Kommunal idrætspolitik. Hvorfor forskelle mellem kommunerne?
Forfattere: Bjarne Ibsen
Tidsskrift: forumforidraet (2007-07-01)

## Kommunal idrætspolitik

Hvorfor forskelle mellem kommunerne?

Af Bjarne Ibsen

## Indledning

I  sammenligning med andre lande er den politiske styring og offentlige forvaltning i Danmark meget decentral. 1 De kommunale udgifter udgør omkring 55 pct. af de samlede offentlige udgifter og godt en tredjedel  af  bruttonationalproduktet.  Til  sammenligning udgør de kommunale udgifter i Sverige godt 40 pct. og i Frankrig knap 20 pct. af de offentlige udgifter. 2 Kommunerne har ansvaret for hovedparten af de store velfærdsopgaver såsom daginstitutionerne, folkeskolen, socialhjælp samt en række fritids-  og  kulturtilbud.  Dertil  kommer,  at kommunerne ikke blot forvalter detaljerede  regler,  som  Folketinget  har  besluttet, men  på  mange  områder  har  stor  selvbestemmelse  inden  for  lovgivningens  overordnede  bestemmelser.  Kommunerne  disponerer så at sige inden for de af Folketinget fastsatte rammer. 3

Idræt - og anden fritidsaktivitet - er et af de områder, hvor decentraliseringen og den kommunale selvbestemmelse er særlig udtalt. Omkring 80 pct. af de samlede offentlige udgifter til idræt er direkte og indirekte  (gratis  benyttelse  af  kommunale idrætsfaciliteter) kommunal støtte til de lokale idrætsforeningers aktiviteter, og det er i vid udstrækning overladt til kommunerne selv at bestemme, hvor meget de ønsker at støtte  idrætsforeningerne og andre fritidsog kulturforeninger. 4 I henhold til Folkeop- lysningsloven er kommunerne forpligtet til at  udforme  en  lokal  ordning  for,  hvordan kommunen støtter folkeoplysende foreninger, som idrætsforeningerne også hører under. Denne ordning skal indeholde principper for den kommunale støtte til aktiviteter for  børn  og  unge  under  25  år.  Endvidere skal kommunen stille lokaler og faciliteter til  rådighed  for  folkeoplysende aktiviteter for børn og unge, og kommunen kan kun opkræve et mindre gebyr for benyttelsen af faciliteterne.  Endelig  er  kommunen  forpligtet  til  at  refundere  mindst  to  tredjedel af foreningernes udgifter til private og selvejende  lokaler  og  faciliteter.  Men  det  er helt  overladt  til  kommunen  at  bestemme niveauet for og i vid udstrækning også karakteren af den offentlige støtte, og staten har  ingen  indflydelse  på  udbygningen  af idrætsanlæg, som er en ren kommunal opgave.  Som  følge  af  denne  relativt  store kommunale  frihed  på  det  idrætspolitiske område er der betydelige forskelle mellem kommunerne på, hvordan de fører idrætspolitik, hvor mange idrætsfaciliteter de har, og hvor mange penge de bruger på idræt.

Formålet med denne artikel er at beskrive kommunernes idrætspolitik og forklare forskellene  derpå  mellem  kommunerne. Ud fra denne analyse tager artiklen endvidere sigte på at vurdere, hvilke konsekvenser kommunalreformen vil få for idrætspolitikken  i  kommunerne. Analysen  bygger på flere kilder. For det første har 212 kom- muner - svarende til 79 pct. - i 2006 besvaret et spørgeskema med en række spørgsmål  om  den  kommunale  politik  og forvaltning på området. 5 For det andet har Lokale-  og  Anlægsfonden  stillet  fondens database over idræts- og kulturfaciliteter i Danmark i 2005 til rådighed for analysen. 6 For det tredje har Undervisningsministeriet stillet kommunernes svar på et spørgeskema fra 2004 vedr. folkeoplysende aktiviteter  i  kommunen  til  rådighed  for  undersøgelsen. Endelig benyttes data vedr. kommunernes størrelse, økonomi, befolkningssammensætning mv., som er hentet fra Indenrigs- og Sundhedsministeriets kommunale nøgletal.

Første del af artiklen er en rent deskriptiv præsentation af den kommunale idrætspolitik  baseret  på  ovennævnte  kilder. Anden del indeholder en analyse af, hvad der kan forklare forskellene i idrætspolitikken mellem kommunerne. I artiklens sidste del diskuteres  det,  i  lyset  af  denne  analyse, hvilke følger kommunalreformen vil få for idrætspolitikken.

## Idrætspolitik i kommunerne

I den politologiske forskning skelner man mellem  forskellige  aspekter  ved  begrebet politik.  Politik  handler  om  1) holdninger, værdier og interesser, 2) om de processer der fører frem til de politiske beslutninger og løsninger, 3) om de konkrete beslutninger og handlinger, og 4) om konsekvenser og effekter af disse handlinger. Denne undersøgelse er afgrænset til at belyse de politiske  beslutninger og handlinger samt de forvaltningsmæssige rammer for idrætspolitikken: Har kommunen en eksplicit idrætspolitik? På  hvilke  områder  har  den  taget særlige initiativer? Hvor mange idrætsfaciliteter  findes  i  kommunen?  Hvor  store  er de kommunale udgifter til idræt? Hvordan forvaltes idrætten i kommunerne? I det følgende præsenteres resultaterne af analyserne af disse sider af idrætspolitikken. For at begrænse artiklens omfang er dokumentation i form af tabeller og grafer udeladt. Interesserede læsere henvises til en mere udførlig rapport med undersøgelsens resultater: Bjarne Ibsen: Kommunal idrætspolitik. Mellem  folkeoplysning  og  velfærd. Idrættens  Analyseinstitut  (København  2006). Hele rapporten kan downloades på www. idan.dk.

## Overordnede politikker og planer

Den kommunale idrætspolitik er som nævnt kendetegnet ved, at kommunerne er forpligtet  til  at  støtte  foreningsorganiseret idræt  i  henhold  til  Folkeoplysningslovens regler,  men  ellers  er  det  en  'kan' opgave uden  præcise  krav  til  serviceniveauet,  til forskel  fra  det  socialpolitiske  område  og undervisningsområdet, der i meget højere grad  er  en  'skal' opgave  med  ret  præcise krav  til  kommunerne  om,  hvordan  opgaverne skal løses. Det er givetvis forklaringen på, at hovedparten af kommunerne ikke har en eksplicit idrætspolitik og heller ikke har planer for udbygning af idrætsanlæggene.

- 39  pct.  af  kommunerne  har  en  skriftlig formuleret politik for idrætten som helhed, og 7 pct. har en særskilt formuleret eliteidrætspolitik.
- 18 pct. har en overordnet plan for udbygning  mv.  af  idrætsanlæg,  mens  14  pct. har  konkrete  planer  for  opførelse  af  en opvisningshal o. lign. for eliteidræt.

## Specifikke politikker

Den kommunale idrætspolitik går primært ud på - i henhold til Folkeoplysningsloven

- at stille kommunale lokaler og anlæg til rådighed  for  idrætsforeninger,  refundere hovedparten  af  idrætsforeningernes  eventuelle udgifter til egne eller lejede lokaler og  anlæg  til  aktiviteter  for  børn  og  unge samt at give økonomisk støtte til idrætsforeningernes  aktiviteter.  De  seneste  år  er denne politik imidlertid blevet suppleret af en række aktiviteter og initiativer med sigte på at fremme idrætsdeltagelsen hos bestemte  grupper  eller  fremme  bestemte  sider af idrætten. Kommunerne har muligvis fundet  inspiration  til  denne  politik  i  de mange forsøgs- og udviklingspuljer, som i en lind strøm har afløst hinanden siden begyndelsen af 1980'erne. 7

Undersøgelsen viser, at inden for de seneste fem år forud for spørgeskemaets besvarelse  har  otte  ud  af  10  kommuner iværksat  særlige  aktiviteter  eller  gjort  en indsats  for  at  fremme  idræt  for  særlige grupper og specifikke formål.

Det er især aktiviteter, der tager sigte på børn og unge, som kommunerne har iværksat.  Sådanne  aktiviteter  har  syv  ud  af  10 kommuner haft på programmet de seneste år.

- 38 pct. svarer, at de har særlige aktiviteter for fysisk inaktive børn.
- 20 pct. har en eller flere idrætsbørnehaver, idræts-SFO o. lign.
- 30 pct. har et samarbejde mellem idrætsforeninger og SFO eller skole om mere idræt for børn.
- Endelig  har  halvdelen  af  kommunerne tilbud  om  idrætsaktiviteter  for  børn  i sommerferien eller andre ferier.

Efter  børnene  og  de  unge  er  det  især idrætsligt set dårligt stillede grupper, som kommunerne har sat aktiviteter i gang for. Siden  Breddeidrætsudvalget  i  1987  fremsatte en række forslag til forbedring af vil- kårene  for  idrætsligt  set  dårligt  stillede grupper  af  befolkningen 8 ,  har  der  været mange  initiativer  til  fremme  af  idræt  for ældre, handicappede, sindslidende, socialt udsatte,  flygtninge  og  indvandrere  m.fl. Halvdelen af kommunerne har inden for de seneste fem år haft særlige aktiviteter for én eller flere af disse grupper. Det er især ældreidræt, som har haft kommunernes bevågenhed.

- Hver tredje kommune, 33 pct., har inden for de seneste fem år haft særlige aktiviteter for ældre. 9
- Halvt så stor en andel, 15 pct., har gjort en  særlig  indsats  i  forhold  til  idræt  for handicappede.
- Hver fjerde  kommune har gjort  noget  i forhold til integration af indvandrere og flygtninge i idrætten.
- Godt hver tiende kommune, 13 pct., har gjort noget for idræt for marginaliserede eller vanskeligt stillede grupper i øvrigt.

De seneste år har der været meget fokus på fysisk aktivitets betydning for sundheden. Derfor har såvel staten, amtskommunerne som idrætsorganisationerne taget adskillige initiativer til at få flere til at dyrke motion og især at få de fysisk inaktive til at ændre livsstil. Disse bestræbelser har dog kun forplantet sig til et mindretal af kommunerne. Godt 40 procent af kommunerne har  gjort  en  særlig  indsats  af  denne  slags for voksne.

- Hver femte kommune, 21 pct., har inden for de seneste fem år gjort en særlig indsats for 'motion på arbejdspladsen'.
- En  tilsvarende  andel,  27  pct.,  har  eller har haft et samarbejde med et privat fitnesscenter eller privat fysioterapi om tilbud om træning for bestemte grupper.
- En mere generel indsats for fysisk inakti-

ve voksne har kun fundet sted i 17 pct. af kommunerne.

De seneste 10 år har flere kommuner ønsket at styrke mulighederne for eliteidræt i kommunen, og denne bestræbelse er fremmet  med  ændringen  af  eliteidrætsloven  i 2004  og  Team  Danmarks  bevidste  bestræbelse på at etablere eliteidrætskommuner.  Hver  fjerde  kommune  har  på  denne måde gjort noget for at fremme eliteidrætten i den pågældende kommune.

- Det er dog ganske få kommuner, 7 pct., der har en egentlig - skriftligt - formuleret eliteidrætspolitik.
- Det er også kun 7 pct. af kommunerne, der  har  arbejdet  på  at  blive  Team  Danmark eliteidrætskommune.
- Der  er  mange  flere  kommuner,  som  i praksis  støtter  eliteidræt.  Næsten  hver fjerde kommune gav i 2004 økonomisk støtte til  eliteidræt  under en eller anden form.
- Det er dog et fåtal af kommunerne, der har en særlig pulje til eliteidræt, som foreninger eller udøvere kan søge, eller har et særligt 'sponsorat' eller  'markedsføringsaftaler' for fx et eliteidrætshold i kommunen.

Bekæmpelse af doping og pædofili i idrætten  har  stået  højt  på  den  landspolitiske dagsorden. Hver tredje kommune har gjort en særlig indsats for at bekæmpe doping, pædofili  eller  rygning  i  forbindelse  med idræt.

- Dopingbekæmpelse opfattes øjensynligt som en sag for staten, Anti-Doping Danmark  og  idrætsorganisationerne.  Kun  6 pct.  af  kommunerne  svarer,  at  de  har gjort en indsats på dette område.
- Hvad angår bekæmpelse af pædofili, er

det  kun  hver  femte  kommune,  22  pct., som har gjort en indsats på området.

- En tilsvarende andel har en skriftligt formuleret kost- og rygepolitik for kommunens idrætsanlæg.

## Faciliteter

Den kommunale idrætspolitik går først og fremmest ud på at opføre, finansiere og drive  idrætsanlæg  -  og  stille  dem  (næsten) gratis  til  rådighed  for  kommunens  idrætsforeninger - samt at refundere en stor del af foreningernes udgifter til egne eller lejede lokaler. Idrætsfaciliteterne er derfor et meget centralt idrætspolitisk 'output', da langt de fleste faciliteter enten er kommunalt ejede eller privat ejede med et kommunalt tilsagn om at refundere hovedparten af idrætsforeningernes udgifter til brug af faciliteterne til aktiviteter for børn og unge.

Vi skal her nøjes med at se på facilitetsdækningen, dvs. antallet af indbyggere pr. idrætsfacilitet. Der er meget store variationer i facilitetsdækningen mellem kommunerne. I gennemsnit findes der en almindelig  idrætshal,  hvor  der  bl.a.  kan  afvikles håndboldkampe, for hver 3.400 indbyggere, men dette dækker over store forskelle. I den tiendedel af kommunerne, hvor facilitetsdækningen  er  bedst,  findes  i  gennemsnit en idrætshal for hver 1.400 indbyggere.  I  den  tiendedel  af  kommunerne,  hvor der findes forholdsvis færrest idrætshaller, er der en idrætshal for hver 7.500 indbyggere  i  gennemsnit.  Ser  vi  på  udendørs boldbaner,  er  forskellen  lige  så  store.  I kommunerne med forholdsvis flest boldbaner findes en boldbane for hver godt 300 indbyggere.  I  kommunerne  med  den  dårligste dækning findes en boldbane for hver godt 2.000 indbyggere. Dette mønster finder vi i lidt varierende grad for alle typer af idrætsfaciliteter.

De små kommuner har forholdsvis flere idrætshaller af denne type, end de store kommuner har. Trods dette bruger de store kommuner flere penge pr. indbygger på idræt og fritid.

## Kommunale udgifter til idræt

Udgifterne til idræt bogføres ikke særskilt i kommunerne. Den største del af udgifterne til fritid og idræt går dog til idrætsformål, og derfor benyttes tallene fra de kommunale nøgletal for udgifterne til 'sport og fritid' i nedenstående analyse. 10

Også  her  afslører  undersøgelsen  store forskelle mellem kommunerne. I perioden fra 1993 til 2005 var de kommunale udgifter  pr.  år  pr.  indbygger  til  idræt  og  fritid 894 kr. i gennemsnit for alle kommunerne. De kommunale udgifter var imidlertid mere end tre gange så store i den bedste tiendedel  af  kommunerne,  i  gennemsnit  godt 1500 kr. pr. indbygger, end i den dårligste tiendedel af kommunerne, hvor de 27 kommuner  i  gennemsnit  har  haft  udgifter  til idræt og fritid for ca. 500 kr. pr. indbygger pr. år.

## Den kommunale forvaltning af idrætten

Den  politiske  indflydelse  og  magt  ligger formelt hos politikerne, men ofte er beslutninger overladt til udvalg og brugerbestyrelser, der har stor indflydelse på, hvilken politik der føres. Ikke mindst på et område, som har forholdsvis lille politisk bevågenhed, og hvor der normalt ikke er større partipolitisk  uenighed.  Forvaltningen  af  Folkeoplysningsloven er i langt de fleste kommuner  overdraget  til  folkeoplysningsudvalget,  der  består  af  såvel  medlemmer  af kommunalbestyrelsen  som  repræsentanter for aftenskoler, idrætsforeninger, børne- og ungdomskorps  mv. 11 Kommunalbestyrelsen  bestemmer  ganske  vist  den  samlede økonomiske ramme og hovedprincipperne for støtten, men udmøntningen deraf og de konkrete afgørelser af, hvem der skal støttes, træffes af folkeoplysningsudvalget. Mange  kommuner  har  endvidere  valgt  at overdrage styringen af kommunale idrætsanlæg til et brugerråd med repræsentanter for de foreninger og institutioner, som benytter anlægget. 12 Endelig har mange kommuner også et tæt samarbejde med interesseorganisationen  for  idræt  i  kommunen (Idrætssamvirke, Idrætsunion eller Idrætsråd), der i nogle kommuner varetager dele af den idrætspolitiske forvaltning (især fordelingen af idrætsfaciliteterne mellem idrætsforeningerne). I godt halvdelen af de gamle kommuner fandtes i 2006 en sådan organisation.  Derudover  havde  10  pct.  af kommunerne et fast idrætsudvalg for kommunalbestyrelsen, og tilsvarende  havde hver tiende kommune et samarbejdsudvalg mellem idrætsforeningerne og kommunen.

Mange studier af politik har vist, at de ansatte i forvaltningen har stor indflydelse på den politik, som føres. Det er de ansatte, som forbereder  de  politiske  sager.  Det  er ofte dem, som kommer med ideer og forslag til politikerne, og det er som regel de ansatte, der har størst faglig indsigt på området.  Endelig  er  det  medarbejderne,  som har ansvaret for, at de politiske beslutninger føres ud i livet. I halvdelen af de gamle kommuner blev idrætsspørgsmål varetaget af én medarbejder, mens hver fjerde kommune havde tre eller flere medarbejdere på området  (nødvendigvis  ikke  fuld  tid  med idræt). I en tredjedel af kommunerne skønnede  kommunen,  at  arbejdet  med  idrætsspørgsmål  udgjorde  mellem  0  og  4  månedsværk, mens det udgjorde mere end 10 mdr. i 39 pct. af kommunerne.

I ni ud af 10 kommuner, 88 pct., havde mindst en af de ansatte en kontoruddannelse, mens 13 pct. af kommunerne havde en medarbejder med en akademisk idrætsuddannelse, 19 pct. havde en eller flere medarbejdere med en anden akademisk uddannelse, og 31 pct. havde en eller flere medarbejdere med en anden uddannelse (typisk en  læreruddannelse  eller  anden  pædagogisk uddannelse).

## Forklaringer på forskellene i idrætspolitikken mellem kommunerne

Ovenstående  gennemgang  viser,  at  der  er store forskelle mellem kommunerne på graden af den politiske involvering, facilitetsdækningen,  udgiftsniveauet  og  den  kommunale forvaltning på idrætsområdet. I dette afsnit skal vi undersøge to hypoteser for, hvad der kan forklare disse forskelle.

Den  første  hypotese  går  ud  på,  at  forskellene er et resultat af forskelle mellem kommunerne på borgernes og politikernes holdninger  og  præferencer.  En  af  grundideerne bag en decentralisering af den politiske magt er, at hvis politikken og forvaltningen kommer tættere på borgerne, så kan de  politiske  løsninger  og  det  offentliges serviceniveau bedre tilpasses borgernes behov og interesser og som sådan tage højde for lokale og regionale forskelle. Dette antages især at gælde på områder, hvor den offentlige  støtte  og  regulering  i  betydelig grad er overladt til det kommunale niveau uden detaljerede statslige regler og krav. 13 Den anden - konkurrerende - hypotese antager, at den kommunale adfærd snarere er bestemt af givne vilkår og forhold i kommunen.  Her  tænkes  specifikt  på  kommunens størrelse og det kommunale udgiftsniveau.

## Præference-hypotesen

Den første hypotese går som nævnt ud på, at de idrætspolitiske forskelle mellem kommunerne afspejler forskelle i holdninger  og  præferencer  i  forhold  til  idrætten. Denne hypotese kan opdeles i to. For det første kan forskellene være et resultat af, at der  mellem  kommunerne  er  forskelle  på borgernes  interesse  for  og  holdninger  til idræt. For det andet kan forskellene hænge sammen med, hvilket parti der dominerer i kommunen  og  dermed  har  størst  (potentiel) indflydelse på idrætspolitikken. 14

Den første side af hypotesen bygger på den antagelse, at 'det politiske systems adfærd  er  en  funktion  af  vælgernes  efterspørgsel eller præferencer' og at 'politikerne  vil  forsøge  at  udbyde  de  'politikker', som kan trække flest mulige stemmer'. 15 I overensstemmelse dermed kan det antages, at kommuner med forholdsvis mange idrætsaktive, stor idrætsinteresse og mange foreninger fører en mere aktiv idrætspolitik  end  kommuner,  hvor  idrætsinteressen er lille. Desværre har vi ikke tal for idrætsdeltagelsen på kommunalt niveau. Fra Undervisningsministeriets undersøgelse af folkeoplysende  aktiviteter  i  2004  har  vi imidlertid tal for antallet af aktivitetsmedlemmer under 25 år i foreninger, som har fået økonomisk tilskud og/eller fået lokaler og anlæg stillet gratis til rådighed. Det er således  et  rimeligt  troværdigt  tal  for  den foreningsorganiserede idræts udbredelse blandt børn og unge i kommunen, som den kommunale støtte primært tager sigte på.

Analysen viser imidlertid,  at  der  på  de fleste af de undersøgte sider af idrætspolitikken  ikke  er  en  sammenhæng  mellem idrætspolitikken og andelen af kommunens børn og unge, som er medlem af en idrætsforening.  Der  er  dog  et  interessant  sammenfald med den økonomiske støtte samt antallet  af  faciliteter.  Jo  forholdsvis  flere børn og unge, som går til idræt i en idrætsforening, jo bedre er facilitetsdækningen i kommunerne, og jo bedre er tilskuddet til børn og unge (i forhold til antallet af indbyggere i kommunen). Omvendt ser vi, at kommunernes samlede udgifter til idræt og fritid er størst i kommuner, hvor forholdsvis få børn og unge går til idræt i en forening.  Analysen  viser  endvidere,  at  det især er kommuner, som har forholdsvis få børn og unge, der dyrker idræt i en idrætsforening, som har en særlig eliteidrætspolitik og har særlige aktiviteter for fysisk inaktive børn.

Den anden side af denne hypotese er en forventning om, at det spiller en selvstændig rolle for idrætspolitikken, hvilket parti der  har  domineret  kommunen  de  seneste årtier.  Kampen om den politiske magt og indflydelse  i  kommunerne  er  siden  kommunalreformen i begyndelsen af 1970'erne næsten udelukkende blevet et partipolitisk anliggende, mens de lokale eller tværpolitiske lister spiller en ganske lille rolle i moderne  kommunalpolitik.  Tidligere  var  det en udbredt antagelse i politologien, at politikken især er bestemt af, hvilket parti der regerer.  En  række  undersøgelser  har  dog anfægtet denne antagelse. 16 Det er imidlertid en plausibel antagelse, at idrætspolitikken er et område, hvor politikerne har ret så frie muligheder for at sætte sit præg på beslutningerne uafhængigt af lokale interesser og vælgernes præferencer, fordi idrætten ikke har afgørende betydning for, hvor  vælgerne  sætter  krydset  på  valgdagen. Man kunne derfor forvente, at der er forskelle på idrætspolitikken mellem kommuner, der de seneste tre årtier har været domineret  af  Venstre,  kommuner  der  har været  domineret  af  Socialdemokratiet,  og kommuner der  har  været  domineret  af  et tredje parti. Med dominerende parti forstås her det parti, der har haft borgmesterposten flest  gange  i  ni  valgperioder  fra  1970  til 2005.

Analysen viser da også, at socialdemokratiske og konservativt dominerede kommuner adskiller sig fra kommuner, der er domineret  af  Venstre  og  lokallister,  ved  i højere grad at have en eksplicit og målrettet  idrætspolitik  med  en  række  aktiviteter og initiativer til fremme af idrætsdeltagelsen  for  forskellige  grupper  samt  støtte  til eliteidræt. Det afspejler sig også i den økonomiske prioritering af idræt og fritid, idet de socialdemokratiske og konservative kommuner i gennemsnit har brugt omkring 25 pct. mere pr. indbygger på idræt og fritid siden begyndelsen af 1990'erne, end de øvrige kommuner har i gennemsnit. Ser vi imidlertid på facilitetsdækningen, har Venstredominerede  kommuner  og  lokallistekommuner  i  gennemsnit  en  bedre  facilitetsdækning end de socialdemokratiske og konservative  kommuner  har.  Der  er  også forskelle på den kommunale forvaltning af idrætten mellem Venstre-kommuner på den  ene  side  og  socialdemokratiske  og konservative kommuner på den anden side. De socialdemokratiske kommuner har i højere  grad  end  de  øvrige  kommuner  et idrætssamvirke,  og  sammen  med  de  konservativt dominerede kommuner bruger de flere  arbejdstimer  på  idrætspolitik  i  forvaltningen og benytter sig i højere grad af akademiske medarbejdere.

Disse bivariate analyser tyder altså på, at forskellene  mellem  kommunerne  på  de forskellige  sider  af  idrætspolitikken  især hænger sammen med, hvilket parti der har domineret i kommunen de seneste tre årtier, mens idrætsinteressen hos børn og unge har mindre betydning for idrætspolitikken.  Disse  sammenhænge  kan  imidlertid skyldes andre faktorer, som vi skal se på i det næste afsnit.

## Vilkårs-hypotesen

Den konkurrerende hypotese til antagelsen om, at idrætspolitikken er bestemt af borgernes og politikernes interesser og holdninger,  går  ud  på,  at  politikken  først  og fremmest  er  bestemt  af  nogle  på  forhånd givne forhold i kommunen. Dels af de økonomiske muligheder i kommunen. Dels af kommunens størrelse.

For  det  første  kan  det  tænkes,  at  den kommunale idrætspolitik hænger sammen med kommunens muligheder for at føre en aktiv politik på området 17 , dvs. at kommuner med et højt udgifts- og serviceniveau også har et højt serviceniveau på idræts- og fritidsområdet i form af en aktiv politik, en god  facilitetsdækning  og  forholdsvis  høj økonomisk  støtte  til  foreningerne,  mens kommuner med et lavt udgiftsniveau især holder igen på udgifterne på områder, som kommunen  ikke  er lovgivningsmæssigt forpligtet  til  minimumsstandarder  på.  Et lavt  udgifts-  og  serviceniveau  kan  både skyldes et lavt indtægtsgrundlag i kommunen og et bevidst politisk valg om at holde en lav kommuneskat.

Analysen viser flere interessante statistiske  sammenfald  mellem  kommunens  udgiftsniveau - beregnet som gennemsnittet af de kommunale udgifter pr. indbygger i perioden fra 1993 til 2005 - og idrætspolitikken.  Jo  højere  de  kommunale  udgifter pr. indbygger har været siden begyndelsen af 1990'erne, jo større er andelen af kommunerne,  der  har  formuleret  en  særlig idrætspolitik,  har  en  overordnet  plan  for udbygning og renovering af  idrætsanlæggene i kommunen, har gjort en særlig indsats  for  forskellige  idrætssvage  grupper, støtter eliteidrætten, har akademiske medarbejdere  i  idrætsforvaltningen  og  bruger forholdsvis mange penge på idræt og fritid. Omvendt er det kommunerne med de lave- ste udgifter pr. indbygger, der har den bedste facilitetsdækning.

Det er især i de store kommuner, at der de seneste år er blevet anlagt nye arkitekttegnede faciliteter til idræt og fritid som det Maritime Ungdomshus på Amager (fotograf Mads Hilmer, stillet til rådighed af Lokale &amp; Anlægsfonden).

Det kan imidlertid også tænkes, at forskellene  i  idrætspolitikken  skyldes  kommunens størrelse. Fra 1. januar 2007 reduceredes  antallet  af  kommuner  til  98.  Begrundelsen for denne del af strukturreformen er, ifølge strukturkommissionens analyser, at mindre kommuner er for små til at sikre  en  tilstrækkelig  faglig  bæredygtighed, især i forhold til en række specialiserede opgaver; at de små kommuner er relativt dyre (udgifter pr. indbygger); og at de har svært ved at sikre en tilstrækkelig bredde  i  borgernes  valgmuligheder  (Strukturkommissionens betænkning -bind I, 2004). Hvis den sidste påstand holder stik, vil vi i store kommuner i højere grad finde en  differentieret  idrætspolitik,  der  tager sigte på forskellige grupper og interesser.

Analysen viser da også, at jo større kommunen er, jo større er sandsynligheden for, at  kommunen  har  en  skriftligt  formuleret idrætspolitik, har en eliteidrætspolitik, har aktiviteter for særlige grupper, støtter eliteidræt osv. Ser vi på dækningen af idrætsfaciliteter  i  kommunen,  finder  vi  imidlertid den  omvendte  sammenhæng.  Jo  mindre kommunerne  er,  jo  flere  idrætsfaciliteter har  kommunerne  (i  forhold  til  antal  indbyggere). Men trods relativt færre idrætsanlæg i de større kommuner, så vokser de kommunale udgifter til idræt og fritid i takt med kommunestørrelsen. Den kommunale forvaltning  af  idrætten  er  ligeledes  påvirket af kommunens størrelse. De store kommuner har i meget højere grad end de mindre kommuner særlige udvalg og organisationer for idræt. Endelig er forvaltningen af idrætten  i  meget  højere  grad  'akademiseret' i de store kommuner. I hver tredje af de store  kommuner  udgør  de  akademiske medarbejdere mere end halvdelen af medarbejderne  i  'idrætsforvaltningen',  mens de  små  kommuner  med  under  5.000  indbyggere slet ingen akademiske medarbejdere har på området.

Analyserne giver altså støtte til den an- den hypotese, at det i høj grad er givne vilkår i kommunerne, som har indflydelse på idrætspolitikken. Jo større kommunerne og det kommunale udgiftsniveau er, jo større er også udgifterne til idræt og fritid, og jo mere aktiv er kommunerne idrætspolitisk, men samtidig falder facilitetsdækningen.

## Hvilken faktor har størst betydning?

Et statistisk sammenfald mellem to variable er imidlertid ikke ensbetydende med, at der også er en sammenhæng .  Fx  kan  forskelle  mellem  Venstre-kommuner  og  socialdemokratiske  kommuner  skyldes,  at Venstre-kommunerne typisk er små, mens de socialdemokratiske kommuner typisk er store.  En  korrelationsanalyse  viser,  at  der er en parvis indbyrdes korrelation mellem alle  fire  uafhængige  variable  (det  relative antal  idrætsaktive  børn  og  unge,  dominerende  parti  i  kommunen,  det  kommunale udgiftsniveau  og  kommunens  størrelse), men korrelationen er stærkest mellem kommunernes  størrelse  og  kommunernes udgiftsniveau. Jo større kommunerne er, jo større  er  også  udgifterne  pr.  indbygger  i gennemsnit for perioden fra 1993 til 2005.

Til  at  afgøre,  hvilke  faktorer  der  har størst betydning for den kommunale idrætspolitik, er der gennemført en såkaldt multipel regressionsanalyse, som tager højde for variablernes  indbyrdes  samvariation,  dvs. ved at inddrage de fire uafhængige variable i samme analyse. Analysen viser, at det på næsten alle de undersøgte dimensioner af  den  kommunale  idrætspolitik  er  kommunestørrelsen og det kommunale udgiftsniveau, som er forklaringen på variationerne  i  idrætspolitikken. 18 På  de  fleste  af  de dimensioner  af  idrætspolitikken,  hvor  de bivariate  analyser  viser  en  sammenhæng med  den  politiske  dominans  og  idræts- interessen blandt børn og unge i kommunen,  forsvinder  sammenhængen,  når  der tages  højde  for  den  indbyrdes  sammenhæng  mellem  de  uafhængige  forklarende variable.

Det  er  imidlertid  vanskeligt  at  afgøre, om  det  er  kommunens  størrelse  eller  det kommunale udgiftsniveau,  som  har  størst betydning for variationerne i idrætspolitikken, fordi de to variable er tilnærmelsesvist lineært forbundne. Vi må derfor konkludere, at variationerne i  den  kommunale idrætspolitik  næsten  udelukkende  skyldes forskellene mellem kommunerne på, hvor store  de  er,  og  -  tæt  forbundet  dermed  hvor stort udgiftsniveauet er.  Derimod spiller partipolitiske forskelle næsten ingen rolle,  og  det  samme gælder idrætsinteressen hos børn og unge.

Idrætspolitikkens  stærke  sammenhæng med kommunens størrelse kan hænge sammen  med  flere  forhold.  For  det  første  er der, som analysen viser, en stærk sammenhæng  mellem  kommunens  størrelse  og dens udgiftsniveau. Mindre  kommuner bruger  typisk  færre  penge  pr.  indbygger, end store kommuner gør. Det kan skyldes forskelle  i  holdningen  til,  hvor  stort  det kommunale  forbrug  skal  være.  Men  det skyldes nok så meget, at de små kommuner typisk  har  et  dårligere  indtægtsgrundlag, end de store kommuner har. Mange af de små kommuner har derfor ikke de samme økonomiske muligheder for at føre en aktiv  idrætspolitik,  som  de  store  kommuner har.

For det andet kan det forhold, at de mindre kommuner  har  en  bedre  facilitetsdækning end de store kommuner, selv om de  bruger  færre  penge  på  idræt  og  anden fritidsaktivitet, hænge sammen med, at de mindre  kommuner  typisk  er  landkommuner. Disse kommuner dækker som regel et større geografisk område bestående af flere relativt  små  lokalsamfund,  der  ofte  har egen skole, egne foreninger, egen idrætshal samt boldbaner. Dertil kommer, at det typisk er de mindre kommuner, som har selvejende  idrætsanlæg,  der  normalt  koster kommunen mindre, end de kommunale anlæg  gør.  Endelig  er  det  sandsynligt,  at idrætsfaciliteterne  i  de  mindre  kommuner er  mere  'skrabede' og  derfor  billigere  i drift,  end  faciliteterne  i  de  større  bykommuner er.

For  det  tredje  kan  forskellene  skyldes kulturforskelle. At idrætten i de små kommuner i (endnu) højere grad end i de store kommuner er overladt til idrætsforeningerne, at den økonomiske støtte til foreningerne  udmøntes  af  folkeoplysningsudvalget, og at diskussioner om idræt og initiativer til  nye  faciliteter  og  aktiviteter  foregår  i uformelle  netværk  og  fora,  ofte  med  en meget  mere  direkte  involvering  af  medlemmer fra kommunalbestyrelsen, og derfor  er  der  ingen  formel  idrætspolitik,  og nye aktiviteter og initiativer i foreningerne registreres ikke som 'kommunale' initiativer og aktiviteter.

Endelig  kan  den  fraværende  sammenhæng mellem idrætspolitikken og partipolitisk dominans skyldes, at der er lille partipolitisk uenighed om idrætten. Ser man på de  politiske  partiers  holdninger  til  idræt, som det bl.a. fremgår af partiprogrammer og andre skrifter fra partierne, er det svært at  identificere  en  'borgerlig  idrætspolitik' og en 'socialistisk idrætspolitik'. Men selv om der kunne identificeres markante partipolitiske forskelle på holdningen til idræt, så er det ikke givet, at det ville kunne spores  i  den  konkrete  politik.  Undersøgelser på  andre  samfundsområder,  hvor  der  er større  ideologiske  forskelle  mellem  partierne, har vist det samme billede, at variationerne  på  serviceniveauet  i  lille  grad skyldes partipolitiske forskelle. 19

## Kommunalreformens følger for idrætspolitikken

Undersøgelsen tegner konturerne af to typer af idrætspolitik. I den første - traditionelle - type, som vi først og fremmest finder  i  de  små  kommuner,  er  idrætspolitikken  overladt  til  Folkeoplysningsudvalget; de  centrale  værdier  for  og  mål  med  den kommunale  støtte  er  folkeoplysning,  lokalsamfund  og  fællesskab;  støtten  tager sigte på at skabe gode vilkår for de idrætsaktiviteter,  som  borgerne  interesserer  sig for og samles om; idrætsfaciliteter, der ikke hører til en kommunal skole, er typisk selvejende;  diskussioner  og  beslutninger sker i uformelle netværk og fora; der er en tæt - men uformel - kontakt til idrætsforeningerne,  som  stort  set  har  monopol  på organiseringen af idræt i fritiden; der findes  som  regel  ingen  medarbejdere  i  forvaltningen  med  en  specifik  faglig  viden om idræt, og derfor går forvaltningen primært ud på at administrere den kommunale  støtteordning.  Folkeoplysning  og  selvforvaltning er således de centrale begreber i denne type politik, hvor den kommunale involvering  i  idrætten  typisk  er  reaktiv  den reagerer på initiativer og krav fra idrætsforeningerne.

I den anden type, som vi typisk finder i større bykommuner, findes der ofte særlige udvalg for idræt, hvor idrætsspørgsmål diskuteres;  de  centrale  værdier  for  og  mål med idrætten er 'idræt for alle' og ofte også med et mål for mere og bedre elite; støtten tager sigte på at fremme idrætsdeltagelsen, især i grupper, der er mindre idrætsaktive end i befolkningen som helhed, for at fremme sundhed og forebygge sociale problemer; idrætsfaciliteterne  er  typisk  kommunale, men ofte er den daglige ledelse og styring  af  idrætsanlægget  overladt  til  en brugerbestyrelse;  i  sammenligning  med den første type, er der en større grad af formalisering af den idrætspolitiske proces (i form  af  særlige  kommunale  udvalg  for idræt, kontaktudvalg til idrætsforeningerne mv.),  og  kontakten  til  idrætsforeningerne er mindre nær og mere formel; der findes som regel en særlig forvaltningsenhed for idræt  og  fritid,  og  kommunen  har  typisk medarbejdere med en specifik faglig viden på området. Det centrale begreb i denne type idrætspolitik er 'velfærd': Idrætten skal medvirke  til  at  fremme  sundhed  og  integration i samfundet, og derfor er den kommunale involvering i idrætten mere proaktiv  -  kommunen  tager  selv  initiativer  og vurderer, om den kommunale støtte fremmer kommunalpolitiske mål.

Flere forhold peger på, at kommunalreformen vil fremme den proaktive idrætspolitik, hvor kommunen spiller en mere selvstændig rolle. Ved udgangen af 2006 forsvandt de fleste af de små kommuner, og det vil ud fra resultaterne af denne undersøgelse  føre  til  en  politik,  der  ligner  velfærds-idrætspolitikken. Dels fordi de fleste mindre kommuner lægges sammen med en stor  kommune, hvor det ofte er den store kommunes politik, som videreføres. 20 Dels fordi kommunens størrelse i sig selv synes at have afgørende betydning for, hvor meget  og  hvordan  der  føres  idrætspolitik. Dertil  kommer,  at  kommunerne  i  højere grad får ansvaret for sundhedsfremme, og den kommunale økonomi vil bl.a. afhænge af, hvordan kommunen kan forebygge sygdomme og formindske antallet af hospitalsindlæggelser.  Den  øgede  opmærksomhed mod - og tro på - den frivillige sektors potentialer har betydet, at mange af de politiske bestræbelser på at fremme en mere fysisk aktiv livsstil og forebygge fedme går ud på at involvere idrætsforeningerne deri. Det er derfor sandsynligt, at vi om få år vil se en meget mere aktiv og målrettet idræts- politik i de fleste kommuner, end vi i dag finder i hovedparten af kommunerne:

For det første vil den kommunale idrætspolitik i højere grad end i dag være formaliseret og institutionaliseret med skriftlige mål og regler for idrætten specifikt,  planer  for  idrætsfaciliteterne,  særlige kommunale udvalg for området, og en forvaltningsenhed  for  idræt  og  fritid  med medarbejdere, der har en særlig faglig indsigt i idrætten.

For  det andet  er det sandsynligt, at idrætspolitikken  vil  have et  bredere  sigte end den foreningsorganiserede idræt, selv om  den  fortsat  vil  spille  en  stor  rolle  og modtage de fleste penge. Fx vil der i højere grad blive tænkt på faciliteter og rum for selvorganiseret idræt, kommunen vil sætte projekter i gang  -  ofte  uafhængigt  af idrætsforeningerne - som kan fremme den fysiske aktivitet blandt kommunens borgere,  kommunen  vil  i  højere  grad  opstille velfærdspolitiske mål for idrætten, og idrætsforeningerne vil blive bedømt efter, om de bidrager til løsningen af kommunale mål og opgaver. I takt dermed vil de folkeoplysende  værdier  og  principper  for  den offentlige støtte få mindre betydning.

For  det  tredje  er  det  sandsynligt,  at  de nye større kommuner på den ene side vil vælge en mere differentieret facilitetspolitik , der bedre end den traditionelle prioritering af haller og anlæg til de store, gamle idrætsgrene,  kan  tilgodese  idrættens  og kropskulturens  forskellighed.  På  den  anden  side  vil  mange  kommuner  givetvis stræbe efter at få en idrætsarena til eliteidræt, store opvisninger og store idrætsarrangementer. Kommunernes størrelse gør det muligt,  og  troen  på  sådanne  faciliteters økonomiske og beskæftigelsesmæssige betydning gør det sandsynligt.

For det fjerde er der ikke noget, der tyder  på,  at  den  kommunale  støtte  til  idræt vil  gå  ned.  De  store  kommuner  bruger  i dag flere penge pr. indbygger på idræt og fritid, end de små kommuner gør, og der er ikke tegn på, at det røre, som kommunalreformen har medført, vil blive brugt til at reducere den kommunale støtte på området. Derimod  er  det  mere  sandsynligt,  at  en større del af den kommunale støtte vil gå til aktiviteter og projekter, som kommunen ønsker at fremme, dvs. en mere målrettet støtte,  der  skal  fremme  kommunale  mål. Det er således tænkeligt, at den kommunale politik vil blive mere styrende ,  end vi i dag finder i især de mindre kommuner.

For det femte vil kommunerne i højere grad opbygge forvaltningsenheder for fri-

## Noter

1. Mouritzen P E (1999).
2. Strukturkommissionen (2004).
3. Christensen  J  G,  Christiansen  P M &amp; Ibsen  M. (2006), pp 111-129.
4. Ibsen B &amp; Eichberg H. (2006).
5. Undersøgelsens  metode  er  beskrevet  i  et  forskningsnotat med resultaterne fra undersøgelsen: Ibsen, B. Kommunal idrætspolitik. Mellem folkeoplysning og velfærd. Idrættens Analyseinstitut (København, 2006) www.idan.dk.
6. Databasen indeholder en opgørelse over antallet af idrætshaller, svømmehaller, gymnastiksale, boldbaner og en række andre typer af idrætsfaciliteter - såvel privatejede som offentlige.
7. Ibsen B. (2002).
8. Kulturministeriet (1987).
9. Selv  om  en  kommune  svarer,  at  den  ikke  har iværksat aktiviteter for fx ældre, kan der sagtens findes særlige ældreaktiviteter i kommunen, som foreninger har taget initiativ til.
10. Tallene omfatter de kommunale udgifter til kommunalt ejede idræts- og fritidsfaciliteter, udgifterne til delvis refusion af foreningers udgifter til leje  af  private  eller  selvejende  lokaler  og  anlæg samt  udgifterne  til  støtte  til  voksenundervisning og aktiviteter for børn og unge i idrætsforeninger, børne- og ungdomskorps mv. i henhold til Folkeoplysningslovens regler.

tid  og  kultur  med  et  særligt  'kontor' for idræt, som er bemandet med en akademisk medarbejder, der ofte vil have en idrætsuddannelse. Derved vil forvaltningen i højere grad, end vi kender i de fleste kommuner i dag,  kunne  matche  idrætsforeningerne  på viden om idræt, de vil i højere grad kunne udarbejde forslag til politikerne, og endelig  vil  de  kunne  implementere  aktiviteter, som ikke foregår i foreningsregi. 'Idrætsforvaltningen' vil således ikke blot administrere  den  kommunale støtteordning, men vil  fungere  mere  uafhængigt  af  den  foreningsorganiserede idræt, og de vil i meget højere grad tage selvstændige initiativer.

11. Siden  2004  har  udvalget  ikke  været  lovpligtigt, men langt de fleste kommuner har valgt at fortsætte med udvalget.
12. Madsen W B &amp; Ibsen B. (1995) samt Larsen K. (2005).
13. Pallesen T. (2003), p. 15.
14. De to del-hypoteser er inspireret af to approaches, som Mouritzen skelner imellem i sin afhandling 'Den politiske cyklus'.  I  'vælger-præference-approachen' antages  det,  at  politikerne  omdanner vælgernes  præferencer  til  politiske  beslutninger. Til  forskel  fra  denne  approach  antager  'elite-approachen', at politikerne - og her tænkes især på de politiske partier - har forholdsvis store muligheder for at præge politikken uafhængigt af vælgernes interesser på de enkelte områder. Mouritzen P E. (1990), pp. 48-56.
15. Mouritzen P E. (1990), p. 48.
16. Mouritzen P E. (1990), p. 51.
17. Mouritzen P E. (1990), p. 300.
18. Analysen viser endvidere, at kommunerne omkring København har højere udgifter til idræt og fritid, men samtidig en lavere facilitetsdækning end kommunerne i resten af landet i gennemsnit - også hvis man kontrollerer for kommunens størrelse og det kommunale udgiftsniveau. Ibsen B (2006).
19. Mouritzen P E. (1990) samt Pallesen T. (2003).
20. Blom-Hansen J, Elklit J &amp; Serritzlew S. (2006).

## Litteratur

- Blom-Hansen, J, Elklit J &amp; Serritzlew, S. Den store kommunalreform og dens konsekvenser .  I:  BlomHansen J, Elklit J &amp; Serritzlew S. (red.) Kommunalreformens konsekvenser (Århus, 2006).
- Christensen J G, Christiansen, P M &amp; Ibsen, M. Politik og forvaltning ( 2. udg.) (Århus, 2006).
- Ibsen  B. Evaluering  af  Det  Idrætspolitiske  Idéprogram (København, 2002).
- Ibsen B &amp; Eichberg H. Dansk idrætspolitik. Mellem frivillighed og styring (København, 2006).
- Ibsen B. Foreningsidrætten i Danmark. Udvikling og udfordringer (København, 2006).
- Ibsen B. Kommunal idrætspolitik. Mellem folkeoplysning og velfærd (København, 2006).
- Kulturministeriet. Betænkning  om  breddeidrætten  i Danmark: Betænkning fra Kulturministeriets Breddeidrætsudvalg. Betænkning nr. 1094 (København, 1987).
- Larsen K. Brugerindflydelse og brugertilfredshed ved brugen af idrætsanlæg (København, 2005).
- Madsen W &amp; Ibsen B. Brugerstyring i idrætten. Rapport  om  brugerstyring  af  offentlige  idrætsanlæg (København, 1995).
- Mouritzen P E. Den politiske cyklus. En undersøgelse af vælgere, politikere og bureaukrater i kommunalpolitik  under  stigende  ressourceknaphed (Århus, 1990).
- Mouritzen P E. De små kommuner. De er ikk ' så ringe endda? (København, 1999).
- Pallesen T. Den vellykkede  kommunalreform og decentraliseringen af den politiske magt i Danmark. Magtudredningen (Århus 2003).
- Strukturkommissionens betænkning - bind I. Hovedbetænkningen. Betænkning nr. 1434. Indenrigs- og Sundhedsministeriet (København, 2004).
- Strukturkommissionens betænkning - bind II. Bilag baggrundskapitler.  Betænkning  nr.  1434. Indenrigs- og Sundhedsministeriet (København, 2004).