Borgerinddragelse som opdragelse til repræsentativt demokrati
Forfattere: Michael Böss
Tidsskrift: politik (2015-05-11)

## borgerinddragelse som opdragelse til repræsentativt demokrati

## Michael Böss

Institut for Æstetik og Kommunikation, Aarhus Universitet

Bør vi se den faldende tillid til politikere og flugten fra  de  konventionelle  partier  som  en  systemisk krise i det repræsentative demokrati eller blot som et resultat af manglende forventningsafstemning mellem politikere og vælgere? I denne artikel argumenterer lektor Michael Böss for sidstnævnte og leverer hermed et både teoretisk og empirisk forsvar  for  det  repræsentative  demokrati.  Dog fremhæves det afslutningsvist, at deliberative processer på lokalpolitisk plan kan styrke demokratiet og 'opdrage' borgerne til at udnytte mulighederne i det repræsentative demokrati til fulde.

Det overordnede formål med denne artikel er at forsvare det repræsentative demokrati. Artiklen er kritisk over for påstanden om, at den nuværende mistillid til politikere og den faldende politiske deltagelse skal ses som udtryk for en krise for det repræsentative demokrati som sådan. Jeg argumenterer - på klassisk vis - for, at det afhænger af en høj grad af politisk deltagelse og en oplyst offentlighed, som tilkender det legitimitet og har tillid til dets effektivitet. Min tese er, at borgernes inddragelse i deliberative processer bør forstås i lyset af den tradition for deltagerdemokrati, som har været praktiseret i Danmark og de øvrige skandinaviske lande efter anden verdenskrig ud fra den opfattelse, at det repræsentative demokrati forudsætter en levende demokratisk kultur. Jeg konkluderer derfor, at borgerinddragelse kan styrke den demokratiske kultur og give borgerne forståelse for det repræsentative demokratis karakter, formål og betingelser.

Artiklen er bygget op i fire afsnit, foruden indledning og konklusion. I det første afsnit konstaterer jeg, at det repræsentative  demokrati  siden  anden  verdenskrig  har været anset for normen for demokrati globalt set, fordi det betragtes som en både legitim og effektiv styreform. Jeg  konstaterer  dog  samtidig,  at  der  i  de  seneste  årtier nationalt og internationalt har været en debat, som har været kritisk over for det repræsentative demokratis tilstand. I det andet afsnit viser jeg, hvordan direkte og deliberativt demokrati i dag anses som måder til fornyelse af demokratiet. Artiklens tredje afsnit forklarer, hvorfor de ikke bør anses som alternativer, men som supplementer til det repræsentative demokrati, dels med henvisning til undersøgelser, der viser, at man ikke bør gøre sig urealistiske forventninger om større demokratisk deltagelse fra borgernes side, dels med en argumentation for, hvorfor borgernes større mistillid til politikerne ikke kan tolkes som  en  mistillid  til  det  repræsentative  demokrati  som sådan. I det fjerde, diskuterende, afsnit foreslår jeg, at det er en god idé at inddrage borgerne i tidsbegrænsede, deliberative processer i nærdemokratiet, fordi det vil kunne styrke  både  den  demokratiske  kultur  og  forståelsen  af det repræsentative demokrati. I min konklusion fastslår jeg derfor, at borgerinddragelse bør ses som et værdifuldt supplement, men ikke et alternativ, til det repræsentative demokrati.

## Kritikken af det repræsentative demokratis tilstand

Alle  væsentlige  internationale  konventioner  har  siden afslutningen af anden verdenskrig set det repræsentative demokrati som normen for demokrati. 1 Men det betyder ikke, at borgerens 'direkte', dvs. aktive, deltagelse i de demokratiske processer, dermed er udelukket. I paragraf 21 af FN's Menneskerettighedserklæring fra 1948 hedder det f.eks., at 'enhver [borger] har ret til at deltage i sit lands styre, direkte eller gennem deres frit valgte repræsentanter '

(Universal Declaration, min kursivering). Formuleringen går igen i paragraf 25 af Den Internationale Konvention om Civile og Politiske rettigheder fra 1966/1976.

Selvom  afholdelse  af  frie  og  regelmæssige  valg  bliver anset for en betingelse for demokrati, fremstilles det repræsentative  demokrati  dog  ikke  snævert  som  et  rent proceduralt system baseret på flertalsstyre og valg. OAS's Inter-american  Democratic  Charter  (2001)  fastslår  således,  at  demokrati  er  et  politisk  system,  der  ikke  kun skal sikre udøvelse af folkelig suverænitet; det skal også sikre respekt for befolkningens menneskerettigheder og borgernes fundamentale frihedsrettigheder, foruden 'adgang til og udøvelse af magt i overensstemmelse med the rule of law ' (OAS Inter-american Charter, paragraf 3). I alle dokumenter siden anden verdenskrig forudsættes det dog, at borgernes aktive deltagelse først og fremmest skal foregå  inden  for  politiske  partier  og  organisationer  og selve valghandlingen. Resten er overladt til deres valgte repræsentanter.

Den klassiske begrundelse er, at i moderne storskalademokratier - eller  'polyarkiske  demokratier'  -  er  den eneste mulige styreform et system, hvor borgerne vælger 'deres  ledere  og  gør  dem  mere  eller  mindre  ansvarlige gennem valg ved så at sige  afskedige  dem  ved  efterfølgende  valg'(Dahl  2000,  93).  Begrundelsen  bygger  på en erkendelse af, at den demokratiske deltagelse må begrænses af praktiske hensyn, dels den numeriske størrelse af det politiske fællesskab, dels hensynet til effektivitet. Som John Stuart Mill skrev i 1861: 'Men da ikke alle i  et  samfund,  der  er  større  end  en  enkelt  lille  by,  kan deltage personligt i mere end nogle mindre dele af den offentlige styring, så følger det, at idealtypen af en perfekt regeringsform må være repræsentativt' (Mill 1958, 55).  Forsvaret  for  det  repræsentative  demokrati udelukker  dog  ikke  andre  former  for  folkelig  deltagelse  i  politiske  beslutningsprocesser.  Sådan  har  det  da  også  vist sig i praksis. Selv i stater med 'parlamentarisk suverænitet' - dvs. lande, der har eller har overtaget den såkaldte Westminster-model - afholdes der i dag folkeafstemninger,  og  i  andre  demokratier,  specielt  de  skandinaviske, har der været praktiseret'deltagerdemokrati' i større eller mindre  omfang,  dels  i  form  af  folkeafstemninger,  dels i  form  af  borgernes  inddragelse  i  forskellige  former  for nærdemokrati.

Man har i de senere år hørt argumenter for, at der er behov for mere demokratisk deltagelse i dag. Som det fremgår af dette temanummer, hersker der nemlig både nationalt og internationalt i disse år betydelig bekymring for det repræsentative demokratis fremtid. Fra visse hold hævdes det ligefrem, at det ikke fungerer tilfredsstillende i sin nuværende form og derfor må erstattes af nye demokratiske strukturer og institutioner.

En af de indikatorer, der peges på, er faldende valgdeltagelse. På baggrund af sin dokumentation af faldende valgdeltagelse  i  europæiske  og  nordamerikanske  demokratier, skriver f.eks. den anerkendte britiske journalist og forfatter Philip Coggan, at nutidens vælgere er 'desillusionerede', og at dette er et demokratisk problem, som man ikke bør ignorere. For '[r]ationalet bag det repræsentative demokrati er, at vælgerne skal vælge de personer, som laver de love, de styres af […] Hvis deltagelsen i valgprocessen hele tiden er på vej ned, så vil regeringens legitimitet begynde at lide under det' (Coggan 2013, 40). Hvis den folkelige  deltagelse  mindskes,  vil  demokratiet  fremover blive  et  system,  der  udelukkende  varetages  af  små,  udvalgte grupper, advarede en FN-rapport allerede om for ti år siden. Så vil politiske beslutninger ikke længere 'blive gjort til genstand for offentlig kontrol og forhandling', to af demokratiets 'kerneværdier' (UN 2004).

En anden indikator, der ofte bliver brugt, er borgernes tillid til politikerne, de nationale parlamenter og deres regeringer. I 2012 konstaterede Eurobarometer således, at tilliden til de nationale parlamenter og regeringer lå på henholdsvis 28 og 27 procent (Eurobarometer 78, 2012). Endnu værre ser det ud for tilliden til de politiske partier (Eurofoundation 2012).

På begge sider af Atlanten blev der i begyndelsen af 00'erne sat undersøgelser og kommissionsarbejder i gang med det formål at stille forslag til, hvordan demokratiet kunne fornys og tilføres  mere  energi.  (Rowntree  2006; Carnegie 2008). I Norge hævdede et af bindene i Maktog  demokratiutredningen  i  2003,  at  det  repræsentative demokrati  som  styreform  gennem  folkevalgte  organer og  parlamentariske  principper  var  under  svækkelse  og 'i  tilbagegang' (Østerud, Engelstad og Selle 2003, 57). Det skyldtes, at de folkevalgte organer i mindre grad end tidligere  var  i  stand  til  at  kontrollere  de  faktorer,  som afgjorde befolkningens levevilkår. De var ved at miste evnen til at sikre en samordnet og effektiv samfundsstyring og  fordeling  af  goder  og  byrder.  I  stedet  blev  myndigheden  overført  til  multinationale  koncerner,  forskellige markedsaktører,  uafhængige  forvaltningsorganer  samt nationale og overnationale retslige institutioner.

Den danske magtudredning var mere fortrøstningsfuld. Den konstaterede, at demokratiet havde forstået at tilpasse  sig  de  ændrede  vilkår,  og  at  der  fortsat  syntes at  være  demokratisk  livskraft  i  den  danske  befolkning. Udredningen konkluderede på den baggrund, at det repræsentative  demokrati  ikke  var  i  krise,  men  blot  under forandring (Andersen 2004). Dog konstaterede dens forfattere,  at  selv  om  'danskernes  politiske  engagement ikke fejler noget', så er der en tendens til, at det politiske engagement retter sig mod landspolitikken frem for den lokale  politik,  ligesom  aldersgruppen  under  50  har  en

'bekymrende' lille interesse for politik over det nationale niveau (Andersen 2004, 57).

Den optimistiske tone i den danske magtudrednings konklusion om, at '[i]ntet tyder på, at den politiske deltagelse alt i alt er faldet gennem de seneste årtier' (Andersen 2004, 223), står i skærende kontrast til en række analyser af det danske samfunds og folkestyres tilstand inden for den sidste halve snes år. I Den politiske blender (2004) påpegede eksempelvis Johannes Andersen, at der er en sammenhæng mellem eroderingen af deltagerdemokratiet og den individualisering, der sker i markedssamfundet. I det moderne, liberale samfund reduceres demokratiet til selve det at vælge (Andersen 2004, 30). Tim Knudsen brugte Hal Kochs idealer om dialog og deltagelse i sin egen vurdering af nutidens 'markedsdemokrati' (Knudsen 2007). Knudsen mente, at vi er på vej mod et samfund, der vil være opdelt mellem en elite af konkurrerende professionelle politikudbydere og en masse passive demokratibrugere. I et sådant samfund bliver demokrati til et spørgsmål om politisk  effektivitet.  I Konkurrencestaten (2011) kædede Ove K. Pedersen udviklingen sammen med velfærdsstatens  afløsning  af  'konkurrencestaten'.  Globaliseringen har fremkaldt en fælles forståelse i de nationale eliter for nødvendigheden af at kontrollere de vitale dele af statsbureaukratiet og det politiske system. Det gør det uhensigtsmæssigt at inddrage borgerne i noget videre omfang, idet de derved ville kunne obstruere en strategi, som har til formål at øge statens økonomiske konkurrenceevne og overlevelseskraft (Pedersen 2011, kap. 5). Endelig påviste Lars Bo Kaspersen med en beslægtet argumentation i Danmark i Verden , at de politiske og økonomiske eliter tolker de internationale forandringsprocesser som et pres, der 'dikterer nødvendige reformer', der har til formål at opruste befolkningen, de offentlige institutioner og virksomhederne;  dog  ikke  gennem  øget  demokratisering, men ved at øge magtkoncentrationen i statsapparatet og centraladministrationen.  Hvor  staten  tidligere  gennemførte reformer efter først at have været i forhandling og dialog med samfundets aktører og interessegrupper, gennemfører den dem i dag uden forudgående konsultationer (Kaspersen 2008, 218, 219).

De fire danske kritikere konstaterede altså, at det danske demokrati har bevæget sig fra et ideal om demokratisk deltagelse til en praksis, som indebærer større centralisering, større magt til de politiske og bureaukratiske eliter og en afkobling af vælgerne og det civile samfunds institutioner og organisationer fra de politiske beslutningsprocesser. Alle er de enige om, at det direkte eller indirekte skyldes presset fra 'markedet', specielt det globale. Men indbyrdes er de ikke enige om at vurdere demokratiets 'effektivisering' som god eller dårlig for det repræsentative demokratis legitimitet.

Både nationalt og internationalt har mange kritikere af  udviklingen  dog  næret  den  opfattelse,  at  en  løsning på det repræsentative demokratis problemer måtte være større  borgerdeltagelse.  Og  det  på  trods  af,  at  vælgerne i  de  sidste  to-tre  årtier  har  trukket  sig  tilbage  fra  aktiv politisk  deltagelse.  I  Danmark  gælder  dette  ganske  vist ikke  folketingsvalg,  men  til  gengæld  ser  man  det  både inden  for  kommunalvalg  og  valg  til  EU-Parlamentet. Specielt  mærkbar  er  tendensen  blandt  unge  og  etniske minoriteter. Efter 'klassepolitikkens forsvinden' (Andersen m.fl. 2007; Green-Pedersen 2011) er det desuden gået støt tilbage for borgernes medlemskab af partiforeninger (Bille  2003),  og  selv  de,  der  endnu  er  medlemmer,  er langt mindre engagerede end tidligere. En undersøgelse foretaget  blandt  partimedlemmer  i  2012  viser,  at  cirka halvdelen  af  medlemmerne  ikke  deltager  i  deres  partis aktiviteter; at kun få tager kontakt til deres folkevalgte for at få indflydelse; at op mod en sjettedel af medlemmerne slet  ikke diskuterer partiets politik med familie, venner eller  arbejdskolleger; at kun mellem 6 og 14 procent af partiernes medlemmer er villige til at stille op til byrådet for deres parti, mens det gælder for mellem 8 og 24 procent til folketingsvalg; og at blot en tredjedel deltager i  opstillingsmøder eller afstemninger, da der skulle vælges kredskandidater til folketingsvalget i 2011 (KosiaraPedersen og Møller Hansen 2012).

I  den  internationale litteratur er der dog siden slutningen af 1990'erne imidlertid argumenteret for, at faldende politiske deltagelse ikke nødvendigvis bør ses som en mistillidserklæring til demokratiet, men snarere til politikerne og til den måde, det bliver forvaltet på af dem (Norris 1999 og 2001; Dalton 2004). I forbindelse med kampagnen for unges deltagelse i kommunalvalget i 2013 hørte man det ligeledes hævdet, at unges manglende deltagelse - ved enten at blive hjemme eller stemme blankt i virkeligheden var udtryk for en høj grad af demokratisk bevidsthed.  Som  en  studerende  på  CBS  udtalte  sig  til netavisen Modkraft: 'Hver gang vi stemmer, udøver vi vores demokratiske ret, hedder det. Det er dog lige præcis paroler  som  denne,  der  efterhånden  har  sendt  det  moderne demokrati til tælling. For et sundt demokrati indebærer helt utroligt meget mere end blot at sætte sit kryds ud fra et bogstav med et par års mellemrum'. Ved ikke at stemme var man 'med til at kræve en debat om den passiviserende praksis, vores lokale demokrati efterhånden har udviklet sig til' (Husted 2013). Og journalisten, idéhistorikeren og samfundsdebattøren Rune Lykkeberg skrev  i  et  indlæg  i Politiken ,  at  lav  valgdeltagelse  godt kunne ses som et udtryk for, at 'nogle eller noget ikke bliver repræsenteret af de politiske partier og ikke kan se meningen med kommunerne. Det kunne være et kritisk feedback' (Lykkeberg 2013).

Det er utvivlsomt vigtigt ikke at forveksle mistillid til politikere og regeringer med mistillid til demokratiet som sådan; heller ikke til det repræsentative demokrati. På den anden side vil et faldende aktivt engagement og en  generel  politikerlede  på  længere  sigt  kunne  udvikle sig  til  en  svækkelse  af  den  demokratiske  kultur  og  en manglende  støtte  til  det  repræsentative  demokrati  som styreform. Betyder det, at der er brug for at overveje alternative modeller?

## Direkte og deliberativt demokrati

I juli 2008 slog professor Peter Kurrild-Klitgaard i en artikel i Berlingske til lyd for en udvidelse af 'folkets vetoret' (Kurrild-Klitgaard 2008). Han konstaterede, at Folketinget  efterhånden  har  'overtaget  den  rolle  og  magt,  som fortidens  enevældige  konger  havde'.  Han  begrundede forslaget  med,  at  folkeafstemninger  er  en  styrkelse  af borgernes muligheder for at holde de folkevalgte i skak. Men man kunne komme den glidende magtkoncentration, der havde fundet sted, til livs, ved at give vælgerne bedre mulighed for at deltage i demokratiet. Man kunne f.eks.  afholde  flere  folkeafstemninger,  hvor  de  kunne 'give deres besyv med, enten ved selv at sætte spørgsmål på den politiske dagsorden, som politikerne har forsømt, eller ved at bruge muligheden for evt. at nedlægge veto mod politikernes beslutninger'. Kurrild-Klitgaard henviste til samfundsforskere, der har studeret brugen af folkeafstemninger internationalt.

Mads  Qvortrup  er  en  af  dem  (Qvortrup  2006  og 2010).  Qvortrup  opregner  således  en  række  positive sociale  og  politiske  konsekvenser.  Han  er  klar  over,  at direkte  demokrati  ikke  kan  levere  en  universalløsning på alle det repræsentative demokratis problemer. Alligevel  mener  han,  at  der  er  empirisk  belæg  for  at  hævde, at samfund, hvor borgerne deltager aktivt i de politiske processer, er bedre regeret, er rigere og lider under færre sociale onder end andre samfund. Desuden er der en positiv  implikation  ved  direkte  demokrati,  nemlig  at  det gør vælgerne mere 'ansvarlige' og mindre tilbøjelige til at give politikerne skylden for alle plager.

Argumentet  for  direkte  demokrati  bygger  på  en række antagelser, først og fremmest troen på, at blot de bliver tilstrækkeligt oplyst og informerede, så er almindelige borgere i stand til at træffe rationelle beslutninger for sig selv og deres medborgere. De er også indstillede på  at  tilsidesætte  egeninteresser  til  fordel  for  helheden. Tilhængerne af direkte demokrati forudser, at der fortsat vil findes politiske partier. Men betydningen af dem vil være mindre. Desuden vil tendensen til professionalisering af politikerrollen aftage. Endelig vil der ske en kvalitetsforhøjelse af de politiske beslutninger (Hansen 2010, 109-23; Budge 1996).

Tilhængere  af  deliberativt  demokrati  er  skeptiske over for den 'populisme' og det 'stemningsdemokrati', som direkte demokrati vil kunne medføre. De mener, at de deliberationer, borgerne skal foretage med hinanden, skal foregå inden for tilfældigt udvalgte grupper af borgere, som på grundlag af eksperthøringer og indbyrdes, rationel  argumentation  skal  søge  at  opnå  størst  mulig enighed,  ja,  helst  konsensus.  De  mest  fremtrædende fortalere  for  deliberativt  demokrati  (f.eks.  Elster  1988; Goodin  2008;  Fishkin  1998)  ser  det  dog  ikke  som  en erstatning, men som et supplement til det repræsentative demokrati. De mener, at den afsluttende debat skal henlægges til den lovgivende forsamling og danne grundlag for en afstemning.

I  visse  af  de  forsøg  med  deliberativt  demokrati, der er  blevet  gennemført  gennem  de  sidste  par  årtier,  har den lovgivende forsamling valgt at kombinere deliberativt og direkte demokrati, dvs. ladet en deliberativ proces afslutte  med  en  folkeafstemning.  Det  gælder  f.eks.  det forsøg, der blev gennemført i British Columbia i Canada i  begyndelsen  af  dette  årtusinde,  om  indførelsen  af  et nyt  valgsystem  (Warren  og  Pearse  2008).  Eksperimentet viste, at borgerne rent faktisk evnede at tage stilling til selv komplicerede spørgsmål. Men det skuffede på et afgørende punkt: Det førte nemlig ikke til øget valgdeltagelse, idet forsamlingens forslag blev forkastet ved den efterfølgende folkeafstemning. Desuden viste det sig, at en stor del af vælgerne slet ikke havde fulgt med i den deliberative borgerforsamlings arbejde, ja, at de end ikke havde hørt om det. Mange vælgere havde heller ikke i forvejen sat sig ind i, hvad forsamlingens anbefalede reform af valgsystemet ville indebære.

En forklaring på, at forsamlingen i British Columbia ikke fik tilstrækkelig offentlig opmærksomhed, er måske også,  at  Canada  styres  efter  den  såkaldte  Westminstermodel, som med sit dogme om parlamentarisk suverænitet ikke opmuntrer borgerne til demokratisk deltagelse uden for valgene. Man kunne således antage, at deliberativt  demokrati  ville  kunne  fungere,  hvor  der  i  forvejen findes en deltagerdemokratisk tradition. Det gør der i  Danmark,  og  Danmark  er  faktisk  det  land  i  verden, der  først  begyndte  at  praktisere  det.  Det  skete  efter  en model  udviklet  af  det  daværende  Teknologirådet  på  et tidspunkt, hvor vi stod over for planer om indførelse af ny teknologi på arbejdspladserne og i samfundet generelt.

Man bør dog ikke deraf konkludere, at modellen kan bruges i en dansk sammenhæng som et alternativ til det repræsentative  demokrati.  Og  specielt  må  man  advare mod at tro, at der tale om en form for politisk deltagelse, som borgerne er indstillet på at investere mange kræfter i. Der er nemlig klare indikationer på, at der er grænser for, hvor megen aktiv deltagelse, man kan forvente af dem.

## Grænser for borgernes politiske engagement og forståelse

Selv om der blandt vælgere i Danmark i disse år hersker en historisk lav tillid til politikerne, så forekommer det dog langt fra at være det repræsentative demokrati som sådan, de nærer mistillid til. Der har da heller ikke været  målt  faldende  tilslutning  til  demokratiet  som  sådan (Svensson 2011), og selv om tilfredsheden med den måde, demokratiet fungerer på, er faldet i de seneste fem år - til 88 procent af de adspurgte - så ligger denne andel langt over de blot 66 procent, der var tilfredse under krisen i begyndelsen af 1980'erne (Stubager m.fl. 2013, 57). En lignende støtte til demokratiet gør sig gældende i Norge, et land som vi med stor rimelighed kan sammenligne os med (Strømsnes 2003), og som derfor kan bruges som kilde til forståelse af skandinaviske holdninger til politisk deltagelse.

På internationale skalaer ligger skandinavernes politiske  interesse  højt.  Når  nordmænd  og  svenskere  bliver spurgt, hvor vigtigt politik er for deres liv, så svarer dog kun ca. 10 procent af de første og 15 procent af de sidste 'meget vigtigt', mens ca. 48 procent af dem begge svarer 'ret vigtigt'. Hele 40 procent svarer, at politik er 'ikke meget  vigtigt'  eller  'overhovedet  ikke  vigtigt'  (World Values Survey 2005-2008). 2 På  den  baggrund bør man ikke  gøre  sig  urealistiske  forventninger  om  større  aktiv deltagelse fra borgernes side i fremtiden.

Norske undersøgelser viser, at der som hovedmønster er betydelig tilfredshed med egen demokratisk deltagelse, men ikke noget ønske om at øge den. Mange kan tilsyneladende godt opleve sig som aktive medborgere uden at være medlemmer af et politisk parti, en organisation eller en forening. Godt og aktivt medborgerskab kan forstås som blot det at have en selvstændig mening, at stemme ved valg, at leve efter sit lands love og regler, at være solidarisk over for andre og at tage hensyn. Folk interesserer sig rigtignok for politik, men de gør det kun i moderat omfang. De prioriterer familie, venner, fritid og arbejde højere. Mange opfatter desuden politik for så indviklet, at de hellere end gerne overlade den til andre med den fornødne viden og kompetence. Andre afstår fra at engagere sig aktivt i politik, fordi det er tids- og arbejdskrævende. Mange er indstillede på at deltage, men kun hvis det drejer sig om at tage stilling til specifikke og tidsafgrænsede projekter. For flertallet synes demokratiet mere at være et spørgsmål om at blive taget hensyn til end selv at deltage (Olsen 2014, 179-87).

Som  led  i  det  såkaldte  Projekt  Hverdagsdemokrati bad Københavns Kommune i efteråret 2002 politologen Roger Buch Jensen om at undersøge 1000 københavneres  syn  på  deres  kommune  og  demokratiet.  68  procent af dem mente, at Borgerrepræsentationens indflydelse på

politikken i kommunen var passende. 53 procent mente, at  borgerne  som  helhed  havde  en  passende  indflydelse. 80 procent af de adspurgte udtrykte tilfredshed med demokratiet som helhed i kommunen. Der var med andre ord  tilfredshed  med  den  måde,  det  repræsentative  demokrati fungerede på. Det betød dog ikke, at borgerne ikke gerne så sig yderligere inddraget i de demokratiske beslutningsprocesser. Det skulle blot ske inden for tidsmæssigt begrænsede perioder. De ønskede ikke at være aktive  medborgere  i  den  betydning,  at  de  skulle  være politisk aktive hele tiden og erstatte de folkevalgte (Københavns  Kommune  2003).  For  en  stærk  tilhænger  af 'aktivt  demokratisk  medborgerskab'  kan  dette  resultat nok forekomme nedslående og ses som et tegn på en tynd demokratisk kultur. Man bør dog snarere se det som et demokratisk sundhedstegn. For det kan også tolkes som udtryk for befolkningens tillid til, at dets repræsentative politiske aktører - til trods for al deres tendens til mudderkastning og indbyrdes rivalisering - alligevel gør deres arbejde rimeligt godt. Og i hvert fald bedre, end man selv ville være i stand til eller være parat til at afsætte tid og kræfter til.

Hvordan  harmonerer  det  med  den  empirisk  målte stigende mistillid til politikerne i de senere år? Før man drager for vidtgående slutninger ud fra de senere års målinger  af  voksende  mistillid  til  politikere,  bør  man  dog tage  højde  for  visse  kendsgerninger.  Der  er  således  for Danmarks vedkommende ikke tale om noget længerevarende fænomen, men derimod om en tendens, som først har vist  sig  i  årene  efter  den  finansielle  og  økonomiske krise i 2008. Mange vælgere har ganske givet oplevet krisen som resultatet af politikersvigt, sådan som de gjorde det i mange andre europæiske lande, f.eks. i Irland. Under den efterfølgende recession herskede der givetvis også bekymring  om,  hvorvidt  de  folkevalgte  evnede  at  løse problemerne. Endelig har den såkaldte løftebrudspolitik under  Thorning-regeringen  2011-2015  højst  sandsynlig bidraget til  mistilliden  (Stubager  m.fl.  2013,  57;  Altinget 2014). Krisen fik vælgerne til at betvivle politikernes evne til at levere resultater, og de såkaldte løfter skabte et forventningsniveau, som regeringen ikke var i stand til at imødekomme, ja, tilmed skuffede, da Socialdemokraterne blev presset af De Radikale til tværtimod at indføre velfærdsstramninger og anden 'nødvendig politik'. Lignende forhold har gjort sig gældende i andre europæiske demokratier, hvor den politiske tillid er faldet.

Mistillid til politikere bør således bl.a. forstås som et mål på forholdet mellem vælgerforventninger og politikerpræstationer. I alle demokratier er der indbygget spændinger  mellem  borgernes  forventninger  og  politikernes muligheder for at levere, og de historiske erfaringer viser, at  sådanne  spændinger  har  en  tendens  til  at  øges  i  pe- rioder med lavkonjunktur og reformer. I en sund demokratisk kultur fører den forbigående mistillid ikke til en mistillid til det demokratiske system som sådan. Som jeg tidligere var inde på, så kan afstanden mellem vælgernes forventninger og politikernes evne til at levere dog også blive så stor, at 'kritiske vælgere' også mister tilliden til det politiske system. Oplevelsen af stigende 'demokratisk underskud' kan - i kombination med faldende politisk performans og generelt lave vurderinger af de folkevalgtes kompetencer og moralske habitus - på den måde få alvorlige  konsekvenser  for  den  politiske  deltagelse,  den politiske adfærd, respekten for landets love og demokratiet som sådan (Norris 2011, 8).

Det forekommer dog ikke rimeligt at lægge al skylden for denne udvikling på politikerne. I stedet bør man se den som en følge af udviklingen 'fra folkestyre til markedsdemokrati', som Tim Knudsen kalder den (Knudsen 2007). Hvis vælgerne betragter deres politikere som leverandører af varer til deres eget forbrug - og anser forholdet mellem dem selv og deres partier som et kontraktforhold - så vil deres forventninger naturligvis lettere kunne skuffes, end hvis de ser dem som repræsentanter, der har ansvar for også at tage hensyn til hele samfundet. I det sidste tilfælde  vil  forståelsen  af  nødvendigheden  af  reformer, der rent umiddelbart forekommer dem at gå imod deres personlige interesser, være lav. Det er derfor, at et politisk oplyst vælgerkorps traditionelt har været betragtet som en nødvendig forudsætning for et oplyst demokrati (Møller Hansen 2007). Jeg vil på den baggrund foreslå, at se det repræsentative demokratis påståede krise som en krise i offentligheden for forståelsen af folkestyrets idé og vilkår. I  det  omfang, det danske folkestyre kan siges at være i krise, skyldes det således ikke kun, at visse politikere er begyndt at betragte vælgerne som kunder, men også at den demokratiske kultur er svækket.

Hvis  det  repræsentative  demokrati  skal  kunne  fungere, er det nødvendigt, at borgerne forstår demokratiets grundvilkår og mål. Denne forståelse har vi i Danmark traditionelt givet folkeskolen ansvar for at opbygge. Men lige så vigtigt for den demokratiske kultur var det tidligere, at en langt større del af vælgerkorpset var medlemmer af en vælgerforening og et parti. I dag er procentdelen svundet betragteligt ind. Samtidig bliver demokratisk dannelse  ikke  længere  betragtet  som  en  hovedopgave  i en folkeskole, som i stedet mere og mere anses som en forgård  til  arbejdsmarkedet.  Det  øger  behovet  for  nye institutioner, hvor unge og voksne kan dannes til demokratiske medborgere. Selv om de ikke kan stå alene om opgaven,  vil  deliberative  forsamlinger  og  andre  former for  borgerinddragelse  kunne medvirke til at styrke den forståelse for demokratiet, som går tabt i 'markedsdemokratiets' og 'konkurrencestatens' tidsalder.

## Demokrati og globalisering

I  bogen DeltagerDanmark hævdede  en  række  yngre socialdemokrater for et par år siden for, at der var brug for  en  «grundlæggende  demokratisering»  af  det  danske samfund.  De  mente,  at  det  måtte  være  «det  politiske centrum-venstres opgave at engagere tusindvis af danskere i arbejdet for at opfylde en ny politisk mission […] som handler om, at vi som borgere genvinder magten over vores egne liv - over vores arbejde, vores penge, vores partier, vores bevægelser og vores velfærd» (Hansen m.fl. 2013, 14 og omslag). Forfatterne forudsagde forhåbningsfuldt, at det 21. århundrede ville blive «deltagernes århundrede», og  de  satte  sig  som  mål  at  bidrage  til  «at  skabe  et samfund, hvor ingen små grupper eller klasser af f.eks. finansfyrster,  bureaukrater  eller  spindoktorer  alene  kan definere samfundsudviklingen» (Hansen  m.fl. 2013, 15).  De  anså  demokratisk  selvmobilisering  for  at  være en  historisk  tradition,  der  gik  tilbage  til  1800-tallets folkelige bevægelser. Også i dag skulle fornyelsen komme fra  civilsamfundet.  Selv  om  de  i  et  afsnit  om  Island udtrykte  sympati  for  brugen  af  folkeafstemninger  som et middel til en folkelig generobring af samfundsmagten, opfordrede  forfatterne  dog  ikke  til  at  indføre  hverken direkte eller deliberativt demokrati på bekostning af det repræsentative.  Deltagelse  betød  i  stedet,  at  borgerne skulle  blive  bedre  til  at  bruge  de  eksisterende  politiske institutioner (Hansen m.fl. 2013, 42, 44).

Oplægget til en 'demokratisering fra neden' havde en klar kritisk brod imod den 'effektivisering', som dele af den politiske elite i dag anser for at være en bedre måde at imødekomme vælgernes behov. Den blev da heller ikke mødt med begejstring fra forfatternes eget parti. Da tænketanken CEVEA's i sit nettidsskrift Magasinet Politik bad den senere erhvervs- og vækstminister Henrik Sass Larsen  om  at  forholde  sig  til  bogens  budskab,  svarede han,  at  folk  i  dag  ikke  ønskede  mere  demokrati,  men større effektivitet: 'Folk ønsker, at tingene skal fungere effektivt. Det giver ikke nogen mening, at folk skal blive ved med at gå til beboermøder, hvis der ikke er nogen grund til at gå til beboermøde. Hvis forholdene er velfungerende,  hvorfor  skal  man  så  sidde  til  møder  bare, fordi man bor det samme sted?' Sass Larsen fandt 'den nye demokratiseringsbølge' overdreven: 'Det er som at være ung igen at se den fokus på demokratisering. Det er et politisk projekt, jeg absolut ikke kan anbefale' (Magasinet Politik 2013).

De to positioner, som debatten om bogen afspejlede, kan ses som udtryk for to forskellige måder at forholde sig  til  globaliseringens  udfordringer.  Ifølge  den  første holdning kræver globaliseringen en uddybning og fornyelse af et demokrati, som trues af delegitimisering. Ifølge den anden kræver den en centralisering af den politiske magt af hensyn til effektivitet (f.eks. Münckler 2011). Det kan således lyde, som om de to klassiske argumenter for det repræsentative demokrati - legitimitet og effektivitet - i  dag er kommet i et indbyrdes modsætningsforhold. Udfordringen  til  det  repræsentative  demokrati  må  derfor være at fungere på både en legitim og effektiv måde. Men der er også en vigtig opgave for borgerne: at forstå demokratiets mål og vilkår.

Hal  Koch  havde  utvivlsomt  ret,  når  han  hævdede, at folkestyret kun ville blive anset for legitimt, hvis det procedurale  demokrati  blev  kombineret  med  borgernes aktive deltagelse ud over valgene. Dette krævede, at der fandtes en levende demokratisk kultur . Den aktive deltagelse skulle komme til udtryk i 'det lille demokrati', dvs. nærdemokratiet, men han mente, det burde føres endnu videre, som f.eks. økonomisk demokrati. Hvad den demokratiske  kultur  -  demokrati  som  livsform  -  angik, anså han det for afgørende, at borgerne forstod, at hensynet til fællesskabets og helhedens vel var en afgørende faktor for et velfungerende demokrati.

Denne 'republikanistiske'  forståelse  af  demokratiet er afgørende, fordi den indebærer, at borgerne skal være parate til at acceptere politiske nederlag, kompromiser og således til at tilpasse deres forventningsniveau til det politiske systems præstationsniveau. For Koch var denne demokratiforståelse noget, man skulle opdrages og dannes til. Og hvis den ikke fandtes, så ville det i sidste instans gå ud over 'det store demokrati', dvs. det repræsentative demokrati. Det repræsentative demokrati forudsatte altså både folkelig deltagelse og demokratisk oplysning for at kunne fungere legitimt og effektivt.

Disse tanker blev i vidt omfang ført ud i livet i efterkrigstiden og kom til at præge den forståelse af demokratiet, som herskede inden for partiernes vælgerforeninger. Derved blev det danske samfund præget af en bred forståelse af værdien af at kunne forhandle sig frem til løsninger, som det store flertal kunne acceptere, i stedet for at gennemtrumfe ideelle løsninger. Denne konsensustradition  har  givetvis  haft  en  konfliktdæmpende  virkning og skabt stabilitet i samfundet. Men vil denne tradition kunne overleve  nutidens  vælgeres  'tilbagetrækning'  fra aktiv  politik,  svigtende  demokratisk  dannelse  i  skolen og voksende mistillid til politikere, etablerede partier og regeringer?

## Konklusion

De nordiske lande har hidtil vist sig at kunne bevare deres særlige samfundsmodel og undgå den slags sociale splittelser og politiske konfrontationer mellem højre og venstre, som har præget andre lande i Europa. Dette må i høj grad tilskrives den måde, deres repræsentative demokratier har udviklet sig og tilpasset sig på under nye vilkår.

Efter anden verdenskrig skete det gennem en udvidelse af borgernes aktive politiske deltagelse. De skandinaviske demokratier er på den måde blevet funderet på en unik politisk kultur kendetegnet af en sammenhæng mellem det 'lille' og det 'store' demokrati, som er unik i en global sammenhæng (Mayne 2010).

Man  kan  spørge  sig  selv,  om  denne  særlige  demokratiske  kultur  vil  kunne  overleve  globaliseringen,  som lægger så meget pres på de nationale regeringer, at de føler sig tvunget til at centralisere og effektivisere de politiske beslutningsprocesser og derved skruer ned for borgernes aktive deltagelse. Man kan desuden spørge sig selv, hvad det vil betyde for den demokratiske kultur, at medierne vænner vælgerne til at betragte politik som et marked.

Jeg  har  i  denne  artikel  afvist  direkte  demokrati  og deliberativt  demokrati  som  svar  på  disse  udfordringer og  derfor  som  alternativer  til  det  repræsentative  demokrati. Jeg har i stedet argumenteret for nødvendigheden af at bevare det repræsentative demokrati og for ikke at overdrive bekymringerne over demokratiets tilstand. Demokratier er  altid  løbet  ind  i  kriser,  men  har  altid  vist sig  gode  til  at  komme  sig  over  dem  (Runciman  2013). Samtidig har jeg mindet om, at det i de sidste 60-70 år aldrig har udelukket andre former for politisk deltagelse. Ja,  jeg  vil  endog  konkludere,  at  det  i  dag  er  vigtigere end nogensinde at bevare denne tradition, ja, ligefrem at udvide den med deliberative processer af  tidsbegrænset varighed.  Jeg  er  skeptisk  over  for  muligheden  og  ønskværdigheden af at indføre deliberative institutioner på det landspolitiske plan. Til gengæld vil borgerinddragelse på det kommunalpolitiske niveau kunne vise sig værdifuld bl.a. fordi den - lidt paradoksalt udtrykt - vil være gavnligt  for  styrkelsen af forståelsen i offentligheden for det repræsentative demokratis karakter, betingelser og mål. Ja, i Hal Kochs ånd vil borgerinddragelse kunne fungere som 'opdragelse til demokrati'.

## litteratur

Altinget 2014, 'Tilliden til politikerne styrtdykker', 4. januar, http:// www.altinget.dk/artikel/tilliden-til-politikerne-styrtdykker.

Andersen, J. 2004, Den politiske blender , Aarhus: Hovedland.

Andersen, J.G. 2004, Et ganske levende demokrati , Aarhus: Aarhus Universitetsforlag.

Andersen, J.G. m.fl. (red.) 2007, Det nye politiske landskab. Folketingsvalget i 2005 i perspektiv , København: Systime Academic.

Budge, I. 1996, The Challenge of Direct Democracy , Cambridge: Cambridge University Press.

Cain, B.E. Cain, R. Dalton og S. Scarrow (red.) 2003, Politics Reformed: Expanding Political Opportunities in Advanced Industrial Democracies , Oxford: Oxford University Press.

Coggan, P. 2013, The Last Vote: The Threats to Western Democracy, London: Allen Lane.

Cronin,  T.E.  1989, Direct  Democracy:  The  Politics  of  Initiative,  Referendum, and Recall , Cambridge, Mass.: Harvard University Press.

- Dahl. R.A 2000, On Democracy , New Haven: Yale University Press. Dalton, R.J. 2004, Democratic Challenges, Democratic Choices , Oxford: Oxford University Press.
- DeBardeleben, J. og J.H. Pammet (red.) 2009 ,  Activating the Citizen: Dilemmas of Participation in Europe and Canada . Houndmills: Palgrave Macmillan.
- Economist 2009, 'The tyranny of the majority', 19. dec.
- Economist Intelligence Unit 2011, Democracy index 2011. Democracy under  stress ,  http://www.eiu.com/public/topical\_report.aspx?camp aignid=DemocracyIndex2011. Adgang 4. august 2014.
- Elster,  J.  1998, Deliberative Democracy ,  Cambridge: Cambridge University Press.
- Eurobarometer 2012, Standard Eurobarometer 78: First Results, http:// ec.europa.eu/public \_opinion/archives/eb/eb78\_first\_en.pdf .
- Eurofound, 2012, http://www.eurfopund.europa.eu/surveys/smt/3eqls/ index/EF.php.
- Fishkin, J. 1997, The Voice of the People: Public Opinion and Democracy , New Haven: Yale University Press.
- Goodin,  R.E.  2008, Innovating  Democracy:  Democratic  Theory  and Practice after the Innovative Turn , Oxford: Oxford University Press.
- Green-Pedersen, C. 2011, Partier i nye tider. Den politiske dagsorden i Danmark , Aarhus: Aarhus Universitetsforlag.
- Hansen,  B.  m.fl.  2013, DeltagerDanmark ,  København:  Informations Forlag.
- Hansen, M.H. 2010, Demokrati som styreform og som ideologi , København: Museum Tusculanums Forlag.
- Højlund, N. 1993, Folkeafstemninger - en trussel mod demokratiet , København: Gyldendal.
- Haarder, B. 1996, 'Demokrati er ikke samtale', i Demokrati. 40 indlæg , red. af Søren Bald m.fl., Humlebæk: Krogerup Højskole.
- Husted, E.K. 2013, At stemme legitimerer (af)magten', Modkraft 13. nov., Modkraft http://modkraft.dk/artikel/stemme-legitimererafmagten.
- Kaspersen L.B. 2008, Danmark i verden . København: Hans Reitzel. Knudsen, T. 2007, Fra folkestyre til markedsdemokrati. Dansk demokratihistorie efter 1973 , København: Akademisk Forlag.
- Koch, H. 1981[1945], Hvad er demokrati? , København: Gyldendal.
- Kosiara-Pedersen,  K.  og  K.  Møller  Hansen  2012,  Danske  partimedlemmer 2012. Dokumentationsrapport fra projektet Moderne Partimedlemskab, København: Center for Valg and Partier, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.
- Kurrild-Klitgaard,  P.  2008,  'Folkets  vetoret  skal  udvides', Berlingske Tidende , 26. juli.

Københavns Kommune, Notat fra Københavns Kommune af 5. februar

2003 til Strukturkommissionens sekretariat.

- Lykkeberg, R. 2013, 'Sjove  kulturfolk  forsøger  at  få  det  kommunale demokrati til at se godt ud', politiken.dk 17. nov., http://politiken. dk/debat/profiler/runelykkeberg/ECE2134141/sjove-kulturfolkforsoeger-at-faa-det-kommunale-demokrati-til-at-se-godt-ud/
- MacLean, I. 1989, Democracy and New Technology , Cambridge: Polity. Magasinet  Politik,  29.  maj  2013,  http://magasinetpolitik.dk/sass-larsen-demokratisering-er-en-dodssejler/
- Mayne, Q 2010, The Satisfied Citizen: Participation, Influence, and Public Perceptions of Democratic Performance , PhD dissertation, Princeton University.
- Mill,  J.S.  1958  [1861], Considerations  on  Representative  Government , New York: Liberal Arts Press.
- Møller Hansen, K. 2007, 'De oplyste danskere: Hvad ved danskerne om politik, og gør det en forskel?', i Jørgen Goul Andersen m.fl. (red.), Det nye politiske landskab. Folketingsvalget 2005 i perspektiv , København: Academica.
- Münkler, H. 2011, 'Democratization Can't Save Europe: The Need for a  Centralization  of  Power',  Spiegel  Online  International,  8.  juli.
- http://www.spiegel.de/international/europe/democratization-cant-save-europe-the-need-for-a-centralization-of-power-a-773071. html. Adgang 5. august 2014.
- Norris, P. 1999, Critical Citizens: Global Support for Democratic Governance , Oxford: Oxford University Press.
- Norris,  P.  2011, Democratic  Deficit:  Critical  Citizens  Revisited ,  Cambridge: Cambridge University Press.
- OAS Inter-American Democratic Charter 2001.
- Olsen, J.P. 2014, Folkestyrets varige spenninger. Stortinget og den norske politiske selvforståelsen , Oslo: Universitetsforlaget.
- Pedersen,  O.K.  2011, Konkurrencestaten ,  København:  Hans  Reitzels Forlag.
- Pettit,  P.  2001,  'Deliberative  Democracy  and  the  Case  for  Depoliticising  Government', University  of  New  South  Wales  Law  Journal , vol. 58, http://www.austlii.edu.au/au/journals/UNSWLJ/2001/58. html#Heading83
- Qvortrup, M.H. 2013, 'Bespoke Democracy: Direct Political Participation for the Consumer Age?', i Michael Böss, Jørgen Møller og Svend-Erik Skaaning (red.) Developing Democracies: Democracy, Democratizatin, and Development , Aarhus: Aarhus Universitetsforlag.
- Runciman, D. 2013, The Confidence Trap: A History of Democracy in Crisis from World War I to the Present , Princeton and Oxford: Princeton University Press.
- Strømsnes, K. 2003, Folkets makt. Medborgerskap, demokrati og deltakelse , Oslo: Gyldendal Akademisk.
- Stubager m.fl. 2013, Danske vælgere 1971-2011. En oversigt over udviklingen i vælgernes holdninger mv. Det danske valgprojekt, 2. udgave, februar 2013, http://www.valgprojektet.dk/files/Danske%20 v%C3%A6lgere%201971-2011%20-%20Februar%202013.pdf.
- Svensson, P. 2011, 'Demokratiets legitimitet', i Peter Gundlach (red.), Små og store forandringer. Danskernes værdier siden 1981 ,  København: Hans Reitzel.
- United  Nations  2004,  Technocratic  Policy  Making  and  Democratic Accountability, UNRISD Research and Policy Brief 3, http://www. unrisd.org/80256B3C005BCCF9/(httpAuxPages)/AE49CC52BE FC658EC1256EFA002D44FB/$file/RPB3e.pdf. Adgang 4. august 2014, Universal Declaration of Human Rights 1948.
- Van Reybrouck, D. 2015, Imod valg - til forsvar for demokratiet , København: Tiderne Skifter.
- Warren, M.E. og H. Pearse (red.) 2008, Designing Deliberative Democracy , Cambridge: Cambridge University Press.
- Warren, M.E. 2009, 'Citizen Participation  and  Democratic  Deficits: Considerations from the Perspective of Democratic Theory', i . DeBardeleben og J.H. Pammet (red.), Activating the Citizen: Dilemmas of  Participation in Europe and Canada ,  Houndmills, Basingstoke: Palgrave.
- World Values Survey 2005-2008.
- Østerud, Ø,F. Engelstad og P. Selle 2003, Makten og demokratiet. En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen , Oslo: Gyldendal.

## noter

1. F.eks. Universal Declaration of Human Rights (1948); International Covenant on Civil and Political Rights (1966/1976); American Convention  on  Human  Rights  (1969);  African  Charter  on  Human and Peoples Rights (1981): Organization of American States's (OAS) Inter-American Democratic Charter (2001); Document of the  Copenhagen  Meeting  of  the  Conference  on  the  Human  Dimension of the Conference on Security and Co-operation in Europe (1990), CSCE Chater of Paris for a New Europe (1991).
2. Danmark deltager ikke i World Values Survey.