<!-- image -->

## Rigsfællesskabets stoledans i Arktisk Råd Repræsentationen af Danmark, Grønland og Færøerne, 1996-2024

Jacobsen, Marc; Lindbjerg, Signe Lyngholm

Published in: Internasjonal Politikk

Publication date: 2025

Document version: Forlagets udgivne version

Document license: CC BY

Citation for pulished version (APA): Jacobsen, M., & Lindbjerg, S. L. (2025). Rigsfællesskabets stoledans i Arktisk Råd: Repræsentationen af Danmark, Grønland og Færøerne, 1996-2024. Internasjonal Politikk, 83(1), 80-103. https://tidsskriftetip.no/index.php/intpol/article/view/6756/11309

Go to publication entry in University of Southern Denmark's Research Portal

## Terms of use

This work is brought to you by the University of Southern Denmark. Unless otherwise specified it has been shared according to the terms for self-archiving.

If no other license is stated, these terms apply:

- You may download this work for personal use only.
- You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain
- You may freely distribute the URL identifying this open access version

If you believe that this document breaches copyright please contact us providing details and we will investigate your claim. Please direct all enquiries to puresupport@bib.sdu.dk

Internasjonal

SKANDINAVISK TIDSSKRIFT

FOR INTERNASJONALE STUDIER

<!-- image -->

POLITIKK

Årgang 83, Nummer 1, side 80-103, 2025, ISSN 1891-1757, www .tidsskriftet-ip.no, Publisert mai 2025

Fokus: Arktisk råd i geopolitikkens skygge

## Rigsfællesskabets stoledans i Arktisk Råd: Repræsentationen af Danmark, Grønland og Færøerne, 1996-2024

Marc Jacobsen* Forsvarsakademiet, Danmark

Signe Lyngholm Lindbjerg Syddansk Universitet, Danmark

## Sammendrag

Danmark, Grønland og Færøerne udgør én samlet delegation i Arktisk Råd, hvor  de  hver  især  og  sammen  søger  indflydelse  i  det  førende  interstatslige forum i Arktis. Denne artikel analyserer, hvordan delegationens repræsentationsforhold har ændret sig siden rådets etablering i 1996.  Ved hjælp af teorien om suverænitetsspil og kvalitativ såvel som kvantitativ empiri viser artiklen, hvordan både indholdsmæssige aftryk og symbolske markeringer i forskellig grad afspejler prioriteter og problemer i rigsdelenes regionale repræsentation. Mens de indholdsmæssige aftryk handler om, hvilke dagsordener delegationen søger at fremme i rådets arbejdsgrupper og ministermøder, så findes de symbolske markeringer eksempelvis i valgene af flag, navneskilte og placering på officielle fotos. Således stiller artiklen skarpt på de interne dynamikker mellem Danmark, Grønland og Færøerne, hvor de to selvstyrende områder stadig er underlagt staten Danmark, men med ret til at føre udenrigspolitik på overtagne områder. I lyset af, at de tre overtager formandskabet for Arktisk Råd i 2025-2027, er det nu særligt relevant at forstå disse interne magtforhold og deres eksterne påvirkning på det regionale samarbejde.

Nøkkelord:

diplomati • internasjonal politikk • suverænitetsspil

*Kontaktinformasjon: Marc Jacobsen, e-post: maja@fak.dk

©2025 Marc Jacobsen & Signe Lyngholm Lindbjerg. This is an Open Access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution 4.0 International License (https://creativecommons.org/licenses/BY/4.0/), allowing third parties to copy and redistribute the material in any medium or format and to remix, transform, and build upon the material for any purpose, even commercially, provided the original work is properly cited and states its license. Citation: Jacobsen, M. & Lyngholm Lindbjerg, S. (2025). Rigsfællesskabets stoledans i Arktisk Råd: Repræsentationen af Danmark, Grønland og Færøerne, 1996-2024. Internasjonal Politikk, 83(1), 80-103. http://doi.org/10.23865/intpol. v83.6756

## Introduktion

Arktis er i dag blandt de ypperste udenrigspolitiske prioriteter i København, Nuuk og  T órshavn, hvor politikere og diplomater formulerer strategier for, hvordan de hver især og sammen kan præge den regionale dagsorden i en, for dem, ønskværdig retning. Et centralt element i det arbejde er repræsentationen i Arktisk Råd, der på trods af de nuværende udfordringer forårsaget af Ruslands angreb på Ukraine fortsat er det vigtigste forum for regional regeringsførelse. Det specielle ved Danmarks, Grønlands og Færøernes repræsentation i rådet er imidlertid, at de her udgør én samlet delegation, hvilket fra tid til anden resulterer i interne magtkampe. Enkelte af magtkampene, såsom Aleqa Hammonds boykot i 2013, har fået mediernes bevågenhed, mens andre har foregået i periferien af offentlighedens rampelys. Fælles for dem er, at de har rod i den nuværende rigsfællesskabskonstruktion - hvor Færøernes Hjemmestyre  og  Grønlands  Selvstyre  har  en  vis  grad  af  udenrigspolitisk  selvbestemmelse på områder, der alene vedrører dem og fuldt ud angår overtagne områder (Danmarks Udenrigsministerium, 2005) - men hvor Danmark i øvrigt har det sidste ord, når det kommer til udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik. I takt med forstærkede ønsker om øget selvbestemmelse og forsøg på at skabe en mere selvstændig position på den internationale scene, har grønlandske og færøske diplomater fra tid til anden ytret utilfredshed med repræsentationen i Arktisk Råd. Her bør vi nævne, at selvom vi bruger 'Rigsfællesskabet' som den mest neutrale betegner for forholdet mellem Danmark, Grønland og Færøerne, så er det i sig selv et konstitutionelt oxymoron, der forener et kolonialt hierarki med en fællesskabsfølelse (Gad, 2020, s. 43). Det færøske ord for Rigsfællesskabet er ríkisfelagsskapur, som konnoterer solidaritet og kammeratskab - som i den danske forståelse - mens den grønlandske version, naalagaaffeqatigiinneq, betyder noget i retning af 'det du gør med den som bestemmer' (Lennert, 2006, s. 1, jf. Gad, 2020).

I maj 2025 overtager Danmark, Grønland og Færøerne Arktisk Råd - formandskabet fra Norge. Hvilken fællesbetegner formandskabet vil bruge, hvem der kommer til at varetage hvilke funktioner, og hvilke punkter der vil dominere dagsordenen bliver spænd  ende at følge, da ordvalg, titler og definitioner af dit, mit og vores betyder meget for den interne magtfordeling og for signalerne til omverdenen. På tærsklen til det nye formandskab er det nu særligt oplagt at stille følgende forskningsspørgsmål: Hvordan har Danmarks, Grønlands og Færøernes deltagelse i Arktisk Råd udviklet sig i 1996-2024, og hvad har været afgørende i den udvikling? Ved hjælp af teorien om suverænitetsspil samt kombinationen af kvalitative og kvantitative metoder vil vi  analysere,  hvordan  både  symbolske  markeringer  ved  ministermøderne  og  indholdsmæssige aftryk i rådets arbejdsgrupper har justeret rigsdelenes indflydelse og repræsentation.  Samlet  set  vil  artiklen  bidrage  med  nye  indsigter  i,  hvordan  små praksisændringer har været med til at justere hierarkiet internt i delegationen, og på

hvilke områder særligt Grønland og Færøerne har søgt indflydelse i rådets arbejdsgrupper, hvor konkrete initiativer tager form.

Analysen vil udfolde næsten 30 års historie om, hvordan den fælles delegation har gennemgået forskellige former, og hvilke prioriteter de hver især og sammen har søgt at fremme. Første delanalyse vil fokusere på suverænitetsspillene i relation til  ministermøderne,  som finder sted hvert andet år, mens anden delanalyse stiller skarpt på deltagelsen i arbejdsgrupperne Arctic Contaminants Action Program (ACAP), Arctic  Monitoring  and Assessment  Programme  (AMAP),  Conservation of  Arctic  Flora  and  Fauna  (CAFF),  Emergency  Prevention,  Preparedness  and Response  (EPPR),  Protection  of  the  Arctic  Marine  Environment  (PAME)  og Sustainable Development Working Group (SDWG). Før vi tager fat på analysen, vil vi nu først kort forklare teorien om suverænitetsspil, og hvordan vores anvendelse af både kvalitative og kvantitative data frembringer nye detaljer i dynamikkerne i denne specielle konstellation.

## Analysestrategi: suverænitet i praksis

'Suverænitet' er det grundlæggende teoretiske begreb i vores analyse af repræsentationsforholdene i Arktisk Råd, hvor Danmark, Grønland og Færøerne hver især og sammen søger indflydelse i det førende regionale forum. Denne tilgang stemmer overens med traditionen inden for studiet af Internationale Relationer (IR) (Walker, 1993), som henviser til freden i Westfalen i 1648 som fødslen af det moderne internationale system med suveræne stater i centrum (de Carvalho et al., 2011, s. 738). De  klassiske  IR-tilgange  beskriver  suverænitet  som  den  ultimative  ret  til  at  vedtage  og  håndhæve  love  inden  for  et  afgrænset  territorium  og  som  et  enten/ellerbegreb, der ikke efterlader handlerum til hierarkisk underordnede ikke-stater (f.eks. Morgenthau, 1956). Empirisk set bliver dette perspektiv udfordret af ikke-suveræne forfatningsmæssige hybrider som Færøerne og Grønland, der har et vist udenrigspolitisk handlerum, som traditionelt er forbeholdt suveræne stater (Loukacheva, 2007, s.  5,  109). Teoretisk set  kommer udfordringen fra litteraturen om suverænitetsspil, som ikke blot anser suverænitet som et juridisk og spatialt begreb, men også som et spørgsmål om autoritet, der definerer handlerummet og identiteten hos både stater og ikke-stater (Aalberts, 2004, 2010, 2012; Adler-Nissen & Gad, 2013, 2014; AdlerNissen & Gammeltoft-Hansen, 2008; Fierke & Nicholson, 2001; Jacobsen, 2020). Denne litteratur er kendetegnet ved, at den undersøger suverænitetskrav skabt gennem historiske praksisser, hvor både etableringen af fundamentale institutioner og forståelsen af, hvad der udgør legitime handlinger, er resultatet af sociale processer (Adler-Nissen, 2013, s. 179). For at få bedre indsigt i den historiske og sociale emergens er det især værd at undersøge de daglige diplomatiske praksisser, der ofte finder sted  uden  for  sædvanlig  offentlig  og  akademisk  opmærksomhed  (Adler-Nissen, 2013, 184, 189-190).

Fordi Grønland og Færøerne er konstitutionelle hybrider, der befinder sig på en metaforisk mezzanin mellem en fortid som fuldt ud underlagt Danmark og en ønsket fremtid som selvstændige stater (Jacobsen, 2019a; Jacobsen et al., 2024), så er denne tilgang oplagt til at analysere, hvordan deres respektive udenrigspolitiske repræsentanter søger at presse grænserne for, hvad de kan foretage sig på den internationale scene, uden Danmark er involveret. Her er fokus på den diplomatiske praksis, når eksempelvis opsætningen af mødelokaler og gruppeportrætter er vigtige eksterne signaler om det interne repræsentationsforhold med potentiale til at påvirke omverdenens opfattelse af Grønlands og Færøernes subjektivitet i international politik. På den måde er symbolske markeringer vigtige elementer i deres respektive bestræbelser på at opnå større udenrigspolitisk agens og dermed være med til at transformere det postkoloniale hierarki til et mere ligeværdigt forhold, der i sidste ende kan bidrage til opfyldelsen af det ideelle nationale selvbillede som selvstændig (jf. Neumann, 2014). Som tidligere analyser har vist, er definitionen af Færøernes og Grønlands udenrigspolitiske kompetence netop åben for fortolkning, hvilket giver mulighed for suverænitetsspil (Ackrén, 2014; Adler-Nissen, 2014; Fakhoury, 2023; Gad, 2013, 2014, 2017; Gad et al., 2024; Hansen, 2023; Jacobsen, 2015, 2019b, 2020; Jacobsen & Gad, 2018; Jakupsstovu & Justinussen, 2021; Kleist, 2019; Kristensen & Rahbek-Clemmensen, 2018a; Olsvig, 2022; West,  2024).  I  lyset  af  Danmarks  udenrigspolitiske  opprioritering  af  Arktis, Grønlands og Færøernes tilsvarende styrkede opmærksomhed på det regionale samarbejde samt deres fælles forestående formandskab af Arktisk Råd er det således oplagt at analysere, hvordan tidligere suverænitetsspil har været afgørende for, hvordan deres fælles delegation ser ud i dag.

## Mixed methods: Kombination af kvantitative og kvalitative data

I analysen af diplomatisk praksis, deltagelse og indflydelse i Arktisk Råds ministermøder og arbejdsgrupper anvender vi både kvalitativ og kvantitativ empiri indsamlet ved hjælp af forskellige metoder, som vi her vil forklare, inden vi tager fat på analysen.

Første delanalyse bygger især på kvalitative data i form af interviews og observationer, som vi anvender til at få analytisk adgang til, hvordan suverænitetsspil er kommet til udtryk ved ministermøderne i 1996-2024.  Ved ministermødet i Fairbanks i  2017  var  den  ene  af  artiklens  forfattere  til  stede,  men  de  øvrige  observationer begrænser sig til fotos og videoklip af diplomatiske interaktioner og konstellationer fra andre ministermøder, hvor vi ikke har haft adgang. Det skyldes ikke mindst, at det ikke er muligt for forskere at reservere plads til disse møder, hvor journalister nyder det privilegium at kunne få presseakkreditering. Således var det også i dette tilfælde en aftale om at skrive freelance for den grønlandske avis Sermitsiaq, der gav mulighed for at foretage observationer, som samtidig kom vores forskning til gode (Jacobsen, 2019a). Derudover indgår i alt 35 interviews i denne artikels empiriarkiv (se appendiks), hvoraf de fem med ministrene ikke er anonymiseret, mens de 30 med diplomater er anonymiseret efter gensidig aftale. Som Vincent Pouliot forklarer, kan

sådanne interviews udgøre en nyttig indirekte adgang til diplomatisk praksis, hvor interviewpersonen fungerer som en slags stand-in observatør fra et specifikt perspektiv, som i sig selv er analytisk interessant (Pouliot, 2013, s. 49; 2016, s. 280-287). Det sidste kvalitative dataelement består af Grønlands og Færøernes respektive udenrigspolitiske og arktiske strategier, hvor vi anvender passagerne om prioriteter i Arktisk Råd til at vise, hvor og hvordan de har opfyldt egne succeskriterier. Alt i alt er den kvalitative empiri fundet ved hjælp af en relativt omfattende metodetriangulering af interviews, observationer og tekster, der tilsammen danner grundlag for at tegne et billede af delegationens udvikling i 1996-2024.

De kvantitative data består af optælling af antallet af deltagere fra de tre rigsdele og ændringerne i anvendelsen af bestemte betegnelser over årene. Mens dette fokus kort afrunder første delanalyse, er det helt centralt for anden delanalyse af Grønlands  og  Færøernes  (forsøg  på)  indflydelse  i Arktisk  Råds  arbejdsgrupper, hvor  det  såkaldte  rugbrødsarbejde  finder  sted  forud  for  de  mere  ceremonielle ministermøder (interview). Den primære inspiration til denne kvantitative analyse er Sebastian Knechts (2017) artikel The politics of Arctic international cooperation: Introducing  a  dataset  on  stakeholder  participation  in  Arctic  Council  meetings,  19982015 ,  som  giver  det  hidtil  mest  omfattende  og  sammenhængende  overblik  over medlemsstaters, observatørers og permanente medlemmers faktiske deltagelse og bidrag til Arktisk Råds ministermøder, arbejdsgrupper og møderne mellem Senior Arctic Officials (SAO). Vi står på skuldrene af Knechts arbejde, når vi zoomer ind på Danmarks, Grønlands og Færøernes deltagelse i ministermøderne og arbejdsgrupperne i 1996-2024, mens vi afgrænser os fra SAO-møderne. Det gør vi pga. artiklens tilladte omfang, og fordi fokus på ministermøderne og arbejdsgrupperne bidrager tilstrækkeligt til vores todelte forskningsinteresse i, for det første, den visuelle repræsentation i delegationens diplomatiske praksis og, for det andet, konkret indflydelse  på  rådets  arbejde. Til  forskel  fra  Knechts  analyse  kombinerer  vi  her kvantitative og kvalitative data for bedre at anskueliggøre, hvad der ligger til grund for de historiske forandringer i antallet af deltagere og brugen af bestemte titler (se også Lindbjerg & Jacobsen, 2024).

Deltagerlister for ministermøder (1998-2021, undtagen 2004) findes i Arktisk Råds  online  dokumentarkiv.  Data  efter  2021  mangler,  da  alle  højniveaumøder i  Arktisk  Råd  endnu  ikke  er  genoptaget  efter  Ruslands  invasion  af  Ukraine,  med undtagelse af det atypiske møde d. 11. maj 2023, hvor Norge overtog formandskabet fra Rusland på et onlinemøde. Data fra CAFF-, AMAP- og PAME-møderne er  også  trukket  fra  rådets  dokumentarkiv,  mens  øvrige  arbejdsgruppers  data  blev gjort tilgængelige efter anmodning. Disse dokumenter gælder ACAP for perioden 2004-2021, AMAP 1998-2020, CAFF 1994-2022, EPPR 2000-2021 og SDWG 2008-2015. Datasættet trækker således samlet set på data fra 184 møder, heraf 11 ministermøder, 25 ACAP, 23 AMAP, 38 CAFF, 32 EPPR, 41 PAME og 14 SDWGmøder. CAFF startede i 1994, før Ottawa-erklæringen blev underskrevet i 1996, og derfor findes der data for denne arbejdsgruppe fra før Arktisk Råds begyndelse.

Efter  fremskaffelsen  af  dokumenterne  er  begivenhedsdetaljer,  herunder  lokation, måned og årstal, for hvert møde blevet noteret. Herefter fulgte en manuel optælling af danske, grønlandske og færøske delegationer, herunder notering af betegnelse(r) for delegationen, såsom 'Kingdom of Denmark' eller 'Greenlandic/Danish delegation' (se figur 1 og 4) og notering af antallet af grønlandske, færøske og danske delegerede (se figur 2). Nationalt tilhørsforhold defineres i dette tilfælde ud fra, hvilken organisation de delegerede repræsenterede, såsom Miljøstyrelsen i Danmark eller Grønlands Departement for Udenrigsanliggender, på det pågældende tidspunkt og er således ikke relateret til de respektive delegeredes fødested, bopæl eller formelle nationalitet. I nogle tilfælde har der ikke været angivet nationalitet eller organisation i deltagerlisten. Her har vi fundet de pågældende personers navne på LinkedIn, hvor det i alle tilfælde har været muligt at finde de rette personers profiler og notere, hvor de har arbejdet på det relevante tidspunkt. Dataene blev herefter  indtastet, systematiseret og behandlet i Excel.

Vi analyserer arbejdsgruppernes indflydelse og konkrete arbejde ved at sammenholde konkrete mål for arbejdsgrupperne sat i de færøske og grønlandske arktiske strategier med to faktorer: enten ved at se på involvering i projekter eller på udvikling  i  deltagelse  ved  arbejdsgruppemøder,  da  strategierne  primært  opsætter mål, der kan holdes op mod disse to elementer. Alle 23 projekter med Kongeriget Danmark  angivet  som  lead  eller  co-lead  er  blevet  kontrolleret  via  hjemmesider, artikler eller rapporter for at se, om der er danske, grønlandske eller færøske bidrag til projektet i ledelsen i form af eksperter eller andre former for bidrag. Danmarks eneste reelle arktiske strategi er den fælles strategi fra 2011, og idet det er en fælles strategi for de tre lande, opsætter den ikke mål for de enkelte lande. Vi afholder os derfor fra at undersøge konkret dansk indflydelse i arbejdsgrupperne. Med det på plads vil vi nu tage fat på analysen af, hvordan Danmarks, Grønlands og Færøernes repræsentationsforhold i Arktisk Råd har ændret sig gennem tiden.

## Rigsfællesskabets stoledans i Arktisk Råd

## Arktisk Råds ministermøder: praksisændringer i den symbolske repræsentation

I  1996  underskrev  repræsentanter  for  de  otte  arktiske  stater  Ottawa-erklæringen, der markerede oprettelsen af Arktisk Råd. Grønlands daværende landsstyreformand, Lars Emil Johansen, satte dengang sin signatur på vegne af Rigsfællesskabet, som vist på foto 1, iklædt grønlandsk nationaldragt med Dannebrog bag sig og et navneskilt med påskriften 'Danmark' foran sig. Det skete efter konkret bemyndigelse som repræsentant for medlemsstaten Danmark, hvilket gavnede Grønland i form af at fremstå betydningsfuld, mens det styrkede Danmarks symbolske legitimitet i Arktis.  Til en start var kun Danmark og Grønland med i den fælles delegation, mens Færøerne deltog fra 1998. For at denne praksisændring kunne træde i kraft, rundsendte Danmarks udenrigsministerium demarcher til de øvrige medlemsstater, som efterfølgende formelt godkendte Færøernes deltagelse (interview).

Foto 1 .  1996-underskriftceremonien ifm. oprettelsen af Arktisk Råd. Det var Grønlands daværende landsstyreformand, Lars Emil Johansen, som underskrev Ottawa-erklæringen på vegne af Rigsfællesskabet. Foto: Arctic Council u.å.

<!-- image -->

I årene efter ændrede den symbolske praksis sig, så diversiteten i fællesskabet kom mere til udtryk via det nye navneskilt 'Danmark/Grønland/Færøerne', en stol til hver af repræsentanterne fra de tre rigsdele samt tilstedeværelsen af deres tre flag, som vist  på  foto  2  taget  i  forbindelse  med  overdragelsen  af  formandskabet  fra  Norge til  Rigsfællesskabet  i  2009.  Dengang var der en mere liberal praksis for, hvordan staterne ønskede at repræsentere sig, hvilket blandt andet også kom til udtryk ved, at den afsluttende erklæring på det norske formandskab er det eneste dokument, som er underskrevet af alle tre rigsdele (interview). I takt med, at Arktisk Råd fik større bevågenhed og betydning, blev procedurerne mere formelle og centralistiske, hvilket kom til udtryk to år senere, da formandskabet blev overdraget til Sverige. Ændringerne blev ikke klart kommunikeret, men i stedet manifesteret ved det efterfølgende ministermøde, hvor stolene til repræsentanterne for Grønland og Færøerne var placeret bag ved Danmarks repræsentant, imens de heller ikke var velkomne i de vigtige møder blandt Senior Arctic Officials. Samtidig genoptog man den tidligere praksis om kun at bruge det danske flag, mens den nye fællesbetegner blev 'Kongeriget Danmark'. Denne praksisændring fremhæver Danmarks autoritet, nedtoner Rigsfællesskabets kompleksiteter og ignorerer Grønlands og Færøernes agens på den internationale scene, hvor de ellers har et vist udenrigspolitisk manøvrerum (Jacobsen, 2021, s. 39; Rahbek-Clemmensen, 2016, s. 353; West, 2024). Dette kan ses som et suverænitetsspil, hvor medlems staterne af Arktisk Råd fremhæver betydningen af at have westfalsk suverænitet, der definerer hierarkiet blandt spillerne og tydeligt indikerer, hvem der - i deres øjne - har mest legitimitet i rådet.

Foto 2 .  2009-ministermødet i Tromsø. Overdragelsen af formandskabet fra Norge til Rigsfællesskabet. I flere år var det praksis at anvende både dansk, grønlandsk og færøsk flag ved rådets ministermøder, hvor man deltog under navnet 'Danmark/Grønland/Færøerne. Foto: Arctic Council u.å.

<!-- image -->

Ændringen  blev  hurtigt  udfordret  af  Grønlands  dengang  nyudnævnte  landsstyreformand, Aleqa Hammond, der under stor mediebevågenhed boykottede ministermødet i 2013 og satte alle Grønlands rådsaktiviteter i bero med det formål at fremprovokere en anden løsning. I første omgang resulterede det i en pragmatisk beslutning om at benytte blomsterdekorationer i landenes farver i stedet for flag (se foto 3) - mens alle flag blev fjernet fra Arktisk Råds hjemmeside (interview) - og efter intensive forhandlinger aftalte man med det nye canadiske formandskab, at alle rigsdele må deltage i alle rådsmøder. Såfremt der i nogle tilfælde er færre end tre stole til rådighed for delegationen, vil det være en intern beslutning, hvem af dem, der bør sætte sig i dem. Aftalen ophævede boykottet, men ændrede ikke på, at det er 'Kongeriget Danmark' og Dannebrog, der tegner delegationen udadtil. Dog fik Grønland og Færøerne nu lov til at deltage i Danmarks uformelle, bilaterale møder, hvor man drøfter andre, ofte mere prekære, emner uden for offentlighedens søgelys. Således fortalte Danmarks daværende udenrigsminister, Anders Samuelsen, i 2017, hvordan blandt andet krigen i Syrien blev diskuteret på møder med Sergei Lavrov og Rex Tillerson (interview); et emne, der ellers ikke må blive diskuteret på de officielle rådsmøder, da en fodnote i Ottawa-erklæringen slår fast, at militær sikkerhedspolitik ikke har hjemme der.

## Marc Jacobsen og Signe Lyngholm Lindbjerg

Foto 3 .  2013-ministermødet i Kiruna. Overdragelsen af Arktisk Råd-formandskabet fra Sverige til Canada. Ved mødet anvendte man blomsterdekorationer i stedet for flag pga. uenigheden vedr. repræsentationsforholdene, der resulterede i grønlandsk boykot. [NB: Desværre har det ikke været muligt at finde et foto, der tydeligere viser blomsterdekorationerne]. Foto: Arctic Council u.å.

<!-- image -->

En anden praksisændring, der fremhæver diversiteten i den fælles delegation, blev ligeledes vedtaget i 2015 i form af en ligelig fordeling af de tre minutters taletid, som hver delegation har til at fremføre deres synspunkter på de formelle, nærmest ceremonielle, ministermøder. Således har de respektive udenrigspolitiske repræsentanter for Danmark, Grønland og Færøerne ét minut hver, hvilket kræver koncise budskaber og disciplineret tidsstyring for at sikre, at denne vigtige repræsentationspraksis  balanceres  som  aftalt  forinden.  I  et  interview  med  Grønlands  daværende Naalakkersuisoq for udenrigsanliggender, Suka K. Frederiksen, ved ministermødet i Fairbanks i 2017 udtrykte hun tilfredshed med denne pragmatiske ordning, men slog samtidig fast, at idealet er, at Grønland får alle tre minutter for sig selv. Et skridt på  vejen  mod  det  ideal  ville  ifølge  Frederiksen  være  at  Færøerne  ikke  får  taletid (interview); en udmelding, der kan betragtes som et træk i et suverænitetsspil over for en modspiller, der ellers ofte udgør en medspiller i diskussionerne med Danmark og en alliancepartner i internationale sammenhænge såsom Nordisk og Vestnordisk Råd (jf. Jacobsen, 2015).

Foto 4 .  2017-ministermødet i Fairbanks. Overdragelsen af Arktisk Råd-formandskabet fra USA til Finland. På billedet ses (fra venstre) Naalakkersuisoq for Udenrigsanliggender, Suka K. Frederiksen, Udenrigsminister Anders Samuelsen og Landsstyremand for Udenrigsanliggender, Poul Michelsen, fremføre ét minut hver af delegationens i alt tre minutters taletid. Foto: Arctic Council u.å.

<!-- image -->

I skrivende stund (januar 2025) er der ikke ændret på anvendelsen af Dannebrog, fællesbetegneren 'Kongeriget Danmark' og fordelingen af taletid mellem de tre rigsdele på ministermøderne, men i 2021 fandt en mindre praksisjustering sted med stor betydning for Grønland. Således blev man på det første rigsmøde 1  enige om, at Grønland underskriver alle officielle dokumenter i Arktisk Råd, og at rækkefølgen på talerrækken ændredes, så Grønlands repræsentant taler først, dernæst den færøske og til sidst den danske repræsentant. En væsentlig del af grundlaget for den beslutning skal findes i de ændrede sikkerhedspolitiske dynamikker i Arktis de foregående år (Olesen et al., 2020), hvor Donald Trumps købsidé var ét element af den intensiverede amerikanske opmærksomhed på at styrke sin militære og diplomatiske tilstedeværelse i regionen. I kølvandet på USA's genfundne interesse opprioriterede Danmark ligeledes sin diplomatiske og militære opmærksomhed mod nord, hvor i  særlig grad Grønland - men til dels også Færøerne - styrkede sin udenrigspolitiske  agens  (Bertelsen  &  Justinussen,  2020;  Jacobsen  &  Olsvig,  2024;  Kristensen

1   Man besluttede desuden på samme møde at oprette et kontaktudvalg for udenrigs-, sikkerhedsog forsvarspolitik, hvor Grønland og Færøerne bliver inddraget i spørgsmål, der vedrører dem.

EXPLORING

SOLUTIONS

COMMON

Rovaniemi 2019

ARCTIC CC

COMMON

EXPLORING

SOLUTIONS

Rovaniemi 2019

COMMON

EXPLORING

SOLUTIONS

11th Arctic Council

Ministerial

Rovaniemi 2019

& Mortensgaard, 2022). Den øgede interesse udvidede Færøernes og Grønlands mulighedsrum  i  suverænitetsspillet  med  Danmark,  hvilket  blandt  andet  kom  til udtryk ved, at de har tøvet med at opdatere kongerigets fælles arktiske strategi, som udløb i 2020, og i skrivende stund endnu ikke er fornyet. I mellemtiden udgav de i henholdsvis 2022 og 2024 egne strategier for, hvad Færøerne og Grønland vil opnå i regionen; strategier, som er centrale i næste analysedel vedr. arbejdsgrupperne.

I  samme periode ændredes den danske politiske diskurs vedrørende Arktis og Rigsfællesskabet desuden, så der på tværs af det politiske spektrum ofte blev betonet vigtigheden af ligeværdighed og gensidig respekt inden for riget, hvor Færøerne og Grønland i højere grad bliver karakteriseret som selvstændige aktører (Jacobsen & Lindbjerg, 2024). Diskursændringen udmøntede sig i praksis i Arktisk Råd, hvor henholdsvis Naalakkersuisoq for Udenrigsanliggender, Pele Broberg, og Færøernes Lagmand, Bárður á Steig Nielsen, var med på det obligatoriske fællesfoto ved ministermødet i Reykjavik i 2021. Det var en betydningsfuld ændring (sammenlign foto 5 og 6), da det indikerer større accept fra ikke blot Danmark, men også de øvrige medlemsstater af, at Grønland og Færøerne nærmer sig en ligeværdig status i rådet. Noget, som ikke gælder andre arktiske ikke-stater såsom Nunavut, og som er en modsat bevægelse af, hvad man oplevede under Sveriges seneste formandskab i 2011-2013.

Foto 5 .  2019-ministermødet i Rovaniemi. Overdragelsen af Arktisk Råd-formandskabet fra Finland til Island. På det obligatoriske 'familieportræt' var udenrigsministrene for de otte medlemsstater til stede, mens repræsentanter for de seks permanente deltagere - i form af seks sammenslutninger for oprindelige befolkninger - stod på anden række. Andre deltagere, såsom Grønlands og Færøernes repræsentanter, blev ikke inviteret. Foto: Arctic Council u.å.

<!-- image -->

Meeting

12th Arctic Council Ministerial Meeting

Reykjavik 2021

Foto 6.  2021-ministermødet i Reykjavik. Overdragelsen af Arktisk Råd-formandskabet fra Island til Rusland. Grønland og Færøerne - i form af Naalakkersuisoq for Udenrigsanliggender, Pele Broberg (i grøn anorak), og Lagmand Bárður á Steig Nielsen (ved Brobergs højre side) - blev inviteret med på 'familieportrættet' sammen med medlemsstaterne og fire af de permanente deltagere.De to sidste af de i alt seks permanente deltagere kunne ikke være til stede pga. coronarestriktioner. Foto: Arctic Council u.å.

<!-- image -->

Året efter ministermødet i Reykjavik blev Arktisk Råds aktiviteter sat på pause som direkte konsekvens af Ruslands angreb på Ukraine i februar 2022. Siden da er nogle af rådets aktiviteter genstartet på laveste blus, men ministermøderne, som vi kender dem, har ikke siden været afholdt. I maj 2023 blev der ikke afholdt et ministermøde, men i stedet et såkaldt 'Meeting of the Arctic Council', som skulle have fundet sted i Salekhard, Rusland. Norges Arktis-ambassadør, Morten Høglund, deltog online fra Tromsø for formelt at overtage formandskabet fra Rusland, mens de øvrige Senior Arctic Officials og delegationer deltog online. Mødet i 2023 var således meget usædvanligt, hvilket afspejler sig i den efterfølgende tilgængelige information, hvor det eneste, der bliver svaret på vores henvendelser er, at overdragelsen skete efter rådets forskrifter. Således har en informant fra Danmarks udenrigsministerium oplyst, at Danmark, Grønland og Færøerne deltog med samlet set fire personer, udover Head of Delegation (HoD), men hvem der deltog og i hvilken kapacitet ville informanten ikke svare på.

## Historisk udvikling i antallet af deltagere i ministermøderne

Hvis  vi  sammenholder  samtlige  deltagerlister  for  ministermøderne  i Arktisk  Råd over årene - og således skifter fokus fra kvalitative til kvantitative data - står det klart, at Rigsfællesskabets delegation er unik ved, at ingen andre delegationer på samme vis skifter betegnelser. Derudover fremgår det af de officielle dokumenter, hvori nationalitet indgår, at kun Danmark, Grønland og Færøerne registrerer repræsentantens

nationale tilhørsforhold, som det ses i 2021 i figur 1, som illustrerer udviklingen i delegationsbetegnelserne i 1998-2021.

Figur 1 .  Udvikling i delegationsbetegnelser ved ministermøder 1998-2021.

<!-- image -->

Hvis  vi  ser  nærmere  på  de  tre  landes  kvantitative  deltagelse  i  ministermøderne, fremgår det tydeligt, at Danmark som oftest sender den største delegation, hvilket afspejler landenes befolkningsmæssige størrelser. Som det fremgår af figur 2 og 3, har Danmark deltaget i alle ministermøderne, mens Færøerne ikke var til stede i 2002 og 2006, og Grønland ikke deltog i 2013 og 2015. På de seneste tre ministermøder har både Grønland og Færøerne været til stede og har til sammen sendt et større antal udenrigspolitiske repræsentanter end tidligere. Færøernes udeblivelse på politisk niveau ved ministermøderne i 2002 og 2006 skyldtes, ifølge en informant fra  den  færøske  udenrigstjeneste,  'konkurrerende  administrative  prioriteter  i  det, der dengang var en meget mindre udenrigstjeneste'. Efter oprettelsen af Færøernes udenrigsministerium i 2008 er politisk deltagelse ved ministermøderne blevet prioriteret højere. Samtidig med Grønlands boykot i 2013 ser vi et øget engagement fra  Færøerne,  hvilket  afspejler  sig  i  antallet  af  færøske  deltagere  og  -  som  næste analysedel vil gøre klart - en ambition om mere aktiv deltagelse i rådets rugbrødsarbejde. Det stemmer overens med, at Færøerne dette år også formulerede mere klare udenrigspolitiske ambitioner for Arktis, hvilket især kom til udtryk i udgivelsen af landets egen arktiske strategi, The Faroe Islands - A Nation in the Arctic i april 2013

(Prime Minister's Office, 2013). Denne færøske linje er fortsat i årene efter, hvor der også i 2022 og 2024 er blevet udgivet færøske Arktis-strategier (Uttanríkis- og mentamálaráðið, 2022; Uttanríkis- og vinnumálaráðið, 2024). Sammen med Grønlands udenrigspolitiske  strategier  er  disse  dokumenter  centrale  for  næste  delanalyse  af, hvordan Færøerne og Grønland har søgt konkret indflydelse i rådets arbejdsgrupper.

Figur 2 .  Procentvis deltagelse på tværs af mødetyper (1994-2022).

|               | Danmark   | Færøerne   | Grønland   |
|---------------|-----------|------------|------------|
| Ministermøder | 100%      | 82%        | 82%        |
| ACAP          | 72%       | 0%         | 0%         |
| AMAP          | 100%      | 83%        | 30%        |
| CAFF          | 55%       | 13%        | 89%        |
| EPPR          | 84%       | 19%        | 31%        |
| PAME          | 88%       | 39%        | 88%        |
| SDWG          | 14%       | 36%        | 93%        |

Figur 3 .  Deltagelse i ministermøder 1998-2021.

<!-- image -->

Arktisk Råds arbejdsgrupper: Grønlands og Færøernes indflydelse på rådets rugbrødsarbejde Arktisk Råds seks arbejdsgrupper bliver ofte fremhævet som der, hvor rådets rugbrødsarbejde foregår (Andreeva & Rottem, 2024; Stone & Reiseren, u.å.; Wenger, 2024). Med formålet om at undersøge, hvordan særligt Grønland og Færøerne har forsøgt at opnå konkret indflydelse på udviklingen og reguleringen af regionen, er det derfor oplagt at fokusere sidste del af analysen på deres respektive deltagelse ved

disse møder. Som nævnt i metodeafsnittet, lader vi deres udenrigspolitiske strategier være styrende for, hvad de selv definerer som succeskriterier i denne sammenhæng, hvorefter vi anvender data fra arbejdsgrupperne til at vurdere, hvorvidt de har levet op til de selverklærede mål. Ligeledes er det værd at gentage, at Danmark ikke har opstillet lignende, konkrete succeskriterier for engagementet i Arktisk Råds arbejdsgrupper, hvorfor det ikke er muligt at inddrage det perspektiv i denne analysedel.

## Grønland

Grønlands første udenrigspolitiske strategi er fra 2011. Den fremhæver overordnet samarbejdet i Arktisk Råd og understreger i særlig grad vigtigheden af at deltage aktivt i arbejdsgrupperne, da denne 'bottom-up'-tilgang giver mulighed for indflydelse og for at repræsentere grønlandske holdninger og værdier (Naalakkersuisut, 2011, s. 13). Strategien har især fokus på arbejdet i SDWG, som den karakteriserer som en af 'de mest relevante arbejdsgrupper', og på, at 'Udenrigsdirektoratet [leder] Rigsfællesskabets delegation i SDWG' (Naalakkersuisut, 2011, s. 13). Den fremhæver ligeledes, at Departementet for Indenrigs, Miljø og Natur leder arbejder i CAFF og deltager i AMAP og PAME. Hvis vi sammenligner med Grønlands anden udenrigspolitiske strategi, som udkom i februar 2024, er den nye strategi ikke nær så konkret ift. succeskriterierne for Grønlands engagementet i Arktisk Råd. I stedet lægger den ekstra stor vægt på ambitionen om at varetage en ledende rolle i den fælles delegation med begrundelsen om, at 'Grønland er den [a]rktiske del af Kongeriget' (Naalakkersuisut, 2024, s. 11). Arbejdsgrupperne nævnes kun kort i sammenhæng med ambitionen om, at Grønland især skal bidrage til arbejdet vedrørende arktiske folks levevilkår og miljø- og klimaudfordringer (Naalakkersuisut, 2024, s. 11). Ingen arbejdsgrupper nævnes ved navn i denne strategi, men disse målsætninger stemmer godt overens med arbejdet i SDWG og CAFF.

Det er tydeligt i begge strategier, at Grønlands primære strategiske fokus er på SDWG og CAFF, hvoraf førstnævnte i flere tilfælde fremhæves som den vigtigste, hvilket understreges af, at samtlige udenrigspolitiske redegørelser de seneste ti år har dedikeret et kapitel til netop denne arbejdsgruppe. Desuden var Grønland ansvarlig for at lede SDWG under formandskabet i 2009-2011 og har efterfølgende beholdt den koordinerende rolle på vegne af kongeriget (Naalakkersuisut, 2010, s. 48, 2013, s. 36). På tværs af alle møder, vi har data på, er Grønland til stede ved 93% af dem (figur 2). Når vi ser nærmere på deltagerlisterne for SDWG over årene, er der imidlertid nogle interessante nedslagspunkter: I perioden 2008-2013 er Grønland den eneste af de tre, som sender repræsentanter til SDWG-møder, med undtagelse af 2010, hvor der er én dansk og én grønlandsk deltager. Efter 2013 og frem til 2015 begynder også Færøerne og Danmark at sende deltagere, og i 2015 er Færøerne det  eneste  land,  der  sender  en  delegation  til  et  SDWG-møde.  Dermed  lader  det til,  at  målsætningen  om  at  prioritere  og  lede  arbejdet  i  SDWG  har  været  opretholdt i en periode, mens der i perioden efter Grønlands boykot sker en ændring i engagementet i SDWG, så Færøerne opprioriterer sin tilstedeværelse i Grønlands

fravær (interview). Data fra SDWG-møder efter 2015 mangler for at kunne bekræfte denne udvikling. På trods af det ændrede engagement efter boykottet er det i dag en  grønlandsk  repræsentant,  som  er  næstforperson  i  SDWG  (SDWG,  u.å.),  og Grønland har - ifølge deres udenrigspolitiske redegørelser - haft betydelig succes med at placere arktiske befolkningers sundhed og levevilkår øverst på dagsordenen (se Naalakkersuisut, 2010, s. 12, 2017, s. 16).

Ser  vi  nærmere  på  projekterne  i  SDWG,  der  i  skrivende  stund  tæller  27,  så har Kongeriget Danmark været lead eller co-lead på fem af dem (Arctic Council Secretariat, 2024). Det svarer til 18,5%, hvilket er det næsthøjeste antal af arbejdsgruppeprojekter, som Rigsfællesskabet har været involveret i; det højeste antal har været i regi af CAFF, hvor det tilsvarende tal er 33,3%. Af de fem SDWG-projekter, hvor  Kongeriget  har  haft  en  særligt  fremtrædende  rolle,  har  det  været  muligt  at finde  frem  til,  at  der  i  tre  af  projekterne  har  været  grønlandske  projektdeltagere, mens der har været én færøsk og én dansk projektdeltager i to forskellige projekter i SDWG (Project Creates, 2020). Til trods for at Grønlands udenrigspolitiske strategier og redegørelser fremhæver SDWG-arbejdet, fremstår det grønlandske engagement i CAFF faktisk tydeligere i og med, at den nuværende CAFF-forperson er fra Grønland, at Grønland har deltaget ved 89% af de regulære CAFF-møder i perioden 1994-2022 (figur 2), og fordi Grønland leder fire ud af de syv projekter, som kongeriget deltager i. Et af projekterne, Circumpolar Biodiversity Monitoring Program , har hele syv deltagere fra Pinngortitaleriffik, Grønlands Naturinstitut (CAFF, u.å.-a), mens et andet projekt, Actions for Arctic Biodiversity ,  har to projektansvarlige, som begge er fra Grønland (CAFF, u.å.-b). Arbejdet i CAFF er således mere tydeligt ledet af Grønland, men har samtidig også projektdeltagere og -ledere fra både Færøerne og Danmark (CAFF, u.å.-a, u.å.-b).

Målsætningen fra strategien anno 2011 om at lede flere projekter og deltage aktivt i arbejdsgrupperne må siges at være indfriet, da både antallet af deltagere og antallet af projekter ledet af Grønland er steget i de efterfølgende år. Med undtagelse af et enkelt projekt er samtlige af de formaliserede projekter på tværs af arbejdsgrupperne - hvor det har været muligt at finde frem til grønlandske bidrag - startet i 2012 eller senere. Dette skal dog ses i lyset af en generel tendens i Arktisk Råds arbejdsgrupper, hvor der i det hele taget er startet flere projekter de seneste år af varierende størrelse og varighed (Arctic Council, 2024b).

## Færøerne

Færøerne har siden deres første arktiske strategi fra 2013 udgivet yderligere to tilsvarende strategier og en artikel på hjemmestyrets hjemmeside, der beskriver relationen til Arktis og kort opridser nogle vigtige nedslag i den færøske tilgang til Arktis. I stil med Grønlands strategi fra 2011 betoner den færøske strategi fra 2013, at arbejdsgrupperne er en central del af Arktisk Råds rapporter, guidelines og prioriteter, og at det derfor er vigtigt at være til stede. Samme strategi sætter et mål om at vedligeholde Færøernes deltagelse i, hvad de vurderer er de mest relevante arbejdsgrupper:

AMAP, CAFF, PAME og SDWG (Prime Minister's Office, 2013, s. 11). Når vi ser på udviklingen i Færøernes deltagelse i arbejdsgruppemøder, så er denne målsætning indfriet, da den kvantitative deltagelse efter 2013 ligger på samme niveau som i perioden før.

Strategien fra 2022 sætter fokus på en større færøsk prioritering af samarbejdet vedrørende klimaforandringer i Arktisk Råd (Uttanríkis- og mentamálaráðið, 2022, s. 22). I relation til denne ambition er det især arbejdet i AMAP, der er relevant. Her har Færøernes deltagelse været jævn med 1-3 delegerede i perioden 1998-2020, og med en deltagelsesprocent på 83 (figur 2). Kongeriget Danmark er co-lead på fire projekter,  der  alle  har  dansk  projektledelse  eller  -deltagelse  og  altså  så  vidt  vides ingen færøsk involvering. Det færøske engagement i AMAP tydeliggøres også i og med, at  Tórshavn har været værtsby for to AMAP-møder, henholdsvis det 16. møde i 2002 og det 27. møde i 2013.  Tórshavn har indtil videre ikke været værtsby for møder i andre arbejdsgrupper. AMAP-mødet i 2002 åbnedes med en tale, der beskriver, at arbejdet i AMAP har betydelig relevans for folkesundheden i Færøerne, da den traditionelle diæt er truet af ophobning af kviksølv (AMAP, 2002, s. 3). Taleren beskriver også, at Færøerne spillede en mindre rolle i fase 1 af AMAPs arbejde, men at deres tilstedeværelse var blevet styrket i fase 2, og takkede i samme omgang den danske regering for deres økonomiske støtte, der muliggjorde den øgede færøske deltagelse (AMAP, 2002, s. 3). I samme stil åbnedes 2013-mødet med en tale, der beskriver vigtigheden for Færøerne, der med sin afhængighed af maritime erhverv har stor interesse  i  arbejdet  med  at  modvirke  havforurening  (AMAP,  2013,  s.  5).  Således er AMAP - til trods for at være sidestillet med CAFF, PAME og SDWG i 2013strategien, og at den kun nævnes indirekte i 2022-strategien - den gruppe, hvor det færøske engagement er mest tydeligt.

Ud over de fire førnævnte arbejdsgrupper fremhæver alle tre færøske strategier også EPPR i dedikerede sektioner om maritim sikkerhed og beredskab i de færøske farvande, hvor det beskrives, hvordan færøske myndigheder med beredskabsansvar deltager i flere relevante internationale samarbejder (Prime Minister's Office, 2013, s. 34; Uttanríkis- og mentamálaráðið, s. 18; Uttanríkis- og vinnumálaráðið, 2024, s. 22). Ser vi nærmere på deltagerlisterne i EPPR for perioden 2000-2021, har Færøerne frem til 2019 ikke deltaget ved regulære møder i gruppen, men fra 2019 og frem til 2021 har der været færøsk deltagelse ved de i alt seks møder, der har været afholdt i den periode. Dette kan muligvis tilskrives, at danske EPPR-repræsentanter rakte ud til Færøerne og opfordrede til deltagelse (interview). Kigger vi på projekterne i EPPR, har Kongeriget Danmark været involveret i tre ud af 21, hvoraf de to af dem har været med dansk deltagelse og uden færøsk involvering (interview).

Resultaterne af de målsætninger, som er opsat i de færøske strategier, er således blandede. Der har været målsætninger om en prioriteret deltagelse i EPPR, hvilket Færøerne  umiddelbart er lykkedes med. I samme stil er Færøerne også fortsat med at deltage i SDWG, PAME og CAFF. I AMAP har det især været tydeligt at se et

færøsk islæt med både konsistent deltagelse i regulære gruppemøder og to værtskaber for møderne.

Figur 4 .  Udvikling i delegationsbetegnelser i Arktisk Råds arbejdsgrupper 1994-2022.

<!-- image -->

## Konklusion

Danmarks, Grønlands og Færøernes overtagelse af Arktisk Råds formandskab i maj 2025 er en oplagt anledning til at reflektere over, hvordan deres fælles og respektive repræsentationsforhold har udviklet sig siden rådets oprettelse i 1996. Som det blev besluttet i december 2024, har Grønland nu en helt central rolle, der blandt andet afspejler sig i, at kongerigets arktiske ambassadør er af grønlandsk oprindelse (Naalakkersuisut.gl,  2024).  Sådan  har  det  imidlertid  ikke  altid  været.  Som  vores analyse af repræsentationsforholdet ved skiftende ministermøder i Arktisk Råd viser, har den fælles delegation gennemgået flere forandringer i form af ændrede titler, symboler og rollefordelinger, der er væsentlige for den interne magtfordeling og for signalerne til omverdenen. Den fælles delegation har således skiftet symbolsk praksis fra at anvende Dannebrog og betegnelsen 'Danmark' i 90'erne til at have alle tre nationers flag og betegnelsen 'Danmark/Grønland/Færøerne' i 00'erne til at gå tilbage til kun at anvende det danske flag og fællesbetegneren 'Kongeriget Danmark' i '10'erne og frem 2 . Sidstnævnte ændring fik Grønland til at boykotte Arktisk Råd i 2013, hvilket resulterede i, at alle tre rigsdele må deltage i alle rådsmøder, og at de tre lande fordeler de tre minutters taletid ligeligt. Navneskiltet 'Kongeriget Danmark' og Dannebrog forblev imidlertid på mødebordene.

I takt med, at Arktis blev en større udenrigs- og sikkerhedspolitisk prioritet for Danmark (Jacobsen & Rahbek-Clemmensen, under udgivelse), blev Grønlands - og i kølvandet også Færøernes - særegenhed og medbestemmelse i højere grad italesat og anerkendt, hvilket bl.a. kom til udtryk ved aftalen i 2021 om, at Grønlands repræsentant taler først og underskriver alle officielle dokumenter i Arktisk Råd. Dette afspejler en væsentlig diskursændring, hvor begge rigsdele i stigende grad er blevet italesat som ligeværdige aktører af danske politikere (Jacobsen & Lindbjerg, 2024). Denne udvikling er tæt forbundet med de ændrede sikkerhedspolitiske dynamikker i Arktis, hvor især USA's øgede engagement har forbedret Grønlands og Færøernes forhandlingsposition over for Danmark. Dette er især aktualiseret ved Donald Trumps store interesse i at styrke USA's kontrol over Grønland - først i 2019 og igen i 2024/2025 - hvilket, helt konkret, har medført, at repræsentanter for Grønland og Færøerne for første gang nogensinde sidder med til bords ved Danmarks forsvarsbudgetforhandlinger.  Således  er  den  eksterne  interesse  en  væsentlig  faktor  i  Grønlands  og Færøernes suverænitetsspil med Danmark, hvor de styrker deres indflydelse på et ansvarsområde, der i den nuværende rigsfællesskabskonstellation ellers er entydigt dansk.

Mens første delanalyse fokuserer på de symbolske repræsentationsforhold ved ministermøderne,  koncentrerede  anden  delanalyse  sig  om  Arktisk  Råds  arbejdsgrupper, hvor det såkaldte rugbrødsarbejde finder sted. Vi havde her især fokus på

2   Artiklen er skrevet i januar 2025. Repræsentationsforholdet kan derfor muligvis være ændret i maj 2025, når Danmark, Grønland og Færøerne overtager formandskabet.

Grønlands og Færøernes indflydelse, herunder om de har levet op til egne succeskriterier for egen deltagelse i deres prioriterede arbejdsgrupper. Analysen viste, at både Grønland og Færøerne har levet op til deres egne succeskriterier i arbejdsgrupperne, men med forskellige fokusområder og strategiske prioriteringer. Grønlands engagement har således over tid været centreret om SDWG og CAFF, hvilket afspejles i en høj deltagelsesprocent og ledende roller i projekter. Grønland har dermed opnået sine målsætninger om aktiv deltagelse og lederskab, især gennem projekter, der fremhæver arktiske befolkningers levevilkår og miljøspørgsmål. Modsat Grønlands fokus på to arbejdsgrupper har Færøerne valgt en lidt bredere tilgang med målsætning om vedligeholdelse af deltagelse i de prioriterede arbejdsgrupper, AMAP, CAFF, PAME og SDWG, hvilket de også har haft succes med. Især i AMAP-gruppen ses et tydeligt færøsk engagement, idet der både har været konsistent deltagelse, og to af møderne har  været  afholdt  på  færøsk  jord.  Færøerne  har  desuden  lagt  vægt  på  internationalt  samarbejde om maritim sikkerhed og beredskab, herunder arbejdet i EPPRgruppen, hvilket også afspejles i, at de fra 2019 og frem har deltaget konsistent i de regulære møder i denne arbejdsgruppe.

Danmark, Grønland og Færøernes repræsentation i Arktisk Råd har siden 1996 gennemgået markante forandringer. Udviklingen afspejler både interne dynamikker i rigsfællesskabet og internationale forhold, hvor Grønland og Færøerne i de seneste år er blevet anerkendt som mere selvstændige aktører. Med overtagelsen af formandskabet i 2025 vil fordelingen af værtsskabsroller, symbolske suverænitetsmarkeringer og konkret indflydelse på rådets rugbrødsarbejde have ekstra stor bevågenhed. Ikke mindst i en tid, hvor Arktisk Råd kæmper for sin overlevelse.

## Om forfatterne

Marc  Jacobsen er Lektor ved Forsvarsakademiets Institut for Strategi og Krigsstudier, hvor han forsker i sikkerhedspolitik og diplomati i Arktis.

Signe L. Lindbjerg er ph.d.-studerende ved Center for Grænseregionsforskning, Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet, hvor hun undersøger sub-statslige aktørers forsvars- og sikkerhedspolitik.

## Referencer

- Aalberts, T. (2004). The sovereignty game states play: (Quasi-)states in the international order. International Journal for the Semiotics of Law, 17 (2), 245-257.
- Aalberts, T. (2010). Playing the game of sovereign states: Charles Manning's constructivism avant-la-lettre. European Journal of International Relations, 16 (2), 247-268.
- Aalberts, T. (2012). Constructing sovereignty between politics and law . Routledge.
- Ackrén, M. (2014). Greenlandic paradiplomatic relations. I L. Heininen (Red.), Security and sovereignty in the North Atlantic (s. 42-61). Palgrave Macmillan.
- Adler-Nissen, R. (2013). Sovereignty: The state's symbolic power and transnational fields. I R. Adler-Nissen (Red.), Bourdieu in international relations: Rethinking key concepts in IR (s. 179-192). Routledge.

- Adler-Nissen, R. (2014).  The Faroe Islands: Independence dreams, globalist separatism and the Europeanization of postcolonial home rule. Cooperation & Conflict, 49 (1), 55-79.
- Adler-Nissen,  R.  &  Gad,  U.  P.  (2013).  Introduction:  Postcolonial  sovereignty  games.  I  R. Adler-Nissen  & U. P. Gad (Red.), European integration and postcolonial sovereignty games: The EU Overseas Countries and Territories (s. 1-24). Routledge.
- Adler-Nissen, R. & Gad, U. P. (2014). Introduction: Postimperial sovereignty games in the Nordic region. Cooperation and Conflict, 49 (1), 3-32.
- Adler-Nissen,  R.  &  Gammeltoft-Hansen, T.  (2008). Sovereignty  games:  Instrumentalizing  state  sovereignty  in Europe and beyond . Palgrave Macmillan.
- AMAP. (2002). Minutes from the 16th meeting of Arctic Monitoring and Assessment Programme W orking Group, Tórshavn, Faroe Islands, 30 April-3 May, 2002 . https://www.amap.no/documents/download/54/inline
- AMAP.  (2013). Minutes  of  the  27th  meeting  of  Arctic  Monitoring  and  Assessment  Programme W orking  Group, Tórshavn, Faroe Islands, 16-18 September 2013 . https://www.amap.no/documents/download/54/inline
- Andreeva, S. & Rottem, S. V. (2024). How and why the Arctic Council survived until now: An analysis of the transition in chairship between Russia and Norway. The Polar Journal, 14 (1), 229-246. https://doi.org/10 .1080/2154896X.2024.2342111
- Arctic Council. (2024a). One year into the 2023-2025 Norwegian chairship: A Q&A with SAO chair Morten Høglund . https://arctic-council.org/news/one-year-norwegian-chairship/
- Arctic Council. (2024b). Projects . https://arctic-council.org/projects/
- Bertelsen, R. & Justinussen, J. C. S. (2020). Færøernes internationale politik. Økonomi & Politik, 93 (4), 37-48.
- CAFF. (u.å.-a). Circumpolar biodiversity monitoring program (CBMP) . https://caff.is/work/projects/circumpolarbiodiversity-monitoring-program-cbmp/
- CAFF. (u.å.-b). Actions for Arctic biodiversity: Implementing the recommendations of the ABA . https://caff.is/work/ projects/actions-for-arctic-biodiversity-implementing-the-recommendations-of-the-aba/
- Danmarks  Udenrigsministerium.  (u.å.).  Circular  note. JTF .  File  No.  8  U.  107 .  https://www.stm.dk/media/ 11328/6-fogl-circular-note-regarding-the-authorisation-arrangement-2005.pdf
- de Carvalho, B., Leira, H. & Hobson, J. M. (2011). The big bangs of IR: The myths that your teachers still tell you about 1648 and 1919. Millennium: Journal of International Studies, 39 (3), 735-758.
- Fakhoury, R. (2023). Interdependent independence: Greenland-Denmark relations and its representations in Arctic Council ministerial meetings. Journal of Arctic Climate and Security Studies, 1 (1), 77-88.
- Fierke, K. M. & Nicholson, M. (2001). Divided by a common language: Formal and constructivist approaches to games. Global Society, 15 (1), 7-25.
- Gad, U. P. (2013). Greenland projecting sovereignty: Denmark protecting sovereignty away. I R. Adler-Nissen & U. P. Gad (Red.), European integration and postcolonial sovereignty games: The EU overseas countries and territories (s. 217-230). Routledge.
- Gad, U. P. (2014). Greenland: A post-Danish sovereign nation state in the making. Cooperation and Conflict, 49 (1), 98-118.
- Gad, U. P. (2017). National identity politics and postcolonial sovereignty games: Greenland, Denmark and the EU. Museum Tusculanum.
- Gad, U. P. (2020). Greenland, the Faroe Islands, and Denmark: Unity or community? I P. M. Christiansen, J. Elklit & P. Nedergaard (Red.), The Oxford handbook of Danish politics (s. 28-45). Oxford University Press.
- Gad, U. P., Rud, S., Jacobsen, M. & Rasmussen, R. K. (2024). Greenland's desecuritization of security and defense.  I  M.  Jacobsen,  O. Wæver  &  U.  P.  Gad  (Red.), Greenland  in Arctic  security:  (De)securitization dynamics under climatic thaw and geopolitical freeze (s. 227-252). University of Michigan Press.
- Hansen, E. S. (2023). Post-colonial gaslighting and Greenlandic independence: When ontological insecurity sustains hierarchy. Cooperation and Conflict, 58 (4), 460-484.
- Jacobsen,  M.  (2015). The  power  of  collective  identity  narration:  Greenland's  way  to  a  more  autonomous foreign policy. Arctic  Y earbook , 102-118.
- Jacobsen, M. (2019a). Arctic identity interactions: Reconfiguring dependency in Greenland's and Denmark's foreign policies [ph.d.-afhandling]. Københavns Universitet.
- Jacobsen,  M.  (2019b). Arktis:  Grønlands  strategiske  arena  for  større  udenrigspolitisk  suverænitet. Politica, 51 (4), 485-506.
- Jacobsen, M. (2020). Greenland's Arctic advantage: Articulations, acts and appearances of sovereignty games. Cooperation and Conflict, 55 (2), 170-192.
- Jacobsen, M.  (2021). Danmarks  arktiske udenrigspolitik: Regionale ambitioner og rigsfællesskabets komplikationer. Økonomi & Politik, 94 (2), 35-53.

- Jacobsen, M. & Gad, U. P. (2018). Setting the scene in Nuuk: Introducing the cast of characters in Greenlandic foreign  policy  narratives.  I  K.  S.  Kristensen  &  J.  Rahbek-Clemmensen  (Red.), Greenland  and  the international politics of a changing Arctic: Postcolonial paradiplomacy between high and low politics (s. 11-27). Routledge.
- Jacobsen,  M.  &  Lindbjerg,  S.  L.  (2024).  Denmark's  security  perspectives  on  USA,  China  and  Russia  in Greenland: How great power threats made Danish politicians talk about independent Greenlandic agency. I M. Jacobsen, O. Wæver & U. P. Gad (Red.), Greenland in Arctic security: (De)securitization dynamics under climatic thaw and geopolitical freeze (s. 196-226). University of Michigan Press.
- Jacobsen, M. & Olsvig, S. (2024). From Peary to Pompeo: The history of United States' securitizations of Greenland. I M. Jacobsen, O. Wæver & U. P. Gad (Red.), Greenland in Arctic security: (De)securitization dynamics under climatic thaw and geopolitical freeze (s. 107-148). University of Michigan Press.
- Jacobsen, M., Wæver, O. & Gad, U. P. (Red.). (2024). Greenland in Arctic security: (De)securitization dynamics under climatic thaw and geopolitical freeze . University of Michigan Press.
- Jacobsen, M. & J. Rahbek-Clemmensen. (Under udgivelse) . Denmark's Arctic awakening: how foreign- and defence policy turned North . I G. Hønneland, A. Østhagen & S.  V. Rottem (Red.), Handbook of the politics of the Arctic , (2. udg.). Edward Elgar.
- Jákupsstovu, B. & Justinussen, J. C. S. (2021). Grænser for færøsk paradiplomati? I J. Rahbek-Clemmensen & C. T. N. Sørensen (Red.), Sikkerhedspolitik i Arktis og Nordatlanten (s. 195-218). DJØF Publishing.
- Kleist,  M.  (2019).  Grønlands  udenrigspolitik  og  internationale  relationer:  Nuværende  rammer  og  mulig udvikling i et selvstændighedsperspektiv. Politik , 22 (1), 84-101.
- Knecht,  S.  (2017). The  politics  of  Arctic  international  cooperation:  Introducing  a  dataset  on  stakeholder participation in Arctic Council meetings, 1998-2015. Cooperation and Conflict , 52 (2), 203-223.
- Kristensen, K. S. & Mortensgaard, L. A. (2022). Rigsfællesskabets arktiske militærstrategiske problemkompleks . Center for Militære Studier.
- Kristensen,  K.  S.  &  Rahbek-Clemmensen,  J.  (Red.).  (2018a). Greenland  and  the  international  politics  of  a changing Arctic: Postcolonial paradiplomacy between high and low politics . Routledge.
- Lennert, K. H. (2006). The Danish interests in the community with Greenland [upubliceret kandidatspeciale] Aalborg Universitet.
- Lindbjerg, S. L. & Jacobsen, M. (2024). X marks the spot: dissecting Danish SoMe debates on U.S. interests in Greenland. Polar Geography , 1-18. https://doi.org/10.1080/1088937X.2024.2376599
- Loukacheva, N. (2007). The Arctic promise . University of Toronto Press.
- Morgenthau, H. (1956). Politics among nations (2. udg.). Alfred A. Knopf. (Original arbejde udgivet 1948).
- Naalakkersuisut. (2013). Udenrigspolitisk strategi og redegørelse .  https://ina.gl/media/q5rp2zqt/pkt14\_em2011\_ udenrigspolitisk\_strategi\_rg\_dk.pdf
- Naalakkersuisut.  (2024). Grønland  i  V erden.  'Intet  om  os,  uden  os':  Grønlands  udenrigs-,  sikkerheds-  og forsvarspolitiske strategi for 2024-2033. En arktisk strategi. https://arctic.dtu.dk/-/media/subsites/arctic-dtu/ events/gronlands-udenrigs\_sikkerheds\_og\_forsvarspolitiske\_strategi\_2024\_2033da.pdf
- Naalakkersuisut.gl. (2024). Grønland, Færøerne og Danmark enige om rollefordelingen under formandskabet for  Arktisk  Råd. Departement  for  Selvstændighed  og  Udenrigsanliggender ,  20.  december  2024.  https:// naalakkersuisut.gl/Nyheder/2024/12/2012\_arktisk\_raad?sc\_lang=da
- Neumann, I. B. (2014). Imperializing Norden. Cooperation and Conflict , 49 (1), 119-129.
- Olesen, M. R., Hansen, F. S., Patey, L., Kjærgaard, S., Sørensen, C. T. N., Nielsen, R. L., Jacobsen, M. & Banke, C. F. S. (2020). Nye sikkerhedspolitiske dynamikker i Arktis: Muligheder og udfordringer for Kongeriget Danmark . Dansk Institut for Internationale Studier.
- Olsvig, S. (2022). Greenland's ambiguous action space: Testing internal and external limitations between US and Danish Arctic interests. The Polar Journal , 12 (2), 215-239.
- Pouliot, V. (2013). Methodology. I R. Adler-Nissen (Red.), Bourdieu in international relations: Rethinking key concepts in IR (s. 45-58). Routledge.
- Pouliot, V.  (2016). International  pecking  orders: The  politics  and  practice  of  multilateral  diplomacy .  Cambridge University Press.
- Prime Minister's Office: The Foreign Service. (2013). The Faroe Islands - a nation in the Arctic : Opportunities and  challenges .  https://landsstyri.cdn.fo/savn/10243/f%C3%B8royar-eitt-land-%C3%AD-arktis-uk-web. pdf?s=w4ECNFoHdEhwQkpM9HeT4nnRALo
- [Project Creates. (2020). The team . https://www.projectcreates.com/team](https://www.projectcreates.com/team)
- Rahbek-Clemmensen, J. (2016). An Arctic great power? Recent developments in Danish Arctic policy. Arctic Yearbook , 387-399.

- SDWG. (u.å.). SDWG Secretariat . https://sdwg.org/contact/
- SDWG.  (2019). One  health:  Activities  and  achievements  (2017-19) . https://oaarchive.arctic-council.org/ items/5a9abcaf-9e09-4647-a4be-010203c863da
- Stone, D. & Reiersen, L. (u.å.) The role of the working groups in the work of the Arctic Council . https://old.uarctic. org/shared-voices/shared-voices-magazine-2016-special-issue/the-role-of-the-working-groups-in-thework-of-the-arctic-council/
- Uttanríkis-  og  mentamálaráðið. (2022). The Faroe Islands in the Arctic .  https://landsstyri.cdn.fo/savn/17174/ arktis\_eng\_web-1.pdf?s=-g0HWDUc\_vsg6sj17PGST3xZeb0
- [Uttanríkis-  og  vinnumálaráðið.  (2024). Arctic  policy  of  the  Faroe  Islands  2024 .  https://landsstyri.cdn.fo/savn/ rqspqfmm/arctic-policy-of-the-faroe-islands-2024.pdf?s=QLOcrrCYmLEDuXePLfm16NTWxSA](https://landsstyri.cdn.fo/savn/rqspqfmm/arctic-policy-of-the-faroe-islands-2024.pdf?s=QLOcrrCYmLEDuXePLfm16NTWxSA)
- The Government of the Faroe Islands. (2024). The Faroe Islands and the Arctic . https://www.government.fo/en/ foreign-relations/the-arctic/
- Wenger, M. (2024). Arctic Council working groups resume activities. Polar Journal. https://polarjournal.ch/ en/2024/03/05/arctic-council-working-groups-resume-activities/
- West, H. (2024). The Danish realm in the Arctic. Regional & Federal Studies , 1-20. https://doi.org/10.1080/13 597566.2024.2309928

Foto 1: https://arctic-council.org/about/timeline/25/

Foto 2-5: https://www.flickr.com/photos/arctic\_council/albums/

## Abstract in English

## The Danish Realm's Chair Dance in the Arctic Council: The Representation

## of Denmark, Greenland and the Faroe Islands, 1996-2024

Denmark, Greenland, and the Faroe Islands constitute one, single delegation in the Arctic Council, where they - separately and collectively - seek influence in  the  leading  intergovernmental  forum  of  the Arctic. This  article  analyzes how the delegation's representation has changed since the Council's establishment in 1996. By using the theory of sovereignty games, while drawing on both qualitative and quantitative data, the article elucidates how both substantive  impacts  and  symbolic  indicators  to  varying  degrees  reflect  priorities  and  problems  of  the  realm's  regional  representation. While  substantive impacts concern the agendas which the delegation aims to promote in the Council's working groups and ministerial meetings, symbolic indicators are found, for instance, in the use of specific flags, titles, and positioning in official photos. Thus, the article focuses on the internal dynamics between Denmark, Greenland, and the Faroe Islands, where the two self-governing entities are still part of the Kingdom of Denmark but have the right to do foreign policy in certain areas. In light of their imminent Arctic Council chairship from 20252027, it is now particularly relevant to understand these internal power dynamics and their external impact on regional cooperation.

Keywords:

diplomacy • international cooperation • sovereignty games

## Appendiks: Interviews

| Tid og sted                         | Beskrivelse af interviewpersoner                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             |
|-------------------------------------|--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| Maj 2017, Fairbanks                 | interviewene med ministre ikke er anonyme. To interviews med henholdsvis Danmarks daværende udenrigsminister, Anders Samuelsen, og Grønlands daværende Naalakkersuisoq for Udenrigsanliggender, Suka K. Frederiksen. Foretaget ifm. ministermøde i Arktisk Råd.                                                                                                                                              |
| Maj 2018, Nuuk og Ilulissat         | Fem interviews med diplomater fra Grønlands Udenrigsdepartement og to interviews med danske diplomater, der arbejder med Arktis. Desuden interviews med de daværende respektive udenrigsministre for Grønland, Danmark og Færøerne: Anders Samuelsen,Vivian Motzfeldt og Poul Michelsen. Foretaget ifm. 10-års jubilæet for Ilulissat Erklæringen. NB: Oprindeligt del af ph.d.-afhandling (Jacobsen 2019a). |
| Marts 2022, Nuuk                    | Tre interviews med grønlandske diplomater og et interview med en dansk diplomat.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             |
| April-maj 2022, København           | Fire interviews med diplomater fra Danmarks Udenrigsministeriums Kontor for Arktis og Nordamerika.                                                                                                                                                                                                                                                                                                           |
| September 2022, Nuuk                | Et interview med en dansk diplomat og et med en grønlandsk diplomat foretaget ifm. Arctic Circle Forum.                                                                                                                                                                                                                                                                                                      |
| September-november, 2022, København | Tre interviews med diplomater fra Danmarks Udenrigsministeriums Kontor for Arktis og Nordamerika, og et interview med en tidligere dansk diplomat med stort kendskab til Grønland og Arktis.                                                                                                                                                                                                                 |
| Oktober 2023, Nuuk                  | Et interview med en grønlandsk diplomat og et interview med en dansk diplomat, der arbejder med Arktis.                                                                                                                                                                                                                                                                                                      |
| Marts 2024,Tórshavn                 | To interviews med diplomater fra Færøernes udenrigsministerium.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              |
| December 2024, København/ Online    | Interviews med to repræsentanter fra henholdsvis EPPR og ACAP, der bidrog med indsigt i, hvordan Danmark, Grønland og Færøerne gennem tiden har deltaget i disse arbejdsgrupper.                                                                                                                                                                                                                             |

## Takkenote

Vi skylder en særligt stor tak til de mange anonyme interviewpersoner, samt flere af Arktisk Råds arbejdsgrupper, der til sammen udgør en essentiel del af empirien. Ligeledes  tak  til  en  anonym  fagfælle  og  Ulrik  Pram  Gad  for  konstruktive  kommentarer på første artikeludkast. Sidst men ikke er mindst er vi meget taknemlige for Carlsbergfondets støtte, der har muliggjort arbejdet med dette projekt [Grant number CF21-0118].