CELEX ID: 52015JC0040

--- ENGLISH ---

Document:
EUROPEAN COMMISSION
Brussels, 9.9.2015
JOIN(2015) 40 final
JOINT COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL
Addressing the Refugee Crisis in Europe: The Role of EU External Action
Addressing the Refugee Crisis in Europe: The Role of EU External Action
I.
The current refugee crisis and its international context
The European Union (EU) is facing the largest refugee crisis since the end of World War II. The current situation has to be seen in a broader context of violent conflict and destabilisation in other parts of the world. It is a crisis of unprecedented magnitude that largely originates from conflicts and persecutions in Europe’s wider neighbourhood. The violent conflicts in Syria and Iraq or instability and poverty in parts of Africa have forced millions of women, men and children to flee their homeland in search of protection and a decent life, including to the European Union.
The European Union is stepping up its response to this crisis based on the principles of solidarity and responsibility and in full respect of its values and international obligations. Since the beginning of 2015, the EU has reoriented and mobilised all its external action instruments to respond to the refugee crisis with three objectives: saving lives, ensuring protection of those in need and managing borders and mobility.
Migratory flows increased substantially in 2014, notably through the 
Central Mediterranean route
. The year 2015 has seen so far a further dramatic aggravation of the situation. The numbers of those crossing into the European Union through what is called the 
Eastern Mediterranean route
 amount to 182,740
1
, an enormous increase in comparison to 2014. Mi
grants move into the Former Yugoslav Republic of Macedonia and Serbia and then onwards into Hungary and other European Union Member States along the so-called 
Western Balkan route
. By August 2015, 142,649 irregular entries had been registered in Hungary th
rough this route.
While the composition of migration flows is mixed, there is an exponential increase in the number of persons seeking international protection, 
notably from Syria
, 
Iraq and Afghanistan
. In fact, 90% of those using the Eastern Mediterranean route
 
are nationals from one of these three countries. Irregular migrants using the Central Mediterranean route come mostly from Sub-Saharan Africa, and they often also come from conflict areas: approximately 20% are from Eritrea, 12% from Somalia, still, 10% are from Syria. This route has changed composition in comparison to 2014, when it was used by most Syrian refugees. However, it maintains similar volumes of crossings (106,290 until August 2015). The swift changes in the composition of migratory flows and the routes used are an indication of the ability of migrant smugglers to adapt to new circumstances.
While European citizens may perceive the current migratory pressure as dramatic, the European Union is by no means the most affected region in the wo
rld. According to the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) the world reached the 
highest 
number of refugees and displaced persons
 since World War II in 2014: 59.5 million. More than 
85% of these persons live in developing countries
. A very
 large number of persons are displaced within their own country
2
and refugees often seek first shelter in neighbouring countries. For example, 
the largest part of Syrian refugees is hosted by Lebanon, Jordan and Turkey. 
Most African migrations take place w
ithin Africa itself: more than 8.4 million internal migrants in West Africa alone. 
This shows that the current migration and refugee crisis is not only, nor principally, a European problem. It is a major international challenge. The European Union is at th
e forefront of international efforts aimed at addressing conflicts and instability and supporting affected populations.
II.
The European Union’s policy framework and response
Over the last months, EU institutions have mobilised all their efforts to respond to this global crisis. The European Council and the Commission, notably through the 
European Agenda on Migration
3
have developed the main elements of the European response to
 migratory challenges both internally and internationally.
The first priority remains saving the lives of those attempting to cross the Mediterranean in their path towards Europe. But, clearly, protecting people in need, deploying urgent humanitarian assistance, securing access to asylum, and addressing root causes, in particular conflict, political violence, abuse of human rights and poverty, is essential. These objectives must remain at the heart of the European Union’s response.
In the face of the current crisis, precedence is being given to actions that have greater immediate impact on migration flows. At the same time, long-term engagement on these matters is necessary to address root causes. The European Union aims to strengthen political dialogue, cooperation, exchange of knowledge and experience with partner countries, civil society organisations and local authorities, in order to support human mobility as a positive element of human development. Cooperation with a rights-based approach encompassing human rights will contribute to address challenges, including South-South migration, and the situation of vulnerable migrants.
The present Communication – part of a broader package of proposals adopted by the European Commission – describes the external a
ction by the European Union to address the refugee crisis. It builds upon a solid structure of international engagement at bilateral, regional and multilateral levels in this field based notably on the 2011 Global Approach to Migration and Mobility.
4
Key financial instruments are being mobilised
. With a budget allocation of EUR 96.8 billion for the 2014-2020 period, European Union external cooperation, including development cooperation worldwide, plays an important role in addressing poverty, insecurity, inequality or unemployment. This includes European Union support in areas such as growth and job creation, peace and security, human rights and good governance for regions and countries where refugee flows originate.
In the context of the current crisis and in addition to the Syria Trust Fund, the European Commission is also proposing to EU Member States a new 
European Emergency Trust Fund for stability and addressing root causes of irregular migration and displaced persons in Africa
. Trust Funds enable the EU, its Member States and contributing donors to respond to different dimensions of emergency situations by intervening jointly, flexibly and quickly, in response to changing needs. The proposed Trust Fund will support stability, promote resilience, economic development, security, and migration management. It will provide the EU and its Member States with a swift and flexible tool capable of delivering more rapid results. It will assist in leveraging EU support. At the same time it provides a platform for stronger political visibility and will contribute to a more integrated and coherent approach. The Trust Fund is expected to be one concrete deliverable of the Valletta Summit in November 2015. The European Commission and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy expect Member States to consistently and generously contribute to it.
III.
Key issues and European Union response
The European Union is active across the world. The following are the most relevant countries and regions for the current crisis:

Syria and Iraq
The EU has been supporting diplomatic initiatives to find political solutions since the beginning of the conflicts in Syria and Iraq. In this context, the Commission and the High Representative have set out the policy
 framework for a regional strategy, including the fight against Da'esh in a Communication
5
adopted earlier this year, including financial commitments of EUR 1 billion. 
More than 4 million Syrians have fled their country
 in addition to the 7.6 million inter
nally displaced and more than 230,000 killed. The
 vast majority of Syrian refugees are in Lebanon, Jordan and Turkey 
and the numbers keep growing
, putting enormous political, economic and social pressure on these countries. Since the beginning of 2015, as the neighbours’ capacity to accommodate new refugees has reached its limits and border policies have become more restrictive, there has been a sh
arp increase both in internal displacement and in direct refugee flows to the EU, in particular Greece.
Since 2011, the European Union and its Member States have mobilised over 
EUR 3.9 billion
 in humanitarian, development, economic and stabilisation funding to address the needs of internally displaced, refugees and host communities in Syria, Iraq, Jordan, Lebanon or Turkey. Out of the total contribution, the EU budget has contributed close to EUR 1.8 billion.
An EU Regional Trust Fund in response to the S
yrian Crisis
6
was established
 to provide a coherent and reinforced response on a regional scale. In addition to support to neighbouring countries hosting refugees, the assistance is also directed to humanitarian, stabilisation and development efforts insid
e Syria, including reestablishment of local governance and provision of basic services. The Commission calls upon Member States to further contribute to the Trust Fund.
An EU Office in Gaziantep (Southern Turkey) assists in coordinating operations. A 
Rapid
 Reaction Mechanism for cross border operations
 in Syria has been created for this purpose. Moreover, the EU also promotes the use of Regional Development and Protection Programmes to support key countries of refuge and/or transit in the Middle East.
7
Addi
ng a ‘development’ component to previous regional protection programmes, 
Regional Development and Protection Programmes are focused on providing protection 
to those in need, but also on 
enhancing resilience
 of refugees, internally displaced persons and hos
t communities, and addressing protracted refugee crises where humanitarian assistance cannot provide a long-term solution.
The EU has commended the enormous efforts undertaken by 
Lebanon, Jordan and Turkey
 in hosting refugees fleeing the violence in Syria and Iraq and has continued to provide assistance. Substantial projects supporting community centres, food security, livelihoods, schooling and vocational training for refugees in the region are currently financed by the European Union, including EUR 855 million in humanitarian assistance within Syria, but also in Lebanon, Jordan and Turkey.
In 
Iraq
, more than 3.1 million persons have become internally displaced after three years of conflict. Although the number of Iraqis seeking international protection in the European Union is still limited compared to Syrians, their number might rise considerably in the near future. In 2015, the European Commission has allocated EUR 65.55 million in humanitarian assistance in response to the Iraq crisis. EU humanitarian aid to the country, including the Kurdistan Region of Iraq, comprises emergency life-saving response to the most vulnerable and medical assistance. The EU is stepping up political and diplomatic work in order to support all the efforts for greater unity and inclusiveness in the country.

Turkey
Turkey is the country that currently hosts as a whole the greatest number of refugees worldwide.
A dedicated dialogue is being opened with 
Turkey
 to identify ways to support Syrian refugees as well as to enhance border control and fight organised crime responsible for smuggling of irregular migrants. The dialogue with Turkey examines further cooperation to find a solution to the Syrian crisis.
In 2015, funding to Turkey related to the crisis in Syria amounts to EUR 1
75 million. 
Funding from the Instrument for Pre-accession Assistance
8
in the area of home affairs is moving up from 
EUR 130
 
million
 for the period 2007-2013 to an indicative allocation of 
EUR 245 million
 for the period 2014-2016
.
 Turkey will also benefit, together with Western Balkan countries, from a new regional migration management programme. 
EU financial assistance also supports Turkey’s efforts to comply with the requirements of the EU-Turkey readmission agreement.
A Frontex Liaison Officer will be deployed to Ankara by the end of the year to enhance operational cooperation. Efforts to swiftly identify and return those who are not in need of international protection will be supported in Turkey as well as in other countries of transit.
Since the beginning of 2014, the European Commission is also carrying out a visa liberalisation dialogue with Turkey. This includes the development of an integrated border management in line with EU policies, in terms of land and sea border security and surveillance and customs’ controls enforcement. The dialogue also provides policy guidance aiming to prevent and fight organised crime, terrorism and corruption, enhance judicial cooperation, law enforcement cooperation and personal data protection.

Western Balkans
The European Union has also stepped up its support to non-EU
 Western Balkans countries
,
 
which are currently receiving unprecedented refugee flows, primarily from Syria. This includes enhancing reception and asylum processing capabilities
, and stepping up cooperation to fight organised crime responsible for migrant smuggling. To this end, the European Commission is finalising a region-wide programme of support for protection and sensitive migration management in the Western Balkans, which 
will focus on three areas: identification of migrants, intra-regional and interregional information sharing and mechanisms to offer return solutions, while applying practical protection safeguards to reflect specific needs of migrants.
9
Humanitarian aid of EUR 1.75 million has already been approved for Serbia and the former Yugoslav Republic of Macedonia to provide for the emergency assistance to refugees transiting to Hungary.
In addition to the substantial assistance already provided u
nder the Instrument for Pre-accession in previous years in the areas of border management, migration, asylum and policies, the European Commission is considering further country-specific assistance to strengthen capacities in the area of asylum, migration 
and visa policy with a view to reinforcing the protection of vulnerable categories of migrants and victims of trafficking in human beings. In the particular case of 
the former Yugoslav Republic of Macedonia and Serbia, the EU is supporting the long-term de
velopment of migration and asylum policy.
10
Operational cooperation among the border guard authorities of the Western Balkans and EU Member States should be further developed. Cooperation could include activities in relation to risk analysis, training, and sharing best practices. Frontex has signed working arrangements and built cooperation with Serbia, Montenegro, Albania, Bosnia and Herzegovina and the former Yugoslav Republic of Macedonia, and stands ready to play an active role in this endeavour.

Africa
Africa, and in particular Sub-Saharan Africa, continues to face demographic pressure, environmental stress, extreme poverty, internal tensions and institutional weaknesses, which in some parts have spilled over into open conflict, increased fragility,displacement, criminality, terrorism and radicalisation, as well as irregular migration and trafficking and smuggling as well as an even greater humanitarian caseload. The European Union is tackling these challenges together with African partners through its regional strategies (Sahel, Horn of Africa, Gulf of Guinea), humanitarian aid, development policy and assistance programmes in the region and through its strong commitment to implement the resilience agenda.
The conflict and the absence of state structures has turned 
Libya
 into a major crossing point for Sub-Saharan Africans into Europe, and primarily Italy. The European Union is actively 
supporting the UN-led dialogue
 between Libyan parties in order to reach a peaceful settlement and stands ready to support a future government of national unity. In the meantime, the Commission is providing humanitarian and development assistance to vulnerable migrant population stranded in Libya.
Niger
, one of the poorest countries in the world, is the key transit route towards Libya. The European Union is supportin
g Niger’s development, as well as its security.
11
In the 
Sahel
 region, the European Union also supports the political process in 
Mali
 and the peace agreement with armed groups in the North. This engagement contributes to stability with the training of Malia
n armed forces and security forces.
12
Further support to border management is being considered. The Union’s CSDP missions in Niger and in Mali also contribute to support efforts to prevent
 trafficking in human beings and smuggling of migrants.
13
The EU is cu
rrently supporting the creation of a ‘multipurpose centre’ in Agadez, a major transit hub. It will offer assistance and information to stranded migrants and support those who are willing to return or integrate in host communities.
The European Union is al
so active
 in supporting the regional response against Boko Haram
,
 including supporting the Multinational Joint Task Force (MNJTF) and Niger, Chad, Cameroon and Nigeria. Further efforts will be pursued to address the humanitarian situation. 
Nigeria
 remains 
a major source of irregular migration in the European Union. The migration dialogue with Nigeria, in addition to cooperation in the fight against Boko Haram, is currently addressing readmission and returns.
14
The European Union’s efforts also aim to re-establish governance and stability in the 
Central African Republic
.
15
This includes support to the political process, economic recovery, and stabilisation with a military advisory mission. Further deterioration of
 the situation in the Central African Republic would gravely affect regional stability, the already severe humanitarian situation and could also result in displacements.
In 
Somalia
, the European Union supports the reconstruction of a viable State and the r
e-establishment of a secure environment through the African Union Mission in Somalia
16
and the EU military Training Mission. The EU
 development cooperation programme is lending massive support to stabilisation, state-building and development in Somalia unde
r the New Deal.
The lack of economic perspectives and human rights’ violations are push factors for emigration from 
Eritrea
. In 2014, 36,990 Eritreans applied for international protection in the European Union. A quarter of a million have sought refuge in Ethiopia and Sudan. The EU is currently reviewing how best to work with Eritrea to address irregular migration. In December 2014, the Government of Eritrea announced that as of 1 January 2015 the duration of the national service, which was of indefinite duration, would be limited to eighteen months for new recruits. Monitoring of the implementation of this decision will be crucial, since the indefinite duration of the national service is a major push factor for migration. Dialogue with Eritrea is also pursued in the 
Khartoum Process
, which allows the European Union to engage with all countries in the 
Horn of Africa
. The Khartoum Process seeks to enhance regional cooperation on migration issues.
 A new National Indicative Programme of EUR 200 million has been negotiated for Eritrea, with a focus on economic development, employment and governance.
More than 2 million persons have fled their homes in 
South Sudan
. The EU and its Member States have provided more than EUR 377 million in humanitarian assistance since 2014. The EU also financially and politically supports the Intergovernmental Authority on Development-led process and the mechanism to monitor compliance with the end of hostilities. The EU has also supported the efforts of the African Union and the United Nations to end the conflicts in Sudan which continue destabilise that country.
The conflict in 
Yemen
 has also an impact on the Horn of Africa as it hosts over 250,000 registered refugees from the region, 95% of them from Somalia. The EU has played an active role in supporting the transition since 2011 and is now fully engaged in the international efforts to seek a political solution to the crisis in Yemen.
Many African countries, particularly in the Horn of Africa, such as Ethiopia, Sudan and Kenya, and in Lake Chad host large refugee communities very often leading to protracted situations. Existing development programmes and humanitarian aid already provide support linking relief reconstruction and development. Strengthening the resilience is therefore key.
The European Commission and the High Representative will continue working towards finding durable solutions to prevent and unlock protracted displacement. Without development opportunities, tensions between populations can lead to the destabilisation of entire regions instigating massive secondary movements, including to Europe. By contrast, ensuring refugees and internally displaced persons become economic contributors reduces their economic impacts and costs and contributes to growth, beneficial to both the displaced and their hosts.
The European Commission will come forward with a new, development-oriented approach towards forced displacement, which will be implemented alongside humanitarian assistance from the outset of a crisis. Pilot projects have been launched this year for North Africa and the Horn of Africa. Following the example of the Middle East Regional Development and Protection Programmes, two other such protection programmes, for North Africa and for the Horn of Africa have been launched this year.

The United Nations and the broader international community
This crisis is not only a European but a major international challenge. Cooperation with key international partners and with the United Nations, in particular UNHCR and the United Nations Development Programme (UNDP) as well as with organisations such as the International Organisation for Migration (IOM), is essential. UNHCR has special responsibilities in addressing the refugee crisis. The EU is further reinforcing cooperation with UNHCR in order to improve the effectiveness of its support to countries hosting large refugee populations, and the management of flows within the European Union. The EU is also engaging with other international partners which have strong capabilities, including within the Middle-Eastern region, in its efforts to increase the overall assistance and resettlement opportunities to persons in need of international protection.
Cooperation in readmission and return of irregular migrants
An effective policy of return of migrants, who have entered the territory of a host country irregularly and do not qualify for international protection, is a necessary component of a coherent EU strategy to discourage irregular migration. At present, percentages of return in EU Member States are relatively low. In 2014, less than 40% of the irregular migrants that were ordered to leave the EU departed effectively.
Article 13 of the Cotonou Partnership Agreement with African, Caribbean and Pacific (ACP) countries, provides the legal basis to engage jointly on return and readmission of ACP nationals. The EU is determined to enhance cooperation with African partners towards an effective implementation of readmission schemes.
In addition to full implementation
 of existing readmission agreements
17
and speedy conclusion of on-going negotiations
18
, efforts will concentrate on 
practical cooperation measures 
on return, including enhanced development of assisted voluntary return schemes. In this respect, the 
recently a
greed pilot project on return to Pakistan and Bangladesh 
will offer important experience on the way forward. The European Union needs to increase its action to encourage returns of irregular migrants along the routes.
 EU support for the creation of a multi
purpose centre in Agadez serves this purpose.
The EU Action Plan on Return
19
, adopted in parallel to this Communication, addresses this area of policy.
Fighting organised crime responsible for migrant smuggling and human trafficking
Tackling criminal networks is an essential part of the European Union’s effort to save lives and prevent the exploitation of migrants.
 Enhancing international cooperation between police and justice systems of countries of origin and destination, as well as with relevant EU agencies and Member States is crucial. In many countries, this will require supporting the development of police, justice and border management capabilities.
The European Union is a key actor when it comes to improving partner countries’ capacities on border management, and on implementing voluntary return and reintegration, taking an integrated approach which ensures borders are secure but at the same time allows swift movements of legitimate flows of people and goods.
The European Agenda on Migration sets out a number of initiatives to strengthen EU instruments available to address smuggling networks, notably an EU Action Plan against Migrant Smuggling.
20
Migration liaison officers and security experts deployed in key EU delegations will contribute to cooperation on these matters. A number of CSDP operations and missions are already playing an important role in the fight against organised crime.
The Europe
an Union Naval Force Mediterranean (
EUNAVFOR MED
) is a 
crisis management operation
 to provide surveillance, intelligence gathering and potential operational engagement against smuggling activity in the Southern Central Mediterranean in full respect of inte
rnational law.
21
EUCAP Sahel Niger
 is in the process of being reinforced to enable it to support the Nigerien authorities to control irregular migration flows through Niger and in particular Agadez.
22
The enlarged mandate of the mission will principally aim 
at: (i) strengthening the Nigerien legal framework on migration, border control and the fight against criminal activities related to irregular migration; (ii) building the capacities of the Nigerien security services in charge of border management, migrati
on control and the fight against organised crime; and (iii) improving the efficiency of the judiciary. 
EUCAP Sahel Mali
 is already indirectly contributing to the prevention of irregular migration, training the internal security forces. It reached its full 
operational capacity in August 2015. A similar expansion of its mandate, as in Niger, is currently being studied. Other initiatives and CSDP missions in other countries in the Sahel and in the Horn of Africa are also being considered, in coordination with 
Member States’ bilateral actions.
IV.
Conclusions and way forward
In 
order
 to address the refugee crisis and manage challenges and opportunities jointly, the ability of the European Union to engage with partners in third countries will be key. The EU-Africa Migration, Mobility and Employment Partnership, the Rabat and Khartoum P
rocesses, the Prague and Budapest Processes
23
, the Union for the Mediterranean, the 
Silk Routes Partnership for Migration, 
the Eastern Partnership, or the ACP-EU migration dialogue are instrumental in this regard.
Several of the challenges outlined in this Communication can and are being addressed through political and diplomatic efforts. First and foremost, renewed efforts are being devoted to address the root causes of this crisis, namely the war in Syria and Iraq. The High Representative is pursuing high-level dialogues on these issues, as requested by the European Council, leveraging the European Union’s support to countries and regions and building on already existing partnerships.
Cooperation with countries of origin and transit is being conducted at b
ilateral level using all existing frameworks; in particular those provided by 
Mobility Partnerships
24
, the 
Common Agenda on Migration and Mobility
 or 
readmission agreements
.
 Engagement on other issues, including trade and development, will also be seized to
 discuss cooperation in the field of migration.
EU Delegations will also intensify contacts with local authorities. Delegations in key countries of transit and origin are being reinforced through the deployment of 
European Migration Liaison Officer (EULMOs)
, as foreseen in the European Agenda on Migration.
In addition, the European Union is organising two high-level conferences as mandated by the European Council of June 2015:
1.
 The Valletta Summit on Migration
 (11-12 November 2015) will bring together the leaders of European and key African countries, notably those who are party to the Khartoum and the Rabat Processes, as well as the African Union Commission and the Economic Community of West African States’ Commission. The summit will discuss, 
inter alia
, development benefits of migration, root causes, legal migration and mobility, international protection and asylum, prevention and fight against migrant smuggling and trafficking of human beings, and cooperation on return and readmission.
2.
 The high-level Conference on Eastern Mediterranean/Western Balkans route
 (autumn 2015) will bring together EU Member States, Western Balkan countries and Turkey in order to discuss refugee and migrant flows transiting through the Eastern Mediterranean/Western Balkan routes.
For many years, the European Union has addressed refugee and migratory challenges through its external action, combining political, development and humanitarian assistance tools. Today’s refugee crisis is an acute manifestation of longstanding and complex problems; the roots of the crisis are manifold and will not be solved immediately. Comprehensively addressing these will require an approach that encompasses short- and long-term efforts. Most importantly, solidarity and responsibility will be essential and the different instruments at the Union’s disposal, from diplomacy to financial assistance will have to act jointly.
The European Commission and the High Representative call on Member States to show determination when addressing the plight of refugees and the problems that push people to leave their countries. Solidarity, responsibility and unity are necessary to live up to the legal, institutional and moral obligations that the European Union faces today.
(1)
Frontex weekly statistical updates: January – August 2015
(2)
Based on the numbers of the UN Internal Displaced Monitoring Centre, the numbers of internally displaced persons in July/August 2015 were the following: Syria (7,600,300); Iraq (3,171,600); Sudan (2,192,830); South Sudan (1,645,392); Pakistan (1,375,900); Nigeria (1,500,000); Somalia (1,133,000); Afghanistan (805,409); Chad (130,000); Cameroon (80,000); Niger (50,000).
(3)
COM(2015)240
(4)
COM(2011)743
(5)
JOIN (2015) 2 final
(6)
http://ec.europa.eu/enlargement/neighbourhood/countries/syria/madad/index_en.htm
(7)
EUR 12 million support
(8)
Regulation (EU) No 231/2014 of the European Parliament and of the Council of 11 March 2014
(9)
EUR 8 million support
(10)
EUR 24 million committed/planned in the former Yugoslav Republic of Macedonia and EUR 44 million committed/planned in Serbia.
(11)
EUCAP SAHEL Niger supports the Nigerien authorities in the prevention, control and management of irregular migration flows through Niger and in particular Agadez.
(12)
The EU’s civilian CSDP mission in Mali (EUCAP Sahel Mali) supports the restructuring of the Malian domestic security forces (i.e. the police, the ‘gendarmerie’, and the ‘garde nationale’). The objective is to help the Malian authorities ensure constitutional and democratic order and the conditions for lasting peace. The mission combines training activities and strategic advice.
(13)
In the framework of the EU’s Comprehensive Approach (JOIN(2013) 30), CSDP missions will be articulated with development programmes in order to maximise overall efficiency.
(14)
A Common Agenda on Migration and Mobility was signed with Nigeria in 2015 covering cooperation on legal migration, irregular migration, migration and development and international protection.
(15)
To this end, the European Union together with France, Germany and the Netherlands, created the Bêkou Trust Fund in 2014.
(16)
AMISOM: http://amisom-au.org/
(17)
Currently 17 readmission agreements are in force: Hong Kong, Macao, Sri Lanka, Albania, Russia, Ukraine, the former Yugoslav Republic of Macedonia, Bosnia and Herzegovina, Montenegro, Serbia, Moldova, Pakistan, Georgia, Armenia, Azerbaijan, Turkey and Cape Verde.
(18)
Negotiations are ongoing with Morocco and Tunisia.
(19)
COM(2015) 453
(20)
COM(2015) 285 final
(21)
Council Decision (CFSP) 2015/778 of 18 May 2015 on a European Union military operation in the Southern Central Mediterranean (EUNAVFOR MED) (OJ No L 122, p. 31, 19.5.2015).
(22)
The opening of a field office in Agadez will provide the mission with an increased understanding of the migration flows and related issues, as well as with the possibility to work on a daily basis with the authorities who are responsible for managing the migration flows.
(23)
The Budapest Process brings together countries from East and Central Asia to South-East and Western Europe.
(24)
Mobility Partnerships offer a comprehensive framework for bilateral cooperation on mobility, migration and asylum issues. Seven Partnerships have been signed so far with: Cape Verde, the Republic of Moldova, Georgia, Armenia, Morocco, Azerbaijan and Tunisia.

Summary:
External EU action to address the refugee crisis
SUMMARY OF:
Joint Communication — JOIN(2015) 40 final — Refugee crisis in Europe: the role of EU External Action
SUMMARY
WHAT DOES THIS JOINT COMMUNICATION DO?
It describes the measures the EU is taking beyond its borders to tackle the refugee crisis. Precedence is being given to initiatives that have an immediate impact on migration flows, although longer term action is required to tackle the root causes.
The communication is part of a broader package of proposals the 
European Commission
 has tabled to address the phenomenon.
KEY POINTS
The EU has allocated €96.8 billion for 2014-2020 for foreign policy and development cooperation.
The Commission has proposed a 
European Emergency Trust Fund for Africa
 to tackle the causes of migration on the continent.
The EU is using its diplomatic, financial and humanitarian resources to help Syrian and Iraqi refugees and neighbouring countries such as Lebanon, Jordan and Turkey bearing the brunt of the exodus.
An EU plan is being put in place to manage migration flows through the 
western Balkans
.
Regional strategies are being used to help parts of Africa such as the 
Sahel
, 
Horn of Africa
 and 
Gulf of Guinea
.
Individual programmes have been designed to help countries, like Libya, Niger, Mali, Central African Republic, Somalia, Eritrea, South Sudan and Yemen, with their specific problems.
The EU is actively engaged with 
United Nations organisations
 and other international partners to help countries hosting large numbers of displaced people and to manage refugee flows.
The EU is working with other countries, particularly in Africa, Asia, the Caribbean and Pacific, on agreements to return illegal migrants.
The EU is helping countries on its borders to fight the organised crime responsible for 
migrant smuggling
 and 
human trafficking
.
Two high-level international conferences specifically focused on migration were held in autumn 2015:
The Valletta Summit on Migration
 (11-12 November 2015)
The High-level Conference on Eastern Mediterranean/western Balkans route
 (8 October 2015)
BACKGROUND
The EU is facing the largest refugee crisis since the end of World War II. Since the beginning of 2015, it has mobilised all its foreign policy means to respond. These are guided by 3 aims: saving lives, protecting those in need and managing borders and refugee movements.
Migration: Towards a European agenda on Migration
ACT
Joint Communication to the European Parliament and the Council — addressing the refugee crisis in Europe: the role of EU External Action (
JOIN(2015) 40 final
 of 9.9.2015)
last update 24.11.2015

--- DANISH ---

Document:
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 9.9.2015
JOIN(2015) 40 final
FÆLLES MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
Håndtering af flygtningekrisen i Europa: EU-Udenrigstjenestens rolle
Håndtering af flygtningekrisen i Europa: EU-Udenrigstjenestens rolle
I.
Den nuværende flygtningekrise og den internationale baggrund
Den Europæiske Union står over for den største flygtningekrise siden slutningen af anden verdenskrig. Den aktuelle situation skal ses i en bredere sammenhæng, der omfatter voldelige konflikter og destabilisering i andre dele af verden. Det er en krise af hidtil usete dimensioner, der i vid udstrækning har at gøre med konflikter og forfølgelser i EU's bredere naboskab. De voldelige konflikter i Syrien og Irak og destabilisering og fattigdom i dele af Afrika har tvunget millioner af kvinder, mænd og børn til at flygte fra deres hjemland for at søge beskyttelse og et værdigt liv, herunder i EU.
Den Europæiske Union er i færd med at optrappe sin reaktion på denne krise, ud fra principperne om solidaritet og ansvarlighed og med fuld respekt for EU's værdier og internationale forpligtelser. Siden begyndelsen af 2015 har EU omlagt og mobiliseret alle sine udenrigspolitiske instrumenter med henblik på at reagere på flygtningekrisen og med tre mål for øje: at redde menneskeliv, sikre beskyttelse af alle, der er i nød, og forvalte grænserne og mobiliteten.
Migrationsstrømmene steg betydeligt i 2014, navnlig strømmene via den 
centrale Middelhavsrute
. I 2015 har vi oplevet endnu en dramatisk forværring af situationen. Antallet af personer, der har krydset grænsen til EU gennem det, der kaldes den 
østlige Middelhavsrute
, er nået op på 182 740
1
, hvilket er en enorm stigning i forhold til 2014. Migranterne rejser desuden ind i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og Serbien og derfra videre til Ungarn og andre EU-medlemsstater langs den såkaldte 
vestlige Balkanrute
. I august 2015 var der blevet registreret 142 649 ulovlige indrejser i Ungarn via denne rute.
Mens sammensætningen af migrationsstrømmene er blandet, ses der en betydelig stigning i antallet af personer, der søger om international beskyttelse, 
navnlig fra Syrien, Irak og Afghanistan
. Faktisk er 90 % af dem, der anvender den østlige Middelhavsrute, statsborgere fra et af disse tre lande. Migranter, der benytter den centrale Middelhavsrute, kommer primært fra Afrika syd for Sahara, også ofte fra konfliktramte områder: cirka 20 % er fra Eritrea, 12 % fra Somalia, men dog også 10 % fra Syrien. Flygtningestrømmen på denne rute har ændret sammensætning i forhold til 2014, hvor den især omfattede syriske flygtninge. Men antallet af flygtninge, der krydser grænsen til EU, er omtrent uændret (106 290 frem til august 2015). De hurtige skift i sammensætningen af migrationsstrømmene og de anvendte ruter er et udtryk for migrantsmuglernes evne til at tilpasse sig nye omstændigheder.
Selv om de europæiske borgere måske opfatter det nuværende migrationspres som dramatisk, er Den Europæiske Union langt fra den hårdest ramte region i verden. Ifølge De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) nåede verden i 2014 op på det højeste antal flygtninge og fordrevne personer siden anden verdenskrig: 59,5 millioner. Over 
85 % af disse bor i udviklingslandene
. Et meget stort antal personer er fordrevet inden for deres eget land
2
, og ofte søger flygtninge først tilflugt i nabolandene. For eksempel har Libanon, Jordan og Tyrkiet taget imod størstedelen af de syriske flygtninge. Hovedparten af den afrikanske migration finder sted inden for det afrikanske kontinent: i Vestafrika alene er der over 8,4 millioner interne migranter. Dette viser, at den aktuelle migrations- og flygtningekrise hverken udelukkende eller hovedsageligt er et europæisk problem. Det er en omfattende international udfordring. EU er med i spidsen for de internationale bestræbelser på at løse konflikter og mindske destabilisering og hjælpe de berørte befolkningsgrupper.
II.
Den Europæiske Unions politiske rammer og reaktion
I løbet af de seneste måneder har EU's institutioner mobiliseret alle kræfter for at imødegå denne globale krise. Det Europæiske Råd og Kommissionen har, især gennem 
den europæiske dagsorden for migration
3
, fremlagt de vigtigste elementer i den europæiske reaktion på problemerne på migrationsområdet, både internt og internationalt.
Vores førsteprioritet er fortsat at undgå tab af menneskeliv blandt dem, der forsøger at krydse Middelhavet på deres vej mod Europa. Men det er klart, at det også har højeste prioritet at beskytte mennesker i nød, yde hastende humanitær bistand, sikre adgang til asyl, og at gøre noget ved de grundlæggende årsager til migrationsbølgen, navnlig konflikter og politisk vold, overtrædelse af menneskerettighederne og fattigdom. Disse mål bør fortsat være i centrum for EU's indsats.
I lyset af den nuværende krise opprioriteres tiltag, der har en større umiddelbar effekt på migrationsstrømmene. Samtidig er en langsigtet indsats på disse områder nødvendig, for at der kan gøres noget ved de grundlæggende årsager. EU sigter mod at styrke den politiske dialog, samarbejdet og udvekslingen af viden og erfaring med partnerlandene, civilsamfundsorganisationer og lokale myndigheder med henblik på at støtte mobilitet som et positivt element i den menneskelige udvikling. Samarbejde ud fra en rettighedsbaseret tilgang, der omfatter menneskerettighederne, vil hjælpe os med at løfte udfordringerne, herunder Syd-Syd-migration, og situationen for sårbare migranter.
Denne meddelelse, der er en del af en større pakke af forslag fra Europa-Kommissionen, beskriver Den Europæiske Unions optræden udadtil for at løse flygtningekrisen. Indsatsen bygger på en solid ramme for EU's internationale engagement på bilateralt, regionalt og multilateralt plan på dette område, bl.a. den samlede strategi for migration og mobilitet fra 2011
4
.
De centrale finansielle instrumenter mobiliseres
. Med et budget på 96,8 mia. EUR for perioden 2014-2020 spiller Den Europæiske Unions eksterne samarbejde, herunder udviklingssamarbejdet på verdensplan, en vigtig rolle i bekæmpelsen af fattigdom, manglende sikkerhed, ulighed og arbejdsløshed. EU's indsats omfatter også støtte på områder som vækst og jobskabelse, fred og sikkerhed, menneskerettigheder og god regeringsførelse i de regioner og lande, hvor flygtningestrømmene har deres oprindelse.
På baggrund af den aktuelle krise foreslår Europa-Kommissionen også medlemsstaterne, at der ud over trustfonden for Syrien oprettes en ny 
europæisk nødtrustfond for stabilitet og håndtering af de grundlæggende årsager til ulovlig migration og til, at personer drives på flugt i Afrika
. Trustfonde gøre det muligt for EU, dets medlemsstater og bidragende donorer at reagere på forskellige aspekter af nødsituationer ved at gribe ind i fællesskab, fleksibelt og hurtigt som reaktion på skiftende behov. Den foreslåede trustfond skal støtte stabilitet, modstandsdygtighed, økonomisk udvikling, sikkerhed og migrationsforvaltning. Den skal give EU og medlemsstaterne et hurtigt og fleksibelt redskab, der sætter dem i stand til hurtigere at levere resultater. Den skal også bidrage til at mobilisere EU-støtte. Samtidig udgør den en platform for større politisk synlighed, og den vil bidrage til en mere integreret og sammenhængende tilgang. Det forventes, at trustfonden bliver et af de konkrete resultater af topmødet i Valletta i november 2015. Europa-Kommissionen og Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik forventer, at medlemsstaterne konsekvent og generøst bidrager til den.
III.
Hovedspørgsmålene og EU's tiltag
EU er aktiv i hele verden. De lande og regioner, der er mest relevante for den aktuelle krise, er følgende:

Syrien og Irak
EU har støttet diplomatiske initiativer med henblik på at finde politiske løsninger siden begyndelsen af konflikterne i Syrien og Irak. I denne sammenhæng har Kommissionen og den højtstående repræsentant fastlagt de politiske rammer for en regional strategi, bl.a. for bekæmpelse af Da'esh, i en meddelelse
5
, som blev vedtaget tidligere i år. Strategien omfatter finansielle forpligtelser på 1 mia. EUR. 
Mere end 4 millioner syrere er flygtet fra deres land
 ud over de 7,6 millioner internt fordrevne og mere end 230 000 dræbte. 
Langt størstedelen af de syriske flygtninge befinder sig i Libanon, Jordan og Tyrkiet,
 og antallet er stadig stigende, hvilket lægger et enormt politisk, økonomisk og socialt pres på disse lande. Siden begyndelsen af 2015 har der, efterhånden som nabolandenes kapacitet til at rumme nye flygtninge har nået grænsen, og deres grænsepolitikker er blevet mere restriktive, været en kraftig stigning såvel i antallet af internt fordrevne personer som i de direkte flygtningestrømme til EU, især Grækenland.
Siden 2011 har EU og medlemsstaterne mobiliseret over 
3,9 mia. EUR
 til humanitær bistand, udvikling og stabilisering for at dække behovene hos internt fordrevne personer, flygtninge og værtssamfund i Syrien, Irak, Jordan, Libanon og Tyrkiet. Af det samlede beløb har EU-budgettet bidraget med næsten 1,8 mia. EUR.
EU har oprettet en regional trustfond som reaktion på krisen i Syrien
6
med henblik på at yde en sammenhængende og styrket indsats på regionalt plan. Ud over bistand til de nabolande, der huser flygtningene, yder fonden støtte til den humanitære indsats og stabiliserings- og udviklingsindsatsen i Syrien, herunder genoprettelse af forvaltningen på lokalt plan og levering af basale tjenesteydelser. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at bidrage yderligere til trustfonden.
EU-kontoret i Gaziantep (det sydlige Tyrkiet) bidrager til koordinering af indsatsen. Til dette formål er der oprettet en 
hurtig reaktionsmekanisme til grænseoverskridende operationer
 i Syrien. Desuden gør EU øget brug af regionale udviklings- og beskyttelsesprogrammer for at støtte vigtige tilflugts- og/eller transitlande i Mellemøsten
7
. 
Regionale udviklings- og beskyttelsesprogrammer
 tilføjer et "udviklingsaspekt" til de tidligere regionale beskyttelsesprogrammer og 
fokuserer på at yde beskyttelse
 til personer i nød, men også på at 
styrke modstandsdygtigheden
 blandt flygtninge, internt fordrevne og værtssamfund samt håndtere langvarige flygtningekriser, hvor humanitær bistand ikke er en langsigtet løsning.
EU har udtrykt sin anerkendelse af den enorme indsats, som 
Libanon, Jordan og Tyrkiet
 har gjort for at modtage de mange, der er flygtet fra volden i Syrien og Irak, og har fortsat ydet disse lande bistand. Omfattende projekter, der støtter forsamlingshuse, fødevaresikkerhed, opretholdelse af eksistensgrundlaget, skolegang og erhvervsuddannelse for flygtninge i regionen, finansieres i dag af EU, herunder med 855 mio. EUR til humanitær bistand i selve Syrien, men også i Libanon, Jordan og Tyrkiet.
I 
Irak
 er mere end 3,1 mio. mennesker internt fordrevet efter tre års konflikt. Selv om antallet af irakere, der søger international beskyttelse i Den Europæiske Union, fortsat er begrænset set i forhold til antallet af syrere, kan det stige betydeligt i den nærmeste fremtid. I 2015 har Europa-Kommissionen bevilget 65,55 mio. EUR i humanitær bistand til ofrene for krisen i Irak. EU's humanitære bistand til landet, herunder den kurdiske region i Irak, omfatter akut livsvigtig hjælp til de mest sårbare samt lægehjælp. EU er i færd med at intensivere det politiske og diplomatiske arbejde for at støtte alle bestræbelser på at opnå større enhed og integration i landet.

Tyrkiet
Tyrkiet er det land i verden, som på nuværende tidspunkt huser det største antal flygtninge.
Der er indledt en særlig dialog med 
Tyrkiet
 for at finde måder at støtte de syriske flygtninge på samt midler til at styrke grænsekontrollen og bekæmpe den organiserede kriminalitet, der er ansvarlig for smugling af migranter. Endvidere omfatter dialogen med Tyrkiet et yderligere samarbejde om at finde en løsning på krisen i Syrien.
I 2015 beløber støtten til Tyrkiet i forbindelse med krisen i Syrien sig til 175 mio. EUR. Midlerne fra instrumentet til førtiltrædelsesbistand
8
på området indre anliggender stiger fra 
130 mio. EUR
 for perioden 2007-2013 til en vejledende tildeling på 
245 mio. EUR
 for perioden 2014-2016. Tyrkiet vil også sammen med de vestlige Balkanlande nyde godt af et nyt regionalt program for migrationsforvaltning. EU yder også finansiel støtte til Tyrkiets bestræbelser for at overholde kravene i tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Tyrkiet.
Inden årets udgang vil der blive udsendt en Frontex-forbindelsesofficer til Ankara for at styrke det operationelle samarbejde. Bestræbelser på hurtigt at identificere og tilbagesende dem, der ikke har behov for international beskyttelse, støttes i Tyrkiet såvel som i andre transitlande.
Siden begyndelsen af 2014 har Europa-Kommissionen også ført dialog med Tyrkiet om visumliberalisering. Dette omfatter udvikling af en integreret grænseforvaltning i overensstemmelse med EU's politikker, for så vidt angår land- og søgrænsernes sikkerhed og overvågning samt håndhævelse af toldmyndighedernes kontrol. Dialogen omfatter også politiske retningslinjer, der tager sigte på at forebygge og bekæmpe organiseret kriminalitet, terrorisme og korruption, forbedring af det retlige samarbejde, samarbejde om retshåndhævelse og beskyttelse af personoplysninger.

Det vestlige Balkan
Den Europæiske Union har også optrappet sin støtte til 
ikke-EU-lande i det vestlige Balkan
, som for øjeblikket modtager hidtil usete flygtningestrømme, primært fra Syrien. Formålet er bl.a. at styrke kapaciteten til modtagelse af migranter og behandling af asylansøgninger, og at øge samarbejdet om at bekæmpe den organiserede kriminalitet, der er ansvarlig for smugling af migranter. I den forbindelse er Kommissionen ved at lægge sidste hånd på et regionalt program for støtte til beskyttelse og følsom migrationsforvaltning i det vestlige Balkan, der fokuserer på tre områder: identifikation af migranter, regional og interregional udveksling af oplysninger og mekanismer for tilbagetagelsesløsninger, samtidig med at der iværksættes praktiske beskyttelsesforanstaltninger for at tage hensyn til migranternes særlige behov
9
.
Der er allerede godkendt humanitær bistand på 1,75 mio. EUR til Serbien og den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, så disse lande kan yde nødhjælp til flygtninge, der er på vej til Ungarn.
Ud over den betydelige bistand, der allerede er ydet i de foregående år via instrumentet til førtiltrædelsesbistand på områderne grænseforvaltning, migration, asyl og politikker, overvejer Kommissionen yderligere landespecifik bistand for at styrke kapaciteten på områderne asyl, migration og visumpolitik og dermed forbedre beskyttelsen af sårbare grupper af migranter og ofre for menneskehandel. Hvad særligt angår den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og Serbien, støtter EU den langsigtede udvikling af migrations- og asylpolitikken
10
.
Det operationelle samarbejde mellem grænsekontrolmyndighederne på Vestbalkan og i EU's medlemsstater bør udbygges yderligere. Samarbejdet vil kunne omfatte aktiviteter i forbindelse med risikoanalyse, uddannelse og udveksling af bedste praksis. Frontex har indgået samarbejdsaftaler og bygget et samarbejde op med Serbien, Montenegro, Albanien, Bosnien-Hercegovina og den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og er rede til at spille en aktiv rolle i dette projekt.

Afrika
Afrika, og i særdeleshed Afrika syd for Sahara, står fortsat over for demografisk pres, miljøbelastning, ekstrem fattigdom, interne spændinger og institutionelle svagheder, som i nogle egne har udviklet sig til åbne konflikter, fordrivelse, kriminalitet, terrorisme og radikalisering samt ulovlig migration, menneskehandel, menneskesmugling og et endnu større antal mennesker, der har behov for humanitær bistand. Sammen med afrikanske partnere tackler Den Europæiske Union disse udfordringer gennem sine regionale strategier (Sahel, Afrikas Horn og Guineabugten), humanitær bistand, udviklingspolitik og bistandsprogrammer i regionen og gennem sit stærke engagement i gennemførelsen af dagsordenen for modstandsdygtighed.
Konflikten og manglen på statslige strukturer har gjort 
Libyen
 til et vigtigt knudepunkt for Afrikanere syd for Sahara på vejen mod Europa og navnlig Italien. Den Europæiske Union s
tøtter aktivt den FN-ledede dialog
 mellem de libyske partier med henblik på at nå frem til en fredelig løsning, og står klar til at støtte en fremtidig national samlingsregering. I mellemtiden yder Kommissionen humanitær bistand og udviklingsbistand til sårbare migranter, som er strandet i Libyen.
Niger
, et af verdens fattigste lande, er den vigtigste transitrute mod Libyen. Den Europæiske Union støtter Nigers udvikling samt dets sikkerhed
11
. I 
Sahel
regionen støtter Den Europæiske Union også den politiske proces i 
Mali
 og fredsaftalen med væbnede grupper i landets nordlige del. Dette engagement bidrager til stabilitet via uddannelse af Malis væbnede styrker og sikkerhedsstyrker
12
. Yderligere støtte til grænseforvaltning overvejes. Unionens FSFP-missioner i Niger og Mali bidrager også til at støtte bestræbelserne på at forebygge menneskehandel og smugling af migranter
13
. EU støtter i øjeblikket oprettelsen af et "multifunktionelt center" i Agadez, som er et større transitcentrum. Unionen vil give bistand og information til strandede migranter og støtte dem, der er villige til at vende tilbage eller integrere sig i værtssamfundene.
Den Europæiske Union er også aktiv med hensyn til at 
støtte den regionale indsats mod Boko Haram
, herunder støtte til den multinationale fælles taskforce samt Niger, Tchad, Cameroun og Nigeria. Derudover vil der fortsat blive gjort en indsats for at løse de humanitære problemer. 
Nigeria
 er fortsat en vigtig kilde til ulovlig migration til Den Europæiske Union. Ud over samarbejdet i kampen mod Boko Haram, handler dialogen om migration med Nigeria for øjeblikket om tilbagetagelse og tilbagevenden
14
.
Den Europæiske Unions indsats har også til formål at genetablere regeringsførelse og stabilitet i 
Den Centralafrikanske Republik
15
. Dette omfatter støtte til den politiske proces, økonomisk genopretning og stabilisering med en rådgivende militærmission. En yderligere forværring af situationen i Den Centralafrikanske Republik vil alvorligt påvirke den regionale stabilitet, den allerede meget alvorlige humanitære situation og kunne også føre til fordrivelse.
I 
Somalia 
støtter Den Europæiske Union genopbygningen af en levedygtig stat og genetablering af sikkerhed gennem Den Afrikanske Unions mission i Somalia
16
og EU's militære uddannelsesmission. EU's program for udviklingssamarbejde yder omfattende støtte til stabilisering, statsopbygning og udvikling i Somalia i henhold til den nye aftale.
Manglen på økonomiske udsigter og krænkelser af menneskerettighederne er push-faktorer for udvandring fra 
Eritrea
. I 2014 søgte 36 990 eritreere om international beskyttelse i Den Europæiske Union. En kvart million har søgt tilflugt i Etiopien og Sudan. EU er i færd med at undersøge, hvordan man bedst kan samarbejde med Eritrea om at håndtere den ulovlige migration. I december 2014 meddelte Eritreas regering, at varigheden af værnepligten, som før var af ubestemt varighed, med virkning fra den 1. januar 2015 vil være begrænset til atten måneder for nye rekrutter. Det vil være af afgørende betydning at overvåge gennemførelsen af denne afgørelse, da den ubestemte varighed af værnepligten udgør en væsentlig grund til migration. Dialogen med Eritrea fortsætter også inden for rammerne af 
Khartoumprocessen
, som gør det muligt for Den Europæiske Union at være i kontakt med alle lande på 
Afrikas Horn
. Khartoumprocessen har til formål at styrke det regionale samarbejde om migrationsspørgsmål.
 Et nyt nationalt vejledende program på 200 mio. EUR med fokus på økonomisk udvikling, beskæftigelse og styring er blevet forhandlet på plads til Eritrea.
Mere end 2 millioner mennesker er flygtet fra deres hjem i 
Sydsudan
. EU og medlemsstaterne har ydet mere end 377 mio. EUR i humanitær bistand siden 2014. EU støtter også økonomisk og politisk den proces, som ledes af Den Mellemstatslige Organisation for Udvikling, og mekanismen til at overvåge, om indstillingen af fjendtlighederne overholdes. EU har også støttet bestræbelserne i Den Afrikanske Union og De Forenede Nationer på at bringe konflikterne i Sudan, som fortsat destabiliserer landet, til ophør.
Konflikten i 
Yemen
 påvirker også Afrikas Horn, da dette område huser over 250 000 registrerede flygtninge fra regionen, heraf 95 % fra Somalia. EU har siden 2011 spillet en aktiv rolle for at støtte overgangen, og er nu fuldt engageret i de internationale bestræbelser på at finde en politisk løsning på krisen i Yemen.
Mange afrikanske lande, især på Afrikas Horn, som f.eks. Etiopien, Sudan, Kenya, og regionen omkring Tchadsøen huser store flygtningegrupper, hvilket meget ofte fører til situationer med en lang tidshorisont. Eksisterende udviklingsprogrammer og humanitær bistand yder allerede nu støtte ved at sammenkoble nødhjælp, genopbygning og udvikling. Det er derfor afgørende at styrke modstandsdygtigheden.
Kommissionen og den højtstående repræsentant vil fortsat arbejde på at finde holdbare løsninger for at forebygge og løsne op for langvarig fordrivelse. Uden udviklingsmuligheder kan spændingerne mellem befolkningsgrupper føre til destabilisering af hele regioner og udløse omfattende sekundære migrationsstrømme, herunder til Europa. Hvis man derimod sikrer, at flygtninge og internt fordrevne personer bliver økonomiske bidragydere, så reduceres deres økonomiske indvirkninger og omkostninger og de bidrager til vækst, til gavn for både de internt fordrevne og deres værter.
Europa-Kommissionen vil fremlægge en ny udviklingsorienteret tilgang til tvangsfordrivelse, der fra begyndelsen af en krise vil blive gennemført parallelt med humanitær bistand. I år er pilotprojekter for Nordafrika og Afrikas Horn blevet iværksat. Med de regionale udviklings- og beskyttelsesprogrammer i Mellemøsten som forbillede er to andre beskyttelsesprogrammer i Nordafrika og på Afrikas Horn blevet lanceret i år.

De Forenede Nationer og det bredere internationale samfund
Denne krise er ikke kun en europæisk, men en betydelig international udfordring. Samarbejde med centrale internationale partnere og med De Forenede Nationer, navnlig UNHCR og De Forenede Nationers udviklingsprogram (UNDP) samt med organisationer som Den Internationale Organisation for Migration (IOM) er af afgørende betydning. UNHCR har et særligt ansvar for at løse flygtningekrisen. EU styrker samarbejdet med UNHCR yderligere for at forbedre effektiviteten af sin støtte til lande, der er værter for store flygtningepopulationer, og til forvaltningen af migrationsstrømme i Den Europæiske Union. EU samarbejder også med andre internationale partnere med omfattende ekspertise, bl.a. inden for det mellemøstlige område, i sine bestræbelser på at øge den samlede bistand og mulighederne for genbosættelse af personer, der har behov for international beskyttelse.
Samarbejde om tilbagetagelse og tilbagesendelse af ulovlige migranter
En effektiv politik for tilbagesendelse af migranter, som er indrejst ulovligt i et værtsland og ikke opfylder betingelserne for international beskyttelse, er et nødvendigt element i en sammenhængende EU-strategi for at modvirke ulovlig migration. I øjeblikket er andelen af tilbagesendte fra EU's medlemsstater forholdsvis lav. I 2014 var det mindre end 40 % af de ulovlige migranter, der fik ordre til at forlade EU, som rent faktisk udrejste.
Artikel 13 i Cotonouaftalen med landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-landene) udgør retsgrundlaget for i fællesskab at gøre en indsats vedrørende tilbagesendelse og tilbagetagelse af statsborgere fra AVS-landene. EU er fast besluttet på at styrke samarbejdet med afrikanske partnere om en effektiv gennemførelse af tilbagetagelsesordninger.
Ud over fuld gennemførelse af de eksisterende tilbagetagelsesaftaler
17
og hurtig afslutning af de igangværende forhandlinger
18
vil indsatsen koncentrere sig om 
praktisk samarbejde
 om tilbagevenden, herunder videreudvikling af ordninger for støttet frivillig tilbagevenden. I denne henseende vil det 
senest vedtagne pilotprojekt vedrørende tilbagevenden til Pakistan og Bangladesh
 levere vigtige erfaringer om vejen frem. Den Europæiske Union er nødt til at øge sin indsats for at stimulere tilbagesendelserne af illegale migranter langs migrationsruterne.
 EU's støtte til oprettelsen af et multifunktionelt center i Agadez tjener dette formål.
Dette politikområde behandles i EU's handlingsplan for tilbagesendelse
19
, der vedtages sideløbende med denne meddelelse.
Bekæmpelse af organiseret kriminalitet, der står bag menneskesmugling og menneskehandel
Optrevling af smuglernetværk er en vigtig del af Den Europæiske Unions indsats for at redde liv og forhindre udnyttelse af migranter.
 Det er vigtigt at styrke det internationale samarbejde mellem politi og retsvæsen i oprindelses- og bestemmelseslandene samt med relevante EU-agenturer og medlemsstaterne. I mange lande vil dette kræve støtte til at øge kapaciteten inden for politiet, retsvæsenet og grænseforvaltningen.
Den Europæiske Union er en helt central aktør, når det drejer sig om at forbedre partnerlandenes grænseforvaltningskapacitet og om at gennemføre frivillig tilbagevenden og reintegration, idet der benyttes en integreret tilgang, der sørger for, at grænserne er sikre, men samtidig muliggør hurtig bevægelse af lovlige strømme af personer og varer.
Den europæiske dagsorden for migration indeholder en række initiativer, der skal styrke EU's instrumenter til at bekæmpe menneskesmuglernetværk, herunder navnlig en EU-handlingsplan mod menneskesmugling
20
. Migrationsforbindelsesofficerer og sikkerhedseksperter, der er udstationeret i vigtige EU-delegationer, vil bidrage til samarbejdet herom. En række operationer og missioner under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) spiller allerede en vigtig rolle i bekæmpelsen af organiseret kriminalitet.
Den Europæiske Unions flådestyrke i Middelhavet (
EUNAVFOR MED
) er en 
krisestyringsoperation
 med henblik på at sikre overvågning, indsamling af efterretningsoplysninger og potentiel operationel indsats mod smuglingsaktiviteter i den sydlige del af det centrale Middelhav under fuld overholdelse af folkeretten
21
.
EUCAP Sahel Niger
 er ved at blive styrket, så den kan understøtte de nigerske myndigheder med at kontrollere ulovlige migrationsstrømme gennem Niger og navnlig Agadez
22
. Missionens udvidede mandat vil først og fremmest sigte mod: i) at styrke Nigers lovgivningsmæssige grundlag vedrørende migration, grænsekontrol og bekæmpelse af kriminelle aktiviteter, som relaterer til ulovlig migration, ii) at opbygge de nigerske sikkerhedstjenester med ansvar for grænsekontrol, migrationskontrol og bekæmpelsen af organiseret kriminalitet og iii) at forbedre retsvæsenets effektivitet. 
EUCAP Sahel Mali
 bidrager allerede indirekte til at forebygge ulovlig migration via uddannelse af de interne sikkerhedsstyrker. Missionen nåede op på sin fulde operative kapacitet i august 2015. Den vil eventuelt få udvidet sit mandat, som det er sket i Niger. Andre initiativer og FSFP-missioner i andre lande i Sahel og på Afrikas Horn overvejes også i samordning med medlemsstaternes bilaterale aktioner.
IV.
Konklusioner og det videre forløb
Den Europæiske Unions evne til at samarbejde med partnere i tredjelande vil være afgørende med henblik på at imødegå flygtningekrisen og håndtere udfordringer og muligheder i fællesskab. I denne forbindelse er partnerskabet mellem EU og Afrika vedrørende migration, mobilitet og beskæftigelse, Rabat- og Khartoumprocesserne, Prag- og Budapestprocesserne
23
, Middelhavsunionen, silkevejspartnerskabet med henblik på migration, det østlige partnerskab eller AVS-EU-dialogen om migration vigtige redskaber.
Det er muligt at søge at løse flere af de problemer, der er skitseret i denne meddelelse, og dette sker allerede gennem politisk og diplomatisk indsats. Først og fremmest gøres der en fornyet indsats for at tage fat på de grundlæggende årsager til denne krise, nemlig krigen i Syrien og Irak. Den højtstående repræsentant fører i overensstemmelse med Det Europæiske Råds anmodning dialoger på højt niveau om disse spørgsmål, mobiliserer Den Europæiske Unions støtte til lande og regioner og udbygger allerede eksisterende partnerskaber.
Samarbejde med oprindelses- og transitlandene gennemføres på bilateralt plan ved hjælp af alle eksisterende rammer. Navnlig dem, der leveres af 
mobilitetspartnerskaber
24
, 
den fælles dagsorden for migration og mobilitet
 eller 
aftaler om tilbagetagelse
. Indsatsen på andre områder, herunder handel og udvikling, vil også blive benyttet til drøftelser af samarbejde på migrationsområdet.
EU-delegationerne vil også intensivere kontakterne med de lokale myndigheder. Delegationerne i vigtige transit- og oprindelseslande styrkes gennem udsendelse af europæiske migrationsforbindelsesofficerer, som fastsat i den europæiske dagsorden for migration.
Hertil kommer, at Den Europæiske Union er i gang med at tilrettelægge to konferencer på højt niveau, som Det Europæiske Råd gav mandat til i juni 2015:
1.
 Vallettatopmødet om migration
 (11.-12. november 2015) vil samle lederne fra europæiske og centrale afrikanske lande, navnlig dem, der er med i Khartoum- og Rabatprocesserne, samt Kommissionen for Den Afrikanske Union og Kommissionen for Det Økonomiske Fællesskab af Vestafrikanske Stater. Topmødet skal bl.a. drøfte udviklingsmæssige fordele ved migration, grundlæggende årsager, lovlig migration og mobilitet, international beskyttelse og asyl, forebyggelse og bekæmpelse af menneskesmugling og menneskehandel samt samarbejde om tilbagesendelse og tilbagetagelse.
2.
 Konferencen på højt niveau om ruten over det østlige Middelhav/det vestlige Balkan
 (efteråret 2015) samler EU's medlemsstater, landene i det vestlige Balkan og Tyrkiet med henblik på at drøfte flygtninge- og migrationsstrømme via ruterne over det østlige Middelhav/det vestlige Balkan.
I mange år har EU håndteret udfordringerne vedrørende flygtning og migration ved hjælp af sine eksterne aktioner, der kombinerer værktøjer inden for politik, udvikling og humanitær bistand. Dagens flygtningekrise er et akut udslag af langvarige og komplekse problemer. Der er mange årsager til krisen, og problemerne kan ikke løses omgående. En helhedsløsning forudsætter en tilgang, hvor der ud over indsatsen her og nu også lægges vægt på de langsigtede perspektiver. Som det vigtigste vil solidaritet og ansvar være af afgørende betydning og de forskellige instrumenter, som Unionen råder over, fra diplomati til finansiel bistand, bliver nødt til at handle i fællesskab.
Kommissionen og den højtstående repræsentant opfordrer medlemsstaterne til at udvise beslutsomhed i håndteringen af flygtningenes vanskelige situation og de problemer, som presser folk til at forlade deres lande. Solidaritet, ansvar og enhed er nødvendige for at leve op til de retlige, institutionelle og moralske forpligtelser, som Den Europæiske Union står over for i dag.
(1)
Frontex' ugentlige statistiske opdateringer: Januar - august 2015
(2)
Baseret på tal fra FN's overvågningscenter for internt fordrevne personer var antallet af internt fordrevne i juli/august 2015 som følger: Syrien: 7 600 300; Irak:3 171 600; Sudan: 2 192 830; Sydsudan: 1 645 392; Pakistan: 1 375 900; Nigeria: 1 500 000; Somalia: 1 133 000; Afghanistan: 805 409; Tchad: 130 000; Cameroun: 80 000; Niger: 50 000.
(3)
COM(2015) 240.
(4)
KOM(2011) 743.
(5)
JOIN (2015) 2 final
(6)
http://ec.europa.eu/enlargement/neighbourhood/countries/syria/madad/index_en.htm
(7)
En støtte på 12 mio. EUR.
(8)
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 231/2014 af 11. marts 2014.
(9)
En støtte på 8 mio. EUR.
(10)
Med 24 mio. EUR (som der enten er indgået eller forventes indgået forpligtelser for) til den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og 44 mio. EUR (som der enten er indgået eller forventes indgået forpligtelser for) til Serbien.
(11)
EUCAP Sahel Niger støtter Nigers myndigheder i forebyggelse, kontrol og forvaltning af ulovlige migrationsstrømme gennem Niger og navnlig Agadez.
(12)
EU's civile FSFP-mission i Mali (EUCAP Sahel Mali) støtter omstrukturering af de interne maliske  sikkerhedsstyrker, dvs. politiet, "gendarmeriet" og "nationalgarden". Målet er at hjælpe de maliske myndigheder med at sikre den forfatningsmæssige og demokratiske orden og betingelserne for varig fred. Missionen kombinerer uddannelsesaktiviteter og strategisk rådgivning.
(13)
Inden for rammerne af EU's samlede tilgang (JOIN (2013) 30), vil FSFP-missioner blive koordineret med udviklingsprogrammer for at sikre, at de bliver så effektive som muligt.
(14)
En fælles dagsorden for migration og mobilitet, der omfatter samarbejde om lovlig migration, ulovlig migration, migration og udvikling samt international beskyttelse, blev undertegnet med Nigeria i 2015.
(15)
Med henblik herpå skabte Den Europæiske Union sammen med Frankrig, Tyskland og Nederlandene, i 2014 Bekou trustfonden.
(16)
AMISOM: http://amisom-au.org/
(17)
I øjeblikket findes der 17 tilbagetagelsesaftaler: Hongkong, Macao, Sri Lanka, Albanien, Rusland, Ukraine, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Bosnien-Hercegovina, Montenegro, Serbien, Moldova, Pakistan, Georgien, Armenien, Aserbajdsjan, Tyrkiet og Kap Verde.
(18)
Forhandlinger er i gang med Marokko og Tunesien.
(19)
COM(2015) 453.
(20)
COM (2015) 285 final.
(21)
Rådets afgørelse (FUSP) 2015/778 af 18. maj 2015 om Den Europæiske Unions militæroperation i det sydlige centrale Middelhavsområde (EUNAVFOR MED) (EUT L 122, s. 31, af 19.5.2015)
(22)
Åbningen af et kontor i Agadez vil give missionen en øget forståelse af migrationsstrømmene og dertil knyttede spørgsmål samt muligheden for at samarbejde dagligt med de myndigheder, der er ansvarlige for forvaltningen af migrationsstrømme.
(23)
Budapestprocessen samler lande fra Øst- og Centralasien til Sydøst- og Vesteuropa.
(24)
Mobilitetspartnerskaber danner en omfattende ramme for bilateralt samarbejde om mobilitet, migration og asyl. Syv partnerskaber er indtil nu blevet undertegnet med: Kap Verde, Moldova, Georgien, Armenien, Marokko, Aserbajdsjan og Tunesien.

Summary:
EU-Udenrigstjenestens handlinger i forbindelse med flygtningekrisen
RESUMÉ AF:
Fælles meddelelse — JOIN(2015) 40 final — Flygtningekrisen i Europa: EU-Udenrigstjenestens rolle
RESUMÉ
HVAD ER FORMÅLET MED DENNE FÆLLES MEDDELELSE?
Den beskriver de foranstaltninger, som EU iværksætter ud over sine grænser for at tackle flygtningekrisen. Tiltag, der har en umiddelbar effekt på migrationsstrømmene, opprioriteres, selv om en langsigtet indsats er nødvendig, for at der kan gøres noget ved de grundlæggende årsager.
Meddelelsen er en del af en større pakke af forslag, som 
Europa-Kommissionen
 har fremlagt for at tage hånd om problemet.
HOVEDPUNKTER
EU har et budget på 96,8 mia. EUR for 2014-2020 for så vidt angår udenrigspolitik og udviklingssamarbejde.
Kommissionen har foreslået en 
europæisk nødtrustfond for Afrika
, der skal tackle årsagerne til migration på kontinentet.
EU anvender sine diplomatiske, økonomiske og humanitære ressourcer til at hjælpe flygtninge fra Irak og Syrien samt til at hjælpe nabolande som f.eks. Jordan, Libanon og Tyrkiet, der bærer hovedbyrden af udvandringen.
Der er ved at blive udarbejdet en EU-plan, som skal håndtere migrationsstrømmene gennem den såkaldte 
vestlige Balkanrute
.
Der anvendes regionale strategier for at hjælpe dele af Afrika som f.eks. 
Sahel
, 
Afrikas Horn
 og 
Guineabugten
.
Der er udformet individuelle programmer, som skal hjælpe lande såsom Den Centralafrikanske Republik, Eritrea, Libyen, Mali, Niger, Somalia, Sydsudan og Yemen med deres særlige problemer.
EU samarbejder aktivt med 
De Forenede Nationers organisationer
 og andre internationale partnere for at støtte lande, der er værter for et stort antal fordrevne mennesker, samt for at håndtere flygtningestrømme.
EU samarbejder med andre lande, særligt i Afrika, Asien, Caribien og Stillehavsområdet, om aftaler om tilbagesendelse af ulovlige migranter.
EU hjælper lande med grænser til EU med at bekæmpe den organiserede kriminalitet, der er ansvarlig for 
smugling af migranter
 og 
menneskesmugling
.
I efteråret 2015 blev der afholdt to internationale konferencer på højt niveau med særligt fokus på migration:
Vallettatopmødet om migration
 (11.-12. november 2015)
Konferencen på højt niveau om ruten over det østlige Middelhav/det vestlige Balkan
 (8. oktober 2015).
BAGGRUND
EU står over for den største flygtningekrise siden slutningen af 2. verdenskrig. Siden begyndelsen af 2015 har EU mobiliseret alle sine udenrigspolitiske instrumenter med henblik på at reagere. Disse har tre mål for øje: at redde menneskeliv, sikre beskyttelse af alle, der er i nød, og forvalte grænserne og flygtningestrømme.
Migration: Mod en europæisk dagsorden for migration
.
DOKUMENT
Fælles meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet — Håndtering af flygtningekrisen i Europa: EU-Udenrigstjenestens rolle (
JOIN(2015) 40 final
 af 9.9.2015)
seneste ajourføring 24.11.2015