Embetsmannsstaten

Embetsmannsstaten (på riksmål også embedsmannsstaten) er en periode i norsk politisk historie der embetsmenn styrte det norske statsapparatet. Embetsmenn dominerte både i Stortinget og den norske regjering fra Grunnloven ble skrevet i 1814 frem til parlamentarismen ble innført i 1884, da partipolitikken tok over. Embetsmennene kom fra et fåtall familier, hadde studert samme sted og hadde i stor grad sammenfallende interesser.

Betegnelsen «embetsmannsstaten» stammer fra historikeren Jens Arup Seip, som delte denne perioden i norsk politisk historie inn i tre: I den første måtte embetsmennene kjempe mot dårlig økonomi og en politisk aktiv konge. I den andre delen hadde økonomien stabilisert seg og embetsmennene hadde i hovedsak kontroll over Stortinget og regjeringen. En ny generasjon embetsmenn ønsket en sterkere regjering som kunne opprettholde maktens tredeling mot et stadig mektigere storting. Embetsmennene møtte motstand fra en samlet bondeopposisjon på Stortinget, etter hvert samlet under Johan Sverdrup. I den tredje perioden ble opposisjonen så sterk at embetsmennene samarbeidet med kongen for å begrense Stortinget, men etter hvert tapte embetsmennene striden og parlamentarismen ble etablert som styreform.

Det var i denne perioden Norge for første gang fikk en folkevalgt regjering basert på egen grunnlov. Landet gikk gjennom en vanskelig økonomisk periode, og flere stridsspørsmål av både symbolsk og prinsipiell verdi ble avklart. Blant disse var den første grunnlovsendringen ved at jøder fikk adgang til riket, det norske flagget ble godkjent for stadig flere bruksområder både innen handel og på militære fartøy, feiring av 17. mai (etter gjentatt kamp mot kongemakten) og fjerning av stattholderposisjonen og de facto selvstyre for Norge. Dette sikret Norge en enda sterkere posisjon i forholdet til Sverige. Viktige politiske saker var blant annet bygging av dampskip, telegraflinjer og jernbane, samt utbygging av veinettet og postvesenet (noe som omtales nærmere under industrialiseringen i Norge).

Teori
Begrepet «embetsmannsstaten» ble skapt av historikeren Jens Arup Seip i 1963, og stammer fra hans essay «Fra embedsmannsstat til ettpartistat».

I sin bok Utsikt over Norges historie (bind 1) angir Seip tre perioder i embetsmannsstaten med tanke på utviklingen av forholdet mellom de politiske maktene:
 Den første (1815–1830-årene) beskriver han som et politisk spenningsfelt mellom embetsmenn i Stortinget og en regjering bestående av kongen og hans statsråd som Seip omtaler som til dels agenter, til dels fungerte som en støtfanger.
 Den andre (1840–1870) anså han som en periode der kongen, ved opprør fra Storting og regjering ble skjøvet i bakgrunnen, mens embetsmenn tok kontroll over både regjeringen og Stortinget, noe som skapte færre konflikter mellom de to institusjonene.
 Den tredje (1870–1884) ble til da embetsmenn ble i mindretall i Stortinget, og i regjering benyttet seg av kongen for å kjempe mot Stortinget.

Edvard Bull regnes som det motsatte ytterpunkt til Seip. Mens Seip ser historien «i ørneperspektiv», ovenfra og med tanke på den herskende klasse, er Bull mer opptatt av å se den «nedenfra». Bull er ifølge historiker Tore Pryser opptatt av de «de sosiale synsvinkler – ikke først og fremst for å forklare topp-politikken, men ut fra en annen oppfatning av hva norsk historie handler om: Menneskene i fortida, ikke bare statslederne». Pryser antyder at et nedenfra-perspektiv vil handle om «matressurs, folkeauken, industrialiseringa, urbaniseringa, nye kommunikasjonsmåtar, moderne kapitalisme, «det store hamskiftet» på landsbygda, større geografisk og sosial mobilitet, framveksten av nye sosiale grupper,  folkerørsler som haugianere, thranittane og bondevenene».

Bakgrunn

Før 1814 hadde ikke Norge noe samlende styringsorgan som representerte nordmenn overfor statsledelsen i København. I stedet besto statsledelsen av en samling stift, stiftamter, militære kommandodistrikter, oppebørselsdistrikter og jurisdiksjonsdistrikter, og alle disse rapporterte direkte til statens forvaltningsapparat i København.

I 1814 var det ikke et ferdig og selvstendig norsk embetsverk. Det fantes embetsmenn og storborgerskap i Norge, og disse hadde utviklet seg fra 1600-tallet av. Embetsmenn og borgerskap hadde i lang tid orientert seg mot Danmark og København både gjennom stillinger og felles utdannelse. Dette begynte å forandre seg etter at stadig flere embetsmenn ble født i Norge. Mot slutten av 1700-tallet var over halvparten norskfødte. Fra midten av 1700-tallet begynte norske embetsmenn og norske storborgere å se på Norge som fedrelandet og på seg selv som nordmenn. Dette kolliderte med en stat som satset på heterogenitet mellom folk som snakket dansk, islandsk, eskimoisk, tysk, norsk, finsk, færøysk og samisk. Storborgerne var viktig for dansk handel. De gikk med klart overskudd i handel på slutten av 1700-tallet, men var avhengig av import av korn fra Danmark, mens danskene gikk i underskudd med sin handel, men ble støttet av nordmenns kjøp av korn.

Norsk handelsoverskudd endte brått i 1807. Danmark-Norge ble ufrivillig trukket inn i Napoleonskrigene. Danmark-Norge valgte, etter at britiske tropper hadde gjennomført «flåteranet» i 1807, å alliere seg med Frankrike. Det fikk enorme negative konsekvenser. Den britiske blokaden førte til at kornimporten fra Danmark stoppet, og resulterte i hungersnød. Over 20 000 døde av sult eller sykdom knyttet til sult. Økonomien, som var styrt fra Danmark, hadde alltid regnet med noe inflasjon, men fra 1807, og spesielt fra 1810, oppstod hyperinflasjon. Til tross for dette var det faktisk mangel på sedler i Norge, noe som gjorde at handelsstanden ville ha sin egen seddelbank.

Etter at Sveriges hær gikk mot Danmark, tvang de kong Frederik VI til å inngå freden i Kiel 14. januar 1814. Ved fredsavtalen måtte Frederik VI avstå Norge til kongen av Sverige. Norge var ikke representert i Kielfreden og hadde gjort egne forsøk på å hevde sin selvstendighet. Dette kulminerte med Grunnloven av 17. mai. Den norske selvstendigheten ble avsluttet ved en kort krig som endte med svensk seier. General og kronprins Karl III Johan gikk med på en ny grunnlov basert på Grunnloven av 17. mai, Novembergrunnloven. Den innebar kun noen mindre justeringer av delene som hindret en personalunion. I tillegg til Novembergrunnloven ble også Riksakten av 1815 gitt grunnlovsstatus.

Embetsmannsstaten i Norge
Norge fikk en svært selvstendig styreform i unionen med Sverige. Den norske regjeringen fikk selv bestemme alt som ikke angikk begge land, for eksempel handels- og samferdselsspørsmål, samenes vilkår og innenrikspolitikk. De to landenes utenrikspolitikk ble styrt av Sverige, fra utenriksdepartementet i Stockholm. Norge hadde en representant i Stockholm som skulle ivareta Norges interesser. Han var Norges statsminister i Stockholm, mens regjeringslederen i Norge fikk tittelen «førstestatsråd». I tillegg hadde kongen en stattholder i Norge som var regjeringens øverste leder.

I og med at Norge hadde fullstendig ansvar for egne institusjoner, og ikke lenger rapporterte til et annet land (Danmark eller Sverige), var en rekke embetsmenn klare til å gå inn i stillinger i departementer, etater, kirken og det militære, for å organisere de som allerede jobbet i embetsverket. Departementene, mange etater og flere andre institusjoner ble i hovedsak lagt til hovedstaden Christiania, og embetsmennene ble i stor grad samlet der.

Konflikt mellom konge og Stortinget (1815–1840) 

Karl III Johan, som ble konge i 1818, hadde ikke benyttet seg av muligheten til å tvinge inn absolutt veto i Grunnloven. Det forsøkte han fra 1821 og utover. I tillegg brukte han en rekke andre rettigheter som å utnevne arvelig adelstittel og å avskjedige embetsmenn med unntak av dommere. Kampen mellom Karl Johan og Stortinget var intens, særlig fra 1815 til 1829, men også senere.

I denne perioden falt den såkalte kompetansestriden som sto mellom kongen og embetsmennene, og som dreide seg om flere saker. En av sakene var kongens forslag fremsatt i 1821, om endring av Grunnloven slik at han skulle få absolutt veto i lovsaker. Kongens veto var etter Grunnloven kun utsettende. Stortinget var dominert av embetsmennene, og Grunnloven var deres verk. Det var tidligere fremsatt en rekke forslag til endringer av Grunnloven, også fra embetsmennene selv, men på dette tidspunkt inntraff en endring i stemningen. Embetsmennene på Stortinget forsvarte nå Grunnloven mot kongens ønske om endringer. Å gi absolutt veto til kongen var som å gi veto til Sverige, mente man, og slik oppsto grunnlovskonservatismen. Kongens forslag om absolutt veto kom til behandling i Stortinget i 1824, men ble ikke vedtatt.

Symbolsaker som utforming av et norsk flagg og feiring av 17. mai fikk stor betydning for forholdet mellom kongen og embetsmennene. Det ble også begynnelsen på stattholderstriden og maktkamp mellom regjeringen og Stortinget. Begge stridene var aktuelle frem til 1884.

Stortingets virke var på slutten av denne perioden for det første preget av at bøndene i 1832 fikk flere representanter enn embetsmennene, og dette medførte sparetiltak og færre bevilgninger. For det andre valgte Karl Johan å styrke regjeringen med grev Herman Wedel-Jarlsberg som stattholder etter at Stortinget hadde fått mer makt under kompetansestriden og riksretten mot Severin Løvenskiold. Wedel-Jarlsberg var en stor tilhenger av en sterkere regjering.

En annen konflikt bestod i at Regjeringen i 1827 kjøpte dampskipene DS «Constitutionen» og DS «Prinds Carl» til postruten til Danmark, og til forbindelsene mellom Kristiansand og Bergen fra Christiania. Kjøpet var ikke godkjent av Stortinget, og det ble reist tiltale mot finansminister Jonas Collet.

Den første økonomiske krisen (1814–1818) 

Norges økonomi, som lå godt an frem til 1807, var i alvorlig krise som følge av Napoleonskrigene. Norge var ikke alene om dette, det var en allmenn europeisk etterkrigskrise fra 1815 av. Flere utenlandske banker og handelshus gikk fallitt, noe norske handelsmenn også tapte stort på.

Riksforsamlingens første løsning var å trykke mer pengesedler. Denne løsningen var kontroversiell i og med at Riksforsamlingen hadde gått god for verdien av sedlene, mens den overdrevne seddeltrykkingen forårsaket en markant inflasjon som gjorde at verdien ikke kunne opprettholdes. Bunnen ble nådd i 1816, med en verdi for sedlene på bare 20 % av Eidsvollsgarantiens verdi; Eidsvollsgarantien var at 375 riksdaler trengtes for å betale 100 speciedaler sølv. Samtidig hadde også norsk trelasthandel store problemer fordi England fikk bedre tollbetingelser ved å hente trelast fra Canada.

Grev Herman Wedel-Jarlsberg ble utnevnt til finansminister i en av de tidligste regjeringene, og den første regjeringen utnevnt av Karl Johan. Etter inflasjonen i 1816 var han opptatt av å styrke valutaen og foreslo derfor en stram politikk med fast pengeverdi. Det ble imidlertid vanskelig å få gjennomslag for dette i Stortinget, der en stram pengepolitikk ville gå hardt utover en allerede vanskeligstilt trelasteksport, og der finansiering gjennom skatter ville ha vært tungt for folket og vanskelig å gjennomføre. I stedet ble en ny pengeordning gjennomført, der 1000 gamle riksbankdaler skulle tilsvare 100 speciedaler sølv. Dette var altså nedskrivningen, den reelle verdi var sannsynligvis enda lavere.

For å få orden på seddelpressen ble det bestemt å opprette Norges Bank. Det skulle være en privat bank under løpende kontroll av staten. Norges Bank trengte mellom 2 og 3 millioner spesidaler i edle metaller, og dette skulle finansieres ved frivillige innskudd  (og da ble Norges Bank liggende i Christiania) eller ved tvang (og da skulle den legges til Trondheim). Skepsis og generell manglende evne til investering gjorde at det tidlig ble klart at frivillige innskudd ikke kom til å holde. Dermed ble det pålagt en skatt for å få nok penger. Historikeren Francis Sejersted åpner for muligheten at det var viljen mer enn evnen det skortet på.

Karl Johan visste å utnytte situasjonen til sitt beste, ettersom de økonomiske problemene fikk flere til å tvile på om Norge kunne fungere som egen stat. Gjennom agenter og store pengesummer lyktes det ham å få et stort kontaktnett som han prøvde å utnytte til å påvirke bondestanden til å være for en mer intim union med større kongemakt. Målet kan ha vært å presse embetsstanden mellom kongemakten og bøndene, noe Sejersted omtaler som en dårlig strategi i det lange løp. Wedel ble uansett plassert i en vanskelig situasjon mellom Karl Johan og Stortinget, men fant en løsning der han godtok innskudd i kobber eller i gamle riksbankdaler, om enn i en kurs langt under pari. Dette holdt til at Norges Bank fikk de verdiene de trengte. Norges Bank ble i 1816 bygget i Trondheim, med filialer i Christiania, Bergen og Christiansand.

Mot slutten av denne perioden ble to agitatorer aktive i å foreslå inflasjonistisk pengepolitikk for å hjelpe mot det strenge regimet. Haagen Mathiesen, en av Norges rikeste forretningsfolk, foreslo en inflasjonistisk politikk som gikk ut på at man hadde et mindre strengt forhold mellom antall penger og verdien av sølv i Norges Bank, og dermed kunne trykke opp mer penger. Mathiesens politikk ble populær blant kjøpmenn og skaffet ham langt flere stemmer enn noen andre, men valgmannskollegiet gikk imot ham, og han kom dermed ikke på tinget. Den dansk-norske forretningsmannen Wincents Sebbelow kom derimot inn på Stortinget. Han foreslo en koppskatt på to speciedaler sølv per hode per år, og frivillige investeringer. Investorene kunne få sedler som erstatning for investeringene, og dermed måtte det trykkes opp flere sedler. Dette ble igjen en form for kontrollert inflasjon siden det ble trykket opp ekstra sedler. Sebellows plan fikk støtte både fra byer og bondestanden på Østlandet. Bøndene fra Østlandet arrangerte bondetog for å vise støtte til Sebellow. Bøndene på Vestlandet hadde i større grad stått på Eidsvollsgarantien som krevde sparepolitikk i stedet for inflasjon. Sparepolitikken ble beholdt, og ved neste valg ble det en seier for embetsmennene over bondestanden.

Konge mot Storting: Gjeld mot innskrenkede rettigheter (1818–1821) 

Kong Karl Johan hadde som langsiktig mål, ifølge Seip,  «å reparere det skjeve verk han i skyndingen hadde nøyd seg med i høstmånedene i 1814», det vil si å sikre kongemakten større makt og spillerom og å gjennomføre en amalgamspolitikk der han lyktes i å forene de to riker. Dette nevnte han flere ganger allerede tidlig i 1820-årene. Karl Johan var skeptisk til embetsmennene, som han oppfattet som for danske i sin fortid og som for allierte med Christian Fredrik. Regjeringen på sin side ble mer uavhengig av kongen, og med Herman Wedel som finansminister greide de i de første årene fram til 1821 å framstå langt mer samlet. Stortinget kom også gjentatte ganger i kollisjon med Karl Johans linje, blant annet i 1819 (Norges del av Danmark-Norges statsgjeld) og 1821 (Bodøsaken og adelsloven).

Om det å stabilisere Norges økonomi var vanskelig, var det en større utfordring i vente. I Kieltraktaten ble Danmark-Norges felles statsgjeld diskutert, og under punkt 6 sto det at Sverige, som var Norges suverén, skulle betale en del av Danmark-Norges felles statsgjeld, og at summen skulle avpasses etter Norges folkemengde og inntektskilder. I langt tid valgte norske politikere og norske medier å behandle statsgjeldssaken som noe som ikke angikk Norge ettersom Norge ikke godkjente Kieltraktaten. Karl Johan sa at han fryktet krig om pengene ikke ble tilbakebetalt, noe som kan ha vært en overdrivelse, men like ille var at det kunne bli en handelsblokade. Etter hvert ble Konvensjonen av 1. september 1819 igangsatt, og under forhandlingene greide Norge å forhandle med Danmark slik at de skulle betale 3 millioner speciedaler sølv på avdrag over 10 år med 4 % rente.

Omtrent samtidig inntraff Bodøsaken: Noen engelske smuglere og handelsmenn ble tatt med smuglervarer. Smuglerne hadde kontakter langt oppe i de britiske statsapparatet, og det ble en utenrikspolitisk sak. Norge ble dømt til å gi fra seg smuglervarene og betale 120 000 speciedaler – omtrent en åttendedel av statsbudsjettet – i erstatning og andre utgifter. Siden dette var snakk om en utenrikspolitisk affære, var det egentlig Sverige som skulle tale Norges sak, noe som ikke gikk spesielt godt.

Samtidig med Bodøsaken og nedbetalingen av statsgjelden, var også Adelsloven – loven som skulle avvikle adelen i Norge – oppe til sin tredje votering. Saken gikk gjennom, men Karl Johan nektet sanksjon. Ettersom dette var tredje votering på samme sak, hadde Karl Johan ikke lenger vetorett. Saken gikk gjennom. Stortinget hadde også hatt en egen «oppgjørskomité» som skulle se på gjelden, og innstillingen var at Stortinget skulle avvise saken, ettersom Norge ikke var en part i Kieltraktaten. Begge disse sakene skapte stor irritasjon for Karl Johan, som truet med å oppheve Grunnloven og gi Norge en ny statsforfatning med større makt til kongen og begrenset trykkefrihet samt lavere skatter. I tillegg til disse truslene brukte han også penger for å få flere stortingsmedlemmer positive til hans sak. Til slutt la han en troppesamling til Etterstad ikke langt fra Stortinget, og dette var med på å skremme Stortinget til et overveldende flertall for å ta på seg gjeldsforpliktelsene.

Karl Johan benyttet trusselbildet til å komme med en kongelig proposisjon som fortsatte å gi større makt til ham på bekostning av Norges selvstendighet. Dette kunne ha fungert i hans favør dersom Norge ikke lyktes å betale sin gjeld, men opptur i jordbruket og et statslån på en halv million som i stor grad ble investert, medførte at det var oppsving i økonomien. Det ble besluttet at Norge skulle oppta et statslån som dekket hele gjelden til Danmark mot at det ble en reduksjon i selve summen. Norsk økonomi var dermed på vei oppover i 1820-årene og fremover, og pari kurs – altså at en speciedaler var verd en speciedaler sølv – ble nådd i 1842. Det var Wedel Jarlsbergs politikk som langt på vei stabiliserte Norges økonomi. Han måtte likevel gå av, delvis på grunn av krangel med Karl Johan, delvis på grunn av at Stortinget ville ha kontroll på regjeringen, og delvis på grunn av spekulering med Norges penger tidlig i statsdannelsen.

Symbolsaker: Flagg og feiring (1821–1838) 

Norge hadde siden 1814 hatt sitt eget flagg, men det besto av det danske flagget med den norske løven i middelalderversjon, med sterkt buet øks. Ønsket om et eget flagg var stort, og da Stortinget skulle ta opp saken om et nytt flagg i 1821, kom en rekke forslag inn. Disse varierte fra rød bunn og gult kors til grønt og sort, til sort bunnfarge og en rekke andre varianter, inkludert flagg som kan minne sterkt om Finlands (først brukt i 1918) og Den dominikanske republikks flagg (først brukt i 1844).

Det ble etter hvert forslaget til Fredrik Meltzer som ble akseptert. Karl Johan mente at det ikke var Stortinget, men kongen, som skulle bestemme flagg. Han sanksjonerte derfor ikke Stortingets flagg og i stedet ble flagget gitt ved kongelig resolusjon av den 17. juli samme år. Det fikk liten praktisk forskjell, utover at norske skip sør for Kapp Finisterre måtte bruke unionsflagget, som var det svenske flagget med et hvitt andreaskors på rød bakgrunn i kantonen. Grunnen til dette var praktisk; Norge betalte ikke penger til Barbareskstatene i Middelhavet, og dermed var faren for å bli overfalt av sjørøvere stor.

Den 17. mai 1824 ble grunnlovsforslagene som Karl Johan nærmest hadde truet med, men til slutt bare foreslått i 1821, behandlet etter tre års inngående studier. Disse inkluderte å kunne oppløse Stortinget og skrive ut nye valg, avsette embetsmenn utenom dommere og ha absolutt veto. Ingen av de 12 forslagene ble bifalt, og saken falt. Den 17. mai 1824 hadde Grunnloven tålt sitt første alvorlige angrep. 

Samme dag ble nasjonaldagen feiret i Trondheim, for første gang offentlig, om enn relativt stille. Dette var starten på en folkelig festdag med stadig økende tilslutning. Karl Johan kunne styre sin begeistring. For ham var 17. mai en feiring av Christian Fredrik, og av den opprinnelige Grunnloven. Grunnloven hadde han forsøkt å endre, men mislyktes. Han jobbet både direkte og indirekte for å bekjempe feiringen, med lite suksess. Det ble stille i 1825, mens 17. mai ble feiret behørig i 1826 til tross for offentlig propaganda mot det. Året etter trakk Karl Johan sine grunnlovsforslag, og stattholder Johan August Sandels forsto det slik at 17. mai-feiring ville bli godtatt. Dermed ble 17. mai feiret, nå også med embetsmenn, blant annet i Stortinget. Karl Johan reagerte med forargelse fordi han ikke ønsket feiringen eller fordi den fikk så stor oppmerksomhet.

I forkant av 17. mai 1828 hadde Stortinget gått på offensiven og fulgt opp Karl Johans innsats i den såkalte kompetansestriden. Stortinget studerte kongens avtaler med fremmede stater, Bodøsaken, apanasje til ett år gamle prins Carl og utgifter til bygging av Slottet i Christiania for å se om de kunne finne noe kritikkverdig. Dette medførte at det ble stilt riksrett mot finansminister Jonas Collett i 1827. Collett ble frikjent, men prinsippet gjorde at Stortinget viste at de hadde makt mot regjeringen. Karl Johan reagerte også sterkt senere samme år da en festforestilling den 4. november – underskrivingen av Novembergrunnloven, og Karl Johans foretrukne nasjonaldag – ble avbrutt av en pipekonsert. Sandels prøvde å bagatellisere saken, noe som medførte at han ble erstattet av Baltzar von Platen.

Selve 17. mai 1828 var påvirket av at kongen hadde 2000 norske soldater rundt hovedstaden, der han selv oppholdt seg. Den spente stemningen var klar både i folket og blant embetsmennene, og feiringen det året ble svært forsiktig. Det ble imidlertid ikke neste års feiring. Den falt på en søndag, og dermed en fridag. Det var dagen dampskipet DS «Constitutionen», det ene av de to dampskipene innkjøpt av Postverket – et innkjøp som ble nøye gjennomgått av Stortinget under saken mot Collett – skulle legge til kai i Christiania. Det var ifølge rapporter en varm og solrik dag, og det hadde vært enkelte beskjedne feiringer av dagen allerede. Dermed ble oppmøtet rundt damskipet stort, og hurrarop til «Constitutionen» ble fulgt av nasjonalsanger. Det skulle svært lite fantasi til for å se en sammenheng mellom skipets navn og Norges Grunnlov. Menneskemengden dro deretter oppover til Vår Frelsers kirke og Stortorget. Politiet lyktes ikke å spre menneskemengden, og det ble bedt om militær hjelp, noe stattholderen von Platen ga sin velsignelse til, så lenge det foregikk etter klokken 10 om kvelden. Menneskemengden ville fortsatt ikke spre seg, men etter at kavalerister red inn fulgt av 90 fotsoldater med gevær, ble etter hvert menneskemengden spredt, uten bruk av gevær eller sabel.

Reaksjonene mot «torgslaget» ble store. von Platen ble den siste svenske stattholderen, og ettersom det å utnevne en norsk ville ha vært enda en norsk seier, forble posisjonen ubesatt i lang tid. Kampen mot 17. mai-feiringen var med dette tapt, og Karl Johan hadde dermed lite å stille opp med.

Konge mot Storting mot regjering: Kampen om maktens tredeling (1830–1840) 

Etter torgslaget og von Platens død i desember samme år, fikk Stortinget større handlingsrom, og regjeringen var nå ikke lenger styrt av en stattholder. I hans plass hadde finansminister Collett tatt over som formann i regjeringen. For å tilfredsstille et Storting med stadig flere bønder eller deltidsjordbrukere (mange var handelsmenn, fiskere eller hadde andre yrker på si), foreslo han en relativt radikal formannskapslov som sikret lokalt selvstyre. Det var mer sentralistisk enn bøndenes opprinnelige forslag, men det betydde også at staten tok flere utgifter enn tidligere. Det tidligere samarbeidet mellom bøndene på Østlandet og Karl Johan var det lite igjen av, og Collett tok nå en posisjon som regjeringsleder langt nærmere Stortinget, og lenger fra konge og Norges statsminister i Stockholm, Severin Løvenskiold. Løvenskiold var økonomisk uavhengig, og han støttet kongen i kompetansestriden. Stortinget støttet Collett, og ga ham et stort gratiale i 1833.

I 1836 begynte gnisningene igjen. Yngre embetsmenn argumenterte i sitt nystardede blad Den Constitutionelle at Stortinget skulle være med på å utpeke statsråd. Den 16. mai ga Collett Karl Johan beskjed om at Stortinget kom til å feire 17. mai, og dermed anerkjenne grunnlovsdagen uten at Karl Johan rakk å protestere. Åpningen av Stortinget samme år var med på å understreke at Stortinget og Kongen ikke var ferdige med uenighetene. Det ble fremmet forslag om å utgi et offisielt Stortingstidende, og at kongens trontale skulle debatteres. Stortinget avviste også kongens nå tradisjonsrike forslag om absolutt veto uten å ha behandlet det. I tillegg ble flaggsaken tatt opp igjen. Mot slutten av 1820-årene hadde Frankrike tatt Algerie og andre barbareskstater, og dermed hadde argumentet for å bruke det svenske flagget som sivilt handelsflagg sør for Finisterre også forsvunnet.

Likestilling med hensyn på ordenstallene til kongene, den korrekte tittelen – Konge av Norge og konge av Sverige og ikke omvendt – på ting som angikk Norge og flere andre punktet ble også tatt opp. For å pakke dette inn pent, ble det sendt som en adresse til Karl Johan, slik at han kunne ta initiativet i stedet for å motta et krav. Kongen tok istedet initiativ til oppløsning av Stortinget. Den 8. juli ble Stortinget oppløst, og dét før det hadde gjennomført flere av sine plikter, deriblant å vedta budsjett. Kongen krevde skriftlig at Stortinget skulle gjennomføre sine forhandlinger innenfor minimumsgrensen på tre måneder. Stortinget svarte med å stille den norske statsministeren i Stockholm, Severin Løvenskiold, for riksrett. Løvenskiold hadde kontrasignert beslutningen om å oppløse Stortinget. Han ble funnet skyldig i Riksretten, og straffen ble en bot på 1000 speciedaler, noe som for ham var en liten sum. Fem av seks høyesterettsdommere i riksretten stemte for å frifinne Løvenskiold.

Karl Johan gjorde noen fremstøt som kokte bort, men han forsto nå at regjeringen i Christiania utgjorde en mindre trussel enn Stortinget. Som resultat av dette besatte han stattholderrollen som hadde vært ubesatt siden 1829, og det ble Hermann Wedel Jarlsberg som tok den. Han krevde at Collett måtte gå, ettersom han oppfattet Collett som for svak overfor Stortinget. Dette skjedde også, og Hermann Wedel Jarlsberg fikk dermed mye friere spillerom for å hindre Stortingets utvidelse innen bevilgninger og lover. Wedel Jarlsberg var også med på det som rørte seg i neste generasjon. Han hadde finansiert Den Constitutionelle, og de yngre embetsmenn var enige med ham i at Norge trengte en sterkere regjering. Wessel Jarlsberg styrte fra 1836 til sin død i 1840.

Bondeopprør på Stortinget (1832–1840) 

Bønder hadde alltid vært representert på Stortinget, men flertallet hadde bestått av embetsmenn. Embetsmennene førte en i utgangspunktet liberalistisk tollpolitikk, der de helst så at tollsatsene var så lave som mulig. Regjeringen hadde også åpnet for brennevinsbrenning til husbruk på landet, og fjernet flere særrettigheter til bergverks- og sagbruksindustrien. Da loven om skyssplikten kom, måtte embetsmennene betale for skyss fra bønder. Dette ble kompensert med en svært høy skyssgodtgjørelse uavhengig av om de trengte den. Fra 1817 til 1830 hadde statens utgifter generelt blitt tredoblet. Dette skyldtes også andre utgifter, som bygging av skoler og økning av lærerlønn. Disse økte utgiftene for staten måtte i hovedsak betales av bøndene, som utgjorde fire femtedeler av Norges befolkning. Derfor ønsket bøndene å få kontroll både på Stortinget og lokaladministrasjonen, som på det tidspunktet begge var kontrollert av embetsverket.

Mens det tidligere hadde vært en overvekt av embetsmenn på Stortinget, ble det ved valget i 1832 en overvekt av bønder, 43 bønder mot 33 embetsmenn og akademikere, 2 proprietærer (altså landeiende menn), 13 kjøpmenn og 2 håndverkere. Bakgrunnen så ut til å handle om en generell skepsis mot embetsmannsstanden. Det skulle også vise seg at det var et politisk opprør mot politikken som ble ført. Verneplikten gikk for det meste ut over bøndene, som næret en skepsis overfor hæren. Dermed ble kutt i penger til hæren gjennomført. Finansieringen av de statlige utgiftene ble også forandret. Den direkte statsskatten og land- og kjøpstadsskatten ble halvert. Tollsatsene ble økt – bortsett fra på livsnødvendigheter som melvarer og kjøtt. Siden det for det meste var folk i byene som importerte mat, var det også i større grad byfolk som måtte betale for det ved at statens inntekter ble langt mer tollbaserte enn basert på direkte skatt. Lokalt selvstyre hadde lenge vært en viktig sak for bøndene. Tanken til en undergruppe av bøndene på Stortinget var at lokalt selvstyre delvis skulle betales av staten, og at formannskapet skulle være suverent i kommunesaker. Lovforslaget ble noe modifisert for å få med seg flertallet, men Karl Johan nektet sanksjon.

Også til valget i 1836 ble bøndene godt representert, og igjen ble sparepolitikken fra forrige Storting fulgt. Ettersom kongen hadde oppløst Stortinget og igangsatt en motoffensiv mot det han oppfattet som Stortingets økende makt, var Stortinget splittet i gjennomføringen av politikken. Det ble sparing i utgifter til militæret, men ikke til marinen. De stemte ned bevilgninger til et nytt universitetsbygg, nye sinnssykehus og til Norges første landbruksskole, Jacob Sverdrups Landbruksskole. Til slutt ble loven om lokalt selvstyre vedtatt igjen, men denne gangen mer imøtekommende, blant annet på kompetanse vis-à-vis embetsstanden. Den mer imøtekommende stilen viste seg også ved at Stortinget ga bevilgninger til å fullføre byggingen av Slottet. I tillegg ble, utover forslaget om lokalt selvstyre, bare saker som kongen la frem for Stortinget, behandlet. Der bondeoppstanden på Stortinget i 1832 ikke hadde en klar leder, ble oppstanden i 1836 i stor grad ledet av Ole Gabriel Ueland.

Embetsmannsstatens storhetstid (1840–1870) 

Embetsmennene gikk seirende ut av kampen mot kong Karl Johan, og hans sønn Oscar I var langt mindre aktiv i sin politikk i Norge. Dette medførte at embetsmennene heller så ham som en venn og kongemakten som noe positivt i kampen mot «folkemakten» representert av opprør enten fra thranitterbevegelsen, fra revolusjonære inspirert av revolusjonene i 1848 eller fra bondeopprør på Stortinget. Anton Martin Schweigaard og Frederik Stang jobbet for å styrke regjeringen og embetsverkets stilling, mens Ole Gabriel Ueland  ble samlende for bondeopposisjonen som gjorde sitt for å gi den lovgivende forsamling mer makt på bekostning av regjeringen.

Perioden hadde symbolsaker tilsvarende 17. mai-feiringen og flaggsaken i forrige periode. Først av disse var saken om «jødeparagrafen», en setning i Grunnlovens § 2 om at jøder ikke hadde adgang til landet. Jøders rettigheter var mer enn bare en symbolsak i seg selv, men på den andre side handlet det også om Grunnlovens bestandighet: Ved å forandre på deler av den, kunne man forandre alt ved den. Til slutt vant de som kjempet for jødenes sak, da omtrent 90 prosent av Stortinget stemte for å fjerne jødeparagrafen.

Da Oscar I ble konge, ga han også tre andre viktige symboler i morgengave (innrømmelser til nordmennene): Han skulle være konge av Norge først i saker som angikk Norge, unionsvåpenet skulle være likestilt, og unionsmerket i flagget ville gi Norge rett til å vaie det norske flagg – med unionsmerket – i alle sammenhenger, både på militære og private skip såvel som ved feiringer. En siste symbolsak handlet om stattholdertittelen. Ingen ble utnevnt til stattholder etter 1856, men det var et stort ønske om å bli kvitt den, fordi den representerte underlegenhet overfor Sverige. Imidlertid ble den så dårlig løst at det tok lang tid, og provoserte flere svenske politikere. Det endte med en ny symbolsak: Sveriges ønske om en revisjon av unionen. Ved hjelp av politisk manøvrering rant denne symbolsaken ut i sanden.

Mot slutten av perioden begynte opposisjonen mot embetsmannsstaten å samle seg. Ueland hadde lenge ledet bøndene, men etter hvert ble Søren Jaabæk et naturlig midtpunkt. Hans kompromissløse sparepolitikk gjorde at han stemte mot alt som kostet noe. Dette skapte vansker i samarbeidet med de radikale på Stortinget, men Johan Sverdrup lyktes i å samle bøndene og de radikale, delvis ved å sette seg inn i bøndenes tankesett og forstå deres bekymringer. Mot slutten av perioden var han den ubestridte lederen for opposisjonen, og på vei mot å skape partiet Venstre.

Bondeopprøret samler seg rundt Ueland (1839–1845) 

I 1837 ble formannskapslovene vedtatt. Dette sikret dermed lokalt selvstyre i større grad enn tidligere for bønder og andre i mindre sentralt beliggende strøk. Valget i 1838 ble likevel et tilbakeslag for bondeopposisjonen på Stortinget. I en av de største skiftene i Norges parlamentariske historie ble to tredjedeler av Stortinget byttet ut, og i hovedsak gikk dette i embetsmennenes favør. I oversikten over stortingsrepresentanter i perioden ser man at antall representanter oppført som «gaardbruker» var sunket fra 41 (og to aktive suppleanter) til tilsammen 29. Det gikk fremover for bøndene i 1842, men også da var de i opposisjon.

Ueland som leder kunne variere fra svært konservativ til veldig liberal. Han stemte imot oppmykning av de strenge reglene om religiøse samlinger, imot godkjennelse av sekter utover de «etablerte» sektene og imot jøders tilgang til Norge (se under). Han var også svært skeptisk til en mer human strafferett. Samtidig fikk han gode avtaler da ny handelslov og ny håndverkslov skulle diskuteres, fordi det kom bygder og bønder også til gode. Ueland ble utover 1840-årene en stadig sterkere leder for en stadig mer samlet bondegruppe på Stortinget. Han fokuserte særlig på lokalt selvstyre, og ville i så stor grad som mulig fjerne embetsmennenes innblanding. I noen grad, for eksempel da han tok til orde for å fjerne «enhver hindring for vor Industri», fikk han støtte i en liberal embetsstand.

Ueland gikk lenger, han stilte finansminister Jørgen Herman Vogt for riksrett. Grunnen var at han mente at regjeringen hadde forbigått Stortinget i noen provisoriske anordninger fra 1843 om toll på råjern og hadde nektet å etterkomme Stortingets vedtak i 1842 om nedsettelse av noen tolltjenestemenns prosenter av tollen. Den sistnevnte var i praksis en diskusjon om Stortinget kunne kontrollere embetsmenns lønninger. Vogt ble forsvart av Frederik Stang, som lyktes å frikjenne Vogt på alle punkter. I tillegg til Frederik Stang, hadde også Anton Martin Schweigaard argumentert kraftig imot bøndenes retning. Stang kommenterte at Stortinget prøvde å tilrane seg makten som tilfalt kongen, altså regjeringsmakten, mens Schweigaard mente at man ville få 400 selvstyrte republikker. Schweigaard ble en politisk ledestjerne for den moderne embetsmannen, med kontakter i Europa og med interesse for mer moderne økonomisk tankegang.

Oscar Is innrømmelse og skandinavismen (1844–1850) 

Karl Johan døde den 8. mars 1844, og dermed var en dominerende konge borte. Oscar I manglet farens sterke personlighet. Karl Johan og Wedel Jarlsberg igangsatte i 1836 arbeid med å styrke regjeringen. Til sammen skapte dette en sterkere og mer selvstendig regjering. Det var særlig i Oscar Is første hele år som konge, da Frederik Stang var kommet inn i regjeringen, at man merket en mer selvstendig regjering. 

Oscar I skapte oppmerksomhet rundt seg selv da han kom unionskomiteen i forkjøpet. Han ga som morgengave til det norske folk at han skulle tituleres slik nordmennene ønsket med «Konge av Norge og av Sverige» ved anliggender som angikk Norge. Oscar I endret også unionsvåpenet. Karl Johans unionsvåpen var tredelt med to tredjedeler tildelt svenske symboler og en tredjedel norske. Tre kronor var stilt over den norske løve. Oscar I ga Norge et nytt unionsvåpen der de to rikene fikk halvparten hver, og der den norske løve sto under den norske kronen. I tillegg ble det norske flagget forandret ved at det ble lagt til et unionsmerke i kantonen, altså øverst mot flaggstangen. Unionsmerket skulle legges til både handels- og orlogsflagget, og dermed mistet Norge det «rene» handelsflagget, mens orlogsflagget ble langt mer norsk i utforming.

Innrømmelsene fra Oscar I kom i en tid med en begynnende skandinavisme. Historikeren Peter Andreas Munch var en av de norske forkjemperne. For skandinavismens forkjempere var tanken den at Skandinavia besto av tre folk som en gang var ett, med felles religion, språk og historie. Tanken for skandinavistene var fred og en nøytralitetspolitikk som sikret denne. Dette var ikke tilfeldig. Danmark var bekymret for Tyskland, og Sverige og Norge for Russland. Tanken var i hovedsak en studenttanke, og med Oscar Is velsignelse dro norske studenter til studentmøte i Danmark i 1845 for første gang. Den første utfordring som skandinavismen fikk, skjedde da tyskdominerte områder i Danmark gjorde opprør, og det ble hintet om at de ville få støtte fra tyskere utenfra. Danmark ba om hjelp, og Oscar I gjorde klar 15 000 mann for å forsvare Danmark. Han ba om 3000 i Norge, men både regjering og Stortinget svarte vagt. De 3000 ble gjort klare under forutsetning av at Norge ikke skulle ha noen «varigere tilnærmelse til Danmark». Firehundreårnatten, som unionen med Danmark ble kalt, var med andre ord ikke glemt. Hæren ble uansett ikke nevnt fordi verken Russland eller Preussen ønsket å støtte opprørere og nasjonalister mot sin lovlige konge.

Jødeparagrafen (1842–1851) 

Grunnloven hadde opprinnelig en bestemmelse i § 2, om at jøder fortsatt var nektet adgang til riket, den såkalte jødeparagrafen. Bestemmelsen var i praksis ikke til hinder for at Staten handlet med jødiske virksomheter. Da Norge desperat trengte et lån for å kunne betjene sin gjeld til Danmark i 1822, var det to institusjoner som Norge vurderte, begge jødiske: svenske Michaelson & Benedicks og danske Hambros Bank. Norge endte med å låne fra Hambros Bank. I 1830-årene ble en nyvinning innført: leidebrev for jøder som ved spesielle årsaker skulle kunne slippe inn til landet.

Den store forkjemperen for å få fjernet «jødeparagrafen» var forfatteren Henrik Wergeland (1808–1845). Han fremmet i 1839 et forslag om å fjerne den setningen i Grunnloven som forbød jøder adgang til landet. Forslaget ble ikke behandlet da, ettersom det kom i siste liten. Jødeparagrafen hadde sine motstandere, men det var en uvilje mot å forandre noe som helst i den unge Grunnloven, som allerede hadde vært under angrep fra kong Karl Johan. Tok man én paragraf, kunne også andre falle. Det krevdes uansett to tredjedelers flertall for å få gjennom en endring. Wergeland benyttet seg derfor av det han kunne av litterære virkemidler. Inkludert Indlæg i Jødesagen, der han argumenterte kraftig imot alle argumentene mot jøder og deres adgang til landet. Saken ble tatt opp av Stortinget i 1842 og flere argumenterte for å forandre paragrafen. Også Gustav Peter Blom (1785–1869), den eneste riksforsamlingsmannen som fortsatt var på Stortinget, ville forandre paragrafen. Voteringen ga et flertall for fjerning med 51 for og 43 mot, men det manglet 12 representanter for å få det nødvendige flertallet for å forandre Grunnloven. Dermed ble paragrafen stående.

Wergeland tok nederlaget som en utfordring, og samme år skrev han diktsamlingen Jøden, ni blomstrende Tornequiste. I 1844 fulgte han fulgte opp med Jødinden, elleve blomstrende Torndquiste. Begge ble publikumssuksesser, og Wergeland sørget for at alle stortingsrepresentanter fikk sin utgave av den førstnevnte boken. Året etter døde Wergeland, og andre tok tak i saken. I 1845 ble Wergelands forslag ett av to, det andre av representanten Ingebrigt Haldorsen Sæter (1800–1875). Wergelands forslag fikk ikke flertall, mens Sæthers fikk 52 for og 47 mot, fortsatt langt bak to tredjedeler. I 1848 ble en ny taktikk foreslått av Ludvig Kristensen Daa (1809–1877) før 1848-avstemningen. Det medførte et flertall for på 59 mot 43 stemmer. Det var ikke nok til to tredjedelers flertall, men det manglet bare ni stemmer mot 14 i 1845 og 12 i 1842. Valget i 1851 var et stort nederlag for embetsmenn og særlig for juristene (som ivret for å fjerne paragrafen), istedet kom mange kjøpmenn inn på Stortinget. Imidlertid hadde Konstitusjonskomiteen levert et enstemmig vedtak om at «naturrett, kristendom og statsklokskap» krevde at Grunnlovens § 2 måtte endres til ikke lenger å hindre jøders adgang til riket. Hele 93 stemte for, ti var mot og to fraværende, og med det gikk et overlegent flertall på Stortinget inn for å forkaste loven om at jøder ikke hadde adgang. Stattholder Severin Løvenskiold (1777–1856) gjorde et forsøk på å stoppe lovendringen, men kong Oscar I hadde for lengst sanksjonert avgjørelsen, som dermed gikk gjennom.

Embetsverket forynges, samarbeid med bøndene (1845–1855) 

Omkring 1850 var det et par tusen embetsmenn i Norge. De fleste holdt til i Christiania, og jo lenger bort fra Østlandet man kom, jo færre var det. Sønner av embetsmenn ble ofte embetsmenn, slik at for eksempel en prestesønn kunne bli offiser. Navnene hadde ofte en utenlandsk klang. Eksempler er Schweigaard, Sverdrup (slekt fra Sønderjylland) og Motzfeldt (adelslekt fra området nær Arnsberg i Westfalen). 

I 1830-årene hadde Den Constitutionelle, de yngre embetsmennenes blad, argumentert for en sterkere regjering i forhold til Stortinget. De yngre embetsmennene fra den tiden ble etter hvert dominerende skikkelser i 1850-årene, med Frederik Stang og Anton Martin Schweigaard i spissen. De var unge liberalister og anti-byråkrater som ville gjøre statsråder mer politisk enn byråkratisk orientert. Mot slutten av 1840-årene begynte embetsmenn i Stortinget å ta rollen som opposisjonen til regjeringen og å gå sine egne veier. Dette ble det en slutt på etter at revolusjonene i 1848 og thranitterbevegelsen skapte opptøyer som krevde et samlet statsapparat. Dessuten hadde kong Oscar I valgt en langt mindre aktiv rolle, og det ble enklere å samles rundt ham.

Det var fortsatt mye friksjon i samarbeidet mellom embetsmenn og bønder, selv om de samlet seg om noen saker. Anlegging av veier var for eksempel en sak det ble enighet om. I 1851 ble en lov godkjent som sikret at formannskapene hadde bevillingsretten for veiene. Til tross for at veier var store utgifter, var det enighet mellom bønder og embetsmenn om behovet for dem. Av hensyn til transport av tungt gods skulle ikke veier ha større stigning enn 1:20, noe som ga en kostbar, men varig utforming. Frederik Stang, statsråd for Indredepartementet, tok seg av blant annet vegsaker. Det var også under Stangs ledelse at det ble tatt en avgjørelse om å satse på jernbane for å sikre raskere transport av tømmer til hovedstaden. I 1854 ble Norges første jernbanstrekning, Hovedbanen fra Christiania til Eidsvoll, åpnet. Telegraflinjer ble satt opp, og postvesenet ble effektivisert og langt mindre kostnadskrevende. I 1848 ble det innført porto (forhåndsbetaling for postsending) og i 1854 ble det én takst for brev innenlands.

Ueland og Schweigaard hadde samarbeidet siden senest i 1840-årene. Begge var sammen med Stang ivrige tilhengere av forbud mot brennevinsproduksjon. Da Ueland i 1845 kom med et fremlegg om totalforbud, fikk han støtte av Schweigaard, men det gikk ikke igjennom. Det ble likevel vedtatt et mindre omfattende forbud, mot brenning i kjeler under 200 potter i 1848. Bøndene på sin side slet med en splittelse mellom vestlandsbøndene som fulgte Ueland, og østlandsbøndene som etter hvert nærmet seg regjeringen, særlig om husmenn og tjenere kunne vinne på det. Denne splittelsen i bondesamlingen ble også dypere etterhvert som man tok hensyn til regionale særkrav, spesielt innen toll og transport.

Evnen til samarbeid og en nærmest byråkratisk innstilling til de politiske utfordringene, ble stadig mer dagligdags, til Ernst Sars overraskelse. Likevel eksisterte det tegn på at embetsmennene kunne forandre seg. Det ble etter hvert umulig å rekruttere bare innenfor de gamle familiene, og med folk utenfra ble kulturen noe forandret. Også de som hadde politiske ambisjoner og erfaring fra lavere embetsverk, hadde både kunnskapen og viljen til å påvirke.

Stattholderstriden (1856–1867) 

Embetsmennene hadde god kontroll på regjering og Stortinget i denne perioden. Da det dukket opp en ny krise, var dette ikke mellom lovgivende og utøvende makt, men i stedet en intern uenighet mellom embetsmennene. Forholdet mellom Norge og Sverige var godt mellom studenter, men fortsatt relativt kjølig på politisk nivå. Riktignok hadde Oscar I lyktes i å få inngått Novembertraktaten i 1855 som garanterte at dersom Norge og Sverige lovte å ikke gi fra seg landområder til Russland, skulle Frankrike og Storbritannia støtte dem i forsvarskrig mot russerne. Likevel var det lite samarbeid mellom Norges og Sveriges militære styrker. Stortinget hadde også forkastet samarbeid om handelspolitikk og rettspleie, noe som irriterte mange svenske politikere. Flere av de mer konservative svenske politikerne var heller ikke begeistret for at kongen av Norge bare hadde utsettende veto.

Da Severin Løvenskiold døde i 1856 ble stattholderstillingen ledig. Det ble ikke øyeblikkelig utnevnt en ny, og det var usikkert om det ville komme en erstatter. Samtidig var det mulig at en stattholder som var i strid med resten av regjeringen og med Stortinget kunne utnevnes. Enda det ikke ble utnevnt en stattholder, ble for eksempel  Kronprins Carl gitt stillingen visekonge under et opphold i Christiania i 1856–1857. Noe annet som overrasket embetsverket var at kronprins Carl i 1858 utnevnte sin venn Christian Birch-Reichenwald til norsk førstestatråd (tittelen «statsminister» ble først tildelt den norske regjeringsleder i Christiania etter stattholderstriden). Birch-Reichenwald var dermed ikke en person utnevnt internt i embetsverket, men en som kom utenfra. De nærmeste årene fortsatte Birch-Reichenwald å utnevne venner i viktige posisjoner, Georg Sibbern ble norsk statsminister i Stockholm, mens Reichenwalds fetter og svoger Ketil Motzfeldt kom inn i regjeringen. I hele sin regjeringstid var Birch Reichenwald opptatt av å fremstå som uavhengig av Stockholm og av kongen.

Nettopp i 1859 ble dette spesielt betent. Oscar I hadde slitt mye med sykdom, og døde i 1859. Birch-Reichenwald ønsket å avskaffe stattholderposisjonen. Han fikk med Carl, nå Karl IV, på planen, som gikk ut på å stryke stattholderposisjonen som en morgengave. Stortinget skrev et vedtak, og Karl IV skulle signere dette. Regjeringen valgte imidlertid å ikke la svenske politikere bli overrasket over hvor fort det gikk, og utsatte derfor overbringelsen av vedtaket til Karl IV først etter at han var returnert til Sverige. Det ga den motsatte effekten av den ønskede. Konservative svenske politikere var uvillige, og krevde at stattholderposisjonen ikke skulle oppheves før unionen ble revidert. Hensikten var at både kongen og Sverige skulle få større makt i unionen. Dette medførte stort press både på den svenske justisstatsministeren Louis Gerhard De Geer og på Karl IV. Karl IV nektet å sanksjonere vedtaket i norsk statsråd, og markerte at dette var et norsk anliggende. Svenske politikere var skuffet over at Karl IV signaliserte at dette var en norsk sak, og norske var skuffet over sanksjonsnektelsen.

Birch-Reichenwald og Georg Sibbern fikk interne problemer da sistnevnte ikke kunne forsvare at de hadde sondert den politiske situasjonen i Stockholm på forhånd, før Stortingets vedtak. Karl IV tok dermed kontakt med Frederik Stang, som hadde vært utenfor regjering og for første og siste gang satt på Stortinget under Birch-Reichenwalds periode som sjef for regjeringen. Stang sa at han gjerne gikk inn i regjering dersom Birch-Reichenwald gikk ut av den. Stangs første store utfordring var å forholde seg til Riksdagens forslag til unionsrevisjon. Mens den konge- og unionsvennlige Birch-Reichenwald hadde alliert seg med Stortinget og skapt en kløft mot Sverige, var den unionsskeptiske Stang ansvarlig for å skape et bedre forhold mellom unionspartnerne. Stangs regjering samarbeidet godt med De Geer i å skrive en uttalelse med lite innhold og mange honnørord. Da dette ble behandlet i Storinget, svarte de med et enda mer uklart svar:

«Storthinget, der fastholder, at en revision af de unionelle bestemmelser, – når Hans Majestæt måtte finde, at det rette tidspunkt til at forberede en såden måtte være kommet, – alene kan finde sted i den rigsakten givne grundvold, nemlig rigernes likeberettigelse og enerådighed i alle anliggender, der ikke er betegnede som unionelle, og som i Hs. Maj.s diktamen af 18. februar 1862 påskjønner et udtryk for den samme opfatning af de vilkår, hvorpå en revision kan foregå, og højstsammes omhu både for unionen og for hvert av rigernes selvstændighed, beslutter at de stortingeet den 6te oktober forrige år oversendte dokumenter vedlægges protokollen»

Denne uttalelsen gjorde at det tidligere vedtaket som provoserte så mye, nå ikke lenger var like betent. Det ga Stang god tid til å nedsette en unionskomité. Den ble nedsatt først i 1866 og utarbeidet i 1867. Den hadde relativt milde forslag, flere til Norges fordel, men et slikt forslag ville skape en hjemmel for flere av de forslagene det tidligere ikke lå hjemmel i.

Opposisjonen samler seg (1850–1870) 

Mens embetsmennene hadde hatt ubegrenset kontroll i lengre tid, begynte etter hvert både radikalere og bønder å samles. I utgangspunktet var det to menn, Ueland og Johan Sverdrup som markerte seg. De to var markant forskjellige. Ueland ville ha en svak stat og så helst at folkevalgte ombudsmenn tok seg av lokalstyre. Han var opptatt av maktens tredeling, og så på parlamentarisme og partidannelse som to alen av samme stykke – mer makt til Stortinget på bekostning av de andre to. Ueland var for et sterkt Storting, men ikke på bekostning av grunnlovens maktfordeling.

Uelands motpart, Johan Sverdrup, var opptatt av at staten var en organisme i stadig utvikling, og at et levende demokrati var nødvendig for å unngå revolusjon og ustabilitet. Han ville forstå bøndenes tenkemåte for å kunne få dem på sin side, og han brukte mye tid på å sette seg inn i deres verden. Etter mye arbeid fikk han bøndene over på sin side både i rikspolitikken og i lokalpolitikken. Ueland var skeptisk til fokus på rikspolitikken. De ble imidlertid forent under et program som krevde jury i straffesaker, årlige storting, å hevde Norges nasjonale interesser og likeberettigelse i unionen, desentralisering av administrasjonen, kommunal selvstendighet og allmueskolens selvstendige utvikling. 

Det ble etter hvert klart at problemet lå i Ueland og Sverdrups uenigheter om dannelsen av partier. Likevel var de i stand til å arbeide samlet som et parti da de jobbet for å få inn juryordningen i straffesaker. I 1854 satte Stortinget ned en kommisjon som skulle se på juryloven. Regjeringen mente at den hadde ansvaret for å nedsette kommisjoner. Den la press på Sverdrup og Ueland ved å sette deres stillinger opp mot deres innsats på Stortinget. Ueland ble nektet permisjon som lensmann, og Sverdrup ble satt under tiltale fordi han hadde forlatt sitt sakførerdistrikt. Ueland mistet jobben, mens Sverdrup ble frikjent. 

Kommisjonen ble ferdig med arbeidet i 1857. Loven ble vedtatt av Stortinget med stort flertall, men regjeringen nektet å sanksjonere. Året etter tok Birch-Reichenwald over (i forbindelse med den såkalte stattholderstriden), og han ønsket et nærmere samarbeid med Stortinget. I 1860 ble det derfor nedsatt en kongelig kommisjon ledet av Frederik Stang og med Sverdrup blant medlemmene. Regjeringen ville ikke selv gjøre et fremlegg, men Sverdrup grep sjansen og krevde å stemme over det. Han hadde imidlertid undervurdert kostnadene. Regjeringen mente at juryen ville koste opp til 150 000 speciedaler årlig, mens Sverdrup mente at det ikke var snakk om mer enn 33 000 speciedaler. Søren Jaabæk, den nye lederen blant bøndene på Stortinget, nektet å bruke mer penger enn absolutt nødvendig, og sammen med embetsmennene stemte bøndene saken ned.

Bønder og radikalere var enige i sin motstand mot utvidelsen av forsvaret. Kostnadene, skepsis mot krig de ikke ville ta del i, og skepsis mot svenskekongen samlet bøndene mot utvidelse av forsvaret. Sverdrup var redd for at en større hær under kongens kontroll kunne bli en ny maktfaktor som ikke passet inn i et demokratisk land. Den samlede motstanden lyktes ikke helt å stoppe militærreformen, men den ble langt mer beskjeden enn det opprinnelige forslaget. Jaabæk ble et natulig samlingspunkt som konkurrerte mot Ueland, men der Ueland var skeptisk til statlige utgifter, var Jaabæk så sterkt imot det at han foreslo å legge ned offentlige høykoler og stemte imot årlige storting – begge på grunn av kostnader. Mens offentlige høyskoler overlevde, lyktes Jaabæk såvidt å hindre årlige storting. Årlige storting var en grunnlovsendring, og ville kreve to tredjedelers flertall. Under avstemningen ble forslaget forkastet fordi det manglet to stemmer for å bli godkjent.

Det lyktes allikevel Sverdrup å bli det naturlige midtpunkt – også for bøndene. Han hadde vist at han var på bøndenes side i hærspørsmålet, og han benyttet tiden i 1868–1869 til å redusere bevilgninger og å arbeide for utvidelse av stemmeretten – en viktig bondesak. Sverdrup fikk etter hvert også Jaabæks støtte, og med de to samlet ble loven om årlige storting vedtatt.

Fra embetsmannsstat til parlamentarisme (1870–1884) 
Politisk sett var den siste del av embetsmansstaten markant forskjellig fra den foregående. De foregående 30 årene hadde embetsverket styrt med beskjeden motstand, mens de siste 14 ble en kamp mellom sterke personligheter hele veien. Hovedtemaet var statsrådsaken, om statsråder skulle møte i Stortinget. Imidlertid var dette en kamp som handlet om mye mer. For embetsmennene var dette en kamp om regjeringens uavhengighet fra Stortinget, mens for de radikale – senere venstrefolkene – var det en kamp om å gjøre politikken folkelig igjen. Begge sider visste godt at dersom Stortinget fortsatte å få makt over regjeringen, ville parlamentarisme følge.

Kampen sto lenge mellom Frederik Stang og Johan Sverdrup, men mot slutten trakk Stang seg som statsminister etter å ha sittet i 18 år. Det ble Christian Selmer som tok siste del av striden for regjeringen. Sverdrup fikk mye hjelp av Søren Jaabæk i denne perioden. Statsrådsaken tok så mye oppmerksomhet at det var forholdsvis lite tid igjen til andre saker. Stang prøvde å begrense tiden Stortinget kunne sitte til tre måneder, men det var ikke praktisk gjennomførbart.

Steile fronter - Stang mot Sverdrup (1870–1872) 
I 1870 døde fire viktige figurer innen norsk politikk, agitatorene Aasmund Olavsson Vinje og Bernhard Dunker, og de to politikerne Ole Gabriel Ueland og Anton Martin Schweigaard. Uelands bondepolitikk med skepsis mot partipolitikk og fokus på det lokale var allerede på vei ut, mens Schweigaards embetsmannsstat fortsatt levde, om enn i større kamp mot Stortinget enn noen sinne før. Valgene i 1870 var også valg som forrykket balansen enda mer til fordel bondegrupperingen på bekostning av embetsstanden. Avisen Morgenbladet skrev oppgitt at «Fjernelsen af enhver repræsentant, der hævede sig over den simpleste Listerske smålighet, har lykkes godt, og udhugsten har været næsten fuldstændig.» – den listerske smålighet spiller på Søren Jaabæk, som var fra Mandal. Jaabæk hadde også benyttet seg av sitt populære blad Folketidende, og hintet om hvem bøndene og bondevennene burde stemme på. 

Perioden startet med det flere historikere har omtalt som en «lynkrig», der opposisjonen gikk seirende på en rekke punkter. Først var det mistillitsvedtak mot en av Stangs ministre, som måtte gå av. Deretter ble den kommunale stemmeretten vedtatt. En annen var da regjeringen Stang i 1871 oppleve sterk motgang i Stortinget da unionsforslaget foreslått av unionskomiteen falt med klar margin. Det at motstanderne av regjeringen og bøndene, som var skeptiske eller likegyldige til skandinavismen, stemte mot, var ikke uvanlig. Imidlertid hadde selv de som vanligvis var regjeringsvennlige stemt imot, og dette tok Stang hardt. Han gikk derfor over til sterk motstand mot Stortinget, hvorav et av trekkene ble et mislykket forsøk på å begrense stortingssesjonene ned mot tre måneder.

I 1872 døde Karl IV, og ny konge ble Oscar II. Oscar II var opptatt av å komme på god fot med nordmennene, og gikk med på å fjerne stattholderposisjonen som sin morgengave (innrømmelse til nordmennene). Dette var den samme morgengaven som hans bror Karl IV hadde lovet å gi, men måtte trekke seg fra. Denne gangen gikk det langt enklere og uten de store protestene fra svenske politikere, med unntak av de svært konservative og de radikale. Det øyeblikkelige resultat av dette var at Frederik Stang nå ble «statsminister» i stedet for «førstestatsråd». Dermed hadde Stang lyktes med det som i sin tid var kongstanken til Birch-Reichenwald. Hans utfordring nå var at unionssaken så kraftig hadde vekket bønder som tidligere var uinteressert i rikssaker og politiske prinsippspørsmål. Nå kunne Johan Sverdrup gå videre i sin kamp for å få gjennom statsrådssaken.

Statsrådssaken (1872–1880) 
En gammel tanke om at statsrådene skulle kunne forklare seg i Stortinget ble foreslått av Christian Magnus Falsen allerede 1824. Forslaget ble enstemmig nedstemt av et i hovedsak embetsmannsdominert Storting. Frederik Stang var for forslaget i 1850-årene da det ble tatt opp igjen. Han argumenterte for at det kunne hindre misforståelser og skape et bedre forhold mellom regjeringen og Stortinget. Også Schweigaard var for. I 1872 hadde mye forandret seg. Stang så nå at Stortinget ville utnytte dette til å få kontroll på regjeringen, og tanken på å samle all makt i Stortinget – Høyesterett unntatt – var for ham grunnlovsstridig.

Opposisjonen fremmet statsrådssaken igjen i 1872. Dette var en av Sverdrups hovedsaker, og han brukte mye tid på den. Han lyktes også å få med Søren Jaabæk på forslaget. Det gikk igjennom i Stortinget. Da saken kom til regjeringen, ble det intens diskusjon internt mellom de som støttet og de som var imot. Stang var ikke den eneste som var skeptisk, og han lyktes i å samle folk som var imot vedtaket, og regjeringen anbefalte sanksjonsnektelse. Det kostet enkelte statsråder posisjonene sine, deriblant Ole Jacob Broch og Nils Christian Irgens. Disse ble erstattet av statsråder som var på samme politiske side som de gjenværende.

Oscar II nektet sanksjon. Stortinget svarte med et mistillitsvotum, men det fikk ingen virkning. Regjeringen hadde lyktes å stå imot angrepene fra Sverdrup og hans allierte. Flere av de som var alliert med Sverdrup så også at en lov om at statsråder skulle møte i Stortinget ville medføre parlamentarisme. Mange fryktet parlamentarisme, delvis fordi det kunne skifte balansen over til Stortinget som en mektigere part, og andre var bekymret for at parlamentarisme ville hindre den frie diskusjon fordi stortingsrepresentantene ville være for partiavhengige. Ueland delte begge bekymringer.

Regjeringen Stang kom med et eget lovforsalg, der de mente at statrådene kunne stille i Stortinget under forutsetning av at det ble oppløsningsrett for kongen, begrensning av tingsamlingene til fire måneder, rett til å avgjøre sanksjonsspørsmålet etter at stortingssesjonen var over, og faste regler for statsrådpensjoner. Forslaget ble avvist enstemmig.

På vei mot Riksrett (1880–1884) 

Sverdrup hadde ikke bare samlet de bøndene som tradisjonelt hørte til under Jaabæk eller Ueland. Det eksisterte i 1870-årene en gruppe med moderate som ikke følte sterk tilhørighet verken til embetsmenn eller til radikale. Disse var ledet av Ludvig Daae, en dyktig «korridorpolitiker» som hadde god kontakt med alle. Gruppen var stor og ikke voldsomt godt organisert, men med de steile frontene mellom Sverdrup og Stang fremsto sentrumsalternativet som en mulighet. Imidlertid begynte det allerede i 1876 å utvikle seg en form for partitenkning som var fremmed for Daae og mange i hans samtid. I 1878 hadde imidlertid Sverdrup lyktes i å utmanøvrere Daae og få flere av hans allierte over på sin side. Daae brøt kontakt med Sverdrup, men ble tilbudt plass i Sverdrups regjering som forsvarsminister.

Et stortingsvedtak som skal gjennom utsettende veto må ha nøyaktig samme ordlyd i tre storting. På grunn av at stattholderstriden forandret tittelen på regjeringslederen fra førstestatsråd til statsminister, måtte Statsrådssaken forandre ordlyd mellom 1872 og 1874. Dermed ble det nye forslaget om at statsråd skulle møte opp i Stortinget vedtatt av Stortinget først i 1874, og så i 1877. I 1880 var det slik at Stortingets vedtak for tredje gang kom opp. Dette skapte en politisk vanskelig situasjon. Mens Grunnloven var klar på lover – som avvikling av adelen kunne forandres med utsettende veto, var saken uklar hva gjaldt lover om grunnlovsendring. Regjeringen og kongen selv tolket Grunnloven slik at kongen hadde absolutt veto. De viste til konstitusjonskomiteen fra 1824 og enkelte universitetsprofessorer. Flere radikale representanter i Stortinget hevdet imidlertid at kongen ikke hadde noe absolutt veto i grunnlovssaker, på grunn av folkesuvereniteten.

Sverdrup ønsket ikke å ta opp en kamp om grunnlovstolkning, så han så for seg at den eneste utveien var en som var foreslått av Søren Jaabæk allerede i 1877: Å proklamere lovforandringen til tross for sanksjonsnektelsen. Tanken bak var at dersom regjeringen nektet også dette lovforslaget, ville Stortinget stille regjeringen for riksrett. Stortinget hadde en fordel til: I 1880 valgte Frederik Stang å gå av, og ny statsminister ble Christian Selmer, en mann som manglet flere av sin forgjengers kvaliteter. Under Selmer fikk de reformkonservative, altså de som ønsket reform, mer innflytelse.

For å være sikker på å ha en sterk sak, utsatte Sverdrup og hans venstregruppering riksretten til neste storting. I mellomtiden fikk de mer ammunisjon; Regjeringen nektet å utbetale en bevilgning på 20 000 kroner til skytterlagene, og den iverksatte bare en del av Stortingets beslutninger om jernbanene. Her kunne de altså snu saken – denne gangen var det Stortinget som fikk sin makt innskrenket ved at regjeringen nedla veto mot bevilgningene. Valget i 1883 ble en klar seier til Venstre, som fikk 83 mandater, mens Høyre fikk 31 (ingen av de to var formelt partier på det tidspunktet). Høyresiden fikk 40 prosent av stemmene, men på grunn av det indirekte valget, bare 27 prosent av representantene.

Venstre hadde så stor makt i Stortinget at de i stor grad kunne styre retningen. De ga først Oscar II muligheten til tilbaketog under forutsetning av at regjeringen Selmer måtte gå. Oscar II takket nei til tilbudet. Høyrefolk håpet at Høyesterett ville avgjøre at de i lagtinget som hadde vært med på beslutningen om å lage en egen lov, ville bli erklært inhabile. 

Høyesterettsdommerne mente at de som hadde vært med på beslutningen (kalt «niende juni-menn» etter datoen), var inhabile, men de valgte ikke å sprenge riksretten på det punktet. Dermed ble riksretten godkjent, muligens på grunn av de mange borgerne som støttet Venstre. Kong Oscar II og Christian Selmer så for seg å få retten til ikke å vike etter fellende dom, men heller at kongen skulle utstede en proklamasjon om hvorfor han ikke kunne godta en dom av den typen, for deretter å slå ned et eventuelt militært opprør. Imidlertid hadde kongen ikke støtte verken hos flesteparten i Sverige, i Høyre eller i utlandet.

Riksretten ble gjennomført mot de enkelte statsrådene. Sverdrup hadde argumentert for at det skulle være en politisk – ikke juridisk – riksrett, men straffene Venstre forlangte, stred med denne linjen. De ønsket ikke bare at statsrådene skulle avsettes, men at de aldri kunne ta et embete på ny. Dette ble ikke gjennomført – straffen ble begrenset til avsettelse. Samtlige bortsett fra tre ble dømt til embetsavsettelse, de tre siste fikk bøter og samtlige fikk store utgifter til saksomkostninger. Til tross for kongens tanke om å nekte å etterkomme dommen, aksepterte han den likevel. En ny høyreregjering ble dannet under Christian Schweigaard, men Venstre gjorde det så vanskelig for ham at han valgte å gå av etter at de truet med en ny riksrett. En regjering under Ole Jacob Broch (som gikk ut av Stang-regjeringen da de nektet sanksjon på statsrådssaken i 1872) ble foreslått. Imidlertid ville heller ikke dette holde, og Broch anbefalte Sverdrup, som Oscar II til slutt spurte om ville danne regjering. I og med at Sverdrup hadde brukt Stortinget til å styrte regjeringen, ble det klart at parlamentarismen i praksis ble innført.

Historikeres syn på perioden
Seip omtalte i Utsikt over Norges historie at embetsstanden hadde en samlende effekt på Norge i perioden:

«Denne klasse hadde enhetsskapende trekk som andre klasser manglet. Den var spredt som en tynn hinne over landet, like inn i avsidesliggende kroker, men bevarte allikevel det felles preg som skyldtes utdannelse og yrke, jevn kommunikasjon og økende sirkulasjon. Bonden ser bygden, borgeren byen, embetsmannen staten»

Seip kommenterer også at embetsmenn utgjorde både en sosial klasse og en institusjon, at de var rekrutteringen for alle politiske stillinger, og at akkurat som den norske stat ble skapt i 1814 av eneveldets mann Christian Fredrik, ble den bevart av den viktigste institusjonen eneveldet hadde skapt.

Rune Slagstad omtalte i sitt verk De nasjonale strateger Frederik Stangs forståelse av embetsverket som «demokratisk elitisme» med klar avstand til kongen i Stockholm – og i forlengelsen hans stattholder og de i dennes krets – men også til bondeopposisjonen på Stortinget.

Historikeren Hans Try så på embetsmannsstatens avslutning som uunngåelig og syntes at det mest overraskende var hvor lenge de holdt på makten:

«Regjeringsskiftet gjorde slutt på embetsmannsregimet i den gamle formen. Egentlig var det underlig at denne gruppen hadde klart å bevare regjeringsmakten for seg selv så lenge, sett på bakgrunn av embetsmennenes økonomiske og sosiale posisjon i det norske samfunnet. De spilte så nå langtfra en så betydningsfull rolle som bare en mannsalder tidligere. Tallmesisg utgjorde de en mindre del av folket. Lønnsmessig hadde de sakket akterut i sitt forsprang på andre grupper. Sosialt sett var embetsmannsgruppen blitt mindre eksklusiv og mer oppblandet. Og grosserere, industriherrer og skipsredere rykket opp ved siden av dem og gjorde dem rangen stridig i toppsjiktet.»

Try skriver at den nye regjeringen langt på vei hadde de samme holdninger og normer, og de bygde på embetsmennenes grunn, og politikken var fortsatt topptung.

Tore Pryser kommenterte at «det viktigaste som skjedde utover på 1800-talet, var at bøndene steig ut over bondesamfundet, greip makta politisk og nedkjempa embetsmannsstaten». Han skildrer en klassekamp der storbønder, embetsmenn og rikmenn er overklassen, mens bønder flest og det stadig bredere funksjonærsjiktet blir en ny middelklasse. Pryser er skeptisk til embetsmannsstaten.

Se også
 Industrialiseringen i Norge – for spørsmål om sosialhistorie, økonomisk historie og kulturhistorie i Norge i den samme perioden.

Noter

Referanser

Litteratur
 Gro Hagemann: Det moderne gjennombrudd 1870-1905, bind 9 i Aschehougs norgeshistorie, Aschehoug, Oslo, 1997. ISBN 8203220282 (E-bok fra Bokhylla.no)
 Magnus Jensen: Norges Historie, Annet bind fra 1660 til våre dager fra Norges Historie av Andreas Holmsen og Magnus Jensen. Gyldendal, Oslo, 1949. (E-bok fra Bokhylla.no)
 Tore Pryser: Norsk historie 1800-1870 Frå standssamfunn mot klassesamfunn, Det Norske Samlaget, Oslo, 1993.
 Jens Arup Seip: Fra embedsmannsstat til ettpartistat og andre essays, Universitetsforlaget, 1963. (E-bok fra Bokhylla.no)
 Jens Arup Seip: Utsikt over Norges historie, 1: Tidsrommet 1814-ca. 1860, Oslo, Gyldendal, 1974. ISBN 8205065152 (E-bok fra Bokhylla.no)
 Francis Sejersted: Den vanskelige frihet: 1814-1851 (bind 10) i Norges Historie av Knut Mykland (red.), Oslo, Cappelen, 1978. ISBN 8202034515 (E-bok fra Bokhylla.no)
 Sverre Steen: Det frie Norge Bind 3: Krise og avspenning, Oslo, Cappelen, 1954. (E-bok fra Bokhylla.no)
 Sverre Steen: Drømmen om frihet, Cappelen, Oslo, 1973. (E-bok fra Bokhylla.no)
 Hans Try: To kulturer en stat 1851-1884 (bind 11) av i Norges Historie av Knut Mykland (red.), Oslo, Cappelen, 1979. ISBN 8202034434 (E-bok fra Bokhylla.no)

Eksterne lenker 
 Embetsmennenes stat, artikkel hos Norgeshistorie.no
 Embetsmannsstatens fall, artikkel hos Norgeshistorie.no

1800-tallet i Norge
Norges historie