer i det lovforberedende arbejde. I øvrigt var det det modsatte, der foregik  i  Skatteministeriet,  da  Peter  Loft  var  departementschef  der.  Her  gennemførte man en såkaldt enhedsorganisation, som man efter Lofts afgang opgav til fordel for en klar deling mellem departement og styrelse.

En anden model er, at der udnævnes viceministre og en hel stab af politiske rådgivere i hvert departement. I mange stater har man netop sådanne 'kabinetter' eller sekretariater.  Ved  siden  af  har  man  almindelige  partineutrale  embedsfolk.  I  toppen  for  disse sidder en departementschef. Ministeren får både politisk og faglig rådgivning, men rådgivningen opdeles mellem politiske hjælpere og karriereembedsmænd. Politisk vigtige sager  får  så  ofte  en  tresidet  behandling  i  samtaler  mellem  minister,  toprådgiveren  og departementschefen. Denne model er formentlig nemmere at udvikle i forlængelse af det eksisterende danske system.

De nævnte forslag er meget løst skitserede (det vides ikke, om det skyldes uenigheder mellem de to forfattere, men det kunne være en medvirkende årsag). Eksempelvis nævnes muligheden for at indføre viceministre kun i forbifarten. Flere overvejelser om rekrutteringen af politiske hjælpere til ministrene, og om ansvarssystemet kunne let være gjort.  Efter min opfattelse bør en rekruttering af politiske hjælpere ligge hos den enkelte minister, hvis ikke man skal risikere, at de bliver opfattet som regeringsledelsens spioner i ministeriet. Forfatterne kunne også med fordel have ofret Folketingets kontrolfunktion med den udøvende magt lidt mere opmærksomhed. En kvalitet ved netop viceministermodellen  er  som  nævnt,  at  en  viceminister  vil  have  parlamentarisk  ansvar. Folketinget vil med andre ord direkte kunne stille flere end en minister til ansvar i hvert ministerium.

## Forandring kommer under alle omstændigheder

Forfatterne skal have stor ros for, at de har skrevet denne debatbog. De har ganske ret i, at  systemet  som  altid  vil  forandre  sig  langsomt,  selv  hvis  man  ikke  træffer  bevidste valg. Spørgsmålet er alene, om man vil foretage et bevidst og gennemtænkt valg, som forklares for alle. Eller om man hellere vil lade udviklingen foregå inkrementelt. Allerede  for  tretten  år  siden  forudsagde  Svend  Auken,  at  systemet  med  særlige  rådgivere gradvist vil udvikle sig til politiske kabinetter. Jeg tror, han havde ret. Problemet ved ikke at træffe klare forvaltningspolitiske valg er, at en sådan udvikling så vil give rolleproblemer og konflikter. De to forfattere har desuden den frygt, at der vil komme en snigende partipolitisering  af  departementscheferne  ind  ad  bagdøren.  I  forvejen  skiftes departementschefer i nutiden langt hurtigere ud end i fortiden. Det kunne ende med, at nye regeringer skifter så godt som hele toppen ud, når de træder til.

Departementscheferne burde efter forfatternes mening have en klar stillingsbeskrivelse, så de kunne koncentrere sig om at sikre, at ministeriernes organisation fungerer effektivt, og at der arbejdes inden for rammerne af lovlighed, sandhed og faglighed. Det er jo egentligt også grotesk, at man tre gange har skrevet fyldige betænkninger om de særlige rådgiveres rolle (betænkningerne 1354, 1443 og 1537), men officielt aldrig har defineret departementschefernes rolle.

De foreslår også, at en departementschef ikke alene skal drøfte sagen med Statsministeriets  departementschef,  hvis  ministeren  presser  embedsfolkene  til  ulovligheder. Departementschefen skal også sige fra skriftligt og sende meddelelsen om sin advarsel videre til Statsministeriet, så det efterfølgende står helt klart, hvad de har advaret ministeren mod. Det kan forebygge de møgsager, hvor minister og embedsmænd efterfølgende giver stik modsatte forklaringer, som vi eksempelvis har set det i statsløsesagen.

## Det beståendes inerti

Det er aldrig sket før, at embedsfolk så udførligt redegør for deres surt erhvervede erfaringer.      Langt de fleste af de to forfatteres forgængere tog helst deres erfaringer med i graven. Resultatet er, at det vigtige offentlige anliggende, som embedsmandsrollen er, henligger i halvmørke. Den nye bog indeholder mange gode og oplysende argumenter og eksempler. Naturligvis med departementscheferne i centrum, man mærker, at de to er optaget af at sikre departementscheferne mod at komme galt af sted. Sådan må det nok være, når man betænker, at Peter Lofts mange år i det i øvrigt problembefængte Skatteministerium fik en brat afslutning med det, der blev kaldt Helle Thornings skattesag.

Stærke kræfter forsvarer det bestående. Statsministeriets departementschef Christian Kettel Thomsen har allerede taget til genmæle mod de to forfattere. Departementscheferne er blevet bedre kvalificerede, siden forfatterne blev departementschefer, hævder Thomsen. Men problemet er ifølge bogen ikke bare kvalifikationerne, det er også tiden, arbejdspresset og de mange til dels modsatrettede krav. Eftersom Thomsen i praksis har været  hovedmand bag udnævnelsen af de nuværende topembedsmænd, er det kun, at Thomsen forsvarer det bestående. En anden indvending vil være, at de to forfattere kun har erfaringer fra få ministerier, men at de ikke kan overføres på andre ministerier. Det er jeg nu ikke så sikker på. Men det ville unægteligt være lettere at gøre sig den slags overvejelser, hvis andre tidligere topembedsmænd redegjorde for deres erfaringer. De to forfattere er dog ikke ganske alene. Tidligere topembedsfolk som for eksempel Michael Christiansen, Anders Troldborg og Christian Nissen har hver på deres måde og i kortere form også tilkendegivet, at det danske system kunne være ved at nærme sig vejs ende. De og andre tidligere topembedsmænd måtte gerne fortsætte med at delagtigtiggøre os i deres erfaringer.