Kommunestruktur i Norge

Kommunestruktur i Norge viser utviklingen i antall norske kommuner fra 396 kommuner ble opprettet som formannskapsdistrikter 1. januar 1838. Det generelle mønsteret kan beskrives ved at et stort antall kommunedelinger fram til 1930; fra 392 til 747. Fra 1930 har antall kommuner minsket gjennom kommunesammenslåinger slik at det pr. 1. januar 2020 er det 356 kommuner i Norge. Et annet generelt trekk er byene stadig blitt utvidet, dels ved at deler av nabokommunene er inkorporert i byene, dels ved kommunesammenslåinger.

Kommunedelinger

Et trekk ved historien om norske kommuner er at det frem til omkring 1930 var svært mange kommunedelinger. Kommunene ble altså stadig mindre i geografisk utbredelse. Da formannskapslovene ble innført 1838, ble kommunene primært basert på inndelingen i prestegjeld. Norge ble delt inn i 396 kommuner, da kalt formannskapsdistrikter – 358 landdistrikt og 38 bydistrikt. Sammenlignet med for eksempel Sverige fikk Norge forholdsvis få og store kommuner. På slutten av 1800-tallet ønsket mange større deltakelse i det lokale politiske liv. Dette kunne skje ved kommuneoppdeling, og denne prosessen ble avsluttet midt på 1900-tallet. Resultatet ble at i 1930 var antall kommuner kommet opp i 747, en økning på nesten 90 % sammenlignet med 1837. Den siste ordinære kommunedelingen var utskillelsen av Fedje fra Austrheim fra 1. januar 1947.

Sognekommune var et administrativt nivå i Norge fra 1837 til 1947, basert på kirkesognene som geografiske enheter. De enkelte kommunene kunne opprette sognekommuner og delegere oppgaver til dem. De endringene i kommunestruktur i Norge som skjedde fra 1838 til 1930, skjedde hovedsakelig ved at større kommuner ble delt opp i samsvar med grensene for sognekommunene.

Oppdelingen av kommunene skjedde i et samfunn basert på transport uten motorbåt og biltrafikk, og mange steder nesten uten veier. Langs kysten var det omkring år 1900 stadig sjøen og fjorden som var hovedveien, samferdselen var i stor grad basert på båttrafikk. Kommuneinndelingen var basert på at fjorden bandt sammen land på begge sider. I løpet av første halvdel av 1900-tallet skulle dette forandre seg; motorisert landverts kommunikasjon tok mer og mer over, og det ble lagt planer for en storstilt veibygging.

Omkring 1960 foretok Schei-komiteen en gjennomgang av Kommune-Norge. Resultatet var store endringer i kommunestrukturen. Sognekommunen som administrativt nivå ble opphevet.

Etter 1950 er det bare blitt opprettet/fradelt tre helt nye kommuner: Arna fra Haus i 1964, og Sula fra Ålesund og Sømna fra Brønnøy i 1977. I tillegg har en del kommuner som ble slått sammen på 1960-tallet igjen blitt selvstendige (se under).

Bygrensejusteringer

I siste halvdel av 1800-tallet da urbaniseringsprosessen for alvor kom i gang i Norge utvidet byene seg geografisk. Større arealer fikk tettbebyggelse. Mange byer fikk justert sine grenser ved at en mindre del av nabokommunen ble tillagt byen.

Norges første kommunesammenslåinger
Før 1940 var det svært få kommunesammenslåinger 
1841 – Fjotland ble slått sammen med Kvinesdal (men den ble igjen egen kommune i 1858).
1844 – Strømsgodset ble slått sammen med Skoger.
1846 – Namdalseid ble slått sammen med Beitstad, og Sævik ble slått sammen med Overhalla.
1859 – Brekke ble slått sammen med Lavik (men den ble igjen egen kommune i 1905).
1860 – Eid ble slått sammen med Fjelberg.
1877 – Bergen landdistrikt ble slått sammen med Bergen. Landdistriktet hadde et areal på 4,74 km² og 4 875 innbyggere, og omfattet strøkene Møhlenpris, Nygård, Kalfaret, Sandviken og Ytre Sandviken. Byutvidelsen medførte at byens areal økte til 7,65 km², og folketallet økte til 39 263.
1902 – Sammenslåingen av Arendal og Barbu kommuner. Barbu ble slått sammen med Arendal. Spørsmålet om utvidelse av byen Arendal ble tatt opp flere ganger på 1800-tallet, fordi man konstaterte at det var lite plass for mer bebyggelse innenfor bygrensene. Barbu kommune omringet Arendal fra 1878, og i 1894 sendte denne forstadkommunen en henvendelse til Regjeringen om ikke 3 av 4 skolekretser i Barbu burde innlemmes i byen Arendal. Saken ble behandlet gjennom mer enn seks år av de involverte partene, og staten kom da fram til at det eneste rette var å slå de to kommunene sammen. 
1916 – Årstad ble slått sammen med Bergen.
1948 – Aker ble innlemmet i Oslo 1. januar 1948. Aker kommune hadde ved sammenslåingen 130 976 innbyggere, og geografisk hadde Aker omsluttet Oslo kommune fullstendig.

Schei-komiteen
Nye kommunikasjonsmønstre hadde stor betydning da arbeidet med å finne en mer hensiktsmessig inndeling av Kommune-Norge ble satt igang i 1950-åra. Schei-komitéen gikk gjennom alle kommunene og foreslo flere hundre sammenslåinger, og de fleste ble vedtatt gjennomført av Stortinget.

1. januar 1957 hadde Norge 680 herredskommuner, 64 bykommuner og noen ladesteder og andre områder med spesiell status. Det var svært mange små og ineffektive kommuner, og den mest omfattende kommunesammenslåingsprosessen i historien ble gjennomført på 1960-tallet.

Nye transportmåter var en viktig premiss for Schei-komiteen. Overgangen fra sjø- til landeveistransport skjedde hurtig. Veier ble bygget, bussruter og fergesamband ble opprettet, mens mange lokalbåtruter ble lagt ned. Det var veiene som skulle binde kommunen sammen og de nye kommunegrensene ble ofte lagt midtfjords. Fjorden som før hadde bundet sammen og vært hovedtransportåre i kommunen ble nå det som skulle skille en kommune fra en annen.

Schei-komiteen slo ikke bare kommunene sammen. Noen kommuner ble stykket opp i biter og tillagt nabokommunene. Den mest omfattende oppdelingen var det Herdla herad i Nordhordland som fikk, ettersom den ble delt opp og tillaget ikke mindre enn fem nabokommuner. Stangvik på Nordmøre er et annet eksempel; dette var en kommune basert på fjorden som bindeledd; grenda Stangvik med Stangvik kirke var det naturlige sentrum i en stor fjordkommune, der alle hadde et naturlig samlingspunkt da de rodde og seilte. Med den nye tiden ble Stangvik kommune spittet mellom tre nabokommuner. Hoveddelen av kommunen med 1 386 innbyggere ble slått sammen med Åsskard og Surnadal til den nye Surnadal kommune. Ålvundfjord krets som hadde 508 innbyggere, ble slått sammen med Sunndal kommune. Åsprong-Sandnes krets med 26 innbyggere ble slått sammen med Tingvoll kommune.

Åmli kommune i Aust-Agder er et typisk eksempel på en norsk landkommunes oppdeling og sammenslåing. Kommunen ble i 1908 delt i tre: Åmli, Gjøvdal og Tovdal. 59 år seinere, i 1967, var de samme kommunene igjen slått sammen til Åmli kommune. På disse årene hadde veiene blitt forbedret vesentlig, bilen var blitt allemannseie og folketallet i utkantkommunene var gått sterkt tilbake.

I årene 1962 til 1967 var det svært mange sammenslåinger. Toppåret var 1964, da ca. en fjerdedel av Norges kommuner ble lagt ned.

En annet viktig trekk var at det ble skapt store bykommuner som slukte omkringliggende landkommuner, blant annet for å lette byenes vekst. En strøm av protester reiste seg, men kommunene ble likevel slått sammen. Etter at Ålen og Haltdalen var slått sammen til Holtålen var det pr. 1. januar 1972 tilsammen 444 kommuner i Norge.

På 70-tallet ble noen få kommuner delt opp igjen eller skilt ut: Tolga-Os delt i Tolga og Os, Fron delt i Nord-Fron og Sør-Fron, Hole fra Ringerike, Eidfjord fra Ullensvang, Hornindal fra Stryn, Ørskog delt i (nye) Ørskog, Stordal og Skodje, Sula fra Ålesund, Sømna fra Brønnøy og Flakstad fra Moskenes.

Buvik-utvalget

På 1970-tallet var det få sammenslåinger, men på slutten av 80-tallet og tidlig på 90-tallet begynte man å slå sammen kommuner rundt de mellomstore byene. Buvik-utvalget la frem NOU 1986:7 med forslag til endringer i kommuneinndelingen for byområdene Horten, Tønsberg, og Larvik (Buvik I), og senere NOU 1989:16 om kommuneinndelingen for byområdene Sarpsborg, Fredrikstad, Arendal, Hamar og Hammerfest (Buvik II). Utredningene ble fulgt opp med flere stortingsvedtak om sammenslåing rundt byområder, til tross for massiv motstanden i flere av de involverte kommunene (se under). I etterkant av disse tvangsmessige sammenslåingene vedtok Stortinget i 1995 at kommuner ikke skal slåes sammen mot sin egen vilje.

Den økonomiske gevinsten var svært mager på kort sikt, så i tiden etter dette har det vært få sammenslåinger. Det ble diskutert i 2004 om en tredjedel av kommunene må slås sammen for å effektivisere driften, denne gangen basert på frivillighet.

Kommunesammenslåinger 1988–2013

Om slike sammenslåinger er det ellers å si at økonomisk gevinst er kun ett av mange mål på hvorvidt en sammenslåing er vellykket. Andre hensyn som spiller inn kan være ønske om en mer samordnet samferdselspolitikk i en verden hvor avstandene bare blir mindre og mindre. Mer samordnet praktisering av statlig initiert politikk kan også fremmes av sammenslåing. Det største problemet med sammenslåing synes å være folkelig motstand mot sammenslåing. Nordmenn er svært patriotisk innstilt til egen kommune og eget hjemsted.

 1. januar 1988 ble Horten og Borre slått sammen til nye Borre kommune, med administrasjonsenteret i Horten. I ettertid ble det stor strid om kommunenavnet og krav om folkeavstemning. -Byen Horten var blitt slettet fra kartet. Den gav knapt flertall for Horten og fra 1. juni 2002 heter kommunen altså Horten.
 1. januar 1988 ble Tønsberg og Sem slått sammen til nye Tønsberg kommune med administrasjonen i byen (Sem hadde også kommunehuset i Tønsberg!) Sammenslåingen skjedde uten konflikter.
 1. januar 1988 ble Larvik slått sammen med Stavern, Tjølling, Brunlanes og Hedrum til nye Larvik storkommune, selv om kommunesammenslåingen var svært omstridt i omlandskommunene. Folkeavstemningen i Tjølling sa 16 % ja.
 1. januar 1992 ble Sarpsborg slått sammen med Tune, Varteig og Skjeberg til nye Sarpsborg storkommune. Folkeavstemninger i de omliggende kommunene viste stor motstand: Tune 24,4 % ja, Varteig 11 % ja og Skjeberg 17 % ja. Det ble valgt en sentralstyrt kommuneorganisering (de omliggende kommunene ble 'slukt' av byen).
 1. januar 1992 ble Hamar slått sammen med Vang i Hedmark, samt en mindre del av Ringsaker, til nye Hamar storkommune med administrasjonen i byen. Det var folkeavstemninger i omlandskommunene med stort flertall imot: Ringsaker 3,8 %ja, Vang 5 % ja og Løten 2,5 % ja. Vang ble likefullt innlemmet i storkommunen, mens Løten og det meste av Ringsaker forble selvstendige kommuner.
 1. januar 1992 ble Arendal slått sammen med Moland, Øyestad, Tromøy og Hisøy til nye Arendal storkommune. Sammenslåingen ble vedtatt i Stortinget, selv om omlandskommunene hadde folkeavstemninger med klare nei-flertall: Øyestad 5,5 % ja, Moland 11 % ja og Tromøy 13,9 %ja.
 1. januar 1992 slo Hammerfest og Sørøysund seg sammen etter folkeavstemning hvor 55,4 % stemte ja i Hammerfest og 41,8 %i Sørøysund, mens forslag om å også inkludere Kvalsund gav 37,5 % ja i Hammerfest og 10 % ja i Kvalsund. Sørøysund ble med i storkommunen, mens Kvalsund forble egen kommune. Den nye kommunen ble hetende Hammerfest, og administrasjonssenteret ligger i Hammerfest.
 1. januar 1994 ble Fredrikstad slått sammen med Borge, Rolvsøy, Kråkerøy og Onsøy til nye Fredrikstad storkommune, til tross for knapt nei-flertall i Fredrikstad (48 %ja) og massiv motstand i omlandskommunene: Kråkerøy 7,3 % ja, Onsøy 2,3 prosemt ja, Rolvsøy 3,5 % ja og Borge 5,2 % ja. . For å ta hensyn til lokal tilhørighet bestemte at de tidligere kommunenavnene skulle representere kommunedeler i den nye storkommunen, og området som tidligere utgjorde Fredrikstad ble nå hetende kommunedel Sentrum. Ordningen med kommunedeler opphørte i 2001.
 1. januar 2002 slo Våle og Ramnes seg sammen etter rådgivende folkeavstemning med 50,4 % ja i Våle og 79,3 % i Ramnes. Den nye kommunen heter Re kommune og har administrasjonssenter i Revetal.
 1. januar 2005 ble Skjerstad innlemmet i Bodø etter to stemmers overvekt (50,2 % ja) i folkeavstemning i kommunen.
 1. januar 2006 slo Ølen (overflyttet fra Hordaland i 2002) og Vindafjord på Haugalandet seg sammen til nye Vindafjord kommune etter folkeavstemning som gav 63,5 % ja i Ølen og 50,1 % i Vindafjord. Administrasjonssenteret ligger i Ølensjøen.
 1. januar 2006 gikk Aure og Tustna på Nordmøre sammen etter folkeavstemning som gav 64,8 %ja i Aure og 52,7 % i Tustna. Store bruprosjekter har fjernet to fergestrekninger på riksvei 680 og knytter den nye kommunen sammen. Kommunen heter Aure, og administrasjonen ligger i Aure.
 1. januar 2008 slo Kristiansund og Frei på Nordmøre seg sammen etter folkeavstemning med 95,5 % ja i Kristiansund og 51,5 % ja i Frei. Kommunen heter Kristiansund og administrasjonen ligger i byen.
 1. januar 2012 slo Inderøy og Mosvik i Nord-Trøndelag seg sammen, etter at folkeavstemning i Mosvik gav 58,0 % ja. Kommunen heter Inderøy, og administrasjonen ligger på Straumen.
 1. januar 2013 slo Harstad og Bjarkøy i Troms seg sammen, etter at folkeavstemning i Bjarkøy gav 90,1 % ja (forutsatt bygging av Bjarkøyforbindelsen som var planlagt ferdig i 2017). Kommunen heter Harstad, og administrasjonssenteret ligger i Harstad.

Kommunereform fra 2014

Etter kommunereformen på 1960-tallet som omfattet et stort flertall av kommunene i landet, var det ikke noen samlet revisjon av kommuneinndelingen i landet. De få kommunesammenslåingene siden den tid kom etter lokale vurderinger, og siden 1990-tallet basert på frivillighet. Erna Solbergs regjering hadde som mål å betydelig redusere antall kommuner i landet, tre av fire kommuner ble antydet, slik at totalantallet ville bli rundt 100.

I tilleggsproposisjonen for statsbudsjettet 2014 varslet regjeringen at arbeidet med en kommunereform ville starte i 2014. I november 2013 startet sonderinger med opposisjonspartiene, ettersom regjeringen ønsket et bredt politisk samarbeid om reformen. I januar 2014 nedsatte kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner et utvalg for kommunereformen.

Utvalgets leder Signy Vabo presenterte første delrapport den 31. mars 2014. Rapporten foreslo at norske kommuner bør ha minimum 15 000–20 000 innbyggere, og at antall kommuner bør reduseres fra 428 til omkring 100. Den 14. mai 2014 la kommunalministeren frem Kommuneproposisjonen 2015 i Stortinget: Landets kommuner ble gitt en frist frem til sommeren 2016 med å avklare sammenslåinger, med virkning fra 1. januar 2018. Den 1. desember 2014 leverte utvalget sin sluttrapport. Utvalget anbefalte fortsatt kommuner med minimum 15 000 – 20 000 innbyggere; I tillegg ble det foreslått å overføre ansvaret for rehabilitering og habilitering, hjelpemidler og barnevernet fra stat og fylke til de nye kommunene. For psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert behandling av rusavhengighet (TSB) ble det anbefalt en mellomløsning, med kommunal finansiering og ressursansvar og spesialist-tjenester fra regionale helseforetak og private aktører. Utvalget betraktet arbeidsmarkedstiltak og videregående opplæring som oppgaver som er for store for kommunene; derimot kan kommuner med mer enn 100 000 innbyggere få hovedansvaret for kollektivtrafikk og videregående skoler. I praksis betyr dette Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim og eventuelle fremtidige større kommuner.

Kommunesammenslåinger i 2017 og 2018

 Den 1. januar 2017 slo Sandefjord, Andebu og Stokke seg sammen til nye Sandefjord kommune. Den delen av tettstedet Vear som lå i Stokke ble samtidig overført til Tønsberg. Per 1. januar 2017 var det i Norge 426 kommuner.
 Vestfold: Larvik og Lardal kommuner sendte søknad om sammenslåing i november 2015. Regjeringen godkjente søknaden 5. februar 2016, og kommunesammenslåingen gjelder fra 1. januar 2018. Navnet på den nye kommunen er Larvik.
 Vestfold: Nøtterøy og Tjøme vedtok 17. desember 2015 at den sammenslåtte kommunens navn blir Færder. Sammenslåingen skjedde 1. januar 2018.
 Vestfold: Holmestrand og Hof vedtok 17. desember 2015 å sende søknad om sammenslåing. Sammenslåingen ble godkjent 18. mars 2016, og sammenslåingen skjedde 1. januar 2018. Kommunen heter Holmestrand. I ettertid har Sande kommune gitt en positiv innstilling om å være med i den nye kommunen. Denne sammenslåingen skjer i to prosesser, der Sande blir med fra 1. januar 2020.
 Rissa i Sør-Trøndelag og Leksvik i Nord-Trøndelag vedtok 21. desember 2015 å sende søknad om sammenslåing under navnet Indre Fosen kommune med virkning fra 1. januar 2018. Dette ble godkjent 17. juni 2016.
Sør- og Nord-Trøndelag ble slått sammen til Trøndelag fylke fra 1. januar 2018.
Fra 2018 til 2020 besto Norge av 422 kommuner.

Stortingsvedtak i 2017 
Den 8. juni 2017 vedtok Stortinget at antall kommuner skulle reduseres til 354. I desember 2017 vedtok Stortinget å oppheve ett av sammenslåingsvedtakene slik at antallet ville bli 356. Kommunesammenslåingene skulle være gjennomført senest 1. januar 2020.

Frivillige sammenslåinger 

Kommuner som fattet kommunestyrevedtak om sammenslåing og som ble fulgt opp med vedtak i Stortinget 8. juni 2017 og sammenslåinger 1. januar 2020:  
Moss og Rygge slo seg sammen til ny Moss kommune.
Aurskog-Høland og Rømskog slo seg sammen til ny Aurskog-Høland kommune.
Ski og Oppegård slo seg sammen til Nordre Follo kommune
Tønsberg og Re slo seg sammen fra 1. januar 2020 til ny Tønsberg kommune.
Hurum, Røyken og Asker slo seg sammen til ny Asker kommune.
Svelvik, Drammen, og Nedre Eiker slo seg sammen til ny Drammen kommune. 
Bø og Sauherad slo seg sammen til Midt-Telemark kommune
Lyngdal og Audnedal slo seg sammen til ny Lyngdal kommune
Stavanger, Rennesøy og Finnøy slo seg sammen til ny Stavanger kommune
Os og Fusa slo seg sammen til Bjørnafjorden kommune.
Øygarden, Fjell og Sund slo seg sammen til ny Øygarden kommune
Lindås, Radøy og Meland slo seg sammen til Alver kommune.
Odda, Ullensvang og Jondal slo seg sammen til ny Ullensvang kommune
Voss og Granvin slo seg sammen til nytt Voss herad
Førde, Gaular, Naustdal og Jølster slo seg sammen til Sunnfjord kommune
Eid og Selje slo seg sammen til Stad kommune
Volda og Hornindal slo seg sammen til ny Volda kommune Kommunen blir tilhørende Møre og Romsdal.
Norddal og Stordal slo seg sammen til Fjord kommune.
Molde, Midsund og Nesset slo seg sammen til ny Molde kommune
Eide og Fræna slo seg sammen til Hustadvika kommune.
Hemne, Halsa og en del av Snillfjord (Vennastranda) slo seg sammen til Heim kommune.
Orkdal, Agdenes, Meldal og en del av Snillfjord (Krokstadøra) slo seg sammen til ny Orkland kommune.
Hitra og en del av Snillfjord (Sundan/Hemnskjela) slo seg sammen til Hitra kommune.
Trondheim og Klæbu slo seg sammen til ny Trondheim kommune
Roan og Åfjord slo seg sammen til ny Åfjord kommune.
Steinkjer og Verran slo seg sammen til ny Steinkjer kommune
Namsos, Fosnes og Namdalseid slo seg sammen til ny Namsos kommune.
Skånland og Tjeldsund slo seg sammen til ny Tjeldsund kommune Kommunen blir en del av Troms og Finnmark.
Hammerfest og Kvalsund slo seg sammen til ny Hammerfest kommune.
Sandnes og Forsand slo seg sammen til ny Sandnes kommune.
Vågsøy og Flora slo seg sammen til Kinn kommune.

En kommune, Snillfjord, opphørte å eksistere ved å bli fordelt på tre andre kommuner.

Med disse vedtakene ble det færre kommuner enn ved opprettelsen av kommuner i 1837. Da var antall kommuner 392.

Tvangssammenslåinger 
Stortinget vedtok 8. juni 2017 ti kommunesammenslåinger uten at alle kommunene hadde lokale vedtak om dette. Disse kommunenesammenslåingene skjedde også 1. januar 2020:
Hobøl, Askim, Spydeberg, Eidsberg og Trøgstad ble slått sammen til Indre Østfold kommune.
Tranøy, Lenvik, Torsken og Berg ble slått sammen til Senja kommune.
Bjugn og Ørland ble slått sammen til ny Ørland kommune.
Mandal, Marnardal og Lindesnes ble slått sammen til ny Lindesnes kommune.
Kristiansand, Søgne og Songdalen ble slått sammen til Kristiansand kommune.
Sogndal, Balestrand og Leikanger ble slått sammen til ny Sogndal kommune.
Tysfjord ble delt i to. Den nordøstre delen ble slått sammen med Narvik og Ballangen til ny Narvik kommune, resten med Hamarøy til ny Hamarøy kommune.
Skedsmo, Fet og Sørum ble slått sammen til den nye Lillestrøm kommune.
Ålesund, Sandøy, Skodje, Ørskog og Haram ble slått sammen til Ålesund kommune.
Vikna, Nærøy, Leka og Bindal ble vedtatt slått sammen. Dette vedtaket ble opphevet i desember 2017, slik at bare Vikna og Nærøy ble slått sammen til Nærøysund kommune.

Stortingsvedtak i 2022 
Da Jonas Gahr Støres regjering tiltrådte høsten 2021, var de to regjeringspartiene Arbeiderpartiet og Senterpartiet i sin regjeringsplattform Hurdalsplattformen enige om at kommuner som var tvangssammenslått kunne søke om oppdeling igjen. Ålesund kommune søkte om at Haram kommune igjen skulle etableres som egen kommune, og dette ble vedtatt av Stortinget i juni 2022.

Se også
 Kommunereformen i Norge

Referanser

Litteratur

Eksterne lenker
 Endringer i kommuneinndelingen 1838–1996. Fra Statistisk sentralbyrå
 #kommunebygger - bt.no
 Kart med oppdatert status for kommunesammenslåing fra Kommunal Rapport.

Kommuner i Norge
Norsk lokalpolitikk