Makt- og demokratiutredningen

Stortinget vedtok 11. desember 1997 at det skulle igangsettes en utredning om makt og demokrati i Norge og at utredningen skulle foregå over en femårsperiode 1998–2003. Bakgrunnen for utredningen var endringene i maktforholdene siden den forrige maktutredningen (1972–81). Stortinget og regjeringen bestemte at hovedtemaet skulle være vilkårene for det norske folkestyret og endringer i disse. 
Tre problemstillinger har stått sentralt i utredningen: 
 På hvilken måte endres individets muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons- og samfunnslivet?
 Hvordan endres det politiske systemet og styringsorganene? 
 Hvordan endres samspillet mellom individuelle og institusjonelle faktorer?

En forskergruppe ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 13. mars 1998. Professor Øyvind Østerud ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo ble utnevnt til gruppens leder. De øvrige medlemmene var professor Fredrik Engelstad, Institutt for samfunnsforskning, Oslo, professor Siri Meyer, Senter for europeiske kulturstudier, Universitetet i Bergen; professor Per Selle, Rokkansenteret og Institutt for sammenliknende politikk, Universitetet i Bergen og professor Hege Skjeie, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. I tillegg bidro en stor rekke forskere med bidrag. Til sammen ble det utgitt og levert 50 bøker, 77 rapporter og en rekke artikler og foredrag.

Makt- og demokratiutredningens konklusjoner 

Makt- og demokratiutredningen avsluttet sitt femårige arbeid under en sluttkonferanse 26. august 2003. I sluttrapporten (NOU 2003:19) dissenterte Siri Meyer og Hege Skjeie med egne særuttalelser. Flertallets konklusjoner, som i tillegg til i sluttrapporten ble presentert mer omstendelig i en egen sluttbok er som følger:

Den mest sentrale endringen av maktforhold i Norge er at demokratiet som et formelt beslutningssystem gjennom flertallsvalg og folkevalgte organer er i tilbakegang. Folkestyrets forvitring følges av at det som skjer i de formelle politiske kanalene får mindre betydning. Blant de utviklingstrekkene det pekes på er en svekkelse av folkelige reformbevegelser og mobiliserende massepartier. Partier og organisasjoner er ikke lenger kanaler for bred og langsiktig mobilisering. Partiene har endret seg fra massepartier i retning av nettverkspartier. Det er mulig å oppnå politisk makt uten valgseier. Gjennom den norske mindretallsparlamentarismen er det ingen umiddelbar sammenheng mellom valgresultat og regjeringsposisjon. 

Den norske statskapitalismen er karakterisert ved at staten er en passiv eier uten målrettet strategi overfor globaliseringen av næringslivet. Det statlige styringssystemet er omformet i retning av markedsprinsipper og formell fristilling på den ene side og nye kontrollorganer og tilsyn på den andre. Den ensartede og markedsorienterte styringsideologien har ikke gitt et mer enhetlig og samordnet styringssystem. Den norske staten er en fragmentert stat.

Markedene er utvidet. Børsen har tidoblet sin omsetning på ti år. Aksjemeglere, finansanalytikere og finansielle investorer har fått økt betydning. Selskaper har vokst gjennom oppkjøp og fusjoner. Resultatet av mer marked er ikke spredning av makt, men sterkere innslag av oligopoler: Tre-fire store foretak eller kjeder dominerer i flere og flere bransjer. Selv om markedskonkurransen har økt, har makten over næringsutviklingen blitt konsentrert.

Det kommunale selvstyret har mistet mye av sitt innhold gjennom kombinasjonen av rettighetslover, statlige pålegg og budsjettknapphet. Kommunene sitter igjen med råderett over rent lokale saker og administrativt ansvar for statlig politikk. Både rettighetslover og pålagte oppgaver skal sikre større grad av likebehandling uavhengig av bosted, men i praksis oppstår det nye former for ulikhet når budsjettknappheten gjør at ikke alle rettigheter kan innfris samtidig og i samme omfang. 

Rettsliggjøring innebærer at domstoler og andre rettsorganer får økende betydning på bekostning av folkevalgt myndighet, og at skillet mellom lovgivning og lovanvendelse blir visket ut. Gjennom EØS-avtalen er det lagt stramme bånd på norske myndigheters lovgivningsmyndighet. Norge er bundet av EUs regelverk og rettsfortolkninger på en rekke sentrale samfunnsområder. Norske myndigheter møter lovbarrierer på stadig nye områder. Ekspertorganer som sentralbanken får større autonomi i utformingen av tiltak som skal skjermes mot løpende folkevalgt innflytelse. Gjennom markedsretting, fristilling og privatisering blir områder som tidligere var offentlig styrt overlatt til markedsaktører. Her ligger de politiske institusjonenes retrett. 

Nasjonalstaten er under press.  Globalisering og europeisering innebærer generelt at folkevalgt myndighet i de enkelte land blir redusert, til fordel for overnasjonale organer utad og sterke markedsaktører innad. Både politisk styring, nasjonale økonomier og rettsordning er blitt transnasjonalisert – de overskrider statsgrensene både på europeisk og mer globalt nivå. Velferdstaten opprettholdes, men tilpasses nye vilkår. Folkestyret som styreform er ikke blitt overnasjonalt.

Tross generelt relativt små klasseskiller, er  det norske samfunnet i ferd med å bli sterkere klassedelt på etnisk grunnlag.  Store deler av innvandrerbefolkningen deltar ikke i det norske politiske systemet og utgjør etter hvert en ny underklasse innen lavlønnsyrker eller utenfor arbeidsmarkedet. Med eksisterende regelverk og praksis vil innvandrerbefolkningen trolig øke i akselererende tempo, og lite tyder på at sammenfallet mellom etnisitet og klasse vil bli mindre. 

Kvinners deltakelse i politikk og arbeidsliv er radikalt utvidet, selv om lederposisjoner fortsatt er svært skjevt fordelt. På mange samfunnsmessige toppnivåer finner man en nærmest total mannsdominans.

Norske eliter utgjør bredere grupper der tenkning og handling er likeartet. Det er en utbredt elitesirkulasjon mellom politikk, byråkrati, forskning og frivillige organisasjoner. Selv om samfunnslederne danner undergrupper med ulike holdninger, formes det ikke lenger noen alternativ elite gjennom arbeiderbevegelsen. Ledere i Arbeiderpartiet inngår ofte i samme form for elitesirkulasjon som politikere i andre partier, med pendling mellom politikk, [æringslivsledelse, informasjons- og lobbyvirksomhet. Denne elitesirkulasjon har økt med «selskapiseringen» – fristilling og markedsretting – av offentlige verk. Blant næringslivseliten finner vi tette nettverk med forbindelser både mellom personer og mellom foretak. Selskaper er forbundet gjennom eierrelasjoner og overlappende styreverv, noe som gir en omfattende maktkonsentrasjon i næringslivet.

I løpet av de siste tiårene har mediene gjennomgått en institusjonell revolusjon ved at de har avviklet sin underordning i forhold til det politiske liv. Skarpere konkurranse og nye eierformer har revolusjonert medienes innhold og form. De er blitt mer personfokuserte, intimiserende og pågående kritiske overfor politikkens og næringslivets aktører. Dette har medført at andre aktører, ikke minst politikerne, har blitt tvunget til å tilpasse seg en ny journalistisk form. Det er en tett gjensidig avhengighet mellom journalister og politikere, men mediene formidler i mindre grad partiprogrammene og sammenhengen i de politiske alternativene slik partiene ser den. De er derimot viktigere i kroning og detronisering av politiske og andre ledere. Medieutviklingen har bidratt til å påskynde partienes reduserte evne til massemobilisering om alternative og langsiktige programmer. 

Det er utviklet et stort apparat av tjenester og tiltak som til enhver tid måler trykket og tar temperaturen på befolkningen som velgere, seere, lyttere og kunder. Dette gjelder politiske og andre opinionsmålinger, popularitetsbarometre, forbrukerundersøkelser og interaktiv publikumspleie knyttet til mediedebatter og underholdning. Dette kan beskrives som «barometerdemokratiet». Barometerdemokratiet har et motstykke i eliteorientert kritikk av folkemeningen som ustabil, selvmotsigende, kortsiktig og intolerant. Dette var kjernen i den aristokratiske kritikken av massedemokraftiet før stemmerettsutvidelsen og partisystemet, og den er gjenoppstått som populismekritikk etter at partienes grep på massene er forbi.

I en globalisert verden med sterk angloamerikansk dominans er norsk språk utsatt. Innen næringsliv, reklame, forskning og populærkultur er norsk i tilbakegang, mens den engelsken som overtar er et enklere språk med langt svakere kulturell og historisk resonansbunn enn i land der engelsk lenge har vært førstespråk. Samiske språk, og andre nasjonale minoritetsspråk, har vært undertrykt gjennom langvarig fornorskingspolitikk, men i dag skjer det en samisk språkreising gjennom utdanningsinstitusjoner og gjennom massemedier på nordsamisk. Likevel er alle minoritetsspråk i Norge under press. I forhold til innvandrerbefolkningen er det en vanskelig avveining mellom støtte til morsmål på den ene side og skolering i norsk som nøkkel til deltakelse, integrering og posisjoner i det norske samfunnet på den andre. Alle minoritetsspråk befinner seg i spenningen mellom språklig identitet og majoritetsspråket som døråpner i storsamfunnet. 

Den parlamentariske styringskjeden er svekket i alle ledd, valgkanalen er snevret inn, mens andre kanaler for deltakelse og påvirkning har videt seg ut. Den generelle politiske interessen er ikke redusert gjennom de siste tretti årene, men den kanaliseres i større grad gjennom saksrettede aksjoner og andre former for deltakelse enn partipolitikk og brede medlemsorganisasjoner. Den nye organisasjonsformen er øyeblikksorganisering – hjelp-til-selvhjelp-grupper, velforeninger, naboskapsaksjoner, sorggrupper, pårørendegrupper, spesialforeninger for lidelser og saksrettede lobbygrupper. "Den korporative kanal" gjennom organisasjonsdeltakelse, råd og utvalg har vært et alternativ til folkevalgte organer som påvirkningsvei. De organiserte interessene i nærings- og arbeidsliv står fortsatt sterkt, og det er fortsatt sentrale beslutninger som blir fattet i korporative samarbeidsorganer der også statsmakten legger premisser eller deltar aktivt. Likevel er omfanget av korporative organer betydelig redusert. Organisasjoner og andre interessegrupper har bygd opp et mer profesjonelt informasjons- og kommunikasjonsapparat med sikte på lobbying overfor beslutningstakere og gjennom massemedia. Korporativismen er snarere redusert enn styrket de siste par tiårene. Påvirkning gjennom aksjoner, lobbying og markedsvalg gir korrektiver til politikere og produsenter. Disse påvirkningskanalene er samtidig karakterisert ved at evnen og ressursene til å gjøre seg gjeldende er ulikt fordelt. De krever artikuleringsevne, organisasjonsmakt, kontaktnett og kjøpekraft.

Demokrati bygger ikke bare på makt gjennom folkevalgte organer, men også på rettigheter og rettsgarantier for individer og grupper, ulike former for deltakelse utenom valg, partier og politiske folkebevegelser, påvirkningsmuligheter som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper. Disse ulike formene for tilleggsdemokrati – rettighetsdemokrati, aksjonsdemokrati, deltakerdemokrati, forbrukerdemokrati, lobbydemokrati eller det vi har kalt barometerdemokrati – har supplert folkestyret som formelt beslutningssystem, men kan ikke erstatte det. Demokratiet blir utfordret når folkestyrets vilkår og spillerom blir redusert. Når betydningen av demokrati overføres fra folkestyret som formell beslutningsform til ulike former for tilleggsdemokrati, blir forvitringen av folkestyret tildekket og skillet mellom demokrati og ikke-demokrati utydelig.

Litteratur 
 Østerud, Øyvind, Fredrik Engelstad og Per Selle (2003): Makten og demokratiet. Sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen
 Norbert Götz. “Introspective Performance: The Scandinavian Power Investigation as a Politico-Cultural Practice.” Journal of Contemporary European Studies 21 (2013) 3: 341–356.

Eksterne lenker 
 Makt og demokrati: Sluttrapport fra makt- demokratiutredningen
 Makt- og demokratiutredningens hjemmeside
 Folkestyret skranter, av Agnar Kaarbø, Aftenposten den 27. august 2003 
 - Folkestyret er dramatisk svekket , Universitetet i Oslos nettsider
  Artikler om makt- demokratiutredningen på forskning.no
 Meyer om maktkamp, På Høyden (nettavis for Universitetet i Bergen)
 Maktutredningen: et bekymringens evangelium, kronikk av Thomas Hylland Eriksen i Samtiden, nr. 4, 2003

Statsvitenskap
Sosiologi