Diskursive forhandlingsnetværk i aktiveringspolitikken
Forfattere: Jacob Torfing
Tidsskrift: politica (2004-01-01)

## Jacob Torfing

## Diskursive forhandlingsnetværk i aktiveringspolitikken

Forskydningen fra forsørgelse til aktivering har taget form af et stille sporskifte i velfærds­ staten. Aktiveringsrefonneme blev undfanget i et vidt forgrenet nationalt forhandlingsnet­ værk. En række diskursive forestillinger bandt de politiske aktører sammen og muliggjorde dannelsen af et bredt politisk kompromis om aktivlinjen. Forhandlingsnetværket bidrog ikke blot til en effektiv samfundsstyring, men var også i sig selv rimeligt demokratisk. Der var dog problemer i forhold til de folkevalgte politikeres manglende indflydelse på den konkrete politikfastsættelse, der fulgte i kølvandet på forhandlingsnetværkets kompromisdannelse.

I  de  sidste  10-15  år  er  tyngdepunktet  i  socialog  arbejdsmarkedspolitikken langsomt  blevet forskudt fra det tidligere så dominerende forsørgelseskoncept til et nyt aktiveringskoncept. 1  Først skulle de unge aktiveres, så skulle dagpenge­ modtagerne og de arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere aktiveres, og til sidst skulle alle ledige aktiveres. Med udgangspunkt i dette markante policy­ skift vil jeg forsøge at tage temperaturen på magten og demokratiet i Danmark ved hjælp af en diskursteoretisk beslutningsprocesanalyse. Hvor den traditionelle beslutningsprocesanalyse  fokuserer  på  aktørernes  interesser,  kalkulationer  og handlinger, vil der her blive fokuseret på den diskursive indramning af det vidt forgrenede netværk, inden for hvilket forhandlingerne om den nye aktivlinje fore­ gik.

Det er ikke særligt overraskende, at skiftet fra forsørgelse til aktivering tager afsæt i et vidt forgrenet, nationalt forhandlingsnetværk. Inden for arbejdsmarkeds­ politikken er der en lang tradition for at inddrage arbejdsmarkedets parter i både formuleringen og implementeringen af nye politiske tiltag.  Inddragelsen af re­ levante og berørte parter i den offentlige politiklægning har rødder i den unikke danske kombination af en  stærk stat og et stærkt  civilsamfund.  Den tvedelte danske statsbygning er gennem tiden blevet holdt sammen af institutionaliserede former for netværksinteraktion mellem politiske myndigheder og organiserede borgere. Netværksdannelse er således ikke i sig selv noget nyt. Det nye er, at for­ handlingsnetværk i stadigt højere grad opfattes som en både effektiv og legitim styreform.  Politikere og embedsmænd er i de senere år blevet mindre kritiske over for  inddragelsen af  de  relevante  og  berørte  parter i  forhandlingsnetværk (Christiansen og Nørgaard, 2002: 190-192).

Samtidig synes netværksdannelsens fonn også at være under forandring. Den satte råd, nævn og kommissioner, hvor de modstående interesseorganisationer på området var repræsenteret, er blevet afløst og suppleret af nogle løsere og mere

korporatistiske jerntrekant, hvor staten stod i spidsen for en række formelt ned­ uformelle netværk med en bredere deltagerkreds og en højere grad af selvregu- lering.  Den mest  markante forskel mellem korporatismen og de  nye forhand­ lingsnetværk er, at hvor de førstnævnte var domineret af vertikale interaktioner mellem myndigheder og interesseorganisationer, så domineres de sidstnævnte af horisontale interaktioner mellem offentlige, halvoffentlige og private parter.

Jeg har tre ambitioner med analysen af det aktiveringspolitiske forhandlings­ netværk. For det første vil jeg problematisere det traditionelle billede af politik, som noget der primært foregår på Christiansborg og omegn. En empirisk kort­ lægning af det aktiveringspolitiske forhandlingsnetværk tjener i denne henseende til at sætte spot på den brogede skare af politiske aktører, der er involveret i de politiske refonnprocesser.

For det andet kan en analyse af de diskursive forestillinger, begreber og be­ tydninger, der indrammer forhandlingerne i forhandlingsnetværket, bidrage til at problematisere den gængse forestilling om politik som en interessebaseret magt­ kamp. En række nyere teorier  inden  for policy-analysen understreger den dis­ kursive magts betydning for den offentlige politiklægning (Fischer og Forrester; 1993; Hajer og Wagenaar, 2003). Det er min ambition at vise, hvordan forhand­ lingerne i netværket og den politiske kompromisdannelse betinges af diskursivt konstruerede forestillinger om problemer og løsninger.

For det tredje rejser analysen af den netværksbaserede diskursivering af aktiv­ linjen spørgsmålet om netværkspolitikkens potentialer i forhold til både at levere en effektiv og en demokratisk problemløsning. Min ambition er her at demonstre­ re, at forhandlingsnetværk er et effektivt politiklægningsinstrument, der dog både rummer fordele og ulemper. Endvidere vil jeg vise, at det demokratiske problem ikke så meget knytter sig til policy-formuleringen i forhandlingsnetværket, men snarere til den efterfølgende politikfastlæggelse, hvor de  folkevalgte politikere ikke formår at leve op til rollen som gatekeepers mellem netværk og embedsværk.

Det teoretiske  grundlag  for  analysen er en  blanding af nyere netværksteori, argumentativ diskursteori,  samt post-kommunitaristiske teorier om deliberativt demokrati. Netværksteorien ser offentlig politiklægning som et resultat af hori­ sontale,  interorganisatoriske  forhandlinger  mellem  gensidigt  afhængige,  men operationelt set autonome aktører, der interagerer inden for en fælles ramme af regler, nonner, vidensformer og forestillinger, der løbende justeres som en del af forhandlingerne (Kickert et al., 1997; Mayntz, 1993; Rhodes, 1997).

Den argumentative diskursteori understreger aktørernes mulighed for ved hjælp af deres argumentative strategier at gøre en forskel i forhold til formuleringen af den paradigmatiske policy-diskurs, der sætter rammen for etableringen af poli­ tiske koalitioner og indgåelsen af politiske kompromiser (Hajer, 1995). Dermed placeres netværksaktørerne i en dobbeltrolle som både discourse makers og dis­ course takers.

Endelig tilbyder de post-kommunitaristiske teorier om deliberativt demokrati et analytisk udgangspunkt for evalueringen af netværkspolitikkens demokratiske potentialer. Teorierne tager afsæt i formodningen om, at aktørerne gennem offent­ lig deliberation bliver i stand til at overskride deres partikularitet, men opgiver den kommunitaristiske fordring om, at det "fælles bedste" enten er udgangspunk­ tet eller endemålet for deliberationen (Mouffe, 2000; Young, 2000).

backward mapping snowba/1-metode, Teorierne spiller dog i denne artikel en tilbagetrukket rolle som klangbund for den kvalitative empiriske analyse af aktiveringsreformernes herkomst. Analysen bygger på 32 forskningsinterviews med politiske aktører i og unden for forhandlingsnetværket, samt et omfattende arkiv bestående af interne og eksterne notater, rapporter og pjecer tra de relevante institutioner og organisationer. Materialet er indsamlet i perioden 2000-2002, og analyseret i løbet af 2003. Både interviewpersoner og dokumenter har dannet udgangspunkt for identifikationen af nye interviewpersoner og dokumenter (Torfing, 2004).

## Det stille sporskifte i velfærdsstaten

irrever­ sibi/ity stickiness Læren fra 1980'eme var, at det er umuligt at forandre velfærdsstaten. I Danmark så vi, hvordan en stribe af borgerlige regeringer, der brysk proklamerede et opgør med velfærdsstaten, rent faktisk endte med at konsolidere velfærdsstaten og på nogle områder endda udbygge de universelle velfærdsydelser (Andersen, 1997). Det fejlslagne forsøg på at tilbagerulle velfærdsstaten faldt i tråd med erfaringerne fra både Reagans USA og Thatchers England, hvor den nyliberale revolution kun havde påført velfærdsstaten nogle mindre skrammer. Dette mønster gav i forvar som at slå i en dyne, fordi den institutionelt indlejrede sporafhængighed på forskellig vis blokerede reformbestræbelserne (se Torfing, 2001).

Den umiddelbare reaktion på massearbejdsløsheden i begyndelsen af 1970'eme havde ellers været at genbruge de arbejdsmarkedspolitiske tiltag fra 1930'erne (Pedersen og Holmquist-Larsen, 1994: 164-166). Den ældre og svagelige del af arbejdsstyrken skulle trækkes ud af arbejdsmarkedet ved hjælp af efterløns- og

passiv aktive wel­ fare worlifare welfare workfare. På den baggrund er det bemærkelsesværdigt, at vi fra slutningen af 1980'erne og op gennem 1990'erne bliver vidner til en dybtgående omstruktureringsproces i forhold til den traditionelle social- og arbejdsmarkedspolitik, der nu italesættes mænd, der var dybt involveret i reformprocessen, siger selv, at "hvis man skal bruge nogle af de firkantede slagord, så kan man sætte navn på den overordnede udvikling i perioden ved at sige, at man er gået fra welfare til workfare". Hverken uddannelsestilbud, lavere ydelser, og skærpet kontrol med de lediges rådighed. der tilvejebragte en kollektiv løsning på risikoen for arbejdsløshed, sygdom og invaliditet og sikrede borgere unden for arbejdsmarkedet et rimeligt leveniveau, som muliggjorde deres deltagelse i industrisamfundets masseforbrug. I dag lægges der i stigende grad vægt på de lediges ret og pligt til selv at gøre noget aktivt for at fremme deres arbejdsmarkedsintegration gennem deltagelse i forskellige aktiveringsforanstaltninger.

førtidspensionsordninger, de unge skulle ved hjælp af særlige beskæftigelsesinitatıver Skres et fodtæste på arbejdsmarkedet, og resten at den voksende gruppe at ledige skulle forsørges gennem en udbygning at forsikringssystemet. Udbygningen af arbejdsløshedsforsikringen omfattede blandt andet indførelsen af de såkaldte arbejdstilbud. Alle de ledige, der stod for at falde for 26 ugers-reglen, der siger, at man for at oppebære dagpenge skal have haft 26 ugers arbejde inden for de sidste tre år, skulle have et tilbud om ni måneders arbejde, så de kunne kvalificere sig til endnu en tur i dagpengekarrusellen.

Gennembruddet for aktivlinjen kommer i 1990, hvor den borgerlige regering med støtte fra Socialdemokratiet indførte en særlig ungdomsydelse for de 18-19årige. De velfungerende unge skulle ud af kontanthjælpssystemet, og det skulle ske ved at give dem en tast lav ydelse, samtıdıg med at der blev stillet krav om aktıverıng 1 op til tem måneder. Ordningen blev gradvist udvidet til at omfatte alle de 18-25-årige.

De politiske tiltag formåede ikke at afskaffe massearbejdsløsheden. Derfor lancerede Svend Auken i begyndelsen af 1980'erne jobskabelsesloven og ungdomsgarantiordningen, der måske lugtede lidt af aktivering, men som dybest set handlede om at skabe nogle nye job på kanten mellem den private og offentlige sektor, for derigennem at bevare de lediges arbejdsevne, mens man ventede på et nyt økonomisk opsving. Begge dele blev afskaftet at den borgerlige regering, der kom til magten i 1982. Fokus blev nu drejet fra efterspørgselssiden og over på udbudssiden. Erhvervslivet skulle skaffes den rigtige mængde arbejdskraft til den rigtige pris. Regeringen kom med adskillige forslag om lavere ydelser og forøget uddannelsesindsats, og indgik i 1988 et forlig med Socialdemokratiet, der kraftigt forøgede brugen af de uddannelsestilbud, som i 1985 var indført som et supplement til arbejdstilbudene. Dette forlig kan ses som det første skridt i retning af den nye aktivlinje. Pengene skulle ikke længere bare bruges på at fastholde de lediges dagpengeret, men i stedet bruges på målrettede tilbud, der forbedrede de lediges muligheder for at komme ind på arbejdsmarkedet.

Næste skridt var Folketingets nedsættelse af en korporativt sammensat kommission i form af Zeuthenudvalget (Udredningsudvalget, 1992), hvis konklusioner fik afgørende betydning for arbejdsmarkedsreformen, der blev gennemført kort efter, at den socialdemokratiske regering var kommet til magten i 1993. Lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik afskaffede genoptjeningsretten til dagpenge ved støttet beskæftigelse, og indførte en fast længde på dagpengeperioden (syv år + to års orlov). Alle ledige skal ifølge loven have udarbejdet en individuel handlingsplan for deres tilbagevenden til arbejdsmarkedet. I den første del af dagpengeperioden (fire år) skal der for de udsatte og efterspurgte ledighedsgrupper laves en tidlig behovsorienteret aktivering. I den sidste del af dagpengeperioden (tre år) skal alle aktiveres på fuld tid. De efterfølgende justeringer i forbindelse med de årlige finanslovsforlig resulterede i en yderligere forkortelse af den samlede dagpengeperiode til fire år, samtidig med at tidspunktet for ret og pligt aktivering blev fremrykket til efter et års ledighed. De unge ledige under 25 år uden en kompetencegivende uddannelse skulle fra 1996 uddannelsesaktiveres i 18 måneder på halv dagpengesats efter kun seks måneders ledighed.

På kontanthjælpsområdet blev der i forbindelse med arbejdsmarkedsrefonnen i  1993  vedtaget en Lov om kommunal aktivering, ifølge hvilken alle kontant­ hjælpsmodtagere under 25 år, der alene har ledighed som problem, skal aktiveres senest efter seks måneder, mens alle over 25 år skal aktiveres efter 12 måneder. I  1998 kommer så Lov om aktiv socialpolitik, der udvider den tidlige aktivering, som nu skal finde sted allerede inden 13 uger, til at omfatte alle de 25-30-årige - også dem med andre problemer end ledighed. Som supplement til den udbuds­ orienterede aktiveringspolitik igangsatte Socialministeriet i midten af  1990'  eme en holdningsbearbejdende kampagne med henblik på at øge efterspørgslen efter folk med nedsat arbejdsevne og dermed gøre arbejdsmarkedet mere rummeligt.

Aktivering bliver i løbet af 1990'erne gradvist hovedsporet i dansk social- og arbejdsmarkedspolitik.  De  danske  aktiveringsreformer  er  ikke  noget  isoleret skvulp,  men en del  af  en international worlifare-bølge. Den danske form for worlifare afviger  imidlertid  kraftigt  fra  den  amerikanske  (Peck,  1998).  Hvor man i USA har set worlifare som en erstatning af we(fare, har man i Danmark set aktiveringspolitikken som et supplement til de forholdsvist generøse velfærds­ ydelser. Hvor man i USA har forsøgt at integrere de ledige på arbejdsmarkedet ved at sænke ydelser og lønninger, har man i Danmark lagt vægt på uddannelse og opkvalificering.  Hvor man i USA har skærpet kontrolforanstaltningerne og sanktionerne i forhold til de ledige, har man i Danmark forsøgt at inddrage og. ansvarliggøre de ledige. Kort sagt, så har vi i Danmark med enkelte undtagelser valgt en human capital-tilgang til aktivering, mens man i USA har valgt en work first-tilgang.

Det mest bemærkelsesværdige ved de danske aktiveringsreformer er dog, at de er blevet gennemført uden store konflikter og politiske sværdslag. Forklaringen på det hurtige og smertefrie policy-skift er, at der tidligt i forløbet blev etableret en diskursivt medieret konsensus, der holdt sammen på den politiske koalition og ker det: ''Det typiske forløb er, at der over en  sæson  bygges et fælles billede op af, hvad det er for et areal, som vi skal lande inden for. Det er et billede, der bygges op gennem ufonnelle kontakter mellem alle dem, der er parter på området". Der er to centrale pointer i ovenstående citat. Den første er, at policy-beslutningerne i sidste ende foregår inden for en snæver diskursiv ramme. Den anden er, at denne

muliggjorde kompromisdannelse. Som en af de centrale politiske aktører udtryk­ diskursive ramme skabes gennem et bredt og uformelt netværk. Lad os se nær­ mere på disse pointer.

## Det nationale forhandlingsnetværk

Diskursiveringen af aktiveringsrefonneme er et resultat af horisontale forhand­ linger i et netværk, hvor de offentlige myndigheder blot er en blandt flere parter. Tidligere lavede sektonninisterierne nye reformer i et tæt og formaliseret samar­ bejde med nogle få udvalgte interesseorganisationer. Men nu er muren mellem ministerierne og parterne blevet tykkere. Til gengæld indgår ministerierne i et bredt  og uformelt  forhandlingsnetværk.  En af Arbejdsministeriets topembeds­ mænd fortæller,  at "ministeriet  er  blevet  en  del  af  et  multidimensionalt  spil, som det selv er en aktiv aktør i. Det er et komplekst spil, hvor der indgår mange forskellige aktører. Det omfatter en lang række ministerier, og parterne er også med" . I trad med dette fortæller en centralt placeret embedsmand fra Socialministeriet, at han "generelt oplever, at systemerne flyder sammen. (...) Tdligere kunne de forskellige systemer og parter ikke være i samme rum uden at begynde at skændes. (...) Men sådan er det ikke mere. Vi har fået sat os ned og sagt, at vi på en eller anden måde må kunne få en fælles opfattelse af problemerne, og hvordan vi kan løse dem" '. Samarbejdet er samtidig blevet bredere. For som en anden topembedsmand fra Socialministeriet siger: "Vi arbejder selvfølgelig stadig tæt sammen med KL og kommunerne, som jo er dem, der skal tøre politikken ud i livet. Men LO og DA er kommet mere på banen på en række områder"

En summarisk oversigt over nogle af de vigtigste deltagere i forhandlingsnetværket i form af ministerier, interesseorganisationer, partier, samt andre nationale og internationale aktører tjener til at få sat lidt kød og blod på netværksbegrebet (Torfing, 2004: kap. 5).

Det aktiveringspolitiske forhandlingsnetværk består dog ikke kun af uformelle kontakter. I de tilfælde, hvor man har foretaget en politisk afgrænsning af deltagerkredsen, har netværket haft karakter af enten et udvidet korporativt samarbejdS czalkomiioe oo skilterdskmms ole a hdre plage tor aksemae v forbindelse med lovhøringer, har der været åbnet op for, at en lang række organisatiner, grupper og enkeltpersoner har kunne give deres besyv med. Netværket begrænser sig dog ikke til disse mere formelle arenaer og kommunikationskanaler. Rundt om den formelle kerne er der en tyk skal af uformelle interaktioner, der foregår på kryds og tværs af skellet mellem offentlig og privat, national og international, samt eliter og subeliter. Det er i disse bi- og multilaterale relationer, at bredden i netværket for alvor viser sig.

Ministerierne har spillet en central rolle som katalysatorer og indpiskere i forhandlingsnetværket. Finansministeriet satte i høj grad den politiske dagsorden ved at gøre først arbejdsmarkedspolitikken og senere socialpolitikken til en del af den økonomiske strukturpolitik. Finansministeriet pressede på for at få Arbejdsministeriet til at lave aktiveringspolitiske reformer, og gav også Socialministeriet lov til at lave aktivering for kontanthjælpsmodtagerne. En del af forhandlingerne i netværket foregik i Finansministeriet, der i perioder fungerede som den overordnede spilstyrer i social- og arbejdsmarkedspolitikken. Arbejdsministeriet, der i begyndelse lå fuldstændig underdrejet, overtog med tiden en stadigt større del af ansvaret for aktiveringspolitikken, og udviklede sig langsomt fra at være et partsorienteret forsørgelsesministerium til at være et netværksorienteret og strukturpolitisk ministerium. Socialministeriet måtte kæmpe hårdt for at få lov at lave aktiveringspolitik, men havde, når det kom til stykket, flere frihedsgrader i forhold til Finansministeriet end Arbejdsministeriet. Til gengæld måtte man i Socialministeriet i begyndelsen overtage nogle af de aktiveringspolitiske skabeloner, der var udviklet i Arbejdsministeriet. Med kampagnen for virksomhederes sociale ansvar fik man dog sin egen selvstændige profil. Statsministeriet, Erhvervsministeriet, Undervisningsministeriet og Kulturministeriet spillede også en rolle i forhandlingsnetværket, men her var der mest tale om biroller.

Interesseorganisationerne havde også en stor indflydelse i forhandlingsnetvær­ ket. LO og DA var centrale aktører, og FTF og Akademikernes Centralorganisa­ tion (AC) forsøgte også at gøre sig gældende. Hovedorganisationerne havde et kraftigt incitament til at gå  konstruktivt ind i forhandlingerne om aktiverings­ politikken, eftersom de i vid udstrækning har udspillet deres rolle i forhold til overenskomsterne, der i stigende grad forhandles decentralt. LO opgav allerede i  1990 lønkampen til fordel for kampen for beskæftigelse og arbejdsmarkedsin­ klusion. DA kom først på banen i  1993-94, men til gengæld nedtonede man her de gamle kæpheste om lavere løn og ydelser til fordel for en rådigbedskontrolle­ rende og opkvalificerende aktivering. Kommunernes Landsforening (KL) og De Samvirkende Invalideorganisationer (DSI) repræsenterede henholdsvis system og klienter i forhandlingsnetværket. KL var meget tidligt ude med krav om akti­ veringsreformer, og nogle kommuner begyndte allerede i slutningen af 1980  'erne at aktivere på egen hånd. Kampagnen for det rummelige arbejdsmarked tog også afsæt i kommunale forsøg med aktiveringssamarbejde med store enkeltvirksom­ heder. På trods af intern skepsis støttede DSI fra starten aktiveringstankegangen, som  blev  set  som  et  vigtigt  middel  til  at  fremme  arbejdsmarkedsintegration. Dansk Socialrådgiverforening (DS) så det også som deres opgave at repræsentere de sociale klienter. DS var i udgangspunktet positivt indstillet over for de aktive foranstaltninger,  de  individuelle  handlingsplaner  og  behovsretningen,  men  til gengæld kritisk over for de manglende rettigheder og klagemuligheder for kon­ tanthjælpsmodtagerne, samt over for aktiveringen af de svageste klienter.

De politiske partier  spillede også en vigtig rolle.  Socialdemokratiets "visne­ politik"  over for den borgerlige regering betød, at det helt frem til slutningen 1980'eme afviste at lave forlig om social- og arbejdsmarkedspolitikken. Blandt menige socialdemokrater var der betydelig skepsis over for den nye aktiverings­ politik og de dermed forbundne dagpengeforringelser. Aktivlinjen blev dog alli­ gevel et vigtigt element i forsøget på at knække ledigbedskurven efter regerings­ dannelsen i  1993. Det Radikale Venstre var enig med den borgerlige regering i, at man skulle kigge på parternes incitament til at udvise løntilbageholdenhed og få fl ere i arbejde. Men man var samtidig betænkelig ved en generel reduktion af ydelser og lønninger, og mente, at det var vigtigt at gennemføre en social- og ar­ bejdsmarkedspolitisk aktiveringsreform sammen med Socialdemokratiet. Venstre og Konservative spillede i sidste halvdel af 1980'eme ud med nogle workfirst­ inspirerede aktiveringsforslag om indslusningsløn, lavere dagpenge og tvangsak­ tivering, men støttede senere de socialdemokratisk ledede regeringers human ca­ pital-linje. Den socialdemokratiske flertalsregering holdt imidlertid de borgerlige ude af arbejdsmarkedsreformen i 1993. Men der var mest fordi den havde behov for at udvise handlekraft. De borgerlige partier kom hurtigt ind i varmen igen. I Socialistisk Folkeparti  var de  meget skeptiske over for selve udformningen af den nye aktiveringspolitik, der undergravede lønmodtagernes rettigheder, men de accepterede princippet om ret og pligt aktivering.

En lang række andre nationale aktører har præget debatten om aktiveringspoli­ tikkens rolle og udformning. Der gælder først og fremmest Det Økonomiske Råd, der med sin vismandsrapport fra 1988 var med til at sætte fokus på strukturpro- blemer og aktiveringspolitik (DØR, 1988). Af andre aktører med større og mindre indflydelse kan nævnes  Arbejderbevægelsens erhvervsråd, Socialforskningsinsti­ tuttet, Center for Labour-market Studies, Rockwoolfonden, Dansk Center for Ar­ bejdsmarkedsforskning (CARMA), Mandag Morgen og massemedierne, der fak­ tisk gav meget spalteplads og sendetid til diskussionerne om den nye aktivlinje.

Der var også nogle internationale stemmer i debatten. OECD var meget tidligt i  gang med at sætte og sprede den strukturpolitiske dagsorden, og i  1990'erne lanceres  arbejdsmarkedspolitikken  som  et  centralt  strukturpolitisk  politikfelt. Danmark kritiseres gentagne gange for ikke at reformere sit alt for generøse dag­ pengesystem. EU er med til at fastholde den aktiveringspolitiske dagsorden, men her har Danmark både held og dygtighed til at påvirke politikkens indhold, som stort set ender med at svare til indholdet i den danske aktiveringspolitik med vægt på tidlig, opkvalificerende aktivering. Andre landes erfaringer med aktiv social­ og arbejdsmarkedspolitik spiller også en selvstændig rolle i debatten. Referencen til den svenske tradition for at føre en aktiv arbejdsmarkedspolitik er med til at gøre aktivering noget nærliggende, trygt og relativt succesfuldt. Omvendt tager USA prisen som skræmmebilledet på en work .first-inspireret workfare.

Selv om den politiske proces er kendetegnet ved at være meget integrativ og inkluderer en lang række forskellige aktører, så er der dog også en række aktø­ rer, der er ekskluderet fra forhandlingsnetværket. Det gælder dels den Kristelige Fagforening, der er positiv over for den nye aktivlinje, og dels en række aktører, der .står uden for netværket, fordi de er uenige i aktiveringspolitikkens indhold. Til den sidste kategori hører Enhedslisten, Landsorganisationen af  Arbejdsledige og en række socialpolitiske debattører (Reintoft,  1998; Møller,  1996). Selv om tonen hos de ekskluderede kritikere af aktivlinjen ofte er hård og uforsonlig, er der dog en vis accept af grundprincippet om at bruge ressourcerne i social- og arbejdsmarkedspolitikken mere aktivt.

Der er dog ikke fryd og gammen blandt de aktører, der er inkluderet i forhand­ lingsnetværket. En række interne konfliktlinjer deler aktørerne i forskellige lejre. Den klareste konflikt går mellem tilhængerne af  en human capital-inspireret ak­ tivering med vægt på uddannelse og opkvalificering og tilhængerne af en work .first-inspireret aktivering med vægt på incitamentsiden. Human capital-tilgangen har overtaget, i og med at der ikke er nogen, som taler imod den opkvalificerende aktivering. Der er dog en del aktører, der holder døren til en mere workfirst-ori­ enteret aktivering åben. En anden konfliktlinje, der deler tilhængerne af den op­ kvalificerende aktivering, går mellem dem, der lægger vægt på en meget behovs­ orienteret aktivering, og dem der støtter en mere regelstyret aktivering. Pendulet er her svinget fra behovsorientering til en højere grad af regelstyring. Kritikken af dette skift har dog været voksende, og det har tvunget pendulet tilbage igen. Andre konflikter handler om, hvor tidligt de ledige skal aktiveres, og om hvorvidt alle ledige skal aktiveres.

Generelt præges netværket dog af en høj grad af konsensus, og man må derfor spørge, hvordan det kan gå til,  at  så mange forskellige aktører tilsyneladende kan blive enige om at støtte den  nye  aktiveringspolitik.  Det traditionelle svar er: sammenfaldende interesser. Aktørerne er med i den vindende koalition, fordi aktiveringspolitikken i forskellige henseender tilgodeser deres interesser. Denne forklaring overser imidlertid, at aktørernes interesser på aktiveringsområdet i høj grad formes af den paradigmatiske policy-diskurs, som konstrueres i forhand­ lingsnetværket. Mange af aktørerne havde slet ikke i udgangspunktet fonnuleret nogen interesser på området, og mange aktører oplevede desuden, at deres inte­ resser forandredes som et resultat af interaktionen inden for netværket, der blev holdt sammen af en bestemt diskursivering af feltet.

## Den diskursive indramning af forhandlingsnetværket

Enigheden i forhandlingsnetværket  skyldes,  at  bestemte  forestillinger  har  he­ gemoniseret det åbne politiske terræn, der blev skabt i kraft af dislokeringen af det gamle policy-spor.  En dislokation opstår,  når det dominerende policy-spor konfronteres med en eller flere begivenheder, som det ikke kan rumme, forklare eller integrere (Laclau, 1990; Torfing, 1999). Resultatet bliver et helt eller delvist sammenbrud for den pågældende policy-diskurs. Sammenbruddet åbner op for en politisk kamp mellem hegemoniske strategier, der forsøger at genskabe den sociale og politiske orden ved at italesætte bestemte problemer og løsninger inden for rammerne af en ny paradigmatisk policy-diskurs.

De  dislokerende  begivenheder kan  ikke  iagttages  gennem en objektiv ana­ lyse af faktiske begivenheder og deres konsekvenser.  Dislokationer involverer et sammenbrud af mening, og kan derfor kun iagttages i kraft af den måde, de italesættes på. Italesættelsen er altid en del af en ny embryonisk policy-diskurs, der som udgangspunkt forsøger at identificere et policy-problem. Inden for den aktiveringspolitiske diskurs refereres der til fire dislokerende begivenheder, som hver især problematiserer den traditionelle forsørgelsespolitik:  I) den tiltagende globalisering og indførelse af ny teknologi, som betyder, at det ikke er nok bare at parkere de ledige på passiv forsørgelseshjælp; 2) de voksende udgifter til be­ skæftigelsespolitikken, som man fra politisk hold ikke rigtigt synes, at man fik noget for; 3) den høje og vedvarende ungdomsarbejdsløshed, der skabte bekym­ ring for, om man ville tabe en hel generation af unge på gulvet; og 4) den sociale marginalisering, der skræmmende blev italesat som "den sociale massegrav". Alt i alt gjorde disse begivenheder det klart, at man ikke kunne fortsætte ad det gamle policy-spor.

Som svar på dislokationen formuleres der forholdsvis tidligt i reformprocessen en ny storyline. En storyline er et kort og kondenseret udtryk for en ny hegemo­ nisk forståelse af policy-problemet og dets mulige løsning (Hajer, 1995). Den nye storyline lyder således: "strukturledigheden skal nedbringes ved hjælp af aktive­ ring". Selv om den nye storyline kun sjældent fonnuleres så klart og eksplicit som her, så gennemsyrer og strukturerer den hele den paradigmatiske policy-diskurs, der ligger til grund for aktiveringsreformerne.

Den nye storyline blev konstrueret og udbredt i etaper (Torfing, 2004: kap. 6). Aktiveringsbegrebet stammer fra det socialpolitiske område, hvor der i slutnin­ gen af l  980'erne blev introduceret en særlig kontanthjælpsydelse til de unge, der var forbundet med et moralsk krav om, at de unge som betingelse for at få øko­ nomisk hjælp skulle tage imod et aktivt tilbud om enten uddannelse eller arbejde.

Baggrunden for den nye ungdomsydelse var dels en konkret forargelse over, at velbjergede unge fik kontanthjælp i sommerferien på trods af, at de ikke havde nogen sociale problemer, og dels et mere generelt ønske om at bruge de offentlige ning til, at de ledige skulle aktiveres, hvilket forudsatte, at de i udgangspunktet

midler mere aktivt. Dette ønske blev dog hurtigt gennem en begrebsmæssig glid­ var passive.

Aktiveringsbegrebet var ikke i starten forbundet med den strukturpolitiske dis­ kurs, som var vokset frem i løbet af 1980'erne, og særligt gjorde sig gældende inden  for  erhvervspolitikken  og  beskæftigelsespolitikken.  På  beskæftigelses­ området  blev  arbejdsløsheden imidlertid  pludselig  omdefineret  fra  at  være  et spørgsmål om dårlige konjunkturer til at være strukturelt bestemt. I slutningen af  1980  'erne skønnede man således, at strukturledigheden lå på godt ni pct. In­ spirationen til den kraftige fokusering på strukturpolitik og strukturledighed kom fra OECD og en række nyliberale økonomer fra England og USA. Strukturle­ dighedsbegrebet havde empirisk resonans i Danmark, hvor man i 1986-87 havde været vidne til, hvad en højtstående embedsmand i Finansministeriet betegner som "en sindssyg situation, hvor man havde høj arbejdsløshed, samtidig med at lønningerne eksploderede".

Det økonomiske råd lægger i deres vismandsrapport fra juni 1988 stor vægt på de strukturelle problemer på arbejdsmarkedet og deres betydning for ledigheden (DØR, 1988), og året efter følges betragtningerne op i regeringens Hvidbog om arbejdsmarkedets strukturproblemer (Regeringen,  1989). Strukturledighedsdis­ kussionen havde tidligere mest handlet om arbejdsgivernes problemer med at skaffe den rigtige arbejdskraft. Men med vismandsrapporten og hvidbogen blev strukturledighedsbegrebet omfortolket til i højere grad at handle om de struktu­ relle barrierer for de lediges reintegration på arbejdsmarkedet.

T begyndelsen af  1990'eme blev aktiveringsbegrebet løsrevet fra sit socialpo­ litiske ophav, og koblet til det nye strukturledighedsbegreb. Det skete ved hjælp af etableringen af en kausalrelation, der kort og godt sagde, at strukturledigheden skulle nedbringes ved hjælp af aktivering. Kausalrelationen blev etableret i køl­ vandet på Zeuthenudvalgets rapport fra 1992 (Udredningsudvalget, 1992), og lå til grund for arbejdsmarkedsreformen i 1993. Zeuthenudvalget bidrog endvidere til en præcisering af aktiveringsbegrebet, der i arbejdsmarkedsreformen blev for­ bundet med begreber som individuelle handlingsplaner, aktivperiode, ret og  pligt, uddannelsestilbud, jobtilbud og særlige tilrettelagte aktiveringsforløb.

I Lov om kommunal aktivering fra 1993 og Lov om aktiv socialpolitik fra 1998 kobles aktiveringsbegrebet stadigt  tættere til strukturledighedsproblematikken. Oprindeligt var denne problematik totalt fraværende på det socialpolitiske om­ råde, men den følger med, da aktiveringsbegrebet efter sin afstikker til dagpen­ geområdet vender tilbage til kontanthjælpsområdet. Socialpolitik er ikke længere blot et spørgsmål om at hjælpe de svage, men også et spørgsmål om at nedbringe strukturarbejdsløsheden.

Den nye storyline formuleres i begyndelsen af  1990'erne, og kommer til at udgøre omdrejningspunktet for aktiveringsreformerne på såvel dagpengeområdet som kontanthjælpsområdet. Kernebegreberne "strukturarbejdsløshed" og ''akti- vering" er imidlertid langtfra klare og entydige, hvilket fremgår af den aktive­ ringspolitiske policy-diskurs, På det tekniske plan er der her nogenlunde enighed om, hvordan strukturledighed defineres og måles. Når det kommer til den bredere forståelse af, hvad  strukturledighed er for noget, og hvordan den forklares og bekæmpes, så er der imidlertid en række divergerende opfattelser.

Ifølge en af forklaringerne skyldes strukturledigheden, at høje stive lønninger til insiderne på et segmenteret arbejdsmarked gør det ufordelagtigt for arbejds­ giverne at hyre lavtuddannet arbejdskraft.  Denne  forklaring fandt man både  i Zeuthenudvalget, Det økonomisk råd og hos en række Århusøkonomer. En anden di  skursivering af strukturledigheden rettede skytset mod de høje ve/færdsydelser, der giver en høj reservationsløn, som bevirker, at de korttidsuddannede ikke vil arbejde til den tilbudte løn. Denne opfattelse fandt man i Zeuthenudvalgets rap­ port og i  de  årlige rapporter fra OECD.  En tredje forklaring kom til udtryk i forestillingen om, at der var ved at udvikle sig en særlig velf ærdsajhængighed, som var et resultat af velfærdsstatens moralske fordærvelse af de ledige. Mandag Morgen var eksponent for denne opfattelse, og i Finansministeriet flirtede man også lidt med tanken. Den fjerde og sidste fortolkning af strukturledighedsbegre­ bet hæfter sig ved marginaliseringens ødelæggende virkninger, der blandt andet viser sig som et tab af kvalifikationer og kompetencer. En lang række aktører, og ikke mindst arbejdsmarkedets parter, abonnerede på denne forståelse af struktur­ ledighed.

På samme måde findes der en række divergerende opfattelser af, hvad akti­ ve r ing er, og hvad den skal gøre godt.  Ifølge den første diskursiveringsstrategi handler aktivering om at opkvalificerede de ledige, sådan at deres arbejdsindsats kommer til at modsvare det faktiske lønniveau. Finansministeriet med Mogens Lykketoft i spidsen og fagbevægelsen er fortalere for denne fonn for aktivering. Den anden diskursiveringsstrategi ser aktivering som et middel til rådigheds­ kontro/. DA lægger meget vægt på denne fortolkning, og ser rådigbedskontrol gennem ret og pligt aktivering som en erstatning for lavere lønninger. Den tredje diskursiveringsstrategi ser aktivering som et moralsk krav om "noget  for noget". Der er bred opbakning til denne opfattelse, og selv LO overvinder sin skepsis og støtter "noget for noget"-tankegangen. Den fjerde og sidste diskursivering ser aktivering som et middel til at begrænse social marginalisering ved at give de ledige nogle bedre, tidligere og behovsorienterede tilbud om arbejde og ud­ dannelse. Såvel Zeuthenudvalget som Socialkommissionen er med til at sprede denne opfattelse, som også deles af arbejds- og socialministeren.

Kernebegrebernes vage og flydende karakter muliggør såvel en stabil koaliti­ onsdannelse som skabelsen af et politisk kompromis. Den nye storyline udgør en fælles ramme for møder, diskussioner og forhandlinger mellem en lang række politiske aktører, og kernebegrebernes flertydighed gør det muligt for aktørerne at tale om de samme ting, selv om det sker ud fra vidt forskellige fortolkninger og accentueringer. Storylinen skaber i kraft af den flydende benævnelse af problem og løsning en diskurskoalition, der snarere end at være bundet sammen af fælles interesser er bundet sammen af nogle fælles diskursive forestillinger om refor­ mens overordnede rationale (Hajer, 1995).

De fælles  forestillinger muliggør  forhandlinger, hvor  igennem der  langsomt lige betydninger. Med udgangspunkt i den diskursivt medierede konsensus bliver

men sikkert skabes en vis enighed om vægtningen af kernebegrebernes forskel­ det derefter muligt for parterne at indgå et politisk kompromis om aktiveringspo­ litikkens nærmere indhold.

Dette skal dog ikke forstås sådan, at det politiske kompromis om aktiverings­ politikkens indhold kan logisk udledes af den hegemoniske storyline. Den nye story/ine muliggør og betinger forhandling og kompromis, men den kan på grund af kernebegrebernes flertydighed ikke bestemme indholdet af det politiske kom­ promis. Dette bestemmes af de politiske aktører, der netop i kraft af kernebegre­ bernes flertydighed har mulighed for at påvirke definitionen af policy-problemet og dets løsning ved hjælp af deres argumentative strategier.

I forhold til strukturarbejdsløshedsproblemet lægger aktørerne på det arbejds­ markedspolitiske område stor vægt på problemet med høje lønninger og ydelser, mens disse tolkninger spiller en beskeden rolle på det socialpolitiske område. Det skyldes i høj grad, at ydelserne på kontanthjælpsområdet er lavere, og afstanden mellem mindsteløn og velfærdsydelse tilsvarende større. Der er på begge områ­ der argumenter om udviklingen af forsørgelseskultur og velfærdsafhængighed, men det er ikke en tolkning, der vinder bred opbakning. Til gengæld er der inden for begge områder stor tilslutning til opfattelsen af strukturledighed som en kon­ sekvens af marginaliseringens ødelæggende virkninger, som udelukker en vok­ sende gruppe ledige fra arbejdsmarkedet. Dette er helt klart den mest udbredte tolkning af policy-problemet.

I forhold til aktiveringsbegrebet er der på det arbejdsmarkedspolitiske område en klar prioritering af opkvalificering frem for lavere ydelser. Hvis valget står mellem at sænke lønningerne, så de svarer til de lediges reelle arbejdsproduk­ tivitet, eller at øge deres arbejdsproduktivitet gennem opkvalificering, så falder loddet på opkvalificering.  Det  samme gør  sig gældende  på det socialpolitiske område, hvor den strukturpolitiske dagsorden efterhånden vinder indpas. På det arbejdsmarkedspolitiske område spiller opfattelsen af aktivering som en rådig­ bedskontrol,  der  kompenserer  en politisk utænkelig  ydelsesreduktion,  en  stor rolle, hvilket derimod ikke er tilfældet på det socialpolitiske område, hvor det er en kendt sag, at mange af de ledige på grund af sociale og personlige problemer ikke umiddelbart står til rådighed for arbejdsmarkedet. Den moralske fortolkning af aktivering som et krav om "noget for noget" og opfattelsen af aktivering som et middel til at bekæmpe marginalisering og klientliggørelse gennem social em­ powerment spiller derimod en stor rolle inden for begge områder.

Aktørerne gør i kraft  af  deres  argumentative strategier  en  politisk  forskel i forhold til formuleringen og indholdsudfyldelsen af det politiske kompromis om aktiveringspolitikken, men deres politiske sporskabelse er sporafhængig, efter­ som kompromiset skal fremstå som troværdigt i forhold til resterne af det gamle policy-spor. Sporafhængigheden er også diskursivt medieret i den forstand, at de politisk acceptable tolkninger af "strukturledighed" og "aktivering" er betinget af aktørernes accept af en række løsningspræmisser. Aktørerne henviser i debatten til en række institutionaliserede kompromisser, traditioner og opfattelser, der gør, at nogle diskursiveringer af "strukturledighed" og "aktivering" er legitime, mens andre ikke er det. Den institutionelle arv gør det således ifølge flertallet af aktø­ rerne utænkeligt, at Danmark skulle forsøge at konkurrere med andre lande på lønnen. Den gør det også umuligt at forestille sig generelle ydelsesreduktioner, og selv om der er grænser for misbrug af systemet, så er der en klar opfattelse af, at man ikke skal mistænkeliggøre de arbejdsløse. Den tydeligst artikulerede fælles løsningspræmis er dog, at den sociale udstødning er uacceptabel, og at problemet skal løses gennem aktive tiltag, der modvirker klientliggørelsen af de ledige.

De fælles løsningspræmisser udstikker visse grænser for, hvilke opfattelser af policy-problemet og dets mulige løsning, som aktørerne kan gøre gældende og få opbakning til. Det politiske kompromis om aktiveringspolitikken er med andre ord et produkt af samspillet mellem aktørernes diskursive sporskabelse og den institutionelt indlejrede sporafhængighed, der har rod i fortidige politiske kampe, men som artikuleres i de aktuelle kampe om aktiveringspolitikkens indhold. Re­ sultatet af dette samspil er et politisk kompromis, der lægger vægt på en tidlig, behovsorienteret og opkvalificerende aktivering kombineret med en skærpet rå­ digbedskontrol gennem ret og pligt aktivering og forsøg på at inddrage de ledige gennem  udarbejdelsen  af  individuelle  handlingsplaner.  Arbejdsgiverne  og  de borgerlige partier blev henned tvunget til at renoncere på deres krav om lavere løn og ydelser, men især arbejdsgiverne var godt tilfredse med alternativet i form af en opkvalificering af arbejdskraften og en skærpet rådighedskontrol. Der var således bred opbakning til det politiske kompromis.

## Effektiv og demokratisk netværkspolitik?

I  forhold  til  de  aktiveringspolitiske  reformer  viser  etableringen  af  et  bredt forhandlingsnetværk sig at være ganske effektivt i forhold til at frembringe et markant policy-skift. De skiftende borgerlige regeringer forsøgte sig op gennem 1980'erne med en række soloudspil på aktiveringsområdet. Men fraværet af poli­ tisk dialog med de centrale aktører gjorde, at reformforslagene blev afvist ligeså hurtigt, som de blev fremsat. Det var først med dannelsen af det brede forhand­ lingsnetværk i slutningen af 1980'erne, at der kom skred i aktiveringsreformerne. Etableringen af brede netværk af relevante og berørte parter mødes ofte med stor skepsis, fordi man derved giver en række stærke interesseorganisationer vetoret over for nye politiske tiltag. Resultatet er opretholdelsen af status quo. Analysen viser imidlertid, at brede forhandlingsnetværk sagtens kan producere markante policy-skift, hvis dislokationen af det gamle policy-spor er tilstrækkelig stor, og der i kraft af en flertydig storyline skabes en diskursivt medieret konsensus om det nye policy-spor. Prisen for et netværksforhandlet policy-skift er dog,, at kon­ tinuiteten mellem det gamle og det nye policy-spor i kraft af sporafhængigheden er stor. Til  gengæld er der en betydelig gevinst  at hente i form af de  politiske aktørers ansvarlighed over for implementeringen af den nye policy.

Forhandlingsnetværk kan med andre ord under visse betingelser føre til en effektiv politisk beslutningstagen. Men er forhandlingsnetværk også udtryk for en demokratisk beslutningstagen? I den diskursteoretiske beslutningsprocesana­ lyse forskydes demokratiproblematikken fra den konkrete beslutningstagning til formuleringen af den paradigmatiske policy-diskurs, der ligger til grund for de konkrete policy-beslutninger. Vi har set, at diskurssætningen finder sted i et omfattende netværk af private, halvoffentlige og offentlige aktører.

Den netværksgenererede diskurssætning kan alternativt vurderes ud fra en integrativ demokratiopfattelse, der i den kommunitaristiske udgave ser det fælles bedste som enten udgangspunktet for eller resultatet af en fornuftsstyret konsensusdannelse. Men også i det lys må forhandlingsnetværk vurderes som udemokratiske. For aktørere i forhandlingsnetværket har ikke i udgangspunktet samme opfattelse af det fælles bedste, og deres interaktion er ikke styret af en almengyldig kommunikativ rationalitet, der hjælper dem til at afdække det fælles bedste. Aktøreme har forskellige forestillinger om, hvad der er godt for samfundet, og deres magtstrategier er styret af forskellige rationalitetsopfattelser. Gennem diskursivt medierede policy-processer er de dog i stand til at overskride deres særinteresser og nå frem til et politisk kompromis. Det betyder dog ikke, at de indbyrdes forskelle forsvinder, men blot at de, der før blev opfattet som "fjender" ', redefineres som "legitime modstandere" (Mouffe, 2000). Problemet med den kommunitaristiske demokratiopfattelse er i sidste ende, at forestillingen om det fælles bedste er uforeneligt med det liberale demokrati, der netop insisterer på retten til forskellighed. Der findes dog nogle demokratiteoretikere, der har forsøgt at forene den integrative deliberative demokratiopfattelse med en liberal pluralisme. Med udgangspunkt i Mouffe (2000) og Young (2000) kan man således opstille en række integrative demokratinormer, som ikke er funderet i forestillingen om, at det fælles gode er enten udgangspunktet eller endemålet for en netværksbaseret policy-formulering. Jeg vil her operere med fem centrale demokratinormer:

Det forhold gør det derfor nødvendigt at udvikle nogle nye kriterier for, hvornår og i hvilken udstrækning den netværksbaserede diskurssætning kan siges at være demokratisk (Torfing, 2004: kap. 7). Hvis vi forlader os på de klassiske liberale demokratinormer, kan forhandlingsnetværk nemlig hurtigt afskrives som udemokratiske. Deltagerne i forhandlingsnetværk er ikke valgt af frie og lige borgere, og de er ikke repræsentative for befolkningen. Der er ikke nogen åben konkurrence mellem aktørerne om at komme med i netværket, og de kan ikke stilles til ansvar for deres beslutninger ved næste valg. Spørgsmålet er imidlertid, om det er rimeligt at vurdere netværkspolitikken ud fra sådan en traditionel aggregativ demokratimodel, hvor demokrati ses som en procedure for aggregering af individuelle præferencer til kollektive viljer gennem frie og lige valg af parlamentariske repræsentanter, der gennem flertalsafgørelser vedtager de love, som embedsværket fører ud i livet. Den aggregative demokratimodel mangler nemlig fuldstændigt en forestilling om et offentligt rum for dialog, forhandling og samarbejde mellem demokratiske medborgere (Young, 2000). Og sådan en forestilling om nødvendigheden af offentlig deliberation er selve kemen i etableringen af brede forhandlingsnetværk.

1. Der skal være en saglig inklusion af de relevante aktører, der kan levere kritiske men konstruktive bidrag til diskussionen.

2. Debatten skal være struktureret omkring nogle åbne og flertydige forestillinger, der giver aktøreme mulighed for at byde ind med egne synspunkter og
2. i
5. Netværksdeltagerne skal ansvarliggøres gennem etablering af en kritisk offentlighed.

denførste i i Ser vi på det aktiveringspolitiske netværk, tegner der sig ud fra en konkret vurdering af de fem integrative demokratinormer et billede af et forholdsvist demovifte af aktører, der alle på den ene eller anden måde har noget at bidrage med. Spørgsmålet er imidlertid, dels om der er plads til politiske uenigheder i netværket, og dels om der er nogen af de ekskluderede parter, som kunne have bidraget konstruktivt til udviklingen af aktiveringsdiskursen. Svarene på disse spørgsmål er henholdsvis et klart ja og et nølende nej. Som vi har tidligere har set, så er der faktisk plads til divergerende opfattelser af problemer og løsninger i netværket, og de ekskluderede aktører må generelt vurderes at have accepteret ikke at være en del af det politikformulerende netværk. Den problematiske undtagelse er den Kristelige Fagforening, som er udelukket, fordi dens deltagelse ville få netværkssamarbejdet til at bryde sammen på grund af LO's og følgelig også DA's store modvilje. Det er imidlertid ikke nogen saglig begrundelse for eksklusionen, så her er der klart et demokratisk problem. Problemet er dog begrænset, i og med aktiveringspolitiske debat og forsøgt at komme med i forhandlingsnetværket.

i De fleste af de ekskluderede aktører har det dog fint med at stå udenfor, og eksklusionen har bestemt ikke betydet, at de er berøvet en stemme i debatten. Flere af de ekskluderede aktører har haft både ressourcer, held og dygtighed til at markere deres modstand mod den nye aktivlinje i den offentlige debat. De har også for flere jobs i den offentlige sektor.

storyline anden i i storyline være total, og den vil også blive reduceret over tid, efterhånden som aktørerne bliver mere enige med hinanden, og indgår kompromisser. Ikke desto mindre bør diskussionerne og forhandlingeme i netværket i udgangspunktet foregå på et og genstand for en lang række alternative fortolkninger. De flertydige begreber om "strukturledighed" og "aktivering" gjorde det muligt at knytte en lang række

- fortolkninger.

i i batten om, hvordan strukturledigheden kunne nedbringes ved hjælp af aktivering. Den betydningsmæssige flertydighed understøttede således en demokratisk debat

tredje hørhed hos deltagerne over for andre og kritiske synspunkter. Det er altså ikke nok, at vage og flertydige begreber og forestillinger muliggør fremkomsten af forskellige synspunkter og fortolkninger. En demokratisk forhandling må fordre lydhørhed over for disse synspunkter og fortolkninger, også når de afviger fra hovedstrømmen, eller er kritiske over for denne. Det betyder ikke, at alle synspunkter skal gøres til genstand for en objektiv og minutiøs granskning. I et netværk gennemskåret af konflikter og magtkampe er det ikke realistisk at forvente en herredømmetri og fornuftsstyret debat, og et krav om, at alle skal forholde sig fornuftigt, velovervejet og velartikuleret til alle sager, vil ekskludere en lang række aktører fra netværket. Men man må som minımum kræve, at aktørerne 1 netværket lytter til hinanden, og tager stilling til hinandens synspunkter, fortolkninger og diskursiveringer.

i i human capital-argumentet work.first-tilgangen work.first-tilgang, human capita/-tilgang Det krav synes generelt at være opfyldt i det aktiveringspolitiske netværk. Akarbejdsincitamenter. En sådan lydhørhed er vigtig, ikke blot fordi det tvetydige budskab hjælper DØR til at sælge sine synspunkter til offentligheden, men også fordi det fremmer dialog. Aktører med forskellige holdninger til aktivering kan hente støtte og argumenter i rådsrapporterne. Det samme er tilfældet med anbefa-

fjerde i i at få indflydelse pa netværkets forulering af den paradigmatiske policy-diskurs. af gensidigt afhængige, men operationelt set autonome aktører, at aktørerne inden for visse rammer frit kan ytre sig og forsøge at påvirke diskursen i netværket. Der kan dog godt være eller opstå nogle ensidige afhængighedsrelationer, der gør, at nogle aktører føler sig presset til at tage vidtgående hensyn til de dominerende aktører, hvorved deres frihed indskrænkes. Eksempelvis følte Arbejdsministeriet sig på et tidspunkt presset til at adoptere Finansministeriets sprog og tankegang for overhovedet at få indflydelse på sit eget politikområde. Hensynet til enigheden mellem de forskellige dele af fagbevægelsen har også medvirket til at underforholder sig mere og mere selvstændigt og kritisk til aktıveringspolitikken. Der

er imidlertid ikke tegn på, at de private interesseorganisationer har været i lom- men på de offentlige myndigheder, hvilket er afgørende for førstnævntes frie og dermed demokratiske indflydelsesmuligheder.

Kravet om lige indflydelsesmuligheder kan nærmest per definition ikke opfyl­ des. Netværk er ikke egalitære strukturer, hvor alle aktører har de samme materi­ elle og immaterielle ressourcer, og spillereglerne sikrer alle de samme mulighe­ der for at gøre sig  gældende. Tværtimod er netværk hierarkisk ordnede strukturer, hvor nogle aktører i kraft af deres ressourcer og de institutionelle spilleregler er mere centrale end andre. Men det er ikke så meget selve tilstedeværelsen af ulige indflydelsesmuligheder, der er problemet. Der er ulige indflydelsesmuligheder i alle de politiske institutioner vi normalt betragter som demokratiske. Det afgø­ rende er, om uligheden er så fasttømret, entydig og systematisk, at de centrale aktører i  fonn  af  ministerier,  arbejdsmarkedsorganisationer  og regering domi­ nerer i alle de vigtige sager, eller om indflydelsesmulighederne skifter  fra sag til sag. Den empiriske analyse synes her på den ene side at pege på en ret stabil opdeling i et center og en periferi, mens der på den anden side også er eksempler på, at aktører, der tilhører netværkets periferi, har haft en betragtelig indflydelse i  vigtige sager.  Der er eksperter  fra rådgivningsorganer, forskningsinstitutioner og tænketanke, der har været med til at forme den politiske dagsorden; der er internationale samarbejdsorganisationer, der har formået at  sprede deres budskab i den danske debat; der er professionelle/fagpolitiske organisationer, der har med­ virket til at fa trukket lovforslag tilbage; der er invalideorganisationer, der har haft stor indflydelse på, hvordan spørgsmålet om de handikappedes arbejdsmar­ kedsdeltagelse blev håndteret; og der er oppositionspartier, som har været med til at præge debatten og faet betydelige indrømmelser fra regeringen. Så selv om indflydelsen i netværket er skæv, så er den ikke så systematisk skæv, at de mindre indflydelsesrige aktører ikke kan komme til orde og præge policy-diskursen og politiklægningen. Konklusionen er dog, at fordringen om en fri og lige indfly­ delse på diskurssætningen og politikformuleringen ikke fuldt ud honoreres af det aktiveringspolitiske netværk.

Den femte demokratinonn  vedrører  ansvarliggørelse  af  aktørerne  gennem etablering af en kritisk offentlighed, hvor de politiske aktører i netværket kan redegøre for de overvejelser og motiver, der ligger til grund for de forskellige elementer i aktivlinjen. Ansvarliggøreisen handler altså ikke om placering af an­ svaret for konsekvenserne af den nye policy, men alene om ansvaret for at have lagt plausible og acceptable ræsonnementer til grund for udformningen af den nye paradigmatiske policy-diskurs, og  det politiske kompromis den muliggør.

Problemet med vurderingen af opfyldelsen af denne demokratinorm er, at der i analysen ikke gøres noget forsøg på at vurdere den offentlige tilgængelighed af de forskellige diskursive strategier, overvejelser og motiver. Det kan imidlertid konstateres,  at der gennem tiden har  være mange  muligheder  for en offentlig vurdering og problematisering af de forskellige aktørers bidrag til udformningen af den paradigmatiske policy-diskurs. Der har været en forholdsvis god presse­ dækning af debatten om aktiveringsreformerne med en hel del kritiske indlæg. Der har været en lang række offentlige møder og konferencer - også med mod­ standerne. Og fremfor alt er der produceret stakkevis af dokumenter, oplæg og rapporter, der redegør for de forskellige aktører holdninger og opfattelser. Rap" porterne fra de politisk nedsatte udvalg og kommissioner skal her fremhæves som en fortrinlig kilde til offentlig granskning af såvel de fælles holdninger som de enkelte aktørers positioner. Her kan man tydeligt se, hvad alle synes at være enige om, samt hvad enkelte aktører er uenige i.

Konklusionen på vurderingen af  den netværksbaserede diskurssætnings demo­ kratiske karakter er med andre ord forholdsvis positiv, i og med at det kun er nor­ men om fri og lige indflydelse, der ikke helt indfries. En ting er dog demokratiet i forhandlingsnetværket. En anden ting er demokratiet i den efterfølgende proces, hvor policy-diskursen og det politiske kompromis skal omsættes til konkret lov­ givning. Lovfastsættelsen er en politisk proces, hvor de overordnede linjer skal godkendes, og udmøntes gennem en lang række konkrete beslutninger om ud­ formningen af aktivlinjen. Derfor er  det vigtigt, at  processen frem til den endelige vedtagelse af lovforslagene i Folketinget er demokratisk i den forstand, at den er åben, og til stadighed kontrolleres af de politiske aktører i almindelighed og de folkevalgte politikere i særdeleshed. Når politikernes rolle i særlig grad fremhæ­ ves, skyldes det, at politikerne er de eneste, der står direkte til ansvar for indhol­ det af reformerne over for vælgerne. Hvis politikerne sættes uden for indflydelse i den sidste fase, så vil det parlamentariske demokrati blive undergravet. Der er selvfølgelig principielt set parlamentarisk kontrol med de ministerielle aktører i netværket. Ministeriets embedsmænd er underlagt ministeren, som står til ansvar over for Folketinget. Men reelt set er Folketingets og ministerens mulighed for at kontrollere og instruere de ministerielle embedsmænds ageren i netværket meget begrænset.  Ministrene  beskæftiger  sig ikke  med de løbende  forhandlinger og embedsmændenes deltagelse i policy-fonnuleringen er som regel uden for folke­ tingsmedlemmernes synsfelt. Så hvis de folkevalgte og denned demokratisk an­ svarlige politikere skal på banen, så skal det ske i den sidste lovfastsættelsesfase. Hvis de forbigås i denne fase, ender vi i en situation, hvor det politiske arbejde i forhandlingsnetværket bliver gjort færdigt af embedsværket.

Analysen viser, at det lige præcis er det, der sker. Den sidste etape, hvor policy­ diskursen omsættes til lovgivning, finder sted i en forholdsvis lukket intennini­ steriel arena, hvor politiske spørgsmål fortrænges af en teknisk administrativ ra­ tionalitet, der handler om at få love og regler til at fungere så effektivt og smidigt som muligt. Hverken den netværksbaserede eller den parlamentariske arena spil­ ler nogen væsentlig rolle i denne fase. De mange organisationer, der var med til at fonnulere policy-diskursen og det politiske kompromis om hovedlinjen i aktive­ ringspolitikken, inddrages kun i beskedent omfang i lovfastsættelsen. Aktørerne oplever det som utroligt frustrerende at være lukket ude, men det retfærdiggøres i det fonnelle politiske system med, at organisationerne er blevet hørt, og er blevet enige om hovedindholdet i aktiveringspolitikken. Selv om der er masser af politik i fortolkningen af kompromiset og den endelige udfonnning af love og regler, så er den generelle holdning, at parterne skal holdes på afstand.

Politikerne har heller ikke meget indflydelse. Hverken folketingsmedlemmerne i almindelighed og folketingsudvalgsmedlemmerne i særdeleshed synes at have haft nogen væsentlig indflydelse på lovfastsættelsen. De trykker godt nok i sidste ende på knappen, og stemmer for eller imod lovforslagene, og der er også for­ handlinger mellem regering og opposition om visse detaljer i lovgivningen, men den parlamentariske arena kan ikke siges at leve op til rollen som mel­ lem inputtet fra forhandlingsnetværket og den efterfølgende lovfastsættelse. Det er svært for politikerne at overskue og vurdere indholdet af inputtet fra forhand­ lingsnetværket, og der er ikke nogen grundig diskussion og stillingtagen til de forholdsvis radikale reformforslag. Heller ikke i de relevante folketingsudvalg, hvor flere involverede politikere giver udtryk for, at der ikke har været nogen særlig diskussion af aktiveringsreformerne. Politikerne er altså langt hen ad vejen reduceret til et halehæng til netværket.

Det kan med bekymring konstateres, at de folkevalgte politikere bypasses i den aktiveringspolitiske beslutningsproces, i og med at de overlader til forhandlings­ netværket at  formulere policy-diskursen og det overordnede kompromis og til den intenninisterielle arena at udarbejde de endelige love og regler. Spørgsmålet er imidlertid, hvorfor det forholder sig sådan. Her spiller det naturli gv is en rolle, at folketingspolitikerne bar meget begrænsede ressourcer til deres rådighed. De har ikke tilstrækkeligt med kvalificeret sekretær- og ekspertbistand til at kunne indsamle, bearbejde og vurdere det input, de far fra forhandlingsnetværket, og tvinges derfor til at følge deres politiske intuition og reagere på rygmarven. Men det er i nogen udstrækning også politikerne selv, der er problemet.

Først og fremmest synes partierne ikke rent bemandingsmæssigt at prioritere arbejdsmarkeds- og socialområdet særligt højt. Det er ikke de tunge og erfarne politikere, der nonnalt tegner partierne,  som  placeres i  Socialudvalget og Ar­ bejdsmarkedsudvalget.  Desuden er politikerne alt for passive i forhold til for­ handlingsnetværket. De deltager ikke nok i diskussionerne og overvejelserne i forhandlingsnetværket, og har derfor svært ved at forstå og overskue resultatet af netværksforhandlingerne. Endelig er der nogle bestemte normer og forestillinger hos politikerne, der synes at hindre dem i at spille en mere aktiv rolle i lovgiv­ ningsarbejdet.  Det drejer sig dels om den store  tiltro til den netværksbaserede forhandlingsproces.  Politikerne  ser  positivt på  organisationernes  inddragelse  i policy-fonnuleringen, og har stor respekt for resultatet af denne. De virker derfor tilbageholdende i forhold til at gå aktivt ind og tage stilling til det kompromis, der produceres i netværket. Holdningen blandt mange politikere synes at være, at "når parterne har kunnet enes - jamen, så er indholdet vel i orden". I forhold til  embedsmændenes og den inte.rministerielle arenas store indflydelse på lov­ fastsættelsen synes den nye administrationspolitiske doktrin om New Public Ma­ nagement, som er blevet importeret og spredt af blandt andet Finansministeriet, at spille en væsentlig rolle. Ifølge denne nye doktrin skal politikerne kun tage stilling til de overordnede politiske retningslinjer, som så  skal detaljeres, udfyldes og forvaltes af de embedsmænd, der forestår produktionen af offentlige ydelser, service  og  regulering.  New Public  Management giver i effektivitetens og pro­ fessionalismens navn et stort spillerum til embedsmændene, som også omfatter udformningen af det konkrete indhold af love og regler. De.rmed kommer New Public Management til at legitimere politikernes tilskuerrolle i forbindelse med lovfastsættelsen. Politikerne bliver med andre ord nødt til at kigge nærmere på

deres egen praksis, rolle og forestillinger, hvis de vil på banen som demokratiske gatekeepers mellem forhandlingsnetværk og administrativ lovfastsættelse.

Den forholdsvist demokratiske netværksproces opvejer ingenlunde politiker­ nes  manglende  politiske  indflydelse  på  det  efterfølgende  lovgivningsarbejde, som udgør et selvstændigt problem. Så den samlede vurdering af demokratiets funktionsmåde i denne sag er noget dyster og urovækkende. Der tegner sig et billede af en ny styringskæde, hvor policy-diskursen og det politiske kompromis fonnes i forhandlingsnetværket, og den endelige lovfastsættelsen forestås af em­ bedsværket.

Løsningen på det demokratiske problem, der ligger i at politikerne bypasses, er ikke  at afvikle  den  netværksbaserede  politiklægning.  Netværkpolitikken er kommet for at blive. For det er naivt at tro, at vores komplekse og differentie­ rede samfund kan styres af et enkelt ophøjet centrum. Derfor står politikerne i dag over for en kæmpe udfordring, som består i at finde ud af, hvad deres rolle i netværkssamfundet er og bør være. Der ligger en stor opgave i at få styrket poli­ tikernes rolle som gatekeepers mellem forhandlingsnetværket og embedsværket. Netværksdemokratiet bør og skal suppleres af en grundig parlamentarisk debat og en kritisk stillingtagen  til netværkets  politiske  input.  Bolden til den videre diskussion af, hvordan det skal ske, er henned givet op.

## Note

- Det stille sporskifte i velfærdsstaten

## Litteratur

- Scandina­ vian Politica/ Studies, Andersen, Jørgen Goul (1997). "The Scandinavian welfare model in crisis? Achievements and
- Faste forhold-flygtige forbindel­ ser. Stat og interesseorganisationer Danmark i det 20.  århundrede, sitetsforlag.
- Dansk Økonomi,
- The Argumentative  Turn in Policy Ana/ysis and Planning,
- The Po/itics af Environmental Discourse,
- Deliberative Po/i cy Ana/ysis, University Press.
- Managing Comp/ex Networks,
- New Reftections on the Revolution of Our nme,
- Fuld beskæftigelse i Danmark,
- Modern Governance,

- Social Politik, nr.
- Environment and Planning, No. 1, pp. 133-161.
- Arbejdr,ministeriet, havn: Arbejdsministeriet.
- Dismant/ing the Welfare State?,
- Hvidbog om arbejdsmarkedets strukturproblemer,
- Træd varsomt,
- Understanding Govemance,
- New Theories of  Discourse. Laclau, Mouffe and Zizek,
- Scandinavian Po/itica/ Studies, institutionalisms in understanding evolutionary change". 24, No. 4, pp. 277-309.
- Det stille sporskifte i velfærdsstaten en diskursteoretisk beslutningsproce­ sana�vse,
- Rapport fra Udredningsudvalget om arbejdsmarkedets strukturpro­ blemer,
- lnclusion and Democracy,
- The Welfare State in C  apitalist Society,
- The Democratic Paradox,