Drivkræfter og barrierer i offentlige-private partnerskaber (OPP): En procesevaluering af det første kommunale OPP-projekt om erhvervsudvikling, vækst og arbejdspladser
Forfattere: Lena Brogaard, Ole Helby Petersen
Tidsskrift: politik (2015-05-11)

## drivkræfter og barrierer i offentlige-private partnerskaber (opp)

en procesevaluering af det første kommunale oppprojekt om erhvervsudvikling, vækst og arbejdspladser

## Lena Brogaard

Ph.d.-studerende, Institut for Samfund og Globalisering, Roskilde Universitet og KORA

- Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning

## Ole Helby Petersen

Lektor, ph.d., Institut for Samfund og Globalisering, Roskilde Universitet

I artiklen præsenteres resultaterne af en procesevaluering af det første kommunale offentlige-private  partnerskab  (OPP)  på  erhvervsudviklingsområdet.  Analysen  viser,  at  hensigten  om  et partnerskabsbaseret  samarbejde  mellem  kommune og erhvervsliv kun delvist er blevet realiseret.  Den  begrænsede  målopnåelse  i  projektet skyldes især mangel på entydig kommunal opbakning, uklare beslutningsgange og manglende erfaring med OPP.

Key-words: Offentlig-privat partnerskab, erhvervsudvikling,  procesevaluering,  programteori,  Halsnæs  Kommune.

## 1. Indledning

Offentlige-private partnerskaber - i daglig tale forkortet OPP - er gennem de seneste 10-15 år blevet  en  stadig mere udbredt samarbejdsform mellem den offentlige og private sektor i Danmark såvel som internationalt (Hodge &amp; Greve 2005; Petersen, 2007; Siemiatycki &amp; Friedman 2012). Det er sket som led i en mere generel udvikling og nytænkning af samspillet mellem stat og marked, hvor tidligere  tiders  fokus  på  liberalisering,  privatisering  og udlicitering  gradvist  er  blevet  suppleret  af  nye  og  mere partnerskabsbaserede  samarbejdsformer  (Edelenbos  &amp; Klijn 2007; Christensen &amp; Petersen 2010). Det store fokus på tværsektorielt samarbejde og fælles beslutningstagning har fået mange (især hollandske) netværksforskere til at se OPP som et eksempel på det moderne netværkssam- fund, hvor løsninger på komplekse problemer udformes og implementeres i fælles beslutningsnetværk (Koppenjan 2005; Klijn, Edelenbos &amp; Stein 2010). OPP defineres her som 'et samarbejde mellem offentlige og private aktører med en vis varighed, og hvor aktørerne udvikler fælles produkter og/eller  services  og  deler  risici,  omkostninger  og  gevinster' (Klijn &amp; Teisman 2003, 137 [egen oversættelse]). I modsætning til traditionel udlicitering og privatisering indgår der i OPP et mere langsigtet samarbejdselement og deling af viden ressourcer, risici og gevinster (Grimsey &amp; Lewis 2005; Vrangbæk 2008).

Den  voksende  danske  og  internationale  forskning i  OPP  har  især  beskæftiget  sig  med  formelle  aspekter omkring  indretningen  af  OPP-projekter,  såsom  risikohåndtering (Hodge 2004), kontraktstyring (Grimsey &amp; Lewis 2004), regulering (Petersen 2007) og udbudsregler (Tvarnø 2006). I de senere år er der også kommet større fokus på uformelle elementer i partnerskaberne, og empiriske studier har blandt andet belyst betydningen af uformelle aspekter af samarbejdsrelationer (Weihe 2008b) og opbygning af tillid mellem parterne (Klijn, Edelenbos &amp; Stein 2010). Den internationale OPP-forskning beskæftiger sig også i stigende grad med effekterne af OPP, hvor Hodge og Greve (2009) i deres gennemgang af de internationale erfaringer med 'value-for-money' konkluderer, at erfaringerne er blandede. I Danmark blev OPP introduceret af Finansministeriet i 1999 og fik yderligere støtte i den daværende VK-regerings 'Handlingsplan for OPP' i 2004. Den store opmærksomhed og politiske støtte førte til, at det første OPP-projekt - et skoleprojekt i Herning Kommune - blev indviet i slutningen af 2006. Derefter er det danske OPP-marked vokset gradvist, og der er i dag gennemført cirka 20 større OPP-projekter, mens yderligere 10-12 OPP-projekter er i støbeskeen (Petersen 2013). Der har således været en gradvis udvikling og stigning i antallet  af  OPP-projekter,  men  i  modsætning  til  lande som Storbritannien, Australien, Belgien og Norge, hvor der er blevet gennemført omfattende evalueringer af OPP, har der i Danmark indtil nu ikke været gennemført systematiske evalueringer af erfaringerne med OPP.

Dokumenterede  erfaringer  med  OPP  udgør  derfor et videnshul i den danske forvaltningsforskning, som er vigtigt at adressere, hvis såvel akademiske som politiske debatter om fordele og ulemper ved OPP skal foregå på et oplyst grundlag. Vi forsøger i denne artikel at bidrage til at udfylde (en del af) dette videnshul ved at præsentere resultaterne af den første videnskabeligt publicerede evaluering  af  erfaringerne  med  et  OPP-projekt  i  Danmark. OPP-projektet blev gennemført i Halsnæs Kommune, hvor det i perioden august 2011 til januar 2014 er blevet afprøvet, hvorvidt et OPP mellem kommunen, lokale virksomheder og forskningsinstitutioner kan skabe erhvervsmæssig udvikling og nye arbejdspladser i en  dansk  udkantskommune karakteriseret ved få, store industrivirksomheder, et begrænset beskatningsgrundlag og en forholdsvis høj arbejdsløshed (Halsnæs Kommune 2012).  Mere  specifikt  er  formålet  med  artiklen  at  evaluere, hvilke drivkræfter og barrierer der har været centrale  for  gennemførelsen  af  OPP-projektet.  Analysen  er en  procesevaluering  af  gennemførelsen  og  etableringen af  OPP-projektet  i  Halsnæs  Kommune.  Derimod  gennemfører vi ikke en resultatevaluering (effektevaluering), fordi resultaterne først kan forventes realiseret på længere sigt, og vi ville dermed afskære os muligheden for at opnå indsigt i OPP-projektets foreløbige erfaringer.

OPP-projektet  i  Halsnæs  Kommune  kan  karakteriseres som en unik case (Yin 2003, 40) i den forstand, at det  så  vidt  vides  er  første  gang,  at  en  dansk  kommune indgår et OPP-samarbejde med det lokale erhvervsliv om at skabe vækst og arbejdspladser. Som en unik og single case er OPP-projektet i Halsnæs velegnet til at skabe dybdegående og kontekstbaseret viden, som kan bidrage til vidensudvikling på et hidtil sparsomt belyst forskningsområde.  Det  bredere  sigte  med  artiklen  er  dermed  at bidrage til en dybere forståelse for samarbejdsdynamikker, drivkræfter og barrierer i OPP-projekter og dermed bidrage til udviklingen af en mere evidensbaseret tradition  inden  for  den  danske  OPP  -  forskning.  Desuden kan resultaterne bruges i praksisorienteret øjemed til at kvalificere og understøtte beslutninger om igangsættelse af fremtidige OPP-projekter, hvor erfaringerne fra OPP- projektet i Halsnæs kan være relevante for offentlige og private aktører.

Artiklen lægger ud med en kort præsentation af den empiriske  case  (afsnit  2),  hvorefter  evalueringsdesignet præsenteres (afsnit 3). Dernæst følger en gennemgang af artiklens  empiriske  kilder  og  analysemetode  (afsnit  4). I  analysen  evalueres  erfaringerne  med  OPP-projektet  i Halsnæs (afsnit 5), inden artiklen afsluttes med en diskussion og konklusion på de væsentligste resultater (afsnit 6).

## 2. Præsentation af casen: Det første kommunale OPP-projekt om erhvervsudvikling, vækst og arbejdspladser

OPP-projektet i Halsnæs Kommune blev igangsat på baggrund af et lokalpolitisk ønske om en udvikling af Halsnæs  Kommunes  erhvervspolitik.  Kommunen  ønskede et tættere samarbejde med det private erhvervsliv om at skabe øget vækst og nye arbejdspladser i de lokale virksomheder.  Der  var  i  den  erhvervspolitiske  strategi  især fokus på at fastholde og udvikle tilstedeværelsen af stålproducerende virksomheder, som historisk har været den største og økonomisk mest betydningsfulde industri i Frederiksværk-området (Halsnæs Kommune 2011a). De store stålvalseværker, som i årtierne forinden havde skabt mange arbejdspladser i Frederiksværk, var enten blevet lukket eller betydeligt reduceret i aktivitetsniveau og omsætning, og  Halsnæs  Kommune  besluttede  på  den  baggrund  at igangsætte en målrettet indsats for at understøtte erhvervsudviklingen og jobskabelsen inden for stål- og metalbearbejdningsindustrien  (Halsnæs  Kommune  2011b:18). Kommunen ønskede især et samarbejde med de små- og mellemstore virksomheder i lokalområdet, hvor mulighederne for jobskabelse og vækst blev vurderet særlig store.

Kommunens indledende dialog med virksomhederne og  det  lokale  virksomhedsnetværk  F5  førte  til  positive tilkendegivelser  fra  erhvervslivet  om  potentialet  ved  et tættere samarbejde mellem kommune og virksomheder. På den baggrund gik kommunen i begyndelsen af 2011 i  gang  med  at  afsøge  mulighederne  for  indgåelse  af  et OPP med det private erhvervsliv. Da der samtidig blev vurderet  at  være  behov  for  forskningsmæssigt  input  og sparring  blev  Danmarks  Teknologiske  Institut  (DTU) og  Anvendt  KommunalForskning (AKF) kontaktet for henholdsvis at bidrage med teknologisk ekspertise i forhold  til  konkrete  produktudviklingsforløb  og  sparring omkring etableringen af OPP-projektet. Projektet var det første af sin slags i Danmark, og der var generelt få erfaringer med OPP-projekter at trække på. Derfor besluttede Halsnæs Kommune at søge midler fra Fornyelsesfonden (i dag Markedsmodningsfonden) og Vækstforum i Region Hovedstaden til at medfinansiere oprettelsen og gennemførelsen af OPP-projektet.

figur 1. partnerskabets hovedaktiviteter (oprindelig tidsplan).

Kilde: Udledt af projektets samarbejdsaftale, ansøgningen til Fornyelsesfonden og interviews.

Projektet modtog i sommeren 2011 tilsagn om støtte fra Fornyelsesfonden, hvorefter Halsnæs  Kommune igangsatte etableringen af OPP-projektet (Fornyelsesfonden 2011). Partnerskabet blev gennemført i tre faser med tilhørende  aktiviteter  (se  figur  1)  (Halsnæs  Kommune 2012). Den første aktivitet bestod af udviklingen af de formelle rammer for OPP-projektet, som blev både mere komplicerede og længerevarende end først antaget, hvilket især skyldtes, at de juridiske forhold omkring OPP-konstruktionen ikke havde været afprøvet før. Særlig centralt i  afklaringen af det juridiske grundlag var reglerne om erhvervsfremme,  statsstøttereglerne  og  konkurrencereglerne, som kunne være et potentielt problem i forhold til samarbejdet mellem kommunen og specifikke virksomheder i  OPP-projektet (Holst Advokater 2011). Advokatnotatet blev desuden suppleret af et notat fra Deloitte om OPPprojektets forretningsmæssige grundlag (Deloitte 2011).

Problemstillingen er juridisk kompliceret men handler kort fremstillet om, at kommunen ikke må forskelsbehandle og stille de deltagende virksomheder bedre end øvrige virksomheder, som ikke deltager i OPP-projektet.

figur 2. projektorganisation for opp-projektet.

Kilde: Halsnæs Kommune (2012a).

Det juridiske afklaringsforløb endte med en løsning, hvor OPP-projektet blev oprettet som et såkaldt kommanditselskab  A/S  med  Halsnæs  Kommune  som  ejer  af  8  ud af  10  andele  i  selskabet,  mens  de  to  øvrige  andele  blev fordelt  mellem  to  af  kommunens  største  virksomheder. For at sikre et fælles ejerskab til projektet blev erhvervslivet  derudover  repræsenteret  i  selskabets  bestyrelse,  ligesom de private virksomheder spillede en hovedrolle i OPP-projektets  fase  2,  hvor  konkrete  udviklingsforløb mellem  kommune,  DTU  og  lokale  virksomheder  blev gennemført. Kommanditselskabet blev suppleret med en samarbejdsaftale med DTU om konkret bistand til udviklings- og innovationsprojekter i private virksomheder (Halsnæs Kommune 2011a). Derudover har der gennem hele projektforløbet været en styregruppe, som har deltaget i og fulgt projektets etablering og udvikling, jf. figur 2. OPP-projektets tredje og afsluttende aktivitet var udvikling af en model for OPP på det kommunale erhvervsudviklingsområde, så erfaringerne fra OPP-projektet blev stillet til rådighed for andre kommuner.

## 3. Programteoretisk evalueringsramme for OPP-projektet

Evalueringen af OPP-projektet i Halsnæs Kommune har til hensigt at belyse centrale mekanismer og forhold, som påvirker gennemførelsen af partnerskabet (Hansen 2005, 451; Høgsbro 2004; Belin &amp; Tillgren 2012, 85). Til dette formål har vi opstillet en programteori, som har udgjort den  vejledende  ramme  for  procesevalueringen  for  at kunne afdække de forudsætninger og aktiviteter i implementeringsforløbet, der skal evalueres på (Dahler-Larsen 2010, 173-174). Programteori anvendes til at identificere sammenhængen mellem projektet og resultaterne ved at afdække, hvad der skal til for at opnå resultaterne på baggrund af  projektets  formål  og  projektdeltagernes  egen  logik (Funnel og Rogers 2011). Den programteoretiske ramme er således en metode til at analysere og tydeliggøre implicitte såvel som eksplicitte virkningsmekanismer i projektet (Chen 2005, 16; Belin og Tillgren 2012, 85; Saunders m.fl. 2005). Vi anvender dermed programteorien til at afdække de teoretisk begrundede forventninger om afgørende virkningsmekanismer, der skaber resultater i OPP-projekter, og til at evaluere på, hvorvidt disse mekanismer har været til stede og hvordan de har spillet sammen i OPP-projektet (Hansen 2005, 450). Analysen får dermed karakter af en virkningsevaluering, som belyser resultaterne af en indsats i kontekst af processen (Dahler-Larsen 2010, 172-173).

Der er i forskningslitteraturen forskellige tilgange til procesevaluering, som kan inkludere en afdækning af effekter eller være en ren procesanalyse (Rieper og Hansen 2007, 31). Til forskel fra en egentlig effektevaluering anvender vi primært den procesorienterede tilgang i evalueringen af OPP-projektet i Halsnæs Kommune til at evaluere forudsætninger og udfordringer i implementeringen af projektets to hovedaktiviteter, som beskrevet i afsnit 2 ovenfor. Den procesorienterede tilgang er relevant for et partnerskabsprojekt  som  OPP'et  i  Halsnæs  Kommune, hvor realiseringen af de forventede resultater i høj grad afhænger af samarbejdet (Brinkerhoff 2002, 216, 220). Den programteoretiske tilgang kan betragtes som et realitetstjek,  hvor  evalueringen  belyser  og  forklarer,  hvorvidt  OPP-projektet  er  blevet  gennemført  som  forventet (Dahler-Larsen 2009, 51-52, 78).

For  at  kunne  belyse  implementeringsprocessen  har vi  fulgt  forberedelsen  og  implementeringen  af  partnerskabets to hovedaktiviteter (jf. figur 1) gennem mødeobservation,  interviews  og  dokumentindsamling  (Chen 2005, 183-184; Hansen 2005, 450). Evalueringen har et element af formativ evaluering, hvor vi som evaluatorer ikke kun agerer 'flue på væggen' men indtager en aktiv og  deltagende  rolle  i  forhold  til  sparring  om  etablering og gennemførelse af OPP-projektet (Høgsbro 2004, 69; Brinkerhoff  2002,  219;  Dehar  m.fl.  1993,  213).  Den aktive  rolle  har  både  fordele  og  ulemper.  Fordelen  ved den formative evalueringstilgang er, at vi som evaluatorer kan bidrage med forskningsbaseret ekspertviden om etablering og samarbejde i OPP-projekter. Det var særlig relevant i  dette  tilfælde,  hvor  kommunen og de private aktører ikke havde erfaring med OPP, hvilket betød, at vi  som evaluator kunne kvalificere projektet væsentligt. Omvendt er ulempen, at evaluator bliver inddraget i projektet og dermed kan have sværere ved at agere uafhængigt  og  objektivt  (Rieper  og  Hansen  2007,  32).  Vi  har forsøgt  at  imødegå  dette  ved  kontinuerligt  at  fastholde evalueringens uafhængighed i forhold til både kommune som virksomheder gennem hele evalueringsforløbet.

Programteorien  er  baseret  på  en  systematisk  gennemgang af empiriske og forskningsbaserede kilder, som er blevet brugt til at rekonstruere de underliggende antagelser  om  centrale  virkningsmekanismer  i  projektet (Dahler-Larsen 2009, 54-59). Baggrunden for de udledte mekanismer fremgår af appendiks 1 og præsenteres derfor kun i korte træk her. De empiriske kilder, som består af projektbeskrivelser, interne notater og e-mails, mødereferater og interviews med nøgleaktører i projektet, er blevet kodet og anvendt til at afdække formålet med projektets to hovedaktiviteter, og hvad der skal til for at implementere disse. Til at supplere de empiriske kilder inddrager vi fra den forskningsbaserede OPP-litteratur en række uformelle mekanismer, som ifølge litteraturen bidrager til et succesfuldt partnerskab, men som (måske på grund af deres uformelle karakter) ikke kan udledes af projektets dokumenter. Det drejer sig først og fremmest om tillid, der kan betragtes som en forudsætning for deling af ansvar, ressourcer, gevinster og risici i OPP-projekter (Abdul-Aziz &amp; Kassim 2011; Brinkerhoff og Brinkerhoff 2011; Dorado og Vaz 2003; Edelenbos og Klijn 2007; Koppenjan 2005; MacDonald  2012).  Desuden  viser  litteraturen,  at  åben og vedvarende kommunikation er med til at sikre konfliktløsning  og  videndeling  (Brinkerhoff  2002;  Dorado og Vaz 2003; Monaghan, Malek og Simson 2001). Tillid og kommunikation inddrages derfor i begge aktiviteter i programteorien som en del af den begrundede forestilling om, hvad der fører til resultater i et OPP. I forhold til projektets anden hovedaktivitet - det egentlige samarbejde mellem offentlige og private aktører - viser OPP-litteraturen desuden, at det er centralt for resultatopnåelsen, at der  udvikles  en  fælles  beslutningskultur  på  tværs  af  de deltagende offentlige og private parter (Klijn og Teisman 2003; Koppenjan 2005; Edelenbos &amp; Klijn 2007).

Vi fokuserer i evalueringen, som det fremgår af figur 3, på processen fra indsats og hovedaktiviteter over virkningsmekanismer til  umiddelbare  resultater  (output)  af OPP-projektet. I den første aktivitet skal OPP'et etableres som  et  selskab,  hvilket  forudsætter  en  afklaring  af  de Indsats lokalt erhvervsliv virksomhedsforløb gennem grundlag afklares forretningsudvikling Effekter (outcomes)

20 mio. kr. i øget

årlig omsætning i

offentlig og privat Produkt-og Overkomme kultur- og organisationsforskelle mellem Der skal være en åben og vedvarende kommunikation Kommune grundlag afklares Aktivitet I:

Beslutnings-

virksomheder

Der skal være åben, vedvarende kommunikation

Der skal være de nødvendige ressourcer og erfaringer

10 nye fremme i

Halsnæs Udvikling af Aktivitet II:

samarbejde i

Aktivitet I:

Beslutnings-

50 nye

erhvervs- juridiske rammer, at der er de nødvendige ressourcer og erfaringer samt en klar rolle- og ansvarsfordeling mellem projektparterne.  Projektets  anden  aktivitet  er  afhængig af, at der bliver etableret et OPP i første hovedaktivitet, og har til formål at skabe konkrete samarbejdsaktiviteter, som kan føre til produkt- og forretningsudvikling samt nye arbejdspladser i det lokale erhvervsliv. Derimod ligger en evaluering af projektets langvarige effekter (outcomes), som tidligere nævnt, uden for artiklens emne og fokus.

## 4. Metode og kilder

Evalueringen bygger på et omfattende kvalitativt datamateriale indsamlet gennem dokumentstudier, interview og deltagerobservation  i  perioden  2011-2014.  Dermed  har det været muligt at krydstjekke oplysninger ved at triangulere data fra forskellige kilder (Yin 2014, 120-121). Vi har gennemført et dokumentstudie med løbende indsamling og analyse af relevante projektdokumenter og observation af projektaktiviteter (deltagelse i styregruppe- og bestyrelsesmøder) under hele OPP-projektet. Dokumenterne består af både offentligt tilgængelige og udleverede dokumenter,  herunder  samarbejdsaftaler,  fondsansøgninger,  projektbeskrivelser,  interne  notater  og  løbende statusrapporter.  Derudover  har  vi  midtvejs  og  afslutningsvist  i  projektforløbet  gennemført  semi-strukturerede interview med i alt otte offentlige og private aktører fra OPP-projektets bestyrelse, styregruppe, projektledelse samt administrationen i Halsnæs Kommune, som alle har været  centrale  aktører  i  etableringen  og  udviklingen  af projektet (Kvale og Brinkmann 2008).

Formålet med interviewene har været at afdække aktørernes  opfattelse  af  projektets  forskellige  faser,  hvilke målsætninger der har gjort sig gældende, og deres tolkning af hvilke forudsætninger og udfordringer, der har været centrale i forhold til at realisere de to hovedaktiviteter i OPP-projektet. Interviewene har på den måde været struktureret efter programteoriens elementer og antagelser om mekanismer, som vi har oversat til konkrete interviewspørgsmål. For at systematisere og dokumentere viden indsamlet gennem interview skrev vi referater umiddelbart efter afviklingen af de respektive interview. Vi har efterfølgende anvendt det kvalitative databehandlingsprogram Nvivo10 til at kode og analysere interviewreferaterne ved anvendelse  af  en  begrebsorienteret  kodning  baseret  på programteoriens centrale begreber og virkningsmekanismer (Tanggard &amp; Brinkmann 2010, 47). Tabel 1 viser en oversigt over informanterne, som henholdsvis er blevet interviewet ved påbegyndelsen af hovedaktivitet II (selve samarbejdsforløbet) og efter gennemførelsen af hovedaktivitet II (OPP-projektets afslutning).

tabel 1. oversigt over informanter.

| Informant                      | Rolle i projektet                                                                          | Tidspunkt i projektet                                                                   |
|--------------------------------|--------------------------------------------------------------------------------------------|-----------------------------------------------------------------------------------------|
| Leder på DTU                   | Medlem af styregruppen                                                                     | Interviewet midtvejs i projektet (ved påbegyndelsen af hovedaktivitet II)               |
| Projektleder i Halsnæs Kommune | Projektleder i starten af hovedaktivitet II                                                | Interviewet midtvejs i projektet (ved påbegyndelsen af hovedaktivitet II)               |
| Ekstern konsulent/projektleder | Har været med til at starte projektet op, projektleder ved afslutning af projektet         | Interviewet midtvejs i projektet (ved påbegyndelsen af hovedaktivitet II)               |
| Ekstern konsulent/projektleder | Har været med til at starte projektet op, projektleder ved afslutningen af projektet       | Interviewet ved afslutningen af projektet (efter gen- nemførelsen af hovedaktivitet II) |
| Virksomhed i Halsnæs Kommune   | Bestyrelsesmedlem i dansk CSM K/S                                                          | Interviewet ved afslutningen af projektet (efter gen- nemførelsen af hovedaktivitet II) |
| Virksomhed i Halsnæs Kommune   | Bestyrelsesmedlem i dansk CSM K/S                                                          | Interviewet ved afslutningen af projektet (efter gen- nemførelsen af hovedaktivitet II) |
| Konsulent i Halsnæs Kommune    | Har deltaget i projektet siden starten                                                     | Interviewet ved afslutningen af projektet (efter gen- nemførelsen af hovedaktivitet II) |
| Leder i Halsnæs Kommune        | Har været involveret i administrationen omkring projektet og arbejdet med Fornyelsesfonden | Interviewet ved afslutningen af projektet (efter gen- nemførelsen af hovedaktivitet II) |

## 5. Resultat af evalueringen

OPP-projektet  analyseres  i  de  følgende  to  afsnit  med fokus på de to hovedaktiviteter. For hver delaktivitet er formålet at evaluere gennemførelsen af partnerskabet på baggrund af programteoriens antagelser om centrale virkningsmekanismer.

## 5.1 Hovedaktivitet I: Etablering af OPP-selskabet

Formålet  med  den  første  hovedaktivitet  var  etableringen  af  OPP-selskabet,  som  skulle  danne  ramme  for  de konkrete  aktiviteter  i  partnerskabet.  Ifølge  de  interviewede parter og ansøgningen til Fornyelsesfonden skulle partnerskabet etableres som et fælles driftsselskab for at sikre et forpligtende samarbejde mellem parterne (Halsnæs Kommune 2011a). Det resulterede i oprettelsen af et kommanditselskab  i  november  2012  med  den  formelle titel 'Dansk CSM K/S', som er en forkortelse for Center  for  Stålproduktion  og  Metalforarbejdning  (herefter CSM-projektet).

## Juridiske forhold

Evalueringen viser, at den største barriere i den første hovedaktivitet  var  afklaringen  af  de  juridiske  rammer  for OPP-selskabet. For det første viste det sig vanskeligt at få afklaret, hvordan man formelt kunne etablere OPP'et som et driftsselskab, det vil sige, hvilken selskabsform der kunne  etablere  en  forpligtende  ramme  for  samarbejdet mellem kommune, virksomheder og DTU. Kommunen valgte at inddrage et advokatfirma, som vurderede, at et kommanditselskab var den bedste løsning, hvilket blev godkendt af Fornyelsesfonden i november 2012. Udover afklaringen  af  selskabsformen  for  OPP-projektet  skulle det endvidere dokumenteres, at projektet ikke ville være konkurrenceforvridende. Det vil sige, at virksomhederne i projektet ikke ville opnå fordele, som andre virksomheder ikke havde adgang til. De forskellige projektledere og administrationen  i  Halsnæs  Kommune  oplevede  afklaringen  af  de  juridiske  rammer  som  meget  tids-  og  ressourcekrævende. Der skulle over en periode på cirka et år udarbejdes skriftlig dokumentation over for Fornyelsesfonden, som redegjorde for, hvordan projektet ville sikre, at der ikke var konkurrenceforvridende elementer, eksempelvis i form af finansiering af virksomhedernes timer.

Ifølge  de  interviewede  projektledere  var  det  vigtigt at etablere et selskab, fordi det skulle forankre OPP'et i kommunen, skabe en forpligtigelse mellem parterne og være en anvendelig juridisk model til brug i fremtidige partnerskaber (jf. aktivitet III i figur 1). Blandt de øvrige offentlige  og  private  projektdeltagere  i  samarbejdet  har der til gengæld været tvivl om, hvad kommanditselskabet konkret skulle anvendes til. Det skyldes især, at det i afklaringen af selskabsformen viste sig, at DTU ikke havde lovhjemmel til at indgå i et selskab med kommunen og virksomhederne. DTU kan som forskningsinstitution juridisk set kun indgå i selskaber, hvis institutionen har det fulde ejerskab. Man var derfor nødt til at have en dobbeltstruktur i partnerskabet. Det bestod på ene side af kommanditselskabet og på den anden side af den oprindelige styregruppe i projektet, herunder blandt andre DTU, for at have et forum, hvor DTU fortsat kunne inddrages i og drøfte beslutninger om samarbejdet. I tillæg hertil blev der  indgået  en  særskilt  samarbejdsaftale  mellem  CSMprojektet  og  DTU  om  videnoverførsel  til  virksomhederne. Flere interviewpersoner peger på, at dobbeltstrukturen  skabte  forvirring  omkring  kommanditselskabets funktion,  dels  som  en  forankring  af  det  formelle  OPP mellem kommunen, virksomhederne og DTU, dels som en platform for koordination af virksomhedsforløbene i projektets anden hovedaktivitet.

## Rolle- og ansvarsfordeling

Der er flere aspekter ved implementeringen af partnerskabets første aktivitet, som viser, at der ikke er blevet sikret en klar rolle- og ansvarsfordeling i projektet som forudsat i  programteorien.  Interviewene  med  både  offentlige  og private partnere viser, at det har været en bidragende årsag til,  at  etableringen af selskabet blev forsinket med cirka 10 måneder, da første aktivitet i henhold til samarbejdsaftalen mellem parterne skulle have været afsluttet i januar 2012 men først blev afsluttet i slutningen af 2012. Der er flere forhold i forhold til rolle- og ansvarsfordeling, som gør sig gældende. For det første viser interviewene med både offentlige og private projektdeltagere, at der ikke var enighed om, hvem der havde ansvaret for at igangsætte projektet  og  afklare  de  juridiske  rammer.  Desuden  viser både deltagerobservation og interviews, at den øvrige erhvervspolitik i kommunen komplicerede forløbet med etablering  af  OPP-selskabet.  Samtidig  med  gennemførelsen  af  OPP-projektet  var  Halsnæs  Kommune  ved  at implementere  en  ny  erhvervsservice-struktur  i  Halsnæs Kommune,  som  skulle  være  et  kontaktpunkt  for  virksomheder i kommunen, hvilket overlappede med aktiviteterne i CSM-projektet, som ligeledes havde til hensigt at skabe kontakt til og samarbejde mellem kommune og virksomheder.

Derudover  har  der  været  tre  forskellige  kommunale projektledere på projektet, ligesom der i en periode manglede  en  kommunal  projektleder.  Enkelte  af  vores interviewpersoner peger på, at udskiftningen skyldes en manglende  rolleafklaring,  hvor  kommunen  ikke  havde formuleret klart, hvad man forventede af projektlederne. De blev derfor opfattet som egenrådige og havde ifølge kommunen ikke tilstrækkeligt fokus på de målsætninger om vækst og flere arbejdspladser, som kommunen havde forpligtiget  sig  til  i  ansøgningen  til  Fornyelsesfonden. Ifølge flere af de interviewede offentlige og private parter, herunder projektlederne selv, blev konsekvensen, at projektet til en vis grad skulle starte forfra, hver gang en ny projektleder  blev  ansat,  da  man  ikke  fik  videreført  den nødvendige viden eller forankret den opbyggede projektviden- og historik internt i kommunen.

## Manglende erfaring og ressourcer

Evalueringen  viser  desuden,  at  partnerskabet  har  været udfordret af manglende erfaringer med OPP og begrænsede ressourcer, hvilket især gjaldt kommunen. Flere af de interviewede projektdeltagere påpeger, at det har været en læreproces for kommunen, som ikke har haft den nødvendige viden og ressourcer til at gennemføre et komplekst OPP-projekt. Det har kommunen til en vis grad forsøgt at imødegå ved at bevare kontrollen over projektet snarere end at samarbejde og inddrage de øvrige parter i  processen.  Dette  bekræftes  af  de  interviewede  private virksomheder, som påpeger, at udfordringerne og kommunens lukkethed i første fase afspejler, at kommunen har forsøgt at gennemføre OPP-projektet uden at kunne trække på erfaringer fra lignende projekter. Modningen af  kommunen  gennem  erfaringsopbygning  undervejs  i forløbet har derfor været vigtigt for i sidste ende at gennemføre partnerskabet.

## Kommunikation og tillid

Udskiftningen i projektledelsen og den uklare rolle- og ansvarsfordeling  mellem  særlig  kommunen  og  projektlederne har medført, at kommunikation mellem samarbejdspartnerne bliver vurderet som mangelfuld af interviewpersonerne. De interviewede virksomheder opfattede i et vist omfang den første fase af projektet som et kommunalt projekt, hvor de øvrige parter ikke blev løbende informeret om proces og fremdrift i projektet. Det ser ud til at have medført et svækket engagement i partnergruppen allerede i projektets tidlige faser. Evalueringen viser dermed, at kommunikationen er en vigtig forudsætning for implementeringen som antaget i programteorien, men at det i kombination med de øvrige nævnte udfordringer i projektet har været vanskeligt at sikre i praksis.

Tillid er centralt i litteraturen om OPP og derfor også vigtig i programteorien for OPP-projekt, men for partnerskabet i Halsnæs Kommune har tillid i den første hovedaktivitet ikke vist sig at være en udtalt udfordring eller forudsætning. Enkelte af de udførte interviews med tidligere projektledere indikerer, at det har været en underliggende problemstilling  i  projektet,  at  der  ikke  har  været  tillid fra kommunens side til projektlederne og konsulenterne i projektet, hvilket relaterer sig til de tidligere nævnte udfordringer med rolle- og ansvarsfordeling. Det er dog ikke muligt at dokumentere yderligere på baggrund af empirien,  hvilken  betydning  tillid  mellem  parterne  konkret har haft for gennemførelsen af den første aktivitet.

## 5.2 Hovedaktivitet II: Samarbejde om virksomhedsforløb

Formålet  med  partnerskabets  anden  hovedaktivitet  var igangsættelse og gennemførelse af konkrete samarbejdsaktiviteter  mellem  kommune,  videninstitution  og  virksomheder. Samarbejdet mellem kommune, forskning og erhvervsliv skulle finde sted gennem en række målrettede virksomhedsforløb, hvor overførsel af viden fra forskere på  DTU til  virksomhederne  havde  til  hensigt  at  skabe forretnings-  og  produktudvikling  og  dermed  vækst  og nye  arbejdspladser  (Halsnæs  Kommune  2012).  Gennemførelsen af hovedaktivitet II resulterede i igangsættelse  af  udviklingsforløb  i  seks  virksomheder  (Halsnæs Kommune 2014a). Der har ikke i udgangspunktet været formuleret et klart mål i forhold til antallet af virksomhedssamarbejder, men det fremgår af et afsluttende evalueringsnotat fra kommunen, at der har været inddraget i alt 20 virksomheder i projektet, hvoraf en del således er faldet fra undervejs (Halsnæs Kommune 2014a).

## Videnoverførsel gennem virksomhedsforløb

Evalueringen  viser,  at  idéen  om  virksomhedsforløb  har været en central forudsætning for gennemførelsen af de seks virksomhedsforløb i anden fase i partnerskabet. Et håndholdt  forløb  indebærer  ifølge  de  interviewede  nuværende  og  tidligere  kommunale  projektledere,  at  projektledelsen  i  CSM-projektet  varetager  de  indledende møder med virksomheden, afdækker behov og sikrer, at de rette forskere fra DTU bliver involveret i produkt- og forretningsudviklingen,  indtil  virksomheden  er  klar  til selv  at  videreudvikle  og  kommercialisere  produkterne. Når der ikke blev gennemført flere forløb, skyldes det for det første den forsinkerede etablering af OPP-selskabet i hovedaktivitet  I,  idet  hovedaktivitet  II  var  afhængig  af etableringen af selve rammen for partnerskabet.

Desuden  viser  interviewene,  at  kommunen  var  tilbageholdende med at ansætte en projektleder til at gennemføre konkrete samarbejdsaktiviteter og virksomhedsforløb,  før  de  juridiske  problemstillinger  og  oprettelsen af selskabet var afsluttet. Tidsperioden for igangsættelse og  gennemførelse  af  virksomhedsforløbene  blev  derfor væsentligt kortere end oprindelig planlagt. For det andet tog  det  også  tid,  før  man  fik  udviklet  konceptet  for  de konkrete udviklingsforløb med virksomhederne, og det fik  nogle virksomheder til at falde fra og miste interessen for at deltage i samarbejdet. Det har ifølge en af de kommunale  projektdeltagere  været  svært  at  få  igangsat de konkrete samarbejdsforløb hurtigt nok og afvikle dem til  gavn  for  virksomhederne.  Det  skyldes  dels,  at  både CSM-projektet,  virksomhederne  og  DTU  skulle  koordinere  hvert  enkelt  forløb,  og  dels  at  det  har  været  en læringsproces at få DTU's forskere til at formidle viden på en måde, som kan anvendes i forretningsmæssigt øjemed af de små- og mellemstore virksomheder.

## Rollefordeling

I  programteorien  antages  en  klar  fordeling  af  roller  og ansvar at bidrage til gennemførelsen af hovedaktivitet II, men det har været vanskeligt at praktisere i samarbejdsforløbene.  Enkelte  projektdeltagere  peger  på,  at  selvom DTU har opfyldt sine  forpligtelser  i  samarbejdsaftalen kan den manglende mulighed for at indgå i den formelle partnerskabskonstruktion  have  ført  til  en  mere  passiv rolle  i  OPP-projektet  som  helhed.  DTU  har  ikke  haft det samme formelle ejerskab til projektet som de øvrige aktører,  og  DTU's  rolle  i  processen  har  været  betinget af  samarbejdsrelationen  med  projektledelsen,  som  har været skiftende og delvist fraværende undervejs. Konkret har det ifølge enkelte informanter betydet, at DTU eksempelvis har været tøvende med at sende forskere ud i virksomhederne, og at der gik tid med at finde den rette arbejdsgang for virksomhedsforløbene. Det har dog primært gjort sig gældende i opstarten af virksomhedsforløbene, og både offentlige og private parter på projektet vurderer, at samarbejdet med DTU har bidraget positivt til gennemførelsen af virksomhedsforløbene og været til gavn for de pågældende virksomheder.

## Forventningsafstemning

Evalueringen viser, at forventningsafstemning i anden hovedaktivitet har været en vigtig forudsætning men også præget af udfordringer. Interviewene med de private aktører viser for det første, at det ikke har været klart fra starten, hvad de enkelte parter skulle bidrage med og forvente at få ud af at deltage i partnerskabet. Flere af de interviewede projektdeltagere peger for det andet på, at der ikke var enighed i OPP-projektet om, hvor mange virksomhedsforløb og aktiviteter man kunne nå at igangsætte inden for den forkortede tidsperiode. Det har været en udfordring, særligt for projektlederne undervejs, at forklare og afstemme forventningerne til, hvilken rolle selskabet skulle have, og hvad formålet med bestyrelsen skulle være. Det skyldes ikke mindst, at der samtidig fortsat var brug for  en  styregruppe,  som  DTU kunne deltage i, idet de ikke kunne indgå i selskabet som nævnt i evalueringen af hovedaktivitet I. Trods de forskellige forventninger til anden fase og formålet med projektet fremgår det alligevel af interviewene, at konstruktionen af OPP'et til en vis grad har været med til at skabe en gensidig ansvarsfølelse, da kommunen og virksomhederne formelt har forpligtiget sig til partnerskabet gennem etableringen af et fælles selskab.

## Kommunikation og tillid

Observation  af  møder  og  skriftlig  korrespondance  i anden  hovedaktivitet  indikerer,  at  kommunikationen  i hovedaktivitet  II  har  været  forbedret  i  forbindelse  med igangsættelsen af virksomhedsforløb. Det er dog vanskeligt at validere på baggrund af de gennemførte interview. I første omgang har kommunikationen primært forbedret sig mellem projektledelsen i CSM-projektet, DTU og de virksomheder, som har deltaget i udviklingsforløb. I kommunikationen mellem kommunen og projektledelsen har der fortsat været udfordringer i forhold til at få formidlet, i hvilken grad projektlederen eksempelvis skulle orientere om og aftale med kommunen hvilke aktiviteter, der skulle igangsættes. Det resulterede i, at kommunen ændrede i projektledelsen  undervejs  i  hovedaktivitet  II,  hvilket skabte utilfredshed blandt de øvrige parter, der først blev orienteret herom, efter beslutningen var truffet.

I  forhold  til  betydningen  af  tillid  i  OPP-projektet viser interviewene med de tidligere kommunale projektledere, at det har været afgørende for gennemførelsen af projektets anden fase, at der blev etableret tillid mellem samarbejdsparterne efter udfordringerne i projektopstarten. Det indebærer, at anden fase af partnerskabet ifølge en af de kommunale repræsentanter har været præget af samarbejdsånd, hvor der har været fokus på at opnå de formulerede målsætninger med projektet. Der udviklede sig  en  tiltro  til,  at  alle  var  interesseret  i  at  gennemføre projektet  og  få  det  bedste  ud  af  det,  og  at  kommunen havde  tillid  til,  at  de  eksterne  konsulenter,  som  havde været tilknyttet projektet siden starten og til sidst i forløbet  overtog  projektledelsen,  kunne  afslutte  projektet. Til  forskel  fra  hovedaktivitet  I,  hvor  det  var  vanskeligt at  evaluere,  hvilken  betydning tillid  havde  haft  for  selskabsdannelsen, har tillid dermed vist sig at bidrage til samarbejdet i hovedaktivitet II.

## Kultur- og organisationsforskelle

Endelig  viser  evalueringen,  at  en  vigtig  forudsætning  i partnerskabets anden hovedaktivitet har været at skabe en gensidig forståelse mellem parterne for de forskellige arbejdsmåder og kulturer i den offentlige og private sektor. En af de to virksomheder i OPP-projektet påpeger, at det har været problematisk, at de ikke er blevet kompenseret for de timer, de har lagt i samarbejdet, og at de kommunale  beslutningsgange  har  været  langsomme  og  uklare. Ifølge de private aktører har det været en udfordring at få offentlige  organisationer  til  at  handle  tilstrækkelig  hurtigt. For de to virksomheder i projektet har udfordringen også været et manglende fokus på at tiltrække investorer og finde midler til at understøtte produkt- og forretningsudviklingen i virksomhedsforløbene.

Samtidig  har  det  været  en  læringsproces  for  både de offentlige og private parter. Ifølge de kommunale og private  interviewpersoner  har  virksomhederne  fået  et indblik i og forståelse for, hvordan den kommunale forretningsgang  fungerer,  og  at  kommunen  har  en  række demokratiske  hensyn  og  beslutningsprocesser,  som  må overholdes.  Kommunen  har  til  gengæld  fået  en  større indsigt i virksomhedernes betingelser, hvilket har skabt en større  fleksibilitet  og  åben  dør  for  virksomhederne  i kommunen.  Det  har  bidraget  til,  at  man  fik  gennemført nogle af virksomhedsforløbene, og har ifølge den ene private  interviewperson  skabt  et  bedre  fundament  for fremtidigt  samarbejde mellem kommunen og de lokale virksomheder.

## 6. Diskussion og konklusion

Evalueringen  viser,  at  en  række  afgørende  mekanismer ikke er forløbet som antaget i programteorien for projektet. De mest centrale udfordringer i projektet har været en langstrakt og vanskelig afklaring af de juridiske rammer i form af en driftsorienteret selskabsmodel og afklaring af konkurrenceforvridningsproblematikken i første hovedaktivitet. Det har resulteret i, at den formelle forankring af  OPP'et  i  et  driftsselskab  blev  forsinket  med  næsten et  år.  Derudover  har  gennemførelsen  af  hovedaktivitet I og II været præget af samarbejdsvanskeligheder og begrænset tillid,  mangelfuld kommunikation og en uklar fordeling af ansvar og roller mellem henholdsvis bestyrelsen og styregruppen samt kommunen og projektledelsen i OPP-projektet. Især kommunens svingende opbakning til projektet, uklare beslutningsgange og manglende erfaring med at samarbejde via OPP-formen blev af de øvrige projektdeltagere oplevet som en væsentlig årsag til samarbejdsudfordringerne. Sammen med den forsinkede etablering af et egentligt OPP-selskab har det betydet, at der i anden hovedaktivitet kun blev gennemført seks virksomhedsforløb, som skulle føre til realiseringen af projektets effekter på længere sigt, herunder nye arbejdspladser, øget omsætning og etablering af nye virksomheder. Samlet viser evalueringen, at målsætningen med OPP-projektets to hovedaktiviteter kun delvist er blevet opnået.

Der  har  dog  også  været  en  række  gode  erfaringer, som betyder, at flere af parterne - både offentlige og private - ved projektets afslutning har tilkendegivet interesse i  at  fortsætte  med  lignende  partnerskabsaktiviteter  i  et efterfølgende  OPP-projekt.  Evalueringen  viser  således, at  partnerskabet til  en  vis  grad  har  skabt  en  større  forståelse  på  tværs  af  kommune  og  private  virksomheder og et generelt bedre grundlag for fremtidigt samarbejde mellem Halsnæs Kommune og de deltagende virksomheder. Ved slutningen af projektet har der endvidere været positive erfaringer med udviklingen af de konkrete virksomhedsforløb, hvor der blev skabt konkrete resultater i form af produkt- og forretningsudvikling for nogle af de deltagende virksomheder. Evalueringen viser dermed, at de opstillede sammenhænge i programteorien har været vanskelige at gennemføre i praksis, men til gengæld har været drivkræfter i de tilfælde, hvor de er blevet realiseret. Det  har  ikke  været  muligt  at  afdække  betydningen  af gensidig tillid i hovedaktivitet I som forudsat i programteorien eller kommunikationen i hovedaktivitet II, som er to af de elementer, der er hentet fra forskningen om OPP. Det kan indikere en teorifejl i programteorien, hvorved drivkræfter identificeret i andre studier af OPP ikke gør sig gældende i dette projekt. Men det kan også skyldes, at den indsamlede empiri ikke afdækkede disse mekanismer tilstrækkeligt,  eller  at  der  er  en  underliggende  im- plementeringsfejl i OPP-projektet, som kan være med til at forklare, at der kun er realiseret en delvis målopnåelse Som en del af procesevalueringen har vi belyst, hvorfor  parterne  valgte  at  indgå  i  et  OPP  frem  for  andre samarbejdsformer, og hvorvidt projektet har resulteret i en partnerskabsmodel, som kan bruges i andre kommuner.  De  interviewede  projektdeltagere  begrunder  valget af  OPP-modellen  med,  at  et  partnerskab  opfattes  som en  forpligtende  samarbejdsform,  ligesom  OPP-begrebet blev  anvendt  i  ansøgningen  til  Fornyelsesfonden  for  at øge chancen for at modtage støttemidler. For de private virksomheder var OPP'et endvidere et udtryk for fælles interesser med kommunen i forhold til at skabe erhvervsudvikling.  Virksomhedernes  motivation  for  at  indgå  i partnerskabet var i høj grad muligheden for at gøre brug af  ressourcer  og  kompetencer på tværs af kommune og virksomheder, at muliggøre videnoverførsel fra DTU og få et bedre dagligt samarbejde med kommunen. Evalueringen viser dog, at det ikke har været tilstrækkeligt at etablere et selskab, som formelt set forpligtiger parterne, hvis  projektet  til  gengæld  løber  ind  i  en  række  samarbejdsrelaterede  udfordringer  i  forhold  til  forventninger, rolle-  og  ansvarsfordeling  og  manglende  erfaring  med OPP.  Desuden  tegnede  der  sig  i  analysen  af  de  opstillede  virkningsmekanismer  et  billede  af  en  mangel  på entydigt kommunalt engagement i projektet som en bagvedliggende årsag til den begrænsede målopnåelse. Den svingende kommunale opbakning til OPP-formen har i Halsnæs Kommune betydet, at det, der skulle have været et partnerskab, i perioder forblev et kommunalt projekt, hvilket er en udfordring ved OPP, som også er beskrevet i  den  internationale  litteratur  (Klijn  &amp;  Teisman  2003; Koppenjan 2005).

Samtidig er det opfattelsen hos flere af de offentlige og private samarbejdspartnere, at projektet faktisk er lykkedes med at udvikle en brugbar OPP-model, som også kan anvendes fremadrettet af andre kommuner. Kommanditselskabet gør det muligt at skabe et juridisk partnerskab mellem kommune og virksomheder, uden at parterne skal investere store summer (som tilfældet ville være i et aktieselskab), og hvor kommunen kan betragte selskabet som en  in-house  konsulentvirksomhed  og  dermed  løbende tilknytte  medarbejdere.  Det  kan  skabe  et  formaliseret grundlag for samarbejde mellem kommune og virksomheder.  Hertil  kommer  en  forpligtende  samarbejdsaftale mellem DTU og kommanditselskabet, som trods kommunikations-  og  opstartsvanskeligheder  bidrog  til  gennemførelsen  af  de  føromtalte  virksomhedsforløb  i  hovedaktivitet 2. OPP-projektet i Halsnæs Kommune viser således både en række af de muligheder og udfordringer, der  kan  opstå  i  et  netværksbaseret  OPP-projekt.  Trods startvanskelighederne med at etablere OPP-projektet og det svingende kommunale engagement undervejs i projektperioden  foreligger  der  ved  projektets  afslutning  en konkret selskabskonstruktion, som kan danne grundlag for fremtidige OPP-projekter mellem kommuner og virksomheder om erhvervsudvikling, vækst og arbejdspladser. Kommende evalueringer må vise, om det fremover lykkes  at  overkomme  samarbejdsudfordringerne,  som  blev oplevet  i  dette  OPP,  og  derved  opnå  en  højere  grad  af målopfyldelse, end tilfældet har været i OPP-projektet i Halsnæs Kommune.

## litteratur

- Abdul-Aziz, A-R og Kassim, P S J (2011). Objectives, success and failure factors of housing public-private partnerships in Malaysia, Habitat International, vol. 35, no. 1, pp. 150-157.
- Acerete, JB, Shaoul, J, Stafford, A &amp; Stapleton, P 2010, 'The cost of using  private  finance  for  roads  in  Spain  and  the  UK', Australian Journal of Public Administration , vol. 69, no. 1, pp. 48-60.
- Belin, M &amp; Tillgren, P 2012, 'Vision Zero. How a Policy Innovation is Dashed by Interest Conflicts, but May Prevail in the End', Scandinavian Journal of Public Administration , vol. 16, no. 3, pp. 83-102.
- Brinkerhoff, JM 2002, 'Assessing and improving partnership relationships and outcomes: a proposed framework', Evaluation and Program Planning, vol. 25, no. 3, pp. 215-231.
- Brinkerhoff, DW &amp; Brinkerhoff, JM 2011, 'Public-private partnerships: Perspectives on purposes, publicness, and good governance', Public Administration and Development, vol. 31, no. 1, pp. 2-14.
- Chen,  HT  2005, Practical  Program  Evaluation:  Assessing  and  Improving Planning, Implementation and Effectiveness , Sage Publications, Thousand Oaks.
- Christensen, L.R., &amp; Petersen, O.H. 2010. Regulering af udlicitering og offentlig-private partnerskaber i de danske kommuner. Politica , 42 (2), 235-257.
- Dahler-Larsen, P 2009, 'Opskrift på virkningsevaluering', i P DahlerLarsen og HK Krogstrup (red.), Nye Veje i Evaluering ¸ 4. udgave, Systime, Aarhus, pp. 51-79.
- Dahler-Larsen, P 2010, 'Evaluering', i S Brinkmann og L Tanggaard (red.), Kvalitative metoder: en grundbog , Hans Reitzels Forlag, København.
- Dehar, M, Casswell, S, Duignan, P 1993, 'Formative and Process Evaluation  of  Health  Promotion  and  Disease  Prevention  Programs', Evaluation Review , vol. 17, no. 2, pp. 204-220.
- Deloitte 2011. Forretningsmodel og finansiering - CSM . Internt projektnotat.
- Dorado, S, &amp; Vaz, P 2003, 'Conveners as champions of collaboration in the public sector: A case from South Africa', Public Administration and Development, vol. no. 2, pp. 141-150
- Edelenbos, J &amp; Klijn, EH 2007, 'Trust in Complex Decision-Making Networks', Administration &amp; Society , vol. 39, no. 1, pp. 25-50.
- EU-Kommissionen 2004, Grønbog om offentlig-private partnerskaber og fællesskabslovgivningen om offentlige kontrakter og koncessioner , Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber, Bruxelles.
- Fornyelsesfonden 2011 (1. juli), Tilsagn om tilskud til projektet 'Center forStålproduktion  og  Metalforarbejdning  (CSM-projektet)' ,  internt projektdokument.
- Funnell, SC &amp; Rogers, PJ 2011, Purposeful Program Theory: effective Use of Theories of Change and Logic Models , Jossey-Bass, San Francisco.
- Grimsey,  D  &amp;  Lewis,  MK  2004,  'The  Governance  of  Contractual Relationships in Public Private Partnerships', Journal of Corporate Citizenship, vol. 15, pp. 91-109.
- Grimsey, D &amp; Lewis, MK 2005, 'Are Public Private Partnerships value  for  money?  Evaluating  alternative  approaches  and  comparing academic  and  practitioner  views', Accounting  Forum, vol.  38,  no. 2 , pp. 345-378.
- Halsnæs  Kommune  2011, Etablering  af  Offentlig,  Privat  Partnerskab (OPP) i Halsnæs Kommune og herunder Center for Stålproduktion og Metalforarbejdning (CSM) , (Internt dokument).
- Halsnæs Kommune 2011a, Projektbeskrivelse, 9. december 2011 (internt dokument).
- Halsnæs Kommune 2011b, Ansøgning Omstilling,  tilskud,  19.01.2011 (ansøgning til Fornyelsesfonden om tilskud, internt dokument).
- Halsnæs Kommune 2012, Samarbejdsaftale mellem partnere i CSM projektet, 3. udkast, 27. april 2012 (internt dokument).
- Halsnæs Kommune 2012a, Vedtægter  for  Center  for  Stålproduktion  og Metalforarbejdning K/S, 21. november 2012 (internt dokument).
- Halsnæs Kommune 2013, Forslag til forretningsorden for bestyrelsen af CSM K/S. 5. marts 2013 (internt dokument).
- Halsnæs Kommune 2014a, CSM Projektet, Virksomhedsforløb i Fase 2, Faglig slutrapport januar 2014 (internt dokument).
- Hansen, HF 2005, 'Choosing Evaluation models: A Discussion on Evaluation Design', Evaluation , vol. 11, no. 4, pp. 447-462.
- Hodge, G.A. 2004. The risky business of public-private partnerships. Australian journal of public administration , 63 (4), 37-49.
- Hodge,  G  &amp;  Greve,  C  (red.)  2005, The  Challenge  of  Public-Private Partnerships. Learning from International Experience , Edward Elgar, Cheltenham.
- Hodge, G &amp; Greve, C 2009, 'PPPs: The passage of time permits a sober reflection', Economic Affairs, vol. 29, no. 1, pp. 33-39 .
- Holst Advokater 2011. Udbudsnotat . Internt projektnotat.
- Høgsbro, K 2004, 'Procesevaluering', i O Rieper (red.), Håndbog i evaluering. Metoder til at dokumentere og vurdere proces og effekt af offentlige indsats , AKF Forlaget, København.
- Klijn, E.H., Edelenbos, J., &amp; Steijn, B. 2010. Trust in Governance Networks Its Impacts on Outcomes. Administration &amp; Society , 42 (2), 193-221.
- Klijn,  EH  &amp;  Teisman,  G  2003,  'Institutional  and  Strategic  Barriers to Public-Private Partnership: An Analysis of Dutch Cases', Public Money &amp; Management, vol. 23, no. 3, pp. 137-145.
- Koppenjan,  J.F.M.,  &amp;  Klijn,  E.  H.  2004. Managing  uncertainties  in networks: a network approach to problem solving and decision making . Routledge, Milton Park.
- Koppenjan, J 2005, 'The Formation of Public-Private Partnerships. Lessons  from  Nine  Transport  Infrastructure  Projects  in  the  Netherlands', Public Administration, vol. 83, no. 1, pp. 135-157.
- Kvale, S &amp; Brinkmann, S 2008, InterView: Introduktion til et håndværk , Hans Reitzels forlag, København.
- MacDonald, R 2012, 'Pinning  down  the  moving  target:  The  nature of public-private relationships', Public Performance &amp; Management Review, vol. 3, no. 4, pp. 578-594.
- Monaghan, BJ, Malek, AM, &amp; Simson, H 2001, 'Public-private partnerships in healthcare: Criteria for success', Healthcare Management Forum / Canadian College of Health Service Executives = Forum Gestion Des Soins De Sante / College Canadien Des Directeurs De Services De Sante, vol. 14, no. 4, pp. 44-9.
- Petersen, OH 2007, 'Reguleringen af offentlige-private partnerskaber (OPP) i Danmark', Tidsskriftet Politik , vol. 10, no. 3, pp. 39-51.
- Petersen, OH 2013, Offentlige-private partnerskaber, Notat om danske og internationale erfaringer (OPP) med OPP , KORA , København.
- Rieper, O &amp; Hansen, HF 2007, Metodedebatten om evidens , AKF, København.
- Saunders, RP, Evans, MH, Joshi, P 2005, 'Developing a Process-Evaluation Plan for Assessing Health Promotion Program Implemen-

- tation: A How-To Guide', Health Promotion Practice , vol. 6, no. 2, pp. 134-147.
- Siemiatycki, M &amp; Friedman, J 2012, ,The Trade-Offs of Transferring Demand Risk on Urban Transit Public-Private Partnerships,, Public Works Management &amp; Policy , vol. 17, no. 3, pp. 283-302.
- Tanggaard, L &amp; Brinkman, S 2010, 'Interviewet: samtalen som forskningsmetode',  I  S  Brinkmann  og  L  Tanggaard  (red.), Kvalitative metoder: en grundbog , Hans Reitzels Forlag, København.
- Tvarnø, CD 2006, 'Public-Private Partnerships from a Danish Perspective', Public Procurement Law Review, vol. 15 , no. 3, pp. 98-108.
- Yin,  RK  2003/2014, Case  Study  Research:  Design  and  Methods ,  Sage Publications, Thousand Oaks.
- Van Ham, JC &amp; Koppenjan, J 2002, 'Building Public-Private Partnerships.  Assessing  and  managing  risks  in  port  development', Public Management Review , vol. 3, no. 4, pp. 593-616.
- Vrangbæk, K 2008, 'Public-private partnerships in the health sector: the  Danish  experience', Health  economics,  policy  and  law ,  vol.  3, no. 2, pp. 141-163.
- Wettenhall, R 2003, 'The rhetoric and reality of public-private partnerships', Public Organization Review , vol. 3, no. 1, pp. 77-107.
- Weihe, G 2008a, 'Ordering disorder - on the perplexities of the partnership literature', Australian Journal of Public Administration, vol. 67, no. 4, pp. 430-442.
- Weihe,  G  2008b,  'Public-private  partnerships  and  public-private  value trade-offs', Public Money and Management ,  vol.  28,  no.  3,  pp. 153-158.

appendiks 1. oversigt over kilder og mekanismer i programteorien

| Mekanismer                                                 | Kilder                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            |
|------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| Rolle- og ansvarsfordeling (aktivitet I og II)             | Halsnæs Kommune 2013, 5. marts; Halsnæs Kommune 2011, 9. februar; Halsnæs Kommune 2011, 12. juli; Halsnæs Kommune 2011, 6. oktober; Halsnæs Kommune 2012, 7. marts; indledende inter- views med projektleder og repræsentant fra DTU                                                                                                                                                              |
| Afklaring af juridiske rammer (aktivitet I)                | Halsnæs Kommune 2011a, 11. februar; Halsnæs Kommune 2011, 27. april; Erhvervs- og Byggesty- relsen 2011, 27. april; Fornyelsesfonden2011, 1. juli; Halsnæs Kommune 2011, 13. oktober; Hals- næs Kommune 2011, 31. august; Halsnæs Kommune 2012, 27. september; Halsnæs Kommune 2012, 23. april; Halsnæs Kommune 2012, 30. marts:6; indledende interviews med projektleder og repræsentant fra DTU |
| Tillid (aktivitet I og II)                                 | Abdul-Aziz & Kassim 2011; Brinkerhoff 2002; Dorado & Vaz 2003; Edelenbos, Klijn, & Steijn 2007; Koppenjan 2005; MacDonald 2012                                                                                                                                                                                                                                                                    |
| Ressourcer og erfaring (aktivitet I)                       | Halsnæs Kommune 2011, 26. august; Halsnæs Kommune 2011a, 26. august; Halsnæs Kommune 2011, 15. november; indledende interviews med projektleder og repræsentant fra DTU                                                                                                                                                                                                                           |
| Kommunikation (aktivitet I og II)                          | Brinkerhoff 2002; Dorado & Vaz 2003; Monaghan, Malek, & Simson 2001                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               |
| Overførelse af viden (aktivitet II)                        | Halsnæs Kommune 2011, 9. december; Halsnæs Kommune 2013, 17. maj; Halsnæs Kommune 2013a, 17. maj; Halsnæs Kommune 2013, 5. marts; Indledende interviews med projektleder og repræsentant fra DTU                                                                                                                                                                                                  |
| Afstemning af forventninger og muligheder (aktivitet II)   | Indledende interviews med projektleder og repræsentant fra DTU                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    |
| Overkomme kultur- og organisationsforskelle (aktivitet II) | Edelenbos & Klijn 2007; Klijn & Teisman 2003; Koppenjan 2005; MacDonald 2012                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      |

## noter

* Forfatterne  takker  de  to  anonyme  reviewere  for  kommentarer  og forslag til forbedringer af en tidligere udgave af manuskriptet.