Prioritering, profilering og politisk orientering. Engagement og aktivisme i dansk udviklings- og bistandspolitik 1962-2015
Forfattere: Thorsten Borring Olesen
Tidsskrift: politik (2015-12-11)

## prioritering, profilering og politisk orientering

## engagement og aktivisme i dansk udviklingsog bistandspolitik 1962-2015

## Thorsten Borring Olesen

Professor, Institut for Kultur og Samfund, Aarhus Universitet

I de senere år har der været ført intense debatter om aktivisme i dansk udenrigspolitik. Denne debat har også inddraget udviklings- og bistandspolitikken, hvor det af og til hævdes, at der siden Fogh-Rasmussen regeringens tiltræden i 2001 er sket et paradigmeskift inden for tilrettelæggelsen af  politikken  på  området.  Spørgsmålet  er  dog komplekst, og med udgangspunkt i en analyse af udviklingspolitikkens  prioritering,  politiske  orientering og  internationale profilering i  perioden 1962-2015 diskuterer artiklen kontinuitet og brud i  den danske aktivisme på området og på basis heraf, om der er sket - eller er ved at ske - et paradigmeskifte i udviklings- og bistandspolitikken.

Da  daværende  udenrigsminister  Per  Hækkerup  i  1965 lagde  navn  til  bogen Danmarks  udenrigspolitik ,  kanoniserede  han  en  forståelse  af  udenrigspolitikken  som spændt ud mellem fire hjørnesten: NATO, FN, Norden og Europa. Udlægningen var ikke Hækkerups egen originale. Det var en forståelse, der på denne tid var udbredt i Udenrigsministeriet, og allerede Hækkerups forgænger på posten, Jens Otto Krag, havde udlagt teksten på lignende vis, først med tre hovedelementer og senere - efter Danmarks første ansøgning om EEC-medlemskab i 1961  -  som  organiseret  langs  fire  hovedlinjer,  som  var lig Hækkerups hjørnesten (Borring Olesen og Villaume 2005, s. 15 ff.).

En senere forskning har slået fast, at denne forståelse ikke kun var beskrivende, men til en vis grad også handlingsorienterende - og legitimerende baseret som den var på  en funktionel  kompartmentalisering (Due-Nielsen  og Petersen  1995,  s.  40)  af  udenrigspolitikkens  forskellige elementer,  som  svarede  til  politikkens  indholdsmæssige opdeling i de tre hovedkomponenter: 1) sikkerhedspolitik  (NATO-hjørnestenen, og til dels FN-hjørnestenen); 2) udenrigsøkonomi/markedspolitikken Europaog Norden-hjørnestenene),  samt  3)  idé-  eller  renommépolitikken  (FN-hjørnestenen,  og  til  dels  Norden-hjørnestenen).  Hjørnestenenes  formelle  uafhængighed,  men reelle gensidige afhængighed, gav de skiftende regeringer nogle forskellige håndtag, når udenrigspolitikken skulle tilrettelægges.  Krævede  NATO-politikken  indordning, kunne  FN-politikken  bruges  til  at  mildne  konsekvenserne  af  denne  regimentering.  På  samme  måde  kunne det nordiske kort bringes i anvendelse, hvis Europa- eller markedspolitikken var kørt fast, enten ved at arbejde for Norden som alternativ til  EF-medlemskab, eller  -  som det i stigende grad blev tilfældet - som en platform for mødet med EF.

Allerede denne korte introduktion antyder, at dansk udenrigspolitik i perioden før Murens fald langt fra kun tilpassede sig passivt til omgivelserne. Der var også hyppigt og i stigende grad fra 1960'erne og frem tale om en mere  aktivistisk  politik,  hvor  beslutningstagerne  arbejdede for danske undtagelser og forbehold, samtidig med at de prøvede at påvirke og ændre gældende internationale normer og vilkår. En vigtig ressort for den sidstnævnte bestræbelse blev et helt nyt politikfelt i efterkrigstidens udenrigspolitik, nemlig udviklings- eller bistandspolitikken, som er denne artikels genstandsområde. Især efter vedtagelsen af den første lov om Danmarks deltagelse i det internationale bistandssamarbejde, Lov om Teknisk Samarbejde med Udviklingslandene, fra 1962 blev dette område udviklet og udvidet som et element i dansk udenrigspolitik.

Med loven fik danske regeringer  et  håndtag,  som  i stigende blev brugt til at understøtte og udvikle den internationalistiske side af udenrigspolitikken, idet udvik- lingspolitikken samtidig både blev opfattet og fungerede som en støtte til FN-systemet. Samtidig er udviklingspolitikken med tiden blevet relativt højt prioriteret, hvilket bl.a. kan ses af, at Danmark siden slutningen af 1970'erne har været del af den lille håndfuld lande, som har levet op til FN's målsætning for de rige lande om årligt at yde mindst 0,7% af BNI i statslig udviklingsbistand. Såvel i de relevante internationale udviklingsfora som ude i 'bistandsmarken' har den danske udviklings- og bistandsengagement været præget af et aktivt engagement, og i tiåret efter Murens fald måske endda ligefrem et aktivistisk internationalistisk engagement.

Spørgsmålet er imidlertid om dette fortsat er tilfældet. I en del nyere forskning er det således opfattelsen, at der siden 'systemskiftet' i 2001, hvor Anders Fogh Rasmussen blev statsminister med støtte fra Dansk Folkeparti, er sket et brud eller i det mindste en markant forandring af såvel udenrigspolitikken som helhed som af udviklingsog  bistandspolitikken  mere  særskilt.  Problemet  er  dog komplekst, idet det ikke er helt indlysende at hævde, at vi har været vidne til et fuldtonet paradigmeskift. Svaret er nemlig ikke nødvendigvis det samme, hvis man kigger på elementerne 'aktivisme' og 'internationalisme' individuelt, ligesom der gør der sig nogle særlige forhold gældende inden for udviklings- og bistandspolitikken. Disse særlige forhold betyder eksempelvis, at konklusioner om forandringer  i  den  overordnede  sikkerhedspolitiske  orientering og konfigurering ikke automatisk kan overføres til udviklings- og bistandspolitikken, selv om netop relationen mellem de to dele af udenrigspolitikken er blevet tættere  sammenkoblet  også  på  det  operationelle  niveau efter 2001 og den erklærede kamp mod terror (om forskningspositionerne vedr. den generelle udenrigspolitik, se Gram-Skjoldager  &amp;  Brun  Pedersen  2015;  vedr.  udviklings  og  bistandspolitik  se  Stepputat,  Engberg-Pedersen &amp; Fejerskov 2012 og Brunbech &amp; Borring Olesen 2013).

På denne bagrund er det hensigten med denne artikel at  analysere  brud  og  kontinuitet  i  engagement  og  aktivisme i den danske udviklings- og bistandspolitik. Det vil ske med udgangspunkt i de tre parametre, prioritering, politisk orientering og international profilering appliceret på politikken i perioden 1962 til i dag. Med prioritering menes, i hvor høj grad regering og det politiske system har afsat menneskelige og økonomiske ressourcer til udviklingspolitikken.  Med  politiske  orientering  henvises til  hvilke roller og værdier, udviklingspolitikken tilskrives  inden  for  den  overordnede  udenrigspolitik;  og  med profilering  henvises  til  hvor  meget  siddende  regeringer bruger udviklingspolitikken som redskab i sin internationale profilering, bl.a. ved at se på graden af egne, større politiske initiativer på området. Denne operationalisering gennemføres for at etablere en baggrund for nærmere at diskutere karakteren og graden af politisk aktivisme på feltet og herunder, om der er sket - eller er ved at ske et  paradigmeskifte i dansk udviklingspolitik. Et sådant paradigmeskift må altså vurderes i relation til ændringer i  såvel  den  udviklings-  og  bistandspolitiske  orientering som i graden af aktivisme.

## Bistandspolitikkens etablering i dansk udenrigspolitik 1962-1991

Bistandspolitikkens indtog i dansk udenrigspolitik skete for alvor med baggrund i den nævnte lov om teknisk bistand til udviklingslandene fra 1962 og lovens modernisering i 1971 i Lov om Internationalt Udviklingssamarbejde. Konsekvensen af moderniseringen var i høj grad, at den praksis, der havde udviklet sig i 'gründerårene' i 1960'erne,  nu  blev  skrevet  ind  i  den  nye  lov.  Som  noget helt afgørende fastholdt man, at bistandsadministrationen  hørte  hjemme  i  Udenrigsministeriet,  efter  1971 endda  som  en  selvstændig  afdeling  under  navnet  Danida,  fra  1986  som  eget  departement  (Jørgensen  1977; Brunbech 2006; Borring Olesen 2008a, 350 ff.). Denne placering  indikerer,  at  danske  politikere  fra  starten  har set bistandspolitikken som en del af udenrigspolitikken, hvilket også falder logisk i tråd med 1971-lovens formålsbeskrivelse om i samarbejde med u-landene at understøtte dem i 'deres bestræbelser på at  opnå  økonomisk vækst for  derigennem  at  medvirke  til  sikring  af  deres  sociale fremgang og politiske uafhængighed […]' (citeret efter Pedersen 2008, 121).

Den  statslige  danske  bistandspolitik  blev  ikke  født i  1962. Den havde rod tilbage til 1940'erne, hvor Danmark efter krigen ydede nødhjælp til en række lande og til USA's og FN's første forsøg på at etablere multilaterale hjælpeprogrammer. Men når Danmark fik sin første bistandslov  og  sine  første  egentlige  bilaterale  hjælpeprogrammer i 1960'erne, hang det i høj grad sammen med to  overordnede,  internationale  udviklingstræk,  nemlig den kolde krig og afkolonialiseringsprocessen. USA's rolle som leder af Vestblokken var i stigende grad ved at blive en økonomisk belastning. De militære udgifter var massive, og  det  var  de  politisk-økonomiske  omkostninger  for  at opretholde indflydelse i de nye stater i Den Tredje Verden også. USA opfordrede derfor sine allierede til i at indgå i en stigende grad af 'burden sharing' i forhold til koldkrigens udgifter. Med oprettelsen af OECD og dens underkomité, udviklingskomitéen DAC, i begyndelsen af 1960'erne blev der skabt en ramme for en højere grad af politisk-økonomisk byrdefordeling i forhold til de nye Syd-lande (Holm 1982, 25 f.; Brunbech 2006, Pedersen 2008, 130 ff.).

For de danske beslutningstagere blev det nye internationale fokus på udviklingspolitik en chance for at indlemme et instrument i udenrigspolitikken, der var skræd- dersyet til den nye globale kontekst, som både den kolde krig  og  afkolonialiseringen  havde  skabt.  Det  var  ikke en ualmindelig opfattelse i deténte-tiden i 1960erne, at Nord-Sydproblemet, forstået som uligheden i verden, på længere sigt kunne blive vigtigere for verdens sikkerhed end Øst-Vestproblemet. Det var også et synspunkt, Per Hækkerup luftede i sin bog fra 1965. Samtidig havde en satsning på bistandspolitik som 'burden sharing' tre klare fordele. For det første kunne en større indsats her være en  belejlig  afværge,  når  Danmark  af  sine  allierede  blev kritiseret - og det skete jævnligt - for at underpræstere på sit militære bidrag. For det andet var bistandspolitikken som skræddersyet til at styrke det internationalistiske element, herunder FN-elementet, i dansk udenrigspolitik - en bestræbelse som generelt blev stærkt opprioriteret i 1960'erne og 70'erne.

Endelig  for  det  tredje  udstyrede  bistandspolitikken både  i  sin  multilaterale  og  sin  nye  bilaterale  skikkelse det  danske  diplomatiske  instrumentarium  med  nogle nye  globale  redskaber  i  dele  af  verden,  der  blev  stadig vigtigere, men hvor Danmark ingen tradition havde for at være til stede (Borring Olesen &amp; Villaume 2005, 374 ff.; Brunbech &amp; Borring Olesen 2013, 114 f.). Denne udvikling pejlede således i sig selv en generel nyorientering i efterkrigstidens danske udenrigspolitik, nemlig behovet for en stærkere global orientering. Som udenrigsminister Jens Otto Krag slog fast i en tale i 1959: 'Alt i verden kommer os ved' (Krag 1959). Sådan ville ingen dansk politiker have udtrykt sig i perioden før 1945.

Alligevel kom det 'udviklingspolitiske turn' i 1960'erne i nogen grad bag på danske politikere. Forestillingen var nemlig, at Danmark via sine forholdsvise høje bidrag til FN's multilaterale programmer allerede gjorde sin del. Men da OECD og DAC begyndte at måle landenes samlede bistand, både den multilaterale og den bilaterale, og sætte den i relation til BNP/BNI, havde Danmark ikke meget at bryste sig af. Faktisk lå den danske statslige bistandsprocent  (meget  lig  den  norske  og  den  svenske) helt nede på omkring 0,1% af BNI i perioden 1960-64, mens  gennemsnittet  for  DAC-landene  som  helhed  lå på omkring 0,5%. Det var i øvrigt heller ikke så meget J.O. Krag selv som hans partifæller, statsminister Viggo Kampmann og udenrigsminister Per Hækkerup, som sammen en stor underskov af ngo'ere og politiske ungdomsbevægelser - gjorde sig til 'champions' for den tidlige bistandssatsning (Brunbech &amp; Borring Olesen, 2013, 89 ff; Bøgh 2003, 206 ff; Kelm-Hansen 2000, 37 ff).

Med  erkendelsen  af  det  ringe  økonomiske  bidrag fulgte  til  gengæld  en  klar  opprioritering  af  området  i årene derefter. FN havde ved udnævnelsen af 1960'erne til  udviklingstiår  anbefalet,  at  de  rige  medlemslande søgte  at  leve  op  til  en  målsætning  om  at  sikre  økono- miske overførsler (private og offentlige) i et omfang, der årligt svarede til 1% af BNI. Den målsætning blev i 1970 ændret  af  FN  til  målsætningen  om  at  overføre  statslig bistandshjælp (ODA) på minimum 0,7% af BNP. Under alle  omstændigheder  steg  den  danske  bistandsprocent markant og kontinuerligt og nåede det anbefalede mål på 0,7% i 1978 - som det fjerde land i verden efter Holland, Sverige og Norge. Frem til 2000 (hvor Luxembourg også tilsluttede sig gruppen) var disse fire såkaldte 'frontløber'lande' de eneste, som vedvarende og systematisk levede op til normen. Frontløberne gik endda skridtet videre og blev ved at øge bistanden, så den for Danmarks vedkommende ved afslutningen af den kolde krig var nået op i omegnen af 0,9% af BNP (Ekengren &amp; Götz 2013; Brunbech og Borring Olesen 2013).

Tallene  taler  altså  deres  eget  tydelige  sprog  om,  at området i stigende grad blev prioriteret og set i en international sammenhæng stærkt prioriteret. På den anden side vedblev det i denne periode at være sådan, at udviklings- og bistandspolitikken aldrig fik sin egen minister eller ministerium. Kulturminister Kristen Helveg Pedersen havde i VKR-perioden området under sin portefølje, ligesom  Lise  Østergaard,  der  i  en  periode  var  Minister uden Portefølje (1977-1980) under Anker Jørgensen, varetog en række udviklings- og bistandspolitiske opgaver. Denne struktur antyder således, at der var grænser for, hvor vigtig de danske regeringer anså området for at være, ligesom det også er helt oplagt, at det stadig var de økonomiske  og  politiske  afdelinger  i  Udenrigsministeriet, der  var  sværvægterne,  og  som  agerede  øverste  instans, når bistandsspørgsmål tørnede sammen med andre udenrigspolitiske hensyn. Det skete eksempelvis ikke sjældent inden for finans- og handelsspørgsmål.

Hvad man kan slå fast er, at bistandsfeltet i perioden 1962-1991  voksede  i  betydning  og  omfang,  som  både fremgår af bistandsbevillingerne i sig  selv,  men  også  af Danidas  personalemæssige  store  ekspansion  med  mere end en fordobling af medarbejderstaben fra 1971 til 1990. Det fremgår også af den nævnte ophøjelse af Danida til et ligeberettiget departement i 1986 på linje med de to 'klassiske' departementer for udenrigsanliggender og udenrigsøkonomi. Ligeberettigelsen afspejlede , at udviklingspolitikken var vokset ud af de øvrige udenrigsministerielle politikområders skygge som et selvstændigt og prioriteret element  i  udenrigspolitikken.  Den  traditionelle  sikkerhedspolitik  og  udenrigsøkonomiske  politik  blev  fortsat på regeringsplan opfattet som mere vital for varetagelsen af Danmarks nationale interesser, men udviklingspolitikken kunne og blev ikke længere opfattet som et isoleret appendiks til de vigtige sider af udenrigspolitikken (Borring Olesen 2008a, 350 ff.)

Når  det  var  tilfældet,  skyldes  det  som  nævnt  ikke mindst, at bistandspolitikken blev et vigtigt element i FNhjørnestenen og dermed i den internationalistiske komponent i dansk udenrigspolitik. Som bl.a. Hans Branner og Kristine Midtgaard har argumenteret, var dansk udenrigspolitik under den kolde krig spændt ud mellem 'realistiske' korttidstilpasninger (NATO) og en mere langsigtet, idealistisk internationalistisk målsætning (Branner 2000; Midtgaard,  2005,  358-375).  Især  under  1960'ernes  og 70'ernes  Øst-Vest  afspændingsperiode  kom  sidstnævnte dimension langt klarere til udtryk i dansk udenrigspolitik, som også resulterede i en stærkere aktivistisk profil. Profilen blev hævet henover alle fire hovedhjørnesten, men mest systematisk og kontinuerligt inden for FN-hjørnestenen, og hvor netop opdyrkelsen af det bistandspolitiske felt kan ses som et udtryk for dette. Det forklarer også, hvorfor den multilaterale komponent i den danske bistand forblev meget høj. Målsætningen hed en fifty-fifty fordeling mellem bilateral og multilateral bistand, som den multilaterale del med tiden måske ikke helt kom til at matche, men den var tæt på. Den bærende logik bag denne prioritering udtrykte Lise Østergaard ganske klart ved i 1977 at slå fast, at det 'ganske klart (er) en småstatsinteresse, som motiverer os for at yde relativt mere via FN's særorganisationer' (Borring Olesen 2008a, 339).

Man kan i det hele taget tale om, at bistandspolitikken sammen med FN-politikken og den bilaterale håndtering  af  relationerne  til  landene  i  Den  Tredje  Verden indgik i et samlet Syd-diplomati, der på visse områder var særdeles aktivt og profileret. Det var stærkest i 1960'erne og 70'erne, men gjorde sig også gældende i 1980'erne, selv om såvel den internationale kontekst (den nye skærpelse af den kolde krig og en stærkere neo-liberal konditionalitetsapproach til bistand) og den nationale kontekst (borgerlig udenrigspolitik med Schlüter og Ellemann under det alternative flertals vilkår) her dæmpede aktivismen.

Konkrete eksemplet på aktivismen finder man på afkolonialiserings- og apartheidspørgsmålene i FN og i det danske Afrikadiplomati. Her lagde Danmark sig ved flere lejligheder ud med NATO-allierede som Portugal, Vesttyskland, Frankrig og Storbritannien, når man promoverede eller støttede resolutioner vendt mod kolonialisme og apartheid. Et konkret eksempel er den danske støtte i november 1976 til en FN-resolution om våbenembargo mod Sydafrika, hvor teksten direkte kritiserede Vesttyskland, Frankrig og Storbritannien for deres engagementer med Sydafrika. Her fik den danske regering efterfølgende hård kritik, bl.a. også fordi Danmark på den måde brød med solidariteten i det europæiske politiske samarbejde (EPS). Senere  i  1986  bar  det  alternative  flertal  mod  Schlüterregeringens  ønsker  en  beslutning  igennem  Folketinget om, at Danmark - som det første land - implementerede en fuld handelsboykot mod apartheidstyret (Midtgaard 2009; Petersen 2006, 104 ff; Borring Olesen 2008a, 341).

Det er bl.a.  sådanne  prioriteringer,  der  er  baggrunden  for  Nikolaj  Petersens  vurdering  i  bd.  6  af  Dansk Udenrigspolitiks  Historie,  at  Afrika  var  det  felt,  'hvor dansk udenrigspolitik i 1970'erne fik sin mest selvstændige profil' (Petersen 2006, 141). Profilen blev som vist plejet  i  FN,  men  også  gennem  et  omfattende  bilateralt diplomati, der både inddrog statsledere og repræsentanter for de oprørsbevægelser, der bekæmpede kolonialisme og apartheid,  og  hvor  ikke  mindst  udenrigsminister  K.B. Andersen var en central aktør. Afrikapolitikken førte også indimellem til uoverensstemmelser med USA, når Danmark sammen med de øvrige nordiske lande anerkendte og  bistandsunderstøttede  venstreorienterede/marxistiske oprørsbevægelser og efterfølgende regeringer i lande som Angola, Mozambique og Namibia. Mest kontroversiel i Danmark var den øremærkede støtte til afrikanske befrielsesbevægelser, som Krag-regeringen indførte i 1972 som supplement  til  den  særlige  apartheid-bevilling  introduceret i midten af 1960'erne. Mere generelt var det også i overensstemmelse med prioriteringen, når Afrika modtog en  overordentlig  stor  del  af  de  danske  bistandsmidler  i denne periode med Tanzania som største enkeltmodtager. (K.B. Andersen 1983, 14-51; Petersen 2006, 141 ff; Borring Olesen 2008a, 340 ff.)

Denne brug af bistandsmidler understøtter tolkningen af, at bistand blev opfattet som et virkemiddel i den bredere  danske  udenrigspolitik,  hvilket  Danida  også åbent erkendte, bl.a. i sin handlingsplan fra 1988, hvor det  hed,  at  den  såkaldte  SADCC  bistand  til  landene  i det  sydlige  Afrika  måtte  ses  som  et  supplement  til  den danske  politik  mod  apartheid  (Borring  Olesen  2008a, 341). Samtidig er det imidlertid også interessant, at der bag rationalet for en del af den danske bistand gemte sig et  koldkrigshensyn.  Når  danske  regeringer  anerkendte og  støttede  venstreorienterede  bevægelser  og  regeringer i  Afrika,  var  det  også,  fordi  man  ønskede  at  opstille  et alternativ til den gunst, Østblokken overøste dem med. Det var i øvrigt dette perspektiv, der gav anledning til uoverensstemmelser  med  USA,  idet  amerikanske  regeringer  hellere  så  'regime  change'  som  forudsætning  for anerkendelse  og  hjælp  end  anerkendelse  og  hjælp  som midler til kontakt og langsigtet forandring.

Umiddelbart kunne det også se ud, som om den danske politik forsøgte at harmonisere to uforenelige hensyn i  sin  politik,  nemlig  et  realistisk  koldkrigshensyn  og  et internationalismehensyn.  Men  i  de  danske  regeringers forståelse var der ikke tale om nogen logisk modsætning, da  internationalismeforståelsen  hvilede  på  en  forudsætning om, at internationalismen på den ene side kun skulle efterstræbes, hvis politisk frihed kunne sikres, og på den anden side kun kunne realiseres på basis af en stabil magtbalance. På den måde var der ikke kun tale om funktionel afgrænsning mellem de danske hjørnestene, men også om politisk interdependens (Midtgaard 2005, 334-357).

Det, man derimod kan diskutere, er balancen i den danske politik. Ovenfor er der argumenteret for, at det danske  Syd-diplomati  fra  1960'erne  til  1980'erne,  men med mest prægnans i 60'erne og 70'erne, havde en markeret og stærk profil båret frem af en internationalistisk forståelse  og  ambition.  Men  det  er  ikke  hele  historien. Perioden byder også på en hel del eksempler, hvor danske regeringer i Syd-diplomatiet var mere tilbageholdende og lavprofilerede. Et meget markant eksempel er den danske profil i 1970'ernes omfattende debat i FN og dens underorganisationer om u-landenes krav om en Ny Økonomisk Verdensorden (NØV).

NØV-intermezzoet er ikke mindst interessant, fordi det  er  et  af  de  få  eksempler  under  den  kolde  krig  på, at udviklingslandene formåede at sætte en international dagsorden. Set fra Vesten var den imidlertid yderst radikal med sine fordringer om bl.a. råvarefonde, nationaliseringer og teknologideling samt ændring af styreformerne i globale økonomske institutioner som Verdensbanken og Valutafonden. I disse debatter havde Norge og Sverige en stærkere profil end Danmark, som både var forbeholden over  for  at  love  penge  til  råvarefondene  og  til  politisk at  binde  sig  alt  for  stærkt  til  NØV-principperne.  Det blev også internationalt bemærket, idet en Verdensbankanalyse  fra  1976  rubricerede  den  danske  holdning  til råvarefond-spørgsmålet som liggende i en midterposition sammen med lande som Belgien, Irland og Italien.

Modstanden mod råvarefondene og andre af NØVkravene  demonstrerer  naturligvis  ikke  i  sig  selv,  at  de danske  regeringer  havde  et  lavt  engagement.  Selv  i  en internationalisme-optik kunne der være rimelige grunde til at afvise de konkrete forslag, men for et land, der på det mere generelle plan støttede ambitionen om en mere retfærdig verdensorden, var det påfaldende, at det primære danske bidrag til NØV-diskussionerne begrænsede sig til en vedvarende opfordring til, at Nord-Syddialogen ikke måtte opgives (Borring Olesen 2008b).

I  DAC-sammenhæng  så  man  også  ofte  Danmark indtage en mere moderat position end fx Sverige. Danske regeringer lagde mere vægt på at opnå kompromisser,  som  også  USA  kunne  tilslutte  sig.  Denne  forskel  i dansk-svensk tilgang vil være oplagt at udlægge som en konsekvens af deres forskellige status som allieret versus neutral, men det spillede også ind på holdningen, at danske regeringer anså det for vitalt at fastholde USA som aktiv spiller inden for det internationale bistandsregime, som havde udviklet sig siden 1960'erne. Denne holdning gav i øvrigt også danske regeringer pondus til at tage den profilerede kritikerhat på over for USA og andre Vestallierede, når de ikke gjorde seriøse forsøg på at leve op til målsætningen om årligt at give 0,7% af BNP i statslig bistand. Her var danske regeringer ofte yderst profileret i kritikken, både når de optrådte selvstændigt i DAC eller  sammen med den nordiske gruppe i Verdensbanken (Borring Olesen 2008a, 278 ff. Og 307 ff.).

Opsamlende om perioden 1962-1991 må man konstatere, at bistandspolitikken var lavt prioriteret ved indgangen til perioden, men højt prioriteret ved udgangen både politisk og ikke mindst økonomisk med en stigning i  de  årlige  ODA-overførsler fra omkring 0,1% til 0,9% af  BNP.  Politisk  blev  bistandspolitikken  en  mere  selvstændig  og  supplerende  del  af  udenrigspolitikken,  bl.a. som  et  centralt  understøttende  element  i  et  aktivistisk Syd-diplomati knyttet til internationalisme-perspektivet i  FN-hjørnestenen. I komparativ sammenhæng var den danske aktivisme på feltet dog ofte mindre profileret end Norges og Sveriges, mens prioriteringen forstået som det relative  antal  bistandsmidler  afsat  på  feltet  var  ganske sammenligneligt.  Man  kan  til  gengæld  tilføje,  at  den danske politik måske var en anelse mere troværdig, idet afstanden mellem, hvad man lovede, og hvad man leverede, nok var mindre end i det norsk-svenske tilfælde.

## Danmark som bistandspolitisk 'front runner' 1991-2001

Med  Murens  fald  var  der  i  mange  u-landskredse  en forventning om udbetalingen af en fredsdividende, når Øst-Vest-konflikten forventeligt ikke længere ville lægge beslag på så mange ressourcer. U-landene opdagede imidlertid snart, som Christian Friis Bach har udtrykt det, at der  ikke  ville  blive  tale  om  nogen  fredsdividende,  men derimod  om  et  tab  af  koldkrigsdividenden  (Friis  Bach 2008,  404).  Med  fraværet  af  den  bipolære  kappestrid tabte  de  rige  donorlande  noget  af  motivationen  for  at kanalisere  bistand  til  udviklingslandene,  mens  især  en række vesteuropæiske lande øgede bistanden til det østeuropæiske område. Hvor DAC-landenes samlede ODA/ GNI bidrag i år 1990 stod på 0,32%, var det ti år senere i 2000 faldet til 0,22% (OECD.StatExtracts: total flows by donor (ODA%GNI)).

Til gengæld vendte en stor del af de private overførsler og investeringer, som var faldet drastisk i 1980'erne, igen tilbage. Dette var i sig selv med til at pejle et nyt fokus i  Nord-Sydforholdet,  nemlig  en  forskydning  fra  'aid  to trade'  herunder  private  investeringer  og  markedsøkonomi. Symbolsk kom det udtryk ved oprettelsen af den nye globale handelsorganisation WTO i 1995, som samtidig betød, at FN's Syd-dominerede handelsorganisation UNCTAD kom til at leve en hensygnende tilværelse.

Overordnet set var dette ikke en dårlig udvikling. Det repræsenterede faktisk en tilbagevenden til det slogan, udviklingslandene selv havde betjent sig af under NØV-debatterne i 1970'erne, 'Trade, not Aid'. Problemer var bare, at WTO handelsregimet blev noget anderledes indrettet, end det u-landene oprindeligt havde stræbt efter med en tendens til, at de stigende private overførselsstrømme snarere gik til 'the speedy' end til 'the needy', altså ikke til de fattigste og mindst dynamiske lande. Den danske bistand trak imidlertid i modsat retning. Ikke nok blev den ved med at stige. Den vedblev også med at have en markant fattigdomsorientering, selv om den danske bistand også blev mere både konditionaliseret og markedsøkonomiseret (Friis Bach 2008, 393-413; Borring Olesen 2008b).

I 1992 nåede den danske bistand for første gang op på  1%  af  BNI,  sådan  som  det  var  blevet  vedtaget  som målsætning - af det alternative flertal - i 1985. 90'erne igennem  lå  den  danske  ODA-procent  på  dette  niveau, hvilket i anden halvdel af 1990'erne gjorde Danmark til det  land  i  verden,  der  målt  på  ODA/GNI-ratioen  gav mest statslig bistand. Dette skal oven i købet ses i lyset af,  at  Nyrup  Rasmussen-regeringen  med  miljøminister Svend  Auken  som  meget  aktiv  pådriver  etablerede  den nye såkaldte MIKA bistandsramme øremærket til miljø og katastrofebistand, fra 1999 under forkortelsen MIFRESTA ændret til en miljø og freds- og stabilitetsramme. Rammerne betød,  at  Danmark  faktisk  kom  meget  tæt på at bruge 1,5% af GNI årligt på udenlandsk bistand (OECD.StatExtracts: total flows by donor (ODA%GNI); Lancaster 2007, 196; Friis Bach 2008, 398 ff.).

Selv  om  der  også  indimellem  var  tale  om  kreativ bogføring  inden  for  udviklingshjælpen  -  inden  for  de rammer som DAC accepterede - bl.a. ved at bruge udviklingsmidler på modtagelsen af de mange Balkanflygtninge, der i 1990'erne kom til Danmark, vidner tallene om, at prioriteringen af bistandshjælp aldrig havde været større. Prioriteringen kom også til udtryk ved, at Nyrup Rasmussen regeringerne nu for første gang udpegede en egentlig udviklingsminister, som i perioden blev beklædt af Helle Degn, Poul Nielson, Jan Trøjborg og Anita Bay Bundegaard. Det tunge kort her i rækken var Poul Nielson, som sad på posten i fem år (1994-1999), inden han flyttede  videre  til  Bruxelles  og  blev  EU  kommissær  for udvikling - hvilket i sig selv kan ses som et resultat af den danske prioritering af området.

Prioriteringen kan også delvis aflæses af den nye organisering af Udenrigsministeriet, som blev indført i 1991. Fra  1.  maj  dette  år  blev  ministeriet  indrettet  som  enhedsorganisation med to afdelinger benævnt henholdsvis Nord- og Syd-gruppen. Danida videreførtes som anker for alt, hvad der havde med udviklingsbistand at gøre og blev derfor en meget central aktør i Syd-gruppen, fordi næsten  alle  lande  i  Syd  var  udviklingslande.  Med  den nye  organisering  blev  der  også  skabt  en  stærkere  organisatorisk  og  dermed  integreret  sammenhæng  mellem bistandssamarbejdet  og  de  politiske,  økonomiske  og handelsmæssige sider af dansk udenrigspolitik, som også blev implementeret 'i marken' rundt omkring på ambassaderne (Danida 1991, 157 f.; Petersen 2006, 431 ff.). På den ene side var der med denne organisering skabt mulighed for en endnu højere grad af integration af bistanden i den generelle udenrigspolitik, men på den anden side blev der også skabt rammer for en højere grad af kobling med andre hensyn, fx handelsmæssige, til bistandspolitikken og bistandsprojekterne.

I  det  hele  taget  kan  man  sige,  at  den  nye  organisering også afspejlede, at den traditionelle hjørnestenskonceptualisering af dansk udenrigspolitik ikke længere var gældende hverken i teori eller praksis. Den nordiske hjørnesten  var  siden  1980'erne  skrumpet  stærkt,  mens  den europæiske var tilsvarende styrket, og sikkerhedspolitikken  var  ikke  længere  funktionelt  kompartmentaliseret mellem NATO-søjlen og FN-søjlen. Efter Murens fald og det medfølgende fravær af en egentlig territoriel trussel mod det danske nærområde kunne begge søjler forenes i en fælles dimension rettet mod at styrke internationalismen i den danske politik. I den forstand skabte Murens fald et 'window of opportunity', som såvel Schlüter-regeringen som Nyrup Rasmussen-regeringerne aktivt forfulgte. Det aktivistiske element var højt og blev forfulgt helt ud på det  militære  plan  med  engagementerne  i  Golfen  og  på Balkan.  Selv  om  Danmark  også  havde  haft  en  haft  en ganske høj profil i FN's fredsbevarende missioner under den kolde krig, var den militære aktivisme, der nu også inddrog fredsskabelse, af en langt mere grundlæggende karakter (Petersen 2010, 348 ff; Wivel 2013, 309 ff.).

Men aktivismen blev også styrket på det bistandspolitiske felt. I sin første udenrigspolitiske redegørelse, som den nytiltrådte Nyrup Rasmussen regering præsenterede i 1993, slog man fast som erklæret mål at ville integrere bistandspolitikken endnu kraftigere i den generelle udenrigspolitik. Kodeordene hed satsninger på fælles sikkerhed,  demokrati  og  menneskerettigheder,  økonomisk  og social udvikling samt miljø, hvilket også fandt markant nedslag  i  den  nye  bistandsstrategi,  der  året  efter  blev præsenteret  under  navnet En  verden  i  udvikling -  eller bare Strategi 2000 .  Som resultat af strategien oprettede regeringen endvidere et Internationalt Humanitært Beredskab, der skulle stå for at udsende civile eksperter til humanitære,  konfliktforebyggende  eller  fredsbevarende opgaver. Som Nikolaj Petersen har anført var der tale om en  art  pendant  til  den  militære  Internationale  Brigade, der var under opstilling (Danida 1994; Olsen 2005, 193 ff; Petersen 2006, 558 ff.).

Hvad udviklingsbistanden angår, fastholdt strategien fattigdomsorientering som bærende målsætning for den danske bistand. Men alle de andre hensyn i relation til demokrati,  menneskerettigheder,  bæredygtig  udvikling, kvindehensyn m.m. nødvendiggjorde en betydelig mere aktiv styring af bistanden, som også lå i selve det faktum, at en stigende del af bistandshjælpen blev givet som programhjælp i stedet for til konkrete bistandsprojekter. Der krævede en mere intensiv dialog med modtagerlandene -  en  dialog  som  efterhånden  antog  konditionalitetslignende træk i takt med, at kravet om 'good governance' for alvor slog igennem i slutningen af 1990'erne som kriterium for bistandshjælp (Friis Bach 2008, 423-453).

På  den  konto  kom  det  tydeligere  bistandspolitiske kropssprog til at betyde, at Danmark ophørte med at have lande som Kenya, Malawi, Eritrea og Zimbabwe som programsamarbejdslande, ligesom man af mere overordnede politiske grunde fastfrøs bistanden til Indien, da landet i 1998 gennemførte en række atomprøvesprængninger, Bistandssamarbejdet med Indien kom aldrig i gang igen som tidligere, inden den indiske regering selv i 2003 meddelte, at den ville udfase bistanden fra Danmark og en række andre mindre donorer og oven i købet betalte restdelen på sit statslån tilbage. Indien ville tydeligvis ikke længere indgå i et samarbejde, hvor man skulle acceptere politiske krav for at modtage bistand (Friis Bach 2008, 429 ff.).

Aktivismen og den kravsorienterede tilgang kom ligeledes til udtryk i den multilaterale side af bistandspolitikken. I Strategi 2000 var det blevet slået fast, at Danmark ville tilstræbe en 'aktiv multilateralisme', som på den ene side  indebar  en  fortsat  stærk  opbakning  til  'fifty-fifty'bestræbelsen i den danske bistand (som blev nogenlunde efterlevet  i  praksis  med  en  ca.  45-55%'s  fordeling  mellem den multi- og bilaterale bistand i 1990'erne), og på den anden side resulterede i mere markante krav til de internationale bistandsorganisationer om, at de ligeledes praktiserede 'good governance' og samtidig havde blik for at ansætte danskere i organisationerne samt lægge indkøb i  Danmark. Det blev i øvrigt også lettere at satse på de danske mærkesager, end det havde været i 1980'erne, fordi Verdensbanken nu også igen begyndte at prioritere fattigdomsbekæmpelse højere. Den største succes på feltet var nok, at det i 1995 lykkedes at få placeret FN's stort anlagte sociale topmøde med deltagelse af 118 stats- og regeringsledere i København (Olsen 2005, 193 ff.; Petersen 2006, 558 ff.).

Det lange årti fra Murens fald til 9/11 var en periode præget af uhørt dansk aktivisme på det bistandspolitiske felt. Man kan se det i prioriteringen, hvor Danmark gik mod den internationale strøm ved at lade bistanden stige, også relativt. Men man kan også se det i profileringen, hvor den danske politik både i den bilaterale del og den multilaterale del var meget synlig og engageret. Det passede med engagementet i den øvrige udenrigspolitik, og det passede ind med den overordnede internationalisme, der animerede udenrigspolitikken. Man må også slå fast, at de internationale politiske konjunkturer længe virkede befordrende for satsningen på en aktiv internationalisme og på at gøre bistandspolitikken til et redskab heri. Derimod må man også konstatere, at da de politiske konjunkturer begyndte at vende hen imod årtusindskiftet, både internationalt  og  nationalt,  kom  internationalismen  og med den også bistandspolitikken under pres.

## Bistand i civil-militære rammer 2001-2015

2001  blev  et  afgørende  år  for  dansk  bistandspolitik. 9/11-angrebene skabte en hel ny international dagsorden, og Fogh Rasmussen-regeringens tiltræden senere samme år  gjorde  i  noget  omfang  det  samme  på  det  nationale plan, ikke mindst i relation til det bistandspolitiske felt. Afgørende her var, at regeringsdannelsen i 2001 kom til at bryde med den parlamentariske tradition, ifølge hvilken flertal blev skabt henover midten i dansk politik. Denne tradition har haft en dynamisk indvirkning på bistandspolitikken, fordi de små midterparter, fra Det Radikale Venstre til CD og Kristeligt Folkeparti, generelt har været tilhængere af en stærk bistandspolitik. Det ændrede sig imidlertid, da Dansk Folkeparti (DF) trådte ind som parlamentarisk koalitionspartnere for Fogh Rasmussens VKregering. DF var stærkt kritisk over for den store danske udviklingshjælp og ønskede i stedet at bruge flere penge på nationalt velfærd - en ambition Fogh Rasmussen selv var lydhør overfor (Engberg-Pedersen 2007; Brunbech &amp; Borring Olesen 2013, 108 ff.).

Konsekvensen  blev,  at  dansk  bistand  nu  for  første gang siden vedtagelsen af den første bistandslov i 1962 kom til at opleve et større fald både relativt og nominelt. I Nyrup Rasmussens sidste år (2001) lå udviklingsbistanden på 1,03 af BNI, hvad der svarede til en bistand på ca. 13,6 mia. kr., men to år senere i 2003 var udviklingsbistandsprocenten  barberet  ned  til  0,84  og  til  ca.  11,5 mia. kr. nominelt. Samtidig blev MIFRESTA- rammen helt nedlagt. Med andre ord var det tale om en betydelig beskæring af bistanden, selv om bistandsprocenten aldrig i de følgende år kom under 0,8 og dermed heller ikke under  FN-anbefalingen på de 0,7% (OECD.StatExtracts: total flows by donor (ODA%GNI).

Men som i 1990'erne var den danske udvikling i utakt med de internationale udvikling. Således steg den gennemsnitlige  ODA/GNI  procent  for  DAC-landene  som helhed fra 0,21 til 0,31 fra 2001 til 2011. Med de såkaldte Millennium Development Goals fra 2000 havde FN sat fokus på udryddelse af fattigdom frem mod 2015 - en ambition EU ligeledes fulgte op på med strategier om vækst i EU-landenes ODA-bidrag (Riddle 2007, 40 ff.; Borring Olesen, Pharo &amp; Paaskesen 2013, 342 ff.). Endelig blev udviklings- og humanitær bistand i stigende grad også inkorporeret som værktøjer i den internationale kamp mod terror eller til stabilisering af skrøbelige stater. Denne udvikling førte endda til, at DAC flere gange fra årtusindskiftet og frem modificerede sine regler for, hvad der kunne indberettes  som  ODA,  fx.  ved  at  tillade  registreringen af udgifter til civil og demokratisk kontrol med modtagerlandes  sikkerhedssystemer,  civil  freds-  og  konfliktforebyggelse, reintegration af soldater og våben i en postkonfliktsituation m.m. som ODA (Friis Bach 2008, 438 f.; Stepputat, Engberg-Pedersen &amp; Fejerskov 2012, 43 ff.).

Den internationale  udvikling  kom  også  til  at  farve den danske tilgang til bistandspolitikken. Som vist var bistandspolitikken i 1990'erne blevet meget mere direkte integreret  i  udenrigspolitikken,  og  med  MIFRESTArammen skabtes en mulighed for at binde civil-militære aktiviteter  sammen,  når  det  handlede  om  at  stabilisere sikkerhedsudviklingen i skrøbelige eller fejlslagne stater. Men selv om udviklingsbistanden også havde en sikkerhedspolitisk kerne, forblev den grundlæggende et instrument øremærket til den langsigtede økonomiske, sociale, kulturelle  og  teknologiske  kapacitetsopbygning  og  udvikling i  de  fattigste  lande.  Det  ændrede  sig  imidlertid fra  2001  og  især  med  danske  krigsdeltagelse  i  Irak  og Afghanistan. Med disse militære engagementer blev udviklings- og bistandspolitikken nu også intimt forbundet med sikkerhedspolitikken og med et direkte dansk militært engagement i udviklingslande.

I  regeringens  bud  for  nye  prioriteter  for  dansk  udviklingsbistand for perioden 2004-08 læser man således, 'at udviklingspolitikken er en central og integreret del af dansk  udenrigs-  og  sikkerhedspolitik'  samt  mere  konkret, at regereingen vil 'væsentligt opprioritere arbejdet med forebyggelse af konflikter, stabilisering og konsolidering af fred, såvel bilateralt som multilateralt. Udviklingsbistandens bidrag til kampen for stabilitet og sikkerhed og mod terrorisme vil blive fokuseret på konfliktforebyggelse, mægling, fredsskabende og bevarende indsatser og på  indsatser  til  imødegåelse  af  international  terrorisme og religiøs intolerance.' (Danida 2003, 1 og 7 f.). Penge skulle der også afsættes til indsatsen med en stigning over perioden på 425 mill. dkk, samtidig med at regeringen også  ville  øge  bevillingerne  til  nødhjælp  og  flygtninge med 860 millioner og til menneskerettigheder, demokratisering og god regeringsførelse med 500 mill kr. over de næste fem år.

Disse  prioriteringer  gik  også  hånd  i  hånd  med  en række diplomatiske mellemøstinitiativer, som udenrigsminister Per Stig Møller lancerede både med henblik på at promovere menneskerettigheder og god regeringsførelse i de arabiske lande og i et forsøg på gennem en 'roadmap' at få gang i fredsprocessen mellem Israel og dets naboer. Disse  initiativer  blev  dog  endegyldigt  vingeskudt  som følge af Mohammed-krisen i 2006, hvor Danmark ifølge en rapport fra Udenrigsministeriet havde lidt et imagetab i den muslimske verden og nu blev associeret til at være en del af det USA-ledede Vesten, 'som opfattes som kynisk og dobbeltmoralsk' (Petersen 2006, 624 ff.).

Krisen kom således til at demonstrere for en hel verden, hvor vanskeligt det var for en småstat som Danmark at  føre  en  aktivistisk,  værdibaseret  udenrigspolitik,  og hvor  begrænsende  det  kunne  være  for  bistandspolitikken, hvis den bliver for tæt forbundet med mere direkte politiske  og  sikkerhedspolitiske  prioriteringer.  Det  var Afghanistan  et  andet  typisk  eksempel  på.  Afghanistan havde ellers aldrig hørt til de store modtagere af dansk bistandshjælp, men den danske krigsindsats i Helmand ændrede på det, så Afghanistan i 2009 med 456 mill. kr. i  udviklingsbistand  kom  til  at  høre  til  i  toppen  blandt modtagere af dansk udviklingshjælp, mens fx Bangladesh med ca. det halve i bistand, var gledet markant tilbage blandt de danske prioritetslande (Danida 2009, 62 f.).

Afghanistan blev således det tydeligste eksempel på den  sammentænkning  af  militære,  sikkerhedspolitiske, udenrigspolitiske og udviklingspolitiske dimensioner, som for alvor slog igennem efter 2001, og som førte til en institutionalisering af civil-militære projekter og aktioner. Sådanne tilgange kom også i stigende grad til at kendetegne de udviklingspolitiske samarbejder, som Danmark etablerede i Afrika og resulterede i øvrigt i, at Løkke Rasmussen-regeringen i forbindelse med forsvarsforliget fra 2010 etablerede en såkaldt Global Ramme, hvor der kunne trækkes på fælles midler fra forsvars, udenrigs- og udviklingsbudgetterne  til  civil-militære  stabiliseringsopgaver. (Stepputat, Engberg-Pedersen &amp; Fejerskov 2012, 17 ff.).

Hvis de faldende bistandsbudgetter fra 2001 er den ene  nye  trend  i  den  danske  bistandspolitik,  og  den  institutionelle  indlejring  af  bistandspolitikken  i  en  civilmilitær ramme er den anden, så er den tredje nye trend den øgede bilateralisering  af  den  danske  bistand.  Hvor den  multilaterale  bistand  i  2001  endnu  lå  på  omkring 45% af den samlede bistand, var andelen i 2008 sunket til næsten 33%. Det var ikke mindst FN-organisationer og  programmer  som  fx  UNDP,  der  fik  beskåret  sine bidrag, hvilket sammen de to øvrige nye tendenser understreger  pointen,  at  den  danske  bistandsindsats  ikke længere var rettet mod at understøtte en FN-baseret internationalisme, men snarere under bibeholdelse af nogle af de samme værdibaserede buzz-words var elementer i en international aktivistisk sikkerhedspolitik, hvis dominerende omdrejnings- og orienteringspunkt var og er USA. Derudover havde den øgede bilateralisering også det ra- tionale, at det var meget lettere at indtænke og tilgodese danske erhvervsinteresser i bilateral frem for multilateral bistand (Petersen 2010, 354 ff; Wivel 2013, 309 ff.; Brunbech &amp; Borring Olesen 2013, 108 ff.).

Samtidig må man imidlertid også slå fast, at en stor del  af  den  danske  bistand  fortsat  opererede  inden  for traditionens ramme med et stort fokus på fattigdomsbekæmpelse ikke mindst i Afrika. Fattigdomsbekæmpelse blev fastholdt som en bærende målsætning både i teori og praksis, ligesom Anders Fogh Rasmussen med inspiration fra et britisk initiativ søsat af Tony Blair i 2008 lancerede en Afrika Kommission med deltagelse af fremtrædende eksperter  og  politikere  som  Mozambiques  statsminister Louisa Diogo og Tanzanias præsident Kikwete med den opgave  at  komme  med  forslag  til,  hvordan  fattigdom kunne bekæmpes og udvikling, ikke mindst i den private sektor, kunne promoveres. Initiativet var Fogh Rasmussens eget og fulgte i kølvandet på, at Udenrigsministeriet efter et langt tilløb netop havde formuleret nye principper for den danske Afrika-politik. Det fik medierne til at spekulere i, om Fogh Rasmussens aktivisme på feltet måske også havde et rationale i en peronlige ambition om at profilere sig til en fremtidig international toppost (Information 21.4.2008; Brunbech &amp; Borring Olesen 2013, 110 f.).

Opsamlende kan man fastslå, at den danske bistandspolitik i det første tiår af det 21. århundrede var præget af både kontinuitet og brud. På den en side kørte en stor del  af  den  danske  bistand  videre  i  et  traditionelt  spor med fokus på fattigdomsbekæmpelse og med et prioriteret  virkefelt  i  Afrika.  På  den  anden  side  var  perioden kendetegnet  af  en  række  nybrud,  både  når  det  gælder prioritering, orientering og profilering af bistanden. Vedr. prioriteringen  springer  det  i  øjnene,  at  bistandsprocenten begyndte at falde, hvilket som vist i en periode også ledte til direkte fald i de danske bistandsudbetalinger. I relation til en diskussion af bistandseffektivitet var faldet måske ikke afgørende, da der kan argumenteres for, at de høje bistandsbevillinger i 1990'erne ikke altid var ledsaget af tilstrækkelig sikring af, at pengene blev brugt hensigtsmæssigt. Men i et prioriterings - og profileringsperspektiv blev der sendt et signal om, at danske regeringer ikke længere tillagde bistandspolitikken samme vigtighed og ikke længerer lagde afgørende vægt på, at Danmark profilerede sig som bistandspolitisk 'front runner'.

Denne prioritering  kan  godt  undre,  når  man  medtænker et af de øvrige brud, nemlig tendensen til at lade bistandspolitikken  indgå  som  et  institutionaliseret  element i den danske sikkerhedspolitik og som instrument til  på  den  ene  side  at  bekæmpe  terrorisme  og  radikalisering  og  på  den  anden  side  at  gøre  bistanden  til  en integreret del af en dansk militær-civil indsats i Irak og Afghanistan. Dette var om noget højtprioriterede emner for Fogh Rasmussen regeringen, men altså ikke noget der første til en højere prioritering af bistandsfeltet.

Dette hænger måske delvis sammen med det tredje nybrud, den stigende afkobling af bistanden fra en traditionel dansk FN-baseret internationalisme. I hvert fald må man konstatere, at det især var den multilaterale bistand  og  ikke  mindst  bistanden  til  FN-systemets  organisationer og hjælpeprogrammer, der måtte lægge ryg til nedskæringer. Bevægelsen var i og for sig også logisk nok, når forståelsen af bistanden var, at den måtte integreres intimt og organisk med de øvrige dele af udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Her var der især efter 2001 som vist sket et skred væk fra en aktiv FN-baseret internationalisme til en international aktivisme med forholdet til USA som den centrale omdrejningsakse. Det påvirkede dansk udenrigspolitik på en række centrale områder, i forhold til EU-politikken, i forholdet til de andre nordiske lande, i forhold til FN og altså også i forhold til udviklings- og bistandspolitikken. Det centrale brud i den danske politik på sidstnævnte område ligger således på orienteringsplanet, selv om både prioriteringen og profileringen også blev ramt.

Spørgsmålet  er,  om  der  i  Helle  Thorning-Schmidts regeringsperiode  2011-15  skete  modificeringer  af  dette billede.  Her  ved  overgangen  til  en  ny  Lars  Løkke  Rasmussen-regering som konsekvens af valgresultatet i juni 2015 kan en forsøgsvis vurdering lægges frem. Aktivismen på feltet har i hvert fald været høj under ThorningSchmidt.  I  2012  vedtog  Folketinget  en  ny  strategi  for Danmarks udviklingssamarbejde, 'Retten til bedre liv' med  fokus  på  fire  kerneområder:  menneskerettigheder og  demokrati,  grøn  vækst,  sociale  fremskridt  samt  stabilitet og beskyttelse. Året efter i 2013 trådte en ny lov om Danmarks internationale udviklingssamarbejde så i kraft, som understreger, at formålet med dansk bistand er at bekæmpe fattigdom og fremme menneskerettigheder, demokrati, bæredygtig udvikling, fred og stabilitet i overensstemmelse  med  FN-pagten,  Verdenserklæringen  om Menneskerettighederne og FN's konventioner om menneskerettigheder,  altså  stort  set  de  samme  dimensioner som fremhæves i den nye strategi. Men loven præciserer også meget stærkere end den gamle lov fra 1971. at bistandspolitikken er et centralt og integreret element i den danske udenrigspolitik (Danida 2012; Lov om internationalt udviklingssamarbejde 2012).

Thorning-Schmidt-regeringen  promoverede  sig  også gerne  på,  at  den  førte  en  aktivistisk  udviklingspolitik, som ifølge udviklingsminister Mogens Jensen (S) burde have følgende ingredienser: en kritisk dialog med modtagerlande, hvor Danmark ikke viger tilbage for at præcisere  sit  værdipolitiske  grundlag;  danske  virksomheder skal inddrages stærkere som partnere i bistanden og skal bidrage  til  promoveringen  af  danske  værdier  og  dansk konkurrencekraft; bistanden skal bygges på folkelig forankring både i Danmark og i u-landene; Danmark skal opnå indflydelse gennem sit engagement og derfor satse på en høj profilering af sit bistandsengagement; danske humanitære  organisationer  understøttet  af  regering  og offentlige  bevillinger  skal  være  stærke  og  effektive,  når katastrofer rammer (Jensen 2014)

Ambitionen om at føre aktivistisk udviklingspolitik var  der  altså,  men  på  den  anden  side  indgik  der  ikke meget i prioriteringerne, der lægger op at se dem som understøttende en FN-baseret internationalisme. Der blev heller ikke øremærket mere multilateral hjælp til FN-systemet. Faktisk fik UNDP i 2014 stadigvæk ca. 100 mill. kr mindre i hjælp end i 2000, ligesom den samlede hjælp gennem FN-systemet var ca.  500  millioner  lavere,  end den var i 2000. I sit regeringsgrundlag lagde ThorningSchmidt-regeringen endvidere op til, at ODA-procenten igen skulle op på 1%, men i praksis er den ikke kommet det, og bidraget ligger som under Lars Løkke Rasmussens første  regering  på  omkring  0,85-0,87% (Danida 2000, 166 f. og 2014).

Kigger man tilbage i historien er der altså ikke meget,  der  tyder  på,  at  udviklings-  og  bistandspolitikken i  perioden  2011-15  har  afveget  væsentligt  fra  det  spor, der er nedlagt siden 2001. Derimod er det muligt, når man kigger frem, at man vil sige, at bistands- og udviklingspolitikken under Thorning-Schmidt trods alt havde en højere prioritering, end i perioden der fulgte efter. I hvert  fald  er  der  i  regeringsgrundlaget  for  den  nye  Vmindretalsregering  under  Lars  Løkke  Rasmussen,  som i  juni 2015 er tiltrådt, indskrevet en målsætning om, at bistandsprocenten skal ned på 0,7% af BNI. Den danske bistandsprocent  vil  altså  i  de  kommende  år  netop  kun honorere FN's minimumsanbefaling og dermed relativt komme til  at  ligge  på  samme  niveau  som  i  slutningen af 1970'erne. Argumentationen er - stærkt tilskyndet af storbroder-støttepartiet  Dansk  Folkeparti  -  at  pengene i  stedet  skal  bruges  til  at  finansiere  national  velfærd.  I øvrigt  signaleres  den  lavere  prioritering  af  udviklingsbistanden  også  af,  at  den  tiltrædende  udenrigsminister Kristian Jensen skal dække hele den udenrigsministerielle ressort, idet udviklingsministerposten nedlægges (Politiken 2015; RitzauFokus 2015).

## Afslutning

Dansk udviklings- og bistandspolitik har undergået en stor udvikling, men også transformation gennem de seneste godt 50 år. I perioden siden begyndelsen af 1960'erne har  feltet  udviklet  sig  til  et  centralt  og  i  stigende  grad prioriteret område i den danske udenrigspolitik. Prioriteringen kan aflæses af de fortsat øgede bevillinger frem til 2001, som fra 1978 placerede Danmark som et af de få lande, der levede op til FN's 0,7% ODA-målsætning, men også gjorde Danmark til 'overopfylder', der ved årtusindeskiftet var nået op på en årligt bistandsprocent på 1% - og det endda uden at medregne MIKA- og MIFRESTA-rammerne.  Samtidig  fik  udviklingspolitikken med tiden både en mere selvstændig og mere integreret position inden for den overordnede udenrigspolitik. Det kom både til  udtryk  gennem  områdets  departementale position  i  Udenrigsministeriet  og  gennem  Nyrup  Rasmussen-regeringernes systematiske udpegning af en udviklingsminister til at administrere området.

Den øgede prioritering gik også hånd-i-hånd med en stærkere dansk profilering på feltet. K.B. Andersen brugte bistanden  som  et  vigtigt  element  i  hans  og  Anker  Jørgensen-regeringernes  højt-profilerede  Afrika-diplomati  i 1970'erne.  Det  samme  var  tilfældet  under  Nyrup  Rasmussen-regeringerne  i  1990'erne,  som  bragte  bistanden i  spil  som  redskab  til  at  praktisere  en  'aktiv  multilateralisme'. Men selv i perioden efter 2001 blev feltet ind imellem trukket frem som et aktivt profileringsfelt, som det skete ved Anders Fogh Rasmussens Afrika-kommissionsinitiativ. Man skal heller ikke være blind for, at det høje bistandsengagement og profilering tog sig godt ud på renommé-kontoen og var med til at cementere billedet af Danmark - sammen med resten af Norden - som 'a humane internationalist'. På trods af dette har den danske bistandspolitik ofte i praksis været noget mere sammensat og ikke kun været præget af høj profilering og engagement i  forhold  til  den  internationale  udviklingsdagsorden. Eksemplet med Den Ny Økonomisk Verdensorden i  1970'erne er et godt eksempel, hvor danske regeringer tog få initiativer og holdt lav profil for ikke at lægge for stor afstand hverken til udviklingslandene eller til USA's og EF's dagsorden på spørgsmålet.

Hovedårsagen til, at den danske bistandspolitik trods alt i stigende grad fremstod som både højt prioriteret og højt  profileret  var,  at  bistand  blev  et  redskab,  som  understøttede væsentlige orienteringer i den danske udenrigspolitik. For det første var bistandspolitik et velegnet virkefelt  for  skabelsen  af  en  global  tilstedeværelse  for Danmark  -  noget  som  med  afkolonialiseringen  fremstod som stadig vigtigere. For det andet - og ikke uden forbindelse  med  argumentet  overfor  -  blev  bistand  en del  af  den  politiske  burden-sharing,  som  USA  forsøgte at  promovere  i  den  kolde  krig,  og  hvor  mange  danske politikere  nok  hellere  lagde  et  helhjertet  engagement  i bistanden, end de gjorde inden for den militære burdensharing. For det tredje kom bistanden til at understøtte FN-hjørnestenen og dermed FN-internationalismen. Bistand  blev  på  denne  måde  en  strategisk  satsning  inden for den idealistiske langtidsmålsætning for dansk uden- rigspolitik,  der  sigtede  mod  at  skabe  en  retsbaseret  og social retfærdig verdensorden. Alt dette trak i retning af at prioritere og profilere bistandssatsningen, men den kolde krig og den kompartmentaliserede opdeling af udenrigspolitikken betød samtidig, at potentialet måske ikke altid blev udnyttet fuldt ud, eller at der opstod selvmodsigelser i  bistandspolitikken, når den både skulle imødekomme realpolitiske og mere idealpolitiske hensyn.

Denne modsætning blev imidlertid ophævet med afslutningen af den kolde krig. Med elimineringen af den bipolære systemkonflikt og herunder også den territorielle  trussel  mod Danmarks sikkerhed greb Schlüter- og Nyrup Rasmussen-regeringerne 'øjeblikkets medvind' til at lade dansk udenrigspolitik understøtte en internationalistisk dagsorden med ønsket om en FN-baseret retsorden præget af respekt for menneskerettighederne, god regeringsførelse og en retfærdig og bæredygtig økonomisk udvikling. I en sådan ramme kunne kompartmentaliseringen af udenrigspolitikken også ophæves, idet såvel de sikkerhedspolitiske (militære) som mere generelle udenrigspolitiske dimensioner kunne flyde sammen til en fælles understøttelse af en aktiv internationalistisk udenrigspolitik. Dette forklarer også, hvorfor bistandspolitikken i 1990'erne blev så højt prioriteret og profileret, men også hvorfor den blev meget tættere integreret med den øvrige udenrigspolitik såvel organisatorisk som politisk.

Med Fogh Rasmussen-regeringens tiltræden  i  2001 vendte  bistandsvinden.  Bevillingerne  blev  beskåret,  og den danske bistand fik noget af et Janus-ansigt. På den ene side levede en del af bistanden videre i 1990'ernes spor med  fokus  på  fattigdomsbekæmpelse  og  bistand  til  de fattigste lande i Afrika. På den anden side blev bistanden mere bilateraliseret og mere afstemt efter Danmarks sikkerhedspolitiske prioriteringer med en samtænkning og institutionalisering af civile og militære indsatser, klarest markeret  gennem  brugen  af  både  bistandsarbejdere  og kamptropper i Afghanistan.

Faldet i den multilaterale del af bistanden er det tredje, men ikke mindst symbolske brud med bistandsprioriteringen og orienteringen fra før 2001. Sammen med den højere prioritering af bistand til sikkerhedspolitiske formål (terrorbekæmpelse, anti-radikalisering, flygtninge og flygtningestrømme  og  sikkerhedsstabilisering)  er  afskeden med den aktive multilateralisme en stærk indikator for, at en traditionel national forståelse snarere end internationalistiske  forståelse  i  dag  er  den  primære  dynamo bag  tilrettelæggelsen  af  bistandspolitikken.  Det  synes også grundlæggende at være bekræftet med det program og den prioritering af den fremtidige udviklingsbistand, som den nye Løkke Rasmussen regering er tiltrådt med i sommeren 2015. Det gør ikke nødvendigvis politikken mindre aktivistisk,  men det er oplagt, at den finder sit raison d'etre et helt andet sted, end det traditionelt var tilfældet under de første 40 år af bistandshistorien.

I den forstand er det ikke en urimelig konklusion, at der sket et delvist paradigmeskift i den danske bistandspolitik  -  et  paradigmeskift,  der  både  har  rødder  i  en dansk nationalpolitisk kontekst, men også i det faktum, at verden har forandret sig, herunder ikke mindst at FN i dag næppe udgør det internationalistiske pejlemærke, det gjorde for 20 år siden.

## litteraturliste

Andersen, K.B. 1983, I alle de riger og lande … . Oplevelser i 70'ernes danske udenrigspolitik , Gyldendal, København.

Borring  Olesen,  T.  2008a,  'Stabilitet  og  turbulens:  Udviklingspolitikken  1975-1989',  i  C.  Friis  Bach,  T.  Borring  Olesen,  S.  KaurPedersen &amp; J. Pedersen, Idealer og realiteter. Dansk udviklingspolitiks historie 1945-2005 , 258-389, Gyldendal, København.

Borring Olesen, T 2008b, 'Between Words and Deeds. Denmark and the NIEO agenda 1974-1982', i H. Pharo &amp; M. Pohle Fraser (eds), The Aid Rush , Aid Regimes in Northern Europe during the Cold War, Issues in Contemporary Politics, Unipubl., Oslo, vol. I 145-182.

Borring Olesen, T, Pharo, H. &amp; Paaskesen K. 2013, 'Conclusion. Aid Norms,  foreign  Policy  and  the  Domestic  Context',  i  T.  Borring Olesen, H. Pharo &amp; K. Paaskesen (eds.): Saints and Sinners. Official Development Aid and Its Dynamics in a Historical and Comparative Perspective , s. 329-365, Akademika Publ, Oslo.

Borring Olesen, T. &amp; Villaume, P. 2005, 'I blokopdelingens tegn 19451972 ', Dansk Udenrigspolitiks Historie , vol. 5, Danmarks Nationalleksikon/Gyldendal, København.

Branner, H. 2000, 'The Danish Foreign Policy Tradition in a European Context', i H. Branner &amp; M. Kelstrup (eds.), Denmark's Policy towards Europe after 1945. History, Theory and Options ,  Syddansk Universitetsforlag, Odense, s.. 185-220.

Brunbech, P.Y. 2006, Dansk udviklingspolitik 1949-1971. En analyse af den  tidlige  udviklings-  og  bistandspolitik  over  for  ulandene  og  dens funktion  i  dansk  udenrigspolitik ,  upubl  ph.d.-afhandling,  Aarhus Universitet.

Brunbech, P.Y. &amp; Borring Olesen, T. 2013, 'The Late Front Runner: Denmark and the ODA Percentage Question, 1960-2008', i T.B. Olesen, H. Pharo &amp; K. Paaskesen (eds.): Saints and Sinners. Official Development Aid and Its Dynamics in a Historical and Comparative Perspective , s. 89-121, Akademika Publ, Oslo.

Brun Pedersen, R. &amp; Gram-Skjoldager, K. 2015, 'International aktivisme i dansk udenrigspolitik 2001-2009. En tværfaglig forskningsstatus', Historisk Tidsskrift , nr. 115(1) (under udgivelse).

Bøgh, N. 2003, Hækkerup , Aschehoug, København.

Danida 1991, Danmarks deltagelse i det internationale udviklingssamarbejde , Udenrigsministeriet, København.

Danida 1994, En verden i udvikling. Strategi for dansk udviklingspolitik frem mod år 2000 , København.

Danida 2000, Danidas årsberetning 2000 , København.

Danida 2003, En verden til forskel. Regeringens bud på nye prioriteter for dansk udviklingsbistand 2004-2008 , København.

Danida 2009, Danmarks deltagelse  i  det  internationale  udviklingssamarbejde . København

Danida 2012, Retten til et bedre liv . Strategi for Danmarks udviklingssamarbejde, København.

- Danida  2014,  'Bistandskronen  2014',  download  fra:  http://openaid. um.dk/da/oda/?Y=2014 (tilgået 23.4.2015)
- Due-Nielsen,  C.  &amp;  Petersen,  N.  1995,  'Denmark's  Foreign  Policy since  1967:  An  Introduction',  i  C.  Due-Nielsen  og  N.  Petersen (ed.), Adaptation &amp; Activism. The Foreign Policy of Denmark , DJØF Forlag, København.
- Engberg-Pedersen, L. 2007; 'Dansk indenrigspolitik, Paris-erklæringen og udvikling - en harmonisk relation?', Den Ny Verden , vol. 40(3), s. 45-56.
- Holm, H.-H. 1982, Hvad Danmark gør... .En analyse af dansk u-landspolitik , Politica, Aarhus.
- Hækkerup, P. 1965, Danmarks udenrigspolitik , Fremad, København.
- Information 2008, 'Afrika-kommissionen' (Peter Thygesen) 21.4., fra http://www.information.dk/158142 (tilgået 23.4.2015)
- Jensen, M. 2014, 'Fem veje til en aktivistisk udenrigspolitik', Berlingske (kronik), 19.8.2014
- Jørgensen, K. 1977, Hjælp fra Danmark. En studie i dansk u-landspolitik 1960-1971 , Odense Universitetsforlag, Odense.
- Kelm-Hansen, C. 2000, Det koster at være solidarisk. Socialdemokratisk u-landspolitik 1945-2000 , Fremad, København.
- Krag, J.O. 1959, håndskrevne talepunkter til tale i Venstres Ungdom 16.2.1959, JOK's arkiv, ABA København, kasse 59.
- Lancaster, C 2007, Foreign Aid. Diplomacy, Development, Domestic Politics , The University of Chicago Press, Chicago.
- Lov  om  Internationalt  udviklingssamarbejde  2012.  Download  fra: https://www.retsinformation.dk/forms/R0710.aspx?id=142451 (tilgået 23.4.2015)
- Midtgaard, K 2005, Småstat, magt og sikkerhed. Danmark og FN 19491965 , Syddansk Universistesforlag, Odense 2005).
- Midtgaard, K. 2009, 'Nordic cooperation in the United Nations during the First Cold War: between internationalism and realpolitik, i N. Götz &amp; H. Haggrén (eds.), Regional Cooperation and International
- Organizations. The Nordic model in transnational alignment , Routledge, London, s. 47-64.
- OECD.StatExtracts: total flows by donor (ODA%GNI) at, http://stats. oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=TABLE1#
- Olsen, G.R. 2005, 'Danish Aid Policy in the Post-Cold War Period: Increasing Resources and Minor Adjustments', in: P. Hoebink and O. Stokke (eds.), Perspectives  on  European  Development  Co-operation: Policy  and  performance  of  individual  donor  countries  and  the  EU , Routledge, Abingdon, pp. 184-214.
- Pedersen, J 2008, 'Det bilaterale program i støbeskeen 1962-1975', i C. Friis Bach, T. Borring Olesen, S. Kaur-Pedersen &amp; J. Pedersen, Idealer  og  realiteter.  Dansk  udviklingspolitiks  historie  1945-2005 , 116-257, Gyldendal, København.
- Petersen,  N.  2006,  'Europæisk  og  globalt  engagement  1973-2006', Dansk Udenrigspolitiks Historie , vol. 6, Gyldendal 2. udg., København.
- Petersen, N. 2010, 'Hinsides den kolde krig: Danmarks internationale ordenspolitik 1990-2009', i C. Due-Nielsen, R. Mariager g R. Schmidt  (red.), Nye  fronter  i  den  kolde  krig ,  Gyldendal,  København, 339-360.
- Politiken 2015, 'Regeringsgrundlag: Lavere skat og bistand', 29.06.2015.
- Riddell, R.C. 2007, Does Foreign Aid Really Work? Oxford University Press, Oxford.
- RitzauFokus  2015,  'Udenrigsministeren  vil  spare  og  løfte  Afrika', 20.06.2015.
- Stepputat, A., Engberg-Pedersen, L. &amp; Fejerskov, A.M. 2012, 'Dansk bistand som sikkerhedspolitisk instrument, 1992-2009', DIIS Report , 2012:01, København.
- Wivel, A. 2013, 'From Peacemaker to Warmonger? Explaining Denmark's Great Power Politics, i Swiss Political Science Review , 19(3), 298-321.