Sikkerhedens politik
Forfattere: Kenneth Møller Johansen
Tidsskrift: politica (2003-01-01)

## Kenneth Møller Johansen

## Sikkerhedens politik: Clinton, Kongressen og kampen om missilforsvar

Med den kontroversieJle Rumsfeld-rapport, der fokuserer på worsl case scenarios, blev USA i 1998 udstyret med en ny standardprocedure til at erkende missiltrusler. Amerikaneme  fik øje på flere og mere farlige trusler, og hermed blev det lettere at retfærdiggøre lovgivning om deployering af strategisk missilforsvar. Kritisk sikkerhedsteori har imidlertid vjst, hvorledes trusler ikke kan have en objektiv status løsrevet fra vore forestillinger om og erkendelse af dem. Sikkerhed er, hvad fællesskabet vælger at gøre det til. Derfor er det vigtigt at studere, hvem der kan sikkerhedsliggøre hvad, under hvilke betingelser, og med hvilke konsekvenser. Med udgangspunkt i Københavner-skolens teori om sikkerhedsliggørelse analyseres de politi­ ske kampe, der foregik i  l 990'emes USA om fastsættelsen af et trusselsbillede, der kunne retfærdiggøre strategisk miss  i  I  fors  var.

"Threats increase in number the harder one looks  for them"

(Barry Buzan, 1991: 141).

Den amerikanske præsidentvalgkamp i 2000 illustrerede, hvorledes demokraternes kandidat Al Gore og republikaneren George W. Bush havde forskellige holdnin­ ger til strategisk missilforsvar (herefter SMF) - tidligere kaldet National Missile Defense (NMD). Gore ønskede at videreføre Clinton-regeringens politik, hvor en eventuel deployering ville være afhængig af trusselsbilledet, systemets duelighed, økonomiske omkostninger og en genforhandling af ABM-traktaten med Rusland. Bush derimod ønskede en betingelsesløs deployering af SMF så hurtigt som mu­ ligt.  Men  holdningsforskeIlene begrænsede sig ikke til præsidentvalgkampen. Forud herfor lå et årtis stridigheder mellem republikanere og demokrater om, hvorvidt der fandtes et trusselsbillede,  der kunne retfærdiggøre et missilforsvarssystem, der årligt vil koste i omegnen af 10 mia. dollars (ifølge de mest konservative skøn) og ikke indeholder nogen garanti for at fungere som lovet. Hertil kan man lægge en underminering af afskrækkelseseffekten af Kinas begrænsede kernevåben­ slagstyrke med heraf følgende strategisk ustabilitet og rustningskapløb, der kan forventes at få efterdønninger i Indien og henned også i Pakistan (Bonnen, 2001  ).

Når der igennem en årrække har været så stor tvivl om berettigelsen af SMF, er der en selvstændig pointe i at forsøge at kortlægge og forstå den uenighed, der hersker i USA. Endvidere kan en granskning af dette hjørne af amerikansk sikker­ hedspolitik  bidrage til  en belysning af andre  aktuelle  problematikker  omkring USA's fonnulering af sikkerhedspolitik og konsekvenserne heraf for supennagtens pla­ cering i en global sammenhæng. Artiklens empiriske ambition er henned at forstå kampene om at få SMF placeret på Clinton-regeringens dagsorden. Den overord­ nede teoretiske intention med studiet er at begribe og fastholde de særegne politi­ ske dynamikker, der er gældende for fonnuleringen af sikkerhedspolitik. Dette sker med henblik på en videreudvikling af Københavner-skolens tilgang til sikker­ hedsstudier.

Artiklens næste  afsnit  beskæftiger sig kort med  indfaldsvinklen til studiet. Hernæst introduceres Københavner-skolens teori om (sikkerhedslig­ gørelse  ), der vil fungere som studiets analytiske skelet. Casestudiet falder i to dele. Først en analyse af kampene mellem den republikansk dominerede Kongres og Clinton-regeringen om fastsættelsen af et trusselsbillede, der kunne retfærdiggøre SMF, hernæst en analyse af de republikanske bestræbelser på at få vedtaget en lov om SMF. Sidst følger en konklusion, der samler op på artiklens empiriske og teo­ retiske pointer.

## Sikkerhedens politik

Det, der adskiller sikkerhedens politik fra al anden politik, er, at det pågældende emne bliver fremstillet som et spørgsmål om liv eller død. Sikkerhed handler om emner, der af et givent fællesskab bliver opfattet som fundamentale for fællesska­ bets  fortsatte overlevelse.  Sikkerhed er  altså kendetegnet ved  en (Buzan, 1991: 18-19; Wæver, 1995: 52-53). Spørgsmålet er, hvorledes man teoretisk bør studere intern uenighed om sikkerhedspolitiske tiltag. Til en start kan vi afvise de gængse neorealistiske og geostrategiske teorier, der hidtil har do­ mineret sikkerhedspolitiske studier, fordi de befinder sig på det forkerte analyse­ niveau. De har udelukket sig selv fra at studere interne  politiske processer og i stedet valgt at fokusere på strukturel1e og systemiske variable (dvs. den globale magtfordeling) (Waltz 1979, 1990; Gilpin,  1972, 1981;  Gaddis,  1982; Nye og Lynn-Jones, 1988; Glaser, 1990; Walt, 1987, 1991, 1999; Mearsheimer, 1990, 1994; Gray, 1992, 1999).

Vi  kan  hernæst  vende blikket  mod komparativ udenrigspolitik, der primært kon­ centrerer sig om at klassificere politiske systemer og beslutningsprocesser med henblik på at undersøge lovmæssigheder for udenrigspolitiske beslutninger (Rose­ nau, 1966; Allison, 1971; Herman et al., 1987; Neack et al., 1995). Det primære problem med denne tilgang er, at den i sin iver efter at teste uafhængige variable ganske forsømmer at afgrænse og begribe den atbængige variabel, udenrigspoli­ tik. Tilgangen behandler udenrigspolitik, som om det var indenrigspolitik, og tager hermed ikke højde for udenrigspolitikkens særegne beskaffenhed. Hermed har man ikke analytiske redskaber til at begribe de dynamikker og mønstre, der er kende­ tegnende for politik relateret til spørgsmål om sikkerhed.

Det synes mere frugtbart at alliere sig med nyere, kritiske (post-positivistiske) teorier om sikkerhed, der de seneste år har fået medvind- og blandt andet også har leveret substantielle empiriske analyser (se blandt andre Campheil, 1992, 1998; Shapiro,  1997;  Huysmans, 2000; Hansen,  1997, 2000; Williams,  1997, 1998b; Wyn-Jones, 1999). 1  Disse nye kritiske strømninger (  der kommer i konstruktivisti­ ske og poststrukturalistiske varianter) anerkender ikke, at trusler kan have en ob­ jektiv status løsrevet fra vore forestillinger om og erkendelse af dem. Den forsk­ ningsdagsorden, der forener det brede spektrum af kritiske sikkerhedsteorier, vil også udgøre rygraden i denne artikel: Sikkerhed er ikke en objektiv tilstand, som stater (eller andre) kan opnå ved at reducere sårbarhed og eliminere trusler. Sik-

!

kerhed er en social tilstand, som defineres i og af et socialt og politisk fællesskab. I den forstand er sikkerhed (  og hermed også usikkerhed) socialt konstrueret. Med en omskrivning af Wendt kan man sige, at sikkerhed er, hvad man vælger at gøre det til. Sikkerhed kan hermed ikke være hævet over politik. Sikkerhed politik. Studier af sikkerhedens politik kræver altså en tilgang, der (1) tager højde for over­ levelsens dynamik, (2) giver mulighed for analyse af interne politiske processer, og (3) tager udgangspunkt i, at sikkerhed er socialt konstrueret. Med dette som artiklens teoretisk  afsæt standser  afsøgningen  af  feltet  for  kritiske teorier om  sikker­ hedspolitik hurtigt ved Københavner-skolen.  Med teorierne om sikkerhedsliggørelse og regionale sikkerhedskomplekser har skolen i teoretisk spændvidde, analyt i sk originalitet og operationel anvendelighed lagt det øvrige brede felt af  kritiske teo­ rier bag sig. 2

## Københavner-skolens

Københavner-skolens primære fortjeneste består i at opstille et konstruktivistisk teori-apparat, der kan bruges til at studere  sikkerhedens politik, uanset om  analyse­ niveauet er staten, etniske mindretal, internationale organisation.er eller noget helt fjerde, og uanset hvilken karakter truslerne antages at have (militære, økonomi­ ske, politiske, miljømæssige, etc.). Det, der bør forene analytikere af sikkerhedens politik, er, at "sikkerhed" skal opfattes som en politisk logik. "Sikkerhed" er den politiske praksis, hvori politiske aktører udråber eksistentielle trusler mod et refe­ renceobjekt med henblik på at legitimere ekstraordinære midler til at imødegå  trus­ len. En succesfuld sikkerhedsliggørelse er opnået, når det relevante publikum har sanktioneret ibrugtagen af de ekstraordinære midler (Buzan et al., 1998: 25).

Med en sådan konceptualisering indeholder ingen uholdbare ontologiske antagelser om, hvad der er det rette eller ideelle reference­ objekt for sikkerhed, eller hvilke trusler der er de vigtigste at holde øje med. Her­ med burde altså både "strammere" (alene militære trusler mod statens sikkerhed) som Stephen Walt (1991, 1999) og "slappere" (alle typer trusler mod menneskers sikkerhed) som Ken Booth (  1991, 1997) i det mindste i princippet kunne mødes omkring en fælles analytisk tilgang.

Studiet af sikkerhedens politik handler altså om at iagttage, hvorledes usikker­ hed opstår som et produkt af en social proces, hvor aktører eller sociale grupper kommer frem til en fælles (intersubjektiv) forståelse af, hvad der skal regnes som trusler. Når trusler er sociale konstruktioner, bliver analytikerens rolle ikke at del­ tage i slagsmålet om, hvad der udgør trusler, og hvad der er trusler. I stedet bliver opgaven at studere selve den proces, hvori aktører forsøger at vinde opbakning for et synspunkt om, at X er en trussel mod objektet Y (Buzan et al., 1998: 32). Ambitionen er således ikke at X er eller ikke er en trussel mod Y, men at (igennem hvilke processer) X kommer til at blive fremstillet som en trussel. Københavner-skolens forskningsdagsordenen er at studere, hvem der kan sikkerhedsliggøre hvad, under hvilke betingelser, og med hvilke effekter (Buzan et al., 1998: 32). Med en sådan konceptnalisering af sikker­ hedens politik tilvejebringer et begrebsapparat, der gør os i stand til at begribe de processer, der foregår internt i politiske fællesskaber.

Københavner-skolen indfører såkaldte ''sikkerhedens aktører" (securitizing actors), dvs. aktører, der foretager "sikkerhedens træk" (securitizing maves). Eller på mere mundret dansk, politiske spillere, der udråber trusler mod et givent objekt og ef­ terfølgende  foreslår sikkerhedspolitiske tiltag i  form af ekstraordinære  midler, som bør tages i anvendelse for at imødegå truslen (Buzan et al., 1998: 25, 40). Intern politisk  uenighed om sikkerhedspolitiske initiativer kan  hermed anskues som  kampe mellem "sikkerhedens aktører", der kæmper for opbakning omkring netop deres "sikkerhedens træk".

Et element, der ikke vies tilstrækkelig opmærksomhed i Københavner-skolen, er netop det enorme mobiliseringspotentiale, der er iboende sikkerhedens politik Dvs. det forhold, at en politisk spiller kan mobilisere massiv opbakning omkring sig selv og/eller sin sag, hvis han kan overbevise det relevante publikum om, at politisk handling er et spørgsmål om liv eller død. Dvs. at hvis man som politiker er for en bestemt politik (for eksempel fordi den påregnes at konsolidere ens magt­ position), så vil det være taktisk klogt at søge at fremstille denne, som var den et nødvendigt modtræk over for en eller anden eksistentiel trussel. Når Københav­ ner-skolen ikke fokuserer på mobiliseringspotentialet, kan det skyldes, at W  æver og Buzan har placeret sig selv i International Politik-disciplinen, og at de derfor er mere interesserede i at kigge på de eksterne sikkerhedspolitiske konsekvenser af en sikkerhedsliggørelse end i at studere de interne politiske kampe, der går forud herfor. Det forhindrer imidlertid ikke andre i at arbejde videre med securitization­ tilgangen.

Det er hermed vigtigt at understrege, at denne artikels ambition er at kigge nærmere på det politiske spil, der foregårførend en sikkerhedsliggørelse er ende­ ligt trådt i kraft, dvs. når publikum har accepteret det tegnede trusselsbillede og sanktioneret de anbefalede ekstraordinære modforanstaltninger. Man kan hermed opridse forskellen mellem Københavner-skolen og denne artikels forfatter ved at sige, at hvor "sikkerhedspolitik" for førstnævnte først for alvor begynder med en succesfuld sikkerhedsliggørelse (dvs. når publikum har accepteret et sikkerhedens træk), så starter "sikkerhedens politik" for denne artikels forfatter  allerede med den første sikkerhedens aktørs første sikkerhedens træk. Dette studie kan hermed ej heller kategoriseres som en rendyrket Københavner-skole analyse. Det under­ streges tillige af, at denne artikel ikke beskæftiger sig med regionale sikkerheds­ komplekser.

## Overvejelser omkring metode

1990'ernes indenrigspolitiske kampe om USA's strategiske missilforsvar (SMF) udgør artiklens  empiriske genstandsfelt.  Tidsmæssigt er analysen af  grænset, så alene tidsrummet fra 1993 til og med 2000 inddrages. Denne afgrænsning er valgt, fordi demokraten William J. Clinton tiltrådte som præsident i januar 1993, blev genvalgt igen i 1996 og blev afløst af republikaneren George W. Bush i januar 2001. Det forekommer hermed naturligt at lade Clintons samlede regeringstid og ikke blot dele heraf underkaste en nærmere undersøge]  se. Af helhedsmæssige hen­ syn ville det altså være utilfredsstillende at afkorte perioden, og pladshensyn tilla­ der ikke en udvidelse længere bagud eller fremad.

På missilforsvarsområdet var præsident Clinton under konstant pres. I en stor del af hans regeringstid var der nemlig et republikansk flertal i Kongressen. I løbet af Clintons otte år som præsident stod han over for fire forskellige Kongresser (  103th-l  06th). I årene 1993-94 var der  demokratisk flertal  i både Repræsentanternes Hus og i Senatet, men ved valget i 1994 ændredes denne komfortable position for præsident Clinton,  idet republikanerne fik flertallet i begge Kongressens kamre. Det lykkedes republikanerne at opretholde flertallet i begge kamre igennem de resterende seks år af Clintons regeringstid. Dvs. at fra  1995 til og med 2000 var magten splittet mellem republikanerne, der havde lovgivningsmagten, og demo­ kraterne, der havde regeringsmagten. Det er denne politiske konstellation, der er udgangspunktet for analysen af kampene om SMF. Med fundament i flertallet i Kongressen indledte republikanerne en målrettet indsats for at tvinge Clinton til at opprioritere SMF. De indenrigspolitiske kampe om SMF havde altså Clinton-re­ geringen og den republikansk dominerede Kongres som (  de politiske) hovedaktø­ rer og kan således anskues fra forskellige vinkler, for eksempel som (  1) en ideolo­ gisk konfrontation mellem demokrater og republikanere, som (2) en institutionel konflikt mellem udøvende og lovgivende magtinstanser, eller som (3) en elektoral kamp mellem rationelle politikere om vælgernes gunst.

Men idet den anvendte approach er sikkerhedens politik, er perspektivet i ste­ det, at stridighederne bør anskues som diskursive kampe om etablering af en do­ minerende meningshorisont, der kan fungere som en skabelon, ud fra hvilken det bliver muligt for USA og amerikanere at fortolke og give mening til trusler og modtræk, sikkerhed og usikkerhed. Analysemetoden er hermed bestemt af teori� valget. Københavner-skolens teori er en konstruktivistisk teori. Det er en central antagelse i teorien, at en sikkerhedsliggørelse er produktet af en talehandling, hvor at sige noget er at gøre noget, som når man foretager et væddemål, afgiver et løfte eller for eksempel navngiver et skib (Buzan et al., 1998: 26). Når "man" (dvs. et politisk fællesskab) bliver enige om, at noget udgør en trussel, så er det en trussel. Spørgsmålet om, hvorvidt truslen er reel,  overvurderet eller imaginær, er ganske underordnet, for så vidt at dette kollektive "man" vitterligt føler sig så tilstrække· ligt truet, at ekstraordinære modtræk overvejes seriøst og/eller iværksættes.

En sikkerhedsliggørelse er en talehandling og bør studeres som en sådan, dvs. via diskursanalyse. Man studerer hermed sikkerhedens politik ved at registrere og fortolke sikkerhedens træk, dvs. sikkerhedens aktørers ytringer angående eksi­ stentielle trusler og ekstraordinære modtræk. I denne case er der enighed blandt aktørerne om, at referenceobjektet for sikkerhed er USA som stat,  og at det er USA's regerings opgave at tilvejebringe sikkerhed. Det er altså om afgrænsningen af problemet og løsningen heraf, at de politiske kampe finder sted. Det empiriske studie vil hermed være delt i to. Først fokuseres på de politiske kampe om, hvorle­ des det korrekte trusselsbillede ser ud. Hernæst rettes blikket mod republikanernes forsøg på at  anbringe deres sikkerhedspolitiske modtræk SMF på regeringens dags­ orden. Casestudiet er en gennemgang af alle Kongressens debatter, lovforslag og høringer om SMF i perioden fra 1993 til 2000. 4 Ytringer relateret til SMF og/eller trusselsbilledet registreres og studeres direkte, idet det er disse per se, der udgør sikkerhedens træk.

## Clinton-regeringen

I februar 1993, umiddelbart efter sin indsættelse, beordrede Præsident Clinton en nedskæring på 2,5 mia. dollars af finansieringen til forskning i missilforsvar (Aspin, 1993a). I maj samme år omdøbte han det regeringsorgan, der koordinerer arbejdet med missilforsvaret, fra Strategic Defense lnitiative Organization (SDIO) til Bal­ listic Missile Defense Organization (BMDO) og ændrede samtidig på organisatio­ nens prioriteter, så man fremover ikke længere skulle beskæftige sig med strate­ gisk, men alene med taktisk missilforsvar (Aspin, 1993b  ). Dvs. at Clinton, umid­ delbart efter sin tiltrædelse, foretog en drastisk nedprioritering af, hvad der var tilbage af den forskning i missilforsvar, som Præsident Reagan havde iværksat i 80'  eme. Dette signalerede den nye regerings modstand mod SMF.

Clintons nedskæringer af forskningsprogrammet var et hårdt slag for de repu­ blikanske tilhængere af SMF. Deployering skulle, ifølge Clinton-regeringen, først finde sted, hvis det var berettiget for at imødegå en konkret og aktuel trussel. Republikanerne var imidlertid ikke indstillet på at vente og forsøgte i stedet at få gennemført en lovgivning, der ville forpligte Clinton-regeringen til at deployere så hurtigt som teknologisk muligt ("when technologically feasible").

Seks år senere, 23.7.1999, anerkendte og underskrev præsident Clinton "The National Missile Defense (NMD) Aet," der gjorde det til officiel amerikansk poli­ tik at etablere et missilforsvar. SMF-loven var imidlertid ikke en blomst, der var groet på plænen foran Det Hvide Hus. Lovens vedtagelse var kulminationen på en række hårde politiske kampe omkring fastsættelse af trusselsbilledet og omkring lovforslagets vedtagelse. Disse kampe vil i det følgende blive underkastet en nø­ jere granskning med henblik på at fastslå,  hvorledes  SMF  overhovedet  blev et levedygtigt politisk tema under Clinton-regeringerne fra 1993 til 2000 givet hans (og de fleste demokraters) stærke modstand. Som vi vil se, udnyttede republika­ nerne flertallet i Kongressen til at presse Clintons SMF-politik på to fronter. For det første ved at så tvivl om efterretningstjenesternes objektivitet, for det andet via lovgivningsprocessen.

## Kampen om trusselsbilledet

19.12.1995 debatterede Senatet forsvarets bevillingslov "National Defense Authori­ zation Aet for Fiscal Year 1996" (H.R.1530). Bevillingsloven havde et afsnit ved­ hæftet om SMF. Med hensyn til trusselsbilledet, der skulle retfærdiggøre SMF, nævntes i afsnit 232:

"The intelligence community of the United States has estimated that (A) the missile proliferation trend is toward longer range and more sophisticated missiles. (B) North Korea may deploy an intercontinental ballistic missile capable of reaching Alaska or beyond within 5 years, and (C) although a new indigenously developed ballistic missile threat to the United States is not forecast within the next 10 years there is a danger that determined countries will acquire intercontinental ballistic missiles in the near future and with little warning by means other than indigenous production.

Lovforslaget var fremsat af det republikanske flertal, og som det fremgår, under­ bygges dette sikkerhedens træk ved hjælp af konklusioner fra USA's intelligence community - en vifte af regeringsorganer, der har specialiseret sig i at beskrive, overvåge og  vurdere  trusler  mod  USA's  sikkerhed (herefter: efterretningssamfundet). Lovforslaget henviser til en National Intelligence Council (NIC) rapport fra 1995 ("National Intelligence Estimate, NIE") med titlen Emerging Missile Threats  to North America during the next 15 years (National Intelligence Council, 1996). 5 Denne rapport (N/EJ 995) fokuserer på udviklingen i og udbredelsen af  missiltekno­ logi og fungerer for de politiske aktører, der skal træffe beslutninger om sikkerheds­ politiske  initiativer,  som  en  art problem recognition  device (standardprocedure for problemerkendelse), der bidrager til viden om specifikke ''trusler."

Demokraterne var imidlertid ikke overbeviste om, at lovforslaget indeholdt en korrekt gengivelse af efterretningssamfundets konklusioner. De demokratiske se-· natorer Levin og Bumbers skrev derfor til CIA's chef for at få en kommentar til lovforslagets trusselsbillede. Han bekræftede i et skriftlig svar, at trusselsbilledet var  fortegnet. I den efterfølgende debat i Senatet citerede Levin CIA's svar ord for ord og sagde: "There is no imminent threat from ballistic missiles to the United States,  and there isn.'t likely to be one anytime soon" (Levin, CR, p. S  18886, 19.12.1995).

På denne baggrund stemte det demokratiske mindretal imod bevillingsloven, og den blev vetoet af præsident Clinton med den samme henvisning til efterret­ ningstjenesten, som Levin havde brugt (mere herom senere). Republikanerne var naturligvis fortørnede over, at det ikke var lykkedes at få gennemført SMF-loven, og umiddelbart efter anklagede de efterretningssamfundet for, at NIE1995 ikke var en "korrekt" gengivelse af trusselsbilledet, fordi rapporten var blevet "politi­ seret." For eksempel sagde de  republikanske senatorer Inhofe og Kyl (kursiv tilfø­ jet): "I tend to think that this national intelligence estimate was dramatically influ­ enced by the White House" (lnhofe, CR, p. S582, 31.1.1996). "I know the news­ paper article speculated that politics could be involved. I would find it very hard to believe  that  the  Central  Intelligence  Agency would pennit  that to happen. But some­ thing happened" (Kyl, CR, p. S583, 31.1.1996).

Netop disse begivenheder, dvs. præsidentens afvisning af forsvarets bevillings­ lov og diskussionen omkring efterretningssamfundets vurdering af trusselsbilledet, udgjorde startskuddet for en lang og ophedet debat mellem demokrater og republi­ kanere omkring det "korrekte" trusselsbillede og omkring den påståede "politise­ ring" af efterretningssamfundets arbejde. Kongressens republikanske flertal satte alt ind på at finde belæg for påstanden om politisering af NIEJ995. Det var nemlig ikke befordrende for deres sikkerhedens træk, at efterretningssamfundet ikke an­ erkendte det tegnede trusselsbillede, der skulle retfærdiggøre SMF. Således blev der 28.2.1996 i  Repræsentanternes  Hus  afboldt  en høring om tilblivelsen af NIEJ995. NIC's formand (Cooper) afviste imidlertid udtrykkeligt de republikan­ ske anklager om  politisering af NIEJ  995. Han sagde blandt andet, at "the judgments in  the  estimates are largely consistent with previous Intelligence  Community assessments and with those of individual agencies" (National Intelligence Council, 1996). Senere samme år (4.12.) afholdtes endnu en specifik høring om den om­ stridte NIE1995, denne gang i Senatet. Den tidligere chef for CIA, Robert Gates, der var fonnand  for et  uafhængigt ekspertudvalg, der i de forgangne måneder  havde NJEJ995, NIE1995) no evidence of politicisation before them and their substantive analysis" (Gates, 1996).

NIE1995: De republikanske sikkerhedens aktører var mildt sagt utilfredse med disse konklusioner, der bekræftede Clinton-regeringen og de demokratiske lovgivere i, at der ikke eksisterede et trusselsbillede, der kunne retfærdiggøre SMF. lagttag for eksempel Kongresmedlemmet Weldons brev til Gates, hvor sidstnævnte anklages of politicisation, suggesting the report became victim to 'political naiveté.' It is far more injurious to ignore or whitewash politicisation when it exists than it is to suggest that possibility" (Weldon, 1997).

NIE1995 (som også to andre rapporter fra Senatets decemberhøring) således også anklaget for politisering.

## Rumsfeld-kommissionens rapport

outsider-rapport NIEJ995. I lyset heraf lod det republikanske flertal Kongressen nedsætte en kommission (et såkaldt B-team) til på egen hånd at evaluere trusselsbilledet. Den nedsatte kommission, der bestod af tidligere topembedsmænd og akademikere, fik den forhenværende (og nuværende) forsvarsminister Donald Rumsfeld som formand. Kommissoriet bestod i at "assess the nature and magnitude of existing and emerging nator Kyl benævnte rapporten som "probably the most important report that this Congress has received" og konkluderede på baggrund af rapporten at: "No. 1, the missile threat to the United States is real and growing; No. 2, the threat is greater than previously assessed; and, No. 3, we may have little or no warning of new threats" (Kyl, CR, p. S9523, 31.7.1998).

NIE1995 Seks uger efter Rumsfeld-rapporten testede Nordkorea for første gang en totrinsraket. Efterretningssamfundet havde ikke forudset, at Nordkorea var så langt fremme i sit missilprogram, og begivenheden blev fremstillet som det endegyldige bevis for, at Rumsfeld-kommissionens trusselsbillede var korrekt. Og som følge 9.9.1998 kombinerede republikanerne henvisninger til Rumsfeld-rapporten og Nordkoreas missiltest, når de skulle argumentere for SMF-lovgivningen. Se for eksempel Allards sikkerhedens træk:

"They [North Korea] now have demonstrated the capability to build two-stage missiles, which is significant because adding stages increases missile range. While the Administration plays down the threat, I cannot. [  ...  ] [T]he Administration believes that we will have at least 3 years

I

warning  before  any  missile attack would be  feasible.  However,  on  July  15th,  the Congressionally mandated bipartisan Rumsfeld Cornmission concluded that the United  States could get little to no warning  of  ballistic  missile  deployments from several  emerging  powers. [  ...  ] I  believe  it is wrong to  understate  the  danger still  lurking  in the world. We must do all that is possible to protect all Americans" (Allard, CR, p. S  10057, 9.9.1998).

For mange så det nu ud til, at der havde været belæg for anklagerne om Clinton­ regeringens politisering af Rumsfeld-kommissionens rapport vandt så stor  anerkendelse som det legitime korrektiv til at  efterretningssamfundets monopol som leverandør af trusselsevalueringer kom under pres. NIC så sig nød­ saget til at replicere på kritikken for at opretholde sin troværdighed. Derfor så man Robert D. Walpole fra NIC, i to offentlige taler i september og december  1998, forsøge at tage højde for dele af kritikken (Walpole,  1998a,  1998b  ). I december­ talen anførte Walpole, at efterretningssamfundet allerede var i færd med at ændre sine arbejdsrutiner Rumsfeld-kommissionens rapport og Nordkoreas missil­ test. Endvidere lagde han vægt på en fundamental forskel mellem efterretnings­ samfundets NIE-rapporter og Rumsfeld-kommissionens rapport (kursiv tilføjet): "The intelligence community must attach likelihood judgments to our projections; the  Commission did not.[  ...  ] The Commission  illustrated scenarios, which we agree are possible, but did not attach judgments" (Walpole, 1998b).

Hermed introducerer Walpole -debatten: Rumsfeld-kommis­ sionens rapport beskæftiger sig i modsætning til NIE-rapporteme kun med idet man alene forholder sig til, hvad de såkaldte "slyngelstater" eller gøre, mens man ikke analyserer, hvad disse stater eller gøre.  Dvs. Rumsfeld-kommissionen forholder sig alene til muligheden af, men ikke sandsynligheden for, et missilangreb, fordi man udelader analysen af, hvilke politiske omstændigheder, der ville udgøre de nødvendige og tilstrækkelige betin­ gelser for, at et missilangreb på USA overhovedet blev et sandsynligt scenario.

Den forskel i analysemetode har en markant effekt på trusselsevalueringen. Hvis man vælger at følge Rumsfeld-kommissionens approach som sin foretrukne standardprocedure for problemerkendelse, ville man "opdage" flere og mere på­ trængende trusler, end hvis man havde valgt Det bør derfor ikke komme som nogen overraskelse, at netop republikanerne var specielt glade for Rumsfeld­ kommissionens arbejde. Endelig havde de fået konkret anvendelige ekspertudtalel­ ser, som kunne underbygge deres sikkerhedens træk i Senatet. Den politiske effekt af Rumsfeld-kommissions rapport var så massiv, at NIC i tog højde for dens anbefalinger (National Intelligence Council, 1999). Dels overtog man perspektivet,  således  at (kursiv  tilføjet)  pegede  på  "projected and likely missile developments by 2015 of significant political and econormc changes" (National Intelligence Council, 1999). Dels ændrede man kri­ teriet for, hvornår en missiltrussel bør anses for aktuel. Tidligere havde man, når man skulle angive "the initial indication of an emerging threat", kigget på, om missiler var deployeret. Nu ændredes dette, så man i stedet lod den første testflyv­ ning være  kriteriet (National  Intelligence  Council, 1999). Disse ændringer i analyse-

I

metoder betyder, at man pludselig får øje på, eller erkender, en stribe missil  trusler, der tidligere var "usynlige".

## Politik og trusler

Det er svært at sige, hvad der har været udslagsgivende for ændringen i NIC's praksis. På  den  ene  side er det naturligvis tænkeligt,  at man i efterretningssamfundet har erkendt, at de hidtidige analyser var og fejlbehæftede, og at Rumsfeld­ kommissionens kritik var berettiget og dens fremgangsmåde så overlegen, at det eneste  rigtige  ville  være  at  tage  højde  for kritikken og  tilpasse sine  analysemetoder. På den anden side er det givet, at den manglende evne til at forudsige dels Indiens og Pakistans atomprøvesprængninger, dels de iranske og nordkoreanske missil­ tests i 1998 satte hele efterretningssamfundet under et voldsomt politisk pres, pri­ mært fra den republikansk dominerede Kongres. Dette pres blev ikke mindre af, at Rumsfeld-kommissionens arbejde, der ikke alene var en kritik af NIE1995, men tillige kom til at udgøre en trussel mod efterretningstjenesternes monopol på trus­ selsevalueringer, blev mødt af stor anerkendelse samme sted. Sammenlagt vil man kunne hævde, at også Rumsfeld-kommissionens arbejde kan have været politiseret. Hvor efterretningssamfundet havde præsident Clinton som øverste politiske chef (  og  det således kan tænkes, at Clinton har udøvet et vist pres ved udformningen af NIE-rapporterne  ), så havde Rumsfeld-kommissionen det republikanske flertal i Kongressen som politisk arbejdsgiver. Det er således svært at forestille sig, at  kom­ missionens arbejde har været ganske upåvirket af, at kommissoriet var nedsat af Kongressens republikanske flertal, havde et flertal af republikanske medlemmer og havde en tidligere og nuværende  republikansk forsvarsminister som penne­ førende f  onnand.

Imidlertid giver det kun vanskeligt mening at forsøge at efterprøve hypoteser om politiseringer, hvis man skal tage denne artikels teoretiske tilgang alvorligt. Pointen er jo, at trusler er sociale konstruktioner, og at enhver fremsættelse af et trusselsbillede derfor er politisk. I denne optik  er enhver rapport om trusselsbilleder "politiseret" Det kan altså aldrig blive (kritiske) sikkerhedsstudiers op­ gave at sondre mellem "rigtige" og "forkerte" trusler, da man jo så blot ville lade sig drage ind i det politiske spil om fastsættelse af det "korrekte" trusselsbillede. Endvidere er det vigtigt at minde om, at der endnu ikke i litteraturen er  givet nogen opskrift på, hvorledes man måler og vejer trusler "korrekt". Den centrale pointe er netop, at en trussel bliver virkelig for aktørerne i det moment, hvor sikkerhedens aktører har succes med sikkerhedens træk.

Sammenlagt kan man konkludere, at med den politisk motiverede justering af USA's officielle standardprocedure for problemerkendelse blev amerikanerne med et i stand til at observere en række "nye" missiltrusle.r. NIE1999 blev hermed et stærkt redskab  for  sikkerhedens aktører  med interesse i at fremstille "slyngelstater" og deres missilprogrammer som "reelle" trusler mod USA's sikkerhed. Analysen viser, at sikkerhedens aktører bruger meget energi på at sikre sig passende ekspert­ vurderinger, der kan lægges til grund for sikkerhedens træk. Aktørerne trækker på den symbolske  legitimitet, som "neutrale" og  "upartiske" eksperter er udrustet med. Det øger troværdigheden af et sikkerhedens træk, hvis man kan referere til, at alle af NJE1995 politics matters! eksperter er enige i trusselbilledet. Det fremgik tydeligt, hvorledes republikanerne med udgangspunktet i deres magtposition i Kongressen og ved hjælp af Rumsfeldkommissionen fik succes med at påvirke efterretningssamfundet (og hermed Clintonregeringen) til at ændre deres arbejdsrutiner, så missiltrusler, der før var "usynlige" , pludselig tonede frem. Sat på spidsen: Hvis republikanerne ikke havde haft flertal i Kongressen, ville Rumsfeld-kommissionen ikke have set dagens lys. Og

## Republikanske lovforslag om SMF

SMF­ uden om rider. 6 of 1995." Lovforslaget indeholdt blandt andet udførlige beskrivelser af systemets opbygning og et afsnit om eventuel unilateral tilbagetrækning fra ABM-traktaten fra 1972 med det daværende Sovjetunionen. Lovforslaget var vedhæftet forsvaelementer heri, satsede republikanerne på, at Clinton ikke ville turde anvende sin vetoret, da det ville betyde, at hele det amerikanske forsvar stod uden bevillinger til blandt andet udbetaling af løn. Det demokratiske mindretal i Senatet stemte som forventet imod bevillingsloven. Og Clinton valgte overraskende at sætte hårdt mod hårdt. Stik imod republikanernes forventninger og forhåbninger nedlagde regeringen veto med henvisning til afsnittet om SMF. Clinton anerkendte ikke påstanden om eksistensen af en konkret trussel, der kunne retfærdiggøre deployering, og afviste, at SMF kunne etableres uden at kompromittere ABM-traktaten (Clinton, 1995). Republikanerne kunne ikke mobilisere et tilstrækkeligt stort flertal (to tredjedele) til at underkende Clintons veto. Afsnittet om SMF blev efterfølgende slettet, og forsvarets bevillingslov vedtaget. Republikanerne havde lidt det første nederlag i slaget om SMF.

filibuster. 7 c/oture motion Få måneder senere, 21.3.1996, introducerede republikanerne et nyt lovforslag "Defend America Act of 1996" (S.1635), der blandt andet fastsatte, at deployering skulle finde sted i 2003. Lovforslaget var i store træk mage til det afsnit af forsvarsbevillingsloven, som Clinton netop havde nedlagt veto imod. Denne gang debatten til en afslutning og skride til afstemning (CR, p. S5741, 4.6.1996). Lovforslaget blev taget af dagsordenen. Efter Kongres- og præsidentvalget i 1996 forsøgte Senatets republikanere 21.1.1997 sig atter med et lovforslag, "Defend the United States of America Act of 1997" (S.7). Lovforslaget var kortere end de to foregående, men det centrale politiske indhold forblev intakt: deployering i 2003 og unilateral tilbagetrækning fra ABM-traktaten. Senatets forsvarsudvalg anbefa- enfilibuster. lede, at lovforslaget blev vedtaget (CR, p. S3843, 30.4.1997). Men udvalget var splittet, og de demokratiske udvalgsmedlemmer lovede i en mindretalsudtalelse en grundig og energisk debat ("a thorough and vigorous debate"), såfremt forslaget blev fremsat i Senatet (Armed Services Committee, 1997). Hermed truede demokra- videre, og republikanerne måtte indkassere deres tredje nederlag i streg.

filibuster, cloture  motion. filibusteren en Lovforslaget dikterer, i modsætning til de tre foregående, intet om systemets opbygning, om deployering eller om tilbagetrækning fra ABM-akten. Der var med andre ord tale om en markant nedtoning af de republikanske ønsker. Dette kan være baggrunden for, at fire demokratiske senatorer var medinitiativtagere. Ikke desto mindre var Senatets forsvarsudvalg også delt i forhold til dette lovforslag (Armed Services Committee, 1998). Lovforslaget blev udsat for en demokrademokrat, så ville SMF-lovforslaget have været i hus.

Året efter, 19.3.1998, introducerede republikanerne for fjerde gang et lovforslag om SMF. Men denne gang havde man justeret strategien. Indholdet af lovforslaget var barberet ned til 41 ord. De tidligere lovforslag var i realiteten forsøg på i detaljer at regulere etablering af SMF. Men denne gang havde lovforslaget "American Missile Protection Act of 1998" (S.1873) i stedet karakter af en resolution: "It is the policy of the United States to deploy as soon as is technologically possible an effective National Missile Defense system capable of defending the territory of the United States against limited ballistic missile attack (whether accidental, unauthorized, or deliberate)" (CR, p. S2296, 19.3.1998).

enfilibuster, cloture  motion (Washington Post, (New York Times, Kun fire måneder senere, 9.9., forsøgte republikanerne igen. Det samme lovforslag blev introduceret, men med det samme resultat. Det demokratiske mindrereprise fandt sted på trods af udviklinger, som man umiddelbart skulle synes måtte gøre det nemmere for republikanerne at overtale blot en enkelt demokrat til at skifte side. For det første havde Iran og Nordkorea, siden forslaget sidst blev indium-Range Missile over Japan", 23.7.1998, "N. Korea Fires Missile Over Japan" 1.9.1998). For det andet konkluderede Rumsfeld-kommissionens rapport, at USA ville stå over for en konkret trussel om angreb med langtrækkende missiler langt Surprise Missile Attack", at republikanerne forsøgte sig med det samme lovforslag kun fire måneder efter, at det var blevet afvist første gang. Med eksplicit reference til Rumsfeld-kommissionen og Nordkoreas missiltest sagde for eksempel republikaneren Faircloth:

"The commission did not say there might be a future theat, it said there is a present theat. Further, India and Pakistan have conducted nuclear tests, North Korea just launched a two- stage missile over Japan, and we don't know Iraq's chemical weapons capability because the inspectors have not been allowed to look. these events do not convince my colleagues on the other side of the aisle of our need for a National Missile Defense system, what will it take to convince them?" (Faircloth, CR. p. S10057, 9.9.1998).

Ikke desto mindre kan man konstatere, at der ikke var flere demokrater, der havde ladet sig overbevise om, at lovforslaget var en god ide, så republikanerne måtte for femte gang trække det tilbage.

som Sammenfattende kan man hæfte sig ved, at det indtil og med 1998 ikke var muligt at mobilisere den fornødne opbakning omkring et lovforslag om missilforsvar. Det demokratiske mindretal i Senatet, der var imod, udnyttede Senatets formelle procedurer og nægtede hermed republikanerne muligheden for at bringe dehave vundet. Men, som vi allerede har løftet sløret for, endte republikanernes bestræbelser faktisk med en vedtagelse af lovgivning om missilforsvar.

## SMF  -lovens vedtagelse

filibuster (New York Times, 16.3.1999 vedtog Senatet (med et overvældende flertal på 97 for og tre imod) "The National Missile Defense Act" (S.257). Denne gang kunne demokraternes leder, Levin, ikke garantere Clinton, at han kunne samle opbakning fra de 41 sena"Clinton's Flip-Flop", 18.3.1999). Tilsyneladende accepterede stadig flere demokrater republikanernes sikkerhedens træk og ville stemme for en SMF-lov. lagttag for eksempel Conrad (D):

··1ncreasingly, I am convinced that we need NMD sooner rather than later. Last July, the Rumsfeld Cornmission reported that several rogue states could develop an ICBM capable of threatening our country before we expect it. Recent missile tests North Korea and Iran have confirrned the essence of the  Rumsfeld panel's tindings. I  was disturbed by  these developments, but have Iong said that we should be prepared before we are surprised. Our country needs to move forward  aggressively with NMD" (Conrad, CR, p. S2809, 17.3.1999).

filibustering, Langsomt syntes den hårfine magtbalance, der med et enkelt mandat havde gjort det muligt for demokraterne at udsætte republikanernes gentagne SMF-lovforslag

New York Times forståelse af, hvad der fik enkelte demokratiske senatorer til at acceptere republikanernes lovforslag. Man skal være opmærksom på, at der siden sidst lovforslaget var blevet fremsat, havde været nyvalg til en tredjedel af pladserne i Senatet. Det skal ikke kunne udelukkes, at nogle af de nytilkommende måske havde ladet sig overbevise af det trusselsbillede, som Rumsfeld-kommissionen havde tegnet. ("Breach at Los Alamos: China Stole Nuclear Secrets for Bombs" Beijing's Nuclear Arsenal Stay Small or Will It Musroom?", 15.3.1999) om påstået kinesisk spionage mod USA's hemmelige kernevåbenprogram i ugerne umiddelbart før debatten i marts, kan have påvirket enkelte demokratiske lovgivere.

Der er ingen sikker måde til at finde belæg for en sådan forklaring, men under alle omstændigheder var det særdeles belejligt for de republikanske sikkerhedens aktører. Se for eksempel hvorledes Session kobler begivenheden sammen med SMF.

"We have now leamed of improved Chinese Missile guidance system capability due to US computers-sold to the Chinese by two US firms. Chinese spying has provided that nation with the instructions on how to fabricate compact warheads (MIRV's). Both of these acts should never have happened. Mr. President, America cannot tolerate continued slackness in security and we need to press forward with protecting our nation-not tomorrow, not next month, not five years from now. We need to move the NMD program forward as soon as technically feasible" (Session, CR, p. S28 l  2, 17.3.1999).

filibuster Ved udsigten til at republikanerne således for første gang siden 1995 ville kunne 1995. Imidlertid valgte demokraterne en anden taktik. De stillede i stedet to ændringsforslag, der (i demokraternes fortolkning) ændrede markant på indholdet af lovforslaget.

Den første tilføjelse bestod i, at SMF skulle være underlagt en årlig bevillingsautorisation (CR, p. S2679, 15.3.1999). Denne tilføjelse blev af demokraterne fortolket som en opfyldelse af Clinton-regeringens krav om, at deployering ikke skulle finde sted så hurtigt som teknologisk muligt (sådan som republikanerne hidtil havde insisteret på), men at man før deployering også skulle tage hensyn til de totale omkostninger (Levin, CR, p. S2721, 16.3.1999).

Den anden tilføjelse var afgørende for demokraterne, idet den fastlagde som amerikansk politik "at søge fortsatte forhandlede reduktioner af russiske kernevåben" ("to seek continued negotiated reductions in Russian nuclear forces") (CR, p. S2779, 16.3.1999). I demokraternes fortolkning var dette en bekræftelse af en fortsat forpligtelse til ABM-traktaten (der forbyder SMF). Republikanerne havde en væsensforskellig fortolkning: Tilføjelsen var blot at opfatte som et udtryk for ønsket om at arbejde for nedrustning generelt (Helms, CR, p. S2723, 16.3.1999). Hermed blev det muligt for præsident Clinton at trække sit veto tilbage og erklære, at loven var i overensstemmelse med regeringens eksisterende SMF-poli-

"I am pleased that the Senate, on a bipartisan basis. included in its national missile defense (NMD) Jegislation two amendments that which I strongly opposed. By specifying that any NMD deployment must be subject to the authorization and appropriations process, the legislation now makes clear that By putting the Senate on record as continuing to support negotiated reductions in strategic nuclear arms, the  bill reaffinns that our  missile  defense  policy must (Clinton, 1999,

Demokraterne i Senatet anvendte samme argumentation, som for eksempel her Dodd:

"In sum. this legislation does not alter the administration  's present policy with respect to national missile defense. This nation will develop and deploy a national missile defense sy- stem, but the costs of the system, the specific rogue nation missile threat, the impact on arms control, and our technological ability to field such a system will all be carefully considered.

For those reasons, I have decided to support this bill"  ( Dodd, CR, p. S28 l l, 17.3.1999 ) .

Efter at have været undervejs i mere end fire år blev det republikanske SMF-lovforslag altså langt om længe vedtaget med stemmerne 97-3, efter at to endringsforslag havde gjort det spiseligt for demokraterne i Kongressen og for præsident Clinton. Indholdet var undervejs blevet reduceret fra 2.800 til 77 ord, og loven havde således ændret karakter fra detailregulering til resolution. En resolution, der i Clinton-regeringens udlægning blot gentog, hvad der allerede i forvejen var officiel amerikansk politik.

blackbox, i en.filibu­ ster, i Denne del af casestudiet illustrerer, hvor frugtbart det kan være at åbne den strækkeligt til at få gennemført sin politik - heller ikke selv om der er tale om

filibuster Det lykkedes altså demokraterne at forsinke og i sidste ende tillige ændre det republikanske lovforslag. Demokraterne udnyttede, at det republikanske flertal i resultatet blev, at republikanere ganske vidst fik deres længe ønskede SMF-lov, men demokraterne fik succes med at udvande lovens indhold, så den reelt ikke forpligtede regeringen.

politics matters Vi så endvidere i forbindelse med forsvarsbevillingsloven fra 1995, at det også er fuldt ud muligt, at der ikke er enighed mellem den lovgivende og udøvende magt omkring, hvilken sikkerhedspolitik man skal implementere. Sikkerhedspolitiske tiltag med oprindelse i den lovgivende forsamling kan, på grund af præsidentens vetoret, ikke vedtages uden tilslutning fra den udøvende magt. Casen overbeviser os om, at vetomagten er et reelt magtmiddel, som præsidenten kan tage i anvendelse over for Kongressen på omåder, hvor der hersker fundamental uenighed -

## Konklusioner

i Med udgangspunkt i en tese om sikkerhedens politik, der fremhæver, at sikkerhed ikke er en objektiv tilstand, som man kan opnå ved at reducere sårbarhed og eliminere trusler, men at sikkerhed er en social tilstand, som defineres i og af et socialt blev placeret på den amerikanske regerings dagsorden. Studiet af de politiske kampe om fastsættelse af trusselsbilledet og om vedtagelse af SMF-lovgivning gør det muligt at drage en række konklusioner af dels teoretisk og dels empirisk karakter.

Den første teoretiske konklusion er, at den synoptiske rationalitet ikke nødvendigvis er til stede ved foruleringen af sikkerhedspolitik, sådan som neorealister og geostrateger ellers har for vane at antage. Det er ikke således, at en kollektiv Garbage Can-forløb, 8 securitization-tilgangen Garbage enhedsaktør først erkender problemer (trusler), hernæst rangordner problemerne efter vigtighed, derefter beregner fordele og ulemper ved forskellige løsninger (modtræk), og endelig vælger den mest rationelle løsningsmodel. Der er snarere ens aktører (i dette tilfælde republikanerne) vil investere betydelige ressourcer i at vinde opbakning til et bestemt trusselsbillede, der retfærdiggør et bestemt modtræk. Det indebærer så også, at et sikkerhedspolitisk tiltag ikke behøver at være et nødvendigt og uafvendeligt modtræk i forhold til en umiddelbar ekstern trussel for at blive gennemført. Denne iagttagelse ligger i fin forlængelse af den konstruktivistiske erkendelse af, at trusler er facts, som aktører kan fifle med og strides om.

automatpilot som i en simpel stimuli-responsmodel. Det drejer sig om at vinde opbakning omkring et trusselsbillede, da det ellers er umuligt at få gennemført sin politik. Republikanerne forsøgte således igennem en årrække at tegne et trusselsbillede, der kunne retfærdiggøre deres SMF-lov, og der herskede stadig tvivl om trusselsbilledet ved lovens vedtagelse i 1999. En sikkerhedsliggørelse kan altså kræve særdeles hårdt arbejde. Sikkerhed er noget man forhandler om. Der er ikke nødvendigvis tale om, at en politisk elite skal overbevise en befolkning om, at nationen er truet. Eliten kan være splittet på spørgsmålet, og analytikeren må derfor tage højde for, at der er flere forskellige spillere på banen med forskellige (eventuelt også økonomiske) interesser og præferencer for forskellige sikkerhedspolitiske tiltag.

Den første empiriske konklusion, vi kan drage, er, at selv om SMF-loven blev vedtaget med et overvældende flertal, så hvilede denne formulering af USA's SMFpolitik på et spinkelt politisk fundament, idet der eksisterede en grundlæggende uenighed mellem republikanere og demokrater, og hermed også mellem den lovgivende og den udøvende magt, omkring det tegnede trusselsbillede og det foreslåede modtræk, SMF.

securitization­ Den tredje teoretiske konklusion er, at det lader til, at magtfulde aktører har større chancer for succesfulde sikkerhedens træk. Vi så således, hvordan (1) Clinton kan have påvirket efterretningssamfundets rapporter, (2) republikanerne havde "aktiemajoriteten" i Rumsfeld-kommissionen, og (3) efterretningssamfundet ændrede rutiner, da magtbalancen i Senatet blev ændret. Aktører med formelle magtpositioner i et samfund kan skaffe sig indflydelse på, hvorledes et samfunds sikkerhedspolitiske standardprocedure for problemerkendelse fungerer. Hermed vil man kunne manipulere de rutiner og metoder, der tages i brug for at erkende trusler. På den måde kan magtfulde aktører (typisk regeringer, der har monopol på militære efterretninger) underdrive eller overdrive trusler ved at støtte sig til officielt anerkendte professionelle eksperter, der anerkender det tegnede trusselsbillede. Eksperter, som de vel at mærke selv er arbejdsgivere for. I forlængelse heraf foretilgangen med sociologiske og politologiske teorier om magt.

På trods af at USA i mellemtiden har fået en republikansk præsident, der går ind for deployering af SMF så hurtigt som muligt, og på trods af 11. september, er der ikke siden debatten i 1990'erne sket nye udviklinger (som for eksempel nye overraskende missiltest), der kan give yderligere støtte til republikanernes sikker­ hedens træk. Der er derfor god grund til at antage, at uenighederne omkring SMF og omkring trusselsbilledet stadig eksisterer, men at det anses for upatriotisk at lancere en kritik af SMF, så længe den amerikanske nation stadig befinder sig i en posttraumatisk tilstand efter 11. september.

Det er hermed ikke ganske utænkeligt, at der på et tidspunkt, når demokraterne finder tiden  opportun, vil blive lanceret en politisk kampagne a la den, republikaner­ ne  gennemførte  i 1990'  eme,  men blot med  omvendt  fortegn,  således at demokraterne vil forsøge at afsikkerhedsliggøre (desecuritize) "slyngelstaterne" og den påstå­ ede missiltrussel, fordi SMF (af flere, men ikke mindst økonomiske, grunde) af de fleste demokrater anses for at være en uanvendelig politik. De  politiske kampe om at fremstille troværdige trusselsbilleder og argumentere for eller  imod  SMF  er med andre ord endnu ikke afsluttede. Meget vil afhænge af, dels hvornår det atter bli­ ver legitimt åbent at debattere sikkerhedspolitik i USA, dels hvorledes planerne om SMF bliver modtaget i Europa.

Den anden, og på sin vis banale, empiriske konklusion er, at USA, som et direkte resultat af de politiske kampe om fastsættelsen af et trusselsbillede, der trusler på, der (med direkte inspiration fra Rumsfeld-kommissionen) nu inddrager Amerikaneme får nu øje på flere og mere farlige trusler end før Rumsfeld-kommissionen. Det er ikke denne forfatters opgave at erkendelse på det sikkerhedspolitiske område er udtryk for et fremskridt eller det

kan retfærdiggøre SMF, er blevet udstyret med en ny metode til at vurdere missil­ analyser af worst case scenarios. afgøre, hvorvidt denne  ændring  af USA's  officielle  standardprocedure for problem­ modsatte. Man kan nøjes med at konstatere, at sikkerhedens aktører nu har nem­ mere ved at underbygge deres sikkerhedens træk, når de vil argumentere for de­ ployering af SMF.

Det er i k ke uproblematisk, at verdens supermagt pludselig erkender nye, flere og farligere  trusler. Det  ser  man ikke mindst i køl  vandet  på 11. september. Trussels­ billeder, som de tegnes af Rumsfeld-kommissionen rapport og NIEJ  999, må såle­ des forventes at få endnu større international betydning fremover. Det skyldes den hidtil noget oversete, men ikke desto mindre revolutionerende, militærstrategiske Bush-doktrin, der dikterer preemptive actions (dvs. fremskudt angreb som fore­ gribende forsvar) (Bush, 2002; U.S. White House, 2002). Med en sådan offensiv militærstrategisk doktrin, hvor USA  opfatter det som legitimt at rette militære angreb mod stater, der påstås  at udgøre en trussel mod USA, førend disse har demonstreret deres fjendtlige hensigter med et konkret militært angreb på USA, bliver det af fundamental betydning  at studere, hvorledes amerikanerne tegner trusselsbilleder. Og her får netop Rumsfeld-kommissionens rapport og NJE1999, som vi har set, en central rolle som ammunition for de sikkerhedens aktører, der er fortalere for Bush-doktrinen.

Man kan afslutningsvis standse op og spørge, hvorfor det overhovedet er inte­ ressant at studere de politiske kampe om formuleringen af amerikansk SMF-poli- tik, når slutresultatet blev, at republikanerne ganske vidst fik deres længe ønskede SMF-lov, men at demokraterne omvendt fik succes med at udvande lovens indhold, så den reelt ikke forpligtede Clinton-regeringen. Begrundelsen for at studere interne politiske kampe om formuleringen af udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik er, at disse debatter også har konsekvenser i udlandet. Når der således vedtages en SMF-lov i 1999, der gør det til officiel amerikansk politik at deployere SMF, så kan sikkerhedens aktører i først og fremmest Kina (men også i Rusland, Indien og i andre lande), der også har deres specifikke (magt-)interesser at forfølge, anvende SMF-loven som ammunition i deres sikkerhedens træk, der er møntet på at overbevise landsmændene om, at oprustning er nødvendigt for at kunne matche USA. Pointen er altså, at én succesfuld sikkerhedsliggørelse trækker den næste imed rer af gensl digmi din og afrusning citede usasske sikerale dicil mma (Herz, 1950)).

ør Det er akkurat derfor, at analytikere ikke bør stille sig tilfreds med blot at studere konsekvenserne af succesfulde sikkerhedsliggørelser. Man bør starte langt sikkerhedens træk med henblik på at kaste lys på de kampe, der foregår omkring etablering af trusselsbilleder og udformning af modtræk. På den måde kan man forsøge at bidrage til samfundsvidenskabernes kollektive opgave med at afdække politikkens vilkårligheder og opportunisme og, når det kommer til sikkerhedsstudier, blotlægge det skrøbelige, diskursivt konstruerede fundament for de alt for hyppige situationer, hvor sikkerhedens politik ikke ender med at generere sikkerhed - men det modsatte.

I

I

## Noter

1. For en diskussion af traditionel sikkerhedsteori versus kritisk sikkerhedsteori, se for eksempel Krause og Williams (1996), Krause og Williams (1997), Krause (1998), Williams (1993), WynJones (1999), Booth (2000), Buzan (1997) og Buzan et al. (1998).
2. securitization-tilgang ''framework-bog" securitization 2. "Københavner-skolen" er et løst kollektiv af forskere samlet omkring Barry Buzan og Ole Waver tilknyttet det netop opløste Center for Freds- og Konfliktforskning (COPRI). Københavner-
3. Til casestudiet har især været benyttet McKay (1993: 148-173), Burns et al. (1984: 291-318) og Keefe og Ogul ( 1993: 233-264). Herudover har de følgende websteder været af vital betydning for dataindsamling: U.S. Senate; U.S. House of Representatives; U.S. Federal Election Commission og School of American Studies, Keele University.
4. Alle debatter, lovforslag, resolutioner, høringssvar etc. fra Kongressen udgives i The Congressional Records (CR), der er gjort tilgængelige på internet (Congressional Record Text). Websiden er udstyret med en stærk og brugervenlig søgemaskine, der gør forskning i de store mængder arkivmateriale nemt og ligetil. I artiklen vil citater fra debatter i Senatet blive angivet med den folkevalgtes navn, sidens nummer og dato (for eksempel, Helms, CR, p. S2723, 16.3.1999). Love og lovforslag angives med navn og nummer (for eksempel, "The American Missile Protection Act" (S.1873)).

- S. Den officielle chef for efterretningssamfundet er CIA's chef (DCI). Denne anmoder The National Intelligence Council (NIC) om at fremstille National Intelligence Estimates (NIE's), der er de mest kendte efterretningsrapporter (Richelson, 1985: 243, 278ff.).
2. rider
7. Filibustering Filibustere filibuster motion for cloture). cloture motion, filibuster. ligt for et mindretal i Senatet at forsinke vedtagelsen af upopulære lovforslag ved at trække effektivt blokere for ny lovgivning, idet man blot fortsætter debatten i det uendelige, indtil lovforslaget trækkes tilbage.
9. Graham Allison har i anden-udgaven af sin analyse af Cuba-krisen kort nævnt Kingdons studier, da han diskuterer vigtigheden af problemanerkendelse (Allison og Zelikow, 1999), og også Durant og Diehl (1989) har dıskuteret Kingdons teorı 1 relation til tilblivelsen at udenrigspolitik. FOr forsøg på en syntese mellem Kingdons og Københavner-skolens respektive teorier se Johansen (2001) og Eriksson (1999b).
8. Her tænkes primært på den strukturerede variant, nemlig Kingdons teori om dagsordensfastsættelse (1984). Kingdon var inspireret af Cobb og Elder (1972) og af Cohen et al. (1972).
10. For en uddybende analyse af 11. september , se for eksempel Johansen og Kunding (2002).

## Litteratur

- Essence of Decision: Explaining the Cuban Miss  ile Cris  is, Brown and Company.
- Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis,
- Report 105-15, Senate Committee on Armed Services, \_ris
- Re  port 105-175, Senate Committee  on Armed Services, congress/1998\_r/sr105-175.htm (1.11.2002).
- Press Briefing,
- Aerospace Daily, Cochran, 2000).
- Politica, sikkerhedsdilemmaet",
- Review of International Relations, 4, pp. 313-326.
- Critical Security Studies: Concepts and Cases, Booth, Ken (1997). "Security and Self: Reflections of a Fallen Realist", pp. 83-119 in Keith Krause University of Minnesota Press.
- Security,  Community and Emandpation: Critical Security Studies and Global Politics,
- Govemment by the People, 12th ed., Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

- Remarks by the President at 2002 Graduation Exercise of the United States Military  Academy  West Point, Washington, DC. www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/20020601-3.html (1.11.2002).

People, States and Fear.

Cooperation and Conflict, 32, No. 1, pp. 5-28

Security: A New Framework for  Analysis, London: Lynne Rienner.

Writing Security. United  States Foreign Policy  and the Politics of ldentity. Rev. ed., Manchester: Manchester University Press.

National Deconstruction.  Violence,  Identity,  and Justice  in Bosnia, Minneapolis: University of Minnesota Press.

- William Letter from President Clinton to the House of Representatives, Office of The White House Press Secretary, Washington, DC. www.fas.org/spp/starwars/offdocs/ w951228v.htm (1.11.2002).
- Statement of the President on the Senate Mis  sile  Defense Bill, The White House Press Secretary, Washington, DC, 17.3. www.fas.org/spp/starwars/program/ news99/99031708\_tpo.htm (1.11.2002).
- Participation in  American Politics: The  Dynamics of  Agenda-Building,

Report by Senator  Thad Cochran, Chairman,  Subcommittee on  International Security, Proliferation, and  Federal  Service Committee on Govemmental  Ajfairs. September 2000. www.fas.org/spp/starwars/advocate/stubborn.htm (1.11.2002).

- Administrative Science Quarterly, Cohen, Michael, James March and Johan Olsen (1972). "A Garbage Can Model of Organizational

Guide to Legislative Process in the House, Committee on Rules (2002). "XIV. Senate Action" U.S. House of Representatives. www.house.gov/rules/Iph-saction.htm (1.11.2002).

Congressional Record Text. Thomas: Legislative Information on the Internet, U.S. Library of Congress, Washington, DC. thomas.loc.gov/home/r107query.html (1.11.2002).

- The NationalDefense  AuthorizationAct for Fiscal Year 1997 (H.R.3230), Library of Congress.
- Journal of Public Policy,

Cooperation and Conflict, Eriksson, Johan (1999a). "Observers or Advocates? On the Political Role of Security Analysts",

Sessions, Mannheim (unpublished).

Strategies o/Containment:  A Critical  Appraisal  of Post-War  American National Security Policy,

NIE 95-19:  Independent Panel's report of "Emerging Missi/e Threats to North  America During  the  Next 15  Years", Intelligence Agency, Washington, DC, 23.12. www.fas.org/irp/threat/missile/oca961908.htm (1.11.2002).

(1990).Analyzing Strategic Nuclear Policy, The  Analysis of International  Relations, Gilpin, Robert (1972). "Has Modern Technology Changed International Relations?", pp. 166-174

- War and Change in World  Politics, Security Studies,

Gray, Colin S. (1999). Modem Strategy, New York: Oxford University Press.

Hansen, Lene (1997). "A Case for Seduction. Evaluating the Poststructuralist Conceptualization of Security", Cooperation and Conjlict, Vol. 32, No. 4, pp. 369-397.

Hansen, Lene (2000). "The Little Mennaid's Silent Security Dilemma and the Absence of Gender in the Copenhagen School", Millennium, Vol. 29, No. 2, pp. 285-306.

Hennann, F. Charles, Charles W. Kegley Jr. and James N. Rosenau (eds.) (  1987). New Directions in the Study of  Foreign Policy, Boston: Allen and Unwin.

Herz, John (  1950). "Idealist Intemationalism and the Security Dilemma", World Politics, Vol. 2, No. 2, pp. 157-180.

Huysmans, Jef (1998). "Revisiting Copenhagen: Or, On the Creative Development of a Security Studies Agenda in Europe", European Journal of  International Relations, Vol. 4, No. 4, pp. 479-505.

Huysmans, Jef (2000). "Security! What Do You Mean? From Concept to Thick Signifier", Euro­ pean Journal of  International Relations, Vol. 4, No. 2, pp. 226-255.

Johansen, Kenneth Møller (2001  ). The Politics of Securiti:,ation: Entrepreneurs,  Threats and Countermeasures, Master's Dissertation, Department of International Politics, University of Wales, Aberystwyth (unpublished).

Johansen, Kenneth Møller og Terkel Kunding (2002). "Amerikansk udenrigspolitik og repræsenta­ tionen af fare'\ Politologiske Studier, 5. å rg ang, nr. 3, pp. 38-51.

Keefe, William J. and Morris S. Ogul (  1993). The  American Legislative Process, 8th ed.  Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Kingdon, John W. (1984). Agendas. Alternatives, and Public Policies, Boston: Little, Brown and Company.

Krause, Keith (  1998). "Critical Theory and Security Studies. The Research Programme of 'Critical Security Studies "' , Cooperation and Conflict, Vol. 33, No. 3, pp. 298-333.

Krause, Keith and  Michael  C.  Williams  (  1996).  "Broadening the Agenda of Security  Studies: Politics and Methods", Mershon International Studies Review, Vol. 40, No. 2, pp. 229-254.

Krause, Keith and Michael C. Williams (  1997). "From Strategy to Security: Foundations of Critical Security Studies", pp  .. 33-59 in Keith Krause and Michael C. Williams (eds.), Critical Security Studies: Concepts and Cases, Minneapolis: University of Minnesota Press.

McKay, David (  1993  ). American Politics &amp; Societ)', 3rd ed., Oxford: Blackwell.

McSweeney, Bill (1996). "ldentity and Security: Suzan and the Copenhagen School", Review of International Studies. Vol. 22, No. 1, pp. 81-93.

Mearsheimer. John J. (1990). "Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War", In­ ternational Security, Vol. 15, No. l ,   pp. 5-56.

Mearsheimer, John J.  (1994). "The False Promise of International Institutions", International Security, Vol. 19, No. 3, pp. 5-49.

National Intelligence Council (  1996). "Emerging Missile Threats to North America During the Next 15 Years", .Statement for the Record by Richard N. Cooper, Chairman, National Intelligence Council,  Hearings on Ballistic Missile Defense, Washington, DC: House National Security Committee, 28.2. www.ceip.org/programs/npp/ciacooper.htm (1.11.2002).

National Intelligence Council (  1999). Foreign Missile  Developments and the Ballistic  Missile Threat to the United States Thmugh 20/ 5, Paper prepared under the auspices of Robert D. Walpole, National Intelligence Officer for Strategic and Nuclear Programs, Washington, DC: National Intelligence Council, september. www.cia.gov/cia/publications/nie/nie99msl.html (1.11.2002).

Neack,  Laura,  Jeanne Hey  and Patrick J. Haney  (eds.)  (1995). Foreign Policy Analysis. Continuity and Change in lts Second Generation, Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.

New York Times..

Joseph and Sean  Lynn-Jones (  1988). "International Security Studies: A Report of a Conference on the State of the Field", International Security, Vol. 12, No. 1, pp. 5-27.

Richelson, Jeffrey T. (1985). The U.S. Intelligence Community, Cambridge, MA: Ballinger.

Rosenau, James N. (1966). The Scientific Study of  Foreign Policy, New York: The Free Press.

- Rumsfeld, Donald (  1998). Executive Summary of the Report of the Commission to Assess the Ballistic Missile  Threat to the  United  States, 15.7. www.fas.org/irp/threat/bm-threat.htm (1.11.2002).
- School of  American  Studies, Keele  University.  www.keele.ac.uk/depts/as (1.11.2002).
- Shapiro,  Michael J. (  1997). Violent Cartographies. Mapping Cultures of War, Minneapolis: University of Minnesota Press.
- U.S. Federal Election Commission, Washington DC. www.fec.gov (1.11.2002).
- U.S. House of Representatives, Washington, DC. www.house.gov (1.11.2002).
- U.S. Library of Congress, Washington, DC. www.loc.gov/ (1.11.2002).
- U.S. Senate, Washington, DC. www.senate.gov (1.11.2002).
- U.S. White House, Washington, DC. www.whitehouse.gov (I.I  1.2002).
- U.S. White House (2002). The National Security Strategy of  the United States of  America, Office of The White House Press Secretary, Washington, DC, 17  .9.  www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf (1.11.2002).
- Walpole, Robert D. (  1998a). Speech at the Carnegie Endowment for lntemational Peace.  Robert D. Walpole, National Intelligence Officer for Strategic and Nuclear Programs, Central Intelligence Agency, Washington, DC,  17.9.  www.cia.gov/cia/public\_affairs/speeches/archives/1998/ walpole\_speech\_09  l  798.html (1.11.2002).
- Walpole, Robert D. (1998b). "North Korea's Taepo Dong Launch and Some Implications on the Ballistic Missile Threat to the United States", Speech.at  the Center for Strategic and Internatio­ nal Studies. Robert D. Walpole, National Intelligence Officer for Strategic and Nuclear Pro­ grams, Central Intelligence Agency, Washington, DC, 8.12. www.cia.gov/cia/public\_affairs/ speeches/archives/  1998/walpole\_speech\_  120898.html (1.11.2002).
- Walt, Stephen M. (  1987). The Origins of  Alliances, lthaca, NY: Comell University Press.
- Walt, Stephen M. (  1991  ). "The Renaissance of Security Studies", International Studies Quarterly, Vol. 35, No. 2, pp. 211-239.
- Walt, Stephen M.  (  1999). "Rigor or  Rigor Mortis?  Rational Choice and Security Studies", Interna­ tional Security, Vol. 23, No. 4, pp. 5-48.
- Waltz, Kenneth (  1979). Theory of  International Politics, New York: Random House.
- Waltz,  Kenneth N. (  1990). "Nuclear Myths and Political Realities", American Po/iti c al Science Review, Vol. 84, No. 3, pp. 732-745.

Washington Post.

- Weldon, Curt (  1997). letter to  Robert Gates, 17.1. www.fas.org/news/usa/l 997  /0 l/msg00032c.htm (1.11.2002).
- Williams, Michael C. (1993). "Neo-Realism and the Future of Strategy", Review of  International Studies, Vol. 19, No. 2, pp. 103-121.
- Williams, Michael C. (  1997). "The Institutions of Security. Elements of a Theory  of  Security Organizations", Cooperation and Conjlict, Vol. 32, No. 2, pp. 287-302.
- Williams, Michael C. (  1998a). "Modemity, Identity and Security: A Comment on  the 'Copenhagen Controversy "' , Review of  International Studies, Vol. 24, No. 4, pp. 435-439.
- Williams, Michael C. (  1998b  ).  "Identity and the Politics of Security", European Journal of  Interna­ tional Relations, Vol. 4, No. 2, pp. 204-225.
- Wyn-Jones, Richard (  1999). Security, Strategy, and Critical Theory, London: Lynne Rienner.
- Wæver, Ole (  1995). ''Securitization and Desecuritization", pp. 46-86 in Ronnie D. Lipschutz (ed.), On Security, New York: Columbia University Press.