Formannskapslovene

Formannskapslovene er to lover som ble vedtatt av Stortinget og sanksjonert den 14. januar 1837, én for byene og én for landdistriktene.  Lovene innførte grunnlag for lokalt selvstyre, med gyldighet fra 1. januar 1838. I henhold til de to lovene ble landet ble delt inn i en rekke formannskapsdistrikt, fordelt på bydistrikt og landdistrikt. Hvert distrikt fikk innført folkevalgte formannskap og representantskap. I tillegg ble det opprettet amtsformannskap som representerte alle formannskapsdistriktene i et amt. 

Distriksdelingen brukte tid på å konsolidere seg, og variasjon i tolkning gjør at en i litteratur kan finne det total antallet distrikt oppgitt både som 392 og 396.  

Fra 1863 ble navnet herred brukt om landdistriktene i lovverket, og på 1900-tallet ble kommune den mest vanlige betegnelsen for alle distriktene. Formannskapslovene er nå opphevet og erstattet av mer moderne lover.

Lovenes forhistorie

Lokalt styre før 1837 
Grunnloven fra 1814 førte med seg en allmenn demokratisering av politisk liv og samfunnsstyring, men brakte likevel ingen forandringer i styret av norske byer og bygder. 
Lokal organisering av fellesoppgaver var svært enkel, bort sett fra i de største byene. Det var i hovedsak statlige embetsmenn som styrte, fogden på landet og magistraten i byen.
På landsbygda var presten en viktig embetsmann, selv om bøndene i en viss grad var involvert i fattigvesen, skolevesen og veibygging. 

I kjøpstedene hadde en siden 1600-tallet hatt borgerutvalg, kalt representantskap eller «eligerte menn», som skulle bistå magistraten i styre og stell. Representantene i dette utvalget var byborgere: næringsdrivende kjøpmenn og håndverkere.
Noe demokratisk valg var det ikke snakk om, og ledige plasser i utvalget ble ofte fylt basert på forslag fra andre medlemmer og fra magistraten. Alle søknader til øvrigheten skulle gå gjennom de eligerte menn. I spesielle saker kunne en kalle inn til borgermøter eller - enda videre - innbyggermøter, der møtedeltakerne kunne få gi uttrykk for synspunkt. Byene hadde rett til å skattelegge egne innbyggere, gjennom egne valgte representanter (takserborgere) og en lokal skattefut.

Som kommune ble tidligere betraktet enhver landsdel som fungerte som et eget rettssubjekt. Det vil si at landsdelen kunne eie grunn og formue - og dermed også inngå økonomiske forpliktelser. Derimot sa begrepet ingenting om styreform, og en kommune trengte ikke ha noen form for demokratisk styresett. Laveste kommunenivå var prestegjeldet og delvis også kirkesoknet, med presten som den sentrale embetsmann.  Prestegjeldet kunne eie kirker og gårder, og skole- og fattigvesen var underlagt presten.  
Administrative grenser var imidlertid ofte uklare, og forskjellige ansvarsområder (kirke, fattigvesen, skolevesen, rettsvesen, lensmannsvesen, militærvesen) hadde ikke alltid sammenfallende forvaltningsdistrikt. I rettsvesenet var tinglaget det grunnleggende distriktet.   

Også en kjøpstad fungerte som en kommune, som et selvstendig rettssubjekt med særskilte handelsprivilegier.  De geografiske grensene for kjøpstedene var ikke alltid nøye fastlagt, og en betraktet all tettbebyggelse som å høre til byen.  Et ladested hadde også handelsprivilegier, men var formelt sett underlagt en kjøpstad og slik sett ikke en kommune.  Ved folketellingen i november 1835 er det registrert 16 prestegjeld som inneholder en kjøpstad eller et ladested, og i tillegg er det registrert 306 prestegjeld som landdistrikt. I 1839 var det i Norge 27 kjøpsteder og 15 ladesteder.

De neste høyere kommunetrinnet var amtskommunen (eller i kortform amtet), styrt av en amtsmann.  
Kjøpstedene hadde en selvstendig stilling og var ikke underlagt amtet de geografisk tilhørte, bort sett fra i Finnmark.  Mellom prestegjeld og amtet var fogderiet, og 
over amtet sto stiftet eller bispedømmet.

Arbeide for lokalt selvstyre 

Mangelen på lokalt selvstyre ble av mange nordmenn opplevd som et misforhold, nå som en etter 1814 skulle være et «fritt» folk. Inspirasjonen ble hentet både fra idealene fra den franske revolusjonen 
og fra grunnlovens ånd. Det var et ønske om at prinsippet om folkesuverenitet skulle gjelde både lokalt og nasjonalt. 
Det var i første rekke bøndene som ønsket seg lokalt selvstyre, i og med at en i byene alt hadde en viss grad av borgermedvirkning. Bak ønsket lå det nok i mange tilfeller et håp om å kunne redusere de lokale utgiftene: 
De som måtte bære kostnadene forbundet med lokale tiltak, skulle også kunne styre dem. Lokalkunnskap og erfaring var dessuten langt større hos innbyggerne enn hos innflyttede embetsmenn. 
Likevel støttet også mange embetsmenn et lokalt styresett som kunne være et bindeledd mellom innbyggerne og sentraladministrasjonen.

Mennene på Eidsvoll var klar over at Grunnloven ikke var tilstrekkelig, og riksforsamlingen valgte 16. mai 1814 en lovkomité som skulle arbeide videre med «en ny almindelig civil og criminel Lovbog».
Ut over 1820-årene arbeidet komiteen med spørsmålet om lokalt selvstyre, og flere forslag ble drøftet på Stortinget. I byråkratisk tradisjon tenkte en seg at et lokalt formannskap skulle ha liten selvstendig makt, men primært virke som
bindeledd mellom embetsverket og folket. Oppgavene kunne være å videreformidle hva folket ønsket samt å iverksette tiltak fra sentraladministrasjonen. Først tenkte en seg tinglagene som forvaltningsdistrikt, men dette ble etter hvert endret til å basere distriktene på prestegjeldene.  Fra 1830 tok regjeringen opp forslaget, ved finansministeren Jonas Collett. Han utvidet forslaget til å inkludere et amtsformannskap, siden de største lokale utgiftene var styrt gjennom amtet. 

De demokratiske idéene ble imidlertid motarbeidet av Norges statsminister i Stockholm, Severin Løvenskiold. Bøndene hadde ikke kunnskap til slikt arbeid, mente han. Da forslaget i april 1833 ble lagt fram for Stortinget som en regjeringsproposisjon, var amtsformannskapet tatt ut og det lokale formannskapet sterkt redusert.

Valget i 1832 hadde ført mange flere bønder inn på Stortinget, og i 1833 var det lokale selvstyret den store saken for bøndene på Stortinget. Bonderepresentantene ønsket å redusere makten til staten og embetsmennene, med en vektlegging av bondekommunalisme.
En liten gruppe på tolv bønder, med John Neergaard i spissen, gikk under tilnavnet «Bøndenes hemmelige direksjon», og denne gruppen utarbeidet et svært radikalt alternativt forslag: Hvert distrikt skulle styres av et lite utvalg representanter, et formannskap, og dette skulle ha svært vide fullmakter.  Forslaget samlet 25 underskrifter, og det endelige lovvedtaket i Stortinget
fulgte i hovedsak det radikale bondeforslaget. Regjeringen nektet imidlertid å sanksjonere et så demokratisk vedtak.

Lovvedtak og sanksjonering 

Stortinget i 1836 var preget av samme sosiale sammensetning som i 1833. Regjeringen hadde nå fått gjennomarbeidet et nytt forslag om lokalt selvstyre, ved hjelp av en komité av liberale embetsmenn.
Det nye forslaget var langt mindre radikalt enn bondeforslaget fra 1833, men også mer demokratisk enn den tidligere regjeringsproposisjonen: Forholdet mellom statlig og lokal styring var
klarere definert, og ansvaret for en rekke utgifter ble flyttet fra amtet til staten. I tillegg til formannskapet la det nye forslaget opp til at det nå også skulle velges et representantskap i hvert distrikt. 
Amtsformannskapet ble tatt inn igjen og skulle være sammensatt av ordførerne i alle formannskapsdistriktene i amtet.  Dette forslaget ble forelagt som regjeringsproposisjon 1. mars 1836.  Statsminister
Løvenskiold var imot forslaget også i denne formen og tok dissens.  

Stortinget gjorde bare små endringer i forslaget fra regjeringen, selv om enkelte representanter ønsket å gå tilbake til det radikale bondeforslaget fra 1833.  
Det to formannskapslovene ble vedtatt av Stortinget 23. og 24. november 1836.  Regjeringen ga sanksjon på årsdagen for Kielfreden, 14. januar 1837, og lovene ble gjort gjeldende fra 1. januar 1838.

Lovene fra 1837 

Loven for landsbygda tok utgangspunkt i prestegjeldene, men begge lovene bruker ordet «kommune» om de nye formannskapsdistriktene.  Lovtitlene var

 «Lov om Formandskaber paa Landet samt om Bestyrelsen af Districternes almindelige Commune-Anliggender»
 «Lov om Formandskaber i Kjøbstæderne samt om Bestyrelsen af Kjøbstædernes almindelige Commune-Anliggender».

Gjennom de to lovene fikk lokale, valgte representanter bevilgende, forvaltende og kontrollerende myndighet i lokale saker.

Landdistrikt og bydistrikt 

De to lovene var utformet for henholdsvis kjøpsteder og landdistrikt. I henhold til loven om landdistriktene kunne imidlertid ladestedene velge om de ville slå seg sammen med det omkringliggende distriktet eller ha et særskilt formannskap i tråd med loven for kjøpstedene. En del mindre ladesteder valgte å gå sammen med distriktet omkring.

På landsbygda var prestegjeldet det vanligste utgangspunktet for å lage formannskapsdistrikt, men også kirkesokn og tinglag ble brukt i den endelige delingen.

Begge lovene stilte krav om minst 50 innbyggere med stemmerett innenfor et formannskapsdistrikt.  Hadde ikke kjøpstaden eller prestegjeldet tilstrekkelig antall innbyggere med stemmerett, så fikk regjeringen fullmakt til å gjøre justeringer som var nødvendig for å lage områder med et stort nok innbyggertall.  Flere kjøpsteder var for små, og disse slo seg da sammen med omkringliggende landdistrikt og ble styrt etter loven om landdistriktene. I ettertid er disse omtalt som «kombinerte land- og kjøbstedskommuner».

Kjøpstedene skulle fremdeles være fristilte ovenfor amtet, men amtmannen hadde etter loven tilsynsrett med protokoller og regnskap.

Valg og stemmerett 

Reglene for stemmerett ved valg av lokale representanter var de samme som for stortingsvalg, gitt etter § 50 i Grunnloven. Reglene la vekt på alder, embete, borgerskap og eiendom.  Så sent som i 1876 hadde bare 7,1 % prosent av innbyggerne i norske byer
stemmerett, om lag en tredjedel av alle menn over 25 år. 

For distrikt med flere sokn, ble valget gjennomført soknevis.  Det skulle velges både formenn og representantskap, og amtmannen skulle etter folketall og lokale forhold fastsette antall formenn (mellom tre og ni) og antallet
representanter (mellom ni og 27).   

De første lokale valgene ble gjennomført i 1837, mens Finnmark gjennomførte valg først i 1839.  
Byene holdt i 1837 bare valg til representantskap, de eligerte menn skulle sitte som formannskap ut året 1838, dersom de var mange nok til å fylle det lovpålagte antallet.
Christiania hadde valg av 26 representanter 27. februar, og opptelling tok seks dager. I hovedstaden stemte 658 personer, svarende til 60 % av alle med stemmerett.  
Deltagelse i de første valgene var de fleste stedene liten, langt mindre enn ved tilsvarende stortingsvalg.   

Kjøpstaden Bodø hadde bare 15 personer med stemmerett og skulle velge tre formenn og ni representanter.  Dermed ble nesten alle de stemmeberettigede medlemmer av bystyret!

Etter 1837 ble valgene gjennomført annen hvert år som suppleringsvalg, der halvparten av representantene var på valg.

Styrearbeid 

Formannskapet skulle selv velge en ordfører og en viseordfører, begge for to år om gangen. Alle formenn var medlemmer av representantskapet, på lik linje med de andre representantene. 
Fogdene skulle ha innkalling og hadde møterett til representantskapet. Her kunne han delta i debatten, men uten å ha stemmerett.  
Møter i representantskapet skulle etter loven være åpne for alle tilhørere, så fremt det ikke ble besluttet med flertall å stenge møtedørene.

Etter lovene hadde verken ordfører eller formannskap rett på økonomisk godtgjøring, ut over dekning av utgifter til korrespondanse og innkjøp av materiell.

Den første kjente kommunebygning ble bygget i 1842 i Hobøl i Østfold.  Huset skulle være både jordmorbolig og gi rom til møter i de offentlige styrene.

Amtsformannskapet skulle være sammensatt av alle ordførerne i et amt, samen med fogdene og amtmannen. Dette formannskapet skulle etter loven om landdistriktene samles én gang i året for å gjennomgå
økonomiske saker som gjaldt amtet, og årsmøtet fikk ikke lov å vare mer enn seks dager. Amtmannen skulle fungere som ordfører, men alle møtedeltakerne hadde rett til å framsette forslag til drøfting
og avstemning.  Amtmannen hadde approbasjonsrett, det vil si rett til å godkjenne eller forkaste et vedtak.

Lokale oppgaver og ansvar 

De to formannskapslovene er karakterisert som «magre» lover, i den forstand at de hadde få bestemmelser ut over allmenne retningslinjer.  De nye forvaltningsdistriktene ble pålagt svært få oppgaver.  

Formannskapet hadde den utøvende myndigheten og var også den forsamlingen en skulle kontakte, dersom en ville ta opp en sak.  I viktige spørsmål som gjaldt økonomi, nye tiltak eller kjøp og salg av eiendommer,
skulle formannskapet «innhente representantskapets beslutning».  Dersom representantskapet gjorde et vedtak med 2/3 flertall, og amtmannen ikke hadde innsigelser, så var vedtaket etter loven gyldig.  Kunne en ikke
oppnå 2/3 flertall, skulle saken tas opp til ny behandling.  

For skolestell og fattigvesen innførte formannskapslovene et «kombinert formannskap». Dette var en sammensetning av formannskapsmedlemmene og de ikke-valgte tidligere medlemmene av
skole- og fattigkommisjonene. I dette kombinerte formannskapet skulle presten være ordfører. Begrepet «kombinert formannskap» ble lite brukt, og man fortsatte å omtale utvalgene som skolekommisjon og fattigkommisjon,
alternativt skoleformannskap og fattigformannskap. 

Ordføreren skulle sørge for at det ble ført dagbok over alle innkomne saker, møteprotokoller, en kopibok over alle korrespondanse samt regnskap for distriktet. 
Formannskapslovene sa ellers ingenting om budsjett eller skatter, og økonomiske utfordringer ble løst svært forskjellig i ulike deler av landet. Det var ikke uvanlig å
operere med flere kasser, for eksempel separate kasser for fattigvesen, skolevesen, kirke og andre utgifter.
Etter 1837 overtok de lokale styrene beskatningsretten.

Videreføring av lovverket 

Formannskapslovene blå stående i nesten hundre år, med små endringer. I 1921 ble lovene erstattet av en ny kommunelov.
Lovverket ble imidlertid kontinuerlig utfylt med lover som spesifiserte krav og rettigheter for kommunene, som skolelover, lover om fattigstell osv.
Ytterligere nye kommunelover kom i 1938 og 1954. Fra og med januar 1993 ble forskjellen mellom bykommuner og landkommuner fjernet. Gjeldende kommunelov er fra 2008.

En kongelig resolusjon fra 16. juli 1838 bidro til å tolke formannskapslovene og spesifiserte at disse ikke opphevet tidligere lovgivning om skolevesen og fattigvesen.
De to nye lovene skulle være en videreføring, og det kombinerte formannskapet skulle overta oppgavene som var omtalt i de tidligere lovene.  En ytterligere ny lov fra 20. september 1845 
førte systemet med fattigkommisjon tilbake til slik det hadde vært før 1837. Kommisjonen skulle nå bestå av presten og så mange valgmenn som formannskapet bestemte.

En rekke senere lover ble laget for å regulere kommunens rett til å ta opp lån. Den første kom 23. april 1839 og ga kommunene lov til å låne under bestemte vilkår fra Oplysningsvæsenets Capitalfond.

Etter lov om revisjon av matrikkelen av 6. juni 1863 ble formanskapsdistriktene på landet kalt herred, og tilsvarende ble det lokale representantskapet nå kalt 
herredsstyre.

Norges dokumentarv 

Dokumentene fra Stortingets behandling og vedtak av formannskapslovene i 1837 ble innlemmet i Norges dokumentarv i 2012. 
Norges dokumentarv er et register over de viktigste dokumentene i norsk historie. Registeret er en nasjonal parallell til UNESCOs Verdens dokumentarv.

Formannskapsdistrikt i 1838
Dette er en oversikt over formannskapsdistriktene som ble opprettet 1. januar 1838.

Områdedelingen brukte tid på å finne sin første faste form. I en tidlig fase kunne en finne distrikt som hadde flere formannskap og også distrikt som delte formannskap.  I tillegg er
dokumentasjon om status til enkelte distrikt tildels mangelfull. Variasjon i tolkning av materialet gjør at en kan finne litt forskjellige tall oppgitt både for det totale antallet
distrikt og fordeling mellom bydistrikt og landdistrikt. En offentlig utredning fra 1992 oppgir det totale antallet som 392, med 37 distrikt som fulgte 
kjøpstadsloven. 
Oversikten her følger Frode Korslund, som oppgir et totalt antall distrikt som 396, fordelt melom 38 bydistrikt og 358 landdistrikt.

De angitte tinglag er oppført ved de(t) prestegjeld som de hovedsakelig omfattet eller var en del av. I noen få tilfeller har det av hensyn til tabellens lesbarhet ikke vært mulig å få med store deler fra andre prestegjeld, mens mindre deler av andre prestegjeld i hovedsak er utelatt.

I 1838 hadde Norge 18 amt, men dette ble etter hvert utvidet ved deling til 20 amt, og den følgende tabellen bruker den utvidete amtsdefinisjonen.  Bruken av romertall I-XX for disse 20 amtene er historisk korrekt. Siden kjøpsteder og ladesteder ikke var administrativt underlagt amtene de geografisk tilhørte, ble ikke by- og landkommuner oppført i offentlig statistikk samlet under samme amt. Rekkefølgen på fogderi, tinglag, prestegjeld og kommuner i datidens statistikker var heller ikke fast, men kunne endres fra ett år til det neste. Rekkefølgen innenfor hvert amt er således et kompromiss, i hovedsak basert på matrikkelen fra 1838. Den oppgitte nummereringen innenfor hvert amt finnes ikke i samtidige kilder, og er en senere tilpasning for å gi en distinkt forbindelse til kommunene oppført i f.eks. norske kommunenummer.

I. Smaalenenes amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 23 formannskapsdistrikt, hvorav tre kjøpsteder og 20 landkommuner.

II. Akershuus Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 23 formannskapsdistrikt, hvorav en kjøpstad, et ladested og 21 landkommuner.

III. Christiania Amt 

Christiania Amt ble utskilt fra Akershus Amt i 1842.Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av et formannskapsdistrikt, hvilket var en kjøpstad.

IV. Hedemarkens Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 19 formannskapsdistrikt, alle landkommuner.

V. Christians Amt
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 20 formannskapsdistrikt, hvorav ett kjøpstadanlegg og 19 landkommuner.

VI. Buskeruds Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 16 formannskapsdistrikt*, hvorav to kjøpsteder og 14 landkommuner.

Strømsgodset er ikke medtatt, ettersom det lå under Vestfold.

VII. Jarlsberg og Laurvigs Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 25 formannskapsdistrikt*, hvorav tre kjøpsteder, to ladesteder og 20 landkommuner.

Strømsgodset (Bragernæs) er inkludert.

VIII. Bratsbergs Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 25 formannskapsdistrikt, hvorav tre kjøpsteder, to ladesteder* og 20 landkommuner.

Stathelle er ikke medtatt, ettersom det ikke ble eget formannskap før 1851.

IX. Nedenæs Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 23 formannskapsdistrikt, hvorav tre kjøpsteder, to ladesteder og 18 landkommuner.

X. Listers og Mandals Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 22 formannskapsdistrikt*, hvorav én kjøpstad, tre ladesteder og 18 landkommuner.

 Halsaa og Hartmark inkludert.

XI. Stavanger Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 27 formannskapsdistrikt, hvorav en kjøpstad, et ladested og 25 landkommuner.

XII. Søndre Bergenhuus Amt
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 26 formannskapsdistrikt, alle landkommuner.

XIII. Bergen Amt 

Bergen Amt ble utskilt fra Søndre Bergenhus Amt i 1831.Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av et formannskapsdistrikt, hvilket var en kjøpstad.

XIV. Nordre Bergenhuus Amt 

Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 22 formannskapsdistrikt, alle landkommuner.

XV. Romsdals Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 33 formannskapsdistrikt, hvorav to kjøpsteder, ett ladested og 30 landkommuner.

XVI. Søndre Trondhjems Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 20 formannskapsdistrikt, hvorav en kjøpstad og 19 landkommuner.

XVII. Nordre Trondhjems Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 20 formannskapsdistrikt*, hvorav en kjøpstad og 19 landkommuner.

Levanger by inkludert, ettersom den var skilt ut i 1836.
Sør-Bindalen inkludert, ettersom det hørte til inntil 1852.

XVIII. Nordlandenes Amt 
Fra 1838 bestod lokalstyret i amtet av 29 formannskapsdistrikt, hvorav en kjøpstad og 28 landkommuner.

XIX. Tromsø Amt 

Tromsø Amt ble skilt ut fra Finmarkens Amt i 1844. Fra 1838 bestod lokalstyret i denne regionen av 12 formannskapsdistrikt, hvorav en kjøpstad og 11 landkommuner.

XX. Finmarkens Amt 
Tromsø Amt ble skilt ut fra Finmarkens Amt i 1844. Fra 1838 bestod lokalstyret i den gjenværende regionen av åtte formannskapsdistrikt, hvorav tre kombinerte land- og kjøpstedkommuner og fem landkommuner.

Referanser

Litteratur

Eksterne lenker
 

Norske lover
Norsk lokalpolitikk
Norges dokumentarv
1837 i Norge
1838 i Norge