Mål eller kaos? - Muligheder og begrænsning i at indføre "performance management" i danske idrætsfaciliteter
Forfattere: Evald Bundgaard Iversen, Peter Forsberg
Tidsskrift: forumforidraet (2014-03-21)

Vilantosharal

Kilde: Faaborg-Midtfyn kommune

## Mål eller kaos?

Muligheder og begrænsninger i at indføre 'performance management' i danske idrætsfaciliteter

## 1.1 INDLEDNING

Uge efter uge findes der vindere i mange idrætshaller: fodboldholdet, badmintonspilleren, gymnastikholdet eller danserne. Men når det angår hallernes  drift  og  virke,  er  der  fx  ikke  samme fokus på, hvem der er 'bedst' til at få flest muligt til  at  bruge hallerne mest muligt? Det er overraskende, for idrætshaller danner ellers ramme om  mange  idrætsaktiviteter,  og  stort  set  alle danske børn og unge benytter idrætshallen i forbindelse med skole- og foreningsaktiviteter.

Et tilbagevendende diskussionsemne i mange kommuner er, om der er tilstrækkeligt med tider til de forskellige brugere, og mange steder har såvel foreninger som offentlighed en opfattelse af, at  der  kronisk  mangler  haltider.  Det  fører  til ønsker om mere halkapacitet og diskussioner om nødvendigheden af at opføre yderligere haller.

Men hvordan står det i virkeligheden til med halkapaciteten?  Mangler  der  nye  haller,  eller kan de eksisterende haller imødekomme efterspørgslen? Og hvad foregår der i hallerne, når de  er  booket  til  aktivitet?  Kommer  udøverne overhovedet i praksis til alle de bookede tider? Og benytter udøverne hele hallens areal - eller kunne der være plads til ekstra aktivitet for at imødekomme efterspørgslen?

Disse spørgsmål er i fokus i denne artikel, som ser på mulighederne for at opstille performancemål for idrætshallernes brug. I artiklen er fokus særligt på tre performancemål: Hvor meget hallen er i brug; hvor stor en del af aktivitetsarealet, der bruges; og hvor mange, der er aktive?

De tre mål defineres senere i artiklen, men er udvalgt, fordi de vedrører hallernes kerneopgave, som  er at være  ramme  for  aktiviteter. Årsagen til at vælge de tre performancemål er, at mange vil være enige i, at idrætshaller, som helt eller overvejende er opført og drevet med offentlige tilskud, i udgangspunktet skal bruges mest muligt og komme flest mulige borgere til gode. Hensigten med performancemålene er at give  ledere  og  beslutningstagere  information om hallernes brug for at få mest muligt ud af dem - samt fungere som grundlag for vurderinger af, om der er et reelt behov for at bygge flere haller.

Artiklen diskuterer hvilke hensyn der skal afvejes i anvendelsen af de præsenterede data til eventuelt at ændre praksis i kommunale prioriteringer  i  forhold  til  idrætsfaciliteter.  Til  slut diskuterer vi konsekvenserne af at anvende performancemål på idrætshaller.

## 2.1 DEN HISTORISKE BAGGRUND

Fremvæksten af idrætsfaciliteter i Danmark er et resultat af et samspil mellem stat, kommune og civilsamfund (det vil primært sige idrætsforeninger) (Ibsen &amp; Ottesen, 2000). Det er typisk stærke lokale  ønsker  fra  civilsamfundet,  der  ligger  til grund  for  etableringen  af  nye  idrætsfaciliteter (Eichberg &amp; Ibsen, 2012; Svendsen, 2003), og det er sjældent, at faciliteter er bygget på baggrund af analyser af behov (Høyer-Kruse, 2013b, s. 23).

Selvom  opførelsen  af  idrætsfaciliteter  umiddelbart kan forekomme lokalt velbegrundet af kommune, brugere (fx idrætsforeninger) og lokalsamfund, er fremvæksten af idrætsfaciliteter ofte ikke baseret på en reel viden om, hvad der konkret  foregår  i  eksisterende  faciliteter,  hvor stort behovet er for faciliteter, og i hvilket omfang de benyttes. Eksempelvis bygger man ofte nye faciliteter, som minder om de faciliteter, der findes  i  forvejen,  uanset  at  der  ikke  kan  registreres nogen vækst i de aktiviteter, der typisk foregår i disse.

Det er ikke ubetydelige midler, kommunerne bruger på idrætsområdet. I 2012 brugte kommunerne 3,642 mia. på drift af idrætsområdet, og ca.  90  pct.  af  midlerne  anvendtes  til  drift  af idrætsfaciliteter (Eichberg &amp; Ibsen, 2012, s. 200; Kulturministeriet, 2014).

Kommunerne  bruger  således  mange  midler på  idrætsfaciliteter,  og  der  har  i  de  senere  år været en forskningsmæssig og kommunal interesse i at få analyseret idrætsfacilitetsområdet og få øget viden om, hvordan kommunerne kan udvikle idrætsfaciliteterne og bruge dem bedst muligt  (se  fx  Forsberg  &amp;  Høyer-Kruse,  2013; Høyer-Kruse,  2011;  Kaas  og  Mulvad,  2013;  Rafoss &amp; Troelsen, 2010).

## 2.2 ØGET FOKUS PÅ MÅLSÆTNINGER FOR DEN OFFENTLIGE STØTTE

Denne  interesse  kan  også  ses  i  forlængelse  af aktuelle forandringer, der peger i retning af et øget fokus på strategier, målsætninger og målinger af performance i den offentlige sektor (Greve &amp; Ejersbo, 2013). Også i forhold til idrætsfaciliteter er der kommet øget fokus på, hvilke målsætninger der kan opstilles, og hvad konsekvenserne af dem er. Dermed opstår der et fokus på 'performance  management',  hvor  man  ved  at måle  på  produktionen  af  ydelser  kan  angive, hvordan det går med at indfri de opstillede målsætninger (Van Dooren, Bouckaert &amp; Halligan, 2010). En måde at måle produktionen af ydelser på er at vurdere, hvor meget og hvordan faciliteter bruges ved at anse 'brugen' som den produktion, idrætsfaciliteter leverer.

Presset for øget fokus på performance management kommer fra flere sider. For det første er der som nævnt et pres oppe fra, hvor overordnede effektiviseringstendenser fordrer, at idrætsfaciliteterne fremstår konkurrencedygtige (Alexandris, 2010;  Moynihan,  2008).  Presset  indefra  opstår  i form af øget professionalisering med flere ansatte  akademikere  i  idrætsforvaltningerne  (Ibsen, 2009), der har øget kendskab til, hvordan strate- gier formuleres, og hvordan der følges op på disse via målinger. Desuden øges efterspørgslen efter forskellige typer af idrætsfaciliteter, idet flere og flere dyrker idræt og gør det på flere forskellige måder og i forskellige organiseringsformer (Laub, 2013). Dette pres fra neden suppleres med et tværgående  pres  mellem  idrætsfaciliteter, hvor nogle faciliteter klarer sig klart bedre end andre i forhold til at udbyde et stort udbud af aktiviteter og have en stabil økonomisk drift. Endelig forlanger konkurrenceidrætten også ofte bedre faciliteter af kommunen (Alm, 2014). Samlet er der dermed et større pres for at kunne dokumentere, hvordan idrætsfaciliteter anvendes, af hvem og hvilke hensyn der skal tages i forbindelse med etableringen af nye faciliteter.

AF EVALD BUNDGAARD IVERSEN OG   PETER FORSBERG

Der kan argumenteres for, at performancemål ikke er så enkelt at måle på i den offentlige sektor,  idet  der  i  sammenligning  med  den  private sektor typisk er flere dimensioner, der måles på, end på profitdimensionen. Dette øger kompleksiteten af de udfordringer, der skal findes løsninger på inden for de økonomiske rammer, som der på baggrund af politiske prioriteringer stilles til rådighed for opgaveløsningen (Christensen, Lægreid, Roness &amp; Rovik, 2007; O'Boyle, 2012). Denne kompleksitet gør,  at  der  er  grund  til  at være opmærksom på de fordele og ulemper, der opstår, når der indføres et øget fokus på at måle på performance.

Pa hagerund af

infonnation og input fra

interessenter formulerer

KummuNt

resulterociterede mal, som

de (i sligende grad)

kommunikeer Malerie operalionaliseres af del administative og politiske murcan vod at der valges indikakesr fur malene

2.3 HVORDAN KAN DER MÅLES PÅ PERFORMANCE? Som nævnt ser vi her nærmere på konsekvenserne af at definere performance af idrætsfaciliteter som målinger af, hvordan de bruges. Hvordan et sådan system kan indrettes, kan forstås ud fra en cyklisk idealforestilling om, at der er en sammenhæng mellem at opstille målsætninger, måle på performance i forhold til målene og kommunikere denne performance tilbage til det politiske system.

Nogle typer af målsætninger er vanskelige at måle på, idet måden, målsætninger er indrettet på, kan give et større spillerum til særinteresser, når politikker skal føres ud i livet af den offentlige  forvaltning  (Christensen  et  al.,  2007).  Det virker også plausibelt, at der har været brug for sådanne  hensyn  på  idrætsområdet,  hvor  der igennem mange år har været et tæt samspil mellem idrætsforeninger og forvaltning. Dette sandsynliggør,  at  der  ofte  vil  blive  taget  udgangspunkt i de (sær)hensyn, som idrætsforeningerne og lokale skoler har, mens andre potentielle brugergrupper ikke i samme grad inddrages i processer vedrørende idrætsfaciliteter. I denne artikel beskrives konsekvenserne af netop at basere målopfyldelsesmålinger på noget, der faktisk kan måles på - nemlig kvantitative målinger af idrætsfaciliteters performance. Dette sker vel vidende,  at  sådanne  målinger  givetvis  overser forhold, som kvalitative målinger ville indfange, hvorfor  nogle  af  konsekvenserne  af  sådanne kvantitative målinger kritisk diskuteres undervejs i artiklen.

Figur 1: En cyklisk tilgang til performance management. Inspireret af Moynihan (2008, s. 6)

## 3.1 HVORDAN KAN DER MÅLES PÅ KOMMUNALE MÅLSÆTNINGER?

På idrætsområdet har kommunerne et betydeligt råderum for bl.a. gennem regler for tilskud, organisering og lignende at arbejde for at indfri forskellige  politiske  målsætninger  (Naundrup Olesen, 2012). En måde at arbejde med målsætninger er at arbejde med at optimere forholdet mellem på den ene side udgifterne til at producere en givet ydelse (input), og på den anden side output (antal ydelser produceret) eller outcome  (effekten  af  ydelsen)  (Produktivitetskommissionen, 2013). For at vide, hvorvidt der kan  optimeres,  skal  der  være  en  forståelse  af, hvad input, output og outcome er.

Det er imidlertid ikke nogen enkel øvelse og man skal være forsigtig med, hvordan input og output/outcome mål designes og anvendes. Som et eksempel på, hvordan input og output kan rodes sammen på en uhensigtsmæssig måde kan nævnes Danmarks Idrætsforbunds (DIF) undersøgelse  af  foreningernes  vilkår  i  kommunerne (DIF,  2013).  Undersøgelsen  baserer  sig  på  en række  objektive  og  subjektive  opgørelser  fordelt på 22 forskellige parametre, som spænder bredt  og  bl.a.  medtager  tilskud  til  faciliteter, idrætspolitik  og  foreningers  tilfredshed  med samarbejdet med kommunen. Placeringerne på de forskellige input og output mål bliver samlet i et indeks, som angiver idrættens vilkår i kommunen. Det vil sige, at både høje driftsomkostninger  (input)  og  en  høj  foreningstilfredshed (output)  bidrager  til  at  kommunen  klarer  sig 'godt' i rangordningen. Hensigtsmæssigheden af en sådan rangordning kan særligt udfordres i lyset af, at det ikke kan påvises, at høj score på input hænger sammen med høj score på output (Thøgersen &amp; Iversen, 2014).

Til trods for undersøgelsens mangler har den fået stor opmærksomhed blandt idrættens aktø- rer og kommunerne. Omtalen af undersøgelsen er et godt eksempel på, at der er et stigende behov for at kunne arbejde med politiske mål og målsætninger, men også at det er væsentligt at være metodisk forsigtig i forhold til, hvilke mål der anvendes, og at det er centralt at tage nødvendige forbehold, når performance skal måles.

Denne artikels ambition afgrænses til at diskutere  mulige  output-mål  for  hvor  meget  og hvordan  idrætsfaciliteten  bruges  med  henblik på at optimere dette. Vi argumenterer for, at det er muligt at måle performance, men også, at der skal udvises forsigtighed med, hvordan resultaterne fortolkes og anvendes (Van Dooren et al., 2010). Vi vil derfor i det følgende diskutere fordele  og  ulemper  ved  at  anvende  forskellige kvantitative output-mål.

## 4.1 UDVIKLING AF SYSTEM TIL PERFORMANCE MÅLINGER AF IDRÆTSFACILITETER I EN DANSK KONTEKST

Data anvendt her er indsamlet på baggrund af en metode udviklet med inspiration fra Australien  og  England,  hvor  der  er  erfaring  med  at måle på idrætsfaciliteters performance (Howat, Crilley,  &amp;  Murray,  2005;  Liu,  Taylor,  &amp;  Shibli, 2009). Fælles for disse metoder er, at de tager afsæt  i  redskaber,  som  oprindeligt  er  udviklet inden for managementlitteraturen og har nogle fælles karakteristika. For det første måles der i begge systemer på en række økonomiske parametre  såsom  omsætning,  forholdet  mellem  tilskud og indtægter, udgifter etc. Disse parametre sættes i forhold til antallet af brugere i anlægget, og der opnås dermed en måling per bruger, der kan sammenlignes med andre faciliteter.

Idrætsfaciliteten ses overvejende som en privat  virksomhed,  der  skal  drives  økonomisk  effektivt og generere indtjening selv. Dette forholder sig væsentligt anderledes i de fleste danske idrætsfaciliteter,  der  er  afhængig  af  offentlig støtte, og hvor skoler, institutioner og idrætsforeninger  ofte  har  fortrinsret  til  anvendelsen  af faciliteten.

Desuden er der oftest ikke adgangskontrol i danske idrætsfaciliteter og mange gange heller ikke personale til stede, hvorfor det er vanskeligt at opgøre antallet af brugere præcist. Derfor er der i en dansk kontekst fokuseret på at indsamle information om de forskellige aktiviteter, hvilket giver flere muligheder for at analysere på andet end blot økonomiske forhold, der relaterer sig til kunderelationen.

Data er indsamlet i perioden 2012-2014 ved at anvende en metode, der er udviklet og standardiseret  særligt  med  henblik  på  at  kunne  følge udviklingen  i  aktivitetsniveauet  i  idrætshaller over tid, men indeholder også en række andre variable  såsom  organisatorisk  kontekst,  arealforbrug, alder m.v. Der er udviklet standardiserede  skriftlige  og  mundtlige  instrukser  til  de

Kilde: Faaborg-Midtfyn kommune

personer,  som  skal  udføre  registreringerne,  og de udføres i to uger i høj- og kantsæson, hvilket både  giver  et  indblik  i,  hvad  der  foregår,  når idrætshallen  er  i  fuld  drift,  samt  når  den  er  i overgangssæsonen  mellem  ude-  og  indesæson. Data består af 3455 registreringer af aktiviteter indsamlet i 56 idrætshaller på. 800 m2, svarende til  en  håndboldbane, i  fem  forskellige  kommuner i to uger på hverdage fra tidlig morgen til sen aften (kl. 8 til 22). Kommunerne varierer i geografisk  beliggenhed,  størrelse  og  styringsform på facilitetsområdet (selvejende vs. kommunale idrætshaller). Der er ikke tale om fuldt repræsentative data, men omfanget og bredden i registreringerne gør, at de kan ses som en første  indikation  på,  hvordan  og  hvor  intensivt idrætshaller bruges. Der er desuden udført termisk validering af registreringerne, hvilket indikerer, at den anvendte metode tenderer at overdrive  omfanget  af  aktivitet.  Dataene  viser  eksempelvis  om  der  er  aktive  i  hallen,  og  hvor mange der er i hallen på et givet tidspunkt, og kan derved siges  at  rapportere  det  maksimale aktivitetsniveau i de studerede idrætshaller.

## 5.1 TRE PERFORMANCEMÅL

Vi ser nærmere på tre output-mål, som kan ses som forskellige udtryk for hallens performance. For  det  første  vurderes  det  på  baggrund  af undersøgelser, hvor meget ledig tid der findes i hallerne. For det andet analyseres på baggrund af  ovennævnte  data,  hvor  meget  af  aktivitetsarealet der er i brug, og hvor mange brugere der er.  For  det  tredje  diskuteres  mulighederne  for også  at  inkludere  fysiske  intensitetsniveauer som et performancemål. Afslutningsvis diskuteres mulighederne for at lave longitudinelle analyser af sammenhængen mellem forskellige styringsmodeller og aktivitetsniveauer.

## 5.1.1. Findes der ledig tid i hallerne?

På baggrund af undersøgelser af idrætshaller i tre kommuner, er der ifølge bookingskemaerne særligt i dagtimerne mange ledige tider (typisk 20-35 pct.), og ud af de bookede forløb/timer er det hver fjerde, der ikke realiseres - dvs. tidspunkter,  hvor  hallen  er  booket,  men  hvor  der trods  bookingen  ikke  foregår  aktivitet.  (Forsberg, 2014; Forsberg &amp; Høyer-Kruse, 2013; Høyer-Kruse, 2013a). Undersøgelser i andre kommuner viser ligeledes, at der er ledig tid i idrætsfaciliteterne (Københavns Kommune, 2013; Mariager Fjord Kommune, 2013; Aalborg Kommune, 2012;  2013).  I  forlængelse  af  disse  eksempler kan det overvejes, hvordan der kan skabes endnu flere aktiviteter i de faciliteter, hvor der er ledig tid til rådighed. Gabet mellem ledig tid og efterspørgsel på haltider viser desuden, at hallerne langt fra er optimalt og fuldt benyttet, selv om der er stor efterspørgsel på haltider. Da der kun er marginalt øgede omkostninger i form af øget slitage og øgede udgifter til el, vand og varme (input) knyttet til øget brug af haller, synes der at være muligheder for at øge output, uden at  dette  nødvendigvis behøver medføre en forøgelse af inputtet.

## 5.1.2. Mål for, hvordan og hvor meget idrætshallen anvendes

Næste performancemål er at gå tættere på, hvor meget  og  hvordan  idrætshallen  bruges  på  de tidspunkter, den er i brug. Vi giver to eksempler på  performancemål:  Det  gennemsnitlige  antal deltagere i hver aktivitet, og hvor stor en del af gulvarealet aktiviteter gennemsnitligt benytter.

Som det ses i tabel 1, er der stor forskel på, hvor meget hallen bruges. Ses der på antallet af aktive, er det ikke overraskende tennis, der ligger i bund, mens aktiviteter så som skoleidræt og gymnastik er i top målt på det gennemsnitli- ge antal af aktive. Ses der på arealforbruget er billedet anderledes, idet tennis bruger forholdsvis megen plads i forhold til antallet af aktive. Til  gengæld  fremgår  det,  at  en  aktivitet  som dans er i stand til at have mange personer i gang på relativ komprimeret plads, hvilket ses som et gennemsnitligt arealforbrug på 64 pct.. Ses der fx på skoleidrætten, kræver den i højere grad, at hele hallen er i brug, selv om den gennemsnitligt aktiverer lidt færre personer end dans. Også bordtennis har brug for relativt megen plads i forhold til antallet af aktive.

Et konkret eksempel på en aktivitet, hvor der kunne arbejdes på at optimere brugen af faciliteten er badminton, hvor der på baggrund af de foreliggende data tegner sig et billede af, at det i 8,9 pct. af tilfældene kun er 1/5 af hallen, der er i brug, og at der i 11,4 pct. af tilfældene kun er 2/5 af hallen i brug. I 44 pct. af tilfældene er hele hallen i brug.

I badminton vil der være plads til at få flere i hallen, uden at der opleves kvalitetsforringelser af idrætsoplevelsen, idet badminton typisk udøves i det afgrænsede rum, som banen udgør. I andre tilfælde kan det være mindre lige til, om aktiviteter kan slås sammen med en anden uden et tab af kvalitet. I børn og unge aktiviteter inden for fodbold anbefales det for eksempel af Dansk Boldspil Union (DBU), at banerne komprimeres,  så  der  kommer  flere  boldberøringer per barn, hvilket taler for, at det også i det tilfælde er muligt at arbejde med at tilpasse aktiviteten til at fylde mindre. Omvendt er der andre eksempler som fx voksenidræt inden for volley og basket, hvor det kan være vanskeligt at komprimere  aktivitetsarealet,  uden  at  der  opstår et kvalitetstab af idrætsoplevelsen.

De  forskellige  aktiviteter  organiseres  ifølge vore data hovedsageligt af idrætsforeningerne, der står for 65 pct. af aktiviteterne, mens skoler og institutioner udgør omtrent 30-35 pct.. Det vil sige, at disse organiserede brugergrupper dominerer. På den ene side kan der argumenteres for, at det væsentligste er, at faciliteten bruges. På den anden side kan der argumenteres for, at faciliteter, der helt eller delvist finansieres af det offentlige,  også  skal  være  tilgængeligt  for  en forskelligartet brugergrupper - og at forskellige brugergruppe må finde sig i, at der ikke kan vindes hævd over bestemte idrætsfaciliteter, således  at  det  er  bestemte  klubber  og  aktiviteter, som har 'ret' til at få de samme haller og tider år efter år.

Tabel 1: Gennemsnitlig antal personer og areal i brug i forskellige aktiviteter

|                                                                | Antal aktive personer pr. aktivitet   | Areal i brug i den enkelte aktivitet (0-100 pct.)   |     |
|----------------------------------------------------------------|---------------------------------------|-----------------------------------------------------|-----|
|                                                                | Gennemsnit                            | Gennemsnit                                          | N * |
| Tennis                                                         | 7,8                                   | 89 pct.                                             | 82  |
| Handicapidræt                                                  | 12,0                                  | 60 pct.                                             | 10  |
| Badminton                                                      | 13,6                                  | 75 pct.                                             | 778 |
| Basketball                                                     | 13,9                                  | 91 pct.                                             | 54  |
| Fodbold                                                        | 15,9                                  | 95 pct.                                             | 308 |
| Håndbold                                                       | 15,9                                  | 93 pct.                                             | 593 |
| Aktivitet, som ikke er sports- eller idrætsrelateret           | 16,6                                  | 71 pct.                                             | 9   |
| Bordtennis                                                     | 19,6                                  | 66 pct.                                             | 14  |
| Volleyball                                                     | 20,4                                  | 79 pct.                                             | 61  |
| Anden aktivitet, der ikke normalt foregår på en gennemsnitsuge | 20,6                                  | 83 pct.                                             | 136 |
| Gymnastik                                                      | 25,2                                  | 87 pct.                                             | 206 |
| Skoleidræt                                                     | 26,8                                  | 93 pct.                                             | 639 |
| Dans (alle former)                                             | 29,2                                  | 63 pct.                                             | 32  |

## 5.1.3. Udvidelse af indikator med forskellige fysiske intensitetsniveauer

Inden for 'performance management' er det en kendt  udfordring,  at  der  kan  opstå  konflikter mellem  kortsigtede  mål  og  langsigtede  mål (Heinrich,  2012).  Her  vil  vi  diskutere,  hvilke konsekvenser det på lang sigt kan have at have fokus på at øge antallet af brugere på kort sigt.

Vi tager afsæt i en fremgangsmåde, der er anvendt til kvalitativt at registrere det fysiske aktivitetsniveau  i  udendørs  idrætsfaciliteter  som fx  parker  (McKenzie,  Cohen,  Sehgal,  Williamson,  &amp;  Golinelli,  2006).  Den  samme  klassifice- ring  er  anvendt  i  en  idrætshal  vel  vidende,  at der er brug for yderligere validering af, om denne metodik kan appliceres her. Der skelnes mellem lav, middel og høj fysisk intensitetsniveau. Lav intensitet er stillesiddende aktivitet som fx møder eller aktiviteter med megen instruktion/ snak,  mellem  intensitet  er  aktiviteter  med  nogen aktivitet rundt i hallen med fysisk aktivitet svarende til gangniveau og hvor samtale er mulig. Høj intensitet indeholder megen bevægelse rundt i hallen eller korte perioder med høj intensitet med ingen eller lille samtale. En del af instruksen består i at give eksempler på, hvordan fysisk intensitet kan opleves forskelligt på tværs af forskellige alderstrin, hvorfor registreringerne skal tage højde for dette.

Tabel 2: Andel af gulvet i brug (%) i forbindelse med badmintonaktivitet

| Andel gulv i brug (pct.)   |   Antal observationer (N) | Procent (pct.)   |
|----------------------------|---------------------------|------------------|
| 20 pct.                    |                        69 | 8,9              |
| 40 pct.                    |                        89 | 11,4             |
| 60 pct.                    |                       143 | 18,4             |
| 80 pct.                    |                       135 | 17,4             |
| 100 pct.                   |                       342 | 44               |
| Total N                    |                       778 | 100,0            |

De aktiviteter, der ikke finder sted i en normaluge, har generelt et lavt fysisk intensitetsniveau, der ligger under de fleste af de aktiviteter, der normalt finder sted i faciliteten. Aktiviteter registreret som 'Anden aktivitet end sports- og idrætsaktivitet' har i 12,5 pct. af tilfældene lavt intensitetsniveau, i 75 pct. af tilfældene middel og  i  12,5  pct.  højt.  Lidt  anderledes  ser  det  ud med 'anden aktivitet, der ikke normalt foregår på en gennemsnitsuge', hvor ingen har lav inten- sitet, 58 pct. har middel og 42 pct. højt intensitetsniveau.

Hvor vidt flere stillesiddende aktiviteter er et problem eller ej afhænger bl.a. af,  om  det  ønskes, at aktiviteter i hallerne overvejende skal indeholde  fysisk  aktivitet  fx  på  grund  af  de afledte folkesundhedsmæssige  effekter,  eller om hallens formål ses bredere som et sted, hvor der også skal være plads til mere kulturelle og evt. også kommercielle aktiviteter. Det kunne fx være kulturarrangementer eller generalforsamlinger,  som  kommunen  eller  faciliteten  ønsker at prioritere. Men der kan også være tale om at fx selvejende faciliteter i bestræbelserne på at sikre mange brugere og indtægtsgivende udlejning via fx møde- og konferenceaktiviteter kan komme til at fortrænge fysiske aktiviteter.

Problemets omfang afhænger også af, om der er ledig tid i hallerne, eller om det er nødvendigt at aflyse tider for at få plads til sådanne aktiviteter.  Kortsigtede  målsætninger  om  at  øge aktivitets-  og  indtjeningsniveauet  kan  således skade langsigtede målsætninger om at få et øget fysisk  intensitetsniveau  i  kommunalt  støttede idrætsfaciliteter.

## 5.2 PERFORMANCEMÅL FOR EFFEKTEN AF FORSKELLIGE STYRINGSMODELLER OVER TID

I  to  af  kommunerne er der indsamlet data over tid, og dermed er det muligt at give et eksempel på mulighederne og udfordringerne i at sammenligne  performancemål  over  tid.  De  data,  vi  har adgang til, er indsamlet med to års forskydning i 13 idrætshaller (uge 9 og 13 i 2012 og 2014). Performancemålet er her antallet af aktivitetstimer i faciliteten. En sådan analyse giver mulighed for at vurdere, hvordan de forskellige performancemål ændrer sig over tid. Her ses der nærmere på, om forskellige måder at give det kommunale tilskud på, giver forskellige udviklinger i aktivitetsniveauet.  I  den  første  kommune  blev  der  gennemført ændringer i styringsmodellen i 2012, så tilskuddet gives på baggrund af, hvor mange timer foreningerne køber af faciliteten. I den anden kommune er der ikke foretaget ændringer i styringsmodellen,  og  d é r  modtages  tilskuddet uafhængigt  af  forenings  aktivitetsniveauet.  Som et  udtryk  for  aktivitetsomfanget  anvendes  det samlede antal af aktivitetstimer.

På den ene side er der baggrundsvariable, som er ens, idet der er tale om selvejende idrætsfaciliteter, der i betydelig grad er afhængige af et offentligt tilskud, og hvor foreninger og offentlige institutioner er de dominerende brugergrupper. På den anden side kan resultater som disse ikke anvendes  direkte  til  konklusioner  om  styringsmodellernes direkte effekt, men de kan fungere som et afsæt for nærmere kvalitative analyser af, hvad der ligger bag de udviklingstendenser, der findes kvantitativt.

En risiko ved at fokusere på aktivitetsniveauet er, at idrætsfacilitetens ledelse så vil fokusere på det, der i litteraturen betegnes 'cherry-picking' (Thiel &amp; Leeuw, 2002) og vil forsøge at øge aktivitetsniveauet ved at fokusere på de bedst fungerende og enkleste kunder at håndtere. Det kan fx være visse velfungerende foreninger eller kommercielle aktører, som nok fører meraktivitet  og  merindtjening  (direkte  og  i  form  af tilskud)  med  sig,  men  som  er  ressourcestærke aktører,  der  fortrænger  andre  og  mindre  ressourcestærke aktører. Både faciliteten og kommunen har således en rolle i at sikre, at der tages  behørigt  hensyn  til  de  grupper,  som  ellers kunne blive fortrængt fra faciliteten.

Samtidig  har  kommunen  og  faciliteten  dog også som deres opgave, at faciliteter anvendes på  en  hensigtsmæssig  måde.  En  del  af  dette kunne være, at kommunen fokuserer på samarbejder mellem aktiviteter, hvor det er muligt, så flere  kan  benytte  hallen,  samt  at  ledige  timer fordeles  efter  gennemskuelige  principper  og ikke alene på baggrund af lokale aftaler og historik.

Tabel 3: Styringsmodel og udvikling i aktivitetsniveau i uge 9 og 13 2012 - &gt; 2014

| Styringsmodel og udvikling uge 9 og 13 2012 - > 2014   | Antal timer   | pct.-vis udvikling i antal timer i faciliteten   | Antal aktive pr. aktivitet   | Areal i brug (0-100 pct.)   |
|--------------------------------------------------------|---------------|--------------------------------------------------|------------------------------|-----------------------------|
| Afhængigt af aktivitetsniveau                          | 328 -> 353    | 7,6 pct.                                         | 20,5 -> 22,4                 | 88 pct. -> 84 pct.          |
| Uafhængigt af aktivitetsniveau                         | 345 -> 317    | - 8,1 pct.                                       | 17,4 -> 19,5                 | 80 pct. -> 75 pct.          |

En antydning af, at noget sådant kunne være tilfældet  i  dag,  angiver  Thøgersen  og  Iversen (2014),  da  ældre  foreninger  er  mere  tilfredse med faciliteterne, hvilket kunne tyde på, at der over tid opbygges nogle fordele, som foreninger ikke har, hvis de har benyttet faciliteten i kortere tid. En anden udfordring kan være det, der i litteraturen benævnes 'indikator fiksering' eller 'gaming', hvor fokus på et givet performance mål fører til en strategisk adfærd blandt aktørerne med ikke-intenderede konsekvenser i forhold  til  at  opnå  reel  målopfyldelse  (Bevan  &amp; Hood, 2006; Van Dooren et al., 2010).

I dette tilfælde kunne det være, at idrætsfaciliteten strategisk kunne forsøge at sprede aktiviteterne mere ud over et bredere tidsrum, hvilket ville give flere tilskudsgivende aktivitetstimer, men som omvendt kunne resultere i færre deltagere  og  lavere  arealforbrug.  Særligt  for grupper, som er fleksible i forhold til, hvornår de ønsker at lave aktiviteter (voksne og især ældre), vil der være muligheder for denne form for 'gaming'.

Som det fremgår af tabel 3, viser vores data imidlertid, at antallet af aktive og arealet i brug i de faciliteter vi her ser nærmere på, ikke falder  mere  under  den  aktivitetsafhængige  tilskudsmodel.  Derfor  synes  der  på  baggrund  af vores data ikke at være kvantitative indikationer på, at der fokuseres særligt på at score højt på antallet af aktivitetstimer på bekostning af antallet  af  deltagere  per  gang,  hvilket  ellers kunne være et udtryk for, at der var mere fokus på at score højt på antallet af timer, snarere end at fokusere på reelt at hæve det samlede aktivitetsniveau.

## 6.1 DISKUSSION OG KONKLUSION

På baggrund af overvejelser som disse kan der i visse tilfælde frigøres tid, der kan anvendes til at få plads til aktiviteter, der i dag ikke er plads til,  og  på  den  måde  øge  brugen  af  haller.  Der kan også være reelle driftsmæssige og politiske afvejninger i at vurdere, hvilke aktiviteter der skal prioriteres i faciliteter.

Ønskes det politisk, at alle idrætter skal have de samme  adgangsrettigheder uanset, hvor mange de er, eller hvor meget de bruger hallen? Eller ønskes der fokus på, hvor mange og hvor meget halgulvet bruges i prioriteringen af brugergrupper?

Et simpelt driftsmæssigt argument for at inddrage sidstnævnte i overvejelserne kan være, at flere  personer  igennem  idrætsfaciliteten  giver anledning til en større følgeomsætning i det omfang, der findes en caféfunktion og fx en fitnessfunktion, hvor det højere antal af besøgende vil kunne øge omsætningen.

Mod  en  sådan  prioritering  taler,  at  der  er idrætsgrene, hvor det er vanskeligt at øge antallet af samtidige brugere (fx tennis), hvilket vil gøre, at disse idrætter bliver særligt udfordret, og kan komme bagerst i køen, når der fordeles haltid.

Kilde: Faaborg-Midtfyn kommune

Også idrætsgrene med en kort sæson som fx indefodbold kunne blive udfordret, såfremt tildelingen af timer i højere grad gøres afhængig af, hvor mange timer den enkelte idræt lægger i faciliteten. Endelig kan der også stilles spørgsmålstegn ved, om et fokus på et højt gennemsnitligt  antal  brugere  per  aktivitet  kan  implementeres uden at tage højde for, at der vil være forskel  på  hvor  meget  aktiviteterne  fylder  afhængigt af om det er børn eller voksne.

Det er til slut relevant at vende tilbage til fordelene og ulemperne ved at anvende forskellige typer af output-mål for den offentlige støtte til idrætsfaciliteter. På den ene side er der en risiko for, at øget fokus på kvantitativt definerede outputmål kan føre til mere kortsigtet fokus på at leve op til disse, i de tilfælde hvor der opstår 'cherry-picking' eller 'gaming' og andre typer af ikke intenderede effekter. På den anden side tyder de data fra egne og andres undersøgelser på, at der er ledig kapacitet og stor forskel på, hvor meget  og  hvor  intensivt  forskellige  aktiviteter bruger hallen.

Om status quo skal opretholdes, eller om den øgede viden om output-mål, som vi har præsen- teret  her,  skal  bruges  til  at  udøve  mere  aktiv 'performance  management'  er  en  politisk  beslutning. Denne vil bl.a. afhænge af, hvorvidt de problemer der kan være i form af fx indikator fiksering  og  'cherry-picking'  opvejes  af  de  potentialer, der vil være i også politisk at diskutere, om brugen af idrætsfaciliteter er den, vi som samfund ønsker. Det kan virke hovedløst at diskutere nye idrætshaller, når vi ved så lidt om, hvad der reelt foregår i de eksisterende, og hvor godt disse udnyttes. Men omvendt vil den organiserede idræt og institutioner, der i dag er de brugergrupper, der fylder mest i hallerne, argumentere for, at det væsentligste må være, at der er aktivitet.

Det virker sandsynligt, at der ikke fra de nuværende brugere vil være megen lyst til at åbne diskussionen  om,  hvilke  aktiviteter  der  har mere 'ret' end andre til at være der. Men at opretholde et sådan status quo synes overvejende at tilgodese de eksisterende brugergrupper, mens andre og anderledes brug af idrætshallen synes  at  have  vanskeligere  vilkår,  såfremt  de nuværende tilgange til facilitetsdrift fortsættes. I  sidste  ende  er  svaret  på  denne  afvejning

Kilde: Faaborg-Midtfyn kommune

(idræts-)politisk. På den ene side giver resultaterne  input  til  det  politiske  og  administrative niveau i kommunerne, idet det står klart, at der er store forskelle på, hvor meget faciliteterne er benyttet, og hvor meget forskellige typer af aktiviteter fører til udnyttelsen af faciliteten.

Blandt fordelene ved at se på disse output-mål er, at det giver et større udfaldsrum for politikken. Fx kan det diskuteres, om man ønsker andre  brugergrupper  i  faciliteten,  om  balancen mellem skoler og foreningers brug er den rigtige, om aktiviteter med mange deltagere og høj arealanvendelse skal have prioriteret adgang og om det skal have betydning, om det er fysisk eller mere stillesiddende aktivitet.

I det hele taget skønnes det, at der er et betydeligt  potentiale  i  en  mere  aktiv  facilitets-management, hvor der er personer eller organisationer, som får et konkret ansvar for på baggrund af politiske prioriteringer at arbejde for at optimere brugen af idrætshaller specifikt og givetvis også i idrætsfaciliteter i bredere forstand.

## REFERENCES

Alexandris, K. (2010). Introduction. In K. Alexandris (Ed.), Performance Management and Leisure Management : Routledge.

Alm,  J.  (2014). Eliteidrættens  krav  til  offentlige anlæg. København: Idrættens Analyseinstitut.

Bevan, G., &amp; Hood, C. (2006). What's measured is what matters: targets and gaming in the English public  health  care  system. Public  Administration, 84 (3), 517-538.

Christensen,  T.,  Lægreid,  P.,  Roness,  P .  G.,  &amp; Rovik, K. A. (2007). Organization theory and the public sector: instrument, culture and myth : Routledge.

DIF.  (2013). Idrætsforeninger  i  Danmark  -  rammer og vilkår : Danmarks Idrætsforbund.

Eichberg, H., &amp; Ibsen, B. (2012). Dansk idrætspolitik - mellem frivillighed og statslig styring. In H. Eichberg (Ed.), Idrætspolitik i komparativ belysning-national og international : Syddansk Universitetsforlag.

Forsberg, P. (2014). Idræt og Faciliteter i Allerød Kommune : Idrættens Analyseinstitut.

Forsberg, P., &amp; Høyer-Kruse, J. (2013). Borgernes idrætsvaner og brug af faciliteter og udeområder i Rudersdal .  Delrapport  2.:  Idrættens  Analyseinstitut.

Greve,  C.,  &amp;  Ejersbo,  N.  (2013).  Udviklingen  i styringen af den offentlige sektor Baggrundspapir til Produktivitetskommissionen .

Heinrich, C. J. (2012). Measuring Public Sector Performance and Effectiveness. In B. G. Peters &amp; J. Pierre (Eds.), The SAGE Handbook of Public Administration . London: SAGE.

Howat, G., Crilley, G., &amp; Murray, D. (2005). Using performance measures to assess performance of indoor  and  outdoor  aquatic  centres. Corporate Governance, 16 , 4.

Høyer-Kruse, J. (2011). Undersøgelse af idrætsfaciliteter i Høje-Tåstrup Kommune : Syddansk Universitet. Institut for Idræt og Biomekanik.

Høyer-Kruse,  J.  (2013a). Kapacitetsundersøgelse af  hallerne  i  Assens  Kommune :  CISC/Syddansk Universitet.

Høyer-Kruse, J. (2013b). Kommunal planlægning af idrætsfaciliteter. Syddansk Universitet.

Ibsen,  B.  (2009). Nye  stier  i  den  kommunale idrætspolitik .  København:  Idrættens Analyseinstitut.

Ibsen, B., &amp; Ottesen, L. (2000). Forsamles og forenes  om  idræt .  København:  Lokale-  og Anlægsfonden.

Kulturministeriet. (2014). Udredning af idrættens økonomi og struktur . København: Kulturministeriet.

Københavns  Kommune.  (2013). Udnyttelse  af idrætsfaciliteterne i København .

Kaas og Mulvad. (2013). Analyse af Lokale- og Anlægfondens facilitetsdatabase 2013 .

Laub, T. B. (2013). Danskernes motionsog sportsvaner 2011 : Idrættens Analyseinstitut.

Liu, Y.-D., Taylor, P ., &amp; Shibli, S. (2009). Sport equity: benchmarking the performance of English public  sport  facilities. European  sport  management quarterly, 9 (1), 3-21.

Mariager  Fjord  Kommune.  (2013). Kapacitetsanalyse af idrætshaller .

McKenzie, T.  L.,  Cohen,  D.  A.,  Sehgal,  A.,  Williamson,  S.,  &amp;  Golinelli,  D.  (2006).  System  for Observing Play and Recreation in Communities (SOPARC): reliability and feasibility measures. Journal of physical activity &amp; health, 3 , S208.

Moynihan, D.  P.  (2008). The  dynamics  of  performance  management:  Constructing  information and reform : Georgetown University Press.

Naundrup  Olesen, K. (2012). Kommuner  og idrætsliv : Jurist- og Økonomforbundets forlag.

O'Boyle, I. (2012). Managing organizational performance  in  sport. Managing  Sport:  Social  and Cultural Perspectives , 1.

Produktivitetskommissionen.  (2013).  Måling  af produktivitet i den offentlige sektor Baggrundsrapport .

Rafoss, K., &amp; Troelsen, J. (2010). Sports facilities for  all? The  financing,  distribution  and  use  of sports facilities in Scandinavian countries. Sport in Society, 13 (4), 643-656.

Svendsen, G. L. (2003). Det store halbyggeri. Fortid og Nutid (3).

Thiel,  S. V.,  &amp;  Leeuw,  F.  L.  (2002). The  Performance Paradox in the Public Sector. Public performance  &amp;  management review,  25 (3),  267-281. doi: 10.2307/3381236

Thøgersen, M., &amp; Iversen, E. (2014). Den kommunale støtte til idrætsfaciliteter - succes eller sovepude? In T. Skovgaard &amp; K. Eskelund (Eds.), Samfundets idræt : Syddansk Universitetsforlag.

Van  Dooren,  W.,  Bouckaert,  G.,  &amp;  Halligan,  J. (2010). Performance  management  in  the  public sector : Routledge.

Aalborg Kommune. (2012). Rapport om brug af haller .

Aalborg Kommune. (2013). Kapacitetsanalyse af haller i Aalborg Kommune .