Introduktion
Forfattere: Simon Gravers Jacobsen, Martin Engmann Jensen, Lau Blaxekjær
Tidsskrift: politik (2013-09-11)

## Introduktion

## Introduktion

Tidsskriftet  POLITIK  udgav  i  2009  et  temanummer om klimapolitik. Det var før det store klimatopmøde i København COP15. Forventningen - eller forhåbningen - dengang var, at verdens lande skulle nå til enighed om en  ny  juridisk  bindende  aftale,  der  skulle  sikre  en  opbremsning af den hastigt voksende globale udledning af drivhusgasser. Aftalen skulle træde i kraft fra 2013 efter Kyotoprotokollens første periode, og som noget nyt skulle den dække alle verdens lande og ikke kun en begrænset gruppe  af  industrialiserede  lande,  der  allerede  dengang stod for en stadig mindre del af den samlede globale CO 2 -udledning.

Resultatet  blev  som  bekendt  et  forhandlingssammenbrud i København og ingen global klimaaftale. Flere lande indgav dog individuelle tilsagn om at reducere deres respektive CO 2 -udledninger. Et skridt i den globale kamp mod klimaforandringer, men nedslående uambitiøst, hvis man sammenholder med forventningerne før COP15 og videnskabens bud på de nødvendige reduktioner.

I dag fi  re år senere har verdens lande nu sat sig selv en ny deadline for at få forhandlet en global klimaaftale i hus ved COP21 i Paris i 2015. Denne klimaaftale skal sikre  reduktionsforpligtelser  for  både  industrialiserede lande og udviklingslande, og disse skal have en såkaldt juridisk karakter.

Spørgsmålet er dog, om verden i dag overhovedet er tættere på en ny aftale end tilbage i 2009. Nogle betragter dét, at den nye klimaaftale skal indeholde forpligtelser for alle lande, som et nybrud i klimaforhandlingerne. Omvendt vil andre hævde, at det blot er gammel vin på nye fl  asker, idet målet for COP15 var det samme.

## POLITIKken i klimaforandringer

Hovedparten af  den  naturvidenskabelige  forskning  om klimaforandringer har med en betydelig grad af sikkerhed sandsynliggjort, at den voksende globale udledning af  drivhusgasser  resulterer  i  en  opvarmning  af  kloden, som vil  få  store  klimatiske  konsekvenser,  herunder  stigende vandstand, tørke mv.

Hertil  kommer  at  adskillige  økonomiske  rapporter har peget på både nødvendigheden og dueligheden af et globalt regime for at håndtere, hvad der relativt simpelt kan forklares som et klassisk eksempel på en negativ eksternalitet. Forbrugere af drivhusgasser (udledere) betaler ikke prisen for at forurene. I den danske debat har Det Økonomiske Råd fastslået, bl.a. i rapporten 'Økonomi og Miljø' fra februar 2013, at den økonomisk optimale løsning på klimaudfordringen er en global klimaaftale, hvor  alle  -  eller  en  meget  stor  del  af  -  verdens  lande er forpligtet til at reducere deres respektive udledninger af  drivhusgasser.  Samtidig  påpeger  adskillige  rapporter, bl.a.  FN's  Miljøprograms  'Th e  Emissions  Gap  Report' fra  2011,  at  de  konkrete  tiltag  og  virkemidler  til  at  reducere den globale CO 2 -udledning allerede er til stede.

Det står således klart, at det er politik, der hidtil har udgjort  den  centrale  udfordring  for  at  opnå  en  international klimaaftale. Det skyldes først og fremmest, at klimapolitik i modsætning til fl  ere andre miljøpolitiske spørgsmål  er  storpolitik,  fordi  udledning  af  CO 2 er  så tæt knyttet til økonomisk vækst, som er vigtigt for alle stater,  men  særligt  relevant  for  højtvækstøkonomierne  i øst  og  syd.  Herudover  spiller  grundlæggende  politiske spørgsmål om retfærdighed, lighed, historisk ansvar for CO2 -udledning samt byrdefordelingen af fremtidige reduktionsforpligtelser en afgørende rolle i de internationale klimaforhandlinger. Det afspejles blandt andet i den centrale placering af principper som equity og fælles men diff  erentieret ansvar i klimaforhandlingerne.

## Hvad har ændret sig fra COP15 til i dag?

I forhold til udsigterne til at få forhandlet en global aftale på plads på COP21 er det afgørende at se på, om de politiske forudsætninger for indgåelse af en aftale har ændret sig siden COP15.

De to vigtigste aktører i FN's klimaforhandlinger qua deres status som de to største udledere af CO 2 - Kina og USA - har fortsat en indædt skepsis mod suverænitetsafgivelse. Når denne skepsis mod at skulle underlægge sig et supranationalt regelsæt for udledningsreduktioner suppleres med vækstøkonomiernes, herunder særligt Kina og Indiens, frygt for at undergrave deres økonomiske vækst ved at sætte grænser for udledningen af CO 2 ,  kan  indgåelsen af en juridisk bindende klimaaftale synes endnu mere vanskelig.

At  både  USA  og  Kina  i  de  seneste  år  har  søsat  relativt  ambitiøse  nationale  klimatiltag,  ændrer  ikke  ved denne  grundlæggende  præmis.  Præsident  Obamas  særlige klimarådgiver, Todd Stern, har tidligere på året igen understreget  den  amerikanske  skepsis  mod  en  juridisk forpligtende aftale:

'Anyone can say we should demand draconian, legally binding commitments to slash our emissions and to have those commitments subject to a rigorous compliance regime with tough penalties for noncompliance. But this is really just ambition on paper, because in the real world, countries will reject obligations they see as inimical to their core interests in development, growth and eradicating poverty.'

Intet er som bekendt mejslet i sten i international politik. Selv globale sværvægtere som USA og Kina ændrer præferencer fra tid til anden, men spørgsmålet er, om det entydige fokus på den perfekte juridisk bindende aftale vanskeliggør indgåelsen af en politisk realistisk aftale? Fra amerikansk  side  har  man  således  i  fl  ere  år  agiteret  for en sådan realistisk landingsbane, der består af en formalisering  af  landenes  individuelle  reduktionstilsagn, men hvor det juridiske ansvar forbliver nationalt forankret, og hvor pisken således ikke bliver et supranationalt sanktionsregime, men i stedet naming and shaming , hvis lande ikke overholder deres indmeldte reduktionstilsagn. Langt fra et perfekt klimaregime - men skal man tro amerikanerne - det eneste realistiske. Chef for Statsministeriets klimasekretariat op til og under COP15,  Bo Lidegaard, fremhæver også en sådan løsning som den eneste realistiske i denne udgave af POLITIK.

Omvendt er der også noget, der tyder på, at forudsætningerne  har  ændret  sig  i  klimaforhandlingerne,  og at den rigide opdeling mellem industrialiserede lande og udviklingslande (i- og ulande) er i forandring. På klimakonferencen COP17 i Durban i 2011 nåede landene til enighed om, at alle lande skal påtage sig reduktionsforpligtelser i forbindelse med den aftale, der skal indgås på

COP21 i Paris i 2015. Forpligtelserne skal desuden have en  juridisk  karakter.  Særligt  sidstnævnte  udgør,  ifølge nogle iagttagere, en markant udvikling, idet nu også udviklingslandene,  der  er  ansvarlige  for  over  halvdelen  af de globale CO2-udledninger, skal påtage sig juridiske reduktionsforpligtelser. Jacob Skovgaard og Lau Blaxekjær påviser i deres artikel, at der er opstået nye koalitioner i international  klimapolitik,  hvor  ambitiøse  i-  og  ulande trodser  deres  tidligere  forhandlingsgrupper  og  sammen forsøger at formulere de nødvendige kompromisser for at sikre en eff  ektiv global klimaaftale. De nye forhandlingskoalitioner er en direkte konsekvens af sammenbruddet i COP15 i København, hvor mange ambitiøse lande måtte se  til,  mens  de  mindst  ambitiøse  fi  k  lov  til  at  defi  nere dagsordenen.

Spørgsmålet bliver dermed, om de nye forhandlingskonstellationer kan lægge tilstrækkeligt pres på de mere fodslæbende lande, så COP21 i Paris kan munde ud i en global  klimaaftale? Eller  om  pessimisterne  har  ret  i,  at verden reelt står i samme situation som før COP15, og der stadig ikke er udsigt til en juridisk bindende aftale - og verden måske endda står i en værre situation, fordi den globale økonomiske krise yderligere har reduceret landes vilje til at påtage sig reduktionsforpligtelser?

Tidsskriftet POLITIK kommer i dette temanummer med et indspark til denne debat med en række artikler fra førende akademikere og praktikere:

Jakob  Skovgaard  og  Lau  Blaxekjær gør  status over den globale klimapolitik i en empirisk artikel, der gennemgår international klimapolitik fra COP13 i Bali (2007) til COP18 i Doha (2012). Ved at analysere processerne  og  indholdet  i  FN-klimaforhandlingerne  giver forfatterne et overblik over de store linjer i klimapolitikken og ser samtidig frem mod det store klimatopmøde i Paris i 2015. Kan COP21 gøre det arbejde, COP15 ikke formåede?

Tidligere departementsråd og chef for Statsministeriets klimasekretariat, Bo Lidegaard ,  giver med afsæt i sine erfaringer fra de intense forhandlinger op til og under COP15 sit bud på udsigterne til en global klimaaftale i Paris. Hans konklusion er entydig: Paris kommer ikke til at lægge grunden til en juridisk bindende klimaaftale mellem  alle  verdens  lande.  I  stedet  må  man  acceptere en politisk aftale med nationale bestræbelser forankret i FN-regi. En sådan politisk aftale må dog suppleres med et handlingsspor af ambitiøse kræfter fra lande, globale virksomheder  og  institutionelle  investorer,  der  arbejder målrettet og fokuseret på grøn omstilling.

I Peter  Nedergaard s  artikel  analyseres  de  normer, der ligger til grund for Kinas, EU's og USA's argumenter  for  fordelingen  af  udledningsreduktioner  i  international  klimapolitik.  Udgangspunktet for artiklen er tre forskellige politisk-teoretisk funderede normer. I artiklen illustrerer Nedergaard, hvordan Kina, USA og EU i klimaforhandlingerne hver især argumenterer for, hvordan der skal gælde separate principper for, hvordan forskellige landegrupper  skal  forpligtes  til  at  reducere  deres  CO 2 -udledninger. Byrdefordelingen af udledningsreduktioner er selvsagt helt afgørende i forbindelse med indgåelsen af en eventuelt kommende klimaaftale i Paris i 2015.

Anders  Wivel retter  med  sin  artikel  blikket  indad mod  den  danske  regerings  prioritering  af  klimapolitik som en del af den danske udenrigspolitiske strategi. Artiklen viser, at klimapolitikken spiller en væsentlig rolle i dansk udenrigspolitisk aktivisme. Den danske klimaaktivisme synes robust over for både værdipolitiske strømninger,  politisk  fi  asko  på  COP15  og  ændringer  i  andre dele af udenrigspolitikken. Artiklen undersøger hvornår, hvordan og hvorfor klimaaktivismen har fået så central en  placering  i  dansk  udenrigspolitik  og  diskuterer,  om dette også vil være tilfældet i fremtiden.

Endelig  har  POLITIK  interviewet  klimaminister Martin Lidegaard om udsigterne til en ny klimaaftale i 2015 og nytten af hele FN-processen, der indtil nu ikke har leveret en samlet klimaaftale. Martin Lidegaard har tidligere,  da  han  var  direktør  i  den  grønne  tænketank Concito, udtalt sig opgivende om FN-processen, som han tilbage i 2010 konstaterede var kørt ubehjælpeligt fast. I interviewet giver han dog udtryk for et mere positivt syn på FN-processen og perspektiverne for en international aftale i 2015. Samtidig understreger ministeren dog også, at FN-sporet ikke kan stå alene, men må suppleres med regionalt og bilateralt samarbejde, hvor Danmark fx søger at fremme bl.a. vedvarende energi og energieff  ektivitet og udfasning af subsidier til fossile brændsler i andre lande.

Uden for tema bringer vi en artikel af Lasse Nielsen om  normativ  politologi,  som  forfatteren  defi  nerer  som den  del  af  statskundskaben,  der  omhandler  normative spørgsmål, og som søger at nå til normative konklusioner. Den normative politologi adskiller sig fra den mere udbredte  empirisk-funderede  statskundskab,  idet  den har til formål at vurdere, evaluere og begrunde moralske principper, der fi  nder anvendelse i den politiske verden, snarere end at forsøge at forstå eller forklare denne. Med artiklen  foreslår  Lasse  Nielsen  en  mere  systematisk  tilgang til normativ politologi.

Nummeret rundes af med tre boganmeldelser.

Simon Gravers Jacobsen, Martin Engmann Jensen og Lau Blaxekjær Temaredaktører