CELEX ID: 32022H0758

--- ENGLISH ---

Document:
17.5.2022
EN
Official Journal of the European Union
L 138/30
COMMISSION RECOMMENDATION (EU) 2022/758
of 27 April 2022
on protecting journalists and human rights defenders who engage in public participation from manifestly unfounded or abusive court proceedings (‘Strategic lawsuits against public participation’)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular Article 292 thereof,
Whereas:
(1)
Article 2 of the Treaty on European Union states that the Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities.
(2)
Article 10(3) of the Treaty on European Union states that every Union citizen has the right to participate in the democratic life of the Union. The Charter of Fundamental Rights of the European Union (the ‘Charter’) provides, inter alia, for the rights to respect for private and family life (Article 7), the protection of personal data (Article 8), freedom of expression and information, which includes respect for the freedom and pluralism of the media (Article 11), and to an effective remedy and to a fair trial (Article 47).
(3)
The right to freedom of expression and information as set forth in Article 11 of the Charter includes the right to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. While it is not an absolute right, any limitations thereto must be provided for by law, respect the essence of the right and be made only if they are necessary and genuinely meet objectives of general interest recognised by the Union or the need to protect the rights and freedoms of others (Article 52(1) of the Charter).
(4)
In line with Article 52(3) of the Charter and with the Explanations relating to the Charter, Article 11 of the Charter should be given the meaning and scope of Article 10 on freedom of expression and information of the European Convention on Human Rights as interpreted by the European Court of Human Rights. Article 10 of the European Convention on Human Rights protects freedom of expression and information. Within the scope of application of the European Convention on Human Rights, any restriction must be prescribed by law, must be necessary in a democratic society, and be made in pursuit of the legitimate aims set out in Article 10(2) of the European Convention on Human Rights.
(5)
The European Convention of Human Rights also imposes a positive obligation on contracting states to safeguard the freedom and pluralism of the media and to create a favourable environment for participation in the public debate 
(
1
)
. The case law of the European Court on Human Rights further specifies that the freedom of expression constitutes one of the essential foundations of a democratic society and is applicable not only to information or to ideas that are favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indifference, but also to those that offend, shock or disturb the state or any group in the population 
(
2
)
. It has further clarified that ‘in a democratic society even small and informal campaign groups (…) must be able to carry on their activities effectively’ and that ‘there exists a strong public interest in enabling such groups and individuals outside the mainstream to contribute to the public debate by disseminating information and ideas on matters of general public interest’ 
(
3
)
.
(6)
Journalists play an important role in facilitating public debate and in the imparting and the reception of information, opinions and ideas 
(
4
)
. It is essential that they are afforded the necessary space to contribute to an open, free and fair debate and to counter disinformation and other manipulative interference, including from actors from third countries. Journalists should be able to conduct their activities effectively to ensure that citizens have access to a plurality of views in European democracies.
(7)
Human rights defenders also play an important role in European democracies, especially in upholding fundamental rights, democratic values, social inclusion, environmental protection and the rule of law. They should be able to participate actively in public life and make their voices heard on policy matters and in decision-making processes without fear of intimidation. Human rights defenders refer to individuals or organisations engaged in defending fundamental rights and a variety of other rights, including environmental and climate rights, women’s rights, LGBTIQ rights, the rights of the people with a minority racial or ethnic background, labour rights or religious freedoms.
(8)
A healthy and thriving democracy requires that people are able to participate actively in public debate. In order to secure meaningful participation, people should be able to access reliable information, which enables them to form their own opinions and exercise their own judgement in a public space in which different views can be expressed freely.
(9)
To foster this environment, it is important to protect journalists and human rights defenders from manifestly unfounded and abusive court proceedings against public participation (commonly known as ‘SLAPPs’). These court proceedings are either manifestly unfounded or fully or partially unfounded proceedings which contain elements of abuse justifying the assumption that the main purpose of the court proceedings is to prevent, restrict or penalise public participation. Indications of such abuse are the disproportionate, excessive or unreasonable nature of the claim or part thereof, the existence of multiple claims asserted by the claimant in relation to similar matters, or intimidation, harassment or threats on the part of the claimant or their representatives prior to the initiation of manifestly unfounded or abusive court proceeding. These proceedings constitute an abuse of court proceedings and put unnecessary burdens on courts as their aim is not to access justice but to harass and silence defendants. Long proceedings create burdens on national court systems.
(10)
Manifestly unfounded and abusive court proceedings against public participation can take the form of a wide array of legal abuses, mainly in civil or criminal matters, but also in administrative law matters and may be based on various grounds.
(11)
Such court proceedings are often initiated by powerful individuals or entities (for example lobby groups, corporations and state organs) in an attempt to silence public debate. They often involve imbalance of power between the parties with the claimant having a more powerful position than the defendant for example financially or politically. Although not being an indispensable component of manifestly unfounded or abusive court proceedings, where present an imbalance of power significantly increases the harmful effects as well as the chilling effects of court proceedings against public participation.
(12)
Manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation may have an adverse impact on the credibility and reputation of journalists and human rights defenders in particular and exhaust their financial and other resources. They may have adverse psychological consequences for their targets and their family members. Manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation endanger journalists and human rights defenders’ ability to conduct their activities. As a result of such proceedings, the publication of information on a matter of public interest may be delayed or altogether prevented. The existence of such proceedings may have more broadly a deterrent effect on the work of journalists and human rights defenders in particular, by contributing to self-censorship in anticipation of possible future court proceedings, leading to the impoverishment of the public debate to the detriment of society as a whole. The length of procedures, the financial pressure and the threat of criminal sanctions constitute powerful tools to intimidate and silence critical voices.
(13)
Those targeted by manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation often face multiple court proceedings simultaneously and in several jurisdictions. Court proceedings initiated in the jurisdiction of one Member State against a person resident in another Member State are usually more complex and costly for the defendant. Claimants in manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation may also use procedural tools to drive up the length and cost of the litigation, and bring cases in a jurisdiction they perceive to be favourable for their case, rather than to the court best placed to hear the claim.
(14)
The use of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation is on the rise in the European Union. According to recent studies 
(
5
)
, such proceedings are increasingly used across Member States.
(15)
The European Parliament, in its Resolution of 25 November 2020 
(
6
)
, condemned the use of SLAPPs to silence or intimidate investigative journalists and media outlets and create a climate of fear around their reporting of certain topics, calling on the Commission to present a proposal to prevent them. In its Resolution 
(
7
)
 of 11 November 2021 on Strengthening democracy and media freedom and pluralism in the EU: the undue use of actions under civil and criminal law to silence journalists, Non-Governmental Organisations (NGOs) and civil society, the European Parliament highlighted again the prevalence of the phenomenon and the need for effective safeguards for its victims across the Union.
(16)
The Council of Europe’s Platform to Promote the Protection of Journalism and Safety of Journalists 
(
8
)
 also reports an increasing number of alerts of serious threats to the safety of journalists and media freedom in Europe, including multiple cases of judicial intimidation. The 2021 annual Report of the partner associations to the Council of Europe Platform to Promote the Protection of Journalism and Safety of Journalists underlines the notable increase of SLAPP-related alerts reported in 2020 over the previous year, both in numbers of alerts and jurisdictions of Council of Europe Member States concerned 
(
9
)
. In its Recommendation on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors 
(
10
)
 of 13 April 2016, the Council of Europe recommended its Member States to take the necessary legislative and/or other measures to prevent the frivolous, vexatious or malicious use of the law and legal process to intimidate and silence journalists and other media actors.
(17)
The Commission’s 2020 
(
11
)
 and 2021 
(
12
)
 Rule of Law Reports underline that in a number of Member States, journalists and others involved in protecting the public interest increasingly face threats and attacks in relation to their publications and their work, in various forms including the deployment of SLAPPs.
(18)
A stark example of the use of court proceedings against public participation in the Union is that of the journalist Daphne Caruana Galizia who, at the time of her assassination, was facing over 40 civil and criminal libel and defamation court proceedings related to her investigate work.
(19)
The European Democracy Action Plan 
(
13
)
 presented by the Commission on 3 December 2020 underlines the fundamental role of free and pluralistic media in democracies as well as the importance of civil society. It highlights among others the important role that independent and pluralistic media play in enabling citizens to make informed decisions, as well as in the fight against information manipulation and interference in the information space, including disinformation. In that context, the Commission already adopted Recommendation (EU) 2021/1534 on ensuring the protection, safety and empowerment of journalists and other media professionals in the European Union 
(
14
)
. That Recommendation aims to ensure safer working conditions for all media professionals, free from fear and intimidation, whether online or offline. In view of the increasing threat posed by manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation to media freedom and public participation, the Union should develop a coherent and effective approach to counter such proceedings. This Recommendation complements Recommendation (EU) 2021/1534 by providing specific recommendations on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation. It goes beyond the protection of journalists and other media professionals and includes human rights defenders in its scope. This Recommendation should address the specific threat posed by manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation and by doing so, support the proper functioning of the checks and balances in a healthy democracy. It should provide guidance for Member States to take effective, appropriate and proportionate measures to address such proceedings and to ensure in this context in particular the protection of journalists and human rights defenders. The recommended measures should include raising awareness and developing expertise, in particular among legal professionals and the targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation, to ensure that support is available for those targeted by such proceedings and to support enhanced monitoring.
(20)
In order to provide for efficient protection against manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation and prevent the phenomenon from taking root in the Union, Member States should ensure that their respective legal frameworks governing civil, criminal, commercial and administrative proceedings, provide for the necessary safeguards to address such court proceedings, in full respect of democratic values and fundamental rights, including the right to a fair trial and the right to freedom of expression. To provide consistent and efficient protection against manifestly unfounded court proceedings against public participation, Member States should aim to ensure that an early dismissal is available. They should also aim to provide other remedies against abusive court proceedings, namely the award of costs so that a claimant who has brought abusive court proceedings against public participation can be ordered to bear all the costs of the proceedings, the compensation of damages for any natural or legal person who has suffered harm as a result of abusive court proceedings against public participation, and the possibility to impose effective, proportionate and dissuasive penalties on the party who brought abusive court proceedings against public participation. The main objective of giving courts the possibility to impose penalties is to deter potential claimants from initiating abusive court proceedings against public participation. Such penalties should be proportionate to the elements of abuse identified. When establishing amounts for penalties, courts could take into account the potential for a harmful or chilling effect of the proceedings on public participation, including as related to the nature of the claim, whether the claimant has initiated multiple or concerted proceedings in similar matters and the existence of attempts to intimidate, harass or threat the defendant.
(21)
Member States should aim to include in their national laws similar safeguards for domestic cases as those included in Union instruments that seek to address manifestly unfounded and abusive court proceedings against public participation for civil matters with cross-border implications. This would provide a consistent and efficient protection against such court proceedings and would contribute to prevent the phenomenon from growing roots in the Union.
(22)
Member States should specifically review their legal frameworks applicable to defamation to ensure that existing concepts and definitions cannot be used by plaintiffs against journalists or human rights defenders in the context of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation.
(23)
In order to prevent a chilling effect on the public debate, Member States should ensure that penalties against defamation are not excessive and disproportionate. They should pay particular attention to the Council of Europe’s guidelines and recommendations 
(
15
)
 addressing the legal framework for defamation, in particular criminal law. In this context, Member States are encouraged to remove prison sentences for defamation from their legal framework. The Parliamentary Assembly of the Council of Europe in its Resolution 1577 (2007) 
(
16
)
 has called on its Member States, which still provide for prison sentences for defamation, even if they are not actually imposed, to abolish them without delay. Member States are also encouraged to favour the use of administrative or civil law to deal with defamation cases, provided that such provisions have a less punitive effect than those of criminal law 
(
17
)
.
(24)
Dealing with defamation cases from a criminal law angle should only be used as a last resort and responses through administrative or civil law should be favoured instead, in line with guidance from international organisations. The United Nations’ Human Rights Committee 
(
18
)
 and the Organization for Security and Cooperation in Europe 
(
19
)
 have recommended the removal of defamation from criminal law statutes. Similarly, the Council of Europe has expressed reservations in this context 
(
20
)
.
(25)
The right to the protection of personal data is further concretised in Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council 
(
21
)
. The right to the protection of personal data is not an absolute right. Article 85 of the GDPR provides that Member States shall by law reconcile the right to the protection of personal data with the right to freedom of expression and information, including processing for journalistic purposes and the purposes of academic, artistic or literary expression.
(26)
Member States should encourage self-regulatory bodies and associations of legal professionals to align, where necessary, their deontological standards, including codes of conduct, with this Recommendation. Member States should also ensure, as relevant, that the deontological standards which seek to discourage or prohibit legal professionals from engaging in conduct which might constitute an abuse of process or an abuse of their other professional responsibilities towards the integrity of the legal process, and their corresponding disciplinary sanctions, cover manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation. This should be accompanied by appropriate awareness raising and training activities in order to increase knowledge and efficacy of existing deontological standards that are relevant to manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation.
(27)
Legal professionals are key actors in manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation, either by representing litigants, prosecuting individuals or adjudicating disputes. Therefore, it is crucial that they have the necessary knowledge and skills to do so. Member States should support and offer training opportunities to these legal professionals. Training could substantively contribute to building their knowledge and capacity in how to detect manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation, including those with a third-country element, and react appropriately. Such training should address the judiciary and the judicial staff at all court levels including judges, prosecutors, court and prosecutors’ office staff, as well as any other justice professionals associated with the judiciary or otherwise participating in the administration of justice, irrespective of the definition in national law, legal status or internal organisation, at the regional and local levels, where manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation may appear in the first instance. Such training should also address other legal professionals such as qualified lawyers. Developing local training capacity can contribute to the long-term sustainability of the training.
(28)
Extending such training to journalists, press council members, media professionals and human rights defenders would help them to recognise when they are confronted with such court proceedings and provide them with critical legal skills to reduce their risks of being exposed to manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation or equip them with better knowledge to better address it. It could also enable them to engage in robust reporting on SLAPPs. Training for journalists should also refer to the ethical standards and guidelines set out by national press or media councils. To contribute to overall capacity building and strengthen the institutional response to manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation, such training could also involve data protection authorities, National Human Rights Institutions, ombudsman institutions and media state regulatory bodies.
(29)
Providers of legal training and associations of legal professionals are very well positioned to impart training on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation, as well as to determine the objectives of such training and to assess the most suitable training methodology. Training delivered by legal professionals to other legal professionals allows all to learn as a group, to better share experiences and to foster mutual trust. Exchanges of relevant practices at the European level should be encouraged, including with the support of the Commission, with the involvement of the European Judicial Training Network (EJTN). Involvement of legal practitioner’s and their professional associations, from preparing needs analyses to the evaluation of results, is of paramount importance to ensuring the effectiveness and sustainability of training activities.
(30)
Training should address freedom of expression and information and other fundamental rights, under the EU Charter of Fundamental rights of the European Union and the European Convention on Human rights and national law and include practical guidance on how to apply relevant case-law, restrictions to and articulation between fundamental rights, including freedom of expression, procedural safeguards as well as other relevant provisions under national law. Due account should be taken of Council of Europe’s handbook for legal practitioners on protecting the right to freedom of expression under the ECHR 
(
22
)
.
(31)
Training should, among other things, address the protection of personal data which may be used to initiate manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation. It should also address information manipulation and interference, including disinformation.
(32)
Training should consider the national legal framework and context. Combining these with the guidance developed by the Council of Europe, testimonials from targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation and best practices from other Member States in a structured and coherent manner could contribute to the successful learning objectives associated with training on manifestly unfounded or abusive court proceedings. Training may also be used to foster exchange of best practices between Member States.
(33)
To reach a wider audience and to foster support, training on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation should also make best use of new technologies, including online training. Access to e-resources, up-to-date material, and stand-alone learning tools on relevant legislation and guidance would complement the benefits of such training activities.
(34)
In order to foster synergies with similar initiatives on the training of legal professionals, training modules on manifestly unfounded or abusive court proceedings on public participation could be included in training on related topics, such as freedom of expression and legal ethics. The use of existing materials and training practices such as those promoted on the European e-Justice Portal, the Unesco Global Toolkit for Judicial Actors 
(
23
)
 and the Council of Europe’s HELP (Human Rights Education for Legal Professionals) 
(
24
)
 online courses should be encouraged.
(35)
Including manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation in the law and journalism curricula would help equip legal professionals and journalists with better knowledge to recognise such proceedings and equip them with specific knowledge to respond accordingly, and support the development of expertise and professional competencies among lecturers. Such knowledge could be provided by higher education institutions in complementary courses or seminars during the final years of a degree programme, for instance to law students of law and journalism.
(36)
Member States should support awareness raising campaigns on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation organised among others by national entities, including National Human Rights Institutions and civil society organisations.
(37)
Communication activities on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation could take the form of publications, messages, public meetings, conferences, workshops and webinars.
(38)
The targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation often have difficulties finding information on available support resources. To facilitate the identification of entities or bodies able to provide assistance on manifestly unfounded or abusive court proceedings and to ensure the effectiveness of support against such proceedings, information should be collected and made available at a single point, be free of charge and easily accessible. To that end, each Member State should establish one national focal point that gathers and shares information on available resources.
(39)
An underlying goal of awareness raising activities on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation should be to promote awareness of the importance of a public space that enables democratic participation and allows citizens to have access to a plurality of views and reliable information, free from bias.
(40)
Awareness raising campaigns should be coordinated with national focal points and other competent authorities to ensure their effectiveness. They should also seek synergies with awareness raising campaigns on compatible topics such as those focusing on fostering of open, free and fair debate and the protection of the right to freedom of expression and should be integrated with awareness raising activities that promote active civic participation, pluralism of views and access to reliable information. They should also seek synergies, as relevant, with resilience building on media, information literacy, journalistic standards and fact-checking in the context of measures addressing disinformation, information manipulation, and interference including from abroad. The target audience could include, inter alia, specific groups, such as media professionals, legal professionals and members of civil society organisations, communication professionals, academics, think tanks, politicians, civil servants, public authorities and private corporations.
(41)
Member States should aim to ensure, by any means they consider appropriate, the availability of information on the procedural safeguards and other safeguards under their national legal frameworks, including information on the entities or bodies which can be contacted to provide assistance against manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation.
(42)
Such support resources may include law firms that defend 
pro bono
 the targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation, the legal clinics of universities which provide such support, organisations that register and report on SLAPPs, and organisations that provide financial and other assistance to the targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings.
(43)
The targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation need to be adequately equipped to face such proceedings. It is therefore necessary to develop capacities in Member States in order to provide support to those targeted by such proceedings. Member States should offer funding and promote funding available at Union level to organisations that provide guidance and support for targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings.
(44)
A more systematic monitoring of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation is necessary to better tackle the phenomenon. Data collected should include sufficient information for authorities and other relevant stakeholders to quantify and better understand it including in view of providing the necessary support to targets. Member States should entrust, taking into account their institutional arrangements on judicial statistics 
(
25
)
, one or more authorities with collecting and aggregating data on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation initiated in national courts. These authorities may collect the data from several stakeholders. To ease the collection of data, the authorities entrusted to collect data may establish contact points so that judicial authorities, professional organisations, non-governmental organisations, human rights defenders, journalists and other stakeholders can share data on manifestly unfounded or abusive court proceedings. Member States should entrust one of these authorities with coordinating the information and reporting the aggregated data collected at national level to the Commission on a yearly basis starting by the end of 2023. Member States should ensure the accountability of the data collected. For this purpose, they should ensure that the data collection process follows professional standards and that the authorities entrusted with data collection and statistics enjoy sufficient autonomy. Data protection requirements should be complied with.
(45)
When entrusting authorities with data collection and reporting, Member States could consider establishing synergies with relevant instruments in the area of the rule of law and the protection of fundamental rights. National Human Rights Institutions, where established, may play an important role as well as other entities such as ombudspersons’ offices, equality bodies, or competent authorities such as those designated under the Directive (EU) 2019/1937 of the European Parliament and of the Council 
(
26
)
 may also be relevant. National focal points providing an overview of support resources and the entities or authorities entrusted to collect and report data could be situated in the same organisation, taking into account the requirements and criteria described in this Recommendation.
(46)
The authorities entrusted to collect data should publish information on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation, in accessible formats on their websites, and, as relevant via other appropriate tools. When doing so, they should ensure that fundamental rights including the right to privacy and to the protection of personal data of those individuals involved in manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation are fully respected.
(47)
To delineate the duration of proceedings concerning manifestly unfounded or abusive court proceedings, precise information on the events, acts or actions that started and closed such proceedings and the dates on which they occurred should be collected whenever possible. The collected data should also include, as relevant, information about the background of a case, for example, where there have been repetitive preceding court proceedings against the same defendant or by the same plaintiff.
(48)
As necessary, the EU expert group against SLAPP established by the Commission 
(
27
)
 could support the development across Member States of comparable criteria that can be easily applied by the authorities entrusted to collect and report data on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation.
(49)
The EU expert group against SLAPP supports the exchange and dissemination of practice and knowledge among practitioners on SLAPP related issues. It could provide among others technical assistance to authorities in setting up focal points, developing training material and organising legal assistance.
(50)
The Citizens, Equality, Rights and Values (CERV) Programme, established by Regulation (EU) 2021/692 of the European Parliament and of the Council 
(
28
)
, aims to protect and promote the rights and values enshrined in the Treaties and the Charter. In order to sustain and further develop democratic societies based on the rule of law, the CERV programme provides, inter alia, for the possibility to fund activities linked to capacity building and awareness on the Charter including on freedom of expression. The Justice Programme, established by Regulation (EU) 2021/692 
(
29
)
 provides, inter alia, for the possibility to fund activities linked to judicial training, with a view to fostering a common legal and judicial culture based on the rule of law, and to support and promote the consistent and effective implementation of Union legal instruments that are relevant in the context of the Programme,
HAS ADOPTED THIS RECOMMENDATION:
SUBJECT MATTER
1.
This Recommendation sets out guidance for Member States to take effective, appropriate and proportionate measures to address manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation and protect in particular journalists and human rights defenders against such proceedings, in full respect of democratic values and fundamental rights.
APPLICABLE FRAMEWORKS
2.
As a general rule, Member States should ensure that their applicable legal frameworks provide for the necessary safeguards to address manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation in full respect of democratic values and fundamental rights, including the right to a fair trial and the right to freedom of expression.
3.
Member States should aim to ensure that procedural safeguards to grant an early dismissal of manifestly unfounded court proceedings against public participation are available. They should also aim to provide other remedies against abusive court proceedings against public participation, namely the award of costs meaning that a claimant who has initiated abusive court proceedings against public participation can be ordered to bear all the costs of the proceedings, the compensation of damages for any natural or legal person who has suffered harm as a result of abusive court proceedings against public participation, and the possibility to impose effective, proportionate and dissuasive penalties on the party who initiated abusive court proceedings against public participation.
4.
Member States should aim to include in their national laws similar safeguards for domestic cases as those included in Union instruments that seek to address manifestly unfounded and abusive cases against public participation for civil matters with cross-border implications.
5.
Member States should ensure that their rules applicable to defamation do not have an unjustified impact on the freedom of expression, on the existence of an open, free and plural media environment, and on public participation.
6.
Member States should ensure that their rules applicable to defamation are sufficiently clear, including their concepts, to reduce the risk that they are misused or abused.
7.
Member States should also ensure that penalties against defamation are not excessive and disproportionate. Member States should take utmost account of the Council of Europe’s guidelines and recommendations 
(
30
)
 addressing the legal framework for defamation, and in particular criminal law. In this context, Member States are encouraged to remove prison sentences for defamation from their legal framework. Member States are encouraged to favour the use of administrative or civil law to deal with defamation cases 
(
31
)
, provided that such provisions have a less punitive effect than those of criminal law.
8.
Member States should strive for an adequate articulation in their legislation between the right to the protection of personal data and the right to freedom of expression and information to reconcile those two rights, as required by Article 85(2) of the Regulation (EU) 2016/679.
9.
Member States should take appropriate measures to ensure that the deontological rules that govern the conduct of legal professionals and the disciplinary sanctions for violation of those rules consider and include appropriate measures to discourage manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation. Member States should encourage self-regulatory bodies and associations of legal professionals to align their deontological standards, including their codes of conduct, with this recommendation. Appropriate awareness raising and training is also recommended.
TRAINING
10.
Member States should support training opportunities on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation for legal professionals such as judiciary and judicial staff at all court levels, qualified lawyers as well as for potential targets of such court proceedings. The focus of trainings should lie on building expertise to detect such proceedings and react appropriately.
11.
Member States should encourage associations of legal professionals and legal training providers to offer training on how to deal with manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation. The Commission will encourage European level training providers like the European Judicial Training Network to provide such training. Legal practitioners and their professional associations should be involved in the development, organisation, conduct and evaluation of the training.
12.
Training should cover the relevant aspects of the EU Charter of Fundamental Rights of the European Union and the European Convention on Human Rights. It should include practical guidance on how to apply Union law, national case law, the case law of the Court of Justice of the European Union and the case law of the European Court of Human Right, on ascertaining that restrictions to the exercise of the freedom of expression meet the requirements provided for, respectively, by Article 52 of the Charter and by Article 10(2) of the European Convention on Human Rights as well as on the articulation of freedom of expression and information, and with other fundamental rights.
13.
Training should also cover the procedural safeguards against manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation, where available, as well as jurisdiction and relevant applicable law in fundamental rights, criminal, administrative, civil and commercial matters.
14.
Training activities should also address the obligation for Member States, under Regulation (EU) 2016/679, to reconcile, by law, the protection of personal data with the right to freedom of expression and information. They should cover rules adopted by Member States to this end and the specific exemptions or derogations to Regulation (EU) 2016/679 applicable to data processing carried out for journalistic purposes or the purpose of academic, artistic or literary expression 
(
32
)
. Due account should be taken of the elements mentioned in the Annex to this Recommendation.
15.
Member States should consider embedding such training in training on freedom of expression and legal ethics.
16.
Training for journalists, other media professionals and human rights defenders should strengthen their capacity to deal with manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation. It should focus on recognising manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation, how to manage being targeted by such court proceedings and inform them of their rights and obligations in order for them to be able to take the necessary steps to protect themselves against such proceedings. Training for journalists should also include the ethical standards and guidelines set out by national press or media councils.
17.
Member States could encourage higher education institutions to include knowledge on how to identify manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation in their curricula, especially for law and journalism degrees.
18.
Training could include testimonials from the targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation. Training could also, making best use of the knowledge developed within the framework of the EU expert group against SLAPP, foster the exchange of experience among Member States.
AWARENESS RAISING
19.
Member States are encouraged to support initiatives, including those of National Human Rights Institutions and civil society organisations, aimed at raising awareness and organising information campaigns on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation. Particular emphasis should be placed on addressing potential targets of such proceedings.
20.
Awareness raising activities should aim to explain the issue of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation in a simple and accessible way so that such proceedings are easily recognised.
21.
Awareness raising activities should provide information on existing support structures, including reference to national focal points that gather and share information on available resources. Awareness raising efforts should also provide a clear overview of legal lines of defence available under national frameworks in case of manifestly unfounded or abusive court proceeding against public participation and how they could be used effectively.
22.
Awareness raising campaigns combating negative attitudes, stereotypes and prejudices could also address manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation.
23.
Promoting better understanding of the nature and extent of the impact of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation should be included in awareness raising activities on the right to freedom of expression addressed to specific groups, such as media professionals, legal professionals, members of civil society organisations, academics, think thanks, communication professionals, civil servants, politicians, public authorities and private corporations.
SUPPORT MECHANISMS
24.
Member States should ensure that targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation have access to individual and independent support. To that end, Member States should identify and buttress organisations that provide guidance and support for such targets. Such organisations may include associations of legal professionals, media and press councils, umbrella associations for human rights defenders, associations at Union and national level, law firms defending targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation 
pro bono
, legal clinics of universities and other non-governmental organisations.
25.
Each Member State should establish a focal point that gathers and shares information on all organisations that provide guidance and support for targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation.
26.
Member States are encouraged to make use of national and Union funding to provide financial support and promote funding available at Union level towards organisations that provide guidance and support for targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation in particular to make sure that they have sufficient resources to react quickly against such proceedings.
27.
Member States should ensure that legal assistance is available to defendants of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation in an affordable and easily accessible manner.
28.
Member States should facilitate the exchange of information and best practices between organisations that provide guidance and support for targets of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation.
DATA COLLECTION, REPORTING AND MONITORING
29.
Member States should, taking into account their institutional arrangements on judicial statistics, entrust one or more authorities to be responsible to collect and aggregate, in full respect of data protection requirements, data on manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation initiated in their jurisdiction. Member States should ensure that one authority is responsible to coordinate the information and report the aggregated data collected at national level to the Commission on a yearly basis starting by the end of 2023, in full respect of data protection requirements. The Commission will publish a yearly summary of the received contributions.
30.
Where necessary, the EU expert group against SLAPP could support the development and best use of standards and templates on data collection.
31.
Data referred to in point 29 should include:
(a)
the number of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation cases, initiated in the relevant year;
(b)
the number of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation cases dismissed early in the relevant year starting from 2022, both dismissed on merits and for procedural reasons;
(c)
the number of court proceedings, classified by type of defendant (e.g. journalist, human rights defender, press outlet);
(d)
the number of court proceedings, classified by type of plaintiff (e.g. politician, private person, company, whether the plaintiff is a foreign entity);
(e)
figures about acts of public participation on the account of which court proceedings were launched;
(f)
figures on the estimated amount of initial damages requested by plaintiffs;
(g)
description of the different legal bases employed by plaintiffs and related figures;
(h)
figures on the length of the proceedings, including all instances;
(i)
figures on cross-border elements; and
(j)
as available, other data including on judicial costs of proceedings and, as relevant and appropriate, relevant figures on historical backgrounds of cases.
32.
The authority ensuring coordination, referred to in point 29, should publish the data, in accessible formats on its website, and as relevant via other appropriate tools, while taking the necessary arrangements to ensure the protection of the rights of those involved in manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation.
FINAL PROVISIONS
33.
Member States should make full use of the funding support available at Union level to implement the specific provisions of this Recommendation, and promote the funding opportunities available for public and private entities, including civil society organisations, in particular under the CERV Programme and the Justice Programme.
34.
Member States should transmit by the end of 2023 and subsequently on request, in compliance with data protection rules, a report to the Commission on the implementation of this Recommendation containing aggregated data consolidated at Member States’ level. The Commission will hold, as necessary, discussions with Member States and stakeholders, in relevant forums, on the measures and actions taken to apply the Recommendation.
35.
No later than 5 years after the date of adoption, the Commission will assess the impact of this Recommendation on the evolution of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation in the European Union. On this basis, the Commission will determine whether additional steps are required to ensure the adequate protection of targets of such proceedings, taking into account the findings of the Commission’s Rule of Law Reports and other relevant information, including external data.
Done at Brussels, 27 April 2022.
For the Commission
Didier REYNDERS
Member of the Commission
(
1
)
  See for instance European Court of Human Rights’ judgement of 14 September 2010, 
Dink v. Turkey
 (applications Nos 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 and 7124/09), paragraph 137. See also on the positive obligations under Article 10 of the European Convention on Human rights, the Report of the Research Division of the European Court of Human Rights’, https://www.echr.coe.int/documents/research_report_article_10_eng.pdfI
(
2
)
  See European Court of Human Rights’ judgement of 7 December 1976, 
Handyside v. The United Kingdom
 (application No 5493/72), paragraph 49.
(
3
)
  See European Court of Human Rights’ judgement on 15 February 2005, 
Steel and Morris v. The United Kingdom
 (application No 68416/01), paragraph 89.
(
4
)
  Recommendation CM/Rec(2022)4 of the Committee of Ministers of the Council of Europe on promoting a favourable environment for quality journalism in the digital age provides that ‘…quality journalism, which rests on the standards of professional ethics while taking different forms according to geographical, legal and societal contexts, pursues the dual goal of acting as a public watchdog in democratic societies and contributing to public awareness and enlightenment’, https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=0900001680a5ddd0. Resolution 2213 (2018) on the status of journalists in Europe adopted by the Parliamentary Assembly of the Council of Europe refers as regards professional journalists to ‘a mission to provide the public with information on general or specialist topics of interest as responsibly and as objectively as possible’, https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=0900001680a5ddd0
(
5
)
  Academic network on European citizenship rights, Ad hoc request – SLAPP in the EU context, 29 May 2020, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/ad-hoc-literature-review-analysis-key-elements-slapp_en.pdf, p. 4 and Academic network on European citizenship rights, Strategic Lawsuits Against Public Participation (SLAPP) in the European Union: A comparative study, 30 June 2021, https://ec.europa.eu/info/files/strategic-lawsuits-against-public-participation-slapp-european-union-comparative-study_en
(
6
)
  P9_TA(2020)0320. In this Resolution, the Parliament also reiterated the terms of its Resolution of 28 March 2019 (P8_TA(2019)0328).
(
7
)
  P9_TA(2021)0451.
(
8
)
  Since 2015, the Platform of the Council of Europe has facilitated the compilation and dissemination of information on serious concerns about media freedom and safety of journalists in Council of Europe Member States. Contributing Partner organisations – invited international NGOs and associations of journalists – issue alerts on media freedom violations and publish annual reports on the situation of media freedom and safety of journalists in Europe. The Council of Europe Member States are expected to act and address the issues and inform the Platform on the actions taken in response to the alerts. The low response rate of Council of Europe Member States, which are also EU Member States, shows a need for further action. https://www.coe.int/en/web/media-freedom
(
9
)
  In 2021, 282 alerts were published on the Platform to promote the protection of journalism and safety of journalists (coe.int), amongst these, several concerned cases of judicial intimidation, i.e. opportunistic, arbitrary or vexatious use of legislation, including defamation, anti-terrorism, national security, hooliganism or anti-extremism laws. The 2021 Annual Report by the partner organisations to the Council of Europe Platform to Promote the Protection of Journalism and Safety of Journalists noted an increase in 2020 over the previous year, both in numbers of alerts and jurisdictions of Council of Europe Member States concerned – 1680a2440e (coe.int).
(
10
)
  Recommendation CM/Rec(2016)4 of the Committee of Ministers to member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors, https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016806415d9#_ftn1
(
11
)
  COM(2020) 580 final of 30 September 2020.
(
12
)
  COM(2021) 700 final of 20 July 2021.
(
13
)
  COM(2020) 790 final of 3 December 2020.
(
14
)
  Commission Recommendation (EU) 2021/1534 of 16 September 2021 on ensuring the protection, safety and empowerment of journalists and other media professionals in the European Union (
OJ L 331, 20.9.2021, p. 8
).
(
15
)
  See, inter alia, PACE’s Resolution 1577 Towards decriminalisation of defamation (2007) https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17588&lang=en, PACE’s Recommendation Towards decriminalisation of defamation 1814 (2007) https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17587&lang=en, the Secretariat-General of the Council of Europe’s study on Freedom of expression and defamation. A study of the case-law of the European Court of Human Rights (2012) https://rm.coe.int/study-on-the-alignment-of-laws-and-practices-concerning-alignment-of-l/16804915c5, and most recently the Council of Europe’s study of the case law of the European Court of Human Rights (2016) https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806ac95b
(
16
)
  Resolution 1577 (2007) of Parliamentary Assembly of the Council of Europe of 4 October 2007 on towards decriminalisation of defamation, https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17588&lang=en
(
17
)
  See also United Nations’ Human Rights Committee’s General comment No 34 Article 19: Freedoms of opinion and expression of 12 September 2011, https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf and the Organization for Security and Cooperation in Europe’s Office of the Representative on Freedom of the Media’s Special report legal harassment and abuse of the judicial system against the media, 23 November 2021, https://www.osce.org/files/f/documents/c/f/505075_0.pdf
(
18
)
  United Nations’ Human Rights Committee, General comment No 34 Article 19: Freedoms of opinion and expression of 12 September 2011, https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf
(
19
)
  Organization for Security and Cooperation in Europe’s Office of the Representative on Freedom of the Media, Special report legal harassment and abuse of the judicial system against the media, 23 November 2021, https://www.osce.org/files/f/documents/c/f/505075_0.pdf
(
20
)
  Recommendation CM/Rec(2016)4 of the Committee of Ministers to member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors, see paragraph 6.
(
21
)
  Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation) (
OJ L 119, 4.5.2016, p. 1
).
(
22
)
  Council of Europe’s handbook for legal practitioners on protecting the right to freedom of expression under the ECHR (2017), https://rm.coe.int/handbook-freedom-of-expression-eng/1680732814
(
23
)
  Global toolkit for judicial actors: international legal standards on freedom of expression, access to information and safety of journalists (2021) https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000378755
(
24
)
  https://www.coe.int/en/web/help/home
(
25
)
  See the Guidelines on judicial statistics of the European Commission for the efficiency of justice (CEPEJ) at its 12th plenary meeting (Strasbourg, 10-11 December 2008) – CEPEJ-GT-EVAL (coe.int).
(
26
)
  Directive (EU) 2019/1937 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2019 on the protection of persons who report breaches of Union law (
OJ L 305, 26.11.2019, p. 17
).
(
27
)
  Register of Commission expert groups and other similar entities (europa.eu).
(
28
)
  Regulation (EU) 2021/692 of the European Parliament and of the Council of 28 April 2021 establishing the Citizens, Equality, Rights and Values Programme and repealing Regulation (EU) No 1381/2013 of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (EU) No 390/2014 (
OJ L 156, 5.5.2021, p. 1
).
(
29
)
  Regulation (EU) 2021/692 aims to contribute to develop a European area of justice and to strengthen democracy, the rule of law and the protection of fundamental rights.
(
30
)
  See, inter alia, PACE’s Resolution 1577 Towards decriminalisation of defamation (2007) https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17588&lang=en, PACE’s Recommendation Towards decriminalisation of defamation 1814 (2007) https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17587&lang=en, the Secretariat-General of the Council of Europe’s study on Freedom of expression and defamation. A study of the case-law of the European Court of Human Rights (2012) https://rm.coe.int/study-on-the-alignment-of-laws-and-practices-concerning-alignment-of-l/16804915c5, and most recently the Council of Europe’s study of the case law of the European Court of Human Rights (2016) https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806ac95b
(
31
)
  Beyond the Council of Europe (see previous footnote), there is a growing international demand to decriminalise defamation. See United Nations’ Human Rights Committee’s General comment No 34 Article 19: Freedoms of opinion and expression of 12 September 2011, https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf and the Organization for Security and Cooperation in Europe’s Office of the Representative on Freedom of the Media’s Special report legal harassment and abuse of the judicial system against the media, 23 November 2021, https://www.osce.org/files/f/documents/c/f/505075_0.pdf
(
32
)
  For more information on the transposition of Article 85 GDPR into national law, see the SWD, p. 26.
ANNEX
Elements that could be included in the training on data protection claims in the context of manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation (commonly known as ‘SLAPP’):
—
The legislation adopted by Member States to reconcile the right to the protection of personal data with the right to freedom of expression and information, which shall provide for exemptions or derogations from the provisions listed in Article 85(2) GDPR for processing carried out for journalistic purposes or the purpose of academic, artistic or literary expression, if they are necessary to reconcile these two rights.
—
For the exercise of the data subject’s rights under the GDPR, Article 12(5) GDPR lays down that requests which are manifestly unfounded or excessive, may be refused (or charged by a reasonable fee).
—
The right to rectification in Article 16 GDPR concerns only situations where personal data is inaccurate. In addition, the right to have incomplete personal data completed is not automatic and depends on the purpose of the processing.
—
For the exercise of the right to be forgotten, the GDPR provides that this right shall not apply to the extent that processing is necessary for the right of freedom of expression and information (Article 17(3)(a) GDPR).
—
As a barrier to forum shopping, Article 79(2) GDPR provides that proceedings against a data controller or processor – e.g. the journalist, right defender, civil society actor, media company, etc. – may be brought before the courts of the Member State where the controller or processor has an establishment or, unless the controller or processor is a public authority of a Member State exercising its public powers, where the data subject has his or her habitual residence. That provision leaves no scope for actions claiming a violation of data protection rules before other courts without any relation to the processing of the personal data, the establishment of the journalist or media or the habitual residence of the plaintiff, including for damages.

Summary:
Protection of journalists and human rights defenders from unfounded or abusive court proceedings
SUMMARY OF:
Recommendation (EU) 2022/758 on protecting journalists and human rights defenders from unfounded or abusive court proceedings
WHAT IS THE AIM OF THE RECOMMENDATION?
The 
recommendation
 sets out guidance for 
European Union
 (EU) 
Member States
 on:
taking effective, appropriate and proportionate measures against manifestly unfounded or abusive court proceedings against public participation (strategic lawsuits against public participation, commonly known as SLAPPs);
protecting, in particular, journalists and human rights defenders from such proceedings;
fully respecting democratic values (Article 
10
 of the Treaty on European Union) and 
fundamental rights
 (Article 
2
 of the Treaty on European Union).
KEY POINTS
Member States’ legal frameworks
 should:
contain safeguards, including for domestic cases, against manifestly unfounded or abusive court proceedings;
allow for the early dismissal of SLAPPs and for legal remedies such as imposing costs and penalties on initiators of the legal action;
have defamation rules that are clear, do not impact unfairly on freedom of expression and do not carry excessive and disproportionate penalties;
reconcile the right to protection of personal data with the right to freedom of expression and information.
Training guidelines
 advise the following.
Member States should: 
support lawyers, judicial staff and potential targets of SLAPPs in developing expertise in identifying SLAPPs and acting appropriately;
encourage legal associations and legal training providers to offer training on how to deal with SLAPPs, and legal professionals’ self-regulatory bodies to align their behavioural rules with the recommendation;
consider including training on SLAPPs in freedom of expression and legal ethics training;
encourage higher education institutions to include ways of identifying SLAPPs in their curricula, especially for law and journalism degrees.
Training should cover: 
the EU 
Charter of Fundamental Rights
, the 
European Convention of Human Rights
 and practical guidance on European and national case-law;
procedural safeguards against SLAPPs and relevant applicable law;
the obligation to reconcile protection of personal data with freedom of expression and information;
measures to strengthen the ability of journalists, other media professionals and human rights defenders to deal with SLAPPs;
ethical standards and guidelines set out by national press or media councils;
testimonials from those subjected to SLAPPs and input from the EU expert group against SLAPP.
Awareness-raising initiatives
 include:
support to national human rights and 
civil society organisations
 running information campaigns on SLAPPs;
explanations of SLAPPs in simple language;
information on support structures and clear lines of defence against SLAPPs;
campaigns against negative attitudes, stereotypes and prejudices;
better understanding of the nature, extent and impact of SLAPPs among the media, legal professionals, civil society, academics, think tanks, communication professionals, civil servants, politicians, public authorities and private companies.
Support mechanism
 guidelines encourage Member States to:
ensure targets and defendants of SLAPPs have access to individual and independent support and legal assistance;
establish a focal point to gather and share information on the organisations providing those services;
use national and EU funding to make sure those organisations have sufficient resources to react quickly against SLAPPs;
facilitate the exchange of information and best practice between the organisations.
Data collection, reporting and monitoring guidance
The guidance asks Member States to designate one or more authorities to collect data on SLAPPs, provide the national aggregated data to the 
European Commission
 annually starting by the end of 2023 and publish the information on their website.
It also asks the EU expert group against SLAPP to support the development and best use of data collection standards and templates where necessary.
The data should include details from the number and length of SLAPP proceedings to classification of defendants, such as journalists or human rights defenders, and plaintiffs, whether they be politicians, companies or a foreign entity.
The recommendation:
urges Member States to make full use of EU funding available, in particular under the 
citizens, equality, rights and values programme
 and the 
justice programme
;
asks Member States to report to the Commission by the end of 2023, and thereafter on request, on the implementation of the recommendation;
states that, no later than 5 years after the adoption of the recommendation, the Commission will assess its impact and determine whether further measures are required.
Background
The aim of SLAPPs is not to access justice, but to harass, intimidate and silence defendants with the length of procedures, financial pressure and the threat of criminal sanctions. They also place unnecessary burdens on courts.
For further information, see: 
Recommendation on the protection, safety and empowerment of journalists
 (European Commission).
MAIN DOCUMENT
Commission Recommendation (EU) 
2022/758
 of 
27 April 2022
 on protecting journalists and human rights defenders who engage in public participation from manifestly unfounded or abusive court proceedings (‘Strategic lawsuits against public participation’) (OJ L 138, 
17.5.2022
, 
pp. 30–44
).
RELATED DOCUMENTS
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: On the European democracy action plan (
COM(2020) 790 final
, 
3.12.2020
).
Consolidated version of the Treaty on European Union – Title I – Common provisions – Article 
2
 (OJ C 202, 
7.6.2016
, 
p. 17
).
Consolidated version of the Treaty on European Union – Title II – Provisions on democratic principles – Article 
10
 (OJ C 202, 
7.6.2016
, 
p. 20
).
Charter of Fundamental Rights of the European Union
 (OJ C 202, 
7.6.2016
, 
pp. 389–405
).
last update 
4.8.2022

--- DANISH ---

Document:
17.5.2022
DA
Den Europæiske Unions Tidende
L 138/30
KOMMISSIONENS HENSTILLING (EU) 2022/758
af 27. april 2022
om beskyttelse af journalister og menneskerettighedsforkæmpere, som engagerer sig offentligt, mod åbenbart grundløse eller urimelige retssager (»strategiske retssager mod offentligt engagement«)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 292, og
ud fra følgende betragtninger:
(1)
I artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union fastsættes det, at Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal.
(2)
I artikel 10, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union fastsættes det, at enhver borger har ret til at deltage i Unionens demokratiske liv. I Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (»chartret«) fastsættes bl.a. retten til respekt for privatliv og familieliv (artikel 7), beskyttelse af personoplysninger (artikel 8), ytrings- og informationsfrihed, som omfatter respekt for mediefrihed og mediernes pluralisme (artikel 11), og adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol (artikel 47).
(3)
Retten til ytrings- og informationsfrihed, som er fastsat i chatrets artikel 11, omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser. Selv om dette ikke er en absolut rettighed, skal enhver begrænsning være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, og begrænsningerne kan kun indføres, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder (chartrets artikel 52, stk. 1).
(4)
I overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 3, og forklaringerne til chartret bør chatrets artikel 11 have samme betydning og omfang som artikel 10 om ytrings- og informationsfrihed i den europæiske menneskerettighedskonvention som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 10 beskytter ytrings- og informationsfriheden. Inden for anvendelsesområdet af den europæiske menneskerettighedskonvention skal alle former for restriktioner være foreskrevet ved lov, nødvendige i et demokratisk samfund og indført til forfølgelse af de legitime mål, der er fastsat i den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 10, stk. 2.
(5)
Den europæiske menneskerettighedskonvention fastlægger også en positiv forpligtelse for de kontraherende stater til at sikre mediefriheden og mediernes pluralisme og at tilvejebringe et gunstigt miljø for deltagelse i den offentlige debat 
(
1
)
. I Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis fastslås det yderligere, at ytringsfriheden er et af de væsentligste fundamenter for et demokratisk samfund og ikke kun gælder for oplysninger eller tanker, som modtages positivt eller anses for at være harmløse eller ligegyldige, men tillige sådanne, som kan fornærme, chokere eller forstyrre staten eller en hvilken som helst del af befolkningen 
(
2
)
. Det er yderligere blevet præciseret, at »det i et demokratisk samfund må være en forudsætning, at selv små og uformelle kampagnegrupper kan gennemføre deres aktiviteter på en effektiv måde« og »at der er en betydelig offentlig interesse i at gøre det muligt for sådanne grupper og personer uden for mainstream at bidrage til den offentlige debat ved udbrede information og tanker om spørgsmål af almen offentlig interesse« 
(
3
)
.
(6)
Journalister spiller en vigtig rolle med hensyn til at muliggøre offentlig debat i forbindelse med formidlingen og modtagelsen af information, meninger og idéer 
(
4
)
. Det er afgørende, at de får det nødvendige rum til at kunne bidrage til en åben, fri og fair debat og til at imødegå desinformation og anden manipulerende indblanding i debatten, herunder fra aktører fra tredjelande. Journalister bør være i stand til at udføre deres aktiviteter effektivt for at sikre, at borgerne har adgang til en mangfoldighed af synspunkter i de europæiske demokratier.
(7)
Menneskerettighedsforkæmpere spiller også en vigtig rolle i europæiske demokratier, navnlig med hensyn til at sikre grundlæggende rettigheder, demokratiske værdier, social inklusion, miljøbeskyttelse og retsstaten. De bør kunne deltage aktivt i det offentlige liv og give udtryk for deres holdninger i politiske spørgsmål og i beslutningsprocesser uden frygt for intimidering. Menneskerettighedsforkæmpere er enkeltpersoner eller organisationer, der forsvarer grundlæggende rettigheder og en række andre rettigheder, herunder miljø- og klimarettigheder, kvinders rettigheder, LGBTIQ-rettigheder, rettigheder for personer med en racemæssig eller etnisk minoritetsbaggrund, arbejdsrettigheder og religionsfrihed.
(8)
Et sundt og velfungerende demokrati kræver, at folk kan deltage aktivt i den offentlige debat. For at sikre meningsfuld deltagelse bør folk have adgang til pålidelige oplysninger, som gør det muligt for dem at danne deres egne meninger og udvise selvstændig dømmekraft i et offentligt rum, hvor forskellige synspunkter kan udtrykkes frit.
(9)
For skabe et sådant miljø er det vigtigt at beskytte journalister og menneskerettighedsforkæmpere mod åbenbart grundløse og urimelige retssager mod offentligt engagement (almindeligt kendt som »strategic lawsuit against public participation« eller »SLAPP«). Disse retssager er enten åbenbart grundløse eller helt eller delvist grundløse sager, som indeholder elementer af misbrug, der begrunder antagelsen om, at hovedformålet med retssagen er at forhindre, begrænse eller straffe offentligt engagement. Et tegn på et sådant misbrug er den uforholdsmæssige, overdrevne eller urimelige karakter af søgsmålet eller en del heraf, eksistensen af flere sager, som sagsøger har anlagt i forbindelse med lignende omstændigheder, eller intimidering, chikane eller trusler fra sagsøgers eller dennes repræsentanters side forud for indledningen af åbenbart grundløse eller urimelige retssager. Disse sager udgør et misbrug af retssager og pålægger domstolene unødvendige byrder, da deres formål ikke er retslig prøvelse af en sag, men at chikanere og bringe sagsøgte til tavshed. Langvarige retssager skaber byrder for de nationale retssystemer.
(10)
Åbenbart grundløse og urimelige retssager mod offentligt engagement kan komme til udtryk i mange forskellige former for retligt misbrug, hovedsagelig i civil- og strafferetlige sager, men også i forvaltningsretlige sager, og kan have forskellig baggrund.
(11)
Sådanne retssager indledes ofte af magtfulde enkeltpersoner eller enheder (f.eks. lobbygrupper, selskaber og statslige organer) i et forsøg på at lukke ned for den offentlige debat. Der er ofte en ulige magtbalance mellem parterne, hvor sagsøgeren indtager en stærkere stilling end sagsøgte, f.eks. økonomisk eller politisk. Selv om en ulige magtbalance ikke er en nødvendig del af åbenbart grundløse eller urimelige retssager, øger dens tilstedeværelse i betydelig grad de skadelige og afdæmpende virkninger, som retssager mod offentligt engagement har.
(12)
Åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement kan især have en negativ indvirkning på journalisters og menneskerettighedsforkæmperes troværdighed og omdømme og udtømme deres finansielle og andre ressourcer. De kan have negative psykologiske konsekvenser for deres mål og målenes familiemedlemmer. Åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement udgør en fare for de aktiviteter, som journalister og menneskerettighedsforkæmpere udfører. Sådanne retssager kan føre til, at offentliggørelsen af oplysninger om en sag af almen interesse forsinkes eller helt forhindres. At sådanne retssager finder sted kan have en mere generel afskrækkende virkning på især journalisters og menneskerettighedsforkæmperes arbejde, idet sagerne bidrager til selvcensur på grund af en forventning om mulige fremtidige retssager, hvilket fører til en fattigere offentlig debat til skade for samfundet som helhed. Sagernes varighed, det finansielle pres og truslen om strafferetlige sanktioner er effektive redskaber til at intimidere og lukke munden på kritiske røster.
(13)
Dem, der bliver mål for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, har ofte flere sagsanlæg mod sig samtidig og i flere forskellige jurisdiktioner. Retssager anlagt i en medlemsstats retssystem mod en person med bopæl i en anden medlemsstat er normalt mere komplekse og dyre for sagsøgte. Sagsøgere i åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement kan også anvende processuelle redskaber til forlænge varigheden af og omkostningerne ved retssagen og indbringe sager i en jurisdiktion, som de anser for at være gunstig for deres sag, snarere end for den ret, der er bedst egnet til at behandle sagen.
(14)
Anvendelsen af åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement er stigende i Den Europæiske Union. Ifølge nylige undersøgelser 
(
5
)
 anvendes sådanne procedurer i stigende grad på tværs af medlemsstaterne.
(15)
Europa-Parlamentet fordømte i sin beslutning af 25. november 2020 
(
6
)
 brugen af SLAPP til at lukke munden på eller intimidere undersøgende journalister og medieforetagender og skabe et klima af frygt omkring deres rapportering af visse emner og opfordrede Kommissionen til at fremsætte et forslag med henblik på at forhindre retssagerne. I sin beslutning 
(
7
)
 af 11. november 2021»om styrkelse af demokrati og mediefrihed og -pluralisme i EU: uberettiget brug af civil- og strafferetlige foranstaltninger til at bringe journalister, NGO'er og civilsamfundet til tavshed« fremhævede Europa-Parlamentet igen problemets udbredelse og behovet for effektiv beskyttelse af ofrene i hele Unionen.
(16)
Europarådets platform til fremme af beskyttelse af journalistik og journalisters sikkerhed 
(
8
)
 rapporterer også om et stigende antal varslinger om alvorlige trusler mod journalisters sikkerhed og mediefriheden i Europa, herunder flere tilfælde af retslig intimidering. I årsrapporten fra partnerorganisationerne til Europarådets platform til fremme af beskyttelse af journalistik og journalisters sikkerhed for 2021 understreges det, at der er sket en bemærkelsesværdig stigning i indberetningen af SLAPP-relaterede varslinger i 2020 sammenlignet med det foregående år, både med hensyn til antallet af varslinger og de berørte jurisdiktioner i Europarådets medlemsstater 
(
9
)
. I sin henstilling af 13. april 2016 om beskyttelse af journalistik og journalisters og andre medieaktørers sikkerhed 
(
10
)
 anbefalede Europarådet sine medlemsstater at træffe de nødvendige lovgivningsmæssige og/eller andre foranstaltninger for at forhindre useriøs, chikanøs eller ondsindet brug af loven og den retslige proces til at intimidere og bringe journalister og andre medieaktører til tavshed.
(17)
I Kommissionens rapporter om retsstatssituationen fra 2020 
(
11
)
 og 2021 
(
12
)
 understreges det, at journalister og andre, der er involveret i at beskytte offentlighedens interesser, i stigende grad udsættes for trusler og angreb i en række medlemsstater i forbindelse med deres publikationer og arbejde, herunder anvendelse af SLAPP.
(18)
Et klart eksempel på anvendelsen af retssager mod offentlig engagement i Unionen er journalisten Daphne Caruana Galizia, som, da hun blev myrdet, stod over for over 40 civile og strafferetlige injuriesager i forbindelse med sit undersøgende arbejde.
(19)
Handlingsplanen for europæisk demokrati 
(
13
)
, som Kommissionen fremlagde den 3. december 2020, understreger den grundlæggende rolle, som frie og pluralistiske medier spiller i demokratier, og civilsamfundets betydning. Den fremhæver bl.a. den vigtige rolle, som uafhængige og pluralistiske medier spiller med hensyn til at sætte borgerne i stand til at træffe kvalificerede beslutninger og i kampen mod manipulerede oplysninger og indblanding i informationsområdet, herunder desinformation. I den forbindelse har Kommissionens allerede vedtaget henstilling (EU) 2021/1534 om sikring af journalisters og andre mediefolks beskyttelse og sikkerhed og styrkelse af deres position i Den Europæiske Union 
(
14
)
. Henstillingen har til formål at sørge for sikrere arbejdsvilkår for alle mediefolk uden frygt og intimidering både online og offline. I betragtning af den øgede trussel, som åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement udgør for mediefriheden og offentligt engagement, bør Unionen udvikle en sammenhængende og effektiv tilgang til at imødegå sådanne sager. Denne henstilling supplerer henstilling (EU) 2021/1534 ved at fremsætte specifikke henstillinger vedrørende åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement. Den går videre end beskyttelsen af journalister og andre mediefolk og omfatter menneskerettighedsforkæmpere. Denne henstilling bør imødegå den specifikke trussel, som åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement udgør, og derigennem støtte en velfungerende kontrol og balance i et sundt demokrati. Den bør vejlede medlemsstaterne i at træffe effektive og hensigtsmæssige foranstaltninger til håndtering af sådanne retssager og i den forbindelse navnlig i at sikre beskyttelsen af journalister og menneskerettighedsforkæmpere. De anbefalede foranstaltninger bør omfatte bevidstgørelse og udvikling af ekspertise, navnlig blandt retlige aktører og blandt målene for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, for at sikre, at der er adgang til støtte for dem, der bliver mål for sådanne sager, og for at støtte øget overvågning på dette område.
(20)
For at sikre en effektiv beskyttelse mod åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement og forhindre fænomenet i at fæste rod i Unionen bør medlemsstaterne sikre, at deres respektive retlige rammer for civil-, straffe-, handels- og forvaltningsretlige sager indeholder de nødvendige garantier til at håndtere denne type retssager under fuld overholdelse af demokratiske værdier og grundlæggende rettigheder, herunder retten til en retfærdig rettergang og retten til ytringsfrihed. For at kunne give en konsekvent og effektiv beskyttelse mod åbenbart grundløse retssager mod offentligt engagement bør medlemsstaterne sigte mod at sikre, at der er mulighed for tidlig afvisning af sager. De bør også sigte mod at tilvejebringe andre retsmidler mod urimelige retssager, navnlig tilpligtelse til betaling af sagsomkostninger, således at en sagsøger, der har anlagt en urimelig retssag mod offentligt engagement, kan pålægges at afholde alle omkostninger i forbindelse med sagen, skadeserstatning til enhver fysisk eller juridisk person, der har lidt skade som følge af urimelige retssager mod offentligt engagement, og muligheden for at pålægge den part, der har anlagt en urimelig retssag mod offentligt engagement, sanktioner, der er effektive, rimelige og har afskrækkende virkning. Hovedformålet med at give domstolene mulighed for at pålægge sanktioner er at afskrække potentielle sagsøgere fra at indlede urimelige retssager mod offentligt engagement. Sådanne sanktioner bør stå i et rimeligt forhold til de identificerede elementer af misbrug. Ved fastsættelsen af sanktionsbeløb kan domstolene tage hensyn til muligheden for, at sagen har en skadelig eller afdæmpende virkning på offentligt engagement, herunder for så vidt angår søgsmålets art, om sagsøger har anlagt flere eller samtidige sager om lignende spørgsmål, og om der har været forsøg på at intimidere, chikanere eller true sagsøgte.
(21)
Medlemsstaterne bør i deres nationale lovgivning sigte mod at indføre tilsvarende garantier i nationale sager som dem, der er indeholdt i de EU's retsakter, som har til formål at tackle åbenbart grundløse og urimelige retssager mod offentligt engagement i civilretlige spørgsmål med grænseoverskridende virkninger. Dette vil sikre en konsekvent og effektiv beskyttelse mod sådanne retssager og bidrage til at forhindre fænomenet i at slå rod i Unionen.
(22)
Medlemsstaterne bør specifikt revidere deres retlige rammer vedrørende injurier for at sikre, at eksisterende begreber og definitioner ikke kan anvendes af sagsøgere mod journalister eller menneskerettighedsforkæmpere i forbindelse med åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement.
(23)
For at undgå en afdæmpende virkning på den offentlige debat bør medlemsstaterne sikre, at sanktionerne mod injurier ikke er overdrevne og uforholdsmæssige. De bør være særligt opmærksomme på Europarådets retningslinjer og henstillinger 
(
15
)
 vedrørende de retlige rammer for injurier, navnlig med hensyn til strafferetten. I den forbindelse opfordres medlemsstaterne til at afskaffe fængselsstraffe for injurier i deres retssystem. Europarådets Parlamentariske Forsamling har i sin resolution 1577 (2007) 
(
16
)
 opfordret de medlemsstater, hvor der stadig er regler om fængselsstraf for injurier, til straks at afskaffe dem, også selv om de faktisk ikke anvendes. Medlemsstaterne opfordres også til at fremme en forvaltnings- eller civilretlig behandling af injuriesager, forudsat at sådanne bestemmelser har en mindre sanktionerende virkning end strafferetlige bestemmelser 
(
17
)
.
(24)
Behandlingen af injuriesager som straffesager bør alene anvendes som en sidste udvej, og civil- og forvaltningsretlige løsninger bør i stedet foretrækkes i overensstemmelse med retningslinjer fra internationale organisationer. FN's Menneskerettighedskomité 
(
18
)
 og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa 
(
19
)
 har anbefalet, at injurier fjernes fra strafferetten. Europarådet har ligeledes udtrykt forbehold i den forbindelse 
(
20
)
.
(25)
Retten til beskyttelse af personoplysninger konkretiseres yderligere i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 
(
21
)
. Retten til beskyttelse af personoplysninger er ikke en absolut ret. I databeskyttelsesforordningens artikel 85 fastsættes det, at medlemsstaterne ved lov skal forene retten til beskyttelse af personoplysninger med retten til ytrings- og informationsfrihed, herunder behandling i journalistisk øjemed og med henblik på akademisk, kunstnerisk eller litterær virksomhed.
(26)
Medlemsstaterne bør tilskynde retlige aktørers selvregulerende organer og sammenslutninger til om nødvendigt at tilpasse deres etiske standarder, herunder deres adfærdskodekser, til denne henstilling. Medlemsstaterne bør også, såfremt det er relevant, sikre, at de fagetiske standarder, som har til formål at afskrække retlige aktører fra eller forbyde en adfærd, der kan udgøre procesmisbrug eller misbrug af deres øvrige faglige ansvar i forhold til integriteten af den retslige proces, og de bør sikre, at deres tilsvarende disciplinære sanktioner omfatter åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement. Dette bør ledsages af passende oplysnings- og uddannelsesaktiviteter for at øge kendskabet til og effektiviteten af eksisterende fagetiske standarder, der er relevante for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement.
(27)
Retlige aktører er nøgleaktører i åbenlyst grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, enten ved at repræsentere sagsøgere, retsforfølge enkeltpersoner eller træffe afgørelser i tvister. Det er derfor afgørende, at de har den nødvendige viden og de nødvendige færdigheder til at gøre dette. Medlemsstaterne bør støtte og tilbyde uddannelsesmuligheder til disse retlige aktører. Uddannelse kan i væsentlig grad bidrage til at opbygge deres viden og kapacitet med hensyn til at genkende åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, herunder retssager med et tredjelandselement, og reagere hensigtsmæssigt. En sådan uddannelse bør været rettet mod retsvæsenet og personale på alle domstolsniveauer, herunder dommere, anklagere, personale ved retter og anklagemyndigheder, samt alle andre retlige aktører, der er tilknyttet retsvæsenet eller på anden måde deltager i retsplejen, uanset definitionen i national ret, retlig status eller intern organisation på regionalt og lokalt plan, hvor åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement kan forekomme i første instans. En sådan uddannelse bør også omfatte andre aktører inden for retsvæsenet, f.eks. advokater. Udvikling af lokal uddannelseskapacitet kan bidrage til uddannelsens langsigtede bæredygtighed.
(28)
Udvidelsen af en sådan uddannelse til at omfatte journalister, medlemmer af presseråd, mediefolk og menneskerettighedsforkæmpere vil kunne bidrage til, at de kan gennemskue, når de står over for sådanne retssager, og give dem afgørende juridiske færdigheder, der kan reducere risikoen for, at de bliver udsat for åbenlyst grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, eller give dem et bedre kendskab, så de bedre kan håndtere sagerne. Det vil også kunne sætte dem i stand til at bidrage til solid rapportering om SLAPP. Uddannelse af journalister bør også inddrage de etiske standarder og retningslinjer, der er fastsat af nationale presse- eller medieråd. For at bidrage til den overordnede kapacitetsopbygning og styrke den institutionelle reaktion på åbenlyst grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement kan en sådan uddannelse også omfatte databeskyttelsesmyndigheder, nationale menneskerettighedsinstitutioner, ombudsmandsinstitutioner og statslige medietilsynsorganer.
(29)
Udbydere af juridisk uddannelse og sammenslutninger af retlige aktører er meget godt rustet til at tilbyde uddannelse vedrørende åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement og til at fastlægge målene for en sådan uddannelse og vurdere den mest hensigtsmæssige uddannelsesmetode. Uddannelse, der tilbydes af nogle retlige aktører til andre retlige aktører, gør det muligt for alle at lære som en gruppe, udveksle erfaringer bedre og fremme gensidig tillid. På europæisk plan bør der opfordres til udveksling af relevant praksis, herunder gennem inddragelse af Det Europæiske Netværk for Uddannelse af Dommere og Anklagere (EJTN) med støtte fra Kommissionen. Inddragelse af retsvæsenets aktører og deres faglige sammenslutninger, lige fra udarbejdelse af behovsanalyser til evaluering af resultater, er af afgørende betydning for at sikre uddannelsesaktiviteternes effektivitet og bæredygtighed.
(30)
Uddannelsen bør omhandle ytrings- og informationsfrihed og andre grundlæggende rettigheder i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, den europæiske menneskerettighedskonvention og national ret og omfatte praktisk vejledning i, hvordan man anvender relevant retspraksis, begrænsninger for og sammenhæng mellem grundlæggende rettigheder, herunder ytringsfrihed, og retssikkerhedsgarantier samt andre relevante bestemmelser i national ret. Der bør tages behørigt hensyn til Europarådets håndbog for retsvæsenets aktører om beskyttelse af retten til ytringsfrihed i henhold til den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK) 
(
22
)
.
(31)
Uddannelsen bør bl.a. omhandle beskyttelse af personoplysninger, der muligvis kan anvendes til at indlede åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement. Den bør også omhandle informationsmanipulation og indblanding, herunder desinformation.
(32)
Uddannelsen bør tage hensyn til den nationale retlige ramme og kontekst. En kombination heraf med retningslinjerne udarbejdet af Europarådet, vidnesbyrd fra dem, der har været mål for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, og bedste praksis fra andre medlemsstater kan på en struktureret og sammenhængende måde bidrage til at nå læringsmålene i forbindelse med uddannelse vedrørende åbenbart grundløse eller urimelige retssager. Uddannelsen kan også anvendes til at udveksle bedste praksis mellem medlemsstater.
(33)
For at nå ud til et bredere publikum og sikre støtte bør uddannelse i åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement også gøre bedst mulig brug af nye teknologier, herunder onlinekurser. Adgang til e-ressourcer, ajourført materiale og enkeltstående undervisningsredskaber om relevant lovgivning og vejledning vil kunne bidrage til fordelene ved sådanne uddannelsesaktiviteter.
(34)
For at fremme synergier med lignende initiativer vedrørende uddannelse af retlige aktører kan uddannelsesmoduler om åbenbart grundløse eller urimelige retssager om offentligt engagement indgå i uddannelse om relaterede emner såsom ytringsfrihed og juridisk etik. Der bør opfordres til anvendelse af eksisterende materialer og uddannelsespraksisser, f.eks. dem, som der henvises til på den europæiske e-justiceportal, eller materialet i UNESCO's Global Toolkit for Judicial Actors 
(
23
)
 og Europarådets HELP-onlinekurser (Human Rights Education for Legal Professionals) 
(
24
)
.
(35)
Hvis man medtog åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement i pensum for jura og journalistik, ville det bidrage til at give retlige aktører og journalister bedre viden, så de vil kunne genkende sådanne sager, og det ville udstyre dem med specifik viden til at reagere derefter og støtte udviklingen af ekspertise og faglige kompetencer blandt undervisere. En sådan viden kan tilvejebringes af videregående uddannelsesinstitutioner på supplerende kurser eller seminarer i løbet af de sidste år af et studieforløb, f.eks. for jura- og journaliststuderende.
(36)
Medlemsstaterne bør støtte oplysningskampagner om åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement organiseret af bl.a. nationale enheder, herunder nationale menneskerettighedsinstitutioner og civilsamfundsorganisationer.
(37)
Kommunikationsaktiviteter vedrørende åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement kan tage form af publikationer, meddelelser, offentlige møder, konferencer, workshopper og webinarer.
(38)
Det er ofte vanskeligt for målene for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement at finde oplysninger om tilgængelige støtteressourcer. For at gøre det lettere at finde frem til enheder eller organer, der kan yde bistand i forbindelse med åbenbart grundløse eller urimelige retssager, og for at sikre, at støtten i forbindelse med sådanne retssager er effektiv, bør oplysningerne indsamles og stilles til rådighed på et enkelt sted og være gratis og let tilgængelige. Med henblik herpå bør hver medlemsstat oprette et nationalt kontaktpunkt, der indsamler og videreformidler oplysninger om tilgængelige ressourcer.
(39)
Et underliggende mål for oplysningsaktiviteter om åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement bør være at fremme bevidstheden om betydningen af et offentligt rum, der muliggør demokratisk deltagelse og giver borgerne adgang til en mangfoldighed af synspunkter og pålidelige oplysninger, der ikke er tendentiøse.
(40)
Oplysningskampagner bør koordineres med nationale kontaktpunkter og andre kompetente myndigheder for at sikre deres effektivitet. De bør også tilstræbe synergier med oplysningskampagner om beslægtede spørgsmål, f.eks. kampagner, der fokuserer på fremme af en åben, fri og retfærdig debat og beskyttelse af ytringsfriheden, og de bør integreres i oplysningsaktiviteter, der fremmer aktivt medborgerskab, pluralisme med hensyn til synspunkter og adgang til pålidelig information. Hvor det er relevant, bør de også tilstræbe synergier med opbygning af modstandsdygtighed med hensyn til medier, informationskompetencer, journalistiske standarder og faktatjek i forbindelse med foranstaltninger til bekæmpelse af desinformation, informationsmanipulation og indblanding, herunder fra tredjelande. Målgruppen kan bl.a. omfatte specifikke grupper såsom mediefolk, retlige aktører og medlemmer af civilsamfundsorganisationer, kommunikationsfolk, akademikere, tænketanke, politikere, embedsmænd, offentlige myndigheder og private selskaber.
(41)
Medlemsstaterne bør på enhver måde, de anser for hensigtsmæssig, sigte mod at gøre oplysninger tilgængelige om retssikkerhedsgarantierne og andre garantier inden for deres nationale retlige rammer, herunder oplysninger om de enheder eller organer, der kan kontaktes med henblik på at yde bistand i tilfælde af åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement.
(42)
Disse støtteressourcer kan omfatte advokatfirmaer, der uden beregning forsvarer dem, der er mål for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, retshjælpskontorer på universiteter, der yder en sådan støtte, organisationer, der registrerer og rapporterer om SLAPP, og organisationer, der yder finansiel eller anden støtte til mål for åbenbart grundløse eller urimelige retssager.
(43)
Målene for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement har behov for at blive ordentligt klædt på til sådanne sager. Det er derfor nødvendigt at udvikle kapaciteter i medlemsstaterne, som kan at yde støtte til dem, der bliver mål for sådanne retssager. Medlemsstaterne bør tilbyde finansiering til organisationer, der yder vejledning og støtte til mål for åbenbart grundløse eller urimelige retssager, og gøre dem opmærksom på den finansiering, som er til rådighed på EU-plan.
(44)
En mere systematisk overvågning af åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement er nødvendig for bedre at kunne imødegå fænomenet. De indsamlede data bør omfatte tilstrækkelige oplysninger til, at myndigheder og andre relevante interessenter kan kvantificere og opnå en bedre forståelse af emnet, herunder med henblik på at yde den nødvendige støtte til dem, der er mål for retssagerne. Medlemsstaterne bør under hensyntagen til deres institutionelle ordninger for statistikker 
(
25
)
 på retsområdet pålægge en eller flere myndigheder at indsamle og aggregere data om de åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, som er blevet indledt ved deres nationale domstole. Disse myndigheder kan indsamle data fra flere interessenter. For at lette indsamlingen af data kan de myndigheder, der har til opgave at indsamle data, oprette kontaktpunkter, således at retslige myndigheder, faglige organisationer, ikkestatslige organisationer, menneskerettighedsforkæmpere, journalister og andre interessenter kan udveksle data om åbenbart grundløse eller urimelige retssager. Medlemsstaterne bør pålægge en af disse myndigheder at koordinere oplysningerne og indberette de aggregerede data, der indsamles på nationalt plan, til Kommissionen hvert år fra udgangen af 2023. Medlemsstaterne bør sikre pålideligheden af de indsamlede data. Med henblik herpå bør de sikre, at dataindsamlingsprocessen følger faglige standarder, og at de myndigheder, der har til opgave at indsamle data og statistikker, har tilstrækkelig autonomi. Kravene til databeskyttelse bør overholdes.
(45)
Når medlemsstaterne giver myndigheder til opgave at stå for dataindsamling og -rapportering, kan de overveje at skabe synergier med relevante instrumenter på retsstatsområdet og beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder. Nationale menneskerettighedsinstitutioner kan, hvor de forefindes, spille en vigtig rolle, ligesom andre enheder såsom ombudsmandskontorer, ligestillingsorganer eller kompetente myndigheder som dem, der er udpeget i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1937 
(
26
)
, også kan være relevante. Nationale kontaktpunkter, der giver et overblik over støtteressourcerne, og de enheder eller myndigheder, der har fået til opgave at indsamle og indberette data, kan under hensyntagen til de krav og kriterier, der er beskrevet i denne henstilling, placeres i samme organisation.
(46)
De myndigheder, der har til opgave at indsamle data, bør offentliggøre oplysninger om åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement i tilgængelige formater på deres websteder og i relevant omfang via andre passende værktøjer. I den forbindelse bør de sikre, at grundlæggende rettigheder, herunder retten til privatlivets fred og til beskyttelse af personoplysninger for de personer, der er involveret i åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, respekteres fuldt ud.
(47)
For at få et nøjagtigt billede af varigheden af åbenbart grundløse eller urimelige retssager bør der så vidt muligt indsamles præcise oplysninger om de begivenheder og handlinger, der indledte og afsluttede sådanne sager, og datoerne for, hvornår de fandt sted. Såfremt det er relevant, bør de indsamlede data også omfatte oplysninger om baggrunden for en sag, f.eks. hvis der tidligere gentagne gange har været retssager mod samme sagsøgte eller sager anlagt af samme sagsøger.
(48)
Om nødvendigt kan EU's ekspertgruppe vedrørende SLAPP 
(
27
)
, der er nedsat af Kommissionen, støtte udarbejdelsen af sammenlignelige kriterier på tværs af medlemsstaterne, som let kan anvendes af de myndigheder, der har til opgave at indsamle og indberette data om åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement.
(49)
EU's ekspertgruppe vedrørende SLAPP støtter udveksling og formidling af praksis og viden blandt fagfolk om SLAPP-relaterede spørgsmål. Ekspertgruppen vil bl.a. kunne yde teknisk bistand til myndigheder i forbindelse med oprettelse af kontaktpunkter, udarbejdelse af uddannelsesmateriale og organisering af juridisk bistand.
(50)
Programmet for borgere, ligestilling, rettigheder og værdier, der blev oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/692 
(
28
)
, har til formål at beskytte og fremme de rettigheder og værdier, der er nedfældet i traktaterne og chartret. For at bevare og videreudvikle demokratiske samfund baseret på retsstatsprincippet giver CERV-programmet bl.a. mulighed for at finansiere aktiviteter i forbindelse med kapacitetsopbygning og oplysning om chartret, herunder om ytringsfrihed. Programmet for retlige anliggender, der blev oprettet ved forordning (EU) 2021/692 
(
29
)
, giver bl.a. mulighed for at finansiere aktiviteter i forbindelse med retslig uddannelse med henblik på at understøtte en fælles retlig og retslig kultur baseret på retsstatsprincippet og at støtte og fremme en konsekvent og effektiv gennemførelse af de af Unionens retlige instrumenter, som er relevante i forbindelse med dette program —
VEDTAGET DENNE HENSTILLING:
GENSTAND
1.
Denne henstilling indeholder retningslinjer for, hvordan medlemsstaterne kan træffe effektive, passende og forholdsmæssige foranstaltninger med henblik på at håndtere åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement og beskytte navnlig journalister og menneskerettighedsforkæmpere mod sådanne retssager under fuld overholdelse af demokratiske værdier og grundlæggende rettigheder.
GÆLDENDE RAMMER
2.
Som hovedregel bør medlemsstaterne sikre, at deres gældende retlige rammer indeholder de nødvendige garantier til håndtering af åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement under fuld overholdelse af demokratiske værdier og grundlæggende rettigheder, herunder retten til en retfærdig rettergang og retten til ytringsfrihed.
3.
Medlemsstaterne bør sigte mod at sikre, at der findes retssikkerhedsgarantier, der muliggør tidlig afvisning af åbenbart grundløse retssager mod offentligt engagement. De bør også sigte mod at tilvejebringe andre retsmidler mod urimelige retssager mod offentligt engagement, navnlig tilpligtelse til betaling af sagsomkostninger, således at en sagsøger, der har indledt en urimelig retssag mod offentligt engagement, kan pålægges at afholde alle omkostninger i forbindelse med retssagen, skadeserstatning til enhver fysisk eller juridisk person, der har lidt skade som følge af urimelige retssager mod offentligt engagement, og muligheden for at pålægge den part, der har anlagt en urimelig retssag mod offentligt engagement, sanktioner, der er effektive og rimelige og har afskrækkende virkning.
4.
Medlemsstaterne bør i deres nationale lovgivning sigte mod at indføre tilsvarende garantier i nationale sager som dem, der er indeholdt i de EU's retsakter, som har til formål at tackle åbenbart grundløse og urimelige sager mod offentligt engagement i civilretlige spørgsmål med grænseoverskridende virkninger.
5.
Medlemsstaterne bør sikre, at deres regler vedrørende injurier ikke har en uhensigtsmæssig indvirkning på ytringsfriheden, på åbenheden, friheden og pluralismen i mediemiljøet og på offentligt engagement.
6.
Medlemsstaterne bør sikre, at deres regler vedrørende injurier, herunder deres begreber, er tilstrækkeligt klare til at mindske risikoen for, at de misbruges.
7.
Medlemsstaterne bør også sikre, at sanktionerne over for injurier ikke er overdrevne og uforholdsmæssige. Medlemsstaterne bør tage særligt hensyn til Europarådets retningslinjer og henstillinger 
(
30
)
 vedrørende de retlige rammer for injurier, især med hensyn til strafferetten. I den forbindelse opfordres medlemsstaterne til at afskaffe fængselsstraffe for injurier i deres retssystem. Medlemsstaterne opfordres til at fremme en forvaltnings- eller civilretlig behandling af injuriesager 
(
31
)
, forudsat at sådanne bestemmelser har en mindre sanktionerende virkning end strafferetlige bestemmelser.
8.
Medlemsstaterne bør tilstræbe en passende sammenhæng i deres lovgivning mellem retten til beskyttelse af personoplysninger og retten til ytrings- og informationsfrihed for at forene disse to rettigheder, jf. artikel 85, stk. 2, i forordning (EU) 2016/679.
9.
Medlemsstaterne bør træffe passende foranstaltninger til at sikre, at de fagetiske regler, der gælder for retlige aktørers adfærd, og de disciplinære sanktioner for overtrædelse af disse regler tager hensyn til og omfatter passende foranstaltninger til at afskrække fra at gribe til åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement. Medlemsstaterne bør tilskynde retlige aktørers selvregulerende organer og sammenslutninger til at tilpasse deres etiske standarder, herunder deres adfærdskodekser, til denne henstilling. Der henstilles også til passende iværksættelse af oplysningsaktiviteter og uddannelse.
UDDANNELSE
10.
Medlemsstaterne bør støtte uddannelsesmuligheder vedrørende åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement for retlige aktører såsom dommere og andet personale i retsvæsenet på alle niveauer, advokater og potentielle mål for sådanne retssager. Uddannelserne bør fokusere på at opbygge ekspertise til at genkende sådanne sager og reagere hensigtsmæssigt.
11.
Medlemsstaterne bør tilskynde sammenslutninger af retlige aktører og udbydere af juridisk uddannelse til at tilbyde uddannelse i håndtering af åbenlyst grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement. Kommissionen vil opfordre uddannelsesudbydere på europæisk plan såsom Det Europæiske Netværk for Uddannelse af Dommere og Anklagere til at tilbyde sådanne uddannelser. Retsvæsenets aktører og deres faglige sammenslutninger bør inddrages i udviklingen, tilrettelæggelsen, gennemførelsen og evalueringen af uddannelsen.
12.
Uddannelsen bør omfatte de relevante aspekter af EU's charter om grundlæggende rettigheder og den europæiske menneskerettighedskonvention. Den bør omfatte praktisk vejledning om anvendelsen af EU-retten, national retspraksis, EU-Domstolens og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, om sikring af, at begrænsningerne i udøvelsen af ytringsfriheden opfylder kravene i henholdsvis artikel 52 i chartret og artikel 10, stk. 2, i den europæiske menneskerettighedskonvention, og om forbindelsen mellem ytrings- og informationsfrihed og andre grundlæggende rettigheder.
13.
Uddannelsen bør også omfatte retssikkerhedsgarantierne mod åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, hvis sådanne forefindes, samt jurisdiktion og relevant gældende ret i sager om grundlæggende rettigheder og straffe-, forvaltnings-, civil- og handelsretlige sager.
14.
Uddannelsesaktiviteterne bør også omhandle medlemsstaternes forpligtelse i henhold til forordning (EU) 2016/679 til ved lov at forene retten til beskyttelse af personoplysninger med retten til ytrings- og informationsfrihed. De bør omfatte de regler, som medlemsstaterne har vedtaget med henblik herpå, og de specifikke undtagelser eller fravigelser fra forordning (EU) 2016/679, der finder anvendelse på databehandling i journalistisk øjemed eller med henblik på akademisk, kunstnerisk eller litterær virksomhed 
(
32
)
. Der bør tages behørigt hensyn til de elementer, der er nævnt i bilaget til denne henstilling.
15.
Medlemsstaterne bør overveje at indarbejde uddannelse af denne type i uddannelsen i ytringsfrihed og juridisk etik.
16.
Uddannelsen af journalister, andre mediefolk og menneskerettighedsforkæmpere bør styrke deres kapacitet til at håndtere åbenlyst grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement. Den bør fokusere på genkendelse af åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, på hvordan man håndterer sådanne retssager, og på oplysning om deres rettigheder og forpligtelser, således at de kan tage de nødvendige skridt til at beskytte sig mod sådanne retssager. Uddannelsen af journalister bør også omfatte de etiske standarder og retningslinjer, der er fastsat af nationale presse- eller medieråd.
17.
Medlemsstaterne kan opmuntre videregående uddannelsesinstitutioner til i deres læseplaner at inddrage viden om, hvordan man kan identificere åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, navnlig for så vidt angår jura- og journalistuddannelser.
18.
Uddannelsen kan omfatte vidnesbyrd fra målene for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement. Uddannelsen kan også fremme udvekslingen af erfaringer mellem medlemsstaterne, idet der gøres bedst mulig brug af den viden, der er opbygget inden for rammerne af EU's ekspertgruppe vedrørende SLAPP.
OPLYSNING
19.
Medlemsstaterne opfordres til at støtte initiativer, herunder initiativer fra nationale menneskerettighedsinstitutioner og civilsamfundsorganisationer, der har til formål at øge bevidstheden og afholde oplysningskampagner om åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement. Der bør lægges særlig vægt på at henvende sig til potentielle mål for sådanne retssager.
20.
Oplysningsaktiviteter bør sigte mod at forklare spørgsmålet om åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement på en enkel og tilgængelig måde med henblik på at sikre let genkendelse af sådanne sager.
21.
Oplysningsaktiviteterne bør informere om eksisterende støttestrukturer, bl.a. ved at henvise til nationale kontaktpunkter, der indsamler og udveksler oplysninger om tilgængelige ressourcer. Oplysningsindsatsen bør også give et klart overblik over de retlige forsvarslinjer, der er tilgængelige inden for de nationale rammer i forbindelse med åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, og hvordan de kan anvendes effektivt.
22.
Oplysningskampagner om bekæmpelse af negative holdninger, stereotyper og fordomme kan også inddrage åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement.
23.
Fremme af en bedre forståelse af konsekvensernes art og omfang ved åbenlyst grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement bør indgå i oplysningsaktiviteter om retten til ytringsfrihed rettet mod specifikke grupper såsom mediefolk, retlige aktører, medlemmer af civilsamfundsorganisationer, akademikere, tænketanke, kommunikationspersonale, embedsmænd, politikere, offentlige myndigheder og private selskaber.
STØTTEMEKANISMER
24.
Medlemsstaterne bør sikre, at mål for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement har adgang til individuel og uafhængig støtte. Med henblik herpå bør medlemsstaterne udpege og støtte organisationer, der yder vejledning og støtte til målene. Organisationerne kan f.eks. være sammenslutninger af retlige aktører, medie- og presseråd, paraplyorganisationer for menneskerettighedsforkæmpere, foreninger på EU-plan og nationalt plan, advokatfirmaer, der uden beregning forsvarer mål for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, retshjælpskontorer ved universiteter og andre ikkestatslige organisationer.
25.
Hver medlemsstat bør oprette et kontaktpunkt, der indsamler og deler oplysninger om alle organisationer, der yder vejledning og støtte til mål for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement.
26.
Medlemsstaterne opfordres til at gøre brug af nationale midler og EU-midler til at yde finansiel støtte og gøre opmærksom på finansiering, der er til rådighed på EU-plan, over for organisationer, der yder vejledning og støtte til mål for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, navnlig for at sikre, at de har tilstrækkelige ressourcer til at reagere hurtigt på sådanne sager.
27.
Medlemsstaterne bør sikre, at sagsøgte i åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement har adgang til økonomisk overkommelig og lettilgængelig juridisk bistand.
28.
Medlemsstaterne bør fremme udvekslingen af oplysninger og bedste praksis mellem organisationer, der yder vejledning og støtte til mål for åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement.
DATAINDSAMLING, RAPPORTERING OG OVERVÅGNING
29.
Medlemsstaterne bør under hensyntagen til deres institutionelle ordninger for statistikker på retsområdet og under fuld overholdelse af databeskyttelseskravene pålægge en eller flere myndigheder ansvaret for at indsamle og aggregere data om de åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, som er blevet indledt i deres jurisdiktion. Medlemsstaterne bør sikre, at én myndighed er ansvarlig for at koordinere oplysningerne og indberette de aggregerede data, der indsamles på nationalt plan, til Kommissionen hvert år fra udgangen af 2023 under fuld overholdelse databeskyttelseskravene. Kommissionen vil hvert år offentliggøre en oversigt over de modtagne bidrag.
30.
Såfremt det er nødvendigt, kan EU's ekspertgruppe vedrørende SLAPP støtte udviklingen og den bedste anvendelse af standarder og skabeloner for dataindsamling.
31.
De data, der er omhandlet i punkt 29, bør omfatte:
a)
antallet af åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement, der er indledt det pågældende år
b)
antallet af tidligt afviste åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement det relevante år fra 2022, både afvisninger efter realitetsbehandling eller af processuelle årsager
c)
antallet af retssager opdelt efter type sagsøgt (f.eks. journalist, menneskerettighedsforkæmper, presseorgan)
d)
antallet af retssager opdelt efter type sagsøger (f.eks. politiker, privatperson, virksomhed, om sagsøger er en udenlandsk enhed)
e)
tal for handlinger inden for offentligt engagement, på grundlag af hvilke der blev indledt en retssag
f)
tal for de anslåede oprindelige erstatninger, som sagsøgerne har krævet
g)
en beskrivelse af de forskellige retsgrundlag, der anvendes af sagsøgerne, og tilhørende tal
h)
tal for sagsbehandlingstiden, som omfatter alle instanser
i)
tal for grænseoverskridende elementer og
j)
hvor de forefindes andre data, herunder om sagsomkostninger og, hvis det er relevant og passende, relevante tal baseret på sagers historiske baggrund.
32.
Den myndighed, der sikrer koordineringen, jf. punkt 29, bør offentliggøre dataene i tilgængelige formater på sit websted og, hvis det er relevant, ved hjælp af andre passende værktøjer, samtidig med at den træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre beskyttelsen af rettighederne for dem, der er involveret i åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement.
AFSLUTTENDE BESTEMMELSER
33.
Medlemsstaterne bør gøre fuld brug af den finansieringsstøtte, der er til rådighed på EU-plan, til at gennemføre de specifikke bestemmelser i denne henstilling og gøre opmærksom på de finansieringsmuligheder, der er til rådighed for offentlige og private enheder, herunder civilsamfundsorganisationer, navnlig under CERV-programmet og programmet for retlige anliggender.
34.
Medlemsstaterne bør inden udgangen af 2023 og derefter efter anmodning og under overholdelse af databeskyttelsesreglerne fremsende en rapport til Kommissionen om gennemførelsen af denne henstilling med aggregerede data, der er konsolideret på medlemsstatsniveau. Kommissionen vil om nødvendigt afholde drøftelser med medlemsstaterne og interessenterne i relevante fora om de foranstaltninger og tiltag, der er truffet for at gennemføre henstillingen.
35.
Senest fem år efter vedtagelsesdatoen vil Kommissionen vurdere denne henstillings indvirkning på udviklingen med hensyn til åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement i Den Europæiske Union. På dette grundlag vil Kommissionen afgøre, om det kræver yderligere skridt at sikre tilstrækkelig beskyttelse af målene for sådanne retssager, og den vil i den forbindelse tage hensyn til konklusionerne i Kommissionens retsstatsrapporter og andre relevante oplysninger, herunder eksterne data.
Udfærdiget i Bruxelles, den 27. april 2022.
På Kommissionens vegne
Didier REYNDERS
Medlem af Kommissionen
(
1
)
  Se f.eks. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 14. september 2010, Dink mod Tyrkiet (sag nr. 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 og 7124/09), præmis 137. Se ligeledes følgende fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols forskningsafdeling vedrørende de positive forpligtelser i den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 10: https://www.echr.coe.int/documents/research_report_article_10_eng.pdfI.
(
2
)
  Se Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 7. december 1976, Handyside mod Det Forenede Kongerige (sag nr. 5493/72), præmis 49.
(
3
)
  Se Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 15. februar 2005, Steel og Morris mod Det Forenede Kongerige (sag nr. 68416/01), præmis 89.
(
4
)
  I henstilling CM/Rec(2022)4 fra Europarådets Ministerkomité om fremme af et gunstigt miljø for kvalitetsjournalistik i den digitale tidsalder hedder det, at ».
.. kvalitetsjournalistik, som bygger på standarder for faglig etik og samtidig antager forskellige former alt efter geografisk, juridisk og samfundsmæssig kontekst, forfølger det dobbelte mål at fungere som offentlig vagthund i demokratiske samfund og bidrage til offentlighedens bevidstgørelse og oplysning
« https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=0900001680a5ddd0. Resolution 2213 (2018) om journalisters status i Europa vedtaget af Europarådets Parlamentariske Forsamling henviser for så vidt angår professionelle journalister til »e
n mission, der har til formål så ansvarligt og objektivt som muligt at levere information til offentligheden om generelle eller specialiserede emner
« https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=0900001680a5ddd0.
(
5
)
  Academic Network on European Citizenship rights, Ad hoc request — SLAPP in the EU context, 29. maj 2020: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/ad-hoc-literature-review-analysis-key-elements-slapp_en.pdf, s. 4, og Academic Network on European Citizenship Rights, Strategic Lawsuits Against Public Participation (SLAPP) in the European Union: A comparative study, 30. juni 2021: https://ec.europa.eu/info/files/strategic-lawsuits-against-public-participation-slapp-european-union-comparative-study_en.
(
6
)
  P9_TA(2020)0320. I denne beslutning gentog Parlamentet også formuleringerne i sin beslutning af 28. marts 2019 (P8_TA (2019) 0328).
(
7
)
  P9_TA(2021)0451.
(
8
)
  Siden 2015 har Europarådets platform lettet indsamlingen og formidlingen af oplysninger om alvorlige bekymringer vedrørende mediefrihed og journalisters sikkerhed i Europarådets medlemsstater. De bidragende partnerorganisationer, dvs. dertil inviterede internationale NGO'er og journalistsammenslutninger, udsender varslinger om krænkelser af mediefriheden og offentliggør årlige rapporter om situationen med hensyn til mediefrihed og journalisters sikkerhed i Europa. Europarådets medlemsstater forventes at handle og afhjælpe problemerne og informere platformen om de foranstaltninger, der er truffet som reaktion på varslingerne. Den lave svarprocent blandt Europarådets medlemsstater, som også omfatter EU's medlemsstater, viser, at der er behov for yderligere tiltag. https://www.coe.int/en/web/media-freedom.
(
9
)
  I 2021 blev der offentliggjort 282 varslinger på platformen til fremme af beskyttelse af journalistik og journalisters sikkerhed (coe.int), heriblandt om flere tilfælde af retslig intimidering, dvs. opportunistisk, vilkårlig eller chikanøs anvendelse af lovgivning, herunder om injurier, antiterrorisme, national sikkerhed, hooliganisme eller antiekstremisme. I årsrapporten 2021 fra partnerorganisationerne til Europarådets platform til fremme af beskyttelse af journalistik og journalisters sikkerhed bemærkes en stigning i 2020 sammenlignet med det foregående år, både i antallet af varslinger og berørte jurisdiktioner i Europarådets medlemsstater — 1680a2440e (coe.int).
(
10
)
  Ministerkomitéens henstilling CM/Rec(2016)4 til medlemsstaterne om beskyttelse af journalistik og journalisters og andre medieaktørers sikkerhed, https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016806415d9#_ftn1.
(
11
)
  COM(2020) 580 af 30. september 2020.
(
12
)
  COM(2021) 700 af 20. juli 2021.
(
13
)
  COM/2020/790 final af 3. december 2020.
(
14
)
  Kommissionens henstilling (EU) 2021/1534 af 16. september 2021 om sikring af journalisters og andre mediefolks beskyttelse og sikkerhed og styrke af deres position i Den Europæiske Union (
EUT L 331 af 20.9.2021, s. 8
).
(
15
)
  Se bl.a. PACE's resolution 1577 (2007) om afkriminalisering af injurier https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17588&lang=en, PACE's henstilling 1814 (2007) om afkriminalisering af injurier, https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17587&lang=en og Europarådets Generalsekretariats undersøgelse om ytringsfrihed og injurier. En undersøgelse af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis (2012) https://rm.coe.int/study-on-the-alignment-of-laws-and-practices-concerning-alignment-of-l/16804915c5 og senest Europarådets undersøgelse af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis (2016) https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806ac95b.
(
16
)
  Europarådets Parlamentariske Forsamlings resolution 1577 (2007) af 4. oktober 2007 om afkriminalisering af injurier (Findes kun på engelsk eller fransk) https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17588&lang=en.
(
17
)
  Se også FN's Menneskerettighedskomité, generel bemærkning nr. 34, artikel 19: Menings- og ytringsfrihed af 12. september 2011, https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf, og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa, repræsentanten for frie mediers kontor, særlig rapport om juridisk chikane og misbrug af retssystemet mod medierne, 23. november 2021, https://www.osce.org/files/f/documents/c/f/505075_0.pdf.
(
18
)
  FN's Menneskerettighedskomité, generel bemærkning nr. 34, artikel 19: Menings- og ytringsfrihed af 12. september 2011, https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf.
(
19
)
  Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa, repræsentanten for frie mediers kontor, særlig rapport om juridisk chikane og misbrug af retssystemet mod medierne, 23. november 2021, https://www.osce.org/files/f/documents/c/f/505075_0.pdf.
(
20
)
  Ministerkomitéens henstilling CM/Rec(2016)4 til medlemsstaterne om beskyttelse af journalistik og journalisters og andre medieaktørers sikkerhed, se præmis 6.
(
21
)
  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (den generelle forordning om databeskyttelse) (
EUT L 119 af 4.5.2016, s. 1
).
(
22
)
  Europarådets håndbog for retsvæsenets aktører om beskyttelse af ytringsfriheden i henhold til EMRK (2017), https://rm.coe.int/handbook-freedom-of-expression-eng/1680732814.
(
23
)
  Global toolkit for judicial actors: international legal standards on freedom of expression, access to information and safety of journalists (2021), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000378755.
(
24
)
  https://www.coe.int/en/web/help/home.
(
25
)
  Se retningslinjerne for retsstatistikker fra Den Europæiske Kommission for Retsvæsen (CEPEJ) fra dens 12. plenarmøde (den 10.-11. december 2008 i Strasbourg) — CEPEJ-GT-EVAL (coe.int).
(
26
)
  Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1937 af 23. oktober 2019 om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten (
EUT L 305 af 26.11.2019, s. 17
).
(
27
)
  Kommissionens register over ekspertgrupper og lignende enheder (europa.eu).
(
28
)
  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/692 af 28. april 2021 om oprettelse af programmet for borgere, ligestilling, rettigheder og værdier og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1381/2013 og Rådets forordning (EU) nr. 390/2014 (
EUT L 156 af 5.5.2021, s. 1
).
(
29
)
  Forordning (EU) 2021/692 har til formål at bidrage til at udvikle et europæisk område med retfærdighed og styrke demokratiet, retsstatsprincippet og beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.
(
30
)
  Se bl.a. PACE's resolution 1577 (2007) om afkriminalisering af injurier https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17588&lang=en, PACE's henstilling 1814 (2007) om afkriminalisering af injurier, https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17587&lang=en og Europarådets Generalsekretariats undersøgelse om ytringsfrihed og injurier. En undersøgelse af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis (2012) https://rm.coe.int/study-on-the-alignment-of-laws-and-practices-concerning-alignment-of-l/16804915c5 og senest Europarådets undersøgelse af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis (2016)https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806ac95b.
(
31
)
  Ud over fra Europarådet (se foregående fodnote) vokser kravene om at afkriminalisere injurier også internationalt. Se FN's Menneskerettighedskomité, generel bemærkning nr. 34, artikel 19: Menings- og ytringsfrihed af 12. september 2011, https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf, og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa, repræsentanten for frie mediers kontor, særlig rapport om juridisk chikane og misbrug af retssystemet mod medierne, 23. november 2021, https://www.osce.org/files/f/documents/c/f/505075_0.pdf.
(
32
)
  Yderligere oplysninger om gennemførelsen af databeskyttelsesforordningens artikel 85 i national ret findes i arbejdsdokumentet, s. 26.
BILAG
Elementer, der kan indgå i uddannelsen vedrørende databeskyttelsessøgsmål i forbindelse med åbenbart grundløse eller urimelige retssager mod offentligt engagement (almindelig kendt som »SLAPP«):
—
Den lovgivning, som medlemsstaterne har vedtaget for at forene retten til beskyttelse af personoplysninger med retten til ytrings- og informationsfrihed, og som fastsætter undtagelser eller fravigelser fra bestemmelserne i databeskyttelsesforordningens artikel 85, stk. 2, for behandling i journalistisk øjemed eller med henblik på akademisk, kunstnerisk eller litterær virksomhed, hvis de er nødvendige for at forene disse to rettigheder.
—
I forbindelse med udøvelsen af den registreredes rettigheder efter databeskyttelsesforordningen fastsættes det i forordningens artikel 12, stk. 5, at anmodninger, der er åbenbart grundløse eller overdrevne, kan afvises (eller der kan opkræves et rimeligt gebyr).
—
Retten til berigtigelse i databeskyttelsesforordningens artikel 16 vedrører kun situationer, hvor personoplysninger er urigtige. Desuden er retten til af få fuldstændiggjort ufuldstændige personoplysninger ikke automatisk og afhænger af formålet med behandlingen.
—
For så vidt angår udøvelsen af retten til at blive glemt fastsættes det i databeskyttelsesforordningen, at denne ret ikke finder anvendelse, i det omfang behandlingen er nødvendig for udøvelsen af retten til ytrings- og informationsfrihed (databeskyttelsesforordningens artikel 17, stk. 3, litra a)).
—
Som en hindring for forumshopping fastsættes det i databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 2, at sager mod en dataansvarlig eller databehandler — f.eks. journalisten, rettighedsforsvareren, civilsamfundsaktøren, medievirksomheden osv. — kan indbringes for domstolene i den medlemsstat, hvor den dataansvarlige eller databehandleren er etableret, eller hvor den registrerede har sit sædvanlige opholdssted, medmindre den dataansvarlige eller databehandleren er en offentlig myndighed i en medlemsstat, der udøver sine offentligretlige beføjelser. Denne bestemmelse giver ikke mulighed for at anlægge sag ved andre domstole med påstand om tilsidesættelse af databeskyttelsesreglerne, når der ikke er nogen forbindelse mellem behandlingen af personoplysningerne, stedet, hvor journalisten eller medierne er etablereret, eller sagsøgers sædvanlige opholdssted, herunder for så vidt angår erstatningskrav.

Summary:
Beskyttelse af journalister og menneskerettighedsforkæmpere mod grundløse eller urimelige retssager
RESUMÉ AF:
Henstilling (EU) 2022/758 om beskyttelse af journalister og menneskerettighedsforkæmpere mod grundløse eller urimelige retssager
HVAD ER FORMÅLET MED HENSTILLINGEN?
Henstillingen
 indeholder retningslinjer for 
Den Europæiske Unions
 (EU) 
medlemsstater
 om:
at træffe effektive og hensigtsmæssige foranstaltninger til håndtering af åbenlyst grundløse og urimelige retssager mod offentligt engagement (strategiske retssager mod offentligt engagement, almindeligt kendt som strategic lawsuit against public participation eller SLAPP)
at beskytte navnlig journalister og menneskerettighedsforkæmpere mod sådanne retssager
fuld overholdelse af demokratiske værdier (artikel 
10
 i traktaten om Den Europæiske Union) og 
grundlæggende rettigheder
 (artikel 
2
 i traktaten om Den Europæiske Union).
HOVEDPUNKTER
Medlemsstaternes retlige rammer
 bør:
indeholde garantier mod åbenbart grundløse og urimelige retssager, herunder i nationale sager
tillade tidlig afvisning af SLAPP samt retsmidler såsom at pålægge den part, der har anlagt sagen, omkostninger og sanktioner
have injurieregler, der er klare, ikke påvirker ytringsfriheden uretfærdigt og ikke omfatter overdrevne og uforholdsmæssige sanktioner
forene retten til beskyttelse af personoplysninger med retten til ytrings- og informationsfrihed.
Retningslinjerne for uddannelse
 anbefaler følgende.
Medlemsstaterne bør:
støtte advokater, personale i retsvæsenet og potentielle mål for SLAPP i at opbygge ekspertise til at identificere SLAPP og reagere hensigtsmæssigt
tilskynde retlige sammenslutninger og udbydere af juridisk uddannelse til at tilbyde uddannelse i håndtering af SLAPP og retlige aktørers selvregulerende organer til at tilpasse deres regler for adfærd til denne henstilling
overveje at indarbejde uddannelse vedrørende SLAPP i uddannelsen i ytringsfrihed og juridisk etik
opmuntre videregående uddannelsesinstitutioner til i deres læseplaner at inddrage viden om, hvordan man kan identificere SLAPP, navnlig for så vidt angår jura- og journalistuddannelser.
Uddannelsen bør omfatte:
EU’s 
charter om grundlæggende rettigheder
, 
den europæiske menneskerettighedskonvention
 og praktisk vejledning om EU-retten og national retspraksis
retssikkerhedsgarantierne mod SLAPP og relevant gældende ret
forpligtelse til at forene retten til beskyttelse af personoplysninger med retten til ytrings- og informationsfrihed
foranstaltninger, der styrker journalister, andre mediefolk og menneskerettighedsforkæmperes evne til at håndtere SLAPP
etiske standarder og retningslinjer, der er fastsat af nationale presse- eller medieråd
vidnesbyrd fra målene for SLAPP og input fra EU’s ekspertgruppe vedrørende SLAPP.
Oplysningstiltag
 omfatter:
støtte til nationale menneskerettighedsinstitutioner og 
civilsamfundsorganisationer
, der står bag oplysningskampagner om SLAPP
forklaringer af SLAPP på et enkelt sprog
oplysninger om støttestrukturer og klare forsvarslinjer i forbindelse med SLAPP
kampagner mod negative holdninger, stereotyper og fordomme
bedre forståelse af konsekvensernes art og omfang ved SLAPP hos medier, retlige aktører, civilsamfundet, akademikere, tænketanke, kommunikationspersonale, embedsmænd, politikere, offentlige myndigheder og private virksomheder.
Retningslinjerne for 
støttemekanisme
 tilskynder medlemsstaterne til at:
sikre, at mål for og sagsøgte i SLAPP har adgang til individuel og uafhængig støtte og juridisk bistand
oprette et kontaktpunkt, der indsamler og deler oplysninger om de organisationer, der tilbyder disse tjenesteydelser
gøre brug af nationale midler og EU-midler for at sikre, at disse organisationer har tilstrækkelige ressourcer til at reagere hurtigt på SLAPP
fremme udvekslingen af oplysninger og bedste praksis mellem organisationerne.
Dataindsamling, rapportering og overvågning
Retningslinjerne beder medlemsstaterne om at udpege en eller flere myndigheder, der skal indsamle data om SLAPP, indberette de aggregerede data, der indsamles på nationalt plan, til 
Europa-Kommissionen
 hvert år fra udgangen af 2023 og offentliggøre oplysningerne på deres websted.
De beder også EU’s ekspertgruppe vedrørende SLAPP om at støtte udviklingen og den bedste anvendelse af standarder og skabeloner for dataindsamling, såfremt det er nødvendigt.
Data bør omfatte oplysninger om antallet og behandlingstiden af SLAPP samt opdeling af sagsøgte, såsom journalister eller menneskerettighedsforkæmpere, og sagsøgere, såsom politikere, virksomheder eller udenlandske enheder.
Henstillingen:
tilskynder medlemsstaterne til at gøre fuld brug af den finansiering, der er til rådighed på EU-plan, navnlig under 
programmet for borgere, ligestilling, rettigheder og værdier
 og 
programmet for retlige anliggender
beder medlemsstaterne fremsende en rapport til Kommissionen om gennemførelsen af denne henstilling inden udgangen af 2023 og derefter efter anmodning
fastsætter at senest fem år efter henstillingens vedtagelsesdato, vil Kommissionen vurdere dens indvirkning og afgøre, om det kræver yderligere skridt.
Baggrund
Formålet med SLAPP er ikke retslig prøvelse af en sag, men at chikanere og bringe sagsøgte til tavshed med sagernes varighed, det finansielle pres og truslen om strafferetlige sanktioner. De pålægger også domstolene unødvendige byrder.
For yderligere oplysninger henvises til:
Henstilling om journalisters beskyttelse, sikkerhed og styrkelse
 (Europa-Kommissionen).
HOVEDDOKUMENT
Kommissionens henstilling (EU) 
2022/758
 af 
27. april 2022
 om beskyttelse af journalister og menneskerettighedsforkæmpere, som engagerer sig offentligt, mod åbenbart grundløse eller urimelige retssager (»strategiske retssager mod offentligt engagement«) (EUT L 138 af 
17.5.2022
, 
s. 30-44
).
TILHØRENDE DOKUMENTER
Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: om handlingsplanen for europæisk demokrati (
COM(2020) 790 final
 af 
3.12.2020
).
Konsolideret udgave af traktaten om Den Europæiske Union — afsnit I — Fælles bestemmelser — artikel 
2
 (EUT C 202 af 
7.6.2016
, 
s. 17
).
Konsolideret udgave af traktaten om Den Europæiske Union — Afsnit II — Bestemmelser om de demokratiske principper — artikel 
10
 (EUT C 202 af 
7.6.2016
, 
s. 20
).
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
 (EUT C 202 af 
7.6.2016
, 
s. 389-405
).
seneste ajourføring 
4.8.2022