Delegation af lovgivningsmagt: Risiko for ringere regulering?
Forfattere: Morten Jarlbæk Pedersen, Geert Laier Christensen, Jacob Ravn
Tidsskrift: politik (2016-04-04)

## Delegation af lovgivningsmagt: Risiko for ringere regulering?

Morten Jarlbæk Pedersen, Geert Laier Christensen &amp; Jacob Ravn

## Indledning

Delegation af lovgivningsmagt er et emne, der har fyldt meget i litteraturen både inden for jura, statskundskab og økonomi. Således har både delegationens omfang og natur været genstand for debat i forskellige sammenhænge (se f.eks. de meget forskelligartede tilgange til emnet hos CEPOS 2009; Jakobsen &amp; Mortensen 2014; Majone 1996). En ofte fremført tese i denne forbindelse er bevægelsen i retningen af en 'regulerende stat', dvs. bort fra både en liberal minimalstat og en keynesiansk stat med fokus på omfordeling (Majone 1996, 54-55; 1999). Denne bevægelse betyder, at en stadig større del  af  samfundsøkonomien  reguleres  teknisk  på  baggrund  af  delegerede  beføjelser  frem  for  som resultatet af politisk deliberation. Det bærende argument for udviklingen er, at reguleringen ganske enkelt bliver af højere kvalitet, idet ekspertbåren regulering udgør en 'definitiv forbedring over for hidtidige praksisser' (Majone 1996, 11). Udviklingen fører til to spørgsmål, som søges adresseret i denne  artikel:  Hvorledes  manifesterer  bevægelsen  mod  den  regulerende  stat  sig  -  hvordan  ser delegation ud i Danmark, og hvilket omfang tager den? Og kan det sandsynliggøres, at denne danske variant  af  den  regulerende  stat  kan  levere  den  kvalitet  og  effektivitet  og  dermed  legitimitet,  som anføres som argumentet for denne udvikling? At svare på dette spørgsmål om delegationens form og modus fordrer et tværdisciplinært udgangspunkt med brug af begrebsapparater fra både statskundskaben og juraen.

Artiklen falder i to dele. Den først del søger at diskutere begreberne legitimitet og delegation i en dansk kontekst. Derfor redegøres kort for de både deskriptive og normative aspekter af begrebet 'den regulerende stat', og de gængse argumenter for delegation (De Mesquita &amp; Stephenson 2007, 605), der eksempelvis fremdrages af Majone (1996) nuanceres og kontekstualiseres. Den danske udgave af den regulerende stat benytter sig nemlig ikke af agenturer som forudsat af Majone, men derimod af delegation direkte til ministre. Dermed opnås ikke den politiske uafhængighed og fokus på kvalitet og effektivitet, som delegationen ellers skal sikre; dette øger betydningen af andre - særligt juridiske - mekanismer til at sikre denne kvalitet og output-legitimitet. Disse mekanismer vil derfor også være Politik genstand for diskussion i et særskilt afsnit. Ydermere betyder den særlige danske måde at delegere lovgivningsmagt på, at også mere traditionelle kilder til input-legitimitet kort bør drøftes, hvis vi fyldestgørende  skal  kunne  diskutere  begreberne  legitimitet  og  delegation.  Konklusionen  på  disse teoretiske overvejelser er, at både output- og input-legitimiteten af brugen af delegation i Danmark i al fald teoretisk afhænger af, hvor meget delegation anvendes.

I  artiklens  anden  del  undersøges  derfor  brugen  delegation  i  Danmark.  Fokus  er  særligt  på erhvervsområdet, da dette som udgangspunkt er den regulerende stats genstandsfelt. I lighed med andre studier (Jakobsen &amp; Mortensen 2014) konkluderes, at brugen af delegation i almindelighed har været  stigende,  men  dette  studium  supplerer  diskussionen  ved  at  foretage  en  dybere  kvalitativtjuridisk undersøgelse og diskussion af måden, hvorpå vi griber delegation an i Danmark.

## Hvad er 'den regulerende stat', og hvordan ser den ud i Danmark?

'Reguleringsstaten' er et begreb, der er anvendt til at beskrive den stadig mere teknisk-rationelle tilgang  til  regulering  af  samfundsøkonomien.  Begrebet  søger  altså  at  beskrive  en  statsform,  hvor regulering sker teknisk-rationelt gennem delegation til eksperter og ikke som følge af mere flygtige politiske  vinde.  Begrebet kan forstås både deskriptivt og normativt, og italieneren Giandomenico Majone, der stod fadder til begrebet, repræsenterer begge (Majone 1994; 1996; 1998). Dette afsnit dvæler ved den første og deskriptive anvendelse af begrebet, idet denne i et ikke ubetydeligt omfang dikterer indholdet og holdbarheden af det normative argument.

Majone beskriver en udvikling med etablering af institutioner, hvortil delegeres lovgivningsmagt på et bestemt område - etableringen af agenturer. Udgangspunkt er således, at delegationen har tre karakteristika: Den er defineret i politisk-økonomisk termer, den har en politisk uafhængig institution som  mål,  og  den  er  varig.  I  en  dansk  sammenhæng  har  der  ikke  været  tradition  for  at  anvende agenturer  med  selvstændige  reguleringsbeføjelser.  Nationalbanken  og  på  enkelte  punkter  også Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen er  undtagelserne.  Da  delegation  i  Danmark  således  tager  en anden form end forudsat af Majone, må vi kort undersøge denne form; de formelle rammer er jo en forudsætning for det normative argument for øget delegation.

I  Danmark  antager  delegation  en  ganske  særlig  juridisk  form,  nemlig  anordningens  eller bekendtgørelsens.  Denne  type  delegation  adskiller  sig  fra  delegation  til  et  agentur  på  alle  de  tre karakteristika  nævnt  før: For  det  første sker  udstedelse  af  anordninger  og  bekendtgørelser diskretionært. Dette betyder, at delegationen er knyttet til et konkret og specifikt regulatorisk tiltag frem for af mere almen karakter. Dermed opstår en diskrepans mellem den danske måde at håndtere Politik delegation på og så den måde, der fremdrages af Majone. Hvor den af Majone forudsete delegation er  af  politisk-økonomisk  karakter  -  dvs.  at  der  delegeres  bemyndigelse  til  at  regulere  et  bestemt politisk-økonomisk område af samfundet - så er delegation i Danmark ofte af mere snæver, juridisk karakter. For det andet sker delegation som oftest ved en bemyndigelse af en minister. Hvor den regulerende stat har politisk uafhængige institutioner som mål for delegationen, foretages delegation i Danmark fra en politisk instans (Folketinget) til en anden politisk instans (en minister) frem for til en  instans  af  teknisk-regulativ  karakter. For  det  tredje sker  delegationen  i  forbindelse  med  den almindelige lovudstedelse; der er ikke tale om en generel og endegyldig delegation, og dermed bliver de danske ministres myndighed til at udstede bekendtgørelser direkte afhængige af skiftende flertal i Folketinget - modsat f.eks. Nationalbankens myndighed over den danske pengepolitik.

Det normative grundlag for den regulerende stat er kort og godt et ønske om samfundsøkonomisk efficiens, og Majones argumenter for delegation kan ses som et forsøg på at vise, hvorledes dette ønske i højere grad kan indfries. Samtidig understreger Majone, at da delegation sker for at gøre reguleringen mere effektiv, bør netop reguleringens effektivitet også være den legitimitetsstandard, vi  opsætter,  når  delegationen  som  sådan  skal  vurderes  (Majone  1998).  Andre  og  mere  klassiske legitimitetskriterier -eksempelvis repræsentation -kan sagtens gøre sig gældende, men udgangspunktet er output-legitimiteten, om man vil (Beetham &amp; Lord 1998; Scharpf 2009).

Spørgsmålet er nu, om dette normative argument for øget delegation også er holdbart i en dansk sammenhæng,  hvor  delegationen  -  som  vist  -  antager  en  ganske  anden  modus  end  forudsat  af Majone? Hvordan skal vi anskue gyldigheden af Majones argument om, at delegation er ønskværdigt, da det medfører en mere afpolitiseret og teknisk tilgang til reguleringen, når delegationen sker på en helt anden måde end til de agenturer, hans argument støtter? Eller sagt mere direkte: Kan vi forvente, at delegation 'på dansk' vil kunne opnå samme output-legitimitet som delegation til agenturer?

Med udgangspunkt i Majones argument om kvalitet og effektivitet som legitimitetskilde, må vi derfor undersøge, hvordan netop kvaliteten og effektiviteten af reguleringen sikres, når den nu ikke sikres ved at leve op til de tre forudsætninger for delegation, som Majone opstiller. Dette munder ud i en kort diskussion af begrebet regulatorisk kvalitet efterfulgt af en undersøgelse af de processuelle tiltag, der skal sikre denne kvalitet som forudsætning for effektiv virkning og dermed i sidste ende output-legitimiteten. Dernæst må det bemærkes, at forskellen mellem Majones udgangspunkt og de danske realiteter nødvendiggør, at spørgsmålet om input kort må berøres. Konklusionen på baggrund af  disse  to  nedenstående  afsnit  er,  at  omfanget  af  delegationen  i  Danmark  er  altafgørende  for  en Politik vurdering  af  delegation  som  begreb.  Dette  fordrer  naturligvis  en  viden  om  netop  omfanget  af delegationen i Danmark, hvilket efterfølgende søges klarlagt.

## Begrebet kvalitet - forudsætningen for Majones normative argument

Majones (1996; 1998; 1999) tese er, at delegation af reguleringsbeføjelser vil sikre, at reguleringen er  mere  effektiv  og  efficient,  hvilket  i  sig  selv  forlener  den  med  legitimitet.  Det  kan  dog  være vanskeligt, grænsende til det umulige, at afgøre en retsakts samfundsøkonomiske efficiens, idet denne afhænger  af  så  utrolig  mange  faktorer.  Én  faktor,  der  dog  med  en  vis  vægt  kan  siges  at  have tværgående relevans, er den regulatoriske kvalitet af de regler, der gælder. Et underliggende aspekt af Majones argument er således, at den regulerende stat medfører en højere kvalitet i reguleringen ikke mindst på grund af uafhængigheden  af  de  agenturer, der er genstand for delegeret lovgivningsmagt. Denne tese er senere også taget op af f.eks. Radaelli &amp; de Franscesco (2007, 28), der benævner kvalitet det 'kognitive anker' i diskussionerne om bedre regulering.

Begrebet 'kvalitet' er imidlertid sjældent undersøgt nærmere i den politologiske litteratur, der i stedet har fokuseret på metaregulering. Denne forskning er bl.a. præget af Radaellis arbejder, og disse studier har blandt andet kastet lys på begrebet metaregulering (Hansen &amp; Pedersen 2006; Radaelli &amp; Meuwese 2009), på konsekvensvurderinger af kommende regulering og kontekstafhængigheden af metaregulatoriske  tiltags  virkning  (Radaelli  2004,  2005;  Stern  &amp;  Holder  1999;  Wiener  2006). Perspektiverne  varierer  selvsagt,  men  det  ses,  at  kvalitet  sjældent  har  været  behandlet  i  egen  ret (Pedersen 2015). I stedet er regulatorisk kvalitet et begreb, der enten bruges som variabel i mere økonomisk  orienterede  studier  af  sammenhængen  mellem  regulatorisk  kvalitet  og  økonomisk formåen og udvikling (Djankov, McLiesh &amp; Ramalho 2006; Haidar 2012; Huynh &amp; Jacho-Chávez 2009; Jalilian, Kirkpatrick &amp; Parker 2007; Rodrik 2005; Stern &amp; Cubbin 2005), eller et begreb, som defineres i juridiske termer (se f.eks. Bormann, Bülow, &amp; Østrup 2002; Müller &amp; Uhlmann, 2013; Painter, 2009).

Det  juridiske  fokus  har  mindst  to  væsentlige  styrker:  Den  ene  er,  at  det  tillader  os  at  definere regulatorisk kvalitet som en egenskab ved et konkret stykke lovgivning; dermed fås et veldefineret analyseobjekt. Den anden styrke er, at det tillader os at adskille begrebet regulatorisk kvalitet fra mere normative vurderinger af en retsakts formål (Fliedner 2001). Denne juridiske tilgang er naturligvis inspireret af en bestemt juridisk skole, nemlig en retsdogmatisk (Wegener 2000, 51-60) eller 'lawas-rules'-tilgang  (velbeskrevet  i  Van  Hoecke  &amp;  Warrington  1998,  der  dog  argumenterer  for  en Politik bredere  tilgang)  kombineret  med  inspiration  fra  retspositivisme  (Kelsen  1928).  Denne  snævre, juridiske  tilgang  er  dog  hæmmet af,  at  den  alene  ser  på  det  juridiske  landskab.  Hvis  fokus  er  på potentialet for reglernes effektive virkning, må den juridiske tilgang kombineres med en erkendelse af det ikke-juridiske landskabs betydning: Giver reglerne faktisk mening i den virkelighed, de skal virke i - er de reelt applicérbare? At den regulatoriske kvalitet således forstået har betydning, er ikke alene et spekulativt argument, men har empirisk resonans. Reregulering - og ikke blot afskaffelse af regler  i  form  af  deregulering  -  har  været  det  centrale  omdrejningspunkt  for  megen  politisk  og administrativ indsats under overskriften 'bedre regulering' (Pedersen &amp; Pasquali 2009, 70), ligesom også nyere tiltag som f.eks. Virksomhedsforum bl.a. arbejder ud fra denne bagvedliggende forståelse af reglernes kvalitet som udgangspunkt for deres effektive virkning og dermed for deres betydning for den samfundsøkonomiske efficiens af reguleringen som sådan.

Denne  regulatoriske  kvalitet  -  f.eks.  om  reglerne  er  modstridende,  eller  om  de  indeholder juridiske  begreber,  der  ikke  er  veldefinerede,  og  om  de  er  reelt  applicérbare  -  kan  man  god  ret argumentere  for,  har  relevans  i  alle  regulatoriske  sammenhænge,  herunder  ikke  mindst  om reguleringen vil være i stand til at opnå sit mål (B ă lan 2011; Bormann et al. 2002, 13-16; Kaeding 2008).  Bemærk dog venligst,  at  der  her  tales  om  relevans  -  ikke  kausalitet.  Som  et  af  meget  få aspekter af sikringen af den samfundsøkonomiske efficiens af regulering har kvalitet med andre ord bred betydning for reglernes effektive virkning og dermed for deres output-legitimitet. Samtidig står det klart, at netop den regulatoriske kvalitet i den regulerende stat søges sikret ved, at reguleringen foretages af et afpolitiseret agentur. I Danmark bruges ikke slige agenturer, så derfor må vi undersøge virkningen af eventuelle andre metoder til at sikre denne regulatoriske kvalitet.

## Hvordan sikres den regulatoriske kvalitet i Danmark?

Metoderne til at sikre regulatoriske kvalitet er afhængig af den juridiske form, og særligt love og bekendtgørelser er her relevante at dissekere yderligere. For det første er de meget ens forstået, da der i begge tilfælde er tale om autoritativ udstedelse af regler - ikke fortolkninger af eksisterende regler som ved domsafsigelser eller vejledninger (Germer 2007, 14, 111-112). Desuden retter de sig begge  mod  borgere  og  virksomheder,  hvor  f.eks.  cirkulærer  retter  sig  mod  interne  forhold  den offentlige sektor alene (Germer 2007, 112; Sørensen 1999, 42).

Helt  grundlæggende  vedtages  love,  mens  bekendtgørelser  udstedes.  Sprogligt  kan  forskellen virke subtil, men reelt er den ganske stor. Før en lov kan vedtages, fordrer det nemlig ikke blot et simpelt flertal blandt Folketingets medlemmerne; der er også en række proceskrav, hvis formål bl.a.

Politik

er at sikre netop den regulatoriske kvalitet. I Danmark findes fem sådanne kontrolmekanismer, der skal sikre en grundig behandling af lovforslag:

- 1) Kravet om tre behandlinger i Folketinget, der følger af Grundlovens § 41.
- 2) En række krav til bestemte tidsfrister f.eks. mellem de tre folketingsbehandlinger. Disse krav  følger  af  både  Grundloven  og  Folketingets  forretningsorden  (Danmarks  Riges Grundlov 1953; Folketinget 2013, §§ 10-15).
- 3) Brugen af (stående) udvalg til at bearbejde forslag mellem de tre folketingsbehandlinger; brugen af disse følger af Folketingets forretningsorden (Folketinget 2013, §§ 7-9).
- 4) Brugen af høringer til at oplyse det lovforberedende arbejde og Folketingets udvalgsarbejde som beskrevet i Justitsministeriets vejledning i lovkvalitet (Justitsministeriet 2005, 55-58).
- 5) Kravet om konsekvensvurderinger som fastsat i et statsministerielt cirkulære (Statsministeriet 1998) og yderligere beskrevet i Finansministeriets vejledning til udarbejdelse af konsekvensvurderinger (Finansministeriet 2005).

Disse fem kontrolmekanismer og ikke mindst samspillet mellem dem skal medvirke til at sikre den regulatoriske kvalitet.

Som udgangspunkt er delegeret lovgivning i Danmark, anordninger og bekendtgørelser, ikke underlagt nogen kontrolmekanismer, idet 'Forslag til samme ikke i Rigsdagen undergives den for Lovforslag foreskrevne Behandlingsmaade' (Matzen 1900, 23). Det kan dog indvendes, at visse af de fem kontrolmekanismer er relevante alligevel. For det første fordi bekendtgørelser er underlagt formelle  krav  om  kontrasignatur  og  ministeransvar  (Germer  2007,  118).  Dette  har  dog  ingen betydning for indholdet og dermed ej heller for dens regulatoriske kvalitet. For det andet følger det af det almindelige legalitetsprincip (Germer 2007, 99-100), at udstedelse af en bekendtgørelse kræver lovhjemmel,  og  den  bagvedliggende  bemyndigelses-  eller  fuldmagtslov  vil  jo  have  gennemgået ovenstående kontroller før vedtagelse. At fuldmagtsloven er underlagt disse kontrolmekanismer til at sikre den nødvendige grundighed i lovgivningsprocessen, betyder dog ikke, at de delegerede retsakter er det. Medmindre det ekspliciteres ganske nøje i selve forslaget, hvad de delegerede retsakter vil indeholde,  kan  eksempelvis  konsekvensvurderingerne  ikke  tage  højde  for  bekendtgørelser,  der udstedes med hjemmel i den vedtagne lov. Selvom der til brugen af delegation generelt stilles krav om  mere  omfattende lovbemærkninger (Bormann  et al. 2002, 36), fremstår et krav  om konsekvensvurderinger af afledte retsakter sammen med bemyndigelsesloven umuligt at Politik imødekomme.  Dette  understreges  også  af,  at  visse  love,  såkaldte  samlelove,  vedrører  meget forskellige emner og områder (Bormann et al. 2002, 29-30; Pedersen, Ravn, &amp; Christensen 2014), hvorfor  mange  konsekvensvurderinger  i  forvejen  er  spage.  Skulle  konsekvensvurderinger  tillige indregne  konsekvenserne  af  endnu  ikke  formulerede  regelsæt  i  kommende  bekendtgørelser,  ville dette udvande konsekvensvurderingerne yderligere. Desuden ønsker man ikke at imødekomme kravet om konsekvensvurderinger af f.eks. bekendtgørelser allerede i fuldmagtsloven. Der er nemlig tale om to  separate  retsakter,  der  pr.  definition  skal  behandles  separat,  selvom  de  står  i  et  indbyrdes afhængighedsforhold  og  tjener  samme  politiske  formål;  det  er  i  al  fald  opfattelsen  visse  steder  i centraladministrationen (Erhvervs- og Vækstministeret 2013).

Ovenstående er dog ikke ensbetydende med, at bekendtgørelser og anordninger ikke konsekvensvurderes.  Bekendtgørelser  fra  erhvervsrettede  ministerier  skal  nemlig  underkastes  en konsekvensvurdering i Erhvervsstyrelsen (Finansministeriet 2005, 9). Denne slags konsekvensvurdering er dog ikke et juridisk krav, og den har næppe så vidtrækkende implikationer som konsekvensvurderinger af lovforslag, idet bekendtgørelser ikke er underlagt de andre proceskrav; en positiv samspilseffekt mellem de forskellige proceskrav opstår således i langt mindre grad. Særlig tre  af  de  andre  krav  og  deres  forhold  til  konsekvensvurderingerne  og  til  hinanden  er  relevante: Tidsfrister,  der  sikrer,  at  konsekvensvurderinger  finder  sted  så  tidligt,  at  de  kan  nå  at  påvirke beslutningsprocessen; krav om høring, som kan tilføje oversete aspekter til konsekvensvurderingen; og  antallet  af  vetopunkter,  som  øger  relevansen  af  en  konsekvensvurdering,  da  ikke  kun  den udstedende myndighed (som jo har taget stilling) skal overbevises om regulering i en bestemt retning. Disse tre krav findes ikke i samme omfang for bekendtgørelser, hvorfor de potentielle følger af en misvisende konsekvensvurdering af en bekendtgørelse er væsentligt mindre end for lovforslag.

Af  ovenstående  kan  konkluderes,  at  delegation  i  Danmark  ikke  nødvendigvis  sikrer  en  tekniskrationel tilgang til reguleringen. Dette skyldes for det første, at delegationen sker til en politisk instans - en minister - og ikke til en uafhængig instans friholdt fra almindelige, politiske incitamenter; og det skyldes for det andet, at de proceskrav, der gælder i forbindelse med vedtagelse af lovforslag, og som netop skal korrigere politiske vilkårligheder og sikre den regulatoriske kvalitet, ikke i samme omfang som ved almindelige love finder anvendelse. Det betyder ikke, at delegation som sådan er utilrådelig; det betyder blot, at det er uhyre vigtigt, hvilke og hvor mange beføjelser det overlades til ministeren at udøve. Dermed bliver især omfanget af delegationen af afgørende betydning. Jo oftere og jo bredere, der anvendes delegation, des større bliver risikoen for, at ovenstående problemer vil Politik medføre regulering af lavere kvalitet. Hvis delegationen i Danmark er stigende, står vi med andre med stigende risiko for, at output-legitimiteten lider skade - til trods for, at denne output-legitimitet ofte bruges som argumentet for selvsamme delegation.

## Input-legitimitetens relevans i den regulerende stat i dens danske udgave

Opsummerende kan det altså slås fast, at delegation i Danmark medfører en højere grad af risiko for politiseret regulering. Dermed sættes Majones grundlæggende argument, om at den teknisk-rationelle tilgang  til  regulering  nødvendiggør  et  altovervejende  teknisk-rationelt  legitimitetskriterium,  ud  af kraft. Af dette følger, at vi må kigge nøjere på delegationens demokratisk-legitime grundlag, dens input-legitimitet.  Ud  fra  gængse  forestillinger  om  parlamentarisk  kontrol  med  regeringen  (Olsen 1978) er der meget, der taler til fordel for den danske måde at håndtere delegation på sammenlignet med  den  varige  delegation  af  lovgivningsmagt  til  ikke-valgte  organisationer:  Der  opretholdes parlamentariske kontrol med reguleringens indhold - om ikke andet så indirekte. Dette understøttes også  af,  at  delegationen  sker  diskretionært;  ministrene  får  kun  lov  til  at  udstede  de  regler,  som Folketinget bemyndiger ministeren til.

Imidlertid afhænger denne positive vurdering af det danske system i høj grad af omfanget af delegationen på mindst to måder. For det første er der det blotte antal af delegationsbeføjelser; dette må antages at have et naturligt loft, da man ellers på det nærmeste ville bemyndige regeringen til at stå over Folketinget. For det andet er der delegationens materielle indhold. Hvis ministeren ikke blot kan udstede regulerende regler, men tillige diktere overordnede retsprincipper, har Folketinget reelt sat  sig  selv  uden  for  indflydelse.  Der  er  altså  grænser  for  delegation  (Germer  2007,  100-102; Sørensen 1999, 41-42). Samtidig er det værd at bemærke, at delegationen jo sker til et politisk organ. Dermed må det som nævnt tidligere forventes, at reguleringen - selvom delegationen er foretaget ud fra et vurdering af et emnes tekniske karakter - kan antage politiske dimensioner og præges af de politiske incitamenter, som  ministre  er underlagt -  herunder  f.eks.  ønske  om  genvalg  og understøttelse  af  egne  vælgergrupperinger.  Dette  understreger  igen  blot  vigtigheden  af  omfanget: eventuelle politiske prioritetsforskydninger må antages at blive flere, jo større muligheden herfor bliver.

Sammenfattende kan det slås fast, at både argumentet om, at delegation er legitim, idet den bygger på en teknisk-rationel logik og dermed sikrer en højere kvalitet, og argumentet om, at delegationen er  legitim,  idet  den  sker  parlamentarisk  og  diskretionært,  afhænger  af  delegationens  formelle  og Politik materielle omfang: jo mere delegationen bruges, des større bliver risiciene. I det følgende er derfor foretaget en undersøgelser af delegationsomfanget i Danmark, hvor vi går i dybden med udviklingen inden  for  det  erhvervspolitiske  område,  idet  den  teknisk-rationelle  tilgang  til  delegation  her  må forventes at være særlig relevant.

## Metodiske overvejelser

Det foreliggende studium bygger på materiale fra retsinformation.dk og lovtidende.dk, der samler 'alle love og regler (…), der udstedes af ministerierne og de centrale, statslige myndigheder, og (…) Folketingets  dokumenter'  (Civilstyrelsen  udateret).  Studiet  bygger  videre  på  andre  studier,  hvor særligt Jakobsen &amp; Mortensen (2014) skal fremhæves. Formålet her er nemlig at supplere tidligere undersøgelser - som deres - af delegationens omfang. Sådanne undersøgelser omfatter typisk nye bekendtgørelser (Christensen 1991, 247; Jakobsen &amp; Mortensen 2014, 39) og ser bort fra ændringer i  eksisterende  bekendtgørelser.  Dermed  fokuseres  på  regelproduktion  frem  for  sanering.  Derved overses,  at  f.eks.  ændringsbekendtgørelser  kan  medføre  nye  regler,  hvorfor  en  slig  opgørelse sandsynligvis undervurderer omfanget af delegation forstået som delegeret regelfastsættelse. Ikke desto mindre kan disse undersøgelser bekræftende besvare det bagvedliggende spørgsmål: Antallet af nye bekendtgørelser er stigende relativt til antallet af nye love (Jakobsen &amp; Mortensen 2014, 46).

Jakobsen &amp; Mortensens undersøgelse fokuserer på fire love med samlet begrænset erhvervsregulatorisk relevans. Det her foreliggende studium undersøger derimod specifikt erhvervsregulering, da denne er omdrejningspunktet for den regulerende stat. Målet har således været at undersøge udviklingen i omfanget af delegationen i en række af den mest centrale love til regulering af erhvervslivet. For at identificere disse love blev en række juridiske eksperter i erhvervsorganisationen Dansk Erhverv konsulteret. I praksis foregik det således, at vi kontaktede et antal erhvervsjurister i pågældende organisation og bad dem liste de love, der er vigtigst inden for deres respektive felter. De 8 erhvervsjurister, der svarede, pegede på 15 love, som må forventes at være blandt de mest relevante kilder til regulering af erhvervslivet i almindelighed. En del blev nævnt ad flere omgange af de juridiske eksperter. En enkelt lov, straffeloven, er blevet udeladt her, da denne lovs fokus ikke er regulering af erhvervslivet, men håndtering af (strafferetlige) konsekvenser af brud på  denne  og  anden  regulering.  De  tilbageværende  14  love,  som  vi  altså  ikke  har  kvalificeret yderligere, er blevet analyseret i tre trin.

Første trin var juridisk identifikation af lovene, som de så ud i 1990, 2000, 2010 og 2013. Målet hermed  var  at  opbygge  en  oversigt  over  retsudviklingen  pr.  tiende  år,  således  at  udviklingen  i delegation kunne undersøges i et juridisk datasæt bestående af 4 gange 14 love. Udgangspunktet var lovbekendtgørelser  eller  officielle,  juridiske  datasammenskrivninger  for  de  pågældende  år,  da lovbekendtgørelser  og  datasammenskrivninger  'opsummerer'  den  gældende  lovgivning.  Det  var imidlertid ikke muligt at identificere lovbekendtgørelser eller datasammenskrivninger for alle lovene for alle årene, hvorfor vi i visse tilfælde har konstrueret vor egen datasammenskrivning. Dette er sket på grundlag af den senest mulige lovbekendtgørelse eller datasammenskrivning før året med tillæg af efterfølgende ændringer frem til og med analyseåret. På denne baggrund er der nået fuldt overblik over gældende lovgivning i 1990, 2000, 2010 og 2013. Halvdelen af de 14 undersøgte love fandtes i alle fire udgaver; resten i tre eller færre. Der kan være tre årsager til, at en lov ikke kunne findes i alle fire udgaver: Loven kunne være forblevet uændret i en hel tiårsperiode efter 1990 (det gælder f.eks. handelsagentloven fra 1990); loven fandtes ikke et givent år (det gælder f.eks. selskabsloven, der er en sammenskrivning af aktieselskabsloven og anpartsselskabsloven, og det gælder f.eks. vikarloven, der implementerer EU-regulering), eller en kombination af disse to ting.

Det andet trin var en identifikation af bestemmelser, der indeholder delegationsbeføjelser. De op til 4 gange  14 love blev derfor nøje undersøgt med  henblik  på at identificere samtlige delegationsbestemmelser. For at sikre undersøgelsen validitet (at vi rent faktisk oplister omfanget af delegation  og  intet  andet  (Adcock  &amp;  Collier  2001,  530)  og  reliabilitet  (muligheden  for,  at undersøgelsen  kan  repliceres))  var  metodikken  at  forlade  sig  så  lidt  på  fortolkning  som  muligt. Optællingen  indeholder  således  alene  bestemmelser,  hvori  delegationen  er  fuldkommen  entydig. Dette er eksempelvis tilfældet, når der står 'ministeren bemyndiges til at fastsætte regler om…'. Kodningen skete manuelt, da vi ikke - som er en forudsætning for automatiseret optælling - kan forudsige  samtlige  formuleringer,  der  godtgør  delegation.  Ydermere  er  optællingen  sket  alene  på paragraf- og paragrafstykkeniveau. Denne tilgang er valgt særligt med henblik på reliabiliteten af undersøgelsen, selvom vi med denne metode risikerer at undervurdere delegationsomfanget. Denne risiko  for  skævhed  i  opgørelsen  forårsages  af,  at  der  i  flere  paragraf(stykker)  er  oplistet  flere delegationsbeføjelser f.eks. ved at opliste en række punkter, som ministeren nærmere kan definere. Det  er  eksempelvis  tilfældet  i  markedsføringslovens  §  13,  stk.  8.  I  vores  opgørelse  er  en  sådan delegation  kun  talt  én  gang,  selvom  der  i  streng  juridisk  forstand  muligvis  er  tale  om  flere delegationsbeføjelser. En lignende tilgang med fokus på simpel optælling er anvendt hos Jakobsen &amp; Mortensen (2014), selvom opmærksomheden på denne metodes konservative islæt synes at være til at overse. Optællingen ledte til en oversigt over omfanget af delegation i hver enkelt lov i hver af de Politik fire udgaver af denne lov. Disse fire oversigter kunne derefter sammenlignes for at afgøre udviklingen i omfanget af delegation i den givne lov.

Det tredje trin var en kvalitativ kontrol af hver enkelt identificeret delegationsbeføjelse. Formålet var her at undersøge, om delegationen substantielt ændrede sig, idet trin 2 af undersøgelsen reelt har tre indbyggede potentielle fejlkilder: For det første kan udviklingen indeholde sammenskrivninger af delegationsbeføjelser  til  én  samlet  og  bredere  beføjelse.  Og  for  det  andet  kan  man  støde  på eksplicitering af hidtil bredere beføjelse (den omvendte situation af den første fejlkilde). Disse to fejlkilder vil blandt andet betyde, at omfanget af delegation reelt set er konstant fra år til år, selvom analysen på trin 2 vil afsløre en bevægelse i nedad- hhv. opadgående retning. En grundigere juridisk undersøgelse af delegationens indhold kan afsløre, om dette er tilfældet og sikre en korrektion. For det tredje kan enkeltbestemmelser (et enkelt paragrafstykke) indeholde mere end én delegationsbeføjelse,  jf.  eksemplet  med  markedsføringslovens  §  13,  stk.  8  ovenfor.  Hvis  denne fejlkilde er til stede, vil det betyde, at undersøgelsen undervurderer det reelle delegationsomfang. Markedsføringsloven er ikke det eneste eksempel herpå; f.eks. giver § 55, stk. 3 i selskabsloven Erhvervsstyrelsen mulighed for 'at fastsætte nærmere regler om besiddelse og om meddelelse om besiddelse af kapitalandele' og 'endvidere [at] fastsætte regler, som fraviger stk. 1, for så vidt angår aktier i aktieselskaber, som har aktier optaget til handel på et reguleret marked eller en multilateral handelsfacilitet…'. Som følge af undersøgelsens metodik vil denne delegation kun tælle med én gang. Dette konservative estimat er dog prisen for den metodiske styrke, for så vidt angår validitet og reliabilitet, som er beskrevet under trin 2. Opsummerende kan siges, at det tredje trin af undersøgelsen havde  til  formål  at  afsløre  en  'falsk'  stigning  eller  fald  i  omfanget  delegation,  f.eks.  ved  at  en delegationsbeføjelse blev splittet op i to eller samlet i én paragraf. Denne juridiske undersøgelse af de  enkelte  paragrafstykker  kvalificerede  undersøgelsen  på  det  andet  trin  med  henblik  på  at  øge validiteten; dette kvalificerende trin synes ej heller at have været genstand for tidligere undersøgelsers interesse.

## Brugen af delegation i dansk erhvervsregulering

Undersøgelser af delegation på alle lovområder afslører en temmelig entydig tendens, idet antallet af udstedte bekendtgørelser er stigende set i forhold til antallet og omfanget af nye love; dog spores en faldende tendens (Jakobsen &amp; Mortensen 2014, 46-50). Dette billede kan tolkes på to måder: For det første kan det ses som udtryk for større brug af 'samlelove', dvs. love, der samler mange love i ét forslag. Hvis brugen af sådanne lovforslag er stigende, vil det opgjorte antal lovforslag være lavere Politik end det 'reelle' antal lovforslag. Muligheden af denne effekt synes ikke at have fanget interesse i andre  opgørelser.  Der  findes  undersøgelser,  der  tyder  på,  at  en  sådan  effekt  gør  sig  gældende (Pedersen et al. 2014), om end den næppe er afgørende for konklusionerne her. For det andet kan det tolkes  som  et  billede  af,  at  delegationsgraden  i  almindelighed  har  været  stigende,  men  muligvis bevæger sig mod et 'mæthedspunkt' (Jakobsen &amp; Mortensen 2014, 50). Sandsynligvis gør begge dele sig gældende, om end det forekommer mest sandsynligt, at delegationsgraden er steget mere end brugen af samlelove.

Sådanne oversigter siger dog ikke noget om delegationsgraden specifikt i dansk erhvervsregulering, hvorfor vi må ty til den mere kvalitative undersøgelse. Denne analyse bestod som tidligere nævnt af tre trin. Det første trin var en identifikation af de 14 udvalgte love, sådan som de så ud i hhv. 1990, 2000, 2010 og 2013. Nogle af lovene skulle som beskrevet ovenfor kun identificeres én gang (f.eks. CMR-loven og handelsagentloven), mens andre fordrede større indsats at kortlægge. F.eks. er datagrundlaget for 2000-udgaven af forbrugeraftaleloven en datasammenskrivning fra 1993 (DSK nr. 11031 af 22. juni 1993), hvortil er lagt de ændringer af loven, der fulgte i hhv. 1994 (lov nr. 1098 af 21. december 1994) og 2000 (lov nr. 442 af 31. maj 2000). En oversigt over de analyserede love ses i tabel 1. Som det ses, har det været muligt at identificere halvdelen af de udvalgte kilder til erhvervsregulering i både en 1990-, 2000-, 2010- og en 2013-udgave (bemærk, at 1990-udgaven af søloven tillige inkluderer lov om skibsregistrering (lovbekendtgørelse nr. 588 af 29. september 1988), der senere blev skrevet ind i selve søloven).

Det næste trin i analysen var en gennemgang  af disse love, lovbekendtgørelser og datasammenskrivninger  for  at  identificere  bestemmelser  indeholdende  delegation.  To  parallelle tendenser og en residualgruppe manifesterer sig: I den første gruppe af love ændrer omfanget af delegation sig ikke nævneværdigt. Det gælder aftaleloven, erstatningsansvarsloven og købeloven. Det er meget karakteristisk for lovene i denne gruppe, at delegationsomfanget ikke blot bevarer status quo, men også, at det i udgangspunktet er meget lavt.

Dernæst finder vi en større gruppe af love - det er faktisk halvdelen af de 14 - hvori delegation bruges i stadig stigende omfang gennem hele perioden. Dette gælder godskørselsloven, jernbaneloven, konkurrenceloven, luftfartsloven, markedsføringsloven, selskabsloven og søloven. I nogle af disse love er stigningen i antallet af delegationsbeføjelser mindre (f.eks. i godskørselsloven), mens stigningen i andre er ganske omfattende Slutteligt kan man pege på en residualgruppe bestående af en række love, hvori det ikke giver mening at tale om en udvikling, idet de kun findes i én udgave i datasættet. Til denne residualgruppe hører desuden forbrugeraftaleloven, hvori delegation øjensynligt benyttes i et faldende omfang. De her beskrevne resultater er opsummeret i tabel 2.

| Tabel 1. Hvilke udgaver af lovene er identificeret og analyseret?   | 1990   | 2000   | 2010   | 2013   |
|---------------------------------------------------------------------|--------|--------|--------|--------|
| Aftaleloven                                                         | X      | X      |        | X      |
| CMR-loven                                                           | X      |        |        |        |
| Erstatningsansvarsloven                                             | X      | X      | X      |        |
| Forbrugeraftaleloven                                                | X      | X      | X      | X      |
| Godskørselsloven                                                    | X      | X      | X      | X      |
| Handelsagentloven                                                   | X      |        |        |        |
| Jernbaneloven                                                       |        | X      | X      | X      |
| Konkurrenceloven                                                    | X      | X      | X      | X      |
| Købeloven                                                           | X      | X      | X      | X      |
| Luftfartsloven                                                      | X      | X      | X      | X      |
| Markedsføringsloven                                                 | X      | X      | X      | X      |
| Selskabsloven                                                       |        |        | X      | X      |
| Søloven                                                             | X      | X      | X      | X      |
| Vikarloven                                                          |        |        |        | X      |

Denne analyse mangler dog den sidste kvalifikation, inden en egentlig konklusion om brugen af delegation  i  dansk  erhvervslovgivning  kan  drages.  Denne  kvalificerende  undersøgelse  skulle afdække, hvorvidt optællingen dækkede over 'falske' stigninger eller fald i brugen af delegation. Det viste  sig,  at  alene  én  situation  affødte  et  behov  for  kommentarer:  Forbrugeraftaleloven.  Som  det fremgår af tabel 2, indeholdt denne lov i 1990 to bestemmelser med delegationsbeføjelser. Dette var bestemmelser  om,  at  'Justitsministeren  kan  fastsætte  bestemmelser  om  oplysningens  form  og indhold'. Dette omhandlede en række oplysningsforpligtelser på særlige områder (f.eks. fjernsalg).

| Tabel 2. Antal bestemmelser med delegation   | Tabel 2. Antal bestemmelser med delegation   | Tabel 2. Antal bestemmelser med delegation   | Tabel 2. Antal bestemmelser med delegation   | Tabel 2. Antal bestemmelser med delegation   |
|----------------------------------------------|----------------------------------------------|----------------------------------------------|----------------------------------------------|----------------------------------------------|
| Populært navn                                | 1990                                         | 2000                                         | 2010                                         | 2013                                         |
| Aftaleloven                                  | 0                                            | 0                                            | -                                            | 0                                            |
| CMR-loven                                    | 1                                            | -                                            | -                                            | -                                            |
| Erstatningsansvarsloven                      | 1                                            | 1                                            | 1                                            | -                                            |
| Forbrugeraftaleloven                         | 2                                            | 4                                            | 1                                            | 0                                            |
| Godskørselsloven                             | 12                                           | 14                                           | 16                                           | 17                                           |
| Handelsagentloven                            | 1                                            | -                                            | -                                            | -                                            |
| Jernbaneloven                                | -                                            | 28                                           | 66                                           | 70                                           |
| Konkurrenceloven                             | 5                                            | 16                                           | 21                                           | 24                                           |
| Købeloven                                    | 0                                            | 0                                            | 0                                            | 0                                            |
| Luftfartsloven                               | 67                                           | 77                                           | 85                                           | 85                                           |
| Markedsføringsloven                          | 7                                            | 9                                            | 14                                           | 19                                           |
| Selskabsloven                                | -                                            | -                                            | 26                                           | 37                                           |
| Søloven                                      | 18                                           | 29                                           | 41                                           | 50                                           |
| Vikarloven                                   | -                                            | -                                            | -                                            | 0                                            |

Disse oplysningsforpligtelser (og den medfølgende delegation til at fastsætte oplysningsforpligtelserne)  valgte  man  senere  hen  at  udpensle,  således  at  der  i  2000-udgaven  af forbrugeraftaleloven  var  fire  bestemmelser  med  delegation  -  selvom  det  reelle  omfang  af delegationen var den samme. Senere hen - i 2010 - valgte man at samle disse fire bestemmelser i én bestemmelse:  'Justitsministeren  kan  fastsætte  nærmere  regler  om  indholdet  af  og  formen  for  de oplysningsforpligtelser, der følger af §§ 10-15. Justitsministeren kan endvidere fastsætte regler om yderligere oplysninger, som den erhvervsdrivende skal give.' Det faktiske omfang af delegationen var dog uændret. Først i 2013-udgaven ses en reel ændring, idet delegationsbemyndigelsen gled ud til  fordel  for  en  eksplicitering  af  informationsforpligtelserne.  Selvom  dette  modificerer  lovens historik, så ændrer det dog ikke på det samlede billede af en lov med faldende grad af delegation som den eneste af de 14 analyserede love i øvrigt.

## Konklusion

Denne artikel har sat sig for at gøre to ting: For de første at diskutere de teoretiske begrundelser for brugen af delegation af lovgivningsmagt. Dette blev gjort ved at undersøge begrebet 'den regulerende stat' sammenholdt med rammerne for delegation i en dansk kontekst. Den regulerende stat i Danmark manifesterer sig ganske anderledes end forudsat af f.eks. Majone og i litteraturen om den regulerende Politik stat, og det betyder, at der må stilles ganske andre krav til den normative vurdering af udviklingen af den  regulerende  stat  i  Danmark.  Denne  ministerielle  delegationsform,  vi  har  valgt  her  til  lands, betyder nemlig, at hverken kriteriet om, at delegationen skal være defineret i politisk-økonomisk termer, have en selvstændig og uafhængig institution som mål eller være varig, imødekommes. Dette gælder også for ordinær (lov)regulering, der til gengæld er underlagt en række mekanismer til sikring af den regulatoriske kvalitet; disse mekanismer gør sig imidlertid ikke gældende i samme omfang for delegerede retsakter. Konklusionen er, at både det formelle og materielle omfang af delegationen må være afgørende for metodens almindelige legitimitet, idet risiciene for politiseret regulering af lavere kvalitet ceteris paribus vil være højere, når reguleringen i højere grad sker gennem delegation. En lignende konklusion - at delegationsomfanget har betydning for den normative vurdering - kommer man også til, når der anlægges mere traditionelle parlamentariske legitimitetskriterier.

For det andet og i forlængelse af ovenstående undersøgtes delegationens omfang. Fra tidligere studier ved vi, at brugen af bekendtgørelser i almindelighed er stigende, men denne undersøgelse supplerede og kvalificerede disse opgørelser. Dette skete ved at se nærmere på erhvervsområdet og ved at foretage en mere dybdegående, juridisk analyse af brugen af delegation over tid i de 14 mest centrale  erhvervslove.  Konklusionen  er,  at  delegationsgraden  er  stigende  både  kvantitativt  og kvalitativt.

Det samlede billede er således, at hvis delegation i Danmark skal anskues som en legitim kilde til  regulering,  skal  denne  reguleringsform  bruges  med  omtanke,  da  man  hverken  delegerer reguleringsbeføjelser til uafhængige  tekniske instanser eller har installeret kvalitetssikrende mekanismer på samme måde som med almindelige love. Alternativt opstår både problemer med balancen mellem Folketinget og regeringen og risiko for lavere regulatorisk kvalitet. Om kvaliteten rent faktisk er faldende, er et empirisk spørgsmål, som denne artikel ikke har afdækket, men som - i forlængelse af det her fremførte argument om øget risiko for ringere regulering - passende kunne tages op i forskningen fremover.

NØGLEORD : Regulering, kvalitet, erhvervspolitik, delegation

108

## Litteratur

- Adcock,  R  &amp;  Collier,  D  2001,  'Measurement  validity:  A  shared  standard  for  qualitative  and quantitative research', American Political Science Review , vol. 95, no. 3, pp. 529-546.
- B ă lan, E 2011, 'The Quality of Regulation', Acta Universitatis Danubius Juridica , vol. 7, no. 3, pp. 67-71.
- Beetham, D &amp; Lord, C 1998, Legitimacy and the European Union , Routledge, New York.
- Bormann,  AL;  Bülow,  JC  &amp;  Østrup,  C  2002, Loven.  Om  udarbejdelse  af  lovforslag ,  Jurist-  og Økonomforbundets Forlag, København.
- CEPOS 2009, 'Delegation og bekendtgørelser i Danmark - et retssikkerhedsmæssigt problem?', hentet fra

http://www.cepos.dk/sites/default/files/analyse\_publication/Delegation\_og\_bekendtgoerelse r\_i\_Danmark\_-\_et\_retssikkerhedsmaessigt\_problem.pdf [1. juni 2015].

Christensen, JG 1991, Den usynlige stat , Gyldendal, København.

- Civilstyrelsen udateret, 'Om retsinformation.dk', hentet fra https://www.retsinformation.dk/Forms/R0500.aspx [13. november 2014]. Danmarks Riges Grundlov 1953.
- De  Mesquita,  EB  &amp;  Stephenson,  MC  2007,  'Regulatory  Quality  Under  Imperfect  Oversight', American Political Science Review , vol. 101, no. 3, pp. 605-620.
- Djankov, S; McLiesh, C &amp; Ramalho, RM 2006, 'Regulation and growth', Economics Letters , vol. 92, no. 3, pp. 395-401.
- Erhvervs- og Vækstministeret 2013, 'Besvarelse af spørgsmål 25 til L 153 stillet af Erhvervs-, Vækstog Eksportudvalget den 24. april 2013 efter ønske fra Kim Andersen (V)', Folketinget, hentet fra  http://www.ft.dk/samling/20121/lovforslag/l153/spm/25/svar/1049392/1243133.pdf  [17. november 2014].
- Finansministeriet 2005, Vejledning om konsekvensanalyser , Finansministeriet, København.
- Fliedner, O 2001, Gute Gesetzgebung. Welche Möglichkeiten gibt es, bessere Gesetze zu machen? , Friedrich-Ebert-Stiftung,  hentet  fra http://library.fes.de/pdf-files/stabsabteilung/01147.pdf [19. december 2014].
- Folketinget 2013, Forretningsorden for Folketinget , Folketinget, København.
- Germer, P 2007, Statsforfatningsret , 4. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.
- Haidar, JI 2012, 'The impact of business regulatory reforms on economic growth', Journal of the Japanese and International Economies , vol. 26, no. 3, pp. 285-307.
- Hansen,  HF  &amp;  Pedersen,  LH  2006  'The  Dynamics  of  Regulatory  Reform',  i  T  Christensen  &amp;  P Lægreid  (red.), Autonomy  and  Regulation:  Coping  With  Agencies  in  the  Modern  State , Edward Elgar, Cheltenham, pp. 328-355.
- Huynh, KP &amp; Jacho-Chávez, DT 2009, 'Growth and governance: A nonparametric analysis', Journal of Comparative Economics , vol. 37, no. 1, pp. 121-143.
- Jakobsen, MLF &amp; Mortensen, PB 2014, Regelstaten. Væksten i danske love og bekendtgørelser 19892011, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.

- Jalilian, H; Kirkpatrick, C &amp; Parker, D 2007, 'The Impact of Regulation on Economic Growth in Developing Countries: A Cross-Country Analysis', World Development ,  vol. 35, no. 1, pp. 87-103.
- Justitsministeriet 2005, Vejledning om lovkvalitet , Justitsministeriet, København.
- Kaeding, M 2008, 'In search of better quality of EU regulations for prompt transposition: The Brussels perspective', European Law Journal , vol. 14, no. 5, pp. 583-603.
- Kelsen, H 1928, Die philosophischen Grundlage der Naturrechtslehre und des Rechtspositivismus , Pan-Verlag Rolf Heise, Berlin.
- Majone, G 1994, 'The rise of the regulatory state in Europe', West European Politics , vo. 17, no. 3, pp. 77-101.
- Majone, G 1996, Regulating Europe , Routledge, New York.
- Majone,  G  1998,  'Europe's  «Democratic  Deficit»:  The  Question  of  Standards', European  Law Journal , vol. 4, no. 1, pp. 5-28.
- Majone, G 1999, 'The regulatory state and its legitimacy problems', West European Politics , vol. 22, no. 1, pp. 1-24.
- Matzen, H 1900, Den Danske Statsforfatningsret , 3. udg., JH Schultz Forlag, København.
- Müller, G &amp; Uhlmann, F 2013, Elemente einer Rechtssetzungslehre , Schulthess, Zürich.
- Olsen, JP 1978, Politisk organisering : organisasjonsteoretiske synspunkt på folkestyre og politisk ulikhet , Universitetsforlaget, Oslo.
- Painter, JM 2009, Legal Writer: 40 Rules for the Art of Legal Writing , 4. udg., Jarndyce &amp; Jarndyce, Cincinnati, OH.
- Pedersen, MJ 2015 'Neglecting Results? A Critical View of the Literature on Organised Interest in the European Union', Journal of Public Affairs , http://doi.org/DOI: 10.1002/pa.1588
- Pedersen, MJ &amp; Pasquali, S 2009, 'Regelforenkling og administrative lettelser - med panden mod muren?', Tidsskriftet Politik , vol. 12, no. 3, pp. 65-75.
- Pedersen, MJ; Ravn, J &amp;  Christensen, GL  2014, 'Øget brug af samlelove besværliggør kvalitetskontrol', Dansk Erhvervs Perspektiv , vol. 19/2014.
- Radaelli, CM 2004, 'Getting to Grips with Quality in the Diffusion of Regulatory Impact Assessment in Europe', Public Money and Management , vol. 24, no. 5, pp. 271-276.
- Radaelli, CM 2005, 'Diffusion without convergence: how political context shapes the adoption of regulatory impact assessment', Journal of European Public Policy , vol. 12, no. 5, pp. 924943.
- Radaelli, CM &amp; de Francesco, F 2007, Regulatory Quality in Europe: Concepts, Measures and Policy Processes , Manchester University Press, Manchester.
- Radaelli, CM &amp; Meuwese, ACM 2009, 'Better Regulation in Europe: Between Public Management and Regulatory Reform', Public Administration , vol. 87, no. 3, pp. 639-654.
- Rodrik, D 2005, 'Growth Strategies', i P Aghion &amp; S Durlauf (red.), Handbook of Economic Growth , Elsevier, Amsterdam, Bind A, pp. 967-1014.
- Scharpf, F 2009, 'Legitimacy in the Multilevel European Polity', European Political Science Review , vol. 1, no. 2, pp. 173-204.

- Statsministeriet 1998, Cirkulære nr. 159 af 16. september 1998 om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter m.v. .
- Stern,  J  &amp;  Cubbin,  J  2005,  'Regulatory  Effectiveness:  The  Impact  of  Regulation  and  Regulatory Governance Arrangements on Electricity Industry Outcomes', World Bank Policy Research Working Paper , vol. 3536.
- Stern,  J  &amp;  Holder,  S  1999,  'Regulatory  governance:  criteria  for  assessing  the  performance  of regulatory systems: an application to infrastructure industries in the developing countries of Asia', Utilities Policy , vol. 8, no. 1, pp. 33-50.
- Sørensen, JS 1999, '§ 3', i H Zahle (red.), Danmarks Riges Grundlov med kommentarer , Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København, pp. 37-45.
- Van Hoecke, M &amp; Warrington, M 1998, 'Legal cultures, legal paradigms and legal doctrine: towards a new model for comparative law', International and Comparative Law Quarterly , vol. 47, no. 3, pp. 495-536.
- Wegener, M 2000, Juridisk metode , 3. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.
- Wiener, JB 2006, 'Better Regulation in Europe', Duke Law School Faculty Scholarship Series , vol. 65, hentet fra

http://www.ecipe.org/media/publication\_pdfs/Better\_Regulation\_in\_Europe.pdf september 2014].

- [17.