Terlalu besar untuk gagal

Terlalu besar untuk gagal (Bahasa Inggris: "Too big to fail") adalah sebuah teori dalam perbankan dan keuangan yang merujuk pada perusahaan, terutama lembaga keuangan, yang sangat besar dan sangat terinterkoneksi sehingga kegagalan mereka dapat berbahaya bagi sistem ekonomi yang lebih besar, sehingga mereka harus didukung oleh pemerintah saat sedang menghadapi potensi kegagalan. Frase "terlalu besar untuk gagal" dipopulerkan oleh anggota Kongres Amerika Serikat, Stewart McKinney pada sebuah rapat dengar pendapat Kongres pada tahun 1984, untuk mendiskusikan intervensi Federal Deposit Insurance Corporation terhadap Continental Illinois. Frase tersebut sebelumnya pernah digunakan di pers, dan pemikiran serupa telah mendorong bailout bank sebelumnya.

Frase tersebut muncul sebagai perbincangan hangat pasca krisis finansial 2007–2008. Kritikus melihat kebijakan tersebut sebagai tindakan yang kontraproduktif dan bahwa perusahaan besar seharusnya dibiarkan gagal jika manajemen risiko mereka memang tidak efektif. Sejumlah kritikus, seperti Alan Greenspan, percaya bahwa sebuah perusahaan seharusnya dibiarkan gagal, karena "Jika mereka terlalu besar untuk gagal, maka mereka memang terlalu besar". Sejumlah ekonom seperti Paul Krugman berpendapat bahwa krisis keuangan terutama muncul karena kurangnya aturan terhadap bank, bukan karena ukuran bank tersebut, dan menggunakan bangkrutnya banyak bank selama Depresi Besar untuk mengilustrasikan pendapatnya.

Pada tahun 2014, International Monetary Fund dan lainnya menyatakan bahwa masalah bank yang terlalu besar untuk gagal belum terselesaikan. Walaupun komponen dari peraturan baru untuk bank yang berdampak sistemik (tambahan kecukupan modal, pengawasan lebih ketat, dan rezim resolusi) dapat mengurangi prevalensi terlalu besar untuk gagal, fakta bahwa terdapat banyak bank berdampak sistemik yang dianggap terlalu besar untuk gagal memberi dampak yang saling mengimbangi.

Definisi
Chairman Federal Reserve, Ben Bernanke juga mendefinisikan frase ini pada tahun 2010, yakni "Sebuah perusahaan yang terlalu besar untuk gagal adalah perusahaan yang ukuran, kompleksitas, interkoneksitas, dan fungsinya sedemikian rupa sehingga jika perusahaan tersebut mendadak dilikuidasi, sistem keuangan dan ekonomi akan menghadapi konsekuensi parah." Ia juga menyatakan bahwa: "Pemerintah menyediakan dukungan untuk perusahaan yang terlalu besar untuk gagal pada sebuah krisis bukan karena manajemen, pemilik, atau kreditur dari perusahaan tersebut, namun karena pemerintah menyadari konsekuensi yang lebih besar jika membiarkan perusahaan tersebut gagal. Cara untuk menghindari kegagalan meliputi memfasilitasi penggabungan, menyediakan kredit, atau menyuntikkan modal pemerintah, untuk melindungi setidaknya sejumlah kreditur agar tidak ikut gagal. ... Salah satu pelajaran dari krisis adalah bahwa masalah perusahaan yang terlalu besar untuk gagal harus diselesaikan."

Bernanke menyebut sejumlah risiko yang terkait dengan perusahaan yang terlalu besar untuk gagal, yakni:
 Perusahaan tersebut menyebabkan moral hazard yang parah: "Jika kreditur percaya bahwa perusahaan tersebut tidak boleh gagal, kreditur tidak akan meminta kompensasi terlalu banyak atas risiko yang dihadapi, sehingga melemahkan disiplin pasar; serta kreditur tidak akan berinvestasi banyak untuk memantau manajemen risiko dari perusahaan tersebut. Sebagai hasilnya, perusahaan yang terlalu besar untuk gagal cenderung mengambil risiko yang lebih besar daripada yang diharapkan, dengan ekspektasi bahwa mereka akan mendapat bantuan apabila mereka gagal."
 Perusahaan yang terlalu besar untuk gagal menciptakan kompetisi yang tidak setara antara perusahaan besar dan kecil. "Kompetisi yang tidak adil tersebut, disertai dengan insentif untuk tumbuh yang disediakan oleh perusahaan yang terlalu besar untuk gagal, meningkatkan risiko dan meningkatkan pangsa pasar dari perusahaan yang terlalu besar untuk gagal, sehingga mengurangi efisiensi ekonomi dan stabilitas keuangan."
 Perusahaan yang terlalu besar untuk gagal itu sendiri menjadi risiko besar bagi stabilitas keuangan secara umum, terutama jika tidak ada instrumen resolusi yang cukup. Bernanke menulis: "Kegagalan Lehman Brothers dan hampir gagalnya sejumlah perusahaan besar dan kompleks lain, secara signifikan memperburuk krisis dan resesi dengan mengganggu pasar keuangan, menghambat aliran kredit, termasuk menurunkan harga aset, dan menurunkan kepercayaan. Kegagalan perusahaan yang lebih kecil dan kurang terinterkoneksi, walaupun tetap signifikan, tidak memiliki dampak substansial terhadap stabilitas sistem keuangan secara umum."

Latar belakang peraturan perbankan

Bank ritel
Sebelum Depresi Besar, tabungan di bank ritel di Amerika Serikat tidak dijamin oleh pemerintah, sehingga meningkatkan risiko penarikan dana besar-besaran, di mana banyak nasabah menarik tabungan mereka pada saat yang sama. Karena bank meminjamkan sebagian besar tabungan nasabahnya dan hanya menyimpan sedikit di dalam brankas, penarikan dana besar-besaran dapat menyebabkan insolvensi. Selama Depresi, ratusan bank menjadi insolven dan nasabah kehilangan uangnya. Sebagai hasilnya, Amerika Serikat menetapkan Undang-Undang Bank 1933, yang terkadang disebut sebagai Undang-Undang Glass–Steagall, yang membentuk Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) untuk mengasuransikan tabungan hingga $2.500, dan kemudian terus dinaikkan hingga menjadi $250.000 seperti sekarang. Sebagai dampak dari adanya asuransi tabungan yang disediakan oleh pemerintah federal, bank ritel sangat diatur dan diharapkan menginvestasikan kelebihan tabungan nasabah pada aset yang berisiko rendah. Pasca Depresi Besar, menjadi terlalu besar untuk gagal menjadi masalah tersendiri, karena terdapat hubungan dekat antara lembaga keuangan yang terlibat dalam transaksi pasar keuangan. Hal tersebut membawa likuiditas ke pasar dari berbagai instrumen keuangan. Krisis pada tahun 2008 dimulai ketika likuiditas dan nilai instrumen keuangan yang dipegang dan diterbitkan oleh bank dan lembaga keuangan menurun drastis.

Bank investasi dan sistem perbankan bayangan
Berbeda dengan bank ritel, bank investasi secara umum mendapat dana dari investor dan kerap membuat investasi yang kompleks dan berisiko, sehingga berspekulasi atas nama mereka sendiri ataupun atas nama investor mereka. Bank investasi juga merupakan "pembuat pasar", di mana mereka bertindak sebagai perantara antara dua investor yang ingin mengambil sisi berlawanan dari sebuah transaksi keuangan. Undang-Undang Glass-Steagall memisahkan perbankan investasi dan perbankan ritel hingga undang-undang tersebut dibatalkan pada tahun 1999. Sebelum tahun 2008, pemerintah tidak secara eksplisit menjamin dana investor, sehingga bank investasi tidak diatur sebagaimana bank ritel dan diperbolehkan mengambil lebih banyak risiko.

Bank investasi, bersama inovasi lain di bidang perbankan dan keuangan, disebut sebagai sistem perbankan bayangan, yang tumbuh untuk menyaingi sistem tabungan mulai tahun 2007. Mereka juga mengalami semacam penarikan dana besar-besaran pada tahun 2007 dan 2008, di mana investor (bukannya nasabah) menarik dananya dari sistem bayangan. Penarikan tersebut kemudian dikenal sebagai krisis hipotek subprima. Selama tahun 2008, lima bank investasi terbesar di Amerika Serikat gagal (Lehman Brothers), dibeli oleh bank lain dengan harga murah (Bear Stearns dan Merrill Lynch), atau berisiko gagal dan mendapat izin bank ritel agar bisa memperoleh tambahan dukungan dari Federal Reserve (Goldman Sachs dan Morgan Stanley). Selain itu, pemerintah juga menyediakan dana bailout melalui Troubled Asset Relief Program pada tahun 2008.

Chairman The Fed, Ben Bernanke, mendeskripsikan pada bulan November 2013 bahwa Panik 1907 pada dasarnya adalah sebuah penarikan besar-besaran pada sistem keuangan non-tabungan, dan memiliki sejumlah kemiripan dengan krisis tahun 2008. Salah satu hasil dari Panik 1907 adalah pembentukan Federal Reserve pada tahun 1913.

Otoritas resolusi
Sebelum tahun 1950, regulator bank federal Amerika Serikat pada dasarnya memiliki dua opsi untuk menyelesaikan lembaga keuangan yang insolven, yakni ditutup dengan melikuidasi aset dan membayar tabungan yang diasuransikan, atau mengupayakan akuisisi terhadap aset dan liabilitasnya oleh perusahaan lain. Opsi ketiga kemudian tersedia dengan adanya Undang-Undang Asuransi Deposit Federal 1950, yakni menyediakan bantuan dalam bentuk pinjaman modal atau akuisisi terhadap aset, hingga perusahaan tersebut dapat pulih.

Opsi ketiga dibatasi pada lembaga keuangan yang "kelanjutan operasinya penting untuk menyediakan layanan perbankan yang cukup". Regulator tidak menggunakan opsi ketiga selama beberapa tahun, karena takut bank yang berdampak sistemik secara regional atau nasional secara umum dianggap kebal terhadap likuidasi, sehingga harga sahamnya terdistorsi. Oleh karena itu, opsi ketiga pun tidak pernah digunakan selama periode 1950–1969, dan setelahnya tetap jarang digunakan.

Catatan

Bacaan lebih lanjut
 
 
 
 
 
 
 
 Who is Too Big to Fail?: Does Title II of the Dodd–Frank Act Enshrine Taxpayer Funded Bailouts?: Hearing before the Subcommittee on Oversight and Investigations of the Committee on Financial Services, U.S. House of Representatives, One Hundred Thirteenth Congress, First Session, May 15, 2013
 Who Is Too Big To Fail: Are Large Financial Institutions Immune from Federal Prosecution?: Hearing before the Subcommittee on Oversight and Investigations of the Committee on Financial Services, U.S. House Of Representatives, One Hundred Thirteenth Congress, First Session, May 22, 2013
 Federal Reserve - List of Banks with Assets Greater than $10 billion

Perbankan
Keuangan