Introduktion: Resultatstyring dengang og i dag: Version 2.0, 3.0, 4.0?
Forfattere: Marie-Louise Frølich Brødsgaard, Mathias Gjørling, Caroline Howard Grøn, Mads Bøge Kristiansen
Tidsskrift: politik (2015-01-11)

## Introduktion

## Resultatstyring dengang og i dag: Versio  n 2.0, 3.0, 4.0?

Marie-Louise Frølich Brødsgaard stud.scient.pol, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet Mathias Gjørling stud.scient.pol, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet Caroline Howard Grøn ph.d., adjunkt, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet Mads Bøge Kristiansen ph.d., post.doc., Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

At runde de 30 er på mange måder et skarpt hjørne. Det er en alder, hvor man så småt oplever, at man for alvor bliver stillet til regnskab for egne handlinger. 30, så begynder man at skulle være voksen. Men hvordan ser det så egentlig ud, hvis man er er et styringsredskab? Hvis et styringsredskab har 30 år på bagen, kan vi så forvente, at det efterhånden er implementeret på en måde, så det virker efter hensigten? Kan vi forvente, at børnesygdomme og ungdommens fejldispositioner er bag det? Resultatstyring har været på styringsdagsordenen siden 1983. I dag, som gennem 1980'erne og 1990'erne, er forventningerne til, hvad resultatstyring kan levere, høje. I dette temanummer er vi interesserede i, hvordan tænkningen om resultatstyring har udviklet sig igennem de sidste 30 år. Er forventningerne til, hvad resultatstyring kan levere, de samme i dag som i 1980'erne? Og så er vi interesserede i, hvorfor resultatstyring stadig præsenteres som løsningen på den off  entlige sektors styringsproblemer efter 30 år? Hvorfor implementerede de det ikke bare i 1980'erne? Kort sagt er vi interesserede i, hvad det er ved resultatstyring, der gør det så svært at implementere, at vi stadig prøver efter 30 år.

Resultatstyring  spiller  en  central  rolle  i  off  entlig styring  i  Danmark,  og  har  gjort  det  i  snart  tre  årtier. Selvom resultatstyring kan betegnes som: as old as public administration itself (Pollitt &amp; Bouckaert 2011, 106), så begyndte resultatstyring for alvor at manifesterer sig i den danske off  entlige sektor i løbet af 1980'erne og 1990'erne. I 1983 lød det således i regeringens moderniseringsprogram: 1

'Moderniseringsprogrammet er udtryk for nytænkning omkring den offentlige sektors måde at fungere på. Det er en nytænkning, som tager sigte på at ændre det offentliges interne styringssystemer, procedurer og spilleregler. Programmet forudsætter samtidig et holdningsskift, med vægt på at sikre tidssvarende ydelser og en god betjening af det offentliges kunder uden tilførsel af nye ressourcer. Med henblik herpå henstiller regeringen, at de enkelte styrelser, institutioner og øvrige administrative enheder opstiller mål for de tilstræbte kvalitetsforbedringer og løbende vurderer resultaterne , således som det allerede praktiseres i f.eks. DSB og P&amp;T.' (Vores markering)

I  løbet  af  de  seneste  30  år  har  resultatstyring  i  et  eller andet omfang spredt sig til snart sagt alle kroge af den off  entlige sektor. Der tales om resultater og eff  ekter som aldrig før. Som et resultat heraf er resultatstyring blevet en del af de fl  este off  entlige organisationers hverdag. Der udarbejdes årsrapporter og scorecards, der benchmarkes, off  entliggøres rankinglister osv. Alt sammen for at styre efter  og  informere  om  resultaterne  af  off  entlige  organisationers  indsatser  (Kristiansen  2014,  15).  Men  selvom resultatstyring nu har godt tre årtier på bagen, er konceptet  ikke  blevet  mindre  populært.  Hvis  man  ser  i  SSF-R-regeringens  regeringsgrundlag  (Regeringen  2011), regeringens  vækstplan  (Regeringen  2013),  regeringens nationale reformprogram (Regeringen 2014) eller i pro- duktivitetskommissionens  slutbetænkning  (Produktivitetskommissionen 2014), er der fortsat en stor tiltro til resultatstyringens potentialer:

'Øget fokus på resultater vil skabe rum for større fagligt ansvar og give plads til moderne ledelsesformer og øget nytænkning. Det vil forbedre kvaliteten og frigøre ressourcer til bedre service for borgerne, og det vil gøre faglig stolthed og arbejdsglæde til drivkraft i udvikling af servicen til borgerne' (Regeringen 2011, 63).

Forventningerne er store, og resultatstyring bliver til stadighed fremhævet som et af de helt centrale virkemidler, når den off  entlige sektor skal gøres mere produktiv, effektiv, gennemsigtig eller ansvarlig.

Vores ambition med temanummeret er at få en bedre forståelse af, hvorfor et styringsfænomen, der har været på dagsordenen i 30 år, omgivet af store forventninger, stadig er at fi  nde i toppen af denne dagsorden på trods af et noget blakket karakterblad.

For at gøre det vil denne indledning indeholde fi  re afsnit. Først præsenterer vi vores forståelse af resultatstyring og den styringstænkning, resultatstyring som fænomen skriver  sig  ind  i.  Dernæst  ser  vi  nærmere  på,  hvordan vi kan forstå resultatstyring som en styringsopskrift, der spreder sig. På baggrund af den diskussion præsenterer vi temanummerets opbygning og indhold. Endelig giver vi i det afsluttende afsnit et bud på, hvorfor det er så svært at høste de forventede gevinster af resultatstyring, og på den baggrund hvorfor vi stadig forsøger at implementere det.

## 1. Resultatstyring defi  neret

Vi vil her forsøge at præsentere en idealtypisk defi  nition af resultatstyring. Som brugen af begrebet idealtype indikerer, er der tale om en logisk sammenhængende beskrivelse af fænomenet, der lægger vægt på at præsentere en  defi  nition  af  resultatstyring,  der  ikke  nødvendigvis afspejler  virkelige  manifestationer  af  fænomenet,  men i  stedet  kan  bruges  til  analytiske  formål  (Weber  1968, 190).  Resultatstyring  trækker  på  en  bestemt  form  for styringstækning, der kan beskrives som instrumentel og målorienteret. Mere specifi  kt kan en række antagelser i tænkningen fremhæves:

Målantagelsen : Styring opfattes som målorienteret. 2

Indsatser foretages med henblik på at indfri fastsatte mål.

Intentionalitetsantagelse :  Individer  og  organisationer er intentionelle, de kan orientere sig efter opstillede mål og handle strategisk i forhold til dem. Organisationer og individer  kan  lære  af  deres  tidligere  indsatser  og  blive bedre til i fremtiden at opnå deres mål, hvis de forholder sig til resultaterne af tidligere indsatser. Tilsvarende kan individer  og  organisationer  forholde  sig  til  kontrol af deres indsats, hvis de ved, de bliver kontrolleret, kan de styre deres handlinger i en retning, så de kan møde kontrollens krav.

Kausalitetsantagelsen : Der er en sammenhæng mellem indsats og resultat. Når organisationen opnår givne mål, er det en konsekvens af bevidste handlinger.

Koblingsantagelsen :  Organisationer  antages  at  være tæt koblede. Det skal forstås på to dimensioner. For det første  er  det  muligt  at  koordinere  i  organisationer.  Ledelsen kan vedtage mål og igennem styring sikre sig, at de  bliver  opfyldt  i  organisationens  yderste  led.  For  det andet er det ikke sådan, at organisationer per defi  nition er  areaner  for  magtkampe.  Deraf  følger,  at  der  ikke  er noget i organisationens natur, der gør, at målopfyldelse bliver svær. Hvis der er konfl  ikter, bunder de i forkerte incitamenter.

Når  man  ser  på  disse  antagelser,  forekommer  de måske lidt  intetsigende.  Det  kan  derfor  være  vigtigt  at gøre  klart,  hvilke  antagelser  om  styring  der ikke er  til stede i denne optik. For det første spiller usikkerhed en overkommelig  rolle  i  denne  tilgang.  Usikkerhed  er  et leitmotif i organisationsteorien (fx Galbraith 1977 eller Weick 2001). Resultatstyring kommer med en antagelse om,  at  vi  kan  styre  os  ud  af  usikkerheden  og  tilskrive ansvar, ligesom resultatstyring forventer at styringstiltag har kausal-lignende eff  ekter. For det andet er individer og organisationer intentionelle. De er ikke kognitivt overbelastede (jf. Weick 2001) og individernes nyttemaksimering gør det heller ikke svært at styre (Dixit 2002).

Disse  antagelser  udgør  tilsammen  det  logiske  bagtæppe for resultatstyring, der mere specifi  kt kan defi  neres som en type af styring baseret på resultatinformation. Den resultatinformation, som styringen baseres på, er produktet  af  en  resultatmålingsproces,  der  består  af  en  række aktiviteter, henholdsvis at fokusere målingsindsatsen, udvælge indikatorer, indsamle, analysere og rapportere data.

På den ene side er det en ganske bred defi  nition af resultatstyring,  idet  den  dækker  over  såvel  målstyring, hvor resultater kobles til de på forhånd opstillede målsætninger, som sammenligningsbaseret resultatstyring, hvor opnåede resultater  sammenlignes med andre (lignende) organisationers  resultater  (Hood  2007).  På  den  anden side er det en defi  nition, der stiller visse krav. Dette skal ses i lyset af, at defi  nitionen betoner den aktive anvendelse af resultatinformation. Selvom den aktive anvendelse af resultatinformation er det afgørende element i defi  nitionen af resultatstyring, er det ikke altid, at de organisationer, der arbejder med resultatstyring, når så langt i resultatstyringsprocessen. Der er mange ting, der kan gå galt i  processen fra fokusering af målingsindsats (fx målformulering), over udvælgelse af indikatorer, indsamling af data, analyse og fortolkning af data, rapportering af data og til den egentlige anvendelse af resultatinformation. Vi kan  altså  opleve,  at  organisationer  identifi  cerer  det,  de gør, som resultatstyring, også selvom alle led i kæden ikke anvendes. Her bliver det vigtigt at huske, at vores defi  nition her skal forstås som et idealtypisk udgangspunkt, vi skal anvende i undersøgelsen af institutionaliseringen af resultatstyring.

Figur 1. Resultatstyringens faser

| Fokusering af målingsindsats   | Valg af indikatorer   | Indsamling af data   | Analyse af data   | Rapportering   | Anvendelse af information   |
|--------------------------------|-----------------------|----------------------|-------------------|----------------|-----------------------------|

Selvom resultatstyring til stadighed fremhæves som løsningen på en række styringsproblemer i den off  entlige sektor, er det ikke alle, der deler denne begejstring for resultatstyring. Fra kritikerenes side (fx Radin 2006; Bevan &amp; Hood 2006) påpeges det således, at implementeringen og  anvendelsen  af  resultatstyring  langt  fra  er  problemfri.  Vi  ser  med  andre  ord  også  i  litteraturen  en  række udfordringer og barrierer på vejen mod realiseringen af styringsredskabets potentialer.  Med dette temanummer ønsker vi at bidrage til denne diskussion og vender i slutningen af denne indledning tilbage til spørgsmålet om, hvad der står i vejen for at høste de forventede positive eff  ekter af resultatstyring.

## 2. Spredning af styringsopskrifter

Når vi taler  om  resultatstyring,  taler  vi  om  en  idealtypisk styringsidé, der kan have mange forskellige empiriske  manifestationer.  Den  sociologiske  institutionalisme hjælper os til at forstå, at en styringsopskrift 1 kan have ét indhold, mens den måde, den praktiseres på, kan have et andet (fx Meyer &amp; Rowan 1977). Når vi ser på resultatstyrings popularitet, kan man nærmest beskrive det som en rationaliseret myte i Meyer &amp; Rowans forstand (1977). Resultatstyring bliver taget for givet som vejen til større eff  ektivitet,  uafhængigt  af  de  resultater,  resultatstyring reelt har leveret.

Som vi skrev i starten af afsnittet, er vores defi  nition af resultatstyring idealtypisk. Vi er, i vores undersøgelse af  resultatstyring  derfor  også  interesserede  i  resultatstyringsmodeller, der i ikke honorerer alle de krav til et styringsværktøj, vi opstiller her. Det, vi er interesserede i, er, hvordan praksis kobler sig til  ideen  om  resultatstyring, derfor skal vi i næste afsnit se lidt nærmere på den forståelse af spredning af styring, vi trækker på her.

Meyer &amp; Rowan eller Brunsson (2000) ville imidlertid også påpege, at spredning på det retoriske plan er en ting, mens spredning på praksisplanet er en anden. Vi er i dette temanummer interesseret i, hvordan resultatstyring manifesterer  sig  på  en  række  forskellige  niveauer.  Med udgangspunkt i Brunsson (2002) og Pollitt (2001; 2002) skelnes  mellem  analyser,  der  fokuserer  på  henholdsvis tale, beslutning, handling og resultater. Hvor første del af temanummeret fokuserer på tale- og beslutningsniveauet, vil den sidste del hovedsageligt fokusere på handlings- og resultatniveauet. Temanummerets stuktur og indhold er præsenteret i tabel 1.

Vi  vælger  denne  tilgang,  fordi  vi  på  den  ene  side er  interesserede  i,  hvordan  resultatstyring  som  abstrakt opskrift har udviklet sig over tid. Vi ser her særligt på, hvordan Finansministeriet har forholdt sig til opskriften over  tid.  På  den  anden  side  er  vi  også  interesserede  i, hvordan resultatstyring som abstrakt opskrift omsættes til handlinger og resultater i den off  entlige sektor. Vi føl- ger  hermed  de  sociologiske  institutionalisters  antagelse om, at styringsopskrifter ikke 'bare' implementeres. De omformes, tilpasses, oversættes eller afkobles måske ligefrem i mødet med organisatorisk praksis (Meyer &amp; Rowan 1977; Brunsson 2002; Røvik 2007; Czarniawska &amp; Sevón 1996). 2 Det er derfor interessant at forstå, ikke blot hvad 'opskriften' resultatstyring består af, hvordan der tales og besluttes om resultatstyring, men også hvordan resultatstyring omsættes til handling og resultater.

Tabel 1. Temanummerets artikler i forhold til de fi  re typer af organisatorisk output

|                                                                                                                              | Tale                                                                                | Beslutninger                                                                        | Handlinger                                       | Resultater                                       |
|------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|-------------------------------------------------------------------------------------|-------------------------------------------------------------------------------------|--------------------------------------------------|--------------------------------------------------|
| Artikel 1: Moderniseringsprogrammet, 1983: resultatstyring version 1.0                                                       | Den første tænkning om resultatstyring på det statslige niveau                      | Den første tænkning om resultatstyring på det statslige niveau                      |                                                  |                                                  |
| Artikel 2: Kontinuitet og forandring i statens mål- og resultatstyrings- koncept                                             | Udviklingen fra 1980'erne til i dag i det statslige mål- og resultatstyringskoncept | Udviklingen fra 1980'erne til i dag i det statslige mål- og resultatstyringskoncept |                                                  |                                                  |
| Artikel 3: Fra resultatkontrakt til mål- og resultatplan: Ny inspiration til realiseringen af resultatstyringens potentialer | De seneste revisioner af resultatstyrings- konceptet på det statslige niveau        | De seneste revisioner af resultatstyrings- konceptet på det statslige niveau        |                                                  |                                                  |
| Artikel 4: Hvorfor benchmarker kommunerne?                                                                                   | Brugen af benchmarking i kommunale forvaltninger                                    | Brugen af benchmarking i kommunale forvaltninger                                    | Brugen af benchmarking i kommunale forvaltninger | Brugen af benchmarking i kommunale forvaltninger |
| Artikel 5: Resultater ved fronten - brugen af effektstyring i dagtilbud                                                      |                                                                                     |                                                                                     | Implementering af resultatstyring i dagtilbud    | Implementering af resultatstyring i dagtilbud    |

## 3. Temanummerets opbygning og hovedkonklusioner

I den første del af temanummeret ønsker vi at skrive historien om resultatstyring - eller mere præcist historien om mål- og resultatstyring i staten og dennes udvikling over tid. Vi ønsker at gøre klart, hvordan opskriften resultatstyring er opstået, og hvordan den er blevet meningsudfyldt af centrale aktører over tid.

I temanummerets første artikel interviewer Mathias Gjørling og Caroline Howard Grøn Carsten Jarlov, direktør i Bygningsstyrelsen, der var kontorchef i det kontor, som  i  1983  udarbejdede  moderniseringsprogrammet. 3 Interviewet afdækker ideen bag moderniseringsprogrammet, det politiske spil, der omgav programmet, og programmets  færdres  forestillinger  om,  hvilken  betydning programmet ville have for den danske off  entlige sektor. Interviewet viser,  at  selvom  moderniseringsprogrammet er blevet kaldt startskuddet til brugen af resultatstyring i staten, spiller resultater en beskeden rolle i programmet. Resultater  optræder  som  en  mulig  implementeringsmekanisme frem for en central del af programmet, og placeringen af resultatstyring i programmets styringstænkning virker ret tilfældig.

Efter at have beskrevet tænkningen bag resultatstyringskonceptets indtog i den statslige sektor, ser vi nærmere på, hvordan konceptet har udviklet sig fra 1983 til i dag. Mads Bøge Kristiansen beskriver i sin artikel, hvorvidt det statslige resultatstyringskoncept som institution har  været  kendetegnet  ved  kontinuitet  eller  forandring. Med udgangspunkt i en historisk institutionel analyseramme  identifi  ceres  og  forklares  forandringsmønstre  i resultatstyringskonceptets  udvikling  over  tid.  Artiklen viser,  hvordan  resultatstyringsinstitutionen  siden  introduktionen  overordnet  har  været  kendetegnet  ved  stabilitet. På trods af denne overordnede stabilitet er mål- og resultatstyringsinstitutionen  løbende  blevet  justeret  og forandret  (inden  for  den  overordnede  sti).  Disse  gradvise forandringer resulterer undertiden i ændringer i retningen for resultatstyringskonceptet; fra autonomi og et meget simpelt styringsredskab i de tidlige år mod mere kontrol og et mere omfattende mål- og resultatstyringssystem fra midten/slutningen af 1990'erne og tilbage igen mod et mindre omfattende mål- og resultatstyringskoncept i de seneste år.

Den  første  del  af  temanummeret  slutter  af  med  et interview, hvor fokus er på det nyeste skud på stammen inden  for  det  statslige  resultatstyringskoncept.  MarieLouise  Frølich  Brødsgaard  og  Mads  Bøge  Kristiansen interviewer to af de centrale aktører bag de seneste ændringer, Stig Henneberg 4 og  Nanna  Skriver  Dall  fra Center for udgiftspolitik og modernisering i Finansministeriet. Interviewet blev gennemført i september måned 2014  umiddelbart  efter  lanceringen  af  den  nye  model. Interviewet fokuserer på baggrunden for revisionen af det eksisterende resultatstyringskoncept, hvad den nye model indeholder, samt hvorfor den nye model forventes at kunne løse de udfordringer, det statslige resultatstyringskoncept hævdes at være præget af. I den nye model har Finansministeriet anbefalet, at  styringsdokumenterne skal indeholde færre, mere skarpt defi  nerede mål og være forankret i topledelsen. Dette skal ses på baggrund af en udbredt opfattelse af, at resultatkontrakterne mange steder var blevet alt for omfattende, samtidig med at det var uklart, om de blev brugt som styringsredskab. Finansministeriets seneste revision kan derfor ses som et forsøg på at skabe nyt liv i den statslige mål- og resultatstyring, der mange steder opleves at være sandet til. Med revisionen af  modellen  forsøger  Finansministeriet  således  at  omgå nogle af de barrierer, der vurderes at være for indfrielsen af styringsredskabets potentialer. Finansministeriet søger med modellen at  give  inspiration  til  implementeringen af  styringsredskabet  i  de  enkelte  ministerier.  Samtidig kommer inspirationen til resultatstyring også fra mange andre sider end Finansministeriet. Det er derfor op til de enkelte ministerier, styrelser og institutioner at få omsat inspirationen i meningsfulde styringsdokumenter og styringspraksis på de respektive ministerområder.

Institutionen 'resultatstyring' er blevet defi  neret fra centralt hold på lidt varierende måder over tid. Man kan forstå den historiske udvikling som et forsøg på løbende at  justere  og  tilpasse  mål-  og  resultatstyringskonceptet med henblik på at imødegå nogle af de udfordringer, der opleves  i  forbindelse  med  brugen  af  værktøjet.  Selvom kernen i værktøjet er fastholdt, er det via mindre forandringer løbende blevet forsøgt henholdsvis at forfi  ne og forenkle  styringsredskabet.  Centrale  dele  af  opskriften er altså bevaret, men der har også været løbende forandringer.

Temanummerets første  del  fortæller  primært  historien om, hvordan mål- og resultatstyring som opskrift er blevet tænkt over tid. I anden del af temanummeret ser vi nærmere på, hvordan institutionen resultatstyring bliver til handling og resultater. Vi er interesserede i, hvordan institutionen  gives  indhold  i  praksis,  men  også  hvorfor det har været så svært at høste de gevinster, resultatstyring har lovet. Tilbage til udgangspunktet: hvorfor er vi stadig i gang efter 30 år?

Først  ser  Marie-Louise  Frølich  Brødsgaard  og  Mathias  Gjørling  i  deres  artikel  på  6-by-samarbejdet,  et benchmarking samarbejde mellem Danmarks seks største bykommuner. I artiklen viser de, at kommunerne ikke indfrier egne forventninger til anvendelsen af samarbejdet  og  eff  ekterne  heraf.  Der  er  ikke  overensstemmelse mellem  formål  og  den  faktiske  anvendelse;  benchmarking er primært et fænomen, der påvirker tale og beslutninger  og  i  mindre  grad  leder  til  faktiske  handlinger. På denne baggrund diskuterer de, hvorfor kommunerne fortsat udarbejder nøgletallene, og vurderer, at den fortsatte udarbejdelse skyldes, at gevinsterne og omkostningerne ved produktionen er skævt fordelt, og at en gruppe af eliteaktører med magt til at kræve produktionen fortsat har nettogevinster ved samarbejdet.

Endelig ser temanummerets sidste artikel på det yderste  niveau  i  styringskæden.  Caroline  Howard  Grøn  ser på, hvordan tanken om styring efter resultater implementeres  på  dagtilbudsområdet  i  Frederiksberg  Kommune. Artiklen  viser,  hvor  varieret  pædagogerne  handler  med reference til resultatstyring. 'Opskriften' resultatstyring bliver  omformet  til  noget  nær  ukendelighed,  når  den rammer  den  pædagogiske  praksis,  men  bliver  samtidig tilpasset  målgruppens  hverdag  og  verdenssyn.  På  den baggrund  diskuteres,  hvilke  barrierer  der  er  for  implementeringen af eff  ektstyring. Artiklen påpeger, at særligt fi  re  ting  gør forskellen mellem de institutioner, hvor effektstyring anvendes i et vist omfang, og dem hvor det ikke gør. Disse institutioner er kendetegnet ved en klar ledelsesopbakning  bag  projektet,  der  er  afsat  tid  til  at pædagogerne kan arbejde med det, der er medarbejdere i institutionen, der tager ansvar for den lokale tilpasning, og endelig er der ikke konkurrerende dagsordner, der tager opmærksomheden.

Når vi ser på resultatstyring som en institutionaliseret opskrift,  kan  litteraturen  som  bekendt  have  forskellige forventninger til, hvordan opskriften vil materialisere sig. Det ændrer imidlertid  ikke  på,  at  resultatstyring  i  den off  entlige  diskurs  tilskrives  et  stort  eff  ektiviserende  potentiale. Derfor bliver det vigtigt at se på, hvorfor dette potentiale ikke altid indløses. Det er ikke nok at sige, at det er en rationaliseret myte. Vi vil gerne gå et skridt tættere på, og se på, hvordan det kan være, materialiseringen af resultatstyring ser så forskellig ud. Vi vælger at kalde det barrierer  for  implementeringen .  På  trods  af  den  lidt kontraintuitive placering i starten af temanummeret vil vi opsummere de barrierer, vi ser, på tværs af temanummeret. Det er klart, at der her er tale om en 'impressionistisk øvelse'. Vi har ikke cases nok til at kunne afdække hele universet  af  potentielle  barrierer  for  implementeringen af resultatstyring, selvom vi har cases på forskellige administrative  niveauer.  Vi  har  sammenholdt  vores  fund med litteraturen og kan dermed kvalifi  cere vores fund. Imidlertid  må  listen  nedenfor  ikke  tages  som  hverken udtømmende eller endelig.

## 4. Barrierer for vellykket implementering af resultatstyring

Overordnet  er  det  en  ganske  vanskelig  opgave  at  styre i  den  off  entlige  sektor.  De  sociologiske  institutionalister påpeger på den baggrund risiko for afkobling; at en opskrift  som  resultatstyring  faktisk  aldrig  rigtig  bliver implementeret på en måde, så den kan forventes at virke.

Men der er også andre måder anskue styringsudfordringerne på. En måde, kunne være at se på opgaverne. De opgaver, der løses af off  entlige organisationer, er komplekse, og der er ofte tale om 'wicked problems'; problemer,  der  er  svære  at  defi  nere,  og  som  hænger  uløseligt sammen  med  andre  problemer.  Løsninger  på  'wicked problems' er aldrig er optimale, men et trade-off   mellem forskellige  aktørers  interesser  (Rittel  &amp;  Webber  1973). Samtidig er den off  entlige sektor kendetegnet af beslutninger,  der  rejser  igennem  mange  led,  fra  beslutningstagere træff  er beslutning, til borgeren ser et resultat. På den baggrund er det vigtigt her at understrege, at andre styringsredskaber også kan have problemer med at styre den off  entlige  sektor,  og  at  når  man  ser  på  et  styringsværktøjs 'track record', må man holde sig for øje, at det generelt er svært at styre den off  entlige sektor. Når det så er sagt, er der en række mere specifi  kke udfordringer for resultatstyring, som de enkelte artikler i dette temanummer påpeger. De identifi  cerede barrierer og udfordringer er struktureret i forhold til aktiviteterne i resultatstyringsprocessen beskrevet i fi  gur 1.

Hvis vi  starter  med fokuseringen  af  målingsindsatsen og udvælgelsen  af  indikatorer ,  er  der  klare  udfordringer. Off  entlige organisationer varetager vidt forskellige opgaver,  og  det  er  ikke  alle  disse  opgaver,  hvis  resultater  er lette  at  måle  (Wilson  1989;  de  Bruijn  2007).  Caroline Howard Grøns artikel illustrerer dette, når pædagogerne skal operationalisere skoleparthed og livsduelighed. Når data skal indsamles og analyseres , kan der også potentielt identifi  ceres barrierer. Siger data noget om eff  ekterne af indsatsen?  I  Caroline  Howard  Grøns  artikel  bliver  det klart, at en del af pædagogerne er i tvivl om, hvorvidt man overhovedet  kan  måle  eff  ekten  af  deres  arbejde.  Dertil kommer, at det tager tid at indsamle data. I det omfang de relevante aktører ikke kan forstå, hvorfor dataindsamlingen er relevant, bliver det også svært at motivere dem til  at  gøre  det  -  særligt  hvis  de  i  forvejen  skal  håndtere mange opgaver og har begrænsede ressourcer.

Også  relateret  til  denne  fase  har  resultatmålingssystemer det med at vokse i omfang. Dette illustreres både i  Mads Bøge Kristiansens artikel om udviklingen i det statslige mål- og resultatstyringskoncept, og særligt i interviewet med Stig Henneberg og Nanna Skriver Dall fra Finansministeriet.  Resultatmålingssystemer  er  en  måde at reducere kompleksitet på; men reduceret kompleksitet bevirker samtidig et ufuldstændigt billede af de resultater,  som  en  organisation  genererer.  Der  kan  derfor  fra begge  sider  af  styringsrelationen  blive  rejst  krav  om  at udvide målingssystemet med henblik på i højere grad at indfange  virkeligheden  (de  Bruijn  2007).  Bivirkningen heraf  er  meget  omfattende  og  omkostningstunge  målingssystemer,  der  desuden  kan  vanskeliggøre  fokus  og beslutningstagen for ledelsen.

De  næste  udfordringer  opstår,  når  den  indsamlede information  skal  anvendes i  styringsøjemed.  Her  er  den første risiko, at informationen ikke anvendes aktivt i beslutningsprocessen  (jf.  delvist  artiklerne  af  henholdsvis Marie-Louise  Frølich  Brødsgaard  og  Mathias  Gjørling samt Caroline Grøn). Der kan være mange årsager til, at informationen ikke anvendes, men alt andet lige er den reelle anvendelse af resultatinformation en indikator for, hvorvidt resultatstyring er indsatsen værd (Hatry 1999). En væsentlig barriere her kan igen siges at være spørgsmålet om ejerskab/meningstilskrivning. Hvis ikke aktørerne forstår, hvad de skal bruge informationen til, eller de måske synes den er illegitim/af dårlig kvalitet, er det svært at gennemtvinge andet end en overfl  adisk anvendelse af informationen.

Hvis informationen anvendes, opstår spørgsmålet om, hvad den faktisk anvendes til? Resultatinformation kan anvendes til mange formål, og formålene kan skifte over tid,  hvilket  fremgår  af  Mads  Bøge Kristiansens artikel. Derudover kan der være forskellige opfattelser af, hvad formålet  med  resultatstyringen  er,  ikke  mindst  mellem forskellige niveauer i styringshierarkiet. Nogle problemer vil formentlig være skabt af, at der kan være ganske store forskelle  på  den  værdi  og  det  formål,  som  henholdsvis frontlinjen og øvre niveauer i hierarkiet tillægger resultatstyring. Det kan være svært at få det samme værktøj til at fungere lige vel i alle dele af organisationen (jf. artiklen af Marie-Louise Frølich Brødsgaard og Mathias Gjørling). Der er en grundlæggende udfordring for promoveringen af  resultatstyring  som  et  styringsregime,  der  skal  gennemsyre hele organisationen, hvis den reelle praksis bliver,  at  kun  dele  af  organisationen  anvender  det,  da  det medfører frustration for begge parter: beslutningstagerne kan blive frustrerede over, at medarbejdere i frontlinjen ikke anvender værktøjet, mens medarbejderne frontlinjen frustreres  over,  at  værktøjet  er  utilstrækkeligt  til  deres arbejde. Det peger på, at der er behov for en klar kommunikation om værktøjets formål.

Resultatstyring kan i sådanne tilfælde føre til nogle uheldige  adfærdsmæssige  ændringer.  Adfærdsændringer er hele formålet med styringsredskabet, men det er ikke altid de tiltænkte adfærdsændringer, der følger i kølvandet på et resultatstyringssystem. I litteraturen peges der både på motivationseff  ekter, idet frontlinjen ikke føler, at målingssystemet tilvejebringer et dækkende billede af de skabte resultater (de Bruijn 2007), og der peges på perverse eff  ekter, såsom målforskydning, tunnelsyn, gaming og snyd (Smith 1995; Bevan &amp; Hood 2006). Uintenderede adfærdseff  ekter,  der  ofte  kobles  til  argumenter  om fravær af ejerskab til og mangelfuld meningsskabelse omkring resultatstyringsredskabet. Caroline Howard Grøn fremhæver i sin artikel, at der er stor forskel på, hvordan pædagogerne anvender eff  ektstyring, hvilket medfører en række forskelligartede motivationseff  ekter. For nogen er det, at de ikke arbejder med værktøjet, i sig selv en kilde til frustration, mens det for andre bibringer en form for kynisme over for det, der kommer 'oppefra'. Andre igen tager værktøjet til sig, og der kan konstateres positive motivationseff  ekter. Igen et godt eksempel på, hvor varieret et styringsredskab kan fortolkes.

Grundlæggende er der altså mange udfordringer i forbindelse med implementeringen af resultatstyring. I lyset af dette fristes man til at spørge, hvorfor promoveringen og anvendelsen af mål- og resultatstyring fortsættes? Der er  tydeligvis mange barrierer, og det er svært - hvorfor så blive ved?

Marie-Louise  Frølich  Brødsgaard  og  Mathias  Gjørling argumenterer i artiklen om 6-by-samarbejdet, som nævnt, for, at den fortsatte anvendelse skyldes efterspørgsel  fra  en  gruppe  af  eliteaktører,  der  har  tilstrækkelig indfl  ydelse til at kræve fortsættelsen af anvendelsen. Det er svært at sige, om denne gruppe primært efterspørger brugen af resultatstyring ud fra en konsekvenslogik eller ud fra en legitimitetslogik, men eftersom det er svært at påvise store styringsmæssige gevinster, er det sværere at forsvare konsekvenslogikken. Det peger således på, at der i et vist omfang er tale om legitimitetsstrategi.

Derudover  kunne  man  med  rette  vende  tilbage  til udgangspunktet; det er faktisk ikke så let at styre. Flere af artiklerne i dette temanummer stiller spørgsmålstegn ved, om resultatstyring har indfriet de store forventninger,  og  påpeger  i  højere  grad  udfordringer  og  barrerier ved resultatstyring frem for at fortælle succeshistorier. På trods  af  dette  er  formålet  med  temanummeret  imidlertid  ikke  at  forkaste  resultatstyring  som  et  anvendeligt styringsredskab i den off  entlige sektor. Formålet er snarere at opfordre til refl  eksion over, hvor og hvordan man meningsfuldt  anvender  resultatstyring  i  den  off  entlige sektor.  Derudover  er  formålet  at  mane  til  besindighed og  opfordre  til  mere  realistiske  forventninger  til,  hvad resultatstyring kan levere. Der vil formentlig være udfordringer og barrierer ved anvendelsen af ethvert styringsredskab. Det vil derfor afslutningsvist i denne indledning være rimeligt at påpege, at de færreste styringsværktøjer leverer 100 % af, hvad de, eller de, der foreslår dem, lover. Dette gælder også for resultatstyring. Resultatstyring fl  ytter måske ikke bjerge i den off  entlige sektor, men hvis erkendelsen i den off  entlige sektor er, at det fl  ytter lidt, så er det vel bedre end ingenting?

## Litteratur

- Bevan, G. &amp; C. Hood 2006, 'What's Measured is what Matters: Targets and Gaming in the English Public Health Care System', Public Administration , vol. 84, no. 3, pp. 517-534.
- Brunsson, N. 2000, Th   e Irrational Organisazation. Irrationality as a basis for organizational action and change , Fagbokforlaget, Bergen.
- Brunsson, N. 2002, Th   e Organization of hypocrisy. Talk, decisions and Actions in Organizations , Abstrakt forlag, København.
- Czarniawska,  B.  &amp;  G.  Sevón,  eds.,  1996, Translating  organisational change , de Gruyter, Berlin.
- De Bruijn, H. 2007, Managing Performance in the Public Sector , Routledge, London.
- Dixit,  A.  2002,  'Incentives  and  Organizations  in  the  Public  Sector. An Interpretive Review', Journal of Human Resources ,  vol.  37,  no. 4, pp. 696-727.
- Galbraith, J.R. 1977, Organization Design , Addison-Wesley Publishing Company, Massachusetts.
- Hatry, H. 1999, Performance Measurement. Getting Results, Urban Institute Press, Washington.
- Hood, C. 2007, 'Public Service Management by Numbers: Why Does it  Vary?  Where  has  it  Come  From?  What  Are  the  Gaps  and  the Puzzles?', Public Money and Management , vol. 27, no.2, pp. 95-102.
- Kristiansen, M.B., red., 2014, Resultatstyring i den off  entlige sektor . Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.
- Meyer, J.W. &amp; B. Rowan 1977, 'Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony', American Journal of Sociology , vol. 83, no.2, pp. 340-363.
- Pollitt, C. &amp; G. Bouckaert 2011, Public Management Reform: A Comparative Analysis , 3. edn., Oxford University Press, Oxford.
- Pollitt, C. 2001, 'Convergence; the Useful Myth?', Public Administration, vol. 79, no. 4, pp. 933-947.
- Pollitt, C. 2002, 'Convergence - Striking similarities and durable differences in public management reform', Public Management Review, vol. 4, no. 1, pp. 471-492.
- Produktivitetskommissionen 2014, Det handler om velfærd og velstand. Slutrapport , Produktivitetskommissionen, København.
- Radin, B.A. 2006, Challenging the Performance Measurement: Accountability,  Complexity, and Democratic Values, Georgetown University Press, Washington.
- Regeringen 2011, Et Danmark der står sammen, Regeringsgrundlag oktober 2011, Regeringen, København.
- Regeringen 2013, Vækstplan DK. Stærke virksomheder, fl  ere job, Regeringen, København.
- Regeringen 2014, Det nationale reformprogram. Danmark 2014, Regeringen, København.
- Rittel, H.W.J. &amp; M.M. Webber 1973, 'Dilemmas in a General Th eory of Planning', Policy Sciences , vol. 4, pp. 155-169.
- Røvik,  K.A.  2007, Trender  og  Translasjoner.  Ideer  som  former  det  21. århundrets organisasjon , Universitetsforlaget, Oslo.
- Scott, W.R. &amp; G.F. Davis 2007, Organizations and organizing: rational, natural, and open systems perspectives, Pearson Prentice Hall, Upper Saddle River.
- Smith, P. 1995, 'On Th e Unintended Consequences of Publishing Performance Data in the Public Sector', International Journal of Public Administration , vol. 18, no. 2, pp. 277-310.
- Weber,  M.  1968, Gesammelt  Aufsätze  zur  Wissenschaftslehre ,  3.  edn,. J.C.B. Mohr, Tübingen.
- Weick, K.E. 2001, Making Sense of the Organization ,  Blackwell Publishers, Malden MA.
- Wilson, J.Q. 1989, Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why Th   ey Do It , Free Press, New York.

## Noter

1. Moderniseringsprogrammet kan fi  ndes her: http://www.denoff  entlige.dk/aktorhistorier/historisk-regeringens-moderniseringsprogram-fra-1983
2. Her er det måske væsentligt at klargøre at forskellen mellem mål og resultater. VI taler om resultatstyring i dette temanummer, men når vi beskriver organisationer som målorienterede skal det forstås i forlængelse af organisationsteoriens diskussion af organisationers forhold til mål (fx Scott &amp; Davies, 2007). Ved målorientering skal forstås at organisationer generelt er orienterede mod generelle formelle mål, i modsætning til fx uformelle mål eller primært overlevelse.
3. Vi vælger her at forstå styringsopskrift som en relativt abstrakt beskrivelse af, hvordan organisationer styrer på den mest hensigtsmæssige måde.
4. Vi er klar over at Røvik teoretisk positionerer sig i opposition til tanken om afkobling. Imidlertid opererer han med et implementeringsoutcome, der hedder frikopling (Røvik, 2007: 320), som er lig det, de sociologiske institutionalister kalder afkobling.
5. Carsten Jarlov var direktør i Bygningsstyrelsen, da interviewet blev gennemført, men gik bort i december 2014.
6. Stig Henneberg er pr. 1. januar 2015 blevet afdelingschef for Offentlige fi  nanser og vækst og konkurrence i Finansministeriet.